SOU 2010:106
Folkhälsa - Djurhälsa, Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring
Till statsrådet Eskil Erlandsson
Regeringen beslutade den 19 december 2007 att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av lagstiftningen om djursjukdomar och zoonoser. Samma dag förordnade statsrådet Eskil Erlandsson ambassadören Christer Wretborn som särskild utredare.
Utredningen antog namnet Djursmittsutredningen. Utredningen har biträtts av experter. Experter har varit kanslirådet Aase Tronstad (Jordbruksdepartementet), forskningschefen Ewa Rabinowicz (Livsmedelsekonomiska institutet), ämnesrådet Kristina Ohlsson (Jordbruksdepartementet), professorn Marianne Elvander (Statens veterinärmedicinska anstalt), utredaren Åsa Ahlgren (Socialstyrelsen), processchefen smittskydd Bengt Larsson (Statens jordbruksverk), forskaren Erik Petersson (Fiskeriverket), professorn Lars Engstrand (Smittskyddsinstitutet), veterinärinspektören Lars Plym Forshell (Livsmedelsverket), veterinären Sten-Olof Dimander (Lantbrukarnas Riksförbund) och professorn Ulf Magnusson (Sveriges lantbruksuniversitet). Den 21 oktober 2008 förordnades epidemiologen Yvonne Andersson (Smittskyddsinstitutet) som expert i utredningen. Den 16 mars 2010 entledigades på egen begäran veterinären Sten-Olof Dimander och samma dag förordnades veterinären My Sahlman (Lantbrukarnas Riksförbund) som expert i utredningen. Den 31 mars 2010 entledigades ämnesrådet Kristina Ohlsson som expert i utredningen.
Som sekreterare i utredningen förordnades juristen Anders Y Mårtensson den 16 januari 2008 och avdelningsdirektören Jonas Hammarlund den 1 februari 2008. Jonas Hammarlunds förordnande upphörde den 31 mars 2010. Från och med den 1 april 2010 förordnades ämnesrådet Kristina Ohlsson på deltid som sekreterare. Under våren 2009 har praktikanten Carl-Henrik Ström biträtt utredningen.
1
Utredaren får härmed överlämna betänkandet Folkhälsa–Djurhälsa. Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring (SOU 2010:106).
Härmed är uppdraget slutfört.
Stockholm i januari 2011
Christer Wretborn
/Anders Y Mårtensson Kristina Ohlsson
Innehåll A
Förkortningar..................................................................... 25
Sammanfattning ................................................................ 27
Summary .......................................................................... 55
Författningsförslag ............................................................. 85
1 Om uppdraget.......................................................... 215
1.1 Direktivet ............................................................................... 215 1.2 Varför en djursmittsutredning? ............................................ 217 1.2.1 Utredningens förutsättningar och yttre ram ............ 217 1.2.2 De nationella frågeställningarna ................................ 219 1.3 Genomförandet av utredningsarbetet................................... 224
2 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. – några slutsatser............................................. 229
2.1 Djurhälsoläget ........................................................................ 229
2.2 Strukturutvecklingen inom animalieproduktionen ............. 234 2.3 Smittskyddspolitiken............................................................. 235 2.3.1 Införsel ........................................................................ 236 2.3.2 Lagstiftning om bekämpning..................................... 238 2.3.3 Sammanfattande kommentar om bekämpningslagarna ................................................... 242
5
Innehåll SOU 2010:106
2.4 Reglerna för ersättning vid utbrott av smittsamma djursjukdomar ........................................................................243
2.5 Förebyggande åtgärder inom djurhållningen........................244 2.5.1 Organiserad hälsokontroll..........................................245
2.6 Statens kostnader för smittskyddet på djurhälsoområdet ...248 2.7 Offentlig kontroll och sanktioner.........................................252
2.8 Myndighetssamverkan inom djurhälsoområdet ...................253 2.8.1 Övervakning................................................................254 2.8.2 Zoonossamverkan .......................................................256
3 Utredningens överväganden och förslag.......................259
3.1 Utredningens utgångspunkter...............................................259
3.2 En ny lag om hantering av smittor hos djur .........................266 3.3 Den nya lagens omfattning....................................................268 3.3.1 Djursmittor .................................................................268 3.3.2 Lagen kompletterar de EU-bestämmelser som faller inom lagens tillämpningsområde ......................273 3.4 Allmänfarliga djursmittor ......................................................275 3.4.1 Definition ....................................................................275 3.4.2 Kategorisering i EU-förordnings-, spärr- och åtgärdssmittor .............................................................284 3.4.3 Målsättningen med samhällets ingripande vid åtgärdssmittor .............................................................287 3.4.4 Riksdagen beslutar om allmänfarliga djursmittor .....289 Förslag till indelning av allmänfarliga djursmittor i EU-
förordningssmittor, spärrsmittor respektive åtgärdssmittor .............................................................291
Djursmittor som inte föreslås omfattas av definitionen
om allmänfarliga djursmittor......................................308
Nytillkommande djursmittor ................................................315
3.5 Riskhantering kopplad till djurhållning m.m........................316 3.5.1 Producentens ansvar för att reducera risker i produktionen...............................................................316 3.5.2 Branschriktlinjer..........................................................322 3.5.3 Utbildning ...................................................................324
6 6
Innehåll
3.5.4 Skyldighet för djurhälsopersonal att vidta smittskyddsåtgärder ................................................... 326 3.5.5 Krav på godkännande och registrering...................... 327 3.5.6 Risker för spridning av djursmittor vid djurtransporter och vid avelsverksamhet .................. 329 3.5.7 Foderproducenters ansvar för risker för spridning av sjukdomar och smittor vid tillhandahållande av foder........................................... 332 3.5.8 Djurhälsoprogram ...................................................... 334
3.6 In- och utförsel ...................................................................... 340 3.6.1 Grundläggande in- och utförselbestämmelser regleras i lag................................................................. 340 3.6.2 Salmonellagarantierna................................................. 347 3.6.3 Utestående ansökningar om tilläggsgarantier........... 350 3.7 Övervakning och anmälningsplikt........................................ 356 3.7.1 Övervakning av det epidemiologiska läget bland djur samt annan övervakning för att utöka kunskapen kring smittspridning................................ 356 3.7.2 Myndighetssamverkan rörande zoonoser ................. 364 3.7.3 Anmälningsskyldighet................................................ 368 3.7.4 Rapportering ............................................................... 375 3.7.5 Förordningen med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt........................................ 376 3.7.6 Register........................................................................ 381 3.8 Hantering av allmänfarliga djursmittor ................................ 382 3.8.1 Förfarandet kring EU-förordningssmittorna ........... 382 3.8.2 Förfarande kring spärrsmittor ................................... 384 3.8.3 Förfarande kring åtgärdssmittorna............................ 390 3.8.4 Vilda djur..................................................................... 396 3.8.5 Skyddsåtgärder............................................................ 397 3.8.6 Upphörandet av bekämpningen av en allmänfarlig djursmitta .................................................................... 398 3.9 Offentlig kontroll, avgifter m.m........................................... 399 3.9.1 Offentlig kontroll....................................................... 399 3.9.2 Avgifter ....................................................................... 408 3.10 Delegering till privata aktörer ............................................... 410 3.11 Sanktionsavgifter och straffbestämmelser............................ 415
7 7
Innehåll SOU 2010:106
3.11.1 Nu gällande bestämmelser..........................................415 3.11.2 Utgångspunkter ..........................................................424 3.11.3 Sanktionsavgifter.........................................................425 3.11.4 Straffbestämmelser......................................................450
3.12 Kostnads- och ersättningsfrågor ...........................................466 3.12.1 Statlig ersättning vid åtgärder mot allmänfarliga djursmittor...................................................................466 3.12.2 Försäkringar ................................................................472 3.12.3 Avgiftsfinansierat ersättningssystem.........................474 3.12.4 Finansiering av offentlig kontroll ..............................475 3.12.5 Regressrätt...................................................................476 3.12.6 Anslagsindelning.........................................................477 3.12.7 Kostnader för den offentliga kontrollen ...................478 3.13 Överklagandebestämmelser...................................................480
3.14 Följdändringar i annan lagstiftning .......................................482 3.14.1 Lagen om provtagning på djur, m.m..........................482 3.14.2 Lagen om kontroll av husdjur, m.m...........................484 3.14.3 Lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor..................485 3.14.4 Lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land in Europeiska unionen ......486 3.14.5 Förordningen om införsel av levande djur, m.m.......487 3.14.6 Tekniska följdändringar..............................................488 3.15 Utredningens övriga förslag och rekommendationer..........489 3.15.1 Forskningens roll ........................................................489 3.15.2 Beredskapsfrågor.........................................................490 3.15.3 Slakt- och livsmedelsfrågor ........................................491 3.15.4 Register med uppgift om förekomst av djursmittor...................................................................491 3.15.5 EU:s veterinärfond och internationell samverkan om smittskydd.............................................................493 3.16 Organisatoriska förändringar för myndigheterna................495 3.16.1 Jordbruksverket ..........................................................496 3.16.2 SVA..............................................................................496
3.17 Förslagens genomförande......................................................497 3.17.1 En övergångsperiod på tre år......................................497
8 8
Innehåll
3.17.2 Övergång från gamla till nya ersättningssystemet för kostnader vid utbrott av en allmänfarlig djursmitta .................................................................... 499 3.17.3 Särskilda övergångsregler m.m................................... 501 3.17.4 Övergång från befintlig finansiering av olika djurhälsoprogram till bidrag till förebyggande verksamhet .................................................................. 504 3.17.5 Arbetsgrupp som följer utveckling under en treårsperiod ................................................................. 505 3.17.6 Besparingar vid i huvudsak oförändrat regelverk ..... 505 3.17.7 Sammanfattning av nytt anslag för åtgärder mot djursmittor samt övriga kostnadsförslag................... 506
4 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 507
4.1 Är smittsamma djursjukdomar ett offentligt åtagande?...... 508 4.1.1 Behöver djursmittspolitiken ändras?......................... 508 4.2 Förslagets konsekvenser för statens uppgifter och statens kostnader ................................................................... 509 4.2.1 Den statliga djursmittspolitiken ................................ 510 4.2.2 Statens kostnader........................................................ 512
4.3 Förslagets konsekvenser för myndigheter ........................... 513 4.3.1 Jordbruksverket .......................................................... 513 4.3.2 Statens veterinärmedicinska anstalt - SVA................ 516 4.3.3 Förslagets konsekvenser för myndigheternas anslag ........................................................................... 518 4.3.4 Jordbruksverkets anslagspost; Bidrag till bekämpning av allmänfarliga djursmittor.................. 518 4.3.5 Anpassning av ersättningsreglerna ............................ 523 4.3.6 Jordbruksverkets anslagspost; Bidrag till verksamhet för förebyggande av djursmittor ........... 523 4.3.7 Ersättning till organiserad hälsokontroll under en övergångstid på två år ................................................. 524 4.3.8 Särskilda bidrag till anordnande av utbildning rörande biosäkerhet under en övergångstid på tre år .................................................................................. 524 4.3.9 SVA:s anslagspost; Övervakning av djursmittor ...... 525 4.3.10 Zoonossamverkan vid SVA........................................ 526 4.3.11 Den offentliga kontrollen .......................................... 526
9 9
Innehåll SOU 2010:106
4.4 Sammanfattning av nytt anslag för åtgärder mot djursmittor samt övriga kostnadsförslag ..............................529
4.5 Förslagets konsekvenser för företag .....................................531 4.5.1 Konsekvenser för företag med animalieproduktion.....................................................532 4.5.2 Biodling........................................................................547 4.5.3 Vattenbruk...................................................................548 4.5.4 Transportföretag .........................................................549
5 Författningskommentarer...........................................551
5.1 Förslag till djursmittslag ........................................................551 5.2 Förslag till djursmittsförordning...........................................592
5.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor......................................................................610 5.4 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) .....610
5.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen....................................611 5.6 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ..............................611
5.7 Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168)...............................................................................612 5.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.......................................................612 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser........................613 5.9 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. ......................................................614
5.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård .....................615 5.11 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ......................................................615
5.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ...615
10 10
Innehåll
5.13 Förordning om ändring i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. ................................................ 616 5.14 Förordning om ändring i förordningen (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel ......................................................... 617
5.15 Förslag till förordning om ändring av förordningen (2006:815) om provtagning på djur m.m.............................. 617 5.16 Förslag till förordning om ändring av förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. ............................ 619
5.17 Förslag till förordning om ändring i förordning (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt ................................................... 619
Särskilda yttranden .......................................................... 621
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. 635
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. 659 Bilaga 3 Tilläggsdirektiv.................................................................. 661
Bilaga 4 Tilläggsdirektiv.................................................................. 663 Bilaga 5 Sjukdomsbilagan................................................................ 665
11 11
Innehåll SOU 2010:106
12 12
Innehåll B
1 Smittskyddets utveckling i Sverige ...............................23
1.1 Inledning till beskrivning av den historiska utvecklingen .....23 1.2 Det statliga smittskyddets utveckling i Sverige till år 2000 ...........................................................................................26
1.3 Utredningens kommentar till det statliga smittskyddet till år 2000 .................................................................................33
2 Djursjukdomar samt samhällskostnader för några sådana sjukdomar.......................................................35
2.1 Inledning...................................................................................35
2.2 Djursmittor...............................................................................37 2.2.1 Epizootier ......................................................................38 2.2.2 Zoonoser........................................................................47 2.2.3 Sjukdomar hos bin och vattenbrukets djur .................52 2.2.4 Utredningens kommentarer kring epizootier, zoonoser och andra sjukdomar ....................................54 2.3 Särskilt om Salmonella .............................................................57 2.3.1 Salmonellaläget i Sverige...............................................60 2.3.2 Utredningens kommentarer kring salmonella ............63 2.4 Samhällskostnader för salmonella, campylobakter och EHEC .......................................................................................66 2.4.1 Metod.............................................................................67 2.4.2 Resultat från studien.....................................................68 2.4.3 Utredningens kommentarer kring samhällskostnaderna .....................................................71
Innehåll
3 Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur .................................................................... 73
3.1 Inledning................................................................................... 73
3.2 Internationellt arbete kring djursjukdomar ........................... 74 3.3 Inledande om EU:s regler........................................................ 75 3.3.1 EU-regler om åtgärder vid smittsamma djursjukdomar............................................................... 76
3.4 Svensk lagstiftning om smittsamma djursjukdomar.............. 80 3.4.1 Inledning ....................................................................... 80 3.4.2 Att utrota smittor som har kommit in i landet .......... 80 3.4.3 Att förebygga eller förhindra spridning av sjukdomar...................................................................... 84 3.4.4 Anmälningsskyldighet.................................................. 88 3.4.5 Regelverket kring sjukdomar hos bin.......................... 91 3.4.6 Regelverket kring vattenbruket ................................... 93 3.4.7 Regelverket för andra djur än lantbrukets och vattenbrukets djur......................................................... 95 3.4.8 Smittskyddslagen.......................................................... 96 3.5 Utredningens kommentarer till regelverken.......................... 97
3.6 EU:s regelverk för handel med djur m.m. med tredje land.......................................................................................... 103 3.6.1 Kontroller vid import................................................. 104 3.7 EU:s regler för handel med djur m.m. på den inre marknaden .............................................................................. 107 3.7.1 EU:s regler om införselkontroller och kontroller i handeln ...................................................................... 107 3.7.2 Kontroller vid handel mellan medlemsstaterna ........ 108 3.7.3 Svenska bestämmelser om införsel och utförsel....... 112 3.7.4 Särskilt om sjukdomsfrihet ........................................ 114 3.7.5 Tilläggsgarantier.......................................................... 116 3.7.6 Sveriges utestående ansökningar om tilläggsgarantier........................................................... 118 3.7.7 Utredningens kommentarer till handel inom EU och ansökningar om tilläggsgarantier m.m. .............. 130 3.8 Rättsliga principer för ersättning .......................................... 136
13
Innehåll SOU 2010:106
3.8.1 Utredningens bedömning om principer för ersättning .....................................................................138
3.9 Ersättningsformer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar ........................................................................139 3.9.1 Ersättning vid sjukdomar hos djur i Sverige..............139 3.9.2 WTO:s regler för statstöd ..........................................144 3.9.3 EU:s regler för statsstöd och för ersättning vid djursjukdomar .............................................................145 3.9.4 Försäkringsmarknaden ...............................................148 3.9.5 Utredningens kommentar till svenska och internationella regler för ersättning vid sjukdomsbekämpning .................................................151
4 Produktionsformer och strukturer inom animalieproduktionen ...............................................159
4.1 Inledning.................................................................................159 4.2 Jordbrukets betydelse i Sveriges ekonomi............................160
4.3 Den strukturella utvecklingen i animalieproduktionen .......161 4.4 Vattenbruk..............................................................................167
4.5 Hästhållning ...........................................................................167 4.6 Biodling...................................................................................168
4.7 Sällskapsdjur ...........................................................................169 4.8 Utredningens kommentar till djurhållning och struktur i djurhållningen.......................................................................170
4.9 Handel och transport med livdjur i Sverige..........................174 4.10 Utrikeshandel med levande djur............................................177
4.11 Slakterier .................................................................................179 4.12 Mejerier...................................................................................180
4.13 Livsmedelshandel med andra länder......................................181 4.14 Utredningens bedömning av handel med djur .....................183
14
Innehåll
5 Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet ................................................. 187
5.1 Statens jordbruksverk............................................................ 187
5.2 Statens veterinärmedicinska anstalt ...................................... 190 5.3 Livsmedelsverket.................................................................... 194
5.4 Fiskeriverket........................................................................... 196 5.5 Socialstyrelsen ........................................................................ 196
5.6 Smittskyddsinstitutet............................................................. 197 5.7 Länsstyrelserna....................................................................... 198
5.8 Övriga myndigheter och aktörer med uppgifter kring djursmittor ............................................................................. 199 5.8.1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap....... 199 5.8.2 Tullverket .................................................................... 200 5.8.3 Arbetsmiljöverket....................................................... 200 5.8.4 Smittskyddsläkarna..................................................... 201 5.9 Utredningens kommentarer till myndighetsansvaret för djursmittor ............................................................................. 202
5.10 Privata aktörer med uppgifter kring djursmittor................. 207
6 Hantering av djursmittor i Sverige ............................. 211
6.1 Inledning................................................................................. 211 6.1.1 Analys kring förekomst av smitta ............................. 212 6.2 Beskrivning och analys av verksamhet kring misstänkta fall av smitta hos djur............................................................. 214
6.3 Bekämpning och åtgärder för att begränsa smittor ............. 218 6.3.1 Smittberedskap ........................................................... 223 6.4 Smittskydd och andra åtgärder för att förebygga smittor... 224 6.4.1 Faktorer och åtgärder för ett gott smittskydd ......... 225 6.4.2 Smittskydd i svensk djurhållningen........................... 226 6.4.3 Utredningens kommentarer att förebygga smittor – smittskydd och andra förebyggandeåtgärder................................................. 229
15
Innehåll SOU 2010:106
6.5 Handel med djur.....................................................................230 6.5.1 Branschens kontroll av införsel och import ..............231 6.5.2 Sällskapsdjur ................................................................232 6.6 Åtagande för staten rörande avel...........................................232 6.6.1 Kommentarer kring statens ansvar rörande avel.......234 6.7 Övervakning ...........................................................................235 6.7.1 Övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen..................................................................236 6.7.2 Övervakning av antibiotikaresistens..........................238 6.7.3 Övervakning av djursjukdomar m.m. ........................239 6.7.4 Bidrag till utveckling och genomförande av övervakning .................................................................242 6.7.5 Obduktionsverksamhet ..............................................244 6.7.6 Övervakning av BSE ...................................................246 6.7.7 Utredningens kommentar till övervakningen ...........246 6.8 Register över djur och djurhållning.......................................249 6.8.1 Produktionsplatsregister ............................................249 6.8.2 CDB – central djurdatabas .........................................249 6.8.3 Grisregistret ................................................................250 6.8.4 Fjäderfäregister ...........................................................250 6.8.5 Får och getregister ......................................................251 6.8.6 Transportörsregister ...................................................251 6.8.7 Foderanläggningsregistret ..........................................251 6.8.8 Djursjukdata................................................................252 6.8.9 TRACES......................................................................252 6.8.10 Utredningens kommentarer om register...................252
6.9 Offentlig kontroll av lagstiftningen kring djurhälsa m.m..........................................................................................254 6.9.1 Offentlig kontroll av lagstiftningen kring hälsokontroll av djur...................................................256 6.10 Smittkontroll inom foderframställning ................................257 6.10.1 Verksamhet med kontroll av foder ............................258 6.10.2 Andra kontroller – Tvärvillkor...................................260 6.10.3 Utredningens kommentarer till offentlig kontroll och andra kontroller ...................................................260 6.11 Utbildning och forskning ......................................................262 6.11.1 Utbildning ...................................................................262
16
Innehåll
6.11.2 Forskning .................................................................... 263 6.11.3 Forskning på smittsamma djursjukdomar i Sverige ......................................................................... 265 6.11.4 Utredningens kommentarer till utbildning och forskning ..................................................................... 268
7 Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar.......................................................... 271
7.1 Översikt över anslagen för åtgärder kring smittor och sjukdomar hos djur ................................................................ 273 7.1.1 Anslaget 1:6 ”Djurhälsovård och djurskyddsfrämjande åtgärder”.................................. 273 7.1.2 Anslaget 1:7 ”Bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar”.................................................... 274 7.2 Bidrag till bekämpande av smittsamma djursjukdomar – anslaget 1:7 ap 1 ..................................................................... 276 7.2.1 Ersättningsutbetalningarnas fördelning på kostnadsposter............................................................ 281 7.2.2 Resurser för epizootibekämpning ............................. 286 7.2.3 Resurser för salmonellabekämpning.......................... 289 7.2.4 Utredningens kommentar till kostnadsutvecklingen ................................................. 294 7.3 Bidrag till bekämpande av djursjukdomar – anslaget 1:7 ap 2.......................................................................................... 296 7.4 Bidrag till obduktionsverksamhet – anslaget – 1:7 ap 3....... 297
7.5 Bidrag till utveckling och genomförande av sjukdomskontroller – anslag 1:7 ap 4 ................................... 298 7.5.1 Medfinansiering från EU ........................................... 299
7.6 6 Bidrag till djurhälsovård m.m. – anslaget 1:6 .................... 300 7.7 Myndighetskostnader ............................................................ 302
7.8 Utredningens kommentar till de statliga kostnaderna ........ 304 7.9 Budgetåret år 2009 ................................................................. 307
7.10 Kan smittsamma djursjukdomar förutses?........................... 309
17
Innehåll SOU 2010:106
8 Alternativa ersättningssystem.....................................313
8.1 Inledning.................................................................................313
8.2 Ersättningssystem i andra länder och EU:s regler ...............315 8.2.1 Finland.........................................................................315 8.2.2 Danmark......................................................................318 8.2.3 Nederländerna.............................................................321 8.2.4 England........................................................................322 8.2.5 Medfinansiering från EU vid bekämpning av djursjukdomar .............................................................324 8.2.6 Utredningens kommentar om ersättningssystem i andra länder och EU:s regler......................................328 8.3 Svenska ersättningsreglerna jämfört med danska och finska .......................................................................................331 8.3.1 Utredningens kommentar om jämförelsen mellan de danska, finska och svenska ersättningssystemen....................................................334 8.4 Möjliga alternativ till dagens ersättningssystem...................335 8.4.1 Sjukdomsbekämpning med medel från den gemensamma jordbrukspolitiken..............................336 8.4.2 Försäkringar ................................................................341 8.4.3 Fond- och avgiftsbaserade system .............................343 8.4.4 Tak för näringens kostnader ......................................346 8.4.5 Obligatoriskt eller frivilligt deltagande .....................347
8.5 Utredningens kommentar om ersättningssystem................347
9 Salmonellabekämpning .............................................357
9.1 Bakgrund.................................................................................357
9.2 Åtgärder vid salmonellamisstanke.........................................358 9.3 Ärendegranskning ..................................................................361
9.4 Enkät till djurägare .................................................................366 9.4.1 Enkät till djurägare – metod och urval.......................367 9.4.2 Regionala skillnader ....................................................369 9.4.3 Upptäckt......................................................................369 9.4.4 Smittspårning ..............................................................370 9.4.5 Myndigheternas insatser.............................................370
18
Innehåll
9.4.6 Saneringsåtgärder........................................................ 371 9.4.7 Förändrade åtgärder och rutiner................................ 372 9.4.8 Frivilliga kontrollprogram.......................................... 372 9.4.9 Sammanfattning av enkätundersökningen ................ 372
9.5 Utredningens kommentar om salmonellabekämpning ....... 373
10 Epizootibekämpning ................................................. 379
10.1 Hantering av ett epizootiutbrott .......................................... 379 10.2 Beredskapsorganisationen vid epizootiutbrott .................... 382 10.2.1 Jordbruksverkets ledningsfunktion........................... 382 10.2.2 Epiteamet .................................................................... 384 10.2.3 SVA.............................................................................. 384 10.2.4 Livsmedelsverket ........................................................ 385 10.2.5 Länsstyrelserna ........................................................... 386 10.2.6 Kommuner .................................................................. 386 10.2.7 Polisen och Försvarsmakten ...................................... 387 10.2.8 Veterinärer .................................................................. 387 10.2.9 Övriga aktörer............................................................. 388 10.3 Blåtunga åren 2008 – 2010..................................................... 388 10.3.1 Händelseutveckling .................................................... 389 10.3.2 Jordbruksverkets erfarenheter ................................... 391 10.3.3 PRRS-utbrott år 2007................................................. 393 10.3.4 Jordbruksverkets erfarenheter ................................... 394 10.3.5 Studiebesök ................................................................. 396 10.4 Mjältbrand år 2008 ................................................................. 398 10.4.1 Händelseutveckling .................................................... 399 10.4.2 Åtgärder ...................................................................... 401 10.4.3 Resurser....................................................................... 402 10.5 Utredningens kommentarer om epizootibekämpning........ 402
11 Verksamheter för djurhälsokontroll samt utrotning och övervakning av sjukdomar ......................................... 407
11.1 Bakgrund ................................................................................ 407 11.2 Några historiska jämförelser av åtgärder för djurhälsa och folkhälsa........................................................................... 408
19
Innehåll SOU 2010:106
11.2.1 Paratuberkulos ............................................................410 11.2.2 Fjäderfäbranschens initiativ kring salmonella ...........410
11.3 Den organiserade hälsokontrollen – från 1940-talet...........411 11.3.1 Statens engagemang i den organiserade hälsokontrollen minskar.............................................412 11.4 Den organiserade hälsokontrollen i dag ...............................414 11.4.1 Inledning......................................................................414 11.4.2 Frivilliga program reglerade genom Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1993:42) om organiserad hälsokontroll av husdjur.........................416 11.4.3 Frivilliga program reglerade genom separata föreskrifter och med statligt deltagande....................418 11.4.4 Obligatorisk hälsoövervakning ..................................422 11.5 Statens och näringens kostnader för organiserad hälsokontroll, övervakning m.m............................................424 11.5.1 Statliga bidrag för att förebygga/bekämpa djursjukdomar .............................................................425 11.5.2 Bidrag till djurhälsovård och hälsokontroll...............427 11.5.3 Bidrag till utveckling och genomförande av övervakning .................................................................429 11.5.4 Näringens kostnader för hälsovård............................429 11.6 Utredningens sammanfattande kommentar .........................431
12 Livsmedelssäkerhet...................................................441
12.1 Inledning.................................................................................441 12.2 Produktionsformer och struktur...........................................442
12.3 Reglerna kring livsmedelskontroll ........................................442 12.3.1 Egenkontroll................................................................447 12.3.2 Riskbaserad kontroll ...................................................447 12.3.3 Riktlinjer för god praxis .............................................448 12.3.4 Utredningens kommentar till utveckling av branschriktlinjer m.m. ................................................449 12.4 Smittor i livsmedel och livsmedelsburna utbrott .................449 12.4.1 Övervakningen av zoonoser och zoonotiska smittämnen i livsmedel ...............................................450
20
Innehåll
12.4.2 Utredningens kommentar till övervakning av livsmedelssmittor........................................................ 454
12.5 Livsmedelskontroll – organisation........................................ 455
12.6 Myndigheternas kontroller i livsmedelsföretag ................... 455 12.6.1 Kontroll av livsmedelsföretagare ............................... 456 12.6.2 Kontroller i slaktanläggningar ................................... 456 12.7 Företagens kontroller av verksamheten ............................... 464
12.8 Vilka är kostnaderna för slakterikontrollen och vem betalar?.................................................................................... 465 12.9 Utredningens kommentarer till kontroller i slakten m.m. ........................................................................................ 466
13 Faktorer av betydelse för det framtida smittskyddet i Sverige.................................................................... 471
13.1 Globalisering .......................................................................... 471 13.2 Förändringar av klimat .......................................................... 472 13.2.1 Påverkar klimatförändringen infektionssjukdomar?................................................. 473 13.2.2 Utredningens kommentar.......................................... 480 13.3 En värld – en hälsa.................................................................. 483
13.4 EU:s översyn av djurhälsoarbetet och debatten inom EU........................................................................................... 483 13.4.1 Utredningens kommentar till EU:s arbete ............... 488
14 Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar ......... 491
14.1 Motiv för samhällets insatser mot smittsamma djursjukdomar ........................................................................ 492 14.1.1 Osäkerhet och risk ..................................................... 493 14.1.2 Acceptabla och oacceptabla risker............................. 494 14.2 Samhällsekonomiska konsekvenser av utbrott .................... 496
14.3 Marknadens styrning av resursanvändningen ...................... 497 14.4 Vad kan staten göra?.............................................................. 499
21
Innehåll SOU 2010:106
14.4.1 Informationsspridning................................................500 14.4.2 Lagstiftning, skatter och subventioner......................500 14.4.3 Kollektiva varor och statlig produktion ....................501
14.5 Utredningens kommentar till samhällsekonomiska motiv för statens roll..............................................................502
22
Innehåll
23
Innehåll C
Bilagor
Bilaga 6 Folke Cerenius: Det svenska djursmittskyddets
historia fram till år 2000 ...................................................... 5
Bilaga 7 Ann Albihn, Helene Wahlström: Klimat-
förändringens påverkan på zoonoser och infektionssjukdomar - av betydelse för animalieproduktionen i Sverige (denna bilaga har en underbilaga av Anders Lindström: Artropodvektorer och deras utbredning) .. 249
Bilaga 8 Sören Höjgård: Statens ansvar för att förebygga och
bekämpa smittsamma djursjukdomar i ett samhällsekonomiskt perspektiv ...................................... 399
Bilaga 9 Kristian Sundström: Samhällskostnader för
salmonellos, campylobacterios och EHEC.................... 433
Bilaga 10 Johanna Lindahl, Ulf Magnusson: Översyn av
Sveriges forskning om smittsamma djursjukdomar - en pilotstudie.................................................................... 485
Bilaga 11 Statisticon: Utvärdering av salmonellabekämpning...... 499
Förkortningar
BVD Se del A, bilaga 5 Djursmittor EBL Se del A, bilaga 5 Djursmittor EHEC Se del A, bilaga 5 Djursmittor EU-6 Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland
EU-9 EU-6 plus, Danmark, Irland och Storbritannien EU-12 EU-9 plus Grekland, Spanien och Portugal EU-15 EU-12 plus Finland, Sverige och Österrike EU-25 EU-15 plus Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern
EU-27 EU-25 plus Rumänien och Bulgarien FAO FN:s livsmedels och jordbruksorganisation, Food and Agriculture Organization of the United Nations FVO EU-kommissionens livsmedels- och veterinärbyrå, Food and Veterinary Office OIE Världsorganisationen för djurhälsa, World Organisation for Animal Health
SDS Svenska Djurbönders Smittskyddskontroll SLU Sveriges lantbruksuniversitet SPS (alternativt SPS-avtalet)
WTO:s avtal om sanitära och fytosanitära frågor, the Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement
SVA Statens veterinärmedicinska anstalt WTO Världshandelsorganisationen, World Trade Organization
25
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att genomföra en bred översyn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar, m.m. Förslaget ska syfta till att modernisera, förtydliga och förenkla lagstiftningen samt säkerställa ett korrekt genomförande av EG:s lagstiftning. Utredningen ska särskilt pröva möjligheten att samla lagstiftningen i ett färre antal författningar än i dag. Utredningens förslag och en ny lagstiftning ska syfta till att undanröja oacceptabla risker för människors hälsa, djurskyddet, miljön, berörda näringar och samhället i övrigt.
I direktivet påpekas att dagens regler för införsel av levande djur från andra EU-länder har ifrågasatts från EGrättslig synpunkt. Det är nödvändigt att göra en översyn av föreskrifterna om införsel av djur och djurprodukter särskilt med avsikt att ta ställning till förenligheten med EG:s lagstiftning. Målsättningen för översynen och utredningens slutsatser är att det svenska regelverket ska stå i överensstämmelse med de förpliktelser som följer av EU-medlemskapet.
I uppdraget ingår att kartlägga om nuvarande lagstiftning leder till gränsdragningsproblem mellan olika myndigheters ansvar i samband med övervakning och bekämpning av zoonoser hos djur, livsmedel och hos människor. Finner utredningen att det finns gränsdragningsproblem som har sin grund i brister i lagstiftningen ska utredningen lämna förslag på ändringar i berörda författningar i syfte att undanröja sådana problem.
Utredningen ska göra en översyn av nuvarande finansieringsmodeller för ersättning vid utbrott av djursjukdomar med sikte på om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med ett annat finansieringssystem som medför en annan kostnadsdelning mellan
27
Sammanfattning SOU 2010:106
stat och privat sektor. Utgångspunkten för utredningen ska vara att statens kostnader minskar och blir mer förutsägbara. EU:s regelverk om statsstöd ska beaktas.
Den statliga smittskyddspolitikens utveckling och förutsättningar
Det operativa ansvaret för bekämpning av utbrott av smittsamma djursjukdomar, enligt epizootilagstiftningen, har alltid varit statens. Ansvaret har legat på olika myndigheter men det var först år 1972 som det operativa ansvaret fördes till myndigheten för jordbrukssektorns utveckling. Successivt har det skett en delegering av vilka djursjukdomar som ska omfattas av epizootilagens regler, från riksdag till regering och senare från regeringen till Statens jordbruksverk. Därmed fick Jordbruksverket också viktiga uppgifter på folkhälsoområdet, vilket ytterligare markeras av att det är Jordbruksverket som beslutar om de smittsamma djursjukdomar som ska bekämpas enligt zoonoslagen.
Under lång tid var det endast möjligt för en djurägare att ansöka om ersättning för djur som avlivats i samband med bekämpning av ett sjukdomsutbrott. Övriga kostnader och förluster fick djurägaren själv svara för. Successivt har staten tagit på sig en allt större del av djurägarens förluster och kostnader vid bekämpning av epizootiutbrott och år 1980 beslöt riksdagen att djurägare som åsamkades kostnader och förluster i samband med epizootiutbrott skulle ha rätt till full kompensation för förluster till följd av att djur avlivats, att produktionen inte kan upprätthållas som normalt och för sanering av anläggningen och redskap. I samband med 1999 års epizootilag reducerades ersättningen för produktionsförluster till 50 procent. För vissa allvarliga sjukdomar kvarstod dock rätten till 100 procents ersättning.
Ett unikt förhållande i den svenska smittskyddspolitiken är den målmedvetna och kraftfulla politiken för att bekämpa salmonellabakterien i djurhållningen. Politiken har sin upprinnelse i ett stort utbrott av salmonella som inträffade i Alvesta år 1953. Salmonella bekämpades inledningsvis med stöd av epizootilagen och med staten som operationellt ansvarig för bekämpningen. Staten har behållit det operationella ansvaret men i takt med att kostnaderna för bekämpningen har stigit har ersättningen till djurhållare reducerats. För vissa produktionsgrenar utgår numera ingen
28
SOU 2010:106 Sammanfattning
statlig ersättning för djurhållarens förluster i samband med att ett salmonellautbrott bekämpas. År 1999 kom en särskild zoonoslag som i dag endast omfattar salmonella.
Innan staten gav djurägare rätt till full kostnadstäckning för förluster i samband med epizootibekämpning fanns det en möjlighet för djurägare att skydda sig mot förluster genom att teckna försäkringar. Det fanns såväl privata försäkringar som en av staten subventionerad frivillig försäkring. I takt med att statens ersättningar utvidgades minskade utrymmet för privata försäkringar. Den statssubventionerade försäkringen försvann i samma ögonblick som staten tog på sig fullt kostnadsansvar för produktionsförluster vid utbrottsbekämpning. Försäkringsmarknaden har återigen öppnats dels genom att statens ersättning vid salmonellabekämpning har minskat och i vissa fall helt upphört, dels efter att kompensationen för produktionsförluster i samband med epizootibekämpning sänktes till 50 procent för de flesta epizootier.
Det starka statliga engagemanget i smittskyddspolitiken inom djurområdet måste ses i samband med jordbrukets roll i samhällsekonomin. Det var länge självklart att sätta likhetstecken mellan jordbrukets ekonomi och samhällets ekonomi. Efter andra världskriget har emellertid jordbruket genomgått en dramatisk strukturomvandling. I dag svarar jordbruket för mindre än 0,5 procent av BNP och animalieproduktionen för omkring 0,2 procent av den samlade produktionen. Djurproduktionens andel av sysselsättningen är mindre än 0,5 procent.
Jordbrukets minskande andel i samhällsekonomin har inte minskat statens ansvar för sjukdomsbekämpningen inom djurhållningen. Statens operativa ansvar är oförändrat sedan lång tid tillbaka. Statens ersättning vid sjukdomsutbrott har ökat successivt och det är första under senare tid som den trenden har brutits. Det har dock skett en delegering av ansvaret för smittskyddspolitikens utveckling och omfattning från den politiska nivån – riksdag och regering – till myndighetsnivå. I dag hanteras och beslutas en stor del av smittskyddsfrågorna av experter inom myndigheter, företag och olika djurhälsoorganisationer i samverkan.
Sveriges inträde i den europeiska gemenskapen ändrade på ett avgörande sätt förutsättningarna för smittskyddspolitiken inom djurområdet. Det blev i princip inte längre möjligt för staten att vid gränsen kontrollera att djur och produkter av djur som fördes in i landet vara fria från olika smittämnen. Inom EU gäller att anläggningar som vill sälja djur till ett annat medlemsland ska vara doku-
29
Sammanfattning SOU 2010:106
menterat fria från vissa angivna djursjukdomar. Det var i och för sig inget problem för Sverige. Problemet var i stället att Sverige såg behov av att uppställa obligatoriska handelskrav för ett ytterligare antal sjukdomar, vilka aldrig hade förekommit i Sverige eller som Sverige framgångsrikt bekämpat eller avsåg att bekämpa.
Sverige ansökte om tilläggsgarantier för 28 sjukdomar som inte redan täcktes av EU:s djurhälsovillkor vid handel med djur, inklusive salmonella. Kommissionen hann inte pröva samtliga av Sveriges ansökningar om tilläggsgarantier före anslutningen till EU. Sverige erhöll därför i samband med anslutningen, genom ändringar i de direktiv som reglerar handeln med djur, rätten att tillämpa vissa övergångsbestämmelser vid införsel av djur till Sverige. För ett större antal sjukdomar föreskrevs att kommissionen snarast skulle granska de svenska ansökningarna. Det infördes även en rätt för Sverige att, i väntan på kommissionens granskning, under ett års tid tillämpa de nationella bestämmelser avseende sjukdomarna som var i kraft för anslutningen till EU. Kommissionen beslutade i januari 1996 att förlänga tidsfristen beträffande några av sjukdomarna i ett år, dvs. till den 31 december 1996. Därefter har kommissionen inte fattat några beslut om förlängning.
I avvaktan på svar från kommissionen på Sveriges ansökningar har Sverige fortsatt att upprätthålla införselrestriktioner i form av karantän och provtagning för djurleveranser från andra EU-länder. Utredningen finner att det faktum att kommissionen alltjämnt inte har prövat de svenska ansökningarna om tilläggsgarantier inte har någon direkt avgörande betydelse för Sveriges rätt att behålla sina nationella bestämmelser avseende provtagning för sjukdomarna. Sveriges rätt att behålla de nationella bestämmelserna var tidsbegränsade. När tidsfristen löpte ut var Sverige skyldig att anpassa sitt regelverk till EU-lagstiftningen. Enligt utredningens uppfattning måste därför de svenska införselkraven om provtagning i karantän för dessa djursmittor upphöra. Därmed förändras förutsättningarna för den nationella smittskyddspolitiken. Det är ett av de skäl som utredningen anser leder till att den nuvarande smittskyddspolitiken måste omprövas.
I syfte att snabbt kunna bedöma förekomsten av olika smittämnen inom djurhållningen beslöt riksdagen inför Sveriges inträde i EU om en ny lagstiftning, provtagningslagen.
Lagen vars tillämpning är delegerad till Jordbrukverket ger verket möjlighet att i övervakningssyfte provta olika djurbesättningar. Lagen ger dessutom Jordbruksverket möjlighet att med
30
SOU 2010:106 Sammanfattning
tvingande åtgärder bekämpa alla smittsamma djursjukdomar inom djurhållningen. Jordbruksverket förfogar således över tre olika lagar som ger möjlighet för verket att med tvingande åtgärder bekämpa smittsamma djursjukdomar; epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. För epizootilagen gäller att djursjukdomarna ska vara allmänfarliga men några sådana krav ställs varken på zoonoslagen eller på provtagningslagen. Begreppet allmänfarlig är dock inte entydigt definierat. För den enskilde djurägaren är det dock av stor betydelse vilket av de tre lagarnas regelverk som tillämpas, eftersom rätten till ekonomisk ersättning skiljer sig mellan de olika lagarna. Den enskilde kan uppleva rättsläget som oklart.
Djurhälsoläget i Sverige
Det är svårt att uttala sig om djurhälsoläget generellt i landet, såväl i fråga om djur i animalieproduktionen som övriga djur. Den systematiska övervakning som sker är begränsad till vissa bestämda djursmittor och säger lite om djurhälsoläget i allmänhet. Möjligheten till internationella jämförelser är också begränsad och avser främst de djursmittor som omfattas av EU:s regelverk.
Med dessa restriktioner kan ändå hävdas att djurhälsoläget är gott i Sverige. Antalet utbrott av epizootiska smittor är få och de utbrott som ändå sker kan begränsas till en eller ett fåtal djurbesättningar. Antalet fall av salmonellainfektion i djurbesättningar har under de senaste tio åren varierat mellan 30 och 35 utbrott per år. Antalet humanfall som smittas av salmonella i Sverige har under de senaste 20 åren legat stabilt kring 800 fall i genomsnitt per år. Hur många av dessa fall kan hänföras till den svenska djurhållningen är oklart men förmodligen är det frågan om mycket få. Utredningen konstaterar att insatser för att ytterligare minska förekomsten av salmonella inom djurhållningen får sannolikt marginell eller ingen effekt på folkhälsan. Utredningens samhällsekonomiska analys pekar på att ytterligare satsningar på att bekämpa zoonoser inom djurhållningen bör riktas mot andra sjukdomar än salmonella.
31
Sammanfattning SOU 2010:106
Utredningens utgångspunkter
Smittskyddspolitiken ska syfta till att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor av djur. Politiken ska ge en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, en god djurhälsa och minska risken för allvarliga konsekvenser för jord- eller vattenbruket vid ett utbrott av en smittsam sjukdom. Smittskyddspolitiken ska vara förenlig med EU:s lagstiftning på området samt även i övrigt syfta till att främja den fria rörligheten på den inre marknaden.
Smittskyddspolitiken ska utgå från att risker ska hanteras där det finns bäst möjlighet att förhindra smittspridning, nämligen i de verksamheter där riskerna finns. En förutsättning för att uppnå detta är att producenterna är medvetna om de risker som finns i olika verksamheter så att riskerna kan hanteras. Det ska framgå av lagstiftningen att det är verksamhetsutövaren som har det primära ansvaret för att begränsa och hantera de risker som produktionen innebär för de egna djuren, andras djur eller för människor. De förebyggande insatserna på besättningsnivå ges ökad tyngd i smittskyddspolitiken.
Staten har det övergripande ansvaret för att målsättningarna med smittskyddspolitiken ska efterlevas. Staten har också i vissa lägen ett operationellt ansvar för att smittskyddspolitikens mål upprätthålls. Det finns allvarliga djursmittor som sprids på ett sådant sätt att den enskilde producenten inte kan eller endast svårligen kan skydda sina djur om smittämnet finns i omgivningen. I sådana lägen kan det bli nödvändigt för staten att med tvingande åtgärder komplettera de insatser som görs av en enskild producent eller av producenter i samverkan för att säkerställa djursmittslagstiftningens mål. Förutsättningarna liksom ramarna för de åtgärder som staten vidtar måste således vara tydliga för alla berörda; dels vad gäller vilka smittor som avses, dels vad avser vilka tvingande krav som staten kan ställa på djurägare.
Smittskyddspolitiken är i stor utsträckning styrd av EU. Det är statens uppgift att inom EU arbeta för en djurhälsopolitik som tillgodoser de ovan angivna målsättningarna. Det är således utredningens uppfattning att Sverige ska arbeta aktivt inom EU för att begränsa sjukdomar hos djur.
32
SOU 2010:106 Sammanfattning
En ny lag om hantering av smittor hos djur
Lagstiftningen inom djursmittsområdet har vuxit fram under lång tid och blivit svår att överskåda. Lagstiftning ska förenklas och göras mer tydlig samt hållas samman i en och samma lag.
Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse om att den nya lagen ska syfta till att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor hos djur. Lagen ska ge en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, ge en god djurhälsa och minska risken för allvarliga konsekvenser för jord- eller vattenbruket. Lagen ska också bidra till att samhällets krav på djurskydd, miljöskydd och säkra livsmedel tillgodoses. Lagen föreslås få namnet djursmittslagen.
Djursmittslagen ersätter relevanta delar av epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. (samt bisjukdomslagen (1974:211). Även föreskrifter rörande smittskydd kring in- och utförsel av varor, som i dag meddelas med stöd av lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, föreslås omfattas av den nya lagstiftningen.
I djursmittslagen införs en bestämmelse om att de smittskyddsåtgärder som vidtas enligt lagen ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och att de inte får gå längre än vad som är motiverat utifrån faran för människors eller djurs hälsa. I lagen erinras vidare om att de åtgärder som vidtas med stöd av djursmittslagen ska bidra till den fria rörligheten inom EU.
Den nya lagens omfattning
Djursmittslagen ska tillämpas på smittsamma djursjukdomar eller andra smittor hos djur som kan överföras till människor eller mellan djur och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors eller djurs hälsa. Utredningen föreslår att begreppet djursmitta används för sådana djursjukdomar eller andra smittor. Lagen innehåller bestämmelser om åtgärder för att förebygga och hindra spridning av djursmittor samt bestämmelser om övervakning av dessa. Lagen har inriktning mot djur som hålls i jordbruks- eller vattenbruksnäringen men omfattar samtliga djur.
33
Sammanfattning SOU 2010:106
Allmänfarliga djursmittor
Utredningens förslag innebär att det är djurägaren som har ansvaret för sina djurs hälsa. Det gäller samtliga sjukdomar och smittor. Vissa djursmittor är emellertid så allvarliga att staten måste ikläda sig ett ansvar för att hindra smittspridning och begränsa följderna av ett utbrott. Sådana djursmittor betecknas som allmänfarliga.
Utredningen anser att med allmänfarliga djursmittor avses djursmittor:
• som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa,
• som kan ge stora ekonomiska förluster i jordbruks- eller vattenbruksnäringen,
• som kan innebära ett allvarligt hot mot miljön och
• som omfattas av direkta åtgärder mot enskilda enligt EU:s lagstiftning.
Vid bedömningen av om en djursmitta ska omfattas av direkta åtgärder eller inte, på grund av att den utgör ett allvarligt hot mot människors hälsa, bör ledning kunna hämtas från smittskyddslagens (2004:168) definition av allmänfarliga sjukdomar, dvs. smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser. Djursmittor som kan få sådana effekter ska anses vara så allvarliga att de kan klassificeras som allmänfarliga.
Utbrott av en allvarlig djursmitta som tidigare kunde få stora konsekvenser för samhällsekonomin kan i dag hanteras och skadeverkningarna för samhällsekonomin begränsas. Utredningen anser att ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta fortfarande kan skapa betydande problem för animalieproduktionen men att konsekvenserna för samhällsekonomin av ett utbrott blir ringa. Utredningen anser mot den bakgrunden att det ska vara tillräckligt att ett utbrott av en djursmitta medför stora ekonomiska förluster i jordbruks- eller vattenbruksnäringen för att smittämnet ska kunna klassificeras som en allmänfarlig djursmitta.
Det kan även förekomma smittor som inte ger några eller enbart obetydliga problem för jordbruks- eller vattenbruksnäringen eller för människor, men som skulle kunna få förödande konsekvenser om de fick spridning bland vilda djur. Smittämnets konsekvenser för miljön bör kunna leda till att den klassificeras som allmänfarlig
34
SOU 2010:106 Sammanfattning
djursmitta. Det är i första hand fråga om smittämnen som kan påvisas i fiskodlingar.
För att det ska vara motiverat att samhället ingriper med åtgärder för att bekämpa spridningen av en djursmitta som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa eller ge stora ekonomiska förluster i jordbruks- eller vattenbruksnäringen bör det även finnas tillräckligt med kunskap om smittämnet, dess spridningsmönster och dess bekämpning. Utan denna kunskap kan man inte räkna med att nå framgång med de beslutade bekämpningsåtgärderna.
EU-lagstiftningen innehåller bestämmelser om bekämpning av ett antal djursmittor. Dessa bestämmelser är i hög grad motiverade av att de rör sjukdomar som kan medföra folkhälsoproblem eller allvarliga konsekvenser för jordbruket. EU-medlemskapet innebär en skyldighet för Sverige att kontrollera och bekämpa de i EU-lagstiftningen angivna smittämnena. Givetvis måste de djursmittor som omfattas av EU:s bekämpningsdirektiv omfattas av lagstiftningens tvingande regler.
För att erhålla och upprätthålla garantierna eller status som sjukdomsfri krävs att medlemslandet ska vidta olika åtgärder. Mot den bakgrunden har utredningen kommit till slutsatsen att de djursjukdomar för vilka Sverige har beviljats tilläggsgarantier eller status som sjukdomsfri ska betecknas som allmänfarliga enbart på den grunden att det följer av EU-lagstiftningen.
Kategorisering av de allmänfarliga djursmittorna
De allmänfarliga djursmittorna delas in i
• spärrsmittor
• åtgärdssmittor
• EU-förordningssmittor
Utredningen föreslår att de allmänfarliga djursmittorna delas in i olika kategorier. Indelningen i spärrsmittor och åtgärdssmittor grundas på graden av åtgärder som samhället behöver vidta för att hantera risken för smittspridning. En utgångspunkt ska också vara att så långt som möjligt beakta risker som ett smittämne utgör i en viss produktionsform eller hos ett visst djurslag. De smittor vars bekämpning är reglerad i EU-förordningar bör dock kategoriseras i
35
Sammanfattning SOU 2010:106
en egen kategori, EU-förordningssmittor. EU-förordningar är direktverkande och en medlemsstat får inte ha bestämmelser som upprepar eller på annat sätt reglerar samma sak som EU-förordningen. Detta innebär att dessa smittor inte kan regleras på samma sätt som de övriga allmänfarliga djursmittorna.
Spärrsmittor utgörs av djursmittor där spridning av smittan kan hindras genom att det upprättas spärrar som utformas så att direkta eller indirekta kontakter mellan smittade djur på anläggningen och djur på andra anläggningar förhindras.
Åtgärdssmittor är djursmittor där det inte är möjligt att begränsa smittspridningen enbart genom att förhindra direkta och indirekta djurkontakter genom att spärra det område där smittan förekommer. Vid ett fall av en sådan smitta måste staten besluta om de åtgärder som ska vidtas för att förhindra smittspridning.
Vid bedömningen av om en allmänfarlig djursmitta ska kategoriseras som en åtgärds- eller spärrsmitta bör bl.a. smittämnets spridningssätt beaktas. Om smittämnet lätt sprids längre sträckor med hjälp av t.ex. vinden, vattendrag eller vektorer räcker det inte med att enbart spärra området där smittan har påvisats. Ett sådant smittämne måste klassas som en åtgärdssmitta. Vid kategoriseringen måste det också beaktas om EU-lagstiftningen reglerar vilka åtgärder som ska vidtas för att bekämpa smittan. I ett flertal EUdirektiv uppställs krav på att djur ska avlivas och att restriktionszoner ska upprättas runt det drabbade området. Inom restriktionszonerna ska införas begränsningar av olika slag, t.ex. mot att genomföra transporter. Smittor som omfattas av dessa direktiv måste kategoriseras som åtgärdssmittor.
Det är utredningens uppfattning att även smittans potentiella farlighet för framför allt människor måste beaktas vid klassificeringen. Även om en smittas spridning i och för sig skulle kunna förhindras genom ett spärrbeslut bör den klassificeras som en åtgärdssmitta om den till sin natur är mycket farlig. Som exempel på en sådan smitta kan nämnas mjältbrand.
Utredningen anser att de åtgärder som riktas mot enskild för att bekämpa och begränsa spridning av en allmänfarlig djursmitta är så ingripande att det bör överlämnas till riksdagen att besluta om för vilka sjukdomar dessa åtgärder ska vidtas. Utredningen föreslår därför att det i lag anges vilka sjukdomar och smittor som staten ska vidta åtgärder mot enskild för att hantera.
För den händelse att det hastigt uppträder en ny sjukdom, och riksdagens beslut inte kan inhämtas, bör regeringen dock kunna
36
SOU 2010:106 Sammanfattning
fatta beslut om att den sjukdomen ska omfattas av bestämmelserna om EU-förordnings-, spärr- respektive åtgärdssjukdomar under förutsättning att sjukdomen bedöms uppfylla de kriterier som anges för respektive sjukdomskategori. Detta beslut ska underställas riksdagen så snart som möjligt.
Den nya lagen föreslås omfatta 53 smittämnen som betecknas som allmänfarliga. Det är betydligt fler än de smittämnen som omfattas av dagens epizootilag och zoonoslag. Några av de smittämnen som Sverige är friförklarade från, enligt EU:s regelverk, är idag inte upptagna som epizootier eller zoonoser. Förekomsten av dessa smittämnen bekämpas med stöd av provtagningslagen. Det är alltså fråga om smittämnen som således enligt gällande lagstiftning inte är allmänfarliga men bekämpas med i princip samma metoder som ett smittämne som har kategoriserats som allmänfarligt. För djurhållaren blir de ekonomiska konsekvenserna högst olika om smittämnet bekämpas med stöd av epizootilagen, zoonoslagen eller provtagningslagen. Utredningen anser att de smittämnen som staten har åtagit sig att bekämpa, enligt EU:s regelverk, bör, från den enskildes synpunkt, behandlas på ett likartat sätt och därmed kategoriseras som allmänfarliga. För den enskilde djurhållaren betyder det att lagstiftningen blir tydligare när staten kan ingripa mot en djursmitta och konsekvenserna av ingripandet blir mer förutsägbart.
Nytillkommande djursmittor
Klimatförändringar och globaliseringen innebär risk för att nya sjukdomar kommer in landet. Klimatförändringen kan också leda till att smittämnen som redan finns i landet men som i dag inte upplevs som ett hot kan utvecklas och orsaka problem för folkhälsan eller jordbruket och vattenbruket. Om en smitta i framtiden ska kräva särskilda åtgärder bör beslut om att t.ex. klassificera smittämnet som en spärr- eller åtgärdssmitta föregås av ett utredningsarbete med deltagande inte enbart av folkhälsoexperter och veterinärer utan också från andra fackområden av betydelse för att utforma ett effektivt och ändamålsenligt smittskydd.
Utredningen anser att det behövs mer integrerade samarbetsformer mellan humanmedicin och veterinärmedicin samt andra experter inom hälsoområdet. Detta kan komma att leda till nya bedömningar avseende vilka sjukdomar som ska omfattas av
37
Sammanfattning SOU 2010:106
lagstiftning på djurområdet. Framför allt kan sjukdomar som påverkar folkhälsan, t.ex. MRSA (och eventuellt andra resistenta bakterier) samt Q-feber, komma att omfattas.
Krav på biosäkerhetsplaner i djurhållningen
Utredningen har tagit del av uppgifter som tyder på att det finns brister i smittskyddsmedvetenheten inom svensk djurhållning. Utredningens utgångspunkt är att det primära ansvaret för att hantera djursmittor ligger hos djurhållaren. Som ett stöd i det ansvaret föreslår utredningen att den som håller djur i näringsverksamhet, i större omfattning eller för förevisning, ska vara skyldiga att ha en biosäkerhetsplan för att identifiera och hantera risken för introduktion eller spridning av smitta i anläggning.
Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligen Jordbruksverket, ska ha möjlighet att meddela föreskrifter om grundläggande hygienåtgärder och andra biosäkerhetsåtgärder. Bland de faktorer som är särskilt riskfyllda ingår förflyttningar av djur och de direktkontakter som uppstår mellan djur och indirekta kontakter genom t.ex. personer och fordon. Åtgärder som bedöms ha störst betydelse för att minska risken för smittspridning är hygienåtgärder som t.ex. rutiner för hygien och besökare, karantän, isolering och testning samt sektionering och s.k. ”all-in all-out system”.
Utredningen anser att det är bland de nämnda faktorerna som grundkraven för biosäkerhetsplaner ska hämtas. Bestämmelserna är av sådan karaktär att regeringen lämpligen bör bemyndigas att fastställa grundkraven.
Branschriktlinjer
Utredningen anser att näringens organisationer bör uppmuntras att ta fram branschriktlinjer för biosäkerhet. Det ger branschen möjlighet att ta fram biosäkerhetsriktlinjer inriktade på viss produktionsgren, t.ex. ekologisk uppfödning av grisar, integrerad slaktsvinsuppfödning eller suggpooler.
I EU:s hygienlagstiftning finns bestämmelser om hygienkrav för livsmedelsföretag. Medlemsstaterna ska uppmuntra utarbetandet, spridandet och användandet av nationella riktlinjer för god hygien-
38
SOU 2010:106 Sammanfattning
praxis. Framtagna hygienbranschriktlinjer granskas och godkänns av Livsmedelsverket.
Biosäkerhetsriktlinjer inom primärproduktionen bör på motsvarande sätt granskas gentemot kraven i lagstiftningen. Möjligheten att ta fram biosäkerhetsriktlinjer bör också finnas för de branscher som representerar företagare som inte är livsmedelsproducerande såsom djurparker eller uppfödning och försäljning av sällskapsdjur.
Kompetensen att bedöma riktlinjerna från biosäkerhetssynpunkt ligger inte i första hand på Livsmedelsverket utan på Jordbruksverket. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket ska bedöma biosäkerhetsriktlinjer, efter samråd med Livsmedelsverket och andra berörda parter. Denna fråga bör lämpligen regleras i en av regeringen beslutad förordning.
Utredningen föreslår att finansiellt stöd bör utgå för att stödja organisationernas arbete med att utarbeta biosäkerhetsriktlinjer.
Transporter av djur
Förflyttning av djur kan innebära hög risk för smittspridning. Det är angeläget att den som transporterar djur är medveten om riskerna. Utredningen bedömer att det svenska regelverket i praktiken innebär att samtliga inhemska transporter av djur inom animalieproduktionen saknar krav för att minimera smittspridning via transporten. Regelverket innebär också att Sverige godtar lägre krav för transporter som enbart äger rum inom landet än vad som gäller om djuren skulle transporteras till våra grannländer.
Utredningen föreslår att bestämmelsen i provtagningslagen om rätt att meddela föreskrifter om flyttningsdokument för djur samt om djurhälsa och hygien vid transporter av djur bör överföras till den nya lagen. Bemyndigandet omfattar såväl de krav som ska uppställas på transportörer som vilka transportörer som ska träffas av kraven. Med hänsyn till att en djurhållare ska ta ansvar för risker i produktionen bör transporter som utförs av egna djur inom eller mellan anläggningar som djurhållaren ansvarar för undantas från kravet på transporter vad gäller att reducera risker för smitta. I sådana fall bör det vara upp till djurhållaren att själv bedöma och hantera risken för smittspridning.
39
Sammanfattning SOU 2010:106
Organiserad hälsokontroll – kontrollprogrammen
Möjligheten för organisationer inom djurområdet att med lagstöd anordna frivillig organiserad hälsokontroll bibehålls. Fördelningen av uppgifter och ansvar mellan staten och näringens organisationer förtydligas, bl.a. genom att statens detaljreglering av programmen upphör och den statliga medverkan i styrningen av kontrollprogrammens tillämpning avvecklas. Möjligheten för djurägare att med stöd i lagstiftningen handla med djur under en särskild beteckning om sjukdomsfrihet kvarstår och bör ses som ett viktigt inslag i det förebyggande arbetet och i biosäkerhetsplanen. Organisationer inom djurhållningen ges härigenom lagstöd för att kunna främja att handeln med djur endast sker med friska djur eller med djur som är fria från en viss sjukdom som organisationen vill begränsa.
Det måste finnas möjligheter att föreskriva om bl.a. obligatorisk provtagning, hygienåtgärder, krav på registrering och märkning av djur. Det följer bl.a. av EU-lagstiftningen. De närmare detaljerna kring sådana åtgärder bör föreskrivas av de ansvariga myndigheterna.
Staten och dess myndigheter ska däremot inte ha möjlighet att föreskriva om bekämpningsåtgärder eller andra ingripande åtgärder med avseende på smittor som inte är kategoriserade som allmänfarliga djursmittor. Det bör följaktligen inte längre vara möjligt för staten att föreskriva om avlivning eller isolering av smittade djur eller förbud mot förflyttning av djur till en annan del av landet såvida det inte är fråga om en smitta som är kategoriserad som allmänfarlig.
Det är utredningens uppfattning är att om exempelvis djurägare, organisationer inom djurområdet, eller slakterier anser det vara nödvändigt att begränsa eller bekämpa ett smittämne som inte är kategoriserat som allmänfarligt, så ska det ske genom frivillig medverkan. Det utesluter inte att i vissa lägen staten, genom finansiella bidrag, kan stödja frivilliga hälsoprogram inom djurhållningen. Det bör då i första hand vara fråga om smittämnen med tydliga folkhälsoaspekter men där smittämnet av olika skäl inte bör klassificeras som allmänfarligt.
Undantag från denna regel kan emellertid göras om det blir aktuellt att tillämpa den s.k. skyddsklausulen. Enligt EU:s regelverk om införsel och utförsel av djur kan det vidare finnas behov av att föreskriva om isolering eller transportförbud rörande vissa djur.
40
SOU 2010:106 Sammanfattning
Bedömningen ovan får till följd att vissa av de nu befintliga obligatoriska programmen kommer att upphävas eller ändras för att anpassas till det nya regelverket Andra obligatoriska program bör gås igenom för att anpassas till det av utredningen föreslagna regelverket.
Införsel och utförsel
Bestämmelserna om införsel av djur och andra varor från tredje land är harmoniserade inom EU. Detsamma gäller in- och utförsel av djur och andra varor från eller till andra EU-medlemsstater. Som anförs ovan är utgångspunkten att det inte ska finnas några handelshinder, som t.ex. gränskontroller, vid handel på den inre marknaden. Handel med djur medför dock vissa risker för smittspridning varför det inom EU har fastslagits vissa djurhälsokrav som ska vara uppfyllda för att djur ska få föras mellan medlemsstaterna samt vissa åtgärder som ska möjliggöra smittspårning. Dessa bestämmelser är idag huvudsakligen genomförda i föreskrifter meddelade Jordbruksverket med stöd av bemyndiganden i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Utredningen finner dock att bestämmelser som reglerar de grundläggande villkoren vid in- och utförsel av djur är avgörande för att uppnå målsättningarna med djursmittslagen och föreslår att de anges i lag. Mer detaljerade bestämmelser bör dock regleras på förordningsnivå eller på föreskriftsnivå.
Utredningen bedömer att utredningens förslag inte påverkar Sveriges godkända kontrollprogram avseende salmonella och att Sverige därför bör kunna fortsätta att kräva provtagning avseende salmonella vid införsel av avelsfjäderfän, värphöns, kläckägg, slakthöns och kött från nötkreatur, svin och fjäderfän samt ägg avsedda för direkt konsumtion.
Utredningen finner emellertid att Sverige för närvarande inte har några godkända tilläggsgarantier avseende salmonella vid införsel av svin och anser att Sverige åter bör ansöka om att erhålla sådana garantier. Utredningen kan vidare konstatera att det inte finns någon legal grund för Sverige att upprätthålla särskilda krav avseende salmonella vid införsel av nötkreatur, varför Sverige inte längre har rätt att kräva provtagning avseende salmonella vid införsel av levande nötkreatur.
41
Sammanfattning SOU 2010:106
Utredningen finner vidare, av skäl som har redogjorts för ovan, att Sverige inte har rätt att i avvaktan på kommissionens beslut upprätthålla nationella införselbestämmelser om provtagning på djur i karantän. Således förslår utredningen att den provtagning som utförs vid införsel av levande djur bör upphöra när det gäller följande djursmittor: paratuberkulos, leptospira hardjo, campylobakter foetus och trichomonas hos nötkreatur, PRRS, TGE, PED och leptospira pomona hos svin, paratuberkulos och smittsam juverinflammation hos får och getter samt ILT och IB hos fjäderfän.
Övervakning av smittsamma djursjukdomar – ett myndighetsansvar
En förutsättning för att upprätthålla ett gott djurhälsoläge i landet är att smittor upptäcks innan de fått stor spridning. Detta är bara möjligt om det sker en planerad och systematisk övervakning av djursmittor i landet. Epidemiologiska övervakningar kräver kunskaper inte bara i veterinärmedicin och humanmedicin utan också kunskaper i statistisk media och kommunikation i miljö, biologi, entomologi, m.m. för att förstå sambandet mellan miljö, den vilda faunan och lantbrukets djur.
Ett sådant samlat och brett angreppssätt i fråga om övervakning av smittsamma djursjukdomar finns inte i Sverige. Indirekt följer av olika lagar och förordningar att Jordbruksverket har ett ansvar för övervakning av djursmittor. Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) ska också enligt sin instruktion följa sjukdomsutvecklingen hos såväl tama som hos vilda djur. Den vetenskaplig kompetensen i landet för övervakning av djursjukdomar finns också i huvudsak vid SVA. SVA har dock inte egna resurser för dessa uppgifter utan är i första hand beroende av medel från Jordbruksverket.
Utredningen anser att ansvaret för övervakning av djursmittor, inklusive den övervakning som krävs för att upprätthålla tilläggsgarantier och för att tillgodose kraven i EU:s lagstiftning i fråga om övervakning, ska ligga på den myndighet som har den vetenskapliga kompetensen för uppgiften, nämligen SVA. Fördelen med att sjukdomsövervakningen samlas på den myndighet som har den vetenskapliga kompetensen för övervakning är att kompetensuppbyggnad och kompetensutveckling kan ske under stabila och långsiktiga förhållanden. SVA är också den myndighet som i dag i prak-
42
SOU 2010:106 Sammanfattning
tiken utvecklar och genomför huvuddelen av den övervakning som äger rum i landet inom området djursmittor. SVA:s nya uppdrag innebär att myndigheten ska ha rätt att utfärda föreskrifter som kan behövas för att övervaka vissa djursmittor inom djurhållningen.
Med ett tydligt myndighetsansvar för djursmittsövervakningen inom djurpopulationen får Sverige en stark och kompetent röst i de internationella sammanhang där metodfrågor och övervakningsbehov avhandlas.
Det operativa ansvaret för åtgärder mot allmänfarliga djursmittor ska även i fortsättningen ligga hos Jordbruksverket. Samma myndighet föreslås också få ansvaret för den smittspårning som måste göras kring ett utbrott av en djursmitta. Ett sjukdomsutbrott innebär en möjlighet att öka kunskapen om det aktuella smittämnet, t.ex. genom riktade övervakningsinsatser. Utredningen vill framhålla att det trots detta är viktigt att myndigheternas roller hålls isär. Myndigheten, med ansvar för övervakning av smittläget i landet, ska inte ansvara för hantering av utbrott.
Myndighetssamverkan på zoonosområdet
I Sverige är experter på folkhälsa och experter på djursjukdomar uppdelade på olika myndigheter. Ett visst samarbete förekommer i dag när det gäller rapportering om zoonoser men är i övrigt begränsat i fråga om sjukdomsövervakning, utformning av bekämpnings- och förebyggande åtgärder, metoder för smittspårning, prioriteringar av vilka sjukdomar som ska övervakas, etc.
Den samverkan som äger rum om zoonoser sker i Zoonosrådet. Zoonosrådet är ett rådgivande organ till Zonooscenter i SVA men saknar formell ställning och ett formellt uppdrag. Försök till gemensamma insatser, t.ex. kring provtagning, stupar på att det inte finns resurser knutna till rådet. Myndigheterna har olika ansvar och olika prioriteringar och i avsaknad av stöd från riksdag och regering kan verksamheten i Zoonosrådet inte prioriteras.
Utredningen föreslår att samverkan inom Zoonosrådet mellan berörda myndigheter ersätts med en formell struktur. Uppgiften är att sammanföra en bred kompetens inom det infektionsepidemiologiska området för att förstärka samverkan kring epidemilogisk övervakning och analys inom smittskyddsområdet.
Utredningen har diskuterat lämplig placering för en förstärkt resurs inom Zoonosområdet. Enligt utredningen är det endast två
43
Sammanfattning SOU 2010:106
myndigheter som kan komma i fråga, Smittskyddsinstitutet ( SMI) eller SVA.
Vid SVA finns redan zoonoscenter och Zoonosrådet och utredningen ser ingen anledning till att ge en ny struktur en annan lokalisering. Den nya strukturen ersätter Zoonosrådet. Utredningen föreslår att det av SVA:s instruktion ska framgå att det finns en samverkansgrupp i zoonosfrågor inrättad vid myndigheten.
Anmälningspliktiga djursmittor
Utredningen anser att det nuvarande systemet med anmälningspliktiga sjukdomar i stort ska behållas.
Utredningen anser att anmälningsplikten bör kunna utnyttjas och utformas på ett sätt som möjliggör en mer systematiskt bedömning av sjukdomsläget i landet. Det finns därför behov av en översyn av vilka sjukdomar som ska vara anmälningspliktiga i framtiden. Det ska framgå av djursmittslagen att de allmänfarliga djursmittorna ska omfattas av anmälningsplikt. Vilka djursmittor som i övrigt ska vara anmälningspliktiga föreslår utredningen överlämnas till den myndighet som har att ta emot anmälningarna, dvs. SVA.
Skyldighet att anmäla misstanke eller konstaterat fall av en djursmitta varierar beroende på smittämne, vilken lagstiftning eller vilket EU- direktiv som reglerar anmälningsplikten.
Utredningen anser att anmälningsskyldighet för de djursmittor som omfattas av anmälningsplikt ska, liksom i dag, gälla för veterinär och för den som är ansvarig vid ett laboratorium. I dagens lagstiftning görs inga inskränkningar av veterinärens anmälningsplikt. Utredningen finner dock att den nuvarande anmälningsskyldigheten är för omfattande i det att den träffar samtliga veterinärer oavsett om de arbetar med djur eller inte. Utredningen anser därför att skyldigheten bör gälla sådan information eller sådana misstankar som veterinären får kännedom om i sin yrkesutövning.
Vad gäller anmälningsplikten för djurägare och andra som i sitt yrke kommer i kontakt med djur är det utredningens principiella ståndpunkt att det inte borde införas någon generell anmälningsskyldighet motsvarande den som finns i epizootilagen. Djurägare eller andra personalgrupper som arbetar kring hållandet av djur borde i stället åläggas en skyldighet att tillkalla veterinär vid
44
SOU 2010:106 Sammanfattning
allvarligare tecken på sjukdom hos djuren. Den formella anmälningsskyldigheten för misstanke om en viss djursmitta borde ligga hos veterinären och de laboratorier som utför analyser av prover från djurhållningen. Vid utredningens kontakter med kommissionen har det dock fästs stor vikt vid den enskilde djurägarens anmälningsskyldighet och utredningen finner att Sverige, för att korrekt genomföra direktiven på området, måste ålägga djurägarna en anmälningsplikt som även omfattar misstanke om en viss djursmitta. I avvaktan på att EU-lagstiftningen ändras överförs dagens system för anmälningsskyldighet avseende epizootier till den nu föreslagna lagstiftningen i, i huvudsak, oförändrat skick. Den som håller djur ska således åläggas att kontakta veterinär om han eller hon har anledning att misstänka en allmänfarlig djursmitta.
Anmälan om misstanke om djursmitta ska göras till SVA. Detta innebär i väsentliga avseenden en anpassning av lagstiftningen till hur anmälan om misstanke om allmän farlig djursmitta går till i praktiken. Utredningen föreslår att samtliga anmälningspliktiga djursmittor anmäls till SVA. SVA har att på vetenskaplig grund så snabbt som möjligt avgöra om det föreligger en grundad anledning att misstänka en allmänfarlig djursmitta. Vid sådan misstanke ska SVA omedelbart meddela Jordbruksverket som har att bedöma och genomföra de åtgärder som måste vidtas. Övriga anmälningspliktiga djursmittor bör kunna utgöra ett viktigt underlag i övervakningen av djursmittsläget inom djurhållningen.
Hanteringen av allmän farliga djursmittor
Som tidigare framgått delar utredningen in de allmän farliga djursmittorna i tre grupper; spärrsmittor och åtgärdssmittor och EUförordningssmittor. Avsikten är att statens åtgärder inte ska sträcka sig längre än nödvändigt för att stödja djurägarens egna smittskyddsåtgärder. För den tredje gruppen djursmittor, djursmittor som ska åtgärdas enligt en EU- förordning, styrs statens åtgärder av vad som anges i förordningen.
Vid misstanke om spärrsmitta i en anläggning ska en veterinär eller ett laboratorium anmäla misstanken till SVA. En sådan anmälan ska göras av veterinären så snart som denne inte kan utesluta att det föreligger en spärrsmitta. SVA avgör om misstanken är befogad och meddelar i så fall Jordbruksverket som har att besluta
45
Sammanfattning SOU 2010:106
om anläggningen ska isoleras. Beslutet ska utformas så att det inte blir mer omfattande än vad som behövs.
Spärrförklaringen innebär ett beslut om förbud mot, eller begränsningar i rätten, att besöka, lämna eller utföra transporter eller förflyttningar av djur eller fordon till eller från det område där smittan förekommer.
Det ankommer på den som ansvarar för anläggningen att bestämma vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att bekämpa smittan och därmed kunna visa att förutsättningarna för spärrbeslutet inte längre föreligger. När anläggningen visat sig vara fri från smittämnet och Jordbruksverket bedömer att så är fallet, beslutar verket om att häva spärren.
Ett spärrbeslut innebär ingen skyldighet för den som berörs av spärren att vidta några åtgärder för att bekämpa smittan. Utredningen anser dock att man kan utgå ifrån att verksamhetsutövaren på den spärrade fastigheten i de allra flesta fall av bl.a. ekonomiska eller djurskyddsskäl snarast kommer att vidta de åtgärder som krävs för att häva spärren. Det kan dock inte uteslutas att spärrbesluten i något enstaka fall kan komma att bestå under en längre tid. I vissa fall kan det därför finnas anledning för staten att besluta om att åtgärder måste vidtas för att undanröja risken för att smitta sprids. Sådana beslut ska enbart kunna meddelas om det föreligger särskilda skäl. Med det föreslagna systemet med beslut om spärrförklaring och ett större ansvar för djurägaren följer också ökade krav på den offentliga kontrollen.
För att kunna begränsa smittspridningen är det viktigt att utröna var smittan kommer ifrån och om den har spridits till fler anläggningar. Utredningen anser att Jordbruksverket alltid ska inleda en smittspårning. Utredningen anser att Jordbruksverkets skyldighet att utföra en smittspårning uttryckligen bör framgå av lagen. Till skyldigheten att smittspåra måste vidare kopplas en skyldighet för djurägaren i fråga, dennes affärskontakter, ägare till angränsande fastigheter, m.fl. att bistå myndigheten med uppgifter och tåla det intrång som behövs för smittspårningen.
Utredningen anser att beslut om spärr ska fattas av Jordbruksverket. Länsstyrelsens uppgift är att kontrollera att spärrbeslutet inte överträds.
Vid misstanke om åtgärdssmitta kan smittspridningen inte hindras genom att förhindra direkta och indirekta djurkontakter. Staten måste här vidta längre gående åtgärder än att enbart spärra en anläggning. Utredningen föreslår att de åtgärder som kan vidtas
46
SOU 2010:106 Sammanfattning
i allt väsentligt ska överensstämma med vad som anges i nuvarande epizootilag.
En veterinär eller ett laboratorium som har anledning att misstänka att ett fall av en åtgärdssmitta har inträffat ska anmäla detta till SVA. En sådan anmälan ska, liksom för spärrsmittorna, göras så snart som veterinären har anledning att misstänka att det föreligger en åtgärdssmitta. SVA har därefter att avgöra om det föreligger befogad anledning att anta att en åtgärdssmitta har inträffat. När SVA anser att så är fallet ska SVA anmäla misstanken till Jordbruksverket. Jordbruksverket ska då fatta ett beslut om att isolera det område där smittan kan antas förekomma.
Vid bekräftelse av en åtgärdssmitta ska verket besluta om att omvandla isoleringsbeslutet till ett beslut om ”smittförklaring”. Enligt epizootilagen ska, om det är klarlagt att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, den myndighet som regeringen bestämmer besluta om förbud mot transporter, m.m. som i den omfattning som detta behövs för att motverka smittspridning (smittförklaring). Det gäller också enligt djursmittslagen.
Till skillnad från en spärrförklaring innebär en smittförklaring en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder eller att tåla att det vidtas åtgärder för att bekämpa utbrottet av smittan. Smittförklaringen åtföljs av beslut från verket om de åtgärder som ska vidtas. Åtgärderna ska fastställas i en åtgärdsplan.
Ett beslut om smittförklaring ska hävas så snart som det har blivit klarlagt att det inte längre finns förutsättningar för beslutet.
Smittspårning kring utbrott av en åtgärdssmitta ska utföras av Jordbruksverket. Omfattning och inriktning på smittspårning bör avgöras både av smittan som sådan och av det specifika utbrottet. Liksom vad gäller spärrsmittorna bör skyldigheten att utföra en smittspårning uttryckligen framgå av lagen. Till skyldigheten att smittspåra måste vidare kopplas en skyldighet för affärskontakter, ägare till angränsande fastigheter, m.fl. att bistå myndigheten med uppgifter och tåla det intrång som behövs för smittspårningen.
Epizootilagen har bestämmelser om skyldighet för bl.a. slakteriinrättningar och bearbetningsanläggningar att på olika sätt bistå vid bekämpningen av epizootiska sjukdomar. Utredningen föreslår att bestämmelsen förs över till djursmittslagen vad gäller åtgärdssmittor.
47
Sammanfattning SOU 2010:106
Skyddsbeslut
Jordbruksverket ska ha möjlighet att besluta om skyddsåtgärder vid misstanke eller bekräftad förekomst av en djursmitta som, utan att vara kategoriserad som allmänfarlig, kan medföra allvarlig fara för djur och människor.
Sådana åtgärder ska dock enbart få vidtas för smittor som kan utgöra en allvarlig fara för människors hälsa, för jord- eller vattenbruksnäringen eller för miljön och inte normalt förekommer i landet. Åtgärderna ska enbart kunna vidtas i undantagsfall. Det bör därför snarast efter det att bestämmelserna har utnyttjats övervägas om djursmittan bör klassificeras som allmänfarlig.
Offentlig kontroll
Ett viktigt stöd i djurhållarnas verksamhet för att säkerställa ett gott smittskydd är att den som håller djur ska upprätta biosäkerhetsplaner. Myndigheterna kommer i många fall även att vara mindre operativa vid ett fall av en allmänfarlig djursjukdom än de är i dag. Detta gäller oavsett om djurhållaren håller livsmedelsproducerande djur eller inte. Ett överfört ansvar på djurägarna och näringen innebär därför också ökade krav på en effektiv offentlig kontroll.
Medlemsstaternas kontroll av bl.a. djurhälsa och djurskydd regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (kontrollförordningen). Vissa kompletterande bestämmelser behöver dock införas i den nya lagen. Kontrollförordningens bestämmelser ska omfatta såväl djur som hålls för livsmedelsproduktion som för annan djurhållning. Kontrollen måste emellertid tillämpas på ett riskbaserat sätt. Den som håller t.ex. ett enstaka sällskapsdjur ska inte omfattas av regelbunden kontroll.
Vad avser kontroll av biodling visar utredningens analys att det nuvarande systemet med bitillsynsmän strider mot bestämmelserna i kontrollförordningen. Systemet med bitillsynsmän måste följaktligen upphöra. Kontrollen avseende djurhälsobestämmelserna inom biodling inordnas i den offentliga kontrollen av övrig djurhållning.
48
SOU 2010:106 Sammanfattning
De ansvariga kontrollmyndigheterna är enligt nu gällande lagar inom området djurhälsa och smittsamma djursjukdomar Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länsstyrelserna. Tullverket har vidare vissa kontrollbefogenheter vid import och införsel av levande djur och varor.
Utredningen anser att det inte finns skäl till mer omfattande ändringar i kontrollorganisationen. Utredningen föreslår dock att den nuvarande ordningen där Jordbruksverket har möjlighet att delegera kontrolluppgifter till länsstyrelserna upphör. Utredningen anser att det alltid ska vara regeringen som beslutar vilken myndighet som ska utöva offentlig kontroll i den mån som inte annat följer av de EU-regler som kompletteras av djursmittslagen.
Vid ett utbrott av en åtgärdssjukdom bör dock verket, liksom i dag, vara den operativa kontrollmyndigheten. Vid ett fall av en sådan sjukdom ligger det närmast till hands att Jordbruksverket utövar kontrollen över att de beslutade åtgärderna efterlevs. I flertalet andra fall bör dock den offentliga kontrollen utövas av länsstyrelserna.
SVA ges ansvaret för övervakningen av djursmittor i landet och ges bl.a. rätten att utfärda föreskrifter eller i enskilda fall besluta om provtagning eller undersökning. För att kunna säkerställa efterlevanden måste det finnas en offentlig kontroll. Utredningen anser att det är naturligt att det är den beslutande myndigheten som har det övergripande kontrollansvaret för den verksamhet som omfattas av dess beslut. SVA bör således utses att vara kontrollmyndighet. Utredningen anser dock inte att SVA bör utöva den operativa offentliga kontrollen av enskilda djurägare. Även i dessa fall bör det åligga länsstyrelsen att utöva den offentliga kontrollen.
Kontrollförordningen innehåller också bestämmelser om finansiering av medlemsstaternas kontrollverksamhet. Det följer av kontrollförordningen att en medlemsstat i vissa fall, såsom för extra kontroll, är skyldig att ta ut en avgift för att finansiera kontrollen. Utredningen föreslår att det i djursmittslagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ta ut avgifter för offentlig kontroll. Utredningen anser emellertid att den offentliga kontrollen över bestämmelserna om djursmittor, i de fall som kontrollförordningen ger medlemsstaterna utrymme att välja finansieringsform, bör finansieras med allmänna medel.
49
Sammanfattning SOU 2010:106
Sanktionsbestämmelser
Utredningen föreslår att vissa mindre allvarliga överträdelser ska sanktioneras genom sanktionsavgifter istället för genom straffbestämmelser. De överträdelser som ska kunna föranleda sanktionsavgift ska vara lätt konstaterbara och inte kräva någon omfattande utredning eller ingående bedömning. Utredningen föreslår att överträdelser av vissa bestämmelser med krav på anmälan, registrering eller godkännande av djurhållning, registrering av djur, journalföring samt märkning av djur ska föranleda sanktionsavgift. Regeringen ska bemyndigas att meddela närmare föreskrifter dels om vilka överträdelser som ska föranleda sanktionsavgift, dels om avgiftens storlek. Avgiften ska utgå efter en på förhand bestämd taxa och vara lägst 1 000 kronor och högst 30 000 kronor. Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Beslut ska fattas av kontrollmyndigheten och gälla som domstols dom.
Straffbestämmelser
Utredningen finner att flertalet överträdelser av bestämmelserna i djursmittsregelverket bör sanktioneras genom sanktionsavgifter eller genom bötesstraff. Konsekvenserna av att bryta mot bestämmelserna varierar dock. Det kan uppstå mycket allvarliga konsekvenser om någon bryter mot vissa av bestämmelserna, särskilt de som reglerar bekämpningen av de allmänfarliga djursmittorna. För sådana gärningar anser utredningen att det är motiverat med en straffsanktion som innehåller fängelse i straffskalan. Enligt den nu gällande zoonoslagen och epizootilagen kan fängelse utgå i högst ett år vid brott mot sådana bestämmelser. När det gäller den maximala längden på ett fängelsestraff vill utredningen dock framhålla riskerna för bl.a. folkhälsan om en djurägare t.ex. bryter mot ett spärr- eller isoleringsbeslut. Utredningen föreslår därför att straffskalan för brott mot de bestämmelser som har störst betydelse för att förhindra en smittspridning ska utvidgas till att innehålla fängelse i högst två år.
Utredningen föreslår således att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att anmäla misstanke om förekomst av en allmänfarlig djursmitta, bryter mot ett beslut om isolering, spärrförklaring, åtgärdsförklaring, ett skyddsbeslut eller mot beslut meddelade med stöd av artiklarna 12 och 13 i Europaparlamentets
50
SOU 2010:106 Sammanfattning
och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati döms till böter eller fängelse i högst två år. Till samma straff döms även den som uppsåtligen eller av oaktsamhet förflyttar djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta inom ett område som är belagt med restriktioner beträffande förflyttning av djur eller produkter eller som för ut djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta från ett sådant område.
Därutöver föreslår utredningen att brott mot ett flertal bestämmelser, bl.a. underlåtenhet att följa bestämmelser om hygienåtgärder, underlåtenhet att upprätta biosäkerhetsplan och försäljning av djur med särskilt märke utan att ha rätt till det, ska straffas med böter. Brott mot bestämmelserna om in- och utförsel av djur bör, liksom idag, sanktioneras genom lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Ersättning till djurägare vid utbrott av allmänfarliga djursmittor
Dagens hantering av djursjukdomar innebär kostnader för enskilda djurägare, för företag inom animalieproduktionen och för staten. Det regelverk för hantering av smittsamma djursjukdomar som utredningen föreslår kommer också att innebära kostnadsdelning mellan stat och näring. Utredningens förslag om riskdelning mellan näringen och staten har som utgångspunkt att staten ansvarar för en infrastruktur för övervakning och bekämpning av smittsamma djursjukdomar och att denna betalas över statens budget.
Vid misstanke om ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta är det statens ansvar att nödvändiga spärrar upprättas och upprätthålls. Staten ansvarar också och bekostar den provtagning och de analyser som behövs för att konstatera eller avfärda misstanke om en allmänfarlig djursmitta. Även de prover som tas för beslut om att häva ett spärrat område genomförs och bekostats av staten. Är det fråga om en spärrsjukdom är det djurägarens ansvar att i övrigt vidta de åtgärder som krävs för att spärren ska kunna hävas.
Vid misstanke om eller konstaterat utbrott av en åtgärdssjukdom sträcker sig statens ansvar längre. Staten kan kräva att djurhållaren upprättar en åtgärdsplan för de åtgärder djurägaren ska genomföra för att smittämnet inte längre ska utgöra en risk för
51
Sammanfattning SOU 2010:106
djurhållningen, andra djurhållaren, miljön m.m. Staten kan där så bedöms nödvändigt för att förhindra smittspridning besluta om avlivning och destruering av djur i en djurbesättning eller en hel besättning. För sådana åtgärder, om det inte rör sig om enstaka djur, ska djurhållaren ha rätt att ansöka om ersättning för kostnader och förluster som det statliga ingripandet medför. Det är utredningens uppfattning att i normalfallet ska staten kompensera djurhållaren för värdet av de djur som avlivas samt för kostnaderna för bortforsling och destruktion av avlivade djur till följd av statens beslut. Om särskilda skäl föreligger bör staten även i andra fall än vad som täcks av de ordinarie ersättningsreglerna kunna lämna ersättning.
Regressrätt
I utredningens uppdrag har ingått att säkerställa statens möjligheter att kräva ersättning från skadevållare där staten har fått ersätta den drabbade.
Det praktiska utrymmer för behov av regressmöjlighet, med det föreslagna ersättningssystemet, blir inte stort men det kan användas vid fall av skadevållande när smitta sprids vid handel med djur, när smitta sprids vid transporter eller när smitta sprids vid tillhandahållande av tjänster eller produkter (inbegripet foder). Utredningen föreslår en bestämmelse som gör det möjligt för staten att kräva ersättning från en skadevållare där staten direkt har fått ersätta den drabbade.
Statens regressrätt bör inte omfatta alltför låga belopp och utredningen föreslår därför att beloppsgränsen ska utgöras av ett prisbasbelopp enligt socialförsäkringsbalken.
Övergångsregler
Utredningen anser att förändringen av regelverket för ersättning till djurhållare för förluster och kostnader i samband med att ett utbrott bekämpas bör införas successivt. Utredningen föreslår att de nuvarande ersättningssystemet vid utbrott av epizootier eller salmonellas avvecklas. De djurägare som även i fortsättningen önskar att skydda sig mot stora kostnader och förluster i samband med att ett utbrott av en allmän farlig djursmitta bekämpas bör
52
SOU 2010:106 Sammanfattning
kunna få önskat skydd genom olika privata försäkringar. Sådana heltäckande försäkringar finns dock inte i dagsläget och det kan inte uteslutas att det för vissa djursmittor kan ta en viss tid för försäkringsmarknaden att erbjuda lämpliga lösningar. För att inte enskilda djurägare, när den nya lagstiftningen träder i kraft, ska utsättas för orimliga kostnader till följd av ett utbrott i besättningen behövs det övergångsregler.
När det gäller de allmänfarliga djursmittor som kategoriseras som spärrsmittor anser utredningen att det inte finns behov av övergångsregler. Det är i första hand fråga om bekämpning av utbrott av salmonella. Redan i dag finns det produktionsgrenar som är helt hänvisade till försäkringsmarknaden för att skydda sig mot kostnader och förluster vid utbrott av salmonella. Det bör vara möjligt för försäkringsbranschen att tämligen omgående utvidga salmonellaförsäkringen på lämpligt sätt till också andra produktionsinriktningar. Skillnaden mot dagens situation för de produktionsinriktningar som inte omfattas av det statliga ersättningssystemet är att Jordbruksverket enligt nuvarande regelverk upprättar en sanerings- eller åtgärdsplan för anläggningen. Enligt utredningens förslag blir det en uppgift för djurägaren. Vad en sådan plan ska innehålla blir en viktig del i den skadereglering som nu försäkringsbolaget får utföra. Skadereglering är en naturlig uppgift för försäkringsbranschen på andra områden men som i dag Jordbruksverket ansvarar för när det gäller salmonella och epizootier. Försäkringsbranschen har framhållit att det saknas kompetens på området inom branschen. Det bör dock vara möjligt för försäkringsbolagen att bygga upp den nödvändiga kompetensen.
I fråga om åtgärdssjukdomar är läget annorlunda. Erfarenheter från större utbrott av allvarliga epizootier ligger långt tillbaka i tiden. Det kan följaktligen vara svårt för försäkringsbranschen att bedöma riskerna för olika djursmittor samt att finna lämpliga möjligheter till återförsäkring. Det kan således ta en längre tid att erbjuda djurhållare heltäckande försäkringar mot samtliga djursmittor som kategoriseras som åtgärdssmittor. Det motiverar att de nuvarande ersättningsreglerna avvecklas successivt.
Utredningen anser att en övergång till det nya ersättningssystemet bör ske under en treårsperiod så att det nya systemet är i kraft full ut det fjärde året. Det bör noteras att när det gäller åtgärdssmittor är det staten som fastställer åtgärdsplanen på samma sätt som i dagsläget. På samma sätt som i dag är det också djurägaren som ska genomföra planen men till skillnad från dagsläget utgår inte någon
53
Sammanfattning SOU 2010:106
54
statlig ersättning för saneringen och övriga åtgärder med undantag för ersättning för djur som avlivas enligt åtgärdsplanen. Övergångsreglerna innebär att avvecklingen av ersättningen för produktionsförluster och saneringskostnader sker successivt under treårsperioden.
Summary
Terms of reference
The Inquiry has been given the mission to conduct a broad review of the legislation on infectious animal diseases etc. The proposal is to be aimed at modernising, clarifying and simplifying the legislation and ensuring correct implementation of European Community legislation. The Inquiry has been asked to examine in particular the possibility of collating the legislation in a smaller number of statutory instruments than at present. The Inquiry’s proposals and new legislation are to be aimed at eliminating unacceptable risks to human health, animal welfare, the environment, affected industries and society at large.
It is pointed out in the terms of reference that the present rules for the importation of live animals from other EU Member States have been questioned from the point of view of Community law. It is necessary to conduct a review of the provisions on the importation of animals and animal products particularly, with regard to their compatibility with Community legislation. The objective for the review and the Inquiry's conclusions are that the Swedish regulatory framework should be in agreement with the obligations that follow from membership of the EU.
The remit includes analysing whether present legislation leads to problems in defining the responsibilities of various authorities in connection with the surveillance and control of zoonotic diseases in animals, foods and humans. If the Inquiry finds that there are demarcation problems due to deficiencies in the legislation, the Inquiry is to present proposals for changes to the statutory instruments concerned in order to eliminate such problems.
The Inquiry is asked to conduct a review of current funding models for compensation in outbreaks of animal diseases to analyze if it is possible and appropriate to wholly or partially
55
Summary SOU 2010:106
replace the present funding of measures in the area of animal health through taxation, with a different system that entails an altered sharing of costs between government and the private sector. The Inquiry should aim at reducing the costs for the state and making these costs more predictable . EU rules on State aid shall be taken into account.
The development of and background to government policy on infectious disease control
According to Swedish legislation on epizootic diseases, the State has always taken operational responsibility for the control of outbreaks of infectious animal. Over time different authorities have been responsible, but it was not until the year 1972 that operational responsibility was given to the authority responsible for development of the agricultural sector. There has been a gradual transferral of power to decide which animal diseases to be covered by the rules contained in the Epizootic Diseases Act. Initially these decisions were taken by the Riksdag (Swedish Parliament), which later delegated this power to the Government, which in its turn has delegated the task to the authority responsible for promoting the development of the agricultural sector, i.e. the Swedish Board of Agriculture. The Swedish Board of Agriculture consequently also acquired important tasks in the area of public health, which is further highlighted by the fact that it is the Swedish Board of Agriculture that decides which infectious animal diseases that are to be controlled under the Zoonotic Diseases Act.
For a long period of time it was only possible for a livestock owner to apply for compensation for animals culled in connection with control of an outbreak of disease. Animal owners had to bear other costs and losses themselves. The State has gradually taken on greater responsibility for the animal owner’s losses and expenses in the control of epizootic outbreaks. In 1980 the Riksdag decided that animal owners who incurred expenses and losses in connection with epizootic outbreaks would be entitled to full compensation for losses resulting from livestock having been culled, for production losses and for disinfection and cleaning of premises and equipment. Under the 1999 Epizootic Diseases Act, compensation for production losses was reduced to 50 per cent. However, entitlement to 100 percent compensation was retained for certain serious diseases.
56
Summary
A unique factor in Swedish policyies on infectious disease control is the concerted and vigorous policy to control salmonella in animal husbandry. This policy originates in a major outbreak of salmonella that occurred in Alvesta in the year 1953. Salmonella was initially controlled under the Epizootic Diseases Act, with the state bearing operational responsibility for its control. The State has retained operational responsibility, but as the costs of disease control have risen, the compensation paid to animal keepers has been reduced. No government compensation is now paid in some forms of production for losses incurred by the animal keeper in connection with control of a salmonella outbreak. In the year 1999 a separate Zoonotic Diseases Act was introduced which today only covers salmonella.
Before the State gave animal owners the right to have losses in connection with the control of epizootic diseases covered in full, it was possible for livestock owners to protect themselves against losses by taking out insurance. There were both private insurance policies and a government-subsidised voluntary insurance scheme. As government compensation schemes expanded, the scope for private insurance diminished. Government-subsidised insurance disappeared at the same time as the State assumed full responsibility for the costs of of production losses in the control of outbreaks. The insurance market has been opened up again, firstly because government compensation in the control of salmonella has decreased and in some cases has completely stopped, and secondly following the decrease in compensation for losses of production in connection with the control of epizootic diseases to 50 per cent for most epizootic diseases.
The strong involvement of the State in policies on infectious disease control in the area of livestock must be viewed in connection with the role of agriculture in the national economy. For a long time the agricultural economy and national economy were one and the same. However, agriculture has undergone a dramatic structural transformation since the Second World War. Today agriculture accounts for less than 0.5 percent of GDP, and livestock production for approximately 0.2 percent of total production. The share of livestock production in employment is less than 0.5 percent.
The diminishing share of agriculture in the national economy has not reduced the responsibility of the State for disease control in livestock farming. The operational responsibility of the State has long
57
Summary SOU 2010:106
remained unchanged. Government compensation in outbreaks of disease has steadily increased, and it is only in recent times that the trend has been reversed. However, responsibility for the development and scope of policy on infectious disease control has been delegated from the political level – the Riksdag and Government – to the level of government agencies. A large proportion of infectious disease control issues are now dealt with and decided by experts in government agencies, companies and animal health organisations in collaboration.
Sweden’s accession to the European Community brought a crucial change in circumstances for infectious disease control policy in the area of livestock. In principle it was no longer possible for the State to carry out border checks to ensure that animals and animal products imported into the country were free of various disease agents. In the EU premises wishing to sell animals to another Member State must be documented as free of certain specifically stated animal diseases. This did not in itself pose a problem for Sweden. The problem was rather that Sweden saw a need to establish mandatory trade requirements for a number of other diseases which had never occurred in Sweden or which Sweden had successfully controlled or intended to control.
Sweden applied for additional guarantees for 28 diseases that were not already covered by the EU’s animal health conditions for trade in livestock, including salmonella. The Commission did not have time to consider all Sweden’s applications for additional guarantees before accession to the EU. At the time of accession, Sweden therefore obtained the right, through amendments to the directives that govern the trade in livestock, to apply certain transitional provisions in the importation of animals into Sweden. It was stipulated for a large number of diseases that the Commission would examine the Swedish applications as soon as possible. A right was also introduced for Sweden, pending the Commission’s examination, to apply the national provisions relating to these diseases which were in force prior to accession to the EU for a period of one year. The Commission decided in January 1996 to extend the period with regard to some of the diseases for one year, to 31 December 1996. The Commission has not taken any decisions on extension after that date.
Pending a response from the Commission to Sweden's applications, Sweden has continued to maintain import restrictions in the form of quarantine and diagnostic tests of livestock from other
58
Summary
EU Member States. The Inquiry has concluded that the fact that the Commission has still not examined the Swedish applications for additional guarantees does not have any crucial bearing on Sweden's right to retain its national provisions concerning testing for the diseases. Sweden’s right to retain its national provisions was limited in time. When the time limit expired, Sweden was obliged to adapt its regulatory framework to EU legislation. It is therefore the Inquiry’s opinion that the Swedish import requirements for testing in quarantine for these infectious diseases of animals must come to an end. Hereby new circumstances apply for national policies on infectious disease control. This is one of the reasons why the Inquiry considers that present policies on infectious disease control need to be re-examined.
With the aim of facilitating the speedy detection of various disease agents in livestock farming, the Riksdag passed new legislation ahead of Sweden’s accession to the EU, the Act on Diagnostic Testing etc. This law, application of which is delegated to the Swedish Board of Agriculture, gives the Board the power to take tests from various livestock herds for surveillance purposes. The Act additionally enables the Swedish Board of Agriculture to use coercive measures to control all infectious animal diseases in livestock farming. The Swedish Board of Agriculture thus has three different laws at its disposal which enable the Board to control infectious animal diseases by taking coercive measures, the Epizootic Diseases Act (1999:657), the Zoonotic Diseases Act (1999:658) and the Act (2006:806) on the Act on Diagnostic Testing etc. The Epizootic Diseases Act covers only animal diseases that pose a public danger. There is no such limitation of the scope of the Zoonotic Diseases Act or the Act on Diagnostic Testing etc. The term public danger is not clearly defined. Yet it is of crucial significance to the individual livestock owner which of the three laws is applied, as the right to financial compensation differs between the laws. The legal situation may well be perceived as unclear.
The animal health situation in Sweden
It is difficult to form a general opinion about the animal health situation in the country, with regard both to animals in livestock production and to other animals. The systematic surveillance that takes place is limited to specified communicable diseases of
59
Summary SOU 2010:106
animals. It does not tell us anything about the animal health situation in general. The possibility of international comparisons is also limited and relates principally to communicable diseases of animals that are covered by EU rules.
Subject to these provisos, it can nevertheless be claimed that the animal health situation in Sweden is good. The number of outbreaks of epizootic infectious diseases is small, and the outbreaks that do occur can be restricted to one herd or to a small number of herds. The number of cases of salmonella infection in livestock has varied between 30 and 35 outbreaks per year over the past ten years. The number of human cases of salmonella infection in Sweden has remained stable over the past 20 years at an average of around 800 per year. How many of these cases can be attributed to Swedish livestock farming is unclear, but the number is probably very low. The Inquiry notes that efforts to further reduce the incidence of salmonella in livestock would probably have a marginal or no effect on public health. The Inquiry’s economic analysis suggests that further initiatives to control zoonotic diseases in livestock farming should be focused on other diseases than salmonella.
Points of departure for the Inquiry
Infectious disease control policy is to be aimed at meeting the need of society for protection against communicable diseases in animals. This policy is to provide a high level of protection for human life and health, good animal health and reduce the risk of serious consequences for agriculture or aquaculture in the event of an outbreak of an infectious disease. Infectious disease control policy is to be compatible with EU legislation in this area and also promote free movement in the internal market in general.
Infectious disease control policy is to be based on the principle that risks have to be addressed where it is easiest to prevent spread of infection, namely in the activities where the risks are present. If this is to be achieved, producers must be aware of the risks that exist in different activities, so that the risks can be addressed. It should be apparent from the legislation that it is the operator who has primary responsibility for limiting and addressing the risks that production entails for the operator’s animals, other people’s animals or humans. Preventive efforts at herd level are being given greater emphasis in infectious disease control policies.
60
Summary
The State has overarching responsibility for the objectives of infectious disease control policies being met. The State also has operational responsibility in certain situations for the goals of infectious disease control being maintained. Some serious communicable animal diseases are spread in such a way that individual producers cannot protect their livestock if the disease agent is in the surroundings, or can only do so with difficulty. In such situations it may become necessary for the State to supplement the efforts made by an individual producer or by producers working in collaboration in order to safeguard the objectives of legislation on communicable animal diseases. The underlying principles and frameworks of the measures taken by the State must therefore be clear to everyone concerned, with regard both to which infectious diseases are involved and to what mandatory requirements the State can impose on livestock owners.
Policy on infectious disease control is to a great extent dictated by the EU. It is the task of the State to work within the EU towards a policy on animal health that fulfils the objectives outlined above. The Inquiry thus takes the view that Sweden must make active efforts within the EU to limit diseases in animals.
A new law on the management of communicable diseases in animals
Legislation in the area of infectious diseases in animals has emerged over a long period and has become unwieldy. It needs to be simplified, made clearer and brought together in a single law.
The Inquiry proposes that a provision be introduced stating that the new law will aim to meet the need of society for protection against communicable diseases in animals. This law should provide a high level of protection for human life and health, ensure good animal health and reduce the risk of serious consequences for agriculture or aquaculture. The law should also contribute to meeting society’s requirements for animal welfare, environmental protection and safe foods. It is proposed that the law be named the Animal
Contagions Act.
The Animal Contagions Act replaces relevant parts of the Epizootic Diseases Act (1999:657), the Act (2006:806) on Diagnostic Testing etc., and the Act (2006:807) on Control of Animals etc., as well as the Diseases of Bees Act (1974:211). It is also proposed that
61
Summary SOU 2010:106
the new legislation should encompass regulations concerning infectious disease control in relation to the importing and exporting of goods, which at present are issued pursuant to the Act (1975:85) on Power to Issue Regulations on the Importing or Exporting of Goods.
A provision is introduced in the Animal Contagions Act that the infectious disease control measures taken under the Act must be based on science and proven experience and that they must not go further than is justified on the basis of the danger to human or animal health. The Animal Contagions Act also recalls that the measures taken pursuant to the Act must contribute to free movement within the EU.
The scope of the new law
The Animal Contagions Act is to be applied to infectious animal diseases or other animal diseases which can be communicated to humans or between animals and which may pose a substantial threat to human or animal health. The Inquiry proposes that the term animal contagion (djursmitta) be used for such animal diseases or other infectious diseases. The Act contains provisions on measures to prevent and hinder the spread of communicable diseases of animals and provisions on the surveillance of these diseases. The Act is focused on animals kept in agricultural or aquacultural enterprises but covers all animals.
Animal contagions of public danger
According to the Inquiry’s proposals, animal owners are responsible for the health of their animals. This applies to all communicable and other diseases. Some animal contagions are however so serious that the State must assume responsibility for stopping the spread of infection and limiting the consequences of an outbreak. Such communicable diseases of animals are designated as posing a public danger.
It is the opinion of the Inquiry that animal contagions shall be deemed as being of public danger if they
62
Summary
• may pose a serious threat to human health
• may result in heavy financial losses in agriculture or aquaculture
• may pose a serious threat to the environment
• are covered by direct measures against individuals under EU legislation
The assessment of whether an animal contagion is to be covered by direct measures or not, on the basis that it poses a serious threat to human health, should be guided by the definition in the Communicable Diseases Act (2004:168) of diseases posing a public danger, i.e. infectious diseases which may be life-threatening, cause long-term illness or severe suffering or have other serious consequences. Animal contagions which may have such effects are to be regarded as so serious that they can be classified as posing a public danger.
Outbreaks of serious animal contagions which previously could have great consequences for the economy can now be managed, and the damage to the economy can be limited. The Inquiry has concluded that an outbreak of an animal contagion can cause significant problems to livestock production, but that the consequences for the economy of the country are slight. In light of this, the Inquiry considers that it should be sufficient for an outbreak to result in heavy financial losses in the agricultural or aquacultural sectors for it to be possible to classify the disease agent as an animal contagion of public danger.
Communicable diseases may also occur which do not pose any or only pose insignificant problems for the agricultural or aquacultural industry or to humans, but which could have devastating consequences if they were allowed to spread among wild animals. The consequences of the disease agent for the environment could lead to it being classified as an animal contagion of public danger . This is primarily the case for disease agents which can be detected in fish farms.
It only justified for society to intervene with measures to control the spread of an animal contagion which may pose a serious threat to human health or cause heavy financial losses in the agricultural or aquacultural industries if there is sufficient knowledge of the disease agent, its pattern of spread and its control. Without this knowledge success cannot be anticipated with the control measures decided upon.
63
Summary SOU 2010:106
There are provisions in EU legislation on control of a number of communicable diseases of animals. These provisions are to a great extent justified by the fact that they relate to diseases that may cause public-health problems or have serious consequences for agriculture. EU membership places Sweden under an obligation to monitor and control the disease agents stated in EU legislation. The communicable diseases of animals which are covered by the EU disease control directives must obviously be covered by the mandatory rules contained in the legislation.
For a Member State to maintain additional guarantees granted by the Commission or to maintain its status as free from a specified disease it is required to take various measures. In light of this situation, the Inquiry has come to the conclusion that the animal diseases for which Sweden has been granted additional guarantees or has disease-free status are to be designated as animal contagions of public dangersolely on the basis of what follows from EU legislation.
Classification of animal contagions of public threat
Animal contagions of public danger are divided into
• diseases requiring stand-still
• diseases requiring action
• diseases subject to EU Regulations
The Inquiry proposes that animal contagions of public danger should be divided into various categories. The division into diseases requiring stand-still and diseases requiring action is based on the level of measures society needs to take to manage the risk of spread of infection. Another basic principle should be as far as possible to take account of risks posed by a disease agent in a particular form of production or in a particular type of animal. Those diseases whose control is governed by EU regulations should, however, be classified in their own category, diseases subject to EU Regulations. EU Regulations are directly applicable, and a Member State is not allowed to have provisions which repeat or in some other way regulate the same matter as the EU Regulation. These diseases therefore cannot be regulated in the same way as other animal contagions of public danger.
64
Summary
Diseases requiring stand-still measures are contagions where spread of infection can be stopped by introducing stand-still areas designed in such a way that direct or indirect contacts between infected animals on the premises and animals on other premises are prevented.
Diseases requiring action are animal contagions where it is not possible to limit the spread of infection solely by preventing direct or indirect animal contacts by closing the area where the infection is present. If a case of such a disease occurs, the State must decide on the action to be taken to prevent the spread of infection.
The mode of spread of the disease agent should be taken into account in assessing whether an animal contagion of public danger is to be classified as a disease requiring action or stand-still. If the disease agent is easily spread over long distances, for example by the wind, along watercourses or by vectors, it is not sufficient merely to close the area where the disease has been detected. Such a disease agent must be classified as a disease requiring action. Account must also be taken in classification of whether EU legislation regulates what actions have to be taken to control the disease. Several EU directives contain requirements that animals have to be culled and that restriction zones have to be established around the affected area. Restrictions of various kinds have to be introduced within the restriction zones, for example against transportation. Diseases diseases covered by these directives must be classified as diseases requiring action.
It is the opinion of the Inquiry that the potential danger posed by the disease to humans must also be taken into account in classification. Even if the spread of a disease in itself could be prevented by a stand-still order, it should be classified as a disease requiring action if it is very dangerous by nature. Anthrax can be mentioned as an example of such a disease.
The Inquiry takes the view that actions targeted at an individual to control and limit the spread of an animal contagion of public danger are so intrusive that it should be left to the Riksdag to decide for which diseases these actions should be taken. The Inquiry therefore proposes that it should be laid down in law for which diseases shall be classified as animal contagions of public danger.
In the event that a new disease arises suddenly and a decision cannot be obtained sufficiently quickly from the Riksdag, the Government should, however, be able to decide that the disease is to be
65
Summary SOU 2010:106
covered by the provisions on diseases subject to EU regulation, requiring stand-still or requiring action, provided the disease is judged to fulfil the criteria stated for the disease category concerned. This decision should be placed before the Riksdag as soon as possible.
It is proposed that the new law should cover 53 disease agents designated as posing a public danger. This is a significantly higher number than the disease agents covered by the present Epizootic Diseases Act and Zoonotic diseases Act. Some of the disease agents for which Sweden has been declared as disease-freeaccording to EU rules are not at present listed as epizootic diseases or zoonotic diseases. The incidence of these disease agents is monitored according to provisions in the Act on Diagnostic Testing etc. The disease agents concerned are under current legislation not considered to pose a public danger: Yet they controlled by essentially the same methods as disease agents that have been classified as posing a public danger. The financial consequences for the livestock keeper differ greatly depending on whether the disease agent is controlled pursuant to the Epizootic Diseases Act, Zoonotic Diseases Act or the Act on Diagnostic Testing etc. The Inquiry considers that the disease agents which the State has undertaken to control according to EU rules should be treated in a similar way from the point of view of the individual and therefore be classified as posing a public danger. For the individual livestock keeper this means that it becomes clearer from legislation in which cases the State can intervene against a disease. The consequences of the intervention also become more predictable.
New animal contagions
Climate change and globalisation entail a risk of new diseases entering Sweden. Climate change may also lead to disease agents already present in the country, but not at present regarded as a threat, developing and causing problems for public health or agriculture and aquaculture. If in the future it is deemed necessary to classify a disease a decision,for example to classify the disease agent as requiring stand-still or action, should be preceded by an investigation with the participation not only of public-health experts and veterinary experts but also of experts from other specialist areas of
66
Summary
significance in order to formulate effective and appropriate infectious disease control.
The Inquiry considers that more integrated forms of cooperation are needed between human medicine and veterinary medicine and other experts in the area of health. This may lead to new assessments regarding which diseases are to be covered by legislation in the area of animals. Diseases which affect public health, such as MRSA (and possibly other resistant bacteria) and Q-fever, may come into question for inclusion in the future.
Requirements for biosecurity plans in livestock farming
The Inquiry has taken note of information suggesting that there are deficiencies in the biosecurity awareness of Swedish animal owners. The Inquiry’s basic premise is that primary responsibility for dealing with animal contagions rests with the livestock keeper. To provide support in exercising this responsibility, the Inquiry proposes that anyone who keeps animals commercially, on a large scale or for exhibitions, should be obliged to have a biosecurity plan to address the risk of infection being introduced into or spreading from premises.
The Inquiry proposes that the Government, or the agency appointed by the Government, ideally the Swedish Board of Agriculture, should have the power to issue regulations on basic hygiene measures and other biosecurity measures. The factors which pose a particular risk include movements of animals, direct contacts between animals and indirect contacts for example through people and vehicles. The measures judged to be of the greatest significance in reducing the risk of spread of infection are hygiene measures such as routines for hygiene and visitors, quarantine, isolation and testing as well as sectioning and “all-in all-out systems”.
The Inquiry considers that it is among the factors mentioned that the basic requirements for biosecurity plans are to be obtained. The provisions are of such a nature that it is suitable for the Government to be empowered to lay down the basic requirements.
67
Summary SOU 2010:106
Sector guidelines
The Inquiry considers that industry organisations should be encouraged to draw up sector guidelines for biosecurity. This enables the sector to devise biosecurity guidelines focused on a particular branch of production, for example organic rearing of pigs, integrated rearing of fattening pigs or sow pools.
There are provisions in EU hygiene legislation on hygiene requirements for food companies. The Member States have to encourage the preparation, dissemination and use of national guidelines for good hygiene practice. Hygiene sector guidelines that have been prepared are reviewed and approved by the National Food Administration.
Biosecurity guidelines in primary production should be examined in an equivalent way in relation to the requirements set forth in legislation. It should also be possible for biosecurity guidelines to be prepared for those sectors that represent businesses that are not food producers, such as zoos or the breeding and sale of pets.
Competence for the assessment of guidelines from the point of view of biosecurity does not rest primarily with the National Food Administration but with the Swedish Board of Agriculture. The Inquiry therefore proposes that the Swedish Board of Agriculture should be tasked with assessing biosecurity guidelines, in consultation with the National Food Administration and other affected parties. This issue should suitably be regulated by an ordinance decided upon by the Government.
The Inquiry proposes that financial assistance should be given to support organisations in preparing biosecurity guidelines.
Transport of animals
The movement of animals can entail a high risk of spread of infection. It is crucially important that those who transport animals are aware of the risks. In the Inquiry’s view, Swedish legislation on transport of animals lacks biosecurity requirements for domestic transports. The regulatory framework means that Sweden accepts lower requirements for transport within the country than for transport to neighbouring countries.
The Inquiry proposes that the provision in the Act on Diagnostic Testing etc. on the right to issue regulations on movement documents for animals and on animal health and hygiene in livestock
68
Summary
transport should be transferred to the new law. This power covers both the requirements to be drawn up for hauliers and which hauliers are to be subject to the requirements. In view of the fact that a livestock keeper has to take responsibility for risks in production, transportation of the livestock keeper’s own livestock or between premises for which the livestock keeper is responsible should be exempted from the requirement to reduce risks of infection in transport. In such cases it should be up to livestock keepers themselves to assess and address the risk of spread of infection.
Organised health control – the control programmes
The option for organisations in the livestock area to arrange voluntary organised health control with statutory support is retained in the new law. The distribution of tasks and responsibilities between government and industry organisations is clarified. The government shall no longer issue detailed regulations on the running of the programmes. This government involvement shall be phased out. The possibility of livestock owners trading livestock under a special designation of freedom from disease with statutory support remains and should be regarded as an important element in preventive efforts and in the biosecurity plan. Organisations in livestock farming are consequently given statutory support in seeking to ensure that trade in livestock only takes place with healthy animals or with animals that are free of a particular disease which the organisation wishes to limit.
There must be ways of stipulating mandatory measures such as testing, hygiene measures and requirements for the registration and marking of animals. This follows in part from EU legislation. Closer details on such measures should be stipulated by the authorities responsible.
The State and government agencies should not, on the other hand, be able to stipulate on control measures or other radical measures with regard to communicable diseases not classified as animal contagions of public danger. It should consequently no longer be possible for the State to stipulate culling or isolation of infected animals or to ban movement of animals to another part of the country unless a disease classified as an animal contagion of public danger is concerned.
69
Summary SOU 2010:106
The Inquiry takes the view that if animal owners, organisations or abattoirs consider it necessary to limit or control a disease agent that is not classified as posing a public danger, this should be done through voluntary participation. This does not rule out the State in some situations being able to support voluntary health programmes in livestock farming through financial grants. This should primarily relate to disease agents with clear public-health aspects but where the disease agent for various reasons can not be classified as posing a public danger.
Exceptions to this rule can, however, be made in cases where it is appropriate to apply what is known as the safeguard clause. Under EU rules on the importing and exporting of animals there may also be a need to stipulate isolation or a ban on transport for certain animals.
The assessment above has the consequence that some of the mandatory programmes now existing will be cancelled or amended in order to adapt them to the new regulatory framework. Other mandatory programmes should be examined in order to adapt them to the regulatory framework proposed by the Inquiry.
Importing and exporting
Provisions on the importing of animals and other goods from third countries are harmonised within the EU. The same applies to the importing and exporting of animals and other goods from and to other EU Member States. As stated above, the basic principle is that there should not be any obstacles to trade, for example border controls, in trade in the internal market. However, trade with animals entails certain risks of the spread of infection. It has therefore been established in the EU which animal health requirements have to be met for animal movements between Member States, as well as measures to facoöotate make contact tracing to establish the origins of a contagion. These provisions are at present principally implemented in regulations issued by the Swedish Board of Agriculture pursuant to the powers granted to it under the Act (1975:85) on Power to Issue Regulations on the Importing or Exporting of Goods. The Inquiry finds, however, that provisions governing the fundamental conditions in the importing and exporting of animals are crucial to attaining the objectives of the Animal Contagions Act and proposes that they be laid down by law.
70
Summary
More detailed provisions should, however, be issued in an ordinance from the Government or regulations issued by government agencies.
The Inquiry judges that the its proposals do not affect Sweden’s approved control programmes regarding salmonella and that it should therefore be possible for Sweden to continue to require that samples be taken to test for salmonella in the importation of breeding poultry, laying hens, hatching eggs, broiler hens and meat from cattle, pigs and poultry, as well as eggs intended for direct consumption.
However, the Inquiry finds that Sweden at present does not have any approved additional guarantees regarding salmonella in the importation of pigs and considers that Sweden should apply again in order to obtain such guarantees. The Inquiry additionally notes that there are no legal grounds for Sweden to maintain special requirements regarding salmonella in the importation of cattle, and that Sweden therefore no longer has the right to require that samples be taken to test for salmonella in the importation of live cattle.
The Inquiry further finds, for reasons outlined above, that Sweden does not have the right to maintain national import provisions on the testing of animals in quarantine pending the Commission’s decision. The Inquiry therefore proposes that the sampling carried out in the importation of live animals should cease with regard to the following animal contagions: paratuberculosis, leptospira hardjo, campylobacter foetus and trichomonas in cattle, PRRS, TGE, PED and leptospira pomona in pigs, paratuberculosis and infectious mastitis in sheep and goats and ILT and IB in poultry.
Surveillance of infectious animal diseases – a government agency responsibility
If a good animal health situation is to be maintained in the country, it is essential that animal contagions are detected before they become widespread. This is only possible if planned and systematic surveillance of animal contagions takes place in the country. Epidemiological surveillance requires knowledge not only of veterinary and human medicine but also of statistics, the media and communication, the environment, biology, entomology etc. in
71
Summary SOU 2010:106
order to understand the connection between the environment, wild fauna and livestock.
There is no such collective and broad approach to the surveillance of infectious animal diseases in Sweden. It follows indirectly from various laws and ordinances that the Swedish Board of Agriculture has responsibility for the surveillance of animal contagions. The National Veterinary Institute (SVA), according to its instructions, also has to monitor disease trends in both domesticated and wild animals. It is furthermore SVA that has the scientific expertise in the surveillance of animal diseases. However, SVA does not have resources of its own to accomplish these tasks and is primarily dependent on funding from the Swedish Board of Agriculture.
The Inquiry considers that responsibility for the monitoring of animal contagions, including the surveillance required to maintain additional guarantees and to fulfil the requirements in EU legislation with regard to surveillance, should be held by the government agency which has the scientific expertise for the task, i.e.SVA. The advantage with disease surveillance being brought together in the government agency that has scientific expertise for surveillance is that expertise can be built up and developed under stable and long-term conditions. SVA is also the agency that today in practice develops and implements most of the surveillance that takes place in the country in the area of animal contagions. SVA’s new remit means that the agency has to have the right to issue regulations that may be needed for the surveillance of certain communicable diseases in livestock farming.
Clear government agency responsibility for the monitoring of animal contagions in the livestock population gives Sweden a strong and expert voice in international contexts in which methodological issues and needs for monitoring are discussed.
Operational responsibility for measures against animal contagions of public danger should continue to be held by the Swedish Board of Agriculture. It is proposed that the same government agency should also be given responsibility for the contact tracing necessary when an outbreak of a communicable disease of animals occurs. An outbreak of disease presents an opportunity to gain increased knowledge of the disease agent concerned, for example through targeted surveillance efforts. The Inquiry wishes to emphasise that despite this it is important that the roles of the government agencies are kept separate. The agency responsible for
72
Summary
surveillance of the situation regarding infection in the country should not be responsible for dealing with outbreaks.
Collaboration between authorities in the area of zoonotic diseases
Experts in public health and experts in animal diseases are divided between different authorities in Sweden. Some cooperation takes place today with regard to reporting on zoonotic diseases but cooperation is otherwise limited with regard to disease monitoring, design of control and preventive measures, methods of contact tracing, prioritisation of which diseases are to be monitored etc.
The collaboration that takes place on zoonotic diseases occurs in the Zoonosis Council. The Zoonosis Council is an advisory body to a Zoonosis Centre which is located at SVA but does not have any formal position or formal remit. Attempts at joint initiatives, for example, on the taking of samples, fail due to the lack of resources attached to the Council. The agencies have different responsibilities and different priorities, and in the absence of support from the Riksdag and the Government, activities in the Zoonosis Council cannot be prioritised.
The Inquiry proposes that the collaboration within the Zoonosis Council between the government agencies concerned should be replaced by a formal structure. The task is to bring together broad expertise in the area of infection epidemiology in order to strengthen the collaboration on epidemiological monitoring and analysis in the area of infectious disease control.
The Inquiry has discussed a suitable location for a strengthened resource in the area of zoonotic diseases. In the Inquiry’s view there are two government agencies that can come into consideration, the Swedish Institute for Infectious Disease Control (SMI) or SVA.
There zoonosis centre and Zoonosis Council are already located at SVA, and the Inquiry does not see any reason to locate a new structure elsewhere. The new structure replaces the Zoonosis Council.
The Inquiry proposes that it should be apparent from SVA's instructions that a collaborative group on zoonosis issues is established at the agency.
73
Summary SOU 2010:106
Notifiable diseases of animals
The Inquiry considers that the current system of notifiable diseases should be largely retained.
The Inquiry considers that rules on notifiable diseasesshould be drafted and applied in such a way as to make more systematic assessments of the disease situation in the country possible. There is therefore a need for a review of which diseases are to be notifiable in the future. It should be apparent from the Animal Contation Act that contagions of public danger are to be notifiable. The Inquiry proposes that the question of which other animal contagions are to be notifiable should be left to the authority which has to receive the notifications, i.e. SVA.
The obligation to report suspected or confirmed cases of a communicable disease of animals varies depending on the disease agent and what legislation or EU directive governs notifiability.
The Inquiry considers that the duty to notify compulsorily notifiable diseases should, as is the case today, apply to veterinarians and persons responsible for a laboratory. There are no restrictions on the duty of notification of the veterinary surgeon in the current legislation. The Inquiry finds, however, that the current notifiability is too extensive in that it relates to all veterinary surgeons, regardless of whether they work with animals or not. The Inquiry therefore considers that the obligation should apply to such information or such suspicions as the veterinary surgeon learns of in the exercise of his or her profession.
With regard to the duty of notification for livestock owners and others who professionally come into contact with animals, the fundamental position of the Inquiry is that no general duty of notification should be introduced equivalent to that contained in the Epizootic Diseases Act. Livestock owners or others who work on the keeping of animals should instead to be obliged to call a veterinary surgeon if more serious signs of disease are present in the animals. The formal duty of notification when a particular animal contagion is suspected should belong to the veterinarinarian and the laboratories that conduct analyses of samples from livestock. However, in the Inquiry’s contacts with the Commission great emphasis has been put on the duty of notification of the individual livestock owner, and the Inquiry finds that, in order to implement the directives in the area correctly, Sweden must impose on livestock owners a duty of notification that also encompasses suspicion of a
74
Summary
particular communicable disease. Pending amendments to the EU legislation, the present-day system of notifiability regarding epizootics should be transferred to the legislation now proposed in essentially unchanged form. Livestock keepers should thus be obliged to contact a veterinary surgeon if they have reason to suspect a communicable disease posing a public danger.
Notification of suspicion of an animal contagion should be made to SVA. In essence this means that the legislation will be adapted to what is already done in practice. The Inquiry proposes that all notifiable animal contagions should be notified to SVA. SVA shall then decide as quickly as possible on a scientific basis where there are strong grounds for suspecting an animal contagion of public danger. In the event of such suspicion, SVA shall immediately inform the Swedish Board of Agriculture, which must then assess and implement the necessary measures. Other notifiable diseases should be provide an important basis for the monitoring of the situation regarding communicable diseases in livestock.
Management of animal contagions of public danger
As stated earlier, the Inquiry divides the animal contagions of public danger into three groups: diseases requiring stand-still, diseases requiring action and diseases subject to EU Regulation. The intention is that government action should not go further than necessary to support the animal owner’s own disease control measures. Government action for the third group of animal contagions, diseases to be dealt with under an EU Regulation, is dictated by what is stated in the Regulation.
If there is suspicion of a disease requiring stand-still on premises, a veterinary surgeon or laboratory should notify this suspicion to SVA. Such a notification should be made by the veterinarinarian if he or she is unable to rule out the possibility of an animal contagion requiring stand-still being present. SVA decides whether the suspicion is justified, and if so informs the Swedish Board of Agriculture, which has to decide whether the premises are to be isolated. The decision should be drafted in such a way that it does not become more extensive than necessary.
The declaration of stand-still entails a decision to prohibit, or restrict the right to, visit or leave or carry out transportation or
75
Summary SOU 2010:106
movements of animals or vehicles to or from the area where the disease is present.
It is up to the person responsible for the premises to determine what measures it is appropriate to take to control the infection and therefore be able to show that the circumstances on which the stand-still decision was taken no longer exist. When the premises have been shown to be free of the disease agent and the Swedish Board of Agriculture judges this to be the case, the Board should decide on lifting of the stand-still order.
A decision on stand-still does not entail any obligation for the person affected by the decision to take any action to control the disease. However, the Inquiry considers that it can be assumed that the operator at the closed-off premises in the vast majority of cases will take the measures required to have the stand-still order lifted as soon as possible, among other things for financial or animal welfare reasons. The possibility cannot, however, be ruled out that in occasional casesthe stand-still decisions in will persist for a longer period. In exceptional cases there may therefore be cause for the State to decide that measures must be taken to eliminate the risk of infection spreading. It should only be possible for such decisions to be taken in special circumstances. The proposed system of decisions for a declaration of stand-still and greater responsibility also brings with it greater requirements for public control.
To enable the spread of infection to be limited, it is important to investigate where the infection comes from and whether it has spread to other premises. The Inquiry considers that the Swedish Board of Agriculture should always initiate contact tracing. The duty of the Swedish Board of Agriculture to conduct contact tracing should be explicitly stated in the Act. The duty to undertake contact tracing must additionally be linked to a duty for the livestock owner concerned, this person’s business contacts, owners of adjacent properties etc. to assist the government agency with information and accept the intrusion needed for contact tracing.
The Inquiry considers that decisions on stand-still should be taken by the Swedish Board of Agriculture. The task of the county administrative board is to check compliance.
If a disease requiring action is suspected, the spread of infection cannot be prevented by preventing direct and indirect contact between animals. The State must take more far-reaching measures here than merely issuing a stand-still order. The Inquiry proposes
76
Summary
that the measures that can be taken should essentially be in agreement with the provisions of the present Epizootic Diseases Act.
A veterinarian or laboratory with reason to suspect that a case of an animal contagion requiring action has occurred, should notify SVA. Such notification, as in the case of outbreaks of disease requiring stand-still, should be made immediately if the veterinary surgeon has reason to suspect that a disease requiring action is present. SVA then has to decide whether there are grounds for assuming that a case of communicable disease requiring action has occurred. When SVA considers this to be the case, SVA has to notify the suspicion to the Swedish Board of Agriculture. The Swedish Board of Agriulture then has to take a decision to isolate the area where the disease can be assumed to be present.
If a case of disease requiring action is confirmed, the Board has to decide to convert the decision to isolate to a decision on “declaration of infection”. Under the Epizootic Diseases Act, if it is clarified that a case of epizootic disease has occurred, the agency determined by the Government has to prohibit transport etc. to the extent needed to counteract spread of infection (declaration of infection). This is also applicable under the Animal Contagions Act.
In contrast to a declaration of stand-still, a declaration of infection imposes a duty on the operator to take measures or to accept measures being taken to control the outbreak of the disease. The declaration of infection is accompanied by decisions from the Board on the actions to be taken. The actions to be taken have to be laid down in an action plan.
A decision on declaration of infection has to be lifted as soon as it has been clarified that the circumstances on which the decision was based no longer exist.
Contact tracing in relation to outbreaks of a disease requiring action has to be performed by the Swedish Board of Agriculture. The scope and focus of contact tracing should be determined both by the disease as such and by the specific outbreak. As in the case of outbreaks of disease requiring stand-still, the duty to carry out contact tracing should be explicitly stated in the Act. The duty to undertake contact tracing must additionally be linked to a duty for business contacts, owners of adjacent properties etc. to assist the government agency with information and tolerate the intrusion needed for contact tracing.
The Epizootic Diseases Act contains provisions on the duty for abattoirs and processing plants, among other establishments, to
77
Summary SOU 2010:106
assist in the control of epizootic diseases in various ways. The Inquiry proposes that these provisions be transferred to the Animal Contagions Act with regard to outbreaks of disease requirng action.
Decisions on protective measures
The Swedish Board of Agriculture should be authorised to decide on protective measures if an animal disease is suspected or confirmed which, without being classified as posing a public danger, may pose a serious danger to animals or humans.
Such measures should, however, only be taken for diseases which may represent a serious danger to human the agricultural or aquacultural sectors or to the environment and that do not normally occur in the country. It should only be possible for these measures to be taken in exceptional cases. As soon as possible after a decision on protective measures has been taken an evaluation must take place to decide whether the disease should be classified as posing a public danger.
Public controls
An important form of support for livestock keepers’ activities to ensure protection against communicable diseases is that they have to draw up biosecurity plans. The government agencies will in many cases also be less operational in a case of an animal contagion of public danger than they are today. This applies regardless of whether the livestock keeper keeps food-producing animals or not. A transfer of responsibility to animal owners and the industry therefore also signifies stricter requirements for effective public controls.
Control of animal health and animal welfare by the Member States is regulated by the Regulation (EC) No 882/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on official controls performed to ensure the verification of compliance with feed and food law, animal health and animal welfare rules (Official Controls Regulation). However, certain supplementary provisions need to the introduced into the new law. The provisions of the Official Controls Regulation are intended to cover both animals kept for food production and other animals. The controls
78
Summary
must, however, be applied in a risk-based manner. People who keep individual pets, should not be subject to regular controls.
With regard to control of bee-keeping, the Inquiry’s analysis shows that the present system of bee inspectors contravenes the proisions of the Official Controls Regulation. The system of bee inspectors must consequently come to an end. Controls regarding animal health provisions in bee-keeping should be integrated into the public controls of other animal husbandry.
The responsible control authorities under current laws in the area of animal health and infectious diseases of animals are the Swedish Board of Agriculture, the National Food Administration and the county administrative boards. The Swedish Customs Service additionally has control powers in the importing and exporting of live animals and goods.
The Inquiry does not consider there to be reason for more extensive changes to the organisation of controls. The Inquiry proposes, however, that the present scheme in which the Swedish Board of Agriculture has the option of delegating control tasks to the county administrative boards should cease. The Inquiry considers that it should always be the Government that decides which authority is to exercise official control unless otherwise stipulated by the EU rules, supplemented by the Animal Contagions Act.
In the event of an outbreak of a disease requiring action, however, the Board should, as at present, be the operational control authority. In a case of such a disease it is most logical for the Swedish Board of Agriculture to check that the measures decided upon are complied with. In the majority of other cases public control should, however, be exercised by the county administrative boards.
SVA is given responsibility for the surveillance of animal contagions in the country and given the right to issue regulations or, in individual cases, decide on the taking of samples or testing. There must be public control to ensure compliance. The Inquiry considers it natural for it to be the decision-making authority that has overall control authority for the activity covered by the authority’s decision. SVA should therefore be designated as control authority. The Inquiry does not, however, consider that SVA should exercise operational public control of individual livestock owners. In these cases too it should be incumbent on the county administrative board to exercise public control.
79
Summary SOU 2010:106
The Public Controls Regulation also contains provisions on funding of the Member States’ control activity. It follows from the Public Controls Regulation that a Member State in some cases, such as for extra control, is obliged to levy a charge to fund the control. The Inquiry proposes that authorisation should be introduced into the Animal Contagions Act for the Government or the authority designated by the Government to levy charges for public control. The Inquiry considers, however, that public control of the provisions on animal contagions, in cases where the Public Controls Regulation gives the Member States scope to choose form of funding, should be financed from public funds.
Penalty charges
The Inquiry proposes that certain less serious contraventions should be penalised by the imposition of penalty charges instead of through penal provisions. Only cases of non-compliance that can be easily established without the need for extensive investigation or detailed assessment should be subject to a penalty charge. The Inquiry proposes that contraventions of certain provisions with requirements for notification, registration or approval of livestock keeping, registration of livestock, keeping of records and marking of animals should lead to payment of a penalty charge. The Government should be empowered to issue more detailed regulations firstly on what contraventions are to lead to imposition of a penalty charge and secondly on the level of the charge. The charge should be payable at a predetermined rate and be not less than SEK 1 000 and not more than SEK 30 000. Obligation to pay the charge should be based on strict liability. Decisions should be taken by the control authority and apply as court judgments.
Penal provisions
The Inquiry finds that the majority of contraventions of the provisions of the regulatory framework on animalcontagions should be penalised by the imposition of penalty charges or fines. However, the consequences of breaches of the provisions vary. Very serious consequences can arise through the non-compliance by an individual of certain provisions, particularly those which govern the
80
Summary
control of contagions of public danger. The Inquiry considers a penal sanction where imprisonment is included in the scale of penalties to be justified for such offences. Under the current Zoonotic Diseases Act and Epizootic Diseases Act, a maximum term of imprisonment of one year can be imposed if such provisions are breached. Regarding the maximum length of a term of imprisonment the Inquiry wishes, however, to emphasise the risks to public health if a livestock owner breaches a decision on stand-still or isolation, for example. The Inquiry therefore proposes that the scale of penalties for offences against the provisions of greatest significance in order to prevent spread of infection should be expanded to include imprisonment for a maximum term of two years.
The Inquiry therefore proposes that any person who deliberately or through negligence omits to notify suspicion of the presence of an animal contagion of public danger, breaches a decision on isolation, declaration of stand-still, declaration of action, a protective decision or a decision issued pursuant to Articles 12 and 13 of Regulation (EC) No 999/2001 of 22 May 2001 laying down rules for the prevention, control and eradication of certain transmissible spongiform encephalopathies, should be sentenced to payment of fines or to a maximum term of imprisonment of two years. The same penalty should also be imposed on any person who deliberately or through negligence moves animals or products which can spread a disease requiring action within an area in which restrictions have been imposed regarding movement of animals or products or who exports animals or products which can spread a disease requiring action from such an area.
In addition, the Inquiry proposes that breaches of a number of provisions, for instance failure to follow provisions on hygiene measures, failure to draw up a biosecurity plan and sale of animals with a special marking without having the right to do so should be punished by imposition of fines. Breaches of the provisions on importing and exporting of animals should, as at present, be penalised under the Act on Penalties for Smuggling (2000:1225).
81
Summary SOU 2010:106
Compensation for livestock owners in outbreaks of animal contagions of public danger
The present management of animal diseases entails costs for individual animal owners, for businesses in livestock production and for the State. The regulatory framework which the Inquiry proposes for managing infectious animal diseases will also entail cost sharing between government and industry. The Inquiry’s proposals on risk sharing between industry and government are based on the State being responsible for an infrastructure for the surveillance and control of infectious animal diseases and on this being paid for through the government budget.
If an outbreak of an animal contagion of public danger is suspected, it is the responsibility of the State for necessary standstill areas to be established and maintained. The State is also responsible for and bears the expense of sampling and the analyses needed to confirm or refute suspicion of a communicable disease of animals posing a public danger. The taking of samples for decisions to lift stand-still measures is also done and paid for by the State. In case of diseases requiring stand-still, it is the responsibility of the animal owner to take other necessay measures so that the standstill can be lifted.
If an outbreak of a disease requiring action is suspected or confirmed, the responsibility of the State extends further. The State can require the livestock keeper to draw up an action plan for the actions the livestock keeper has to take so that the disease agent will no longer pose a risk to livestock, other livestock keepers, the environment etc. Where deemed necessary to prevent spread of infection, the State may decide on culling and destruction of animals in a herd or a whole population of amimals. Unless individual animals are concerned, livestock keepers should have the right to apply for compensation for expenses and losses brought about by the government intervention. The Inquiry takes the view that the livestock keeper should normally receive compensation for the value of the animals culled and for the costs of removal and destruction of culled animals as a consequence of government decisions. If there are special reasons for doing so, the State should also be able to pay compensation in cases other than those covered by the ordinary rules on compensation.
82
Summary
Right of recourse
The Inquiry’s remit has included ensuring that it is possible for the State to demand compensation from wrongdoers where the State has had to compensate the person affected.
The practical scope for right of recourse with the proposed system of compensation will not be large but can be used in the case of wrongdoing when infection is spread through trade with animals, when infection is spread in transportation or when infection is spread through the supply of services or products (including feedstuffs). The Inquiry proposes a provision which makes it possible for the State to demand compensation from a wrongdoer where the State has had to compensate the person affected.
The State’s right of recourse should not cover low amounts , and the Inquiry therefore proposes that the limit on the amount should be one price base amount according to the Social Insurance Code.
Transitional rules
The Inquiry considers that the change in regulatory framework for compensation to livestock keepers for losses and expenses in connection with control of an outbreak should be introduced gradually. The Inquiry proposes that the current system of compensation in outbreaks of epizootic diseases and salmonellas should be phased out. Animal owners who wish to protect themselves against high costs and losses in connection with control of an outbreak of an animal contagion of public danger should be able to obtain the desired protection through private insurance schemes. However, such comprehensive insurance schemes do not exist at present, and the possibility of it taking some time for the insurance market to offer suitable solutions cannot be ruled out for certain animal diseases. Transitional rules are needed so that individual livestock keepers are not exposed to unreasonable costs as a consequence of an outbreak in the herd when the new legislation comes into force.
The Inquiry does not consider there to be a need for transitional rules with regard to the animal contagions of public danger that are classified as diseases requiring stand-still. This primarily concerns salmonella. There are already branches of production that rely
83
Summary SOU 2010:106
84
entirely on the insurance market for protection against costs and losses in the case of an outbreak of salmonella. It should be possible for the insurance industry to expand salmonella insurance in a suitable manner to other types of production almost immediately. The difference compared with the present-day situation for those types of production that are not covered by the government compensation scheme, is that under the present regulatory framework the Swedish Board of Agriculture takes responsibility for action plans for disinfection and cleaning etc. after an outbreak of salmonella. According to the proposal of the Inquiry this becomes a task for the livestock owner. What such a plan should contain will be an important element in the claim settlement the insurance company now has to make. Settlement of claims is a natural task for the insurance industry in other areas, but an area for which the Swedish Board of Agriculture is responsible today with regard to salmonella and epizootic diseases. The insurance industry has emphasised that there is a lack of expertise in this area in the industry. It should, however, be possible for the insurance companies to build up the necessary expertise.
The situation with regard to diseases requiring action is different. Experience from major outbreaks of serious epizootic diseases goes back a long way. It may consequently be difficult for the insurance industry to assess the risks of various animal contagions and to find suitable options for re-insurance. It may therefore take a long time before comprehensive insurance schemes are available covering all the animal contagions classified as requiring action. This provides justification for phasing out the present-day rules on compensation gradually.
The Inquiry considers that a transition to the new compensation system should take place over a period of three years, so that the new system is fully in force in the fourth year. It should be noted that with regard to diseases requiring action it is government that establishes the action plan in the same way as at present. It is also, in the same way as today, the livestock owner who has to implement the plan, but in contrast to the current situation no government compensation is paid for disinfection, cleaning and other measures with the exception of compensation for animals culled under the action plan. The transitional rules mean that compensation for production losses and disinfection and cleaning costs are phased out successively over the three-year period.
Författningsförslag
1. Förslag till djursmittslag
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Inledande bestämmelser
Syfte
1 § Denna lag syftar till att tillgodose samhällets behov av skydd mot djursmittor. Lagen ska ge en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, ge en god djurhälsa och minska risken för allvarliga konsekvenser för jord- eller vattenbruksnäringen.
Lagen ska också bidra till att samhällets krav på djurskydd, miljöskydd och säkra livsmedel tillgodoses.
Allmänna principer
2 § Smittskyddsåtgärder som vidtas med stöd av denna lag ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och får inte gå längre än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors eller djurs hälsa.
3 § De åtgärder som vidtas med stöd av denna lag ska vidare bidra till att främja fri rörlighet inom Europeiska unionen för levande djur, produkter av djur, livsmedel och foder samt att främja handel med tredje land.
85
Författningsförslag SOU 2010:106
Lagens omfattning och innehåll
4 § Lagen innehåller bestämmelser om
– god biosäkerhet, provtagning och undersökning av djur, märkning och registrering m.m. (2 kap.)
– in- och utförsel av djur, m.m. (3 kap.) – anmälningsplikt (4 kap.) – åtgärder vid misstanke eller bekräftat fall av spärrsmitta, åtgärdssmitta eller EU-förordningssmitta (5 kap.)
– bestämmelser om offentlig kontroll m.m. (6 kap.) – straffbestämmelser m.m. (7 kap.) – sanktionsavgifter m.m. (8 kap.) – övriga bestämmelser (9 kap.)
5 § Det finns också bestämmelser om smittskyddsåtgärder som rör människor, djur, livsmedel eller andra objekt i smittskyddslagen (2004:168), lagen (2006:1570) om internationella hot mot människors hälsa, livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter samt miljöbalken.
Lagens avgränsning mot miljöbalken
6 § Om det med stöd av 1 kap. 14 eller bestämmelserna i 5 kap. meddelas föreskrifter eller beslut i enskilda fall vars tillämpning kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken ska 2 kap. 3 § i den balken tillämpas.
EU-bestämmelser som kompletteras av lagen
7 § Lagen kompletterar sådana bestämmelser i EU-förordningar (EU-bestämmelser) som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen ska i Svensk författningssamling ge till känna vilka grundförordningar som avses.
I fråga om EU-bestämmelser som faller inom flera lagars tillämpningsområde tillkännager regeringen på samma sätt som i första stycket vilka bestämmelser som kompletteras av denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna.
86
SOU 2010:106 Författningsförslag
Definitioner
8 § Med djursmittor avses i denna lag smittsamma djursjukdomar och andra smittor som kan överföras från djur till människor eller mellan djur och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors eller djurs hälsa.
9 § Med allmänfarliga djursmittor avses djursmittor som
1. omfattas av direkta åtgärder mot enskilda enligt EU:s lagstiftning, eller
2. kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa eller ge stora ekonomiska förluster i jord- eller vattenbruksnäringen eller kan innebära ett allvarligt hot mot miljön, och där det finns möjligheter att begränsa smittspridningen genom åtgärder som riktar sig mot djur eller djurhållning.
Allmänfarliga djursmittor indelas i EU-förordningssmittor, spärrsmittor och åtgärdssmittor.
10 § Med EU-förordningssmittor avses allmänfarliga djursmittor vars bekämpning regleras i EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
Med spärrsmittor avses allmänfarliga djursmittor, som inte är EUförordningssmittor, där smittspridningen kan hindras genom åtgärder för att förhindra direkta eller indirekta kontakter mellan djur genom att det område där smitta förekommer spärras.
Med åtgärdssmittor avses allmänfarliga djursmittor, som inte är EU-förordningssmittor, där risken för smittspridning medför att det inte är en tillräcklig åtgärd att spärra det område där smittan förekommer.
11 § EU-förordningssmittor anges i bilaga 1 och spärrsmittorna i bilaga 2 och åtgärdssmittorna i bilaga 3 till denna lag.
I bilaga 3 anges även målsättningen med myndigheternas åtgärder vid förekomst av en åtgärdssmitta.
12 § Med anmälningspliktiga djursmittor avses djursmittor som enligt bestämmelser i denna lag ska anmälas.
87
Författningsförslag SOU 2010:106
Särskilda bemyndiganden
13 § Om riksdagens beslut om ändring i bilaga 1, 2 eller 3 inte kan avvaktas, får regeringen föreskriva att bestämmelserna om EUförordnings-, spärr- eller åtgärdssmittor ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer på en viss djursmitta som förekommer eller inom kort kan förekomma här i landet, om smittan bedöms uppfylla kriterierna i 9 §.
En sådan föreskrift får meddelas endast om det vid lagens ikraftträdande inte var känt
– att djursmittan uppfyller kriterierna i 9 §, eller – att smittspridning av djursmittan skulle kunna förekomma i landet.
Föreskrifter som meddelas med stöd av denna paragraf ska snarast underställas riksdagens prövning.
Skyddsbeslut
14 § Vid misstanke eller bekräftad förekomst av en djursmitta som, utan att omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 eller av en föreskrift som meddelas med stöd av 13 §, bedöms uppfylla kriterierna i 9 § första stycket 2 får den myndighet som regeringen bestämmer i enskilda fall besluta om
1. avlivning eller isolering av djur,
2. begränsningar eller andra villkor när det gäller hanteringen av djur, djurprodukter och andra varor, samt
3. begränsningar eller villkor när det gäller kontakter mellan djur och människor.
Sådana beslut får dock endast meddelas om det dessförinnan inte var känt att smittan uppfyller kriterierna i 9 § första stycket 2 eller att smittspridning av djursmittan skulle kunna förekomma i landet.
Föreskrifter om upphörande av bekämpningen av en allmänfarlig djursmitta
15 § Om det är klarlagt att en allmänfarlig djursmitta inte längre kan bekämpas med rimliga insatser, får regeringen meddela föreskrifter om att
1. bekämpningen av smittan ska upphöra,
88
SOU 2010:106 Författningsförslag
2. bestämmelserna i 5 kap. inte längre ska tillämpas på smittan, och
3. misstanke om förekomst av smittan inte längre ska vara anmälningspliktig enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § första stycket eller 2 § första stycket.
2 kap. God biosäkerhet, provtagning och undersökning av djur, märkning och registrering m.m.
Förebyggande åtgärder
1 § Veterinärer och andra som tillhör djurhälsopersonalen enligt lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ska vara uppmärksamma på förekomsten av djursmittor och vidta de åtgärder som skäligen kan krävas från smittskyddssynpunkt.
Krav på god biosäkerhet
2 § Den som håller djur ska vidta åtgärder för att minska risken för introduktion eller spridning av djursmittor (biosäkerhetsåtgärder).
Åtgärderna ska vara anpassade efter de förhållanden och de risker som finns i den aktuella djurhållningen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad den som håller djur ska iaktta i fråga om
1. skyldighet att föra anteckningar om verksamheten, och
2. krav på hygien- och andra biosäkerhetsåtgärder i djurhållningen.
Biosäkerhetsplaner
3 § Den som håller djur i näringsverksamhet, i större omfattning eller för förevisning ska upprätta en biosäkerhetsplan. I planen ska anges de faktorer som innebär risk för introduktion eller spridning av djursmittor och de åtgärder som ska vidtas för att förebygga eller minska dessa risker.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om biosäkerhetsplaner samt föreskrifter om undantag från kravet på biosäkerhetsplaner.
89
Författningsförslag SOU 2010:106
Djurtransporter
4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om flyttningsdokument för djur samt om djurhälsa och hygien vid transport av djur.
Seminverksamhet
5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål.
Provtagning och undersökning av djur
6 § För att kartlägga förekomst av eller fastställa frihet från djursmittor får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det särskilda fallet besluta om provtagning eller undersökning av djur och djurprodukter, foder samt material i övrigt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller i enskilda fall fatta beslut om att provtagningen eller undersökningen ska utföras av en veterinär eller annan person som förordnas av den myndighet som regeringen bestämmer.
Provtagningen eller undersökningen får utföras utan samtycke av ägare eller annan rättsinnehavare och ska genomföras på ett sätt som innebär så små olägenheter som möjligt för denne.
Märkning och registrering
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur,
2. krav på registrering av djurhållare och anläggningar för djur, samt
3. krav på tillstånd för verksamhet med djur. Ett tillstånd som avses i första stycket 3 får återkallas. I föreskrifter enligt första stycket kan det föreskrivas att en organisation får föra register och utfärda identitetshandlingar.
90
SOU 2010:106 Författningsförslag
Frivilliga djurhälsoprogram
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i syfte att förebygga djursmittor
1. meddela föreskrifter om frivilliga djurhälsoprogram för djur som människan har i sin vård, och
2. ge organisationer rätt att anordna sådant djurhälsoprogram. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare meddela föreskrifter om att djur som är anslutna till djurhälsoprogram enligt första stycket 2 får överlåtas under särskild beteckning som är förbehållen sådana djur.
9 § Den som innehar djur av sådant slag och inom sådant område för vilket djurhälsoprogram enligt 8 § första stycket 2 har anordnats har rätt att få djuren anslutna till programmet. Fortsatt anslutning får vägras, om djurens innehavare inte följer det regelverk som gäller för programmet.
3 kap. In- och utförsel av djur, m.m.
Inledande bestämmelser
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om
1. införsel av djur, produkter av djur, smittämnen och material som används vid hantering av djur och som kan sprida djursmitta till Sverige från såväl länder inom EU som länder utanför EU, och
2. utförsel av djur, produkter av djur, smittämnen och annat material som används vid hantering av djur och som kan sprida djursmitta ur Sverige till såväl länder inom EU som länder utanför EU.
Bestämmelser om kontroll av efterlevnaden av bestämmelserna i detta kapitel samt om åtgärder vid bristande efterlevnad finns i 6 kap.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att länder utanför EU ska jämställas med länder som ingår i EU.
Regeringen får vidare meddela föreskrifter om att sådan förflyttning av djur till eller från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln och sker enligt internationella överenskommelser inte ska omfattas av bestämmelserna om införsel eller utförsel i detta kapitel.
91
Författningsförslag SOU 2010:106
Generella villkor för in- och utförsel av djur m.m.
2 § I de fall villkoren för införsel eller utförsel av djur m.m. inte regleras i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen ska djur som förs in i landet från ett annat EU-land eller tredje land samt djur som förs ut ur landet till ett annat EU-land
1. uppfylla de djurhälsokrav som avses i föreskrifter meddelade med stöd av 5 §,
2. komma från anläggningar som är godkända eller registrerade på sätt som avses i föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 7 § första stycket 2 och 3,
3. vara identifierade på sätt som avses i föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 7 § första stycket 1,
4. medföra de hälsointyg eller andra handlingar som avses i föreskrifter meddelade med stöd av 5 §.
3 § Djur som kommer från områden som enligt EU-lagstiftning eller nationell lagstiftning står under djurhälsorestriktioner får inte föras in i eller ut ur landet. Detsamma gäller för
1. djur som är avsedda för slakt till följd av ett lands bekämpningsprogram, eller
2. djur eller produkter som inte får saluföras i ursprungslandet på grund av risker för människor eller djurs hälsa.
Vad som föreskrivs i första stycket gäller i tillämpliga delar också för produkter samt för djur vars sperma eller ägg är föremål för handel samt vilka utgör donatordjur för embryon som är föremål för handel.
4 § Införsel av djur och produkter av djur är, utöver vad som följer av 2 och 3 §§, inte tillåten om djuren eller produkterna omfattas av ett införselförbud enligt särskilt beslut inom EU.
5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. djurhälsokrav som ska vara uppfyllda vid införsel eller utförsel av djur,
2. besiktning av djur av officiell veterinär inför införsel eller utförsel av djur,
3. intyg om sjukdomsfrihet eller identitet,
4. krav på att den som för in djur till landet eller ut för djur ur landet ska vara registrerad, och
92
SOU 2010:106 Författningsförslag
5. undantag från villkoren i 2 och 3 §§.
Införsel
Särskilda villkor vid införsel från tredje land
6 § Införsel av djur och produkter av djur från ett land utanför EU är inte tillåten om djuren eller produkterna kommer från ett område från vilket införsel inte får ske till EU.
7 § Införsel från land utanför EU av djur eller varor som avses i 1 § första stycket får endast ske på särskilt utpekade platser (gränskontrollstationer).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om gränskontrollstationer.
8 § Vid införsel av djur från land utanför EU får djuren inte lastas ur utan föregående medgivande av officiell veterinär.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om urlastningen av djur.
Karantän m.m.
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att djur ska hållas i karantän samt om villkor för sådan djurhållning.
10 § Djur får enbart hållas i karantän på karantänsanläggningar som är godkända av den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om karantänsanläggningars skötsel.
11 § En karantänsanläggning ska stå under kontroll av en officiell veterinär. Veterinären ska besluta om det finns hinder mot att ett djur förs in i karantänsanläggningen med hänsyn till risken för överföring av smitta mellan djuret och djuren på anläggningen.
Om det framkommer någon omständighet som tyder på att ett djur som hålls i karantän bär på en djursmitta, ska den myndighet som regeringen bestämmer besluta om vad som ska ske med djuret och övriga djur på karantänsanläggningen.
93
Författningsförslag SOU 2010:106
12 § Om det är nödvändigt för att förebygga djursjukdom, får den myndighet som regeringen bestämmer i fråga om varor som avses i 3 § första stycket och i fråga om andra varor som kan sprida djursmitta meddela föreskrifter om desinfektion av varor, emballage, förvaringskärl och transportmedel.
Utförsel
13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att transporter med djur som förs ut ur landet ska vara registrerade i en för ändamålet upprättad databas.
4 kap. Anmälningsplikt
1 § Den som, utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen, har anledning att misstänka att en allmänfarlig djursmitta har drabbat djur i hans eller hennes vård ska omedelbart anmäla detta till veterinär eller den myndighet som regeringen bestämmer. Om misstanken avser mul- och klövsjuka ska anmälan göras till den myndighet som regeringen bestämmer eller till officiell veterinär.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad den som håller djur ska iaktta i fråga om skyldighet att anmäla misstanke om djursmitta, tecken på sjukdom eller ökad dödlighet hos djur.
2 § Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen ska en veterinär eller någon annan som i sitt yrke kommer i kontakt med djur eller produkter av djur och som har anledning att misstänka att ett fall av allmänfarlig djursmitta har inträffat skyndsamt anmäla detta till den myndighet som regeringen bestämmer.
Anmälningsskyldigheten gäller även den som är ansvarig för ett laboratorium där sådan djursmitta har konstaterats eller där det finns anledning att misstänka fall av sådan djursmitta.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vad veterinär och den som är ansvarig för ett laboratorium ska iaktta i fråga om skyldighet att anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av djursmittor.
94
SOU 2010:106 Författningsförslag
3 § För att bekräfta en misstanke om förekomst av en anmälningspliktig djursmitta får den myndighet som regeringen bestämmer i det enskilda fallet besluta om provtagning eller undersökning i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 §.
5 kap. Åtgärder vid misstanke eller bekräftat fall av EU-förordningssmitta, spärrsmitta eller åtgärdssmitta
EU-förordningssmittor
1 § Bestämmelser om anmälningsplikt vid misstanke om ett fall av en EU-förordningssmitta finns i 4 kap. 1 och 2 §§.
2 § Bekämpningen av EU-förordningssmittor regleras i EU-bestämmelser som kompletteras av denna lag.
För att förebygga eller bekämpa en EU-förordningssmitta får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen, meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om sådana åtgärder som anges i 22 § första stycket.
Den myndighet som regeringen bestämmer får även fatta beslut som avses i 24 §.
Spärrsmittor
Anmälningsplikt
3 § Bestämmelser om anmälningsplikt vid misstanke om ett fall av en spärrsmitta finns i 4 kap. 1 och 2 §§.
Veterinärundersökning
4 § Om en veterinär har anledning att misstänka att en spärrsmitta har inträffat, ska denne omedelbart göra en undersökning för att fastställa smittans art och i övrigt göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids.
Den som har djuren i sin vård är skyldig att tåla det intrång och underkasta sig de åtgärder samt lämna den hjälp som behövs för undersökningen.
95
Författningsförslag SOU 2010:106
Isolering vid misstanke om smitta
5 § Om det finns grundad anledning att misstänka att ett fall av en spärrsmitta har inträffat, ska den myndighet som regeringen bestämmer, i den utsträckning som behövs för att motverka smittspridning, besluta om förbud mot att besöka, lämna eller utföra transporter till eller från det område där smittan kan antas förekomma (isolering).
Hävning av beslut om isolering
6 § Finns det inte längre skäl för isoleringen ska den myndighet som regeringen bestämmer omedelbart häva beslutet.
Spärrförklaring
7 § Om det är klarlagt att ett fall av spärrsmitta har inträffat ska den myndighet som regeringen bestämmer, i den utsträckning som behövs för att motverka smittspridning, besluta om förbud mot att besöka, lämna eller utföra transporter eller förflyttningar av djur eller fordon till eller från det område där smittan förekommer (spärrförklaring).
Spärrförklaringen ska förenas med beslut om de villkor som är nödvändiga för att förhindra smittspridning. Villkoren ska utformas så att verksamhet inom området inte onödigt försvåras.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om villkor som avses i andra stycket.
Smittspårning
8 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska utföra en smittspårning i syfte att identifiera möjligt ursprung för smittan samt att identifiera andra områden där smittan kan förekomma.
Om det behövs för att kunna bekräfta eller för att utesluta en spridning av smittan får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i enskilda fall besluta om provtagning eller undersökning i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 §.
96
SOU 2010:106 Författningsförslag
Undantag från isoleringen eller spärrförklaringen
9 § Om det kan ske utan risk för smittspridning får den myndighet som regeringen bestämmer i det enskilda fallet medge undantag från beslutet om isolering eller spärrförklaring.
Hävning av spärrförklaring
10 § Begär den som är föremål för beslut om spärrförklaring att beslutet ska hävas är den myndighet som regeringen bestämmer skyldig att utan dröjsmål pröva frågan. Hävningen kan avse hela eller delar av det spärrade området.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla för att häva ett beslut om spärrförklaring.
11 § Finns det inte längre skäl för spärrförklaring ska den myndighet som regeringen bestämmer omedelbart häva beslutet.
Krav på att den som är föremål för en spärrförklaring ska vidta åtgärder
12 § Om den som är föremål för ett beslut om spärrförklaring har brutit mot beslutet eller om det annars föreligger särskilda skäl får den myndighet som regeringen bestämmer förelägga den som är föremål för ett beslut om spärrförklaring att vidta åtgärder för att beslutet om spärrförklaring därefter ska kunna hävas.
Av beslutet ska framgå inom vilken tid de beslutade åtgärderna ska vidtas samt en underrättelse om att för det fall åtgärderna inte vidtas inom den utsatta tidsfristen kan myndigheten komma att vidta rättelse i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 14 §.
Åtgärdssmittor
Anmälningsplikt
13 § Bestämmelser om anmälningsplikt vid misstanke om ett fall av en åtgärdssmitta finns i 4 kap. 1 och 2 §§.
97
Författningsförslag SOU 2010:106
Åtgärder i avvaktan på myndighets beslut
14 § Till dess ett besked från en veterinär eller den myndighet som regeringen bestämmer föranleder något annat, ska den som har djuren i sin vård göra vad som rimligen kan begäras för att förhindra eller begränsa smittspridning av en misstänkt åtgärdssmitta.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de åtgärder som avses i första stycket.
Veterinärundersökning
15 § Om en veterinär har anledning att misstänka att en åtgärdssmitta har inträffat, ska denne omedelbart göra en undersökning för att fastställa smittans art och i övrigt göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids.
Den som har djuren i sin vård är skyldig att tåla det intrång och underkasta sig de åtgärder samt lämna den hjälp som behövs för undersökningen. Om det är nödvändigt för undersökningen, får ett djur som misstänks vara smittat avlivas utan ägarens samtycke.
Isolering vid misstanke om åtgärdssmitta
16 § Om det finns grundad anledning att misstänka att ett fall av en åtgärdssmitta har inträffat, ska den myndighet som regeringen bestämmer, i den utsträckning som behövs för att motverka smittspridning, besluta om förbud mot att besöka, lämna eller utföra transporter till eller från det område där smittan kan antas förekomma (isolering).
17 § Om åtgärderna som avses i 16 § inte kan avvaktas, får en veterinär som har grundad anledning att misstänka att ett fall av en åtgärdssmitta har inträffat fatta beslut enligt 16 §.
Ett sådant beslut ska snarast underställas den myndighet som regeringen bestämmer. Myndigheten ska snarast pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.
98
SOU 2010:106 Författningsförslag
Åtgärder för att motverka smittspridning
18 § Om det finns grundad anledning att misstänka att ett fall av åtgärdssmitta har inträffat ska den myndighet som regeringen bestämmer, i den utsträckning det är nödvändigt för att motverka smittspridning, meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter eller förflyttningar av djur eller fordon till, från eller inom sådana områden (restriktionsområden)
1. som gränsar till det område som isolerats enligt 16 § eller 17 §, eller
2. där det annars kan finnas risk för spridning av smitta.
19 § Om det föreligger en överhängande risk för spridning av en misstänkt åtgärdssmitta får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, för att motverka smittspridningen, meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om åtgärder som anges i 22 § första stycket.
Hävning av beslut om isolering
20 § Finns det inte längre skäl för beslutet om isolering, förbud enligt 18 § eller åtgärder som avses i 19 § ska den myndighet som regeringen bestämmer omedelbart häva beslutet eller upphäva föreskrifterna.
Smittförklaring och åtgärdsbeslut vid bekräftat utbrott
21 § Om det är klarlagt att ett fall av åtgärdssmitta har inträffat ska den myndighet som regeringen bestämmer, i den utsträckning som behövs för att motverka smittspridning, besluta om förbud i enlighet med 16 § för de områden där smitta förekommer, eller om andra begränsningar i hanteringen av djur eller varor, allt i den utsträckning som behövs för att motverka smittspridning (smittförklaring).
Under samma förutsättningar får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om
1. förbud mot transporter av djur eller varor till, från eller inom områden som gränsar till områden där smitta förekommer eller om
99
Författningsförslag SOU 2010:106
andra begränsningar i hanteringen av djur eller varor inom sådana angränsande områden (områdesrestriktioner), och
2. förbud mot tillträde till vissa djurstallar eller andra anläggningar där djur hålls (tillträdesförbud) eller särskilda villkor för tillträde till sådana anläggningar.
22 § I samband med beslutet om smittförklaring ska den myndighet som regeringen bestämmer besluta om en åtgärdsplan för varje anläggning som finns inom området där smittan förekommer. Åtgärdsplanen ska innefatta en eller flera av följande åtgärder
1. slakt eller annan avlivning av djur som är eller misstänks vara smittade eller kan sprida smitta,
2. slakt eller annan avlivning av andra djur,
3. oskadliggörande av döda djur, produkter av djur, andra varor, avfall och annat material som kan sprida smitta,
4. smittrening,
5. vaccination eller annan förebyggande behandling av djur,
6. undersökning av djur och produkter av djur,
7. begränsningar eller andra villkor vad gäller djurhållning,
8. begränsningar eller andra villkor vad gäller förflyttning av fordon,
9. begränsningar eller andra villkor vad gäller transport eller annan hantering av levande och döda djur, produkter av djur, andra varor, avfall och annat material,
10. registrering eller journalföring av djurtransporter, levande och döda djur, produkter av djur och andra varor, avfall och annat material,
11. dokumentation i fråga om besök på en anläggning där djur hålls,
12. oskadliggörande av skadedjur som sprider smitta, 13. metoder för provtagning och analys, 14. skyldighet att till den myndighet som anges i beslutet lämna uppgifter som kan ha betydelse för arbetet med att förebygga eller bekämpa åtgärdssmittor,
15. annan åtgärd som ska genomföras till följd av beslut av Europeiska kommissionen eller som annars är nödvändig.
Om åtgärderna ska vidtas av den som är föremål för beslutet om smittförklaring kan det av beslutet om åtgärdsplan framgå inom vilken tid de beslutade åtgärderna ska vidtas samt en underrättelse om att för det fall åtgärderna inte vidtas inom den utsatta tidsfristen
100
SOU 2010:106 Författningsförslag
kan myndigheten komma att vidta rättelse i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 14 §.
23 § För att förebygga eller bekämpa en åtgärdssmitta får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om att de åtgärder som anges i 22 § första stycket ska vidtas även av andra än de som omfattas av åtgärdsplanen.
Skyldighet att ställa lokaler m.m. till förfogande
24 § Den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att
1. innehavare av slakteri- eller bearbetningsanläggning ska ställa lokaler och utrustning till förfogande för sådan slakt eller avlivning som avses i 22 § 1 och 2 eller för sådant oskadliggörande som avses i 22 § 3,
2. innehavare av redskap eller annan utrustning som oundgängligen behövs för att förebygga eller bekämpa en åtgärdssmitta ska tillhandahålla utrustningen,
3. personal vid slakteri- eller bearbetningsanläggningar som avses i 1 och de personer som handhar utrustning som avses i 2 ska delta i förebyggande åtgärder eller bekämpning enligt bestämmelserna i detta kapitel.
Den som har ställt lokaler eller utrustning till förfogande eller deltagit i förebyggande åtgärder eller bekämpning enligt första stycket har rätt till ersättning av staten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om sådan ersättning.
Smittspårning
25 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska utföra en smittspårning i syfte att identifiera möjligt ursprung för åtgärdssmittan samt att identifiera andra anläggningar som kan ha smittats.
Om det behövs för att kunna bekräfta eller för att utesluta en spridning av åtgärdssmittan får den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i enskilda fall besluta om provtagning eller undersökning i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 §.
101
Författningsförslag SOU 2010:106
Undantag från isoleringen eller smittförklaringen
26 § Om det kan ske utan risk för smittspridning får den myndighet som regeringen bestämmer i det enskilda fallet medge undantag från besluten enligt 16, 17, 18 eller 21 §.
Hävning av smittförklaring
27 § Finns det inte längre skäl för beslutet om smittförklaring eller för de åtgärder som avses enligt 21 § andra stycket ska den myndighet som regeringen bestämmer omedelbart häva beslutet eller upphäva föreskrifterna.
Officiell veterinär
28 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att officiell veterinär ska fatta beslut eller vidta åtgärder som avses i 19, 22, 23, 25 och 26 §§.
Vilda djur
29 § Den myndighet som regeringen bestämmer får i tillämpliga delar meddela sådana föreskrifter eller i enskilda fall sådana beslut som anges i 16-28 §§ för att förebygga och bekämpa EU-förordningssmittor, spärrsmittor eller åtgärdssmittor hos djur som förekommer vilt i naturen.
6 kap. Bestämmelser om offentlig kontroll m.m.
Kontrollmyndigheternas offentliga kontroll
1 § Offentlig kontroll av efterlevnaden av denna lag, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen samt de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna utövas av statliga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer (kontrollmyndigheter).
Med undantag från första stycket får dock regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även föreskriva att offentlig kontroll utövas av officiell veterinär.
102
SOU 2010:106 Författningsförslag
Kontroller på ankomstorten vid införsel av djur m.m.
2 § Kontrollmyndigheten får efter att djuren eller produkterna har ankommit till destinationsorten genom ickediskriminerade stickprov fastställa att kraven för införseln har uppfyllts.
Kontroller under färden vid införsel eller utförsel av djur m.m.
3 § Vid införsel från land inom EU eller vid utförsel till ett land inom EU av djur och djurprodukter får en transport stoppas av den myndighet som utövar offentlig kontroll under färd till destinationsorten om
1. det finns särskild anledning att misstänka förekomst av djursmitta,
2. medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt, eller
3. de övriga villkor som gäller för införsel till landet eller utförsel från landet inte är uppfyllda.
Åtgärder vid otillåten införsel
4 § Om införsel inte är tillåten på grund av meddelade förbud eller därför att villkoren för införsel inte är uppfyllda ska kontrollmyndigheten besluta att djuren eller produkterna ska avvisas, sättas i karantän eller på annat sätt isoleras, avlivas, destrueras, saneras eller användas för ändamål som inte föranleder risk för spridning av djursmittor.
Om inte något annat följer av skyddet av människors eller djurs hälsa, ska dock myndigheten ge den som är ansvarig för införseln möjlighet att välja vilken av åtgärderna i första stycket som ska vidtas.
Den som är ansvarig för införseln ska stå för kostnaden för de åtgärder som beslutas enligt första stycket eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
För det fall att en införsel har stoppats vid gränsen får inte godset lossas eller lämnas ut. I avvaktan på beslut av den myndighet som regeringen bestämmer får officiell veterinär bestämma hur levande djur ska tas om hand.
103
Författningsförslag SOU 2010:106
5 § I fråga om rätten att hantera varor som inte får föras in i landet gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor m.m., om inte något annat följer av denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EUbestämmelser som kompletteras av lagen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsning av rätten att hantera oförtullade varor.
Kontrollmyndigheternas övriga åligganden
6 § En myndighet som utövar offentlig kontroll ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av
EU-bestämmelserna.
Föreskrifter om offentlig kontroll
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. hur offentlig kontroll ska bedrivas, samt
2. skyldighet för en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen i enlighet med artikel 5 Europaparlamentets och rådets förordningen (EG) nr 882/2004 den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd1 att lämna information till en statlig myndighet.
8 § Regeringen får meddela föreskrifter om vilka bestämmelser i
Europaparlamentets och rådets förordningen (EG) nr 882/2004 som ska tillämpas vid offentlig kontroll av andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur.
1 EUT L 165, 30.4.2004, s. 1, rättad genom EUT L 191, 28.5.2004, s. 1, Celex 32004R0882R.
104
SOU 2010:106 Författningsförslag
Rätt till upplysningar och tillträde
9 § En kontrollmyndighet, en officiell veterinär och ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen har i den utsträckning som behövs för kontrollen rätt att
1. på begäran få upplysningar och ta del av handlingar, och
2. få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där djur hålls eller där djurprodukter, foder eller material i övrigt förvaras eller annars hanteras och där göra undersökningar och ta prover.
Det som sägs i första stycket gäller också för den som vidtar åtgärder enligt denna lag, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna.
10 § Bestämmelserna i 9 § gäller också för EU:s institutioner och för inspektörer och experter som utsetts av institutionerna.
Skyldighet att tillhandahålla hjälp
11 § Den som är föremål för offentlig kontroll eller andra åtgärder enligt denna lag, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna ska tillhandahålla den hjälp som behövs för att kontrollen eller åtgärderna ska kunna genomföras.
Förelägganden och förbud
12 § Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen får en kontrollmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna ska följas.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att förelägganden och förbud enligt första stycket även får meddelas av en officiell veterinär.
105
Författningsförslag SOU 2010:106
Vite
13 § Förelägganden och förbud enligt denna lag eller enligt de EUbestämmelser som kompletteras av lagen får förenas med vite.
Rättelse
14 § Om någon inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EUbestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna, får kontrollmyndigheten besluta om rättelse på hans eller hennes bekostnad.
Hjälp av polismyndighet
15 § Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för utövande av offentlig kontroll eller verkställighet av beslut enligt denna lag, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de
EU-bestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna.
Hjälp enligt första stycket får begäras endast om
1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller
2. det annars finns synnerliga skäl.
Avgifter för offentlig kontroll samt hantering av ärenden enligt lagen
16 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för
1. offentlig kontroll enligt denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen,
2. provtagning, undersökning, märkning, godkännande och registrering samt för utfärdande av identitetshandlingar och verksamhet inom frivilliga djurhälsoprogram enligt lagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestäm-
106
SOU 2010:106 Författningsförslag
melser om kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om beräkningen av avgifter som tas ut av statliga myndigheter, kontrollorgan och sådana organisationer som avses i 2 kap. 7 § andra stycket och 8 § första stycket 2.
Delegering av uppgifter till privata organ eller organisationer
17 § Organisationer som förordnats att enligt 2 kap. 7 § andra stycket och 8 § första stycket 2 utföra uppgifter ska vid utförandet av uppgifterna tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223)
– 11 och 12 §§ om jäv, – 15 § om anteckning av uppgifter, – 16 och 17 §§ om parters rätt att få ta del av uppgifter, – 20 § om motivering av beslut, – 21 § om underrättelse av beslut, – 22 § om rätten att överklaga, – 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Bestämmelsen i första stycket ska i tillämpliga delar även gälla för veterinärer och andra personer som har förordnats för att utföra provtagning eller undersökning enligt 2 kap. 6 § andra stycket och kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen.
18 § För officiella veterinärer som inte är anställda av en förvaltningsmyndighet finns det bestämmelser i lagen (2009:1254) om officiella veterinärer.
7 kap. Straffbestämmelser m.m.
1 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. underlåter att anmäla misstanke om en allmänfarlig djursmitta i enlighet med 4 kap 1 § första stycket eller 2 § första stycket,
2. bryter mot ett beslut om isolering, spärrförklaring, smittförklaring eller åtgärdsbeslut som har meddelats med stöd av 5 kap. 5 §, 7 §, 16 §, 17 §, 21 § första stycket eller 22 §,
107
Författningsförslag SOU 2010:106
3. bryter mot ett skyddsbeslut som har beslutats med stöd av 1 kap. 14 §,
4. förflyttar djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta inom område som är belagt med restriktioner beträffande förflyttning av djur eller produkter eller som för ut djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta från ett sådant område,
5. bryter mot ett beslut som har meddelats med stöd av artikel 13 eller 14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati2.
2 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. bryter mot föreskrifter om skyldighet att föra anteckning och hygienåtgärder meddelade med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket,
2. underlåter att upprätta biosäkerhetsplan enligt 2 kap. 3 § första stycket eller bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 3 § andra stycket,
3. bryter mot föreskrifter som åligger djurtransportörer meddelade med stöd av 2 kap. 4 §,
4. bryter mot föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål meddelade med stöd av 2 kap. 5 §,
5. bryter mot föreskrifter om märkning, journalföring, registrering av djur samt identitetshandlingar för djur meddelade med stöd av 2 kap. 7 § första stycket 1,
6. bryter mot krav på registrering av djurhållare och anläggningar för djur eller krav på tillstånd för verksamhet med djur meddelade med stöd av 2 kap 7 § första stycket 2 eller 3,
7. i strid med bestämmelser som meddelade med stöd av 2 kap. 8 § andra stycket överlåter djur med särskilt märke utan att ha rätt till det,
8. underlåter att anmäla misstanke om djursmitta, tecken på sjukdom eller ökad dödlighet enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 1 § andra stycket eller underlåter att anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av djursmittor enligt 4 kap. 2 § andra stycket,
2 EGT L 147, 31.5.2001, s. 1, Celex 32001R0999.
108
SOU 2010:106 Författningsförslag
9. bryter mot föreskrifter eller beslut om skyldigheter, villkor eller förbud som meddelas med stöd av bemyndiganden i 5 kap. 2 §, 14 § andra stycket, 18 §, 19 §, 21 § andra stycket eller 23 §,
10. bryter mot beslut enligt 5 kap. 24 § om att ställa lokaler, utrustning eller redskap till förfogande eller om skyldighet att delta i förebyggande åtgärder eller bekämpning,
11. bryter mot beslut eller föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 29 § om bekämpning av allmänfarlig djursmitta hos vilda djur, eller
12. inte fullgör sina skyldigheter enligt 6 kap. 8 § genom att inte tillhandahålla den hjälp som behövs för att den offentliga kontrollen eller åtgärderna ska kunna vidtas.
Till böter döms även den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EUbestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte, om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §.
3 § Till ansvar enligt denna lag ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelserna i 8 kap.
Om en gärning är att anse som ringa, döms inte till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, döms inte till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Särskild rättsverkan
4 § Innefattar ett brott som avses i 1 § eller 2 § första stycket 9 eller 11 olovlig transport av djur eller produkter ska sådan egendom förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkad.
109
Författningsförslag SOU 2010:106
8 kap. Sanktionsavgifter m.m.
1 § Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 30 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.
Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.
2 § Sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.
Sanktionsavgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt. Vid prövningen av denna fråga ska särskilt beaktas
1. om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det,
2. om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller
3. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.
3 § Den myndighet som utövar offentlig kontroll beslutar om sanktionsavgift.
Innan sanktionsavgift åläggs någon ska han eller hon ges tillfälle att yttra sig.
4 § Ett beslut om sanktionsavgift får, när det har vunnit laga kraft, verkställas enligt utsökningsbalken.
5 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
6 § En sanktionsavgift får beslutas bara om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att förutsättningarna att besluta om avgift har uppfyllts.
110
SOU 2010:106 Författningsförslag
7 § En beslutad sanktionsavgift faller bort, om beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.
9 kap. Övriga bestämmelser
Överklaganden m.m.
1 § En statlig förvaltningsmyndighets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om det har meddelats
1. enligt denna lag,
2. enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller
3. enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detsamma gäller beslut som har meddelats av en sådan organisation som avses i 2 kap. 7 § andra stycket, 8 § första stycket 2, artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen3 eller av en officiell veterinär som förordnats enligt lagen (2009:1254) om officiella veterinärer.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
2 § I fall som avses i 1 § andra stycket ska det allmännas talan hos förvaltningsdomstol föras av
1. den myndighet som regeringen bestämmer om det överklagade beslutet har meddelats av en organisation, eller
2. den myndighet som har förordnat den officiella veterinären.
3 § Beslut enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen ska gälla omedelbart, om inte något annat beslutas.
Vad som sägs i första stycket gäller inte beslut om sanktionsavgifter.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013, då bisjukdomslagen (1974:211), epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) ska upphöra att gälla.
3 EUT L 325, 12.12.2003, s. 1, Celex 32003R2160.
111
Författningsförslag SOU 2010:106
2. I fråga om ersättningsanspråk som har uppkommit före den 1 januari 2013 tillämpas bestämmelser om ersättning enligt äldre bestämmelser.
3. Beslut i enskilt fall om förbud, förelägganden och andra skyldigheter meddelade med stöd av 5 § zonooslagen (1999:658) gäller som beslut meddelade med stöd av denna lag.
4. Förbud, förelägganden och andra beslut om skyldigheter för enskilda som har meddelats med stöd av epizootilagen (1999:657) avseende sådana djursmittor som omfattas av bilagorna till denna lag gäller som beslut meddelade med stöd av denna lag. Beslut avseende andra djursmittor ska vid ikraftträdandet av denna lag upphöra att gälla.
112
SOU 2010:106 Författningsförslag
Bilaga 1
EU-förordningssmittor
– Transmissibel Spongiform Encefalopati (TSE)
Bilaga 2
Spärrsmittor
– Aujeszkys sjukdom (AD) – Beskällarsjuka (Dourine) – Egg dropp syndrome (EDS-76) – Elakartad lungsjuka hos nötkreatur (CBPP) – Infektiös bovin rinotrakeit (IBR/IPV) – Salmonella, utom hos avelsflockar av tamhöns och kalkoner – Turkey rhinotracheitis/swollen head syndrome (TRT/SHS) – Verotoxinbildande E.coli/Entherohemorragisk escherichia coli (VTEC/EHEC) serotyperna O157, O26, O103, O111, O145 och O121
Bilaga 3
Åtgärdssmittor
Åtgärdssmittor där målsättningen med myndigheternas åtgärder vid förekomst av smittan är att den ska utrotas från Sverige
– Afrikansk hästpest – Afrikansk svinpest – Blåtunga – Epizootic hemorrhagic disease (EHD) – Filovirus – Får och getkoppor – Infektiös anemi – Infektiös hematopoetisk nekros (IHN) – Infektiös laxanemi (ISA) – Klassisk svinpest
113
Författningsförslag SOU 2010:106
– Lumpy skin disease – Mul- och klövsjuka – Pestes des petits ruminants – Rabies – Rift Valley-feber – Rinderpest – Rots – Vesikulär stomatit – Vesikulär svinsjuka – Viral hemorragisk septikemi (VHS) – Viral equin encefalomyelit – Vit pricksjuka hos kräftdjur
Åtgärdssmittor där målsättningen med myndigheternas åtgärder vid förekomst av smittan är att den inte ska förekomma hos djur som hålls av människor
– Hög- och lågpatogen aviär influensa – Renibakterios (BKD) i inlandet av Sverige – Brucellos hos livsmedelsproducerande djur – Enzootisk bovin leukos (EBL) – Infektion orsakad av Bonamia exitiosa – Infektion orsakad av Perkinsus marinus – Infektion orsakad av Microcytos mackini – Infektiös pankreasnekros (IPN) – Mjältbrand – Newcastlesjuka – Salmonella hos avelsflockar av tamhöns och kalkoner – Epizootisk hematopoietisk nekros – Epizootiskt ulcerativt syndrom (EUS) – Skalbaggar av typen Aethina tumida (lilla kupskalbaggen) – Taura syndrome – Tropilaelapskvalster – Tuberkulos av human och bovin typ – Vårviremi hos karp (SVC) – Yellowhead disease
114
SOU 2010:106 Författningsförslag
Åtgärdssmittor där målsättningen med myndigheternas åtgärder vid förekomst av smittan ska vara att smittan inte får spridas från det område där den förekommer
- Marteilia refringens - Bonamia ostreae - Koiherpesvirus (KHV)
115
Författningsförslag SOU 2010:106
2. Förslag till djursmittsförordning
Härigenom förskrivs följande.
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens innehåll
1 § I denna förordning finns bestämmelser som kompletterar djursmittslagen (2012:000). Förordningen innehåller bestämmelser om
– krav på biosäkerhet, provtagning och undersökning av djur, märkning och registrering m.m. (2 kap.)
– generella bestämmelser om in- och utförsel (3 kap.) – in- och utförsel av hästdjur (4 kap.) – in och utförsel av nötkreatur (5 kap.) – in- och utförsel av sperma och embryon från nötkreatur (6 kap.) – in- och utförsel av svin (7 kap.) – in- och utförsel av sperma från svin (8 kap.) – in- och utförsel av får och getter (9 kap.) – in- och utförsel av fjäderfän (10 kap.) – utsläppande på marknaden av djur och produkter från vattenbruket samt införsel från tredje land av sådana djur och produkter (11 kap.)
– in- och utförsel av övriga djur (12 kap.) – anmälningsplikt (13 kap.) – åtgärder vid misstanke eller bekräftat fall av EU-förordningssmitta, spärrsmitta eller åtgärdssmitta (14 kap.)
– behöriga myndigheter och offentlig kontroll (15 kap.) – sanktionsavgifter (16 kap.) – ersättningsbestämmelser (17 kap.) – övriga frågor (18 kap.)
2 § Begrepp och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse som i djursmittslagen (2012:000).
EU-bestämmelser
3 § De EU-rättsliga grundförordningar som helt eller delvis kompletteras av djursmittslagen (2012:000) anges i ett tillkännagivande av regeringen.
116
SOU 2010:106 Författningsförslag
I fråga om EU-bestämmelser i sådana förordningar som faller inom flera lagars tillämpningsområde anges i tillkännagivandet vilka bestämmelser som kompletteras av djursmittslagen.
Statens jordbruksverk och Statens veterinärmedicinska anstalt får meddela de föreskrifter och fatta de beslut som behövs till komplettering av EU-bestämmelserna.
Skyddsbeslut
4 § Jordbruksverket får meddela sådana beslut som avses i 1 kap. 14 § djursmittslagen (2012:000).
2 kap. Krav på biosäkerhet, provtagning och undersökning av djur, märkning och registrering m.m.
Krav på god biosäkerhet
1 § Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vad den som håller djur ska iaktta i fråga om
1. skyldighet att föra anteckningar om verksamheten, och
2. krav på hygien och andra biosäkerhetsåtgärder i djurhållningen.
Biosäkerhetsplaner
2 § Bland de riskfaktorer som ska omfattas av en biosäkerhetsplan ska finnas
1. handel med djur,
2. transporter av djur,
3. kontakter med vilda djur eller andra vektorer, samt
4. hantering av foder. Jordbruksverket får meddela sådana ytterligare föreskrifter om biosäkerhetsplaner som avses i 2 kap. 3 § djursmittslagen (2012:000) samt föreskrifter om undantag från kravet på biosäkerhetsplaner.
117
Författningsförslag SOU 2010:106
Branschriktlinjer
3 § Organisationer inom jord- och vattenbruket har rätt att ge in upprättade branschriktlinjer för god biosäkerhet till Jordbruksverket för granskning och godkännande. Jordbruksverkets granskning av riktlinjerna ska ske efter samråd med Livsmedelsverket och andra berörda myndigheter. Efter det att riktlinjerna har godkänts ska Jordbruksverket offentliggöra dem.
Djurtransporter
4 § Jordbruksverket får meddela föreskrifter om flyttningsdokument för djur samt om djurhälsa och hygien vid transport av djur.
Seminverksamhet
5 § Jordbruksverket får meddela föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål.
Provtagning och undersökning av djur
6 § Statens veterinärmedicinska anstalt får för att kartlägga förekomst av eller fastställa frihet från djursmittor meddela föreskrifter eller i det särskilda fallet besluta om provtagning eller undersökning av djur och djurprodukter, foder samt material i övrigt i enlighet med 2 kap. 6 § första stycket djursmittslagen (2012:000).
Statens veterinärmedicinska anstalt får även meddela föreskrifter eller i enskilda fall fatta beslut om att provtagningen eller undersökningen ska utföras av en veterinär eller annan person som förordnas av anstalten.
Beslut om föreskrifter enligt första stycket ska föregås av samråd med Jordbruksverket.
118
SOU 2010:106 Författningsförslag
Märkning och registrering
7 § Jordbruksverket får meddela föreskrifter om
1. märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur,
2. krav på registrering av djurhållare och anläggningar för djur, samt
3. krav på tillstånd för verksamhet med djur.
Frivilliga djurhälsoprogram
8 § Jordbruksverket får i syfte att förebygga djursmittor
1. meddela föreskrifter om frivilliga djurhälsoprogram för djur som människan har i sin vård,
2. ge organisationer rätt att anordna sådant djurhälsoprogram, samt
3. meddela föreskrifter om villkoren för att djur som är anslutna till djurhälsoprogram enligt 2 ska få säljas under särskild beteckning.
Innan kontrollen anordnas ska Jordbruksverket godkänna plan och riktlinjer för verksamheten.
Handläggning av ärenden om tillstånd
9 § Om Jordbruksverket begär att sökanden ska ge in certifikat, intyg eller andra liknande dokument som visar att ett visst godkännande- eller tillståndskrav är uppfyllt, ska verket godta motsvarande dokument från en annat land inom Europeiska samarbetsområdet. Verket får dock begära en icke-auktoriserad översättning av dokumentet till svenska.
10 § Jordbruksverket får meddela föreskrifter om den tid inom vilken verket ska fatta beslut i ärenden om godkännande eller tillstånd.
119
Författningsförslag SOU 2010:106
3 kap. Generella bestämmelser om in- och utförsel av djur m.m.
Undantag för viss förflyttning som föranleds av renskötseln
1 § Sådan förflyttning av djur till eller från Finland som föranleds av renskötseln och som sker enligt internationella överenskommelser ska inte omfattas av bestämmelserna om införsel eller utförsel i 3 kap. djursmittslagen (2112:000) eller denna förordning.
Krav på godkännande eller registrering
2 § Krav på godkännande av handlare av djur, uppsamlingsplatser för djur, djurmarknader samt krav på registrering av den om för in djur eller för ut djur finns i föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 8 §.
Gränskontrollstationer
3 § Jordbruksverket får meddela sådana föreskrifter om godkända gränskontrollstationer som avses i 3 kap. 8 § djursmittslagen (2012:000).
Karantän m.m.
4 § Jordbruksverket får meddela de föreskrifter eller fatta de beslut i enskilda fall om att djur ska hållas i karantän och meddela föreskrifter om villkor för karantänshållning samt om karantänsanläggningars skötsel.
Jordbruksverket ska vidare fatta sådana beslut som avses i 3 kap. 10 § andra stycket djursmittslagen (2012:000).
5 § Jordbruksverket får meddela sådana föreskrifter som avses i 3 kap. 12 § djursmittslagen (2012:000).
120
SOU 2010:106 Författningsförslag
Veterinärdatasystemet TRACES
6 § Officiell veterinär eller Jordbruksverket ska tillse att transporter med djur som förs till ett annat EU-land, den dag då djuren förs ut ur landet, registreras i det för ändamålet upprättade veterinärdatasystemet (TRACES).
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om sådan registrering samt om undantag från kravet på registrering.
Genomförande av kommissionens skyddsbeslut
7 § Utöver vad som följer av bestämmelserna i 4–12 kap. får Jordbruksverket meddela de föreskrifter eller fatta de beslut i enskilda fall som behövs för att genomföra Europeiska kommissionens skyddsbeslut avseende införsel och utförsel av djur och produkter.
4 kap. In- och utförsel av hästdjur
1 § Med hästdjur avses i detta kapitel vilda eller domesticerade arter ur familjen uddatåiga hovdjur samt korsningar mellan dessa.
Bestämmelser om införsel och utförsel av sperma, ägg och embryon från hästdjur finns i 12 kap.
Hästpass och andra identitetshandlingar
2 § Hästdjur ska vid införsel till Sverige och vid utförsel till EUländer, Andorra, Färöarna samt Norge åtföljas av ett hästpass utfärdat i enlighet med kommissionens förordning (EG) nr 504/2008 av den 6 juni 2008 om tillämpning av rådets direktiv 90/426/EEG och 90/427/EEG avseende metoder för identifiering av hästdjur4.
Vid införsel av djur från tredje land kan djuret i stället åtföljas av en identitetshandling som innehåller konturdiagram. Om hästdjuret har införts för enbart en tillfällig vistelse får det åtföljas av denna identitetshandling även vid utförseln av djuret.
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om kravet på hästpass eller annan identitetshandling samt om undantag från detta krav.
4 EUT L 149, 7.6.2008, s. 3, Celex 32008R0504.
121
Författningsförslag SOU 2010:106
3 § Hästdjur som är avsedda för avel ska åtföljas av ett härstamningsbevis.
Ytterligare föreskrifter om sådana bevis meddelas med stöd av bemyndiganden i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.
Djurhälsovillkor för hästdjur vid införsel från och utförsel till EU-länder, Andorra, Färöarna samt Norge
4 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder, Andorra,
Färöarna samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska hästdjur, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 2, 3, 5 och 6 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 2, 3 och 5 §§.
5 § Hästdjuren får
1. inte ha företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av en officiell veterinär,
2. inte ha haft kontakt med hästdjur som kan misstänkas lida av smittsam sjukdom under de senaste 15 dagarna före besiktningen,
3. inte härröra från en anläggning som är belagd med restriktioner på grund av djursmittorna afrikansk hästpest, beskällarsjuka (dourine), alla typer av hästencefalomyelit, infektiös anemi, mjältbrand, rabies, rots eller vesikulär stomatit, samt
4. endast härröra från ett land som är officiellt friförklarat från afrikansk hästpest eller, om landet inte är officiellt friförklarat, under förutsättning att de krav som EU har uppställt avseende sjukdomen är uppfyllda.
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med ett av EU fastställt formulär.
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om hälsointyget, den besiktning som avses i första stycket 1, de hälsovillkor som avses i första stycket 3 och 4 samt om undantag från kraven i första och andra styckena.
6 § Om mottagarlandet har rätt att kräva att hästdjuren ska vara fria från ytterligare sjukdomar än de som anges i dessa föreskrifter, ska djur som förs ut ur landet uppfylla även dessa hälsokrav.
122
SOU 2010:106 Författningsförslag
Djurhälsovillkor för hästdjur vid införsel från ett tredje land
7 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 4 § (tredje land) ska hästdjur, utöver vad som följer av 2 och 3 §§ uppfylla följande villkor. Djuren ska
1. komma från ett land eller ett område som är uppfört på den förteckning som EU för över tredje länder som är godkända för import av hästdjur till EU,
2. komma från ett land eller område som är fritt från afrikansk hästpest och, sedan minst två år, är fritt från venezuelansk hästencefalomyelit samt, sedan minst sex månader, fritt från beskällarsjuka (dourine) och rots,
3. komma från en anläggning som varit fri från vesikulär stomatit under minst sex månader,
4. om de är av hankön, vara fria från virusarterit, samt
5. uppfylla de övriga villkor i fråga om sjukdomar som EU beslutar om.
Hästdjuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med ett av EU fastställt formulär.
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de hälsovillkor som avses i första stycket 2–5, den förteckning som avses i första stycket 1, hälsointyget som avses i andra stycket samt om undantag från kraven i första och andra styckena.
8 § Hästdjur som är avsedda för slakt ska omedelbart efter införseln föras direkt till ett slakteri.
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om hästdjur som är avsedda för slakt.
5 kap. In- och utförsel av nötkreatur
1 § Med nötkreatur avses i detta kapitel nötkreatur (bos taurus) inklusive bison (bison bison) och vattenbuffel (bubalus bubalis).
Bestämmelserna i detta kapitel omfattar inte nötkreatur för kultur- eller tävlingsändamål eller nötkreatur som är avsedda att användas i djurförsök. För sådana djur gäller bestämmelserna i 12 kap. Bestämmelser om sperma, ägg och embryon från nötkreatur finns i 6 kap.
123
Författningsförslag SOU 2010:106
Nötkreaturspass och andra identitetshandlingar
2 §
Nötkreatur ska vid införsel till Sverige och vid utförsel till EUländer samt Norge åtföljas av ett pass utfärdat i enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/975.
3 § Nötkreatur som är avsedda för avel ska åtföljas av ett härstamningsbevis.
Ytterligare föreskrifter om sådana bevis meddelas med stöd av bemyndiganden i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.
Djurhälsovillkor för nötkreatur vid införsel från och utförsel till EU-länder och Norge
4 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska nötkreatur, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 2, 3 och 5–12 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 13 §.
5 § Nötkreatur
1. ska vara märkta och identifierade i enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000, och
2. får inte ha företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av en officiell veterinär.
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med den förlaga som finns i kommissionens förordning (EG) nr 599/2004 av den 30 mars 2004 om antagande av en harmoniserad förlaga för intyg och inspektionsprotokoll för handel inom gemenskapen med djur och produkter av animaliskt ursprung6.
5 EGT L 204, 11.8.2000, s. 1, Celex 32000R1760. 6 EUT L 94, 31.3.2004, s. 44, Celex 32004R0599.
124
SOU 2010:106 Författningsförslag
Nötkreatur avsedda för avel eller produktion
6 § Nötkreatur, med undantag för nötkreatur avsedda för omedelbar slakt, ska ha vistats i samma besättning under minst 30 dagar före dagen för avsändningen eller sedan födseln.
Nötkreaturen ska vidare komma från en besättning som är officiellt fritt från brucellos, tuberkulos samt enzootisk bovin leukos (EBL) samt ha reagerat negativt på provtagning avseende dessa djursmittor.
Om djuret kommer från ett land eller region som är officiellt friförklarad från brucellos, tuberkulos eller EBL behöver djuren dock inte testas med avseende på den ifrågavarande smittan. Detsamma gäller om medlemsstaten eller regionen ingår i ett godkänt övervakningssystem.
7 § Nötkreatur avsedda för omedelbar slakt ska komma från besättningar som är officiellt fria från tuberkulos och EBL, samt när det gäller icke kastrerade nötkreatur, från officiellt brucellosfria besättningar.
Tilläggsgarantier
8 § Om mottagarlandet har rätt att kräva att djuren ska vara fria från ytterligare djursmittor än dem som anges i detta kapitel, ska djur som förs ut ur landet uppfylla även dessa hälsokrav.
9 § Nötkreatur ska komma från ett land som är uppfört i bilaga II till kommissionens beslut 2004/558/EG av den 15 juli 2004 om genomförande av rådets direktiv 64/432/EEG när det gäller tilläggsgarantier avseende infektiös bovin rhinotrakeit i samband med handeln med nötkreatur inom gemenskapen och godkännande av de utrotningsprogram som vissa medlemsstater lagt fram7, senast ändrat genom kommissionens beslut 2010/433/EU, eller som uppfyller de tilläggsgarantier avseende infektiös bovin rinotrakeit som
Sverige har beviljats av EU.
7 EUT L 249, 23.7.2004, s. 20, Celex 32004D0558.
125
Författningsförslag SOU 2010:106
Särskilda krav för nötkreatur avsedda för slakt
10 § Djur som förs in i landet i enlighet med undantagsbestämmelserna i 6 § ska efter införseln föras direkt till ett slakteri.
Transportvillkor
11 § Nötkreatur får inte vid något tillfälle från avsändandet från ursprungsanläggningen och till deras ankomst till destinationsorten på en annan medlemsstats territorium komma i kontakt med andra klövbärande djur som har lägre hälsostatus.
Djuren får vidare inte transporteras tillsammans med djur som inte är avsedda till EU eller som har lägre djurhälsostatus. Det får inte heller förflyttas genom ett land från vilket införsel av nötkreatur till EU inte är tillåten.
Nötkreatur ska dessutom transporteras i transportmedel och av transportörer som, utöver att de uppfyller gällande djurskyddsbestämmelser, även uppfyller de bestämmelser som Jordbruksverket meddelar med stöd av 2 kap. 4 §.
Insättningskontroll
12 § Vid införsel från land inom EU eller från Norge ska mottagaren av djuren, före en sändning av djur delas upp, kontrollera att djuren är ID-märkta, åtföljs av hälsointyg och härstamningsbevis samt att intygen överensstämmer med djuren.
Varje oklarhet runt förhållandena i första stycket och vid misstanke om djursmitta ska mottagaren omgående rapportera till Jordbruksverket. Djuren i sändningen ska isoleras i avvaktan på att Jordbruksverket beslutar om vad som ska ske med sändningen.
Bemyndigande att meddela föreskrifter
13 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om den besiktning som avses i 5 § första stycket 2, de hälsovillkor som avses i 6–8 §§, om transportvillkoren som avses i 11 § första och andra styckena och om insättningskontroll enligt 12 § samt om undantag från dessa bestämmelser.
126
SOU 2010:106 Författningsförslag
Införsel av nötkreatur från tredje land
14 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 2 § (tredje land) ska nötkreatur uppfylla följande villkor. Djuret ska
1. komma från ett land eller ett område som är uppfört i bilaga I i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010 av den 12 mars 2010 om fastställande av förteckningar över tredjeländer, områden eller delar därav från vilka det är tillåtet att föra in vissa djur och färskt kött till Europeiska unionen samt kraven för veterinärintyg8,
2. komma från ett land som är fritt från mul- och klövsjuka, vesikulär stomatit, boskapspest, elakartad lungsjuka hos nötkreatur, lumpy skin disease, Rift Valley-feber och blåtunga,
3. komma från ett land till vilket det är förbjudet att föra in djur som är vaccinerade avseende de i punkten 2 nämnda djursmittorna,
4. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som föreskrivs i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010,
5. ha genomgått en kontroll av en officiell veterinär för att säkerställa att djuren är friska och att djurskyddsvillkoren för djurtransporter är uppfyllda,
6. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010, samt
7. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de villkor som avses i första stycket 2, 3, 5 och 7 §§ samt om undantag från villkoren.
15 § Nötkreatur, med undantag för nötkreatur avsedda för omedelbar slakt, som förs in till Sverige från tredje land ska vid ankomsten till destinationsorten och före annan förflyttning uppfylla kraven i detta kapitel, särskilt kravet i 6 § första stycket, och de får inte införlivas i en besättningen innan en veterinär har försäkrat sig om att djuren i fråga inte kan utgöra en risk för anläggningens hälsostatus.
Om ett djur från tredje land förs in i en anläggning får inte något djur vid anläggningen säljas under 30 dagar efter detta, utom om det införda djuret isoleras fullständigt från de övriga djuren på anläggningen.
8 EUT L 73, 20.3.2010, s. 1, Celex 32010R0206.
127
Författningsförslag SOU 2010:106
Transitering
16 § Nötkreatur som förs in i landet från ett land inom EU, Norge eller ett tredje land, men endast ska transporteras vidare till ett annat
EU-land eller till Norge ska uppfylla de villkor för införsel som finns i detta kapitel samt sådana villkor som mottagarlandet därutöver ställer.
Det krävs tillstånd från Jordbruksverket för transporter genom Sverige av nötkreatur som inte uppfyller de hälsokrav som anges i denna förordning eller i föreskrifter meddelade med stöd av förordningen. Vid en sådan transport ska sändningen föras in genom tullplats.
6 kap. In- och utförsel av sperma och embryon från nötkreatur
1 § Bestämmelserna i detta kapitel omfattar sperma samt färska och frysta embryon från nötkreatur som hålls som husdjur. Bestämmelserna omfattar inte embryon som är resultat av transplantation av cellkärnor eller embryon.
Djurhälsovillkor för sperma vid införsel från och utförsel till EU-länder, Andorra, Färöarna samt Norge
2 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder, Andorra,
Färöarna samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska sperma, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 3 och 4 §§ denna förordning samt i föreskrifter meddelade med stöd av 5 §.
3 § Sperman ska
1. ha samlats och behandlats eller lagrats för inseminationsändamål och för handel inom unionen vid en eller flera godkända tjur- eller spermastationer införd i en lista som har upprättats av den behöriga myndigheten i avsändarlandet, samt
2. ha tillförts antibiotika. Sperman ska åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs av EU.
128
SOU 2010:106 Författningsförslag
4 § Sperman ska vidare ha samlats från nötkreatur som
1. kommer från en besättning som är officiellt tuberkulos- och brucellosfri,
2. har varit föremål för karantän,
3. är fria från bovin tuberkulos, bovin brucellos, enzootisk bovin leukos (EBL), infektiös bovin rinotrakeit (IBR) och bovin virusdiarré (BVD), Campylobacter fetus ssp. venerealis och Trichomonas foetus,
4. inte uppvisade några tecken på klinisk sjukdom vid ankomsten till tjurstationen eller den dag då sperman samlades,
5. inte har vaccinerats mot mul- och klövsjuka under de tolv månaderna närmast före samlingen,
6. har hållits vid en tjurstation under en sammanhängande period av minst 30 dagar omedelbart före samlingen av sperma, när det gäller färsk sperma,
7. har hållits vid tjurstationer som har varit fria från mul- eller klövsjuka, rabies, tuberkulos, brucellos, elakartad lungsjuka hos nötkreatur, mjältbrand och EBL, samt
8. inte har tillåtits genomföra naturlig betäckning.
5 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de krav som anges i 3 och 4 §§, föreskrifter om undantag från kraven i 3 och 4 §§ samt föreskrifter om lagring och transportering av sperma.
Djurhälsovillkor för embryon vid införsel från och utförsel till EU-länder, Andorra, Färöarna samt Norge
6 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder, Andorra,
Färöarna samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska embryon, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 7 och 8 §§ denna förordning samt i föreskrifter meddelade med stöd av 9 §.
7 § Embryon ska
1. ha samlats, hanterats och förvarats av en godkänd embryosamlingsgrupp respektive embryoproduktionsgrupp, införd i en lista som har upprättats av den behöriga myndigheten i avsändarlandet, och
129
Författningsförslag SOU 2010:106
2. ha tillkommit genom artificiell insemination eller befruktning in vitro med sperma från ett donatordjur som tillhör en godkänd tjurstation och som uppfyller kraven i 4 §.
Embryona ska åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs av EU.
8 § Embryon ska vidare ha samlats från donatorkor som
1. under minst de sex månader som föregick insamlingen vistades i ett EU-land, Andorra, Färöarna eller Norge eller i det insamlande tredje landet,
2. före samlingen har vistats minst 30 dagar i ursprungsbesättningen,
3. kommer från en besättning som är officiellt tuberkulos- och brucellosfri samt fri från EBL,
4. under det närmast föregående året inte vistades i besättningar som har uppvisat något tecken på IBR,
5. har varit föremål för karantän, samt
6. inte uppvisade några tecken på klinisk sjukdom den dag när embryosamlingen gjordes.
9 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de krav som anges i 7 och 8 §§ och föreskrifter om undantag från kraven i 7 och 8 §§ samt föreskrifter om lagring och transportering av embryon.
Införsel av sperma från tredje land
10 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 2 § (tredje land) ska sperma uppfylla följande villkor. Sperman ska
1. komma från ett land eller ett område som är godkänt av EU för import av sperma från tamdjur av nötkreatur,
2. komma från en tjur- eller spermastation som uppfyller villkoren för sådana stationer inom EU och som av det tredje landet officiellt har godkänts för export till gemenskapen,
3. komma från en tjur- eller spermastation som står under tillsyn av en stationsveterinär och som regelbundet inspekteras av officiell veterinär,
4. härröra från djur som omedelbart före samlingen av sperman har vistats under minst sex månader i ett område som är upptaget på den förteckningen som avses i punkten 1,
5. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som föreskrivs av EU,
130
SOU 2010:106 Författningsförslag
6. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs av EU, samt
7. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om införsel av sperma från tredje land samt om undantag från kraven i första stycket.
Införsel av embryon från tredje land
11 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 6 § (tredje land) ska embryon uppfylla följande villkor. Embryon ska
1. komma från ett land eller ett område som är godkänt av EU för import av embryon från tamdjur av nötkreatur,
2. komma från en embryosamlingsgrupp eller embryoproduktionsgrupp som uppfyller villkoren för sådana grupper inom EU och som av det tredje landet officiellt har godkänts för export till gemenskapen,
3. komma från en embryosamlingsgrupp eller embryoproduktionsgrupp som regelbundet inspekteras av officiell veterinär,
4. härröra från donatordjur som omedelbart före samlingen av embryonen har vistats under minst sex månader i ett område som är upptaget på den förteckningen som avses i punkten 1 och som har ingått i högst två besättningar,
5. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som föreskrivs av EU,
6. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs av EU, samt
7. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om införsel av embryon från tredje land samt om undantag från kraven i första stycket.
7 kap. In- och utförsel av svin
1 § Bestämmelserna i detta kapitel omfattar inte vidsvin, svin för kultur- eller tävlingsändamål eller svin som är avsedda att användas i djurförsök. För sådana djur gäller bestämmelserna i 12 kap. Bestämmelser om sperma från svin finns i 8 kap.
131
Författningsförslag SOU 2010:106
Djurhälsovillkor för svin vid införsel från och utförsel till EU-länder och Norge
2 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska svin, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 4–9 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 10 §.
3 § Svin
1. ska vara märkta och identifierade,
2. får inte ha företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av officiell veterinär.
Svin ska vidare åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med den förlaga som finns i
kommissionens förordning (EG) nr 599/2004.
Svin avsedda för avel eller produktion
4 § Svin, med undantag för svin avsedda för omedelbar slakt (slaktsvin), ska ha vistats i samma besättning under minst 30 dagar före dagen för avsändandet eller sedan födseln.
Tilläggsgarantier
5 § Om mottagarlandet har rätt att kräva att svin ska vara fria från ytterligare djursmittor än de som anges i detta kapitel, ska djur som förs ut ur landet uppfylla även dessa djurhälsokrav.
6 § Svin som förs in till Sverige ska komma från ett land som är uppfört i bilaga I till kommissionens beslut 2008/185/EG av den 21 februari 2008 om tilläggsgarantier avseende Aujeszkys sjukdom i handeln med svin inom gemenskapen och kriterier för vilka uppgifter som ska lämnas om denna sjukdom9, senast ändrat genom kommissionens beslut 2010/434/EU eller uppfylla de tilläggsgarantier avseende Aujeszkys sjukdom som Sverige har beviljats av EU.
9 EUT L 59, 4.3.2008, s. 19, Celex 32008D0185.
132
SOU 2010:106 Författningsförslag
Särskilda villkor för slaktsvin
7 § Slaktsvin ska slaktas snarast möjligt efter ankomsten till destinationsorten.
Transportvillkor
8 § Svin får inte vid något tillfälle från avsändandet från ursprungsanläggningen och till deras ankomst till destinationsorten på en annan medlemsstats territorium komma i kontakt med andra svin som har lägre hälsostatus.
Svin ska dessutom transporteras i transportmedel och av transportörer som, utöver att de uppfyller gällande djurskyddsbestämmelser, även uppfyller de bestämmelser som Jordbruksverket meddelar med stöd av 2 kap. 4 §.
Insättningskontroll
9 § Vid införsel från land inom EU eller från Norge ska mottagaren av djuren, innan en sändning av djur delas upp, kontrollera att djuren är ID-märkta, åtföljs av hälsointyg och härstamningsbevis samt att intygen överensstämmer med djuren.
Varje oklarhet runt förhållandena i första stycket och vid misstanke om djursmitta ska mottagaren omgående rapportera till Jordbruksverket. Djuren i sändningen ska isoleras i avvaktan på att Jordbruksverket beslutar om vad som ska ske med sändningen.
Bemyndigande att meddela föreskrifter
10 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om märkning och identifiering av svin, av den besiktning som avses i 3 § första stycket 2, de hälsovillkor som avses i 4–6 §§, krav på slakt av slaktsvin, om transportvillkoren som avses i 8 § första stycket och om insättningskontroll enligt 9 § samt om undantag från dessa bestämmelser.
133
Författningsförslag SOU 2010:106
Införsel av svin från tredje land
11 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 2 § (tredje land) ska svin uppfylla följande villkor. Djuren ska
1. komma från ett land eller ett område som är uppfört i bilaga I i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010,
2. komma från ett land som är fritt från mul- och klövsjuka, vesikulär stomatit, vesikulär svinsjuka, boskapspest, afrikansk svinpest och klassisk svinpest,
3. komma från ett land till vilket det är förbjudet att föra in djur som är vaccinerade avseende de i punkten 2 nämnda djursmittorna,
4. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som föreskrivs i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010,
5. ha genomgått en kontroll av en officiell veterinär för att säkerställa att djuren är friska och att djurskyddsvillkoren för djurtransporter är uppfyllda,
6. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010, samt
7. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de villkor som avses i första stycket 2, 3, 5 och 7 §§ samt om undantag från villkoren.
12 § Svin från tredje land får inte transporteras tillsammans med djur som inte är avsedda att föras till EU eller som har lägre djurhälsostatus. De får inte heller förflyttas genom ett land från vilket införsel av nötkreatur till EU inte är tillåten.
13 § Svin, med undantag för slaktsvin, som förs in till Sverige från tredje land ska vid ankomsten till destinationsorten och före annan förflyttning uppfylla kraven i detta kapitel, särskilt kravet i 6 § första stycket, och de får inte införlivas i en besättning innan en veterinär har försäkrat sig om att djuren i fråga inte kan utgöra en risk för anläggningens hälsostatus.
Om ett djur från tredje land förs in i en anläggning får inte djur vid anläggningen säljas under 30 dagar efter detta, utom om det införda djuret isoleras fullständigt från de övriga djuren på anläggningen.
134
SOU 2010:106 Författningsförslag
Transitering
14 § Svin som förs in i landet från ett land inom EU, Norge eller ett tredje land, men endast ska transporteras vidare till ett annat
EU-land eller till Norge ska uppfylla de villkor för införsel som finns i detta kapitel samt sådana villkor som mottagarlandet därutöver ställer.
Det krävs tillstånd från Jordbruksverket för transporter genom Sverige av svin som inte uppfyller de hälsokrav som anges i denna förordning eller i föreskrifter meddelade med stöd av förordningen. Vid en sådan transport ska sändningen föras in genom tullplats.
8 kap. In och utförsel av sperma från svin
1 § Bestämmelserna i detta kapitel omfattar sperma från svin som hålls som husdjur.
Djurhälsovillkor för sperma vid införsel från och utförsel till EU-länder, Andorra, Färöarna samt Norge
2 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder, Andorra,
Färöarna samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska sperma, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 3 och 4 §§ denna förordning samt i föreskrifter meddelade med stöd av 5 §.
3 § Sperman ska
1. ha samlats och behandlats för inseminationsändamål vid en galtstation införd i en lista som upprättats av den behöriga myndigheten i avsändarlandet, och
2. ha tillförts antibiotika. Sperman ska åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs av EU.
4 § Sperman ska ha samlats från svin som
1. kommer från en besättning som är brucellosfri samt fri från Aujeszkys sjukdom (AD),
2. har varit föremål för karantänshållning,
3. är fria från brucellos, klassisk svinpest och AD,
135
Författningsförslag SOU 2010:106
4. inte uppvisade några tecken på klinisk sjukdom vid ankomsten till galtstationen eller den dag när sperman samlades,
5. kommer från en besättning som inte har vaccinerats mot AD,
6. kommer från en besättning som inte har vaccinerats mot mul- och klövsjuka under de tolv månaderna närmast före karantänsinsättningen, samt
7. inte har tillåtits genomföra naturlig beteckning.
5 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de krav som anges i 3 och 4 §§, föreskrifter om undantag från kraven i 3 och 4 §§ samt föreskrifter om lagring och transportering av sperma.
Införsel av sperma från tredje land
6 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 2 § (tredje land) ska sperma uppfylla följande villkor. Sperman ska
1. komma från ett land eller ett område som är godkänt av EU för import av sperma från tamdjur av nötkreatur,
2. komma från en tjur- eller spermastation som uppfyller villkoren för sådana stationer inom EU och som av det tredje landet officiellt har godkänts för export till gemenskapen,
3. komma från en tjur- eller spermastation som står under tillsyn av en stationsveterinär och som regelbundet inspekteras av officiell veterinär,
4. härröra från djur som omedelbart före samlingen av sperman har vistats under minst sex månader i ett område som är upptaget på den förteckningen som avses i punkten 1,
5. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som föreskrivs av EU,
6. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs av EU, samt
7. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om införsel av sperma från tredje land samt om undantag från villkoren i första stycket.
136
SOU 2010:106 Författningsförslag
9 kap. In- och utförsel av får och getter
1 § Bestämmelserna i detta kapitel omfattar inte får och getter för kultur- eller tävlingsändamål eller får och getter som är avsedda att användas i djurförsök. För sådana djur gäller bestämmelserna i 12 kap.
Bestämmelserna om sperma, ägg och embryon från får och getter finns 12 kap.
2 § Personer bosatta nära gränsen mot Finland och Norge får föra in och ut får och getter om dessa tillhör eller innehas av gränsbo och djuren är avsedda att under kortare tid gå på bete i gränsnära trakter utan att kraven i detta kapitel är uppfyllda.
Djurhälsovillkor för får och getter vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
3 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska får och getter, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 4–6 och 8–10 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 11 §.
4 § Får och getter
1. ska vara märkta och registrerade i enlighet med bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 21/2004 av den 17 december 2003 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av får och getter och om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 samt direktiven 92/102/EEG och 64/432/EEG10,
2. får inte ha företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av en officiell veterinär,
3 får inte härröra från en anläggning som är belagd med restriktioner på grund av brucellos, rabies, mjältbrand eller mul- och klövsjuka,
4. får inte vara vaccinerade mot mul- och klövsjuka, samt
5. ska vara födda och sedan födseln ha hållits i ett land inom EU eller Norge eller ha importerats från ett tredje land i enlighet med bestämmelserna i detta kapitel,
Får och getter ska vidare åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med ett av EU fastställt formulär.
10 EUT L 5, 9.1.2004, s. 8, Celex 32004R0021.
137
Författningsförslag SOU 2010:106
digande i 11 §.
Tilläggsgarantier
5 § Om mottagarlandet har rätt att kräva att får och getter ska vara fria från ytterligare djursmittor än de som anges i detta kapitel ska djur som förs ut ur landet uppfylla även dessa hälsokrav.
6 § Får och getter ska vid införsel till Sverige komma från ett land som är uppfört i bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 546/2006 av den 31 mars 2006 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 vad gäller nationella program för kontroll av skrapie och kompletterande garantier, om undantag från vissa krav i beslut 2003/100/EG och om upphävande av förordning (EG) nr 1874/200311 eller uppfylla de tilläggsgarantier avseende scrapie som Sverige har beviljats av EU och som anges i kommissionens förordning (EG) nr 546/2006 och i föreskrifter meddelade av Jordbruksverket med stöd av bemyn
Särskilda djurhälsovillkor för får eller getter avsedda för vissa ändamål
7 § Får eller getter som är avsedda för avel ska åtföljas av ett härstamningsbevis.
Ytterligare föreskrifter om sådana bevis meddelas med stöd av bemyndiganden i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.
8 § Får eller getter avsedda för avel eller uppfödning ska härröra från en anläggning som är fri från brucellos (Brucella melitensis).
9 § Får eller getter avsedda för avel ska komma från en anläggning där det inte har diagnostiserats kliniska fall av någon av följande djursmittor:
1. Smittsam agalakti (Mycoplasma agalactie, Mycoplasma capricolum, Mycoplasma mycoides var. mycoides, typ LC) under de senaste sex månaderna.
2. Paratuberkulos och pseudotuberkulos (kaseös lymfadenit) under de senaste tolv månaderna.
3. Pulmonär adenomatos, maedi/visna och caprin artrit/encefalit (CAE) hos get under de senaste tre åren. Vad gäller maedi/visna
11 EUT L 94, 1.4.2006, s. 28, Celex 32006R0546.
138
SOU 2010:106 Författningsförslag
och CAE kan denna tidsperiod reduceras till tolv månader under förutsättning att samtliga infekterade djur har slaktats och att återstående djur har genomgått två tester avseende dessa sjukdomar med negativt resultat.
Djuren får heller inte ha varit i kontakt med djur från en anläggning som inte uppfyller de villkor som anges i första stycket.
10 § Baggar avsedda för avel ska härröra från en besättning som är fri från smittsam epididymit (Brucella ovis).
Bemyndigande att meddela föreskrifter
11 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om den besiktning som avses i 4 § första stycket 1, de djurhälsovillkor som avses i 4 § första stycket 3, 4 och 5, samt i 5, 6 och 8–10 §§, det hälsointyg som avses i 4 § andra stycket samt om undantag från dessa bestämmelser.
Införsel från tredje land
12 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 3 § (tredje land) ska får och getter uppfylla följande villkor. Får och getter ska
1. komma från ett land eller ett område som är uppfört i bilaga I i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010,
2. komma från ett land som är fritt från mul- och klövsjuka, vesikulär stomatit, boskapspest, får- och getpest, Rift valley-feber, blåtunga samt får- och getkoppor,
3. komma från ett land till vilket det är förbjudet att föra in djur som är vaccinerade avseende de i punkten 2 nämnda djursmittorna,
4. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som föreskrivs i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010,
5. ha genomgått en kontroll av en officiell veterinär för att säkerställa att djuren är friska och att djurskyddsvillkoren för djurtransporter är uppfyllda,
6. uppfylla de krav som finns i 6 § rörande scrapie,
7. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs i kommissionens förordning (EU) nr 206/2010, samt
8. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om.
139
Författningsförslag SOU 2010:106
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de villkor som avses i första stycket 2, 3, 5, 6 och 8, samt om undantag från bestämmelserna i första stycket.
Transitering
13 § Får eller getter som har förts in i landet från ett land inom EU,
Norge eller ett tredje land, men endast transporteras genom landet för att föras ut till ett land inom EU eller Norge ska vid utförseln uppfylla de villkor som anges i detta kapitel.
Förbud mot kontakt med djur med sämre hälsostatus
14 § Får eller getter som avses i detta kapitel får inte vid något tillfälle från avsändandet från ursprungsanläggningen till ankomsten på destinationsorten komma i kontakt med klövbärande djur med sämre hälsostatus.
10 kap. In- och utförsel av fjäderfän
1 § Bestämmelserna i detta kapitel omfattar fjäderfän och kläckägg.
Bestämmelserna omfattar dock inte fjäderfän avsedda för utställningar, förevisningar eller tävlingar. För sådana djur gäller bestämmelserna i 12 kap.
Definitioner
2 § I detta kapitel avses med
– fjäderfä: höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och ratiter som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, produktion av kött eller ägg för konsumtion eller för att genom utsättning vidmakthålla viltstammen,
– kläckägg: befruktade fjäderfäägg avsedda för kläckning, – daggamla kycklingar: kycklingar som inte har mottagit foder och som inte är äldre än 72 timmar,
– avelsfjäderfä: fjäderfä avsedda för produktion av bruksfjäderfä eller fjäderfä avsedda för produktion av föräldradjur,
140
SOU 2010:106 Författningsförslag
– bruksfjäderfä: fjäderfä som hålls för produktion av konsumtionsägg eller uppföds för produktion av kött,
– fjäderfä för slakt: fjäderfä som skickas direkt till ett slakteri för slakt snarast möjligt, dock senast 72 timmar efter ankomsten,
– flock: fjäderfän med samma hälso- och immunitetsstatus, vilka hålls i samma djurutrymme.
Djurhälsovillkor för kläckägg vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
3 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska kläckägg, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 4–6 och 24–27 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 28 §.
4 § Kläckägg ska komma från
1. en godkänd anläggning,
2. en flock som har hållits i den godkända anläggningen i mer än sex veckor,
3. en flock som vid tiden för avsändandet inte företer kliniska tecken på sjukdom eller som misstänks vara angripen av en djursmitta, samt
4. en flock som antingen har genomgått en djurhälsoundersökning av en officiell veterinär inför avsändandet eller har genomgått månatliga hälsoundersökningar av en officiell veterinär, varvid den senaste undersökningen ska ha skett inom 31 dagar före avsändandet.
Äggen ska vidare åtföljas av ett hälsointyg som har undertecknats av en officiell veterinär och som är utformat i enlighet med en av EU fastställd förlaga.
5 § Kläckägg ska vidare komma från en flock där djuren
1. inte har vaccinerats mot Newcastlesjuka,
2. har vaccinerats med ett inaktiverat vaccin, eller
3. har vaccinerats med ett levande vaccin, förutsatt att vaccinationen utförts minst 30 dagar före insamlingen av kläckäggen.
6 § Äggen ska vara desinfekterade enligt den officiella veterinärens anvisningar och vara märkta enligt bestämmelserna i kommis-
141
Författningsförslag SOU 2010:106
sionens förordning (EG) nr 617/2008 av den 27 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller handelsnormer för kläckägg och gårdsuppfödda kycklingar12.
7 § Om sådana djursmittor som överförs via ägg utvecklas i den flock som kläckäggen kommer ifrån innan äggen har kläckts, ska den behöriga kläckningsinrättningen och de ansvariga myndigheterna underrättas om detta.
Djurhälsovillkor för daggamla kycklingar vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
8 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska daggamla kycklingar, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 9, 10 och 24–27 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 28 §.
9 § Daggamla kycklingar ska
1. ha kläckts ur kläckägg som uppfyller de krav som är angivna i 4 och 6 §§,
2. vid avsändandet inte uppvisa några tecken på djursmitta,
3. om de är vaccinerade mot annan smitta än Newcastlesjuka, vara vaccinerade med ett vaccin som är godkänt för utsläppande på marknaden i det medlemsland där vaccinet används.
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg som har undertecknats av en officiell veterinär och som är utformat i enlighet med en av EU fastställd förlaga.
10 § Daggamla kycklingar får, för att få föras in till Sverige, inte vara vaccinerade mot Newcastlesjuka och de ska härröra från
1. kläckägg som uppfyller kraven i 5 §, och
2. ett kläckeri som tillämpar rutiner som säkerställer att ägg som inte uppfyller kraven i punkten 1 inkuberas vid tider och på platser som är helt skilda från ägg som ska levereras till land som är fritt från Newcastlesjuka.
12 EUT L 168, 28.6.2008, s. 5, Celex 32008R0617.
142
SOU 2010:106 Författningsförslag
Djurhälsovillkor för avelsfjäderfän och bruksfjäderfän vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
11 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska avelsfjäderfän och bruksfjäderfän, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 12, 13 och 24–27 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 28 §.
12 § Avelsfjäderfän och bruksfjäderfän ska
1. härröra från en godkänd anläggning,
2. sedan kläckningen eller i mer än sex veckor ha hållits i godkända anläggningar,
3. om de är vaccinerade mot annan smitta än Newcastlesjuka, vara vaccinerade med ett vaccin som är godkänt för utsläppande på marknaden i det medlemsland där vaccinet används,
4. inte ha företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av en officiell veterinär.
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg som har undertecknats av en officiell veterinär och som är utformat i enlighet med en av EU fastställd förlaga.
13 § Avelsfjäderfän och bruksfjäderfän får, för att få föras in i Sverige
1. inte vara vaccinerade mot Newcastlesjuka,
2. ha varit isolerade vid en anläggning eller karantänsstation under tillsyn av officiell veterinär under 14 dagar före avsändandet, samt
3. tidigast 14 dagar före avsändandet, med negativt resultat, ha genomgått en representativ serologisk undersökning beträffande Newcastlesjuka.
Djurhälsovillkor för fjäderfän för slakt vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
14 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska fjäderfän för slakt, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 15, 16 och 24–27 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 28 §.
143
Författningsförslag SOU 2010:106
15 § Fjäderfän för slakt ska
1. sedan kläckningen eller under mer än 21 dagar ha hållits på den avsändande anläggningen, och
2. härröra från en flock som inte har företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av en officiell veterinär,
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg som har undertecknats av en officiell veterinär och som är utformat i enlighet med en av EU fastställd förlaga.
16 § Fjäderfän för slakt ska för att få föras in till Sverige härröra från en flock som
1. om djuren inte är vaccinerade mot Newcastlesjuka, med negativt resultat har genomgått en representativ serologisk undersökning beträffande sjukdomen under de senaste 14 dagarna före avsändandet, eller
2. om djuren har vaccinerats mot Newcastlesjuka, med negativt resultat har genomgått ett representativt virusisoleringstest beträffande sjukdomen under de senaste 14 dagarna före avsändandet.
Djurhälsovillkor för fjäderfän och kläckägg i sändningar om mindre än 20 enheter vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
17 § Med undantag av bestämmelserna i 3, 8, 11 och 14 §§ ska, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, bestämmelserna i 18, 19 och 24–27 §§ jämte föreskrifter meddelade med stöd av 28 § gälla för fjäderfän och kläckägg om tillsammans högst 19 enheter som samtidigt förs in till Sverige från andra EU-länder eller Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder.
18 § Fjäderfän eller kläckägg i sändningar om mindre än 20 enheter ska
1. härröra från en flock som har hållits i ett medlemsland i EU eller i Norge sedan kläckningen eller under minst tre månader,
2. härröra från en flock som vid avsändandet inte uppvisar några kliniska tecken på djursmitta,
3. om de är vaccinerade, vara vaccinerade med ett vaccin som är godkänt för utsläppande på marknaden av den behöriga myndigheten i det medlemsland där vaccinet används,
144
SOU 2010:106 Författningsförslag
4. ha med negativt resultat testats med avseende på Salmonella pullorum och Salmonella gallinarum eller, i fråga om kläckägg och daggamla kycklingar, komma från en flock som har testats med negativt resultat med avseende på Salmonella pullorum och Salmonella gallinarum.
Bestämmelserna i första stycket gäller inte för strutsfåglar och kläckägg av strutsfåglar samt fjäderfän avsedda för att vidmakthålla viltstammen.
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg som har undertecknats av officiell veterinär och som är utformat i enlighet med en av EU fastställd förlaga.
19 § Fjäderfän eller kläckägg i sändningar om mindre än 20 enheter ska, för att få föras in till Sverige, uppfylla kraven i 5, 10, 13 och 16 §§.
Djurhälsovillkor för fjäderfän avsedda för vidmakthålla viltstammen vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
20 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska fjäderfän som är avsedda för att vidmakthålla viltstammen samt vid tiden för avsändningen är äldre än 72 timmar, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, uppfylla de villkor som finns i 21–25 och 27 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 28 §.
21 § Fjäderfän som är avsedda för att vidmakthålla viltstammen ska
1. sedan kläckningen eller under mer än 21 dagar ha hållits på den avsändande anläggningen och där inte några kontakter har skett med nyinsatta fjäderfän under de senaste 14 dagarna,
2. härröra från en flock som inte har företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av en officiell veterinär,
3. en flock som djuren härrör från får inte ha företett kliniska tecken på sjukdom vid besiktning av en officiell veterinär, samt
4. härröra från en anläggning som före utförseln har inspekterats av en officiell veterinär för att säkerställa att anläggningen följer föreskrivna hygienföreskrifter.
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg som har undertecknats av en officiell veterinär och som är utformat i enlighet med en av EU fastställd förlaga.
145
Författningsförslag SOU 2010:106
22 § Fjäderfän som är avsedda för att vidmakthålla viltstammen ska under de senaste två månaderna före avsändandet
1. ha omfattats av ett officiellt övervakningsprogram enligt artikel 4 i rådets direktiv 2005/94/EG av den 20 december 2005 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av aviär influensa och om upphävande av direktiv 92/40/EEG13, ändrat genom rådets direktiv 2008/73/EG, eller
2. ha genomgått en serologisk undersökning med negativt resultat avseende aviär influensavirus av subtyperna H 5 och H 7.
Fjäderfän som vid utförseltillfället är äldre än 72 timmar men yngre än en månad ska även ha genomgått en virologisk undersökning avseende aviär influensavirus.
23 § Fjäderfän som är avsedda för att vidmakthålla viltstammen ska för att få föras in till Sverige
1. inte vara vaccinerade mot Newcastlesjuka,
2. ha varit isolerade vid en anläggning eller karantänsstation under tillsyn av en officiell veterinär under 14 dagar före avsändandet, och
3 med negativt resultat ha genomgått en representativ serologisk undersökning avseende Newcastlesjuka inom 14 dagar före avsändandet.
Transportvillkor
24 § Levande fjäderfän ska utan dröjsmål transporteras till destinationsanläggningen utan att komma i kontakt med andra levande fåglar som har sämre djurhälsostatus.
Fjäderfän och kläckägg ska dessutom transporteras i förpackningar, förvaringsutrymmen och fordon som, utöver att de uppfyller gällande djurskyddsbestämmelser, även uppfyller de bestämmelser som Jordbruksverket meddelar med stöd av 2 kap. 4 §.
Tilläggsgarantier
25 § Om mottagarlandet har rätt att kräva att djuren eller äggen ska vara fria från ytterligare djursmittor än de som anges i detta kapitel ska djuren eller äggen uppfylla även dessa hälsokrav.
13 EUT L 10, 14.1.2006, s. 16, Celex 32005L0094.
146
SOU 2010:106 Författningsförslag
26 § Kläckägg och fjäderfän ska, med undantag av djur för utsättning, uppfylla de tilläggsgarantier med avseende på salmonella som
Sverige har beviljats av EU.
Kravet i första stycket gäller inte ägg eller djur har som genomgått ett salmonellakontrollprogram som är likvärdigt med det svenska och som har fastställts av EU.
27 § Kläckägg och fjäderfän ska uppfylla de tilläggsgarantier avseende egg drop syndrome-76 (EDS-76) och turkey rhinotracheitis/swollen head syndrome (TRT/SHS) som Sverige har beviljats av EFTA:s övervakningsmyndighet.
Kraven i första stycket gäller inte länder som har beviljats likvärdiga tilläggsgarantier för EDS-76 respektive TRT/SHS.
Bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter
28 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de djurhälsovillkor, om den hälsoundersökning, om det djurhälsointyg som avses i 4–6, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 18, 19 och 21–27 §§ samt föreskrifter om undantag från dessa bestämmelser.
Införsel från tredje land av fjäderfän och kläckägg
29 § För att få föras in till Sverige från andra länder än de som avses i 3, 8, 11, 14 respektive 20 § (tredje land) ska fjäderfän och kläckägg uppfylla följande villkor. Djuren och äggen ska
1. komma från ett land eller ett område som är uppfört i kommissionens förordning (EG) nr 798/2008 av den 8 augusti 2008 om fastställande av en förteckning över tredjeländer, områden, zoner eller delområden från vilka fjäderfän och fjäderfäprodukter får importeras till och transiteras genom gemenskapen samt kraven för veterinärintyg,
2. komma från ett land i vilket aviär influensa och Newcastlesjuka är anmälningspliktiga djursmittor,
3. komma från ett land eller område som är fritt från aviär influensa och Newcastlesjuka eller vilket, trots att det inte är fritt från smittorna, har vidtagit åtgärder för att kontrollera dem som minst motsvarar kraven som föreskrivs i rådets direktiv 2005/94/EG respektive rådets direktiv 92/66/EEG av den 14 juli 1992 om inför-
147
Författningsförslag SOU 2010:106
ande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av Newcastlesjuka14, ändrat genom rådets direktiv 2008/73/EG,
4. komma från flockar som före att de avsänds oavbrutet har hållits inom det avsändande landets territorium för en tid som bestäms av EU,
5. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som fastsälls i kommissionens förordning (EG) nr 798/2008,
6. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs i kommissionens förordning (EG) nr 798/2008, samt
7. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de villkor som avses i första stycket samt om undantag från kraven i första stycket.
Utförsel till tredje land av fjäderfän avsedda för att vidmakthålla viltstammen
30 § Fjäderfän som är avsedda för att vidmakthålla viltstammen samt vid tiden för avsändningen är äldre än 72 timmar ska för att få föras ut ur Sverige till ett tredje land uppfylla de villkor som finns i 31 och 32 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 33 §.
31 § Fjäderfän som är avsedda för att vidmakthålla viltstammen ska härröra från en anläggning som före utförseln har inspekterats av en officiell veterinär för att säkerställa att anläggningen följer föreskrivna hygienföreskrifter.
Djuren ska vidare åtföljas av ett hälsointyg som har undertecknats av en officiell veterinär och som är utformat i enlighet med en av EU fastställd förlaga.
32 § Fjäderfän som är avsedda för att vidmakthålla viltstammen ska under de senaste två månaderna före avsändandet
1. ha omfattats av ett officiellt övervakningsprogram enligt artikel 4 i rådets direktiv 2005/94/EG, eller
2. ha genomgått en serologisk undersökning med negativt resultat avseende aviär influensavirus av subtyperna H 5 och H 7.
14 EGT L 260, 5.9.1992, s. 1, svensk specialutgåva, område 3, volym 44, s. 216, Celex 31992L0066.
148
SOU 2010:106 Författningsförslag
Fjäderfän som vid utförseltillfället är äldre än 72 timmar men yngre än en månad ska även ha genomgått en virologisk undersökning avseende aviär influensavirus.
33 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de villkor som avses i 31 och 32 §§ samt om undantag från dessa bestämmelser.
11 kap. Utsläppande på marknaden av djur och produkter från vattenbruket samt införsel från tredje land av sådana djur och produkter
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om utsläppande på marknaden av djur och produkter från vattenbruket samt införsel från tredje land av sådana djur och produkter.
2 § I detta kapitel avses med
– utsläppande på marknaden: försäljning, inklusive utbjudande till försäljning, eller annan form av överlåtelse, oavsett om detta sker mot ersättning eller inte samt varje form av flyttning av vattenbruksdjur,
– vattenbruksdjur: alla vattenlevande djur i alla deras levnadsstadier, inklusive ägg och mjölke/könsceller, som föds upp på en vattenbruksanläggning eller i ett område för blötdjursodling, inklusive sådana vattenbruksdjur som har tillförts anläggningen eller området för blötdjursodling efter att ha levt i vilt tillstånd.
Utsläppande på marknaden
3 § Utsläppande på markanden av djur och produkter från vattenbruk samt av vattenlevande prydnadsdjur ska ske så att hälsostatusen för vattenlevande djur inte äventyras med avseende på allmänfarliga djursmittor.
4 § Vattenbruksdjur som släpps ut på marknaden ska ha ett djurhälsointyg när de förs in i ett EU-land, en zon eller ett delområde som av EU har förklarats fri från en smitta eller som omfattas av ett av EU godkänt övervaknings- eller utrotningsprogram för
1. odling och utsättning, eller
149
Författningsförslag SOU 2010:106
2. ytterligare bearbetning före användningen som livsmedel. Djur som tillåts att lämna ett område som omfattas av bekämpningsåtgärder mot en djursmitta hos vattenbruksdjur ska också åtföljas av ett djurhälsointyg.
Djurhälsointyg ska utformas i enlighet med de förlagor som fastställs i kommissionens förordning (EG) nr 1251/2008 av den 12 december 2008 om tillämpning av rådets direktiv 2006/88/EG när det gäller villkor och intygskrav för utsläppande på marknaden och import till gemenskapen av djur och produkter från vattenbruk och om fastställande av en förteckning över smittbärande arter15.
5 § Vid förflyttningar mellan medlemsstater av djur och produkter från vattenbruket ska anmälan göras genom veterinärdatsystemet
TRACES
1. om det krävs djurhälsointyg enligt 4 § för flyttningen, eller
2. om flyttningen avser levande vattenbruksdjur för odling eller utsättning.
6 § Vattenbruksdjur för odling eller utplantering som släpps ut på marknaden
1. ska vara kliniska friska, och
2. får inte komma från en anläggning där det förekommer ökad dödlighet som inte har kunnat förklarats.
Vattenbruksdjur får sättas ut i naturen eller i ”put and take-vatten” endast om de
1. uppfyller kraven i första stycket, och
2. kommer från en anläggning med en hälsostatus som minst motsvarar hälsostatusen i det vatten som de ska sättas ut i.
Införsel av sådana arter av vattenbruksdjur som är mottagliga för en viss smitta till områden som är fria från smittan
7 § För att sådana arter av vattenbruksdjur som är mottagliga för en viss smitta ska få föras in för odling eller utsättning i medlemsländer, zoner eller delområden som har förklarats fria från smittan enligt beslut från EU ska de komma från andra medlemsländer, zoner eller delområden som också har förklarats fria från smittan.
15 EUT L 337, 16.12.2008, s. 41, Celex 32008R1251.
150
SOU 2010:106 Författningsförslag
Införsel av levande, potentiellt smittbärande arter av vattenbruksdjur till sjukdomsfria områden
8 § Om vetenskapliga data eller praktisk erfarenhet visar att andra arter än de som primärt drabbas av en allmänfarlig djursmitta kan förorsaka överföring av en viss smitta genom att agera som smittspridande arter och om dessa arter förs in i medlemsstater, zoner eller delområden som förklarats fria från smittan enligt beslut från
EU, ska det säkerställas att sådana smittspridande arter
1. kommer från andra medlemsländer, zoner eller delområden som har förklarats fria från smittan, eller
2. hålls i anläggningar för karantän i vatten som är fritt från den ifrågavarande smittan under en lämplig tidsperiod.
Djur och produkter från vattenbruk som släpps ut på marknaden för vidarebearbetning innan de används som livsmedel
9 § Vattenbruksdjur av arter som är mottagliga för VHS, IHN, KHV,
ISA, infektion orsakad av Martelia refringens, infektion orsakad av Bonamia ostreae och vit pricksjuka hos kräftor samt produkter av dessa, får släppas ut på marknaden för vidarebearbetning i ett annat medlemsland, en annan zon eller ett annat delområde som har friförklarats av EU endast om
1. de kommer från ett annat medlemsland, en annan zon eller ett annat delområde som har förklarats fri från smittan i fråga,
2. de är bearbetade i en godkänd bearbetningsanläggning under förhållanden som förhindrar smittspridning, eller
3. de, när det gäller fisk, är slaktade och rensade innan de avsänds, respektive, när det gäller blötdjur och kräftdjur, avsänds som obearbetade eller bearbetade produkter.
10 § Levande vattenbruksdjur av arter som är mottagliga för en eller flera av de smittor som anges i 9 § och som släpps ut på markanden för vidarebearbetning i ett annat medlemsland, en annan zon eller ett annat delområde som av EU har förklarats fri från smittan i fråga, får lagras tillfälligt vid platsen för bearbetningen endast om de
1. kommer från ett medlemsland, en zon eller ett delområde som har förklarats fritt från smittan, eller
151
Författningsförslag SOU 2010:106
2. hålls tillfälligt i anläggningar som är utrustade med ett system för reningen av utloppsvatten, varigenom smittämnena i fråga inaktiveras, eller där utloppsvattnet renas på ett sådant sätt att resultatet är tillräckligt för att förhindra överföring av smittan till naturliga bestånd.
Transportvillkor
11 § De förebyggande åtgärder vid transport som Jordbruksverket meddelar med stöd av 2 kap. 4 § ska vara uppfyllda för att vattenbruksdjur ska få släppas ut på marknaden.
Bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter
12 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de djurhälsovillkor och om det djurhälsointyg som avses i 3–10 §§ samt om undantag från dessa bestämmelser.
Införsel från tredje land av djur och produkter från vattenbruk
13 § För att få föras in till Sverige från andra länder än EU-länder eller Norge, ska djur och produkter från vattenbruk uppfylla följande villkor. Djur och produkter ska
1. komma från ett land eller ett område som är uppfört i bilaga III till kommissionens förordning (EG) nr 1251/2008,
2. uppfylla de krav som uppställs för utsläppande på marknaden inom EU för djur och produkter från vattenbruket,
3. uppfylla de särskilda djurhälsovillkor som anges kommissionens förordning (EG) nr 1251/2008,
4. åtföljas av ett hälsointyg utformat i enlighet med de förlagor som fastställs i kommissionens förordning (EG) nr 1251/2008, samt
5. uppfylla de övriga krav som EU beslutar om. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de villkor som avses i första stycket samt om undantag från kraven i första stycket.
152
SOU 2010:106 Författningsförslag
12 kap. In- och utförsel av övriga djur
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om införsel till Sverige från andra EU-länder eller Norge eller utförsel ur Sverige till något av dessa länder samt om införsel från tredje land av djur, sperma, ägg och embryon som inte särskilt regleras i 4–11 kap. eller i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
Djurhälsovillkor vid införsel från och utförsel till EU-länder samt Norge
2 § För att få föras in till Sverige från andra EU-länder samt Norge eller ut ur Sverige till något av dessa länder ska de djur och produkter som omfattas av bestämmelserna i detta kapitel, utöver vad som följer av 3 kap.3 och 4 §§djursmittslagen, i tillämpliga delar uppfylla de villkor som finns i 3–23 §§ samt i föreskrifter meddelade med stöd av 24 §.
3 § Djur, sperma, ägg och embryon får vid införsel eller utförsel inte misstänkas vara smittade av en djursmitta eller ha företett kliniska tecken på sjukdom.
De ska vidare åtföljas av ett hälsointyg.
Härstamningsbevis
4 § Sperma, ägg och embryon som anges i 18 och 19 §§ ska vid införsel åtföljas av ett härstamningsbevis i enlighet med de regler som har uppställts av EU.
Krav på avsändaren
5 § Införsel och utförsel till land inom EU av djur, sperma, ägg och embryon som omfattas av bestämmelserna i 6–19 §§ får endast ske från registrerad handlare.
153
Författningsförslag SOU 2010:106
Apdjur
6 § Införsel och utförsel av apor (Simiae och Prosimiae) får endast ske från en godkänd anläggning i avsändarlandet till en godkänd anläggning i mottagarlandet.
Jordbruksverket kan i enskilda fall medge undantag för införsel av djur som har tillhört en privatperson eller som har beslagtagits eller omhändertagits av Tullverket.
Hov- och klövdjur
7 § Hov- och klövdjur ska vid införsel och utförsel
1. vara identifierade så att ursprungsanläggningen kan spåras,
2. inte vara vaccinerade mot mul- och klövsjuka,
3. komma från ett område som inte lyder under några restriktioner avseende mul- och klövsjuka, samt
4. ska ha befunnit sig vid avsändaranläggningen sedan födelsen eller de senaste 30 dagarna före avsändandet.
8 § Nötkreatur och idisslare av arterna buffel (Bubalus bubalus) eller bison (Bison bison) ska komma från
1. en officiellt tuberkulosfri och officiellt brucellosfri besättning, eller
2. en besättning där inte några fall av tuberkulos eller brucellos har förekommit de föregående 42 dagarna och de ska ha genomgått en provtagning med negativt resultat avseende tuberkulos och brucellos inom 30 dagar före avsändandet.
9 § Hjortar ska, i karantän i Sverige, genomgå tre provtagningar avseende tuberkulos med minst ett års mellanrum mellan det första och tredje testet samt minst tre månaders mellanrum mellan varje enskilt testtillfälle.
10 § Svindjur ska
1. komma från en brucellosfri besättning eller inom 30 dagar före avsändandet med negativt resultat ha genomgått en test för att påvisa frihet från brucellosantikroppar,
2. ha testats serologiskt med negativt resultat avseende klassisk svinpest om det under de senaste tolv månaderna har förekommit fall av klassisk svinpest i regionen, samt
154
SOU 2010:106 Författningsförslag
3. komma från ett område där inte några restriktioner gäller på grund av afrikansk svinpest.
Fåglar
11 § Fåglar (Aves) ska
1. komma från en anläggning eller ett område där inte några fall av aviär influensa (hönspest) har diagnostiserats inom 30 dagar före avsändandet, och
2. komma från en anläggning eller ett område som inte lyder under några restriktioner avseende Newcastlesjuka.
12 § Papegojfåglar (Psittaciformes spp) ska
1. komma från en anläggning där psittakos (Chlamydofila psittaci) inte har diagnostiserats inom de senaste två månaderna före avsändandet. De får inte heller ha varit i kontakt med fåglar från en anläggning där psittakos har diagnosticerats inom de senaste två månaderna före avsändandet, och
2. vara identifierade på ett sådant sätt att ursprungsanläggningen kan spåras.
Bin och humlor
13 § Bin (Apis mellifera) och humlor (Bombus spp) samt deras ägg ska
1. komma från ett område som inte lyder under restriktioner avseende amerikansk yngelröta, och
2. komma från ett område som inte lyder under restriktioner avseende lilla kupskalbaggen (Aethina tumidae) eller tropilaelapskvalster (Tropilaelaps spp.).
Hardjur
14 § Hardjur (Lagomorfer)
1. får inte komma från eller ha varit i kontakt med djur från någon anläggning där rabies har förekommit eller misstänkts under månaden närmast före avsändandet, och
2. ska komma från en besättning där alla djur är fria från kliniska symptom på kaninpest (Myxomatos).
155
Författningsförslag SOU 2010:106
Mink och räv
15 § Mink och räv får inte komma från eller ha varit i kontakt med djur från en anläggning där rabies har förekommit eller misstänks ha förekommit under en tid av sex månader närmast före avsändandet, om inte ett systematiskt vaccinationsprogram tillämpas.
Hund, katt och iller
16 § Hundar, katter eller illrar som förs ut från Sverige ska, beroende på vilket EU-land de förs ut till, uppfylla kraven i artikel 5 respektive 6 samt kraven i artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG16.
17 § Hundar, katter eller illrar som förs in till Sverige ska uppfylla kraven i artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003. Hundar och katter ska vidare, i enlighet med artikel 16 i
EU-förordningen, uppfylla kraven i andra stycket.
Djur ska vara avmaskade mot dvärgbandmask (Echinococcus multilocularis och Echinococcus granulosus). Avmaskningen ska ha ägt rum inom tio dagar före införseln. En veterinär i avsändarlandet ska intyga att djuret är avmaskat. Intygandet är giltigt i tio dagar efter det datum som avmaskningen skedde.
Vid direktinförsel av hundar eller katter från Finland, Förenade kungariket, Irland, Norge och Malta gäller inte bestämmelserna i andra stycket under förutsättning att djuret inte har förts in till nämnda länder i strid mot gällande lagstiftning.
Sperma, ägg och embryon
18 § Sperma från får, getter och hästdjur från länder inom EU ska komma från en bagg-, bock- eller hingststation som är godkänd för handel inom EU.
16 EUT L 146, 13.6.2003, s. 1, Celex 32003R0998.
156
SOU 2010:106 Författningsförslag
19 § Ägg och embryon från får, getter, hästdjur och svin från länder inom EU ska ha samlats av en godkänd embryosamlingsgrupp i avsändarlandet och ska ha behandlats i ett godkänt laboratorium.
Gnagare
20 § Införsel av fem gnagare (Rodentia) eller färre får ske utan krav på intyg eller annan dokumentation. Införsel av fler än fem gnagare får ske under förutsättning att djuren är uppfödda och sedan födelsen har hållits i fångenskap.
21 § Gnagare samt embryon, sperma och ägg från gnagare som ska användas som försöksdjur eller i uppfödning av försöksdjur ska direkt efter införseln transporteras till mottagarens försöksdjursanläggning.
Reptiler och groddjur
22 § Införsel av reptiler och groddjur får ske under förutsättning att de är uppfödda i och sedan födelsen hållits i fångenskap.
Ytterligare villkor
23 § Utöver de krav som anges i 3 och 5-22 §§ kan vissa länder för införsel till dem ha fått godkända tilläggsgarantier, vilka ska vara uppfyllda vid utförsel till dessa länder.
Bemyndigande att meddela föreskrifter
24 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om de villkor som avses i 3 och 5–23 §§ samt om undantag från villkoren.
Införsel från tredje land
Föranmälan vid införsel från tredje land
25 § Bestämmelser om anmälan om införsel av djur från tredje land finns i kommissionens förordning (EG) nr 282/2004 av den 18 febru-
157
Författningsförslag SOU 2010:106
ari 2004 om inrättande av ett dokument för deklarering och veterinärkontroll av djur från tredje land17 som förs in i gemenskapen.
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om krav på anmälan vid införsel av djur, sperma, ägg och embryon från tredje land.
Sperma, ägg och embryon
26 § Införsel av sperma från får, get och hästdjur från tredje land eller del därav endast under förutsättning
1. att vad gäller sperma från får och get, utbrott av eller vaccination mot mul- och klövsjuka inte har förekommit under de senaste tolv månaderna i avsändarlandet, och
2. att sperman från får, get och hästdjur kommer från en bagg-, bock- eller hingststation eller lagringsstation som är godkänd för export till EU.
27 § Införsel av ägg och embryon från får, get, hästdjur och svin får ske från tredje land eller del därav endast under förutsättning
1. att, vad gäller ägg och embryon från får, get och svin, utbrott av eller vaccination mot mul- och klövsjuka inte har förekommit under de senaste tolv månaderna i avsändarlandet, och
2. att äggen eller embryona från får, get, hästdjur och svin har samlats av en godkänd embryosamlingsgrupp i avsändarlandet och har behandlats i ett godkänt laboratorium.
Införsel av hundar och katter
28 § Vid införsel av hund, katt eller iller från ett tredje land ska kraven i artiklarna 8–14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 uppfyllas. Vidare ska vid införsel av hundar och katter uppfylla kraven i andra stycket.
Hundar och katter ska vara avmaskade mot dvärgbandmask (Echinococcus multilocularis och Echinococcus granulosus). Avmaskningen ska ha ägt rum inom 10 dagar före införseln. För djur som inte ska sitta i karantän ska en veterinär i avsändarlandet eller en officiell veterinär vid gränskontrollstationen intyga att djuret är
17 EUT L 49, 19.2.2004, s. 11, Celex 32004R0282.
158
SOU 2010:106 Författningsförslag
avmaskat. Intygandet är giltigt i tio dagar efter det datum som avmaskningen skedde.
29 § Införsel från tredje land av hundar, katter och illrar som är avsedda att användas som försöksdjur och där mottagaranläggningen är ett godkänt organ, institut eller centra får ske om djuren
1. kommer från ett av de tredjeländer som förtecknas i del B avdelning 2 eller del C i bilaga II till förordning (EG) nr 998/200312, och
2. åtföljs av ett veterinärintyg.
Gnagare
30 § Vid införsel av fler än fem gnagare från tredje land ska sändningen åtföljas av en exportörförsäkran som intygar att djuren kommer från en anläggning där djuren vid tiden för avsändandet var kliniskt friska samt att djuren är uppfödda i och har hållits i fångenskap sedan födelsen.
31 § Gnagare samt embryon, sperma och ägg från gnagare som ska användas som försöksdjur eller i uppfödning av försöksdjur ska åtföljas av en exportörförsäkran som intygar att djuren, embryonen, sperman och äggen kommer från en anläggning där det vid tiden för avsändandet inte har förekommit lymfatisk choriomeningit, hantavirusinfektion eller annan smittsam sjukdom.
Reptiler och groddjur
32 § Vid införsel från tredje land av reptiler och groddjur ska sändningen åtföljas av en exportörförsäkran som intygar att djuren kommer från en anläggning där djuren vid tiden för avsändandet var kliniskt friska samt att djuren är uppfödda i och har hållits i fångenskap sedan födelsen.
Bemyndigande att meddela föreskrifter
33 § Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om villkor för införsel från tredje land av djur som omfattas av detta kapitel samt om undantag från villkoren i 25–32 §§ .
159
Författningsförslag SOU 2010:106
Transitering
34 § Tillstånd krävs för transitering genom Sverige av djur som inte uppfyller de hälsokrav som anges i detta kapitel eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i detta kapitel.
Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om transitering.
13 kap. Anmälningsplikt
Anmälningsplikt för den som har djur i sin vård
1 § Utöver vad som följer av 4 kap. 1 § första stycket djursmittslagen (2012:000) får Statens veterinärmedicinska anstalt meddela föreskrifter om vad den som håller djur ska iaktta i fråga om skyldighet att anmäla misstanke om djursmitta, tecken på sjukdom eller ökad dödlighet hos djur.
Anmälningsplikt för veterinärer m.fl.
2 § En veterinär eller någon annan som i sitt yrke kommer i kontakt med djur eller produkter av djur och som har anledning att misstänka att ett fall av en allmänfarlig djursmitta har inträffat ska skyndsamt anmäla detta till Statens veterinärmedicinska anstalt.
Samma anmälningsskyldighet gäller den som är ansvarig för ett laboratorium där sådan djursmitta har konstaterats eller där det finns anledning att misstänka fall av sådan djursmitta.
Statens veterinärmedicinska anstalt får meddela ytterligare föreskrifter om vad veterinär och den som är ansvarig för ett laboratorium ska iaktta i fråga om skyldighet att anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av djursmittor.
Provtagning
3 § För att bekräfta en misstanke om förekomst av en anmälningspliktig djursmitta får Statens veterinärmedicinska anstalt i det enskilda fallet besluta om provtagning eller undersökning i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 § djursmittslagen (2012:000).
160
SOU 2010:106 Författningsförslag
Underrättelse till Jordbruksverket
4 § Om Statens veterinärmedicinska anstalt finner att det finns grundad anledning att misstänka ett fall av en allmänfarlig djursmitta ska anstalten omedelbart underrätta Jordbruksverket om misstanken.
Detsamma gäller om anstalten har vetskap om ett bekräftat fall av en sådan smitta.
Underrättelse till andra myndigheter
5 § Om det föreligger grundad anledning att misstänka ett fall av en allmänfarlig djursmitta eller om en sådan djursmitta har bekräftats ska Statens veterinärmedicinska anstalt, utöver vad som följer av 4 §, utan dröjsmål underrätta länsstyrelsen och den eller de kommunala nämnder som utför uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
Om det är fråga om en allmänfarlig djursmitta hos fisk, ska också Fiskeriverket underrättas, och om misstanken gäller sådan allmänfarlig djursmitta som kan överföras till människor även Livsmedelsverket, Smittskyddsinstitutet och smittskyddsläkaren.
14 kap. Åtgärder vid misstanke eller bekräftat fall av EU-förordningssmitta, spärrsmitta eller åtgärdssmitta
1 § Jordbruksverket leder och samordnar de förebyggande åtgärderna och bekämpningen av de allmänfarliga djursmittorna.
2 § Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket, och länsstyrelserna ska i samråd med Jordbruksverket upprätta beredskapsplaner som anger vilka åtgärder som myndigheterna ska vidta för att bekämpa inträffade allmänfarliga djursmittor.
EU-förordningssmittor
3 § Jordbruksverket ska, efter att ha erhållit sådan underrättelse från Statens veterinärmedicinska anstalt som avses i 13 kap. 4 §, utföra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt artikel 11 tredje stycket samt artiklarna 12 och 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001
161
Författningsförslag SOU 2010:106
om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati18.
Om det föreligger ett eller flera bekräftade fall av en EU-förordningssmitta och Jordbruksverket i samband med smittspårning eller på annat sätt misstänker att smittan har spritt sig till en ny besättning ska dock Jordbruksverket ha möjlighet att utföra de uppgifter som ankommer på den behöriga myndigheten utan föregående underrättelse från Statens veterinärmedicinska anstalt.
4 § Jordbruksverket får vidare meddela de föreskrifter och fatta de beslut som avses i 5 kap. 2 § djursmittslagen (2012:000).
Spärrsmittor
5 § Efter det att Jordbruksverket har erhållit sådan underrättelse från Statens veterinärmedicinska anstalt som avses i 13 kap. 4 § ska
Jordbruksverket besluta om åtgärder som avses i 5 kap. 5 § första stycket djursmittslagen (2012:000).
Om det föreligger ett eller flera bekräftade fall av en spärrsjukdom och Jordbruksverket i samband med smittspårning eller på annat sätt misstänker att smittan har spritt sig till en ny besättning ska dock Jordbruksverket ha möjlighet att kunna ingripa med beslut om isolering utan föregående underrättelse från Statens veterinärmedicinska anstalt.
6 § Jordbruksverket ska fatta de beslut eller vidta de åtgärder som anges i 5 kap.6, 7, 8, 10 och 11 §§djursmittslagen (2012:000).
Verket får även fatta de beslut som anges i 5 kap. 9 § och 12 § första stycket djursmittslagen samt vidta sådan rättelse som anges i 5 kap. 12 § andra stycket samma lag.
Jordbruksverket får vidare meddela föreskrifter om
1. sådana villkor som avses i 5 kap. 7 § djursmittslagen,
2. om provtagning eller undersökning enligt 5 kap 8 § andra stycket djursmittslagen,
2. de kriterier som ska gälla för att häva ett beslut om spärrförklaring.
18 EGT L 147, 31.5.2001, s. 1, Celex 32001R0999.
162
SOU 2010:106 Författningsförslag
7 § Jordbruksverket ska underrätta länsstyrelsen om beslut som avses i 5 kap.5, 6, 7, 9, 10, 11 och 12 §§djursmittslagen (2012:000).
Åtgärdssmittor
8 § Efter det att Jordbruksverket har erhållit sådan underrättelse från Statens veterinärmedicinska anstalt som avses i 13 kap. 4 § ska
Jordbruksverket besluta om åtgärder som avses i 5 kap.16 och 18 §§djursmittslagen (2012:000).
Om det föreligger ett eller flera bekräftade fall av en åtgärdssmitta och Jordbruksverket i samband med smittspårning eller på annat sätt misstänker att smittan har spritt sig till en ny besättning ska Jordbruksverket ha möjlighet att kunna ingripa med beslut enligt 5 kap.16 och 18 §§djursmittslagen utan föregående underrättelse från Statens veterinärmedicinska anstalt.
9 § Jordbruksverket ska fatta de beslut, meddela de föreskrifter eller vidta de åtgärder som anges i 5 kap. 20 §, 21 § första stycket, 22, 25, 27 och 28 §§ samt vidta sådan rättelse som anges i 5 kap. 22 § andra stycket samma lag.
Verket får även fatta de beslut eller meddela de föreskrifter som anges i 5 kap. 14 § andra stycket, 19 §, 21 § andra stycket, 23, 24, 26 och 29 §§djursmittslagen.
Beslut enligt 5 kap. 17 § djursmittslagen ska underställas Jordbruksverket.
Vilda djur
10 § Jordbruksverket får i tillämpliga delar meddela sådana föreskrifter eller beslut som anges i 5 kap. 22 § djursmittslagen (2012:000) för att förebygga och bekämpa spärr-, åtgärds- och EU-förordningssmittor hos djur som förekommer vilt i naturen.
163
Författningsförslag SOU 2010:106
15 kap. Behöriga myndigheter och offentlig kontroll m.m.
Behöriga myndigheter
1 § Jordbruksverket ska utföra de uppgifter som ankommer på en behörig myndighet enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av djursmittslagen (2012:000), om inte annat framgår av 2 § andra stycket, 3, 4, 6, 8, 10 och 11 §§ eller om regeringen beslutar annat.
2 § Jordbruksverket ska utföra de uppgifter som ett medlemsland har enligt artiklarna 3 och 7 i kommissionens förordning (EG) nr 206/2009 av den 5 mars 2009 om införsel för personligt bruk till gemenskapen av produkter av animaliskt ursprung och om ändring av förordning (EG) nr 136/200419.
Tullverket ska dock utföra de uppgifter som ett medlemsland har enligt artikel 3 i kommissionens förordning (EG) nr 206/2009 vad avser att säkerställa att resande som anländer från tredje land vid införselorter uppmärksammas på de veterinärvillkor som gäller varor för personligt bruk som förs in i unionen.
3 § Tullverket ska utföra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt artikel 12 första stycket a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG20.
4 § Statens veterinärmedicinska anstalt ska utföra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt artikel 3.2.b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen i de delar som avser data från djur i primärproduktionen21.
5 § Jordbruksverket ska utföra de uppgifter som enligt artiklarna 14 och 18 i rådets direktiv 64/432/EEG av den 26 juni 1964 om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom
19 EUT L 77, 24.3.2009, s. 1, Celex 32009R0206. 20 EUT L 146, 13.6.2003, s. 1, Celelx 32003R0998. 21 EUT L 325, 12.12.2003, s. 1, Celex 32003R2160.
164
SOU 2010:106 Författningsförslag
gemenskapen22, senast ändrat genom kommissionens beslut 2009/976/EU, ankommer på en behörig myndighet eller en medlemsstat.
Kontrollmyndigheter
6 § Länsstyrelserna är behöriga myndigheter att utöva offentlig kontroll om inte annat följer av 7–11 §§.
Länsstyrelserna får komma överens om att överföra offentlig kontroll av viss verksamhet mellan sig.
7 § Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll över efterlevnaden av bestämmelserna i 5 kap. djursmittslagen (2012:000) såvitt gäller åtgärder vid misstänkt eller bekräftat fall av en EU-förordningssmitta eller åtgärdssmitta.
8 § Tullverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll över införsel och utförsel av djur och produkter i de fall som kontrollen äger rum vid Sveriges gräns.
9 § Jordbruksverket är, i fall som inte omfattas av 8 §, behörig myndighet att utöva sådana kontroller av införsel och utförsel under färd som avses i 6 kap. 3 § djursmittslagen (2012:000).
Jordbruksverket får vidare efter det att djur har ankommit till destinationsorten genom ickediskriminerande stickprov fastställa att kraven för införsel har uppfyllts.
10 § Livsmedelsverket är, genom de officiella veterinärerna och de officiella assistenterna, behörig myndighet att utöva offentlig kontroll
1. enligt avsnitt I, kapitel II, F punkt 1 a, b och d i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel23, samt
22 EGT 121, 29.7.1964, s. 1977, svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 65, Celex 31964L0432. 23 EUT L 139, 30.4.2004, s 1, rättad i EUT L 226, 25.6.2004, s. 83, Celex 32004R0854R.
165
Författningsförslag SOU 2010:106
2. av efterlevnaden av föreskrifter och beslut om provtagning och undersökning på slakterier och vilthanteringsanläggningar som har meddelats med stöd av 2 kap. 6 §.
11 § Generalläkaren är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll inom försvarsmakten.
12 § Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt samordnar inom respektive ansvarsområde övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar stöd, råd och vägledning i verksamheten.
13 § Med undantag av bestämmelserna i 6-11 §§ ska offentlig kontroll utövas av officiell veterinär på de områden som ska kontrolleras av en officiell veterinär enligt djursmittslagen (2012:000), denna förordning eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får, inom respektive ansvarsområde, meddela ytterligare föreskrifter om att offentlig kontroll ska utövas av officiell veterinär.
Offentlig kontroll över icke livsmedelsproducerande djur
14 § Vid offentlig kontroll av andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur ska följande bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd24 tillämpas:
– artikel 3, – artikel 4.2 a–d och 4.3–4.6, – artikel 5.1–3, – artikel 6, – artikel 7, – artikel 8.1 och 8.3, – artikel 9, – artikel 10.1, – artikel 28, samt – artikel 54.1, 54.2 a, e, f, h och 54.3–54.5.
24 EUT L 165, 30.4.2004, s 1, rättad i EUT L 191, 28.5.2004, s. 1, Celex 32004R0882R
166
SOU 2010:106 Författningsförslag
Vad som i dessa artiklar sägs om livsmedels- och foderföretagare samt företagare ska i tillämpliga delar gälla även andra djurhållare.
Föreskrifter om offentlig kontroll
15 § Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får meddela föreskrifter om
1. hur offentlig kontroll ska bedrivas,
2. samverkan mellan kontrollmyndigheter, och
3. skyldighet för en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen att lämna information till Jordbruksverket eller Statens veterinärmedicinska anstalt om den kontrollverksamhet som bedrivs.
Avgifter
16 § Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får, inom respektive ansvarsområde, meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för
1. offentlig kontroll enligt djursmittslagen (2012:000), föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen,
2. provtagning, undersökning, märkning, godkännande och registrering samt för utfärdande av identitetshandlingar och verksamhet inom frivilliga djurhälsoprogram enligt djursmittslagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av djursmittslagen, de EUbestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna.
Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får meddela föreskrifter om beräkningen av avgifter som tas ut av statliga myndigheter, kontrollorgan och sådana organisationer som avses i 2 kap. 7 § andra stycket och 8 § första stycket 2 djursmittslagen.
16 kap. Sanktionsavgifter
1 § Sanktionsavgift enligt 8 kap. 1 § djursmittslagen (2012:000) ska tas ut för överträdelser av de bestämmelser och med de belopp som anges i bilagan till denna förordning.
167
Författningsförslag SOU 2010:106
2 § Om den har som ålagts sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen ska, i de fall där detta särskilt anges i bilagan, ny avgift för överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som anges i bilagan till denna förordning, dock högst 30 000 kronor vid varje tillfälle.
En ny avgift får tas ut endast om den som ålagts avgift har fått skälig tid att vidta rättelse.
3 § Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den ålagde därefter upprepar en sådan överträdelse ska, i de fall där detta särskilt anges i bilagan, avgift för den nya överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som anges i bilagan till denna förordning, dock högst 30 000 kronor vid varje tillfälle.
Första stycket gäller endast överträdelser som upprepas inom två år från det tidigare beslutet om sanktionsavgift.
4 § Jordbruksverket får meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter ska betalas.
17 kap. Ersättningsbestämmelser
1 § Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som kompletteras av djursmittslagen (2012:000) kan beslut meddelade med stöd av bestämmelserna i 5 kap. djursmittslagen om avlivning, oskadliggörande eller slakt av djur, som inte är vilt levande, för att förebygga eller bekämpa en åtgärdssmitta medföra ersättning av statsmedel för djurägarens förlust avseende djurets värde.
Jordbruksverket får meddela närmare föreskrifter om beräkningen av sådan ersättning. Föreskrifterna får innebära att vid beräkning av den ersättningsberättigande förlusten ska användas ett högsta värde på djur eller ett schablonvärde. Ersättning av statsmedel lämnas inte till den del som djurets värde har ersatts av försäkring
2 § Den som får produktionsbortfall på grund av beslut meddelade med stöd av bestämmelserna i 5 kap. djursmittslagen (2013:000) eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen för att förebygga eller bekämpa en EU-förordningssmitta eller åtgärdssmitta kan erhålla ersättning av statsmedel i enlighet med bestämmelserna i andra till tredje styckena. Ersättning kan lämnas för förluster eller kostnader som uppstått fram till den 31 december 2015.
168
SOU 2010:106 Författningsförslag
För produktionsbortfall vid misstänkt eller bekräftad förekomst av afrikansk svinpest, klassisk svinpest, mul- och klövsjuka, vesikulär svinsjuka (SVD) samt sjukdomar i gruppen transmissibel spongiform encefalopati (TSE) lämnas ersättning med 75 procent för förluster eller kostnader som uppstått senast den 31 december 2013, med 50 procent för förluster eller kostnader som uppstått under år 2014 och med 25 procent för förluster eller kostnader som uppstått under år 2015.
För produktionsbortfall vid misstänkt eller bekräftad förekomst av andra åtgärdssmittor än de som avses i andra stycket lämnas ersättning med 25 procent för förluster eller kostnader som uppstått senast den 31 december 2014.
3 § Den som får kostnader för saneringsåtgärder med anledning av en fastställd åtgärdsplan enligt bestämmelserna i 5 kap. (2013:000) djursmittslagen(2012:000) kan erhålla ersättning av statsmedel i enlighet med bestämmelserna i andra till fjärde styckena. Ersättning kan lämnas för kostnader som uppstått fram till den 31 december 2015.
Full ersättning lämnas för de kostnader som uppstått fram till den 31 december 2014.
Ersättning lämnas med 50 procent av för de kostnader som uppstått under år 2015.
4 § Ersättning enligt denna förordning kan jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. Detsamma gäller om den ersättningsberättigade vägrar att rätta sig efter en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av djursmittslagen (2012:000) eller ett beslut som har meddelats med stöd av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
5 § Den som efter beslut med stöd av 5 kap. 24 § djursmittslagen (2012:000) deltar i förebyggande åtgärder eller bekämpning av en allmänfarlig djursmitta har rätt till ersättning av staten för arbete och tidsspillan samt för resa och uppehälle.
Den som efter beslut med stöd av 5 kap. 24 § djursmittslagen har ställt lokal eller utrustning till förfogande för de ändamål som anges i lagen har rätt till ersättning av staten för sina kostnader och för förlorad avkastning eller nytta.
169
Författningsförslag SOU 2010:106
6 § Till veterinär som har förordnats enligt djursmittslagen (2012:000)
liksom för de laboratoriekostnader som föranleds av bekämpningen lämnas ersättning av statsmedel enligt bestämmelser som meddelas av Jordbruksverket.
7 § Om det föreligger särskilda skäl kan ersättning för kostnader eller förluster lämnas även i andra fall än de som avses i 1–6 §§.
8 § Ersättning enligt denna förordning beslutas av Jordbruksverket.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om krav på ansökan om ersättning, om intyg om djurens värde och om tidsfrister för en sådan ansökan.
9 § Om ersättning har betalats ut med för högt belopp, får Jordbruksverket återkräva vad som har betalats ut för mycket. Beloppet får krävas tillbaka inom tio år från det att beloppet betalades ut.
18 kap. Övriga frågor
1 § Jordbruksverket ska i fall som avses i 9 kap. 1 § andra stycket djursmittslagen (2012:000) föra det allmännas talan om det överklagade beslutet har meddelats av en organisation.
2 § Närmare föreskrifter om verkställighet av djursmittslagen (2012:000) eller denna förordning får meddelas av Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt.
3 § Bestämmelser om överklagande finns i 9 kap. djursmittslagen (2012:000), i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) samt i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2013, då bisjukdomsförordningen (1974:212), förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m., epizootiförordningen (1999:659) samt zoonosförordningen (1999:660) upphör att gälla.
170
SOU 2010:106 Författningsförslag
Bilaga
Sanktionsavgifter med stöd av 8 kap. 1 § djursmittslagen (2012:000)
Sanktionsavgift ska tas ut med dubbel avgift vid fortsatt eller upprepad överträdelse utom i de fall som anges under punkterna 13, 14 och 15 nedan.
1. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:94) om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 8 § (årlig anmälan) 1 000 kronor – 9 § (journalföring) 5 000 kronor
2. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1998:98) om kontroll av vissa sjukdomar hos musslor
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 3 § (årlig anmälan) 1 000 kronor – 4 § (journalföring) 5 000 kronor
3. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2010:58) om obligatorisk hälsoövervakning av fjäderfä
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 1 kap. 3 § (anmälan om registrering)
3 000 kronor
– 1 kap. 22 § (journalföring registreringspliktiga)
5 000 kronor
171
Författningsförslag SOU 2010:106
– 3 kap. 48 § (journalföring kläckerier)
5 000 kronor
4. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2003:20) om registrering av anläggningar med värphöns
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 3 § (anmälan om produktionsplats)
10 000 kronor
– 4 § (anmälan om ändrade förhållanden)
2 000 kronor
5. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2006:11) om registrering av anläggningar med fjäderfän
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 4 § (anmälan om produktionsplats)
10 000 kronor
– 5 § (anmälan om ändrade förhållanden)
2 000 kronor
6. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 1 kap. 2 § (tillstånd för att få bedriva seminverksamhet)
10 000 kronor
– 3 kap. 1 § 2 (journal över tjurar på tjurstationen)
5 000 kronor
– 3 kap. 1 § 3 (spermasamlingsjournal)
5 000 kronor
172
SOU 2010:106 Författningsförslag
3 kap. 2 § 1 (journal hos spermalagringsstationer)
5 000 kronor
– 7 kap. 1 § (lagerjournal för fryst sperma)
5 000 kronor
– 7 kap. 3 § (distributions- journal)
5 000 kronor
– 8 kap. 2 § såvitt gäller dokumentation av seminering, undersökning eller annan åtgärd av betydelse för semineringen
5 000 kronor
7. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:112) om seminverksamhet med svin
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 1 kap. 2 § (tillstånd för att få bedriva seminverksamhet)
5 000 kronor
– 2 kap. 12 § (journal över galtar på galtstation)
5 000 kronor
– 3 kap. 4 § (spermasamlingsjournal)
5 000 kronor
– 4 kap. 1 § andra stycket (register över köpare av sperma)
5 000 kronor
– 5 kap. 1 § första stycket (journal över hondjur som har seminerats)
5 000 kronor
8. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:113) om seminverksamhet med hästdjur
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 1 kap. 2 § (tillstånd för att få bedriva seminverksamhet)
10 000 kronor
– 4 kap. 1 § (spermasamlingsjournal)
5 000 kronor
173
Författningsförslag SOU 2010:106
– 5 kap. 3 § (transportjournal)
5 000 kronor
– 5 kap. 4 § första stycket (distributionsjournal)
5 000 kronor
– 5 kap. 4 § andra stycket (lagerjournal)
5 000 kronor
– 6 kap. 4 § andra stycket (semineringsjournal)
5 000 kronor
9. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2009:91) om seminverksamhet med hund och katt
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 2 § (tillstånd för att få bedriva seminverksamhet)
10 000 kronor
– 11 § (journalföring över verksamheten)
5 000 kronor
10. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:114) om seminverksamhet med får och get
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 1 kap. 2 § (tillstånd för att få bedriva seminverksamhet)
10 000 kronor
– 2 kap. 1 § (journal över bl.a. de djur som finns på den station eller besättning där sperma insamlas)
5 000 kronor
– 2 kap. 2 § (spermasamlingsjournal)
5 000 kronor
– 3 kap. 1 § såvitt gäller distributionsjournal
5 000 kronor
– 3 kap. 1 § såvitt gäller lagerjournal
5 000 kronor
174
SOU 2010:106 Författningsförslag
– 4 kap. 1 § första stycket såvitt gäller intygande av semineringen
5 000 kronor
11. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2010:12) om verksamhet med ägg och embryon från nötkreatur, hästdjur, svin, får och get
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 1 kap. 3 § (tillstånd för verksamhet med ägg och embryon)
10 000 kronor
– 3 kap. 1 § (journal över uttagning och inläggning av ägg eller embryon)
5 000 kronor
– 3 kap. 2 § (lagerjournal) 5 000 kronor
12. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:12) om märkning och registrering av nötkreatur, Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:13) om märkning och registrering av svin samt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:14) om märkning och registrering av får och getter, såvitt gäller bestämmelser om produktionsplats
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 3 och 4 §§ SJVFS 2004:12, 3 och 4 §§ SJVFS 2007:13 samt 3 § SJVFS 2007:14, (anmälan om produktionsplats)
10 000 kronor
– 5 § SJVFS 2004:12, 4 § SJVFS 2007:13 samt 4 § Jordbruksverkets föreskrifter SJVFS 2007:14 (anmälan om förändringar på en produktionsplats)
2 000 kronor
175
Författningsförslag SOU 2010:106
13. Rådets förordning (EG) nr 21/2004 av den 17 december 2003 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av får och getter och om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 samt direktivet 92/102/EEG och 64/432/EEG
jämte Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS
2007:14) om märkning och registrering av får och getter
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– Artikel 4 i rådets förordning jämte 10, 11 och 12 §§ Jordbruksverkets föreskrifter (identifiering genom märkning)
1 000 kronor för varje djur som inte är identifierat på ett korrekt sätt, dock högst 30 000 kr. Sanktionsavgift tas inte ut med dubbel avgift vid fortsatt eller upprepad överträdelse.
– Artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 21/2004 jämte 13 och 16 §§ SJVFS 2007:14 (journalföring av djurinnehav)
1 000 kronor för varje djur som inte har rapporterats på ett korrekt sätt, dock högst 30 000 kr. Sanktionsavgift tas inte ut med dubbel avgift vid fortsatt eller upprepad överträdelse.
– Artikel 8.2 i rådets förordning (EG) nr 21/2004 jämte 17 a § SJVFS 2007:14 (rapportering av förflyttning av djur)
5 000 kronor
– Artikel 7.2 i rådets förordning (EG) nr 21/2004 jämte 18 § SJVFS 2007:14 såvitt gäller den årliga rapporteringen av djursammanräkningen
2 000 kronor
25 EUT L 5, 9.1.2004, s. 8, Celex 32004R0021.
176
SOU 2010:106 Författningsförslag
14 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:13) om märkning och registrering av svin
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– 14 och 17 §§ (journalföring av djurinnehav)
5 000 kronor
– 19 och 21 §§ (rapportering av förflyttning av djur)
1 000 kronor för varje djur som inte har rapporterats på ett korrekt sätt, dock högst 30 000 kronor. Sanktionsavgift tas inte ut med dubbel avgift vid fortsatt eller upprepad överträdelse.
15. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/97
, kommissionens förordning (EG)
nr 911/2004 av den 29 april 2004 om genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 beträffande öronmärken, pass och register på anläggningarna
jämte Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:12) om märkning och registrering av nötkreatur
Sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot
Bestämmelse Avgiftsbelopp
– Artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 1760/2000 jämte 8 § Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2007:12 identifiering genom märkning)
1 000 kronor för varje djur som inte är identifierat på ett korrekt sätt, dock högst 30 000 kronor. Sanktionsavgift tas inte ut med dubbel avgift vid fortsatt eller upprepad överträdelse.
26 EGT L 204, 11.8.2000, s. 1, Celex 32000R1760. 27 EUT L 163, 30.4.2004, s. 65, Celex 32004R0911.
177
Författningsförslag SOU 2010:106
– Artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 1760/2000, såvitt gäller registerföring, jämte artikel 8 i kommissionens förordning (EG) nr 911/2004 och 16 och 19 §§ Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2007:12 identifiering (journalföring av djurinnehav)
5 000 kronor
– Artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 1760/2000, såvitt gäller rapportering av förflyttning av djur, jämte 21, 22 och 25 §§ Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2007:12)
1 000 kronor för varje djur som inte har rapporterats på ett korrekt sätt, dock högst 30 000 kronor. Sanktionsavgift tas inte ut med dubbel avgift vid fortsatt eller upprepad överträdelse.
178
SOU 2010:106 Författningsförslag
3. Förslag till lag om ändring i lagen ( 1975:85 ) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor
Härigenom föreskrivs beträffande lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor
dels att 5 och 6 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Regeringen får, med den begränsning som följer av 2 §, meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller av hänsyn till behov att trygga kvaliteten hos produkter av visst slag, till hälsovården, miljövården, växtskyddet, skyddet mot djursjukdomar eller till kontrollen av materiel som kan få militär användning.
Regeringen får, med den begränsning som följer av 2 §, meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller av hänsyn till behov att trygga kvaliteten hos produkter av visst slag, till hälsovården, miljövården, växtskyddet eller till kontrollen av materiel som kan få militär användning.
Regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter som avses i första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
179
Författningsförslag SOU 2010:106
4. Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
Härigenom föreskrivs att 15 § ordningslagen (1993:1617) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 §28
Regeringen får föreskriva att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas inom ett visst område, om förbudet är nödvändigt med hänsyn till att Sverige är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi eller för att förebygga eller bekämpa epizooti enligt epizootilagen (1999:657).
Regeringen får föreskriva att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas inom ett visst område, om förbudet är nödvändigt med hänsyn till att Sverige är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi eller för att förebygga eller bekämpa en allmänfarlig djursmitta enligt djursmittslagen (2012:000).
Efter regeringens bemyndigande får en länsstyrelse i fråga om länet eller del därav föreskriva att allmänna sammankomster inte får hållas, om förbudet är nödvändigt för att motverka epidemi eller förebygga eller bekämpa epizooti enligt epizootilagen (1999:657), och att offentliga tillställningar inte får hållas, om förbudet är nödvändigt med hänsyn till att Sverige är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi eller förebygga och bekämpa epizooti enligt epizootilagen (1999:657).
Efter regeringens bemyndigande får en länsstyrelse i fråga om länet eller del därav föreskriva att allmänna sammankomster inte får hållas, om förbudet är nödvändigt för att motverka epidemi eller förebygga eller bekämpa en allmänfarlig djursmitta enligt djursmittslagen (2012:000), och att offentliga tillställningar inte får hållas, om förbudet är nödvändigt med hänsyn till att Sverige är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi eller förebygga och bekämpa en allmänfarlig djursmitta enligt djursmittslagen (2012:000).
Föreskrifter enligt andra stycket skall, såvitt avser epi-
Föreskrifter enligt andra stycket ska, såvitt avser en all-
28 Senaste lydelse 2005:103.
180
SOU 2010:106 Författningsförslag
zooti, föregås av samråd med Statens jordbruksverk.
mänfarlig djursmitta, föregås av samråd med den myndighet som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
181
Författningsförslag SOU 2010:106
5. Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §29
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,
2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
4. injektionssprutor och kanyler,
5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,
8. hundar och katter för annat ändamål än handel,
9. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),
10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,
10. reptiler för kommersiella ändamål och hjortar,
11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument sak-
29 Senaste lydelse 2004:233.
182
SOU 2010:106 Författningsförslag
nas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,
12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,
13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
14. varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
183
Författningsförslag SOU 2010:106
6. Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Det föreskrivs att 9 kap. 15 § miljöbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
15 §30
Vid misstanke om att ett sällskapsdjur som innehas av privatperson eller ett objekt bär på en allvarlig smittsam sjukdom som kan föras över till människor, skall kommunen omedelbart vidta de åtgärder som behövs för att spåra smittan och undanröja risken för smittspridning. Om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen får kommunen låta förstöra föremål av personlig natur och låta avliva sällskapsdjur som innehas av privatpersoner.
Den som har drabbats av ett beslut enligt första stycket andra meningen har rätt till skälig ersättning av kommunen.
Första och andra styckena gäller inte om åtgärder vidtas enligt livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., epizootilagen (1999:657) eller zoonoslagen (1999:658).
Första och andra styckena gäller inte om åtgärder vidtas enligt livsmedelslagen (2006:804) eller djursmittslagen (2012:000).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
30 Senaste lydelse 2006:828.
184
SOU 2010:106 Författningsförslag
7. Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § och 6 kap. 7 §smittskyddslagen (2004:168)ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §31
I denna lag ges föreskrifter om smittskyddsåtgärder som riktar sig till människor.
Bestämmelser om smittskyddsåtgärder som rör djur eller livsmedel eller andra objekt finns i miljöbalken, livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658).
Bestämmelser om smittskyddsåtgärder som rör djur eller livsmedel eller andra objekt finns i miljöbalken, livsmedelslagen (2006:804) och djursmittslagen (2012:000).
6 kap.
7 §32
Smittskyddsläkaren skall skyndsamt underrätta de myndigheter eller den kommun, som ansvarar för att smittskyddsåtgärder vidtas mot djur eller objekt som sprider eller misstänks sprida smittsam sjukdom, om iakttagelser som är av betydelse för det objektinriktade smittskyddet.
Smittskyddsläkaren skall på begäran få fortlöpande information om de beslut som fattas och de andra åtgärder som vidtas eller planeras med stöd av miljöbalken, livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., epi-zootilagen (1999:657) eller zoo-noslagen (1999:658) när det är
Smittskyddsläkaren ska på begäran få fortlöpande information om de beslut som fattas och de andra åtgärder som vidtas eller planeras med stöd av miljöbalken, livsmedelslagen (2006:804), eller djursmittslagen (2012:000) när det är av betydelse för smittskyddet för människor.
31 Senaste lydelse 2006:831. 32 Senaste lydelse 2006:831.
185
Författningsförslag SOU 2010:106
av betydelse för smittskyddet för människor.
Smittskyddsläkaren, andra berörda myndigheter och kommunen har rätt till samråd med anledning av den information som lämnas enligt första eller andra stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
186
SOU 2010:106 Författningsförslag
8. Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:806 ) om provtagning på djur, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.
dels att 5 och 7 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 5 och 7 §§ ska utgå,
dels att 1, 3, 6, 9, 20 och 21 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det införs en ny rubrik närmast för 6 § av följande lydelse,
dels att det införs en ny rubriken närmast före 8 § som ska lyda
Spridning av ämnen som kan skada människors och djurs hälsa.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag skall tillämpas på
1. kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar,
2. kontroll av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter,
3. märkning och registrering av djur, samt
4. åtgärder för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar.
Vad som sägs i denna lag om djursjukdomar gäller även förekomsten av smittämnen hos djur.
Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa en säker läkemedelsanvändning hos djur och att farliga restsubstanser och andra ämnen i djur inte förekommer i livsmedel.
3 §
För att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från eller kontrollera smittsamma djursjukdomar får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det särskilda fallet besluta om provtagning eller undersökning enligt denna lag.
187
Författningsförslag SOU 2010:106
För att kontrollera förekomsten av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i det särskilda fallet besluta om provtagning eller undersökning enligt denna lag.
Uppgifter om läkemedelsanvändning
6 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad den som håller djur skall iaktta i fråga om
1. skyldighet att anmäla verksamheten till en myndighet och att föra anteckningar om verksamheten,
2. skyldighet att anmäla misstanke om djursjukdom till en veterinär,
3. skyldighet att föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling, samt
4. krav på hygien i djurhållningen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad den som håller djur ska iaktta i fråga om skyldighet att föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta att djur får säljas till annat än slakt eller flyttas från ett område till ett annat inom landet, endast om djuren är fria från viss sjukdom.
9 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, för de syften som anges i 1 §, meddela föreskrifter
188
SOU 2010:106 Författningsförslag
1. märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur,
2. djurhälsa, flyttningsdokument för djur och hygien vid transport av djur,
3. registrering av djurhållare och anläggningar för djur, samt
4. förbud mot användning av anläggningar som inte uppfyller krav på registrering som föreskrivs med stöd av 3.
om märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur.
I föreskrifter enligt första stycket kan det föreskrivas att en organisation får föra register och utfärda identitetshandlingar.
20 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för
1. offentlig kontroll enligt denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen,
2. provtagning, undersökning, märkning, godkännande och registrering samt för utfärdande av identitetshandlingar enligt lagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna.
2. provtagning, undersökning, märkning, registrering samt för utfärdande av identitetshandlingar enligt lagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EGbestämmelser som kompletteras av lagen eller de beslut som har meddelats med stöd av EGbestämmelserna.
Bemyndigandet enligt första stycket 1 innefattar rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för kommuner att ta ut sådana avgifter.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om beräkningen av avgifter som tas ut av statliga myndigheter, kontrollorgan och sådana organisationer som avses i 9 § andra stycket.
189
Författningsförslag SOU 2010:106
21 §
Till böter döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet
1. bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 6 §, 7 § första stycket, 8 § eller 9 § första stycket, eller
1. bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 6 §, 8 § eller 9 § första stycket, eller
2. inte fullgör sina skyldigheter enligt 15 §. Till böter döms även den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte, om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
2. Beslut meddelade i enskilda fall med stöd av 3 § ska fortsätta att gälla.
3. Beslut i enskilda fall meddelade med stöd av 6 § andra stycket och 7 § avseende sådana djursmittor som finns upptagna i bilagorna till djursmittslagen (2012:000) ska fortsätta att gälla. Beslut som rör djursmittor som inte finns upptagna i bilagorna till djursmittslagen ska vid ikraftträdandet av denna lag upphöra att gälla.
4. De föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i 3, 6, 7 och 9 §§ och som rör obligatorisk hälsoövervakning avseende tuberkulos hos kron- och dovhjortar samt andra djur i sambete med hjortar i hägn ska fortsätta att gälla.
190
SOU 2010:106 Författningsförslag
9. Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:807 ) om kontroll av husdjur, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.
dels att 5, 6, 7, 17 och 18 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 17 § ska utgå,
dels att 1 och 19 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag syftar till att
1. främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet,
2. förebygga sjukdomar hos djur, samt
3. främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser.
Denna lag syftar till att främja
1. animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet, samt
2. en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser.
19 §
Beslut enligt lagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter som har meddelats av en sådan organisation eller sammanslutning som avses i 3 § 2 eller av ett sådant slakteri som avses i 6 § 2, får överklagas hos Jordbruksverket.
Beslut enligt lagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter som har meddelats av en sådan organisation eller sammanslutning som avses i 3 § 2, får överklagas hos Jordbruksverket.
Beslut som har meddelats av en sådan organisation som avses i artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen får överklagas hos Jordbruksverket.
191
Författningsförslag SOU 2010:106
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
192
SOU 2010:106 Författningsförslag
10. Förslag till lag om ändring i lagen ( 2009:302 ) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
1 §
Den som utan att tillhöra djurhälsopersonalen yrkesmässigt utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får inte
1. behandla djur som det finns anledning att misstänka har angripits av sjukdom på vilken epizootilagen (1999:657) eller zoo-noslagen (1999:658) är tillämplig,
1. behandla djur som det finns anledning att misstänka har angripits av en allmänfarlig djursmitta på vilken djursmittslagen (2012:000) är tillämplig,
2. utföra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur eller utföra annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt, eller
3. behandla djur under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
193
Författningsförslag SOU 2010:106
11. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt lag 2010:1982
Bilaga
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Notarius publicus all verksamhet som Notarius publicus (SFS 1981:1363)
Posten Aktiebolag medverkan vid val (SFS 1993:1689 och 1993:1690), folkomröstning (SFS 1993:1696), tullkontroll (SFS 1993:1698), utlämnande av körkort (SFS 1993:1695) samt handläggning av flyttningsanmälningar (SFS 1993:1699)
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
194
SOU 2010:106 Författningsförslag
Föreslagen lydelse
Bilaga
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Notarius publicus all verksamhet som Notarius publicus (SFS 1981:1363)
Organisationer som enligt föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 7 § andra stycket djursmittslagen (2012:000) för register eller utfärdar identitetshandlingar för djur
ärenden om registerföring och om utfärdande av identitetshandlingar för djur (SFS 2012:000)
Organisationer förordnade med stöd av 2 kap. 8 § andra stycket djursmittslagen (2012:000)
verksamhet i frivilliga djurhälsoprogram (SFS 2012:000)
Posten Aktiebolag medverkan vid val (SFS 1993:1689 och 1993:1690), folkomröstning (SFS 1993:1696), tullkontroll (SFS 1993:1698), utlämnande av körkort (SFS 1993:1695) samt handläggning av flyttningsanmälningar (SFS 1993:1699) – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
195
Författningsförslag SOU 2010:106
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.
196
SOU 2010:106 Författningsförslag
12. Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1994:1716 ) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
5 §33
Stöd till fiskeföretag får lämnas endast till den som har yrkesfiskelicens och till ägare av fartyg för vilket det finns fartygstillstånd, om ett sådant tillstånd är en förutsättning för den avsedda verksamheten.
Stöd till investeringar i fiskodlingsföretag som får anslutas till hälsokontroll enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. lämnas endast till den som är ansluten till sådan kontroll.
Stöd till investeringar i fiskodlingsföretag som får anslutas till ett frivilligt djurhälsoprogram enligt djursmittslagen (2012:000)lämnas endast till den som är ansluten till ett sådant program.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2013.
33 Senaste lydelse 2008:128.
197
Författningsförslag SOU 2010:106
13. Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1994:1830 ) om införsel av levande djur m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.
dels att 1 a, 4, 6, 7, 8, 12, 14, 15 och 18 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 1, 3, 5, 9, 10, 16 och 19 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning har till syfte att
1. förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning här,
2. förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna,
3. tillgodose djurskyddsintresset.
Denna förordning har till syfte att förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna.
Sådan förflyttning av djur från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln och sker enligt internationella överenskommelser räknas inte som införsel.
3 §
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, sjukdomsalstrande organismer, hö, halm och annat material som används vid hantering av djur.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur, fiskrom eller andra ägg för utplantering.
Verket får vidare meddela föreskrifter om införselförbud för sådana djur och produkter av djur som för att hindra spridning av
198
SOU 2010:106 Författningsförslag
smittsamma djursjukdomar inte får förflyttas enligt särskilda beslut inom Europeiska unionen.
Verket får också meddela föreskrifter om registreringsskyldighet för den som för in djur och djurprodukter i landet.
I ärenden om tillstånd att föra in djur för utplantering ska Jordbruksverket samråda med Fiskeriverket i fråga om fisk, fiskrom, blötdjur och kräftdjur och med Naturvårdsverket i fråga om andra djurslag eller ägg.
5 §
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om hur kontrollen skall genomföras vid införsel av djur och varor.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om hur kontrollen ska genomföras vid införsel av djur, fiskrom eller andra ägg för utplantering.
9 §
Vid införsel från land inom Europeiska unionen av djur och produkter av djur får en transport stoppas under färd till destinationsorten om
1. det finns särskild anledning att misstänka förekomst av smittsam sjukdom,
2. det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur,
3. medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt, eller
1. medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt, eller
4. de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda.
2. de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda.
10 §
Tullverket skall övervaka att införsel sker enligt denna förordning och de föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen samt enligt Europaparla-
Tullverket ska övervaka att införsel sker enligt denna förordning och de föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.
199
Författningsförslag SOU 2010:106
mentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003.
Tullverket skall utföra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt artikel 12 första stycket a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003.
16 §
Jordbruksverket meddelar med stöd av förordningen (1994:1313) om avgifter vid veterinär yrkesutövning föreskrifter om ersättning för besiktning eller annan förrättning som utförs enligt denna förordning eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om ersättning för besiktning eller annan förrättning som utförs enligt denna förordning eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.
Kostnader för åtgärder enligt förordningen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen eller enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 skall betalas av den som vill föra in djur eller produkter av djur i landet eller av den som äger eller ansvarar för transportmedel som används vid införseln.
Kostnaden för stickprovskontroll ska betalas av statsmedel.
19 §
En officiell veterinärs beslut enligt denna förordning eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen får överklagas hos Jordbruksverket.
I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.
Beslut enligt denna förordning gäller omedelbart om inte
Beslut enligt denna förordning gäller omedelbart om inte
200
SOU 2010:106 Författningsförslag
något annat bestäms. Detsamma gäller beslut enligt föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen och beslut enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003.
något annat bestäms.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2013.
201
Författningsförslag SOU 2010:106
14. Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2005:422 ) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel
Härigenom föreskrivs i att 4–9 §§ förordningen (2005:422) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt ansvarar för övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen som anges i bilaga 1 i zoonosdirektivet. Övervakning av de zoonoser och zoonotiska smittämnen som anges i bilaga 1 B skall ske endast om det är motiverat på grund av den epidemiologiska situationen.
Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt ansvarar för övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen som anges i bilaga 1 i zoonosdirektivet. Övervakning av de zoonoser och zoonotiska smittämnen som anges i bilaga 1 B ska ske endast om det är motiverat på grund av den epidemiologiska situationen.
Övervakningen ska ske i det eller de led i livsmedelskedjan som är lämpligast i fråga om den aktuella zoonosen eller det zoonotiska smittämnet.
5 §
Jordbruksverket och Livsmedelsverket får, inom sina respektive verksamhetsområden, meddela ytterligare föreskrifter om hur övervakningen enligt 4 § skall genomföras.
Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får, inom sina respektive verksamhetsområden, meddela ytterligare föreskrifter om hur övervakningen enligt 4 § ska genomföras.
Innan myndigheterna meddelar sådana föreskrifter skall de samråda med varandra.
Innan myndigheterna meddelar sådana föreskrifter ska de samråda med varandra och med
Jordbruksverket.
202
SOU 2010:106 Författningsförslag
6 §
Jordbruksverket och Livsmedelsverket får, inom sina respektive verksamhetsområden, meddela föreskrifter om skyldighet för livsmedelsföretagare att
Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får, inom sina respektive ansvarsområden, meddela föreskrifter om skyldighet för livsmedelsföretagare att
1. spara resultat från utförd övervakning,
2. bevara isolat under viss tidsperiod och
3. på begäran överlämna uppgifter om resultat från övervakningen eller isolat.
Innan myndigheterna meddelar sådana föreskrifter skall de samråda med varandra.
Innan myndigheterna meddelar sådana föreskrifter ska de samråda med varandra och med
Jordbruksverket.
7 §
Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt ansvarar för att det samlas in jämförbara data om förekomsten av antimikrobiell resistens hos zoonotiska smittämnen i enlighet med vad som föreskrivs i andra stycket och enligt föreskrifter meddelade med stöd av tredje och fjärde styckena.
Livsmedelverket och Statens veterinärmedicinska anstalt ansvarar för att det samlas in jämförbara data om förekomsten av antimikrobiell resistens hos zoonotiska smittämnen i enlighet med vad som föreskrivs i andra stycket och enligt föreskrifter meddelade med stöd av tredje och fjärde styckena.
Datainsamlingen skall avse uppgifter som anges i bilaga II B i zoonosdirektivet.
Datainsamlingen ska avse uppgifter som anges i bilaga II B i zoonosdirektivet.
Jordbruksverket och Livsmedelsverket får, inom sina respektive ansvarsområden, meddela ytterligare föreskrifter om sådan datainsamling.
Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får, inom sina respektive ansvarsområden, meddela ytterligare föreskrifter om sådan datainsamling.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om att program för övervakning av antimikrobiell resistens skall innehålla uppgifter
203
Författningsförslag SOU 2010:106
i enlighet med vad som anges i bilaga II A.
8 §
Livsmedelsverket har ett övergripande ansvar för att utredning sker av livsmedelsburna utbrott i enlighet med artikel 8.2 i zoonosdirektivet.
Jordbruksverket ansvarar dock för utredningen hos en primärproducent i fråga om förhållanden som har samband med dennes produktion, uppfödning eller odling av primärprodukter.
Statens veterinärmedicinska anstalt ansvarar dock för utredningen hos en primärproducent i fråga om förhållanden som har samband med dennes produktion, uppfödning eller odling av primärprodukter.
Livsmedelsverket och Jordbruksverket skall upprätta en sammanfattande rapport, som förutom resultaten från de utredningar som utförts, skall innehålla de uppgifter som anges i del E i bilaga IV. Rapporten skall överlämnas till Statens veterinärmedicinska anstalt.
Livsmedelsverket och, i fall som avses i andra stycket, Statens veterinärmedicinska anstalt ska upprätta en sammanfattande rapport, som förutom resultaten från de utredningar som utförts, ska innehålla de uppgifter som anges i del E i bilaga IV. Rapporten ska överlämnas till Statens veterinärmedicinska anstalt.
9 §
Livsmedelsverket och Jordbruksverket får, inom sina respektive ansvarsområden och i syfte att utreda livsmedelsburna utbrott, meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om skyldighet för en livsmedelsföretagare att bevara livsmedel på visst sätt.
Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt får, inom sina respektive ansvarsområden och i syfte att utreda livsmedelsburna utbrott, meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om skyldighet för en livsmedelsföretagare att bevara livsmedel på visst sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2013.
204
SOU 2010:106 Författningsförslag
15. Förslag till förordning om ändring av förordningen ( 2006:815 ) om provtagning på djur m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m.
dels att 4 a §, 6, 11 a, 12 a och 18 §§ ska upphävas,
dels att rubriken närmast före 6 § ska utgå,
dels att 3, 4, 5, 9, 10 och 12, 13 och 14 §§ samt rubriken närmast före 5 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny rubrik närmast före 7 § med lydelsen Spridning av ämnen som kan skada människors hälsa.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Föreskrifter eller beslut i det särskilda fallet om provtagning eller undersökning enligt lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. får meddelas av
1. Jordbruksverket för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från eller kontrollera smittsamma djursjukdomar och för att, i fråga om kontroller som görs enligt 2, genomföra efterföljande provtagning eller undersökning av djur,
2. Livsmedelsverket för att kontrollera förekomsten av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter.
1. Livsmedelsverket för att kontrollera förekomsten av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter,
2. Jordbruksverket för att i fråga om kontroller som görs enligt 1, genomföra efterföljande provtagning eller undersökning av djur.
Beslut om föreskrifter när det gäller smittsamma djursjukdomar enligt första stycket 1 skall föregås av samråd med Statens veterinärmedicinska anstalt.
205
Författningsförslag SOU 2010:106
Vad som sägs i denna förordning om djursjukdomar gäller även förekomsten av smittämnen hos djur.
4 §
Provtagning eller undersökning skall utföras av veterinär eller annan person som utses av Jordbruksverket eller Livsmedelsverket.
Provtagning eller undersökning ska utföras av veterinär eller annan person som utses av Jordbruksverket eller Livsmedelsverket.
Analys av sådana prover som tas vid efterföljande provtagning enligt 3 § första stycket och sådana prover som avses i 3 § första stycket 2 får utföras av laboratorier som utses av Livsmedelsverket. Verket skall även utse de referenslaboratorier som avses i artikel 14 i rådets direktiv (EG) nr 96/23 av den 29 april 1996 om införande av kontrollåtgärder för vissa ämnen och restsubstanser av dessa i levande djur och produkter framställda därav och om upphävande av direktiv 85/358/EEG och 86/469/EEG samt beslut 89/187/EEG och 91/664/EEG, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004.
Analys av sådana prover som tas enligt 3 § får utföras av laboratorier som utses av Livsmedelsverket. Verket skall även utse de referenslaboratorier som avses i artikel 14 i rådets direktiv 96/23/EG av den 29 april 1996 om införande av kontrollåtgärder för vissa ämnen och restsubstanser av dessa i levande djur och i produkter framställda därav och om upphävande av direktiv 85/358/EEG och 86/469/EEG samt beslut 89/187/EEG och 91/664/EEG34, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 596/2009.
Föreskrifter om provtagnings- eller undersökningsmaterial enligt 4 § andra stycket lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. får meddelas av Jordbruksverket och Livsmedelsverket.
Föreskrifter om provtagnings- eller undersökningsmaterial enligt 4 § andra stycket lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. får meddelas av Livsmedelsverket.
34 EGT L 125, 23.5.1996, s. 10, Celex 31996L0023.
206
SOU 2010:106 Författningsförslag
Hälsoövervakning, uppgifter om
läkemedelsanvändning och vill-
kor för livdjursförsäljning
Uppgifter om läkemedels- användning
5 §
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vad den som håller djur skall iaktta i fråga om
1. anmälningsskyldighet och skyldighet att föra anteckningar om verksamheten enligt 6 § första stycket 1 och 2 lagen ( 2006:806 ) om provtagning på djur, m.m.,
2. skyldighet att föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling enligt 6 § första stycket 3 samma lag, och
3. krav på hygien i djurhållning enligt 6 § första stycket 4 samma lag.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vad den som håller djur ska iaktta i fråga om skyldighet att föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling enligt 6 § samma lag.
Jordbruksverket får meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta enligt 6 § andra stycket lagen om provtagning på djur, m.m. om villkor för försäljning av livdjur och om villkor för flyttning av sådana djur.
9 §
Jordbruksverket får meddela föreskrifter om
1. märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur,
2. rapportering av inträffade fall av smittsamma djursjukdomar,
3. djurhälsa, flyttningsdokument för djur och hygien vid transport av djur,
Jordbruksverket får, för de syften som anges i 1 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., meddela föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur.
207
Författningsförslag SOU 2010:106
4. registrering av djurhållare och anläggningar för djur, samt
5. förbud mot användning av anläggningar som inte uppfyller krav på registrering som föreskrivs med stöd av 4.
Jordbruksverket får i föreskrifter som avses i första stycket 1 överlåta till organisationer att föra register och utfärda identitetshandlingar.
Jordbruksverket får i föreskrifter som avses i första stycket överlåta till organisationer att föra register och utfärda identitetshandlingar.
10 §35
Jordbruksverket ska utföra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., om inte annat framgår av 12 a, 13, 14 eller 15 §, eller om regeringen beslutar något annat.
Jordbruksverket ska utföra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., om inte annat framgår av, 13, 14 eller 15 §, eller om regeringen beslutar något annat.
12 §36
Jordbruksverket utövar offentlig kontroll, om inte annat följer av 12 a, 13, 14 eller 15 §. Jordbruksverket är i tillämpliga fall behörig myndighet att utöva offentlig kontroll i enlighet med de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.
Jordbruksverket utövar offentlig kontroll, om inte annat följer av 13, 14 eller 15 §. Jordbruksverket är i tillämpliga fall behörig myndighet att utöva offentlig kontroll i enlighet med de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m.
13 §
Livsmedelsverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av efterlevnaden av
1. föreskrifter och beslut som meddelas med stöd av 3 § andra
1. föreskrifter och beslut som meddelas med stöd av 3 § lagen
35 Senaste lydelse 2010:291. 36 Senaste lydelse 2010:291.
208
SOU 2010:106 Författningsförslag
stycket lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., och
(2006:806) om provtagning på djur, m.m., och
2. föreskrifter och beslut om djurprodukter, som meddelas med stöd av 8 § samma lag.
14 §
Livsmedelsverket är, genom de officiella veterinärerna och de officiella assistenterna, behörig myndighet att utöva offentlig kontroll
1. enligt avsnitt I, kapitel II,
F, 1 i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel, samt
2. av efterlevnaden av föreskrifter och beslut om provtagning och undersökning på slakterier och vilthanteringsanläggningar som har meddelats med stöd av 3 § första stycket 1.
Livsmedelsverket är, genom de officiella veterinärerna och de officiella assistenterna, behörig myndighet att utöva offentlig kontroll enligt avsnitt I, kapitel II, F punkten 1 c i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel37.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2013.
37 EUT L 139, 30.4.2004, s. 1, rättad i EUT L 226, 25.6.2004, s. 83, Celex 32004R0854R.
209
Författningsförslag SOU 2010:106
16. Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2006:816 ) om kontroll av husdjur, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m.
dels att 5, 6, 7, 7a, 7 b §§ ska upphävas,
dels att 4 och 10 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
För seminverksamhet, för överföring av befruktade ägg mellan hondjur och för hantering av andra ägg för avelsändamål än ägg från fjäderfä krävs Jordbruksverkets tillstånd.
Jordbruksverket får för det syfte som anges i 1 § lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. meddela föreskrifter om villkor för sådan verksamhet.
Jordbruksverket får för det syfte som anges i 1 § lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. meddela föreskrifter om seminverksamhet, för överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål.
10 §
Länsstyrelserna utövar offentlig kontroll i fråga om
1. organiserad hälsokontroll avseende tuberkulos hos kronhjortar och dovhjortar i hägn,
2. organiserad hälsokontroll avseende maedi visna hos får,
3. organiserad kontroll avseende avelsfrågor anordnade av organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar, samt
1. organiserad kontroll avseende avelsfrågor anordnade av organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar, samt
4. seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan
2. seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan
210
SOU 2010:106 Författningsförslag
hondjur, och ägg för avelsändamål.
hondjur, och ägg för avelsändamål.
Länsstyrelserna är därvid i tillämpliga fall behörig myndighet att utöva offentlig kontroll i enlighet med de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2013.
211
Författningsförslag SOU 2010:106
17. Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:1394 ) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt
dels att 1 –3 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer 6 b och c §§, samt en ny rubrik närmast före den nya 6 b §.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Statens veterinärmedicinska anstalt har till uppgift att vara veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda.
Statens veterinärmedicinska anstalt har till uppgift att ansvara för kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning om det epidemiologiska läget i Sverige för djursmittor som omfattas av djursmittslagen (2012:000).
Myndigheten ska vara veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda.
2 §
Myndigheten ska
1. utreda smittsamma djursjukdomars, inklusive zoonosers, uppkomst, orsak och spridningssätt samt medverka i förebyggandet och bekämpandet av dessa sjukdomar,
1. avseende allmänfarliga djursmittor som avses i djursmittslagen (2012:000) svara för kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning avseende dessa djursmittors uppkomst, orsak och spridningssätt samt efter begäran från Statens jordbruksverk medverka i förebyggandet och bekämpandet av dessa smittor,
2. upprätthålla en effektiv vaccinberedskap avseende smitt-
2. upprätthålla en effektiv vaccinberedskap avseende all-
212
SOU 2010:106 Författningsförslag
samma djursjukdomar inklusive zoonoser,
mänfarliga djursmittor som avses i djursmittslagen (2012:000) samt vid behov vaccinationsberedskap av andra djursmittor som avses i den lagen,
3. vara nationellt veterinärmedicinskt laboratorium,
4. utföra diagnostik av zoonoser, epizootiska och övriga anmälningspliktiga sjukdomar hos djur inklusive diagnostik som föreskrivs i EU:s regelverk,
4. utföra diagnostik av djursmittor som avses i djursmittslagen (2012:000),
5. vara nationellt referenslaboratorium inom sitt verksamhetsområde,
6. utreda spridning av smittämnen och kemiska risksubstanser i foder samt arbeta förebyggande med fodersäkerhet,
7. utföra diagnostik av smittämnen och kemiska risksubstanser i foder,
8. bedriva forsknings- och utvecklingsarbete inom sitt verksamhetsområde,
9. följa och analysera utvecklingen av sjukdomstillstånd hos domesticerade och vilda djur,
9. utöver vad som följer av punkten 1 följa och analysera utvecklingen av djursmittillståndet hos domesticerade och vilda djur,
10. följa och analysera utvecklingen av resistens mot antibiotika och andra antimikrobiella medel bland mikroorganismer hos djur och i livsmedel, samt
11. verka för en rationell användning av antibiotika till djur.
3§
Myndigheten ska i första hand utföra de undersökningar och utredningar som Statens jordbruksverk begär. Dessa ska planeras och genomföras efter samråd med Jordbruksverket. Myndigheten ska om möjligt också med förtur utföra de undersökningar som andra statliga myndigheter begär.
Myndigheten ska skyndsamt utföra de undersökningar och utredningar som Jordbruksverket begär avseende allmänfarliga djursmittor enligt djur-smittslagen (2012:000). Myndigheten ska om möjligt också med förtur utföra de undersökningar som andra statliga myndigheter begär.
213
Författningsförslag SOU 2010:106
214
Rådgivande organ 6 b §
Vid Statens veterinärmedicinska anstalt ska det finnas en samverkansgrupp för zoonotiska smittämnen och för antibiotikaresistens i djurhållningen.
Samverkansgruppen ska bistå Statens veterinärmedicinska anstalt
1. i frågor som rör utformning och inriktning av övervakning av zoonotiska smittämnen,
2. i arbetet med kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning avseende uppkomst, orsak och spridningssätt hos zoonotiska smittämnen, samt
3. i frågor rörande resistens mot antibiotika och andra antimikrobiella medel bland mikroorganismer hos djur och i livsmedel.
6 c §
Samverkansgruppen ska bestå av företrädare för Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket, Arbetsmiljöverket, Jordbruksverket och anstalten.
Ordförande i samverkansgruppen utses av Statens veterinärmedicinska anstalt efter hörande av Smittskyddsinstitutet. Övriga ledamöter utses av anstalten efter förslag från respektive myndighet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2013.
1 Om uppdraget
1.1 Direktivet
I december 2007 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en översyn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m. Direktiven (dir. 2007:175) är omfattande och innehåller förutom uppdraget en redovisning av de lagar och förordningar som reglerar den offentliga respektive den privata sektorns uppgifter och ansvar inom området smittsamma djursjukdomar. Ett stort utrymme lämnas för en beskrivning av EU-medlemskapets betydelse och konsekvenser för det nationella arbetet med djursjukdomar. Direktivet återfinns i sin helhet i del A, bilaga 1. I det följande redovisas direktivet viktigaste delar i korthet.
Uppdraget innebär att
• göra en bred översyn av lagstiftningen om djursjukdomar och zoonoser,
• föreslå ett regelverk som undanröjer oacceptabla risker för människors hälsa, djurskyddet, miljön, berörda näringar och samhället i övrigt,
• föreslå en lagstiftning som är modern, tydlig och förenklad samt som säkerställer ett korrekt genomförande av EG:s lagstiftning,
• undersöka möjligheterna att samla lagstiftning i ett färre antal författningar än i dag,
• utvärdera gällande regelverks funktion och effektivitet samt särskilt analysera kostnaderna för regelverket,
• belysa de potentiella konsekvenserna för samhället vid utbrott av olika djursjukdomar och zoonoser,
215
Om uppdraget SOU 2010:106
• bedöma behovet av åtgärder från samhällets sida för att bekämpa djursjukdomar och zoonoser,
• bedöma behovet av system som premierar förebyggande djurhälsoarbete,
• se över omfattningen och formerna för statens engagemang i olika övervaknings- och bekämpningsprogram som drivs av näringens organisationer,
• se över Sveriges genomförande av EG-lagstiftningen på djurhälsoområdet bl.a. vid införsel av levande djur och djurprodukter i syfte att åstadkomma överensstämmelse med gemenskapsrätten,
• bedöma i vilken mån särskilda införselvillkor behövs avseende de sjukdomar för vilka Sverige har ansökt om tilläggsgarantier,
• kartlägga om nuvarande lagstiftning leder till problem vad gäller gränsdragning mellan olika myndigheters ansvar i samband med övervakning och bekämpning av zoonoser hos djur, livsmedel och hos människor,
• särskilt uppmärksamma behovet av samverkan mellan å ena sidan myndigheter som är ansvariga för åtgärder som vidtas mot djur och livsmedel och å andra sidan myndigheter som är ansvariga för åtgärder som riktas till människor,
• analysera om eventuella gränsdragningsproblem mellan berörda myndigheter har sin grund i brister i lagstiftningen och vid behov lämna förslag på ändringar i berörda författningar,
• utreda om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med ett annat finansieringssystem som medför en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor,
• utgångspunkten för utredningens finansieringsöverväganden ska vara att statens kostnader minskar och blir mer förutsägbara och
• tydliggöra statens rätt att kräva kompensation i fall när utbrott av epizootier eller zoonoser orsakas av uppsåt eller av försumlighet.
216
SOU 2010:106 Om uppdraget
1.2 Varför en djursmittsutredning?
I det följande gör utredningen en översiktlig analys av uppdraget i syfte att tolka och konkretisera uppdraget. Uppdraget innebär att ta fram ett sammanhängande förslag kring hantering av smittor och sjukdomar hos djur. Uppdraget innebär vidare att närmare precisera vad som är statens roll och ansvar kring djursmittor och vad som är djurhållarens roll och ansvar.
Uppdraget belyses mot bakgrund av frågor om klimatets och globaliseringens följder för utveckling och spridning av smittsamma djursjukdomar samt det pågående reformarbetet inom EU. Dessa frågor utgör förutsättningarna för en framtida djurhälsopolitik.
1.2.1 Utredningens förutsättningar och yttre ram
I direktivet redovisas olika motiv för behovet av en översyn och förändring av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar. Direktivet anger såväl principiella som konkreta frågeställningar och problem som ska analyseras, där analysen kan medföra behov av förändringar i lagstiftningen. Globaliseringen och klimatförändringen är områden som i ökad utsträckning kan komma att påverka förutsättningarna för de nationella insatserna på djurhälsoområdet. Direktivet konstaterar att lagstiftningen har blivit oöverskådlig, att ansvarsfördelningen mellan samhälle och näringsliv är otydlig när det gäller att förebygga och bekämpa djursjukdomar samt att statens kostnader för sådana insatser är svåra att förutsäga och bör minska. Samtidigt slås fast att djurhälsoläget i Sverige är gott och att antalet fall hos människor av sjukdomar som kan smitta från djur till människor (zoonoser) är mindre än i många andra länder inom EU.
Medlemskapet i EU ställde den svenska politiken på djurhälsoområdet inför nya förutsättningar. I förhandlingarna inför medlemskapet var en huvudfråga möjligheterna att undvika en försämring på djurhälsoområdet när Sverige skulle ansluta sig till en i princip fri handel med djur och livsmedel inom gemenskapen.
Förhandlingslösningen blev att Sverige beviljades flera s.k. tilläggsgarantier vilka innebär att den som vill föra in djur till Sverige för produktion är skyldig att visa frihet från vissa bestämda sjukdomar, en lösning som enligt lagstiftningen var möjlig men som ändå kan
217
Om uppdraget SOU 2010:106
uppfattas som ett avsteg från principen om den inre marknaden. Sverige fick också ställa krav på salmonellafrihet vid införsel av djur, djurprodukter och obearbetade köttprodukter.
Sverige har också ett antal ansökningar om tilläggsgarantier som Sverige uppfattar inte har formellt avgjorts. Statens jordbruksverk föreskriver om de införselkrav som gällde för levande djur när Sverige inträdde i EU i avvaktan på kommissionens beslut. Direktivet framhåller att målsättningen är att det svenska regelverket ska stå i överensstämmelse med de förpliktelser som följer av EU-medlemskap. Mot den bakgrunden ska utredningen göra en översyn av föreskrifterna om införsel av djur och djurprodukter, särskilt för att ta ställning till förenligheten med EU:s lagstiftning.
EU:s lagstiftning inom området har ställt allt fler krav på medlemsländerna under de senaste 15 åren när det gäller djurhälsa och smittskydd. Lagstiftningen omfattar inte enbart lantbrukets djur utan också vissa sjukdomar hos sällskapsdjur och vilda djur. Den processen har skett successivt och någon översyn eller övergripande analys av konsekvenserna för den svenska djurhälsopolitiken har inte genomförts. Lagstiftningens överskådlighet har minskat. I uppdraget ingår att modernisera, förtydliga och förenkla lagstiftningen samt att säkerställa ett korrekt genomförande av gemenskapens lagstiftning.
Kommissionen har påbörjat ett reformarbete av EU:s djurhälsopolitik under rubriken, ”Bättre att förebygga än att behandla”. Målet är att den nya politiken ska tillämpas från år 2013. Kommissionen anför att en omläggning av politiken är nödvändig med hänvisning till i första hand de kraftigt stigande utgifterna för bekämpning av olika djursjukdomar inom gemenskapen. Större vikt ska läggas vid förebyggande åtgärder i syfte att minska behovet av kostsamma bekämpningsinsatser. Utredningens direktiv tar upp likartade frågeställningar.
Sammantaget innebär kommissionens strävan att förnya politiken inom djurhälsoområdet, att integreringen och harmoniseringen på området fortsätter. Konsekvensen kan bli att utrymmet för nationella särlösningar på området ytterligare minskas. Utredningen ska så långt som möjligt säkerställa att utredningens förslag inte strider mot EU:s djurhälsopolitik inom förutsebar framtid. Utredningens arbete bör bl.a. kunna tjäna som underlag för svenska ställningstaganden i den process som har påbörjats inom EU.
Parallellt med det svenska medlemskapet i EU och den ökade rörligheten på den inre marknaden har den s.k. globaliseringen
218
SOU 2010:106 Om uppdraget
accelererat. Globalisering, bl.a. i form av ökat handelsutbyte och ökat resande, ökar också risken för smittspridning. Antalet infektionssjukdomar har också ökat. I dag räknar man med att ungefär två nya infektionssjukdomar kommer in i landet varje år, de flesta av dem ofarliga för djur och människor men det kommer också allvarliga, som exempelvis fågelinfluensan. Det ställer den svenska politiken inför nya påfrestningar och utmaningar.
Den pågående klimatförändringen väntas öka sannolikheten för att djursjukdomar och zoonoser som endast hör hemma i varmare klimat också kan introduceras och få fäste i områden med normalt kallare klimat. Det hävdas att den utvecklingen redan har inletts. Direktivet anger att lagstiftningen måste möjliggöra nödvändiga åtgärder vid hastigt uppkomna hot i form av djursjukdomar och zoonoser. Utredningen ska klargöra behovet av åtgärder från samhällets sida för att bekämpa djursjukdomar.
Sverige deltar liksom övriga EU-länder i OIE, i FAO, i Codex-Alimentarius och i WHO för att komma överens om åtgärder och regler för att förhindra smittspridning via djur respektive livsmedel. Skillnad i synsätt mellan länderna, skillnad i utvecklingsnivåer m.m. medför att man i allmänhet endast kan komma överens om minimiregler som ofta ligger under den nivå som EU och Sverige anser vara nödvändig för att skydda sin befolkning och djurpopulation från allvarliga sjukdomar och smittor. Till detta kommer också den illegala handel som äger rum med djur och livsmedel.
Utredningen tolkar uppdraget så att inom ramen för EU-samarbetet, internationella åtaganden och den internationella utvecklingen redovisa funktion och effektivitet i de nationella systemen för smittskyddsarbete i förhållande till det omgivande samhället. Det anger ramen för utredningens förslag och överväganden.
1.2.2 De nationella frågeställningarna
Utredningens huvudfråga är samhällets eller närmare bestämt statens roll och ansvar på djurhälsoområdet. Det gäller vilka djursjukdomar som ska regleras, förebyggas eller bekämpas samt statens ansvar för finansieringen av olika åtgärder för att förebygga och bekämpa djursjukdomar. Direktivet framhåller att gränsdragningen mellan djurägarens ansvar att skydda sina djur mot sjukdomar, enligt djurskyddslagen, och samhällets ansvar att genom lagstiftning och ersättningsregler främja en god djur- och folkhälsa och bekämpa
219
Om uppdraget SOU 2010:106
smittsamma djursjukdomar och zoonoser är oklar och behöver utredas. Utredningen ska således pröva möjligheterna till en annan fördelning av ansvar och uppgifter mellan staten och den privata sektorn på djurhälsoområdet. Inriktningen och omfattningen av det offentliga uppdraget inom området smittsamma djursjukdomar är kärnan i utredningsuppdraget.
I direktivet ställs frågan om i vilka smittsamma djursjukdomar som staten har anledning att engagera sig. Delvis är den frågan besvarad genom Sveriges internationella åtaganden och medlemskapet i EU. Frågan kan vidgas till på vilket sätt som dessa åtaganden ska genomföras förutom att Sverige, enligt utredningsdirektivet, reglerar och bekämpar fler sjukdomar än vad som följer av såväl internationella åtaganden som EU:s lagstiftning. Om allt fler djursjukdomar riskerar att komma in i landet och etablera sig, blir prioriteringsfrågan viktig liksom vilka metoder som kan komma i fråga för att motverka och eventuellt bekämpa olika sjukdomar. I uppdraget ingår att lämna förslag på kriterier för när samhället ska vidta åtgärder för att bekämpa djursjukdomar och zoonoser. Uppdraget innebär också att lämna förslag på sjukdomar som bör omfattas av sådana åtgärder.
Flera av de sjukdomar som bekämpas med stöd av epizootilagen (1999:657)är också zoonoser. Det är emellertid endast bekämpning av salmonella som sker med stöd av zoonoslagen (1999:658). Vad som avgör om en viss zoonos ska bekämpas med stöd av epizootilagen eller med stöd av zoonoslagen beror på om den finns i landet och om den går att utrota. Vissa smittsamma djursjukdomar bekämpas dessutom med stöd av lagen (2006:806) om provtagning på djur m.m. För den enskilde jordbrukaren har det betydelse hur en sjukdom klassificeras då reglerna för ersättning i samband med ett utbrott skiljer sig mellan regelverken.
En viktig del av uppdraget är att utreda om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med ett annat finansieringssystem som medför en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor. Direktivet slår fast att utgångspunkten ska vara att statens kostnader minskar och blir mer förutsägbara.
I dag tar samhället ett långtgående ansvar när det gäller att förebygga, bekämpa och finansiera sjukdomsutbrott i djurbesättningar. Staten och dess myndigheter tar inte endast på sig ansvaret för att hantera de risker som olika smittsamma djursjukdomar kan innebära utan bär också i allt väsentligt den ekonomiska risken vid ett
220
SOU 2010:106 Om uppdraget
sjukdomsutbrott. Frågan, som ställs i direktivet, är hur starka incitament den enskilde djurägaren har för att förebygga sjukdomsutbrott. Uppfattas sjukdomsbekämpningen som en i huvudsak samhällets uppgift kan den enskilde djurägaren ha svårt att se sin egen roll och det egna ansvaret. Frågan kan ha samband med finansieringen av olika bekämpningsprogram. Utredningen ska föreslå en kostnadsdelning mellan stat och privat sektor som ger tydliga incitament för djurägare och andra näringsidkare att bedriva djurhållning och angränsande verksamheter på ett sådant sätt att risken för spridning av djursjukdomar och zoonoser minimeras.
Med stöd av lagen (2006:807) om kontroll av husdjur m.m. har Jordbruksverket inrättat frivilliga kontrollprogram för flera olika djursjukdomar. Programmen drivs av Svenska Djurhälsovården AB, Svensk Mjölk Ek.för., Svensk Fågel Service AB, SFS-Svenska Ägg Service AB och Fiskhälsan FH AB men är uppbyggda som samarbetsprojekt mellan staten och organisationerna och där inte bara Jordbruksverket utan också andra myndigheter medverkar. Djurägare som inte ansluter sig till det frivilliga programmet omfattas i vissa fall av tvingande regler beslutade med stöd av provtagningslagen. Detta beskrivs normalt så att djurägaren blir ansluten till ett obligatoriskt program. Det är oklart hur statens engagemang i de frivilliga programmen bidrar till effektivare förebyggande åtgärder liksom den vikt som djurägare fäster vid deltagande i olika kontrollprogram. Direktivet understryker behovet av att se över omfattningen och formerna för statens engagemang i olika övervaknings- och bekämpningsprogram som drivs av olika organisationer med stöd av föreskrifter från Statens jordbruksverk.
I direktivet anges vad som kan uppfattas som en förutsättning för uppdraget; förslagen ska syfta till att skapa ett regelverk som undanröjer oacceptabla risker för människors hälsa, djurskyddet, miljön, berörda näringar och samhället i övrigt. Det har sedan länge och i många olika sammanhang, inte minst i samband med Sveriges förhandlingar om medlemskap i EU, hävdats att Sverige har ett i ett internationellt perspektiv gott läge när det gäller djursjukdomar och zoonoser bland människor. Att djurhälsoläget är gott i Sverige understryker också direktivet. Orsaken till detta gynnsamma läge har sannolikt flera förklaringar. Förståelsen för den nuvarande politiken och dagens djurhälsosituation förutsätter en tillbakablick i tidigare beslut och beslutsunderlag, dvs. riksdagsbeslut, propositioner, utredningar och annan relevant dokumentation. I direktiven saknas i princip hänvisningar till tidigare överväganden och vägval,
221
Om uppdraget SOU 2010:106
förutom i samband med EU-inträdet, när det gäller politikens inriktning och genomförande. Direktivet tolkas här som att avsikten inte är att försämra läget när det gäller djursjukdomar och zoonoser i landet men att utredningen har att ompröva den nuvarande politikens inriktning och prioriteringar.
Direktivet tar upp ett antal konkreta frågeställningar som kräver klarläggande och behöver utredas. En frågeställning avser gränsdragningen mellan bl.a. Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet (SMI). I ett första steg ska utredningen kartlägga om nuvarande lagstiftning leder till problem vad gäller gränsdragningen mellan de olika myndigheternas ansvar för övervakning och bekämpning av zoonoser hos djur, livsmedel och hos människor.
Utredningen ska särskilt uppmärksamma om det finns problem i samverkan mellan de myndigheter som är ansvariga för åtgärder som vidtas mot djur och livsmedel och de myndigheter som är ansvariga för åtgärder som riktas till människor. Om utredningen uppmärksammar att det finns gränsdragningsproblem inom andra områden ska även de kartläggas. Särskilt understryks behovet av att utreda en lagändring för att tydliggöra ansvarsfördelningen vid zoonoser.
Visar analysen att eventuella gränsdragningsproblem har sin grund i brister i lagstiftningen ska utredningen lämna förslag på ändringar i berörda författningar i syfte att undanröja sådana problem.
Inom EU görs en skillnad inom djurhälsoområdet mellan institutioner med ansvar för riskvärdering och de med ansvar för riskhantering. I uppdraget ingår att särskilt följa frågan om eventuella riskhanteringsåtgärder på EU-nivå. Det är emellertid oklart om hur denna skillnad ska tillämpas i praktiken och vad som gäller mellan olika myndigheters ansvar i fråga om riskvärdering och riskhantering. Det kan finnas oklarheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheter när åtgärder ska vidtas för att bekämpa eller förebygga olika djursjukdomar.
Direktivet konstaterar att dagens system för bekämpning av sjukdomar hos bin, där tillsyn och bekämpning utövas av privata bitillsynsmän, är omodern. Utredningen ska pröva om det är lämpligt med ett bekämpnings- och tillsynssystem där privatpersoner har långtgående myndighetsbefogenheter. Bisjukdomar bekämpas med stöd av bisjukdomslagen (1974:211) medan de bisjukdomar som ska bekämpas med stöd av lagen anges i bisjukdomsförordningen
222
SOU 2010:106 Om uppdraget
(1974:212). Vidare understryks att lagstiftningen bör anpassas till EG:s bestämmelser, bl.a. om offentlig kontroll.
Bestämmelserna med stöd av bisjukdomslagen syftar inte, till skillnad från bestämmelserna enligt epizootilagen, till att utrota de i förordningen angivna bisjukdomarna. Syftet är att begränsa skadeverkningarna då en utrotning inte bedöms som möjlig. I direktivet anges inga motiv eller skäl för ett fortsatt samhällsengagemang, några folkhälsoskäl finns inte och sjukdomarna går inte att utrota. Återkommande diskuteras dock frågan om bins pollineringseffekt för odlingen, bl.a. i en rapport från Jordbruksverket1
Direktivet vill ha ett tydliggörande av statens rätt till kompensation när ett utbrott av epizootier eller zoonoser orsakats av uppsåt eller försumlighet. Direktivet hänvisar till ett konkret fall där salmonellasmittat foder från en foderfabrik förorsakat ett omfattat utbrott av salmonella. När direktivet skrevs pågick en rättslig prövning där staten krävt kompensation från den vållande parten för att täcka sina utbetalningar. Ärendet har avgjorts i Högsta domstolen utan bifall för statens yrkande. Frågan om statens regressrätt ska utredas.
Vidare ska de krav som ställs på samordning före, under och efter en kris, enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, beaktas.
Det finns emellertid också frågor som är utelämnade ur direktivet och som har en betydelse för smittskyddsarbetet. En sådan fråga är foderfrågan. Att fodrets hantering har betydelse för risken för smittspridning och smittskyddsarbete på gårdsnivå är oomtvistligt bland veterinärer. Fodrets roll i smittskyddsarbetet kommer att behandlas i den utsträckning som det är nödvändigt för uppdragets genomförande.
En något svårare fråga är avgränsningen till djurskyddslagen (1988:534). Utredningens förlag ska syfta till att undanröja oacceptabla risker för bl.a. djurskyddet. Innebörden bör vara att utredningens förslag när det gäller förebyggande och bekämpning av djursjukdomar inte får ske till priset av ett försämrat djurskydd. Samtidigt innehåller djurskyddslagstiftningen tydliga regler om hållandet av lantbrukets djur som i vissa fall kan innebära ökad risk för exponering för vissa djursjukdomar. Ur den enskilde jordbrukarens synvinkel är det självfallet viktigt att olika lagstiftningsområden som direkt berör verksamheten samverkar och inte upplevs som mot-
1 Massdöd hos bin, samhällsekonomiska konsekvenser och möjliga åtgärder, rapport 2009:24.
223
Om uppdraget SOU 2010:106
sägelsefulla. Det kan således finnas krav från smittskyddssynpunkt som inte överensstämmer med krav som djurskyddslagstiftningen ställer och vice versa. Utredningens förslag läggs med utgångspunkt från att de inte ska innebära en försämring för djurskyddet.
1.3 Genomförandet av utredningsarbetet
I direktivet hänvisas inte till tidigare betänkanden eller utvärderingar av den nationella djurhälsopolitiken. En orsak kan vara att det i stor utsträckning saknas mer genomarbetade analyser eller utvärderingar av situationen i landet. För mer begränsade område finns värdefulla arbeten från Jordbruksverket som exempelvis, översyn av salmonella kontrollprogrammet2, rapport om konsekvenser av långtgående restriktioner vid epizootiutbrott3 (KLURA) samt rapport om kostnaderna från ett utbrott av PRRS (Pig Respiratory and Reproductive Syndrome). Utredningen har uppdraget att genomföra en utvärdering av effektiviteten i dagens system. I avsaknad av tidigare genomarbetade mer heltäckande utvärderingar har utredningen endast haft möjlighet att för vissa delar av politikområdet försöka bedöma effektiviteten i systemet
En viktig uppgift för utredningen har varit att försöka skapa sig en bild av den svenska samhällsorganisationen för hanteringen av smittsamma djursjukdomar. Hur ser den offentliga strukturen ut, hur styr regeringen sina myndigheter, vad betyder EU-medlemskapet, finns det ett effektivt fungerande samarbete mellan staten och berörda näringar och finns det skäl att tala om en unik svensk modell för kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar?
Det stod snart klart för utredningen att svaren på frågorna inte fanns att hämta i rapporter, utredningar eller i förarbeten till lagtexter på området. Den styrande lagstiftningen, epizootilagstiftningen, har setts över tre gånger under 1900-talet och det är först i förarbetena till 1999 års epizootilag som det finns mer principiella resonemang. I propositionen konstaterades dock att lagstiftningen fungerade väl och några större förändringar föreslogs heller inte. Statens dominerande roll bekräftades och det var endast kostnaderna för kontroll och bekämpning som djurägarna fick ta på sig en något större andel.
2 Översyn av salmonellakontrollprogrammet, Färdplan från 1997. 3 KLURA, Konsekvenser av långtgående restriktioner vid epizootiutbrott, rapport 2009:9.
224
SOU 2010:106 Om uppdraget
Bristen på genomarbetad och överskådlig dokumentation om den nationella djurhälsopolitiken innebar att utredningen fick skapa sig en uppfattning om situationen på annat sätt. En första åtgärd var att bjuda in olika organisationer med anknytning till utredningens uppdrag till en s.k. hearing. En slutsats som kunde dras från mötet, som var välbesökt, var att de flesta var ganska nöjda med hur politiken på djurhälsoområdet fungerade och såg behov endast av marginella förändringar.
För att få en uppfattning om hur dagens djurhälsopolitik vuxit fram och en förklaring till statens dominerande roll på området uppdrog utredningen till en fristående expert att skriva smittskyddets historia. Avsikten var att beskriva statens roll och de argument som vid olika tidpunkter varit vägledande för det statliga engagemanget. Rapporten redovisas i del C och av den framgår att staten under lång tid såg djurhälsofrågor som en högt prioriterad uppgift. Politiskt har dock frågorna minskat i betydelse och ansvaret för smittskyddet har i allt väsentligt delegerats till berörda myndigheter. Det är också från myndigheternas årsredovisningar, rapporter m.m. som utredningen har hämtat det mesta av informationen om det faktiska arbetet med smittskyddsfrågorna.
Som en del i kunskapsinsamlingen har utredningen besökt djurägare, slakterier, foderfabriker, försäkringsbolag, organisationer m.m. för att höra deras syn på tillämpningen av djurhälsopolitiken. Ett antal av de djurägare som utredningen besökte har haft utbrott av sjukdomar som enligt lagstiftningen ska bekämpas, främst salmonella. Erfarenheterna var olika men den gemensamma uppfattningen var att ett utbrott av salmonella medförde stora sociala påfrestningar för djurägaren och dennes familj.
Salmonellabekämpningen är också den sjukdom som över tid har kostat staten mest. Mot den bakgrunden har utredningen fördjupat studien av salmonellahanteringen dels genom en enkät till samtliga djurägare som under perioden 2000–2007 fått ersättning efter att ha haft utbrott av salmonella, enkäten redovisas i del C, dels genom en genomgång av huvuddelen av ersättningsärenden på Jordbruksverket för samma period.
De sjukdomar som är zoonoser orsakar också kostnader kring de personer som drabbas. Djursmittsutredningen har gett en forskare vid Agrifoods Economics Centre i uppdrag att analysera de samhällsekonomiska kostnaderna för campylobacter, salmonella och EHEC. Rapporten redovisas i del C.
225
Om uppdraget SOU 2010:106
Den pågående klimatförändringen kan innebära att sjukdomar som inte tidigare har kunnat få fäste i landet kan etablera sig om de introduceras. Utredningen gav SVA i uppdrag att på grundval av existerande kunskap göra en bedömning av hur klimatförändringen kan väntas påverka förekomsten av olika smittsamma djursjukdomar. Rapporten redovisas i del C och det framgår att risken ökar för att några sjukdomar som i dag inte finns i landet skulle kunna etablera sig här.
Forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) har på utredningens uppdrag sammanställt det aktuella forskningsläget när det gäller smittsamma djursjukdomar. Rapporten redovisas i del C och där framgår att forskning kring bekämpningsstrategier, smittspårning, förebyggande åtgärder m.m. inte har särskilt hög prioritet hos forskningsfinansiärer eller forskare.
Under arbetet med att belysa och beskriva den svenska samhällsorganisationen för hanteringen av smittsamma djursjukdomar har utredningen återkommande berört frågan om omfattningen av det statliga åtagandet på området. På utredningens uppdrag har en forskare vid Agrifoods Economics Centre belyst frågan utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter. Rapporten redovisas i del C.
Utredningen har gjort ett antal studieresor för att studera om den svenska djurhälsopolitiken skiljer sig från den i andra länder samt för att bilda sig en uppfattning om eventuelle utvecklingstendenser. Utredningen har besökt Danmark, Finland, England, Nederländerna, Irland och USA. I samtliga länder har utredningen haft överläggningar med företrädare för ansvariga ministerier, myndigheter samt med djurägarorganisationer. I Irland hade utredningen också överläggningar med ledningen för EU-kommissionens kontor för veterinär- och livsmedelskontroll, FVO (Food and Veterinary Office). Utredningen har också vid olika tillfällen haft överläggningar med företrädare för DG Sanco.
Flera utredningar har nyligen lämnat betänkanden vars innehåll gränsar till utredningens uppdrag. Utredningen har tagit del av utredningarnas analyser, slutsatser och förslag samt prövat i vilken utsträckning som de problem som anges i direktiven gällande gränsdragningen mellan myndigheterna när det gäller övervakning och bekämpning av zoonoser och andra områden har beaktats. Jordbruksdepartementet har tillsatt två utredningar vars slutsatser och överväganden föreligger i två betänkanden; ”Den svenska administrationen av jordbruks-
226
SOU 2010:106 Om uppdraget
stöd” (SOU 2009:7) samt ”Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion” (SOU 2009:8).
I betänkandet ”Den svenska administrationen av jordbruksstöd” (SOU 2009:7) behandlas administrationen av jordbruksstöden och stödåtgärder till landsbygden inom ramen för landsbygdsprogrammet. Båda stödformerna är styrda av EU:s regelverk. I betänkandet föreslås en koncentration av stödhanteringen och kontrollen till en länsstyrelse i respektive samverkansregion. Syftet är att genomföra administrativa besparingar samt stärka Jordbruksverkets styrning av verksamheten. Förslagen berör endast verksamhet och kontroller inom jordbrukspolitikens och landsbygdsprogrammets stödformer. De uppgifter som länsstyrelsen har inom ramen för djurhälsofrågor berörs inte även om det finns inslag i de s.k. tvärvillkoren till jordbruksstöden som innehåller villkor knutna till djurhälsan. Innehållet i stödformerna behandlas inte närmare i betänkandet. Det kan också noteras att EU:s nya jordbrukspolitik öppnar för att använda en del av jordbruksstöden, det s.k. nationella kuvertet, för insatser inom djurhälsoområdet som inte heller behandlas i betänkandet. Det betyder inte att förslagen saknar intresse för utredningen då länsstyrelsernas kontrollorganisation har betydelse för uppföljningen inom djurhälsoområdet. Eftersom det är oklart om utredningens förslag kommer att leda till förändringar i kontrollorganisationen behandlas den inte vidare i detta sammanhang.
I betänkandet ”Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion” (SOU 2009:8) föreslås en ny myndighetsorganisation inom jordbruks- och livsmedelsområdet. En ny myndighet inrättas med ansvar för livsmedelskedjan från primär produktionen till detaljhandeln. Förslaget innebär att Jordbruksverkets uppgifter inom djurhälsa och djurvälfärd flyttas till den nya myndigheten liksom huvuddelen av SVA samt Livsmedelsverket. Utredningens förslag kommer emellertid inte att genomföras.
I betänkandet ”Ett effektivare smittskydd” SOU (2009:55) behandlas myndighetsorganisationen inom smittskyddsområdet på humansidan. Utredningens huvudsakliga uppdrag var en översyn av ansvarsfördelningen mellan Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet. Utredningen föreslog att en ny förvaltningsmyndighet skulle inrättas – Smittskyddsmyndigheten. Utredaren ser sitt förslag som ett tänkbart första steg mot en organisation för smittskydd och folkhälsa, en utveckling som redan har ägt rum i några andra länder.
227
Om uppdraget SOU 2010:106
228
Betänkandet har lett dels till riksdagsbeslut om förändrad inriktning för institutet, dels till ny instruktion för Smittskyddsinstitutet, förordning (2010:604) med instruktion för Smittskyddsinstitutet. Smittskyddsinstitutet har från den 1 juli 2010 ombildats till en myndighet för smittskydd. Huvuduppgiften är epidemiologisk övervakning och analys inom smittskyddsområdet. Myndigheten ska ha hög kompetens inom det epidemiologiska området och särskilt inom infektionsepidemiologin. Myndigheten ska vidare ha en bred kompetens inom områdena statistik, beteendevetenskap, juridik och veterinärmedicin m.m. Med den breda kompetensen får den nya myndigheten en personalsammansättning som saknas inom dagens smittskyddsarbete. Vidare understryks att den epidemiologiskt grundade forskningen behöver förstärkas. Den nya myndigheten behandlas av utredningen i samband med att frågan om gränsdragningen mellan olika myndigheter inom området diskuteras.
Utredningen har haft överläggningar med Utredningen om översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll (Jo 2009:02).
Utredningen har enligt direktivet samrått med Näringslivets regelnämnd som, trots att nämnden fått kort samrådstid, har lämnat värdefulla synpunkter och påpekanden.
Utredningen har förlängts tre gånger den 17 december 2009, den 25 mars och den 16 september 2010. Utredningens tidpunkt för redovisning är senast den 31 december 2010.
2 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. – några slutsatser
2.1 Djurhälsoläget
Sverige har under lång tid varit förskonat från allvarliga utbrott av smittsamma djursjukdomar. I ett internationellt perspektiv är sjukdomsläget hos djur ifråga om epizootiska sjukdomar gott. Slutsatsen gäller främst lantbrukets djur medan förekomsten av smittsamma djursjukdomar hos sällskapdjur och vilda djur inte med samma säkerhet kan bedömas i en internationell kontext. De utbrott som inträffar av smittsamma djursjukdomar kan genom tidig upptäckt och kraftfulla insatser i allmänhet begränsas till en eller ett fåtal besättningar. De utesluter inte att det i vissa fall kan bli frågan om krävande bekämpningsinsatser. Vaccinationskampanjen mot blåtunga som startade hösten år 2008 är sannolikt den mest långvariga och kostnadskrävande bekämpningsinsatsen av en epizootisk sjukdom sedan 1950-talet trots att smittan har påvisats hos ett begränsat antal djur. Vaccinationskampanjen med åtföljande provtagning för att visa att viruset inte längre förekom ledde i december 2010 till att Sverige av EU blev friförklarad från blåtunga.
Det goda sjukdomsläget är ett resultat av en lång och målmedveten bekämpningsstrategi. Redan under 1700-talets kamp mot boskapspesten tog staten ansvaret för att bekämpa sjukdomen. Insatsen som kom att vara under många år blev framgångsrik och mot slutet av århundradet utrotades sjukdomen från landet för att sedan dess inte ha återkommit. Mot mitten av 1800-talet kom mul- och klövsjuka på okänd väg in i Sverige. Det medförde mångåriga insatser från statens sida som kulminerade under första hälften av 1900-talet med stor aktivitet i riksdagen, flera statliga utredningar om bekämpningsstrategier och auktoritativa statliga bekämpnings-
229
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
insatser. Det sista utbrottet ägde rum år 1966 efter att bekämpningen hade pågått mer eller mindre kontinuerligt i drygt 100 år. Under början av 1900-talet genomdrevs på motsvarande sätt kraftfulla åtgärder för att bekämpa och utrota bl.a. brucellos och tuberkulos hos nötkreatur.
Efter att de stora bekämpningsprogrammen för mul- och klövsjuka, brucellos hos nöt m.fl. framgångsrikt avslutats mot mitten av 1960-talet följde en nästan 30 årig period med inga eller få sjukdomsutbrott. Det förekom fleråriga perioder utan att något epizootiutbrott registrerades. Det har inte varit möjligt för utredningen att finna någon dokumenterad vetenskaplig förklaring till denna gynnsamma utveckling. Av betydelse kan dock ha varit att det tillämpades en mycket restriktiv importregim där smittskyddets intresse av att säkerställa att endast friska djur importerades och det jordbrukspolitiska intresset av att undvika prispressande import sammanföll.
I anslutning till Sveriges ansökan om medlemskap i EG/EU genomfördes provtagning för olika sjukdomar i animalieproduktionen. Resultatet visade att vissa sjukdomar var mer spridda i landet än förväntat. Sedan dess har en eller flera epizootiska sjukdomar påvisats i princip varje år. Normalt är det frågan om utbrott i någon eller några besättningar per år även om smitta har kunnat påvisas i fler besättningar. Det finns emellertid förklaringar till att det kan förefalla som ett trendbrott jämfört med 30-årsperioden före EU-inträdet. Fler sjukdomar är i dag upptagna på listan över epizootisjukdomar t.ex. NOR 98, PRRS och aviär influensa med konstaterade utbrott. Nya sjukdomar som t.ex. blåtunga har påvisats i landet, något som för några år sedan bedömdes som högst osannolikt. Övriga fall handlar i allmänhet om olika smittämnen som har påvisats hos en eller två besättningar.
Slutsatsen att Sveriges läge är gott när det gäller smittsamma djursjukdomar hos lantbrukets djur är fortfarande giltig. Samtidigt visar utvecklingen under senare år att smittan kan komma in i landet på olika vägar. Aviär influensa kom sannolikt in med flyttfåglar, hur PRRS kom in är oklart medan smittbärande insekter sannolikt fört in blåtunga med vinden. För de regelbundet återkommande utbrotten av Newcastlesjukan anses orsaken vara smittbärande vilda fåglar. Kontroll av införsel och import av levande djur och köttprodukter ger således inte ett fullgott skydd mot exotiska smittämnen.
230
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
Det tidigt starka statliga engagemanget i smittskyddsåtgärd inom djurhållningen måste ses mot bakgrund av jordbrukets viktiga roll för samhällsekonomin och den enskilde. Under lång tid var det rimligt att sätta likhetstecken mellan samhällsekonomi och jordbrukets ekonomi och när boskapspest med mycket stor dödlighet hos klövbärande djur upptäcktes i landet var det ett hot riktat mot samhället i sin helhet. Endast staten hade kapacitet och auktoritet att ingripa kraftfullt för att hindra smittans utbredning och den roll som staten då påtog sig har i allt väsentligt staten behållit.
Utvecklingen mot ett allt bättre sjukdomsläge hos lantbrukets djur är inte unik för Sverige. Sjukdomsläget i Sverige samt i Finland och Norge är bättre än i många andra europeiska länder men utbrott av epizootiska sjukdomar minskar också i dessa länder. Att läget förbättras inom EU och i övriga västliga industriländer är sannolikt en följd av den ekonomiska utvecklingen och välfärdssamhällets framväxt. Ökade resurser till veterinär verksamhet, kompetenta veterinära organisationer, ökad kunskap om sjukdomars smittsamhet och smittspridning, förbättrad diagnostik m.m. är viktiga bidrag men också medborgarnas och konsumenternas krav på säkra livsmedel, på information om hur livsmedlen har framställts och vad de innehåller samt att djuren behandlas väl har drivit på utvecklingen mot ett förbättrat djurhälsoläge.
Det kan också hävdas att det goda läget i Sverige har ett samband med klimat och geografiskt läge. Viktigt har sannolikt också varit att Sverige kom i gång förhållandevis tidigt med omfattande bekämpningsprogram jämfört med övriga länder inom EU samt den begränsade handeln med levande djur med andra länder. Som exempel kan nämnas att Sverige inte haft ett utbrott av klassisk svinpest sedan år 1944. Under 1960 talet hade dåvarande 6 EUländer i genomsnitt drygt 3 000 utbrott av svinpest årligen. Under 2000-talet var antalet utbrott av klassisk svinpest i genomsnitt för EU:s 25 medlemsländer 20 utbrott per år. USA har inte haft utbrott av klassisk svinpest sedan år 1978. Den utveckling som kan observeras mot ett allt bättre djurhälsoläge inom EU och även i många andra länder kan väntas fortsätta.
Det utesluter inte att risken kan ha ökat för att sjukdomar som tidigare var otänkbara i Sverige och EU introduceras. Klimatförändringen och globaliseringen innebär ökade och svårbedömda risker men såväl inom EU som i många industriländer är förutsättningarna för att hantera nya hot väsentligt bättre än tidigare.
231
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
Risken för människors och djurs hälsa kommer att vara störst i länder med bristfällig veterinärkapacitet och övrig hälsovård.
Inom EU har det emellertid under senare år ägt rum några större utbrott av smittsamma djursjukdomar. Utbrotten har förorsakat stora kostnader för EU och berörda medlemsländer, inneburit allvarliga störningar i handeln på den inre marknaden och med tredje land, lett till starka konsumentreaktioner och minskat förtroende för EU:s livsmedels- och djurhälsopolitik. Mot den bakgrunden har kommissionen tagit initiativ till att utarbeta en ny djurhälsostrategi till år 2013 för gemenskapen. Ambitionen är att finna en annan kostnadsfördelning mellan EU, medlemsländerna och jordbruksnäringen vid utbrottsbekämpning samt att lyfta fram behovet av bättre och ökade insatser för att förebygga smittspridning. Strategin innebär att ett större ansvar för djurens hälsa läggs på djurägaren och att statens roll tydliggörs i smittskyddsarbetet. Större vikt läggs vid att hantera risken där den uppstår vilket medför att förebyggande insatser på gårdsnivå ges en större tyngd i smittskyddsarbetet. Det är för tidigt att uttala sig om resultatet av den pågående diskussionen inom EU om en ny djurhälsolagstiftning men kommer kommissionens initiativ att realiseras kan det för svensk del innebära stora förändringar.
På ett område skiljer sig Sverige markant från övriga EU-länder och vad det beträffar från världen i övrigt. Inte något annat land har under så lång tid och så målmedvetet bekämpat salmonella inom djurhållningen som Sverige. Insatserna, som motiveras av folkhälsoskäl, har varit framgångsrika och inom EU/EES är det endast Finland och Norge som har en lika låg förekomst av salmonella inom djurhållningen. Också andelen av befolkningen som smittas av salmonella inom landet är sannolikt mycket låg jämfört med andra länder. Länge fanns inom kommissionen och medlemsländerna ett ointresse för att åtgärda salmonella inom djurhållningen. Attityden har emellertid ändrats och insatsers görs nu för att pressa tillbaka salmonella förekomsten inom djurhållningen. Framgångar kan också noteras inom fjäderfäproduktionen, framförallt inom avelsflockar.
Utredningens uppdrag är att genomföra en översyn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar samt att analysera och bedöma de viktigaste komponenter i politiken och lagstiftningens effektivitet. I den praktiska tillämpningen av lagstiftningen sker sannolikt omprövningar och förändringar på grund av vunna erfarenheter. Dessa är dock inte dokumenterade på ett sätt som gör det möjligt att bedöma vilka överväganden som gjorts. Det finns få vetenskapliga studier
232
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
om effektiviteten av olika åtgärder i den svenska smittskyddspolitiken på djurområdet. Det finns heller inte genomarbetade utvärderingar, varken av politiken i sin helhet eller av olika insatser på smittskyddsområdet.
För att få en bild av hur den svenska smittskyddspolitiken inom djurområdet utvecklats och tillämpats har utredningen gjort egna studier. Studierna är begränsade men har bidragit till att klarlägga olika förhållandena inom området smittsamma djursjukdomar. Sammantaget bygger utredningens slutsatser och förslag på egna analyser och utredningar men också på det material som finns i myndigheters årsredovisningar, budgetframställningar, olika rapporter, befintligt statistiskt material samtal med olika aktörer inom området samt på utredningens studier av förhållandena i några andra länder.
Slutsatsen att djurhälsoläget är gott i Sverige gäller de smittsamma exotiska djursjukdomarna och salmonella. Sjukdomarna är i allmänhet mycket smittsamma och kan förorsaka stora produktionsförluster och utgöra allvarliga hot mot folkhälsan om de sprids. De exotiska sjukdomarna kan ge upphov till betydande störningar i den internationella handeln och många djursjukdomar regleras i internationella överenskommelser.
Ett gott djurhälsoläge i fråga om exotiska sjukdomar och salmonella säger emellertid inte något om djurhälsoläget i stort. Djur drabbas av många sjukdomar och olyckor av olika slag. De flesta sjukdomarna finns endemiskt i landet och det är den enskilde djurhållaren som genom sina insatser påverkar hälsoläget hos sina djur. Med det underlag som föreligger går det dock inte att dra några generella slutsatser om djurhälsoläget i landet. De få jämförande studier som finns mellan de nordiska länderna ger inte något entydigt svar. En relativt låg förbrukning av antibiotika inom svensk djurhållning jämfört med flertalet övriga EU-länder anges ibland som ett indirekt bevis på generellt god djurhälsa inom djurhållningen. Men det kan också spegla andra produktionsförhållanden. En låg antibiotika användning inom djurhållningen är emellertid viktigt, inte minst av folkhälsoskäl. Det ger dock inte något klart svar på frågan om djurhälsoläget inom svensk djurhållning.
233
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
2.2 Strukturutvecklingen inom animalieproduktionen
Strukturutvecklingen inom djurhållningen har inneburit en utveckling mot större företag, ökad specialisering och tilltagande geografisk koncentration. Den fråga som man kan ställa sig är om utvecklingen också har inneburit ökad risk för utbrott och spridning av smittsamma djursjukdomar. De faktiska förhållandena tycks dock tyda på motsatsen. I början av förra seklet förekom många, stora utbrott av smittsamma djursjukdomar som mobiliserade stora bekämpningsinsatser. Som utredningen visar har antalet utbrott av epizootiska sjukdomar sedan slutet av 1960-talet varit mycket lägre och de fall som inträffar får en begränsad spridning. Den gynnsamma utvecklingen beror på många olika faktorer som framhölls inledningsvis. Men det förhållandet att en allt större andel av produktionen sker inom ett mindre antal stora företag kan också ha medfört att en större andel av produktionen sker i företag med god kunskap och medvetenhet om betydelse av ett gott smittskydd.. Utredningens material tyder på att det finns ett positivt samband mellan tillämpningen av smittskyddsåtgärder och företagsstorlek inom animalieproduktionen.
Den strukturella utvecklingen inom animalieproduktionen ändrar förutsättningarna för statens smittskyddspolitik på djurområdet. Epizootilagen har emellertid i stort sett varit oförändrad sedan år 1980. Den enda större ändring som har genomförts sedan dess skedde i samband med översynen av lagen år 1999 då ersättningen till djurägare för produktionsförluster vid utbrottsbekämpning sänktes till 50 procent. Sänkningen motiverades med att animalieproduktionen borde ta ett större ekonomiskt ansvar bl.a. till följd av den storleksmässigt och geografiskt alltmer koncentrerade produktionen. Frågan om riskerna för smittspridning har samband med företagsstorlek eller produktionsinriktning berördes inte. Sänkningen omfattade också alla företag.
Ersättningen till djurhållare vid salmonella utbrott har däremot ändrats flera gånger. Det finns emellertid inga studier eller utvärderingar av hur ändringarna påverkat företagens riskmedvetande och utveckling. Det går t.ex. inte att dra slutsatsen att avvecklingen av ersättningen vid salmonellautbrott till större producenter av slaktkyckling år 1984 är orsaken till att produktionen kännetecknas av ett bättre smittskydd än flera andra produktionsgrenar och en snabb tillväxt i företagsstorlek. Det kan vara många andra faktorer som förklarar utvecklingen även om slaktkycklingproduktionen
234
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
skulle kunna tas som ett exempel på att om producenterna också få ta de ekonomiska konsekvenserna av sitt riskbeteende kan det leda till både bättre smittskydd och effektivare produktion.
Liknande slutsats kan dock inte dras från den samtida avvecklingen av ersättningen till större nötköttsproducenter vid salmonellautbrott. Nötköttssektorn kännetecknas alltjämt av småskalighet. Anslutningen till de frivilliga kontrollprogrammen för att förebygga salmonella, som kan betecknas som hygienprogram, är låg inom sektorn. Av det kan man dock inte dra någon slutsats om hygienförhållandena inom nötköttssektorn. Nuvarande kunskapsunderlag gör det helt enkelt inte möjligt att bedöma den roll som smittskyddspolitiken kan ha haft för den strukturella utvecklingen och andra förhållanden inom animalieproduktionen. Faktorer som skalfördelar i produktionen, tillgången på mark, konkurrens om arbetskraft m.m. har sannolikt haft större betydelse för utvecklingen än smittskyddspolitikens utformning.
2.3 Smittskyddspolitiken
Den svenska smittskyddspolitiken vilar historiskt på två ben. Det ena är en restriktiv införsel av djur och produkter av djur. Det andra benet är att bekämpa med sikte på utrotning om en smittsam sjukdom kommer in i landet.
Det finns emellertid en rad andra åtgärder som kan ses som en del av det nationella smittskyddet på djurområdet. En del av lagstiftningen tar sikte på att förhindra att smittämnen kommer in i besättningar som t.ex. förbudet att utfodra svin med matavfall, kravet på värmebehandling av foder och hanteringen av animaliska biprodukter. Andra delar som lagen om kontroll av husdjur syftar till att förbättra produktionsvillkoren inom djurhållning genom att förbättra djurhälsoläget.
Provtagningslagen ger möjlighet att ingripa mot smittsamma sjukdomar när epizooti- och zoonoslagarna inte anses lämpliga.
Ett effektivt smittskyddsarbete är inte möjligt utan en effektiv beredskapsorganisation där framförallt distriktsveterinärorganisationen är en viktig del. Övervakning, obduktion och registrering av djur är andra viktiga inslag. Effektiva rapporteringssystem, snabb och säker diagnostik samt regler för slakterier och annan kötthantering är andra åtgärder som syftar till att förhindra eller minska
235
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
riskerna för utbrott. Forskning och utbildning ger också väsentliga bidrag till smittskyddsarbetet i landet.
Det är följaktligen en mängd olika åtgärder och insatser som kan sägas ingå i det nationella arbetet för att begränsa och hindra smittspridning inom djurområdet. Det går dock inte tala om ett enhetligt system där olika åtgärder ingår i en organisatorisk helhet. Många av åtgärderna siktar också på smittämnen där insatserna kan motiveras såväl av smittskyddsskäl som av andra överväganden som t.ex. att förbättra produktionsvillkoren inom animaliesektorn.
2.3.1 Införsel
I EU-länderna är det staten och det offentliga som har det övergripande ansvaret för övervakning, kontroll och bekämpning av vissa epizootiska djursjukdomar. I Sverige kan statens ansvar, liksom i övriga EU-länder, föras tillbaka till den tid när jordbruket hade en avgörande roll för samhällsekonomi och folkförsörjning.
Redan tidigt försökte staten kontrollera införsel av levande djur från andra länder av smittskyddsskäl. En restriktiv införsel av levande djur och produkter av djur var också ett viktigt inslag i den jordbrukspolitik som tog form i början av 1930-talet. Reglering av införsel av djur från andra länder blev under 1900-talet en av hörnstenarna i smittskyddspolitiken.
Medlemskapet i EU innebar att även jordbrukets produkter omfattades av det fria varuutbytet på den inre marknaden. Det ställde smittskyddspolitiken inför nya förutsättningar.
Av olika skäl blev också huvudfrågan i förhandlingarna på smittskyddsområdet hur det skulle vara möjligt att upprätthålla en import- eller införselkontroll av levande djur och djurprodukter efter anslutningen. Problemet var att Sverige reglerade och bekämpade fler djursjukdomar än som omfattades av EU:s regelverk. Lösningen blev tilläggsgarantier för ett antal sjukdomar där framför allt salmonellagarantin anses som den viktigaste framgången i anslutningsförhandlingarna på djurhälsområdet.
Sverige ansökte också om ytterligare tilläggsgarantier för några djursjukdomar än de som beviljades i samband med medlemskapsförhandlingarna. År 1997 beslutade ministerrådet att det inte var möjligt att ge tilläggsgarantier för ett antal djursjukdomar bland vilka ingick sjukdomar som Sverige hade ansökt om tilläggsgarantier men inte beviljats.
236
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
Från svensk sida uppfattades beslutet inte som ett avslag på ansökningarna om tilläggsgarantier. I avvaktan på ett formellt svar från kommissionen har Sverige i praktiken tillämpat samma införselregler från andra EU-länder som före anslutningen. Kommissionen har nu, år 2010, ifrågasatt Sveriges tillämpning av regelverket.
Utredningen kan således konstatera att reglering av import- och införsel av djur och djurprodukter i syfte att förhindra att djursjukdomar kommer in i landet utgör även efter EU-inträdet ett centralt inslag i smittskyddspolitiken. Politiken tycks heller inte varit föremål för omprövning trots att det efter ministerrådets beslut år 1997 fanns en risk för att tilläggsgarantier för några av de ansökta sjukdomarna inte skulle beviljas.
Utredningens bedömning är att EU-inträdet inte kan förklara ökningen av antalet epizootifall under de senaste 20 åren jämfört med den föregående 30-årsperioden. Sverige har i princip tillämpat samma införselregler efter EU-inträdet som tidigare. Några nya sjukdomar har förts upp på listan som inte tidigare övervakades. Andra utbrott har sitt ursprung i vilda fåglar, vindburna insekter m.m. men sannolikt också i förbättrade teknik i fråga om provtagning, diagnostik och analysmetoder.
Utredningens slutsats är att Sveriges bestämmelser om införselkontrollen strider mot EU:s regler och måste upphöra. Det betyder att smittskyddspolitiken måste utformas med beaktande av att statens möjligheter att reglera införsel av djur och djurprodukter är bunden av åtaganden inom EU. Det ger inte bara staten en ändrad roll utan det ställer också krav på djurhållare, andra producenter och olika organisationer inom djurområdet att anpassa verksamheten till de förändrade förutsättningarna om det goda djurhälsoläget i fråga om exotiska sjukdomar ska kunna behållas inom djurhållningen. Kunskap om hälsostatusen hos de djur som köps in, vilka transportföretag som anlitas, varifrån fodret kommer, hygienregler, kontakter med vilda djur m.m. reducerar riskerna för att en smittsam djursjukdom kommer in i en besättning och sprids. Medlemskapet i EU innebär dock att staten måste ha kvar starka verktyg för att bekämpa utbrott av de smittsamma djursjukdomar som omfattas av EU:s bekämpningslagstiftning.
237
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
2.3.2 Lagstiftning om bekämpning
Bekämpning av smittsamma djursjukdomar sker i dag med stöd av tre olika lagar; epizootilagen(1999:657), zoonoslagen(1999:658) och lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. Till området lagar med syfte att bekämpa smittsamma djursjukdomar kan också räknas bisjukdomslagen(1974:211). Lagen(2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. syftar till att förbättra djurhälsoläget men är i princip inte en lag för att med tvingande åtgärder bekämpa smittsamma djursjukdomar.
Epizootilagstiftningen
Epizootilagen är den ursprungliga lagen för bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Både provtagningslagen och zoonoslagen är av senare datum.
Den nuvarande epizootilagen antogs av riksdagen år 1999. Den är i sina principiella grunder och inriktning i allt väsentligt oförändrad sedan år 1935 när riksdagen beslutade om vad som kan betecknas som den första moderna epizootilagen. Läget var då annorlunda. Svåra utbrott av mul- och klövsjuka, tuberkulos m.m. inträffade regelbundet och slog hårt mot hela regioner.
Statens Jordbruksverk beslutar om vilka allmänfarliga djursjukdomar som ska omfattas av epizootilagen, hur olika sjukdomar ska bekämpas inom ramen för de EU-direktiv som kan förekomma och när en bekämpning ska inledas och avbrytas. Begreppet allmänfarliga sjukdomar är emellertid inte entydigt. Det ger Jordbruksverket möjlighet att bedöma, om en viss sjukdom ska bekämpas, om det ska ske enligt epizootilagen, zoonoslagen eller provtagningslagen. Vilken av de tre lagarna som tillämpas får stor betydelse för den enskilde djurhållaren och också för den statliga budgeten.
Beslut om vilka djursmittor som epizootilagens bestämmelser skulle omfatta togs tidigare av regering och riksdag. Det var viktiga frågor för riksdag och regering bl.a. då tillämpningen kunde innebära långtgående insatser av tvingande karaktär mot enskild. I dag är det således i huvudsak en fråga för expertmyndigheten och experter. Utredningen kan konstatera att djurhälsopolitiken är i dag mindre transparent samt att politikens effektivitet eller inriktning sällan är föremål för mer övergripande diskussioner.
238
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
Jordbrukets och djurhållningens roll för samhällsekonomin är i dag begränsad och stora utbrott av epizootier är sällsynta. De offentliga utgifterna för djurhälsopolitiken är emellertid fortfarande betydande. Sambandet mellan djurhälsa och folkhälsa uppmärksammas allt mer i internationella sammanhang och förekomsten av zoonotiska smittämnen ökar. En av utredningens slutsatser är att folkhälsointresset måste ges en större utrymmen när beslut tas om vilka smittämnen som ska bekämpas i djurhållningen. Epizootilagen har karaktären av en katastroflag som ger staten mycket långtgående befogenheter i förhållande till enskilda djurhållare. Det finns heller inga krav eller förväntningar på att djurhållaren ska vidta förebyggande åtgärder för att hindra smittspridning. Staten har ansvaret och den enskilde har i praktiken endast att följa statens anvisningar vid ett utbrott. Vikten av att kunna handla snabbt och auktoritativt var viktigt för att snabbt begränsa smittämnets spridning. Ett kraftfullt agerande från statens sida vid utbrott av allvarliga djursmittor är fortfarande av stor betydelse. Utredningen anser emellertid att vikten av förebyggande insatser för att motverka spridning och underlätta bekämpning också av epizootier är underskattad i dagens lagstiftning.
Utvecklingen har gått mot färre och större gårdar. I princip alla större djurhållare har regelbundet kontakt med sina respektive veterinärer. De utbrott som har förekommit av epizootiska smittor har också i allmänhet begränsats till en eller några produktionsanläggningar. Insikten om att förebyggande åtgärder inom djurhållningen har betydelse också för att förhindra smittspridning av epizootiska smittämnen ökar, vilket bl.a. är ett av skälet till att kommissionen, i det nu pågående arbetet om en ny djurhälsolag, understryker vikten av förebyggande smittskyddsåtgärder inom djurproduktionen. De statliga kostnaderna för bekämpning av utbrott av epizootier har under de senaste 10 åren varit förhållandevis begränsade. Kostnaderna hade dock sannolikt varit lägre om det också funnits krav på förebyggande åtgärder inom djurhållningen. Lagen är utformad efter förhållanden som i dag inte längre råder. Mot den bakgrunden kan lagens effektivitet ifrågasättas.
239
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
Enligt förarbetet till zoonoslagen (prop.1998/99:88) är syftet med samhällets insatser vid ett utbrott mindre långtgående än vid ett utbrott av ett epizootiskt smittämne. Samhällets åtgärder med anledning av sjukdomen skall syfta till att ” förebygga och begränsa förekomsten av de sjukdomar eller smittämnen som omfattas av lagen”. Zoonoslagen är en folkhälsolag och tillämpas i dag bara på salmonella. Lagen omfattar dock alla typer av salmonellasmittor, dvs. även sådan smittämnen av salmonella som har liten betydelse för folkhälsan. Lagens syfte eller mål är att begränsa förekomsten av salmonella, dvs. inte att utrota smittämnet, vilket är målet för epizootilagen.
Det är således inte frågan om ett konkret mål. Den praktiska följden av detta är att bekämpning med stöd av zoonoslagen genomförs på i allt väsentligt å samma sätt som när epizootilagen tillämpas dvs. med sikte på utrotning av salmonella från djurhållningen. De budgetproblem som detta har fört med sig för staten har lösts genom att successivt minska den krets som har rätt till ersättning från staten vid utbrott.
Antalet personer som insjuknar i salmonella i Sverige är lågt sedan lång tid. Det förekommer en viss variation i antalet som insjuknar mellan olika år men under de senaste 20-åren har variationerna legat kring ett stabilt genomsnitt och det är i dag inte möjligt att koppla salmonella i befolkningen till förekomsten av salmonella i djurhållningen. Det kan emellertid inte uteslutas att även andra åtgärder som bättre hygienförhållanden och bättre livsmedelshantering inom livsmedelsindustrin och hos hushållen har bidragit till den gynnsamma utvecklingen för folkhälsan. Salmonellastrategin är starkt kopplad till bekämpningsåtgärder inom djurhållningen men utredningen kan konstatera att en rad andra åtgärder har också medverkat till det att det goda folkhälsoläget. Det finns dock ingen utvärdering eller analys avav den betydelse som olika faktorer och åtgärder har haft för den låga förekomsten av salmonella hos befolkningen.
En viktig del i statens salmonellastrategi är de garantier som Sverige utverkade i samband med medlemskapsförhandlingarna. De humanfall av salmonella som har inträffat och som kan härledas till införsel av köttprodukter som omfattas av garantin är sällsynta. Garantin måste bedömas som effektiv ur ett smittskyddsperspektiv men kan ha inneburit kostnader för produktion och konsumenter.
240
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
Det går således inte att tala om ett samlat program för de olika åtgärder som genomförs inom ramen för vad som kan betecknas som salmonella politiken. Det är olika åtgärder som genomförs utan närmare samband. När det gäller salmonella anses också förebyggande åtgärder viktiga i djurhållningen för att motverka smittspridning. Det finns s.k. frivilliga förebyggande salmonella kontrollprogram för i princip alla djurslag. Programmen som är att betrakta i huvudsak som hygienprogram är i princip de enda förebyggande program som förekommer inom den statliga smittskyddspolitiken. Programmens betydelse för att motverka förekomsten av salmonella i djurhållningen är dock oklar och inom vissa djurslag är anslutningsgraden låg. Jordbruksverkets föreskrifter om förebyggande åtgärder avseende zoonoser (2003:71) och om bekämpande av salmonella hos djur (2004:2) får också räknas till de förebyggande regelverket. Föreskrifterna följs emellertid inte upp på ett sätt som gör det möjligt att bedöma efterlevanden. Utredningens slutsats är att det förebyggande arbetet inom djurhållningen är eftersatt och, som utredningen visar med stöd av den forskning som föreligger, varierar stort mellan företag och produktionsinriktningar.1
Provtagningslagen
Provtagningslagen är inte som epizooti- respektive zoonoslagen begränsad till vissa sjukdomar. Lagen tillkom i samband med EUinträdet i syfte att snabbt kunna kartlägga och erhålla kunskap om eventuell förekomst av olika smittämnen inom djurpopulationen. Lagen utvidgades några år senare och ger Jordbruksverket möjlighet att meddela föreskrifter om övervakning och bekämpning av i princip alla smittsamma djursjukdomar, dvs. andra djursmittor än de som omfattas av epizootilagen eller zoonoslagen. Ersättningen för dessa bekämpningsåtgärder bärs normalt av berörd djurhållare.
Epizootilagen och zoonoslagen anger vilka smittsamma djursjukdomar som kan omfattas av respektive regelverk. Konsekvenserna för berörda djurägare av ett ingripande är också rimligt förutsägbara. Provtagningslagens tillämpningsområde är mer oklart och konsekvenserna av ett ingripande med stöd av lagen mer oförutsägbart för den enskilde. Tillämpngen kan av den enskilde djurägaren upplevas som rättsosäkert. Jordbruksverket uppfattar lagen
1 Infection Trough the Farm Gate” av Maria Nöremark, doctoral thesis no. 2010:11, SLU.
241
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
som effektiv, den har ett brett användningsområde och är enkel att tillämpa.
2.3.3 Sammanfattande kommentar om bekämpningslagarna
Jordbruksverket förfogar över olika lagar för att bekämpa smittsamma djursjukdomar. Om verket beslutar att ett smittämne som inte tidigare har bekämpats ska bekämpas har verket att besluta om med vilket lagstöd smittämnet ska bekämpas. Tillämpas epizootilagen eller zoonoslagen kan djurägaren i allmänhet räkna med viss ersättning. Tillämpas provtagningslagen uteblir normalt ersättning.
Det är oklart om på vilka grunder som tillämpningen av epizootilagen, zoonoslagen respektive provtagningslagen görs för att bekämpa en visst smittämne. I förarbetet till den nuvarande epizootilagen anges de smittsamma djursjukdomar som naturligen borde omfattas av epizootilagens regler och bl.a.. nämns de djursmittor som Sverige enligt EU:s regelverk är friförklarade från. Sverige är sedan år2001 friförklarad från bovin leukos. Smittämnet är inte uppsatt på listan över epizootier utan vid ett utbrott väntas bekämpningen ske med stöd av provtagningslagen.
Då zoonoslagen antogs av riksdagen år 1999 förutsågs i propositionen att EHEC skulle bli nästa djursjukdom som skulle komma att omfattas av zoonoslagen. Så har inte skett. Jordbruksverket har emellertid utarbetat ett förslag som innebär att EHEC ska bekämpas med stöd av lagen om kontroll av husdjur m.m. samt provtagningslagen.
Zoonoslagen har ingen tydlig operativ målsättningen. Flera olika åtgärder vidtas mot salmonella, i djurproduktionen, i foder, i livsmedelshantering m.m. I avsaknaden av ett tydligt mål för salmonellapolitiken går det inte att bedöma vilka åtgärder som varit mest effektiva eller om balansen mellan olika åtgärder är väl avvägd. De samhällsekonomiska effekterna av de olika åtgärderna är okända. Det kan dock konstateras att salmonellaförekomsten är låg inom djurhållningen och att få människor insjuknar i salmonellainfektion som de fått i landet. Utredningens samhällsekonomiska analys visar att det kan ifrågasättas om det är meningsfullt för staten att genom ytterligare riskreducerande åtgärder försöka minska salmonella förekomsten i djurhållning.
242
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
Bekämpning av smittsamma djursjukdomar sker med stöd av olika lagstiftningar. Detta har skapat en otydlighet om syftet med statens smittskyddspolitik inom djurområsdet och ett osäkert rättsläge för den enskilde. Det finns således flera skäl till att lagstiftningen behöver ses över, moderniseras och göras mera tydlig. Det förstärks av Sveriges anslutning till EU och direktivens krav på en korrekt tillämpning av EU:s regelverk inom området. Det ger nya förutsättningar för smittskyddspolitiken. Kraven skärps på den som håller djur, handlar och transporterar djur att hantera riskerna för smittspridning.
2.4 Reglerna för ersättning vid utbrott av smittsamma djursjukdomar
Staten har successivt tagit på sig ett allt större ansvar för kostnaderna i samband med ett sjukdomsutbrott. År 1980 beslöt riksdagen (prop. 1989/80:61, JoU 1979/80:31, rskr 1979/80:265) att staten skulle lämna full kompensation till djurägare för förluster till följd av bekämpning av ett sjukdomsutbrott. Samtidigt beslöts att ersättningen var en rättighet för djurägaren. I 1999 års epizootilag gjorde ett avsteg från principen om full kompensation men rätten till ersättning för djurägaren bibehölls.
Trots sänkningen av ersättningen till djurägare har Sverige, av de länder som utredningen studerat, de mest gynnsamma ersättningsreglerna vid bekämpning av epizootiska utbrott. Sverige bekämpar också fler smittsamma djursjukdomar med stöd av epizootilagen än i andra EU-länder men exakta jämförelser försvåras av att länderna kategoriserar djursmittor enligt olika modeller och system.
Ersättningsreglerna vid utbrott av salmonella har ändrats flera gånger. Till skillnad mot vad som gäller vid epizootiutbrott har en djurhållare inte rätt till ersättning för de förluster och kostnader som statens ingripande medför. Den ersättning som kan utgå avser endast att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenserna för den enskilde djurägaren. Vissa produktionsinriktningar som har bedömts som särskilt riskfyllda från smittskyddssynpunkt har emellertid undantagits från möjlighet till ersättning. För dem som kan få ersättning har reglerna utformats för att stödja producenternas anslutning till de frivilliga salmonellakontrollprogrammen. Ersättningen vid salmonellautbrott har följaktligen
243
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
utformats mer för att påverka djurhållarnas beteende än för att mildra de ekonomiska konsekvenserna för djurägaren vid ett utbrott.
Reglerna för ersättning vid utbrott kan uppfattas som svåröverskådliga och i vissa avseenden som oförklarliga för den enskilde djurhållaren. Produktionsgrenarna behandlas olika. Det kan bidra till att konkurrensen snedvrids mellan olika producenter inom animaliesektorn. Mindre företag omfattas alltid av ersättningsreglerna medan större företag inom vissa produktionsgrenar inte kan få ersättning vid salmonella utbrott. Det kan vara rimligt att anta att större enheter, kan leda till att fler djur smittas om en smitta väl kommer in i besättningen. Kostnaderna för bekämpning kan bli stora, vilket sannolikt är motivet för att vissa produktionsformer och större företag är undantagna från de generella ersättningsreglerna. Mot detta ska vägas att större företag ofta har åtgärder som förhindrar att smittan kommer in i besättningen samt har produktionen organiserad på ett sätt som begränsar spridningen. Det har t.ex. heller inte varit svårt att hitta försäkringslösningar för de produktionsformer som har ställts utanför ersättningssystemet vid salmonellautbrott. Någon mer ingående riskanalys som beslutet att undanta större företag inom vissa produktionsinriktningar grundar sig på har utredningen inte funnit.
Djurhållare som ansluter sin besättning till ett frivilligt kontrollprogram för att förebygga salmonella får högre ersättning vid utbrott än den djurhållare som inte ansluten till ett sådant program. Det ställs då i praktiken inga krav på förebyggande åtgärder. Anslutningsgraden är i allmänhet låg utanför fjäderfäsektorn. och det förefaller som den högre ersättningen vid utbrott inte är tillräcklig för att kompensera för den belastning för verksamheten som en anslutning till ett frivilligt program kan innebära för djurägaren. Utformningen av ersättningsreglerna vid salmonella utbrott tycks för många producenter inte ge tillräckligt incitament för att ansluta sig till förebyggande program.
Utredningens bedömning är att de olika ersättningsnivåerna vid.
2.5 Förebyggande åtgärder inom djurhållningen
De finns en bred vetenskaplig samsyn att god hygien är en av de enskilt mest betydande åtgärderna för att förhindra att en smitta kommer in i en besättning och sprids.
244
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
Det mest konkreta och i praktiken enda inslaget i lagstiftningen för att uppmuntra förebyggande åtgärder finns i zoonosförordningen. I förordningen anges att den djurhållare som är ansluten till ett frivilligt kontrollprogram för att förebygga salmonella får en högre ersättning vid bekämpning av ett salmonellautbrott som kommenteras ovan. Jordbruksverkets föreskrifter om förebyggande åtgärder avseende zoonoser (2003:71) gäller alla typer av yrkesmässig djurhållning. Föreskriften anger vad en djurhållare måste iaktta i frågan om hygienåtgärder, något mer långtgående för anläggningar med besöksverksamhet än för övriga djurhållare. Föreskriften anses ha betydelse för anläggningar med besöksverksamhet men hur och om den tillämpas i övrigt är oklart. Många djurhållare står också utanför de frivilliga salmonellakontrollprogrammen. I praktiken innebär det att det saknas kunskap om i vilken utsträckning det tillämpas förebyggande åtgärder inom djurhållningen. Enligt den enkät som riktades till samtliga chefsveterinärer inom EU under det svenska ordförandeskapet ansåg hygienåtgärder på gårdsnivå som en av de viktigaste åtgärderna för att motverka att smittämnen kommer in i en besättning, alltså inte bara salmonella.
En vanlig uppfattning hos de veterinärer som är verksamma på fältet och som utredningen har samtalat med är att hygienstandarden varierar men är i allmänhet god. I en av de få vetenskapliga avhandlingar som frågan behandlas är resultatet emellertid ganska nedslående2. En så enkel åtgärd som skyddskläder till besökare, som ska tillämpas i all animalieproduktionen enligt ovannämnda föreskrift, tillämpas av betydligt mindre än hälften av företagen. Det är vanligare hos större än mindre företag men även bland de större företagen är det nästan 40 procent som saknar sådana rutiner. Det var dock endast 10 procent av djurhållarna som ansåg att hygienreglerna i besättningen var otillräckliga. Utredningen bekräftar uppfattningen att det lagstöd som finns för djurhållare att upprätthålla en viss hygienstandard i praktiken inte tilllämpas.
2.5.1 Organiserad hälsokontroll
Med stöd av lagen om kontroll av husdjur m.m. kan organisationer inom djurhälsoområdet bedriva olika hälsoprogram. En del av dessa är allmänna hälsoprogram och skulle kunna karakteriseras som
2 Ibid.
245
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
förebyggande program. Andra program är inriktade på en viss djursmitta och har mer karaktären av bekämpningsprogram. Ansvaret har historiskt legat på staten för att genomföra de stora bekämpningsprogram som t.ex. tuberkulosprogrammet. Lagen ger näringen och organisationer inom djurhållningen stöd för att driva djurhälsoprogram. Under lång tid var det statens ambition att flytta över ansvaret för att bekämpa olika sjukdomar hos lantbrukets djur från staten till olika branschorganisationer och djurägarna själva.
Jordbruksverket har med stöd av lagen om kontroll av husdjur m.m. meddelat föreskrifter som ger organisationer inom djurhälsoområdet, s.k. kontrollorganisation, möjlighet att anordna hälsokontroll med stöd av lagstiftning. Godkänns kontrollorganets program av verket kan djur, som omfattas av hälsokontrollen, säljas, under straffansvar, med uppgift om att de kommer från en hälsodeklarerad besättning med försäljningstillstånd. För djurhållaren är anslutning till programmet frivillig. Genom att endast köpa in djur från besättningar som är märkta eller har intyg om att de är anslutna till hälsokontrollen kan djurhållaren minska risken för att ett smittämne förs in i besättningen. Det ger djurhållaren och dennes organisation ett stöd för att upprätthålla ett gott hälsoläge hos dem till kontrollen anslutna djuren. Ansvaret för programmet ligger på djurhållare och organisationer inom djurhälsoområdet.
Det är rimligt att anta att djurägare fäster avseende vid om de djur som köps är friska. Det finns dock inte någon samlad information om den betydelse som enskilda djurägare fäster vid att handla med djur som säljs under beteckning av god hälsostatus eller frihet från en viss sjukdom, t.ex. uppgifter om hur stor andel av handeln som sker med djur med en viss beteckning, vem som utnyttjar systemet, systemets effektivitet etc. Programmen tar dock sikte på en viktig del i smittskyddsarbetet, handeln med djur.
Successivt har emellertid Jordbruksverket ställt allt mera långtgående krav på det kontrollorgan som vill anordna en hälsokontroll. I föreskrifter som meddelats under senare år anges detaljerat vad ett kontrollorgan ska göra, hur målet ska nås etc. för att få tillstånd att starta ett hälsoprogram med stöd av lagstiftning. Föreskrifternas detaljerade utformning minskar behovet för kontrollorganet att utarbeta egna plan- och riktlinjer. Jordbruksverket har också ökat kraven på direkt medverkan från Jordbruksverket och andra myndigheter, som Staten veterinärmedicinska anstalt(SVA), Livsmedelsverket och länsstyrelserna, i hur kontrollorganet genomför hälsokontrollen. En organisation eller ett företag som vill inrätta ett
246
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
kontrollprogram t.ex. ett frivilligt kontrollprogram för att förebygga salmonella inom ett djurslag måste inrätta en nämnd med sakkunniga från Jordbruksverket och andra myndigheter. Nämnderna kallas i allmänhet djurhälsonämnder, salmonellanämnder o.dyl. Ambitionen från statens sida att överlämna till organisationer inom djurområdet att ansvara för hälsokontrollen inom djurhållningen har således i den praktiska tillämpningen gått åt motsatta hållet.
Möjligheten att försälja sina djur under en särskild beteckning om sjukdomsfrihet gäller inte för djurägare som är anslutna till de frivilliga salmonellaprogrammen eller det frivilliga campylobakterprogrammet. Fördelen för djurhållaren att ansluta sig till kontrollprogrammen för salmonella är att högre ersättning utgår vid ett utbrott av salmonella. Anslutning till campylobakterprogrammet ger inte några sådana fördelar. Endast två slakterier erbjuder, enligt uppgift från Svensk Fågel, ett bättre pris till den producent som kan leverera kycklingar fria från campylobakter.
Vissa frivilliga hälsokontrollprogram är inriktade på ett visst smittämne. När en vissa andel av djurägarna frivilligt anslutit sig till programmet har Jordbruksverket med stöd av provtagningslagen föreskrivit om att övriga djurägare obligatoriskt ska genomföra motsvarande åtgärder som ingår i det frivilliga programmet. Staten åtar sig att garantera att samtliga djurhållare ska bli friförklarade från smittämnet. Därmed uppstår ännu en oklarhet om ansvaret för olika åtgärder inom djurhälsoområdet.. Slakterier och mejerier, som äger eller står bakom de största djurhälsoorganisationerna lyfts därmed av ansvaret att endast ta emot djur eller mjölkleveranser från besättningar med dokumenterad hälsostandard. Statens agerande motverkar en utveckling där djurägare och branschen själv genomför program och åtgärder för att bekämpa olika djursjukdomar. I näringens regi drivs flera olika hälsoprogram men de flesta har inte godkända plan- och riktlinjer enligt Jordbruksverkets föreskrifter. Dessa program måste betraktas som näringens egna program utan offentlig reglering eller stöd i lagstiftning. Programmen ger de djurhållare som ansluter sig stöd och rådgivning för att förbättra djurhälsoläget i besättningen. Det är oklart hur programmen förhåller sig till de program som drivs med stöd av lagen om kontroll av husdjur m.m.
Utredningen har gått igenom protokollen från två års möten i de djurhälsonämnder som Jordbruksverket och andra myndigheter ingår i som sakkunniga och som sannolikt inrättats med stöd av föreskrifter om att förebygga salmonella. Utredningen konstatera
247
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
att nämnderna har en bred dagordning och från att diskutera remisssvar, anslagsframställa till att diskutera specfika bekämpningsprogram. Salmonella behandlas endast undantagsvis och i de protokoll utredningen gått igenom har frågan om anslutning till det frivilliga salmonellaprogrammet endast behandlats vid enstaka tillfällen i några av nämnderna. Den principiella inriktningen att djurägare säljer sina djur med intyg om sjukdomsfrihet med lagstöd har många fördelar. Den lägger ansvaret på producenten och ger denne ett verktyg för att handla med djur som främjar ett gott smittläge. Den organiserade hälsokontrollen ger de djurägare som ansluter sig flera fördelar. Det gäller främst program inriktade mot olika produktions sjukdomar där det är vanligt med statlig medfinansiering. I andra program, främst program inriktade på smittämnen av betydelse för folkhälsan har fördelarna för djurägarna varit färre eller inga alls. Anslutningsgraden är också låg. Flera av programmen har pågått under lång tid, några med betydande kostnader för staten. Endast i enstaka fall finns det enkla beräkningar om programmens intäkter och kostnader. Den organiserade hälsokontrollen kännetecknas av oklar ansvarsförhållanden, otydliga incitament för djurhållarna och bristande redovisning av effektiviteten i resursanvändningen.
2.6 Statens kostnader för smittskyddet på djurhälsoområdet
EU har direktiv om bekämpning av olika djursjukdomar som anger vad ett medlemsland måste göra om en djursmitta påvisas i landet. För vissa av de djursmittor som EU har bekämpningsdirektiv, är det också möjlighet för medlemslandet att få medfinansiering till kostnaderna för bekämpningen. Som exempel kan nämnas att i den kampanj mot blåtunga i Sverige och som nyligen avslutades har EU bidragit till att finansiera vaccinet. Övriga kostnader får medlemslandet själv stå för. Bidraget från EU varierar beroende på djursmitta men överstiger sällan 25 procent av medlemslandets totala kostnader.
Hur stor andel av statens kostnader som täcks av EU-bidrag beror på medlemslandets egna regler för ersättning. I Sverige är ersättningsreglerna vid utbrott av en epizooti eller salmonella i ett EU perspektiv mycket gynnsamma för djurhållaren. Kostnaderna för medlemslandet beror också på vilka djursmittor som bekämpas
248
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
utöver de som följer av EU:s lagstiftning. Sverige bekämpar också djursmittor som i allmänhet inte bekämpas i andra EU-länder. Huvuddelen av kostnaderna för smittskyddspolitiken finansieras genom skatter men en inte oväsentlig del finansieras genom avgifter på företagen, främst avseende åtgärder kring livsmedelssäkerhet. En del av dessa avgifter kan karakteriseras som skatter eftersom företagaren i vissa fall är tvingad att stå för kostnaderna, exempelvis slakteriernas betalning av besiktningsveterinärerna, medan värdet av den offentliga tjänsten för slakteriet inte är tydlig.
Staten har tagit på sig en betydande del av de kostnader som bekämpning av epizootier och salmonella förorsakar berörda djurhållare. Efter det att statens kostnadsansvar kan sägas ha kulminerat år 1980 har staten successivt ändrat ersättningsreglerna vid utbrottsbekämpning i syfte att minska statens kostnader. Ersättningen kan variera beroende på djursmitta men är också beroende av inom vilken produktionsgren som företaget är verksamt och företagets storlek. Det sker således en kostnadsdelning mellan stat och näring för smittskyddspolitiken. Statens kostnader för smittskyddspolitiken kan sägas bestå av två delar. En del utgör kostnader och ersättning till djurägare vid utbrott av epizootiska smittor och salmonella. Statens kostnader följer av lagstiftningen och är i praktiken inte möjliga att förutse.
Den andra delen av statens kostnader för smittskyddspolitiken inom djurområdet är anslagsbestämd och nivån fastställs i den årliga statsbudgeten. Den anslagsbestämda delen av kostnaderna utgör dock huvuddelen av statens kostnader för smittskyddspolitiken som framgår av del B, kapitel 7. De statliga kostnaderna för bekämpning av smittsamma djursjukdomar, enligt epizootilagen och zoonoslagen, motsvarar i genomsnitt 10 procent av statens kostnader för smittskyddet inom djurområdet under den senaste 10-årsperioden. Under de senaste åren har dock statens andel varit väsentligt högre.
Det är salmonellabekämpningen som främst förklarar de höga kostnaderna i Sverige för sjukdomsbekämpning jämfört med övriga nordiska EU-länder under den senaste 10-årsperioden. Finland och Sverige har inom EU och Norge inom ramen för EES-avtalet beviljats salmonellagarantier för införsel av djur och köttprodukter från andra EU-länder. Finland har dock valt att låta djurproduktionen stå för kostnaderna för att upprätthålla garantin.
I Sverige har statens stigande kostnader för salmonellabekämpning successivt mötts med att ändra reglerna för ersättning till djurägare vid utbrott. Genom att undanta vissa producenter från
249
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
ersättning vid utbrott har det varit möjligt att undvika kraftigt ökande utgifter för staten.
Staten har kostnader för veterinärer och andra som medverkar i övervakning samt kostnader för laboratorieanalyser. Det finns några exempel på att staten har försökt minska utgifterna i fråga om veterinärkostnader och laboratoriekostnader. I samband med att salmonellalagen antogs (prop. 1982/83:172) infördes obligatorisk salmonellakontroll i slaktkycklingsbesättningar. Bidraget som utgick till laboratorier för övervakning av främst salmonellainfektion avvecklades därmed (prop. 1983/84:40) och kostnaderna för laboratorieundersökningar fördes över på djurägarna. Nyligen har en förändring skett i motsatt riktning. Staten tog över kostnaderna för analys av TSE-provtagningen från slakterierna samt djurhållarnas kostnader för CDB-märkningen (Centrala djurdatabasen). Överflyttning av kostnaderna för TSE-provtagningen och CDB-märkningen till statens budget motiverades av konkurrensskäl (prop. 2007/08:1, utgiftsområde 23, s. 65).
Statens förhållande till kostnaderna för smittskyddspolitiken är således sammansatt. Å ena sidan har reglerna för statens ersättning till djurägare vid utbrott av epizootier och salmonella ändrats för att minska statens utgifter. Å andra sidan har staten valt att bekämpa t.ex. blåtunga på ett för staten kostsamt sätt och att ersätta djurägare för sjukdomsutbrott som normalt inte bekämpas med statliga åtgärder i andra länder. I andrafall har bekämpning skett med stöd och av provtagningslagen med låga eller inga utgifter för staten. I andra fall bekämpas likartade djursmittor med stöd av epizootilagen till stora kostnader för staten. Utvecklingen mot att minska statens utgifter är tydlig men är det svårt att se ett mönster i hur statens totala kostnader för smittskyddspolitiken utvecklats och vilka prioriteringar som gjorts.
En betydande del av statens kostnader för smittskyddet utgörs av bidrag till olika organisationer inom djurhälsoområdet för bekämpning av produktionssjukdomar inom djurhållningen och för rådgivning till djurhållare, stöd till forskning m.m. Vidare betalar staten djurhälsoorganisationerna för en del av den övervakning av sjukdomsläget i djurhållningen som EU kräver för att landet ska få behålla status som sjukdomsfrihet, upprätthålla tilläggsgarantierna m.m. Staten betalar här för en tjänst som djurorganisationerna utför. Medlen är anslagsbestämda och fastställs årligen i budgeten. En stor del av övervakningen sker dock i slakten, i mejeri-
250
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
produktionen och i fodertillverkningen som i huvudsak betalas av respektive företag.
Den djurägare eller annat företag som vill föra in ett djur från ett annat EU-land måste betala kostnaderna för den kontroll som utförs. En betydande utgift för den som avser att föra in levande djur i landet är det karantänstvång som Sverige tillämpar även vid införsel från annat EU-land. Antalet levande djur som förs in i landet är dock litet. Utgifterna för sjukdomsbekämpning enligt epizootilagen respektive zoonoslagen utgör en mindre del av det som skulle kunna betecknas som den svenska smittskyddspolitiken. Betydande medel går till djurhållarna och organisationer inom djurområdet för att bekämpa smittsamma djursjukdomar som inte finns upptagna på listan över epizootier eller zoonoser. Det kan vara frågan om djursmittor som det, enligt EU:s regelverk, för vilka det ärt möjligt att söka tilläggsgarantier eller status som sjukdomsfri men också djursmittor som inte är reglerade på EU nivå bekämpas med statligt stöd. Ett land som har status som fri från en viss djursmitta kan sälja djur till övriga EU-länder utan att provta för att visa att djuren inte bär på det aktuella smittämnet. Detta är en fördel för den som säljer djur på den inre marknaden. Det kräver emellertid att smittämnet övervakas i landet. Som exempel kan nämnas att staten betalar årligen, för övervakning av leukos hos nötdjur, omkring 3 miljoner ikronor. Utförseln till andra EUländer av nötdjur är emellertid marginell vilket innebär att kostnaden för övervakningen per försålt djur blir relativt hög. Det kan vara av värde av andra skäl att leukos inte förekommer inom djurhållningen men de handelsmässiga fördelarna är begränsade.
En väsentlig del av statens stöd till bekämpning av olika smittämnen inom djurhållningen har karaktär av stöd till jordbruksnäringens utveckling. Som utredningen redovisar avser också den absolut övervägande delen av stödet bekämpning av olika produktionsnedsättande djursmittor.
Flera av de smittsamma djursjukdomar som i dag bekämpas inom primärproduktionen är främst att betrakta som produktionssjukdomar med ringa eller ingen betydelse för folkhälsan. För några sjukdomar finns det möjlighet att inom EU bli friförklarad från sjukdomen om vissa villkor är uppfyllda. För andra som t.ex. BVD finns inte den möjligheten och det går alltså inte från statens sida att ställa krav på att djur som förs in från annat EU-land ska vara fria från BVD. Sådana krav kan emellertid enskilda djurhållare och deras organisationer ställa. En djurägare kan kräva att av den som
251
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
säljer djur ska visa att djuren är fri från en viss sjukdom. Djurägare kan också gemensamt ställa krav på att djur som köps ska provtas, sättas i karantän m.m. Sådana system för att hantera införsel av djur ur ett smittskyddssynpunkt finns redan i kraft inom den privata sektorn.
I början på 1900-talet infördes en statligt subventionerad frivillig försäkring mot förluster på grund av smittsamma djursjukdomar. Då staten successivt tog på sig ett större kostnadsansvar krympte utrymmet för försäkringsmarknaden. Och när staten år 1980 tog på sig det fulla kostnadsansvaret för de produktionsförluster som en utbrottsbekämpning kunde innebära för djurägaren togs också beslutet om att avveckla den statligt subventionerade försäkringen.
Sambandet mellan statligt kostnadsåtagande vid utbrottsbekämpning och utrymmet för försäkringsmarknaden, illustreras också väl av hur ersättningen vid salmonellautbrott har utvecklats. För de djurägare och produktionsformer som staten har minskat eller helt avskaffat möjligheter till ersättning vid salmonellautbrott finns möjlighet att skydda sig mot förluster vid ett salmonellautbrott genom försäkringar. Även sänkningen av ersättningen vid produktionsförluster vid epizootiutbrott har, trots försäkringsbranschens initial tveksamhet, resulterat i försäkringsmöjligheter.
2.7 Offentlig kontroll och sanktioner
En välfungerande lagstiftning behöver vidare ett effektivt system för offentlig kontroll och för sanktioner.
Jordbruksverket har olika föreskrifter om åtgärder på djurhälsområdet. Det gäller föreskrifter om åtgärder för att förebygga zoonoser, frivilliga kontrollprogram och andra program för organiserad hälsokontroll. Kontrollen ska i allmänhet utföras av länsstyrelserna. Utredningen har emellertid konstaterat att det finns allvarliga brister i kontrollen. Bristerna består i första hand i att det inte sker några kontroller över huvud taget och att den kontroll som faktiskt genomförs är så sällan förekommande att det inte går att dra några slutsatser om efterlevanden av Jordbruksverkets föreskrifter. Viss kontroll som tex. den som utövas av bitillsynsmännen strider mot bestämmelserna i EU:s kontrollförordning.
Även när det gäller sanktionssystemet finns det anledning att överväga en effektivisering av systemet. I dag kan många djurägare
252
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
underlåta att följa bestämmelser om t.ex. hygienåtgärder utan att riskera att samhället ingriper.
Utredningen vill även peka på problemet med otillåtna blankettstraffstadganden. Med blankettstraffstadgande menas en straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart. Högsta domstolen har i ett dom, NJA 2005 s. 33, funnit att regeringsformen inte tillåter att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med myndighetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighetsföreskrifter. Sådana otillåtna blankettstraffstadganden finns i bl.a. epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). Det krävs författningsändringar för att komma till rätta med denna fråga.
2.8 Myndighetssamverkan inom djurhälsoområdet
Det operativa ansvaret för att bekämpa sjukdomsutbrott har de senaste hundra - åren varit föremål för flera organisatoriska förändringar. I början av förra seklet låg det operativa ansvaret på dåvarande Medicinalstyrelsen. Efter många års diskussion överfördes uppgiften till en särskild veterinärstyrelse som efter närmare 25 års verksamhet avvecklades och uppgifterna fördes över till Lantbruksstyrelsen. I samband med att jordbrukspolitiken reformerades mot slutet av 1980-talet kom uppgifterna år 1991 att föras över till det då nybildade Jordbruksverket.
Jordbruksverket är den dominerande myndigheten i frågor om djurhälsa inom animalieproduktionen. Beträffande de zoonotiska smittämnena är det flera myndigheter som har ansvar beroende på om smittan finns i livsmedel, hos människa eller hos djur. Verket har ansvaret för åtgärder mot zoonotiska smittämnen i djurhållningen.
Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) har att utreda uppkomst, orsak och spridningssätt samt att utföra diagnostisk av zoonoser. SVA har inte något eget myndighetsuppdrag utan är en veterinärmedicinsk expertmyndighet.
Jordbruksverkets uppgift, enligt verkets instruktion, är att främja jordbrukets utveckling m.m. Det är huvuduppgiften för Jordbruksverket och tidigare Lantbruksstyrelsen. Jordbruksverket har också uppgifter inom folkhälsoområdet genom epizootilagen och zoonoslagen. Även provtagningslagen ger verket möjligheter att bekämpa
253
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
djursmittor som är zoonoser, vilket dock är sällsynt. Det kan ställa verket inför avvägningar om inriktningen på arbetet. Ska verket prioritera åtgärder mot djursmittor som främst är av betydelse för animalieproduktions konkurrensvillkor eller djursmittor med konsekvenser för folkhälsan? De olika uppdragen som Jordbruksverket har, enligt instruktion och lag, kan skapa en otydlighet för hur verket ska agera på djurhälsoområdet.
En analys av hur resurserna för smittskyddsarbetet använts under de senaste tio visar att de djursjukdomar som har prioriterats, där det varit möjligt för Jordbruksverket att göra avvägningar, är sådana som i första hand har betydelse för produktionen, även om några av dem också kan smitta till människor. I vilken utsträckning en annan fördelning varit möjligt beror bl.a. på kunskapsläget för bekämpning av olika sjukdomar men också på verkets prioriteringar.
Vid fördelning av en del av anslagsmedlen så ska Jordbruksverket, enligt regleringsbrevet, samråda med LRF innan medlen fördelas. Det kan inte uteslutas att det kan ha påverkats verkets prioriteringar. Att LRF har en del i fördelningen av anslagsmedel skulle tidigare kunna motiveras av att dessa anslag avsåg fördelning av s.k. regleringsmedel. I dag fördelas skattemedel till olika djurhälsoprogram. Vidare tillkommer att medel fördelas till organisationer som inte är med i LRF, t.ex. Svensk Fågel.
Utredningens slutsats är att Jordbruksverkets uppdrag behöver förtydligas inom djurhälsoområdet.
2.8.1 Övervakning
Övervakning av sjukdomsläget bland djur är en förutsättning för att upprätthålla ett gott djurhälsoläge och en effektiv beredskapsorganisation. EU:s regelverk ställer krav på övervakning av olika djursmittor. Det finns i Sverige ingen myndighet som har ett uttalat ansvar för att övervaka det epidemiologiska läget inom djurpopulationen.
Även om Jordbruksverket inte har ett uttalat ansvar för övervakning av det epidemiologiska läget inom djurpopulationen så förfogar verket över de medel som staten använder för sjukdomsövervakning. Medlen används för att lägga ut övervakningsuppdrag i första hand hos SVA men också hos olika djurhälsoorganisationer. Verket genomför ingen egen övervakning. Verket är i och för sig mottagare av anmälningspliktiga djursjukdomar men uppgifterna används inte för övervakning.
254
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
SVA ska enligt sin instruktion utreda smittsamma djursjukdomars, inklusive zoonosers, uppkomst, orsak och spridningssätt samt medverka i förebyggandet och bekämpandet av dessa sjukdomar. Myndigheten ska vidare följa och analysera utvecklingen av sjukdomstillstånd hos domesticerade och vilda djur. Den av regeringen utnämnda statsepizootologen är placerad på SVA.
SVA har i flera avseenden en i landet unik kompetens för övervakning. Svagheten i det nuvarande organisationen är att SVA inte har egna medel för övervakning. SVA måste lita till externa finansiärer, främst Jordbruksverket, vilket försvårar en långsiktig kompetensuppbyggnad inom myndigheten.
Den övervakning som görs är i allt väsentligt styrd av de krav som EU ställer. I det s.k. zoonosdirektivet delas ansvaret för övervakning och bekämpning av zoonotiska smittämnen i landet av tre myndigheter, Jordbruksverket, SVA och Livsmedelsverket. Jordbruksverket och Livsmedelsverket ges bemyndigande att föreskriva om hur övervakningen ska gå till inom sina respektive ansvarsområden. I praktiken betyder detta att ansvaret för övervakning och bekämpning av zoonoser hos djur är Jordbruksverkets, medan ansvaret för zoonoser i livsmedel ligger hos Livsmedelsverket. De tre myndigheterna delar ansvar för övervakning av antimikrobiell resistens. SVA ansvarar enligt regelverket för rapporteringen till EU.
Enligt utredningens bedömning kommer information och kunskap om sjukdomsläget i landet att bli viktigare. Klimatförändringen innebär att nya smittämnen kan komma in i landet. Globaliseringen gör att ett smittämne kan spridas mycket snabbt över långa avstånd. För att skydda landet mot överraskande utbrott av nya smittämnen krävs god framförhållning, aktivt deltatagande i olika internationella sammanhang som behandlar nya smittämnen (emerging diseases) samt god kunskap om hur olika smittämnen övervakas, sprids samt konsekvenser för folkhälsa och djurhälsa.
Som understryks av Världsorganisationen för djurhälsa ( OIE) och andra internationella organisationer kräver effektiv övervakning en bred kompetens som omfattar många olika vetenskapliga discipliner. Utredningen konstaterar att det inte finns en myndighet inom landet med ett uttalat ansvar för att övervaka det epidemiologiska läget. Utredningens slutsats är att EU-medlemskapet och de globala trenderna inom djursmittsområdet kräver en kraftfull och kompetent övervakningsresurs i landet.
255
Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser SOU 2010:106
2.8.2 Zoonossamverkan
Utredningen har kartlagt det samarbete som sker mellan de olika myndigheterna i fråga om zoonoser och prövat om det finns gränsdragningsproblem mellan myndigheterna på området. Utredningen kan konstatera att ansvaret är splittrat. Det har fått till följd att det saknas en övergripande strategi för hur och vilka zoonoser som ska bekämpas inom djurhållningen. För att förstå hur en zoonotisk smitta uppstår, sprids, påverkar människan, hur den ska övervakas, kontrolleras och bekämpas krävs samverkan över ett brett fält av olika myndigheter, institutioner och kompetenser.
Inom SVA finns ett zoonoscenter till vilket har knutits ett rådgivande organ, Zoonosrådet. Zoonoscenter är en enhet inom SVA som tillkommit på myndighetens eget initiativ. I Zoonosrådet ingår bl.a. Smittskyddsinstitutet (SMI), Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Jordbruksverket samt SVA. Rådet har inte stöd i författning och har inte särskilda budgetmedel anvisade. Socialstyrelsen har fått ett nationellt samordningsuppdrag som avser samordning av informationen i samband med att ett sjukdomsutbrott äger rum.
Socialstyrelsen, SMI och Livsmedelsverket har instruktioner med tydliga uppdrag på folkhälsoområdet. Jordbruksverket har enligt vissa lagar och förordningar också uppgifter inom folkhälsoområdet. SVA är en expertmyndighet utan tydlig myndighetsuppgift men med uppgifter också inom zoonosområdet bl.a. genom zoonoscenter och övervakningsuppdrag. Utredningen kan konstatera att Sverige saknar en folkhälsomyndighet med uppdrag att bl.a. utarbeta övervakningsprogram, övervakningsstrategier och åtgärder för at förhindra spridning av zoonoser.
Smittsamma djursjukdomar – utvecklingen
Flera faktorer tyder på att risken för att nya smittsamma djursjukdomar som aldrig har funnits i landet eller som finns i landet men på låg nivå kan komma att förorsaka sjukdomsutbrott hos människor och djur i framtiden.
Globaliseringen och den pågående klimatförändringen medför att allt mer av smittskyddsarbetet måste hanteras i en internationell miljö och i ett internationellt samarbete. För den framtida smittskydds-
256
SOU 2010:106 Dagens lagstiftning om smittsamma djursjukdomar m.m. - några slutsatser
257
politiken kommer också resultatet av den pågående översynen av EU:s djurhälsopolitik få avgörande betydelse.
Den internationella handeln med varor, livsmedel och levande djur ökar. Resandet ökar. Exponeringen för olika smittor ökar och många smittor som kan drabba både djur och människor kan föras vidare via mänskliga kontakter via livsmedel eller via levande djur. Den risk för ökad spridning av zoonotiska smittämnen som bl.a. OIE varnar för kan också ses som ett resultat av förändringar på global nivå. Till de faktorer som har bidragit lyfts ofta fram den snabba befolkningstillväxten liksom tillväxten i antalet livsmedelsproducerande djur, den snabba urbaniseringen, snabba förändringar i produktionssystemen inom jordbruket, starkare integrering mellan lantbrukets djur och vilda djur och förändringar i den ekologiska miljön. Utredningens slutsats är att ett gott inhemskt smittskydd förutsätter aktiv bevakning av den internationella utvecklingen för olika djursjukdomar samt ett aktivt deltagande i olika internationella fora där smittsamma djursjukdomar avhandlas.
3 Utredningens överväganden och förslag
3.1 Utredningens utgångspunkter
Utredningens förslag: Djursmittspolitiken ska syfta till att
tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor hos djur. Den ska ge en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, en god djurhälsa och minska risken för allvarliga konsekvenser för jord- eller vattenbruket. Politiken ska också bidra till att samhällets krav på djurskydd, miljöskydd och säkra livsmedel tillgodoses.
Politiken ska vidare främja den fria rörligheten på den inre marknaden.
Smittskyddspolitiken ska bygga på att riskerna med djursmittor huvudsakligen ska hanteras i de verksamheter där riskerna finns, dvs. främst hos djurhållarna. Statens roll ska vara att komplettera de enskilda djurhållarnas insatser när det krävs för att uppnå djursmittspolitikens målsättningar. De smittskyddsåtgärder som staten vidtar bör bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet.
Djursmittspolitiken
I samtliga västliga industriländer har, sedan lång tid tillbaka, staten tagit ett ansvar för åtgärder mot smittsamma djursjukdomar. Det gäller också i Sverige. Frågan kan ställas om uppgiften att vidta åtgärder för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar också är en uppgift för staten i ett modernt samhälle. Livsmedelsföretag och andra företag har ett ansvar för att deras produkter inte skadar människor. Företag har ansvar för att deras verksamhet inte skadar miljön. En företagare har ansvar för att de
259
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
som arbetar i verksamheten inte skadas av farliga ämnen eller smittor i deras arbete. Smittor hos djur är en del av djurhållningens förutsättningar. Borde därför inte hanteringen av djursjukdomar, smittsamma och andra, också vara producentens ansvar och således en del av normal företagsverksamhet? Det finns emellertid flera skäl för att ett offentligt åtagande är nödvändigt för att motverka spridning av vissa smittsamma djursjukdomar.
Det kan inte vara ett ansvar för det offentliga att vidta åtgärder mot smittsamma djursjukdomar i allmänhet. Det är i första hand producenternas ansvar. Det enligt utredningen viktigaste skälet för det offentliga åtagandet är att många smittsamma djursjukdomar är zoonoser varav flera har liten eller ingen påverkan på produktionen i djurhållningen. Ansvaret för folkhälsan medför att det offentliga inte helt kan överlämna ansvaret för att motverka smittsamma djursjukdomar till producenterna som med utgångspunkt från företagsekonomiska överväganden kan underskatta risken för spridning av zoonotiska smittämnen. Vidare är flera smittsamma djursjukdomar reglerade i internationella överenskommelser och EU har direktiv och förordningar som kräver att staten vidtar åtgärder för att kontrollera och bekämpa vissa smittämnen. Också det förhållandet att en enskild djurägare kan underinvestera i åtgärder som inte har betydelse för smittskyddsarbetet i den egna besättningen men som väl kan vara viktiga för att hindra smittspridning till andra producenter motiverar ett offentligt åtagande. Det är också bara staten som kan besluta om sådana restriktioner eller ingrepp i enskildas verksamhet som kan behövas för att åtgärda ett utbrott. Det finns således, enligt utredningens mening, flera skäl för det offentliga att även framgent har ett ansvar för att åtgärder vidtas mot vissa smittämnen inom djurpopulationen. Konsekvensen för folkhälsa, landets internationella åtaganden och jordbrukets ekonomi av ett offentligt tillbakadragande från området smittsamma djursjukdomar skulle leda till för samhället oacceptabla följder.
Ett gott smittskydd bland djur är en viktig beståndsdel för en god folkhälsa. Ett stort antal smittämnen (zoonoser) kan på ett naturligt sätt spridas mellan djur och människa, ofta via animaliska livsmedel men också direkt från djur till människa. Mycket tyder vidare på att globaliseringen och klimatförändringar kommer att leda till att fler zoonoser etablerar sig.
För att uppnå ett gott smittskydd bland djur krävs en god djurhälsa. En god djurhälsa är dessutom direkt beroende av ett gott djurskydd och tvärtom. Enligt djurskyddslagen (1988:534) ska djur
260
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
behandlas väl och skyddas från onödigt lidande och sjukdom. Av lagen framgår bl.a. att ett djur som är sjukt, skadat eller på annat sätt uppvisar tecken på ohälsa snarast ska ges nödvändig vård.
Utbrott av smittsamma djursjukdomar medför ekonomiska konsekvenser. De kan orsaka ekonomiska förluster för djurägaren genom produktionsstörningar i form av nedsatt tillväxt hos djuren, nedsatt produktion av mjölk eller ägg och dödsfall samt minskad efterfrågan. Även ett begränsat utbrott av en allvarlig smittsam sjukdom får konsekvenser till följd av samhällets ingripande. För att bli av med smittan vid ett utbrott följer bl.a. att gårdar ska spärras, djur avlivas och rengöring och desinfektion ska ske. Dessa åtgärder innebär inte bara kostnader för den enskilde djurägaren utan också för samhället i stort. Bl.a. kan livsmedelsindustrin påverkas dels genom sämre tillgång till råvara, dels genom att efterfrågan kan påverkas till följd av att konsumenterna av rädsla för smitta avstår från vissa produkter.
Därutöver kan spridning av smittor och sjukdomar från lantbruks- eller vattenbruksdjur till vilda djur få stora konsekvenser för miljön. Denna risk är störst för verksamhet med djurhållning som bedrivs med nära kontakt med vilda djur. Spridning av sjukdomar bland vilda djur kan få en sådan omfattning att det tar lång tid för det drabbade djurslaget att återhämta sig. Sjukdomar och smittor bland vilda djur kan också utgöra en risk för människors liv och hälsa. Det är således angeläget att begränsa riskerna för att sjukdomar och smittor bland djur som inte är i människans vård får långvariga, kvardröjande konsekvenser.
Den inre marknaden är kärnan i dagens EU. På den inre marknaden ska fri rörlighet i princip gälla för varor, personer, tjänster och kapital. Avsikten är att man utan hinder ska kunna bo, arbeta, köpa varor och tjänster var som helst inom unionen. Företag ska också kunna tillverka och sälja sina produkter, leverera tjänster och investera överallt på den inre marknaden. Huvudsyftet med den inre marknaden är således att verka konkurrensfrämjande och kostnadssänkande genom att undanröja handelshindren och därmed även de kostnader som dessa medför. Den inre marknaden kan naturligtvis inte vara helt oreglerad. Det måste finnas regler som säkerställer att varor, som t.ex. livsmedel, är säkra och att djur som transporteras inte bär på allvarliga smittor. Olika smittskyddsnivåer i medlemsländerna kan också leda till handelshinder. För att säkerställa den inre marknadens funktion har EU beslutat om att harmonisera lagstiftningen på bl.a. livsmedels- och djur-
261
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
hälsoområdena. EU har t.ex. beslutat om vilka djurhälsokrav som ska gälla vid handel med djur samt infört ett kontrollsystem för handeln. För de harmoniserade områdena är en medlemsstats handlingsutrymme för att bedriva en egen politik mycket begränsad. För områden som inte har harmoniserats finns det vissa möjligheter för en medlemsstat att vidta åtgärder som innebär begränsningar i den fria rörligheten. Åtgärderna måste dock vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, t.ex. människors eller djurs liv och hälsa. Åtgärderna måste vidare vara proportionerliga, nödvändiga och icke diskriminerande.
Sammantaget finner således utredningen att smittskyddspolitiken bör syfta till att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor av djur. Politiken ska ge en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, en god djurhälsa och minska risken för allvarliga konsekvenser för jord- eller vattenbruket vid ett utbrott av en smittsam sjukdom. Smittskyddspolitiken ska vara förenlig med EU:s lagstiftning på området samt även i övrigt syfta till att främja den fria rörligheten på den inre marknaden.
Riskhantering
Många verksamheter är utsatta för risker eller innebär risker för andra. Det är verksamhetsutövarens ansvar att hantera dessa risker. Djursmittor är en av riskerna i djurhållningen. Risken att få in smitta i en anläggning eller att en smitta sprids till t.ex. grannar eller i miljön, kan dock minskas genom s.k. biosäkerhetsåtgärder. Goda rutiner för att tillämpa olika biosäkerhetsåtgärder underlättar även bekämpningen av en djursmitta som trots åtgärderna ändå har kommit in i anläggningen.
Biosäkerhet är ett begrepp som inte är tydligt definierat utan används som samlingsbegrepp för åtgärder som hanterar risker för t.ex. djurhållning. Utredningen använder begreppet för att syfta på olika förebyggande åtgärder. I detta sammanhang avses de förebyggande åtgärder på gårdsnivå som djurägaren kan vidta. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas följande. Den som köper djur kan göra detta från besättningar, såväl svenska som utländska, som kan visa att de är smittfria. Vid utfodring av livsmedelsproducerande djur kan djurhållaren se till att risken för att fodret förorenas är så låg som möjligt och att det foder som köps in kommer från anläggningar som är registrerade eller godkända. Den
262
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
egna hanteringen av foder bör också ägnas uppmärksamhet så att fodret inte smittas av skadedjur eller genom olämpliga rutiner på gården. En ansvarsfull verksamhetsutövare kan vidare minska risken för introduktion eller spridning av djursmittor genom hygienåtgärder som stövelbyten, uppförande av stängsel samt genom rutiner för inköp och skötsel av anläggningen.
I några fall måste det vidtas mer omfattande åtgärder i verksamheten för att risken ska begränsas till en nivå som djurägaren bedömer vara rimlig, som t.ex. sektionering av stallar. Åtgärdernas omfattning beror naturligtvis på verksamhetens art och de risker för smittspridning som verksamheten innebär. Risken för att drabbas av vissa smittor går det dock inte att helt eliminera i verksamheten. Där kan riskhanteringen bestå i att försäkra verksamheten för de skador som kan uppstå.
Transporter av djur innebär en risk för att smittor sprids. Dessa risker kan t.ex. hanteras genom rengöring av transportmedlet mellan transporter. Vid framställning av foder för försäljning föreligger det risk för att fodret kontamineras av smittor, främst salmonella, som kan finnas i foderråvaror. Även sådana risker kan hanteras av verksamhetsutövaren.
En hörnsten i svensk smittskyddspolitik har sedan decennier varit att så långt möjligt reglera införsel av djur och djurprodukter till landet. I regelverket för handel inom EU är utgångspunkten i stället att varor så långt möjligt ska kunna röra sig fritt på den inre marknaden. Utredningen ska enligt sina direktiv säkerställa att utredningens förslag står i överensstämmelse med unionens regelverk. I utredningen – se t.ex. del B, kapitel 3.7 – konstateras att Sverige inte kan fortsätta att upprätthålla den förda politiken med en aktiv begränsning av införsel av djur som inte har stöd i EU:s lagstiftning. När nu staten inte själv kan fatta beslut att förhindra införsel av djur så måste inriktningen på skyddet mot djursmittor ändras för att upprätthålla en fortsatt god djurhälsa i landet. Den nu gällande epizootilagen utgår – precis som sina föregångare – dessutom från uppfattningen att de sjukdomar som lagen omfattar är sådana där djurägaren inte kan göra något för att skydda sin djurbesättning. Den uppfattningen behöver, enligt utredningen, i dag revideras.
Utredningen finner därför att den nya smittskyddspolitiken ska utgå från att risker ska hanteras där det finns bäst möjlighet att förhindra smittspridning. Under rådande förhållanden finner utredningen att det är i de verksamheter där riskerna finns. En
263
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
förutsättning för att uppnå en god riskhantering är dock att producenterna är medvetna om de risker som finns i olika verksamheter.
En starkare fokusering på biosäkerheten hos producenter eller grupper av producenter ligger också, enligt vad utredningen erfar, i linje med kommissionens uppfattning om hur handeln på den inre marknaden ska underlättas. Ett synsätt som också finns i det arbete som pågår inom EU för att ta fram en ny djurhälsolagstiftning. Frågan om biosäkerhet har också fått allt större uppmärksamhet även utanför EU.
Det pågår internationellt en utveckling av handelssystemen som innebär att det ställs större krav på verksamhetsutövarna. Utgångspunkten är att om en verksamhet uppfyller vissa krav så ska denna också fritt kunna omsätta sina produkter på marknaden. EU tilllämpar härvid bestämmelser om regionalisering och principer om utsläppande på marknaden. Inom EU används allt oftare begreppet utsläppande på marknaden även i samband med djurhållning i den betydelsen att om ett företags produktion är godkänd ska företaget också inom unionen fritt få sälja de produkter som framställs. Inom djurområdet har denna inriktning tydligast kommit till uttryck i det direktiv som reglerar djurhälsokrav vid vattenbruk, rådets direktiv 2006/88/EG. Det bygger på att det införs ett system för godkännande av vattenbruksföretag. Godkännandet innefattar också särskilda krav på verksamheten och det fastställs minimiåtgärder för att förebygga sjukdomar och för riskreducering. Möjligheten att tillämpa principen om utsläppande på marknaden inom andra produktionsinriktningar diskuteras också i arbetet med EU:s nya djurhälsolag.
Internationellt finns ett alternativ till regionalisering som ofta benämns ”compartmentalization”, nedan används dock begreppet biosektionering. Inom OIE:s regelverk för internationell handel anges att sjukdomsfria anläggningar som styrs av samma ledningssystem för biosäkerhet, av utredningen benämnt biosektorer, kan åtnjuta lättnader i internationell handel även om biosektorn finns i ett land som inte är sjukdomsfritt. I förhandlingar mellan USA och EU strävar USA mot att EU ska godkänna biosektionering. Utredningen bedömer att det är rimligt att anta att biosektionering kommer att bli en del i regleringen av handel med djur.
Utredningens inriktning är således att det tydliggörs att det är verksamhetsutövaren som har det primära ansvaret för att begränsa
264
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
och hantera de risker som produktionen innebär för de egna djuren, andras djur eller för människor.
Det statliga åtagandet
Staten har det övergripande ansvaret för att målsättningarna med smittskyddspolitiken ska uppnås. Staten har att sätta ramarna för verksamheterna genom att slå fast vissa grundläggande regler. Staten har vidare ett ansvar att tillse att regelverket efterlevs. Dessutom har staten ett ansvar att övervaka och följa utvecklingen inom smittskyddsområdet för att bl.a. se till att det inte uppstår några oacceptabla risker för t.ex. folkhälsan.
Smittskyddspolitiken är i stor utsträckning styrd av EU. Det är statens uppgift att inom EU arbeta för en djurhälsopolitik som tillgodoser de ovan angivna målsättningarna. Det är utredningens uppfattning att Sverige ska arbeta aktivt inom ramen för EU för att begränsa sjukdomar hos djur.
Statens ansvar måste emellertid i vissa lägen sträcka sig längre och innebära ett direkt aktivt ingripande för att djursmittspolitikens målsättningarna ska uppnås. Utredningen har slagit fast att det primära ansvaret för att hantera riskerna med djursmittor i produktionen är producentens. Det finns emellertid allvarliga djursmittor som sprids på ett sådant sätt att den enskilde producenten inte kan eller endast svårligen kan skydda sina djur om smittämnet finns i omgivningen. I sådana lägen kan det bli nödvändigt för staten att med tvingande åtgärder komplettera de insatser som görs av en enskild producent eller av producenter i samverkan för att säkerställa djursmittslagstiftningens målsättningarna Utgångspunkten för ett sådant ingripande måste dock vara att staten inte går längre än vad som är motiverat utifrån behovet av att hindra smittspridningen av den aktuella smittan.
De maktmedel som en smittskyddslagstiftning ger det allmänna är generellt mycket långtgående. Staten kan bl.a. besluta om inskränkningar i människors rörelsefrihet och i rätten att förfoga över sin egendom. Det är därför viktigt att tillse att sådana ingrepp enbart används när det är nödvändigt och proportionerligt. Behovet av att vidta åtgärder varierar för olika smittor. Behovet kan även växla för en viss smitta beroende på t.ex. vilka djur som är drabbade eller på hur den epidemiologiska situationen ser ut. Beslutade smittskyddsåtgärder bör därför bygga på vetenskap och beprövad
265
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
erfarenhet och får inte gå länge än vad som är motiverat utifrån faran för människors eller djurs hälsa.
Förutsättningarna liksom ramarna för de åtgärder som staten vidtar måste således vara tydliga för alla berörda dels vad gäller vilka smittor som avses, dels vad avser vilka tvingande krav som staten kan ställa på djurägare.
3.2 En ny lag om hantering av smittor hos djur
Utredningens förslag: Det skapas en lag för hantering av
djursmittor. Den nya djursmittslagen ersätter epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och bisjukdomslagen (1974:211) samt delar av lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och delar av lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Därutöver föreslås lagen innehålla bestämmelser om in- och utförsel av levande djur m.m., vilka i dag regleras i föreskrifter meddelade med stöd av lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.
Lagen ska syfta till att uppnå den i del A, avsnitt 3.1 beskrivna djursmittspolitiken.
Utredningens arbete bekräftar utredningsdirektivets bild att dagens lagstiftning på området, som har vuxit fram under lång tid, har blivit svår att överskåda. Utredningens genomgång av regelverkets utveckling över tiden och utvecklingen inom djurhållningssektorn visar att delar av lagstiftningen syftar till att hantera problem med sjukdomar hos djur som uppstod då animalieproduktionen bedrevs på mindre gårdar med färre djur och med helt andra förutsättningar än vad som gäller i dag. I dag är gårdarna färre men större. Regelverket har också genomgått olika anpassningar med anledning av EU-medlemskapet. Justeringarna under åren har inneburit att de olika lagarna har kommit att innehålla bestämmelser som har en snarlik, ibland identisk, lydelse. Samtidigt har i befintlig lagstiftning vuxit fram ersättningsregler som behandlar likartade sjukdomsutbrott olika. Avlivas ett djur med stöd av epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), eller lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) gäller olika ersättningsregler. Redan
266
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
här finns skäl för att sammanföra bestämmelser i de olika lagarna i en och samma lag.
Epizootilagen är formellt sett inte begränsad till vissa djurarter. Bekämpningen av sjukdomar hos bin regleras emellertid i en egen lag, bisjukdomslagen (1974:211). Detta synes bero på att bekämpningen av bisjukdomar är organiserad på ett annat sätt än epizootibekämpningen. Det är de av länsstyrelsen förordnade bitillsynsmännen som beslutar och vidtar bekämpningsåtgärder. Bin är emellertid livsmedelsproducerande djur och de omfattas såväl av EU:s djurhälsobestämmelser vid handel som av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Utredningen ser därför inte att det finns skäl att i framtiden särreglera bisjukdomsbekämpningen.
Utredningen föreslår således att regelverket på området samlar i en ny lag. Förslaget medför att epizootilagenzoonoslagen och bisjukdomslagen upphävs samt att för förslaget relevanta delar av , , provtagningslagen och lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. överförs till den nya lagen. Även föreskrifter rörande smittskydd kring in- och utförsel av varor, som i dag meddelas med stöd av lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, föreslås omfattas av den nya lagstiftningen. Lagen föreslås få namnet djursmittslag.
Den nya lagen ska syfta till att uppnå målsättningarna för smittskyddspolitiken, såsom de har beskrivits i del A, avsnitt 3.1. Dessa målsättningar ska tydligt framgå av lagen liksom de grundläggande principer som ska vara vägledande när åtgärder genomförs med stöd av lagen.
Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse om att den nya lagen ska syfta till att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor hos djur. Lagen ska ge en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, ge en god djurhälsa och minska risken för allvarliga konsekvenser för jord- eller vattenbruksnäringen. Lagen ska också bidra till att samhällets krav på djurskydd, miljöskydd och säkra livsmedel tillgodoses.
Utredningen finner vidare att vissa grundläggande principer bör framgå av lagen. Det införs därför en bestämmelse om att de smittskyddsåtgärder som vidtas enligt lagen ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och att de inte får gå länge än vad som är
267
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.3.1
motiverat utifrån faran för människors eller djurs hälsa. I lagen ska vidare erinras om att de åtgärder som vidtas med stöd av djursmittslagen ska bidra till att undanröja onödiga hinder för den fria rörligheten inom EU.
3.3 Den nya lagens omfattning
Djursmittor
Utredningens förslag: Lagen ska innehålla bestämmelser som
syftar till att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittsamma djursjukdomar och andra smittor som kan överföras från djur till människor eller mellan djur och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors eller djurs hälsa (djursmittor).
Lagen innehåller bestämmelser om åtgärder för att förebygga och hindra spridning av djursmittor samt bestämmelser om övervakning av dessa. Som ett väsentligt stöd för dessa uppgifter ska lagen också omfatta bestämmelser om bl.a. märkning av djur och registrering av djur och djurhållare.
Lagen omfattar samtliga djur men är främst riktad mot djur som hålls i lantbruks- eller vattenbruksnäringen.
Djursmittor
Som anförs ovan kommer den nya lagen att innehålla bestämmelser som syftar till att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor hos djur. Epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och bisjukdomslagen (1974:211) tillämpas enbart på vissa särskilt uppräknade sjukdomar eller smittämnen. Lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. har däremot inga begränsningar beträffande för vilka sjukdomar åtgärder kan vidtas eller kontroll anordnas. Vad gäller lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) är den enda begränsningen att sjukdomen ska vara smittsam.
Smittskyddslagen (2004:168) tillämpas på alla sjukdomar som kan överföras till eller mellan människor och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors hälsa. Precis som människor kan djur drabbas av många olika sjukdomar. Tyngdpunkten i den föreslagna lagstiftningen kommer i hög grad att ligga på förebyggande
268
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
arbete för att generellt upprätthålla en god djurhälsa bland djur och en god smittskyddssituation i landet. Utredningen anser, när det gäller lagens omfattning, att ledning bör hämtas från smittskyddslagen. Lagen bör således inte vara begränsad till att enbart avse vissa uppräknade sjukdomar. Den bör gälla för alla smittsamma djursjukdomar och andra smittor som kan överföras från djur till människa eller mellan djur och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors eller djurs hälsa. De smittor som endast utgör ett ringa hot undantas från tillämpningsområdet. Härmed avses, på samma sätt som i smittskyddslagen, smittor som enbart ger enkla symptom och som är vanligen förekommande.
I den nu gällande lagstiftningen används ett flertal begrepp för att beskriva respektive lags avgränsningsområde, t.ex. används begreppet allmänfarliga djursjukdomar i epizootilagen, i zoonoslagen står det att lagen, förutom sjukdomar, även omfattar smittämnen. För att få ett enhetligt och entydigt begrepp föreslår utredningen att den nya lagen i stället ska reglera djursmittor. Med djursmittor avses såväl smittsamma djursjukdomar som andra smittor som kan överföras från djur till människa eller mellan djur . Med djursjukdom avses ett smittämne, bakterier, virus, svampar, parasiter, prioner etc. som kan orsaka sjukdomssymptom hos djur. Med andra smittor hos djur avses smittämnen hos djur där djuret inte blir sjukt men där smittämnet kan föras vidare till människor och där orsaka sjukdom. Ett sådant exempel är resistenta bakterier.
Lagens breda tillämpningsområde innebär dock inte att de direkta åtgärder som staten kan vidta vid ett misstänkt eller bekräftat utbrott av en smitta ska tillämpas på samtliga dessa djursmittor. Sådana ingripanden ska vara begränsade till de allvarligaste djursmittorna. Utredningen återkommer till detta nedan.
Lagens omfattning
Utredningen föreslår att den nya lagen ska innehålla bestämmelser om åtgärder för att förebygga och hindra spridning av djursmittor samt bestämmelser om övervakning av dessa. Som ett väsentligt stöd för dessa uppgifter ska lagen också omfatta bestämmelser om märkning av djur och registrering av djur och djurhållare etc.
De bestämmelser i lagen om kontroll av husdjur, m.m. som syftar till att främja djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet samt en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser
269
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
föreslås inte bli överförda till den nya lagen. Lagen om kontroll av husdjur, m.m. kommer därmed att få en huvudsaklig inriktning mot avel. I provtagningslagen finns bestämmelser som rör restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter som kan göra att livsmedel inte är säkra. Det är utredningens uppfattning att dessa frågor inte bör överföras till den nya lagen. Provtagningslagen kommer därmed att omfatta frågor kopplade till hanteringen av läkemedel och vissa andra ämnen. Utredningen återkommer med förslag till konsekvensändringar i annan lagstiftning i del A, avsnitt 3.14 nedan.
Bestämmelserna i djursmittslagen ska enbart röra åtgärder som är relaterade till djur eller djurhållning. Bestämmelser om smittskyddsåtgärder som rör människor, livsmedel och andra objekt finns i annan lagstiftning såsom smittskyddslagen, lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa, livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter samt miljöbalken. En erinran om dessa bestämmelser bör införas i den nya lagen.
Varken epizootilagen, zoonoslagen eller provtagningslagen är begränsad till djur som hålls under särskilda former. Det hör dock till sakens natur att lagarna i första hand är riktade mot djurhållning inom jord- och vattenbruket samt att vissa bestämmelser genom sitt innehåll är begränsade till att enbart omfatta viss djurhållning. Epizootilagen tillämpas även vid utbrott av epizootisk sjukdom hos vilda djur, hos sällskapsdjur och hos djur på t.ex. en djurpark. Det följer vidare av t.ex. EU:s direktiv om bekämpning av klassisk svinpest1 att åtgärder ska vidtas mot t.ex. vilda djur. För att kunna förhindra spridningen av vissa djursmittor måste således myndigheterna ha möjlighet att vidta åtgärder mot all typ av djurhållning liksom mot vilda eller förvildade djur. Utredningen finner således att den föreslagna lagen ska omfatta alla djur. Vissa bestämmelser, t.ex. krav på biosäkerhetsplaner, se del A, avsnitt 3.5.1, är emellertid sådana att de inte går att tillämpa eller inte lämpar sig för vilda djur eller sällskapsdjurshållning. Detsamma gäller för vissa av de åtgärder som vidtas för att förhindra eller bekämpa en allmänfarlig djursmitta. Det är utredningens utgångspunkt att det av lagen bör framgå i de fall vissa djur eller viss djurhållning bör särregleras.
1 Rådets direktiv 2001/89/EG av den 23 oktober 2001 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest.
270
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Förhållandet till miljöbalken
I samband med bekämpnings- och saneringsåtgärder vid det fall av mjältbrand som inträffade år 2008 uppkom fråga om några av de åtgärder som vidtogs med stöd av epizootilagen stred mot bestämmelser i miljöbalken.
Med hänvisning till risken för smittspridning hade Jordbruksverket med stöd av epizootilagen beslutat att visst avfall skulle bortskaffas på plats genom förbränning och deponering. Frågan gällde bl.a. om förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning respektive förordningen (2001:512) om deponering av avfall skulle anses vara tillämpliga. Kraven i dessa förordningar skulle kunna komma i konflikt med den hantering av materialet som Jordbruksverket bedömde vara nödvändig.
Med anledning av en skrivelse från den berörda kommunen har Naturvårdsverket i sitt svar redogjort för verkets officiella tolkning av förhållandet mellan epizootilagen och miljöbalken när det gäller att hantera avfall som kan sprida smitta (dnr 104 1319-09). Naturvårdsverket ansåg att epizootilagen, i egenskap av speciallagstiftning, har företräde framför miljöbalken. Naturvårdsverket ansåg dock att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken fortfarande bör kunna vara tillämpliga på hanteringen av avfall i detta fall i den utsträckning det kan göras utan att kraven enligt de olika lagstiftningarna är oförenliga. Detta bör vara konsekvensen av huvudregeln om parallell lagtillämpning 1 kap. 3 § miljöbalken.
Frågan om hur miljöbalkens bestämmelser ska förhålla sig till annan lagstiftning behandlas i propositionen Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. (prop. 1997/98:90, s 153 ff). Där anges att huvudregeln är att regelverken ska tillämpas parallellt. Det förhållandet att lagarna gäller parallellt kan i några enstaka fall leda till att bestämmelser i miljöbalken kan komma i konflikt med miljöregler i andra lagar. En bedömning måste då göras i det enskilda fallet med utgångspunkt i allmänna lagvalsprinciper.
Det anfördes vidare att enligt regeringens mening är det likväl lämpligt att i händelse av normkonflikter införa regler som tar bort olägenheterna av att två bestämmelser gäller parallellt. Vid ett sådant arbete bör följande utgångspunkter gälla. Om det direkt kan konstateras att regeln i den andra lagen inte bör gälla ska regeln ändras eller upphävas. Detta är fallet när bestämmelsen enbart berör frågor som regleras i miljöbalken och bestämmelsen inte ställer krav utöver miljöbalken. I de fall regeln omfattar annat än
271
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
sådant som regleras i miljöbalken bör den stå kvar. I detta fall bör bestämmelsen ändras så att materiella krav i nivå med miljöbalkens regler ställs. Vid valet mellan metoderna är huvudprincipen att miljöbalkens materiella krav skall vara miniminivå. Det innebär att alla verksamheter som riskerar att medföra likartad negativ påverkan på hälsa, miljö och hushållning med naturresurser omfattas av de grundläggande materiella kraven i miljöbalken. Detta innebär att miljöbalkens materiella krav blir miniminivå. I den mån andra krav trots allt bör ställas skall detta vara sakligt motiverat, exempelvis på grund av verksamhetens art, miljöhänsynens betydelse i förhållande till andra skyddsvärda intressen som berörs eller att Sverige genom internationella åtaganden är förpliktat att ställa vissa krav.
Djursmittslagen kommer att reglerar den specifika frågan att hindra smittspridning av allmänfarliga djursmittor medan miljöbalkslagstiftningen mer allmänt rör miljö- och hälsoskydd samt hållbar utveckling. Det är viktigt att tillämpningen av miljöbalkslagstiftningen inte hindrar att djursmittslagen kan användas för att uppfylla sitt specifika syfte.
För att undanröja tveksamheter rörande tillämpningen av miljöbalken i förhållande till den föreslagna djursmittslagen bör det i djursmittslagen anges att den har företräde framför miljöbalken i den mån lagens bestämmelser rör åtgärder för att förhindra smittspridning av allmänfarliga djursmittor. I likhet med Naturvårdsverket anser utredningen att miljöbalkens allmänna hänsynsregler så långt möjligt bör efterkommas när åtgärder vidtas enligt djursmittslagen som kan få eller har inverkan på miljön.
Lagtekniska överväganden
Utredningen bedömer att djursmittslagen bör innehålla principiellt viktiga bestämmelser samt bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller beslut i enskilda fall. Mer detaljerade bestämmelser bör, enligt utredningens uppfattning, finnas i en ny djursmittsförordning samt i myndighetsföreskrifter.
I den nuvarande epizootilagen och zoonoslagen är frågan om vilken myndighet som ska vidta åtgärder enligt lagen inte behandlad på ett enhetligt sätt. I vissa bestämmelser pekas Jordbruksverket ut som den myndighet som ska fatta beslut m.m. och i andra bestämmelser anges att åtgärden ska vidtas av den myndighet
272
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.3.2
som regeringen bestämmer. Utredningen anser att djursmittslagen lagtekniskt bör utformas på så sätt att det i lagen anges att det är den myndighet som regeringen bestämmer som är skyldig respektive ges rätt att vidta de i lagen angivna åtgärderna. Den myndighet som är ansvarig för att vidta åtgärderna bör pekas ut av regeringen i djursmittsförordningen.
Lagen kompletterar de EU-bestämmelser som faller inom lagens tillämpningsområde
Utredningens förslag: Bestämmelserna i de nuvarande lagarna
om att respektive lag kompletterar sådana EU-bestämmelser som faller inom den lagens tillämpningsområde överförs till den nya lagen. Regeringen ska således i Svensk författningssamling tillkännage vilka EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
Även bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna överförs till den nya lagen.
Det finns ett flertal EU-förordningar som behandlar frågor som faller inom ramen för lagens tillämpningsområde. Bland andra kan nämnas Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG (sällskapsdjursförordningen), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (TSE-förordningen), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (kontrollförordningen) men även rådets förordning (EG) nr 21/2004 av den 17 december 2003 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av får och getter och om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 samt rådets direktiv
273
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
2008/71/EG av den 15 juli 2008 om identifikation och registrering av svin och rådets direktiv 64/432/EEG av den 26 juni 1964 om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen faller under lagen tillämpningsområde.
EU-förordningar är i alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. En förordning varken ska eller får inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt, såvida annat inte är särskilt stadgat i förordningen. Något genomförande av EU-förordningar ska således inte ske. Det förekommer dock att förordningar innehåller bestämmelser av direktivsliknande karaktär som innebär en uppmaning till medlemsstaten att anta nationella bestämmelser avseende en viss fråga. En EU-förordning får inte fyllas ut eller kompletteras med mer detaljerade materiella bestämmelser inom samma område. Den hindrar dock inte att medlemsstaten inför regler av verkställande karaktär. Exempelvis kan behövas föreskrifter om vilken myndighet som ska svara för tillämpningen. Även andra administrativa och processuella regler får införas. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken och få genomslag. För att EU-förordningarna ska kunna verkställas i sin helhet behöver de kompletteras av nationell lagstiftning i vissa avseenden. Bland annat behöver de kompletteras med bestämmelser rörande offentlig kontroll, straff och överklagande.
År 2006 infördes ett nytt regelverk för att anpassa den svenska lagstiftningen inom områdena för bl.a. livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd till ett större antal EU-förordningar som reglerar området för livsmedels- och fodersäkerhet, livsmedels- och foderhygien samt offentlig kontroll av regelverken om livsmedel, foder, djurhälsa och djurskydd. För att verkställa EU-förordningarna infördes i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, epizootilagen, zoonoslagen, provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur en enhetlig lagstiftningsmetod som innebär att varje berörd lag kompletterar sådana EU-förordningar (EU-bestämmelser) som har samma syfte som lagen och som faller inom tillämpningsområdet för lagen.
Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling de grundförordningar som avses. Med grundförordning avses här förordningar som har beslutats av Europaparlamentet och rådet gemensamt eller av rådet ensamt. När det gäller sådana EU-bestämmelser som faller under flera lagars tillämpningsområde tillkännages i
274
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.4.1
Svensk författningssamling vilka bestämmelser som faller inom tillämpningsområdet för respektive lag.
I de berörda lagarna infördes vidare ett bemyndigade för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter eller beslut i enskilda fall som behövs som komplettering av EU-bestämmelserna. Det kan i EU-förordningarna finnas regler som uttryckligen ger en medlemsstat befogenhet att meddela nationella undantagsbestämmelser eller särskilda regler för ett visst område. I sådana fall är det upp till medlemsstaten att välja om man vill införa sådana bestämmelser. I motiven till lagändringarna, prop. 2005/06:128, s. 187, anförs att bemyndigandet att meddela föreskrifter som behövs för att komplettera EU-bestämmelserna inte bör omfatta sådana fall då Sverige har ett skönsmässigt utrymme att bedöma om särskilda bestämmelser ska finnas. För sådana bestämmelser bör de generella bemyndiganden som finns i lagen utnyttjas.
I ett flertal av EU-förordningarna sammanfaller tillämpningsområdet för EU-förordningen med tillämpningsområdena för flera svenska lager, se t.ex. TSE-förordningen vars tillämpningsområde sammanfaller med livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, epizootilagen samt provtagningslagen. Genom kontrollförordningen tillämpas vidare samma bestämmelser vid den offentliga kontrollen av regelverken om livsmedel, foder, djurhälsa och djurskydd. Utredningen anser därför att det finns skäl att även fortsatt ha ett enhetligt system för att komplettera de EU-förordningar som reglerar livsmedels- och fodersäkerhet, livsmedels- och foderhygien samt offentlig kontroll av regelverken om livsmedel, foder, djurhälsa och djurskydd och föreslår därför att de befintliga bestämmelserna härom överförs till den nya lagen.
3.4 Allmänfarliga djursmittor
Definition
Utredningens förslag: Med allmänfarliga djursmittor avses
djursmittor som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa eller som kan ge stora ekonomiska förluster i jord- eller vattenbruksnäringen eller kan innebära ett allvarligt hot mot miljön och där det finns möjligheter att begränsa smitt-
275
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
spridningen genom åtgärder som riktar sig mot djur eller djurhållning.
Med allmänfarliga djursmittor avses också djursmittor som omfattas av direkta åtgärder mot enskilda enligt EU:s lagstiftning.
Utredningens utgångspunkt är som anförts ovan att det är djurägaren som har ansvaret för sina djurs hälsa. Det gäller alla slags sjukdomar och smittämnen. I vissa fall måste dock staten ta på sig ett ansvar för att förhindra smittspridning och begränsa effekterna av en sjukdom eller ett smittämne. I detta avsnitt redogörs för kriterierna för sådana smittor, s.k. allmänfarliga djursmittor. Dagens lagstiftning medger att staten kan vidta direkta åtgärder mot enskilda enligt fyra olika lagar rörande smittsamma sjukdomar hos djur. Med stöd av epizootilagen (1999:657) vidtar staten direkta åtgärder mot enskilda rörande de allmänfarliga sjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa. Med allmänfarliga sjukdomar avses i epizootilagen sådana sjukdomar som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors och djurs hälsa eller medföra stora ekonomiska förluster för samhället. Staten vidtar också direkta åtgärder mot enskilda rörande salmonella (zoonoslagen [1999:658]) och vissa bisjukdomar (bisjukdomslagen [1974:211]). Staten kan också, med stöd av lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen), vidta åtgärder mot enskilda rörande alla andra smittsamma djursjukdomar
.
Provtagningslagens bestämmelser kan tillämpas på alla smittsamma djursjukdomar som inte omfattas av epizooti- eller zoonoslagen. Lagen är således inte begränsad till några på förhand givna djursjukdomar. De åtgärder som kan komma i fråga, t.ex. isolering eller avlivning av djur, kan för den enskilde vara lika långtgående som vid ett epizootiutbrott. Provtagningslagen har i praktiken kommit att tillämpas för att bekämpa djursjukdomar där av olika skäl epizootilagen eller zoonoslagen inte har bedömts vara lämpliga. Det är utredningens bedömning att så kraftfulla tvingande åtgärder mot enskild som provtagningslagen ger möjlighet till endast bör kunna tillämpas om viktiga allmänna intressen är hotade. Självklart har det allmänna ett intresse av ett gott djurhälsoläge inom djurhållningen men tvingande åtgärder mot enskilda djurhållare måste vara proportionerliga mot den samhälls-
276
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
nytta som åtgärden förväntas ge. Enligt utredningens bedömning ska statens insatser för att bekämpa djursmittor därför begränsas till att enbart avse sådana djursmittor där åtgärder är nödvändiga för att säkra viktiga allmänintressen. Av detta följer att staten enbart ska ha rätt att ingripa med tvingande åtgärder vid misstänkta eller bekräftade fall av vissa särskilt uppräknade djursmittor.
De djursmittor som omfattas av statlig reglering är i de flesta länder kategoriserade efter olika kriterier. I kriterierna ingår bl.a. hur allvarlig sjukdomen är för djurens hälsa, om smittämnet innebär en risk för människors hälsa, hur smittan sprids samt hur kostnaderna för förebyggande åtgärder och bekämpning fördelas mellan stat och näring. Det finns i EU:s lagstiftning inte några fastställda kriterier för vilka djursmittor som ska omfattas av tvingande åtgärder. OIE har låtit genomföra en studie om kategorisering av djursmittor. Studien har skett i samarbete med EU och den har även delfinansierats av EU och Världsbanken. I studien föreslås, enligt utredningen, ganska komplicerade kriterier för klassificering av smittornas konsekvenser för handel, folkhälsa, djurhälsa etc.2
I arbetet med att ta fram ett utkast till ny lag för djurhälsa3 i Storbritannien har man nyligen gjort ett försök till klassificering av djursmittor utifrån sannolikheten för utbrott samt kostnader i händelse av utbrott. En, i jämförelse, mer förenklad klassificering gjordes i Jordbruksverkets utredning inför den nu gällande epizootilagen4. Av båda framgår att mul- och klövsjuka, klassisk svinpest och afrikansk svinpest är de tre djursmittor där en smittspridning skulle kosta mest för samhället.
Utredningen anser att oavsett vilken teknik som väljs för att bedöma olika djursmittor i relation till varandra så omfattar processen att värdera variabler som är mer eller mindre osäkra: hur smittsam en smitta är, hur den skulle sprida sig om den kom in i Sverige, vilken inverkan den skulle ha på produktion och handel, i vilken mån smittämnet utgör en risk för människors hälsa, vilka kostnaderna skulle bli för staten, näringen och andra etc. Förändringar i de olika variablerna medför inte sällan förändringar i hur de olika smittorna ska bedömas i förhållande till varandra. Denna osäkerhet har också betonats i den konsekvensbedömning
2 OIE Study: ”Listing and Categorisation of Priority Animal Diseases, Includning those Transmissible to Humans”. 3 Draft Animal Health Bill, TSO Cm. 7784. 4 Jordbruksverkets rapport 1997:11 Översyn av epizootilagstiftningen.
277
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
som har gjorts till lagförslaget i Storbritannien. Det finns således brister med att relatera smittor till varandra. De åtgärder som staten måste ta till för att bekämpa vissa smittor är dock mycket långtgående. Det är därför, som också anförs ovan, angeläget att man i möjligaste mån begränsar rätten/skyldigheten att vidta dessa åtgärder till de smittor där de är motiverade. För att kunna bestämma detta måste smittorna bedömas och i viss mån relateras till varandra.
Konsekvenser för folkhälsan
Att en djursmitta riskerar att få allvarliga konsekvenser för människors hälsa ska, enligt utredningen, kunna utgöra skäl för staten att ingripa med direkta åtgärder mot enskilda för att begränsa smittspridningen.
Som utredningen anför, del B, avsnitt 13.1, varnar OIE för att allt fler djursmittor, varav de flesta är att betrakta som zoonoser, kommer att spridas globalt. Utredningens egen analys bekräftar bilden av att globaliseringen och klimatförändringen kan leda till att fler zoonoser kommer in i landet och etablerar sig. Ansvaret för folkhälsan är också det avgörande argumentet för statens ingripande på djurhälsoområdet i de översyner av lagstiftningarna kring smittsamma djursmittor som nu sker i bl.a. Storbritannien och Nederländerna. Utredningens redovisning av utvecklingen internationellt visar att den i ökad utsträckning går mot att understryka djursmittors betydelse för folkhälsan när det gäller motiv för statlig reglering.
Bland förutsättningarna för att en sjukdom ska omfattas av OIE:s regler är risken för människors hälsa av stor betydelse, se del B, avsnitt 2.1 I OIE:s beskrivning för bedömning av zoonoser gäller numera en skrivning där riskerna för människor stämmer väl överens med de kriterier som används för allmänfarliga sjukdomar i smittskyddslagen (2004:168).
Utredningen finner också att vid bedömningen om en djursmitta ska omfattas av direkta åtgärder eller inte bör ledning kunna hämtas från smittskyddslagens definition av allmänfarliga sjukdomar, dvs. smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser. Djursmittor som kan få sådana effekter ska anses vara så allvarliga att de kan klassificeras som allmänfarliga.
278
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Att ledning hämtas från smittskyddslagen för sjukdomens effekter innebär att inriktningen blir mot sådana zoonoser vars egenskaper utgör ett reellt hot mot människors hälsa. De smittor där allvarliga symptom hos människor är sällsynta ska enligt utredningen inte anses utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa.
Stora ekonomiska förluster i jord- eller vattenbruksnäringen
Ett kriterium för en allmänfarlig sjukdom enligt dagens epizootilag är att den kan medföra stora ekonomiska förluster för samhället. Det är en återkommande uppfattning att vissa djursmittor orsakar stora förluster för samhällsekonomin. Enligt utredningen är det dock något som i dag kan ifrågasättas. Historiskt finns det exempel på smittor som har förorsakat stora förluster för samhällsekonomin och enskilda djurägare. De två djursmittor som främst är förknippade med utbrott som gav samhällsekonomiska konsekvenser i större omfattning är mul- och klövsjuka samt klassisk svinpest. Det senaste utbrottet i Sverige av klassisk svinpest ägde rum år 1946 och det senaste utbrottet av mul- och klövsjuka ägde rum år 1966. Det senaste större utbrottet av mul- och klövsjuka i Sverige inträffade åren 1951–1952 då drygt 16 000 nötkreatur avlivades, se del C, bilaga 1. Det motsvarade då mindre än en procent av det totala antalet nötkreatur. Under de senaste 50–60 åren har det skett en genomgripande omstrukturering av djurproduktionen och handeln med djur i Sverige. Handel vid djurmarknader var tidigare vanlig, men har i dag helt upphört. Omstruktureringen, den ökade veterinära kunskapen inom området samt ökad kompetensen inom jordbrukets egna djurhälsoorganisationer bidrar alla till att effekterna av ett utbrott kan reduceras i förhållande till den situation som rådde under mitten av 1900-talet då de senaste större utbrotten av t.ex. mul- och klövsjuka inträffade i Sverige. Samtidigt kan den ökade globala handeln med djur och djurprodukter leda till att risken för långväga spridning av smittämnen ökar. Utredningens sammantagna bedömning är att risken för ett större utbrott av t.ex. mul- och klövsjuka eller klassisk svinpest i Sverige i dag är liten. Därtill kommer att förutsättningarna är radikalt bättre när det gäller djurägarnas djurhållning och samhällets beredskap för att hantera utbrott av sådana smittor samt att det internationella samarbetet ger möjlighet
279
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
till god framförhållning. Utredningens förslag i del A, avsnitt 3.5.1 om biosäkerhetsplaner på gårdsnivå stärker ytterligare möjligheterna att motverka smittspridning om en allvarlig djursmitta skulle komma in i landet.
Det är utredningens slutsats att utbrott av en djursmitta i dag inte skulle medföra några större förluster för samhället. De samhällsekonomiska kostnaderna som uppstår vid ett utbrott är till största delen kopplade till de restriktioner som måste upprätthållas för att begränsa spridningen av sjukdomen och inte till sjukdomen som sådan – något som visades i England under utbrottet av mul- och klövsjuka år 2001.
De djursmittor som kan leda till stora utbrott, där djur på många anläggningar insjuknar, vilket i sin tur leder till stora produktionsförluster på grund av minskad tillväxt, reproduktionsstörningar, dödsfall, sänkt mjölkproduktion etc. och där de negativa effekterna kan kvarstå under längre tid kan dock leda till stora ekonomiska förluster i jord- eller vattenbruksnäringen. Detta gäller särskilt om smittan etablerar sig i landet. Mul- och klövsjuka och klassisk svinpest är två exempel på sådana sjukdomar. Dessa sjukdomar sprids på ett sådant sätt att det är svårt för djurägarna att genom förebyggande åtgärder förhindra att djuren drabbas. En sådan smitta bör därför enligt utredningen kunna klassificeras som en allmänfarlig djursmitta.
De djursmittor som inte leder till påtagliga utbrott, utan där endast ett mindre antal djur insjuknar kan leda till produktionsnedsättningar och ekonomiska förluster på sikt. Sådana smittor finns redan i betydande omfattning och de är en del i djurhållningens förutsättningar. Även om dessa förluster kan vara stora för de drabbade djurägarna blir förlusterna inte stora för näringen som sådan. Utredningen finner således att det inte finns skäl att klassificera sådana smittor som allmänfarliga. Utredningen har i del A, avsnitt 3.5.1 föreslagit att en djurhållare ska vara skyldig att bedöma riskerna i sin produktion och bedöma vilka åtgärder som ska vidtas för att reducera riskerna. Detta innebär bl.a. någon form av biosäkerhetsåtgärder.
Utredningen anser sammantaget att en djursmitta som lätt smittar mellan djur kan utgöra en allmänfarlig djursmitta om den kan få allvarliga ekonomiska konsekvenser för en större grupp enskilda djurägare.
280
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Hot mot miljön
Det är angeläget att djurhållningen sker i samspel med den omgivande miljön. Friska djur påverkar miljön mindre negativt än sjuka djur. Smittämnen kan ofta överföras mellan vilda djur, djur som hålls av människor och människor. Det finns även en risk att spridningen av smittämnen kan öka på grund av kommande klimatförändringar med t.ex. ökade vattenflöden och häftiga regn. Forskning tyder på att cirka 75 procent av de smittsamma djursmittor som upptäckts under de senaste 20 åren har sitt ursprung bland vilda djur. Dessa djurs betydelse som smittbärare är därför betydande.5 Det finns således anledning att övervaka men även ingripa när vilda djur misstänks eller visas bära på en allvarlig smitta som kan överföras till människor eller till djur som hålls av människor.
Det kan förekomma smittor hos djur som hålls av människor som inte ger några eller enbart obetydliga problem för jordbruks- eller vattenbruksnäringen eller för människor, men som skulle kunna få förödande konsekvenser om de fick spridning bland vilda djur. Särskilt allvarligt är det om det rör sig om smittor som drabbar populationer av djur som tillhör hotade arter.
Ett exempel på en smitta som kan ge stora konsekvenser om den får spridning bland vilda djur är fisksmittan viral hemorragisk septikemi (VHS). Det är en smitta som inte ger några större problem för den odlade fisken regnbågslax. Den är dock mycket allvarlig för den lax och öring som finns vilt i Sverige. En spridning till det vilda av denna smitta skulle därför kunna få mycket allvarliga konsekvenser för vild fisk. Det bör även framhållas att rådets direktiv 2006/88/EG av den 24 oktober 2006 om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk och om förebyggande och bekämpning av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur innehåller bestämmelser som syftar till att skydda såväl vattenbruksdjur som vildlevande vattendjur.
Utredningen finner det således befogat att det finns möjlighet att kunna ingripa mot smittor hos djur som hålls av människor, om det behövs för att skydda vilda djur, framför allt när det gäller bestånd av hotade djurarter. Utredningen föreslår därför att en djursmitta som kan utgöra ett hot mot miljön bör kunna utgöra en allmänfarlig djursmitta.
5 Lantbrukets djur i en föränderlig miljö – utmaningar och kunskapsbehov, J Lundström m.fl., Skriften är framtagen av SLU i samarbete med SVA.
281
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Hot mot djurs lidande
Enligt epizootilagen omfattas en sjukdom av lagen om den utgör ett allvarligt hot mot djurs hälsa. De sjukdomar som omfattas av epizootilagen kan i olika grad innebära ett djurlidande. Det är dock utredningens uppfattning att smittorna bekämpas i första hand för att de är produktionsstörande eller för att de har betydelse för folkhälsan.
Djurskyddsaspekterna på djurhållningen regleras i djurskyddslagen (1988:534) och i författningar meddelade med stöd av den lagen. Av 2 § djurskyddslagen framgår att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Det är djurägaren som har detta ansvar för sina djur. Djurägaren kan i de allra flesta fall leva upp till ansvaret att skydda djuren mot sjukdom genom att ha goda biosäkerhetsrutiner, god tillsyn och genom att vidta åtgärder för att behandla eller, om så krävs, avliva sjuka djur. Ett mindre antal sjukdomar sprids dock på ett sådant sätt att djurägaren har svårt att helt skydda sina djur från att smittas. I de fall sådana smittor innebär ett svårt djurlidande medför de, enligt utredningens bedömning, även allvarliga konsekvenser för näringen. Sådana smittor kommer därmed att klassas som allmänfarliga utifrån sina konsekvenser för näringen.
Det är sammantaget utredningens uppfattning att det, bl.a. mot bakgrund av att det redan finns ett starkt skydd för djurens välbefinnande, inte finns behov av att kunna klassificera en djursmitta som allmänfarlig enbart för att den medför lidande hos djur.
Tillkommande kriterier
För att det ska vara motiverat att man från samhällets sida ska gå in med åtgärder för att bekämpa spridningen av en djursmitta som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa eller ge stora ekonomiska förluster i jord- eller vattenbruksnäringen eller kan innebära ett allvarligt hot mot miljön bör det även finnas tillräckligt med kunskap om smittämnet, dess spridningsmönster och dess bekämpning. Utan denna kunskap kan man inte räkna med att man kan nå framgång med de beslutade bekämpningsåtgärderna.
I smittskyddslagens definition av allmänfarliga sjukdomar anges förutom att sjukdomarna ska vara livshotande, innebära långvarig sjukdom m.m. även att det ska finnas möjlighet att förebygga
282
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. På motsvarande sätt bör det beträffande allmänfarliga djursmittor vara utrett att smittspridningen kan förhindras genom åtgärder som är riktade mot djur eller djurhållning. Här förtjänas att anmärka att kriteriet om att smittspridningen ska kunna förhindras genom åtgärder som riktas till den smittade människan respektive mot djur medför att enbart det faktum att en zoonos är upptagen som en allmänfarlig sjukdom i smittskyddslagen inte innebär att den med automatik även ska klassificeras som en allmänfarlig djursmitta. Inte heller kan det faktum att en zoonos inte har klassificerats som en allmänfarlig sjukdom i smittskyddslagen med automatik medföra att den inte ska klassificeras som en allmänfarlig djursmitta eftersom zoonoser också kan ge allvarliga effekter hos djur. För varje enskild zoonos måste det bedömas om det finns förutsättningar att bekämpa den och var denna bekämpning ska göras. Det kan inte uteslutas att bekämpningen av zoonos i vissa fall bäst förhindras genom t.ex. hanteringen av livsmedel eller vaccination av människor.
Vissa djursmittor saknar förutsättningar för att spridas i Sverige t.ex. på grund av deras spridningsmönster eller att det i Sverige inte finns djur av mottagliga arter. Sådana smittor bör inte, även om de i och för sig är allvarliga zoonoser, klassificeras som allmänfarliga djursmittor. För den händelse att en sådan smitta plötsligt dyker upp bör de åtgärder av nödkaraktär som beskrivs i del A, avsnitt 3.8.5. kunna vidtas.
Det bör också understrykas att om förutsättningarna för smittspridning ändras eller om sannolikheten för att få in en allvarlig djursmitta ökar så bör det omedelbart inledas ett förfarande för att klassificera smittan som allmänfarlig. För att upptäcka sådana förändringar är det naturligtvis avgörande att man inom ramen för djursmittsövervakningen även följer utvecklingen av hur djurhälsosituationen ser ut utomlands. Se mer om klassificeringen av nya smittor nedan i del A, avsnitt 3.4.4.
EU-lagstiftningen
I EU-lagstiftningen finns bestämmelser om bekämpning av ett antal djursmittor. Dessa bestämmelser är i hög grad motiverade av att de rör djursmittor som kan medföra folkhälsoproblem eller allvarliga konsekvenser för jordbruks- eller vattenbruksnäringen.
283
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.4.2
EU-medlemskapet innebär en skyldighet för Sverige att kontrollera och bekämpa de i EU-lagstiftningen angivna smittorna. Därför måste de djursmittor som omfattas av EU:s bekämpningsdirektiv omfattas av lagstiftningens tvingande regler.
Det kan ifrågasättas om samtliga de djursmittor som Sverige har tilläggsgarantier för eller som Sverige har status som friförklarad från ska betecknas som allmänfarliga i utredningens mening enbart med hänvisning till att det följer av EU-lagstiftningen. EUregelverkets syfte är beträffande sådana smittor ofta i första hand motiverat av behovet av att underlätta handeln mellan medlemsländerna. EU har dock bedömt att sjukdomarna är så allvarliga att de bör kunna omfattas av ett särskilt regelverk där det långsiktiga syftet är att sjukdomen inte ska förekomma i handeln mellan medlemsländerna. För att erhålla och upprätthålla garantierna eller status som sjukdomsfri krävs också att medlemslandet ska vidta olika åtgärder. Mot den bakgrunden har utredningen kommit till slutsatsen att de djursmittor för vilka Sverige har beviljats tilläggsgarantier eller status som sjukdomsfri ska betecknas som allmänfarliga enbart på den grunden att det följer av EU-lagstiftningen.
EU uppställer vidare krav på frihet från ett antal sjukdomar för att djur ska få förflyttas eller förekomma i handel mellan medlemsstaterna. Även sådana djursmittor kan, särskilt med beaktande om ett handelsstopp skulle kunna medföra allvarliga konsekvenser för en produktionsform inom jord- eller vattenbruksnäringen, anses uppfylla förutsättningarna för att klassificeras som allmänfarliga.
Kategorisering i EU-förordnings-, spärr- och åtgärdssmittor
Utredningens förslag: De allmänfarliga djursmittorna delas in i
tre kategorier, EU-förordningsmittor, spärrsmittor och åtgärdssmittor.
EU-förordningsmittor utgörs av de allmänfarliga djursmittor vars bekämpning regleras i EU-förordningar och där det av förordningen framgår vilka åtgärder som ska vidtas.
Spärrsmittor utgörs av allmänfarliga djursmittor där smittspridning kan hindras genom åtgärder för att förhindra direkta eller indirekta kontakter mellan djur genom att det område där smitta förekommer spärras.
284
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Åtgärdssmittor utgörs av allmänfarliga djursmittor där risken för smittspridning medför att det inte är en tillräcklig åtgärd att spärra det område där smittan förekommer utan mer ingripande åtgärder.
Utredningens utgångspunkt att ansvaret för att hantera riskerna med djursmittor i produktionen är producentens gäller också för allmänfarliga djursmittor. Har verksamhetsutövaren egen personal eller andra som arbetar i verksamheten har denne ansvar för att sådana personer inte skadas av smittor i sitt arbete. Detta framgår av arbetsmiljöreglerna för sådana situationer, vilket beskrivs i del B, avsnitt 6.8.3. Djurhållaren har också ett ansvar för att förhindra smittspridning inom anläggningen genom krav i djurskyddslagstiftningen som anger att djur ska skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Djurhållaren har därmed det primära ansvaret för att förhindra smittspridning inom den drabbade anläggningen.
Utredningens uppfattning är således att omfattningen av statens ingripande inte ska vara större än vad som krävs. Utredningen föreslår att de allmänfarliga djursmittorna delas in i olika kategorier. Indelningen i spärrsmittor och åtgärdssmittor grundas på graden av de åtgärder som samhället behöver vidta för att hantera risken för smittspridning. En sådan indelning har likheter med det som tidigare har diskuterats i Sverige – se del C, bilaga 6. En utgångspunkt ska också vara att så långt som möjligt beakta risker som ett smittämne utgör i en viss produktionsform eller hos ett visst djurslag. De smittor vars bekämpning är reglerade i EUförordningar bör dock kategoriseras i en egen kategori, EUförordningssmittor. EU-förordningar är direktverkande och en medlemsstat får inte ha bestämmelser som upprepar eller på annat sätt reglerar samma sak som EU-förordningen. Detta innebär att dessa smittor inte kan regleras på samma sätt som de övriga allmänfarliga djursmittorna.
Spärrsmittor utgörs av djursmittor där spridning av smittan framgångsrikt kan hindras genom att det upprättas spärrar som utformas så att direkta eller indirekta kontakter mellan smittade djur på anläggningen och friska djur förhindras. Att spärra det område där en sådan smitta förekommer medför att den risk som smittan kan innebära för andra djur eller människor hanteras så att risken blir godtagbar. Spridningen kan därigenom förhindras genom åtgärder som inte går längre än vad som krävs. Detta
285
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
innebär att de ingripande åtgärderna mot den enskilde inte blir större än vad som behövs för att hantera risken. Djurhållaren får då större utrymme att hantera effekterna av smittan i sin anläggning genom att vidta åtgärder för att behandla eller om så krävs avliva sjuka djur. Andra djurägare skyddas genom att staten upprätthåller kontroll av den spärr som har lagts på anläggningen. När smittan har eliminerats släpper staten spärren. Se mer om förfarandet vid ett fall av en spärrsmitta i del A, avsnitt 3.8.2.
Åtgärdssmittor är djursmittor där det inte är möjligt att begränsa smittspridningen enbart genom att förhindra direkta och indirekta djurkontakter genom att spärra det område där smittan förekommer. Vid ett fall av en sådan smitta måste staten besluta om de åtgärder som ska vidtas för att förhindra smittspridningen. Se mer om förfarandet vid ett fall av en åtgärdssmitta i del A, avsnitt 3.8.3.
Vid bedömningen av om en allmänfarlig djursmitta ska kategoriseras som en åtgärds- eller spärrsmitta bör bl.a. smittämnets spridningssätt beaktas. Om smittämnet lätt sprids längre sträckor med hjälp av t.ex. vinden eller vektorer är det tämligen uppenbart att det inte räcker med att enbart spärra området där smittan påvisats, varför smittan måste klassas som en åtgärdssmitta. Vid kategoriseringen måste det också beaktas om EUlagstiftningen reglerar vilka åtgärder som ska vidtas för att bekämpa smittan. I ett flertal EU-direktiv uppställs krav på att djur ska avlivas och att restriktionszoner ska upprättas runt det drabbade området. Inom restriktionszonerna ska det införas begränsningar av olika slag, t.ex. förbud mot att transportera djur. Smittor som omfattas av dessa direktiv måste självfallet kategoriseras som åtgärdssmittor.
Vidare kan för vissa smittor krävas mycket långtgående åtgärder för att hantera smittämnet och att säkerställa att smittan inte sprids. Det är därför utredningens uppfattning att även smittans potentiella farlighet för framför allt människor måste beaktas vid klassificeringen. Även om en smittas spridning skulle kunna förhindras genom ett spärrbeslut bör den således klassificeras som en åtgärdssmitta om den till sin natur är mycket farlig, som exempel på en sådan smitta kan nämnas mjältbrand. Se nedan om klassificeringen av denna smitta.
Kategoriseringen av allmänfarliga djursmittor och dess indelning i spärr- respektive åtgärdssmittor kan i framtiden behöva ses över för att ta hänsyn till utvecklingen på området, bl.a. när det gäller
286
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.4.3
biosäkerheten. En förbättrad biosäkerhet på gårdsnivå skulle t.ex. kunna medföra att fler smittor än i dag kan hanteras av lantbrukarna på gårdsnivå utan tvingande åtgärder från staten.
Målsättningen med samhällets ingripande vid åtgärdssmittor
Utredningens förslag: Det ska av lagen framgå vad som är
målsättningen med statens ingripande vid förekomst av en åtgärdssmitta. Målsättningarna ska beskrivas som att
1. smittan ska utrotas från landet,
2. smittan inte ska förekomma hos djur som hålls av
människor, eller
3. smittan inte får spridas.
Staten har rätt att besluta om mycket långtgående åtgärder vid ett utbrott av framför allt en åtgärdssmitta. Se mer om bekämpningen av åtgärdssmittor i del A, avsnitt 3.8.3. Utredningen har tidigare redovisat att åtgärderna, när det gäller begräsningen av rörelsefriheten för människor inte får gå längre än nödvändigt för att förhindra smittspridning.
De åtgärder som staten vidtar vid förekomst av en spärrsmitta syftar endast till att se till att smittan inte sprids. Det överlämnas till den enskilde djurägaren att besluta vilka bekämpningsåtgärder som ska vidtas. När det gäller EU-förordningssmittorna är såväl bekämpningen som målsättningen med dessa reglerade i EUförordningar. För flera av åtgärdssmittorna är det emellertid inte klart vad målet ska vara med de åtgärder som staten vidtar. Det saknas tydlig begränsning eller målsättning för de åtgärder som vidtas för att bekämpa smittan.
Enligt motiven till den nu gällande epizootilagen ska de åtgärder som vidtas vid förekomst av en epizootisk smitta syfta till att befria landet från sjukdomen. Det sägs vidare att de smittor som omfattas av lagen normalt inte finns i landet (prop. 1998/99:88 s. 15). Utredningen har dock funnit att flera av de smittor som i dag omfattas av epizootilagen inte kan eller bör utrotas i sin helhet från landet. Två sådana exempel är aviär influensa och mjältbrand. Det aviära influensaviruset utgör normalt inte något större hot mot vare sig
287
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
djur eller människor om det förekommer ”sparsamt” hos vilda fåglar. Det är först när det kommer i kontakt med framför allt besättningar av tamhöns som smittämnet utgör en allvarlig fara. Mjältbrandsbakterien finns i ett vilostadium i form av sporer. Dessa sporer är mycket motståndskraftiga och kan överleva mer än 50 år i jord. Vid grävarbeten där mjältbrandskadaver har begravts kan sporerna frigöras. Mjältbrandsbakterien förekommer således i miljön. Detta medför att det är omöjligt att helt utrota smittan från Sverige.
Vissa smittor förekommer således naturligt i miljön eller är endemiska bland vilda djur. Sådana smittor kan inte, med rimliga insatser, utrotas från landet, men bör inte förekomma bland djur som hålls av människor. Andra smittor finns i dag inte i landet och om de kommer in bör smittämnet helt utrotas. Sådana smittor bör inte ges tillfälle att spridas till vilda djur och om smittan skulle förekomma bland sådana djur bör den utrotas även bland dessa djur.
Eftersom de åtgärder som staten har rätt att vidta vid misstänkt eller bekräftad förekomst av en åtgärdssmitta är mycket långtgående och då de kan leda till mycket stora kostnader för såväl enskilda som för samhället är det angeläget att målsättningen med de åtgärder som staten beslutar om, så långt möjligt, är tydliga.
Utredningen föreslår därför att åtgärdssmittorna delas in i tre undergrupper;
• åtgärdssmittor där målsättningen med myndigheternas åtgärder vid förekomst av smittan är att den ska utrotas från Sverige,
• åtgärdssmittor där målsättningen med myndigheternas åtgärder vid förekomst av smittan är att den inte ska förekomma hos djur som hålls av människor,
• åtgärdssmittor där målsättningen med myndigheternas åtgärder vid förekomst av smittan ska vara att smittan inte får spridas från det område där den förekommer.
Till gruppen åtgärdssmittor som ska utrotas från Sverige bör föras sådana smittor som i dag inte finns i landet och där konsekvenserna av en spridning skulle kunna få mycket allvarliga konsekvenser för människors eller djurs hälsa eller för miljön. För ett flertal av smittorna följer det vidare av EU:s bekämpningsdirektiv att
288
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.4.4
målsättningen med bekämpningen är att smittan ska utrotas från medlemsstatens territorium.
Till gruppen åtgärdssmittor som inte får förekomma bland djur som hålls av människor bör föras djursmittor som inte går att utrota eftersom de finns naturligt i miljön eller bland vilda djur. Dit hör vidare smittor som inte finns i landet i dag men där en spridning till vilda djur inte bedöms ge så allvarliga konsekvenser att smittan måste utrotas eller där det inte bedöms vara möjligt att utrota smittan om den väl kommer in i landet. Det faktum att målsättningen för bekämpningen av smittorna är att de inte ska få förekomma hos djur som hålls av människor ska inte tolkas på så sätt att det inte får vidtas åtgärder mot vilda djur. För att minska risken för att djur som hålls av människor ska drabbas av smittan kan det finnas behov av att t.ex. avliva vilda djur som misstänks bära på smittan eller vaccinera vilda djur.
Till gruppen åtgärdssmittor där syftet med myndigheternas ingripande bör vara att förhindra smittspridning bör föras smittor där det inte bedöms vara motiverat att vidta mer långtgående åtgärder. I denna grupp finns företrädesvis smittor hos vattenbruksdjur. Det direktiv6 som reglerar bekämpningen av vissa uppräknade vattenbrukssmittor ger medlemsstaten valmöjligheter vid bekämpningen. Utredningen har funnit att för de smittor som omfattas av denna grupp bör myndigheterna enbart se till att smittan inte sprids, samt om bekämpningen av smittan är reglerade i EU-lagstiftningen, vidta de övriga minimiåtgärder som följer av denna lagstiftning.
Utredningen återkommer i del A, avsnitt 3.4.4 med förslag på indelning av de allmänfarliga djursmittorna.
Riksdagen beslutar om allmänfarliga djursmittor
Utredningens förslag: EU-förordningssmittor, spärrsmittor
samt åtgärdssmittorna anges i bilagor till lagen.
Om riksdagens beslut om ändring i dessa bilagor inte kan avvaktas, får regeringen föreskriva att bestämmelserna om EUförordningssmittor, spärrsmittor respektive åtgärdssmittor ska tillämpas på en viss djursmitta som förekommer eller inom kort kan förekomma i Sverige, om smittan bedöms uppfylla
6 Rådets direktiv 2006/88/EG.
289
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
kriterierna för sådana smittor. Regeringens föreskrifter ska snarast underställas riksdagens prövning.
Beslut om vilka sjukdomar som ska omfattas av statens åtgärder har hanterats olika över tiden. I samband med beslutet av nu gällande epizootilag och zoonoslag angavs i prop. 1998/99:88, s. 16 ff att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ange vilka sjukdomar som omfattas av lagarna i verkställighetsföreskrifter samt att uppgiften lämpligen bör delegeras till Jordbruksverket. Det främsta skälet för denna lösning angavs vara behovet av att med kort varsel kunna föra en sjukdom till eller från lagens tillämpningsområde. Detta uppgavs vara en förutsättning för att undvika spridning av allvarliga sjukdomar i en ständigt föränderlig värld. Dessförinnan var det regeringen och före år 1970 riksdagen som fattade beslut om de sjukdomar som de mest ingripande åtgärderna skulle tillämpas på.
I smittskyddslagen finns bestämmelser om smittskyddsåtgärder som riktar sig till människor. Bestämmelserna i smittskyddslagen omfattar alla sjukdomar som kan överföras till eller mellan människor och som inte endast innebär ett ringa hot mot människors hälsa. Möjligheterna till smittskyddsåtgärder som kan vara integritetskränkande begränsas till de s.k. allmänfarliga sjukdomarna och de samhällsfarliga sjukdomarna. De allmänfarliga och de samhällsfarliga sjukdomarna anges i bilagor till lagen. I lagen anges dock att om riksdagens beslut inte kan avvaktas får regeringen föreskriva att bestämmelserna om allmänfarliga eller samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer på en viss smittsam sjukdom som förekommer eller inom kort kan förekomma i Sverige, om sjukdomen bedöms uppfylla definitionen för en allmänfarlig respektive samhällsfarlig sjukdom. Sådana föreskrifter får dock meddelas endast om det vid smittskyddslagens ikraftträdande inte var känt att sjukdomen uppfyller kriterierna för en allmänfarlig respektive samhällsfarlig sjukdom eller att smittspridning av sjukdomen skulle kunna förekomma i landet.
Vad avser frågan om hur de djursmittor som staten ska ingripa mot ska bestämmas har utredningen övervägt att behålla samma konstruktion som i dagens epizootilag och zoonoslag med en tydligt definierad ram i lagen och angivande av de allmänfarliga smittorna i verkställighetsföreskrifter. Eftersom tyngdpunkten i
290
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
högre grad bör ligga på folkhälsoperspektivet skulle beslutet att fastställa smittorna i så fall läggas på en myndighet med tydligare folkhälsoinriktning än Jordbruksverket. Utredningen finner dock att, även om det fastställs kriterier för om en smitta är av sådan art att staten ska vidta åtgärder mot enskild för att bekämpa och begränsa dess spridning, är de åtgärder som staten vidtar så ingripande att det bör överlämnas till riksdagen att besluta om för vilka djursmittor dessa åtgärder ska vidtas. På så sätt kan man även få en allsidig prövning av såväl folkhälsans intressen som jordbrukets intressen. Även de sjukdomar vars bekämpning är reglerad i de direktverkande EU-förordningarna bör anges i en bilaga till lagen. Förslaget innebär vidare att beslut om de djursmittor som staten har ett övergripande ansvar för att bekämpa ges samma formella beslutsförfarande som de allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar som omfattas av smittskyddslagens regler. Utredningen föreslår därför att det i lag anges vilka sjukdomar och smittor som staten ska vidta åtgärder mot enskild för att hantera.
För den händelse att det hastigt uppträder en ny djursmitta, och riksdagens beslut inte kan inhämtas, bör regeringen dock kunna fatta beslut om att smittan ska omfattas av bestämmelserna om EU-förordnings-, spärr- respektive åtgärdssmittor under förutsättning att smittan bedöms uppfylla de kriterier som anges för respektive smittkategori. Detta beslut ska underställas riksdagen så snart som möjligt. Även denna möjlighet överensstämmer med den som finns i smittskyddslagen.
Förslag till indelning av allmänfarliga djursmittor i EUförordningssmittor, spärrsmittor respektive åtgärdssmittor
I del A, bilaga 5 finns utförligare beskrivning av de djursmittor som nämns i det följande.
EU-förordningssmittor
Utredningen föreslår att följande djursmittor kategoriseras som EU-förordningssmittor.
291
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
• Transmissibel Spongiform Encefalopati (TSE)
Bovin Spongiform Encefalopati (BSE eller Galna kosjukan) och övriga TSE-sjukdomar regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av Transmissibel Spongiform Encefalopati. Av förordningen, vilken är direkt tillämplig i medlemsstaterna, följer bl.a. om förekomst av TSE har bekräftats officiellt ska alla delar av djurets kropp bortskaffas, andra riskdjur ska identifieras, avlivas och bortskaffas. Anläggningen som djuren befinner sig på ska ställas under officiell övervakning och ägarna av de avlivade djuren ska utan dröjsmål ersättas för förlusten av de avlivade djuren.
Spärrsmittor
Utredningen föreslår att följande djursmittor kategoriseras som spärrsjukdomar.
• Salmonella utom hos avelsflockar av tamhöns och kalkoner
Salmonellos är en allmänfarlig sjukdom hos människor enligt smittskyddslagen. Smittan utgör således ett allvarligt hot mot människors hälsa. Produkter från djur utgör en viktig källa till salmonella hos människor. Utredningen anser därför att spridningen av salmonella bland djur även i fortsättningen bör begränsas. Sverige har särskilda salmonellagarantier för att kunna behålla en låg förekomst av salmonella. För att kunna upprätthålla garantierna är Sverige också skyldigt att se till att smitta inte sprids i landet. Utredningen finner generellt att spridning av smittan från en drabbad djurbesättning framgångsrikt kan hindras genom upprättandet av spärrar som kan utformas så att direkta eller indirekta kontakter förhindras mellan djur på den smittade anläggningen och friska djur. Spridningen kan därigenom förhindras genom åtgärder som inte går längre än vad som krävs.
Risken som en smitta utgör i en viss produktionsform eller för ett visst djurslag måste emellertid så långt möjligt också beaktas. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa
292
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen finns vissa specifika åtgärder som en medlemsstat måste vidta vid ett inträffat fall av salmonella hos avelsflockar av Gallus gallus (tamhöns) och avelskalkoner. Om salmonella har bekräftats i en sådan flock ska bl.a. samtliga fåglar i flocken slaktas eller destrueras. Risken som salmonella utgör i sådan produktion måste således hanteras med mer långtgående åtgärder än genom upprättandet av en spärr.
Utredningens bedömning är sammantaget att spridning av salmonella vanligen kan förhindras genom upprättandet av en spärr och att smittan kan hanteras i djurhållningen. Utredningen föreslår därför att salmonella klassificeras som en spärrsmitta, utom när det gäller avelsfjäderfäflockar av tamhöns och kalkoner, då smittan i stället klassificeras som en åtgärdssmitta.
• Infektiös bovin rinotrakeit (IBR/IPV) och Aujeszkys
sjukdom (AD)
Sverige har av kommissionen förklarats som fritt från IBR/IPV och AD och har beviljats tilläggsgarantier enligt rådets direktiv 64/432/EEG av den 26 juni 1964 om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen. Detta innebär att åtgärder får krävas i samband med införsel av nötkreatur och svin för att förhindra att smittämnena förs in i landet. Smittorna är inte zoonoser utan drabbar enbart djur. Utredningen finner att Sverige genom kommissionens beslut om tilläggsgarantier har förbundit sig att vidta åtgärder för att förhindra att smittorna sprids i landet. De ska därmed omfattas av direkta åtgärder mot enskilda i enlighet med EU:s lagstiftning och ska därmed anses som allmänfarliga djursmittor enligt förslaget. Spridning från en smittad besättning kan förhindras genom att anläggningen spärras.
• Egg dropp syndrome (EDS-76) och turkey rhinotracheitis
(TRT/SHS) hos fjäderfä
Sverige har av EFTA:s övervakningsmyndighet beviljats tilläggsgarantier för EDS och TRT/SHS hos fjäderfä enligt rådets direktiv 90/539/EEG av den 15 oktober 1990 om djurhälsovillkor för handel inom gemenskapen med och för import från tredje land av
293
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
fjäderfä och kläckningsägg7. Sjukdomarna är inte zoonoser utan drabbar enbart djur. Utredningen finner att Sverige genom beslutet om tilläggsgarantier har förbundit sig att vidta åtgärder för att förhindra att djursmittorna sprids i landet. Smittorna ska således omfattas av direkta åtgärder mot enskilda i enlighet med EU:s lagstiftning och ska därmed anses som allmänfarliga djursmittor enligt förslaget. Spridning från en smittad besättning kan förhindras genom att anläggningen spärras.
• Beskällarsjuka (dourine)
Beskällarsjuka är en mycket allvarlig, ofta kronisk, sjukdom hos hästdjur. Smittan överförs i samband med naturlig betäckning. Dödligheten är hög. Beskällarsjuka är anmälningspliktig i Sverige men omfattas inte av epizootilagen. Smittan är inte föremål för harmoniserade bekämpningsbestämmelser inom EU men enligt rådets direktiv 2009/156/EG av den 30 november 2009 om djurhälsovillkor vid förflyttning och import av hästdjur från tredjeland får inte hästdjur förflyttas mellan medlemsstaterna om de kommer från anläggningar som är föremål för förbud avseende beskällaresjuka. I direktivet anges vidare de tidsfrister som gäller för förbudet. Det framgår vidare av rådets direktiv 82/894/EEG av den 21 december 1982 om anmälan av djursjukdomar inom gemenskapen att smittan är anmälningspliktig till kommissionen och till andra medlemsstater samt av rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden att djur som kommer från en annan medlemsstat och som är bärare av smittan omedelbart ska sättas i karantän eller avlivas.
Utredningen anser att EU-lagstiftningen indirekt uppställer krav på bekämpning av smittan. En spridning av smittan skulle vidare kunna leda till allvarliga konsekvenser för hästnäringen, inte minst eftersom EU-lagstiftningen uppställer begränsningar i rätten att handla med och förflytta djur inom unionen som kommer från anläggningar där smittan kan antas förekomma. Utredningen finner därför att det föreligger förutsättningar att klassificera smittan som allmänfarlig. Smittspridning kan förhindras genom att undvika att
7 Efter en kodifiering av direktivet regleras frågan numera i rådets direktiv 2009/158/EG av den 30 november 2009 om djurhälsovillkor för handel inom gemenskapen med och för import från tredjeland av fjäderfä och kläckägg.
294
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
använda djur som är misstänkt smittade vid betäckning, varför smittan bör klassificeras som en spärrsmitta.
• Elakartad lungsjuka hos nötkreatur (CBPP)
Elakartad lungsjuka hos nötkreatur (CBPP) omfattas av epizootilagen. Smittan utrotades i Sverige år 1856, men förekommer fortfarande i Afrika, Mellanöstern och Asien. CBPP fanns senast inom EU år 1999 i Portugal. Smittämnet kan spridas genom luften över kortare avstånd till mottagliga djur som infekteras genom inandning av smittämnet. Dräktiga djur kan vidare smitta sina ofödda kalvar. Smittan regleras inte längre av bekämpningsregler inom EU. Det framgår dock av rådets direktiv 82/894/EEG att smittan är anmälningspliktig till kommissionen och till andra medlemsstater. I rådets direktiv 90/425/EEG klassificeras vidare smittan som en sjukdom som är föremål för tvingande nödfallsåtgärder med territoriella inskränkningar och det stadgas att djur som kommer från en annan medlemsstat och som är bärare av smittan omedelbart ska sättas i karantän eller avlivas.
Utredningen anser att EU-lagstiftningen indirekt uppställer krav på bekämpning av smittan. En spridning av smittan skulle vidare kunna orsaka stora ekonomiska förluster i jordbruksnäringen. Spridning från en smittad besättning kan förhindras genom att anläggningen spärras varför smittan bör klassificeras som en spärrsmitta.
• Verotoxinbildande E.coli/ Entherohemorragisk escherichia
coli (VTEC/ EHEC)
Verotoxinbildande E.coli (VTEC) är en tarmbakterie hos nötkreatur som kan kontaminera kött i samband med slakt. Grönsaker kan kontamineras med VTEC om de vattnas med gödselbesudlat vatten. Människor kan smittas med VTEC och utveckla en sjukdomen Entherohemorragisk escherichia coli (EHEC). Smittade människor kan bli mycket allvarligt sjuka och dö. Små barn är särskilt känsliga. Smittan är en allmänfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen och kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa i förslagets mening.
Det finns i dag ingen lagstiftning om tvingande åtgärder för att förhindra spridning av VTEC/EHEC, eftersom tillräckliga kunskaper hittills inte funnits om hur smittan kan bekämpas. Jordbruksverket presenterade under hösten 2009 ett förslag till
295
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
kontrollprogram som i första hand går ut på att genom provtagning klassificera gårdar som säljer livdjur utifrån risken för EHECsmitta. Enligt förslaget kan djurägarna ansluta sig till ett frivilligt kontrollprogram. De djurägare som inte ansluter sig till den frivilliga provtagningen kommer att omfattas av krav på viss obligatorisk provtagning. Kravet på obligatorisk provtagning kommer, enligt förslaget, att börja tillämpas sex månader efter det att det frivilliga provtagningsprogrammet påbörjats. Jordbruksverket har ansökt om medel från EU för att delfinansiera programmet.
Utredningen bedömer att det numera finns kunskap om hur smittans spridning kan begränsas. Spridning från en infekterad besättning kan förhindras genom att anläggningen spärras. Utredningen finner därför att de serotyper av VTEC/EHEC som ofta medför sjukdom hos människa, dvs. serotyperna O157, O26, O103, O111, O145 och O121, bör klassificeras som en spärrsmitta.
Åtgärdssmittor
Utredningen föreslår att följande djursmittor kategoriseras som åtgärdssmittor.
Djursmittor vars bekämpande regleras i EU:s lagstiftning
• Afrikansk hästpest
Bekämpningen av smittan är reglerad i rådets direktiv 92/35/EEG av den 29 april 1992 om kontrollregler och åtgärder för bekämpning av afrikansk hästpest. Uppträder smittan i landet bör den utrotas.
• Newcastlesjuka Bekämpningen av smittan är reglerad i rådets direktiv 92/66/EEG av den 14 juli 2992 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av Newcastlesjuka. Vaccination kan användas mot smittan. I Sverige vaccineras enbart brevduvor och utställningsduvor. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från djur som inte är vaccinerade och som hålls av människor.
296
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
• Rinderpest (boskapspest), peste des petits rumninants,
vesikulär svinsjuka, epizootic haemorrhagic disease of deer (EHD), får och getkoppor (caprikoppor), vesikulär stomatit, lumpy skin disease och rift valley fever
Bekämpningen av smittorna är reglerad i rådets direktiv 92/119/EEG av den 17 december 1992 om införande av allmänna gemenskapsåtgärder för bekämpning av vissa djursmittor och särskilda åtgärder mot vesikulär svinsjuka. Uppträder smittorna i landet bör de utrotas.
• Blåtunga (bluetongue )
Bekämpningen av blåtunga regleras i rådets direktiv 2000/75/EG av den 20 november 2000 om fastställande av särskilda bestämmelser om åtgärder för bekämpning och utrotning av bluetongue. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från djur som hålls av människor.
• Klassisk svinpest
Bekämpningen av smittan är reglerad i rådets direktiv 2001/89/EG av den 23 oktober 2001 om gemenskapåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest. Uppträder smittan i landet bör den utrotas.
• Afrikansk svinpest
Bekämpningen av smittan är reglerad i rådets direktiv 2002/60/EG av den 27 juni 2002 om särskilda bestämmelser för bekämpning av afrikansk svinpest och om ändring av direktiv 92/119/EG beträffande Teschensjuka och afrikansk svinpest. Uppträder smittan i landet bör den utrotas.
• Mul- och klövsjuka
Bekämpningen av smittan är reglerad i rådets direktiv 2003/85/EG. Uppträder smittan i landet bör den utrotas.
• Aviär influensa (fågelinfluensa)
Bekämpningen av aviär influensa är reglerad i rådets direktiv 2005/94/EG av den 20 december 2005 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av aviär influensa och om upphävande av direktiv 92/40/EEG. Enligt direktivet ska åtgärder inte enbart vidtas mot
297
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
aggressiva virusformer, s.k. högpatogen aviär influensa (HPAI) utan även mot vissa milda former av fågelinfluensa, s.k. lågpatogen aviär influensa (LPAI). Uppträder smittan i landet bör den utrotas från djur som hålls av människor.
• Epizootisk hematopoietisk nekros och epizootiskt ulcerativt
syndrom hos fisk, infektion orsakad av Bonamia exitiosa, infektion orsakad av Perkinsus marinus och infektion orsakad av Microcytos mackini hos blötdjur samt Taura syndrome och Yellowhead disease hos kräftdjur
Bekämpningen av djursmittorna är reglerad i rådets direktiv 2006/88/EG. Uppträder smittorna i landet bör de utrotas.
Gemensamt för smittorna ovan är bl.a. att det i de direktiv som reglerar deras bekämpning föreskrivs att vid ett bekräftat utbrott av en smitta som omfattas av direktiven ska medlemsstaten se till att djur på den smittade anläggningen avlivas och att anläggningen smittrenas m.m. Det ska vidare upprättas restriktionszoner runt den smittande anläggningen inom vilka bl.a. djurförflyttningar begränsas. Bekämpningen av sjukdomarna är harmoniserad inom EU eftersom det rör sig om allvarliga djursmittor där ett utbrott kan få stora konsekvenser för jordbruks- eller vattenbruksnäringen eller innebära en allvarig risk för människors hälsa. Smittorna omfattas således av krav på direkta åtgärder mot enskilda enligt EU:s lagstiftning och de är därför allmänfarliga djursmittor. De åtgärder som ska vidtas vid påvisande av dessa sjukdomar är sådana att de ska klassificeras som åtgärdssmittor.
De ovan uppräknade sjukdomarna hos landlevande djur utom EHD omfattas i dag av epizootilagen.
298
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Djursmittor vars bekämpande delvis regleras i EU:s lagstiftning
• Viral hemorragisk septikemi (VHS), infektiös hematopoetisk
nekros (IHN), koiherpesvirus (KHV), infektiös laxanemi (ISA), vårviremi hos karp (SVC), och infektiös pankreasnekros (IPN) för fisk, infektion orsakad av Marteilia refringens och infektion orsakad av Bonamia ostreae för blötdjur och white spot disease för kräftdjur hos fisk och för inlandet i Sverige renibakterios (BKD) för fisk
Rådets direktiv 2006/88/EG reglerar ytterligare ett antal upp sjukdomar hos vattenbruksdjur, dvs. fiskar, blötdjur och kräftdjur. Det avser hos fisk viral hemorragisk septikemi (VHS), infektiös hematopoetisk nekros (IHN), koiherpesvirus (KHV) och infektiös laxanemi (ISA). För blötdjur regleras infektion orsakad av Marteilia refringens och infektion orsakad av Bonamia ostreae och för kräftdjur regleras white spot disease.
Vid bekräftad förekomst av en sådan sjukdom i medlemsstater eller i områden som förklarats fria från sjukdomen ska den berörda medlemsstaten antingen bekämpa sjukdomen på sätt som beskrivs i direktivet med bl.a. avlivning av djur, smittrening och restriktionszoner för förflyttningar eller, för det fall medlemsstaten inte önskar återfå friförklaringen, ska medlemsstaten vidta de åtgärder för att förhindra smittspridning som gäller för medlemsstater eller områden som inte är friförklarade. Sverige är officiellt friförklarad från de tre fisksjukdomarna VHS, IHN och ISA (kommissionens beslut 2009/177/EG av den 31 oktober 2008 om genomförande av rådets direktiv 2006/88/EG avseende övervaknings- och utrotningsprogram och sjukdomsfri status i medlemsstater, zoner och delområden).
För de sjukdomar som medlemsstaten inte är friförklarad ifrån ska anläggningen smittförklaras, restriktionszoner ska inrättas, förflyttningen av djur begränsas och döda djur ska avlägsnas under den behöriga myndighetens tillsyn.
Med stöd av artikel 43 i direktivet har kommissionen vidare friförklarat Sverige från fisksjukdomarna vårviremi hos karp (SVC) (hela territoriet) och infektiös pankreasnekros (IPN) (inlandet) och godkänt de nationella reglerna för att förhindra att dessa sjukdomar förs in i landet. Sverige har dessutom fått program för utrotning av IPN i kustområdena och renibakterios (BKD) inlandet godkänt av kommissionen (kommissionens beslut 2010/221/EU av
299
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
den 15 april 2010 om godkännande av nationella åtgärder för att begränsa följderna av vissa sjukdomar hos vattenbruksdjur i enlighet med artikel 43 i rådets direktiv 2006/88/EG). Kommissionens beslut får anses innebära att Sverige har åtagit sig en skyldighet att se till att smittorna inte sprids.
I dag är det enbart ISA, VHS, IHN, SVC och IPN som omfattas av epizootilagen. Det följer dock av EU-lagstiftningen att samtliga av smittorna ovan måste klassificeras som allmänfarliga. Vad gäller BKD bör klassificeringen dock enbart gälla inlandet. De åtgärder som anges i direktivet vid förekomst av dessa smittor är av sådan karaktär att det inte räcker med att spärra anläggningen. Staten har att vidta ytterligare åtgärder eller att se till att dessa blir vidtagna. Utredningen finner därför att de åtgärder som ska vidtas är av sådant slag att smittorna måste klassificeras som åtgärdssmittor
• Salmonella hos avelsflockar av tamhöns och kalkoner
Som ovan angivits är salmonella en smitta som kan innebära ett allvarligt hot mot människors hälsa. De åtgärder som ska vidtas enligt den s.k. salmonellaförordningen8 innebär att medlemsstaten bl.a. ska se till att djur i en avelsflock av tamhöns eller kalkoner avlivas om salmonella påträffas i flocken. Salmonella i sådan fjäderfähållning ska därför klassificeras som en åtgärdssmitta. Uppträder smittan ska den utrotas från sådana avelsflockar.
Övriga åtgärdssmittor
Utöver de djursmittor vars bekämpande direkt regleras i EUlagstiftningen föreslår utredningen att följande djursmittor klassificeras som åtgärdssjukdomar.
• Mjältbrand
Mjältbrand är en zoonos som kan smitta däggdjur, inklusive människa, och vissa fågelarter. Sjukdomen är allmänfarlig enligt smittskyddslagen och den kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa. Sjukdomen omfattas av epizootilagen och den är också föremål för statens åtgärder i andra länder. Mjältbrand är inte föremål för harmoniserade bekämpningsbestämmelser inom EU
8 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003.
300
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
men, enligt t.ex. rådets direktiv 2009/156/EG får inte hästar som förflyttas mellan medlemsstaterna komma från anläggningar som är föremål för förbud avseende mjältbrand och enligt rådets direktiv 64/432/EEG är medlemsstaterna skyldiga att se till att fall av mjältbrand hos nötkreatur och svin är anmälningspliktiga. Spridning av smittämnet kan åtgärdas genom åtgärder riktade mot djurhållningen. Bakterierna som orsakar mjältbrand bildar s.k. sporer vid kontakt med luft (dvs. när de kommer ut ur kroppen via blödningar eller när kadavret öppnas). Sporformen är ett slags vilostadium som är mycket motståndskraftigt och kan överleva mer än 50 år i jord. Förorenad jord och smittade djurkadaver är de vanligaste smittkällorna för mjältbrand. Mjältbrand uppfyller således kraven för att betecknas som allmänfarlig djursmitta. Utredningen bedömer att riskerna med smittämnet är så stora att mer ingripande åtgärder behöver vidtas än spärr för att hantera dem, således bör den klassificeras som en åtgärdssjukdom. Uppträder smittan bör den utrotas från djur som hålls av människor.
• Rabies
Rabies är en zoonos som kan överföras från djur till människa med saliv från ett smittat djur. Sjukdomen leder i princip alltid till döden. Inkubationstiden är mycket lång (kan vara flera månader), vilket kan försvåra smittspårningen. Rabies kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa och är en allmänfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen.
Det är angeläget att förhindra risken för spridning av rabies dels för att skydda människors hälsa, dels för att undanröja risken att smittan etableras hos vilda djur i landet. Enligt Europaparlamentets och rådets förordning 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG och rådets direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG ska hundar, katter och illrar vara vaccinerade mot rabies innan de förs in i EU eller mellan medlemsstater. Vidare får, enligt rådets direktiv 2009/156/EG, hästdjur som förflyttas mellan medlemsstaterna inte komma från anläggningar
301
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
som är föremål för förbud avseende rabies och enligt rådets direktiv 64/432/EEG är medlemsstaterna skyldiga att se till att fall av rabies hos nötkreatur och svin är anmälningspliktiga. Rabies förekommer inom EU och det föreligger därför ett reellt hot att sjukdomen kan uppträda i landet. Rabies omfattas av epizootilagen och den är också föremål för statens åtgärder i andra länder. Om smittan skulle påvisas i landet är det väsentligt att åtgärder omedelbart vidtas för att utrota smittämnet. Utredningen finner därför att sjukdomen uppfyller kriterierna för en allmänfarlig djursjukdom och att den bör klassificeras som en åtgärdssjukdom
• Tuberkulos
Tuberkulos är en zoonos som bl.a kan överföras från kor till människor med opastöriserad mjölk. Smittan är klassificerad som en allmänfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen och den omfattas av epizootilagen. Sverige är fritt från tuberkulos hos nötkreatur sedan 1950-talet. Vad avser tuberkulos hos hjort har Sverige har ett pågående bekämpningsprogram som syftar till att samtliga hjorthägn ska friförklaras från smittan.
Enligt rådets direktiv 64/432/EEG får handel med nötkreatur endast ske om djuren kommer från besättningar som är fria från tuberkulos. Av bilagor till direktivet framgår hur frihet från sjukdomen ska dokumenteras. Enligt direktivet får kommissionen i beslut meddela att regioner eller länder är fria från tuberkulos hos nötkreatur om länderna kan dokumentera sådan frihet. Sverige har friförklarats, vilket bl.a. innebär att Sverige är skyldigt att se till att smitta inte sprids i landet.
Smittan ska således omfattas av direkta åtgärder mot enskilda enligt EU:s lagstiftning och ska därmed anses som en allmänfarlig djursjukdom enligt förslaget. Smittan är en allvarlig zoonos och det kan finnas behov av att från statens sida besluta om åtgärder för att bekämpa smittan. Smittan kan också fordra åtgärder mot djur som inte hålls av människor eftersom en spridning bland vilda djur, t.ex. grävlingar, har visat sig kunna utgöra en infektionshärd för tuberkulos i andra länder. Uppträder smittan i landet bör den utrotas.
• Brucellos hos nötkreatur, får, get och gris
Brucellos är en zoonos som kan drabba ett flertal olika djurarter och som kan orsaka allvarlig sjukdom hos människa. Brucellos hos
302
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
livsmedelsproducerande djur omfattas av epizootilagen. Smittan utgör vidare en smittspårningspliktig sjukdom enligt smittskyddslagen. I Sverige utrotades brucellos hos nötkreatur, svin, får och getter på 1950-talet.
Enligt rådets direktiv 64/432/EEG får handel med nötkreatur endast ske med djur från brucellosfria besättningar. Av bilagor till direktivet framgår hur frihet från sjukdomen ska dokumenteras. Enligt direktivet får kommissionen i beslut meddela att regioner eller länder är fria från brucellos hos nötkreatur om länderna kan dokumentera sådan frihet. Motsvarande bestämmelser gäller enligt rådets direktiv 91/68/EEG av den 28 januari 1991 om djurhälsovillkor för handeln med får och getter inom gemenskapen för handel med får och getter. Sverige har av kommissionen förklarats som fritt från brucellos hos såväl nötkreatur som hos får och get. För att behålla sin status som brucellosfri hos nötkreatur måste en medlemsstat se till att bl.a. alla nötkreatur slaktas i fall av utbrott av brucellos som har spridit sig. Kvarvarande djur av sjukdomskänsliga djurslag ska underkastas lämpliga test och lokaler och utrustning ska rengöras och desinficeras.
Även brucellos hos gris (Brucella suis) regleras i EU-lagstiftningen, så till vida att medlemsstater har möjlighet att ansöka om tilläggsgarantier enligt rådets direktiv 64/432/EEG för att förhindra införsel av smittämnet i samband med handel med grisar. Sverige har hittills valt att avstå från att ansöka om sådana tilläggsgarantier. Med tanke på att smittan är en zoonos, föreslår utredningen, att Sverige söker tilläggsgarantier för Brucella suis.
Sverige har gentemot EU åtagit sig att bekämpa smittan hos nötkreatur, får och get och föreslås göra detsamma avseende Brucells suis. Utredningen anser därför att smittan redan av detta skäl ska kategoriseras som en allmänfarlig djursmitta. Smittan utgör vidare en allvarlig zoonos och det kan finnas behov av att från statens sida besluta om åtgärder för att bekämpa smittan. Den bör därför kategoriseras som en åtgärdssmitta. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från nötkreatur, svin, får och get som hålls av människor.
• Rots
Rots (Glanders), är en zoonos som bland djur i första hand finns hos hästdjur. Rots finns endemiskt i Asien, Sydamerika och Afrika. Den förekommer dock vanligen inte i Europa. Den är inte heller
303
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
klassificerad som allmänfarlig enligt smittskyddslagen. Smittan är inte heller föremål för harmoniserade bekämpningsbestämmelser inom EU men enligt rådets direktiv 2009/156/EG får inte hästdjur förflyttas mellan medlemsstaterna om de kommer från anläggningar som är föremål för förbud avseende rots. I direktivet anges vidare de tidsfrister som gäller för förbudet. Det framgår vidare av rådets direktiv 82/894/EEG att rots är anmälningspliktiga till kommissionen och till andra medlemsstater. I rådets direktiv 90/425/EEG stadgas vidare att djur som kommer från en annan medlemsstat och som är bärare av rots omedelbart ska sättas i karantän eller avlivas.
Smittan leder hos såväl djur som hos människa till allvarlig sjukdom och dödsfall. Vid misstanke om rots hos djur måste därför säkerhetsåtgärder vidtas för hantering av djuren. Hos akut insjuknade, obehandlade, människor anges dödligheten vara 95 procent inom tre veckor. Med tidig antibiotikabehandling är prognosen bättre. Smittan är således en allvarlig zoonos. Den är visserligen inte vanligt förekommande inom EU men den kan inte anses vara så ovanlig att den på grund härav inte uppfyller kriterierna för att kategoriseras som allmänfarlig. Utredningen bedömer att riskerna för människors hälsa med smittämnet är så stora att mer ingripande åtgärder behöver vidtas än spärr för att hantera dem, således bör rots klassificeras som en åtgärdssjukdom. Uppträder smittan i landet bör den utrotas.
• Virala encefaliter hos häst
Virala encefaliter hos häst är insektsburna virussjukdomar som förekommer över västra halvklotet. Med encefalit/encefalomyelit avses hjärn- och ryggmärgsinflammation. Smittorna är i varierande grad allvarliga vektorburna zoonoser. De omfattas av epizootilagen. Smittorna anges inte bland de allmänfarliga sjukdomarna enligt smittskyddslagen men enligt Smittskyddsinstitutet bör eventuella fall ändå anmälas till smittskyddsläkaren och Smittskyddsinstitutet som ”annan allvarlig sjukdom med anmärkningsvärd utbredning”.
Smittorna är inte föremål för harmoniserade bekämpningsbestämmelser inom EU men enligt rådets direktiv 2009/156/EG får inte hästdjur förflyttas mellan medlemsstaterna om de kommer från anläggningar som är föremål för förbud med avseende på virala encefaliter. I direktivet anges vidare de tidsfrister som gäller för förbudet. Det framgår vidare av rådets direktiv 82/894/EEG att
304
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
smittorna är anmälningspliktiga till kommissionen och till andra medlemsstater. I rådets direktiv 90/425/EEG klassificeras vidare smittorna som sjukdomar som är föremål för tvingande nödfallsåtgärder med territoriella inskränkningar för djur och det stadgas att djur som kommer från en annan medlemsstat och som är bärare av en sådan smitta omedelbart ska sättas i karantän eller avlivas.
Utredningen anser att EU-lagstiftningen indirekt uppställer krav på bekämpning av Virala encefaliter hos häst. En spridning av smittan skulle vidare kunna leda till allvarliga konsekvenser för folkhälsan samt för hästnäringen, inte minst eftersom EUlagstiftningen uppställer begränsningar i rätten att handla med och förflytta hästdjur inom unionen som kommer från anläggningar där smittan kan antas förekomma. Utredningen finner därför att det föreligger förutsättningar att klassificera smittorna som allmänfarliga. Då smittorna sprids med insekter är det inte en tillräcklig åtgärd att spärra det smittade området. Utredningen finner därför att smittorna ska klassificeras som åtgärdssmittor. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från djur som hålls av människor.
• Infektiös anemi hos häst
Infektiös anemi är en virussjukdom hos hästar, mulor och åsnor som inte förekommer i Sverige i dag. Smittan är dock spridd över världen och den förekommer endemiskt i bl.a. Rumänien. Smittan sprids via insekter och från sto till foster. Det finns ingen behandling mot smittan och hästdjur som smittas blir virusbärare hela livet.
Smittan är inte föremål för harmoniserade bekämpningsbestämmelser inom EU men enligt rådets direktiv 2009/156/EG får inte hästdjur förflyttas mellan medlemsstaterna om de kommer från anläggningar som är föremål för förbud med avseende på infektiös anemi. I direktivet anges vidare de tidsfrister som gäller för förbudet. Det framgår vidare av rådets direktiv 82/894/EEG att smittorna är anmälningspliktiga till kommissionen och till andra medlemsstater. I rådets direktiv 90/425/EEG stadgas vidare att djur som kommer från en annan medlemsstat och som är bärare av en sådan smitta omedelbart ska sättas i karantän eller avlivas.
Utredningen anser att EU-lagstiftningen indirekt uppställer krav på bekämpning av infektiös anemi hos hästdjur. En spridning av smittan skulle vidare kunna leda till stora ekonomiska förluster
305
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
för hästnäringen, inte minst eftersom EU-lagstiftningen uppställer begränsningar i rätten att handla med och förflytta hästdjur inom unionen som kommer från anläggningar där smittan kan antas förekomma. Utredningen finner därför att det föreligger förutsättningar att klassificera smittan som allmänfarlig. Då smittan sprids med insekter är det inte en tillräcklig åtgärd att spärra det smittade området. Utredningen finner därför att smittan ska klassificeras som åtgärdssmittor. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från djur som hålls av människor.
• Enzootisk bovin leukos (EBL) hos nötkreatur
Enligt rådets direktiv 64/432/EEG får handel med nötkreatur endast ske om djuren kommer från besättningar som är fria från EBL. Av bilagor till direktivet framgår hur frihet från smittan ska dokumenteras. Sverige har friförklarats med avseende på EBL, vilket bl.a. innebär att Sverige är skyldigt att se till att smitta inte sprids i landet. Smittan ska således omfattas av direkta åtgärder mot enskilda, enligt EU:s lagstiftning, och ska därmed anses som en allmänfarlig djursmitta enligt utredningens förslag. Spridning från en smittad besättning kan förhindras genom att anläggningen spärras. För att få behålla sin ställning som officiellt leukosfri krävs emellertid att samtliga djur som reagerar positivt på föreskriven provtagning för leukos ska slaktas och besättningarna ska omfattas av restriktioner till dess status har återställts. Detta medför att utredningen föreslår att smittan ska kategoriseras som en åtgärdssmitta. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från djur som hålls av människor.
• Filovirus (viral hemorragisk feber),
Virala hemorragiska febrar omfattar en grupp med flera mycket dramatiska exotiska sjukdomar som t.ex. blödarsjukdomen Ebola. Ett smittämne, filovirus, omfattas av epizootilagens bestämmelser. Filovirus drabbar primater och kan även smitta människor. De virala hemorrhagiska febrarna är allmänfarliga sjukdomar enligt smittskyddslagen. Smittämnena kan således utgöra ett hot mot människors hälsa. Smittorna förekommer dock i huvudsak i tropiska och subtropiska områden och de omfattas inte av bekämpningsregler inom EU. Risken för att få in filovirus hos djur i Sverige bedöms vara liten. Smittan har dock förts in till bl.a. Tyskland genom smittade djur. Sammantaget finner därför utred-
306
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ningen att smittan bör klassificeras som allmänfarlig. Utredningen bedömer att riskerna för människors hälsa med smittämnet är så stora att mer ingripande åtgärder behöver vidtas än spärr för att hantera dem, således bör filovirus klassificeras som en åtgärdssjukdom. Uppträder smittan i landet bör den utrotas.
• Lilla kupskalbaggen (Aethina tumida) samt
tropilaelapskvalster
Bismittor är inte föremål för harmoniserade bekämpningsbestämmelser inom EU men enligt rådets direktiv 92/65/EEG får handel inom gemenskapen med bin eller humlor endast ske om särskilda krav är uppfyllda för att förhindra spridning av amerikansk yngelröta, lilla kupskalbaggen (Aethina tumida) samt tropilaelapskvalster. Om amerikansk yngelröta se vidare i det följande.
Vad gäller tropilaelapskvalster och skalbaggar av typen Aethina tumida är medlemsstaterna, enligt rådets direktiv 82/894/EEG, skyldiga att omedelbart till kommissionen och andra medlemsstater att dels anmäla det primära utbrottet av smittorna, dels anmäla upphävande – efter utrotning av det sista utbrottet - av införda restriktioner beträffande smittorna. I rådets direktiv 90/425/EEG stadgas vidare att bin som kommer från en annan medlemsstat och som är bärare av dessa smittor omedelbart ska sättas i karantän eller avlivas.
Utredningen anser att EU-lagstiftningen indirekt uppställer krav på bekämpning av tropilaelapskvalster och skalbaggar av typen Aethina tumida. Det är smittor som normalt sett inte finns inom EU och en spridning av dem skulle kunna leda till ekonomiska förluster för binäringen. Utredningen finner därför att det föreligger förutsättningar att klassificera smittorna som allmänfarliga. Då smittan sprids via bin är det inte möjligt att spärra det smittade området. Utredningen finner därför att smittan ska klassificeras som åtgärdssmittor. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från bin som hålls av människor.
• Rävens och hundens dvärgbandmaskar
Sverige har erhållit rätt att tillämpa särskilda införselkrav avseende dvärgbandmask vid transporter av vissa sällskapsdjur enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 och rådets direktiv 92/65/EEG. För införsel av dessa djur krävs att de
307
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
är avmaskade före införseln. Utredningen finner att Sverige härigenom har förbundit sig att vidta åtgärder för att förhindra att smittan sprids i landet. Smittan är vidare en zoonos med potentiellt mycket allvarligt förlopp hos människor. Den ska därmed omfattas av direkta åtgärder mot enskilda, i enlighet med EU:s lagstiftning, och ska därmed anses som en allmänfarlig djursmitta enligt förslaget. Spridning från ett smittat djur förhindras genom avmaskning av djuret. Smittan bör därför klassificeras som en åtgärdssmitta. Uppträder smittan i landet bör den utrotas från djur som hålls av människor.
Djursmittor som inte föreslås omfattas av definitionen om allmänfarliga djursmittor
De flesta djursmittor kommer inte att omfattas definitionen om allmänfarliga djursmittor. Utredningen bedömer att vissa sjukdomar som i dag omfattas av epizootilagens regler inte kommer att uppfylla förslagets kriterier för allmänfarliga djursmittor. Nedan redovisas vilka överväganden som ligger bakom utrednings uppfattning beträffande dessa och vissa andra djursmittor.
Utförligare beskrivningar av smittorna finns i del A, bilaga 5.
• Pig respiratory and reproductive syndrome (PRRS)
PRRS är inte en zoonos. Sjukdomen omfattas av epizootilagen men inte av lagstiftning på EU-nivå. Sverige har ansökt om tilläggsgarantier för sjukdomen. Sverige upprätthåller de införselkrav för svin som gällde före EU-medlemskapet, bl.a. karantän och provtagning med avseende på PRRS. EU:s nuvarande lagstiftning medger dock inte att garantier beviljas för PRRS. Utredaren bedömer därför att Sveriges införselkrav inte är förenliga med EUrätten och att de bör slopas. Detta kommer att leda till att staten inte kan förhindra införsel av PRRS-smittade grisar till landet. Sverige skulle, trots detta, kunna välja att låta PRRS omfattas av lagstiftningens tvingande regler. Det kan diskuteras i vilken mån som PRRS ger upphov till så stora förluster för en större grupp av enskilda djurägare att det är motiverat med tvingande regler. Smittan är etablerad inom svinproduktionen i länder med stor svinproduktion som Danmark och Nederländerna. Enligt veterinärmedicinsk expertis kan kostnaderna till följd av produktions-
308
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
nedsättningar bli mycket höga under de första åren efter att smittan kommit in i en besättning. Därefter utvecklar djuren immunitet, vilket innebär att färre djur insjuknar och symptomen blir lindrigare. Det kan även diskuteras i vilken mån som PRRS är en sådan sjukdom som kan hanteras av en enskild djurägare. Branschen och enskilda djurägare kan dock ställa krav på att endast handla med djur som kommer från PRRS-fria besättningar. Smittspridningen kan sannolikt också begränsas genom långtgående biosäkerhetsåtgärder men erfarenheter från andra länder har visat att det är svårt för enskilda besättningar att behålla PRRS-frihet om smittan finns i omgivningen. Sammantaget finner dock utredningen att sjukdomen inte uppfyller kriterierna för en allmänfarlig djursjukdom.
• Paratuberkulos hos nötkreatur, får och getter
Paratuberkulos finns hos nötkreatur, får och getter i princip i samtliga medlemsstater. I Sverige påvisades smittan hos nötkreatur av köttras under 1980-talet. Sjukdomen omfattas av epizootilagen. Ett frivilligt kontrollprogram startades i köttbesättningar med syfte att utrota smittämnet. Sverige ansökte i samband med EU-anslutningen om tilläggsgarantier för paratuberkulos och upprätthåller än i dag de införselkrav för nötkreatur som gällde vid tiden för EUanslutningen. Enligt införselreglerna får nötkreatur endast föras in i Sverige om djuren kommer från besättningar som inte har visat tecken på paratuberkulos under de senaste fem åren. Vidare ska provtagning av djuren ske i isolering före införseln. EU:s nuvarande lagstiftning medger dock inte att tilläggsgarantier beviljas för paratuberkulos hos nötkreatur. Utredningen bedömer att Sveriges införselkrav avseende paratuberkulos såväl hos nötkreatur som får och get inte är förenliga med EU-rätten och finner att de bör slopas.
Om ett slopande av införselkraven leder till att många lantbrukare väljer att ta in nötkreatur från länder där paratuberkulos är utbrett, finns en uppenbar risk att smittan kommer in i landet. Visserligen kan enskilda lantbrukare ställa motsvarande krav som staten i dag ställer på att djuren ska komma från ”fria besättningar”, att prover ska tas m.m., men risken att få in smittade djur kan ändå inte uteslutas eftersom dessa krav inte ger en hundraprocentig säkerhet. Detta beror på sjukdomens långsamma förlopp och på att de diagnostiska metoder som finns inte är tillräckligt känsliga. För
309
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
att med säkerhet konstatera att ett djur inte är smittat med paratuberkulos behövs upprepade provtagningar med flera månaders mellanrum – alltså mer långtgående krav än dagens regelverk. En viktig faktor för ett fortsatt skydd mot sjukdomen torde vara information till lantbrukare så att dessa avstår från att köpa riskdjur. Det bör ligga i näringens intresse att sprida sådan information.
• Smittor hos bin och humlor med undantag från lilla
kupskalbaggen (Aethina tumida) samt tropilaelapskvalster
Bismittorna amerikansk yngelröta och varroasjuka finns i Sverige och bekämpas enligt föreskrifter utfärdade av Jordbruksverkets med stöd i bisjukdomslagen (1974:211). Utöver dessa två smittor omfattar bisjukdomslagen även kvalstersjuka (trakékvalster), som aldrig påvisats i landet. Bekämpningen av amerikansk yngelröta och varroasjuka syftar till att minska smittspridning genom att ålägga biodlare att behandla sjuka bisamhällen alternativt avliva och destruera smittade kupor. Bekämpningen syftar däremot inte till att utrota smittämnena eftersom detta bedöms som omöjligt.
Bismittor är inte föremål för harmoniserade bekämpningsbestämmelser inom EU men enligt rådets direktiv 92/65/EEG får handel inom gemenskapen med bin eller humlor bara ske om särskilda krav är uppfyllda för att förhindra spridning av amerikansk yngelröta, lilla kupskalbaggen (Aethina tumida) samt tropilaelapskvalster. Bl.a föreskrivs beträffande amerikansk yngelröta att bina och humor inte är föremål för förbud avseende smittan samt att ett sådant förbud ska gälla i minst 30 dagar efter det senaste smittade fallet och från den dag då alla kupor inom en radie om tre kilometer kontrollerades av den behöriga myndigheten och alla smittade kupor bränts eller behandlats. Se dock ovan vad gäller utredningens förslag om lilla kupskalbaggen (Aethina tumida) samt tropilaelapskvalster. Sverige ansökte i samband med anslutningsförhandlingarna med EU om tilläggsgarantier för varroasjuka och trakékvalster, baserat på att dessa bekämpas i Sverige. Tilläggsgarantier har dock inte beviljats och Jordbruksverket har ändrat införselföreskrifterna för bin för att anpassa dessa till rådets direktiv 92/65.
Utredningen har konstaterat att såväl varroakvalster som amerikansk yngelröta sprids i landet trots bekämpning enligt bisjukdomslagen. De båda smittorna är i dag så spridda i landet att
310
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
de får bedömas ha blivit endemiska. Det nämnda direktivet innehåller detaljerade regler för de bekämpningsåtgärder som ska kunna vidtas mot amerikansk yngelröta för att bin ska kunna säljas till ett annat land. Utredningen bedömer att ingripande åtgärder mot i princip samtliga biodlare i landet inte motiveras av behovet av att sälja bin från Sverige. De åtgärder som behövs för att minska smittrycket måste vidtas av biodlarna och deras organisationer utan tvingande lagstiftning.
• Q-feber
Q-feber är en zoonos som kan förorsaka sjukdom hos människa. Sjukdomen är inte en allmänfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen. Q-feber finns i Sverige hos såväl nötkreatur som får och getter, men sjukdomen omfattas inte av någon tvingande lagstiftning på djurområdet eftersom det i dagsläget inte finns tillräcklig kunskap om hur sjukdomen bör bekämpas. Utredningen föreslår därför inte heller att sjukdomen ska klassificeras som en allmänfarlig djursjukdom.
Smittämnet har orsakat ett flertal sjukdomsfall bland människor i Nederländerna. Q-feber bör bli föremål för vidare bedömning inom ramen för den zoonossamverkan som utredningen föreslår inrättas vid SVA. Se mer om zoonossamverkan i del A, avsnitt 3.7.2.
• Resistenta bakterier
Det är ett växande problem i samhället att bakterier utvecklar resistens mot olika antibiotika. Det finns farhågor om att sjukdomar hos människa som i dag lätt kan botas med antibiotika, t.ex. lunginflammationer och sårinfektioner, i framtiden kan bli svårbehandlade på grund av utbredd antibiotikaresistens. Ett antal resistenta bakterier har påvisats hos olika djurslag såväl i Sverige som i övriga länder. De mest uppmärksammade är meticillinresistenta gula stafylokocker (MRSA), vankomycinresistenta enterokocker (VRE) och ESBL-bildande tarmbakterier (ESBL – extended spectrum betalactamase – är en grupp enzymer som bryter ner bl.a. penicillin). Överföring kan ske av resistenta bakterier från djur till människor. Det finns därför skäl att begränsa förekomsten av resistenta bakterier hos djur. I dag omfattas dock inga resistenta bakterier av tvingande lagstiftning på djurområdet eftersom kunskaper inte finns om hur smittan ska hanteras i
311
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
djurhållningen. Utredningen anser att sådant arbete ska inledas eller – i förekommande fall – slutföras snarast. Sammantaget finner dock utredningen att det i dagsläget inte finns tillräcklig kunskap om dessa smittämnen för att kunna klassificera dem som en allmänfarlig djursjukdom.
• Leptospira hardjo och leptospira pomona
Sverige ansökte i samband med EU-anslutningen om tilläggsgarantier för leptospira hardjo, som drabbar nötkreatur samt leptospira pomona som drabbar grisar. Än i dag upprätthåller Sverige krav på provtagning för leptospira vid införsel av nötkreatur och grisar. Smittorna omfattas inte av epizootilagen. EU:s nuvarande lagstiftning medger inte heller att tilläggsgarantier får beviljas för leptospira hardjo och leptospira pomona. Leptospiros är en zoonos men den är inte en allmänfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen. De bakterier som orsakar leptospiros finns i landet, men bland djur som hålls är smittan sällan förekommande. Utredningen har inte anledning att anta att sjukdomen kan ge stora ekonomiska förluster för jordbruksnäringen i förslagets mening. Smittorna uppfyller inte kriterierna för att klassificeras som allmänfarliga djursmittor. Åtgärder för att förhindra smitta i samband med handel med djur kan vidare vidtas av lantbrukaren själv utan stöd av tvingande lagstiftning.
• Campylobakter foetus och trichomonas foetus
Sverige ansökte i samband med EU-anslutningen om tilläggsgarantier för campylobacter foetus och trichomonas foetus för nötkreatur och upprätthåller än i dag krav på provtagning med avseende på dessa smittämnen vid införsel av nötkreatur. Smittorna omfattas inte av epizootilagen och EU:s nuvarande lagstiftning medger inte heller att tilläggsgarantier beviljas för dem. Smittorna är inte zoonoser. Sjukdomarna sprids via naturlig betäckning och de har minskat i omfattning i och med att artificiell insemination blivit allmänt förekommande. Utredningen har inte anledning att anta att sjukdomen skulle kunna ge stora ekonomiska förluster för jordbruksnäringen. Smittorna uppfyller inte kriterierna för att klassificeras som allmänfarliga djursmittor.
312
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
• Campylobakter
Campylobakter är en bakterie som förekommer i tarmkanalen hos ett flertal varmblodiga djurarter samt fåglar. Smittan förekommer i Sverige. I konventionell slaktkyckling förekommer campylobakter i medeltal i 12 procent av kycklingarna, medan i ekologisk kyckling är nästintill samtliga kycklingar bärare av smittan. Smittan förekommer naturligt i miljön och har sådan spridning att det i nuläget inte kan anses vara motiverat att vidta tvingande åtgärder mot smittan i djurhållningen. Kontroller av campylobakter sker också i livsmedelskedjan.
• Transmissibel gastroenterit (TGE)
Sverige har ansökt om tilläggsgarantier för transmissibel gastroenterit (TGE) och upprätthåller alltjämt krav på provtagning för TGE vid införsel av grisar. Enligt EU-lagstiftningen är det möjligt för en medlemsstat att erhålla tilläggsgarantier för TGE. Utredningen har dock bedömt att Sverige, i avvaktan på kommissionens beslut, inte har rätt att upprätthålla kraven på provtagning. TGE är inte en zoonos. Sjukdomen är mycket smittsam bland svin men omfattas i dag inte av epizootilagen och utgör enligt svenska experter inte någon stor risk för svenska grisbesättningar, delvis eftersom ett annat virus (coronavirus) finns bland svenska grisar och kan fungera som ett naturligt vaccin. Utredningen bedömer att sjukdomen inte kan ge stora ekonomiska förluster för jordbruksnäringen. TGE uppfyller inte kriterierna för att klassificeras som en allmänfarlig djursjukdom. Åtgärder för att förhindra smitta i samband med handel med djur kan vidtas av lantbrukaren själv utan stöd i tvingande lagstiftning.
• Porcine Epidemic diarrhoea (PED)
Sverige har ansökt om tilläggsgarantier för PED och upprätthåller krav på provtagning vid införsel av svin till landet. EU:s nuvarande lagstiftning medger inte att tilläggsgarantier beviljas för sjukdomen. Sjukdomen har likartade kliniska symtom som TGE. PED är inte en zoonos och omfattas inte av epizootilagen. Det virus som orsakar PED har inte påvisats i Sverige men förekommer i andra medlemsländer. Utredningen bedömer att sjukdomen inte kan ge stora ekonomiska förluster för jordbruksnäringen i förslagets
313
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
mening. PED uppfyller inte kriterierna för att klassificeras som en allmänfarlig djursjukdom.
• Infektiös laryngotrakeit (ILT)
ILT omfattades fram till år 1997 av den svenska epizootilagen, men ströks från listan av epizootisjukdomar efter det att den hade spridits i icke-kommersiella s.k. hobbyflockar av fjäderfä. Åtgärder för att förhindra smitta kan vidtas av lantbrukaren själv utan lagstiftning, vilket åskådliggörs av att sjukdomen inte har orsakat problem för fjäderfänäringen sedan den ströks från epizootilistan. Utredningen bedömer därför att ILT inte kan ge stora ekonomiska förluster för jordbruksnäringen. ILT uppfyller inte kriterierna för att klassificeras som en allmänfarlig djursjukdom.
• Fågelkoppor
Sverige har ansökt om tilläggsgarantier för fågelkoppor. Sjukdomen är inte en zoonos och den omfattas inte av epizootilagen. Fågelkoppor har aldrig påvisats hos fjäderfä i Sverige men finns hos vilda fåglar, där den främst förekommer hos talgoxar och kråkfåglar.
Utredningen bedömer därför att fågelkoppor inte kan ge stora ekonomiska förluster för jordbruksnäringen. Fågelkoppor uppfyller inte kriterierna för att klassificeras som en allmänfarlig djursjukdom.
• Smittsam juverinflammation hos får och get
Sverige har ansökt om tilläggsgarantier för sjukdomen och upprätthåller de införselkrav som gällde före EU-inträdet. Sjukdomen är inte en zoonos och den omfattas inte av epizootilagen. Sjukdomen har inte diagnostiserats i Sverige och i Europa förkommer den främst i länderna kring Medelhavet. Varken de veterinära myndigheterna eller näringen anser i dag att tilläggsgarantier för denna sjukdom är en prioriterad fråga, då den kan hanteras av näringen själv. Sammantaget finner således utredningen att sjukdomen inte uppfyller kriterierna för att klassificeras som en allmänfarlig djursjukdom.
314
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Nytillkommande djursmittor
Det är viktigt att det inom landet finns beredskap för att bedöma hur nya djursmittor ska hanteras om det skulle uppstå risk för att sådana smittor kan komma in i landet. Förändringar i klimatet kan medföra att smittämnen som finns i landet men som inte tidigare ansetts utgöra hot mot människor eller djur måste klassificeras som allmänfarliga. Också det kräver framförhållning och beredskap att vidta åtgärder.
Det är viktigt vid bedömning av en ny djursmitta att experter från olika vetenskapsområde i samverkan ges möjlighet att utarbeta förslag på om ett visst smittämne ska kategoriseras som allmänfarligt och hur det i så fall ska åtgärdas. Detta var det naturliga sättet att utarbeta bekämpningsprogram under första hälften av 1900-talet. Utredningen anser att det behövs bred ansats där givetvis humanmedicin och veterinärmedicin måste vara företrädda men också annan vetenskaplig expertis. Detta är särskilt angeläget i fråga om smittämnen som är zoonotiska. Utredningen lägger i del A, avsnitt 3.7.2 förslag om en förstärkt och formaliserad zoonossamverkan mellan berörda myndigheter.
En bredare samverkan mellan experter med olika vetenskaplig kompetens kan komma att leda till nya bedömningar avseende vilka djursmittor som ska klassificeras som allmänfarliga. Framför allt kan smittor som påverkar folkhälsan, t.ex. de ovan omnämnda MRSA (och eventuellt andra resistenta bakterier) samt Q-feber, komma att omfattas.
Även en ny djursmitta som enbart smittar mellan djur och är ofarlig för människor kan komma att omfattas av lagstiftningen, t.ex. om det bedöms att djursmittan genom sitt spridningssätt kan orsaka stora ekonomiska förluster för lantbruks- eller vattenbruksnäringen eller om beslut tas inom EU om bekämpning av ytterligare djursmittor.
När det är frågan om nya djursmittor som EU anser är viktigt att reglera för att motverka att de sprids genom handeln med djur på den inre marknaden och ställer krav på att smittan inte får förekomma i handeln kan bekämpning av smittämnet ge handelsfördelar. Är det frågan om smittämnen som endast har betydelse för animalieproduktionen, och inte är en allvarlig zoonos, bör möjligheten att föra upp smittämnet bland de allmänfarliga djursmittorna särskilt diskuteras med företrädare för animalieproduktionen. Utredningens förslag innebär att näringen ges ett
315
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.5.1
större åtagande för smittläget i djurhållningen och det är därför rimligt att näringens åsikt om värdet av att bekämpa en viss djursmitta vägs in i bedömningen om vilka åtgärder som är lämpliga att vidta.
3.5 Riskhantering kopplad till djurhållning m.m.
Producentens ansvar för att reducera risker i produktionen
Utredningens förslag: Den som håller djur ska vara skyldig att
vidta åtgärder i syfte att minska risken för introduktion eller spridning av djursmittor (biosäkerhetsåtgärder). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande Jordbruksverket, ges rätt att föreskriva om hygien- och andra biosäkerhetsåtgärder som den som håller djur ska iaktta.
Den som håller djur i näringsverksamhet, i större omfattning eller för förevisning ska vara skyldig att ha en plan för att hantera risken för introduktion eller spridning av smitta (biosäkerhetsplan).
Regeringen bemyndigas att lägga fast de faktorer som ska beaktas i en sådan plan.
Krav på biosäkerhetsåtgärder hos djurhållare
Den ovan i del A, avsnitt 3.1 redovisade utgångspunkten ger stöd för att ställa krav på den som håller djur utifrån smittskyddssynpunkt.
Jordbruksverket har antagit föreskrifter med hygienbestämmelser för specifika produktionsformer. I bl.a. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2010:58) om obligatorisk hälsoövervakning av fjäderfä finns bestämmelser om hur stallar ska utformas och bestämmelser om hygien och skötsel för anläggningar med avelsfjäderfä med höns och kalkoner och för kläckerier9.
9 Genom föreskrifterna genomförs rådets direktiv 2009/158/EG av den 30 november 2009 om djurhälsovillkor för handel inom gemenskapen med och för import från tredje land av fjäderfä och kläckägg. Föreskrifterna är dock mer omfattande än direktivets krav på så sätt att kraven i föreskrifterna gäller för samtliga anläggningar och inte enbart för anläggningar som är verksamma i handel inom unionen.
316
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Vissa generella regler om hygienåtgärder finns även i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2003:71) om förebyggande åtgärder avseende zoonoser. I föreskrifterna, som gäller för alla typer av djurhållning med undantag av icke yrkesmässig djurhållning i enskilda hem, finns krav på vissa hygienåtgärder för dels anläggningar utan besöksverksamhet, dels anläggningar med besöksverksamhet. Föreskrifterna har meddelats med stöd av bl.a. ett bemyndigande i lagen (2006:815) om provtagning på djur, m.m. (provtagningsförordningen), vilket i sin tur stödjer sig på 6 § första stycket 4 lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen). Enligt denna bestämmelse får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vad den som håller djur ska iaktta i fråga om krav på hygien.
För anläggningar utan besöksverksamhet åläggs djurhållaren att tillse att personer som vistas i anläggningarna ska ha möjlighet att tvätta händerna efter kontakt med djur, att god ordning och god hygien ska råda i anläggningarna, att besökare använder skyddskläder och skoskydd samt att djurutrymmen och inredning noggrant rengörs och, om möjligt, desinfekteras.
För en anläggning med besöksverksamhet, såsom en djurpark eller en 4H-gård, föreskrivs att det ska upprättas och kontinuerligt uppdateras ett skriftligt hygienprogram. Hygienprogrammet ska baseras på en riskanalys där hänsyn bl.a. ska tas till vilken typ av verksamhet och vilka djurslag som finns på den berörda anläggningen samt omfattningen av och på vilket sätt som kontakt sker mellan djur och människor. Som en del i hygienprogrammet ska särskilda besöksrutiner utarbetas. Hygienprogrammet samt uppdateringar av detta ska lämnas till länsstyrelsen. Om riskanalysen visar att det finns en påtaglig risk för spridning av zoonotiska smittämnen och sjukdomar ska djurhållaren se till att anläggningen genomgår en regelbunden provtagning avseende dessa smittämnen och om smittämne påvisas vid sådan provtagning ska djurhållaren vidta åtgärder för att minimera risken för spridning av smittämnet från smittade djur till besökare.
Utredningen anser att dessa föreskrifter utgör en god utgångspunkt för ett fortsatt arbete med frågorna. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, även i framtiden bör ha möjlighet att meddela föreskrifter om grundläggande hygienåtgärder och andra biosäkerhetsåtgärder. Sådana åtgärder bör kunna omfatta såväl krav på besöksrutiner som krav på hur stallar
317
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
och andra utrymmen ska utformas. Även krav på att en djurhållare ska kontrollera sina djurs hälsostatus genom att med viss föreskriven frekvens provta djuren kan, om kravet inte uppställs i övervakningssyfte, omfattas av bemyndigandet.
Det förefaller som om efterlevnaden av de nuvarande allmänna hygienföreskrifterna brister, särskilt när det gäller anläggningar utan besöksverksamhet. Som anförs i del B, avsnitt 6.4.2 tillhandahåller t.ex. mindre än 40 procent av de djurhållare som har klövbärande djur skyddskläder till besökare. En anledning till den bristande regelefterlevnaden är sannolikt att djurhållare har dålig kännedom om föreskrifterna. Därtill kommer att den offentliga kontrollen över efterlevnaden av dem är otillräcklig. Det är därför angeläget att stärka djurhållarnas kunskap om biosäkerhet samt att det finns ett väl fungerande kontrollsystem. Utredningen återkommer till detta nedan.
När det gäller krav på utformning av stallar m.m. kan följande tilläggas. I 5 § djurskyddsförordningen (1988:539) finns krav på förprövning av djurstallar. Enligt denna bestämmelse får inte stallar och andra förvaringsutrymmen för djur uppföras, byggas till eller byggas om utan att stallarna på förhand har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Förprövningen av djurstallar är en form av bygglov för djurstallar som infördes redan år 1973 som ett instrument för att förbättra djurhållningen. I förprövningen bedöms om den planerade byggnadsåtgärden uppfyller kraven som gäller för bl.a. mått och utrymmen, inredning, liggytor, utgödslingssystem, stallklimat och luftkvalitet. I förprövningen ingår förutom kontroll att djurskyddsbestämmelserna följs även rådgivning rörande inhysnings- och produktionssystemen.
Utredningen har övervägt att i djursmittslagen införa en bestämmelse om krav på förprövning av djurstallar utifrån biosäkerhetssynpunkt. De skäl som motiverar kraven på förprövning utifrån djurskyddslagens (1988:534) regelverk kan även hävdas när det gäller smittskyddsfrågorna. Ny- eller ombyggnation av djurstallar innebär ofta mycket stora investeringar. Ett djurstall ska uppfylla många krav och djurhållning är en komplex verksamhet och det kan vara svårt för en enskild djurhållare att överblicka de konsekvenser som byggnaden kan få för smittskyddet. Att staten på förhand ser till att byggnaderna uppfyller kraven på biosäkerhet skulle således kunna minska såväl samhällets som näringens kostnader för bl.a. bekämpningen av djursmittor.
318
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Innan man inför ett nytt administrativt betungande krav bör man dock ställa sig frågan om kravet verkligen är nödvändigt. Det är verksamhetsutövaren som har att bedöma och hantera de risker som produktionen innebär. Även de bedömningar som bör göras kring alternativa utförande av en anläggning är verksamhetsutövarens. Det är utredningens uppfattning att djurhållaren kommer att erhålla stöd för en effektiv smittskyddsplanering genom de krav på biosäkerhetsåtgärder som utredningen föreslår. Härvid avses särskilt möjligheten att kunna föreskriva om hygienåtgärder och kraven på biosäkerhetsplaner, se mer nedan om dessa planer. Det är således utredningens bedömning att ett krav på förprövning ur biosäkerhetssynpunkt inte är nödvändig eller proportionerlig i förhållande till den avsedda nyttan med åtgärden.
Biosäkerhetsplaner
För att verksamhetsutövaren på ett bra sätt ska prioritera resurser för biosäkerhetsåtgärder fordras att riskerna har identifierats och bedömts. För bra bedömningar behövs bra underlag.
Vilka de konkreta riskerna är i en viss verksamhet och vilka åtgärder eller rutiner som är lämpliga för att reducera riskerna kan bäst avgöras i den enskilda verksamheten. För att identifiera risker och visa hur riskerna har hanterats eller kommer att hanteras föreslår utredningen att djurhållaren ska upprätta en biosäkerhetsplan. Planen motsvarar delvis det ovan beskrivna hygienprogrammet som upprättas av bl.a. djurparker. Biosäkerhetsplanen har dock ett vidare syfte då den inte enbart tar sikte på spridning av zoonotiska smittämnen mellan djur och människor utan att även andra smittämnen ska beaktas i planen.
En biosäkerhetsplan i en omfattande verksamhet kommer inte och ska inte heller vara densamma som biosäkerhetsplanen i en mer begränsad verksamhet. Även om begreppet kan vara nytt för många som håller djur så är grundtanken inte ny. Alla djurhållare har sannolikt vid något tillfälle haft anledning att förhålla sig till frågor om hur dennes djur ska skyddas från att drabbas av någon sjukdom. Det nya för flera djurhållare kan vara att ha formaliserade planer för detta.
Risker för smittspridning är något som alla djurhållare har att förhålla sig till. Att ålägga djurhållare av rena sällskapsdjur en skyldighet att föra biosäkerhetsplaner vore dock att lägga på dessa
319
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
djurhållare en alltför administrativt betungande uppgift i förhållande till riskerna med djurhållningen. Utredningen finner därför att kravet bör begränsas till djurhållare som bedriver djurhållning i näringsverksamhet eller annars håller djur i större omfattning. Vidare bör de som håller djur för förevisning, t.ex. djurparker omfattas av kraven.
För att bedöma riskerna är det viktigt att de inte underskattas eller överskattas. Risk utgörs av två element, sannolikheten för händelsen och konsekvens som uppstår om händelsen inträffar. Risker med mycket liten sannolikhet bör generellt inte leda till någon åtgärd. Risker med stor sannolikhet men där händelsen ger små konsekvenser kan vara sådana att de inte bör åtgärdas om kostnaden för att minska riskerna blir större än själva konsekvensen. Vid bedömning av risker i verksamheten ska det enligt utredningens uppfattning finnas några faktorer som alla som håller djur i näringsverksamhet ska beakta.
Under det svenska ordförandeskapet i Europeiska unionens råd tog Sverige, inom ramen för rådsarbetsgruppen för chefsveterinärer, initiativ till att undersöka vilka faktorer som medlemsstaterna anser vara de viktigaste för ett gott smittskydd och vilka de viktigaste incitamenten är för att skapa detta. De faktorer som chefsveterinärerna upplever vara av betydelse för spridning av djursmittor mellan gårdar är i fallande ordning:
1. Förflyttningar av djur och de direktkontakter som uppstår mellan djur.
2. Indirekta kontakter genom t.ex. personer och fordon.
3. Miljö, t.ex. genom kontakter med vilda djur eller vektorer.
4. Djurtäthet.
5. Bristande kunskap hos djurägare om spridningsvägar.
De viktigaste åtgärderna för att minska risken med smittspridning uppgavs vara:
1. Hygienåtgärder genom t.ex. rutiner för hygien och besökare.
2. Karantän, isolering och testning.
3. Sektionering och s.k. ”all-in all-outsystem”.
4. Kunskap om hälsostatus, certifikat, spårbarhet och övervakning.
320
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
5. Utbildning och kunskap.
Utredningen anser att det är bland de nämnda faktorerna som grundkraven för biosäkerhetsplaner ska hämtas. Bestämmelserna är av sådan karaktär att regeringen lämpligen bör bemyndigas att fastställa grundkraven. Utredningen föreslår dock att grundkraven ska gälla för all djurhållning i näringsverksamhet eller annan djurhållning med större omfattning samt djurhållning för förevisning, t.ex. på djurparker. I sådana verksamheter ska riskerna inom följande fyra områden alltid värderas och hanteras i biosäkerhetsplanen: handel med djur, transporter av djur, kontakter med vilda djur eller andra vektorer samt hantering av foder.
För några djurhållare medför förslaget inte något nytt utan befintliga dokument med motsvarande syfte kan fortsätta att användas. För några blir det en enkel uppgift att identifiera och hantera riskerna. För andra kan det finnas behov av stöd för att ta fram biosäkerhetsplanen. Utredningen återkommer till förslag om att avveckla stöden till dagens kontrollprogram till förmån för ett förslag att stödja utveckling och framtagande av s.k. biosäkerhetsprogram i branschorganisationernas regi.
Utredningen redogör i del B, avsnitt 13.4, för begreppet utsläppande på marknaden som används inom EU även vad gäller djur. Biosäkerhetsprogram kan utgöra en del för att upprätthålla sådan handel.
Förenlighet med EU-lagstiftningen
Utredningen bedömer att uppställande av hygienkrav samt krav på biosäkerhetsplaner inte i sig kan anses strida mot EUlagstiftningen. Det finns vissa EU-bestämmelser om hygienåtgärder vid framför allt handel med levande djur. I övrigt är frågan inte harmoniserad. Det kan dock inte uteslutas att nationella krav på biosäkerhetsplaner, liksom krav på vad djurhållare ska iaktta i sin djurhållning, på ett indirekt sätt kan komma att påverka den fria rörligheten av varor på den inre marknaden. Sådan påverkan är förbjuden om de inte kan motiveras utifrån behovet av att skydda bl.a. människors eller djurs liv och hälsa. Åtgärderna måste även vara nödvändiga för att uppnå det eftersträvade syftet, icke diskriminerande samt proportionerliga.
321
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.5.2
Utredningens förslag om krav på biosäkerhetsplaner syftar till att skydda människors eller djurs liv och hälsa. Utredningen bedömer att det inte finns några andra mindre ingripande åtgärder för att uppnå detta syfte. Kraven är inte diskriminerande gentemot företagare i andra länder och de får anses vara proportionerliga i förhållande till syftet. Utredningen bedömer således sammantaget att de är förenliga med EU-lagstiftningen. Naturligtvis måste även de av Jordbruksverket antagna föreskrifterna om hygienåtgärder m.m. uppfylla dessa krav, vilket är något som verket måste ta hänsyn till i samband med att föreskrifterna antas.
Branschriktlinjer
Utredningens förslag: Näringens organisationer bör utarbeta
branschriktlinjer för god biosäkerhet. Staten bör bidra med finansiellt stöd för framtagandet av sådana riktlinjer. Riktlinjerna ska granskas och godkännas av Jordbruksverket, efter samråd med Livsmedelsverket och andra berörda myndigheter, och därefter offentliggöras.
Ett gott smittskyddsläge i landet förutsätter, som anförts ovan, att djurägare, transportörer, djurhandlare m.fl. är väl medvetna om vikten av ett gott smittskyddsarbete och hur det ska genomföras. Förslaget att djurhållare måste upprätta biosäkerhetsplaner ställer krav på att det finns stöd för dem i detta arbete.
Här kommer näringens organisationer att spela en viktig roll. Utredningen anser att de bör uppmuntras att ta fram branschriktlinjer för god biosäkerhet. Sådana riktlinjer bör omfatta de ovan anförda grundkraven för biosäkerhetsplaner, dvs. handel med djur, transporter samt hantering av foder. Det är angeläget att dessa grundkrav anpassas efter villkor och förutsättningar i olika sektorer. Inom branschorganisationerna bör vidare grundkraven kombineras med riktlinjer för de risker som kan finnas för olika produktionstyper. Detta innebär att det kan finnas utrymme för riktlinjer där biosäkerhetsåtgärderna är inriktade på viss produktionsgren, t.ex. ekologisk uppfödning av grisar, integrerad slaktsvinsuppfödning eller suggpooler.
I hygienlagstiftningen på livsmedelsområdet finns bestämmelser om hygienkrav för livsmedelsföretag. Med livsmedelsföretag avses
322
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
företag som bedriver verksamhet som hänger samman med produktion, bearbetning och distribution av livsmedel, dvs. även primärproducenter av livsmedel omfattas av lagstiftningen. Av artiklarna 7 och 8 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien finns bestämmelser om nationella riktlinjer. Det föreskrivs att medlemsstaterna ska uppmuntra utarbetandet, spridandet och användandet av nationella riktlinjer för god hygienpraxis. Riktlinjerna ska utarbetas av livsmedelsbranschen i samråd med företrädare för särskilt berörda parter, t.ex. behöriga myndigheter och konsumentgrupper.
När det gäller riktlinjer för primärproduktionen och därmed sammanhängande verksamheter föreskrivs i EU-förordningen att det ska göras med beaktande av rekommendationerna i bilaga I, del B till förordningen. I bilagan anges att nationella riktlinjer för god hygienpraxis bör omfatta lämplig information om faror som kan uppstå i primärproduktionen och åtgärder för att kontrollera dessa faror. Som exempel på sådana faror och åtgärder anges bl.a. beredning, lagring, användning och spårbarhet av foder, korrekt bortskaffande av döda djur m.m., skyddsåtgärder för att förhindra införande av smittsamma sjukdomar som kan överföras till människor via livsmedel samt åtgärder som rör djurs renhet.
Framtagna hygienbranschriktlinjer granskas och godkänns av Livsmedelsverket. Verket för på sin hemsida en lista över godkända branschriktlinjer. När det gäller riktlinjer som berör primärproduktionen har dessa även granskats av Jordbruksverket. För primärproduktionen fanns sommaren 2010 branschriktlinjer för mjölkproduktion och hantering av honung.
Biosäkerhetsriktlinjerna bör på motsvarande sätt granskas gentemot kraven i lagstiftningen samt göras tillgängliga. För branscher inom primärproduktionen av livsmedel kommer branschriktlinjer med avseende på biosäkerhet att kunna komplettera redan befintliga riktlinjer. De kommer dock att täcka fler aspekter och risker än de riktlinjer som enbart är relaterade till säkra livsmedel. Utredningen finner att för branscher där det finns hygienriktlinjer bör biosäkerhetsriktlinjerna ses som ett komplement till de nationella hygienriktlinjerna. Möjligheten att ta fram biosäkerhetsriktlinjer bör dessutom även finnas för de branscher som representerar företagare som inte är livsmedelsproducerande, såsom djurparker eller uppfödning och försäljning av sällskapsdjur.
323
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.5.3
Kompetensen att bedöma riktlinjerna ur biosäkerhetssynpunkt ligger inte i första hand på Livsmedelsverket utan på Jordbruksverket. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket ska bedöma biosäkerhetsriktlinjer, i samråd med Livsmedelsverket och andra berörda parter, samt att verket på sin hemsida ska publicera de godkända riktlinjerna. Denna fråga bör lämpligen regleras i djursmittsförordningen.
För att stödja näringens arbete i framtagandet av branschriktlinjer för god biosäkerhet bör staten kunna lämna finansiellt stöd.
Utbildning
Utredningens förslag: Utbildning med inriktning på bio-
säkerhetsåtgärder ska uppmuntras. Utredningen föreslår att det avsätts sammanlagt 10 miljoner kronor för detta under tre år enligt följande: år 1 avsätts 2 miljoner kronor, år 2 avsätts 3 miljoner kronor och år 3 avsätts 5 miljoner kronor.
Stöd för utbildning kring biosäkerhets- eller andra förebyggande åtgärder bör inarbetas i det kommande landsbygdsprogrammet.
Utredningen visar, i del B, avsnitt 6.4.3, att kunskapen om biosäkerhet och hur djursmittor kan förebyggas på gårdsnivå kan förbättras. Det behövs ytterligare insatser för att öka kompetensen om att förebygga djursmittor inom primärproduktionen.
Kommissionen har angett att en av de viktigaste åtgärderna för att förebygga introduktion av smittor är djurhållarens medvetenhet om betydelsen av ett gott smittskydd genom utbildning och egen erfarenhet av utbrott. I redovisningen från rådsarbetsgruppen för unionens chefsveterinärer lyftes utbildning också fram som en viktig åtgärd. Utbildning är en viktig faktor för att en djurhållare ska kunna utforma sina speciella biosäkerhetskrav. Bristande kunskap hos djurägare om spridningsvägar pekas ut som en viktig faktor för spridning av djursmittor.
Utredningens förslag skärper kraven på djurägaren eller djurhållaren. Utredningen har övervägt om det i lag ska anges att den som driver djurhållning i näringsverksamhet måste ha dokumenterad kompetens, t.ex. en viss utbildning. Ett sådant krav
324
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
finns redan föreskrivet med stöd av djurskyddslagstiftningen för den som säljer vissa sällskapsdjur10. Motsvarande regler finns också inom andra yrkesområden där verksamheten kan få allvarliga konsekvenser om den bedrivs på felaktigt sätt för tredje man eller miljön. Djurhållning i näringsverksamhet är en komplex verksamhet som sträcker sig längre än enbart frågor kring företagets ekonomi och djurens hälsa. Ett kompetenskrav borde därför inte enbart omfatta frågor som rör smittskydd utan också andra områden som livsmedelssäkerhet, miljöfrågor, djurskydd, vattenfrågor m.m. Ett sådant utbildningskrav för hela verksamhetens omfång ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen har därför valt att inte gå vidare med frågan om kompetenskrav.
Utredningen anser att stöd bör lämnas för utbildning med inriktning mot biosäkerhetsåtgärder och andra förebyggande åtgärder i de program som näringen tar fram. Utbildningen bör genomföras i två delar. Den ena riktar sig direkt till den enskilda djurhållaren och ska syfta till att ge underlag för djurägaren att kunna identifiera risker i sin djurhållning. Den andra riktar sig till anläggningar inom samma område eller med likartad risk som syftar till att visa på olika åtgärder som kan vidtas för att reducera olika identifierade risker.
Utredningen föreslår att det under tre år avsätts sammanlagt 10 miljoner kronor för utbildning enligt följande: år 1 avsätts 2 miljoner kronor, år 2 avsätts 3 miljoner kronor och år 3 avsätts 5 miljoner kronor. Medlen bör lämnas till Jordbruksverket och fördelas till olika utbildningsanordnare efter ansökan.
Utredningen har övervägt om utbildning kring verksamheternas risker skulle kunna ingå i den kompetensutveckling som kan stödjas inom landsbygdsprogrammet men med hänsyn till att programperioden går mot sitt slut avstår utredningen att lägga ett förslag med sådan inriktning. Utredningen föreslår dock att det inför nästa programperiod övervägs möjligheten att öppna för stöd till utbildning i förebyggande biosäkerhetsåtgärder.
Frågan om krav på viss utbildning hos djurhållare ingår i övervägandena kring en ny djurhälsolagstiftning inom EU. Utredningen anser att regeringen i det sammanhanget bör ge frågan om utbildning av djurhållare i biosäkerhetsarbete hög prioritet.
10 Jfr Djurskyddsmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (DFS 2004:16) om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby.
325
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.5.4 Skyldighet för djurhälsopersonal att vidta smittskyddsåtgärder
Utredningens förslag: Veterinärer och andra som tillhör djur-
hälsopersonalen ska vara uppmärksamma på djursmittor samt vidta de åtgärder som skäligen kan krävas ur smittskyddssynpunkt.
För att en djurägare ska kunna vidta smittskyddsåtgärder och tillse att en djursmitta, som drabbat dennes djur, inte sprids måste han eller hon ha kunskap och information. De ovan beskrivna utbildningsinsatserna är den del i denna kunskapsuppbyggnad. Djursmittor är dock komplexa och det kan vara svårt för en enskild djurhållare att veta vilka åtgärder som ska vidtas för att förhindra smittspridning i enskilda fall.
I 2 kap. 4 § smittskyddslagen (2004:168) finns en bestämmelse som ålägger läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal att vara uppmärksamma på förekomsten av smittsamma sjukdomar samt vidta de åtgärder som skäligen kan krävas ur smittskyddssynpunkt.
Utredningen anser att det är rimligt att veterinärer och andra som tillhör djurhälsopersonalen ska åläggas en motsvarande skyldighet att vara uppmärksamma på djursmittor samt att vidta lämpliga åtgärder. I de fall smittan kan misstänkas vara allmänfarlig ska de åtgärder som föreskrivs i kap. 4 och 5 djursmittslagen vidtas. I andra fall bör djurhälsopersonal lämna råd till djurhållaren om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska risken för smittspridning. Alla som tillhör djurhälsopersonalen har inte särskild kompetens rörande djursmittor. Skyldigheten att vara uppmärksam på djursmittor samt att vidta åtgärder går naturligtvis inte längre än vad som kan krävas utifrån den kompetens som yrkesutövaren har. Till exempel kan en godkänd hovslagare inte förväntas har någon större kunskap om flertalet djursmittor. I de fall en godkänd hovslagare uppmärksammar en häst som förefaller vara smittad av en djursmitta bör denne sålunda hänvisa djurägaren till en veterinär.
326
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.5.5 Krav på godkännande och registrering
Utredningens förslag: Provtagningslagens bestämmelser om
rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmelser att från smittskyddssynpunkt föreskriva om bl.a. märkning, registrering av djur och utfärdande av identitetshandlingar för djur samt om registrering av djurhållare och anläggningar för djur överförs till den nya lagen. Detsamma gäller för bestämmelserna om förbud mot användning av anläggningar som inte uppfyller krav på registrering.
Därutöver införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på tillstånd för den som bedriver verksamhet med djur.
Märkning och registrering av djur
Enligt 9 § provtagningslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur. Med stöd av bemyndigandet har regeringen gett Jordbruksverket rätt att meddela sådana föreskrifter. Krav på märkning, journalföring och registrering av djur samt bestämmelser om identitetshandlingar för djur finns i ett flertal EU-regelverk. I merparten av fallen finns bestämmelserna i EU-förordningar, vilka är direkt tillämpliga. Det gäller t.ex. kraven på märkning av nötkreatur, får och getter samt kraven på att hundar, katter och illrar ska ha pass vid förflyttning över landsgränser. Sådana krav finns dock även i direktiv. Som exempel kan nämnas rådets direktiv 2008/71/EG av den 15 juli 2001 om identifikation och registrering av svin. Enligt direktivet ska varje djurhållare föra register över djur. Kraven på märkning m.m. är främst motiverade av smittskyddsskäl. Genom identifieringen finns det möjlighet att kontrollera och spåra individuella djur eller grupper av djur.
Därutöver kan det finnas behov av rent nationella bestämmelser om märkning och registrering av djur. Utredningen föreslår därför att dessa bestämmelser överförs till den nya lagen. Vad gäller kraven på identitetshandlingar för hästdjur, s.k. hästpass, är dessa inte i första rummet motiverade av smittskyddsskäl. Här har framför allt livsmedelssäkerheten en avgörande betydelse för kravet på pass. I hästpasset registreras nämligen om hästen har erhållit
327
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
läkemedel som gör att hästen inte längre får användas för livsmedelsproduktion.
Godkännande och registrering av djurhållare
I 9 § provtagningslagen finns även bestämmelser om registrering av djurhållare och av anläggningar för djur. Med stöd av bemyndigandet har regeringen gett Jordbruksverket rätt att meddela sådana föreskrifter.
Även i dessa fall är området i hög grad reglerat genom EUlagstiftningen. Krav på registrering av djurhållare eller anläggningar finns bl.a. i rådets direktiv 2008/71/EG av den 15 juli 2008 om identifikation och registrering av svin. Bemyndigandena i den nuvarande provtagningslagen bör även i dessa fall överföras till den nya lagen, liksom bemyndigandet att meddela föreskrifter om förbud mot användning av anläggningar som inte uppfyller kraven på registrering.
Utredningen har övervägt om det bör införas ett generellt krav på godkännande av verksamhetsutövare. Ett sådant krav skulle medföra goda möjligheter att kunna kontrollera och se till att verksamhetsutövarna har goda rutiner i sitt biosäkerhetsarbete. Utredningen har också uppmärksammat att det inom EU pågår diskussioner om att införa sådana krav. Utredningen finner dock att det för närvarande skulle vara att gå för långt att införa ett sådant generellt krav.
I EU-lagstiftningen finns det dock krav uppställt på att vissa typer av verksamheter ska vara godkända utifrån djurhälsosynpunkt. I rådets direktiv 2006/88/EG om djurhälsokrav för djur eller produkter från vattenbruk och om förebyggande och bekämpning av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur finns krav på att alla vattenbruksföretag ska vara godkända. Detta krav är för närvarande genomfört i 16 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen i vilken det föreskrivs att för att anlägga och driva en fiskodling krävs tillstånd av länsstyrelsen. Det föreskrivs vidare att tillstånd för fiskodling inte får medges om det finns risk för spridning av smittsamma djursjukdomar. Krav på godkännande för viss verksamhet utifrån djurhälsosynpunkt finns även i t.ex. rådets direktiv 2009/158/EG av den 30 november 2009 om djurhälsovillkor för handel inom gemenskapen med och för import från tredje land av fjäderfä och kläckägg. Av artikel 5 i direktivet följer
328
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.5.6
att för att bli föremål för handel inom gemenskapen ska bl.a. kläckägg, daggamla kycklingar och fjäderfän för produktion komma från anläggningar som har godkänts för handel. För att erhålla godkännande krävs bl.a. att anläggningen uppfyller kraven i direktivet på lokaler, utrustning och drift och tillämpa program för sjukdomsövervakning.
För att ha möjlighet att på ett korrekt sätt genomföra EUlagstiftningen när det gäller krav på godkännande av vissa verksamheter bör det införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på godkännande för verksamhet med djur. Förutom de verksamheter där kravet på godkännande följer av EU-lagstiftningen bör bemyndigandet kunna utnyttjas för sådana verksamheter där det föreligger en förhöjd risk för smittspridning eller där det annars finns särskild anledning för godkännande. Innan krav på godkännande införs bör det övervägas om det åsyftade ändamålet med kravet på godkännande skulle kunna uppnås genom t.ex. ett anmälnings- och registreringsförfarande.
Risker för spridning av djursmittor vid djurtransporter och vid avelsverksamhet
Utredningens förslag: Bemyndigandet i provtagningslagen om
att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om flyttningsdokument för djur samt om djurhälsa och hygien vid transport av djur överförs till djursmittslagen.
Även bemyndigandet i lagen om kontroll av husdjur, m.m. om rätt att från smittskyddssynpunkt meddela föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål överförs till den nya lagen.
Djurtransporter
Utredningen redovisar i del B, avsnitt 5.9 att det förekommer en relativt omfattande handel med djur. Ett försiktigt antagande är att det transporteras drygt en miljon djur i Sverige årligen till annat än till slakt. Som har anförts ovan är handel med och transporter av djur två områden som medlemsstaternas chefsveterinärer lyfter
329
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
fram som områden där det finns särskilda risker att sprida sjukdom eller smitta.
I 9 § provtagningslagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om flyttningsdokument för djur samt föreskrifter om djurhälsa och hygien vid transporter av djur. Regeringen har i 9 § provtagningsförordningen bemyndigat Jordbruksverket att meddela sådana föreskrifter.
När det gäller handel med djur mellan olika medlemsstater regleras dock frågan om rengöring av transportfordon i bl.a. rådets direktiv 64/432/EG av den 26 juni 1964 om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen. Av direktivet framgår bl.a. att djurtransportörer ska använda transportmedel som omedelbart efter varje transport av djur rengörs och desinfekteras samt att denne journalför datum och platsen för desinfektionen. Bestämmelsen har genomförts i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:1) om djurhälsovillkor för handlare, uppsamlingsplatser och transportörer i samband med förflyttningar av får, getter, nötkreatur och svin mellan Sverige och andra länder inom Europeiska unionen (EU) samt Norge.
Åtgärder som avser att reducera riskerna för spridning av smittor vid transporter av djur är dock därutöver svagt utvecklat i svenska regler. I de svenska föreskrifterna om djurskydd vid transporter finns krav att fordonet ska vara grundligt rengjort före ilastning. Denna bestämmelse gällde ursprungligen inte vissa korta transporter men omfattade i övrigt kommersiella transporter av djur. Genom en ändring i föreskrifterna år 2006 gäller numera kravet på rengöring inte den som transporterar egna djur en sträcka understigande 50 km. Inte heller gäller kravet för transporter som sker i samband med ekonomisk verksamhet11. Av Djurskyddsmyndighetens föreskriftsmotiv 6/2006 framgår inget uttalat skäl att transporter i ekonomisk verksamhet undantogs från kravet på rengöring före transport. Föreskrifterna innehåller heller inte några krav på att inte blanda djur från olika besättningar eller att göra bedömningar utifrån smittrisker i planering eller utförande av transporter.
Utredningen bedömer att det svenska regelverket i denna del i praktiken innebär att inhemska transporter av lantbruksdjur saknar krav för att minimera smittspridning via transporten. Regelverket
11 Jfr 1 kap. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2010:2) om transporter av levande djur
330
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
innebär också att Sverige godtar lägre krav för transporter som enbart äger rum inom landet än vad som gäller om djuren skulle transporteras till våra grannländer.
Djurskyddet vid kommersiella transporter av djur inom gemenskapen regleras i rådets förordning (EG) nr 1/2005 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. EU-förordningen möjliggör visserligen för en medlemsstat att anta längre gående djurskyddsbestämmelser än dem som blir följden av tillämpningen av förordningen för transporter som enbart äger rum inom medlemsstatens territorium. Det är dock utredningens bedömning att smittskyddsrelaterade krav, som t.ex. rör krav på rengöring och desinfektion, inte omfattas av förordningens tillämpningsområde. Utredningen finner således att en medlemsstat är oförhindrad att uppställa hygienkrav för transportörer avseende sådana transporter som inte omfattas av EU-lagstiftningens djurhälsokrav i samband med handel med djur.
Mot den ovan redovisade bakgrunden anser utredningen att det bör ställas djurhälsokrav på djurtransportörer utifrån syftet att reducera risken för spridning av smitta. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i provtagningslagen om rätt att meddela föreskrifter om flyttningsdokument för djur samt om djurhälsa och hygien vid transporter av djur bör överföras till den nya lagen. Bemyndigandet omfattar såväl de krav som ska uppställas på transportörer, som vilken typ av djurtransporter som ska träffas av kraven. Med hänsyn till att en djurhållare ska ta ansvar för risker i produktionen bör transporter som utförs av egna djur inom eller mellan anläggningar som djurhållaren ansvarar för undantas från kraven. I sådana fall bör det vara upp till djurhållaren att själv bedöma och hantera risken för smittspridning. Det bör även övervägas om flera djurhållare som tillhör samma biosektion bör omfattas av kraven när de fraktar djur mellan olika anläggningar inom sektionen.
Seminverksamhet
Seminverksamhet är ett område där det finns särskilda risker för smittspridning. Om ett avelsdjur bär på en smitta finns det risk att smittan, genom seminverksamheten, sprids till ett stort antal djur.
331
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.5.7
God kunskap om djursmittor och goda hygienrutiner är vidare avgörande för att smitta inte ska spridas i en sådan verksamhet.
Av denna anledning finns också inom EU ett flertal direktiv som reglerar handeln med sperma, embryon m.m. I t.ex. rådets direktiv 88/407/EEG av den 14 juni 1988 om djurhälsovillkor som är tillämpliga vid handel inom gemenskapen med och import av sperma från tamdjur av nötkreatur föreskrivs bl.a. att en medlemsstat ska se till att sperma lämnar dess territorium endast om sperman har insamlats vid en godkänd tjurstation, att den har insamlats från tjurar som uppfyller vissa uppställda djurhälsovillkor och att den har insamlats i enlighet med villkoren i direktivet.
I lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. finns det ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande Jordbruksverket, att meddela föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål. I förordningen om kontroll av husdjur ger regeringen Jordbruksverket rätt att meddela sådana föreskrifter. Verket har med stöd av detta bemyndigande meddelat ett flertal föreskrifter härom.
Utredningen föreslår att bemyndigandet att meddela smittskyddsrelaterade föreskrifter om seminverksamhet m.m. överförs till djursmittslagen.
Foderproducenters ansvar för risker för spridning av sjukdomar och smittor vid tillhandahållande av foder
Utredningens bedömning: Den som tillverkar eller saluför
foder är, enligt gällande regelverk, ansvarig för att fodret inte sprider smitta.
Foder är ett område där det finns särskilda risker att sprida sjukdom eller smitta.
Smittor i foder kan snabbt få stor spridning och förorsaka stora kostnader för bl.a. drabbade djurägare. Smittor i foder förorsakar också foderföretaget kostnader genom att foder ska dras tillbaka samt stillestånd då anläggningen ska saneras.
332
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
En foderföretagare ska provta och analysera foder avseende främmande eller smittförande12 ämnen utifrån en riskbedömning. För analyserat foder används fastlagda åtgärdströsklar eller gränsvärden, saknas sådana ska de riktvärden som företaget fastställer med utgångspunkt i sin riskbedömning användas. För foderframställning finns krav på provtagning bl.a. för salmonella. En foderföretagare ska omedelbart anmäla till den behöriga myndigheten om företagaren anser eller har skäl att anta att ett foder har släppts ut på marknaden som inte uppfyller kraven på fodersäkerhet13.
En foderföretagare har ett antal skyldigheter att iaktta. Denne är skyldig att se till att alla steg i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan sker i enlighet med gällande lagstiftning. Det finns också en skyldighet att säkerställa spårbarhet. Foderföretagaren ska kunna lämna uppgifter om alla personer eller företag från vilka denne mottagit foder eller produkt som ska ingå i foder. Företagaren måste också kunna namnge dem som tagit emot dessa produkter. Dessutom är foderföretagaren skyldig att, om denne har skäl att misstänka att en produkt som man har tillverkat, importerat, bearbetat eller distribuerat inte uppfyller kraven för fodersäkerhet att se till att fodret dras tillbaka från marknaden samt informera Jordbruksverket om detta och vilka åtgärder som man har vidtagit.
Ett foderföretag ha goda möjligheter att minimera risker som fodret kan innebära genom krav på inköp av foderråvaror, säker hantering av foderråvaror, övervakning av produktion och bearbetning samt provtagning i utgående partier. Företaget kan också teckna försäkring för eventuella skador. Foderföretaget har också möjlighet att upplysa sina kunder i säker foderhantering. Ett foderföretag har möjligheter och skyldigheter att hantera riskerna för sina produkter.
Genom unionens livsmedelslagstiftning har ett foderföretag det primära ansvaret för att dess produkt inte har negativ effekt på människors eller djurs hälsa eller leda till att livsmedel från livsmedelsproducerande djur inte är säkert som människoföda. Ett skadligt foder ska dras tillbaka från marknaden och vid behov ska
12 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2006:81) om foder och animaliska biprodukter. 13 Artikel 20 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.
333
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.5.8
även foder återkallas som har sålts. Enligt den svenska foderlagstiftningen kan också förfaranden med rättelse på företagets bekostnad vidtas för den som inte fullgör sina skyldigheter. Utredningen anser att för den händelse en smitta kan identifieras till foder så ska foderlagstiftningen tillämpas. Denna föreslagna ordning innebär att foderlagstiftningen, andra krav på produktsäkerhet, de rättsregler som gäller köp samt skadeståndslagstiftningen i allt väsentligt hanterar risker och ersättningsfrågor med smittor i foder. Dessa frågor tas därför inte vidare upp i utredningens förslag.
Visar smittspårning eller övervakning att foder är smittat måste foderföretaget underrättas för att det ska kunna ta sitt ansvar.
Djurhälsoprogram
Utredningens förslag: Möjligheten i lagen om kontroll av
husdjur, m.m. att ge organisationer rätt att bedriva program, frivilliga djurhälsoprogram, överförs i huvudsak oförändrade, till den nya lagen.
Den obligatoriska hälsoövervakningen i syfte att utrota en viss sjukdom upphör. Den obligatoriska hälsoövervakningen avseende tuberkulos hos hjort bör dock avslutas i enlighet med nu gällande lagstiftning. Övriga obligatoriska djurhälsoprogram bör anpassas till det nya regelverket.
Utredningen redogör i del B, kapitel 11 för verksamheter som avser olika åtgärder kring djurslag, produktion eller smittämne. Verksamheterna omtalas oftast som program. Dessa olika program, dess nämnder och arbetet kring dem har utgjort en del av samarbetet mellan djurhållare, branschorganisationer, företag och staten.
De frivilliga programmen kring djursmittor kan sägas vara av två slag. Den ena kategorin omfattar generella åtgärder riktade mot djurhållning avseende ett visst djurslag eller en viss produktion. Sådana program kallas vanligtvis allmänna hälsokontrollprogram. Det finns föreskrifter om allmänna hälsokontroller för bl.a. svinhälsovård, för nötkreatur, avseende odlad fisk och slaktkycklingar (SJVFS 1993:42).
Den andra kategorin omfattar mer specifika åtgärder riktade mot en viss sjukdom eller ett visst smittämne. Det finns i de ovan
334
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
nämnda föreskrifterna (SJVFS 1993:42) bestämmelser om organiserad hälsokontroll av bl.a. av bovin virus diarré hos nötkreatur (BVD). Därutöver finns även föreskrifter om organiserad hälsokontroll av tuberkulos hos kron- och dovhjortar i hägn (SJVFS 1994:76), av maedi-visna hos får (SJVFS 1995:126) och av campylobakter hos slaktkycklingar (SJVFS 2001:72). Vidare finns föreskrifter om frivillig och förebyggande hälsokontroll avseende salmonella hos nötkreatur, svin respektive hos fjäderfä (SJVFS 2002:20, 2002:21 samt 2007:78).
De s.k. obligatoriska programmen är reglerade med stöd av provtagningslagen. De kallas i allmänhet program för obligatorisk hälsoövervakning. I lagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. provtagning eller undersökning av djur, om journalföring, och om avlivning, isolering eller begränsningar i hanteringen av djur. Med stöd av bemyndigandena i lagen har regeringen i förordningen om provtagning på djur, m.m. gett Jordbruksverket rätt att meddela sådana föreskrifter.
Med obligatorisk hälsoövervakning avses de föreskrifter som, utöver krav på provtagning eller undersökning, även innehåller krav på andra åtgärder, såsom t.ex. krav på registrering, journalföring, bekämpningsåtgärder eller restriktioner för förflyttningar av djur. Det finns föreskrifter om obligatoriska program som syftar till att utrota tuberkulos hos hjort (SJVFS 2003:34) och bovin virus diarré (BVD) i nötkreatursbesättningar (SJVFS 2002:31). Det finns även obligatoriska program som syftar till att genomföra EU-lagstiftning på området, nämligen Jordbruksverkets föreskrifter om obligatorisk hälsoövervakning av fjäderfä (SJVFS 2010:58), om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk (SJVFS 1994:94) samt kontroll av vissa sjukdomar hos musslor (SJVFS 1998:98). För en mer omfattande beskrivning av de obligatoriska programmen, se del B, avsnitt 11.4.5.
Utöver de ovan nämnda föreskrifterna som bygger på bemyndiganden i förordningen om provtagning på djur finns även föreskrifter om obligatorisk salmonellakontroll som är beslutad med stöd av bemyndiganden i zoonosförordningen (1999:660).
335
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
En mer begränsad statlig inblandning i de frivilliga programmen
Som framgår ovan är utgångspunkten för utredningens förslag att det är verksamhetsutövaren som har det primära ansvaret för att begränsa och hantera risker som produktionen innebär. Det är angeläget om ett gott djurhälsoläge inom djurhållningen. Utredningens förslag om biosäkerhetsplaner är en generell åtgärd som syftar till att främja en god djurhälsa. Många djursmittor kan vidare utgöra problem i djurhållningen utan att de kan kategoriseras som allmänfarliga. Smittorna kan minska mjölkavkastningen, försämra tillväxten, öka dödligheten i djurhållningen etc. och ofta kan djurhållaren själv eller genom sina organisationer förbättra villkoren.
Som anförs i del B, kapitel 11 har utvecklingen historiskt rörande hälsokontrollprogrammen gått mot att staten allt mer har reducerat sin roll i verksamheten. Ansvaret för kontrollprogrammen har i allt högre grad lagts på näringen och dess organisationer. Näringens förmåga att ta initiativ och på egen hand förbättra djurhälsostandarden i besättningar har också successivt förstärks. Under det senaste årtiondet har dock, som också anförs i del B, kapitel 11, den statliga inblandningen i de godkända programmen ökat genom att Jordbruksverket tagit på sig en mer aktiv roll. Staten har i ökad utsträckning agerat för att olika smittor ska utrotas vilket också ställt ökade krav på statens medverkan. Därigenom har trenden att överflytta alltmer av ansvaret för djurhälsoläget i landet i viss mån brutits och staten har återtagit en mer aktiv roll i smittbekämpningen.
Skälen för införandet av regleringen kring djurhälsoprogrammen var att möjligheten att försälja djur under särskild beteckning skulle innebära såväl vissa garantier för djurens hälsotillstånd som ekonomiska fördelar för djurägarna. Uppgiften att kontrollera om djurs hälsostatus är sådant att de får säljas under särskild beteckning utgör myndighetsutövning, eftersom beteckningen vid straffansvar är förbehållen djur som är anslutna till kontrollen. Att överlämna sådan verksamhet till privata organisationer kräver stöd i lag.
Utredningen kan se ett värde i ett system med särskilda beteckning eller intyg som signalerar att djur eller produkter är föremål för särskild kontroll eller kommer från anläggningar som är fria från en viss djursmitta. Ett sådant system uppmuntrar till handel med friska djur. Det ger också slakterier och mejerier möjlighet att t.ex. differentiera prissättningen och på så sätt stödja
336
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
djurproduktionen av friska djur. Det finns i dag många olika ”privata” beteckningar som används för att mot kunder visa att en viss produkt håller högre krav än andra. Sådana kvalitetssäkringssystem ställs vanligtvis under någon form av extern kontroll, t.ex. av revisionsfirmor eller andra organ som tar på sig att ”godkänna” systemet. Det kan hävdas att en sådan teknik skulle kunna användas för rena branschprogram och att det därmed inte skulle finnas någon anledning för staten att fortsatt reglera de frivilliga kontrollprogrammen.
Utredningen finner emellertid att det finns fördelar med att ha ett av staten godkänt och kontrollerat system. Det innebär att allmänna hälsoprogram eller program för att minska förekomsten av en viss smitta måste uppfylla vissa krav. Härigenom får också kontrollprogrammen och därmed märkningen av djuren en viss officiell status, vilket kan underlätta vid t.ex. handel med djur. Utredningen anser att den modell för att främja ett gott djurhälsoläge och för att minska förekomsten av ett visst smittämne som kommer till uttryck i Jordbruksverkets föreskrifter om organiserad hälsokontroll av husdjur (SJVFS 1993:42) har flera fördelar. I föreskrifterna anges några få villkor som måste vara uppfyllda av den som vill starta ett hälsoprogram med rätt att sälja djur med intyg eller märkning om sjukdomsfrihet. Organisationer inom djurhållningen ges härigenom vidare stöd för att kunna främja att handeln med djur endast sker med friska djur eller med djur som är fria från en viss sjukdom som organisationen vill begränsa.
Utredningens genomgång visar dock att utvecklingen över tiden har gått dit hän att staten som beslutar om de olika programmen och fördelar medel till dem samtidigt sitter i nämnder som direkt har inflytande över den löpande verksamheten. Roller och ansvar har därmed blivit otydliga. Villkoren för att inrätta ett program har vidare blivit allt mer detaljerade. Kravet på att den organisation som ansöker om att inrätta ett organiserat djurhälsoprogram ska utarbeta förslag på programmets utformning har allt mer kommit att ersättas med detaljerade anvisningar i föreskrifterna.
Utredningen anser att staten måste vara fristående från verksamheten i programmen. Staten har att godkänna r organisationernas plan och riktlinjer för verksamheten och utöva en oberoende kontroll av organisationernas verksamhet för att säkerställa att organisationerna bedriver sin verksamhet enligt de godkända plan och riktlinjerna. Staten bör inte ingå i de nämnder
337
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
som är kopplade till djurhälsokontrollerna eller i detaljerade föreskrifter fastställa innehållet i programmen.
Utredningens slutsats är sammantaget att det även fortsatt bör finnas en möjlighet för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om kontroll av djur som människan har i sin vård i syfte att förebygga djursmittor hos djur samt att ge organisationer rätt att anordna sådan kontroll. Utredningen föreslår således att bemyndigandet härom i lagen om kontroll av husdjur, m.m. ska överföras till den nya lagen. Detsamma gäller för bestämmelserna om rätt för en djurägare att få sina djur anslutna till kontrollen och om att djur som omfattas av kontrollen får överlåtas under särskild beteckning. Däremot finner utredningen att det inte längre bör vara möjligt att föreskriva om en särskild avgift för slaktsvin eller nötkreatur som inte är anslutna till den anordnade kontrollen. Utredningen anser inte att det är befogat att på ett sådant sätt förmå djurhållare att ansluta sig till kontrollen. Vidare utnyttjas denna möjlighet till avgiftsuttag inte i dag. Inte heller finns det skäl att överföra bestämmelsen om rätt att meddela föreskrifter om begränsningar för förflyttningen av hjortar som inte är anslutna till den organiserade kontrollen. Utredningen återkommer nedan med förslag till övergångsbestämmelser vad gäller det pågående obligatoriska kontrollprogrammet avseende tuberkulos hos hjort, vilket har meddelats med stöd av bemyndiganden i provtagningslagen. Utredningen återkommer vidare i del A, avsnitt 3.9.2 till frågan om avgifter i sådana organisationer.
Mot bakgrund av vad som anförs ovan bör de befintliga frivilliga programmen bli föremål för översyn. Översynen bör också göras mot bakgrund av utredningens förslag om att alla animalieproducenter omfattas av kravet på biosäkerhetsplaner. Utredningen föreslår att det stöd som utgår till de olika frivilliga hälsoprogrammen avvecklas successivt under en treårsperiod. Det stödet ersätts delvis med ett stöd till utbildning i biosäkerhetsplaner som om redovisats ovan.
De obligatoriska hälsokontrollprogrammen avvecklas i sin nuvarande form
För att Sverige ska på ett korrekt sätt genomföra EU-lagstiftningen måste det även i fortsättningen finnas vissa möjligheter att föreskriva om bl.a. obligatorisk provtagning, hygienåtgärder, krav
338
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
på registrering och märkning av djur. De närmare detaljerna kring sådana åtgärder bör föreskrivas av de ansvariga myndigheterna. Utredningen har ovan redogjort för de bemyndiganden som myndigheterna behöver ha för att föreskriva om detta.
Som anförts i avsnitt x.x. anser utredningen att staten däremot inte ska ha möjlighet att föreskriva om bekämpningsåtgärder eller andra mer ingripande åtgärder med avseende på smittor som inte är kategoriserade som allmänfarliga djursmittor. Andra smittämnen i djurhållningen som inte är att beteckna som allmänfarliga är det i första hand näringen själv som har ansvaret för att begränsa eller bekämpa. Utredningen föreslår också att frivilliga djurhälsoprogram med den inriktningen ska kunna anordnas med stöd av lagstiftning. Det bör således inte möjligt för staten eller dess myndigheter att föreskriva om avlivning eller isolering av smittade djur eller förbud mot förflyttning av djur till en annan del av landet för det fall de ifrågavarande djuren inte är fria från en viss smitta. Det är enbart i de fall misstanke föreligger om en smitta som är kategoriserad som allmänfarlig som det ska vara möjligt att föreskriva eller i enskilda fall besluta om sådana åtgärder.
Undantag från denna regel kan emellertid göras i fall det blir aktuellt att tillämpa den s.k. skyddsklausulen. Enligt EU:s regelverk om införsel och utförsel av djur kan det vidare finnas behov att föreskriva om isolering eller transportförbud rörande vissa djur. Utredningen återkommer med förslag i dessa delar i del A, avsnitt 3.8.5, såvitt avser skyddsåtgärder, och 3.6.1, såvitt avser införsel och utförsel.
Utredningens förslag innebär att de nuvarande obligatoriska programmen för hälsoövervakning inte längre kan genomföras i sin nuvarande form. Programmen måste avvecklas eller ändras. Utredningen har klassificerat tuberkulos som en allmänfarlig djursmitta. Det pågående programmet om obligatorisk hälsoövervakning är i sin slutfas. Utredningen finner därför att de befintliga obligatoriska kontrollprogrammen avseende tuberkulos hos hjort bör fortsätta utan ändring tills målet för programmet är uppnått.
339
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.6.1
3.6 In- och utförsel
Grundläggande in- och utförselbestämmelser regleras i lag
Utredningens förslag: I djursmittslagen införs grundläggande
bestämmelser om införsel och utförsel av djur och vissa andra produkter.
Regeringen får meddela föreskrifter om att sådan förflyttning av djur till eller från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln och sker enligt internationella överenskommelser inte ska omfattas av lagens bestämmelser om införsel och utförsel.
I lagen föreskrivs att djur som förs ut ur landet till ett annat EU-land eller som förs in i landet från såväl andra EU-länder som tredje land ska uppfylla särskilt föreskrivna djurhälsokrav, komma från godkända eller registrerade anläggningar, vara identifierade samt medföra hälsointyg. Djuren eller produkterna får vidare inte komma från områden som är föremål för restriktioner till följd av en medlemsstats bekämpningsprogram eller omfattas av ett införselförbud enligt särskilt beslut inom EU.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela föreskrifter om
6. djurhälsokrav som ska vara uppfyllda vid in- eller utförsel av
djur och produkter,
7. besiktning av djur av officiell veterinär inför in- eller utförsel
av djur, och
8. intyg om sjukdomsfrihet eller identitet. Vad gäller djur och produkter av djur som kommer från tredje land föreskrivs dessutom att införseln inte är tillåten om djuren eller produkterna kommer från ett område från vilken införsel inte får ske till EU. Det föreskrivs också att införsel från tredje land enbart får ske på särskilt utpekade platser samt att djur från tredje land inte får lastas ut utan medgivande av officiell veterinär.
Det införs en bestämmelse om rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att djur ska hållas i karantän samt om villkor för sådan djurhållning.
Bestämmelserna i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. om stickprovskontroller på destinationsorten
340
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
av djur som förts in i landet från ett annat EU-land överförs till den nya lagen liksom bestämmelserna om rätt att utföra kontroller av djur och djurprodukter som förs in i landet från ett annat EU-land under färden till destinationsorten om det finns anledning att misstänka att villkoren för införseln inte är uppfyllda.
I lagen föreskrivs vidare vilka åtgärder som ska vidtas om införsel inte är tillåten. Djuren respektive produkterna ska avvisas, avlivas eller destrueras. I vissa fall kan det även beslutas att djuren ska isoleras. Kostnaden för sådana åtgärder ska belasta den som för in djuren till Sverige.
Slutligen införs i lagen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att transporter som för ut djur ska registreras i en för ändamålet anordnad databas.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela ytterligare föreskrifter om de ovan nämnda villkoren samt om undantag från dem.
Mer detaljerade villkor för införsel och utförsel av levande djur och vissa produkter uppdelade på skilda djurslag införs i djursmittsförordningen.
EU-lagstiftningen
Bestämmelserna om in- och utförsel av djur och andra varor är harmoniserade inom EU. Det finns ett större antal direktiv som reglerar vilka djurhälsokrav som djur, sperma, embryon och andra varor ska uppfylla för att få föras in i unionen eller för att får föras mellan medlemsstaterna.
Utgångspunkten på den inre marknaden är att det inte ska finnas några handelshinder, som t.ex. kontroller vid inre gränser. Handel med djur medför dock vissa risker för smittspridning av djursmittor. Av denna anledning har man inom EU slagit fast vissa djurhälsokrav som ska vara uppfyllda för att djur ska få föras mellan medlemsstaterna. Det har vidare fastställts vissa åtgärder som ska möjliggöra smittspårning och gränskontrollerna har ersatts med ett särskilt kontrollsystem. För att djur ska få förekomma i handel och därmed transporteras mellan medlemsstater krävs att djuren kontrolleras i ursprungsbesättningen, att djurtransporterna rapporteras i en särskild databas, TRACES, samt att det utförs
341
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
stickprovskontroller i destinationsbesättningarna14. Vidare finns det möjligheter, om det finns särskild anledning att misstänka att en transport inte uppfyller de gällande kraven, att stanna och kontrollera transporten under färden.
Även för införsel från tredje land finns det ett flertal bestämmelser om vilka djurhälsokrav som djuren ska uppfylla. Därutöver uppställs krav på att djuren enbart förs in till unionen via särskilt godkända gränskontrollstationer och att djuren vid ankomsten kontrolleras av en officiell veterinär.
En mer utförlig redogörelse av EU-lagstiftningen på området finns i del B, avsnitt 3.6 och 3.7.
Svenska bestämmelser
In- och utförsel av djur är reglerade i föreskrifter som har meddelats av regeringen med stöd av bemyndiganden i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. I lagen ges regeringen rätt att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, om det är påkallat av hänsyn till bl.a. skyddet mot djursjukdomar. Regeringen får överlåta till en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter.
I lagen finns vidare bemyndigande att föreskriva om avgifter samt bestämmelser om överklagande av beslut.
Med stöd av lagens bemyndiganden har regeringen i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. (införselförordningen) meddelat vissa bestämmelser om införsel av levande djur m.m. samt bemyndigat Jordbruksverket att meddela sådana föreskrifter. De materiella införselbestämmelserna finns i ett flertal föreskrifter som har beslutats av Jordbruksverket. I förordningen (1994:543) om utförsel av levande djur m.m. (utförselförordningen) har regeringen bemyndigat Jordbruksverket att meddela föreskrifter om utförsel av levande djur med avseende på frihet från vissa djursjukdomar, besiktning av officiell veterinär, anläggningar för produktion av djur m.m., intyg om sjukdomsfrihet och märkning av djur samt om registreringsskyldighet för den som för ut djur och djurprodukter ur landet. Jordbruksverket
14 Se rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden.
342
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
har meddelat ett flertal föreskrifter om djurhälsokrav vid utförsel av levande djur.
De grundläggande bestämmelserna bör finnas i lag
Utredningen anser, som anförts ovan, att de bestämmelser som hanterar åtgärder som vidtas för att förhindra smittspridning av djursmittor bör samlas i den nya djursmittslagen. Det gäller även bestämmelserna om djurhälsovillkor vid in- och utförsel av djur. Efterlevanden av djurhälsovillkoren vid in- och utförsel av djur har stor betydelse för att målsättningarna med djursmittslagstiftningen ska kunna uppnås. Att bryta mot dessa bestämmelser och därigenom föra in djur som kan sprida en allvarlig djursmitta kan ge svåra konsekvenser för smittskyddet.
Eftersom efterlevanden av djurhälsovillkoren är av grundläggande betydelse för kunna upprätthålla ett gott djursmittsläge i landet är det också angeläget att överträdelser mot regelverket kan sanktioneras på ett sätt som är effektivt, proportionerligt och avskräckande. Högsta domstolen har i NJA 2005 s. 33 funnit att straffbestämmelser som helt eller i väsentliga delar anges genom myndighetsföreskrifter inte får innehålla fängelse i straffskalan. För att kunna säkerställa att fängelse ingår i straffskalan måste således den straffbara gärningen, i väsentliga delar, finns på lag- och förordningsnivå. Se mer om utredningens överväganden om straffbestämmelserna i del A, avsnitt 3.11.4.
Av dessa skäl finner utredningen att generella krav och grundläggande principer för handeln inom EU samt för införsel från tredje land bör regleras i lag och att vissa mer detaljerade bestämmelser bör regleras på förordningsnivå. Detta överensstämmer vidare med hur införsel och utförsel regleras inom flera andra områden15. Även i framtiden finner utredningen dock att detaljerade föreskrifter om t.ex. tidsfrister för besiktningar av djur och vilka provtagnings- och analysmetoder som ska användas för att visa frihet från en viss smitta bör överlåtas till Jordbruksverket att besluta.
De grundläggande kraven för införsel och utförsel av djur finns företrädesvis i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den
15 Se t.ex. alkohollagen (1994:1738) och lagen (1988:950) om kulturminnen.
343
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
inre marknaden. Där finns t.ex. vissa generella krav på kontroller i ursprungsbesättningen, bestämmelser om stickprovskontroller på destinationsorten och kontroller under färden till destinationsorten om det finns anledning att misstänka att villkoren för införseln inte är uppfyllda samt bestämmelser om vad den behöriga myndigheten ska vidta för åtgärder om kraven på införsel inte är uppfyllda. Dessa bestämmelser är i dag genomförda i införselförordningen, utförselförordningen samt i föreskrifter meddelade av Jordbruksverket. Bestämmelser av motsvarande innehåll för vissa produkter av animaliskt ursprung finns i rådet sdirektiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i sfyte att fullborda den inre marknaden.
Utredningen föreslår således att för djur och vissa produkter som förs ut eller in i landet ska uppfylla särskilt föreskrivna djurhälsokrav, komma från godkända eller registrerade anläggningar, vara identifierade och medföra hälsointyg. Djuren eller produkterna får vidare inte komma från områden som är föremål för restriktioner till följd av en medlemsstats bekämpningsprogram eller omfattas av ett införselförbud enligt särskilt beslut inom EU. Vidare bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela föreskrifter om djurhälsokrav som ska vara uppfyllda vid in- eller utförsel av djur, besiktning av djur av officiell veterinär inför in- eller utförsel av djur och intyg om sjukdomsfrihet, härstamning eller identitet. Bestämmelser med bemyndiganden om att meddela föreskrifter om krav på godkännande eller registrering av anläggningar samt om märkning och identitetshandlingar finns i 2 kap. i djursmittslagen (se del A, avsnitt 3.5.5) .
Vad gäller djur och produkter av djur som kommer från tredje land bör i lagen därutöver föreskrivas att sådan införseln inte är tillåten om djuren eller produkterna kommer från ett område från vilken införsel inte får ske till EU. Kommissionen meddelar i särskilda beslut vilka länder eller regioner från vilka införsel till EU får ske. Det bör även framgå att införsel från tredje land enbart ska ske på särskilt utpekade platser (gränskontrollstationer). Sådana djur får inte heller lastas ut utan medgivande av officiell veterinär.
I lagen bör vidare införas ett bemyndigande om rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att djur som kommer från tredje land ska hållas i karantän samt om villkor för sådan djurhållning. Enligt nu gällande lagstiftning uppställs krav på karantän även vid viss införsel av djur från andra medlemsstater. Utredningen finner dock
344
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
att sådana krav generellt inte är förenliga med EU-lagstiftningen. Utredningen återkommer till den frågan nedan. Därför ska, bestämmelserna om karantän, enligt utredningens uppfattning, i huvudsak vara tillämpliga vid sådan införsel från tredje land där Sverige har rätt att kräva att djur hålls i karantän, se bl.a. artikel 8 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG16. Den ansvariga myndigheten ska dock även i det enskilda fallet kunna besluta om att ett djur som inte uppfyller införselvillkoren ska sitta i karantän (isoleras) under viss tid, se t.ex. artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 och artikel 8 i rådets direktiv 90/425/EEG.
Bestämmelserna i införselförordningen om stickprovskontroller på destinationsorten av djur som har förts in i landet från ett annat EU-land överförs till den nya lagen liksom bestämmelserna om rätt att utföra kontroller av djur och djurprodukter som förs in i landet från ett annat EU-land under färden till destinationsorten om det finns anledning att misstänka att villkoren för införseln inte är uppfyllda.
I lagen föreskrivs vidare vilka åtgärder som ska vidtas om införsel inte är tillåten. Djuren respektive godset ska avvisas, isoleras, avlivas och destrueras samt att avsändaren ska ges möjlighet att välja vilken åtgärd som vidtas. Det bör även föreskrivas att kostnaden för åtgärderna ska belasta den som för in djuren till Sverige.
Slutligen finner utredningen att det i lagen ska föreskrivas att vid utförsel av djur ska officiell veterinär eller den myndighet som regeringen bestämmer tillse att transporten registreras i TRACES, dvs. den gemensamma databas över djurförflyttningar som finns inom EU.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, bör ges rätt att meddela ytterligare föreskrifter om de ovan nämnda kraven samt i vissa fall om undantag från kraven.
I detta sammanhang bör uppmärksammas att det i införselförordningen föreskrivs att sådan förflyttning av djur till eller från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln och sker enligt
16 Det kan dock observeras att den ifrågavarande bestämmelsen är tidsbegränsad till den 31 december 2011.
345
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
internationella överenskommelser inte räknas som införsel. Utredningen anser att det bör finnas en möjlighet även i framtiden att undanta viss förflyttning av djur mellan dessa länder från in- och utförselkraven. En förutsättning för detta bör dock vara att djurhälsoaspekterna vid in- och utförseln är reglerade i den ifrågavarande överenskommelsen. Sådana bestämmelser finns, enligt vad utredningen erfar, i Sveriges överenskommelse med Finland. Vad gäller förflyttning som är föranledd av renskötseln mellan Sverige och Norge har 1972 års renbeteskonventionen upphört att gälla. Någon ny överenskommelse har ännu inte träffats mellan länderna, varför den s.k. Lappkodicillen från år 1751 tilllämpas. I Lappkodecillen finns inte några bestämmelser som reglerar djurhälsoaspekter. Utredningen finner därför att det för närvarande inte finns grund att undanta förflyttning av djur föranledd av renskötseln mellan Sverige och Norge från in- och utförselbestämmelserna. Utredningen föreslår att regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om införsel och utförsel för sådan förflyttning av djur till eller från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln och sker enligt internationella överenskommelser samt att det i djursmittsförordningen föreskrivs att sådan förflyttning mellan Sverige och Finland undantas från bestämmelserna om in- och utförsel.
De mer detaljerade bestämmelserna om vilka djurhälsoregler som ska uppfyllas vid införsel eller utförsel av djur bör regleras i djursmittsförordningen. Förordningen bör som anförts ovan innehålla de väsentliga kraven för in- och utförsel. Detaljbestämmelser såsom vilka provtagningsmetoder som ska användas, på vilka formulär som intyg ska skrivas samt vissa undantag från de grundläggande kraven bör dock delegeras till Jordbruksverket.
Kommissionen meddelar, när behov uppkommer, s.k. skyddsbeslut enligt vilka det t.ex. förbjuds att djur från ett visst land eller region förs in i en medlemsstat. Sådana beslut är föranledda av smittskyddssituationen i det ifrågavarande landet eller regionen. Eftersom det brådskar med att vidta åtgärderna beslutar i allmänhet kommissionen om åtgärderna i form av beslut som riktas till medlemsstaterna. Besluten gäller omedelbart från det att medlemsstaterna har delgetts dem. Sådana beslut behöver vanligen genomföras för att bli gällande i Sverige. Utredningen finner att det inte är praktiskt möjligt för regeringen att genomföra sådana beslut utan detta måste överlämnas till en myndighet, lämpligen Jordbruksverket.
346
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.6.2
För att Jordbruksverket ska kunna vidta dessa genomförandeåtgärder på ett snabbt och effektivt sätt finner utredningen att det bör övervägas om Jordbruksverket bör ges rätt att publicera föreskrifterna elektroniskt och därutöver hålla dem tillgängliga hos verket, på samma sätt som Finansinspektionen och Fiskeriverket kan göra i vissa fall, se bilaga 2 till författningssamlingsförordningen (1976:725).
Den nu gällande förordningen om införsel av levande djur m.m. syftar även till att förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna. Utredningen finner att regleringen av införsel av djur för dessa ändamål inte omfattas av utredningens uppdrag. Utredningen återkommer i del A, avsnitt 3.14 till de följdändringar som bör göras i förordningen om införsel av levande djur m.m. till följd av att förordningen inte längre ska reglera införsel från smittskyddssynpunkt.
Salmonellagarantierna
Utredningens bedömning: Sverige bör kunna fortsätta att
kräva provtagning avseende salmonella vid införsel av avelsfjäderfän, värphöns, kläckägg, slakthöns, kött från nötkreatur, svin och fjäderfän samt ägg avsedda för direkt konsumtion.
Sverige bör ansöka om att åter erhålla salmonellagarantier vid införsel av svin.
Eftersom det inte finns någon legal grund för att upprätthålla särskilda krav avseende salmonella vid införsel av nötkreatur kan Sverige inte längre kräva provtagning avseende salmonella vid införsel av levande nötkreatur.
Djurhälsovillkoren vid handel mellan medlemsstater och vid import till EU är harmoniserade inom EU. Sverige erhöll genom anslutningsfördraget vissa tilläggsgarantier med avseende på salmonella. Garantierna innebär att Sverige skulle ha rätt att kräva provtagning avseende salmonella vid införsel till landet av levande fjäderfän, kläckägg, levande nötkreatur och levande svin och kött från nötkreatur, svin och fjäderfän samt ägg avsedda för direkt konsumtion.
När det gäller nötkreatur och svin, gjordes genom anslutningsfördraget en ändring i rådets direktiv 64/432/EEG av den 26 juni 1964 om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nöt-
347
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
kreatur och svin inom gemenskapen. I direktivet infördes följande nya artikel:
Artikel 10a
1. I väntan på att de ändringar som skall göras i detta direktiv skall träda i kraft, skall, på bestämmelseorten, bestämmelserna om salmonella i det kontrollprogram som tillämpas av Finland, Norge och Sverige tillämpas på sådana nötkreatur och svin för avel, produktion eller slakt som är avsedda för de medlemsstaterna. Om det konstateras att djuren är positiva, skall samma bestämmelser tillämpas på dem som på djur med ursprung i de medlemsstaterna. Dessa bestämmelser skall inte tillämpas på djur från anläggningar som är underkastade ett program som erkänts som likvärdigt i enlighet med förfarandet i
2. De garantier som fastställs i punkt 1 är inte tillämpliga förrän kommissionen har godkänt de kontrollprogram som Finland, Norge och Sverige skall lämna in. Kommissionen skall fatta sitt beslut innan anslutningsfördraget träder i kraft, så att de handlingsprogram och garantier som avses i punkt 1 är tillämpliga när anslutningsfördraget träder i kraft.
Kommissionen prövade de i punkten 2 ovan nämnda kontrollprogrammen och beslutade att godkänna dem genom kommissionens beslut 95/50/EG av den 23 februari 1995 om godkännande av det handlingsprogram för den salmonellakontroll för vissa levande djur och djurprodukter som lagts fram av Sverige. I beslutet anges bl.a. att de åtgärder som gäller nötkreatur och svin för avel, produktion eller slakt och som ingår i det svenska programmet, ska godkännas. Genom detta beslut fick således Sverige rätt att tillämpa de garantier som föreskrivs i artikel 10 a i det ovan nämnda direktivet.
Rådets direktiv 64/432/EEG ändrades dock genom rådets direktiv 97/12/EG av den 17 mars 1997 om ändring och uppdatering av direktiv 64/432/EEG om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen. Genom ändringen upphävdes artikel 10 a och därmed den legala grunden för Sveriges rätt att kräva provtagning avseende salmonella vid införsel av levande nötkreatur och svin till Sverige. Direktiv 97/12/EG började tillämpas den 1 juli 1998.
Utredningen har inte identifierat någon annan EU-rättsakt enligt vilken Sverige ges rätt att upprätthålla tilläggsgarantier avseende dessa djur. I artikel 9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna
348
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
zoonotiska smittämnen finns dock en bestämmelse om att en medlemsstat som är mottagare av en sändning av levande fjäderfän och svin eller kläckägg får, under en övergångsperiod, av kommissionen bemyndigas att kräva att resultaten av de salmonellatester som måste göras inför att djuren lämnar ursprungsbesättningen uppfyller samma kriterier för salmonella som har fastställts i den mottagande medlemsstatens godkända nationella program. I artikeln anges vidare att de särskilda åtgärder avseende salmonella som gällde för levande djur vid transport till Sverige och Finland före ikraftträdandet av denna förordning, ska fortsätta att gälla som om de hade fastställts i enlighet med bestämmelserna i artikeln.
Utredningen anser inte att det kan sägas att Sverige, eller för den delen Finland, vid tiden för ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 fanns några av gemenskapsrätten erkända särskilda åtgärder avseende nötkreatur och svin.
Sverige kräver i dag17 att nötkreatur och svin som förs in från ett land som inte har ett salmonellakontrollprogram som är godkänt av kommissionen och som är likvärdigt det svenska salmonellakontrollprogrammet ska undersökas avseende förekomst av salmonella före insättning i mottagarbesättningen. Undersökningen ska ske genom provtagning och analys. Djuren ska före insättningen isoleras av djurhållaren i nära anslutning till mottagarbesättningen på ett sådant sätt att överföring av smitta inte kan ske till djuren i mottagarbesättningen eller till några andra nötkreatur eller svin. Kravet på isolering gäller inte om provtagning och analys skett i avsändarlandet.
I sammanhanget kan nämnas att Finland, som erhöll samma tilläggsgarantier som Sverige vid anslutningen till EU, numera inte uppställer något krav på provtagning avseende salmonella vid införsel av nötkreatur och svin.
Det är utredningens sammantagna slutsats att Sverige i dag inte har rätt att upprätthålla kravet på provtagning avseende salmonella för nötkreatur och svin. När det gäller svin finns det dock en rätt enligt den ovan nämnda förordningen att ansöka om tilläggsgarantier. Utredningen anser att Sverige bör ansöka om detta. När det gäller nötkreatur finns det enligt nu gällande lagstiftning inte något rättsligt stöd för Sverige att erhålla tilläggsgarantier avseende salmonella.
17 8 b § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1998:70) om införsel av nötkreatur och svin.
349
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.6.3
När det gäller avelsfjäderfä, värphöns, kläckägg, slakthöns, kött från nötkreatur, svin och fjäderfän samt ägg avsedda för direkt konsumtion har Sverige alltjämt rätt att upprätthålla krav på salmonellaprovtagning i ursprungsanläggningen.
Utredningens förslag medför att salmonella i flertalet fall klassificeras som en spärrsmitta. Det i sin tur medför att det inte längre finns något krav på att förekomst av salmonella ska bekämpas. Däremot finns det krav på att smittan inte får spridas och att åtgärder vidtas också för att säkerställa att så inte sker. Syftet med utredningens förslag är inte att ändra på målsättningarna med den svenska salmonellapolitiken utan enbart att säkerställa att djurägaren får ett större inflytande över hanteringen vid ett utbrott av smittan. Det är utredningens uppfattning att de av utredningen föreslagna lagändringarna vid hanteringen av förekomst av salmonella enbart får anses medföra att det görs en mindre ändring av de godkända salmonellaprogrammen. Det bör därför inte anses föreligga behov av att ansöka om ett förnyat godkännande av programmen.
Det är i och för sig möjligt att kräva att samtliga djur som förs in i en nötkreaturs- eller svinbesättning, innan införandet, ska ha provtagits med negativt resultat avseende salmonella. Ett sådant krav skulle i så fall gälla lika för svenska och utländska djur och det vore inte direkt kopplat till införsel av djuren till Sverige. Ett sådan krav måste dock även vara proportionerligt och nödvändigt för att uppnå syftet. Utredningen finner för närvarande inte skäl att föreslå en sådant krav.
Utestående ansökningar om tilläggsgarantier
Utredningens förslag: Den provtagning avseende vissa
djursmittor som utförs vid införsel av levande djur med anledning av Sveriges utestående ansökningar om tilläggsgarantier bör upphöra.
Med anledning av ansökningarna om tilläggsgarantier har vissa införselregler som gällde före inträdet i EU behållits. Införselkontrollen beskrivs närmare i del B, avsnitt 3.6 och 3.7.
I del B, avsnitt 3.7 har utredningen vidare utförligt redogjort för de utestående ansökningarna om tilläggsgarantier och för utred-
350
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ningens bedömning av dem. Utredningen kommer därför här enbart sammanfattningsvis redogöra för följande.
Sverige erhöll i samband med anslutningen till EU18, genom ändringar i de direktiv som reglerar handeln med djur mellan medlemsstater och importen till EU19 rätten att tillämpa vissa övergångsbestämmelser vid införsel av djur till Sverige.
För ett större antal sjukdomar föreskrevs att kommissionen snarast skulle granska de svenska ansökningarna om godkännande av kontrollprogram eller om friförklaring från sjukdomen. Det infördes även en rätt för Sverige att, i väntan på att kommissionen skulle granska de av Sverige inlämnade kontrollprogrammen respektive skälen för ansökan om friförklaring, under ett års tid tillämpa de nationella bestämmelser avseende sjukdomarna som var i kraft före anslutningen till EU. Det föreskrevs även att ettårsperioden fick, om det var nödvändigt, förlängas av kommissionen efter det att frågan hade behandlats i den ständiga veterinärkommittén.
För grissjukdomen PRRS infördes dock i rådets direktiv 64/432/EEG en treårig övergångsperiod under vilken grisar som levererades till Sverige från en region som inte var fri från sjukdomen skulle provtas med negativt resultat med anledning av sjukdomen innan införsel till Sverige. Övergångsperioden löpte ut den 31 december 1997. I juni 1998 uppdrog regeringen åt Jordbruksverket att åter igen ansöka om tilläggsgarantier för PRRS. Detta skedde efter att direktiv 64/432/EEG hade ändrats genom direktiv 97/12/EEG på så sätt att det inte längre fanns möjligheter i direktivet att erhålla tilläggsgarantier för PRRS.
Efter beslut i ständiga veterinärkommittén beslutade kommissionen den 12 januari 1996 (kommissionens beslut 96/93/EG, 96/94/EG och 96/95/EG), såsom det får förstås, att Sverige skulle
18 Akt om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen – Bilaga I: Förteckning enligt artikel 29 i anslutningsakten – V. Jordbruk – E. Veterinärlagstiftning och zooteknisk lagstiftning. 19 Rådets direktiv 64/432/EEG, i rådets direktiv 91/68/EEG av den 28 januari 1991 om djurhälsovillkor för handel inom gemenskapen med får och getter (artikel 8), i rådets direktiv 90/539/EEG av den 15 oktober 1990 om djurhälsovillkor för handel inom gemenskapen och för import från tredje land av fjäderfä och kläckningsägg (artikel 14 och 14), i rådets direktiv 91/67/EEG av den 28 januari 1991 om djurhälsovillkor för utsläppande på marknaden av djur och produkter från vattenbruk (artikel 12 och 13) samt i rådets direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte omfattas av de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG.
351
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
få behålla nationella regler avseende fjäderfäsmittan TRT/SHS (som EFTA:s övervakningsmyndighet [ESA] redan beviljat Sverige), grissmittan TGE samt fisksmittorna IPN och BKD. Det beslutades inte om någon förlängning av rätten att behålla de nationella bestämmelserna avseende de övriga smittorna. I en skrivelse till Sverige i januari 1996 från kommissionär Fischler framhåller denne att kommissionen vid sin bedömning kommit fram till att det endast är dessa fyra sjukdomar som kan komma i fråga för tilläggsgarantier. Några ytterligare beslut om förlängning har inte beviljats av kommissionen.
År 2004 ansökte Sverige om godkännande för ett kontrollprogram avseende tuberkulos hos hjort. Kommissionen har ännu inte fattat beslut om ansökan.
De smittor som Sverige alltjämt tillämpar nationella bestämmelser på och där kommissionen inte har fattat något beslut om godkännande av tilläggsgarantier vid införsel till landet är följande: Nötkreatur: paratatuberkulos, leptospira hardjo, campylobacter foetus och trichomonas Svin: PRRS, TGE, PED och leptospira pomona Får och get: paratatuberkulos och mycoplasma agalacie (smittsam juverinflammation) Fjäderfän: ILT, och IB, TRT/SHS och EDS-76 Hjort: tuberkulos
Utredningens bedömning
Kommissionen har år 2010 i skrivelser till regeringen om de svenska kraven på provtagning avseende ovan nämnda nötkreaturssmittor ifrågasatt om kraven är förenliga med EUrätten. Det synes följa av kommissionens skrivelser att kommissionen anser att det inte finns några utestående ansökningar att pröva. Oavsett om så är fallet eller inte kan dock utredningen konstatera att för de ovan nämnda smittorna, med undantag för PRRS och tuberkulos, fick Sverige en tidsbegränsad rätt att behålla sina nationella införselbestämmelser.
Tiden gick för merparten av smittorna ut den 31 december 1995. För några smittor förlängdes den till den 31 december 1996. Därefter har inga nya tidsfrister beslutats.
352
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Att kommissionen under denna tid inte meddelade några beslut har inte någon avgörande betydelse för Sveriges rätt att behålla sina äldre bestämmelser avseende provtagning för djursmittorna. EUdomstolen har i bl.a. mål C-319/97, det s.k. Kortas-målet, funnit att det faktum att kommissionen åsidosatt sina skyldigheter genom att inte inom skälig tid pröva en ansökan enligt artikel 100a.4 i fördraget20 kan inte påverka tillämpningen av en rättsakt. Medlemsstaten var således skyldig att anpassa sin lagstiftning till rättsakten i fråga. Domstolen hänvisade i stället till att en medlemsstat, som anser att kommissionen åsidosätter sina skyldigheter, kan väcka talan vid domstol för att få fastställt att kommissionen har åsidosatt sina skyldigheter och i förekommande fall ansöka om nödvändiga interimistiska åtgärder.
Utredningen finner att domstolens avgörande har betydelse även för den ifrågavarande situationen. Sveriges rätt att behålla nationella bestämmelser var tidsbegränsad. När tidsfristen löpte ut var Sverige skyldig att anpassa sitt regelverk till de ifrågavarande direktiven. För att undvika detta skulle Sverige ha väckt talan mot kommissionen för att den inte hade fattat beslut inom en rimlig tid samt begärt att domstolen interimistiskt beslutade att Sverige fick behålla kraven på provtagning.
Det är således inte förenligt med EU-lagstiftningen att fortsatt kräva provtagning beträffande flertalet av de ifrågavarande smittorna. Beträffande två av smittorna, TRT/SHS och EDS-76, har Sverige emellertid av ESA, erhållit tilläggsgarantier21.
I artikel 172.7 i det svenska anslutningsfördraget föreskrivs att de beslut som EFTA:s övervakningsmyndighet har fattat ska fortsätta att gälla efter anslutningen, om inte kommissionen bestämmer något annat genom ett motiverat beslut i överensstämmelse med gemenskapens bestämmelser. Enligt vad utredningen känner till så har kommissionen inte meddelat något beslut som innebär att ESA:s beslut upphävs. Utredningen finner således att Sverige alltjämt ska ha rätt att kräva provning avseende fjäderfäsmittorna TRT/SHS och EDS-76.
20 Bestämmelsen i fråga är numera reglerad i artikel 114 i EUF-fördraget. Vidare har beträffande sådana anmälningar införts en bestämmelse som anger att om kommissionen inte reagerar inom sex månader ska de nationala bestämmelserna anses godkända. 21 EFTA Surveillance Authority decision of 30 November 1994 concerning additional guarantees relating to turkey rhinotracheitis/swollen head syndrome for poultry destined to certain EFTA States, (Dec. No: 195/94/COL) respektive EFTA Surveillance Authority decision of 30 November 1994 concerning additional guarantees relating to egg drop syndrome-76 for poultry destined to certain EFTA States (Dec. No: 196/94/COL).
353
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Utredningen kan vidare konstatera att Sverige ansökte om friförklaring från PRRS jämte tilläggsgarantier först efter att direktiv 64/432/EEG hade ändrats på ett sådant sätt att det inte längre skulle vara möjligt att erhålla tilläggsgarantier för sjukdomen i fråga. Sveriges bestämmelser är inte förenliga med direktivet och det finns inget i direktivets nu gällande lydelse som ger Sverige rätt att upprätthålla kravet på provtagning avseende PRRS. Vidare kan det framhållas att det inte heller enligt direktivets äldre lydelse fanns någon bestämmelse som skulle ha gett Sverige rätt att upprätthålla kravet på provtagning avseende smittan utan ett föregående beslut från kommissionen. Det finns således inget rättsligt stöd för Sverige att i avvaktan på en prövning av ansökan upprätthålla kravet på provtagning avseende PRRS.
Slutligen vad avser tuberkulos hos hjort är bestämmelserna vid införsel av hjort reglerade i rådets direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG. Enligt artikel 14 får en medlemsstat ansöka om godkännande av bekämpningsprogram. Programmen får godkännas av kommissionen tillsammans med de ytterligare allmänna eller begränsade garantier som kan krävas i handeln. Medlemsstater som anser att dess territorium är fritt från en sjukdom kan enligt artikel 15 ansöka om friförklaring avseende sjukdomen. Kommissionen ska undersöka den dokumentation som läggs fram till stöd för friförklaringen. Om den godkänns ska även omfattningen av de ytterligare allmänna eller särskilda garantier som kan krävas i handeln fastställas av kommissionen. I avvaktan på ett beslut får den berörda medlemsstaten i sina handelsförbindelser ha kvar de krav som är nödvändiga för att upprätthålla dess status.
Sverige anordnade kontrollprogram avseende tuberkulos hos hjort redan 1994. Kontrollprogrammen har inte avslutats och formellt sett är Sverige ännu inte fri från smittan hos hjort. Smittan har dock inte påträffats hos hjort på mer än tio år och enligt svenska myndigheter bedöms inte smittan förekomma bland hjortar i Sverige.
I sammanhanget bör det noteras att kommissionen år 2003 inledde ett formellt överträdelseärende mot Sverige avseende
354
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Sveriges bestämmelser om införsel av vissa idisslare, bl.a. hjort22. Kommissionen menade att bestämmelserna om införsel av dessa djur inte var förenliga med rådets direktiv 92/65/EEG. I sitt svar till kommissionen angav den svenska regeringen att man hade för avsikt att anpassa sina införselbestämmelser avseende samtliga idisslare som omfattas av direktivet utom hjort. Beträffande dessa hjortar hade Sverige för avsikt att ansöka om godkännande av de anordnade kontrollprogrammen. Efter att ha mottagit den svenska ansökan om godkännande av kontrollprogrammen för tuberkulos hos hjort samt vissa kompletteringar till ansökan har kommissionen avslutat överträdelseärendet. Kommissionen har dock ännu inte fattat något beslut om den svenska ansökan.
Sverige bör kunna ses som ”de factofri” från tuberkulos hos hjort. Utredningen finner därför att Sverige med en analog tillämpning av artikel 15 i rådets direktiv 92/65/EEG får anses ha rätt att behålla de nationella kraven på provtagning för tuberkulos hos hjort.
Följaktligen finner utredningen att Sverige inte har rätt att upprätthålla de nuvarande införselbestämmelserna, med krav på provtagning och karantän, vad avser: paratuberkulos, leptospira hardjo, campylobacter foetus och trichomonas hos nötkreatur, PRRS, TGE, PED och leptospira pomona hos svin, paratuberkulos och smittsam juverinflammation hos får och getter och ILT och IB hos fjäderfän.
Även för fjäderfäsjukdomarna TRT/SHS och EDS-76 bör de nuvarande införselbestämmelserna ändras. För dessa smittor har dock Sverige erhållit tilläggsgarantier av ESA, varför det i införselbestämmelserna bör införas krav på bl.a. provtagning med avseende på smittorna i ursprungsbesättningarna. Beträffande tuberkulos hos hjort finner emellertid utredningen att nuvarande bestämmelser bör kunna behållas.
De svenska införselbestämmelserna samt lagen om (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, bör således ändras.
I den mån de utestående ansökningarna inte kan anses ha förfallit till följd av ändrad gemenskapsrättslig lagstiftning har Sverige emellertid möjlighet att stämma kommissionen och begära att EUdomstolen fattar ett interimistiskt beslut rörande provtagning avseende smittorna.
22 Jordbruksdepartementets diarienummer Jo2003/2263, Jo2005/1029 och Jo2006/3392.
355
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.7.1
Att det inte finns några möjligheter för staten att kräva provtagning avseende smittorna innebär inte att det inte av enskilda djurhållare med stöd av näringens organisationer kan vidtas åtgärder för att kontrollera dem.
Den övervakning som utförs med anledning av smittorna kan upprätthållas om den ansvariga myndigheten för övervakning bedömer att övervakningen ska fortgå.
3.7 Övervakning och anmälningsplikt
Övervakning av det epidemiologiska läget bland djur samt annan övervakning för att utöka kunskapen kring smittspridning
Utredningens förslag: Övervakning av sjukdomsläget bland
djur ska utföras Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) i planerad form utifrån vetenskapliga och statistiska metoder. SVA får vidare rätt att utfärda föreskrifter om obligatorisk övervakning av djursmittor, inklusive skyldigheter för djurhållare att underkasta sig myndighetens beslut i fråga om provtagning m.m.
SVA ska efter samråd med Jordbruksverket, Smittskyddsinstitutet (SMI) och andra berörda myndigheter och organisationer fastställa vilka djursmittor som ska övervakas. Den obligatoriska övervakningen får inte vara mer långtgående än vad som behövs för att tillvarata samhällets behov av skydd.
Bakgrund
En förutsättning för att upprätthålla ett gott djurhälsoläge i landet är att smittor upptäcks innan de fått stor spridning. Härmed kan åtgärder sättas in i ett tidigt skede i smittspridningsförloppet. Detta är bara möjligt om det sker en planerad och systematisk övervakning av djursmittor i landet. En effektiv övervakning av djursmittor innebär att riskerna kan minimeras för staten, djurägare, försäkringsbolag, foderleverantörer och andra aktörer. Övervakning bidrar också till att underlätta statens budgetplanering.
I EU-lagstiftningen finns ett flertal bestämmelser om att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är skyldiga att rapportera
356
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
uppgifter till kommissionen och andra medlemsstater. Dessa uppgifter rör såväl inträffade fall av djursmittor som resultaten av övervakning. Som exempel på detta anges i bilaga 1 till EU:s s.k. zoonosdirektiv23 att brucella, campylobakter, echinokocker, listeria, salmonella, trikiner, tuberkulos samt VTEC ska övervakas. Enligt direktivet ska också andra zoonotiska smittämnen övervakas om det är motiverat av det epidemiologiska läget. Därutöver följer av Sveriges medlemskap i Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) att Sverige åtar sig att till organisationen rapportera uppgifter om bl.a. inträffade fall av djursmittor.
Det finns inte någon myndighet som har ett uttryckligt utpekat ansvar för övervakning av djursmittor även om det kan hävdas att Jordbruksverket indirekt har ett sådant ansvar. Det följer av att Jordbruksverket har tilldelats uppgifter som på olika sätt ger verket i uppdrag att samla in information om sjukdomsläget hos de djurbestånd som är i människans vård. Enligt lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller besluta i enskilda fall om provtagning eller undersökning av djur och djurprodukter, foder och annat material för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från eller kontrollera smittsamma djursjukdomar. Provtagningen eller undersökningen får utföras utan samtycke av djurägaren. Regeringen har i förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m. (provtagningsförordningen) bemyndigat Jordbruksverket att meddela sådana föreskrifter och beslut. Jordbruksverket kan uppdra åt statligt anställda distriktsveterinärer eller åt officiella veterinärer, i den mån det följer av EUlagstiftningen att uppgiften ska utföras av officiell veterinär, att utföra provtagningar och undersökningar. Enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. får regeringen eller efter regeringens bemyndigande Jordbruksverket ge organisationer eller andra sammanslutningar rätt att anordna kontroll av husdjur i syfte att förebygga sjukdomar hos djur. I förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. har regeringen gett ett bemyndigande till Jordbruksverket att föreskriva om sådana kontroller. Ett villkor för att kontrollprogram ska godkännas är att plan- och riktlinjer för verksamheten godkänns av Jordbruksverket. Verket har godkänt ett antal kontrollprogram, där verksamheten till stor del består av
23 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/99/EG av den 17 november 2003 om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen, om ändring av rådets beslut 90/424/EEG och om upphävande av rådets direktiv 92/117/EEG.
357
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
provtagningar och undersökningar för att påvisa djursmittor, alternativt bekräfta frihet från smittor.
SVA ska, enligt sin instruktion24, följa och analysera utvecklingen av sjukdomstillstånd hos domesticerade och vilda djur samt av resistens mot antibiotika och andra antimikrobiella medel bland mikroorganismer hos djur och i livsmedel. SVA har dock inte resurser till sitt förfogande för att på egen hand initiera och genomföra övervakning utan är beroende av medel från Jordbruksverket.
Jordbruksverket tilldelas medel för att kartlägga och dokumentera smittläget för de djursmittor där Sverige beviljats tilläggsgarantier samt för att även i övrigt kunna utföra de kontroller som EU ställer krav på. SVA erhåller medel från Jordbruksverket för att utveckla och genomföra smittövervakningen. Provtagning inom ramen för övervakningen uppdras åt olika djurhälsoorganisationer och från slakterier.
Många smittor och sjukdomar övervakas i slakten. Detta gäller för t.ex. brucellos, tuberkulos, salmonella, svinpest, och enzootisk bovin leukos (EBL). En del av dessa kontroller sker i samband med köttbesiktningen där eventuella förändringar som tyder på smitta kan påvisas. Tuberkulosövervakningen sker på detta sätt. När det gäller andra djursmittor tas blodprover i samband med slakt och dessa skickas till ett laboratorium, oftast SVA, för analys. Utöver vid slakt sker vissa kontroller genom att mjölkprover tas på mejerier i Svensk Mjölks regi. Bland annat övervakas brucellos, EBL och infektiös bovin rhinotracheit (IBR) i mjölk. Systematisk övervakning sker även genom miljöprover från djurstallar, blodprover eller träckprover från levande djur på gårdar, obduktion av döda djur m.m.
Mycket av övervakningen sker på initiativ av näringens organisationer, som ansöker om medel från Jordbruksverket. För 2009 ansökte Svenska Djurhälsovården, Svensk Mjölk, Svensk Fågel och Fiskhälsan om medel för att övervaka olika djursmittor.
En del av övervakningen utförs enligt föreskrifter utfärdade av Jordbruksverket med stöd av bemyndiganden i provtagningslagen. Verket har t.ex. genom föreskrifterna (SJVFS 1994:45) om obligatorisk hälsoövervakning av fjäderfä ålagt den som ansvarar för en verksamhet vid en anläggning med avelsfjäderfä eller kläckeri att se till att det tas prover för påvisande av sjukdomen egg drop syndrome (EDS-76), för vilken Sverige erhållit tilläggsgarantier.
24 Förordningen (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt.
358
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Smittläget bland vilda djur övervakas i dag av SVA i samarbete med Naturvårdsverket och Jordbruksverket. I SVA:s regleringsbrev anges att myndigheten ska driva en samrådsgrupp med Naturvårdsverket för att följa och analysera utvecklingen av sjukdomstillstånd hos vilda djurpopulationer samt att samråd ska ske med Jordbruksverket när det gäller sjukdomar reglerade i epizootilagen. Viltövervakningen sker dels genom passiv övervakning av fallvilt, dels genom riktade undersökningar. Den passiva övervakningen omfattar obduktion och olika provtagningar av djur som hittas döda. I de flesta fall är det jägare som skickar in djuren till SVA men det händer även att allmänheten skickar in t.ex. döda fåglar. Naturvårdsverket har tilldelats medel för riktade undersökningar i särskilda fall, t.ex. när anhopningar av döda djur hittas. SVA erhåller medel från bl.a. Naturvårdsverket för att utföra sådana obduktioner. Aktiv övervakning sker även i samarbete mellan SVA och Jordbruksverket när det gäller undersökningar med avseende på sjukdomar som omfattas av epizootilagen, bl.a. svinpest som undersöks i vildsvin.
När det gäller statens vilt ska upphittade döda djur enligt jaktförordningen (1987:907) omhändertas genom polisens försorg. För dessa arter, (ett trettital arter av däggdjur och fåglar som förtecknas i jaktförordningen) skickas material alltid till Naturhistoriska riksmuseet eller till SVA. När det gäller övriga arter är SVA beroende av att jägare på frivillig väg skickar in material för undersökning.
Obduktioner och vävnadsanalys görs inte enbart på vilda djur, utan används som ett diagnostiskt redskap när det är oklart vad som orsakat sjukdom eller dödsfall hos tamdjur. Av ovanstående framgår att den praktiska övervakningen i dag bara delvis är under statlig kontroll. En stor del av provtagningen sköts på frivillig basis av näringens organisationer och bygger på ett etablerat samarbete sedan lång tid tillbaka.
Behovet av övervakning
Utredningen anser att sjukdomsövervakning är att betrakta som en kollektiv vara till nytta för hela samhället. Det betyder inte att staten ska övervaka alla djursmittor eller att det praktiska arbetet kring övervakning behöver genomföras av staten. Staten har emellertid ansvaret för att det utvecklas och genomförs en systematisk övervakning av olika djursmittor hos såväl tama som vilda
359
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
djur. En myndighet måste utses som ansvarig för att övervakning sker i den omfattning som är nödvändig dels för att fullfölja Sveriges internationella åtaganden, dels för att göra det möjligt att följa utvecklingen i landet när det gäller allmänfarliga djursmittor. För att fullfölja åtagandena gentemot EU måste vissa djursmittor systematiskt övervakas och resultatet av övervakningen rapporteras till kommissionen. Även andra djursmittor kan behöva övervakas systematiskt. Sveriges åtaganden gentemot OIE är mindre långtgående, och torde kunna fullföljas genom den anmälningsplikt som föreslås i del A, avsnitt 3.7.3.
Som framgår av redogörelsen ovan är området svåröverskådligtdels eftersom verksamheten bedrivs på många olika sätt av många olika aktörer och med stöd av olika lagar, dels eftersom olika begrepp används för att beskriva samma eller snarlika aktiviteter. Så vitt utredningen kan bedöma fungerar den praktiska övervakningen bra trots att ansvarsförhållandena är oklara. För lantbrukare och allmänhet är det dock svårt att få en samlad bild av hur sjukdomsövervakningen i landet bedrivs, vad syftet med övervakningen är, i vilken mån den är frivillig respektive obligatorisk m.m. Begreppet övervakning avser ibland planerad systematisk insamling av uppgifter om sjukdomar eller smittor i syfte att generellt öka kunskapen om dem. I andra sammanhang omfattar begreppet även det rent praktiska arbetet kring ett utbrott av en sjukdom för att se var en smitta kommit ifrån samt hur den är spridd.
Utredningen har konstaterat att övervakningen till stor del bygger på att det finns ett intresse från näringens sida att frivilligt medverka till att provtagning sker. Övervakningen baseras till stor del på prover som samlas in av näringens organisationer, i första hand Svenska Djurhälsovården och Svensk Mjölk. En del prover tas inom ramarna för olika kontrollprogram, men organisationerna tar även prover med avseende på smittämnen som inte är föremål för särskilda program. Organisationerna ansöker om medel från Jordbruksverket för att finansiera provtagning och analyser. Med dessa medel köper organisationerna tjänster av slakterier för provtagning och av SVA för analyser.
Det är utredningens uppfattning att ordet övervakning ska användas om planerad systematisk insamling, analys och spridning av data om förekomst respektive frånvaro av smittämnen i landet. Utredningar i samband med sjukdomsutbrott eller som görs av andra skäl bör i stället benämnas smittspårning eller liknande.
360
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
För att det offentliga ska kunna leva upp till sina åtaganden behöver det även i framtiden finnas möjligheter för staten att besluta om undersökning och provtagning av djur m.m. för att kartlägga förekomst av eller fastställa frihet från djursmittor. Utredningen föreslår därför att provtagningslagens bestämmelse i denna del överförs till den nya lagen. Som utredningen har konstaterat är det i dag inte alltid tydligt om den övervakning som äger rum är frivillig eller inte. Från rättssäkerhetssynpunkt är det emellertid självklart av stor vikt att djurägarna har kännedom om vilka provtagningar som är frivilliga och vilka som myndigheterna har rätt att göra även utan dennes samtycke. I detta ingår att ansvarsfördelningen mellan myndigheter och näring behöver förtydligas. Utredningen föreslår därför att det i föreskrifter bör fastställas vilka djursmittor som ska vara föremål för obligatorisk övervakning. Enligt utredningen ska den obligatoriska övervakningen omfatta de djursmittor som Sverige enligt EU-lagstiftning är bunden att övervaka samt övriga djursmittor som det är angeläget att övervaka. Den obligatoriska övervakningen får inte vara mer långtgående än vad som behövs för att tillvarata samhällets behov av skydd. Utredningen föreslår nedan att SVA blir ansvarig myndighet för djursmittsövervakningen. SVA bör därför lämpligen erhålla rätten att föreskriva om sådan provtagning. Innan myndigheten föreskriver om provtagningen bör den samråda med Jordbruksverket, SMI och andra berörda myndigheter och organisationer.
Utöver den obligatoriska övervakningen ska dock SVA, i den mån myndigheten anser det vara befogat, kunna bedriva övervakning som bygger på frivillig rapportering, provtagning eller undersökning.
Smittor bland vilda djur orsakar årligen sjukdomsfall bland människor och djur i människans vård. Detta bör också vara en del i övervakningen. Bland sjukdomarna och smittorna hos vilda djur är det följande som utredningen rekommenderar bli föremål för uppmärksamhet: TBE, echinokocker, harpest (tularemi), sorkfeber, Qfeber, trikiner, yersinia och campylobakter. Övervakning med avseende på echinokocker är viktig för att dokumentera att landet fortsätter att vara fritt från rävens dvärgbandmask (Echinococcus multilocularis), vilket är en förutsättning för att Sverige även i framtiden får kräva avmaskning före införsel till landet av hundar och katter. Uppmärksamhet måste också gälla en så ovanlig smitta som rabies. Förändringar i temperatur eller i förekomst av djurarter i Sverige kan innebära att nya djursmittor introduceras i landet
361
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
genom vilda djur. Uppmärksamhet bör också riktas mot att tidigt upptäcka sådan introduktion.
SVA blir ansvarig myndighet för djursmittsövervakningen
Utredningen anser att ansvaret för övervakning av djursmittor, inklusive den övervakning som krävs för att upprätthålla tilläggsgarantier och för att tillgodose kraven i EU:s lagstiftning i fråga om övervakning, ska ligga på den myndighet som har den vetenskapliga kompetensen för uppgiften, nämligen SVA. Fördelen med att sjukdomsövervakningen samlas på den myndighet som har den vetenskapliga kompetensen för övervakning är att kompetensuppbyggnad och kompetensutveckling kan utvecklas under stabila långsiktiga förhållanden. SVA är också den myndighet som i praktiken utvecklar och genomför huvuddelen av den övervakning som äger rum i landet. Så gäller även för övervakningen av antibiotikaresistensläget hos bakterier från djur, vilken sker inom SVA:s program, Svensk Veterinär Antibiotika Resistens Monitorering (SVARM). Resultaten från övervakningen och statistik över förbrukningen av antibiotika till djur presenteras i en årlig rapport. Rapporten utgör ett underlag för rekommendationer om lämpliga antibiotika att använda vid behandling av djur i Sverige.
Med ett tydligt myndighetsansvar för djursmittsövervakningen inom djurpopulationen får Sverige en stark röst i de internationella sammanhang där metodfrågor och övervakningsbehov avhandlas.
Utredningen föreslår vidare att de medel som Jordbruksverket disponerar för övervakningen överförs från Jordbruksverket till SVA.
Informationen om den organiserade och systematiserade sjukdomsövervakningen samlas härmed på en myndighet som också får ett ansvar för att informationen sprids till berörda myndigheter och till EU. Inom ramen för ansvaret för övervakningen får SVA i uppdrag att utveckla och förbättra rapporteringen. SVA har i dag den vetenskapliga kompetensen som krävs, främst inom det veterinärmedicinska området, även om myndigheten inte har den breda vetenskapliga expertis, inom t.ex. t.ex. biologi, ekologi och medicin, som i dag bedöms nödvändig för att utveckla och genomföra en effektiv övervakning.
En fördjupad kunskap och redovisning om sjukdomsläget i landet är av stor betydelse för att djurhållare ska få underlag för att
362
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
bedöma risker i sin produktion. Det utökade ansvaret kompletterar väl den roll SVA har kring riskvärdering inom området.
Utredningen anser att det operativa ansvaret för åtgärder mot allmänfarliga djursmittor även fortsatt ska ligga på Jordbruksverket. Utredningen återkommer till den frågan i del A, avsnitt 3.8. Samma myndighet föreslås också få ansvaret för den smittspårning som måste göras kring ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta. Ett utbrott innebär en möjlighet att öka kunskapen om den aktuella smittan t.ex. genom riktade övervakningsinsatser. Utredningen vill framhålla att det trots detta är viktigt att myndigheternas roller hålls isär. Myndigheten med ansvar för övervakning av smittläget i landet ska inte ansvara för hantering av utbrott av smittor. Däremot ska SVA även i framtiden vara skyldig att på förfrågan från Jordbruksverket medverka som ett expertstöd vid förekomst av en allmänfarlig djursmitta.
Övervakning sker i dag till stor del på initiativ av näringens organisationer. Jordbruksverket kan i viss mån styra verksamheten eftersom det är verket som beviljar medel för övervakningen. Verket har dock ingen formell möjlighet att tvinga organisationer att utföra viss provtagning. Däremot finns möjlighet för verket att ställa krav i samband med godkännande av plan- och riktlinjer för de olika kontrollprogram som drivs av näringen och som till stor del består av olika övervakningsprogram. Utredningen finner dock att detta utgör mindre lämpliga styrmedel och anser därför att andra styrmedel bör tillämpas så att staten kan försäkra att provtagning sker i den utsträckning som är nödvändig för att Sverige ska kunna fullfölja sina åtaganden inom EU och OIE och även i övrigt.
Det är naturligtvis en fördel om material och information även framöver kan samlas in i samarbete med näringens organisationer men formerna för detta samarbete behöver klargöras. Det bör enligt utredningens bedömning finnas möjligheter för SVA att överlämna viss provtagning m.m. till privata organ Denna verksamhet kan innebära visst mått av myndighetsutövning och bör därför ha stöd i lag. Utredningen återkommer i del A, avsnitt 3.10 till vissa frågor som rör delegeringen av myndighetsuppgifter till enskilda.
För att kunna fullfölja sina uppgifter bör SVA erhålla rätt att förordna de veterinärer som ingår i Jordbruksverkets beredskapsorganisation.
I de fall det av EU-lagstiftningen följer att viss provtagning eller undersökning ska utföras av officiell veterinär kan SVA komma att behöva förordna officiella veterinärer för detta uppdrag. Sådana
363
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.7.2
uppgifter åligger i dag officiell veterinär i samband med smittspårning vid utbrott av vissa åtgärdssmittor. Smittspårningen m.m. kommer dock, som anförts ovan ligga under Jordbruksverkets ansvarsområde. Om en sådan uppgift uppkommer bör SVA, som den behöriga myndigheten, ges rätt att förordna officiella veterinärer för att utföra denna uppgift. En sådan rätt föranleder vissa författningsändringar, bl.a. i förordningen (2009:1390) om officiella veterinärer. I de fall det föreskrivs att uppgiften ska utföras av t.ex. officiell veterinär vid slakterier behövs dock inget särskilt förordnande för SVA att förordna officiella veterinärer. Sådana veterinärer är redan förordnade av Livsmedelsverket. Eftersom ansvaret för övervakningsuppgifterna ligger på SVA är det dock SVA som har att kontrollera veterinärernas utövning av uppgifterna i denna del.
Myndighetssamverkan rörande zoonoser
Utredningen förslag: Samverkan mellan berörda myndigheter
med ansvar inom zoonosområdet förstärks genom att en samverkansgrupp som består av företrädare för Livsmedelsverket, Jordbruksverket, SMI, Socialstyrelsen, Arbetsmiljöverket och SVA inrättas vid SVA. Andra myndigheter eller organisationer kan adjungeras till samverkansgruppen. Samverkansgruppens uppgift är bl.a. att utveckla och öka kunskapen om effektiv övervakning av zoonoser, förbättra kunskapen om sådana smittämnens epidemiologi, lämna förslag på åtgärder för att öka den diagnostiska kompetensen inom området samt initiera samverkan kring olika forskningsprojekt på zoonosområdet. SVA tillförs medel för verksamheten.
För att bättre förstå orsakerna och drivkrafterna till att infektionssjukdomar uppstår och sprids måste samverkan öka mellan olika myndigheter, institutioner och kompetenser. Detta gäller såväl för zoonoser som andra djursmittor. Epidemiologisk övervakning ställer krav på bred vetenskaplig kompetens. Beträffande zoonoser handlar det om ett integrerat samarbete mellan experter på djursjukdomar, veterinärer, läkare och experter på de infektionssjukdomar som hotar folkhälsan. En effektiv övervakning har också behov av andra kompetenser som statistisk kompetens och
364
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
kunskaper i miljö, biologi och entomologi för att förstå sambandet mellan miljön, den vilda faunan och jordbrukets djur.
Ett sådant samlat och brett angreppssätt i fråga om smittsamma djursjukdomar finns inte i Sverige. Kommissionen föreslog vid tiden för Sveriges inträde i unionen att medlemsländerna borde inrätta zoonoscentra där man skulle sammanföra experter från de humanmedicinska och veterinärmedicinska områdena. Resultatet blev att det, i stort sett på SVA:s initiativ, inrättades ett Zoonoscenter vid myndigheten. Centret är en integrerad del i SVA och har samma ställning i organisationen som övriga enheter inom myndigheten. Till centret knöts en rådgivande samverkansgrupp, Zoonosrådet, med representation från Arbetsmiljöverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, SMI, Socialstyrelsen och SVA.
Avseende folkhälsa finns en Strategigrupp för rationell antibiotikaanvändning och minskad antibiotikaresistens, Strama. Strama är ett rådgivande organ till SMI som har en formell reglering i SMI:s instruktion. Vid SVA finns en Strategigrupp för rationell antibiotikaanvändning och minskad antibiotikaresistens inom veterinärmedicin och livsmedel, Strama VL, som är ett samverkansorgan med syfte att verka för sektorsövergripande samordning av frågor som rör förutsättningar att bevara möjligheten att effektivt använda antibiotika vid bakteriella infektioner hos människor och djur.
I Sverige är experter på folkhälsa och experter på djursmittor uppdelade på olika myndigheter. Ett visst samarbete förekommer mellan myndigheterna när det gäller rapportering om zoonoser men samverkan är i övrigt begränsad i fråga om smittövervakning, utformning av bekämpningsåtgärder och förebyggande åtgärder, metoder för smittspårning, prioriteringar av vilka sjukdomar som ska övervakas etc. Flera propositioner har berört frågan om ökad samverkan mellan humanmedicin och veterinärmedicin på initiativ av bl.a. Socialstyrelsen. I t.ex. propositionen med förslag till epizootilag m.m. (1979/80:61 s. 8) hänvisades till Socialstyrelsens remissvar på den utredning som föregick propositionen. Det anfördes att Socialstyrelsen dock förordar ”att förslaget överarbetas och att därvid samordningen mellan veterinär- och humanmedicin formaliseras och förstärks”. Föredragande statsråd ansåg att det ankommer på berörda myndigheter att se till att en effektiv samordning av insatserna kommer till stånd.
Utredningens bedömning är att för att samverkan mellan de två områdena ska bli effektiv är det nödvändigt att samarbetet insti-
365
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
tutionaliseras. Som utredningen visar på annan plats tyder både globaliseringen och klimatförändringen på att risken ökar för att nya smittämnen med fara för folkhälsan kan komma in i landet. Det talar också för att dagens splittrade ansvar efter smittbärare behöver ersättas av en helhetssyn på hur smittan uppstår, sprids och kan bekämpas. I betänkandet Ett effektivare smittskydd, SOU 2009:55, föreslås en ny myndighet på humanområdet med uppgift att utföra epidemilogisk övervakning och analys inom smittskyddsområdet. Myndigheten ska ha en bred kompetens särskilt inom infektionsepidemiologi och bör bl.a. tillföras veterinärmedicinsk kompetens. Utredaren ser sitt förslag som ett tänkbart första steg mot en ny organisation för smittskydd och folkhälsa.
Utredningen ser, som framhålls i del B, kapitel 5, fördelar med att sammanföra den kompetens som finns inom myndigheterna på det zoonotiska området i en folkhälsomyndighet med uppgift att övervaka smittläget internationellt och nationellt, utveckla diagnostiska metoder m.m. samt allmänt verka för ett effektivt smittskydd i landet. Utredningen avstår från att lägga ett sådant förslag men anser att på sikt bör en sådan lösning eftersträvas. Utredningens förslag till ett mer formaliserat samarbete kring zoonosfrågor kan ses som ett steg i den riktningen.
Utredningen väljer att bygga vidare på existerande förhållanden. Det finns en ambition hos de berörda myndigheterna att stärka samarbetet kring metoder för att förbättra beskrivningen och analyser av läget för zoonotiska smittämnen, harmonisering av diagnostiska metoder, prioriteringar i sjukdomsövervakning m.m.
Den samverkan som äger rum om zoonoser mellan berörda myndigheter sker i Zoonosrådet. Zoonosrådet har ingen formell ställning eller formellt uppdrag, enlig lag eller förordning, utan är ett informellt rådgivande organ till Zoonoscentret vid SVA. Försök till gemensamma insatser stupar på att det inte finns resurser knutna till rådet. Myndigheterna har olika ansvar och olika prioriteringar och i avsaknad av stöd från riksdag och regering blir verksamheten i Zoonosrådet en verksamhet bland andra. Betydelsen av tillgång till resurser illustreras av att först efter det att Krisberedskapsmyndigheten har tillskjutit medel verkar den samverkan vid pandemiska utbrott som myndigheterna har fört långa diskussioner om kunna komma tillstånd.
Behovet av samverkan mellan humanmedicin och veterinärmedicin kommer också till utryck i årets (år 2010) regleringsbrev för SMI, SVA och Socialstyrelsen. Regeringen ger de tre myndig-
366
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
heterna i uppdrag att tillsammans följa och analysera utvecklingen hos nya och kända smittsamma sjukdomar till följd av klimatförändringen och vid behov föreslå åtgärder för att upprätthålla en god beredskap avseende smittskydd samt andra motåtgärder. Uppdraget är emellertid inte knutet till en fast struktur utan ansvaret för uppdraget är lika fördelat på de tre myndigheterna.
Utredningen föreslår att samverkan inom Zoonosrådet mellan berörda myndigheter ersätts med en formell struktur. Uppgiften är att sammanföra en bred kompetens inom det infektionsepidemiologiska området för att förstärka samverkan och kunskapsutbyte kring epidemilogisk övervakning och analys inom zoonosområdet.
Utredningen har diskuterat lämplig placering för en förstärkt myndighetssamverkan inom zoonosområdet. Enligt utredningen är det endast två myndigheter som kan komma ifråga, SMI och SVA.
Utredningen skulle helst se att verksamheten blev ett gemensamt ansvar för SVA och SMI men sådan formell myndighetssamverkan är ovanligt inom svensk förvaltning.
Båda myndigheterna har kompetens inom zoonosområdet men SVA:s kompetens är knuten till övervakning och analys av smittämnen inom djurområdet, vilket gör det naturligt att knyta samverkansgruppen för zoonosfrågor till SVA. Vid SVA finns också Zoonoscentret och det nuvarande Zoonosrådet. Utredningen ser ingen anledning till att ge en ny struktur en annan lokalisering.
Utredningen föreslår således att det ska finnas en samverkansgrupp i zoonosfrågor inrättad i SVA. Samverkansgruppen ska bestå av företrädare för Livsmedelsverket, Jordbruksverket, SMI, Socialstyrelsen, Arbetsmiljöverket och SVA. Även representanter från andra myndigheter eller institutioner ska kunna adjungeras till gruppen efter förslag från gruppen. Samverkansgruppens ledamöter utses av respektive myndighet. Myndigheterna bör utse ledamöter med hög vetenskaplig kompetens inom zoonosområdet. Ordförandeskapet ska växla mellan SMI och SVA.
Samverkansgruppens uppgift är inte att vara en operativ enhet för sjukdomsövervakning utan en grupp med bred kompetens kring zoonoser för att öka kunskapen om sådana smittämnens epidemiologi, prioritera mellan angelägna övervakningsprojekt, diskutera övervakning, diagnostik, och vara en etablerad form för kunskapsutbyte.
Utredningen föreslår således att samverkansgruppens uppdrag ska avse
367
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.7.3
• rådgivning till SVA för en effektiv övervakning av zoonoser,
• samverkan kring prioritering av olika övervakningsprojekt på zoonosområdet,
• rådgivning till SVA avseende kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning avseende zoonotiska smittämnen uppkomst, orsaker och spridningssätt,
• fördelning och administration av de medel som ställs till samverkansgruppens förfogande. Samverkansgruppen ska i första hand lämnas till SVA men gruppen bör ha möjlighet att även lämna råd till SMI och andra berörda myndigheter m.m. rörande övervakning, kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning avseende zoonotiska smittämnen.
Samverkansgruppen ska i fullgörandet av sitt uppdrag följa den internationella utvecklingen av zoonotiska smittämnen, samverka kring nya forskningsprojekt inom zoonosområdet, vara en resurs vid framtagandet av åtgärder vid utbrott av nya zoonotiska smittämnen, samverka och förbättra kunskapen om olika zoonotiska smittämnens epidemilogi.
SVA ska tilldelas medel med villkor att medlen dels används till den löpande sekretariatsfunktionen vid samverkansgruppen, dels ger utrymme för samverkansgruppen att initiera projekt inom det epidemiologiska området. Utredningen finner vidare att SVA och SMI årligen bör rapportera till regeringen om samverkansgruppens arbete.
Anmälningsskyldighet
Utredningens förslag: De anmälningspliktiga djursmittorna
utgörs av de allmänfarliga djursmittorna samt de övriga djursmittor som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, SVA bestämmer.
Veterinärer och ansvariga för laboratorium bör vara skyldiga att anmäla samtliga anmälningspliktiga djursmittor.
Den som håller djur och de som i sitt yrke kommer i kontakt med djur eller djurprodukter, utan att vara veterinärer eller ansvariga för laboratorium, bör vara skyldiga att anmäla misstanke om en allmänfarlig djursmitta.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare föreskriva att den som håller djur ska vara skyldig att
368
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
anmäla även andra beteenden som kan tyda på en djursmitta, såsom onormal dödlighet.
En djurägare ska anmäla misstanke om en djursmitta till veterinär eller till SVA. I vissa fall ska dock anmälan göras till officiell veterinär. Övriga personer som omfattas av anmälningsplikten ska anmäla misstanke eller förekomst av en djursmitta till SVA.
Anmälningspliktiga djursmittor
Enligt epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och bisjukdomslagen (1974:211) är de sjukdomar som omfattas av dessa lagar anmälningspliktiga. Därutöver finns i provtagningslagen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter dels om vad en veterinär eller den som är ansvarig för ett laboratorium ska iaktta i fråga om skyldighet att anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av smittsamma djursjukdomar, dels vad den som håller djur ska iaktta i fråga om skyldighet att anmäla misstanke om djursjukdom till en veterinär. Regeringen har i provtagningsförordningen bemyndigat Jordbruksverket att meddela sådana föreskrifter. Jordbruksverket har i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga djursjukdomar föreskrivit att anmälningsplikt gäller för primärfall av de djursmittor som anges i bilagan till föreskrifterna och för andra smittsamma eller misstänkt smittsamma djursmittor som normalt inte förekommer i landet. Jordbruksverket har också i föreskrifter ålagt djurägare att anmäla t.ex. ökad dödlighet, se t.ex. 10 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:94) om obligaorisk hälsoövervakning av odlad fisk.
De inrapporterade sjukdomarna redovisas på Jordbruksverkets hemsida. I övrigt föranleder en anmälan av de djursmittor som inte omfattas av epizootilagen, zoonoslagen eller bisjukdomslagen normalt ingen åtgärd.
Det föreskrivs i ett antal EU-direktiv att medlemsstaterna ska tillse att vissa uppräknade djursmittor eller andra företeelser, såsom ökad dödlighet, ska vara anmälningspliktiga till den behöriga myndigheten eller till veterinär. I rådets direktiv 82/894/EEG av den 21 december 1982 om anmälan av djursmittor inom gemenskapen föreskrivs vidare att en medlemsstat är skyldig att till kommissionen och övriga medlemsstater anmäla ett utbrott på dess ter-
369
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
ritorium av någon av de sjukdomar som anges i en bilaga till direktivet. Därtill kommer att Sverige gentemot OIE har åtagit sig att anmäla fall av ett större antal sjukdomar.
För att man ska kunna förhindra spridning av allmänfarliga djursmittor och leva upp till Sveriges åtaganden gentemot EU och OIE måste det finnas en skyldighet att anmäla misstänkta eller inträffade fall av vissa djursmittor eller andra tecken på djursjukdom. Utredningen anser således att det finns skäl att bibehålla systemet med anmälningspliktiga sjukdomar.
Det bör framgå av djursmittslagen att de allmänfarliga djursmittorna ska omfattas av anmälningsplikt. Utredningen anser att anmälningsplikten bör kunna utnyttjas och utformas på ett sätt som möjliggör en mer systematiskt bedömning av sjukdomsläget i landet. Det finns därför behov av en översyn av vilka djursmittor som därutöver ska vara anmälningspliktiga i framtiden. Denna fråga föreslås överlämnas till den myndighet som har att ta emot anmälningarna, dvs. SVA. Se nedan rörande utredningens överväganden i denna del. Det ankommer således på SVA att, efter hörande av berörda intressenter, bedöma vilka djursmittor som, utöver de allmänfarliga djursmittorna, ska vara anmälningspliktiga.
Vem ska vara skyldig att anmäla misstanke om djursjukdom?
Enligt epizootilagen åvilar i dag anmälningsplikt den som har djur i sin vård samt veterinärer, ansvariga för laboratorium och andra som i sitt yrke kommer i kontakt med djur eller djurprodukter. Enligt zoonoslagen är det veterinär och den som är ansvarig för det laboratorium där ett fall av zoonos konstaterats som är anmälningsskyldiga. Enligt bisjukdomslagen åvilar anmälningsplikten den som innehar ett bisamhälle som misstänks vara angripet av en bisjukdom. Den anmälningsplikt som det föreskrivs om i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga djursjukdomar åvilar veterinär och den som är ansvarig för ett laboratorium. Därutöver finns i bl.a. Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1994:94) om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk en skyldighet för den som håller djuren att anmäla misstanke om smittsam sjukdom, betingad av t.ex. onormal dödlighet.
Vem som ska vara anmälningspliktig och hur anmälningsplikten ska genomföras styrs i stor utsträckning av EU:s s.k. bekämpningsdirektiv. Direktiven skiljer sig åt i hur de reglerar anmäl-
370
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ningsplikten. I t.ex. direktivet om aviär influensa25 regleras enbart att medlemsstaterna ska se till att det är obligatoriskt att omedelbart meddela den behöriga myndigheten om misstanke om förekomst respektive förekomst av aviär influensa. I vattenbruksdirektivet26 och mul- och klövsjukedirektivet27 anges däremot detaljerat vilka som är anmälningsskyldiga. Enligt dessa direktiv ska ägaren till djuren samt alla personer som sköter djur, följer med djur vid transporter eller ser efter djur vara skyldiga att anmäla förekomst av eller misstänkt förekomst av sjukdom. Därutöver är veterinärer, personer som är ansvariga vid laboratorium samt alla personer som i sitt arbete kommer i kontakt med djur eller djurprodukter anmälningsskyldiga.
Det skiljer sig vidare mellan EU-direktiven till vem den anmälningsskyldige ska anmäla sin misstanke. I flertalet direktiv anges enbart att anmälan ska ske till den behöriga myndigheten. I mul- och klövsjukedirektivet stadgas dock att anmälan ska fullgöras till den behöriga myndigheten eller till officiell veterinär. Det kan därför ifrågasättas om en djurägare som vänder sig till en besättningsveterinär, som inte är officiell veterinär eller anställd av Jordbruksverket, har fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt direktivet. Det är inte enbart misstankar om en specifik sjukdom som är anmälningspliktig. Enligt vattenbruksdirektivet ska även ökad dödlighet omedelbart anmälas. En sådan anmälan kan göras till den behöriga myndigheten eller till en privat veterinär.
Utredningen har i sina samtal med företrädare för kommissionen informerats om att frågan om hur anmälningsplikten ska fullgöras och vilka som ska träffas av den är föremål för översyn inom ramen för EU:s arbete med en ny djurhälsolag.
Mot denna bakgrund finner utredningen att anmälningsskyldighet för de djursmittor som omfattas av anmälningsplikt ska, liksom i dag, gälla för veterinär och den som är ansvarig vid ett laboratorium. I dagens lagstiftning görs inga inskränkningar av veterinärens anmälningsplikt. Utredningen finner dock att den nuvarande anmälningsskyldigheten är för omfattande i det att den träffar samtliga veterinärer oavsett om de arbetar med djur eller
25 Artikel 5 i rådets direktiv 2005/94/EG av den 20 december 2005 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av aviär influensa och om upphävande av direktiv 92/40/EEG. 26 Artikel 26 i rådets direktiv 2006/88/EG av den 24 oktober 2006 om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk och om förebyggande och bekämpning av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur. 27 Artikel 3 i rådets direktiv 2003/85/EG av den 29 september 2003 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av mul- och klövsjuka, om upphävande av direktiv 85/511/EEG och besluten 89/531/EEG och 91/665/EEG amt om ändring av direktiv 92/46/EEG.
371
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
inte. Utredningen anser därför att skyldigheten bör gälla sådan information eller sådana misstankar som veterinären får kännedom om i sin yrkesutövning.
Vad gäller anmälningsplikten för djurägare och andra som i sitt yrke kommer i kontakt med djur är det utredningens principiella ståndpunkt att det inte borde införas någon generell anmälningsskyldighet motsvarande den som finns i epizootilagen. Djurägare eller andra som arbetar kring hållandet av djur borde istället åläggas en skyldighet att tillkalla veterinär vid allvarliga tecken på sjukdom hos djuren. Den formella anmälningsskyldighet för misstanke om en viss djursmitta borde ligga hos veterinären och de laboratorier som utför analyser av prover från djurhållningen. Vid utredningens kontakter med kommissionen har det dock fästs stor vikt vid den enskilde djurägarens anmälningsskyldighet och utredningen finner att Sverige för att korrekt genomföra direktiven på området måste ålägga djurägarna en anmälningsplikt som även omfattar misstanke om en viss djursmitta. I avvaktan på att EU-lagstiftningen ändras överförs dagens system för anmälningsskyldighet avseende epizootier till den nu föreslagna lagstiftningen i, i huvudsak, oförändrat skick. Den som håller djur ska således åläggas att kontakta veterinär om han eller hon har anledning att misstänka en allmänfarlig djursmitta. Det bör dock klargöras att beträffande misstanke om mul- och klövsjuka ska anmälan göras till officiell veterinär.
Utredningen vill vidare upplysa att i dansk lagstiftning finns sjukdomsspecifika detaljförordningar som för varje aktuell sjukdom anger vilka symptom som ska föranleda djurägaren att anmäla misstanke om sjukdom. Utredningen anser att det bör övervägas att införa riktlinjer om de symptom som en djurägare är skyldig att uppmärksamma.
Vilken myndighet ska ta emot anmälningar av djursmittor?
Enligt epizootilagen och zoonoslagen är det Jordbruksverket och länsstyrelsen som ska ta emot anmälan om en misstänkt sjukdom. Även anmälan enligt Jordbruksverkets föreskrifter om anmälningspliktiga djursjukdomar ska göras till Jordbruksverket och till länsstyrelsen.
Som anförts ovan ska enligt gällande lagstiftning en tillkallad veterinär som anser att det finns anledning att misstänka att det inträffat ett fall av epizootisk sjukdom omedelbart göra en under-
372
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
sökning för att fastställa sjukdomens art och i övrigt göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smittan sprids. Lagen är här något oklar då den samtidigt anger att om en veterinär har anledning att misstänka att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat ska han skyndsamt anmäla detta till Jordbruksverket eller länsstyrelsen. Det är således, enligt utredningen, oklart om veterinären först ska göra en undersökning och sedan kontakta någon av de två myndigheterna eller om myndigheterna ska meddelas redan innan veterinären genomför sin undersökning.
I praktiken tycks det i allmänhet gå till på följande sätt när det gäller misstankar om epizootiska sjukdomar. En djurägare som observerar ovanliga symptom hos sina djur tillkallar sin veterinär – ofta efter att ha avvaktat några dagar i förhoppningen att djuren ska tillfriskna. Den tillkallade veterinären gör en egen bedömning. Antingen avskriver denne misstanke om epizootisk sjukdom direkt eller, om veterinären med stor säkerhet bedömer att det är frågan om en epizooti, vilket är sällsynt, kontaktas myndigheterna och spärrar upprättats. I det mer normala fallet där veterinären har en misstanke, om än svag, görs en undersökning. Vad lagstiftaren menar med undersökning, hur ingående den ska vara etc. är oklart. Sannolikt genomför veterinären en klinisk undersökning och kvarstår misstanken eller osäkerheten är det, enligt utredningens material, det normala att veterinären vänder sig till SVA, vanligen genom ett telefonsamtal. SVA är den myndighet som kan svara på frågor kring olika epizootiska sjukdomar, bedöma om misstanken är befogad och bedöma hur eventuell fortsatt undersökning ska genomföras. SVA har den vetenskapliga kompetensen att bedöma olika djursmittor, diagnostisera och att snabbt sätta igång lämplig provtagning. Det är alltså ur veterinärens synvinkel naturligt att vända sig till SVA i en situation när det finns misstanke om en allvarlig smitta.
Enligt uppgifter från SVA får man samtal varje dag som rör epizootimisstanke (se t.ex. SVAVET nr 2009). Ofta handlar det om att veterinären vill ha stöd för att avskriva misstanke, vilket han eller hon oftast får. Någon anmälan till Jordbruksverket eller länsstyrelsen sker inte. Samtalen registreras heller inte som inkommande ärenden.
I ett antal fall, närmare 60 fall år 2008 och knappt 170 fall år 2009, ansåg SVA att misstanken var så stark att det var nödvändigt med ytterligare undersökning. I dessa fall vänder sig SVA till Jordbruksverket som beslutar om att undersökningen ska gå vidare.
373
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Det normala handlingssättet för en veterinär vid misstanke om en allvarlig djursmitta i en besättning är således att kontakta SVA. Det förefaller också vara rationellt då kompetensen för att bedöma en sjukdom finns främst hos SVA som också har personal med särskild kunskap om epizootier. Om det är så att misstanke om ett sjukdomsutbrott normalt också innebär att sjukdomen påvisas, kan det förefalla rationellt att anmälan sker till den myndighet som är operativt ansvarig för bekämpningen. Det faktiska förhållandet är emellertid det motsatta. Det förekommer ett stort antal misstankar om epizootier men antalet bekräftade fall är mycket litet. De flesta misstankar avskrivs av SVA direkt vid ett telefonsamtal. Det finns sällan anledning att vidta de åtgärder som lagen erbjuder och både från den enskildes och samhällets synpunkt är det angeläget att inte i onödan dra igång långtgående bekämpningsåtgärder. När det gäller anmälan av sådana djursjukdomar som inte omfattas av epizootilagen förefaller det dock som att anmälan i flertalet fall görs direkt till Jordbruksverket.
Det är i samband med allmänfarliga djursmittor bråttom att mycket snabbt vidta åtgärder för att hindra fortsatt smittspridningen. Av det skälet kan det vara viktigt att misstanke om sådan djursmitta anmäls till den för utbrottsbekämpning ansvariga myndigheten. Utredningen delar uppfattningen att det är viktigt att handla snabbt vid misstanke om en allmänfarlig djursmitta. Det finns emellertid inget som tyder på att en anmälan till Jordbruksverket skulle innebära en snabbare handläggning än om misstanken anmäls till SVA. Det kan i och för sig påstås att med dagens snabba kommunikationer är det av mindre betydelse till vilken myndighet den första anmälan görs då den i stort sett omedelbart kan göras tillgänglig för alla berörda myndigheter. Däremot är det viktigt att misstanke om en allmänfarlig djursmitta, hur vag den än är, anmäls till den myndighet som har bäst kompetens att avgöra om misstanken kan bekräftas eller förkastas. Och som ovan framhållits, görs den första myndighetskontakten rörande en misstänkt allmänfarlig djursmitta i allmänhet med SVA.
Då SVA föreslås vara den myndighet som är ansvarig för övervakningen av djursmittor förefaller det också som lämpligast att även anmälningar av sådana djursmittor som inte är kategoriserade som allmänfarliga ska göras till SVA. Utredningen föreslår således att den myndighet som ska ta emot samtliga anmälningar av djursmittor ska vara SVA.
374
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.7.4
SVA har att på vetenskaplig grund så snabbt som möjligt avgöra om det föreligger en grundad anledning att misstänka en allmänfarlig djursmitta. Utredningen återkommer nedan med förslag om rapportering till andra myndigheter, till kommissionen, övriga medlemsstater i EU och till OIE.
Rapportering
Utredningens förslag: Vid grundad misstanke av en allmän-
farlig djursmitta eller om en sådan djursmitta har bekräftats ska SVA omedelbart underrätta Jordbruksverket samt snarast underrätta länsstyrelsen och den eller de kommunala nämnder som utför uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Om det är fråga om en allmänfarlig djursmitta hos fisk, ska Fiskeriverket/Myndigheten för havs- och vattenmiljö underrättas, och om misstanken gäller sådan allmänfarlig djursmitta som kan överföras till människor även Livsmedelsverket, SMI och smittskyddsläkaren.
Den rapportering som ska göras till EU om övervakning ska göras av den myndighet som ansvarar för övervakningen, dvs. SVA.
Den rapportering/anmälan som ska göras till EU respektive OIE vid misstankar om eller utbrott av allmänfarliga djursmittor ska göras av den myndighet som ansvarar för de operativa åtgärderna vid utbrott (Jordbruksverket).
Som anförts ovan har SVA att på vetenskaplig grund så snabbt som möjligt avgöra om det föreligger en grundad anledning att misstänka en allmänfarlig djursmitta. Vid sådan misstanke ska SVA omedelbart meddela Jordbruksverket som har att bedöma och genomföra de åtgärder som måste vidtas.
Vid fall av en allmänfarlig djursmitta är det angeläget att även andra myndigheter vars ansvarsområden kan beröras av smittan snarast underrättas om det misstänka eller bekräftade fallet. För närvarande är det länsstyrelsen som är ansvarig för att underrätta andra myndigheter. Utredningen finner dock att det bör vara den för frågan ansvariga myndigheten, dvs. SVA som bör vara rapporteringsskyldig. Det bör därför i djursmittsförordningen föreskrivas att SVA vid grundad misstanke om en allmänfarlig djur-
375
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.7.5
smitta eller om en sådan djursmitta har bekräftats, ska underrätta länsstyrelsen och den eller de kommunala nämnder som utför uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Om det är fråga om en allmänfarlig djursmitta hos fisk, ska Fiskeriverket/Myndigheten för havs- och vattenmiljö underrättas. Om misstanken gäller sådan allmänfarlig djursmitta som kan överföras till människor ska SVA även underrätta Livsmedelsverket, SMI och smittskyddsläkaren.
I EU-lagstiftningen finns ett flertal bestämmelser om att den behöriga myndigheten är skyldig att rapportera uppgifter till kommissionen och andra medlemsstater. Dessa uppgifter rör såväl uppgifter om inträffade fall av djursmittor som uppgifter om resultaten av övervakning avseende djursmittor. Därutöver följer av Sveriges medlemskap i OIE att Sverige åtagit sig att till organisationen rapportera uppgifter om bl.a. inträffade fall av djursmittor.
Utredningen anser att den rapportering avseende djursmittsövervakning som inte har ett direkt samband med ett utbrott av allmänfarliga djursmittor ska rapporteras till kommissionen av SVA. Detta gäller t.ex. övervakning av förekomsten av zoonotiska smittämnen hos djur.
Den rapportering eller anmälan som har sin grund i hantering av sjukdomar vid misstanke eller konstaterade fall av allmänfarliga djursmittor bör även i fortsättningen göras av Jordbruksverket. Detta gäller rapportering till såväl EU som OIE. Det är sjukdomar som Jordbruksverket har ett ansvar för att tillse att smittan inte sprids alternativt bekämpas. Verket har därmed god kunskap om de aktuella fallen. När det sedan gäller vilken av myndigheterna som ska biträda regeringen vid möten i EU så är det precis som i dag, regeringen som avgör detta. Generellt torde dock EFSA främst falla under SVA:s ansvarsområde medan råds- och kommissionsarbetsgrupper främst torde falla på Jordbruksverket.
Utredningen erinrar om att vid OIE företräds Sverige av CVO enligt särskilt regeringsbeslut.
Förordningen med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt
Utredningen förslag: Förordningen med instruktion för
Statens veterinärmedicinska anstalt ändras på så sätt att det framgår att SVA har till uppgift att ansvara för kunskaps-
376
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
uppbyggnad och kunskapsspridning om det epidemiologiska läget i Sverige för djursmittor.
Det ska vidare av instruktionen framgå att SVA har ett uppdrag att svara för kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning avseende de allmänfarliga djursmittornas uppkomst, orsak och spridningssätt.
SVA upprätthållande av en effektiv vaccinberedskap ska i första hand avse de allmänfarliga djursmittorna. Vid behov ska vaccinberedskap även upprätthållas för andra djursmittor.
Vidare ska det av instruktionen framgå att det vid SVA ska finnas en samverkansgrupp för övervakning av zoonotiska smittämnen och för övervakning av antibiotikaresistens i djurhållningen.
Samverkansgruppen ska bistå SVA – i frågor som rör utformning och inriktning av övervakning av zoonotiska smittämnen,
– i arbetet med kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning avseende uppkomst, orsak och spridningssätt hos zoonotiska smittämnen, samt
– i frågor om antibiotikaresistens bland mikroorganismer hos djur och i livsmedel.
Samverkansgruppen ska bestå av företrädare för Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen, Livsmedelsverket och Statens jordbruksverk, Arbetsmiljöverket och SVA. Samverkansgruppen ska bidra till åtgärder för att öka den diagnostiska kompetensen inom området samt initiera samverkan kring olika forskningsprojekt på zoonosområdet. Ordförandeskapet växlar mellan SVA och SMI och utses av respektive myndighet växelvis för en treårsperiod. Övriga ledamöter i samverkansgruppen utses av sina respektive myndigheter.
SVA tillförs medel för verksamheten i samverkansgruppen.
Förordningen med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt
Utredningen har i avsnitten ovan redogjort för sina förslag rörande smittövervakningen. Av dessa följer att SVA ska erhålla ansvaret för övervakningen av djursmittor. Fokus på övervakningen bör ligga på övervakning av smittor för vilka Sverige beviljats tilläggsgarantier, övervakning för att bekräfta Sveriges status som fritt från vissa djursmittor övervakning avseende anmälningspliktiga djursmittor samt
377
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
den övervakning som åligger medlemsländerna enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/99/EG av den 17 november 2003 om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen, om ändring av rådets beslut 90/424/EEG och om upphävande av rådets direktiv 92/117/EEG
(zoonosdirektivet). SVA ska dock vara oför-
hindrad att övervaka även andra djursmittor.
SVA:s ställning ändras från att vara en expertmyndighet till en myndighet med tydligt förvaltningsuppdrag. SVA:s uppgifter som veterinärmedicinsk expertmyndighet kvarstår. SVA:s nya uppgift avseende övervakning m.m. föreslås framgå av myndighetens instruktion. Det bör vidare tydliggöras i instruktionen att SVA:s upprätthållande av en effektiv vaccinberedskap i första hand ska avse de allmänfarliga djursmittorna. Vid behov ska vaccinberedskap dock även upprätthållas för andra djursmittor.
Även utredningens förslag ovan om en samverkansgrupp för övervakning av zoonotiska smittämnen och för övervakning av antibiotikaresistens i djurhållningen.
Konkurrensneutralitet
SVA:s ansvar för övervakning innebär att en skyldighet att upprätthålla system för insamling och analys av information rörande djursmittor samt spridning av aktuell information till myndigheter, organisationer och allmänheten. SVA får vidare disponera de medel för provtagning, analyser, uppgiftsinhämtning och andra åtgärder som behövs i övervakningen.
SVA svarar idag för en betydande del av den analysverksamhet och diagnostik som görs inom ramen djursmittsövervakningen. Detta sker huvudsakligen på uppdrag av andra myndigheter, organisationer och företag. Jordbruksverket är idag SVA:s enskilt största kund i fråga om analys- och diagnostik tjänster.
Utredningens förslag innebär att SVA, som är landets största laboratorium inom djurhälsoområdet, tillförs egna medel för diagnostik och analyser av olika djursmittor. I den utsträckning det finns andra aktörer som kan utföra diagnoser och analyser ligger det i sakens natur att det kan uppstå misstankar om att SVA gynnar den egna verksamheten när analyser görs i den egna verksamheten. Frågan skulle då uppstå om SVA:s verksamhet drivs på ett konkurrensneutralt sätt.
378
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Frågan om hur konkurrensneutralitet ska upprätthållas mellan offentlig och privat verksamhet när båda agerar på samma marknad har nyligen behandlats, inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde, proposition 2008/09:211. Propositionen behandlar förhållandet mellan de statligt anställda distriktsveterinärerna och privat verksamma veterinärer. För att upprätthålla konkurrensneutralitet mellan de två yrkesgrupperna görs bedömningen i propositionen att Jordbruksverkets distriktsveterinärer bör organiseras i en egen avdelning, självständig i förhållande till övriga delar av myndigheten, med eget resultatansvar etc. Inom Jordbruksverket bör en annan enhet inom myndigheten, självständig från distriktsveterinäravdelningen, tilldelas rollen som beställare av veterinära tjänster och därmed ansvara för upphandlingen av dessa. Avsikten är att det statliga anslaget ska fördelas mellan distriktsveterinärorganisationen och privatpraktiserande veterinärer utifrån resultatet av upphandlingen. Den statliga upphandlingen ska säkerställa att de tillgängliga offentliga medlen fördelas mellan olika veterinärer på ett sätt som innebär lika behandling.
Utredningen har övervägt om en motsvarande modell för att tydliggöra ansvarsförhållandena kan tillämpas för SVA. En analog modell skulle kunna innebära att t.ex. den laborativa verksamheten organiseras i en självständig enhet inom myndigheten i de avseenden som rör diagnostik, analys m.m. En annan del av myndigheten skulle ha till uppgift att med utgångspunkt från myndighetens övervakningsuppgifter utarbeta beställningar och handla upp diagnostik- och analystjänster. Utredningen har dock kommit till slutsatsen att en sådan modell inte är lämplig för SVA.
SVA:s verksamhet har ingen naturlig motsvarighet på den privata marknaden i Sverige, till skillnad från vad som gäller för veterinär fältverksamhet. SVA:s laborativa verksamhet är integrerad med forskning och utveckling som bl.a. utvecklar diagnostiska metoder, analysmetoder m.m. Det är frågan om framförallt kvalificerad verksamhet som omfattar analyser av enstaka eller ett fåtal prover men det görs också volymmässigt omfattande analyser och diagnoser av rutinkaraktär.
Den privata laboratoriemarknaden för veterinärmedicinsk diagnostik domineras idag av ett fåtal stora företag. Det gäller också för livsmedelsanalyser. På marknaden finns tre huvudaktörer, varav SVA är en. Marknaden är uppdelad och direkt konkurrens mellan företagen inom landet finns endast när det gäller analyser med stora volymer. Det är således framförallt på områdena rutindiagnostik
379
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
och serieanalys samt försäljning av laboratorieprodukter som det finns konkurrens med privata laboratorier. Det privata laboratorierna erbjuder framförallt analyser inom områden med stora volymer och de har i allmänhet mindre intresse för analyser av små prover eller utveckling av analysmetoder.28
Utredningen kan således konstatera att när det gäller kvalificerad diagnostik och utveckling av analysmetoder inom djursmittsområdet är det inom landet endast SVA som har tillräcklig kompetens. Ett upphandlingsförfarande som tillgodoser kraven på konkurrensneutralitet skulle således endast vara motiverat för rutindiagnostik. För annan diagnostik och analysverksamhet finns det i princip inget alternativ till SVA. SVA är också nationellt referenslaboratorium för ett antal djursmittor där analyserna ska utföras av SVA.
Det finns naturligtvis motsvarande kompetens på laboratorier utanför landet och ett på det sättet mer vidgat upphandlingsförfarande skulle kunna konkurrensutsätta större delar av SVA:s verksamhet. Det skulle kunna leda till att SVA inte lyckas upprätthålla kompetensen inom vissa områden vilket skulle kunna innebära att i krislägen skulle diagnostik och analys ta längre tid med de risker som de kan innebära för smittspridning m.m. Utredningen anser att det finns starka skäl för att det inom landet ska finnas den nödvändiga kompetensen för att diagnostisera och analyser smittämnen hos djur m.m.
Enligt utredningens uppfattning är övervakning av hälsotillståndet inom djurpopulationen en tjänst som det är i allmännyttans intresse att den genomförs. Det måste inom landet finnas nödvändig kapacitet för diagnostisk beredskap inte bara av allmänfarliga djursmittor utan även av smittämnen som sällan förekommer. Den kompetens och kunskap som krävs för kvalificerad övervakning kan inte tillgodoses på marknaden. Övervakning är således en kollektiv tjänst. Finansieringen av sådana tjänster ligger utanför EU:s statsstödsregler. Därmed behöver inte särskilda krav ställas på upphandling eller särskild beräkningsmetoder för verksamheten. Det finns emellertid delar av SVA:s verksamhet som också kan utföras av andra aktörer och där således SVA:s verksamhet är konkurrensutsatt. Det kan gälla framförallt SVA:s uppgifter i fråga om rutindiagnostik och där det kan behövas införas särskilda rutiner för att vara förenliga med EU:s regler om statsstöd. Det
28 Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produktion, SOU 2009:8, s. 183 ff.
380
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.7.6
finns emellertid argument för att rutindiagnostik också stödjer den mer kvalificerade verksamheten och behövs för att upprätthålla nödvändig ackreditering. Den frågan bör prövas mer ingående.
Register
Utredningens förslag: Uppgifter om anmälningar av sjukdomar
hos djur ska tillhandahållas andra myndigheter genom Jordbruksverkets försorg.
Djursjukdatabasen vid Jordbruksverket avvecklas.
En förutsättning för ansvar för smittövervakning är att uppgifter om djur och deras förflyttningar är aktuella och tillgängliga för den eller de myndigheter som utför uppgifter inom smittövervakningen.
Utredningen har ovan föreslagit att den inledande anmälningsskyldigheten vid misstanke om sjukdom ska ske till SVA som, om misstanken är grundad eller bekräftad, underrättar den myndighet som får det operativa ansvaret vid utbrott, dvs. Jordbruksverket. Den operativa myndigheten ska hålla kommissionen, andra medlemsländer och OIE informerade om utbrottet och vilka åtgärder som vidtas. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att Jordbruksverket också får i uppdrag att göra uppgifterna tillgängliga för de andra myndigheter som har behov av dem.
Utredningen föreslår att regeringen bemyndigas föreskriva vilka andra offentliga organ som ska ha tillgång till uppgifterna. Regeringen bemyndigas vidare uppdra åt den operativt ansvariga myndigheten att ansvara för det tekniska stödet för att hålla uppgifterna tillgängliga. Riskerna med det ökade beroendet av fungerande ITsystem får hanteras av den operativa myndigheten i de avbrottsplaner som ska finnas.
I betänkandet Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet, SOU. 2005:74 drogs slutsatsen att det fanns stora brister i djursjukdatasystemet, bl.a. annat i fråga om inrapporteringen till Jordbruksverket. Uppgifter registrerades inte korrekt hos verket och det finns också problem med att få veterinärer att rapportera in till systemet. Även SVA bedömer att djursjukdatabasen inte håller tillräcklig kvalitet för att användas till sjukdomsövervakning. Nyttan av registret tillfaller näringen och upprätthållandet av
381
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.8.1
registret utgör ett stöd till jordbruksnäringen. Det finns redan ett antal andra register hos organisationer inom djurhälsovården och hos myndigheter som innehåller uppgifter av värde för arbetet kring djursmittor. Svensk Mjölk har egna register och rapporteringssystem över djurhälsa för nötkreatur. Svenska Djurhälsovården förfogar också över nationella datajournaler som ger djurhälsoveterinärer och administratörer tillgång till besättningsinformation. Sammantaget anser utredningen, mot bakgrund av utredningens ambition att skapa en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och näring, att djursjukdatabasen vid Jordbruksverket bör avvecklas.
3.8 Hantering av allmänfarliga djursmittor
Förfarandet kring EU-förordningssmittorna
Utredningens förslag: För att förebygga eller bekämpa EU-
förordningssmittorna ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ha rätt att, utöver vad som följer av EUförordningarna, meddela föreskrifter eller fatta beslut i det enskilda fallet om bland annat bekämpningsåtgärder och analysmetoder.
Jordbruksverket ska ha det operativa ansvaret för EU-förordningssmittorna.
EU-förordningar är i alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Som anförs i del A, avsnitt 3.3.2, varken ska eller får en förordning inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt, såvida annat inte är särskilt stadgat i förordningen. Det förekommer dock att förordningar innehåller bestämmelser av direktivsliknande karaktär som innebär en uppmaning till medlemsstaten att anta nationella bestämmelser avseende en viss fråga.
För närvarande är det enbart Europaparlaments och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (TSE-förordningen) som direkt reglerar bekämpningen av en allmänfarlig djursmitta. I TSE-förordningen finns dock ett visst utrymme för en medlemsstat att fatta beslut som avviker från de åtgärder som föreskrivs i förordningen. Det kan även anmärkas att TSE-förord-
382
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ningen inte omfattar försöksdjur. Det är således upp till medlemsstaten att själv besluta om TSE-bekämpningen hos sådana djur.
I bilagan till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen (salmonellaförordningen) finns vissa bestämmelser som rör bekämpning av salmonella, bl.a. att avelsdjur av tamhöns och kalkoner ska avlivas men bestämmelserna riktar sig till medlemsstaterna och inte direkt till medborgarna. Det som anges i förordningen är att medlemsstaterna ska ta fram kontrollprogram med vissa åtgärder. Zoonosförordningen är därmed närmast att betrakta som ett direktiv i den delen.
Som anförs i del A, avsnitt 3.3.2 så föreslår utredningen ett allmänt bemyndigande i lagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för komplettering av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Detta bemyndigande täcker dock inte sådana situationer då en medlemsstat kan välja om man vill utnyttja en möjlighet som lämnas i EU-förordningen. I sådana fall behövs ett direkt bemyndigande.
Utredningen föreslår därför att det införs bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, att meddela föreskrifter eller i enskilda fall fatta beslut om kompletterande åtgärder. Utredningen bedömer att bemyndigandet bör omfatta i princip de åtgärder som man får besluta om för åtgärdssmittor. Detta för att bemyndigandet även ska kunna tillämpas för framtida EU-förordningssmittor och för bekämpningen av en EU-förordningssmitta hos djur som har undantagits från tillämpningen av EU-bestämmelserna. Som exempel på det senare skulle kunna nämnas bekämpning av TSE hos försöksdjur.
Utredaren föreslår att Jordbruksverket, efter att verket har erhållit underrättelse från Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) om att det föreligger en grundad misstanke om en EU-förordningssmitta, ska vara behörig myndighet att vidta de åtgärder som följer av EU-bestämmelserna.
Som redogörs för i del A, 3.7.3 ska en veterinär eller ett laboratorium som har skäl att misstänka att ett fall av en EU-förordningssmitta har inträffat anmäla detta till SVA. SVA ska därefter att avgöra om det föreligger befogad anledning att anta att en EU-förordningssmitta har inträffat. När SVA anser att så är fallet
383
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.8.2
ska SVA anmäla misstanken till Jordbruksverket. Jordbruksverket ska då vidta de åtgärder som framgår av EU-bestämmelserna. Om det föreligger ett eller flera bekräftade fall av en EU-förordningssmitta och Jordbruksverket i samband med smittspårning eller på annat sätt misstänker att smittan har spritt sig till en ny besättning ska dock Jordbruksverket ha möjlighet att kunna ingripa omedelbart med beslut enligt EU-bestämmelserna. I dessa fall behöver således verket inte avvakta beslut från SVA om att det föreligger grundad misstanke om en EU-förordningssmitta.
Förfarande kring spärrsmittor
Utredningens förslag: När SVA har underrättat Jordbruks-
verket om att det föreligger grundand anledning att misstänka förekomst av en spärrsmitta, ska Jordbruksverket besluta om isolering av det område där smittan misstänks förekomma. Vid en bekräftad smitta ska verket besluta om att spärrförklara området där smittan förekommer samt meddela de villkor som kan behövas för att förhindra smittspridning.
Den som beslutet riktas mot ansvarar för att vidta lämpliga åtgärder för att kunna visa att risk för smittspridning inte längre föreligger.
Jordbruksverket ska häva beslutet om spärrförklaringen när risken för smittspridning inte längre föreligger. Det bör i föreskrifter läggas fast vad som generellt ska gälla för att en spärr ska hävas.
Om den enskilda bryter mot spärrbeslutet eller om det föreligger särskilda skäl får Jordbruksverket förelägga den som är föremål för ett beslut om smittförklaring att vidta åtgärder i syfte att kunna häva smittförklaringen.
Ansvaret för smittspårning i anslutning till ett fall av en spärrsmitta läggs på Jordbruksverket.
För spärrsmittorna är det möjligt att begränsa smittspridningen enbart genom att förhindra direkta och indirekta djurkontakter. För sådana smittor behöver staten inte ta till mer ingripande åtgärder än att spärra området där smittan har inträtt. De ytter-
384
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ligare åtgärder som därutöver måste vidtas för att bekämpa smittan bör överlämnas till djurhållaren.
Misstanke om spärrsmitta
Enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) är en veterinär som undersöker ett djur som denne har anledning att misstänka har drabbats av en sjukdom som omfattas av lagarna, skyldig att undersöka djuret för att fastställa sjukdomens art samt att göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smittan sprids. Den som har djuren i sin vård är skyldig att tåla det intrång och underkasta sig de åtgärder samt lämna den hjälp som behövs för undersökningen. Av epizootilagen följer vidare att om det behövs för undersökningen, så får djur avlivas utan ägarens samtycke. Någon motsvarande rätt finns inte i zoonoslagen. I epizootilagen åläggs vidare veterinären, för det fall att denne har grundad anledning att anta att en epizootisk sjukdom har inträffat, att spärrförklara området där smittan antas förekomma. Spärrförklaringen innebär ett beslut om förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter till eller från området där smittan kan antas förekomma. Veterinärens spärrförklaring ska snarast underställas Jordbruksverket som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Enligt såväl epizootilagen som zoonoslagen har vidare den ansvariga myndigheten möjlighet att direkt besluta om åtgärder för att förhindra smittspridning.
Utredningen bedömer att skyldigheten för en veterinär att undersöka djuren samt att vidta åtgärder för att förhindra smittspridning bör överföras till den nya lagen och gälla för djur som misstänks vara smittade av en spärrsmitta. Rätten enligt epizootilagen för veterinären att utan ägarens samtycke avliva djur för undersökningen anser dock utredningen är för långtgående vid misstanke om en spärrsmitta, varför en motsvarande bestämmelse inte ska införas vad gäller spärrsmittor.
Utredningen har övervägt att reglera att en veterinär som misstänker ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta omedelbart ska låta isolera anläggningen. Ett sådant förfarande skulle kunna vara rimligt om det när misstanke föreligger också är det normala att smitta påvisas. Så är, som bland annat redovisas i del A, avsnitt 3.7.3, emellertid inte fallet. Det är därför inte rimligt att samtliga dessa
385
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
misstankar blir föremål för isoleringsbeslut. Utredningen föreslår därför att en gård eller besättning, enligt huvudregeln, inte ska utsättas för avspärrningar innan den ansvariga myndigheten har haft möjlighet att bedöma misstanke om smitta. Det föreslagna förfarandet ökar inte risken för smittspridning eftersom det enbart är fråga om anpassning till de rutiner som tillämpas i dag. Som redogörs för i del A, avsnitt 3.7.3 ska en veterinär eller ett laboratorium som har skäl att misstänka att ett fall av en spärrsmitta har inträffat anmäla detta till SVA. En sådan anmälan ska göras så snart veterinären inte kan utesluta att det föreligger en spärrsmitta. Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) har därefter att avgöra om det föreligger befogad anledning att anta att en spärrsmitta har inträffat. När SVA anser att så är fallet ska, såsom också anförs i del A, avsnitt 3.7.4, SVA anmäla misstanken till Jordbruksverket.
Jordbruksverket ska efter att verket fått besked från SVA, i den utsträckning som det behövs för att förhindra smittspridning, fatta ett beslut om att isolera det område där smittan kan antas förekomma, dvs. vanligen anläggningen eller delar av anläggningen. Isoleringsbeslutet motsvarar den spärrförklaring som en veterinär eller Jordbruksverket beslutar om enligt epizootilagen. Isoleringsbeslutet innebär således ett förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter till eller från området där smittan kan antas förekomma. Beslutet ska utformas så att det inte blir mer omfattande än vad som behövs.
I de fall veterinären skäligen kan misstänka att en spärrsmitta har inträffat kan veterinären formellt inte isolera anläggningen. Detta innebär självfallet inte att veterinären skulle vara förhindrad att rekommendera djurägaren att vidta åtgärder för att isolera den misstänkta smittan.
Om det föreligger ett eller flera bekräftade fall av en spärrsmitta och Jordbruksverket i samband med smittspårning eller på annat sätt misstänker att smittan har spritt sig till en ny besättning ska Jordbruksverket ha möjlighet att kunna ingripa omedelbart med beslut om isolering. I dessa fall behöver således verket inte avvakta beslut från SVA om att det föreligger en misstänkt smitta.
Bekräftat fall av spärrsmitta
Isoleringsbeslutet gäller i avvaktan på att smittan bekräftas eller avskrivs. Förekomsten av spärrsmittan ska bekräftas av ett för
386
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
analys av smittan godkänt laboratorium. Om smittan inte bekräftas ska isoleringsbeslutet naturligtvis omedelbart hävas. Vid bekräftelse av en spärrsmittan ska verket, samtidigt som det häver isoleringsbeslutet, besluta om spärrförklaring av det område där smittan förekommer.
Spärrförklaringen innebär ett beslut om förbud mot, eller begränsningar i rätten, att besöka eller lämna eller utföra transporter eller förflyttningar av djur eller fordon till eller från det område där smittan förekommer. Till spärren ska fogas de villkor som behövs för att förhindra smittspridning. Det kan dels röra sig om mer generella villkor, som kan finnas i föreskrifter, dels individuella anpassningar beroende på smittämnet och på omständligheterna vid den aktuella anläggningen. I samtliga fall ska dock de villkor som ska gälla framgå i det enskilda beslutet. I spärrbeslut kan t.ex. ingå att inga djur får föras ut från besättningen (eller att de bara får föras direkt till ett slakteri för slakt), att inga nya djur får tas in i besättningen, att inga onödiga besök får göras i besättningen, att skyddskläder och skoskydd ska bäras, att desinfektion ska ske av redskap, att djuren inte får gå på beten som angränsar till andra gårdars betesmarker etc.
Det ankommer sedan på den som ansvarar för anläggningen att bestämma vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att bekämpa smittan och därmed kunna visa att förutsättningarna för spärrbeslutet inte längre föreligger. Myndigheterna förutsätts ta fram råd för hur de olika smittorna kan åtgärdas och råd för hur sanering kan utföras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, bör bemyndigas att i föreskrifter för respektive spärrsmitta fastställa kriterier på hur man ska kunna visa att smittan inte längre förekommer inom det spärrade området. Kriterierna skulle t.ex. kunna vara att två prover tagna med två veckors mellanrum varit negativa med avseende på smittämnet i fråga eller att inga symptom har förekommit i besättningen under den senaste veckan. Efter att kriterierna har uppfyllts föreligger förutsättningar för Jordbruksverket att häva spärren. Under vissa förutsättningar kan spärren komma att upphävas i delar. Det kan röra delar av en spärrad fastighet, t.ex. betesmarker, där kriterierna för ett hävande av spärren är uppfyllda men även att vissa villkor som är kombinerade med spärren upphävs.
Ett spärrbeslut innebär ingen skyldighet för den som berörs av spärren att vidta några åtgärder för att bekämpa smittan. Utredningen anser dock att man kan utgå ifrån att verksamhetsutövaren
387
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
på den spärrade fastigheten i de allra flesta fall av bl.a. ekonomiska skäl eller djurskyddsskäl snarast kommer att vidta de åtgärder som krävs för att häva spärren. De åtgärder som behövs kan vara omfattande och de kan ställa stora krav på verksamhetsutövaren. Denne kommer troligen att behöva utnyttja veterinärmedicinsk kompetens. De flesta djurägare är dock medlemmar i eller anslutna till någon av jordbruksnäringens organisationer. Utredningen anser att med ett system med spärrsmittor, vilket lägger över ett större ansvar på djurägaren, kommer näringens organisationer att ta på sig ett större ansvar för att bistå djurägarna med stöd och råd. Det kan dock inte uteslutas att spärrbesluten i något enstaka fall kan komma att bestå under en längre tid.
Spärrsmittorna är till sin natur sådana att smittspridningen kan hindras genom effektiva spärrar. Således är det normalt sett enbart ägaren till de smittade djuren som drabbas av spärren. Det kan dock inte uteslutas att ett spärrbeslut även kan beröra andra, t.ex. när flera verksamhetsutövare använder samma betesmarker, har gemensamma maskiner eller nyttjar samma väg. Även med dagens lagstiftning kan sådana förhållanden uppstå. Utredningen anser att de frågor som då kan uppkomma måste lösas civilrättsligt mellan den som är ansvarig för att vidta åtgärden och den tredje mannen för det fall tredje man blir lidande under längre tid.
Med det föreslagna systemet med beslut om spärrförklaring och ett större ansvar för djurägaren följer också ökade krav på den offentliga kontrollen. Se mer om utredningens förslag rörande den offentliga kontrollen i del A, avsnitt 3.9.1.
Smittspårning
För att kunna begränsa smittspridningen är det mycket viktigt att utröna var smittan kommer ifrån och om den har spridits till fler anläggningar. En bra smittspårning är därmed en av förutsättningarna för att säkerställa att smittan inte sprids. Smittspårning är en uppgift som typiskt sätt bör genomföras av en myndighet då den kan behöva göras hos såväl den drabbade djurägaren som hos affärskontakter, på angränsande fastigheter eller i andra områden.
Trots att resultaten inte alltid är tydliga anser utredningen att Jordbruksverket alltid ska inleda en smittspårning. Det måste dock vara beroende av omständigheterna, i det enskilda fallet, på vilket
388
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
sätt smittspårningen genomförs, när den ska inledas och hur omfattande den ska vara. Utredningen anser att Jordbruksverkets skyldighet att utföra en smittspårning uttryckligen bör framgå av lagen. Till skyldigheten att smittspåra måste vidare kopplas en skyldighet för djurägaren i fråga, dennes affärskontakter, ägare till angränsande fastigheter m.fl. att bistå myndigheten med uppgifter och tåla det intrång som behövs för smittspårningen.
Krav på åtgärder
Ett beslut om spärrförklaring innebär inte någon skyldighet för den som är föremål för beslutet att vidta några åtgärder för att bekämpa smittan. I vissa fall kan det dock finnas anledning för staten att besluta om att åtgärder måste vidtas för att undanröja risken för att smitta sprids. Sådana beslut ska enbart kunna meddelas under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är att den som är föremål för spärrbeslutet har brutit mot detta och det finns anledning att anta att han eller hon kan komma att bryta mot det igen. en anna förutsättning är att det föreligger särskilda skäl. Ett exempel på sådana skäl skulle t.ex. kunna vara att spärrbeslutet har bestått under en mycket lång tid utan att det har vidtagits några åtgärder för att bekämpa smittan.
Övriga frågor
Det skulle kunna övervägas om det ska vara möjligt att överlämna till länsstyrelsen att besluta om isolering, spärr och om undantag från besluten. Utredningen föreslår inte att denna möjlighet ska finnas. Enligt utredningen bör det vara Jordbruksverket som ska fatta sådana beslut och länsstyrelsens uppgift är att kontrollera att spärrbeslutet inte överträds. Utredningen återkommer i del A, avsnitt 3.9.1 till hur den offentliga kontrollen ska organiseras.
Det är angeläget att tillse att djurskyddet inte äventyras av ett spärrbeslut. En avspärrning skulle t.ex. kunna medföra att djurägaren inte har möjlighet att låta sina djur gå på bete eller att ungdjur inte kan förmedlas vilket kan leda till överbeläggning i stallar. Det är således av vikt att den ansvariga djurskyddskontrollmyndigheten är medveten om spärren. Utredningen föreslår därför att beslut om spärrförklaring ska rapporteras till länsstyrelsen så att
389
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.8.3
myndigheten kan kontrollera såväl efterlevnaden av spärrbeslutet som att djurskyddet inte eftersätts.
Förfarande kring åtgärdssmittorna
Utredningens förslag: Vid grundad misstanke om en åtgärds-
smitta ska Jordbruksverket, efter underrättelse från SVA, besluta om isolering av det område där smittan misstänks förekomma. Om Jordbruksverkets beslut inte kan avvaktas får ett sådant beslut även fattas av en veterinär. Veterinärens beslut ska snarast underställas Jordbruksverket. Jordbruksverket har även möjlighet att besluta om förbud mot bl.a. besök och förflyttningar av djur eller fordon till, från eller inom områden som gränsar till det isolerade området samt om andra åtgärder som är nödvändiga för att förhindra en smittspridning. Isoleringsbeslutet ska upphävas så snart det inte längre finns skäl för beslutet.
Vid bekräftad förekomst av en åtgärdssmitta ska Jordbruksverket besluta om smittförklaring för de områden där smitta förekommer samt om en åtgärdsplan för varje anläggning som finns inom området där smittan förekommer. Åtgärdsplanen kan innefatta bl.a. krav på avlivning av djur, smittrening och journalföring av djur och varor.
Jordbruksverket ska även i den utsträckning som behövs besluta om förbud mot bl.a. besök och förflyttningar av djur eller fordon till, från eller inom områden som gränsar till det smittförklarade området samt om andra åtgärder som anses nödvändiga för att förhindra smittspridning. Besluten ska hävas så snart det inte längre finns förutsättningar för dem.
Ansvaret för smittspårning i anslutning till ett fall av en åtgärdssmitta läggs på Jordbruksverket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela föreskrifter om att officiell veterinär ska vidta vissa av bekämpningsåtgärderna.
För åtgärdssmittorna är det inte möjligt att begränsa smittspridningen enbart genom att förhindra direkta och indirekta djurkontakter. Vid fall av sådana smittor krävs att staten vidtar längre
390
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
gående åtgärder än att enbart spärra området där smittan förekommer.
Misstanke om åtgärdssmitta
Dagens skyldighet enligt epizootilagen för en veterinär att undersöka djur ifall det finns anledning att anta att de är smittade av en epizootisk sjukdom samt att vidta åtgärder för att förhindra smittspridning bör, såsom för spärrsmittorna, överföras till den nya lagen samt göras gällande för åtgärdssmittor. Vad gäller åtgärdssmittorna bör vidare bestämmelsen i epizootilagen om skyldighet för djurägaren att tåla att djur avlivas för undersökningen överföras till den nya lagen.
Som redogörs för i del A, avsnitt 3.7.3 ska en veterinär eller ett laboratorium som har skäl att misstänka att ett fall av en åtgärdssmitta har inträffat anmäla detta till SVA. En sådan anmälan ska, liksom för spärrsmittorna, göras så snart veterinären inte kan utesluta att det föreligger en åtgärdssmitta. SVA har därefter att avgöra om det föreligger befogad anledning att anta att en åtgärdssmitta har inträffat. När SVA anser att så är fallet ska, såsom också anförs i del A, avsnitt 3.7.4, SVA anmäla misstanken till Jordbruksverket. Jordbruksverket ska då, liksom vid fall av en misstänkt spärrsmitta, fatta beslut om att isolera det område där smittan kan antas förekomma.
I de fall en veterinär skäligen kan misstänka att en åtgärdssmitta har inträffat och då han eller hon , för att förhindra smittspridningen, anser att man inte kan avvakta SVA:s bedömning av smittan eller Jordbruksverkets beslut om isolering ska veterinären, till skillnad från vad som gäller för spärrsmittor, ha möjlighet att själv besluta om isolering. Liksom i dag bör veterinärens beslut omedelbart underställas Jordbruksverket, vilket snarast ska ta ställning till om beslutet ska kvarstå.
Om det föreligger ett eller flera bekräftade fall av en åtgärdssmitta och Jordbruksverket i samband med smittspårning eller på annat sätt misstänker att smittan har spritt sig till en ny besättning ska dock Jordbruksverket ha möjlighet att kunna ingripa omedelbart med beslut om isolering. I dessa fall behöver således verket inte avvakta beslut från SVA om att det föreligger en misstänkt smitta.
391
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Som anförts ovan anser utredningen att det är Jordbruksverket som bör vara ansvarig myndighet för bekämpning av smittsamma djursmittor. Åtgärdssmittorna är samtliga mycket allvarliga och konsekvenserna av ett större utbrott kan bli stora. För att förhindra spridning av åtgärdssmittor kan det därför krävas att det införs restriktioner för förflyttning av djur m.m. i områden som gränsar till områden där smittan finns liksom i andra områden där det föreligger särskild risk för smittspridning. Av EU:s direktiv om bekämpning av vissa djursmittor, bl.a.t mul- och klövsjuka29, och fågelinfluensa30, föreskrivs att en medlemsstat, i de fall det epidemiologiska läget så kräver, får besluta om ett tillfälligt totalförbud mot förflyttning av djur inom ett större område eller inom en medlemsstats hela territorium. Jordbruksverket måste därför ha rätt att besluta om sådana begränsningar. En bestämmelse som möjliggör detta i dag finns i 4 a § epizootilagen. Denna bestämmelse bör överföras till den nya lagen. Det kan även finnas behov av att redan på misstankestadiet besluta eller föreskriva om vissa åtgärder, såsom särskild journalföring av djur eller material på anläggning som kan sprida smitta och om förebyggande slakt. Även sådana bestämmelser finns i EU:s direktiv, se t.ex. artiklarna 4 och 8 i rådets direktiv 2003/85/EG.
Bekräftat fall av åtgärdssmitta
Om smittan inte bekräftas ska isoleringsbeslutet omedelbart hävas. Vid bekräftelse av en åtgärdssmitta ska Jordbruksverket, samtidigt som det häver isoleringsbeslutet, besluta om smittförklaring på samma sätt som i dag föreskrivs i epizootilagen. Enligt epizootilagen ska, om det är klarlagt att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, den myndighet som regeringen bestämmer besluta om förbud mot transporter m.m. i den omfattning som detta behövs för att motverka smittspridning (smittförklaring).
Epizootilagens bestämmelse om rätt att föreskriva eller besluta om förbud mot transporter av djur eller varor till, från eller inom områden som gränsar till områden där smitta förekommer, om andra begränsningar i hanteringen av djur eller varor inom sådana
29 Artikel 7 i rådets direktiv 2003/85/EG av den 29 september 2003 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av mul- och klövsjuka, om upphävande av direktiv 85/511/EEG och besluten 89/531/EEG och 91/665/EEG amt om ändring av direktiv 92/46/EEG. 30 Artikel 10 i rådets direktiv 2005/94/EG av den 20 december 2005 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av aviär influensa och om upphävande av direktiv 92/40/EEG.
392
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
angränsande områden och om förbud mot tillträde till vissa djuranläggningar överförs till den nya lagen.
Till skillnad från en spärrförklaring innebär en smittförklaring en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder eller att tåla att det vidtas åtgärder för att bekämpa utbrottet av smittan. Smittförklaringen åtföljs av beslut från verket om de åtgärder som ska vidtas. Åtgärderna ska fastställas i en åtgärdsplan, vilken myndigheten är skyldig att utan dröjsmål besluta om.
De åtgärder som kan vara aktuella återfinns i den lista på åtgärder som finns i 8 § epizootilagen. Av bestämmelsen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att förebygga eller bekämpa epizootiska sjukdomar får meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om åtgärder, som exempelvis slakt eller avlivning av djur, oskadliggörande av döda djur eller material som kan sprida smitta, smittrening, vaccination, undersökning av djur i kontrollsyfte, villkor för djurhållning, begränsningar och villkor vad gäller förflyttning av fordon och vad gäller transport eller annan hantering av djur eller material som kan sprida smitta samt registrering eller journalföring av bl.a. djur, produkter och besök samt om analysmetoder, skyldighet att lämna uppgifter till Jordbruksverket och annan åtgärd som ska genomföras till följd av beslut av kommissionen eller som annars är nödvändig. Utredningen föreslår att åtgärderna överförs till den nya lagen för att kunna tillämpas vid ett utbrott av en åtgärdssmitta.
För flera smittor kan det bli aktuellt att tillämpa en s.k. stamping-out-policy. Med stamping-out avses att smittämnet utrotas genom avlivning av samtliga djur av mottagliga arter i den drabbade besättningen följt av rengöring och desinfektion samt en tomhållningsperiod innan nya djur får sättas in. Det kan vid stamping-out vara aktuellt att avliva ett stort antal djur som kan vara smittbärare.
Utredningen anser att det i åtgärdsplanen ska anges vilka åtgärder som ska utföras av de verksamhetsansvariga inom det smittförklarade området och i förekommande fall om åtgärden ska utföras av någon med särskilt kunnande inom något visst område (desinficering, avlivning, hantering av kadaver etc.). Eftersom det ofta är angeläget att uppgifterna utförs utan dröjsmål bör det vidare i åtgärdsplanen anges inom vilken tid åtgärderna ska ha vidtagits. Åtgärdsplanen kan också innehålla en erinran att om åtgärderna inte vidtas kommer staten att vidta dem på verksamhetsutövarens bekostnad. Utredningen har som utgångspunkt att staten inte ska utföra sådana uppgifter som det är möjligt för en verksam-
393
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
hetsutövare att vidta. I första hand anser därför utredningen att de beslutade åtgärderna ska utföras av verksamhetsutövaren. Det är först när det inte är möjligt eller lämpligt att verksamhetsutövaren vidtar åtgärderna som staten bör ansvara för dem. Exempel på detta kan vara avlivning, hantering och destruktion av smittade djur i fall det rör sig om en mycket smittsam djursmitta.
Utöver smittförklaringen av det område där smittan förekommer, kan det finnas behov att för omkringliggande områden införa förbud eller begränsningar av t.ex. rätten att utföra transporter eller hantera djur eller varor. Sådana bestämmelser är ofta riktade till en vid krets av t.ex. djurägare och kan därför behöva ha formen av föreskrifter. Sådana åtgärder ska t.ex. vidtas vid ett mul- och klövsjukeutbrott. Enligt rådets direktiv 2003/85/EG ska det upprättas en skyddszon med en radie av minst 3 km och en övervakningszon med en radie av minst 10 km, med centrum vid det bekräftade fallet av mul- och klövsjuka. Inom zonerna ska alla anläggningar med djur av mottagliga arter med jämna mellanrum genomgå veterinärkontroller och djuren får inte lämna anläggningen där de hålls. Det ska även införas förbud mot utsläppande på marknaden av t.ex. kött- och mjölkprodukter som härrör från zonerna. Inom skyddszonen ska det vidare vara förbjudet att t.ex. utföra transporter av djur av mottagliga arter, hålla djurmarknader och utföra artificiell inseminering. Motsvarande bestämmelser finns i flertalet av EU:s direktiv om bekämpning av djursmittor. Bemyndiganden som möjliggör sådana beslut eller föreskrifter finns i 5 och 8 §§epizootilagen och bör införas i den nya lagen.
Ett beslut om smittförklaring ska hävas så snart som det har blivit klarlagt att det inte längre finns förutsättningar för beslutet.
Smittspårning
Smittspårning kring utbrott av en åtgärdssmitta ska utföras av Jordbruksverket. Smittspårning är som nämnts inte bara begränsad till den aktuella anläggningen utan den kan behöva göras hos affärskontakter, på angränsande fastigheter eller i andra områden. Omfattning och inriktning på smittspårning bör avgöras både av smittan som sådan och av det specifika utbrottet. Liksom vad gäller spärrsmittorna bör skyldigheten att utföra en smittspårning uttryckligen framgå av lagen. Till skyldigheten att smittspåra måste vidare kopplas en skyldighet för affärskontakter, ägare till angräns-
394
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ande fastigheter m.fl. att bistå myndigheten med uppgifter och tåla det intrång som behövs för smittspårningen.
Övriga frågor
Epizootilagen har bestämmelser om skyldighet för bl.a. slakteriinrättningar och bearbetningsanläggningar att på olika sätt bistå vid bekämpningen av epizootiska sjukdomar. Utredningen föreslår att bestämmelsen förs över vad gäller åtgärdssmittor.
Enligt de EU-direktiv som reglerar bekämpningen av flera av åtgärdssmittorna ska vissa uppgifter utföras av officiell veterinär. Som exempel kan nämnas att det i mul- och klövsjukedirektivet (rådets direktiv 2003/85/EG) föreskrivs att den officiella veterinären ska tillse att det tas ett tillräckligt antal prover innan djur på en smittad anläggning avlivas samt att produkter och annat material ska behandlas i enlighet med den officiella veterinärens instruktioner (artikel 10). I direktivet om bekämpning av aviär influensa (rådets direktiv 2005/94/EG) föreskrivs bl.a. att inom skyddszonerna ska officiell veterinär besöka alla anläggningar med fåglar och där kliniskt undersöka fåglarna och vid behov ta prover (artikel 18).
De officiella veterinärerna har historiskt varit anställda vid Jordbruksverket eller Livsmedelsverket. Den 1 januari 2010 trädde dock lagen (2009:1254) om officiella veterinärer i kraft. Med stöd av denna lag kan även veterinärer som inte är anställda av en förvaltningsmyndighet förordnas som officiella veterinärer. För att även dessa officiella veterinärer ska kunna utföra de uppgifter som åligger officiell veterinär, enligt bekämpningsdirektiven, bör det i djursmittslagen införas ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att officiell veterinär ska fatta vissa av de beslut eller vidta vissa av de åtgärder som det föreskrivs om i lagen. Regeringen bör lämpligen bemyndiga Jordbruksverket att meddela sådana föreskrifter.
Det kan övervägas om det ska vara möjligt att överlämna till länsstyrelsen att besluta om isolering, smittförklaring och om undantag från dessa beslut. Utredningen föreslår inte att denna möjlighet ska finnas. Enligt utredningen bör det vara Jordbruksverket som ska fatta sådana beslut. Åtgärdssmittorna innebär normalt åtgärder som syftar till att utrota smittämnet. Den operativt ansvariga myndigheten ska, enligt utredningens mening,
395
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.8.4
behålla det fulla ansvaret till dess målet för statens ingripande har uppnåtts.
Vilda djur
Utredningens förslag: För att bekämpa en EU-förord-
ningssmitta, en spärrsmitta eller en åtgärdssmitta hos vilda djur får Jordbruksverket, i tillämpliga delar, meddela de föreskrifter eller beslut som ska vidtas vid misstänkt eller bekräftad förekomst av en åtgärdssmitta.
Som anförs i del A, avsnitt 3.3 är djursmittslagen huvudsakligen inriktad mot åtgärder som riktas mot djur som hålls av människor. Det innebär att flera bestämmelser i lagen inte är anpassade till de åtgärder som kan behöva vidtas för att begränsa smittspridningen av en allmänfarlig djursmitta hos vilda djur. Detta gäller kanske särskilt bestämmelserna om spärrsmittor. I vissa fall kan, som också anförs i del A, avsnitt 3.3, åtgärder även behöva vidtas för att begränsa smittspridningen av en allmänfarlig djursmitta hos vilda djur. Dessa åtgärder kan syfta till att utrota smittan ur landet eller att minska smittrycket så att inte djur som hålls av människor lika lätt smittas.
Det åtgärder som kan behöva vidtas varierar beroende på en rad olika faktorer, däribland vilken smitta det rör sig om och vilka djurslag som bär på smittan. Det medför att även de åtgärder som behöver vidtas kommer att variera. Som exempel på åtgärder som kan behöva vidtas kan dock nämnas vaccinering eller avlivning av djur, upprättandet av zoner med begränsning av förflyttning av människor eller av tama djur inom zonen och destruktion av döda djur. Det rör sig om åtgärder som i stor utsträckning överensstämmer med de som kan beslutas om vid förekomst av en åtgärdssmitta.
Utredningen föreslår därför att det i lagen införs en bestämmelse som ger den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, rätt att meddela föreskrifter eller i enskilda fall fatta beslut i syfte att förebygga eller bekämpa EU-förordningssmittor, spärrsmittor eller åtgärdssmittor hos djur som förekommer vilt i naturen. De föreskrifter eller beslut som verket kan
396
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.8.5
meddela ska består av de åtgärder som kan vidtas vid misstänkt eller bekräftad förekomst av en åtgärdssmitta.
Skyddsåtgärder
Utredningens förslag: Jordbruksverket ska ha möjlighet att
besluta om skyddsåtgärder vid misstanke eller bekräftad förekomst av en djursmitta som, utan att vara kategoriserad som allmänfarlig, bedöms uppfylla kriterierna för en sådan djursmitta. Sådana beslut får avse – avlivning eller isolering av djur, – begränsningar eller andra villkor när det gäller hanteringen av djur, djurprodukter och andra varor samt – begränsningar eller villkor när det gäller kontakter mellan djur och människor. För att sådana åtgärder ska få vidtas krävs dock att det dessförinnan inte var känt att djursmittan uppfyller kriterierna för en allmänfarlig djursmitta eller att smittspridning av djursmittan skulle kunna förekomma i Sverige.
Utredningen berör i del B, avsnitt 3.6 och 3.7, i samband med redogörelsen för EU:s direktiv för handeln med levande djur och produkter av djur samt import av sådana produkter, regler om de skyddsåtgärder som ett land kan behöva vidta.
Av rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikt på att förverkliga den inre marknaden följer att de behöriga myndigheterna ska vidta åtgärder, bl.a. besluta om avlivning eller karantänsbehandling av djur eller destruktion av varor, om det finns risk för att sådana djur eller varor som är föremål för handel, bär på vissa uppräknade djursmittor. Detsamma gäller om det finns risk för att djuren eller varorna är bärare av en zoonos eller någon sjukdom eller annan orsak som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller för människors hälsa. Vidtas någon sådan åtgärd ska övriga medlemsstater informeras.
I dagens lagstiftning motsvaras denna bestämmelse närmast av den i praktiken obegränsade rätt för Jordbruksverket att ingripa
397
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.8.6
mot smittsamma djursmittor enligt lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen).
För att korrekt ha genomfört det ovan nämnda direktivet samt för att kunna säkerställa att det finns möjligheter för den ansvariga myndigheten att förhindra smittspridning av mycket allvarliga djursmittor bör det finnas en möjlighet för den ansvariga myndigheten att i det enskilda fallet besluta om åtgärder vid en misstänkt eller bekräftad allvarlig djursmitta. Sådana åtgärder ska dock enbart få vidtas för smittor som bedöms uppfylla kriterierna för en allmänfarlig djursmitta. Det ska vidare inte ha varit känt att djursmittan uppfyller kriterierna för en allmänfarlig djursmitta eller att smittspridning av djursmittan skulle kunna förekomma i Sverige. Ett typiskt exempel härpå är smitta som i och för sig är en allvarlig zoonos men där det bedöms att det inte föreligger någon beaktansvärd risk för att den ska introduceras i Sverige. Bestämmelsen kan dock även vara tillämplig på tidigare okända smittor.
De åtgärder som får vidtas för att förhindra spridningen av en sådan smitta föreslås vara detsamma som i dag får beslutas med stöd av provtagningslagen, dvs. avlivning eller isolering av djur, begränsningar eller andra villkor när det gäller hanteringen av djur, djurprodukter och andra varor samt begränsningar eller villkor när det gäller kontakter mellan djur och människor.
Åtgärderna ska enbart kunna vidtas i undantagsfall. Det bör därför snarast efter att bestämmelserna har utnyttjats övervägas om djursmittan bör klassificeras som allmänfarlig.
Upphörandet av bekämpningen av en allmänfarlig djursmitta
Utredningens förslag: Om det är klarlagt att en allmänfarlig
djursmitta inte längre kan bekämpas med rimliga insatser, får regeringen meddela föreskrifter om att
– bekämpningen av smittan ska upphöra, – bestämmelserna om de åtgärder som ska vidtas vid förekomst av en allmänfarlig djursmitta inte längre ska tillämpas på smittan och
– misstanke om förekomst av smittan inte längre är anmälningspliktig.
398
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.9.1
I 10 § epizootilagen föreskrivs att om det blivit klarlagt att en epizootiskt sjukdom inte längre kan bekämpas med rimliga insatser får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att bekämpningen ska upphöra.
Vid förekomst av en allmänfarlig djursmitta åläggs myndigheterna att vidta åtgärder i syfte att förhindra smittspridning och i vissa fall att smittan inte ska förekomma i landet. Det följer även av EU:s lagstiftning att vissa smittor inte ska förekomma inom unionen. Avsikten är i dessa fall att bekämpningsåtgärderna ska vidtas till dess att smittan har utrotats.
Det kan uppkomma en situation där det, trots omfattande bekämpningsåtgärder, bedöms som uteslutet att utrota smittan i landet. Under sådana omständigheter bör det, liksom i epizootilagen, finnas en möjlighet att besluta om att bekämpningen ska upphöra. Att avbryta bekämpningen av en allmänfarlig djursmitta innebär ett frångående från vad riksdagen har beslutat.
Det bör därför inte få komma ifråga i andra fall än när alla rimliga möjligheter för bekämpning har uttömts. Beslut bör fattas av regeringen och det bör ske i form av en föreskrift.
För att det inte ska uppstå oklarheter om vad som ska gälla efter det att en föreskrift om att den pågående bekämpningen av en djursmitta ska upphöra, bör regeringen även bemyndigas att kunna meddela föreskrifter om dels att bestämmelserna om åtgärder vid nya misstänkta eller bekräftade fall av smittan inte länge ska tillämpas, dels att en misstanke om smittan inte längre är anmälningspliktig. Därigenom ges regeringen möjlighet att i praktiken helt undanta smittan från bestämmelserna om allmänfarliga djursmittor.
I den mån smittan omfattas av EU:s bekämpningslagstiftning kan dock självfallet inte regeringen fatta beslut om upphörande av bekämpningsinsatserna om inte motsvarande beslut först fattas inom EU.
3.9 Offentlig kontroll, avgifter m.m.
Offentlig kontroll
Utredningens förslag: Offentlig kontroll av efterlevnaden av
bestämmelserna om djursmittor ska utövas av Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), Tullverket, Livsmedelsverket, länsstyrelserna och officiella veterinärer. Reger-
399
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
ingen bestämmer hur ansvaret ska fördelas mellan myndigheterna. Möjligheten för Jordbruksverket att delegera uppgifter i den offentliga kontrollen till länsstyrelsen tas bort. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, får föreskriva att viss offentlig kontroll ska utövas av officiell veterinär.
De nuvarande lagarnas bestämmelser om att kontrollmyndigheten ska bistå med hjälp och råd, om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll att bistå med hjälp, om rätt för kontrollmyndigheten att få upplysningar och rätt tillträde till lokaler m.m. överförs till djursmittslagen. Detsamma gäller bestämmelserna om biträde av polismyndigheten samt om förelägganden, viten och om rättelse på den enskildes bekostnad.
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (nedan kontrollförordningen) regleras bl.a. hur medlemsstaternas offentliga kontroll ska bedrivas. Med offentlig kontroll avses den kontroll en behörig myndighet utför för att kontrollera efterlevnaden av vissa bestämmelser. Även i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel finns vissa bestämmelser om offentlig kontroll som rör djurhälsoaspekter.
Som anförts ovan i del A, avsnitt 3.3.2 har lagstiftaren valt att föra in de bestämmelser som kompletterar EU-förordningarna om offentlig kontroll i de lagar som reglerar livsmedel, foder, djurskydd och djurhälsa. Bestämmelser som kompletterar kontrollförordningen finns således i livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, djurskyddslagen (1988:534) samt i epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) och lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Den anpassning som gjordes av den svenska lagstiftningen till kontrollförordningen behandlades i prop. 2005/06:128. Bestämmelserna i de ovan nämnda lagarna är till största delen likalydande. Det är huvudsakligen när ett områdes särskilda beskaffenhet medför att en bestäm-
400
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
melse bör hanteras på ett särskilt sätt som bestämmelserna i en lag avviker från dem i de övriga lagarna.
I lagarna finns bestämmelser om utpekande av kontrollmyndighet, att kontrollmyndigheten ska bistå med hjälp och råd, om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll att bistå med hjälp, om rätt för kontrollmyndigheten att få tillträde till lokaler m.m. samt rätt att ta del av handlingar. Det finns vidare bestämmelser om biträde av polismyndigheten samt om förelägganden, viten och om rättelse på den enskildes bekostnad.
Utredningen föreslår nedan att dessa bestämmelser förs till den nya lagen och att bestämmelserna i så stor utsträckning som möjligt anpassas till motsvarande bestämmelser i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter samt till djurskyddslagen. Vissa särbestämmelser finns det dock alltjämt skäl att behålla.
Kontrollförordningens omfattning avseende djurhälsa
När det gäller kontrollen av bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd ger kontrollförordningen inte någon tydlig ledning i frågan om förordningen endast omfattar offentlig kontroll av livsmedelsproducerande djur. Den legala grunden för kontrollförordningen är artiklarna 37, 95 samt 152.4 b EG-fördraget (numera artiklarna 43, 114 och 168 EUF-fördraget). Det finns inget i förordningens inledande bestämmelser som begränsar dess tillämpningsområde och som anförs i prop. 2006/06:128 s. 144 f. får det därmed anses att kontrollen omfattar samtliga djurslag. Det är dock oklart hur de enskilda bestämmelserna i kontrollförordningen ska tillämpas, särskild de som hänvisar till livsmedelsföretagare. I propositionen konstaterades att sådana bestämmelser inte kan anses vara direkt tillämpliga på djur som inte är del i livsmedelskedjan.
Propositionen behandlar även frågan om kontrollförordningens bestämmelser skulle göras tillängliga för offentlig kontroll av den djurhållning som inte omfattas av förordningens bestämmelser. I propositionen anförs följande.
Det system för kontroller som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 har som huvudsakligt syfte att garantera säkra livsmedel. De kontroller som föreskrivs är därför utformade utifrån de behov som föreligger för livsmedelsproducerande djur och ersätter inte de bestämmelser som i övrig lagstiftning finns om djurhälsa. Den form av kontroll som föreskrivs i EG-förordningen motsvaras heller inte av någon kontroll som i dag befunnits vara nöd-
401
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
vändig för icke livsmedelsproducerande djur. Regelbundna offentliga kontroller av djurhälsan i enlighet med förordningens bestämmelser vid hållande av djur för annat syfte än livsmedelsproduktion har således inte ansetts vara motiverade ur ett djurhälso- och folkhälsoperspektiv. Någon anledning att nu göra en annan bedömning finns inte. När det gäller kontrollen över efterlevnaden av bestämmelserna om djurhälsa bör – i den utsträckning som tillämpningen av enskilda bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 ger vid handen att kontrollen endast begränsar sig till livsmedelsproducerande djur – i nationell lagstiftning därför inte föreskrivas att förordningens bestämmelser ändå skall tillämpas.
Det bör anmärkas att regeringen kom till motsatt slutsats när det gäller djurskyddsbestämmelserna. Där fann regeringen att det var lämpligt att låta kontrollförordningens bestämmelser gälla för andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur. I djurskyddslagen finns därför en bestämmelse som ger regeringen rätt att föreskriva vilka bestämmelser i kontrollförordningen som även ska tillämpas på andra än livsmedelsproducerande djur. Regeringen har föreskrivit om detta i 64 § djurskyddsförordningen (1999:539).
Mot bakgrund av den översyn som nu görs av djurhälsolagstiftningen finns det anledning att göra en omprövning av om kontrollförordningens bestämmelser om offentlig kontroll även ska gälla kontrollen av de icke livsmedelsproducerande djuren.
Utredningens förslag är baserade på att större ansvar ska läggas på djurhållarna och näringen. För att kunna säkerställa detta uppställs bl.a. krav på att djurhållarna ska upprätta biosäkerhetsplaner. Myndigheterna kommer i många fall även att vara mindre operativa vid ett fall av en allmänfarlig djursmitta än de är i dag. Detta gäller oavsett om djurhållaren håller livsmedelsproducerande djur eller inte. Ett överfört ansvar på djurägarna och näringen innebär därför också ökade krav på en effektiv offentlig kontroll.
Sammantaget anser utredningen att det från kontrollsynpunkt inte längre finns anledning att göra skillnad på djurhållning kopplad till livsmedelsproduktion från annan djurhållning. Härigenom kommer vidare bestämmelserna om djurskydd och djurhälsa att behandlas på likartat sätt. Med en sådan bedömning kommer kontrollförordningens bestämmelser även att omfatta den som håller enstaka sällskapsdjur. Här bör dock beaktas de låga risker för spridning av djursmittor som vanligen finns med denna slags djurhållning. Utredningen finner således att det inte föreligger behov av att
402
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ha regelbunden kontroll av sådan djurhållning. För sådan djurhållning kan dock offentlig kontroll komma ifråga om det finns särskild anledning att anta att regelverket inte efterlevs.
Biodling
Den nuvarande bisjukdomslagen (1974:211) är inte anpassad till kontrollförordningen. Lagen innehåller dock djurhälsobestämmelser rörande livsmedelsproducerande djur, varför den måste anses omfattas av EU-förordningen. Organisationen av den offentliga kontrollen avseende djurhälsobestämmelserna vid biodling måste således vara förenlig med vad som följer av kontrollförordningen.
Kontrollorganisationen avseende biodling är organiserad på ett sätt som skiljer sig från annan djurhälsokontroll. Det är nämligen de av länsstyrelsen förordnande bitillsynsmännen som utövar tillsynen över lagstiftningens efterlevnad. Se del B, avsnitt 3.4.5 för en mer utförlig beskrivning av den nuvarande kontrollorganisationen enligt bisjukdomslagen.
Utredningens förslag innebär att de djursmittor som i dag orsakar mest arbete för bitillsynsmännen inte längre ska omfattas av tvingande bestämmelser. Det allmänna kommer således inte längre att vara involverat vid ett utbrott av dessa bismittor. Biodlare kommer dock att omfattas av de allmänna bestämmelserna om bl.a. biosäkerhetsplaner. Vidare föreligger det enligt EU-lagstiftningen en anmälningsplikt rörande några bismittor.
Enligt kontrollförordningen ska offentlig kontroll genomföras regelbundet och så ofta som är lämpligt för att uppnå målen i förordningen. Förordningen föreskriver att offentlig kontroll bedrivs av behöriga myndigheter. Under vissa förutsättningar får den behöriga myndigheten delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till ett särskilt kontrollorgan. Åtgärder som får vidtas vid bristande efterlevnad får dock inte delegeras. De behöriga myndigheterna ska bl.a. se till att den offentliga kontrollen är ändamålsenlig, att det inte föreligger någon intressekonflikt för personalen som utför kontrollen samt att de som utför kontrollen har de befogenheter som krävs. Det uppställs vidare kompetenskrav på personalen som utför kontrollen.
Bitillsynsmännen är vanligen erfarna biodlare som förordnas av länsstyrelsen. De har, enligt bisjukdomslagen, befogenheter att bl.a.
403
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
fatta beslut om förelägganden i kombination med vite. De har således långtgående myndighetsutövande funktioner. Utredningen kan mot denna bakgrund konstatera att systemet med bitillsynsmän strider mot bestämmelserna i kontrollförordningen. Det är därför utredningens uppfattning att systemet med bitillsynsmän måste upphöra. Utredningen finner inte att det finns några principiella skäl till att behandla den offentliga kontrollen över djurhälsobestämmelserna avseende bin på något annat sätt än annan djurhälsokontroll. Utredningen föreslår därför att den offentliga kontrollen bör utövas av länsstyrelserna. Se mer om detta nedan.
Kontrollmyndigheter
Ansvariga kontrollmyndigheter enligt de nu gällande lagarna är Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länsstyrelserna. Vidare har Tullverket kontrollbefogenheter vid import och införsel av levande djur och varor. Enligt provtagningslagen finns det möjligheter för regeringen att bemyndiga Jordbruksverket att överlämna viss offentlig kontroll till kommunerna. Denna möjlighet har dock inte utnyttjats av regeringen. Som anförts ovan har därutöver bitillsynsmännen vissa uppgifter enligt bisjukdomslagen. Livsmedelsverkets kontrollansvar avser frågorna om restsubstanser m.m. Dessa frågor föreslås finnas kvar i provtagningslagen i oförändrat skick, se mer om detta i del A, avsnitt 3.14.1.
Utredningen finner inte skäl att här lämna förslag på några omfattande ändringar i kontrollorganisationen. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket alltjämt ska vara ansvarig kontrollmyndighet. I vissa fall bör verket, liksom i dag, vara den operativa kontrollmyndigheten. Så bör t.ex. vara fallet vid ett utbrott av en åtgärdssmitta. Vid ett fall av en sådan sjukdom ligger det närmast till hands att Jordbruksverket, som ju även är den operativt ansvariga myndigheten för bekämpningsarbetet, utövar kontrollen över att de beslutade åtgärderna efterlevs. I flertalet andra fall bör dock den offentliga kontrollen utövas av länsstyrelserna.
Utredningen föreslår i del A, avsnitt 3.7.1 att SVA ska ha ansvaret för övervakningen av djursmittor i landet. En del i övervakningsansvaret utgörs av rätten att meddela föreskrifter eller i enskilda fall fatta beslut om att viss provtagning eller undersökning ska äga rum samt om vilka provtagnings- och analysmetoder som ska användas. För att kunna säkerställa att sådana föreskrifter eller
404
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
beslut följs måste det finnas en offentlig kontroll. Även denna offentliga kontroll är reglerad i kontrollförordningen. Utredningen anser att det är naturligt att det är den beslutande myndigheten som har det övergripande kontrollansvaret för den verksamhet som omfattas av dess beslut. Utredningen finner därför att även SVA bör utses att vara kontrollmyndighet. Utredningen anser dock inte att SVA bör utöva den operativa offentliga kontrollen av enskilda djurägare. Även i dessa fall bör det åligga länsstyrelsen att utöva den offentliga kontrollen. I den mån SVA överlämnar provtagning eller analyser åt enskilda organ har dock anstalten ett ansvar för att se till att dessa organ genomför sina åtaganden på ett korrekt sätt.
I och med att SVA förslås bli en föreskrivande myndighet samt en kontrollmyndighet finner dock utredningen att SVA behöver ha direkttillgång till information från register över djur och djurhållare, t.ex. CDB-registret.
Utredningen föreslår att Tullverket ska ha kvar sina kontrolluppgifter vid införsel och utförsel av levande djur eller djurprodukter. Utredningen ser dock inte att det finns behov av att ha kvar någon möjlighet att överlämna kontrolluppgifter till kommunerna. Som ovan anförts föreslår utredningen vidare att systemet med bitillsynsmän avvecklas.
I zoonoslagen finns en särskild bestämmelse om att en enskild veterinär kan utöva offentlig kontroll. Denna bestämmelse bör inte överföras till den nya lagen. Den torde inte behövas med det föreslagna systemet och det kan vidare ifrågasättas om det är förenligt med kontrollförordningen att överlämna offentlig kontroll på ett sådant sätt. Enligt EU:s lagstiftning ska dock vissa myndighetsåtgärder utföras av officiella veterinär. De uppgifter som ankommer på officiell veterinär varierar och regleras i ett större antal rättsakter. Uppgifterna innebär bl.a. att de utför kontroller och utfärdar intyg vid handel med levande djur. Vissa åtgärder ska vidtas av officiell veterinär i samband med utbrott av smittsamma djursjukdomar. Officiella veterinärer utför även kontroller av bl.a. djur och djurkroppar på slakterier. För en mer omfattande beskrivning av de officiella veterinärerna se prop. 2008/09:211 s. 23 ff och 34.
De officiella veterinärernas uppdrag innefattar i regel myndighetsutövning mot enskild och historiskt har de varit anställda vid Jordbruksverket eller Livsmedelsverket. Den 1 januari 2010 trädde dock lagen (2009:1254) om officiella veterinärer i kraft. Med stöd av denna lag kan även veterinärer som inte är anställda av en förvaltningsmyndighet förordnas som officiella veterinärer. I lagen
405
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
finns också vissa horisontella bestämmelser, bl.a. att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas på officiella veterinärer. I lagen finns dock inga bestämmelser om vilka uppgifter som de officiella veterinärerna ska utföra. Dessa uppgifter regleras i EUförordningarna eller i de lagar som genomför EU-direktiven.
I vissa fall anges inte i de befintliga lagarna att en viss uppgift ska utföras av en officiell veterinär. Den som i lagen bemyndigas att utföra uppgiften är den ansvariga förvaltningsmyndigheten, vanligen Jordbruksverket. Så är till exempel fallet med epizootilagen. Det finns således i dessa fall inte utrymme för att låta uppgiften utföras av officiella veterinärer som inte är anställda av förvaltningsmyndigheten. Fram till årsskiftet 2010 har detta inte spelat någon avgörande roll eftersom samtliga officiella veterinärer har varit anställda av myndigheten och därmed fattat beslut i dess namn. Numera bör dock lagstiftningen anpassas så att samtliga officiella veterinärer har rätt att utföra dessa uppgifter. Således bör det i lagen införas att även officiella veterinärer har rätt att utföra offentlig kontroll samt ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, att föreskriva om vilka kontrolluppgifter som ska utföras av officiella veterinärer.
Till skillnad från vad som gäller i provtagningslagen, där den centrala myndigheten kan delegera offentlig kontroll till länsstyrelserna, bör det alltid vara regeringen som föreskriver vilken myndighet som ska utöva den offentliga kontrollen i den mån det inte följer direkt av de EU-bestämmelser som kompletteras av djursmittslagen. Utredningen anser nämligen inte att det är lämpligt att en statlig myndighet själv kan delegera uppgiften att utöva offentlig kontroll till en annan myndighet. Fördelningen av arbetsuppgifter mellan myndigheter bör i första hand göras av regeringen som har det övergripande ansvaret över samtliga statliga förvaltningsmyndigheter och som dessutom kan styra över myndigheternas medelsfördelning. I andra utredningar har även legalitetsprincipen anförts som ett skäl mot en ordning där en myndighet kan överlåta uppgifter till en annan, se Kustbevakningens rättsliga befogenheter, SOU 2008:55 s. 569 ff. och Fisklagsutredningens betänkande, Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, SOU 2010:42 s. 562 f.
Liksom i de nuvarande lagarna bör det i den nya lagen införas en bestämmelse om kontrollmyndigheternas skyldighet att lämna råd och hjälp.
Om den offentliga kontrollen ska vara effektiv förutsätts en väl fungerande samordning och ett utvecklat samarbete mellan läns-
406
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
styrelserna samt mellan länsstyrelserna och de övriga kontrollmyndigheterna. Det är angeläget att länsstyrelserna har möjlighet att samverka för att erhålla en effektiv offentlig kontroll. I djurskyddsförordningen har regeringen meddelat föreskrifter om att länsstyrelser kan komma överens om att överföra offentlig djurskyddskontroll av viss verksamhet mellan sig. Utredningen föreslår att en bestämmelse av motsvarande innehåll införs i den nya djursmittsförordningen.
Offentlig kontroll och åtgärder vid bristande efterlevnad
Jordbruksverket och SVA kommer att ansvara för att i landet leda och samordna den offentliga kontrollen av djurhälsan inom respektive område. Det arbetet förutsätter att myndigheterna har tillgång till tillförlitlig och jämförbar information från andra kontrollmyndigheter, kontrollorgan och laboratorier som är involverade i den offentliga kontrollen. Det finns därför bestämmelser provtagningslagen som bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan att lämna information till en annan kontrollmyndighet samt föreskriva om hur tillsynen ska bedrivas. Det behövs visserligen inte stöd i lag för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter som riktar sig till statliga förvaltningsmyndigheter. Det kan dock finnas behov av föreskrifter om skyldighet att lämna information m.m. som riktar sig mot andra än statliga förvaltningsmyndigheter, t.ex. föreskrifter riktade till officiella veterinärer om hur de ska genomföra sin kontroll eller till de kontrollorgan till vilken delar av den offentliga kontrollen överlåts. En bestämmelse med motsvarande innehåll bör därför föras över till den nya lagen.
För att kunna bedriva en effektiv offentlig kontroll behöver kontrollmyndigheterna få tillgång till upplysningar och tillträde till lokaler, anläggningar m.m. De bestämmelser som finns om detta i de befintliga lagarna bör i sak överföras till den nya lagen. Här bör anmärkas att rätten till upplysningar samt tillträdet till lokaler m.m. i epizootilagen, zoonoslagen och provtagningslagen inte enbart gäller vid offentlig kontroll utan även när myndigheten behöver uppgifterna eller tillgången till lokalerna för att kunna vidta åtgärder. Det kan t.ex. finnas behov av att provta djur för att kontrollera om de bär på en viss smitta eller vidta andra åtgärder för att
407
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.9.2
bekämpa ett utbrott av en allmänfarlig smitta. Även om den nya lagen kommer att lägga mer fokus på djurägarens ansvar kommer det dock att finnas tillfällen där det är den ansvariga myndigheten eller den officiella veterinären som ska vidta åtgärder. Så även i den nya lagen måste det finnas en rätt för myndigheten att få rätt till upplysning och tillgång till lokaler m.m. för att vidta åtgärder. Även bestämmelsen i epizootilagen, zoonoslagen respektive provtagningslagen om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll eller för andra åtgärder att tillhandahålla hjälp m.m. föreslås överföras till den nya lagen.
Rätten till upplysningar och tillträde till lokaler bör omfatta de myndigheter som utövar offentlig kontroll, de myndigheter som vidtar åtgärder enligt lagen, officiella veterinärer och kontrollorgan till vilken delar av den offentliga kontrollen har överlåtits samt till kommissionen. I provtagningslagen finns vidare en rätt för företrädare för behöriga myndigheter i andra medlemsländer att få rätt till tillträde och upplysningar. Detta har införts för att genomföra rådets direktiv 96/23/EG av den 29 april 1996 om införande av kontrollåtgärder för vissa ämnen och restsubstanser av dessa i levande djur och i produkter framställda därav och om upphävande av direktiv 85/358/EEG och 86/469/EEG samt beslut 89/187/EEG och 91/664/EEG. Frågor om restsubstanser kommer även i framtiden att genomföras i provtagningslagen. Det finns därför inte anledning att föra över denna bestämmelse till djursmittslagen.
Även bestämmelserna i de nuvarande lagarna om förelägganden och förbud, vilka får förenas med vite, om rättelse på den enskildes bekostnad samt om hjälp av polismyndigheten bör överföras till den nya lagen.
Avgifter
Utredningens förslag: Det införs ett bemyndigande för reger-
ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ta ut avgifter för offentlig kontroll samt för handläggning av ärenden av bl.a. registrering av djurhållare och utfärdande av identitetshandlingar för djur.
Kontrollförordningen innehåller även bestämmelser om finansiering av medlemsstaternas kontroller. Medlemsstaten ska enligt
408
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
grundprincipen i EG-förordningen utforma finansieringen så att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för offentlig kontroll. Det kan, enligt förordningen, ske genom allmän beskattning eller med avgifter eller pålagor. För det fall en medlemsstat väljer att avgiftsfinansiera kontrollen lägger förordningen fast ett antal principer som ska ligga till grund för det nationella avgiftssystemet.
För vissa specificerade delar av kontrollen är det obligatoriskt för medlemsstaterna att ta ut en avgift. Det rör bl.a. besiktningen av levande djur vid slakterier och för kontrollen av levande djur vid import från tredje land. För sådana avgifter fastställer förordningen även minimibelopp för avgiftens storlek.
Avgifterna för offentlig kontroll får enligt kontrollförordningen inte överstiga ansvarig myndighets kostnader för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser. Avgifterna får fastställas som schablonbelopp på grundval av de kostnader som behörig myndighet har haft under en bestämd tid. Vid fastställandet av avgifterna ska man beakta typ av företag och relevanta riskfaktorer.
Kostnad för s.k. extra offentlig kontroll, dvs. sådan kontroll som ligger utöver myndighetens normala kontrollverksamhet, ska som en huvudregel alltid debiteras den företagare som har ansvaret för den bristande kontrollen. Samma principer för avgiftens storlek ska gälla som vid ordinarie kontroll. Även här ska hänsyn tas bl.a. till företagets storlek, risknivå och geografiska begränsningar.
Bestämmelser om avgift för offentlig kontroll eller för andra åtgärder finns i dag i provtagningslagen, lagen om kontroll av husdjur, m.m., förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. De övriga författningarna på djurhälsoområdet innehåller inga bestämmelser om rätt att ta ut avgifter.
Då det följer av kontrollförordningen att en medlemsstat i vissa fall, såsom för extra kontroll, är skyldig att ta ut en avgift för att finansiera kontrollen föreslår utredningen att det i djursmittslagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ta ut avgifter för offentlig kontroll. Utredningen anser emellertid att den offentliga kontrollen över bestämmelserna om djursmittor, i de fall kontrollförordningen ger medlemsstaterna utrymme att välja finansieringsform, bör finansieras med allmänna medel. Utredningen återkommer i del A, avsnitt 3.12.4. med förslag rörande finansieringen.
409
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Utredningen finner vidare att det inte finns skäl att ändra hur hanteringen av ärenden om t.ex. registrering av djur, utfärdande av identitetshandlingar för djur samt registrering av djurhållare eller anläggningar finansieras. Det införs därför i lagen bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om avgifter för sådana ärenden. Detta bör även gälla ärenden om godkännande av djurhållare eller anläggningar. Utredningen föreslår därför att det i lagen införs bemyndigande att ta ut även sådana avgifter.
I motiven till lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m., vilken föregick den nu gällande lagen om kontroll av husdjur, m.m., anfördes att lagens bemyndigande om att meddela föreskrifter om husdjurskontrollen omfattar föreskrifter om avgifter för kontrollen (prop. 1984/85:156 s. 11). Utredningen har ingen avsikt att föreslå någon ändring i sak i denna del men bedömer dock att bemyndigandet att föreskriva om avgifter tydligt bör framgå av lagen. Utredningen föreslår därför att det införs en uttrycklig bemyndigande om rätt att föreskriva om sådana avgifter.
3.10 Delegering till privata aktörer
Utredningens förslag:Förvaltningslagens bestämmelser om jäv,
om skyldighet att föra anteckningar, parters rätt att få del av vissa uppgifter i ett ärende samt skyldighet att motivera och underrätta part om beslut samt om rättelse vid skrivfel och liknande ska tillämpas även för de organisationer som erhåller myndighetsutövande uppgifter enligt lagen. Bestämmelserna ska vidare i tillämpliga delar tillämpas på de veterinärer som förordnas att utföra provtagning m.m. enligt lagen och de kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen.
Organisationerna som erhåller myndighetsutövande uppgifter ska omfattas av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), med följd att de blir skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen samt att de vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen ska jämställas med en myndighet.
410
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Tillämpning av förvaltningslagen
Enligt 1 § förvaltningslagen (1986:223) gäller lagen för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Enskilda personer eller organ som utför uppgifter som innebär myndighetsutövning omfattas således inte av lagens tillämpningsområde om detta inte särskilt föreskrivs (3 § lagen).
I lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. finns i 26 § en bestämmelse om att bestämmelserna i 22, 23–28 och 30 §§förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas, om beslutet har meddelats av en organisation. Utöver detta finns det, vare sig i provtagningslagen eller de övriga lagarna, dvs. epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. eller bisjukdomslagen (1974:211), bestämmelser som särskilt reglerar frågan om vad personer eller organisationer som erhåller myndighetsuppgifter har att iaktta vid delegerad myndighetsutövning. Emellertid har Jordbruksverket reglerat frågan i föreskrifter meddelande med stöd av lagen om kontroll av husdjur, t.ex. i 4 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:76) om organiserad hälsokontroll avseende tuberkulos hos kron- och dovhjortar i hägn och 4 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:21) om frivillig och förebyggande hälsokontroll avseende salmonella hos svin. I föreskrifterna anges vilka villkor som en organisation ska uppfylla för att den ska kunna utses att anordna den kontroll som avses i föreskrifterna. Bland villkoren finns att organisationen i tillämpliga delar ska tillämpa förvaltningslagens regler i frågor om parts rätt att få del av uppgifter, om jäv samt om motivering av, underrättelse om och överklagande av beslut som rör kontrollen. Det kan även anmärkas att det i lagen (2009:1254) om officiella veterinärer anges vilka bestämmelser i förvaltningslagen som ska tillämpas av privatpraktiserande veterinärer som har förordnats till officiella veterinärer.
Utredningen föreslår inte någon utökning av den rätt som idag finns avseende rätten att delegera myndighetsuppgifter till privata organisationer. De uppgifter som idag, med stöd av provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur, kan delegeras till enskilda organisationer föreslås dock överföras till den nya lagen. De organisationer som idag, med stöd av lagen om kontroll av husdjur, anordnar hälsokontrollprogram kan bl.a. fatta beslut om uteslutning av enskilda djurägare från programmet. En följd av ett sådant
411
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
beslut är att den enskilde inte längre har rätt att använda sig av det märke som är förbehållet djurhållare som är anslutna till programmet. Att använda sig av märket utan att vara ansluten till programmet är straffsanktionerat. Utredningen har i del A, avsnitt 3.5.8 föreslagit att dessa bestämmelser i sak överförs till djursmittslagen. Även beslut kopplade till registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur utgör myndighetsutövande beslut som kan få konsekvenser för de enskilda djurhållarna.
De beslut som föreslås kunna meddelas av organisationer är således att anse som myndighetsutövning med ibland stora konsekvenser för den enskilde. Mot bakgrund härav, och för att skapa tydlighet, bör en bestämmelse införas i den nya lagen enligt vilken vissa, för den enskilde särskilt betydelsefulla bestämmelser i förvaltningslagen, ska gälla för dessa organisationer.
Enligt 11 § förvaltningslagen är den som handlägger ett ärende jävig, bl.a. om saken angår honom själv eller honom närstående, om ärendet kan väntas medföra synnerligen nytta eller skada för honom själv eller hans närstående samt under andra särskilda omständigheter som är ägnade att rubba förtroendet för hans opartiskhet i ärendet. I 12 § anges att den som är jävig inte får handlägga ärendet. Det är angeläget att de beslut som fattas är objektiva. Detta gäller oavsett om beslutet har meddelats av en myndighet eller av ett enskilt organ. Bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen bör därför gälla även för dessa organisationer.
Enligt 15 § förvaltningslagen ska uppgifter i ett ärende som avser myndighetsutövning och som myndigheten får på annat sätt än genom handling antecknas av myndigheten. I 16 § förvaltningslagen anges dessutom att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet. Enligt 17 § samma lag får ett ärende som avser myndighetsutövning inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv. Han måste dessutom ha fått tillfälle att yttra sig. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska enligt 20 § förvaltningslagen innehålla de skäl som har bestämt utgången om ärendet avser myndighetsutövning. I 21 § samma lag anges att en sökande, klagande eller annan part ska underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet om detta avser myndighetsutövning och om det inte är uppenbart obehövligt. För att kunna tillvarata sin rätt är nämnda bestämmelser betydelsefulla för den
412
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
enskilde. Detta gäller oavsett om beslut har meddelats av en myndighet eller av en organisation och därför bör bestämmelserna gälla även för organisationerna.
I 26 § förvaltningslagen finns en bestämmelse om myndighetens befogenhet att rätta sina beslut i vissa fall. Enligt paragrafen får ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Det är lämpligt att detta gäller även för organisationerna.
Införandet av en överklagandebestämmelse avseende beslut som har meddelats av enskilda kontrollorgan kommenteras i del A, avsnitt 3.13. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Detta bör även gälla för beslut som har fattats av en organisation. Bestämmelser om överklagande av beslut som har fattats av en enskild individ finns i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Enligt 2 § denna lag ska skrivelse med överklagandet inges till den myndighet som ska pröva överklagandet, dvs. allmän förvaltningsdomstol. Enligt 3 § samma lag är det domstolen som ska pröva om skrivelsen kommit in i rätt tid. Bestämmelserna innebär ett avsteg från vad som annars gäller enligt 23 och 24 §§förvaltningslagen. Enligt dessa bestämmelser ska ett överklagande ges in till beslutsmyndigheten som också prövar om överklagandet kommit in i rätt tid.
Enligt nu gällande bestämmelser gäller bestämmelserna i den lagen för beslut som fattas av en organisation som har förordnats med stöd av lagen om kontroll av husdjur samt för officiella veterinärer. För organisationer som har förordnats att utföra myndighetsutövande uppgifter med stöd av provtagningslagen gäller däremot bestämmelserna i 23 och 24 §§förvaltningslagen, dvs. att ett överklagande ges in till den beslutande organisationen som också prövar om överklagandet kommit in i rätt tid.
Utredningen bedömer att dessa frågor bör behandlas på ett likartat sätt och anser därför att det sätt som idag gäller för de officiella veterinärerna även bör gälla för organisationerna i fråga. Utredningen finner således att bestämmelserna i lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter bör tillämpas på de beslut som fattas av en officiell veterinär varför 23 och 24 §§förvaltningslagen inte bör göras tilllämpliga för dessa organisationer.
413
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
I artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd föreskrivs att delar av den offentliga kontrollen kan delegeras till fristående organ, s.k. kontrollorgan. Det stadgas dock att myndigheterna inte har rätt att delegera rätten att fatta beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad, t.ex. beslut om förelägganden eller förbud. Bland de uppgifter som kan delegeras finns bl.a. rätten att ta prover, rätten att inspektera anläggningar och att analysera tagna prover. Vissa uppgifter som att t.ex. utföra laboratorieanalyser av prover kan inte anses utgöra myndighetsutövning. Andra uppgifter, som t.ex. provtagning och undersökning av djur får dock anses bestå av myndighetsutövning. Kontrollorganen har också i lagen erhållit rätt att få tillgång till lokaler och andra utrymmen samt att få del av handlingar och upplysningar, se bestämmelserna i kap. 6 djursmittslagen. De uppgifter som utförs av kontrollorganen kan således utgöra myndighetsutövning. Detsamma gäller den provtagning eller undersökning som utförs av förordnade veterinärer m.fl. personer med stöd av bestämmelser i 2 kap. 6 § djursmittslagen.
Utredningen anser att det finns anledning att föreslå att även dessa personer och organ ska, i tillämpliga delar, tillämpa de ifrågavarande bestämmelserna i förvaltningslagen i samband med utövandet av delegerade kontrolluppgifter respektive provtagning och undersökning.
Offentlighet och sekretess
Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter syftar till att säkerställa intresset av insyn i offentlig verksamhet. Begränsningar i denna rätt ska anges i offentlighets- och sekretesslagen. De organisationer som har delegerats myndighetsutövande uppgifter med stöd djursmittslagen utför uppgifter som innebär myndighetsutövning. Utredningen anser att det finns behov av att säkerställa att insynsintresset tillgodoses. De handlingar som dessa organisationer hanterar vid fullgörandet i samband med fullgörandet av sina myndighetsutövande uppgifter bör därför omfattas av reglerna om offentlighet och sekretess.
414
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.11.1
Enligt 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i lagens bilaga i den mån som handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Dessutom ska de i bilagan angivna organen vid tillämpning av sekretesslagen jämställas med myndighet, vilket bl.a. innebär att reglerna om diarieföring m.m. i 15 kap. blir tillämpliga. Enligt 30 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som bedrivs av någon annan än en statlig myndighet och som består i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden m.m., om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sådana uppgifter bör kunna bli föremål för sekretess även när uppgifterna finns hos en organisation.
3.11 Sanktionsavgifter och straffbestämmelser
Nu gällande bestämmelser
Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns i 20 § epizootilagen (1999:657). Enligt bestämmelsen är det belagt med straff att med uppsåt eller av oaktsamhet
-
underlåta att anmäla misstanke om en epizootisk sjukdom,
-
bryta mot föreskrifter om vad som åligger en enskild som har anledning misstanka fall av epizootisk sjukdom,
-
bryta mot beslut om spärrförklaring eller smittförklaring,
-
bryta mot beslut eller föreskrifter om förbud att besöka eller utföra transporter i områden som gränsar till område med misstänkt eller bekräftad smitta,
-
bryta mot beslut eller föreskrifter om bl.a. avlivning av djur, smittrening, undersökning av djur, vaccination, journalföring och skyldighet att lämna upplysningar.
Därutöver straffbeläggs uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av bestämmelser om hantering av specificerat riskmaterial, om framställning eller användning av animaliska produkter eller om överlåtelse av djur eller andra produkter än livsmedel som finns i
415
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati.
Straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall får dock inte dömas till ansvar. Inte heller får den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar enligt lagen för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
I 20 § epizootilagen finns också en bestämmelse om förverkande. I de fall ett brott mot bl.a. beslut om spärrförklaring eller smittförklaring innefattar olovlig transport av djur eller varor ska sådan egendom, om det inte är uppenbart oskäligt, förklaras förverkad. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkad.
Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns i 12 och 12 a §§zoonoslagen (1999:658). Enligt 12 § är det belagt med straff att med uppsåt eller av oaktsamhet
-
bryta mot en föreskrift om undersökning av djur,
-
bryta mot en föreskrift om skyldighet att föra anteckningar och lämna uppgifter om verksamheten,
-
att lämna oriktiga uppgifter vid fullgörande av den ovan nämnda uppgiftsskyldigheten,
-
bryta mot beslut eller föreskrifter om bl.a. avlivning av djur, smittrening, undersökning av djur och produkter, journalföring, djurhållning och begränsningar i hanteringen av djur eller produkter.
Därutöver straffbeläggs i 12 a § uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EUbestämmelser som kompletteras av lagen. Det gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Som exempel på en sådan straffsanktionerad bestämmelse anges i prop. 2005/06:128 s. 345 kravet på testning av djur och ägg innan de skickas från den ursprungliga anläggningen som finns i artikel 9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen.
416
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall får dock inte dömas till ansvar. Inte heller får den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar enligt lagen för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
I 12 § zoonoslagen finns en bestämmelse om förverkande. I de fall ett brott mot vissa beslut eller föreskrifter innefattar olovlig transport av djur eller varor ska sådan egendom, om det inte är uppenbart oskäligt, förklaras förverkad. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkad.
Lagen om provtagning på djur, m.m.
Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns i 21 och 22 §§ lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen). Enligt 21 § är det belagt med straff att med uppsåt eller av grov oaktsamhet
-
bryta mot föreskrifter om skyldighet att anmäla sin verksamhet, att anmäla misstanke om djursjukdom, att föra register över läkemedelshantering och om krav på hygien,
-
bryta mot föreskrifter om förbud mot att sälja levande djur till annat än slakt endast om de är fria från en viss sjukdom,
-
bryta mot föreskrifter eller beslut om avlivning eller isolering av djur samt om begränsningar i hanteringen av djur eller produkter,
-
bryta mot föreskrifter eller beslut om omhändertagande eller märkning av djur som kan antas innehålla restsubstanser, om förbud mot att sådana djur flyttas eller används som livsmedel eller om avlivning av djuren,
-
bryta mot föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av id-handlingar för djur
-
bryta mot föreskrifter om djurhälsa, flyttningsdokument och hygien vid transporter,
-
bryta mot föreskrifter om registrering av djurhållare och anläggningar för djur samt om förbud mot användning av anläggning som inte är registrerad,
-
underlåta att tillhandahålla den hjälp som behövs för offentlig kontroll eller åtgärder enligt lagen.
Därutöver straffbeläggs uppsåtliga och grovt oaktsamma överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-
417
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
bestämmelser som kompletteras av lagen. Det gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning.
Straffskalan är böter. I ringa fall får dock inte dömas till ansvar. Inte heller får den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar enligt lagen för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Lagen om kontroll av husdjur och i bisjukdomslagen
Även i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. och i bisjukdomslagen (1974:211) finns det bestämmelser om straff. Straffskalan i dessa lagar är böter.
Enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen om
-
seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål,
-
att djur som omfattas av kontroll enligt lagen får överlåtas under särskild beteckning som är förbehållen sådana djur,
-
vad som ska gälla för att kronhjortar och dovhjortar, som inte omfattas av en anordnad kontroll, ska få flyttas till eller från ett hägn.
Om ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud har överträtts, döms inte till ansvar enligt lagen för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Enligt bisjukdomslagen är det straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet
-
underlåta att anmäla misstanke om bisjukdom,
-
underlåta att efterkomma föreläggande eller bryta mot föreskrift eller förbud som meddelats med stöd av lagen,
-
underlåta att lämna tillträde för undersökning eller åtgärd som behövs för tillämpningen av lagen.
418
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Förordningen om införsel av levande djur m.m. och förordningen om utförsel av levande djur m.m.
I 20 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. (införselförordningen) respektive 8 § förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. (utförselförordningen) anges att bestämmelser om påföljd för olovlig införsel respektive utförsel av levande djur eller produkter finns i lagen (2000:1275) om straff för smuggling (smugglingslagen). Det föreskrivs vidare att i fråga om beslagtaget gods ska de försiktighetsmått iakttas som Jordbruksverket efter anmälan av Tullverket anser nödvändiga.
Därutöver föreskrivs att den som av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av respektive förordning döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff enligt smugglingslagen.
Straffbestämmelser i brottsbalken och i smugglingslagen
Straffbestämmelserna i de ifrågavarande lagarna är subsidiära i förhållande till brottsbalken. Här kan särskilt nämnas bestämmelserna om brott mot liv och hälsa i 3 kap. brottsbalken, bestämmelsen om djurplågeri i 16 kap. 13 § liksom brotten skadegörelse och åverkan i 12 kap. brottsbalken.
Vidare föreskrivs i 13 kap. 7 § brottsbalken att den som framkallar allmän fara för människors liv eller hälsa genom att förgifta eller infektera livsmedel, vatten eller annat, på annat sätt sprida gift eller dylikt eller överföra eller sprida allvarlig sjukdom, döms för spridande av gift eller smitta. En liknande bestämmelse finns i 8 § samma kapitel beträffande allmän fara för djur eller växter. Genom 9 § i kapitlet straffbeläggs även den som av oaktsamhet gör sig skyldig till gärningarna i 7 eller 8 §.
För att kunna fällas till ansvar enligt någon av bestämmelserna i brottsbalken krävs att samtliga rekvisit i straffbestämmelsen är uppfyllda. För merparten av bestämmelserna gäller att det ska ha uppstått en konkret effekt och att det dessutom måste gå att visa att gärningsmannen har haft uppsåt till den effekten. För brotten i 13 kap.7 och 8 §§brottsbalken, behöver det i och för sig inte ha uppkommit någon konkret effekt. Däremot behöver det visas att det uppkommit en faktisk allmän fara.
419
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
I smugglingslagen finns bestämmelser om ansvar m.m. för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor. Lagen gäller inte om det i en annan lag eller författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara.
Enligt 3 § smugglingslagen döms den som i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling eller genom att lämna felaktiga uppgifter vid tullbehandlingen för smuggling till böter eller fängelse i högst två år. För smuggling döms också den som bl.a. uppsåtligen från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret.
I det fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges om tullbehandling i stället förfarande enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Enligt denna lag ska den som från ett annat EU-land till Sverige för in en vara anmäla varan till Tullverket, om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller ett villkor för införsel som inte är uppfyllt eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift.
Om ett brott som avses i 3 § smugglingslagen är ringa, döms till penningböter och om ett brott som avses i 3 § är att anse som grovt, döms för grov smuggling till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen med hänsyn till omständigheterna varit av särskilt farlig art eller om gärningen annars inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse.
Även grovt oaktsamma brott är straffbara. Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 3 § smugglingslagen döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högst två år.
420
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Otillåtna blankettstraffstadganden
Praxis från Högsta domstolen
Med blankettstraffstadgande avses en straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan som fylls ut genom en hänvisning till andra bestämmelser. Blankettstraffstadganden är vanliga inom specialstraffrätten och som exempel kan nämnas straffstadgandena i 30 kap. 1 § 1 aktiebolagslagen (2005:551) som föreskriver att till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen bryter mot 1 kap. 7 eller 8 § i samma lag. De sistnämnda paragraferna innehåller bestämmelser om förbud mot spridning av aktier m.m. i privata aktiebolag. I andra fall kriminaliseras överträdelser som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns. Ett exempel på det är ansvarsbestämmelsen i 20 kap. 3 § brottsbalken angående brott mot tystnadsplikt (jfr 1 kap. 13 § sekretesslagen, 1980:100).
Högsta domstolen (HD) har i NJA 2005 s. 33 prövat frågan om s.k. blankettstraffstadgandes överensstämmelse med regeringsformen i vissa fall. Reglerna i regeringsformen (jfr 2 kap.8 och 12 §§regeringsformen i dess lydelse före den 1 januari 201131) om skydd mot frihetsberövande innebär att huvudprincipen är att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av riksdagen i lag. Som framgår av 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen kan regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om bl.a. näringsverksamhet, djurskydd, natur- och miljövård. Detta bemyndigande medför dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen kan dock riksdagen i lag föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
HD konstaterade att bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen, som tillåter blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan, till sin ordalydelse enbart avser föreskrifter som meddelas av regeringen. HD fann vidare att det får anses att regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter.
31 Samtliga hänvisningar till regeringsformen i detta avsnitt avser dess lydelse före den 1 januari 2011.
421
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Frågan om blankettstraffstadganden har även berörts av HD i några senare rättsfall, NJA 2006 s. 293 (I och II), NJA 2007 s. 918 och NJA 2008 s. 567. Härvid kommer enbart följande att redogöras för rättsfallen.
I NJA 2006 s. 293 I rörde frågan om underlåtenhet att följa ett beslut fattat av en förvaltningsmyndighet kan straffsanktioneras med fängelse. HD fann att för de fall regeringen med stöd av bemyndigande i en lag har föreskrivit att viss verksamhet inte får äga rum utan tillstånd av förvaltningsmyndigheten, så finns det inget i regeringsformen som hindrar att en överträdelse av ett sådant beslut kan straffsanktioneras med fängelse. Om däremot förhållandena är sådana, som de var i rättsfallet, att kravet på tillstånd i sin helhet är reglerat i en förvaltningsmyndighets föreskrifter så måste förvaltningsmyndigheten ha ansetts fylla ut straffbestämmelsen på sätt att den gärning som åtalet avsåg helt hade angetts i dessa föreskrifter.
NJA 2006 s. 293 II avsåg ett fall där den straffbara gärningen endast delvis var angiven i myndighetsföreskrifter. I Statens naturvårdsverks kungörelse (SNS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, övriga CFC, haloner, HCFC och HFC ("köldmediekungörelsen”) finns krav på att vissa kontrollresultat årligen, dock senast den 31 mars varje efterföljande år, ska rapporteras till den lokala tillsynsmyndigheten. Föreskrifterna bygger på bemyndiganden som numera meddelas med stöd av miljöbalken. I 29 kap. 5 § miljöbalken föreskrevs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att lämna underrättelse eller uppgift eller lämnar en oriktig uppgift och därigenom försvårar en tillståndsprövning eller en tillsynsmyndighets verksamhet döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst två år. I målet, som gäller försvårande av miljökontroll, hade den tilltalade underlåtit att inom föreskriven tid, inge rapport om köldmedieanläggningskontroller. I HD gällde frågan om fängelse ingick i straffskalan för gärningen. HD fann att bestämmelsen i 29 kap. 5 § miljöbalken innehåller dels ett rekvisit om en skyldighet som fyllts ut av en förvaltningsmyndighet, dels ett rekvisit som begränsar omfattning av det straffbara området. Enligt HD kan det dock inte råda någon tvekan om att det är det materiella innehåller i föreskrifterna om vilka uppgifter som ska lämnas, till vem de ska lämnas och när det ska ske som i det väsentliga anger omfattning av det straffbara området. I dessa delar framgick kriminaliseringen inte till någon del av miljöbalken eller av någon förordning med-
422
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
delad med stöd av balken. Det innebär att en förvaltningsmyndighet har fyllt ut bestämmelserna på ett sådant sätt att gärningen får anses i det väsentliga ha angivits endast i myndighetens föreskrifter. Fängelse kunde således inte anses ingå i straffskalan.
I NJA 2008 s. 567 var frågan om straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap 1 § brottsbalken utgör ett blankettstraffstadgande. HD fann att bestämmelsen innehåller en fullständig beskrivning av det straffbelagda området. De utfyllande normer som finns i bl.a. myndighetsföreskrifter kan, enligt HD, ges betydelse vid prövningen men de utgör inte en del av själva brottsbeskrivningen av straffbestämmelsen. Således utgör inte bestämmelsen om tjänstefel ett otillåtet blankettstraffstadgande.
I NJA 2007 s. 918 gällde frågan om förverkande kan ske på grund av brott mot ett blankettstraffstadgande, när den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighetsföreskrifter. HD fann att regeringsformen får anses tillåta – låt vara inte med den tydlighet som skulle ha varit önskvärd – att förvaltningsmyndigheter och kommuner med stöd av delegering fyller ut blankettstraffstadganden som läggs till grund för ett förverkande också då den gärning som därigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges genom deras föreskrifter.
Otillåtna blankettstraffstadgande på djursmittsområdet
Inom djursmittsområdet anges förpliktelser eller handlingsregler såväl i lag som i föreskrifter beslutade av regeringen eller av förvaltningsmyndigheten Jordbruksverket. Som en följd av HD:s avgörande kan påföljden för överträdelser av bestämmelser i föreskrifter som har meddelats av Jordbruksverket med stöd av regeringens bemyndiganden i t.ex. epizootilagen och införselförordningen endast bli böter.
Straffstadgandena i epizootilagen och zoonoslagen får således anses strida mot regeringsformen. Regeringsformen har nyligen ändrats och ändringarna träder i kraft den 1 januari 201132. Utredningen finner dock att de ändringar som har gjorts i regeringsformen inte påverkar frågan om blankettstraffstadganden. Den nya lagens utformning måste således utformas så att de är förenliga med regeringsformen.
32 SFS 2010:1408.
423
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.11.2 Utgångspunkter
Ett regelverk bör, för att vara effektivt, kunna sanktioneras. Sverige är genom EU-lagstiftningen ålagd att ha effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Sanktioner kan ha olika form, förutom straff kan även t.ex. sanktionsavgifter, återkallelse av tillstånd eller bestämmelser om rätt att förena förelägganden och förbud med vite utgöra lämpliga sanktioner.
I de nu gällande lagarna föreskrivs att överträdelser av bestämmelser som omfattas av lagarna eller av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagarna sanktioneras genom straffbestämmelser. Den nya lagen lägger ett större fokus och ansvar på djurägarna när det gäller hanteringen av djursmittor och föreslår ett nytt system för hanteringen av allmänfarliga djursmittor. Det finns dock även ett antal bestämmelser som i oförändrat skick överförs till den nya lagen.
I propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (1994/95:23 s. 55) har regeringen angett att följande förutsättningar bör föreligga för att en kriminalisering ska framstå som befogad.
9. Det är ett beteende som kan föranleda påtaglig skada eller fara. 10. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 11. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 12. En straffsanktion utgör ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 13. Rättsväsendet har resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.
Överträdelser av bestämmelserna i djursmittsregelverket är av olika slag. Det finns överträdelser, som t.ex. krav på märkning av djur, där överträdelsen i sig inte innebär någon allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa. Att djur är märkta har dock stor betydelse vid smittspårning av en smitta. För andra bestämmelser och beslut är det dock av avgörande betydelse att de efterlevs, t.ex. ett beslut om att isolera ett område där det finns misstankar om att en allmänfarlig smitta förekommer. En överträdelse av en sådan bestämmelse innebär typiskt sett stora risker och den kan leda till mycket allvarliga konsekvenser för människors eller djurs liv och hälsa. Vid bedömningen av hur överträdelser av djursmittslagstiftningen ska sanktioneras finner utredningen att frågan om sanktionsavgifter som ett alternativ till straff bör övervägas för
424
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.11.3
mindre allvarliga överträdelser. Nedan redogörs för utredningens överväganden och förslag avseende såväl sanktionsavgifter som straff.
Sanktionsavgifter
3.11.3.1 Allmänna utgångspunkter
En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av ett rättsstridigt beteende. Sanktionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är antingen en förvaltningsmyndighet eller en domstol som beslutar om sanktionsavgift. Ansvaret är vanligen strikt, dvs. skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Avgiften tillfaller, med något undantag, staten. Beloppens storlek varierar stort, mycket beroende på förhållandena inom respektive område.
Avgiften kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren har velat öka efterlevnaden av reglerna inom ett visst område. Sanktionsavgifter anses vanligen medföra en effektivisering eftersom de kan ge en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regelbrott utgör.
Regeringens riktlinjer
Regeringen har i, den ovan nämnda, propositionen 1994/95:23, s. 53 ff. uttalat att kriminalisering inte är det enda och inte heller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan leda till påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Regeringen anförde att straffansvar bör förbehållas sådana handlingar som inte endast medför en negativ reaktion från det allmännas sida utan även generellt sett anses vara socialt oacceptabla, eftersom ett sådant socialt ogillande har stor betydelse för efterlevnaden av straffsanktionerade bestämmelser. Regeringen konstaterade att det under många år hade förekommit något som kunde betecknas som
425
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
en straffrättslig inflation genom att straffbestämmelser införts i mängd, särskilt inom specialstraffrätten. Detta hade enligt regeringen ofta skett utan att det i lagstiftningsärendena skett någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Regeringen ansåg att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället borde användas med försiktighet. Regeringen ansåg vidare att det fanns ett utrymme för att avkriminalisera vissa förfaranden för vilka ett straffansvar inte framstod som befogat.
Ett sätt att åstadkomma en avkriminalisering är att ersätta ett straff med en administrativ sanktionsavgift.
Frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet behandlades i motiven till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken, (prop. 1981/82:142 s. 21 ff.). De riktlinjer som regeringen i detta sammanhang uppställde har behandlats av justitieutskottet och antagits av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328).
I propositionen anges att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande.
Sanktionsavgifter bör enligt regeringen få förekomma endast inom speciella klart avgränsade rättsområden. Det ska vidare vara möjligt att förutse hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Regeringen ansåg att det, beroende på det aktuella rättsområdets natur, särskilt bör prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet.
Något hinder borde enligt regeringen inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tilllämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utformade i de olika systemen, strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör
426
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften emellertid framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.
Regeringen menade vidare att det i viss utsträckning kunde överlåtas till de administrativa myndigheterna som är verksamma på området att besluta om avgift. I vissa fall är det däremot lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten beror på om överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar.
Regeringen har härefter i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om efterlevnaden av bestämmelser ska sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter (se bl.a. prop. 1994/95:123Ny marknadsföringslag, s. 100 ff., och prop. 2003/04:121Ny produktsäkerhetslag, s. 152 ff., och prop. 2007/08:107Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område).
Europakonventionen
Enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättssäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.
Begreppet brott i den mening som avses i Europakonventionen är ett autonomt begrepp, vilket innebär att det ska ges en självständig och allmängiltig tolkning. Vad som är ett brott i konventionens mening bestäms av tre kriterier, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet. Det räcker att ett av dessa kriterier är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig.
Om en överträdelse klassificeras som brott i den nationella lagstiftningen betraktas den även som brott i konventionens mening. Att en överträdelse inte klassificeras som brott i nationell rätt innebär emellertid inte nödvändigtvis att den faller utanför begreppet brott i konventionens mening. Om ett av de övriga kriterierna är uppfyllda blir artikel 6 tillämplig. Av betydelse för kriteriet gär-
427
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
ningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att det är frågan om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen.
Ett införande av sanktionsavgifter på djursmittsområdet skulle syfta till att avskräcka och avgifterna skulle ersätta det straff som överträdelsen tidigare kunde leda till. Det kan därför antas att sådana bestämmelsers syfte är sådant att artikel 6 i Europakonventionen är tillämplig. Regler om sanktionsavgifter bör därför utformas så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av denna artikel uppfylls. Det innebär bl.a. att den enskilde ska underrättas om vilken gärning som läggs honom till last och ges tillfälle att yttra sig över anklagelsen. Den enskilde ska även ha möjlighet att inom rimlig tid få sin sak prövad av domstol.
Europarådets rekommendation om administrativa sanktioner
Europarådet antog den 13 februari 1991 rekommendation nr R(91)1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen riktar sig främst till Europarådets medlemmar, däribland Sverige, men den är inte rättsligt bindande.
Rekommendationens principer innebär att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner ska framgå av lag, förbud mot retroaktiv tillämpning, förbud mot dubbla administrativa sanktioner grundade på samma gärning och till skydd för samma intressen och krav på snabb handläggning. Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande. En person som riskerar en administrativ sanktion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa samt beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara dessa. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten. Det ska slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol.
428
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.11.3.2 Sanktionsavgifter enligt miljöbalken och fiskelagen
Miljösanktionsavgift
Regeringen får meddela föreskrifter om att en särskild avgift, miljösanktionsavgift, ska betalas av den som bl.a. påbörjar en tillståndspliktig eller anmälningspliktig verksamhet utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts, åsidosätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd eller åsidosätter andra bestämmelser i balken, föreskrifter som meddelats med stöd av balken eller i EUförordningar inom balkens tillämpningsområde.
Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En miljösanktionsavgift ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst en miljon kronor (30 kap. 1 §). Med överträdelsens allvar avses de objektiva omständigheterna, t.ex. hur lång tid överträdelsen har pågått och överträdelsens omfattning, medan betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser tar sikte på förhållanden som t.ex. skyddsintresset (prop 1997/98:45, del 1 s. 539). Av bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter framgår vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift och avgiftens storlek. Exempelvis anges i avsnitt 2.1 i bilagan att avgift ska betalas av näringsidkare som vid bedrivande av näringsverksamhet utför markavvattning eller vidtar annan åtgärd för att avvattna mark utan föreskrivet tillstånd (11 kap. 13 § miljöbalken). Avgiftsbeloppet för överträdelsen bestäms för skogsbruket efter storleken på det område som påverkas och för jordbruk efter längden på diket till 5 000, 25 000 eller 50 000 kronor.
Miljösanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgift behöver dock inte tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till bl.a. sjukdom, en omständighet som inte kunnat förutses eller om överträdelsen har föranlett straff enligt bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken (30 kap. 2 § miljöbalken).
Om en näringsidkare inte, efter att ha fått skälig tid att vidta rättelse, upphör med en överträdelse efter det att en miljösanktionsavgift har beslutats, ska ny avgift för överträdelsen tas ut med dubbelt belopp. Detsamma gäller om överträdelsen upprepas inom två år från det tidigare beslutet om miljösanktionsavgift.
429
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Begränsningen om en miljon kronor vid varje tillfälle gäller dock fortfarande (2 och 3 §§ förordningen om miljösanktionsavgifter).
Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om miljösanktionsavgift. Innan beslutet fattas ska den som anspråket riktas mot ha getts tillfälle att yttra sig (30 kap. 3 §). Tillsynsmyndighetens beslut kan överklagas till miljödomstol (30 kap. 7 §).
Beslut om miljösanktionsavgift får inte meddelas, om den som anspråket riktar sig mot inte inom fem år från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat har getts tillfälle att yttra sig (30 kap. 6 §). Om ett vitesföreläggande inte har följts, ska avgift inte tas ut för överträdelse som omfattas av föreläggandet (4 § förordningen om miljösanktionsavgifter).
Sanktionsavgift enligt fiskelagen
Bestämmelserna om sanktionsavgifter i fiskelagen (1993:787) överensstämmer i hög utsträckning med bestämmelserna om miljösanktionsavgift. Bakgrunden till införandet av sanktionsavgifterna var att regeringen i skilda sammanhang hade uppmärksammats på att sanktionssystemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt.
Enligt 50 a § fiskelagen får regeringen föreskriva att den som bedriver yrkesmässigt fiske eller annars fiske i näringsverksamhet ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot någon av de föreskrifter eller EU-förordningar som avses i 40 § första och andra stycket fiskelagen.
Sanktionsavgiftens storlek ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 30 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska tillfalla staten. I bilagan till förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen framgår vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift och avgiftens storlek. I motiven till bestämmelserna anförs att de överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera samt att det av bestämmelserna ska klart och tydligt framgå vad som krävs av den enskilde. Bestämmelser som kräver en viss tolkning och överträdelser som ofta kräver utredning och innefattar bedömningsmoment bör av rättssäkerhetsskäl ligga kvar i det straffrättsliga systemet (se prop. 2007/08:107 s. 18 f). De överträdelser som tas upp i bilagan avser bestämmelser om anmälnings-
430
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
och rapporteringsskyldighet, bestämmelser om särskilda landningshamnar och bestämmelser om medförande av vissa dokument på resa.
Det föreskrivs att sanktionsavgiften ska utgå även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Den ska dock inte tas ut om det är oskäligt (50 b § fiskelagen). Fiskeriverket beslutar om sanktionsavgift (50 c §).
I betänkandet Med fiskevård i fokus – en ny fiskelag,SOU 2010:42, föreslås att systemet med sanktionsavgifter överförs till den nya fiskevårdslagen. Det föreslås dock att allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken, som i dag är belagda med sanktionsavgift, så långt möjligt ska återföras till det straffrättsliga systemet. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Utredning om sanktionsavgifter för överträdelser av bestämmelser i livsmedels-, foder- och djurskyddslagstiftningen
Frågan om sanktionsavgifter har även utretts för överträdelser av livsmedels-, foder- och djurskyddslagstiftningen. I betänkandet
Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, konstateras att många mindre allvarliga brott mot livsmedelslagen, foderlagen och djurskyddslagen aldrig lagförs trots att de upptäcks. Detta beror enligt betänkandet i stor utsträckning på att de nuvarande sanktionsmöjligheterna är ineffektiva. Av denna anledning föreslogs det att vissa, enklare och lätt konstaterbara, överträdelser ska undantas från det straffbara området och i stället beläggas med en sanktionsavgift. Utredningens förslag avsåg företrädesvis överträdelser av krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbildning.
Avgifternas storlek föreslogs ligga mellan 2 000 kronor och 20 000 kronor. Utredningen hoppades att genom införande av sanktionsavgifter skulle handläggandet av överträdelserna effektiviseras så att fler överträdelser sanktionerades, vilket i sin tur skulle kunna leda till en ökad efterlevnad av lagstiftningen. Regeringen har dock valt att inte gå vidare med utredningens förslag.
431
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.11.3.3 Införande av sanktionsavgifter
Utredningens förslag: Ett system med administrativa sank-
tionsavgifter införs i den nya lagen som delvis ersätter de straffbestämmelser som finns i de nu gällande lagarna.
Med den nya lagen införs ett i stora delar nytt system för organiseringen och ansvarfördelningen av djursmittslagstiftningen. Ansvaret kommer i högre grad än i dag att läggas på djurhållare och andra verksamhetsutövare. Med en sådan inriktning behövs dock ett effektivt system för offentlig kontroll och för sanktioner.
Vi har i dag en begränsad offentlig kontroll över efterlevnaden av djurhälsoregelverket. Det är få ärenden som anmälts till åklagare och antalet fall som lett vidare till åtal är, enligt vad utredningen erfar, ytterst få. Det finns dock indikationer på att det förekommer överträdelser av regelverket. Utredningen föreslår i del A, avsnitt 3.9.1, att kontrollsystemet skärps. Även när det gäller sanktionssystemet finns det anledning att effektivisera det. I dag kan många djurägare underlåta att följa bestämmelser om t.ex. hygienåtgärder utan att riskera att samhället ingriper.
Ett system med straffbestämmelser där långt ifrån alla överträdelser beivras är inte effektivt eller ändamålsenligt. Sådana straffbestämmelser blir inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. På närliggande områden, som t.ex. livsmedels-, foder- och djurskyddsområdena liksom för fiskeområdet, har det konstaterats att frågorna inte prioriteras av det straffrättsliga systemet. Det finns anledning att befara att detsamma kommer att bli fallet med överträdelser av den nya lagen, för det fall även mindre allvarliga överträdelser ska sanktioneras med straff.
Ett straffrättsligt system bör inte belastas med sådana frågor som lika bra eller bättre kan hanteras på andra sätt. Ett sanktionsavgiftssystem erbjuder enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Det gäller särskilt för det fall en avgift, i likhet med t.ex. miljösanktionsavgift, kan åläggas oberoende av subjektiva omständigheter, dvs. med strikt ansvar. Utredningen avseende regelbrottet kan i så fall inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt sett har ägt rum. Detta borde i många fall medföra resursbesparingar. Det enklare förfarandet innebär också att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare, något som kan förväntas ge en större preventiv effekt.
432
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
EU-rätten kräver att påföljderna för överträdelser av bestämmelser i unionslagstiftningen är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Utredningen anser att för mindre allvarliga överträdelser uppfyller sanktionsavgifter dessa krav bättre än straff. Sanktionsavgifter kan dessutom till skillnad från straff åläggas såväl fysiska som juridiska personer. En betydande andel av regelbrotten begås i verksamheter som bedrivs i bolagsform. Det kan därför ofta vara lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de ifrågavarande överträdelserna.
Bestämmelserna i miljöbalken och fiskelagstiftningen bör utgöra utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna.
3.11.3.4 Vilka överträdelser ska leda till sanktionsavgift?
Utredningens bedömning: Administrativa sanktionsavgifter
bör påföras vid överträdelser av bestämmelser som är mindre allvarliga och som inte fordrar någon mer omfattande utredning eller bedömning. De bestämmelser vars efterlevnad ska garanteras genom hot om avgift bör vara klara och tydliga samt ha viss räckvidd.
Utredningens förslag: Överträdelser av vissa bestämmelser
med krav på bl.a. anmälan, registrering eller godkännande av verksamhet med djur, registrering av djur, journalföring samt märkning av djur ska föranleda sanktionsavgift.
Allmänna överväganden
Överträdelser av djursmittslagstiftningen kommer att vara av varierande art och svårighetsgrad. Ett system med sanktionsavgifter ställer stora krav på tydlighet. De överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift bör därför vara lätt konstaterbara och de bör inte kräva mer än en begränsad utredning. Det ska vidare av bestämmelserna klart och tydligt framgå vad som krävs av den enskilde. Bestämmelser som kräver tolkning och överträdelser som ofta kräver utredning och mer omfattande bedömningar bör av rättssäkerhetsskäl inte bli föremål för sanktionsavgifter.
Vidare bör det enbart vara mindre allvarliga överträdelser som sanktioneras med en avgift. Allvarliga överträdelser är generellt mer svårutredda och bör handläggas av polis och åklagare. En straff-
433
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
sanktion får även anses ha en mer styrande effekt för den typen av överträdelser. Därtill kommer att det är svårare att tillämpa en schabloniserad avgiftssättning vid sådana överträdelser.
Bestämmelserna i djursmittslagen syftar, mer eller mindre direkt, till att skydda viktiga värden. De överträdelser som direkt kan medföra risker för smittskyddet kan inte anses vara mindre allvarliga, t.ex. att bryta mot ett beslut om spärrförklaring. Andra överträdelser är dock av mer administrativ karaktär, t.ex. krav på registrering, journalföring och märkning av djur. Ett brott mot dessa bestämmelser medför inte per automatik någon risk för människors eller djurs hälsa, även om bestämmelserna naturligtvis i förlängningen är till för att skydda dessa värden. Bristande journalföring eller märkning av djur medför att myndigheternas arbete med att smittspåra en smitta försvaras högst betydligt vid ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta. Sådana överträdelser torde även vara de mest frekventa, vilket talar för att här kan det vara ändamålsenligt med sanktionsavgifter.
Utredningen har gått igenom den befintliga lagstiftningen på djurhälsoområdet samt den bakomliggande EU-lagstiftningen. Merparten av de bestämmelser som kan komma ifråga för sanktionsavgifter finns på myndighetsföreskriftsnivå. Vid arbetet har utredningen naturligtvis även beaktat förslagen i den nya lagen. Ett stort antal bestämmelser kommer att finnas kvar med, i huvudsak, oförändrat innehåll. Det finns dock anledning att tro att myndigheterna kommer att arbeta om sina föreskrifter i samband med införandet av den nya lagstiftningen. Andra bestämmelser finns inte i dag utan uppkommer först när den nya lagen har beslutats. Utredningen har därför funnit att det inte är ändamålsenligt eller ens möjligt att lämna uttömmande förslag på de bestämmelser som ska sanktioneras genom en sanktionsavgift. Utredningen kommer dock att lämna förslag på vissa exempel av överträdelser.
Efter genomgången av regelverket har utredningen rent generellt funnit att det finns vissa kategorier av bestämmelser som lämpar sig väl för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter. Det är främst fråga om olika administrativa bestämmelser såsom krav på anmälan, registrering eller godkännande av djurhållare eller annan verksamhet, registrering av djur, journalföring samt märkning av djur. Dessa bestämmelser är normalt att anse som mindre allvarliga och överträdelser av dem fordrar inte någon mer omfattande utredning eller bedömning.
434
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
I bl.a. epizootilagen och provtagningslagen är ringa gärningar undantagna från det straffbara området. Utredningen föreslår nedan, beträffande gärningar som sanktioneras med straffbestämmelser, att straff inte bör utdömas för ringa brott. Utredningen anser att de gärningar som omfattas av kraven på sanktionsavgift normalt sett inte är att anse som ringa. Konsekvenserna av att underlåta att följa dem medför vanligen att offentlig kontroll eller smittspårning vid ett utbrott försvåras. Att undanta ringa överträdelser från det avgiftssanktionerade området skulle vidare enligt utredningens uppfattning innebära ett alltför stort inslag av skönsmässiga bedömningar. Det skulle även motverka ett snabbt och enkelt beslutsfattande. Det är viktigt att begränsa måttet av bedömningar i det enskilda fallet som riskerar att leda till skillnader i tillämpningen.
Överträdelser av krav på anmälan, godkännande eller registrering
En överträdelse i form av underlåtenhet att uppfylla krav på anmälan, registrering eller godkännande lämpar sig väl för att medföra sanktionsavgift. I föreskrifter om t.ex. fiskodlingar finns krav på att fiskodlaren årligen ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen33. Den som har fjäderfähållning av visst slag eller viss av omfattning är skyldig att registrera eller anmäla sin verksamhet34likaså ska den som håller nötkreatur eller svin anmäla sin produktionsplats35. Vad gäller nötkreatur tillkommer skyldigheten att registrera alla djur som man innehar samt förflyttningar av dessa djur i det s.k. CDB-registret.36 Det finns även vissa krav på godkännande av verksamheter, t.ex. för seminstationer37.
Det torde inte kräva någon ingående utredning för att konstatera om anmälan om registrering eller godkännande har gjorts.
33 8 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:94) om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk. 34 T.ex. 3 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2003:20) om registrering av anläggningar med värphöns. 35 Se bl.a. 3 och 4 §§ Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:13) om märkning och registrering av svin och 3 och 4 §§ Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:12) om märkning och registrering av nötkreatur. 36 Se artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/97 jämte 21 och 22 §§ Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:12) om märkning och registrering av nötkreatur. 37 Se bl.a. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter SJVFS 2004:41om seminverksamhet med nötkreatur.
435
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Även om underlåtenhet naturligtvis försvårar kontrollmyndighetens arbete och försvårar en eventuell smittspårning vid fall av ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta utgör inte överträdelsen i sig någon direkt risk för människors eller djurs hälsa och kan därför betraktas som en mindre allvarlig överträdelse.
I 15 § bisjukdomsförordningen (1974:212) finns det krav på att den som innehar bin ska lämna uppgift till länsstyrelsen om var bisamhällets bostad är stadigvarande uppställd. Utredningen finner att en bestämmelse om anmälningsplikt av en viss verksamhet lämpligen bör regleras på myndighetsföreskriftsnivå och lämnar därför inget förslag i denna del. För det fall den föreskrivande myndigheten, dvs. Jordbruksverket, föreskriver att det även i fortsättningen bör finnas krav på att anmäla bihållning, är underlåtelser att fullgöra en sådan anmälningsplikt lämpliga att sanktionera genom sanktionsavgifter.
Journalföring
Den finns krav på journalföring rörande hållning av ett flertal djurarter, bl.a. för fiskodling och hållande av svin38.
De uppgifter som ska ingå i journalerna varierar något beroende på vilka djur som hålls, vanligen ska det dock noteras vilka djur som förs in till anläggningen eller odlingen, varifrån dessa djur kommer och uppgifter om djur som lämnar anläggningen/odlingen och vart djuren förs. Dessa bestämmelser lämpar sig väl för sanktionsavgifter eftersom det torde vara relativt enkelt att utan mer omfattande utredning kunna konstatera brister i denna journalföring. Överträdelserna får vidare anses vara mindre allvarliga.
De särskilda krav på journalföring som åläggs en djurhållare vars anläggning är isolerad, spärrad eller annars föremål för åtgärder i samband med ett misstänkt eller bekräftat fall av en allmänfarlig djursmitta bör dock inte omfattas av bestämmelserna om sanktionsavgifter. Vid ett sådant tillfälle är det av överhängande betydelse för myndigheterna att ha kontroll på vad som händer på anläggningen ifråga, när det gäller t.ex. besökare och förflyttning av djur.
38 Se 9 § Statens jordbruksverks föreskrifter om obligatorisk hälsoövervakning av odlad fisk samt 14 § Statens jordbruksverks föreskrifter om märkning och registrering av svin,
436
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Märkning av djur
Det finns en rad olika bestämmelser om märkning av djur, t.ex. av nötkreatur39 samt av får och getter40. Reglerna är vanligen tydliga och detaljerade. Överträdelser av dessa regler kan därmed vara väl lämpade för sanktionsavgifter.
Kraven på märkning är motiverade utifrån behovet av att kunna spåra djuren. Märkningskraven som sådana får dock, enligt utredningens bedömning, anses vara mindre allvarliga. En annan sak är dock att det är viktigt att djur som inte uppfyller kraven på märkning inte slaktas eller blir föremål för handel i strid med regelverket.
3.11.3.5 Författningsregleringen
Utredningens förslag: I djursmittslagen införs ett bemyn-
digande för regeringen att meddela föreskrifter om att sanktionsavgift ska betalas av den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i djursmittslagen, i föreskrifter meddelade med stöd av lagen eller i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
Ett beslut om sanktionsavgift är föranlett av ett regelbrott. Avgiften påminner på flera sätt om ett bötesstraff. Som anförts ovan är det också utredningens utgångspunkt att de överträdelser som sanktioneras med sanktionsavgifter inte ska omfattas av det straffrättsliga förfarandet. Sanktionsavgifterna kan således sägas ersätta straffbestämmelserna. En bedömning av om en viss överträdelse ska medföra sanktionsavgift innefattar, i praktiken, ett övervägande av om överträdelsen ska undantas från det straffsanktionerade området. Detta talar för att riksdagen eller regeringen ska avgöra vilka regelbrott som ska omfattas av ett system med sanktionsavgifter.
39 Artikel 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 jämte 8 § Statens jordbruksverks föreskrifter om märkning och registrering av nötkreatur. 40 Artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 21/2004 av den 17 december 2003 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av får och getter och om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 samt direktiven 92/102/EEG och 64/432/EEG jämte 10 och 11 §§ Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:14) om märkning och registrering av får och getter.
437
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Att ge beslutanderätten till de ansvariga förvaltningsmyndigheterna skulle visserligen medföra ett mer flexibelt system, där myndigheten snabbt kan göra de följdändringar som behövs avseende sanktionsavgifterna när djursmittsregelverket ändras. Övervägande skäl talar dock för att bestämmelserna bör finnas i lag eller förordning. Det finns anledning att tro att djursmittsregelverket kommer att ändras relativt ofta, vilket i sin tur kommer att medföra behov av att uppdatera bestämmelserna om sanktionsavgift. Detta medför att utredningen anser att sanktionsavgiftsbestämmelserna bör tas in i en regeringsförordning. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om detta bör tas in i den nya lagen.
De olika överträdelser som blir föremål för en sanktionsavgift bör lämpligen klart utpekas i en bilaga till förordningen tillsammans med det belopp som överträdelsen föranleder.
De förslag som utredningen lämnar är inte uttömmande. Bestämmelserna finns i föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i nuvarande lagstiftning. Utredningen har valt att fokusera på bestämmelser som utredningen har bedömt kommer att finnas kvar i ett mer eller mindre oförändrat skick. Merparten av bestämmelserna bygger på krav som finns i EU-lagstiftningen.
Efter det att den nya lagen har trätt i kraft bedömer utredningen att det finns anledning att göra en översyn av regelverket för att identifiera om det finns fler bestämmelser som är lämpliga att sanktionera genom sanktionsavgifter. Härvid bör, enligt utredningen, särskilt övervägas om det finns mindre allvarliga överträdelser rörande in- och utförsel av djur som kan vara lämpliga att sanktionera med sanktionsavgifter.
3.11.3.6 Strikt ansvar
Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska tas ut även om över-
trädelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.
Fördelen med sanktionsavgifter är att det med ett sådant system går att förenkla och effektivisera sanktionssystemet. En överträdelse bör leda till en snabb reaktion från samhället i form av en avgift. Detta kräver att avgiften kan påföras utan någon större utredning. Ett system med strikt ansvar bidrar till detta. Bedöm-
438
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ningsinslaget blir nämligen i sådana fall betydligt mindre än om det för ansvar skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt.
En förutsättning för att ett system med strikt ansvar ska vara försvarbart ur rättssäkerhetssynvinkel är dock att det finns ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet Det kan visserligen inte uteslutas att de överträdelser som kan komma ifråga på djursmittsområdet kan begås trots att rimliga försiktighetsmått har vidtagits. Det får dock anses föreligga en stark presumtion för att en person, med kunskap om regelverket, inte kan överträda de avgiftssanktionerade bestämmelserna utan uppsåt eller oaktsamhet.
En ytterligare förutsättning för att kunna ha ett system med strikt ansvar är att det finns en möjlighet för befrielse från avgift om ett påförande skulle anses obilligt. Av praxis från Europadomstolen41 framgår att presumtioner av straffrättslig karaktär är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. De förutsättningar som utredningen föreslår för att underlåta att påföra avgift behandlas i del A, avsnitt 3.11.3.11.
Utredningen anser sammantaget att förutsättningarna för att införa ett system med strikt ansvar är uppfyllt och föreslår därför att sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.
3.11.3.7 Dubbla sanktioner
Utredningens förslag: En överträdelse som kan leda till sank-
tionsavgift ska inte kunna leda till straff.
Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Dubbla sanktioner för ett och samma förfarande bör enligt utredningen undvikas. De överträdelser som enligt utredningen ska kunna medföra sanktionsavgift är vidare att anse som mindre allvarliga. Det finns därför inte något behov av att utöver avgift också
41 Se bl.a. Salabiaku mot Frankrike, A 141-A.
439
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
ha möjlighet till ett straffrättsligt ingripande. De överträdelser som kan föranleda sanktionsavgifter bör därför inte omfattas av det straffbara området.
Detta medför, jämfört med i dag, en viss avkriminalisering, vilket ligger i linje med regeringens uttalanden i den ovan nämnda propositionen (prop. 1994/95:23 s. 52 ff.).
Det faktum att överträdelserna inte omfattas av det straffrättsliga systemet medför också att bestämmelserna inte kan leda till företagsbot. För att kunna ålägga en näringsidkare företagsbot krävs nämligen, enligt 36 kap. 7 § brottsbalken, att ett brott har begåtts i näringsverksamheten.
Samma bedömning som när det gäller straff bör gälla med avseende på vitesförelägganden. I artikel 4 i tilläggsprotokollet till Europakonventionen regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger. Begreppet straff i den meningen som avses i Europakonventionen får även anses omfatta vissa administrativa sanktioner, t.ex. vite. Den nämnda artikeln kan därför komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. ett bötesstraff eller en administrativ sanktionsavgift.
Enligt de nu gällande lagarna (se exempelvis 20 § epizootilagen och 22 § provtagningslagen) döms inte till ansvar enligt straffbestämmelserna i lagen för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande eller förbud om föreläggandet eller förbudet har överträtts. En bestämmelse av motsvarande lydelse föreslås införas när det gäller överträdelse som sanktioneras genom sanktionsavgifter.
3.11.3.8 Avgiftsbeloppet
Utredningens förslag: Sanktionsavgiftens storlek ska framgå av
regeringens föreskrifter. Storleken ska bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 30 000 kronor.
Kriterier för fastställande av beloppen
För att ett avgiftssystem ska vara effektivt krävs det att avgift påförs frekvent vid överträdelser som kan föranleda avgift och att det sker kort tid efter det att överträdelsen har ägt rum. För att
440
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs vidare att systemet är förutsebart. Det är därför viktigt att det är enkelt att avgöra med vilket belopp som avgiften ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Detta innebär att avgiftsbeloppen måste fastställas med en viss grad av schablonmässighet. Avgiften bör därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa som anges i regeringsförordningen.
Vid fastställande av avgiftens storlek bör beaktas dels överträdelsens allvar, dels betydelsen av den överträdelse som överträtts. Med överträdelsens allvar avses överträdelsens omfattning eller den risk för skada för djur- eller folkhälsan eller miljön som överträdelsen medför. Kriteriet betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser är kopplat till bestämmelsen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera.
Avgiftens storlek
Utredningen anser att det inte i första hand är avgiftens storleken som avgör hur stor effekt sanktionsavgiftssystemet får utan det är att överträdelser i högre grad kommer att beivras. Avgifterna borde därför kunna hållas på en måttlig nivå. Det bör i sammanhanget även beaktas att felande kontrollobjekt utöver avgift kan komma att påföras kontrollavgift i samband med den offentliga kontrollen. För vissa av överträdelserna, de vilka är föremål för tvärvillkor, kan det vidare, för de djurhållare som även uppbär stöd från EU, bli aktuellt med avdrag på stöden.
För att sanktionsavgiften ska få en styrande effekt bör den dock inte vara alltför låg. Utredningen har därför funnit att avgiften som lägst bör uppgå till 1 000 kronor och som högst 30 000 kronor. I de fall dubbel avgift tas ut för upprepade eller alltjämt pågående överträdelser ska avgiften för en överträdelse således högst uppgå till 15 000 kronor.
3.11.3.9 Differentiering av avgiften
Utredningens förslag: I de fall överträdelsen rör märkning,
registrering och journalföring av enskilda djur eller djurgrupper ska avgiften differentieras i förhållande till hur många djur som omfattas av överträdelsen. I övrigt ska avgiften vara enhetlig.
441
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Det är till övervägande delen mindre företag som är verksamma inom området. Det är därför rimligt att anta att redan relativt begränsade belopp kommer att få önskad styrverkan.
En ordning där avgiftens storlek bestäms utifrån verksamhetens omfattning eller företagens omsättning skulle innebära att kontrollmyndigheten sannolikt måste hämta in ytterligare uppgifter från verksamhetsutövarna. Det skulle medföra ett avsteg från att systemet ska vara enkelt, tydligt, schabloniserat och handläggningen snabb. Varje indelning eller kategorisering av bolag kan förväntas innebära gränsdragningsproblem. Utredningen finner mot den bakgrunden inte skäl att föreslå differentierade avgifter i förhållande till företagens storlek eller motsvarande.
De överträdelser som enligt utredningens förslag ska kunna föranleda sanktionsavgift, begås med några undantag, endast av näringsidkare. Något generellt behov av att göra åtskillnad mellan bolag och fysiska personer finns inte enligt utredningen. Ett fåtal överträdelser kan dock komma att begås av personer som inte bedriver näring. Vid fastställande av beloppens storlek för dessa överträdelser bör det förhållandet beaktas.
När det däremot gäller frågan om omfattningen av överträdelsen bör det i vissa fall införas en differentiering av avgiften. Om t.ex. underlåtenheten att anmäla förflyttningar av nötkreatur avser något enstaka djur bör detta bedömas mildare och åläggas en lägre avgift än om underlåtenheten avser ett större antal djur. Avsikten med reglerna är att man ska kunna gå tillbaka ock spåra individuella djurs förflyttningar. För varje djur som förflyttas utan att det registreras i CDB uppstår en fara genom att en eventuell kommande smittspårning försvåras. Detsamma kan i vissa fall anses gälla underlåtenhet att märka eller föra journal över djuren. Här anser utredningen att det bör införas en differentiering av avgiften som bygger på hur många djur som träffas av överträdelsen.
Indelningen måste dock vara överskådlig. Utredningen finner därför att avgiften bör bestämmas efter hur många djur som träffas av den med en bestämd angiven taxa per djur. Avgiften får dock sammantaget aldrig överstiga 30 000 kronor. Även om ett sådant system i någon utsträckning ökar utrymmet för bedömning, finner utredningen att konstruktionen på avgiftssystemet väl uppfyller kraven på ett snabbt och enkelt beslutsförfarande.
442
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.11.3.10 Upprepade överträdelser
Utredningens förslag: Om sanktionsavgift har beslutats för en
överträdelse och den ålagde därefter upprepar en sådan överträdelse ska den nya överträdelsen leda till förhöjd avgift.
En fråga som uppkommer är hur upprepade eller pågående överträdelser ska behandlas. Ett alternativ skulle vara att införa höjda avgifter om den avgiftsskyldige inte upphör med sin verksamhet eller vid upprepade överträdelser. Enligt 2 § förordningen om miljösanktionsavgifter anges att om den avgiftsskyldige inte upphör med en överträdelse efter det att en miljösanktionsavgift har beslutats ska ny avgift för överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som anges för överträdelsen. En ny avgift får enbart tas ut om den betalningsskyldige har fått skälig tid att vidta rättelse. I 3 § samma förordning anges att om miljösanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen ska avgift för den nya överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som föreskrivs för överträdelsen. Det gäller dock enbart om överträdelsen upprepas inom två år från det tidigare beslutet om miljösanktionsavgift.
På fiskeområdet har man emellertid funnit att de skyldigheter som omfattas av avgiftssystemet är mycket frekventa varför det skulle kunna leda till att förhöjd avgift togs ut i orimligt stor utsträckning. Istället finns en möjlighet för Fiskeriverket att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid för den som vid upprepade tillfällen har ålagts sanktionsavgift.
Syftet med sanktioner är att erhålla ett effektivt system för att erhålla en god regelefterlevnad. Det är därför allvarligt om t.ex. en djurhållare, trots beslutad avgift, inte upphör med överträdelsen eller upprepar den. Ett sådant beteende bör därför medföra förhöjd avgift. Utredningen finner därför att det är lämpligt att införa en förhöjd avgift vid upprepade överträdelser på djursmittsområdet för att markera det allvaret med överträdelsen. Från denna princip bör dock undantag göras i nedan beskrivna fall.
Många av de registrerings- och märkningsskyldigheter som omfattas av det föreslagna sanktionsavgiftssystemet är emellertid mycket frekventa. Det skulle därför kunna leda till att höjd avgift togs ut i orimligt stor utsträckning för sådana överträdelser. Utredningen anser därför att den som upprepar en sådan överträdelse
443
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
inte bör påföras en förhöjd avgift. De fall som inte bör omfattas av en förhöjd avgift utgörs av de överträdelser där avgiften ska bestämmas utefter det antal djur som träffas av överträdelsen. För denna grupp av överträdelser kommer således det förslagna sanktionsavgiftssystemet att utformas på ett sätt som något skiljer sig åt från resterande avgifter. Utredningen anser dock att utformningen av systemet ändock får anses utgöra ett regelverk som är enkelt att tillämpa.
3.11.3.11 Befrielse från avgift
Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska inte påföras om det
är oskäligt att ta ut avgiften. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska särskilt beaktas
– om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskydlige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det,
– om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller
– vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.
Utredningen har i del A, avsnitt 3.11.3.6 föreslagit att sanktionsavgift ska tas ut även om det saknas uppsåt eller oaktsamhet. Med hänsyn till det strikta ansvaret bör det finnas en möjlighet till befrielse från avgift när ett påförande skulle framstå som orättfärdigt. Av Europadomstolens praxis framgår att presumtioner av straffrättslig karaktär ska hållas inom rimliga gränser och att det ska göras en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta för att presumtionen ska anses leva upp till det krav på rättssäkerhet som den s.k. oskuldspresumtionen ger uttryck för. Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att undantagen klart preciseras, med vägledande exempel, eller genom allmänt hållna regler. Klart preciserade regler är lätta att tillämpa men tämligen svåra att utforma eftersom det är svårt att förutse alla situationer där befrielse bör kunna komma ifråga.
444
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Utredningen anser att en regel om befrielse från avgift, där det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, såsom i miljöbalken, riskerar att leda till ett stelt och orättvist resultat, eftersom en uppräkning av situationer aldrig kan bli uttömmande. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ska vara allmänt hållen. För att underlätta för den beslutande myndigheten är det emellertid lämpligt att, på motsvarande sätt som i fiskelagen, direkt i lagtexten ge exempel på vissa situationer som avses. Eftersom det enbart är fråga om en exemplifiering av situationer följer att befrielse även kan medges om det i andra fall anses vara oskäligt att påföra avgift. De övriga situationer i vilka befrielse kan medges bör klarläggas i praxis.
Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska det särskilt beaktas om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det. Det ska vidare beaktas om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka. Slutligen ska särskilt beaktas vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.
Det ska röra sig om undantagssituationer och utrymmet för att inte påföra avgift ska vara begränsat. Ett sjukdomshinder ska normalt styrkas med sjukintyg. För att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet, ska det i praktiken handla om ett sjukdomshinder av allvarligt slag. Utrymmet att beakta sådana omständigheter annat än för privatpersoner eller för mycket små företag där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan är mycket litet. Med en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka avses sådana omständigheter som normalt brukar hänföras till ”laga förfall”. Vid beaktande av om den avgiftsskyldige gjort vad denne har kunnat för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa kan hänsyn tas till det förhållandet att den avgiftsskyldige faktiskt ansträngt sig för att en överträdelse inte skulle komma att inträffa, men där överträdelsen ändå inträffat på grund av ett i sammanhanget ursäktligt misstag. Det kan t.ex. röra sig om att en handling har sänts till fel myndighet. Det är däremot inte oskäligt att ta ut en avgift när överträdelsen har berott på att den enskilde t.ex. inte känt till de regler som gäller eller att en verksamhet är nystartad, Inte heller utgör
445
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
dålig ekonomi, tidsbrist, glömska eller dåliga rutiner skäl för att underlåta att ta ut en avgift.
3.11.3.12 Förfarandet och utdömandet av sanktionsavgift
Utredningens förslag: Den myndighet som utövar offentlig
kontroll ska pröva frågor om sanktionsavgift.
Innan myndigheten beslutar om sanktionsavgift ska den som anspråket riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig.
Beslutsmyndighet
Beslut om att ålägga någon skyldighet att betala sanktionsavgift, kan läggas på en domstol eller på en förvaltningsmyndighet. Om avgiftsskyldigheten är beroende av om överträdelsen har skett med uppsåt eller av oaktsamhet och om reglerna är utformade på så sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar bör beslutanderätten i första instans ligga på domstol. I den av utredningen föreslagna utformningen av sanktionsavgiftssystemet föreligger emellertid inte dessa förhållanden. Det föreslås att sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Utrymmet för bedömningar är vidare enligt förslaget mycket begränsat och beloppen tas ut enligt en i förväg bestämd taxa med relativt låga belopp.
Utredningen finner därför att det föreslagna systemet med sanktionsavgifter borde lämpa sig väl för att handläggas av en förvaltningsmyndighet. Kontrollmyndigheten är den aktör som är närmast kontrollobjekten och har därför störst möjlighet att snabbt upptäcka och reagera vid överträdelser av regelverket. Kontrollmyndigheterna på djursmittsområdet har vidare nödvändig kompetens för att avgöra ärenden om sanktionsavgifter. Utredningen finner därför att uppgiften att besluta om sanktionsavgift bör läggas på kontrollmyndigheten, dvs. företrädesvis på länsstyrelsen. Det kan dock inte uteslutas att i något fall kommer sanktionsavgift att tas ut inom ett område där någon annan myndighet, t.ex. Jordbruksverket, utövar offentlig kontroll.
Myndighetens beslut om skyldighet att betala sanktionsavgift ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den enskilde. Om beslutet inte överklagas vinner det laga kraft. Det
446
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
föreslagna systemet är, enligt utredningens uppfattning, förenligt med Europakonventionen. Det krav på domstolsprövning som finns i artikel 6 i konventionen får anses vara uppfyllt genom möjligheten att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift prövad i allmän förvaltningsdomstol.
Tillfälle att yttra sig
Förvaltningslagen (1986:223) är tillämplig på handläggningen av ärenden om sanktionsavgifter. Enligt lagen har en part rätt att ta del av uppgifter som tillförts ärendet (16 §). Ett ärende får normalt inte avgöras utan att parten har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet av annan än parten själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den (17 §). Från den sistnämnda bestämmelsen finns det dock ett antal undantag.
Ett beslut om sanktionsavgift är en åtgärd som kan upplevas som ingripande för den som påförs avgiften. Utredningen anser därför att den som riskerar sanktionsavgift utan undantag ska ges tillfälle att yttra sig över beslutsmyndighetens utredning. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen. Möjligheten att få påtala eventuella felaktigheter eller omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse av avgiften utgör en förutsättning för materiellt riktiga beslut och för avgiftssystemets legitimitet.
Beslutsmyndigheten bör skicka den utredningsrapport eller liknande som myndigheten har sammanställt till den som anspråket riktar sig mot. Av materialet bör framgå vad myndigheten gör gällande har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det i skrivelsen framgå att myndigheten avser att påföra sanktionsavgift.
3.11.3.13 Betalning och verkställighet av sanktionsavgift
Utredningens förslag: En sanktionsavgift ska förfalla till betal-
ning när beslutet har vunnit laga kraft.
Jordbruksverket ges rätt att meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter ska betalas.
Ett beslut om sanktionsavgift får, när det vunnit laga kraft, verkställas enligt utsökningsbalken.
447
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
I miljöbalken föreskrivs att den betalningsskyldige ska betala inom 30 dagar från det att beslutet delgetts den betalningsskyldige samt att beslutet om miljösanktionsavgift får efter sista betalningsdagen verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft. Detta medför således att betalningsansvaret inträder oavsett om beslutet om avgiften har vunnit laga kraft eller inte. Sanktionsavgifter meddelade med stöd av fiskelagen förfaller däremot inte till betalning förrän efter det att de vunnit laga kraft. I lagen föreskrivs att ett beslut om sanktionsavgift enbart får verkställas efter det att det vunnit laga kraft.
Huvudregeln är att beslut om sanktionsavgifter varken gäller omedelbart eller är verkställbara innan de vunnit laga kraft. Av rättssäkerhetsskäl bör det inte föreligga skyldighet att betala en sanktionsavgift förrän denna har slagits fast genom beslut eller en dom som vunnit laga kraft. Utredningen finner inte att det finns anledning att här göra en annan bedömning.
Tidpunkten för när beslutet vinner laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. För att betalningsskyldighet, och därmed verkställighet, ska infalla måste beslutet delges den avgiftsskyldige. Det finns därför inte något behov av att föra in en uttrycklig bestämmelse om krav på delgivning av beslutet. Utredningen anser att regeringen lämpligen bör bemyndiga Jordbruksverket att meddela sådana föreskrifter.
Vad gäller frågan om hur betalningen ska fullgöras finner utredningen att detta lämpligen bör bestämmas i föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om hur sanktionsavgifter ska betalas. Något särskilt bemyndigande behövs således inte för dessa frågor i lagen. Utredningen förordar att de ansvariga myndigheterna överlåter bevakning och indrivning av sanktionsavgifterna till Kammarkollegiet, på samma sätt som Naturvårdsverket och Fiskeriverket gjort.
Utredningen finner att ett beslut om sanktionsavgift ska kunna verkställas enligt utsökningsbalken. Sanktionsavgiften ska vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida, vilket förutsätter en snabb verkställighet av beslutet att ta ut avgiften. De överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift är som anförts ovan okomplicerade och de kräver inte någon omfattade utredning. En ordning där det krävs att den beslutande myndigheten måste ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten
448
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
för att kunna driva in betalning av avgiften riskerar att minska effektiviteten i systemet med sanktionsavgifter. Utredningen anser därför att sanktionsavgifterna ska kunna verkställas enligt utsökningsbalken, dvs. beslutet ses som en exekutionstitel som kan läggas till grund för verkställighet enligt utsökningsbalken.
3.11.3.14 Preskription
Utredningens förslag: En sanktionsavgift ska kunna beslutas
bara om den som anspråket riktar sig mot har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att förutsättningarna för att besluta om avgift har uppfyllts.
En beslutad sanktionsavgift ska falla bort om beslutet om avgift inte har verkställts inom fem år från det att beslutet har vunnit laga kraft.
I straffrätten finns det bestämmelser om åtals- respektive påföljdspreskription (35 kap. brottsbalken). Åtalspreskription innebär att påföljd inte får ådömas om preskription inträtt och påföljdspreskription innebär att en ådömd påföljd förfaller efter viss tid. Preskriptionsbestämmelserna är motiverade av att det anses inte vara lika angeläget att beivra överträdelser när en längre tid har förflutit. Det är vidare rimligt att den som har begått en överträdelse vid någon tidpunkt ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhällets sida på grund av brottet.
Då sanktionsavgifter uppvisar stora likheter med bötesstraff bör det även för sanktionsavgifter finns bestämmelser om preskription. De överträdelser som föreslås kunna leda till sanktionsavgifter är överträdelser som är mindre allvarliga. Hade de straffsanktionerats hade de ålagts ett bötesstraff. Merparten av bestämmelserna är vidare i dag straffsanktionerade med stöd av provtagningslagen. Tiden för åtalspreskription för brott med enbart böter i straffskalan är två år och tiden för påföljdspreskription är fem år. Utredningen finner att samma preskriptionstid bör gälla för sanktionsavgifterna.
449
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.11.4 Straffbestämmelser
3.11.4.1 Brott med fängelse i straffskalan
Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av oakt-
samhet underlåter att anmäla misstanke om förekomst av en allmänfarlig djursmitta döms till böter eller fängelse i två år.
Detsamma gäller för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot beslut om isolering, spärrförklaring, åtgärdsförklaring, ett skyddsbeslut eller bryter mot beslut meddelade med stöd av artikel 12 och 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 (TSE-förordningen).
Till samma straff ska den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet förflyttar djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta inom område som är belagt med restriktioner beträffande förflyttning av djur eller produkter eller som för ut djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta från ett sådant område.
Utredningens bedömning: Smugglingslagen ska, liksom
i dag, tillämpas för brott mot djurhälsokraven vid in- och utförsel av djur och andra produkter.
I flertalet fall bör överträdelser mot bestämmelserna i djursmittslagen sanktioneras med ett bötesstraff. Konsekvenserna av att bryta mot bestämmelserna i den föreslagna lagen varierar emellertid. Det kan uppstå mycket allvarliga konsekvenser av att bryta mot vissa av bestämmelserna i lagen, särskilt de som reglerar bekämpningen av de allmänfarliga djursmittorna. Detta gäller i synnerhet sådana djursmittor som sprider sig mycket lätt eller som kan få allvarliga konsekvenser för människors hälsa. Det är därför av avgörande betydelse att dessa bestämmelser efterlevs. För sådana gärningar kan det vara motiverat med en straffsanktion som innehåller fängelse i straffskalan.
Straffbestämmelserna i den föreslagna lagen kommer att vara subsidiära i förhållande till brottsbalken. De gärningar som straffsanktioneras med stöd av brottsbalken rör t.ex. uppsåtligt spridande av smitta till människor eller djur. För att kunna fällas till ansvar för brott mot en bestämmelse i brottsbalken krävs det att bestämmelsens samliga rekvisit är uppfyllda. Det finns dock ett antal situationer där någon bryter mot regelverket på djursmittsområdet på ett sådant sätt att det inte täcks, eller riskerar att inte
450
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
täckas, av brottsbalkens straffbestämmelser. Bland dessa finns det ett antal förfaranden som typiskt sett är så allvarliga att ett utövande av dem bör kunna bestraffas med fängelsestraff.
Det finns således även i fortsättningen skäl att ha kvar fängelse i straffskalan för de allvarligaste brotten mot bestämmelserna i djursmittsregelverket.
Som anförts ovan i del A, avsnitt 3.11.1 innehåller dock både epizootilagen och zoonoslagen s.k. otillåtna blankettstraffstadganden. Vissa av straffbestämmelserna, vilka innehåller fängelse i straffskalan, fylls ut av föreskrifter som har meddelats av Jordbruksverket. Det finns därför anledning att göra en särskild genomgång av de bestämmelser som bör kunna föranleda ett fängelsestraff för att säkerställa att straffstadgandena är förenliga med grundlagen.
Brott mot anmälningsplikten
Enligt epizootilagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan enligt 2 §. I 2 § föreskrivs att den som har anledning att misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans vård omedelbart ska anmäla detta till distriktsveterinären eller annan veterinär.
Utredningen finner att det är av grundläggande betydelse för att effektivt kunna förhindra smittspridning av en allmänfarlig djursmitta att de ansvariga myndigheterna så snart som möjligt får kännedom om varje misstänkt förekomst av smittan. Att underlåta att anmäla en sådan misstanke kan få mycket allvarliga konsekvenser för bl.a. människors och djurs hälsa och medföra omfattande skada.
Utredningen finner således att underlåtenhet att anmäla misstanke om en allmänfarlig djursmitta för den som har djur i sin vård ska kunna straffsanktioneras med fängelse. Detta motsvarar också vad som i dag, enligt epizootilagen, gäller för den som har djur i sin vård. Utredningen anser att kravet på anmälningsplikt bör gälla för samtliga allmänfarliga djursmittor. Härigenom utökas det straffbara området till att även gälla underlåtenhet att anmäla misstänkt förekomst av t.ex. salmonella, vilket i dag inte omfattas av anmälningsplikt för djurhållaren.
Även om det är avgörande att en djurägare omedelbart anmäler misstankar om en allmänfarlig smitta får det inte glömmas att de
451
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
ifrågavarande smittorna är ovanliga, varför det långt ifrån alltid finns anledning för en person utan veterinärmedicinsk kunskap, att misstänka förekomst av en allmänfarlig djursmitta. Anledning att misstänka att sjuka djur bär på en allmänfarlig djursmitta kan dock uppkomma om djurägaren tidigare har haft smittan ifråga och djuren åter uppvisar samma symptom, om smittan finns i närområdet, om myndigheterna har lämnat särskild information om smittan eller om djurägaren eller dennes djur nyligen varit i kontakt med djur från ett område där smittan förekommer. Även i de fall djurägaren inte har anledning att misstänka just en allmänfarlig djursmitta kan det dock finnas en skyldighet för denne att göra en anmälan till veterinär. I lagen finns nämligen också ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om anmälningsplikt för en djurägare vars djur t.ex. visar symptom som skulle kunna tyda på en smittsam sjukdom. En djurägare som underlåter att följa en sådan anmälningsplikt, ska enligt förslaget nedan, kunna dömas till bötesstraff.
Utöver den som har djuren i sin vård, har även andra som arbetar med djur en plikt att anmäla misstanke om en allmänfarlig djursmitta. Det gäller t.ex. transportörer av djur, seminörer och djurhälsopersonal, inklusive veterinärer. Detsamma gäller för de som är ansvariga på laboratorium. Dessa personer omfattas i dag inte av straffansvaret i epizootilagen vid underlåtelse att anmäla misstanke om en smitta. Eftersom anmälningsplikten är så grundläggande för att effektivt kunna förhindra smittspridning av en allmänfarlig djursmitta anser utredningen att dessa personers underlåtenhet att anmäla en smitta bör straffsanktioneras på samma sätt som den som har djuren i sin vård.
Det faktum att veterinärer och andra som tillhör djurhälsopersonalen kan bli föremål för disciplinpåföljd om dessa uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter vid verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård kan inte anses utgöra skäl nog att undanta dem från det straffbara området. Disciplinpåföljder är vidare subsidiära till straffrättsliga bestämmelser.
Sammantaget finner således utredningen att straffbestämmelsen i epizootilagen om underlåtenhet att fullgöra sin anmälningsplikt bör överföras till den nya lagen. Straffansvaret bör dock gälla underlåtenhet att anmäla en allmänfarlig djursmitta och det bör omfatta såväl den som har djur i sin vård som andra som i sitt yrke kommer i kontakt med djur samt de som är ansvariga på labora-
452
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
torium. Straffskalan för gärningen bör, utöver böter, innehålla fängelse. Vad gäller frågan om den maximala längden på ett fängelsestraff återkommer utredningen till den nedan.
Brott mot beslut om isolering, smitt- eller spärrförklaring m.m.
När det förekommer misstanke om förekomst av en allmänfarlig djursmitta eller när en sådan smitta har bekräftats följer det av djursmittslagen att vissa beslut och åtgärder ska vidtas, bl.a. ska ett område med misstänkt smitta isoleras och om smittan har bekräftats ska området spärras respektive smittförklaras. Dessa åtgärder vidtas för att förhindra spridning av smittan och de får inte vara längre gående än vad som är nödvändigt. Vid en åtgärdssmitta ska det vidare beslutas om en åtgärdsplan i vilken det framgår vilka åtgärder som ska vidtas för att bekämpa och i förekommande fall utrota smittan i fråga. Beslut av i huvudsak motsvarande art fattas i dag, med stöd av epizootilagen och zoonoslagen, vid misstänkt eller bekräftad förekomst av en epizootisk sjukdom eller av salmonella. I dessa lagar finns fängelse i straffskalan för brott mot den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sådana beslut.
Det rör sig om beslut som fattas i enskilda fall och som är motiverade av att smitta förekommer eller misstänks förekomma inom ett visst område. Det finns en överhängande risk för att smittan sprids om inte åtgärderna i besluten efterlevs. Det kan således vara mycket allvarligt att bryta mot ett beslut om isolering, spärrförklaring eller smittförklaring samt att bryta mot de villkor som är förenade med ett sådant beslut eller mot en åtgärdsplan.
Utredningen föreslår därför att det ska vara straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot beslut som fattats i enskilda fall om isolering, spärr- eller smittförklaring eller mot en åtgärdsplan samt att fängelse ska ingå i straffskalan för sådana gärningar. Vad gäller frågan om den maximala längden på ett fängelsestraff återkommer utredningen till den nedan.
Brott mot skyddsbeslut
Med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 14 § får Jordbruksverket, enligt utredningens förslag, fatta s.k. skyddsbeslut vid misstanke eller bekräftad förekomst av en djursmitta som kan medföra allvarlig
453
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
fara för människors hälsa eller ge stora ekonomiska förluster i jord- eller vattenbruksnäringen.
Enligt den nu gällande lagstiftningen har Jordbruksverket möjlighet att fatta beslut om sådana åtgärder med stöd av bemyndiganden i provtagningslagen. Brott mot sådana beslut straffas enligt provtagningslagen med bötesstraff. I lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m., som föregick den nu gällande lagen, fanns det straffbestämmelser med fängelse i straffskalan. Dessa överfördes dock inte, mot bakgrund av HD:s dom om otillåtna blankettstraffstadgande, till den nu gällande lagen. I motiven till den nuvarande lagen, prop. 2005/06:128 s. 295 f., angavs att för merparten av de straffbelagda överträdelserna i provtagningslagen är bötesstraff tillräckligt. Det kunde dock inte uteslutas att det kan finnas gärningar för vilka fängelse i stället bör komma i fråga. För att särskilja dessa från de gärningar som endast kan motivera böter krävdes dock en omfattande genomgång och analys av de straffbelagda förpliktelserna eller handlingsreglerna. Det saknades underlag för en sådan analys till arbetet med lagen varför det angavs att en översyn av straffbestämmelserna skulle påbörjas inom Regeringskansliet.
Utredningen finner att det föreligger samma risker med de smittor som kan föranleda ett skyddsbeslut som med de allmänfarliga djursmittorna. Enligt utredningen bör därför överträdelser mot ett beslut som fattats med stöd av bemyndigandet att meddela skyddsbeslut behandlas på samma sätt som brott mot ett beslut som rör bekämpningen av en allmänfarlig djursmitta. Utredningen föreslår därför att det ska vara straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot ett skyddsbeslut samt att fängelse ska ingå i straffskalan för sådana gärningar.
Förflyttning av djur eller produkter ett mråder belagt med restriktioner samt utförsel av djur eller produkter från ett sådant områder
För att förhindra smittspridning av vissa av åtgärdssmittorna ställs det krav på att det upprättas zoner, s.k. restriktionsområden, runt området där smittan förekommer eller misstänks förekomma. Inom dessa områden uppställs begränsningar för förflyttning av djur och i vissa fall produkter. Inom området kan även andra åtgärder som är kopplade till djurhållning behöva vidtas. De
454
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
åtgärder som, utöver förflyttningsrestriktioner, behöver vidtas i området varierar. Det kan t.ex. röra sig om att djur måste hållas under tak och att djurägare måste föra journal över besökare.
I de EU-direktiv som reglerar bekämpningen av flertalet av djursmittorna anges hur omfattande områdena minst ska vara samt vilka åtgärder som minst behöver vidtas. Jordbruksverket brukar i föreskrifter ange de skyldigheter, villkor eller förbud som gäller inom området och i enskilda beslut ange den geografiska omfattningen av området. Besluten är riktade till den det berör och delges genom kungörelse.
Områden upprättas för att det finns en överhängande risk för att smitta förekommer inom dessa, vilken riskerar att spridas. Risken för smittspridning kan naturligtvis variera inom restriktionsområdena. Typiskt sätt är den större ju närmare det smittande området man kommer. Det finns även andra faktorer som kan spela roll för hur stor risken för smittspridning är, bl.a. vilken smitta det handlar om, hur djurtätt området är och när på året smittan uppträder.
Ett särfall av ett område belagt med restriktioner är när det beslutas om ett totalt transportförbud, s.k. ”standstill”, vid ett misstänkt utbrott av en åtgärdssmitta. Ett sådant förbud kan gälla inom en viss region eller i hela landet. Möjligheten att besluta om ett totalt transportförbud borde i praktiken enbart aktualiseras vid ett större utbrott av mul- och klövsjuka. I artikel 7 i det s.k. mul- och klövsjukedirektivet42 anges att de åtgärder som vidtas i zonen runt en anläggning som misstänks vara smittad får kompletteras med ett tillfälligt totalförbud mot förflyttning av djur inom ett större område eller på en medlemsstats hela territorium. När det gäller djur som inte är mottagliga för smittämnet får beslutet dock inte gälla längre än 72 timmar. Ett totalt transportförbud är en oerhört kraftfull åtgärd som den ansvariga myndigheten enbart tillgriper om den har tappat kontrollen över smittspridningen. Genom beslutet ges myndigheterna möjlighet att begränsa smittspridningen och komma ”ikapp”. Om inga djur förflyttas minskas risken för smittspridning avsevärt och därmed ges myndigheterna möjlighet att kunna få kontroll över läget.
Utredningen kan konstatera att förflyttning av djur eller produkter som kan sprida smitta inom ett område eller ut ur ett
42 Rådets direktiv 2003/85/EG av den 29 september 2003 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av mul- och klövsjuka, om upphävande av direktiv 85/511/EEG och besluten 89/531/EEG och 91/665/EEG samt om ändring av direktiv 92/46/EEG.
455
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
område som är belagt med förflyttningsrestriktioner är förenat med stor fara för smittspridning och att gärningen därmed kan leda till mycket allvarliga konsekvenser. En sådan gärning bör därför kunna sanktioneras med fängelse.
Enligt epizootilagen är brott mot bestämmelserna om de skyldigheter, villkor eller förbud som gäller inom ett restriktionsområde straffsanktionerade genom ett blankettstraffstadgande. Eftersom den straffbelagda gärningen vanligen anges i Jordbrukverkets föreskrifter kan fängelse inte ingå i straffskalan, se ovan om otillåtna blankettstraffstadgande.
Detta medför att straffbestämmelsen bör skrivas om så att den straffbelagda gärningen i det väsentliga finns i djursmittslagen. Utredningen finner att den straffbara gärningen bör omfatta såväl uppsåtliga överträdelser som överträdelser som äger rum på grund av oaktsamhet. Det är enbart djur eller produkter som kan sprida smitta som bör omfattas av den ifrågavarande straffbestämmelsen. Förflyttning av djur som inte tillhör mottagliga arter och där det inte heller i övrigt kan anses finnas någon beaktansvärd risk för att de ska sprida smitta omfattas inte av gärningen. Vilka produkter som kan sprida smitta varierar beroende på smitta. För vissa smittor är risken för smittspridning genom produkter så gott som obefintlig medan det för andra smittor finns en överhängande risk för att produkter kan sprida smitta. Mul- och klövsjuka kan t.ex. spridas genom en rad olika produkter, såsom mjölk och kött från infekterade djur samt från gödsel och foder.
Utredningen föreslår således att det i lagen införs en bestämmelse som straffbelägger den som uppsåtligen eller av oaktsamhet förflyttar djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta inom område som är belagt med restriktioner beträffande förflyttning av djur eller produkter eller som för ut djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta från ett sådant område.
Brott mot TSE-förordningen
I epizootilagen föreskrivs att uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (TSE-förordningen) straffsanktioneras med böter eller fängelse i högst ett år.
456
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
De straffbara handlingarna är hantering av specificerat riskmaterial, framställning eller annan användning av animaliska produkter och överlåtelse av djur och andra produkter än livsmedel i strid med vad som föreskrivs i TSE-förordningen. De grundläggande bestämmelserna om detta finns i artiklarna 8, 9 respektive 15–16 i förordningen.
Vid en genomgång av de bestämmelserna i TSE-förordningen kan dock konstateras att bestämmelserna i artiklarna 8 och 9 faller under livsmedelslagens (2006:804) respektive lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukters tillämpningsområde samt att detsamma gäller för merparten av bestämmelserna som omfattas av artiklarna 15 och 16. Överträdelser av dessa bestämmelser omfattas därmed av dessa lagars straffbestämmelser. Vad gäller bestämmelserna om överlåtelse av djur och andra produkter som faller inom epizootilagens tillämpningsområde följer det av TSE-förordningen att dessa utgörs av villkor eller förbud vid införsel eller utförsel av djur eller produkter. Det är bestämmelser som utredningen finner i första hand bör sanktioneras genom straffbestämmelserna i smugglingslagen. Se mer om utredningens bedömning i denna fråga nedan.
Utredningen anser således att de bestämmelser i TSE-förordningen som i dag omfattas av epizootilagens straffbestämmelser inte bör överföras till den nya lagen.
I artikel 12–13 i TSE-förordningen finns det dock bestämmelser om åligganden för den behöriga myndigheten att vidta åtgärder vid misstanke om förekomst av en TSE-smitta och vid bekräftad förekomst vid en sådan smitta. Myndigheten ska bl.a. ställa anläggningen där det smittade djuret befann sig under officiell övervakning. Det får inte ske några förflyttningar till eller från anläggningen av djur som riskerar att ha smittats med TSE eller några animaliska produkter från dessa djur utan godkännande från den behöriga myndigheten.
Åtgärderna motsvarar de som föreslås ska gälla för åtgärdssmittor enligt djursmittslagen, dvs. beslut om isolering och smittförklaring. TSE är en allmänfarlig djursmitta och det är således viktigt att de åtgärder som vidtas med stöd av lagen följs. Utredningen finner därför att brott mot beslut meddelade med stöd av TSE-förordningen bör behandlas på samma sätt som brott mot motsvarande beslut enligt djursmittslagen. Utredningen föreslår således att det i lagen införs en bestämmelse som straffbelägger den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett beslut som har meddelats med stöd av artikel 12 eller 13 i TSE-förordningen.
457
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Straffskalan
De ovan redogjorda överträdelserna är så allvarliga att straffskalorna för brotten bör, utöver böter, även innehålla fängelse. När det gäller frågan om den maximala längden på ett fängelsestraff vill utredningen anföra följande. De ifrågavarande gärningarna rör, med undantag för överträdelser av skyddsbeslut, brott mot bestämmelser som reglerar ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta. I dag är straffskalan för brott mot dessa bestämmelser i epizootilagen och zoonoslagen böter eller fängelse i högst ett år. Utbrott av sådana smittor är mycket sällan förekommande och det finns därför inte någon praxis på området.
Bestämmelserna om de allmänfarliga djursmittorna, särskilt när det gäller åtgärdssmittor, ger den behöriga myndigheten mycket långtgående befogenheter att besluta om åtgärder som är ingripande mot t.ex. enskildas rörelsefrihet och rätt att utöva näring. Konsekvenserna av att bryta mot ett sådant beslut kan också bli mycket långtgående.
De allmänfarliga djursmittorna varierar mycket till sin natur bl.a. genom hur de sprids, om de är zoonoser eller inte och hur allvarlig sjukdom de orsakar. Konsekvenserna av en smittspridning varierar därför från smitta till smitta men de är även beroende av t.ex. var i landet smittan förekommer, vid vilken årstid den bryter ut och vilka djur som har drabbats av den. Det är också därför som lagen ger myndigheterna möjlighet att iaktta viss skönsmässighet i utformningen av de åtgärder som ska vidtas vid ett misstänkt eller bekräftat utbrott av en allmänfarlig djursmitta.
Utredningens förslag innebär, som även nämnts ovan, en viss ansvarsförskjutning från staten till de enskilda djurägarna när det gäller hanteringen av djursmittor. Djurägaren kommer att få ett större ansvar att själv utföra de åtgärder som behövs för att bekämpa en smitta. Det föreskrivs inte längre vilka åtgärder som ska vidtas vid förekomst av en spärrsmitta, t.ex. salmonella, i en djurbesättning. Det är således upp till djurägaren själv att besluta om de åtgärder som ska vidtas. Denne kan t.o.m. avstå från att vidta bekämpningsåtgärder. Salmonella är dock en smitta som kan ge allvarlig sjukdom hos människa varför det är mycket viktigt att djurägaren inte vidtar några åtgärder som riskerar att sprida smittan. Att en djurägare i strid med spärrbeslutet för ut djur eller produkter som kan bära på smittan från det spärrade området kan således få mycket allvarliga konsekvenser för folkhälsan.
458
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Utredningen föreslår vidare att ersättningssystemen vid ett utbrott ändras så att betydligt mindre ersättning kommer att utgå till den drabbade djurägaren. Ersättningen har tidigare ansetts utgöra en garant för att djurägarna bl.a. inte bryter mot fastlagda spärrar samt att de vidtar de bekämpningsåtgärder som myndigheten beslutar om. Ett ändrat ersättningssystem får inte medföra att incitamentet att följa bestämmelserna i lagen och de beslut som meddelas med stöd av denna minskar. En sådan eventuell risk kan emellertid kompenseras genom andra åtgärder, t.ex. genom en effektiv offentlig kontroll och allmänpreventiva straff.
För gärningar där någon genom att bryta mot lagen uppsåtligen utsätter människor eller djur för en smitta som kan leda till allvarlig fara eller på annat sätt bryter mot de ovan redogjorde bestämmelserna systematiskt eller i stor skala för egen vinning bör ett straff för gärningen kunna uppgå till två års fängelse. Utredningen föreslår således att straffskalan för brott mot de bestämmelser som har störst betydelse för att förhindra en smittspridning ska utvidgas till att innehålla fängelse i högst två år.
Smuggling
Bestämmelser om införsel och utförsel av levande djur och vissa produkter finns i dag i införselförordningen respektive utförselförordningen samt i föreskrifter meddelade av Jordbruksverket med stöd av bemyndiganden i dessa förordningar. Vidare finns bestämmelser härom i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som ska tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG och i TSE-förordningen samt i EU-förordningar beslutade av kommissionen med stöd av bemyndiganden i de direktiv som reglerar in- och utförsel av levande djur.
Utredningen har i del A, avsnitt 3.6.1 redogjort för sina förslag vad avser in- och utförsel. Bestämmelserna om in- och utförsel har avgörande betydelse för upprätthållandet av en god djurhälsa. Olovlig införsel av djur eller produkter kan leda till introduktion och spridning av mycket allvarliga djursmittor. Som exempel kan nämnas att mul- och klövsjukeutbrottet i Storbritannien år 2001, i vilket miljontals djur fick avlivas, tros ha orsakats av att smittat livsmedel smugglats in i landet (och att man därefter olovligen utfodrat grisar med det smittade livsmedlet).
459
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Sanktioner mot den som bryter mot förbud eller villkor i samband med införsel eller utförsel av varor finns i smugglingslagen. Den lagen gäller för de fall det inte finns särskilda föreskrifter i annan författning. Utredningen har övervägt att samla alla straffbestämmelser för brott mot djursmittslagstiftningen i den nya lagen men har funnit det mer ändamålsenligt att behålla straffsanktioneringen i smugglingslagen och föreslår därför ingen ändring i denna del.
3.11.4.2 Bötesbrott
Utredningens förslag: Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet begår någon av följande gärningar
– bryter mot föreskrifter om skyldighet att föra anteckning och hygienåtgärder meddelade med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket,
– underlåter att upprätta biosäkerhetsplan eller bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 3 § andra stycket,
– bryter mot föreskrifter som åligger djurtransportörer meddelade med stöd av 2 kap. 4 §,
– bryter mot föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål meddelade med stöd av 2 kap. 5 §,
– bryter mot föreskrifter om märkning, journalföring, registrering av djur samt identitetshandlingar för djur meddelade med stöd av 2 kap. 7 § första stycket 1,
– bryter mot krav på registrering av djurhållare och anläggningar för djur eller krav på tillstånd för verksamhet med djur meddelade med stöd av 2 kap 7 § första stycket 2 eller 3,
– i strid med bestämmelser som meddelade med stöd av 2 kap 8 § andra stycket överlåter djur med särskilt märke utan att ha rätt till det,
– underlåter att anmäla misstanke om djursmitta, tecken på sjukdom eller ökad dödlighet enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 1 § andra stycket eller underlåter att anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av djursmittor enligt 4 kap. 2 § andra stycket,
– bryter mot föreskrifter eller beslut om skyldigheter, villkor eller förbud som meddelas med stöd av bemyndiganden i 5 kap. 2 §, 14 § andra stycket, 18 §, 19 §, 21 § andra stycket eller 23 §, .
460
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
– bryter mot beslut enligt 5 kap. 24 § om att ställa lokaler, utrustning eller redskap till förfogande eller om skyldighet att delta i förebyggande åtgärder eller bekämpning,
– bryter mot beslut eller föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 29 § om bekämpning av allmänfarlig djursmitta hos vilda djur, eller
– inte fullgör sina skyldigheter enligt 6 kap. 8 § genom att inte att tillhandahålla den hjälp som behövs för att den offentliga kontrollen eller åtgärderna ska kunna vidtas.
Till böter döms även den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte, om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning.
De gärningar som täcks av annan straffbestämmelse i lagen eller av bestämmelserna om sanktionsavgifter ska inte dömas till ansvar enligt den ifrågavarande bestämmelsen.
Utredningen har ovan redogjort för sina förslag avseende sanktioner av de mest allvarliga överträdelserna mot lagstiftningen samt avseende de mindre allvarliga överträdelser som bör sanktioneras genom sanktionsavgifter.
Merparten av överträdelserna av lagens bestämmelser har ett sådant straffvärde att det framstår som ändamålsenligt att sanktionera dem genom bötesstraff. Djursmittslagen är konstruerad som en ramlag och det mesta av det mer detaljerade regelverket finns i myndighetsföreskrifter. För gärningar där enbart ett bötesstraff kan komma i fråga kan straffbestämmelserna vidare ha formen av blankettstraffstadgande där myndighetsföreskrifter i sin helhet eller i det väsentliga fyller ut det straffbara området.
Samtliga bestämmelser är motiverade av hänsyn till behovet av att skydda folkhälsan, djurhälsan eller miljön. I de fall där en annan sanktion än straff bedöms lämplig eller tillräcklig ska den ifrågavarande gärningen undantas från det straffbara området
Vad gäller det subjektiva rekvisitet krävs enligt provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur, m.m. uppsåt eller grov oaktsamhet för att fällas till ansvar för brott medan det för att dömas för brott enligt epizootilagen, zoonoslagen eller bisjukdomslagen krävs uppsåt eller oaktsamhet.
461
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Som utredningen funnit ovan syftar samtliga bestämmelser i djursmittslagen till att säkerställa ett gott smittskydd. Samtliga de åtgärder som föreskrivs i lagen har betydelse för att uppnå målet med lagstiftningen och underlåtelse att följa bestämmelserna kan leda till betydande skada. Att inte följa bestämmelser om t.ex. märkning och registrering eller att sälja djur en skyddad beteckning utan att ha rätt till det eller inte följa uppställda krav på seminverksamhet utgör överträdelse som direkt eller indirekt kan få negativ påverkan på smittskyddet. Utredningen finner därför att det även gärningar som begås genom oaktsamhet, utan att denna är grov, bör kunna föranleda straff enligt lagen.
I provtagningslagen straffsanktioneras – brott mot föreskrifter om skyldighet att föra anteckning och om hygienåtgärder,
– brott mot föreskrifter som åligger djurtransportörer – brott mot föreskrifter om märkning, journalföring, registrering av djur samt identitetshandlingar för djur meddelade
– brott mot föreskrifter om krav på registrering av djurhållare och anläggningar för djur, och
– att inte fullgör sina skyldigheter enligt 6 kap. 8 § genom att inte att tillhandahålla den hjälp som behövs för att den offentliga kontrollen eller åtgärderna ska kunna vidtas.
Utredningen föreslår att dessa gärningar även straffsanktioneras i djursmittslagen. I djursmittslagen införs vidare en möjlighet att meddela föreskrifter om på tillstånd för verksamhet med djur. Även sådana föreskrifter bör bli föremål för straffsanktioner. Detsamma ska gälla för den som inte upprättar en biosäkerhetsplan eller bryter mot meddelade föreskrifter om sådana planer.
När det gäller överträdelser mot föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur har utredningen ovan redogjort för att sådana bestämmelser ofta är lämpliga att sanktioneras genom sanktionsavgifter. I de fall en sådan sanktion finns ska gärningen undantas från straffbestämmelsen. Det finns dock viss märkning m.m. som utredningen i nuläget inte föreslår ska omfattas av kraven på sanktionsavgifter, t.ex. märkning av svin. För överträdelser av sådana bestämmelser ska ett bötesstraff komma ifråga.
I lagen om kontroll av husdjur, m.m. straffsanktioneras – brott mot föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål
– att utan att ha rätt till det överlåta av djur med särskilt märke.
462
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Utredningen föreslår att dessa gärningar även straffsanktioneras i djursmittslagen.
Likaså finner utredningen att den som bryter mot bestämmelser om anmälningsplikt avseende djursmittor eller mot föreskrifter eller beslut om skyldigheter, villkor eller förbud som meddelas med stöd av bemyndiganden i 5 kap. om de åtgärder som ska vidtas vid misstänkt eller bekräftat fall av en allmänfarlig djursmitta. Det är bestämmelser som idag omfattas av straff enligt epizootilagen respektive zoonoslagen.
Utredningen föreslår i del A, avsnitt 3.8.3 att den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, ska kunna besluta att innehavare av slakteri- eller bearbetningsanläggning ska ställa lokaler och utrustning till förfogande för sådan slakt eller avlivning, att innehavare av redskap eller annan utrustning som oundgängligen behövs för att förebygga eller bekämpa en åtgärdssmitta ska tillhandahålla utrustningen, och att personal vid slakteri- eller bearbetningsanläggningar, de personer som handhar utrustning ska delta i förebyggande åtgärder eller bekämpning (5 kap. 24 §).
En motsvarande bestämmelser finns i dag i 9 § epizootilagen. En vägran att följa ett sådant beslut är dock inte straffsanktionerad enligt den lagen. Utredningen finner emellertid att det är avgörande för bekämpningsarbetet att myndigheterna får tillgång till sådana lokaler och personer m.m. Erfarenheten visar vidare att det behövs en effektiv sanktion för att säkerställa att sådana beslut omedelbart efterlevs. Utredningen finner därför att det finns behov av att kunna straffsanktionera den som underlåter att följa myndighetens beslut.
I provtagningslagen och zoonoslagen finns vidare en bestämmelse om straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte, om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Även i detta fall anser utredningen att en motsvarande bestämmelse bör införas i djursmittslagen.
Utredningen föreslår således att till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
– bryter mot föreskrifter om skyldighet att föra anteckning och hygienåtgärder meddelade med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket,
– underlåter att upprätta biosäkerhetsplan eller bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 3 § andra stycket,
463
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
– bryter mot föreskrifter som åligger djurtransportörer meddelade med stöd av 2 kap. 4 §,
– bryter mot föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål meddelade med stöd av 2 kap. 5 §,
– bryter mot föreskrifter om märkning, journalföring, registrering av djur samt identitetshandlingar för djur meddelade med stöd av 2 kap. 7 § första stycket 1,
– bryter mot krav på registrering av djurhållare och anläggningar för djur eller krav på tillstånd för verksamhet med djur meddelade med stöd av 2 kap 7 § första stycket 2 eller 3,
– i strid med bestämmelser som meddelade med stöd av 2 kap 8 § andra stycket överlåter djur med särskilt märke utan att ha rätt till det,
– underlåter att anmäla misstanke om djursmitta, tecken på sjukdom eller ökad dödlighet enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 1 § andra stycket eller underlåter att anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av djursmittor enligt 4 kap. 2 § andra stycket,
– bryter mot föreskrifter eller beslut om skyldigheter, villkor eller förbud som meddelas med stöd av bemyndiganden i 5 kap. 2 §, 14 § andra stycket, 18 §, 19 §, 21 § andra stycket eller 23 §, .
– bryter mot beslut enligt 5 kap. 24 § om att ställa lokaler, utrustning eller redskap till förfogande eller om skyldighet att delta i förebyggande åtgärder eller bekämpning,
– bryter mot beslut eller föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 29 § om bekämpning av allmänfarlig djursmitta hos vilda djur, eller
– inte fullgör sina skyldigheter enligt 6 kap. 8 § genom att inte att tillhandahålla den hjälp som behövs för att den offentliga kontrollen eller åtgärderna ska kunna vidtas.
Till böter döms även den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EUbestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte, om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning.
Flera av de ovan beskrivna gärningarna omfattas även av den föreslagna bestämmelsen om gärningar för vilka fängelse kan ådömas. Så är t.ex. fallet med brott mot beslut om skyldigheter, villkor eller förbud som beslutats i syfte att förhindra spridning av en allmänfarlig djursmitta. Det bör därför införas en bestämmelse om att om gärningen ifråga omfattas av annan straffbestämmelse i
464
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
lagen ska inte dömas till ansvar enligt den ifrågavarande paragrafen. Likaså bör det framgå att gärningar som omfattas av sanktionsavgift inte omfattas av det straffbara området.
3.11.4.3 Ringa brott, förverkanden m.m.
Utredningens förslag:
Om en gärning är att anse som ringa, döms inte till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
Inte heller döms till ansvar om ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud har överträtts för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Om ett brott innefattar olovlig transport av djur eller varor ska sådan egendom förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.
I dag föreskrivs ansvarsfrihet för ringa fall för merparten av de straffrättsliga bestämmelserna på djurhälsoområdet. Utredningen anser att det inte bör utgå straff för förseelser som utgör rena bagateller och föreslår därför att en bestämmelse om att straff inte ska utgå för ringa brott införs i den nya lagen.
En bestämmelse av motsvarande innehåll finns i 29 kap 11 § första stycket miljöbalken. Där föreskrivs att en gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530) anfördes följande:
Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att betrakta som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydlig.
465
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.12.1
Utredningen anser att det på motsvarande sätt inte bör vara tillräckligt att bedöma om gärningen medförde att det uppkom en faktisk risk för folkhälsan, djurens hälsa eller för miljön. Det bör vara den ifrågavarande bestämmelsens omedelbara syfte som ska vara avgörande för om gärningen är ringa eller inte. Utredningen föreslår således att det i djursmittslagen införs en bestämmelse motsvarande den i miljöbalken som definierar vad som utgör ett ringa brott.
Enligt allmänna principer bör det inte vara möjligt att ingripa med straff och vitespåföljd mot samma förseelse. I likhet med vad som gäller enligt bl.a. epizootilagen och zoonoslagen bör därför i den nya lagen föreskrivas att den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte döms till ansvar enligt lagen för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
I epizootilagen och zoonoslagen finns en bestämmelse om förverkande av djur eller varor som transporterats i strid mot gällande förbud eller restriktioner. Utredningen finner att en motsvarande bestämmelse bör överföras till den nya lagen.
3.12 Kostnads- och ersättningsfrågor
Statlig ersättning vid åtgärder mot allmänfarliga djursmittor
Utredningens förslag: De veterinära kostnader och labora-
toriekostnader som uppstår när risken för spridning av allmänfarliga djursmittor ska minskas bärs av staten. Vidare finansieras med allmänna medel den beredskaps- och bekämpningsorganisation som fordras för hantering av allmänfarliga djursmittor. Kostnaderna för att utföra de åtgärder som läggs fast i en åtgärdsplan bärs i allt väsentligt av den som åtgärderna riktas mot. Staten ska kunna ersätta kostnader för djur som avlivas efter beslut från staten som en del i hanteringen av åtgärdssmittor.
Ersättning kan i övrigt lämnas om det är motiverat av särskilda skäl.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på ansökan om ersättning och om tidsfrister för en sådan ansökan.
466
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Hanteringen av djursmittor innebär att det uppstår kostnader och förluster för enskilda djurägare, för företag inom animalieproduktionen och för staten.
Utredningens ovan lämnade förslag innebär en tydlig uppdelning mellan statens ansvar och näringens ansvar. Vilka kostnader som ska bäras av staten och vilka som ska bäras av den enskilde djurägaren blir förutsebart. Att förutse hur höga dessa kostnader blir i framtiden går däremot inte.
Dagens regelverk för ersättning medför att samma kostnad ersätts olika beroende på smitta och produktionsform. Ersättningsreglerna har ändrats vid flera tillfällen och blivit alltmer oöverskådliga och svårförklarliga. en beskrivning av det nu gällande ersättningsregelverket finns i del B, avsnitt 3.9.
Ett långtgående beslut för att minska statens kostnader vid salmonellautbrott togs år 1984 då några produktionsgrenar undantogs från ersättning vid salmonellautbrott. År 1999 sänktes ersättningen för flera av epizootisjukdomarna till hälften vad gäller produktionsförluster. Samma år sänktes också ersättningen vid salmonellautbrott. Utredningens förslag innebär att den utveckling mot en ändrad kostnadsdelning mellan stat och näringen som påbörjades år 1984 fortsätter.
I utredningens direktiv nämns alternativet att helt upphöra med skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet. Utredningen har i del A, avsnitt 3.1 behandlat frågeställningen. En möjlighet till finansiering av djurägarnas förluster vid djursmittsutbrott skulle kunna vara att staten tar in de medel som behövs för bekämpningen genom att lägga en obligatorisk avgift på djurägarna exempelvis i slakten medan regelverket i övrigt förblir intakt. Förslaget innebär således att den nuvarande finansieringen av skattekollektivet ersätts med att djurhållarna som kollektiv finansierar bekämpningen av djursmittsutbrott.
Flera skäl talar för att en sådan lösning inte skulle vara effektiv eller långsiktigt hållbar. Utredningen har understrukit vikten av att ansvaret för bekämpningen av djursmittor och kostnaderna för bekämpningen bör följas åt. Om staten fortsatt har det operativa ledningsansvaret för att bekämpa ett utbrott samtidigt som statens kostnader bärs av djurägarna, finns det en risk att kostnadseffektiva lösningar inte prioriteras. Även om så inte är fallet kan den misstanken infinna sig hos djurägarna, vilket kan påverka förtroendet för den statliga smittskyddspolitiken och därmed undergräva förutsättningarna för ett gott samarbete mellan staten, djurägarna och
467
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
deras organisationer. Det skulle påverka smittskyddsarbetet inom djurområdet negativt.
I flera av EU:s medlemsländer pågår en diskussion om hur de framtida kostnaderna för sjukdomsbekämpning ska fördelas mellan stat och näring. Frågan är en central del i det arbete som pågår inom EU om en ny lagstiftning inom djurhälsoområdet. I t.ex. England diskuteras en kostnadsdelning av hela organisationen för bekämpning och beredskap mot smittsamma djursjukdomar. Utredningen har övervägt en sådan möjlighet för det svenska smittskyddsarbete men kommit till slutsatsen att det skulle medföra en otydlig ansvarsfördelning mellan staten och näringen.
I utredningens förslag är den statliga delen av hanteringen av riskerna kring smittor hos djur inriktad på att minimera sannolikheten för att andra djur eller människor drabbas av smitta. Utredningens förslag om riskdelning mellan näringen och staten har som utgångspunkt att staten ansvarar för en infrastruktur för övervakning och bekämpning av allmänfarliga djursmittor och att denna ska betalas över statens budget.
Utredningens direktiv innebär inte endast att statens kostnader ska minska utan direktivet anger också att utredningens förslag ska vara i överensstämmelse med EU:s regelverk. Är ersättningsreglerna angivna i en EU-förordning ska de reglerna gälla. De nationella ersättningsreglerna måste också vara förenliga med EU:s statstödsregler. Som utredningen redovisat i del B, avsnitt 3.9.3 medger inte statsstödsreglerna direkt ersättning för saneringskostnader. Det finns följaktligen även formella skäl att ändra dagens ersättningssystem.
Utredningen föreslår att statlig ersättning till djurägare för saneringskostnader inte kommer att lämnas. Statlig ersättning för det som i dagens lagstiftning kallas inkomstförlust och produktionsförlust kommer inte heller att utgå. Ett ofta åberopat motiv för att staten ska betala ut ersättning till djurägare vid bekämpning av djursmittutbrott är att djurägaren inte av ekonomiska skäl ska avstå från att anmäla misstanke om en allmänfarlig djursmitta. Motivet kan ha haft sin giltighet när en stor del av jordbruket bestod av fattiga småbönder. Ersättningen har också visat sig vara viktig i utvecklingsländerna för småböndernas medverkan i kampanjer mot aviär influensa. Det kan ifrågasättas om ersättningsreglerna idag kan motiveras av betydelsen för djurägarens vilja att rapportera misstanke om en allmänfarlig djursmitta. Det kan däremot inte uteslutas att de gynnsamma ersättningsreglerna vid djursmittsutbrott
468
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
kan ha inneburit att riskhanteringen inte har prioriterats på gårdsnivå.
Frågan behandlades i 1999 års proposition om ny epizootilag m.m. (1998/99:88 s. 25) i samband med förslaget att sänka ersättningen vid produktionsförlust för flertalet epizootiska sjukdomar. Eventuella negativa konsekvenser för djurägarnas vilja att anmäla misstanke om epizootisk sjukdom i besättningen av sänkningen ansågs i propositionen motverkas genom skärpta sanktioner vid utebliven anmälan om misstanke. Förändringen har inte utvärderats med avseende på hur den har påverkat djurägarens beteende. Av de utbrott som inträffat under den senaste tioårsperioden har inte utredningen i något fall mötts av argumentet att en bekämpning försenats till följd av att en djurägare avstått eller dröjt med anmälan om en misstänkt epizootisk sjukdom i besättningen. Enligt zoonoslagen finns inte någon anmälningsskyldighet för djurägaren.
Så kallad stamping-out anses vara den bästa och snabbaste metoden för att bli av med en smitta och därmed kunna säkerställa en snabb återgång till internationell handel med djur. Utredningen delar uppfattningen att stamping-out ofta kan vara den mest lämpliga metoden vid utbrott av en allvarlig djursmitta. Omfattande utslaktning av djur kan emellertid tillfälligt innebära stora ekonomiska påfrestningar för berörda företag.
Epizootilagen har ersättningsregler som innebär att det föreligger en rätt till ersättning för djurhållare som blir föremål för bekämpningsåtgärder. Enligt zoonoslagen har ersättningsreglerna vid salmonellautbrott utformats för att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kan innebära för den enskilde djurhållaren vid ett salmonellautbrott. I den praktiska tillämpningen har emellertid ersättning vid salmonellautbrott för de djurägare som omfattas av ersättningsreglerna utgått som om det var frågan om en rättighet.
Den principiella skillnaden mellan ersättning vid epizootiutbrott och ersättning vid salmonellautbrott motiverades i motiven till zoonoslagen (prop. 1998/99:88 s. 40) av att åtgärder enligt epizootilagen kan bli mycket omfattande på grund av oväntade och ibland katastrofartade sjukdomsutbrott. Risken för zoonoser som t.ex. salmonella är däremot något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktansvärd risk ingående i företagsrisken eftersom salmonellasmitta alltid finns i den omgivande miljön.
469
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Djursmittor kan vara mer eller mindre allvarliga och har olika förlopp men åtgärder inom djurhållning kan alltid planeras och genomföras för att minska risken för att en smitta kommer in och får fäste i en djurbesättning. En av slutsatserna från chefsveterinärmötet under det svenska ordförandeskapet i EU var också att biosäkerhetsåtgärder på gårdsnivå var av stor vikt för att förhindra smittspridning av i princip alla typer av smittämnen inom djurhållningen, dvs. även för allmänfarliga djursmittor.
Förekomsten av djursmittor är således något som djurägaren alltid måste beakta i produktionen. Staten kan, som utredningen också föreslår, komplettera djurägarens insatser. Insatser som i vissa lägen orsakar kostnader och förluster för djurägaren. Det innebär inte att staten i princip skulle vara skyldig att svara för kostnader eller förluster som drabbar djurägare vid myndighetsingripande. Utredaren bedömer emellertid att det är skäligt att djurägaren har möjlighet att i rimlig omfattning kompenseras för de kostnader eller förluster som statens ingripande kan ge upphov till. Utredningen föreslår därför nedan att djurägare ska kunna ansöka om ersättning för kostnader eller förluster som det statliga ingripande medför i första hand för avlivade djur.
Ersättning för djurvärden
Utredningens förslag innebär att åtgärder ska vidtas mot djur hos en djurhållare när åtgärderna kan minska risken för att en allmänfarlig djursmitta sprids. Vid hantering av åtgärdssmittor kan staten komma att behöva besluta om att djur avlivas. Att något enstaka djur behöver avlivas för att skydda andra från att bli smittade orsakar normalt inte förluster för den enskilde djurägaren som motiverar att staten ersätter djurägaren. Läget är dock annorlunda om ett större antal djur måste avlivas, vilket kan bli fallet om stamping-out måste tas till för att förhindra spridning av åtgärdssmittan. Att staten i ett sådant fall inte skulle kunna lindra förlusten genom att lämna ersättning skulle framstå som obilligt. Statsstödsreglerna hindar inte staten från att direkt kompensera djurägaren för hela eller delar av förlusten. Utredningen anser att det finns fördelar att ha ett regelverk för ersättning av djurvärden som avlivas efter beslut eller föreskrifter från staten, även om det avser avlivning av ett enstaka djur. I de fall de djur som avlivats till följd av statens beslut måste av smittskyddsskäl destrueras ska staten svara för kostnader som
470
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
uppstår till följd av destruktionsbeslutet. Utredningen anser emellertid inte att det finns skäl att utöka möjligheten till ersättning även för djur som har dött av sjukdomen.
I dag gäller att det vid beräkning av djurvärdet finns bemyndigande att t.ex. lägga fast ett visst högsta värde för djur men att det därutöver inte görs någon procentuell reducering av ersättningen vid fall av en epizootisk sjukdom. EU-reglerna om statsstöd till jordbruket hindrar inte att full ersättning lämnas. I enlighet med statsstödsreglerna ska ersättningen minskas med eventuellt belopp som erhållits genom en försäkring och med kostnader som till följd av sjukdomen inte har uppstått men som i normala fall skulle ha uppstått.
Som anförts ovan ska statens ersättning för avlivade djur lindra förlusten men inte ersätta verklig förlust. Ersättningen bör då kunna samverka med försäkringsprodukter som bättre kan vara inriktade på djurets eller besättningens marknadsvärde utifrån t.ex. avelsvärden. För att skapa förutsägbarhet i omfattningen av statens ersättning förordar utredningen att det läggs fast ett högsta värde för djur som ersätts. Värdet bör utgå från ett genomsnittsvärde för djurslaget i fråga och inte inbegripa mervärden t.ex. avelsvärde, värde som tävlingsdjur m.m. Utredningen föreslår att regeringen bemyndigar Jordbruksverket att besluta om högsta ersättningsvärden för olika typer av djur.
Särskilda skäl
Utredningens förslag om ersättning för avlivade djur innebär att djur som dör innan smittan har kommit till statens kännedom inte berättigar till ersättning från staten. Hur ska man då hantera de fall då djur avlider innan företrädare för den behöriga myndigheten hunnit till den misstänkta anläggningen? Det mest näraliggande är att staten inte heller i dessa fall lämna ersättning för djur som avlider. Det kan emellertid inträffa, vid ett mera omfattande utbrott av en åtgärdssmitta, att statens företrädare inte omedelbart kan komma till en anläggning beroende på att personal är upptagna med smittbekämpning i andra anläggningar. Det skulle kunna innebär att en djurägare får ersättning och en annan inte får det till följd av olyckliga omständigheter på statens sida. I en sådan situation skulle det framstå som obilligt att i praktiken inte hantera ersättningsfrågan lika. Utredningen betonar att omständigheter av lik-
471
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.12.2
nande slag inte motiverar en ändring av huvudprincipen, nämligen att djur som avlider till följd av sjukdomen inte ersätts av staten. Utredningen anser det dock nödvändigt att om det finns särskilda skäl så kan ersättning också lämnas från staten i andra fall än de som de ordinarie ersättningsreglerna inte täcker. En regel med den innebörden förs in i djursmittsförordningen.
Försäkringar
Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att försäkr-
ingsbranschen kommer att erbjuda djurhållare möjlighet att teckna försäkringar för att täcka kostnader och förluster som uppstår vid utbrott av allmänfarliga djursmittor.
Historiskt har statens successiva ökning av vad som ersätts djurägare vid ett sjukdomsutbrott medfört att marknaden för försäkringslösningar har krympt i motsvarande mån. När staten senare har minskat ersättningen vid sjukdomsutbrott och för vissa produktionsgrenar helt avskaffat möjligheten till ersättning vid salmonellautbrott har marknaden för försäkringsgivarna återigen öppnats. Statens agerande i ersättningsfrågor kan således ha haft en direkt påverkan på utbudet av försäkringar på djurhälsoområdet.
Det är emellertid inte bara de statliga ersättningarna som bestämmer utbudet av försäkringar på djursmittsområdet. Djursmittor är också svåra att försäkra då ett utbrott av en djursmitta i en besättning ökar risken för att också andra besättningar träffas av smittan. Den omständigheten att ett utbrott i en djurbesättning ökar sannolikheten för att också andra besättningar smittas innebär att försäkringsgivaren har svårt att bedöma riskerna och att fastställa adekvata försäkringspremier för vissa smittor.
Utredningen har haft kontakt med företrädare för olika försäkringsgivare för att bilda sig en uppfattning om det finns förutsättningar för djurägarna, när statens ersättning minskar eller bortfaller, att försäkra sig mot kostnader och förluster som ett utbrott av en djursmitta kan medföra. Såväl i Sverige som i andra EU-länder är utbudet av försäkringar inom djursmittsområdet begränsat, vilket innebär att det saknas erfarenheter och kunskaper på området inom försäkringsbranschen. Det medför bl.a. svårigheter för olika försäkringsgivare att beräkna risken vid ett djursmittsutbrott. Det
472
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
finns dock anledning att understryka att staten bibehåller ett väsentligt operativt ansvar även i fortsättning vid utbrott av allmänfarliga djursmittor. Ett viktigt instrument som staten även i fortsättningen förfogar över är att spärra en gård vid misstanke om att det i djurbesättningen finns en allmänfarlig djursmitta. Därmed tar staten ansvar för att en smitta inte sprids okontrollerat mellan olika besättningar.
Utbrott av allvarliga djursmittor som historiskt har förorsakat stora ekonomiska förluster, t.ex. mul- och klövsjuka, har inte förekommit i landet på mycket lång tid. Det innebär att det är svårt för försäkringsgivarna att göra rimliga bedömningar av sannolikheten för ett utbrott och utbrottets omfattning. Därmed blir det också svårt för bolagen att återförsäkra sig i syfte att sprida riskerna. För vissa smittor som tex. salmonella är det förmodligen lättare att beräkna riskerna och en försäkringslösning bör här vara möjlig att erbjuda djurägarna. Men för i landet sällsynta men allvarliga djursmittor kan det åtminstone inledningsvis vara mer komplicerat att utveckla en lämplig försäkringsprodukt.
Mot den bakgrunden har utredningen övervägt olika konstruktioner för att begränsa den kostnad som en försäkringsgivare kan åsamkas vid ett utbrott. Förebilden har varit det system som tilllämpas i Nederländerna där för vissa allvarliga djursmittor staten har satt ett tak för den maximala kostnad som djurägare och andra ska svara för vid ett djursmittsutbrott. Kostnader över taket bärs av staten. En sådan konstruktion har flera fördelar. Försäkringsbolagen kan göra realistiska riskbedömningar. För djurägarna innebär det att premien kan hållas på en rimlig nivå. För staten innebär det ett större åtagande men taket kan fastställas på en nivå som endast under extrema omständigheter bryts igenom. Utredningen har emellertid inte kunnat finna en motsvarande begränsningsregel för näringens kostnader som går att förena med frivilliga privata försäkringar mot djursmittor.
Utredningen föreslår emellertid att staten ska svarar kostnaderna för avlivade djur i samband med utbrott av allmänfarliga djursmittor, en kostnad som kan bli betydande vid stora utbrott. Utöver att spärra besättningen lägger också staten fast ett åtgärdsprogram som djurhållaren måste genomföra. Djurägare åläggs att utarbeta biosäkerhetsplaner. Sammantaget innebär det att statens åtgärder hindrar smittspridning och begränsar djurägarens kostnader för utbrottsbekämpning samt ökar djurhållarnas insatser för att förebygga smittspridning. Det bör underlätta för försäkrings-
473
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.12.3
branschen att utveckla lämpliga djursmittsförsäkringar till för djurhållarna rimliga premier.
Det är svårt att bedöma den tid försäkringsbranschen kan behöva för att ta fram nya försäkringsprodukter eller justera i befintliga djurförsäkringar. Utredningen bedömer emellertid att det är möjligt för försäkringsbranschen att utveckla olika försäkringslösningar, även för skador som en åtgärdssmitta kan orsaka. Utredningens förslag på en övergångstid för att avveckla det nuvarande ersättningsreglerna tills de nya är på plats syftar bl.a. till att ge försäkringsbranschen tid att ta fram lämpliga försäkringsprodukter. Utredningen redogör närmare för genomförandeperioden nedan.
Avgiftsfinansierat ersättningssystem
Utredningens bedömning: Utredningen har övervägt att i
lagen skapa förutsättningar för djurägare kollektivt att ta ut en avgift av anslutna djurägare för att gemensamt avgiftsfinansiera ett system för ersättning till enskilda djurägare för åtgärder i samband med utbrott av allmänfarliga djursmittor. Detta skulle kunna ger förutsättningar för en fristående men delvis offentligt reglerad organisation med ansvar att täcka en stor del av enskilda djurägares kostnader i samband med djursmittsutbrott. Utredningen har avstått från att lämna ett sådant förslag.
Utredningen föreslår att ersättning till djurägare begränsas till att avse ersättning för djurvärden för de djur som avlivas eller dör till följd av beslut från staten. Utredningen har bedömt att i och med att staten minskar sin ersättning kommer försäkringsbolagen att utveckla produkter inom djursmittsområdet. Det kan dock inte uteslutas att försäkringsbranschen gör den bedömningen att det av olika skäl inte är lönsamt att erbjuda försäkringar för allmänfarliga djursmittor. Utredningen har därför övervägt att utarbeta ett regelverk för kollektiva ersättningssystem s.k. djursmittskassor.
Ett sådant system bör vila på principen att alla som har djurhållning som omfattas av kassan också har rätt att ansluta sig. Det bör också finnas en möjlighet för en sådan kassa att kunna ta ut avgiften vid t.ex. slakt eller av djurhållare. Utredningen bedömer att det bl.a. av de här skälen skulle det finnas behov av en viss offentlig reglering av ett avgiftsfinansierat ersättningssystem.
474
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.12.4
Utredningens överväganden visar vidare att en konstruktion med tak för att begränsa djursmittskassan/kassornas utgifter sannolikt är lättare än förena med ett avgiftsbaserat system än vid en försäkringsmodell.
Ett förslag med den närmare utformningen av eventuella djursmittskassor bör tas fram i samarbete med berörda djurägare och deras organisationer. Utredningen har inte haft möjlighet att utföra detta. Utredningens bedömning är vidare att förutsättningarna för en för att en försäkringsmarknad ska etableras är goda. Utredningen avstår därför att lämna ett förslag om djursmittskassor.
Utredningen har också övervägt ett ersättningssystem som skulle grunda sig på ett fonderat kapital. En sådan fond skulle få en betydande storlek om all ersättning ska utgå från fondens avkastning. Utredningens bedömning är att berörda djurhållare inte skulle anse det vara meningsfullt att binda kapital av den omfattningen i en fond. Det kan dock inte uteslutas att det inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken kan komma att frigöras medel som skulle kunna utnyttjas för en fonduppbyggnad. Den frågan har samband med förhandlingarna om nästa EU-budget och ligger utanför utredningens uppdrag.
Finansiering av offentlig kontroll
Utredningens förslag: Den ordinarie offentliga kontrollen av
efterlevnaden av djursmittslagen, de föreskrifter och beslut som meddelas med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen samt de besluts om har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna ska, i de fall EU:s regelverk ger medlemsländerna utrymme att välja, finansieras med allmänna medel.
Utredningen har i del A, avsnitt 3.9.1 och 3.9.2 redogjort för förslag kring offentlig kontroll och bemyndiganden att föreskriva om avgifter.
Utredningen har där bedömt att den offentliga kontrollen över bestämmelserna om djursmittor, i de fall kontrollförordningen ger medlemsstaterna utrymme att välja finansieringsform, bör finansieras med allmänna medel. I EU-lagstiftningen uppställs i vissa fall krav på att kontrolluppgifter ska finansieras, helt eller delvis med,
475
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.12.5
avgifter. Ett sådant krav uppställs i de s.k. kontrollförordningen43, vad gäller kostnaderna för extra kontroll. I de fall det behövs extra kontroller ska dessa såldes finansieras via avgifter.
Utredningen bedömer att dessa kontroller i stor utsträckning kan samordnas med djurskyddskontrollerna, vilka också utförs av länsstyrelsen. Utredningen återkommer i del A, avsnitt 3.12.7 till hos stor kostnaden kan förväntas bli.
Regressrätt
Utredningens förslag: Ersättning till en djurägare med anled-
ning av en åtgärd som vidtagits med stöd av en beslutad åtgärdsplan ska staten ha möjlighet att återkräva från den som orsakat skadan, skadevållaren. Utbrottet år 2003 av salmonella från Lantmännen AB:s foderfabrik i Norrköping föranledde att cirka 82,5 miljoner kronor betalades ut av staten till djurägare. Senare kom staten att kräva ersättning från Lantmännen för den skada som hade orsakats av bolaget. Statens lagliga rätt att kräva ersättning ifrågasattes av Lantmännen och den frågan fick sitt avgörande genom HD:s beslut (NJA 2008 s.100). Förenklat innebar beslutet, att i avsaknad av regler om återkrav eller särskilda skäl för rätt till regress mot skadevållaren, har staten inte rätt att återkräva kostnader som uppstått i offentligt finansierade samhälleliga skyddsinrättningar.
I utredningens uppdrag har ingått att säkerställa statens möjligheter att kräva ersättning från skadevållare där staten direkt har fått ersätta den drabbade.
Utredningens förslag innebär att staten i minskad utsträckning ersätter skador som uppkommer med anledning av ett utbrott. Ersättning begränsas till några djursmittor – dock inte för salmonella – där staten ersätter kostnader som uppstår för att begränsa smittans spridning, främst i form av en i förväg fastställd beräkningsmodell för värdet hos djur som avlivas efter beslut i åtgärdsplaner.
Genom unionens livsmedelslagstiftning har ett foderföretag det primära ansvaret att dess produkt inte kan anses ha negativ effekt på människors eller djurs hälsa eller leda till att livsmedel från livs-
43 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.
476
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.12.6
medelsproducerande djur inte är säkert som människoföda. Ett skadligt foder ska dras tillbaka från marknaden och vid behov ska även foder återkallas som har sålts. Enligt den svenska foderlagstiftningen kan också förfaranden med rättelse på företagets bekostnad vidtas för den som inte fullgör sina skyldigheter. Utredningen har tidigare redovisat sin uppfattning om att för den händelse en smitta kan identifieras till foder så ska foderlagstiftningen tillämpas, dock inte till den del som unionslagstiftningen föreskriver särskild hantering av foder. Denna föreslagna ordning innebär att foderlagstiftningen, andra krav på produktsäkerhet, de rättsregler som gäller köp samt skadeståndslagstiftningen i allt väsentligt hanterar risker och ersättningsfrågor.
Det praktiska utrymmet för behov av regressmöjlighet, med det föreslagna ersättningssystemet, blir inte stort men det kan användas vid fall av skadevållande då smitta sprids vid handel med djur, då smitta sprids vid transporter eller då smittan sprids vid tillhandahållande av tjänster eller produkter (inbegripet foder). Utredningen föreslår, med hänsyn till uppdraget, en bestämmelse som gör det möjligt för staten att kräva ersättning från en skadevållare där staten direkt har fått ersätta den drabbade.
En bestämmelse om regressrätt för staten i brottskadelagen (1978:413) används som förlaga. Statens regressrätt bör inte omfatta alltför låga belopp och utredningen föreslår därför att beloppsgränsen ska utgöras av ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. En beloppsgräns som också motsvarar den som gäller enligt Försäkringsförbundets regressöverenskommelse.
Anslagsindelning
Utredningens förslag: Dagens anslag 1:6 och 1:7 ersätts med
ett nytt anslag för ersättning vid åtgärder mot djursmittor.
Det nya anslaget Åtgärder mot djursmittor får tre ordinarie och en tillfällig anslagsposter: anslagspost 1 Bidrag till bekämpning av allmänfarliga djursmittor, anslagspost 2 Övervakning av djursmittor, och anslagspost 3 Bidrag till verksamhet för förebyggande av djur smittor, anslagspost 4 Tillfälligt anslag för vissa övergångsåtgärder.
477
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.12.7
Statens kostnader för olika åtgärder kring sjukdomar hos djur är i dag uppdelat på två anslag i Jordbruksdepartementets budget, anslaget 1:7 som omfattar olika kostnader kring smittsamma djursjukdomar och anslaget 1:6 som främst avser stöd till olika organisationer eller företag inom området. Utredningens förslag innebär att statens roll förtydligas och förändras. Detta innebär bl.a. en tydlig uppdelning i vilka djursmittor som omfattas av statens mest ingripande åtgärder, en avveckling av statens formella deltagande i verksamheter som bedrivs inom djurhälsoorganisationerna, en inriktning mot förebyggande verksamhet samt ett förändrat ansvar för den aktiva övervakningen av djursmittor. Dessa olika förändringar påverkar dagens anslagsuppdelning.
Utredningen konstateras vidare i del B, kapitel 7 att idag belastar kostnader som har stora likheter olika anslagsposter. Utredningen har bedömt att likartade kostnader borde belasta samma anslagspost. Detta talar också för en förändring av dagens anslagsindelning.
Utredningen föreslår att det skapas ett nytt anslag för åtgärder mot djursmittor. För att räkna fram och närmare utforma detta anslag utgår utredningen från analys av befintliga anslag samt vilka förändringar som föranleds av utredningens förslag.
Utredningen bedömer att det nya anslaget för åtgärder mot djursmittor ska innehålla en anslagspost för kostnader för statens direkta åtgärder mot allmänfarliga djursmittor. Den anslagsposten bör benämnas, Bidrag till bekämpande av allmänfarliga djursmittor. Anslaget ska vidare innehålla en anslagspost, Övervakning och en anslagspost, Bidrag till verksamhet för förebyggande av djursmittor.
Utredningens förslag om förändringar och förtydligande av statens roll innebär också att statens kostnader för åtgärder kring djursmittor förändras och sammantaget minskar. Utredningen återkommer till kostnadseffekterna i konsekvensanalysen.
Kostnader för den offentliga kontrollen
Utredningens beräkning: Den sammanlagda årliga kostnaden för
offentlig kontroll bedöms bli 17,2 miljoner kronor.
Det totala antalet objekt som omfattas av reglerna är stort. Utredningen har bedömt att kravet på biosäkerhetsplan ska begränsas till djurhållare som bedriver djurhållning i näringsverksamhet eller i
478
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
övrigt håller djur i större omfattning. Vidare bör de som håller djur för förevisning omfattas av kravet på biosäkerhetsplaner. Det innebär att många som bedriver verksamhet med uppstallning av hästar, kennlar och djurparker ingår förutom alla jordbrukets produktionsdjur, biodling och vattenbruk. Det är således svårt att uppskattat det exakta antalet djurhållare som omfattas av det nya regelverket. Av det totala antalet utgör heltidssysselsatta som har produktionsdjur en liten andel. Dessa är sannolikhet färre än 5 000.
Kontroll av biosäkerhetsplaner m.m. kräver att kontrollpersonalen är utbildad för uppgiften. Tidsåtgången för varje kontroll kan väntas minska då djurägare och kontrollanter upparbetat rutiner m.m.. Tidsåtgången är beräknad med utgångspunkt att kontrollen kan samordnas med annan kontroll, framför allt djurskyddskontrollen. Utredningen bedömer att kontrollen av heltidsföretag med jordbrukets produktionsdjur, cirka 5 000 företag, kommer att omfatta cirka 500 företag per år. Kostnaden för denna kontroll beräknas till 4 miljoner kronor. Kontrollen av de mindre jordbruksföretagen bedöms kosta cirka 11 miljoner kronor per år. Inom denna grupp finns cirka 55 000 företag. Beträffande sällskapsdjur bedöms kostnaden för kontrollen till 2,2 miljoner kronor, där kostnaden för de cirka 1 000 större företagen med sällskapsdjur beräknas till 0,8 miljoner kronor.
Summa årlig kontrollkostnad: 17,2 miljoner kronor. De närmare beräkningarna av kostnaderna för den offentliga kontrollen redovisas i konsekvensbeskrivningen. Vid utbrott av en allmänfarlig djursitta blir kontrollåtgärderna av annan karaktär. Det är då det primära att kontrollera och följa upp att de beslut som fattas efterlevs.
Det är ett litet antalet anläggningar varje år där en konstaterad smitta föranleder att anläggningen spärras och åtgärder vidtas. För åtgärdssmittor och EU-förordningssmittor kommer staten att ha ansvar för att kontrollera att den beslutade åtgärdsplanen genomförs och att smitta inte sprids. Kontroll görs av dokumentation av genomförda åtgärder liksom av den praktiska hanteringen. Eftersom Jordbruksverket är operativt ansvarig för dessa smittor bör verket också utföra den offentliga kontrollen av att beslutade åtgärdsplaner m.m. genomförs.
Vid spärrsmittorna är situationen annorlunda men även här sker en obligatorisk kontroll av spärrade anläggningar. Statens uppgift är att säkerställa att spärrbeslutet upprätthålls. Den offentliga kontrollen av detta liksom den offentliga kontrollen av efterlevnaden av
479
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
bestämmelserna om biosäkerhetsåtgärder m.m. ligger på länsstyrelsen.
Kostnader för kontrollarbete vid djursmittsutbrott är svåra att beräkna eftersom frekvens och omfattning varierar beroende på vilken smitta som konstaterats, utbrottets storlek och faktiska förhållanden på anläggningen. Översiktliga beräkningar med utgångspunkt från tidigare år tyder på att den årliga kontrollkostnaden i genomsnitt kan uppgå till cirka 1,0 miljon kronor.
3.13 Överklagandebestämmelser
Utredningens förslag: Beslut enligt djursmittslagen, de före-
skrifter som meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Dock får inte en veterinärs beslut om isolering enligt 5 kap. 15 § djursmittslagen överklagas.
Vid talan i allmän förvaltningsdomstol av ett beslut som har meddelats av en officiell veterinär eller av en organisation för den myndighet som har förordnat den officiella veterinären respektive den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, det allmännas talan.
Beslut som meddelats med stöd av djursmittslagen, de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen ska, med undantag av beslut om sanktionsbeslut, gälla omedelbart om inte annat beslutas.
Rätten till överklagande regleras på något olika sätt i de nuvarande lagarna. I samtliga lagar föreskrivs att en förvaltningsmyndighets beslut enligt respektive lag, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I provtagningslagen finns också en bestämmelse om att överklagande av en kommuns beslut görs hos länsstyrelsen. Lagarna skiljer sig dock något åt när det gäller hur beslut som har meddelats av en enskild person eller en organisation överklagas. Beslut som en veterinär i enskilt fall meddelar vid misstanke om en epizootisk sjukdom ska underställas Jordbruksverket och kan därför inte överklagas. Beslut som veterinär meddelar enligt zoonoslagen (1999:658) överklagas till Jordbruksverket. Detsamma gäller beslut som meddelas av
480
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
organisationer som fått rätt att anordna kontroll enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. och beslut som bitillsynsman fattar med stöd av bisjukdomslagen (1974:211). De beslut som med stöd av lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) fattas av organisationer om registerföring och utfärdande av identitetshandlingar överklagas emellertid till allmän förvaltningsdomstol. Beslut av en officiell veterinär som förordnats med stöd av lagen (2009:1254) om officiella veterinärer får, enligt samtliga lagar som reglerar frågan, överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I samtliga lagar finns vidare bestämmelser som innebär att beslut enligt lagen gäller omedelbart om inte något annat bestäms.
Utredningen föreslår i avsnitten ovan att beslut enligt lagen, enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen och enligt de EUbestämmelser som kompletteras av lagen ska kunna fattas av förvaltningsmyndigheter, av officiella veterinärer och av organisationer som bl.a. getts rätten att föra register och att anordna frivilliga djurhälsoprogram.
Utredningen finner att de befintliga lagarnas bestämmelser om rätt att överklaga en förvaltningsmyndighets eller en officiell veterinärs beslut i sak ska överföras till den nya lagen. Vidare bör, på samma sätt som i epizootilagen, en veterinärs beslut om isolering vid en misstänkt åtgärdssmitta inte kunna överklagas. När det gäller beslut som fattas av en organisation anser utredningen att överklaganden av sådana beslut bör hanteras på ett likartat sätt oavsett vilket bemyndigande som organisationens rätt att fatta beslut bygger på. En anledning till att införa en ordning där organisationernas beslut överklagas till den centrala myndigheten är att myndigheten därigenom ges möjlighet att tillse att praxis på området blir enhetlig. En sådan ordningen medför dock även att kedjan av överprövningsinstanser blir längre än om överklagandet hade gjorts direkt hos allmän förvaltningsdomstol. Det kan vidare ifrågasättas om inte behovet av att tillförsäkra en enhetlig praxis m.m. lika väl kan tillförsäkras genom att det utpekas vilken myndighet som ska föra det allmännas talan vid förvaltningsdomstol. I de fall som myndigheten anser att organisationens beslut var ”felaktigt” ska myndigheten medge överklagandet. Sammantaget finner således utredningen att överklagande av organisationers beslut ska överklagas till allmän förvaltningsrätt, på samma sätt som de privatpraktiserande officiella veterinärernas beslut görs. När det gäller partsställningen i domstol vid överklagande av beslut av en privat-
481
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.14.1
praktiserande officiell veterinär eller en organisation föreslår utredningen att det allmännas intresse ska företrädas av den ansvariga centrala myndigheten på området.
De beslut som fattas med stöd av lagen är ofta av sådan karaktär att de måste kunna verkställas omedelbart. Bestämmelserna i de nuvarande lagarna härom bör därför i sak överföras till den nya lagen. Rätten till omedelbar verkställighet gäller dock inte för beslut om sanktionsavgifter, vilket bör framgå av lagen.
3.14 Följdändringar i annan lagstiftning
Lagen om provtagning på djur, m.m.
Utredningens förslag: Lagen (2006:806) om provtagning på
djur, m.m. (provtagningslagen) kommer i framtiden att enbart reglera frågor rörande läkemedelshantering hos djur samt frågor rörande restsubstanser av läkemedel och andra främmande ämnen i djur. De bestämmelser som inte rör dessa frågor upphävs.
Provtagningslagen innehåller idag bestämmelser om kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar, kontroll av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter, märkning och registrering av djur samt åtgärder för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar (1 §).
Utredningen har funnit att bestämmelser som direkt eller indirekt rör hanteringen av djursmittor eller som är motiverade av smittskyddshänsyn ska finnas i den nya djursmittslagen. Vid en genomgång av bestämmelserna i provtagningslagen samt de bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen finner utredningen att vissa frågor som regleras i lagen inte kan sägas ha ett sådant samband med djursmittor att de bör överföras till den nya lagen. Dessa frågor bör således även i framtiden regleras i provtagningslagen. Det rör bestämmelser om läkemedelshantering och frågor om kontroll av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter.
Utredningen föreslår därför att provtagningslagen ändras på så sätt att det i lagens inledande bestämmelser framgår att lagen innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa en säker läkemedelsanvändning hos djur och att farliga restsubstanser och andra
482
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
ämnen i djur inte förekommer i livsmedel. De bestämmelser som enbart rör smittsamma djursjukdomar upphävs och övriga bestämmelser anpassas till lagens nya innehåll.
Detta innebär bl.a. att bestämmelserna om provtagning för att kartlägga, fastställa frihet från eller kontrollera smittsamma djursjukdomar upphävs. Detsamma gäller för bestämmelserna om rätt att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet avseende smittsamma djursjukdomar, om krav på hygien, om registrering av djurhållare och om transporter av djur. Även de straffbestämmelser som är kopplade till dessa bestämmelser upphävs.
Kvar i lagen finns, förutom bestämmelserna om rätt till provtagning för att kontrollera förekomst av restsubstanser och bemyndiganden om rätt att meddela föreskrifter om skyldighet att föra register över behandlingar med läkemedel, även bestämmelser om rätt att meddela föreskrifter om märkning, journalföring och utfärdande av identitetshandlingar. Sådana bestämmelser kan behövas för att kunna spåra djur såväl ur djursmittssynvinkel som ur restsubstanssynvinkel. Enligt t.ex. kommissionens förordning (EG) nr 504/2008 av den 6 juni 2008 om tillämpning av rådets direktiv 90/426/EEG och 90/427/EEG avseende metoder för identifiering av hästdjur framgår att alla hästdjur vara identifierade och att de ska ha ett hästpass. I passet ska förutom djurets identitet och eventuella härstamningsuppgifter även framgå vilka läkemedel som djuret har behandlats med. För de fall att djuren behandlas med läkemedel för vilka det inte har fastställts någon karenstid ska det vidare framgå att djuret inte får ingå i livsmedelskedjan. Dessa bestämmelser är således klart motiverade utifrån behovet av att säkra livsmedel från skadliga restsubstanser och de bestämmelser som behövs för att komplettera EU-bestämmelserna bör därför regleras med stöd av provtagningslagens.
483
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.14.2 Lagen om kontroll av husdjur, m.m.
Utredningens förslag: Lagen (2006:807) om kontroll av hus-
djur, m.m. kommer i framtiden att enbart reglera frågor rörande avel och husdjursgenetiska resurser. De bestämmelser som inte rör dessa frågor upphävs.
Lagen om kontroll av husdjur, m.m. innehåller idag bestämmelser som syftar till att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet, att förebygga sjukdomar hos djur samt att främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser. I dessa syften får regeringen eller efter regeringens bemyndigande, Jordbruksverket, meddela föreskrifter om kontroll av djur som människan har i sin vård, ge organisationer rätt att anordna sådan kontroll samt meddela föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål.
Kontrollen i syfte att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet avser, enligt prop. 1984/85:159 s. 11, en sammanställning av uppgifter om identitet, härstamning och produktion eller prestation, vilkas uppgifter läggs till grund för en rationell skötsel. Kontrollen för att förebygga sjukdomar avser, enligt prop. 1984/85:159 s. 11 samt prop. 1979/80:61 s. 11 ff, hälsokontroll i syfte att motverka eller förebygga sjukdomar hos djur. Denna hälsokontroll avser allmän tillsyn och rådgivning i förebyggande syfte samt kontroll för att motverka spridning av de vanligaste förekommande sjukdomarna.
Utredningen har tidigare funnit att bestämmelser som rör hanteringen av djursmittor eller som är motiverade av smittskyddshänsyn ska finnas i den nya djursmittslagen. Utredningen har därför föreslagit att bestämmelserna rörande seminverksamheten, i den del de är motiverade utifrån smittskyddshänsyn, samt den organiserade frivilliga hälsokontrollen förs till djursmittslagen. Som en följd av detta föreslår utredningen att bestämmelserna i lagen om kontroll av husdjur som rör hälsokontroll bör upphävas.
Bestämmelserna om kontroll av djur i syfte att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel bör kvarstå i lagen, inklusive avelsrelaterade bestämmelser kopplade till seminverksamheten. Utredningen föreslår därför att lagen om kontroll av husdjur, m.m. ändras på så sätt att det i lagens inledande bestäm-
484
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.14.3
melser framgår att lagen innehåller bestämmelser som syftar till att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet samt en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser. Vidare föreslår utredningen att lagens bestämmelser med bemyndigande att meddela föreskrifter om djurhälsokontroll upphävs. Detsamma gäller för bestämmelserna som rör avgifter för svin och nötkreatur som inte omfattas av en anordnad kontroll samt bestämmelserna om begränsningar i rätten att förflytta hjortar som inte omfattas av en anordnad hälsokontroll.
Lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor
Utredningens förslag: Lagen (1975:85) med bemyndigande att
meddela föreskrifter om in- eller utförsel ska inte länge innehålla bemyndigande om att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor som är påkallade av skyddet mot djursjukdomar. Vidare ska lagen överklagandebestämmelser upphävas.
Med anledning av att frågor om införsel och utförsel av djur och produkter i smittskyddssyfte regleras i en ny djursmittslag bör bemyndigandet att meddela sådana bestämmelser i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel upphävas.
I 5 § lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor finns vidare bestämmelser om rätt att hos allmän förvaltningsdomstol överklaga beslut som Jordbruksverket eller en officiell veterinär har fattat enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG. Vidare föreskrivs i 6 § att sådana beslut gäller omedelbart. Även dessa bestämmelser bör upphävas.
485
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.14.4 Lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land in Europeiska unionen
Utredningens förslag: Lagen (1996:701) om Tullverkets
befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land in Europeiska unionen ändras på så sätt att dess tillämpningsområde även ska gälla hjortar. Vad gäller reptiler ska lagen enbart gälla reptiler för kommersiella ändamål. Vidare ska lagen inte längre gälla för nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk om det inte finns särskild anledning att misstänka att bestämmelserna för införsel inte är uppfyllda.
Lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land in Europeiska unionen (inre gränslagen) innehåller bestämmelser om vilka befogenheter som tullen har vid inre gräns. Den är enbart tillämplig på de varor som anges i 3 §. Bland de varor som lagen är tillämplig på finns hundar och katter för annat ändamål än handel, nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler samt andra djur än de ovan nämnda och produkter av djur om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarliga hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda.
Utredningen har i del A, avsnitt 3.6 redogjort för sina överväganden rörande de utestående ansökningarna om tilläggsgarantier. Utredningen finner att Sverige inte har rätt att kräva provtagning i karantän för några smittor på nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk. Däremot får Sverige anses ha rätt att kräva sådan provtagning avseende tuberkulos hos hjort. Som en följd härav bör bestämmelsen i 3 § inre gränslagen ändras så att lagen inte längre ska vara tillämplig på dessa djur samt att hjortar förs upp på lagen tillämpningsområde. Ändringen medför att tullen enbart har rätt att tillämpa lagens bestämmelser om det vid en djurtransport av nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk finns särskild anledning att misstänka att villkoren för införsel inte är uppfyllda.
486
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.14.5
Sverige erhöll vid anslutningen till EU rätt att i avvakta på harmoniserade regler ha kvar nationella regler för införsel av reptiler. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 finns bestämmelser om de djurhälsovillkor som ska vara uppfyllda vid transporter mellan EU-länder av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte. Den omfattar reptiler, varför det numera finns unionsbestämmelser för införsel av reptiler utan kommersiellt syfte. Lagen bör därför ändras i denna del.
Förordningen om införsel av levande djur, m.m.
Utredningens förslag: Förordningen (1994:1830) om införsel
av levande djur m.m. ändras så att den enbart reglerar införsel i syfte att förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna.
I förordningen om införsel av djur m.m. (införselförordningen) finns bestämmelser om införsel av djur i syfte att
– förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning här,
– förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna, och
– tillgodose djurskyddsintresset. Bestämmelser om införsel som syftar till att förebygga smittsamma djursjukdomar finns i en ny djursmittslag samt i föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Införselförordningens bestämmelser i denna del bör därför upphävas. Bestämmelser om införsel som syftar till att tillgodose djurskyddet, bör vidare enligt utredningen regleras med stöd av djurskyddslagen (1988:534). Djurskyddsbestämmelser vid djurtransporter är vidare harmoniserade inom unionen genom rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. Denna förordning kompletteras i sin helhet av djurskyddslagen.
När det däremot gäller bestämmelser om införsel i syfte att förhindra en inplantering av utländska djurarter finner utredningen att bestämmelserna i införselförordningen tills vidare bör kvarstå.
487
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.14.6
Vilka krav som ska ställas vid sådan införsel bör dock utredas vidare i annat sammanhang.
Tekniska följdändringar
Utredningens förslag: Med anledning av den nya djur-
smittslagen ska gällande laghänvisningar, samt beteckningen på vissa begrepp ändras i ett antal författningar.
Förslagen i betänkandet medför att följdändringar behöver göras i andra författningar. Utöver de följdändringarna som har berörts ovan behöver det göras ändringar i laghänvisningar i några författningar. De författningar som därvid berörs är ordningslagen (1993:1617), miljöbalken, smittskyddslagen (2004:168), lagen (2009:302) om verksamhet inom djuren hälso- och sjukvård samt förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.
Förutom ändringarna i laghänvisningarna behöver dock även vissa begrepp ändras i ordningslagen, lagen om verksamhet inom djuren hälso- och sjukvård och förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.
De sjukdomar på vilken epizootilagen och zoonoslagen är tillämplig på definieras i djursmittslagen som allmänfarliga djursmittor. I 15 § ordningslagen används begreppet ”epizooti”, vilket nu föreslås bytas ut mot allmänfarlig djursmitta. I 4 kap. 1 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård används uttrycket ”sjukdom på vilken epizootilagen eller zoonoslagen är tillämplig”. Detta uttryck föreslås bytas ut mot ”allmänfarliga djursmittor”.
I 4 kap. 5 § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen hänvisas till ”hälsokontroll” enligt lagen om kontroll av husdjur. Sådan kontroll benämns i djursmittslagen som ”frivilliga djurhälsoprogram”. Det föreslås därför att bestämmelsen ändras på så sätt att den istället hänvisar till ett frivilligt djurhälsoprogram enligt djursmittslagen.
488
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.15.1
3.15 Utredningens övriga förslag och rekommendationer
Forskningens roll
Utredningens bedömning: Forskningen bör förstärkas särskilt
kring förebyggande åtgärder, övervakning och hur olika djursmittor ska åtgärdas.
Det förekommer viss forskning kring djursmittor även om resurserna är begränsade. Utredningens översiktliga analys av forskningsområdet visar att knappast någon forskning ägnas åt t.ex. kontroll, sanering och kostnader för bekämpning m.m. av smittsamma djursmittor, trots att de statliga ersättningsreglerna täcker en stor del av de kostnader som uppstår vid ett utbrott av epizootier. Det saknas också forskning kring vilka metoder som t.ex. är mest effektiva för att begränsa salmonellainfektion i befolkningen. Många åtgärder vidtas men vilka av alla de åtgärder görs som är mest effektiva från smittskyddssynpunkt och kostnadssynpunkt eller hur olika åtgärder förhåller sig till varandra är inte belyst. Det saknas också vetenskaplig analys av djurhälsoläget i landet, de åtgärder som görs på gårdsnivå, smittskyddsmedvetenheten inom djurhållningen m.m., se dock del B, kapitel 6. Kunskapen om det allmänna hälsoläget inom djurhållningen i ett internationellt perspektiv är också begränsad.
SVA bedriver forsknings- och utvecklingsarbete för att kunna tillhandahålla en effektiv diagnostik och expertrådgivning om djursmittor. Genom ett tydligare ansvar för övervakningen av djursmittor får SVA bättre förutsättningar för att långsiktigt utveckla vetenskaplig kompetens samt metoder kring övervakning och hantering av djursmittor. Det kan bidra till en generellt högre kunskapsnivå inom djursmittsområdet .
Forskningen bedrivs ofta i samarbete med internationella partners av olika slag, lantbruksnäringen, SLU eller andra svenska universitet. Verksamheterna vid SVA och SLU är delvis integrerade genom utbyte av personal och genom att vissa resurser delas., SLU:s forskning är viktig för kompetensförsörjningen inom djursmittsområdet. SVA och SLU har ett nära samarbete och SVA:s tydligare roll och förstärkning kan också ha betydelse för SLU:s för forskningsinsatser på djursmittsområdet. Området globala smitt-
489
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.15.2
samma djursmittor är ett prioriterat område i SLU:s forskningsstrategi.
Utredningen föreslår att statens insatser inom djursmittsområdet ska riktas mot de allmänfarliga djursmittorna. Särskild vikt bör staten lägga vid zoonoser som är allmänfarliga. Inom animalieproduktionen finns det också andra smittämnen som har negativa konsekvenser för djurhållningen och produktionsresultat. Det är angeläget att sådana djursmittor också hanteras och ett i alla avseende gott djurhälsoläget är också ett samhällsintresse. I första hand är det dock djurhållaren själv som genom uppfödningsmetoder, utformning av stallar, korrekt läkemedelshantering m.m. ansvarar för djurhälsoläget i sin besättning. Vissa djursmittor kan, trots att de inte kategoriseras som allmänfarliga, kräva särskilda kunskaper för att åtgärda. Ett viktigt bidrag samhället kan göra till animalieproduktionens utveckling är att stödja forskning kring sådana andra djursmittor som påverkar produktion och djurhållning negativt. Utredningen anser att detta är en viktig uppgift för staten och att ytterligare forskningsresurser bör tillföras området.
Beredskapsfrågor
Utredningens förslag: Staten har fortsatt ansvaret för bered-
skapsorganisationen för utbrottsbekämpning av allmän farliga djursmittor. Jordbruksverket har det operativa ansvaret för utbrottsbekämpningen.
Enligt EU:s bekämpningsdirektiv är staten skyldig att ha en beredskapsorganisation i händelse av utbrott av vissa djursmittor.
Hur en beredskapsorganisation ska bemannas och andra praktiska frågor kan lösas på olika sätt beroende på aktuella förutsättningar och den situation som beredskapen avser. Idag har Jordbruksverket det operativa ansvaret för bekämpning av epizootier och salmonella. Utredningen finner inte skäl att föreslå någon ändring i denna del. Jordbruksverket föreslås få ansvaret för bekämpningen av de allmänfarliga djursmittorna
490
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.15.3 Slakt- och livsmedelsfrågor
Utredningens bedömning: Livsmedelsverket bör få i uppdrag
att aktivt arbeta för att förenklingar i slakterikontrollerna inom ramen för den flexibilitet som regelverket erbjuder.
Livsmedelsverket bör få i uppdrag att närmare analysera orsakerna till att kostnader för den offentliga kontrollen i slakten förefaller vara väsentligt högre i Sverige än i jämförbara EU-länder.
Det sker en omfattande kontroll i slaktföretagen dels av företaget
självt, dels av kunder i form av andra företag eller representanter från länder som avser att importera kött från slakteriet. Sammantaget innebär dessa kontroller eller slaktrutiner att sannolikheten för att smittor från djur som kommer till slakt sprids vidare i livsmedelskedjan måste bedömas som små.
Den offentliga kontrollen i slakterier och styckningsanläggningar är således liten i förhållande till den som görs av andra företag och representanter från andra länder. Utredningen anser att den totala kontrollen i dag är så omfattande att det är tveksamt om den ger något mervärde ur livsmedelssäkerhetssynpunkt. Vilka förändringar som kan genomföras beror på riskanalyser, produktionsformer och utbildningsinsatser. Förändringarna kan medföra att kontroller utförs enklare och billigare utan att livsmedelssäkerheten reduceras. Vilka förändringar som kan ge enklare och billigare kontroller är beroende både på hur den ansvariga myndighetens riskbedömning och det enskilda företagets förutsättningar. Utredningen gör den bedömningen att Livsmedelsverket får i uppdrag att aktivt verka för en enklare och billigare kontroll i slakterier utan att kraven på livsmedelssäkerhet åsidosätts, det är särskilt angeläget är att Livsmedelsverket analyserar orsakerna till att kostnaderna för slakterikontrollerna förefaller vara högre än i jämförbara EU-länder.
3.15.4 Register med uppgift om förekomst av djursmittor
Utredningens bedömning: Frågan om ett register där uppgifter
om förekomst av isolerade, spärrade eller smittförklarade anläggningar framgår liksom resultat av kontroller bör utredas vidare.
491
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Information är ett underutnyttjat styrmedel för att förebygga spridning och introduktion av djursmittor. Information och rådgivning är också viktiga uppgifter för myndigheterna på området. Den samhällsekonomiska studien visar att myndigheterna normalt är bättre informerade om och har mer information om uppgifter med betydelse för den enskildes bedömning av risker, se del B, kapitel 14 samt del C bilaga 8. Den samhällsekonomiska analysen visar också att en djurägare, ur samhällets synvinkel, kan underinvestera i smittskyddsåtgärder eftersom en del av vinsten av åtgärden tillfaller andra djurägare eller samhället i övrigt. Investeringens värde för djurägaren ökar emellertid om det i handeln med djur eller produkter av djur är en prisfördel med ett påvisat gott smittläge. En öppen information om djurhälsoläget skulle gynna djurägare med ett gott hälsoläge och skapa incitament att förbättra hälsoläget hos andra.
En djurägare har god hjälp av aktuell och relevant information för att hantera riskerna för djursmittor. Har djurägaren dessutom kunskap om vad som kan göras för att förhindra att djursmittor kommer in i en besättning och kan känna igen en allmänfarlig djursmitta ökar möjligheterna ytterligare för att djurägaren ska kunna hantera riskerna.
Utredningen ser det som angeläget att inköp av foder, av djur och annat kan ske med tillgång till information som kommer från statens övervakning och kontroll av djursmittor, transport och foder. Ett sätt att tillgodose att sådan information finns tillgänglig skulle kunna vara att skapa ett register i vilket informationen finns tillgängliga för djurhållare. I Danmark finns ett sådant, statligt reglerat, register.44
Det finns flera fördelar med ett register med sådana uppgifter. Tillgången till uppgifterna underlättar för djurägare att endast handla av dem som de bedömer ha samma smittläge som de själva. Det skapar lättare utrymme att bilda grupper av producenter, upprätta mellangårdsavtal eller andra samarbetsavtal mellan olika producenter. Den ökande transparensen för information kan dock innebära en risk för att enstaka djurhållare försöker dölja ett djursmittsutbrott. Denna risk ska inte överdrivas men bör beaktas.
Mot bakgrund av utredningens principiella inställning till fördelning av uppgifter mellan stat och näring finner dock utredningen att det kan ifrågasättas om staten bör reglera ett sådant
44 § 64 Lov om hold af dyr, LOV nr 432 af 09/06/2004.
492
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.15.5
register. Branschorganisationerna inom djurhälsoområdet bör också ha bäst förutsättningar att bedöma de uppgifter som kan vara intressanta för djurägarna att ha kännedom om och att de därmed i första hand bör ansvara för ett register. Utan en statlig reglering av registret kan dock personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser medföra inskränkningar i vilka uppgifter som kan registreras. Sammantaget finns det kvar ett flertal frågor att ta ställning till rörande ett sådant register, inte minst när det gäller skyddet av personuppgifter. Utredningen finner därför att frågan om ett register bör utredas vidare.
EU:s veterinärfond och internationell samverkan om smittskydd
Utredningens bedömning: EU:s veterinärfond bör avvecklas i
sin nuvarande form. Det bör prövas om fonden kan ges en inriktning mot att stödja förebyggande åtgärder i medlemsländerna. Om det inte är möjligt bör den avvecklas. EU:s övervakning av smittskyddsläget inom djurområdet bör stärkas
Sverige bör öka insatserna för att stödja internationell övervakning av djursmittor och internationella samverkan för att förhindra smittspridning.
Inom EU pågår arbete med att förändra och modernisera EU:s lagstiftning om djurhälsa. Ambitionen är att förebyggande åtgärder på gårdsnivå ska ges högre prioritet i syfte att förhindra utbrott av allvarlig djursmittor. EU:s veterinärfond, som är en anslagspost i EU:s budget, kom till för 20 år sedan utan ett klart uttalat syfte. I praktiken har dock huvuddelen av utbetalningar från fonden gått till bekämpningsåtgärder i medlemsländerna.
En stor del av utbetalningarna från veterinärfonden har gällt utbrott av några allvarliga djursmittor i några av medlemsänderna. Normalt täcker utbetalningarna från fonden endast en mindre del av medlemsländernas utgifter för åtgärder i samband med utbrotten. De medlemsländer som har fått medel från fonden för utbrottsbekämpning har dock betraktar utbetalningar som ett värdefullt tillskott i bekämpningen.
Mot bakgrund av den översyn som görs av EU:s djurhälsolagstiftning finns det anledning att också pröva vilka incita-
493
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
ment som fonden skapar hos medlemsländerna. De incitament som bör uppmuntras är åtgärder som förhindrar och motverkar utbrott samt en organisation som snabbt kan agera om ett utbrott inträffar. Det finns dock inget som tyder på att veterinärfonden har haft den betydelse för medlemsländerna. Fonden är i praktiken endast en finansieringskälla för medlemslandet, ett tillskott till medlemsstatens budget för bekämpning, utan inverkan på medlemslandets incitament för förebyggande insatser eller bekämpningsorganisationen i övrigt.
Utredningen anser att EU:s veterinärfond bör ses över. I första hand för att pröva möjligheten att ge fonden en sådan utformning att den skapar incitament i medlemsländerna för förebyggande åtgärder och för åtgärder som allmänt förbättrar djurhälsoläget i landet. Kostnaderna för att bekämpa utbrott bör inte belasta gemenskapens budget. Om det inte bedöms var möjligt bör veterinärfonden avvecklas.
EU- kommissionen kan emellertid behöva medel för att genomföra undersökningar om djurhälsoläget i medlemsländerna. Det är frågan om ett mindre medelsbehov men kan ändå vara nödvändigt för att snabbt få till stånd provtagning och analys med utgångspunkt i gemensamma kriterier. Det kan vara en förutsättning för att få jämförbara uppgifter mellan medlemsländerna om förekomsten av en viss djursmitta hos ett visst djurslag. Utredningen anser att det finns ett stort behov av regelbunden övervakning av olika djursmittor inom EU för att kunna jämföra läget i fråga om olika djursmittor mellan medlemsländerna och att snabbt upptäcka om risken för spridning av ett smittämne ökat. . Utredningen anser att det i EU:s budget bör avsättas medel för övervakning av djurhälsoläget i medlemsländerna.
En övervägande del av de allmänfarliga smittämnen som påvisas i EU och i Sverige har sitt ursprung i andra regioner och världsdelar. Många nya djursmittor som påvisas är zoonoser och en del kan utgöra ett allvarligt hot mot folkhälsan. Globaliseringen, med ökad handel och ökat resande, kan innebära att smittämnen som normalt tar lång tid att spridas på mycket kort tid kan nå geografiskt avlägsna regioner och länder.
Utredningen lägger stor vikt vid förebyggande åtgärder i smittskyddsarbetet. Det innebär att förhindra smittspridning inom landet men också att förebygga att en djursmitta kommer in i landet. Det kräver kunskap om bl.a. smittämnens förekomst och spridningsmönster. Global övervakning av smittläget är en förutsättning för ett
494
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
effektivt nationellt smittskydd. På internationell nivå är det främst OIE och WHO som övervakar läget när det gäller djursmittor. Sverige är aktiv i båda organisationerna som har nära beröringspunkter då många djursmittor som är allvarliga för folkhälsan har sitt ursprung inom djurbeståndet. Inom EU är det främst EFSA som samordnar övervakningen av zoonoser. Utredningen vill understryka vikten av att Sverige arbetar aktivt på internationell nivå och inom EU för en hög kvalitet på den internationella övervakningen av djursmittor. Det är också angeläget att det nationellt sker en samordning mellan de myndigheter som är ansvarig för humanhälsa respektive djurhälsa i ett internationellt perspektiv. Det bör vara en viktig uppgift för den zoonossamverkan som utredningen föreslår ska äga rum i SVA.
Ett effektivt medel för att förhindra smittspridning på global nivå kan vara bekämpning av smittämnet där det påvisas eller har sitt ursprung. Inte sällan påträffas smittämnen eller sprids okontrollerat i länder med bristande resurser för veterinära insatser. Sverige bör aktivt stödja internationell samverkan för att på olika sätt förebygga och bekämpa smittspridning i länder som saknar eller har bristfälliga egna resurser för sådana insatser. I akuta lägen kan det vara frågan om att bidra med veterinär eller annan kompetens. Långsiktigt handlar det om att stödja ländernas utbyggnad och organisation av den egna veterinära verksamheten. Det är ett stöd både för att förbättra ländernas egen livsmedelsproduktion och att motverka smittspridning på global nivå.
3.16 Organisatoriska förändringar för myndigheterna
Ansvaret för att bekämpa och förebygga djursmittor förändras till följd av utredningens förslag. Jordbruksverket får det operativa ansvaret för åtgärder mot djursmittor. Jordbruksverket får ansvaret för smittspårning och spärrbeslut vid ett utbrott som ska bekämpas, enligt lagen. Vid utbrott av en åtgärdssmitta fastställer Jordbruksverket en åtgärdsplan och om djurägaren har möjlighet att få ersättning för avlivade djur fastställer verket det belopp som kan utgå. Ersättning ges inte längre för saneringskostnader eller produktionsförluster. De uppgifter som Jordbruksverket utför kring övervakning av djursmittor förs över till SVA.
495
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.16.1 Jordbruksverket
Utredningens förslag: Jordbruksverket ändrade uppgifter inom
djursmittsområdet medför att de anslag som verket förfogar över för åtgärder mot djursmittor ändras.
Jordbruksverkets uppgifter ändras till följd av förslaget. Uppgifter kring smittspårning och beslut om spärrförklaring kommer att ligga kvar på verket. För åtgärdssmittor ska verket också besluta om åtgärdsplan. Jordbruksverket får också i uppdrag att lämna bidrag till organisationer som anordnar utbildning av djurägare med inriktning på biosäkerhetsåtgärder.
Administrationen kring ersättningsfrågor kommer att bli mindre omfattande då ersättning inte längre kommer att utgå för produktionsförluster och smittrening. I och med att ersättning till djurägare vid salmonellabekämpning upphör kommer en del av de resurser som verket använder för salmonellabekämpning att frigöras. Även avvecklingen av stödet till de kontrollprogram som bedrivs av olika djurhälsoorganisationer innebär att vissa uppgifter som Jordbruksverket har med anledning av dessa ändras.
Utredningen föreslår inga förändringar i myndighetens förvaltningsanslag för uppgifter kring hantering av djursmittor. Förslaget kan dock ge möjligheter att överväga omprioritering av befintliga resurser inom den statliga organisationen för att hantera djursmittor.
Utredningen återkommer till kostnadseffekterna i konsekvensutredningen.
3.16.2 SVA
Utredningens förslag: SVA föreslås få ansvaret för övervak-
ningen av det epidemiologiska läget bland djur i landet. Även annan djursmittsövervakning förs till SVA från Jordbruksverket. Förslaget innebär att SVA ska förfoga över anslaget för övervakning.
Det finns inte någon myndighet som har ett angivet erellt ansvar för övervakning av det epidemilogiska läget i djurpopulationen idag. Jordbruksverket ansvarar för övervakningen av de djursjuk-
496
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.17.1
domar som Sverige har tilläggsgarantier m.m. Jordbruksverket genomför ingen egen övervakning utan överlämnar n till näringen och SVA att på uppdrag utföra övervakningen.
Utredningen föreslår att SVA får i uppdrag att svara för övervakning av det epidemiologiska läget inom djurpopulationen. Det innebär att den övervakning av djursmittor som idag ligger på Jordbruksverket förs över till SVA. SVA tilldelas medel för uppgiften. Förslaget om att SVA ska ha rätt att meddela föreskrifter innebär vissa administrativa merkostnader för verksamheten vid SVA. Det innebär bl.a. att SVA kan behöva utöka myndighetens juridiska kompetens.
3.17 Förslagens genomförande
En övergångsperiod på tre år
Utredningens förslag: Ändringen av det statliga ersättnings-
systemet för allmänfarliga djursmittor genomförs under en treårsperiod för att ge djurägare och andra tid för anpassning.
Dagens system för att hantera djursjukdomar har funnits under lång tid. Djurägare, transportörer, livsmedelsföretag, försäkringsbolag och olika branschorganisationer har i större eller mindre grad anpassat verksamheten och efter detta system. Utredningens förslag kommer att förändra förutsättningarna för olika företagare inom området.
Utredningen anser att förändringen av regelverket för ersättning till djurhållare för förluster och kostnader i samband med att ett utbrott bekämpas bör införas successivt. Utredningen föreslår att det nuvarande ersättningssystemet vid utbrott av epizootier och salmonella avvecklas. För de djurägare som även i fortsättningen önskar skydda sig mot kostnader och förluster i samband med att ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta bekämpas bör kunna få önskat skydd genom olika privata försäkringar. Sådana heltäckande försäkringar finns dock inte dagsläget och det kan inte uteslutas att för vissa djursmittor kan det ta en viss tid för försäkringsmarknaden att erbjuda lämpliga lösningar. För att inte enskilda djurägare, när den nya lagstiftningen träder i kraft, ska utsättas för orimliga kostnader till följd av ett utbrott i besättningen behövs det tid för anpassning av ersättningsreglerna.
497
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
Det kan heller inte uteslutas att näringen och dess organisationer kommer att initiera ett eget finansieringssystem som ett alternativ eller komplement till privata försäkringar. Utredningen har pekat på att i en sådan konstruktion kan ställa krav på en offentlig rättslig reglering för att säkerställa bl.a. att samtliga djurägare har rätt till anslutning till systemet och den organisation som ansvarar för systemet har rätt at ta ut avgift i slakt eller på annat sätt. Även en sådan modell kan kräva en viss tid för näringen, både att överväga och eventuellt genomföra.
Vid tidigare ändringar i ersättningsreglerna vid utbrott av djursmittor har genomförandeperioderna varit mycket korta. När staten ändrade ersättningsreglerna för salmonella år 1984 varigenom ersättningen sänktes och bl.a. fjäderfäbranschen helt ställdes utanför ersättning beslutade regeringen ändringen den 24 maj, publicerade ändringen den 6 juni och lät den träda i kraft den 1 juli. Genomförandetiden var då mindre än 40 dagar. Vid ändringen år 1999 där ersättningen sänktes för epizootier och för salmonella utfärdades lagarna i juni och trädde i kraft i oktober. Utredningen föreslår likväl en relativt lång övergångsperiod mot bakgrund av förslagets omfattning och osäkerheten vad gäller försäkringsmarknadens agerande.
När det gäller de allmänfarliga djursmittor som kategoriseras som spärrsmittor anser utredningen emellertid att det inte finns behov av övergångsregler. Det är i första hand fråga om bekämpning av utbrott av salmonella. Redan idag finns det flera produktionsgrenar som är helt hänvisade till försäkringsmarknaden för att skydda sig mot kostnader och förluster vid utbrott av salmonella. Det bör vara möjligt för försäkringsbranschen att tämligen omgående utvidga salmonellaförsäkringen på lämpligt sätt till också andra produktionsinriktningar. För de produktionsinriktningar som idag inte omfattas av det statliga ersättningssystemet är det likväl Jordbruksverket som upprättar sanerings- eller åtgärdsplan för anläggningen. Enligt utredningens förslag blir det en uppgift för djurägaren. Vad en sådan plan ska innehålla blir en viktig del i den skadereglering som nu försäkringsbolaget får utföra. Skadereglering är en naturlig uppgift för försäkringsbranschen på andra områden men som idag Jordbruksverket ansvarar för när det gäller salmonella och epizootier. Försäkringsbranschen har framhållit att det saknas kompetens på området inom branschen. Det bör dock vara möjligt för försäkringsbolagen att utan större dröjsmål bygga upp den nödvändiga kompetensen.
498
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.17.2
I fråga om åtgärdssmittor är läget annorlunda. Erfarenheter från större utbrott av allvarliga epizootiska sjukdomar ligger långt tillbaka i tiden. Det kan följaktligen vara svårt för försäkringsbranschen att bedöma riskerna för olika djursmittor samt finna lämpliga möjligheter till återförsäkring. Det kan således ta en längre tid att erbjuda djurhållare heltäckande försäkringar mot samtliga djursmittor som kategoriseras som åtgärdssmittor. Det motiverar att de nuvarande ersättningsreglerna avvecklas successivt.
Utredningen anser att en övergång till det nya ersättningssystemet bör ske under en treårsperiod, så att det nya systemet är helt i kraft det fjärde året.
Övergång från gamla till nya ersättningssystemet för kostnader vid utbrott av en allmänfarlig djursmitta
Utredningens förslag: Anpassningen av ersättningsreglerna
utformas på följande sätt: År 1. Beträffande åtgärdssmittor lämnas full ersättning för saneringskostnader. För åtgärdssmittorna afrikansk svinpest, klassisk svinpest, mul- och klövsjuka, vesikulär svinsjuka (SVD) samt för TSE-smittorna lämnas ersättning med 75 procent för produktionsförluster. För övriga åtgärdssmittor lämnas ersättning med 25 procent för produktionsförluster. Ersättning lämnas inte för spärrsmittor. År 2. Beträffande åtgärdssmittor lämnas full ersättning för saneringskostnader. För åtgärdssmittorna afrikansk svinpest, klassisk svinpest, mul- och klövsjuka, vesikulär svinsjuka (SVD) samt för TSE-smittorna lämnas ersättning med 50 procent för produktionsförluster. För övriga åtgärdssmittor lämnas ersättning med 25 procent för produktionsförluster. Ersättning lämnas inte för spärrsmittor. År 3. Beträffande åtgärdssmittor lämnas 50 procents ersättning för saneringskostnader. För åtgärdssmittorna afrikansk svinpest, klassisk svinpest, mul- och klövsjuka, vesikulär svinsjuka (SVD) samt för TSE-smittorna lämnas ersättning med 25 procent för produktionsförluster. För övriga åtgärdssmittor lämnas ingen ersättning för produktionsförluster. Ersättning lämnas inte heller för spärrsmittor.
499
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
År 4. Djursmittslagens ersättningsregler. För de djursmittor som utredningen kategoriserat som förordningssmittor gäller EU:s ersättningsregler.
Utredningens bedömning är r att försäkringsbolagen kan behöva viss tid för att anpassa sina produkter eller ta fram nya produkter som kan ersätta kostnader för sanering eller för inkomstförluster vid utbrott av en åtgärdssmitta. Det bör därför vara möjligt för djurägare attunder en övergångstid få viss ersättning utöver den föreslagna ersättningen för djurvärden.
Övergången, vad gäller ersättning, kan göras på olika sätt t.ex. genom en procentuell nedtrappning, genom att djursmitta för djursmitta undantas från ersättning, genom att kostnadsposter undantas från ersättning eller en kombination av dessa. Utredningen har valt det senare alternativet.
Utredningens förslag i del A, avsnitt 3.4.4 om indelning av djursmittor innebär att PRRS hos svin och paratuberkulos som kan orsaka sjukdom hos flera djurslag inte hänförs till de allmänfarliga djursmittorna. Dessa två sjukdomar omfattas av dagens epizootilagstiftning och de har föranlett ersättning från staten, men kommer inte längre att bli föremål för statens mest ingripande åtgärder och därmed inte heller innebär kostnader för ersättning till djurägare. För dessa smittämnen gäller inga särskilda övergångsregler.
Utredningen har i del A, avsnitt 3.9.4 redovisat att det idag i vissa former av avbrottsförsäkringar delvis finns möjlighet till ersättning för produktionsförluster. Utredningen bedömer att det för försäkringsbranschen är enklare att utveckla och ta fram produkter för inkomstförluster än för produkter som ska täcka kostnader för att sanera en anläggning. Utredningen föreslår därför att statens ersättning för saneringskostnader avvecklades senare än ersättningen för produktionsförluster. Utredningen har emellertid i del B, avsnitt 3.9.3 redovisat att ersättning för saneringskostnader inte är förenliga med grunden för statsstödsreglerna. Oaktat detta föreslår, med beaktande av försäkringsbranschens behov till omställning, utredningen att saneringskostnader ersätts under anpassningsperioden. I tabellen nedan redovisas budgetutvecklingen under övergångsperioden.
500
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
Genomsnitt 1999–2008
2013 2014 2015 2016–ff budget
Total
Ersättning till djurägare
Djurvärde 11 737 616 4 000 000 4 000 000 4 000 000 4 000 000
Saneringskostnader 21 308 746 4 500 000 4 500 000 2 500 000
0
Produktionsförlust/fördyring 25 330 633 500 000 500 000 50 000
0
Övrigt 61 570 0 0
0
Ersättning till andra än djurägare
Veterinärkostnader
4 995 279 5 000 000 5 000 000 5 000 000 5 000 000
Laboratoriekostnader 7 578 122 7 000 000 7 000 000 7 000 000 7 000 000
Övrigt
7 249 971 1 000 000 1 000 000 1 000 000 1 000 000
Summa 78 261 937 22 000 000 22 000 000 19 550 000 17 000 000
3.17.3 Särskilda övergångsregler m.m.
Utredningens förslag: I fråga om ersättningsanspråk som har
uppkommit före djursmittslagens ikraftträdande ska tillämpas bestämmelser om ersättning enligt äldre bestämmelser.
Beslut i enskilt fall om förbud, förelägganden och andra skyldigheter meddelade med stöd av 5 § zonooslagen (1999:658) ska som beslut meddelade med stöd av djursmittslagen.
Förbud, förelägganden och andra beslut om skyldigheter för enskilda som har meddelats med stöd av epizootilagen (1999:657) avseende allmänfarliga djursmittor ska gälla som beslut meddelade med stöd av djursmittslagen. Beslut avseende andra djursmittor ska vid ikraftträdandet av djursmittslagen upphöra att gälla.
Beslut meddelade i enskilda fall om provtagning eller undersökning meddelar med stöd av 3 § lagen om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) ska fortsätta att gälla. Detsamma ska gälla för beslut i enskilda fall meddelade med stöd av 6 § andra stycket och 7 § provtagningslagen avseende sådana djursmittor som klassificeras som allmänfarliga. Beslut som rör djursmittor som inte finns upptagna i bilagorna till djursmittslagen ska vid ikraftträdandet av lagändringarna upphöra att gälla.
Övergång från ett system till ett annat medför i allmänhet krav på övergångsregler av olika slag. Detta gäller t.ex. hur pågående
501
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
ärenden ska slutföras och om ärenden som innebär hantering i fält ska hanteras efter samma regler som ett ärende som enbart avser ersättningens storlek?
Utredningen föreslår att slutreglering av pågående ersättningsärenden ska ske utifrån de upphävda reglerna. Som utredningen har redogjort för förekommer det att ersättningsärenden slutförs ett eller ett par år efter det att händelsen som utlöste ersättningsanspråket inträffade.
Ett beslut som har fattats enligt det befintliga regelverket men där åtgärderna inte har slutförts hur ska det hanteras? Avser beslutet bekämpning av en åtgärdssmitta kan det ges fortsatt giltighet eftersom utredningens förslag i den delen innebär att befintliga regler förs över till den föreslagna lagen. I den utsträckning som beslutet innefattar krav på anmälning eller registrering av djur, verksamhet, anläggning etc. i enlighet med de upphävda eller ändrade lagarna ska ett beslut om sådan anmälan eller registrering alltjämt gälla i den utsträckning som ett motsvarande krav finns i den föreslagna lagen. På samma sätt kan beslut som gäller restriktioner med inriktning mot att förhindra smittspridning i ett pågående salmonellaärende ges fortsatt giltighet. Utredningen finner att det här rör sig om beslut fattade med stöd av 5 § 5–9 i zoonoslagen.
Om det föreslagna regelverket innebär mindre ingripande åtgärder ska det nya regelverket tillämpas. Detta innebär t.ex. att i och med ikraftträdandet ska en eventuell bekämpning av PRRS omedelbart upphöra eftersom PRRS inte räknas till allmänfarliga djursmittor. En annan följd av detta är att det inte längre kan fattas beslut om avlivning av djur i ett pågående salmonellaärende. Detta ska också innebära att ett beslut om avlivning av djur med anledning av salmonella inte kan verkställas efter det att den föreslagna lagen har trätt i kraft.
Beslut om andra åtgärder som riktar sig mot djurägaren vid de djursmittor som inte kommer att kategoriseras som åtgärdssmittor kan som huvudregel inte längre verkställas. Detta kan gälla beslut om sanering, avlivning av djur eller liknande.
Utformningen av ersättningsreglerna kan i något fall medföra avsteg från huvudregeln. Beträffande ersättningsmöjligheterna ska de tvingande myndighetsbeslut som har fattats före ikraftträdandet och som skulle kunna ge möjlighet till ersättning enligt det upphävda regelverket ersättas utifrån det regelverket. Detta är självklart i de fall som den ersättningsberättigande händelsen också inträffar före ikraftträdandet, t.ex. när myndighetsbeslutet gäller avlivning
502
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
av djur och den ersättningsberättigande händelsen, dvs. avlivningen eller slakten, sker före ikraftträdandet. I den utsträckning som åtgärder har vidtagits före ikraftträdandet och kostnaden inte kan undvikas även om utgiften eller den uteblivna intäkten inte inträffat före ikraftträdandet bör åtgärderna bli föremål för ersättning enligt de upphävda reglerna. Det ställs inte krav på att ersättningsanspråket ska komma in före ikraftträdandet, däremot ska de tidsfrister som gäller för ansökan om ersättning enligt de befintliga reglerna följas.
Ett särskilt fall blir därför hur en pågående sanering ska hanteras. Om det har beslutats om en saneringsplan kan vissa åtgärder har utförts medan andra kvarstår att göra innan saneringen kan slutföras. Detta är ett exempel på att åtgärder har vidtagits eller påbörjats före ikraftträdandet och som medför kostnader därefter. Kontrakt kan ha tecknats eller annan förberedelse kan ha gjorts för de åtgärder som anges i saneringsplanen, i de fall flera åtgärder ska vidtas enligt saneringsplanen kan det vara så att åtgärder behöver vidtas i en viss ordning. Först ska gammal inredning rivas bort innan andra åtgärder kan vidtas etc. Utredningens förslag avseende hantering av salmonella innebär att en djurägaren själv i stor utsträckning kommer att svara för saneringsåtgärderna och som en följd härav ska djurägaren ha möjlighet att avstå från att fullfölja saneringsplanen. Detta innebär också att denne avstår från möjligheten till ersättning enligt upphävda bestämmelser.
Det kan framhållas att det är ett mindre antal ärenden med hantering av smitta i fält som pågår under två kalenderår. Den närmare bedömningen av vad som ska anses vara ersättningsberättigande får lösas i praxis.
Förslaget kan illustreras med ärenden rörande blåtunga, mjältbrand, PRRS och salmonella.
Blåtunga och mjältbrand är båda åtgärdssmittor enligt förslaget. Statens möjligheter att besluta om åtgärder är i praktiken oförändrade. Beslut som fattas före ikraftträdandet kan därför anses beslutade med stöd av den föreslagna lagen. Detta gäller även till den del beslutet gäller smittrening.
PRRS omfattas inte av den föreslagna lagstiftningen och det betyder att samtliga statens åtgärder ska upphöra den dag som lagen träder ikraft. Om Jordbruksverket har beslutat att djur ska avlivas men beslutet inte har verkställts så finns det inte skäl att ha stöd för ett sådant verkställande i förslaget. Ett sådant ärendet kan medföra att kostnader uppstår för den enskilde, t.ex. vid en pågå-
503
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
3.17.4
ende sanering. Som huvudregel ska gälla att ersättning ska lämnas efter de upphävda reglerna för de beslut som föranlett kostnader för djurägaren. Förändringen innebär också att en anläggning som omfattas av åtgärder mot PRRS före det årsskifte som de nya reglerna träder ikraft kan komma att få ersättning för åtgärder i en påbörjad saneringsplan till skillnad från en anläggning där PRRS skulle uppträda efter ikraftträdandet.
Salmonellahanteringen förändras mer mellan det nuvarande regelverket och det föreslagna. Beslutet om spärr kommer alltjämt att stå kvar och detta ska direkt komma till uttryck i övergångsbestämmelserna.
Som nämnts kan den enskilde välja att avstå från att slutföra saneringsplanen. I den mån beslutet som innebär restriktioner för anläggningen inte anger under vilka förutsättningar som spärren kan hävas ska beslutet kompletteras med dessa uppgifter. Förslaget innebär att en anläggning som spärras för salmonella innan reglerna träder ikraft kan komma att få ersättning för saneringsåtgärder medan en anläggning som spärras för salmonella efter ikraftträdandet inte får sådan ersättning.
Utredningens förslag innebär att medel tillfälligt ska tillföras det föreslagna anslaget, anslagsposten 4.
Övergång från befintlig finansiering av olika djurhälsoprogram till bidrag till förebyggande verksamhet
Utredningens förslag: Den statliga finansieringen av kont-
rollprogrammen fasas ut under en treårsperiod och under vilken tid de nya biosäkerhetsprogrammen kan påbörjas.
Utredningens förslag innebär att bestämmelserna om ”djurhälsoprogram” i lagen (2006:807) om kontroll av husdjur upphävs. Därigenom kommer ett flertal djurhälsoprogram att inte längre ha sitt formella eller faktiska stöd i lagstiftning. Utredningen har i del B, kapitel 11. redogjort för att verksamheterna kan fortgå utan sådant stöd.
Ett viktigt stöd för de olika hälsoprogrammen har utgjorts av det finansiella stöd som lämnats av Jordbruksverket. Utredningens förslag innebär att staten kommer att ge ekonomiskt stöd till utveck-
504
SOU 2010:106 Utredningens överväganden och förslag
3.17.5
ling av förebyggande verksamheter med biosäkerhetsinriktning. För flera av programmen finns planer på förändring redan idag. Utredningen föreslår att det nuvarande stödet trappas ned under en treårsperiod samtidigt som stödet för utveckling av biosäkerhetsplaner successivt ökar under motsvarande period.
Arbetsgrupp som följer utveckling under en treårsperiod
Utredningens förslag: Det tillsätts inom Regeringskansliet en
arbetsgrupp med uppgift att följa utvecklingen och ge förslag till justeringar.
Utredningen föreslår att en arbetsgrupp tillsätts inom Regeringskansliet för att under en treårsperiod följa introduktionen av det nya systemet för smittskyddsbekämpning. Särskilt viktigt blir det att följa utvecklingen på försäkringsmarknaden och, om så bedöms nödvändigt, inleda överläggningar med berörda producentorganisationer om kompletterande eller alternativa åtgärder för att tillförsäkra producenternas ett tillfredsställande skydd mot förluster i samband med bekämpning av djursmittsutbrott.
3.17.6 Besparingar vid i huvudsak oförändrat regelverk
Utredningens bedömning: För att minska kostnaderna för
staten kan dagens ersättningssystem för salmonella ändras. Att enbart genomföra en sådan ändring riskerar dock att försämra smittskyddet..
Regeringen har tidigare beslutat att vissa produktionsformer inte ska omfattas av ersättning vid salmonellautbrott. Regeringen kan utöka detta att gälla alla produktionsformer genom att helt avveckla ersättning i samband med salmonella utbrott med stöd av zoonosförordningen (1999:660). Några ändringar i lagstiftningen i övrigt genomförs inte. Det skulle innebära en betydande besparing för statsbudgeten. Det är utredningens bedömning är att ett sådant beslut ganska omgående skulle leda till en utveckling av försäkr-
505
Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:106
506
3.17.7
ingsmarknaden, på samma sätt som skett vid tidigare ändringar. Utredningen vill dock av flera skäl inte föreslå en sådan lösning.
Som utredningen redovisat kan Sverige inte längre upprätthålla dagens bestämmelser om karantän m.m. vid införsel av levande djur från andra EU-länder. Gällande bestämmelser måste således ändras. Att i det läget avstå från att genomföra åtgärder för att förstärka smittskyddsansträngningarna inom landet skulle kunna leda till allvarliga konsekvenser för djurhälsoläget i landet. Mot den bakgrunden anser utredningen att endast en förändring i reglerna för ersättning vid salmonellautbrott inte är förenliga med ambitionen om ett gott djurhälsoläge i landet.
Sammanfattning av nytt anslag för åtgärder mot djursmittor samt övriga kostnadsförslag
Utredningen bedömer att kostnaden för förslaget det första året uppgår till 114 miljoner kronor. Den uppskattade genomsnittliga kostnaden för motsvarande uppgifter i dagens system är 170 miljoner kronor. Kostnadsminskningen för staten uppgår år 1 till drygt 55 miljoner kronor. När utredningens förslag är fullt genomfört bedömer utredningen att den årliga kostnaden för förslaget blir 95 miljoner kronor jämfört med ett genomsnitt för kostnaderna under perioden 1999–2008. Den närmare beskrivningen av kostnadseffekterna finns i konsekvensanalysen.
4 Konsekvenser av utredningens förslag
Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av konsekvenserna redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Leder förslagen till kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen även innehålla finansieringsförslag.
Enligt 15 § kommittéförordningen ska konsekvenserna av förslagen beskrivas om de har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten eller för det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Regeringen kan med stöd av 16 § kommittéförordningen ange ytterligare krav på vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Av utredningens direktiv framgår att utredningen särskilt ska beakta de administrativa konsekvenserna för berörda företag och att förslag ska utformas så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företag, ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd.
I det följande redovisas konsekvenserna för statens uppgifter och kostnader, konsekvenser för myndigheter samt konsekvenser för företag med avseende på anpassning till EU:s regelverk, ansvar och ansvarsfördelning, ersättnings- och kostnadsfrågor, konsekvenser för konkurrens och konkurrenskraft samt effekter för biodling, vattenbruket och transportföretag. Utredningens förslag
507
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
bedöms inte ha några särskilda konsekvenser för det kommunala självstyret, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Beträffande frågan om förslagens konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet behandlas den i samband med att konsekvenserna av utredningens förslag om sanktionsavgifter och straffbestämmelser redovisas.
4.1 Är smittsamma djursjukdomar ett offentligt åtagande?
Utredningen diskuterar i del A, avsnitt 3.1 om det är ett offentligt åtagande att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar. Utredningens slutsats är att det inte kan vara ett ansvar för det offentliga att reglera och vidta åtgärder mot smittsamma djursjukdomar i allmänhet. Det är i första hand producenternas ansvar. Utredningen anger emellertid flera omständigheter som innebär att det offentliga måste reglera och ingripa mot sådana smittämnen i djurhållningen och bland vilda djur som utredningen betecknar som allmänfarliga. Utredningens slutsats är att det är nödvändigt för vissa smittsamma djursjukdomar med ett offentligt åtagande för förhindra oacceptabla följder för bl.a. folkhälsan, landets internationella åtaganden, jordbrukets ekonomi och miljön.
4.1.1 Behöver djursmittspolitiken ändras?
Bedömningen av utredningens förslag underlättas av om det ställs i relation till konsekvenserna av att inga förändringar görs.
En oförändrad djursmittspolitik innebär att de problem och behov av förändringar som har lyfts fram i utredningens direktiv kvarstår. Direktivet pekar bl.a. på att statens kostnader för djurhälsopolitiken måste bli mer förutsägbara och att kostnaderna ska minska. Hur statens kostnader kommer att utvecklas vid en oförändrad djursmittspolitik är som utredningens analys visar inte möjlig att besvara. Det finns dock inte något som tyder på att kostnaderna skulle minska för staten vid en oförändrad politik.
Utredningens analys visar emellertid att oavsett om djursmittspolitiken förändras eller inte så kommer förutsättningarna för politiken att ändras. Som utredningen visar är det inte längre möj-
508
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
ligt för den svenska staten att upprätthålla karantänsbestämmelser och andra restriktioner vid införsel av levande djur från EU:s medlemsländer. En avveckling av de nuvarande bestämmelserna måste sannolikt ske ganska omedelbart för att undvika ett rättsligt förfarande av kommissionen. Det förändrar på ett avgörande sätt djursmittspolitikens förutsättningar.
Med en anpassning av införselreglerna, utan att andra ändringar görs, kan staten inte begränsa att t.ex. grissjukdomen PRRS kommer in i landet men varje gång smittan påvisas ska den med epizootilagens regler utrotas ur landet. Enligt en beräkning utförd inom Jordbruksverket kan det samhällsekonomiskt lönsamt att bekämpa ett utbrott av PRRS vartannat år om det omfattar högst en procent av grispopulationen1.
Effekterna av ett oförändrat regelverk men med ändrade införselregler kan således innebära, om inga andra åtgärder genomförs, att riskerna för att nya smittor kommer in i landet ökar. Det kan bl.a. medföra kraftigt ökade statliga utgifter för smittskyddsbekämpning. Utredningen bedömer att djursmittspolitiken inte kan vara oförändrad vid en anpassning av införselreglerna till EU:s regelverk på området.
4.2 Förslagets konsekvenser för statens uppgifter och statens kostnader
Utredningens förslag innebär att den svenska djursmittspolitiken för djur förändras. Djursmittspolitiken inriktas på hantering av de risker som djursmittor kan innebära. Det lägger ett större ansvar på de verksamheter som har att beakta sådana risker, dvs. främst djurhållningen. Statens roll förändras och förtydligas. Statens övergripande ansvar för bekämpning av allvarliga djursmittor kvarstår. Förslaget innebär också att,
1. de allmänfarliga djursmittorna beslutas av riksdagen. Det lägger
ett större ansvar på regeringen att ta fram underlag för riksdagens beslut om allmänfarliga djursmittor,
2. en myndighet, SVA, får ansvaret för att övervaka det epidemio-
logiska läget inom djurpopulationen,
1 Hur mycket får PRRS-bekämpningen kosta?, rapport 2009:4, Jordbruksverket.
509
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
3. folkhälsobevakningen ges en större tyngd genom att det till
SVA knyts ett formellt samverkansorgan för zoonosfrågor med representation från berörda myndigheter,
4. ökade resurser till zoonosarbetet vid SVA,
5. den offentliga kontrollen ökar och tillförs resurser.
Staten minskar också sitt aktiva deltagande vid utbrott av allmänfarliga djursmittor och andra djursjukdomar.
Statens kostnader för djursmittspolitiken minskar. Det sker främst genom att statens ersättning till djurägare vid bekämpning av allmänfarliga djursmittor minskar genom ändrade ersättningsregler.
4.2.1 Den statliga djursmittspolitiken
Förändringarna i den statliga djursmittspolitiken får konsekvenser för riksdagens och regeringens uppgifter. Riksdagen ska besluta om vilka djursmittor som ska betecknas som allmänfarliga. Det ger riksdagen samma roll på djursmittsområdet som den i dag har ifråga om smittsamma sjukdomar på humanområdet.
För Regeringskansliet blir det en ny uppgift att förbereda beslut om smittor som ska underställas riksdagen för beslut. Regeringskansliet ska också ta initiativ till att nya smittor som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa och jordbrukets ekonomi utreds. Det kan betyda att Regeringskansliets resurser inom smittskyddsområdet behöver förstärkas.
Utredningens förslag innebär bl.a. att statens djursmittspolitik skiftar från åtgärder vid gränsen till åtgärder på besättningsnivå i form av förebyggande åtgärder. Det är en konsekvens av att nuvarande bestämmelser om karantän vid införsel från andra medlemsländer måste avvecklas. Det är också en konsekvens av att smittskyddsmedvetenheten på besättningsnivå i dag inte har den önskade nivån och att en höjning är nödvändig för att kunna bibehålla ett gott smittläge inom animalieproduktionen. Utredningens förslag ska ses mot den här bakgrunden men det är inte möjligt att bedöma om åtgärderna är tillräckliga för att bibehålla det goda smittläget i landet. Klart är emellertid att om ingenting görs för att motverka konsekvenserna av att karantänsbestämmelserna avvecklas och att förbättra smittskyddsmedvetenheten inom djurhållningen kan det på
510
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
sikt bli svårt att upprätthålla en smittskyddsnivå motsvarande dagens. Den vikt som utredningen lägger vid förebyggande åtgärder på besättningsnivå kommer att ställa krav på kontrollåtgärder. En viktig konsekvens av utredningens förslag är att den offentliga kontrollen på gårdsnivå måste förbättras och tillföras tillräckliga resurser.
Samtidigt ska riskerna inte överdrivas. Det bör understrykas att det i medlemsländerna kontinuerligt vidtas insatser för att förbättra smittläget inom animalieproduktionen. Insatserna har också varit framgångsrika, vilket framgår av utredningens material. Sveriges livsmedelsproduktion sker inom ramen för den inre marknadens regelverk vilket är en viktig förutsättning för den nationella djursmittspolitiken.
Statens möjligheter att ingripa mot smittsamma djursjukdomar ändras. I dag kan staten ingripa med tvingande åtgärder för att bekämpa flera smittsamma djursjukdomar utan att behöva kompensera djurhållaren för de kostnader eller förluster som ingripande medför. Den möjligheten begränsas enligt förslaget. Staten får i princip bara möjlighet att ingripa med tvingande åtgärder mot enskild djurägare för smittämnen som av riksdagen kategoriseras som allmänfarliga. För andra smittämnen som inte betecknas som allmänfarliga kan staten främja frivilliga åtaganden från djurägarna genom att organisationer inom djurhälsoområdet med lagstöd kan erhålla rätt att anordna hälsoprogram. Staten kan också bidra till programmen med finansiellt stöd. Staten kan också stödja forskning om smittämnen som kan vara aktuella att bekämpa i djurhållningen. Skulle ett nytt smittämne påvisas i landet har staten möjlighet att vidta tvingande åtgärder mot enskild. Ett sådant beslut måste emellertid så snart som möjligt följas av ett beslut om att smittämnet ska kategoriseras som allmänfarligt om bekämpningen fortsätter. Beslutsunderlag avseende smittämnet ska i så fall underställas riksdagen.
Utredningens förslag innebär att fler smittämnen än i dag kategoriseras som allmänfarlig. Det betyder inte att fler smittämnen omfattas av ett statligt åtagande utan att de smittämnen som staten anser ska bekämpas ges en mer enhetlig hantering och tydligare redovisning. Konsekvenserna för staten är att statens möjligheter att agera mot enskild begränsas och blir mer förutsägbar för den enskilde djurägaren. Förslaget leder till ökad rättssäkerhet. Staten tar ett mer tydligt ansvar för övervakning av smittsamma djursjukdomar. En särskild myndighet, SVA, ges i uppdrag att följa det epidemiologiska läget inom djurpopulationen. Förstärkningen och formaliseringen av
511
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
hanteringen av zoonoser innebär att staten stärker sin inriktning mot smittor med betydelse för folkhälsan. Det innebär en formell utvidgning av statens ansvar inom folkhälsoområdet eftersom ett sådant uppdrag saknas i dag.
Sammantaget kommer statens åtagande preciseras och minska. Enskilda företag ges större utrymme att inom ramen för lagstiftningen anpassa den egna verksamheten till myndigheters beslut.
4.2.2 Statens kostnader
Dagens hantering av djursjukdomar innebär kostnader för enskilda djurägare, för företag inom animalieproduktionen och för staten. Det regelverk för hantering av smittsamma djursjukdomar som utredningen föreslår kommer också att innebära kostnader för staten och företag samt för djurägare inom animalieproduktionen.
Statens kostnader för djursmittspolitiken minskar. Det sker i första hand genom att ersättningsreglerna till djurhållare vid bekämpning av smittsamma djursjukdomar ändras. En del av kostnadsminskningen för staten sker genom att stöd till näringens program för organiserad hälsokontroll trappas ned och avvecklas. Kostnader för den offentliga kontrollen kommer att öka. Utredningen föreslår att ändringen av ersättningsreglerna vid utbrottsbekämpning gradvis införs under tre år. Den fulla effekten av utredningens förslag beträffande statens kostnader kommer därför att realiseras fyra år efter det att utredningens förslag har trätt i kraft. Vissa kostnader kan också minska på myndighetsnivå, främst hos Jordbruksverket. Den totala kostnadsminskningen för verket till följd av utredningens förslag är dock marginell. Verket kommer bl.a. att få ökade kostnader för att ta fram underlag och rådgivning kring biosäkerhetsplaner samt för godkännande av branschriktlinjer inom djurhälsoområdet.
Som utredningen har redovisat är det inte möjligt att på ett rimligt sätt prognostisera kostnaderna för sjukdomsbekämpning. Utredningen har också visat att kostnaderna för staten direkt kan påverkas av hur staten väljer att hantera en viss smitthantering. Beräkningarna av de statliga kostnaderna för smittbekämpningen utgår därför från den genomsnittliga statliga utgiften under tioårsperioden 1999–2008.
Den genomsnittliga årliga kostnaden för övervakning, bekämpning, djurhälsoprogram, stöd till biodling kan uppskattas till cirka 170
512
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
miljoner kronor. Till beloppet borde läggas kostnaderna för offentlig kontroll. Den offentliga kontroll som utförs avseende Jordbruksverkets föreskrifter om att förebygga zoonoser och om olika former av organiserad hälsokontroll är begränsad. Offentlig kontroll avseende epizooti-, zoonos- och provtagningslagstiftningen saknas i stort sett. Den uppföljning som görs av beslut riktade till en anläggning är i allt väsentligt en del av det operativa arbetet. Utredningen bedömer att i dag är kostnaden för den offentliga kontrollen försumbar.
Utredningens förslag kommer, när förslaget är fullt genomfört, att belasta statsbudgeten med cirka 95 miljoner kronor för motsvarande uppgifter. I beloppet ingår bl.a. kostnader för offentlig kontroll på cirka 17 miljoner kronor. Kostnaden för kontrollen kan komma att minska successivt då erfarenheterna från de nya biosäkerhetsplanerna hos djurägare och kontrollansvariga myndigheter har ökat.
Det successiva genomförandet av utredningens förslag samt vissa övergångskostnader innebär att kostnaderna under en treårsperiod blir högre för statens budget än 95 miljonerna kronor. Första året i det nya systemet kommer att fordra ytterligare 19 miljoner kronor, ett belopp som minskar till 14 miljoner år 2 och till 7,55 miljoner kronor år 3.
4.3 Förslagets konsekvenser för myndigheter
Det är framför allt två myndigheter som påverkas av utredningens förslag; Jordbruksverket och SVA. Förslaget får betydelse även för länsstyrelsernas uppgifter inom den offentliga kontrollen. Indirekt påverkas också andra myndigheter som Livsmedelsverket, SMI och Socialstyrelsen. Konsekvenserna bedöms dock bli begränsade och behandlas inte i detta sammanhang.
4.3.1 Jordbruksverket
Jordbruksverkets uppgifter påverkas av utredningens förslag beträffande:
• övervakning av smittsamma djursjukdomar,
• beslut om allmänfarliga djursmittor,
513
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
• frivilliga hälsoprogram och samverkan med organisationer inom djurhälsoområdet,
• biosäkerhetsplaner,
• ändrade rutiner vid bekämpning av smittsamma djursjukdomar,
• avveckling av karantänsbestämmelserna,
• sanktionsavgifter och
• ändrat budgetanslag.
Uppgiften att övervaka djursmittor preciseras. Jordbruksverkets uppgifter för övervakning av smittsamma djursjukdomar flyttas till SVA. SVA hanterar, enligt förslaget, övervakningsuppgiften på eget ansvar men ska samråda med Jordbruksverket. Veterinärers och laboratoriers anmälningsplikt för vissa djursmittor ska ske till SVA. SVA kan utforma anmälningsplikten som en del i smittövervakningen.
Anmälan om misstanke om epizootier görs i praktiken redan i dag till SVA och utredningens förslag innebär att det faktiska förhållandet formaliseras. SVA blir skyldig att informera Jordbruksverket om misstänkta och påvisade allmänfarliga djursmittor. I dag måste SVA informera och begära tillåtelse av Jordbruksverket för att kunna gå vidare med provtagning vid misstanke om allmänfarlig djursjukdom. Utredningens förslag bör innebära snabbare handläggning vid misstanke om allmänfarliga smittämnen om SVA själv kan fatta beslut om provtagning och analys. Om resultatet av analysen eller på grund av annan information, SVA bedömer att det föreligger risk för utbrott av en allmänfarlig djursmitta ska Jordbruksverket omedelbart informeras. Sammantaget kommer SVA:s formella övervakningsuppdrag att innebära ett tydligare statligt ansvar för smittövervakning inom djurområdet. För Jordbruksverket är förändringen av marginell betydelse från resurssynpunkt. Konsekvenserna för budgeten behandlas nedan.
Jordbruksverket beslutar i dag om de smittämnen som ska omfattas av epizootilagens och zoonoslagens regelverk. Förslaget innebär att riksdagen beslutar om de allmänfarliga djursmittorna på förslag från regeringen. Det begränsar Jordbruksverkets möjligheter att ingripa mot smittsamma djursjukdomar till vad som har beslutats av riksdag och regering. Jordbruksverket kan dock under vissa förutsättningar ingripa mot ett smittämne som inte tidigare har påvisats i landet med stöd av skyddsklausulen i djursmittslagen.
Förändringarna innebär att verkets smittskyddsarbete måste anpassas. Större vikt måste läggas vid att tillsammans med andra berörda myndigheter ta fram underlag för regeringen om vilka djursmittor
514
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
som bör klassificeras som allmänfarliga. Den eventuella försvagning av verkets möjligheter att ingripa mot smittsamma djursjukdomar som inte är allmänfarliga får vägas mot den ökade rättssäkerheten för enskilda djurägare.
Jordbruksverkets smittskyddsarbete inom animalieproduktionen måste i fortsättningen bygga på frivilliga åtgärder. Utredningen föreslår att de delar av lagen om kontroll av husdjur m.m. som ger organisationer inom djurområdet rätt att med stöd av lagen starta frivilliga hälsoprogram förs över till djursmittslagen. Möjligheten för Jordbruksverket att med stöd av provtagningslagen föreskriva om obligatorisk provtagning, avlivning av djur m.m. upphör. Ansvaret för djurens hälsa och åtgärder för att förbättra djurhälsan läggs tydligare på djurägaren och den oklarhet om vad som är djurägarens och vad som är statens ansvar försvinner. Detta ligger också i linje med utredningens inriktning om att stärka de förebyggande åtgärderna inom djurhållningen.
Utredningens förslag om att djurhållare måste upprätta biosäkerhetsplaner är en generell åtgärd för att stärka smittskyddet på gårdsnivå. Jordbruksverket kan genom föreskrifter bidra till att biosäkerhetsplanerna anpassas efter olika produktionsinriktningar. Jordbruksverket bör också genom rådgivning och stöd till olika näringsorganisationer främja ett aktivt arbete med biosäkerheten inom animalieproduktionen. En annan viktig uppgift blir att i samråd med Livsmedelsverket godkänna branschriktlinjer med syfte att stärka näringens smittskyddsarbete. Sammantaget kommer det att leda till ett bättre smittskyddsarbete inom all animalieproduktion.
Jordbruksverket har fortsatt det operationella ansvaret för att bekämpa utbrott av allmänfarliga djursmittor. Verkets uppgifter förändras och koncentreras mot åtgärder för att motverka smittspridning. Förändringarna är mest långtgående när det gäller spärrsmittor, främst salmonella. Verkets uppgifter vid ett salmonellautbrott är liksom i dag att upprätta spärrar och häva spärra samt smittspårning. Det är dock djurägaren själv som ansvarar för att nödvändiga åtgärder som saneringsplan utarbetas och genomförs. I dag fastställer verket årligen mellan 30 och 40 saneringsplaner vid salmonellautbrott. Den uppgiften upphör. Verket får ett tydligare ansvar att smittspåra i samband med att ett fall av allmänfarlig djursmitta.
Jordbruksverkets uppgifter förändras endast marginellt när det gäller bekämpning av åtgärdssmittor jämfört med verkets uppgifter enligt epizootilagen. Den mer påtagliga skillnaden i förhållande till
515
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
dagens situation när det gäller både spärrsmittor och åtgärdssmittor finns på ersättningssidan. Regeländringen innebär att verkets uppgift att hantera ersättning vid utbrottsbekämpning minskar.
Avvecklingen av nationella krav på karantänsförfarande vid införsel av djur från andra medlemsländer minskar behovet av karantänsanläggningar. Verksamheten har huvudsakligen finansierats genom avgifter och avvecklingen innebär minskade arbetsuppgifter för verket.
Införande av sanktionsavgifter innebär ett enkelt, snabbt och förutsägbart system för att beivra mindre överträdelser av regelverket. Det är dock nya uppgifter för Jordbruksverket inom djursmittsområdet.
Sammantaget innebär utredningens förslag att Jordbruksverkets uppgifter minskar inom smittskyddsområdet. En del nya uppgifter tillkommer men totalt sett innebär det en något minskat behov av resurser. Det är dock fråga om marginella förändringar och utredningen avstår från att närmare precisera omfattningen av det minskade resursbehovet. Utredningen återkommer till budgetkonsekvenserna nedan.
4.3.2 Statens veterinärmedicinska anstalt - SVA
SVA:s uppgifter förändras till följd av förslaget:
• SVA får ett formellt ansvar att övervaka det epidemiologiska läget inom djurpopulationen,
• vid SVA inrättas ett formellt samverkansorgan för samarbete med berörda myndigheter på zoonosområdet, SVA tillförs resurser för övervakning och för arbetet med zoonoser i samverkansgruppen
• SVA får rätt att utfärda föreskrifter och
• SVA får uppgifter som kontrollmyndighet
Huvuddelen av den övervakning som SVA genomför görs på uppdrag av Jordbruksverket. Övervakningen är i allt väsentligt styrd av EU:s regelverk och är bl.a. en följd av tilläggsgarantier och reglerna för sjukdomsfrihet. SVA ska på grundval av vetenskaplig kompetens, besluta om hur övervakning ska genomföras samt analysera och sprida information om förekomsten av smittämnen inom djurpopulationen. En internationell trend är att behovet av kompetens och på vetenskaplig grund utförd övervakning inom djursmittsområdet ökar.
516
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
För att kunna genomföra övervakningen behöver SVA rätt att utfärda föreskrifter. Den uppgiften har SVA inte i dag vilket förutsätter viss administrativ förstärkning och även viss juridisk kompetens.
SVA har landets mest kvalificerade laboratorium för analys och diagnos av smittsamma djursjukdomar. I stort sett all misstanke om epizootiska smittämnen analyseras av SVA. Flera analyser ställer krav på hög vetenskaplig kompetens. Det ställer stora krav på SVA:s möjligheter att upprätthålla hög kompetens hos personalen. Den uppgiften försvåras av myndighetens starka beroende av externa finansiärer. Det begränsar myndighetens förutsättningar för en långsiktig resursuppbyggnad. Utredningen föreslår att de medel för övervakning som Jordbruksverket förfogar över förs över till SVA.
Utredningen har i del A, avsnitt 3.7.5 behandlats frågan om det föreligger risk för att konkurrensen snedvrids mellan SVA:s laborativa verksamhet och privata laboratorier om SVA ges egna medel för den laborativa verksamheten. Utredningens slutsatts är att SVA:s verksamhet saknar i stor utsträckning motsvarighet på den privata markanden och att det i praktiken inte föreligger någon risk för att privat verksamhet skulle förfördelas. Utredningen konstaterar dock att SVA har också viss rutindiagnostik, vaccinberedskap m.m. som det också kan vara möjligt för andra laboratorier svara för. Utredningen föreslår att frågan utreds vidare.
Zoonossamverkan vid SVA ges en författningsmässig reglering och förstärks. I dag sker en informell zoonossamverkan mellan berörda myndigheter som huvudsakligen är av informativ karaktär. Genom att samverkan formaliseras blir det ett tydligt uppdrag för SVA. Det innebär uppgifterna ökar för SVA. SVA tilldelas medel för arbetet i samverkansgruppen. Det bör anges i regleringsbrevet hur stor andel av SVA:s anslag som ska användas för zoonossamverkan. Det innebär en ny anslagsutgift. För de myndigheter som samverkar med SVA inom zoonosområdet formaliseras samverkan kring zoonosfrågan. Det kan innebära ett visst ökat resursbehov hos de berörda myndigheterna men sannolikt av marginell betydelse med hänsyn till att det i dag förekommer en informell samverkan kring dessa frågor.
517
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
4.3.3 Förslagets konsekvenser för myndigheternas anslag
Det är främst Jordbruksverkets anslag som påverkas av utredningens förslag. SVA tillförs nya anslagsmedel medan det nuvarande anslaget inte ändras. Utredningen har föreslagit att Jordbruksverkets nuvarande budgetanslag, 1:6 och 1:7, ersätts med ett nytt anslag Åtgärder mot djursmittor.
Det nya anslaget, Åtgärder mot djursmittor, föreslås få tre fasta och en tillfällig anslagspost: anslagspost 1 Bidrag till bekämpning av allmänfarliga djursmittor. anslagspost 2 Övervakning av djursmittor. anslagspost 3 Bidrag till verksamhet för förebyggande av djursmittor. anslagspost 4 Tillfälligt anslag för vissa övergångsåtgärder.
Anslagsposterna 1 och 3 samt 4 disponeras av Jordbruksverket, med undantag för ett mindre belopp som ska kunna disponeras av SVA för analyskostnader vid misstänkta utbrott av allmänfarliga djursmittor. Anslagsposten 2 disponeras av SVA.
4.3.4 Jordbruksverkets anslagspost; Bidrag till bekämpning av allmänfarliga djursmittor
Utgångspunkten för att beräkna anslagspost 1, Bidrag till bekämpning av allmänfarliga djursmittor, är den nuvarande anslagsposten 1:7 i Jordbruksverkets budget, Bidrag till bekämpande av smittsamma djursjukdomar. Beräkningen utgår från anslagets genomsnittliga förbrukning åren 1999–2008. Den valda tioårsperioden representerar stora variationer i utnyttjandet. Det genomsnittliga beloppet innefattar kostnader för omfattande utbrott men även mindre kostnader för t.ex. att avfärda sjukdomsmisstankar.
Anslagsposten 1:7, Bidrag till bekämpande av smittsamma djursjukdoma,r används bl.a. för att betala ersättning till djurägare och till andra än djurägare. Ersättning till djurägare utgår för saneringskostnader, djurvärde och produktionsförluster. Ersättning till andra än djurägare utgår till utredande veterinär för provtagning, framtagning av saneringsplan, information till djurägare, godkän-
518
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
nande av sanering m.m. Även laboratoriekostnader för analyser av prover vid misstanke om en sjukdom som ska bekämpas eller vid spärrförklaring ersätts.
Utredningens förslag innebär att de statliga ersättningsreglerna förändras. För åtgärdssmittor och spärrsmittor svarar staten för kostnader för veterinärer och laboratorieanalyser för att konstatera smitta samt för att upprätthålla och häva spärr. För åtgärdssmittor ersätter staten dessutom djurvärdet när djur avlivas efter beslut av myndigheten samt för transport och destruktion av kadavren. Staten svarar också för att en åtgärdsplan upprättas och följs av djurägaren. Produktionsförluster och saneringskostnader omfattas inte av statlig ersättning.
Ersättning till djurägare för djurvärdet hos avlivade djur
Under perioden 1999–2008 utbetalades i genomsnitt knappt 12 miljoner kronor per år till djurägare som ersättning för avlivade djur. För de smittor som utredningen klassificerar som åtgärdssmittor var beloppet cirka 2,5 miljoner kronor i genomsnitt per år. Kostnader för djurvärdet vid salmonellautbrott (med undantag för viss fjäderfäproduktion), utbrott av IBR, paratuberkulos och PRRS har räknats bort. För dessa smittor uppgick den genomsnittliga ersättningen till djurägare för avlivade djur per år till cirka 9,5 miljoner kronor2.
Utredningens förslag innebär att fler sjukdomar i vattenbruket hänförs till åtgärdssmittor. Detta ökar den beräknade genomsnittliga kostnaderna något. Vidare kan kostnader tillkomma för ersättning vid beslut om avlivning som en säkerhetsåtgärd i vissa speciella fall.
Mot bakgrund av beräkningen ovan och eventuellt tillkommande kostnader för avlivning av djur som en säkerhetsåtgärd, uppskattar utredningen kostnaden för att ersätta djurägare för avlivade djur i samband med att en åtgärdssmitta bekämpas till cirka 4 miljoner kronor per år. Ett belopp av 4 miljoner kronor ska således tillföras anslagsposten 1.
2 Utredningen har bedömt att 20 % av ersättningsbeloppen till djurägare för salmonella hos fjäderfä avser sådan verksamhet kring avelsbesättningar och kläckerier där hantering av smittan enligt utredningens förslag ska ske med reglerna om åtgärdssjukdomar.
519
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
Ersättning för veterinärkostnader
De veterinära kostnaderna har i genomsnitt under 10-årsperioden uppgått till knappt 5 miljoner kronor. Dagens veterinärkostnader består delvis av kostnader för att ta fram och godkänna saneringsplanering. Utredningens förslag om att djurägaren ska ansvara för saneringen innebär att eventuella planer för saneringen också ska tas fram av denne. Med beaktande av utredningens förslag om statens ansvar att besluta om spärrar och andra restriktioner för att minimera risken att smittor sprids, bedömer utredningen att de lägre veterinärkostnader för saneringsplaner delvis uppvägs av ökade kostnader för att besluta och upprätthålla restriktioner när djursmittor misstänks eller har konstaterats. Utredningens förslag innebär också att fler smittämnen kategoriseras som åtgärdssmittor än vad som epizootilagen respektive zoonoslagen omfattar.
Av redovisningen i del B, avsnitt 7.2.1 framgår att veterinärkostnaderna de tre sista åren i tioårsperioden 1999–2008 har varit betydligt högre än tidigare år. Kostnadsökningen beror dels på att utgifter för de veterinära kostnaderna i samband med att salmonella spreds via foder år 2003 har kostnadsförts under periodens tre sista år, dels på utgifter för omfattande veterinära insatser under blåtungebekämpningen. I beräkningen av det genomsnittliga beloppet för veterinärkostnader som förbrukats under tioårsperioden har därför beaktats tillfälligt ökade veterinärkostnader.
Utredningens förslag innebär att kostnader för paratuberkulos och PRRS ska räknas bort vid beräkningen av ett nytt anslag för ersättning för veterinärkostnader. De veterinära kostnaderna för dessa två smittor var begränsade och ökar genomsnittskostnaden för tioårsperioden med endast cirka 0,1 miljoner kronor.
Mot bakgrund av beräkningen ovan bedömer utredningen att cirka 5 miljoner kronor för veterinära kostnader bör tillföras anslagsposten 1.
Ersättning till laboratorier
Den genomsnittliga kostnaden för laboratorier under tioårsperioden 1999–2008 uppgår till cirka 8 miljoner kronor per år. Laboratoriekostnaden har för vart och ett av de sista tre redovisade åren överstigit 8 miljoner. Laboratoriekostnaderna för salmonella hos svin uppgick till cirka 8 miljoner under två av åren och härrör
520
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
sig till stor del från det foderorsakade utbrottet några år tidigare. För år 2008 drar laboratoriekostnader för blåtunga upp kostnaderna med drygt 4 miljoner.
Utredningen bedömer att större utbrott eller krav på omfattande åtgärder kan föranleda tillfälligt ökade laboratoriekostnader även i framtiden. I det genomsnittliga beloppet för laboratoriekostnader under tioårsperioden har beaktats sådan tillfällig ökning.
I beräkningen av en ny anslagspost har liksom tidigare kostnader för paratuberkulos och PRRS räknats bort. Laboratoriekostnaderna för dessa två smittämnen uppgick i genomsnitt till cirka 1 miljon kronor.
Mot bakgrund av beräkningen ovan ska cirka 7 miljoner kronor för laboratoriekostnader tillföras anslagsposten 1.
Utredningens förslag innebär att SVA ska förfoga över medel som behövs för analyser som syftar till att avfärda eller bekräfta en smitta. Detta innebär att en del av beloppet ska tillföras SVA för analyser kring misstänkta smittor. Den genomsnittliga kostnaden för att avfärda epizootimisstankar uppgår enligt beräkningarna i del B, avsnitt 8.2 till cirka 2,3 miljoner kronor per år.
Utredningen bedömer att cirka hälften av kostnaderna för de avfärdade misstankarna kan hänföras till laboratoriekostnader, dvs. drygt 1 miljon kronor per år.
Utredningen föreslår att anslagsposten 1 tillförs 7 miljoner kronor för laboratoriekostnader i samband med utbrott av allmänfarliga djursmittor. Av beloppet ska 2 miljon kronor tillföras SVA för analyser inför statens åtgärder vid misstankar om allmänfarliga djursmittor. De återstående 5 miljoner kronorna förs till Jordbruksverket för kostnader i anslutning till bekämpningsåtgärder.
Övriga kostnader
Posten övriga kostnader avser utgifter för att anlita extern personal vid bekämpning, behov av tillfälliga lokaler, inhyrda fordon etc. Som utredningen redovisar i del B, kapitel 7 kostnadsfördes under perioden på anslagsposten övrigt också räntebetalningar från ett lån i Riksgälden avseende det foderrelaterade utbrottet några år tidigare.
Övriga kostnader har uppgått till i genomsnitt drygt 7 miljoner kronor per år. Huvuddelen av kostnaderna avser utgifter under de tre åren 2006–2008. Det gäller övriga utgifter i samband med att blå-
521
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
tunga, salmonella, aviär influensa m.m. bekämpats. Det resterande beloppet motsvarar cirka 3,5 miljoner kronor varav cirka 1,5 miljoner avser de tre åren 2006–2008.
Utredningen bedömer att det för beräkning av ett nytt anslag inte finns anledning att fullt ut budgetera för denna kostnad.
Sammantaget bedömer utredningen att 1 miljoner kronor ska tillföras anslagsposten 1 för övriga kostnader.
Sammanställning av förslag till anslagspost; Bekämpning av allmänfarliga djursmittor
Beräkningen ovan innebär att anslagsposten, Bekämpning av allmänfarliga djursmittor, bör uppgå till 17 miljoner kronor. För jämförelsens skull redovisas de genomsnittliga kostnadsposterna för tioårsperioden 1999–2008.
Tabell 4.1 Nuvarande och beräknade statliga kostnader för bekämpning av allmänfarliga djursmittor (kronor)
Total Genomsnitt 1999–2008 Budget för nytt anslag Ersättning till djurägare Djurvärde 11 737 616 4 000 000 Saneringskostnader 21 308 746 0 Produktionsförlust/fördyring 25 330 633 0 Övrigt 61 570 0 Ersättning till andra än djurägare Veterinärkostnader 4 995 279 5 000 000 Laboratoriekostnader 7 578 122 7 000 000 * Övrigt 7 249 971 1 000 000 Summa 78 261 937 17 000 000
* varav 2 miljoner kronor ska disponeras av SVA.
Jordbruksverket disponerar 15 miljoner kronor för bekämpning av allmänfarliga djursmittor. För analyser i anslutning av misstanke om allmänfarliga djursmittor disponerar SVA 2 miljoner kronor.
522
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
4.3.5 Anpassning av ersättningsreglerna
Utredningen föreslår att det nya ersättningssystemet vid utbrott av allmänfarliga djursmittor introduceras successivt under en period av tre år. Det nya ersättningssystemet är i kraft fr.o.m. det fjärde året.
Anpassningen som innebär att viss ersättning lämnas för saneringskostnader och produktionsförluster omfattar endast de allmänfarliga djursmittor som utredningen kategoriserar som åtgärdssmittor.
Utredningen föreslår att Jordbruksverket får disponera 5 miljoner kronor år 1 för sådana kostnader, 5 miljoner kronor år 2 samt 2,55 miljoner kronor år 3. Beloppen förs upp som en tillfällig anslagspost 4 till det föreslagna nya anslaget.
4.3.6 Jordbruksverkets anslagspost; Bidrag till verksamhet för förebyggande av djursmittor
Utgångspunkten för att beräkna anslagsposten, Bidrag till verksamhet för förebyggande av djursmittor, är anslagsposterna 1, 2 och 4 i anslaget 1:7, Bidrag till bekämpande av smittsamma djursjukdomar samt anslagsposten 2 i anslaget 1.6, ”Djurhälsovård”. Statliga medel som, enligt utredningens bedömning, går till åtgärder för att förebygga djursmittor finns både inom anslaget 1:6 och anslaget 1:7.
Jordbruksverket lämnar medel från anslaget 1:7 till Svenska Djurhälsovården och SVA för att öka kunskap om EHEC och hur smittämnet ska hanteras.
Utredningen föreslår att 4,5 miljoner kronor sätts av för bidrag till verksamhet som avser antibiotikaresistens och andra zoonotiska smittämnen hos djur. Medlen ska tilldelas SVA och användas för verksamheten i samverkansgrupp kring zoonoser som utredningen föreslår inrättas vid SVA.
En granskning av de ansökningar som ligger till grund för Jordbruksverkets beslut om fördelning av anslagsmedel indikerar att cirka 5 miljoner kronor kan hänföras till insatser för att öka kunskapen om och hanteringen av olika smittor. Drygt 1 miljon kronor kan hänföras till metodutveckling. Medel för utbildning och blandad verksamhet med förebyggande inriktning uppgår till 9–10 miljoner kronor.
Till anslagsposten för förebyggande verksamhet bör vidare föras medel till obduktionsverksamheten. Obduktioner inom obduktions-
523
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
verksamheten är ett subventionerat stöd till djurhållningen för att utreda sjukdomsproblem i besättningen eller för att uppfylla försäkringsvillkor. De obduktioner som genomförs till följd av ett direkt beslut från myndigheter för underlag i djurskyddsärenden eller för hantering av åtgärder kring allmänfarliga djursmittor ryms inom andra anslag. Behovet av att övervaka smittsamma djursjukdomar tillgodoses främst genom skyldighet att rapportera resultatet från obduktionerna till den ansvariga myndigheten.
Utredningen bedömer att Jordbruksverket bör disponera 20 miljoner kronor för anslagsposten, Bidrag till verksamhet för förebyggande av djursmittor.
4.3.7 Ersättning till organiserad hälsokontroll under en övergångstid på två år
Jordbruksverkets direkta medverkan i olika program som har stöd i lagen om kontroll av husdjur upphör. Det operativa ansvaret för programmen har de berörda djurhälsoorganisationerna.
Staten avvecklar bidraget under en tvåårig övergångsperiod. Utredningen har föreslagit att Jordbruksverket får disponera 12 miljoner kronor år 1 för sådana kostnader och 6 miljoner kronor år 2. Beloppen förs upp som en tillfällig anslagspost 4 till det föreslagna nya anslaget.
4.3.8 Särskilda bidrag till anordnande av utbildning rörande biosäkerhet under en övergångstid på tre år
Utredningens förslag innebär ökade krav på kunskaper om biosäkerhet och hur djurdjursmittor kan förebyggas på gårdsnivå hos djurägaren eller djurhållaren. Utredningen har föreslagit att ekonomiskt stöd bör lämnas för utbildning med inriktning mot biosäkerhetsåtgärder. Utbildningen bör genomföras i två delar. Den ena riktar sig direkt till den enskilda djurhållaren och ska syfta till att ge underlag för djurägaren att kunna identifiera risker i sin djurhållning. Den andra riktar sig till anläggningar inom samma område eller med likartad risk som syftar till att visa på olika åtgärder som kan vidtas för att reducera olika identifierade risker.
Utredningen föreslår att det under tre år avsätts sammanlagt 10 miljoner kronor för utbildning av djurägare i att utarbeta biosäkerhetsplaner. Medlen bör anslås enligt följande: år 1 avsätts 2 mil-
524
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
joner kronor, år 2 avsätts 3 miljoner kronor och år 3 avsätts 5 miljoner kronor. Medlen disponeras av Jordbruksverket och fördelas till olika utbildningsanordnare efter ansökan.
4.3.9 SVA:s anslagspost; Övervakning av djursmittor
Utredningen föreslår att SVA ska ansvara för den aktiva övervakningen av allmänfarliga djursmittor och sådana smittor som ska övervakas bland djur enligt EU:s regelverk. SVA ska också besluta om de djursmittor som ska omfattas anmälningsplikt och utarbeta system för att använda informationen från de anmälningspliktiga djursmittorna i övervakning. I ansvaret ingår också bl.a. att sprida information. För detta ska SVA tilldelas anslagsmedel.
Utgångspunkt för beräkning av SVA:s anslagspost för övervakning av djursmittor är anslagsposterna 1, 2 och 4 i anslag 1:7, Bidrag till bekämpande av smittsamma djursjukdomar.
Utredningens förslag om övervakning i del A, avsnitt 3.7.1 innebär att den aktiva delen av övervakningen ska inriktas mot allmänfarliga djursmittor och de smittor som ska övervakas enligt EU:s regelverk. Anslagsmedel för sådan övervakning lämnas till flera olika myndigheter, företag och organisationer av Jordbruksverket. Fiskhälsan AB får bl.a. medel för provtagning av Koiherpesvirus, SVA får medel för flera olika smittor; Svenska djurhälsovården AB får medel för bl.a. Aujeszkys sjukdom hos svin och Svensk Mjölk Ek.för. får medel för bovin leukos. Jordbruksverket har även medel för egna beslut om provtagning av bl.a. aviär influensa och BSE.
Utredningen bedömer att exklusive beloppen till TSE-tester, fiskhälsokontroll och hönshälsokontroll gick cirka 10 miljoner kronor till övervakning av allmänfarliga djursmittor år 2008 enligt utredningens definition. Inom ramen för Hönshälso- och fiskhälsokontrollen görs också övervakning av olika smittor där några inte räknas till allmänfarliga djursmittor. Dessa två verksamheter tilldelades år 2008 sammanlagt drygt 4 miljoner kronor.
Till detta kommer kostnader för övervakning av blåtunga efter avslutad vaccinationskampanj. Utredningen bedömer sammantaget att övervakning av smittor enligt EU:s regelverk, exklusive TSE, kan bedömas uppgå till 14 miljoner kronor. Kostnaderna för TSE-övervakningen har av Jordbruksverket i budgetunderlaget för åren 2011-2013 beräknats till 15 miljoner kronor.
525
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
Utredningen har föreslagit att SVA också ska tilldelas medel för tillfällig övervakning av andra smittor. Det kan gälla övervakning av trikiner bland vilt eller andra zoonoser som påverkar människors hälsa. Det är utredningens bedömning att dessa medel primärt ska användas för övervakning av zoonoser men att det kan finnas behov att även övervaka andra djursmittor. Utredningen föreslår att högst 4 miljoner avsätts för tillfällig övervakning.
Den närmare inriktningen på den övervakning av smittsamma djursjukdomar som erfordras ska tas fram av SVA i dialog med Jordbruksverket och övriga berörda myndigheter. SVA bör i mån av medel också beakta de önskemål som djurhälsoorganisationer eller andra har på relevant information om smittsamma djursjukdomar.
Utredningen bedömer att SVA bör disponera 33 miljoner kronor för anslagsposten, Övervakning av djursmittor.
4.3.10 Zoonossamverkan vid SVA
Utredningen föreslår att det vid SVA ska inrättas en samverkansgrupp för zoonosfrågor. Verksamheten finansieras över SVA:s budget och det bör i regleringsbrev fastställas de belopp som ska tillföras zoonossamverkan vid SVA. Utredningen föreslår att 2 miljoner kronor avsätts för att upprätthålla en kvalificerad sekretariatsfunktion, mötesverksamhet m.m. för samverkansgruppen. Utredningen har vidare i det föregående föreslagit att de medel om cirka 4,5 miljoner kronor som i dag anvisas för zoonosfrågor genom villkor för anslagsposten 2 i anslag 1:7 Bidrag till bekämpande av smittsamma djursjukdomar tillförs den formaliserade zoonossamverkan.
Utredningens föreslår sammantaget att SVA:s verksamhet med zoonossamverkan tillförs 6,5 miljoner kronor per år under verksamhetens tre första år.
4.3.11 Den offentliga kontrollen
Utredningen har föreslagit att den offentliga kontrollen ska utföras av länsstyrelsen. Utredningen föreslår vidare att Jordbrukverkets rätt att delegera kontrolluppgifter till länsstyrelsen upphör. Många av företagen som omfattas av regelverket är små och omfattas i nuläget av få regler. För att inte öka den administrativa bördan mer
526
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
än nödvändigt är det angeläget att så långt möjligt samordna kontrollen av biosäkerhetsplaner m.m. med annan kontroll som görs i anläggningen.
Kontroll av biosäkerhetsplaner ska ske genom dokumentkontroll och annan kontroll på plats. För offentlig kontroll i samband med bekämpning av åtgärdssmittor svarar Jordbruksverket.
Utredningen har i del A, avsnitt 3.9.2 föreslagit att den delen av den offentliga kontrollen ska finansieras med budgetmedel. Kostnaden för det utökade kontrollansvaret bedömer utredningen till 17 miljoner kronor, ett belopp som torde minska på sikt. Medlen får fördelas till länsstyrelserna efter behov i respektive län.
Den offentliga kontrollen omfattar all djurhållning som sker i någon form av näringsverksamhet, i större omfattning eller för förevisning.
Kostnaderna har beräknats på följande sätt. Det totala antalet objekt som omfattas av reglerna är stort. Utredningen har bedömt att kravet på biosäkerhetsplan ska begränsas till djurhållare som bedriver djurhållning i näringsverksamhet eller i övrigt håller djur i större omfattning. Vidare bör de som håller djur för förevisning omfattas av kravet på biosäkerhetsplaner. Det innebär att många som bedriver verksamhet med uppstallning av hästar, kennlar och djurparker ingår förutom alla jordbrukets produktionsdjur, biodling och vattenbruk. Det är således svårt att uppskattat det exakta antalet djurhållare som omfattas av det nya regelverket. Av det totala antalet utgör heltids sysselsatta som har produktionsdjur en liten andel. Dessa är sannolikhet färre än 5 000.
I det följande lämnas i räkneexemplets form en uppskattning på den ungefärliga kostnaden för den offentliga kontrollen av biosäkerhetsplaner m.m.
Offentlig kontroll av biosäkerhetsplaner m.m.
Kontrollkostnaden har översiktligt beräknats till 1 000 kronor per timme. Jordbruksverket beräknar att kostnaden för kontroll av bl.a. djurskydd är cirka 800 kronor/tim. Det kan krävas mer kvalificerad expertis för kontroll av biosäkerhetsplaner. Tidsåtgången för varje kontroll kan väntas minska då djurägare och kontrollanter upparbetat rutiner m.m.. Tidsåtgången är beräknad med utgångspunkt att kontrollen kan samordnas med annan kontroll.
527
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
A. Heltidsföretag med jordbrukets produktionsdjur: 5 000 företag
Utgångspunkt:10 procent av företagen i denna grupp kontrolleras. Tidsåtgången är 8 timmar, inklusive besök i fält och dokumentation.
Årlig kontrollkostnad: 4 miljoner kronor
B. Små företag med jordbrukets produktionsdjur: 55 000 företag
Utgångspunkt: 5 procent av företagen i denna grupp kontrolleras. Tidsåtgången är 4 timmar, inklusive besök i fält och dokumentation.
Årlig kontrollkostnad: 11,0 miljoner kronor
C. Stora företag med sällskapsdjur: 1 000 företag
Utgångspunkt: 10 procent av företagen i denna grupp kontrolleras. Tidsåtgången är 8 timmar, inklusive besök i fält och dokumentation.
Årligkontrollkostnad: 0,8 miljoner kronor
D. Innehavare av få sällskapsdjur: 70 000
Utgångspunkt: 1 procent av företagen i denna grupp kontrolleras. Tidsåtgången är 2 timmar, inklusive besök i fält och dokumentation.
Årlig kontrollkostnad:1,4 miljoner kronor Summa årlig kontrollkostnad: 17,2 miljoner kronor
Kontroll vid sjukdomsutbrott
Vid sjukdomsutbrott blir kontrollåtgärderna av annan karaktär. Det är då det primära att kontrollera och följa upp de åtgärder som företaget är ålagt att utföra i åtgärdsplanen.
Det är ett litet antalet anläggningar varje år där en konstaterad smitta föranleder att anläggningen spärras och åtgärder vidtas. För åtgärdssmittor kommer staten att ha ansvar för att kontrollera att den beslutade åtgärdsplanen genomförs och att smitta inte sprids.
528
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
Kontroll görs av dokumentation av genomförda åtgärder liksom av den praktiska hanteringen. Eftersom Jordbruksverket är operativt ansvarig för åtgärdssmittorna bör verket också utföra den offentliga kontrollen av att beslutade åtgärdsplaner genomförs.
Vid spärrsmittor är situationen annorlunda men även här sker en obligatorisk kontroll av spärrade anläggningar. Statens uppgift är att säkerställa att spärrbeslutet upprätthålls. Den offentliga kontrollen av detta liksom den offentliga kontrollen av det förebyggande arbetet ligger på länsstyrelsen.
Kostnader för kontrollarbete vid sjukdomsutbrott är svåra att beräkna eftersom frekvens och omfattning varierar beroende på vilken smitta som konstaterats, utbrottets storlek och faktiska förhållanden på anläggningen. Översiktliga beräkningar med utgångspunkt från tidigare år tyder på att den årliga kontrollkostnaden i genomsnitt kan uppgå till cirka 1,0 miljoner kronor.
4.4 Sammanfattning av nytt anslag för åtgärder mot djursmittor samt övriga kostnadsförslag
Utredningens förslag om nytt anslag för åtgärder mot djursmittor jämte övergångskostnader åskådliggörs i tabellen nedan. Anslaget föreslås få tre fasta och en tillfällig anslagspost: anslagspost 1 Bidrag till bekämpning av allmänfarliga djursmittor. anslagspost 2 Övervakning av djursmittor. anslagspost 3 Bidrag till verksamhet för förebyggande av djursmittor. anslagspost 4 Tillfälligt anslag för att vissa övergångsåtgärder.
Anslagsposterna 1, 3 och 4 disponeras av Jordbruksverket, med undantag för ett mindre belopp som ska disponeras av SVA för analyskostnader vid misstänkta utbrott av allmänfarliga djursmittor. Anslagspost 2 disponeras av SVA.
529
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
Tabell 4.2 Nytt anslag för åtgärder mot djursmittor. Anslaget är fördelat på anslagsporter för den fleråriga övergångsperioden (kronor)
Anslag Benämning
Belopp (kr)
År 1
År 2
År 3
År 4
1:x Åtgärder mot smittsamma djursjukdomar
89 000 000 84 000 000 77 550 000 70 000 000
1:x.1
Bidrag till bekämpande av allmänfarliga djursmittor 17 000 000 17 000 000 17 000 000 17 000 000 - Villkor medel disponeras av Jordbruksverket för bekämpning av allmänfarliga djursmittor 15 000 000 15 000 000 15 000 000 15 000 000 - Villkor varav disponeras av SVA för analyser kring misstankar om allmänfarliga djursmittor 2 000 000 2 000 000 2 000 000 2 000 000
1:x.2 Övervakning av smittsamma djursjukdomar 33 000 000 33 000 000 33 000 000 33 000 000
- Villkor medel får användas av SVA för obligatorisk TSEövervakning* 15 000 000 15 000 000 15 000 000 15 000 000 - Villkor varav högst 4 miljoner kr får disponeras av SVA för tillfällig övervakning av zoonoser m.m. 4 000 000 4 000 000 4 000 000 4 000 000
1:x.3 Bidrag till verksamhet för förebyggande av smittsamma djursjukdomar 20 000 000 20 000 000 20 000 000 20 000 000
Varav Jordbruksverket får ta i anspråk högst 7 miljoner kr för obduktionsverksamhet 7 000 000 7 000 000 7 000 000 7 000 000
1:x.4 Övergångskostnader 19 000 000 14 000 000 7 550 000
0
Bidrag till de verksamheter som har bedrivits med stöd av den upphävda lagen om kontroll av husdjur. 12 000 000 6 000 000
0
0
Bidrag till anordnande av utbildning rörande biosäkerhet 2 000 000 3 000 000 5 000 000 Ersättning för saneringskostnader och produktionsförluster 5 000 000 5 000 000 2 550 000
0
* Jordbruksverket har i budgetunderlaget för 2011–2013 angett kostnaderna för TSE-övervakningen till 15 miljoner kronor per år.
530
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
Utredningens förslag innebär att SVA tillförs 6,5 miljoner kronor till zoonossamverkan varav 2 miljoner för samverkansgruppens sekretariatsfunktion m.m. och resterande 4,5 miljoner till utveckling och analys inom zoonosområdet.
Den offentliga kontrollen bedöms kosta 17 miljoner kronor. Vidare innebär förslaget att drygt 1,5 miljoner kronor som i dag används för bitillsyn och bisjukdomar överförs till annat anslag som utbetalar stöd till biodlingen .
Utredningen bedömer att de årliga kostnaderna för förslaget blir 95 miljoner kronor (70+6,5+17+1,5). Den uppskattade genomsnittliga kostnaden för motsvarande uppgifter i dagens system är 170 miljoner kronor.
4.5 Förslagets konsekvenser för företag
Utredningens förslag berör främst jordbruksföretag och andra företag med djurhållning samt företag inom vattenbrukssektorn. Även företag som sysslar med transport av djur och biodlingsföretag kommer att direkt påverkas av förslaget. Slakterier, styckningsanläggningar och övriga företag inom livsmedelssektorn liksom foderföretag kommer att indirekt påverkas men enligt utredningens bedömningar blir konsekvenserna för företagen marginella. Veterinärföretag, försäkringsbolag samt konsult och rådgivningsföretag påverkas också av förslaget. För försäkringsbolagen innebär det att en ny marknad öppnas, vilket bör uppfattas som fördelaktigt för försäkringsbranschen.
Utredningens förslag får dock störst betydelse för företagen inom animalieproduktionen. Antalet företag som bedriver djurhållning är cirka 50 000 varav mindre än 10 procent kan räknas som heltidsföretag. De sistnämnda cirka 4 000 står för mellan 75 och 98 procent av produktionen beroende på inriktning.
Samtliga företag som berörs är i princip små företag. Endast ett fåtal företag kan benämnas medelstora företag. Många av de 4 000 företag som betecknas som heltidsföretag sysselsätter högst ett fåtal personer i animalieproduktionen. Inom renodlad får- och nötköttsproduktion ger huvuddelen av företag inte underlag för att sysselsätta en person på heltid. Utredningens förslag berör således framför allt små företag där förändring i statens administrativa regler kan få stor påverkan. Samtidigt är företagsstrukturen heterogen. Ett fåtal företag svarar för en stor del av totala produktionen sam-
531
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
tidigt som det finns många företag som kan karakteriseras som hobbyjordbruk. Företag av alla storleksklasser och driftsformer kan få in en allmänfarlig smitta i sin besättning. Reglerna måste utformas för att beakta skillnader i risk för utbrott i besättningen och konsekvenserna av ett utbrott.
Mindre företag är i dag i mindre utsträckning med i olika förebyggande program och kan därför ha mindre erfarenhet av att tillämpa ett strukturerat smittskyddsarbete. Förslaget innebär att kraven på biosäkerhetsåtgärder ökar främst för de mindre företagen. Detta kan skynda på den pågående strukturomvandlingen. Samtidigt som de mindre företag som fortsätter verksamheten kommer att ha en högre grad av smittskyddsmedvetenhet.
Alla som håller djur i näringsverksamhet, i större omfattning eller för förevisning ska ha en plan för att hantera risker för introduktion eller spridning av smitta. En större arbetsinsats kan bli aktuell för de djurägare som i nuläget har låg medvetenhet om smittskydd.
Veterinärens roll och betydelse för smittskyddet förstärks genom förslaget. Veterinäryrkets förskjutning mot rådgivning förstärks.
4.5.1 Konsekvenser för företag med animalieproduktion
Det är olika delar i utredningens förslag och överväganden som direkt påverkar företag med djurhållning. De viktigaste är,
• anpassning till EU:s regelverk gällande djurhälsokrav vid handel med djur,
• inrättandet av biosäkerhetsplaner,
• ansvarsfördelning vid bekämpning,
• ersättningsregler vid sjukdomsutbrott samt
• avveckling av kontrollprogrammen i sin nuvarande form.
Anpassning till EU:s regelverk
Som utredningen har understrukit tidigare är det inte längre möjligt för svenska staten att upprätthålla karantänsbestämmelser vid införsel av levande djur från andra EU-länder. Det innebär att risken ökar för att smittämnen som påverkar produktionskostnader och lönsamheten kommer in i landet om inga andra åtgärder vidtas.
532
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
När staten inte längre kan upprätthålla en restriktiv införsel från andra medlemsländer ökar kraven på enskilda djurhållare att bedöma och hantera de risker som uppstår. Redan av detta följer att hanteringen av djursmittor i ökad utsträckning kommer att ske i djurhållningen.
Näringen själv kan försöka hindra att smittämnet kommer in i djurhållningen och näringen har, bl.a. i Svenska Djurbönders Smittskyddskontroll (SDS) samt i leverantörsavtal till slakterier och mejerier, instrument för sådana åtgärder.
Som framgår av tidigare avsnitt informerar SDS importörer och exportörer om risker och försiktighetsåtgärder i samband med att djur handlas över gränsen. SDS bedriver frivillig importkontroll och ger smittskyddsrekommendationer till företag som handlar med djur. SDS tillhandahåller och står för kostnaderna för tvätt och desinfektion av transportbilar som kommer från utlandet. Slakterier och mejerier har i sina leverantörsavtal inskrivet att de inte tar emot djur eller mjölk från anläggningar som köper in djur från utlandet. Också den enskilde djurägaren kan genom att endast handla med friska djur minska risken för att smittan kommer in i besättningen. Risken för att smittämnen som i dag kan hejdas vid gränsen också kommer in i landet är alltså direkt avhängigt hur enskilda djurhållare och organisationer inom djurhälsoområdet agerar om staten vid oförändrat regelverk tar bort karantänsbestämmelserna. Anpassningen till EU:s regelverk innebär således att djurägarna, slakteriföretag m.m. måste ta ett större ansvar i smittskyddsarbetet om smittläget ska behållas oförändrat.
De smittämnen som kan komma in i landet och som har störst betydelse för djurproduktionen är sannolikt PRRS som ger upphov till sjukdom hos svin och parartuberkulos som angriper nötkreatur. Enligt beräkningar som Jordbruksverket har genomfört kan kostnaden för grisproduktionen inom en period av 10–15 år till följd av att PRRS introduceras i landet uppgå till mellan 45 och 300 miljoner kronor årligen3. Beräkningen bygger på antagandet att smittspridningen följer ett sannolikhetsförlopp. Beräkningen är som framgår behäftad med stor osäkerhet och utgår från att stat och näring passivt accepterar att smittan sprids. Jordbruksverkets beräkningar ger trots osäkerheten i beräkningarna ett scenario för konsekvenserna av att PRRS introduceras i landet.
3 Hur mycket får PRRS-bekämpning kosta? Rapport 2009:4 Jordbruksverket.
533
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
Det finns dock inte anledning att överdriva riskerna. Djurhälsotillståndet inom medlemsländerna förbättras kontinuerligt. Det pågående arbetet inom EU med en ny djurhälsolag kan väntas leda till förslag om ytterligare åtgärder för att förbättra djurhälsoläget och om att stärka harmoniseringen inom smittskyddsområdet.
Det utesluter inte att risken för att vissa smittor kan komma in i landet ökar om inga andra åtgärder vidtas inom djurhållningen. Utredningens förslag syftar till att motverka en sådan utveckling.
Karantänsreglerna kan i praktiken ha fungerat som ett införselhinder och en avveckling skulle i så fall underlätta införseln av djur till Sverige. Om det också blir fallet skulle det kunna öka konkurrens på den svenska djurmarknaden. För konsumenterna kan det innebära lägre livsmedelspriser. För animalieproduktionen innebär en skärpt konkurrens sannolikt ett tryck mot ökad strukturomvandling. Effekterna kan dock väntas bli begränsade då inget tyder på att handeln med djur med andra EU-länder kommer att öka till följd av anpassningen till EU:s regelverk.
En annan faktor som talar mot ett ökat utbud av levande djur på den svenska djurmarknaden är att slakteribolagen har leveransvillkor som i princip avråder från import av livdjur. Införsel av levande djur till Sverige är sedan länge mycket liten och det tar tid att ändra handelsmönster. Ytterst avgörs det emellertid av hur den relativa lönsamheten utvecklas mellan inköp av livdjur inom landet och import av motsvarande djur med beaktande av de risker som följer med olika handlingsalternativ.
Transportkostnadernas utveckling påverkar också införsel av djur och köttprodukter. Uppfattningen är att kostnaderna för transporter styr mot att föra in kött till landet i stället för att föra in levande djur. Det går dock inte att dra några mer långtgående slutsatser om hur marknaden utvecklas vid en avveckling av införselrestriktionerna och en rimlig slutsats är att det kommer att ta tid innan dagens handelsmönster ändras på ett mer avgörande sätt.
På längre sikt kan konsekvenserna bli mer betydande om avvecklingen av karantänsreglerna leder till att nya handelsmönster etableras. Om avvecklingen av karantänsreglerna leder till ett ökat sjukdomstryck i landet kan det också innebära ökad antibiotikaanvändning inom djurhållningen. En sådan utveckling är inte sannolik. Avvecklingen av karantänsreglerna gäller för handeln på den inre marknaden. EU-kommissionen och medlemsländerna har samma strävan som Sverige att upprätthålla ett gott djurhälsoläge inom gemenskapen och att handeln mellan medlemsländerna kan fortgå utan risker för
534
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
smittspridning. Om riskerna ökar för att djursmittor sprids inom EU kommer åtgärder att vidtas.
Utredningens bedömning är att avvecklingen av karantänsbestämmelserna ökar risken för att djursmittor som hitintills in funnits i landet eller som framgångsrikt bekämpats kan komma in i landet. Det ökar risken för smittan sprids inom animalieproduktionen. Riskerna ska dock inte överdrivas och det går att vidta motåtgärder. Näringen har egna möjligheter genom ansvarsfull handel motverka en sådan utveckling. Utredningens förslag syftar till att stödja och komplettera näringens insatser för upprätthålla ett gott djursmittsläge i animalieproduktionen och i landet.
Biosäkerhetsplaner
Utredningen föreslår att den som håller djur i näringsverksamhet, i större omfattning eller för förevisning ska identifiera risker för att smittämnen kan komma in i verksamheten och bedöma hur riskerna kan hanteras. Identifierade risker och djurägarens bedömning av hur de bör hanteras ska också i större utsträckning dokumenteras och kontrolleras. Detta är innebörden av kravet på djurägare att upprätta biosäkerhetsplaner. Biosäkerhetsplaner ska vara ett stöd för djurhållarna att minska riskerna för smittspridningen.
Biosäkerhetsplaner innebär ett ökat åtagande för företag med djurhållning. Ett generellt krav av motsvarande slag finns i Jordbruksverkets föreskrifter om åtgärder för att förebygga zoonoser (SJVFS 2003:71) De frivilliga kontrollprogrammen för att förebygga t.ex. salmonella innehåller också åtgärder som bör återfinnas i en biosäkerhetsplan.
Kostnaderna för biosäkerhetsplaner måste ställas mot de kostnader som företagen har i dag genom Jordbruksverkets föreskrift om zoonoser, de frivilliga kontrollprogrammen och de frivilliga program som drivs inom ramen för olika djurhälsoorganisationer. Det finns dock inga uppgifter om hur Jordbruksverkets föreskrifter tilllämpas i praktiken eller hur de frivilliga kontrollprogrammen för salmonella tillämpas och vilka kostnader som tillämpningen innebär för företagen. Utredningen anser att den djurägare som i dag är ansluten till djurhälsoorganisationernas hälsoprogram, tillämpar zoonosföreskriften enligt bestämmelserna samt är ansluten till ett frivilligt salmonellaprogram i stort sett har ett smittskyddssystem som ligger i linje med syftet för biosäkerhetsplanerna. För dessa djurägare inne-
535
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
bär utredningens förslag om biosäkerhetsplaner inga eller små kostnadsökningar.
De uppgifter som föreligger tyder på att smittskyddsmedvetenheten inom svensk djurhållning är låg. Inom vissa företag finns det dock en högre grad av medvetenhet om behovet av åtgärder för att motverka smittspridning. Det gäller framför allt inom större företag i alla produktionsgrenar. Större företag är i högre grad anslutna till frivilliga förebyggande program och till olika hälsokontrollprogram.För dessa företag kommer krav på biosäkerhetsplaner inte att innebära större åtaganden eller kostnader än i dag. Också de företag som har en mer omfattande livdjurshandel kommer att påverkas i mindre utsträckning då de redan i dag har väl utbyggda rutiner för att motverka smittspridning.
Kravet på att genomföra biosäkerhetsplaner kommer framför allt bli en kostnad för de djurhållare vars djurhållning i dag inte beaktar risker med smittor och som inte tillämpar hygienregler, inte är ansluten till frivilliga kontrollprogram och som inte deltar i de hälsoprogram som drivs av djurhälsoorganisationerna. För smittmedvetna och professionella djurhållare, oavsett storlek, kommer kravet på biosäkerhetsplaner inte att innebära annat än marginellt merarbete.
Ansvarfördelning vid bekämpning
Vid ett sjukdomsutbrott eller vid misstanke om sjukdom har utredningen föreslagit en tydlig ansvarfördelning mellan stat och näring. Staten gör de undersökningar som fordras som underlag för att vidta åtgärder mot en anläggning.
Vid spärrsmittor, t.ex. salmonella, har staten liksom i dag ansvaret för att anläggningen spärras och att spärren hävs när smittämnet inte längre kan påvisas i anläggningen. De åtgärder som krävs för att en anläggning ska förklaras smittfri och spärren hävas vilar på djurägaren. Djurägaren upprättar i samarbete med t.ex. sin veterinär en plan för de åtgärder som måste vidtas för att bekämpa smittämnet. Det bör bl.a. innebära att processen kring bekämpning av t.ex. salmonella kan bli mindre dramatisk.
Utredningen har fått flera belägg för att den nuvarande ordningen vid utbrott upplevs som mycket påfrestande av djurägaren och dennes familj genom den dramatik som uppstår genom samhällets agerande vid sjukdomsutbrott, utbrott som i normalfallet är
536
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
begränsade. Genom att djurägaren själv ges ansvaret för att hantera smittämnet kommer också djurägarens egen kompetens och erfarenhet att tas tillvara, något som man upplever inte sker i dag. Djurhållaren får genom utredningens förslag inflytande över val av åtgärder och kan därmed påverka effekten för sin verksamhet. Djurägaren ges dessutom ett ansvar för, när det gäller spärrsmittor som t.ex. salmonella, processen fram tills att spärren hävs. En mer rationella hantering kan pressa tillbaka kostnaden, vilket kan innebära totalt lägre kostnader för bekämpningen, en kostnad där djurägaren i dag normalt svarar för hälften eller hela kostnaden. Djurhållaren kan behöva ta hjälp av veterinär för val av åtgärd och får därmed en kostnad som denne i dag inte har.
Eftersom det är djurägarens ansvar att besluta och genomföra de åtgärder som krävs för att få bort smittämnet från anläggningen är det rimligt att utgå från att djurägaren väljer åtgärder som gör det möjligt att snabbt komma tillbaks till normala produktionsförhållanden. Det kan emellertid inte uteslutas att trots att anläggningen är spärrad djurägaren av olika skäl har svårt att få bort smittan. Det kan bero på olika omständigheter som sjukdom, brist på medel etc., som gör att djurägaren inte kan genomföra nödvändiga åtgärder för att få bort smittämnet. Spärren kan i sådana situationer bli långvarig. Sannolikt kommer det ganska snart att vara nödvändigt att ingripa med stöd av djurskyddslagen. Djursmittslagen ger också möjlighet att ingripa om anläggningen t.ex. utgör en risk även för andra anläggningar och för människor. Ett sådant ingripande bör ske endast när särskilda skäl föreligger och på bekostnad av djurägaren.
Vid åtgärdssmittor fastställs de åtgärder som ska genomföras i anläggningen i en åtgärdsplan av Jordbruksverket. Det är djurhållaren som ska ansvara för att åtgärderna utförs, men djurhållaren får liksom i dag ett begränsat inflytande över valet av åtgärder.
Den offentliga kontrollen av en spärr eller av en åtgärdsplan i händelse av ett utbrott ska utföras så att såväl djurhållare som allmänheten ska kunna känna sig trygga med att smitta inte sprids.
Antalet företag som drabbas av en allmänfarlig djursmitta är mycket litet. År 2008 misstänktes 58 fall av djursjukdomar upptagna på listan över epizootier men endast 19 anläggningar spärrades, varav 3 smittförklarades. För de övriga hävdes spärren. Vid misstanke om salmonella med anledning av provtagning i slakten, är det endast i cirka hälften av fallen som smittan bekräftas på anläggningen varifrån djuret kom. Spärrbeslutet består i de flesta fall endast under en kort tid, kanske bara ett par dagar. Det är alltså få
537
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
företag som påverkas av åtgärder mot allmänfarliga djursmittor och ännu färre där smittämnet faktiskt konstateras.
Ersättningsregler vid sjukdomsbekämpning
Utredningens förslag innebär att ersättningen vid utbrott av smittsamma djursjukdomar ändras. Förslaget medför att det i allmänhet kommer att utgå lägre ersättning eller inte någon ersättning till djurägare vid utbrottsbekämpning. Det kan upplevas som en betydande förändring för företagen inom djurproduktionen. Visserligen är det endast ett fåtal företag varje år som råkar ut för ett utbrott av en epizooti eller av salmonella. Under de senaste 10 åren är det igenomsnitt närmare 40 företag per år av cirka 50 000 företag med animalieproduktion som får sjukdomsutbrott som måste bekämpas enligt regelverket för epizootier och zoonoser. För djurägarna innebär vetskapen om att statlig ersättning utgår vid utbrott av vissa sjukdomar en trygghet. Den tryggheten måste nu delvis uppnås på annat sätt och det naturliga är att detta sker via en försäkring. Det innebär en kostnad för djurägare, en kostnad som flertalet djurägare inte har i dag. Kostnaden för djurägaren blir försäkringens premie. Det är inte möjligt för utredningen att beräkna premien för en sådan försäkring av flera skäl. Försäkringsgivaren har möjlighet att erbjuda försäkringar som är anpassade efter den enskilde djurägarens förutsättningar. Premien för likvärdiga besättningar kan således vara olika beroende på djurägarens preferenser om självrisk, vilka djur som ska försäkras etc. Därtill kommer olika försäkringsbolags administrativa pålägg, kostnader för återförsäkring, krav på vinst m.m. För att uppskatta ungefärlig genomsnittlig nivå på en premie kan en utgångspunkt vara att fördela statens kostnader för utbrottsbekämpning på samtliga djurägare.
Utredningen har försökt beräkna de ekonomiska följderna för ett s.k. typföretag (bygger på en beräkning av olika genomsnitt, dvs. en fiktiv gård) inom olika produktionsgrenar. Av olika skäl har det inte varit möjligt att göra sådana beräkningar. Anslutningen till olika kontrollprogram varierar mellan företag med olika produktionsinriktningar och storlek. Antalet utbrott av smittsamma djursjukdomar är mycket litet och därmed är sannolikheten också liten för att ett företag ska få in ett smittämne i sin besättning. Det är följaktligen inte möjligt för utredningen att i kvantitativa ekonomiska termer beräkna konsekvenserna av förslaget för ett typföretag. Utredningens
538
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
konsekvensanalys utgår från en kvalitativ analys och där så är möjligt kompletteras analysen med kvantitativa uppgifter.
Ersättningsreglerna vid utbrott av en djursmitta är i dag olika för olika smittämnen, produktionsinriktningar och företag. Utredningens förslag innebär att samtliga företag behandlas lika, oavsett storlek eller produktionsinriktning. Staten kommer, enligt förslaget, inte längre att betala ersättning till djurägare för kostnader som föranleds av ett sjukdomsutbrott bekämpas. Vid ett fall av en spärr- eller åtgärdssmitta kommer staten att anlita veterinär och betalar kostnaderna för veterinärer och laboratorier i samband med att en spärr läggs. För de sjukdomar som det krävs en åtgärdsplan kommer staten att svara för att en sådan utarbetas. I en åtgärdsplan kan beslutas att djur ska avlivas. Staten kommer att lämna ersättning vid åtgärdssjukdomar för de djur som kan behöva avlivas till följd av sjukdomen eller för att förhindra smittspridning. Behöver djuren destrueras svara staten för kostnaderna för bortforsling och destruering.
Staten har tidigare vid olika tillfällen minskat den ersättning som utgår till djurägare vid bekämpning av sjukdomsutbrott. Vid dessa tillfällen har det öppnats möjlighet för djurägare att teckna en privat försäkring för att skydda sig mot de förluster som inte täcks av det statliga ersättningssystemet. Utredningen utgår från att det kommer att vara möjligt för djurägare att försäkra sig mot förluster vid utbrott när ersättningen från staten minskar eller uteblir.
Utredningen har emellertid beaktat möjligheten att det inte etableras eller kan ta en vis tid att etablera en heltäckande försäkringsmarknad inom djurhälsoområdet. Utredningen föreslår att utredningens förslag när det gäller ersättningsdelen genomförs successivt under en treårsperiod. Det ger försäkringsmarknaden möjlighet att anpassa sig till de nya förutsättningarna. Om det emellertid visar sig att försäkringsbolagen inte klarar att täcka försäkringsbehovet ger övergångsperioden djurägarna och deras organisationer inom djurområdet möjlighet att bygga upp egna kollektiva system för att hantera kostnaderna för djurägarna i samband med bekämpning av djursjukdomar. Konsekvensanalysen i det följande utgår emellertid från att en försäkringsmarknad etableras.
Det är, som utredningen framhöll ovan, inte möjligt att bedöma storleken på försäkringspremien för den djurägare som vill teckna en försäkring för samtliga åtgärds- och spärrsjukdomar. En approximativ uppfattning av kostnaderna ges av de utbetalningar som har skett under de senaste tio åren. Statens ersättning till djurägare vid bekämp-
539
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
ning av epizootier och salmonella var i genomsnitt per år drygt 54 miljoner kronor. I det beloppet har inte medräknats ersättning för avlivade djur vid sjukdomsutbrott av en åtgärdssmitta som även i fortsättningen kommer att ersättas. Av beloppet svarade ersättning till djurägare vid salmonellautbrott för knappt 42 miljoner kronor eller knappt 80 procent.
Beräkningen är gjord under förutsättning att ersättningen till den enskilde djurägaren inte ändras när kostnaden övertas av djurägarna antingen direkt eller via försäkringar.
Effekten för de största djurslagen skulle bli följande. Om nötköttsproducenterna sammantaget burit samtliga kostnader för de bekämpningsåtgärder avseende nötkreatur baserat på utbetalda ersättningar åren 1999–2008 så skulle det ha inneburit en kostnad på 13 öre per kilo eller 39 kronor per slaktkropp, varav salmonella utgör 9 öre respektive 26 kronor per slaktkropp. Kostnaderna för svin blev 7 öre per kilo för salmonella och 8 öre per kilo för samtliga sjukdomar. För får och lamm uppgick kostnaderna till 13 öre för salmonella respektive 28 öre per kilo för samtliga sjukdomar.
Tabell 4.3 Avgift – utifrån ersättning till djurägare åren 1999–2008
Djurslag Kvantitet Epizooti Salmonella Totalt Nöt Kr/slaktkropp 13,00 26,11 39,11 Kr per kg 0,05 0,09 0,13 Svin Kr/slaktkropp 0,83 5,90 6,73 Kr per kg 0,01 0,07 0,08 Får (inkl. lamm) Kr/slaktkropp 2,97 2,66 5,63 Kr per kg 0,15 0,13 0,28
Beloppen i tabellen kan jämföras med avräkningspriser vid slakt. Priset varierar med hänsyn till djurets ålder, vikt m.m. men för ett nötkreatur kan avräkningsbeloppet variera från cirka 2 500 kronor per djurkropp till 7 500 kronor för stora djurkroppar. För slaktsvin är motsvarande belopp cirka 1 300 kronor.
En annan jämförelse kan hämtas från Svenska Djurhälsovården. Svenska Djurhälsovården administrerar försäkringsbolaget Agrias djurförsäkring avsedd för smågrisproducenter och integrerade besättningar anslutna till svinhälsovården. Försäkringen skyddar för nyssjuka, enzootisk pneumoni (SEP), actinobacillus pleuropneeumonie (APP), svininfluensa, Aujeszkys sjukdom, PRRS samt salmonella. Försäkr-
540
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
ingen ersätter djurvärden för smågrisar, gyltämnen, gyltor, dräktiga suggor, galtar samt medicin och behandlingskostnader. Premien är 21 kronor per sugga och år.4
Dagens ersättningsregler behandlar inte företag lika. Det gäller framför allt ersättningen vid salmonellautbrott där vissa företag inte kan få ersättning medan andra företag kan få ersättning och där ersättningen varierar beroende på anslutning till ett frivilligt kontrollprogram. En enkel beräkning visar att ersättningen vid salmonella är av avgörande betydelse för den kostnadsökning som kan uppstå. En nötköttsproducent som är berättigad till ersättning från staten såväl enligt epizootilagstiftningen som för salmonellautbrott enligt zoonosförordningen och föder upp 500 ungdjur, vilket efter svensk mått är ett stort företag, skulle få en kostnadsökning på cirka 19 500 kr per år. Om djurägaren köper in djur från mer än 5 besättningar skulle kostnadsökningen enligt den här beräkningen stanna vid 6 500 kr. Skillnaden beror på att den senare producenten inte omfattas av de statliga ersättningsreglerna vid salmonellautbrott. Förhållandena är desamma inom fjäderfäsektorn och för de större svinproducenter som inte är anslutna till det frivilliga salmonellaprogrammet.
Det har inte varit möjligt att skilja mellan nötköttsproducenter som enbart har nötköttsuppfödning och de producenter för vilka den huvudsakliga verksamheten är mjölkproduktion. Undantaget från ersättning vid salmonella gäller visserligen alla större producenter med nötkött men mjölkproducenters inköpsrutiner innebär sannolikt att det stora flertalet av de större producenterna omfattas av ersättningsreglerna. Det betyder att ersättning lämnas till 70 procent för de producenter som är anslutna till ett frivilligt kontrollprogram, och till 50 procent för övriga. Anslutningsgraden inom mjölksektorn är låg, omkring 30 procent, men andelen är högre hos större producenter än hos producenter med mindre besättningar. År 2008 var hälften av de gårdar med nötkreatur som spärrades för salmonellautbrott mjölkgårdar och hälften renodlade nötköttsproducenter. Det skulle innebära att utslaget på samtliga mjölkgårdar utbetalades i ersättning i genomsnitt ungefär 1 000 kronor per mjölkkobesättning till dem som var anslutna till ett frivilligt kontrollprogram. Det kan ge en antydan om nivån på en salmonellaförsäkring inom mjölkproduktionen.
4 SLS Allmänna Leveransvillkor 2010.
541
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
För fjäderfä är det ett rimligt antagande att de cirka 350 företag som sammanlagt svarar för mellan 95 och 98 procent av den totala produktionen inte omfattas av de statliga ersättningsreglerna vid salmonella. Staten leder emellertid fortfarande bekämpningen vid ett utbrott, upprättar saneringsplaner m.m. medan företaget eller försäkringen får stå för samtliga kostnader. Enligt utredningens förslag får producenten själv ta fram åtgärdsplaner, leda saneringsarbetet m.m., vilket gör det möjligt för företaget att påverka sina kostnader eller försäkringspremien. Sammantaget borde det leda till en effektivare hantering av smittbekämpningen vid salmonella. Förslaget innebär att alla animalieproducenter behandlas lika, till skillnad från dagens ersättningssystem, vilket bör gynna de större fjäderfäföretagens relativa konkurrenssituation.
Som en konsekvens av EU:s regelverk kategoriserar utredningen några salmonellatyper som åtgärdssmittor. Det betyder att ägare till avelsfjäderfä kan få ersättning för avlivade djur vid ett utbrott av dessa salmonellatyper, något som ofta inte är möjligt med dagens regler.
Under 2000-talet har också fjäderfäsektorn haft utbrott av epizootiska sjukdomar, framför allt Newcastlesjuka. Under perioden har det inträffat 12 utbrott av Newcastlesjuka som medfört utbetalningar på 3,7 miljoner kronor per år till djurägare exklusive ersättning för avlivade djur. Det totala antalet företag inom fjäderfäsektorn kan uppskattas till omkring 4 000 företag, dvs. utbetalningarna i samband med bekämpning av Newcastlesjuka motsvarar mindre än 1 000 kronor per företag i branschen.
Inom svinproduktionen är det framför allt salmonellautbrott som har föranlett utbetalningar enligt ersättningsreglerna. I genomsnitt har cirka 13 miljoner kronor per år utbetalats i ersättning till djurägare under perioden, inklusive ersättningen vid de stora foderutbrotten. Större svinföretag kan endast få ersättning vid salmonellautbrott om de är anslutna till ett frivilligt kontrollprogram. Enligt uppgift är flertalet större svinproducenter anslutna till programmet. En producent som slaktar cirka 2 500 slaktsvin per år skulle få en premiekostnad på cirka 16 000 kronor per år med utgångspunkt från de angivna förutsättningarna. För den som inte är ansluten till programmet leder utredningens förslag inte till några kostnadsökningar. Utredningens analys visar också att de större grisproducenterna generellt har högre biosäkerhetsrutiner än t.ex. företag med nötkreatur.
Risken för att en allmänfarlig djursjukdom ska introduceras i en besättning är liten. Det kan därför inte uteslutas att många djur-
542
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
ägare väljer att inte teckna en försäkring för de allmänfarliga sjukdomarna. Det kan också vara rationellt för mindre djurhållare som är medvetna om riskerna i produktionen. De begränsade beräkningar som det har varit möjligt att genomföra visar att de kostnader som olika djurägare får i samband med att ett sjukdomsutbrott bekämpas varierar i mycket stor utsträckning mellan olika djurhållare. Genomsnittsberäkningar kan följaktligen ge en missvisande bild.
Utredningens beräkningar visar att en mjölkproducent med 50 kor och som inte är ansluten till ett frivilligt kontrollprogram i genomsnitt har fått 150 000 kronor i ersättning vid salmonellabekämpning. I genomsnitt har dessa företag en omsättning på drygt 1,5 miljoner kronor per år. Det är rimligt att utgå från att producenterna i genomsnitt haft ungefär lika stora egna utlägg för bekämpningen. Samtidigt är sannolikheten mycket liten att råka ut för ett sjukdomsutbrott varför det kan vara rationellt att inte teckna en försäkring eller välja en försäkring med hög självrisk. Utredningens förslag innebär att djurhållaren själv får ett stort inflytande över hur bekämpningen ska genomföras, vilket gör det möjligt att hålla nere kostnaden. Det kan vara ytterligare ett skäl för en djurhållare att vara oförsäkrad.
Avveckling av kontrollprogram i sin nuvarande form
Utredningen föreslår att de hälsoprogram som drivs med stöd av lagen om kontroll av husdjur m.m. samt provtagningslagen avvecklas i sin nuvarande form. Ansvaret mellan stat och näring fördelas därmed på ett mer tydligt sätt. Staten och näringen har fortsatt ett gemensamt ansvar för att motverka och bekämpa allmänfarliga djursmittor men ansvarsfördelningen tydliggörs. För andra djursmittor som inte är allmänfarliga men som kan förorsaka störningar i animalieproduktionen är det djurhållaren som avgör om smittämnet ska bekämpas och hur det ska gå till.
Det blir också i fortsättningen möjligt för djurägarna att kollektivt samverka för att förbättra djurhälsoläget i animalieproduktionen med stöd av lagstiftning. Det blir emellertid inte möjligt för djurägarnas organisationer att begära att staten tillgriper tvångsåtgärder mot enskilda djurägare för att ansluta sig till ett djurhälsoprogram eller motsvarande. Staten samarbetar i dag med olika djurhälsoorganisationer med olika ägarförhållanden. Vissa organisationer ägs i
543
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
mindre eller högre grad av berörda djurägare medan andra drivs som företag utan inflytande från djurägarna. Den största djurhälsoorganisationen inom området är Svenska Djurhälsovården AB. Bolaget är helägt av de största slakteriföretagen i landet och har inte individuella djurägare som delägare. Det är inte en självklar utgångspunkt att djurägare och slakteribolagen har i alla delar gemensamma intressen inom djurhälsoområdet.
Konsekvenserna för djurhälsoorganisationerna av förslaget blir att de inte längre kan räkna med att staten tar ansvaret för att alla djurägare bekämpar en viss djursmitta. Det blir en fråga för organisationerna själva att bedöma vilka åtgärder som det kan krävas och vilken anslutningsgrad som behövs för att ett frivilligt program ska bli lönsamt och effektivt. Slakterier och mejerier har möjlighet att genom leverantörsavtal påverka djurhälsoläget inom djurhållningen genom att ställa krav på hur djurhållningen ska bedrivas. Sådana krav kan innebära att man är ansluten till ett visst hälsoprogram eller att ett visst smittämne inte får förekomma hos djur som lämnas till slakt, levererar mjölk m.m. Slakterier, mejerier m.m. kan inte längre utgå från att staten tar ansvaret för att de djur som levereras till slakt eller den mjölk som levereras till mejerierna kommer från besättningar som är fria från ett visst smittämne. Den frågan måste hanteras inom ramen för normal affärsverksamhet. Staten riktar sina insatser mot smittämnen som är allmänfarliga medan andra smittämnen i produktionen blir en uppgift för djurhållaren samt organisationer och företag inom djurhälsområdet att hantera. Det innebär att djurhållarens ansvar för produktionsförhållandena också i fråga om djurens hälsotillstånd tydliggörs.
Det kan inte uteslutas att vissa djurägare som ställer sig utanför olika djurhälsoprogram ändå kan leverera sina djur för slakt eller leverera mjölk till mejerier som inte ställer särskilda djurhälsokrav. Syftet kan t.ex. vara att undvika de kostnader som en anslutning till ett hälsoprogram kan innebära. Det kan uppfattas som en konkurrensfördel i förhållande till de djurägare som tar på sig kostnader för att medverka i gemensamma program för att förbättra djurhälsoläget. Det kan också uppfattas som olämpligt att djurägare vinner konkurrensfördelar med sämre djurhälsa. Det är dock en fråga för marknaden att lösa. Fördelarna med en god djurhälsa för den långsiktiga produktivitetsutvecklingen i djurhållningen och en djurhållning som ligger i linje med allmänhetens uppfattning om hur animalieproduktion ska bedrivas bör utgöra en konkurrensfördel. Att ställa sig utanför den organiserade hälsokontrollen kan således
544
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
innebära betydande marknadsrisker. De som är anslutna till organiserad hälsokontroll har också fördelarna av att kunna sälja djuren under särskild märkning med stöd av lagen.
Djurägarnas avgifter till branschorganisationerna för dagens kontroll- och hälsoprogram förändras sannolikt på längre sikt. Fokuseringen på ett generellt program, biosäkerhetsplaner, skapar förutsättningar för att sänka de sammanlagda kostnaderna för de som i dag är med i flera olika program. Detta kan innebära att nettoeffekten för ett företag inte blir så stor eftersom den avgiften, som också tas ut i slakten, minskar. Det kommer i första hand att gynna de företag som redan har en hög medvetenhet om vikten av smittskyddsåtgärder.
Sammanfattning av konsekvenser för företag inom animalieproduktionen
Utredningens förslag leder, åtminstone på kort sikt, till ökade kostnader för animalieproduktionen i landet. Kostnadsökningarna kommer att skilja sig mellan olika företag beroende på produktionsinriktning, storlek och biosäkerhetssystem. För vissa producenter blir kostnadsökningen större medan det för andra blir en mindre eller försumbar ökning. Generellt kan sägas att större företag kommer att stärka sin relativa konkurrenssituation i förhållande till mindre företag. Det bör dock noteras att producenterna ges en mer aktiv roll både i fråga om att förebygga sjukdomar och i bekämpningen vid utbrott av vissa djursjukdomar. Redan i dag har djurägarna utgifter som inte täcks av det statliga ersättningssystemet. På sikt, när det nya systemet trätt i full kraft, är det rimligt att anta att den totala hanteringen av djursmittor blir mer rationell än i dagens myndighetsstyrda system och möjlighet till en totalt lägre kostnad för djurhållningen. Det gäller främst de djurägare som i dag får en begränsad eller ingen ersättning från staten vid ett sjukdomsutbrott men på sikt gynnas alla djurägare av en mer rationell hantering av utbrott av allmänfarliga djursmittor.
Kostnadsökningen uppstår dels genom att kraven på biosäkerhetsplaner kan kräva ändringar i anläggningen, dels genom ett administrativt merarbete. Det senare gäller framförallt de djurägare som i dag inte tillämpar förebyggande smittskyddsprogram. Kostnadsökningen uppstår också för de djurhållare som i dag får ersätt-
545
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
ning från det statliga regelverket vid utbrott och som anser sig ha behov av ett försäkringsskydd.
De kostnadsökningar som utredningens förslag ger upphov till är i absoluta tal relativt små i förhållande till slutpriset på kött eller mejerivaror. Det handlar om kostnader kring 10–30 öre per kg. En försäkringspremie blir något högre än ett egenfinansierat ersättningssystem eftersom försäkringsbolaget även ska täcka in kostnader för återförsäkring, vinster m.m..
Det som avgör i vilken utsträckning som djurägarna kan övervältra kostnadsökningen på priset till slutkonsument är priselasticiteten hos slutkonsumenterna och konkurrens- och styrkeförhållandena i hela livsmedelskedjan. Förädlingsleden är sannolikt beredda att ge högre avräkningspriser endast om de själva har möjlighet att få ut ett högre pris från den förädlade produkten till dagligvaruhandeln. Svenskt kött betingar ett högre pris i butiksledet men konkurrerar samtidigt med kött från både andra EU-länder och tredje land. Förstärkningen av biosäkerheten inom animalieproduktionen kan utgöra ytterligare ett argument för svenskt nötkött. Importandelen för kött i butik är dock sannolikt avsevärt lägre än importandelen i storhushåll och restaurang. Vissa mejerivaror som ost och yoghurt är också utsatta för importkonkurrens, vilket gör att utrymmet för att övervältra kostnadsökningar på konsumentpriset blir begränsat. Utredningens förslag i övrigt innebär att företag med goda biosäkerhetsrutiner kommer att i förhållande till företag utan sådana rutiner stärka sin relativa konkurrensposition. För övriga företag varierar konsekvenserna beroende på utgångsläget. Företag med god biosäkerhet men som inte deltar i ett frivilligt salmonellaprogram får mindre kostnadsökningar än företag med bristfälliga rutiner trots att de deltar i ett frivilligt kontrollprogram. Utredningens förslag om att djurägare med lagstöd ska kunna sälja sina djur med intyg om att djuren kommer från en besättning med deklarerad hälsostaus ger också incitament för slakterier och andra inköpare att stödja en god djurhållning.
Förslaget om biosäkerhetsplaner innebär att större vikt läggs vid förebyggande åtgärder än i dagens smittskyddspolitik. Det kommer på sikt förbättra djurhållningen inom all animalieproduktion. En övergång till försäkringslösningar vid sjukdomsutbrott kommer ytterligare att förstärka inriktningen på förebyggande åtgärder. Försäkringspremier kan individualiseras och ta bättre hänsyn till olika djurhållares förutsättningar och ambitioner än vad som är möjligt inom ett offentligt reglerat system.
546
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
4.5.2 Biodling
Kunskapen om biodlingsföretagen är bristfällig. Visserligen ska biodlare anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen men det sker inte i den utsträckning som är föreskriven. Biodling bedrivs också som hobbyverksamhet där verksamheten kan utgöra en mellanställning mellan att hålla livsmedelsproducerande djur och att ha sällskapsdjur. Av principiella skäl bör statens mycket långtgående ingrepp i en enskilds verksamhet användas restriktivt och endast när det är motiverat av angelägna allmänna intressen.
Jordbruksverkets rapport 2009:24, Massdöd av bin, ger en god bild av en verksamhet med många problem. Enligt rapporten är det bl.a. för få bin i Sverige och bina finns inte på de platser där de behövs i den utsträckning som är önskvärt. Sjukdomar hos bin är en del men långtifrån hela problembilden även om stor dödlighet bland bin är ett ökande problem i flera länder inom och utom EU5 .
Inom biodlingsföretagens båda branschorganisationer, Biodlarna och Sveriges Biodlares Riksförbund, har tagits fram dels branschriktlinjer för honungsproduktion som har lämnats för godkännande till Livsmedelsverket, dels rekommendationer och åtgärder för att hålla en hög standard i biodlingen, Bihusesyn. Inom kvalitetssystemet Svenskt Sigill finns också en produkt inriktad mot biodlingen. Utredningen bedömer att dessa system har goda förutsättningar efter viss komplettering att kunna godkännas som branschriktlinjer även avseende biosäkerhetsåtgärder.
Utredningens förslag innebär att branschorganisationerna kan bedriva verksamhet som innebär förebyggande av bisjukdomar med stöd från Jordbruksverket. I och med att bitillsynsmännen försvinner i sin nuvarande form finns det möjlighet för branschorganisationerna att knyta den kompetensen till sig i det förebyggande arbetet.
Bisjukdomslagens regelverk har inte hindrat att sjukdomar kommit in i landet och successivt fått sådan spridning att de blivit endemiska. Systemet med bitillsynsmän har inte varit tillräckligt för att hindra ökad smittspridning. Utredningen visar också att dagens system med bitillsynsmän strider mot EU:s regelverk.
EU-direktivet som reglerar handeln med bin anger att bin som säljs inte får komma från ett område som är föremål för förbud
5 Europeiska unionens råd 17608/10, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om honungsbins hälsa direktiv 92/65/EEG som avser handel inom gemenskapen med andra djur än de traditionella lantbruksdjuren, regleras handel med bin.
547
Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2010:106
avseende amerikansk yngelröta. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns för de flesta djurslag. Direktivet innehåller också fler detaljer om förbudet. ”Förbudet ska gälla i minst 30 dagar efter det senast registrerade fallet och den dag då alla kupor inom en radie av tre kilometer har kontrollerats av den behöriga myndigheten och alla smittade kupor har bränts upp eller behandlats och inspekterats till den behöriga myndighetens belåtenhet”. Genom ett kommissionsbeslut (2007/265/EG)6 kom handelsreglerna att utvidgas. Detta skedde inte genom ändringar i direktivet (artikel 8), vilket hade krävt ett beslut i ministerrådet, utan genom ett kommissionsbeslut om att ändra i förlagan till det intyg som ska upprättas vid handel. I intyget lades till att bin och humlor som, ”kommer från ett område med en radie av minst 100 km som inte omfattas av restriktioner i samband med misstanke om eller bekräftad förekomst av skalbaggar av typen Aethina tumida eller tropilaelapskvalster (Tropilaelaps spp.) och där det inte förekommer angrepp av dessa.”
Utredningen har valt att föra upp Aethina tumida och tropilaelapskvalster (Tropilaelaps spp) som åtgärdssmittor. Detta innebär att om dessa smittor påträffas kommer åtgärder att vidtas för att bekämpa smittan. Endast dessa bisjukdomar betecknas som allmänfarliga. Utredningen föreslår att de medel som nu används till bitillsynen förs över till annat anslag för att där kunna användas till stöd för biodlingen. Utredningen bedömer att detta ger bättre möjligheter för branschen att utveckla och utöka svensk biodling.
I och med att systemet med bitillsynsmän inte anses förenligt med EU-reglerna kommer det att finnas ett förstärkt behov av veterinärer med kompetens om bisjukdomar. Det kan krävas ökade utbildningsinsatser inom veterinärområdet.
4.5.3 Vattenbruk
Utredningens förslag påverkar i begränsad omfattning vattenbruket. Redan i dag är det krav på vattenbruket att upprätta planer för verksamheten som är påminner om utredningens förslag till biosäkerhetsplaner. Förändringar i ersättning vid sjukdomsutbrott får också begränsade följder för näringen. Enligt utredningens för-
6 Kommissionens beslut (2007/265/EG) om ändring av bilaga E till rådets direktiv 92/65/EEG avseende införande av ytterligare hälsoåtgärder för handeln med levande bin och uppdatering av förlagorna till hälsointyg.
548
SOU 2010:106 Konsekvenser av utredningens förslag
549
slag kommer även i fortsättningen ersättning att utbetalas för avlivade djur vilket i genomsnitt svarar för nästan 60 procent av vattenbrukets kostnader vid bekämpning av olika fisksjukdomar.
4.5.4 Transportföretag
Transporter av djur innebär ökade risker att sprida sjukdom eller smitta. Den som transporterar djur blir ansvarig för att transporterna utförs på ett sätt så att smitta inte sprids. Fordon eller ”behållare” ska rengöras mellan transporter och vid behov desinficeras. Detta krav kommer att påverka hur transportfirman ordnar sin verksamhet och vilka rutiner som tillämpas. Krav på att transportören ska ha rengöringsutrustning tillgänglig vid omlastningar kan öka kostnaden. Rengöringen kan sprida smittor som finns i transporten till den plats där rengöringen genomförs. Miljökrav kan därför innebära att transporter endast kan rengöras på särskilt anvisade platser. Många transportörer uppfyller redan kraven på ett gott smittskydd under transporter och vid i- och avlastning. För dessa innebär utredningens förslag behov av endast mindre förändringar. För andra transportörer kan dock utredningens förslag innebära att åtgärder måste göras, rutiner läggas om etc. som höjer transportkostnaden. Det betyder emellertid att transportvillkoren mellan olika transportörer jämnas ut. Ett sämre smittskydd kan inte utnyttjas för att erbjuda konkurrensfördelar genom lägre transportpriser.
5 Författningskommentarer
5.1 Förslag till djursmittslag
1 kap. Inledande bestämmelser
Syfte
1 §
I bestämmelsen anges syftet med den nya lagen. Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.2 jämte 3.1. Den har inte någon direkt motsvarighet i någon av de nu gällande lagarna. Genom bestämmelsen klargörs att det övergripande syftet med lagen är att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor hos djur och att lagen ska ge en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, en god djurhälsa och minska risken för allvarliga konsekvenser för jord- och vattenbruksnäringen.
Begreppet djursmittor definieras i 8 § och kommenteras närmare nedan.
Verksamheter som i detta sammanhang omfattas av jord- och vattenbruksnäringen utgörs av uppfödning av djur och annan djurhållning för produktion av livsmedel och andra varor samt av andra närliggande verksamheter. Bland exemplen på verksamheter som omfattas av begreppet återfinns mjölkproduktion, uppfödning av t.ex. slaktdjur och pälsdjur. Även hästuppfödning och närliggande hästhållningsverksamhet samt biodling och odling av fisk avsedd för konsumtion eller utsättning får anses omfattas av begreppet. Bland de verksamheter som däremot får anses falla utanför begreppet finns t.ex. djurhållning vid djurparker, cirkusverksamhet, uppfödning och handel av sällskapsdjur samt verksamhet med försöksdjur.
551
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Allmänna principer
2 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.2. Paragrafen har inte någen motsvarighet i de nu gällande lagarna på djurhälsoområdet. En bestämmelse av motsvarande innehåll finns dock i 1 kap. 4 § första stycket smittskyddslagen (2004:168). I paragrafen slås fast att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och att åtgärderna inte får gå längre än vad som är nödvändigt. Behovet av åtgärder varierar för de olika djursmittorna. Det kan även växla för en viss smitta beroende på hur den epidemiologiska situationen ser ut. Begreppet vetenskap och beprövad erfarenhet är väletablerat och används inom såväl hälso- och sjukvården som djurens hälso- och sjukvård.
3 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.2. Den har inte någon motsvarighet i de nu gällande lagarna. Av paragrafen framgår att åtgärder som vidtas med stöd av lagen ska bidra till att främja den fria rörligheten på EU:s inre marknad samt främja handel med tredje land. Genom bestämmelsen understryks vikten av att de åtgärder som vidtas med stöd av lagen inte är mer handelshindrande än vad som är nödvändigt.
Lagens omfattning och innehåll
4 §
I bestämmelsen räknas, i förtydligande syfte, upp innehållet i lagens olika kapitel. Uppräkningen är inte uttömmande utan avsedd att ge läsaren en översiktlig bild av var olika bestämmelser finns.
5 §
I paragrafen anges som en upplysning till läsaren att det finns bestämmelser om smittskyddsåtgärder även i annan lagstiftning.
552
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Lagens avgränsning mot miljöbalken
6 §
Bestämmelsen är ny. Utredningen har i del A, avsnitt 3.3 redogjort för förhållandet till miljöbalken. Lagen innehåller skyddsbestämmelser vid vars tillämpning situationer kan uppstå när åtgärder måste beslutas eller vidtas som innebär sådana olägenheter som avses i miljöbalken åsidosätts. För de fall miljöbalkens regler kan komma att behöva åsidosättas ska så långt möjligt försiktighetsmått vidtas.
EU-bestämmelser som kompletteras av lagen
7 §
Paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.3.2, motsvarar i sak 1 a § epizootilagen (1999:657), 1 a § zoonoslagen (1999:658), 2 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) och 2 § lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m.
Av paragrafen framgår att lagens bestämmelser kompletterar de EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen tillkännager i Svensk författningssamling vilka grundförordningar som avses. Med grundförordningar avses EU-förordningar som är beslutade av Europaparlamentet och rådet gemensamt eller av rådet ensamt. Av bestämmelsen följer att de kommissionsförordningar som stödjer sig på bemyndiganden i grundförordningar inte anges i regeringens tillkännagivande. Även de EU-bestämmelser som finns i kommissionsförordningar kompletteras dock av lagen i de fall de har samma syfte som lagen och faller inom dess tillämpningsområde.
Definitioner
8 §
I paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.3.1, definieras begreppet djursmittor. Begreppet har inte någon motsvarighet i nu gällande lagar. Begreppet omfattar såväl smittor som kan spridas mellan djur och människa (zoonoser) och smittor som enbart sprids mellan djur. Begreppet djursmittor, och därmed lagen, omfattar flertalet betydelsefulla djursmittor. Från begreppet
553
SOU 2010:106 Författningskommentarer
undantas enbart sådana smittor som endast utgör ett ringa hot mot människors eller djurs hälsa. Även zoonoser som inte framkallar sjukdom hos djur omfattas av lagen om de innebär ett inte ringa hot mot människors hälsa.
9 §
I paragrafen, som kommenteras i del A, avsnitt 3.4.1, definieras begreppet allmänfarliga djursmittor. Begreppet motsvarar delvis begreppet allmänfarliga djursjukdomar som finns i 1 § epizootilagen. De allmänfarliga djursmittorna är sådana allvarliga djursmittor för vilka det ska vidtas tvingande åtgärder för att förhindra smittspridning och, i vissa fall, för att utrota smittan från landet. För att en djursmitta ska anses som en allmänfarlig djursmitta måste den uppfylla de i paragrafen uppställda kriterierna. En prövning måste således göras av varje enskild djursmitta.
I första stycket 1 anges att djursmittor som regleras i EU-lagstiftningen och där det föreskrivs att vissa åtgärder som är riktade mot enskilda ska vidtas för att bekämpa smittan eller i övrigt förhindra smittspridning omfattas av begreppet. För dessa smittor ska det således inte göras någon bedömning av vilka konsekvenser som en spridning av smittan har för t.ex. folkhälsan, utan det följer direkt av EU:s direktiv eller förordningar vilka åtgärder som en medlemsstat minst måste vidta. Med direkta åtgärder som riktas mot enskilda avses bl.a. krav på att områden där smittan förekommer spärras av, att det uppställs krav på att områden runt det smittade området beläggs med restriktioner avseende t.ex. förflyttning av djur samt krav på att djur ska avlivas.
I första stycket 2 definieras vad som i lagen avses med allmänfarliga djursmittor i de fall det inte direkt framgår av EU:s lagstiftning att åtgärder måste vidtas för att förhindra smittspridning. För att en djursmitta ska betecknas som allmänfarlig krävs att den kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa eller ge stora ekonomiska förluster i jord- eller vattenbruksnäringen eller kan innebära ett allvarligt hot mot miljön. När det gäller bedömningen av vad som utgör ett hot mot människors hälsa bör viss ledning kunna hämtas från smittskyddslagens definition av begreppet allmänfarlig sjukdom. Begreppet jord- och vattenbruksnäringen behandlas i kommentaren till 1 §. Vidare ska det finnas möjligheter att begränsa smittspridningen genom åtgärder som riktar sig mot djur som hålls av människor. Smittor som enbart drabbar vilda djur
554
SOU 2010:106 Författningskommentarer
eller där det är lämpligare att vidta åtgärder som rikats mot t.ex. livsmedel eller människor ska inte klassificeras som allmänfarliga. Vid bedömningen av om en sjukdom omfattas av de beskrivna kriterierna har man även att utgå från förutsättningarna för smittspridning i Sverige.
I andra stycket anges att de allmänfarliga djursmittorna indelas i tre kategorier, EU-förordningssmittor, spärrsmittor och åtgärdssmittor, vilka definieras i 10 §.
10 §
I paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.4.2, definieras begreppen EU-förordningssmittor, spärrsmittor och åtgärdssmittor.
Med EU-förordningssmittor avses allmänfarliga djursmittor vars bekämpning regleras i en EU-förordning som kompletteras av lagen. Det är enbart i de fall som bekämpningsåtgärderna i sin helhet eller i vart fall huvudsakligen är reglerade i EU-förordningar som en allmänfarlig djursmitta ska klassificeras som en EU-förordningssmitta. Det förekommer att de grundläggande bestämmelserna om bekämpningen av en smitta finns i ett direktiv beslutat av Europaparlamentet och rådet gemensamt eller av rådet ensamt men att kommissionen har beslutat om t.ex. vissa genomförandebestämmelser genom en kommissionsförordning. Eftersom de grundläggande bekämpningsåtgärderna inte följer av EU-förordningen bör en sådan smitta inte klassificeras som en EU-förordningssmitta.
Med spärrsmittor avses allmänfarliga djursmittor, som inte är EU-förordningssmittor, där smittspridningen kan hindras genom åtgärder för att förhindra direkta eller indirekta kontakter mellan djur genom att det område där smitta kan antas förekomma spärras. Bestämmelser om de åtgärder som ska vidtas vid ett misstänkt eller bekräftat fall av en spärrsmitta finns i 5 kap. 3–12 §§.
Med åtgärdssmittor avses allmänfarliga djursmittor, som inte är EU-förordningssmittor, där risken för smittspridning medför att det inte är en tillräcklig åtgärd att spärra det område där smittan kan antas förekomma. De åtgärder som kan vidtas vid förekomst av en åtgärdssmitta motsvarar i stor utsträckning de åtgärder som idag kan vidtas för sjukdomar som omfattas av epizootilagen. Bestämmelserna om de åtgärder som ska vidtas vid ett misstänkt eller bekräftat fall av en åtgärdssmitta finns i 5 kap. 13-28 §§.
555
SOU 2010:106 Författningskommentarer
11 §
Paragrafen, samt de bilagor som paragrafen hänvisar till, har kommenterats i del A, avsnitten 3.4.3 och3.4.4.
I paragrafens första stycke föreskrivs att EU-förordningssmittorna, spärrsmittorna samt åtgärdssmittorna anges i bilagorna till lagen. Det bör i sammanhanget noteras att det faktum att en smitta finns upptagen på listan inte med nödvändighet innebär att det finns krav på att samtliga djur som kan drabbas av smittan ska omfattas av kraven på åtgärder. Sådana krav kan i vissa fall begränsas till att enbart avse vissa djurslag eller vissa särskilt utsatta produktionsformer. Djursmittor drabbar olika djurarter på olika sätt, konsekvenserna av förekomst av en smitta kan vidare variera beroende på vilken sorts djurhållning som smittan förekommer i. För zoonoser som sprids via livsmedel innebär förekomsten av smittan hos icke livsmedelsproducerande djur ofta inte något allvarligt hot mot folkhälsan. Konsekvenserna av djursmittor som kan spridas från föräldrar till avkomman kan bli väldigt omfattande om smittan förekommer i en avelsbesättning, medan det kanske inte innebär en lika stor risk för smittspridning i besättningar där djuren inte är avsedda att användas för reproduktion. Detta medför att vissa smittor är klassificerade som spärr- respektive åtgärdssmittor enbart beträffande vissa djurslag eller vissa produktionsformer.
I andra stycket föreskrivs att det i bilaga 3, i vilken åtgärdssmittorna finns angivna, även anges vilken målsättning som myndigheternas åtgärder ska ha vid förekomst av åtgärdssmittan. Målsättningarna är beskrivna som att smittan ”ska utrotas från Sverige”, ”inte ska förekomma hos djur som hålls av människor” respektive ”inte får spridas från det område där den förekommer”. Det faktum att målsättningen med en viss åtgärdssmitta är att den inte ska få förekomma hos djur som hålls av människor innebär inte att myndigheterna inte kan vidta åtgärder mot vilda djur i syfte att tillse att risken för smittspridning av åtgärdssmittan till djur som hålls av människor minskas.
12 §
I paragrafen definieras begreppet anmälningspliktiga djursmittor.
556
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Särskilda bemyndiganden
13 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.4.4. En bestämmelse av motsvarande innehåll finns i 9 kap. 2 § smittskyddslagen.
För att Sverige snabbt ska kunna ingripa med tvingande åtgärder mot nya djursmittor bemyndigas regeringen i första stycket att meddela föreskrifter om att bestämmelserna om EU-förordningssmittor, spärrsmittor eller åtgärdssmittor ska tillämpas på en viss smitta. Förutsättningarna för ett sådant beslut finns i andra stycket. Där anges att sådana föreskrifter enbart får meddelas om det vid tiden för djursmittslagens ikraftträdande inte var känt att smittan uppfyllde kriterierna för en allmänfarlig djursmitta eller att smittspridning av smittan skulle kunna förekomma i Sverige. Bemyndigandet i paragrafen ska således enbart utnyttjas för nya smittor, smittor vars karaktär plötsligt har förändrats eller för smittor som visserligen är kända men som tidigare har haft ett så begränsat utbredningsområde att det har bedömts som osannolikt att de skulle kunna introduceras i Sverige. Av tredje stycket följer att regeringens föreskrifter snarast ska underställas riksdagens prövning.
Skyddsbeslut
14 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.5. En bestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 7 § provtagningslagen.
Det kan inte uteslutas att det t.ex. förs in djur som bär på en ny smitta eller att en befintlig smitta plötsligt blir mer aggressiv. Det kan inte heller uteslutas att en smitta som visserligen är känd men som har ett så begränsat utbredningsområde, att det har bedömts som osannolikt att den skulle kunna introduceras i Sverige ändå uppträder. Staten måste i sådana fall ha möjlighet att ingripa mot sådana smittor.
I första stycket ges därför den myndighet som regeringen bestämmer rätt att i det enskilda fallet fatta beslut om bl.a. avlivning eller isolering av djur, begränsningar i hanteringen av djur och andra varor samt begränsningar eller villkor när det gäller kontakter mellan djur och människor. Förutsättningarna som ska vara uppfyllda för ett sådant beslut är att det finns en misstanke eller en
557
SOU 2010:106 Författningskommentarer
bekräftad förekomst av en djursmitta som inte är klassificerad som allmänfarlig eller som omfattas av föreskrifter enligt 13 §, men som ändå bedöms uppfylla kriterierna för en allmänfarlig djursmitta.
I andra stycket stadgas vidare att beslut enligt första stycket enbart får meddelas om det dessförinnan inte var känt att smittan uppfyllde kriterierna för en allmänfarlig djursmitta eller att smittspridning av smittan skulle kunna förekomma i Sverige.
Genom bestämmelsen genomförs artikel 8 i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur samt varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden.
Föreskrifter om upphörande av bekämpningen av en allmänfarlig djursmitta
15 §
Bestämmelsen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.6, motsvarar delvis 10 § epizootilagen. Om det trots stora bekämpningsinsatser står klart att det inte går att förhindra smittspridningen av en allmänfarlig djursmitta bör det finnas en möjlighet att kunna avbryta bekämpningen.
I paragrafen bemyndigas därför regeringen att meddela föreskrifter om att de pågående bekämpningsinsatserna ska upphöra, att bestämmelserna i 5 kap. om åtgärder som ska vidtas vid misstanke eller bekräftad förekomst av en allmänfarlig djursmitta inte ska tillämpas samt att misstanke om smittan inte längre ska vara anmälningspliktig.
Omfattas smittan av EU:s bekämpningslagstiftning kan dock regeringen inte meddela sådana föreskrifter utan ett föregående EU-beslut i samma fråga.
558
SOU 2010:106 Författningskommentarer
2 kap. God biosäkerhet, provtagning och undersökning av djur,
märkning och registrering m.m.
Förebyggande åtgärder
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.4. Den har inte någon motsvarighet i nu gällande lagar. Däremot finns det en bestämmelse med i huvudsak motsvarande åliggande för läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal i 2 kap. 4 § smittskyddslagen.
Av paragrafen följer att veterinärer och andra som tillhör djurhälsopersonalen har en allmän skyldighet att i sin yrkesverksamhet vara uppmärksamma på förekomsten av djursmittor. De ska vidare vidta de åtgärder som skäligen kan behövas från smittskyddssynpunkt. Om det uppstår misstanke om en allmänfarlig djursmitta ska åtgärderna i 4 kap. samt 5 kap. vidtas. För andra smittor innebär bestämmelsen främst att den som tillhör djurhälsopersonalen, inom ramen för sin kompetens, är skyldig att lämna råd och stöd till den enskilde djurägaren om hur smittspridning bäst undviks. I de fall som personen ifråga saknar kompetens om djursmittan bör denne istället hänvisa djurägaren till en veterinär.
Krav på god biosäkerhet
2 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.1. Första stycket har inte någon direkt motsvarighet i nu gällande djurhälsolagstiftning. I bestämmelsen finns ett allmänt krav på att den som håller djur ska vidta biosäkerhetsåtgärder i syfte att minska risken för introduktion eller spridning av djursmittor. Med biosäkerhetsåtgärder avses bl.a. hygienåtgärder såsom krav på skyddskläder och skobyten, rengöring av redskap, testning avseende vissa smittor samt isolering av nya djur innan de sätts in i en besättning, sektionering av stallar m.m.
I andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för djurhållare att föra anteckning om sin verksamhet samt om krav på hygien- och andra biosäkerhetsåtgärder. Bemyndigandena motsvarar delvis bemyndigandena i 6 § 1 och 4 § provtagningslagen.
559
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Biosäkerhetsplaner
3 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.1. Den har inte någon motsvarighet i de nu gällande lagarna på djurhälsoområdet. Av första stycket framgår att det föreligger en skyldighet för djurhållare att upprätta en biosäkerhetsplan. Det föreskrivs vidare att det i planen ska anges vilka faktorer som innebär risk för introduktion eller spridning av djursmittor samt de åtgärder som ska vidtas för att förebyggas eller minska dessa risker. Med introduktion av smittor avses i första hand att ett smittämne som inte förekommer vid en anläggning kommer in i anläggningen och riskerar att spridas. Med spridning av smittor avses spridning av smittan såväl till djur inom anläggningen som till djur utanför anläggningen och till människor som t.ex. besöker anläggningen.
Kravet på biosäkerhetsplan omfattar, förutom den som håller djur i näringsverksamhet eller i större omfattning, även den som håller djur för förevisning. Härmed avses den som håller djur på ett sådant sätt att ett flertal människor kommer i kontakt med djuren, t.ex. djurparker, 4H-gårdar samt annan djurhållning med besöksverksamhet. Det överlämnas till rättstillämpningen att närmare bestämma vilka djurhållare som omfattas av kravet på biosäkerhetsplan. I andra stycket finns dock ett bemyndigande att meddela föreskrifter om undantag från kravet. Sådana undantag ska exempelvis kunna föreskrivas för verksamheter där risken för smittspridning bedöms vara mycket liten. I andra stycket finns därutöver också ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om biosäkerhetsplaner.
Djurtransporter
4 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.6. Bestämmelsen motsvarar i sak 9 § första stycket samt 2 § provtagningslagen. Någon ändring i sak är inte avsedd.
560
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Seminverksamhet
5 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.6. Den motsvarar delvis 3 § 3 lagen om kontroll av husdjur, m.m. Paragrafens bemyndigande omfattar endast sådana seminbestämmelser som är motiverade av djurhälsoskäl. Föreskrifter om seminverksamhet som syftar till att reglera avelsarbetet meddelas även framöver med stöd av bemyndiganden i lagen om kontroll av husdjur, m.m.
Provtagning och undersökning av djur
6 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.1. Den motsvarar delvis 3 § första stycket samt 4 § provtagningslagen. I första stycket ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter eller i enskilda fall besluta om provtagning eller undersökning av djur, djurprodukter, foder samt annat material.
Det klargörs i andra stycket att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att besluta att sådan provtagning eller undersökning ska utföras av en särskil förordnad veterinär eller annan person. Det är dock inte något krav på att sådan undersökning och provtagning alltid måste utföras av en särskilt förordnad person. I vissa fall är det mer ändamålsenligt att överlämna till djurägaren att t.ex. anlita en veterinär för att tillse att viss provtagning utförs.
Av tredje stycket framgår att provtagningen eller undersökningen får äga rum utan samtycke av djurägaren men att den ska genomföras på ett sätt som innebär så små olägenheter som möjligt för djurägaren.
Märkning och registrering
7 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.5. Den överensstämmer delvis med 9 § provtagningslagen. Paragrafens bemyndigande omfattar endast sådana bestämmelser om märkning och registrering av djurhållare m.m. som är motiverade av djurhälsoskäl. Föreskrifter härom som är motiverade av andra skäl får meddelas
561
SOU 2010:106 Författningskommentarer
med stöd av bemyndiganden i annan lagstiftning, t.ex. provtagningslagen och djurskyddslagen (1988:534).
Med begreppet djurhållare avses varje fysisk eller juridisk person som, även tillfälligt, är ansvarig för djur. Det innebär att bemyndigandet att meddela föreskrifter om krav på registrering även omfattar t.ex. djurtransportörer.
I jämförelse med den nu gällande bestämmelsen i 9 § provtagningslagen har det tillkommit en möjlighet att meddela föreskrifter om krav på godkännande av viss verksamhet med djur. Däremot återfinns inte bemyndigandet i 9 § första stycket 4 provtagningslagen om rätt att meddela föreskrifter om förbud mot användning av anläggningar som inte uppfyller krav på registrering i den nya lagen. Det följer redan av kravet på tillstånd eller registrering att den som inte uppfyller kraven inte har rätt att utöva verksamheten. Vidare finns det i 6 kap. bestämmelser om rätt för kontrollmyndigheten att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna i lagen ska efterlevas.
Frivilliga djurhälsoprogram
8 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.8. Den motsvarar delvis 3 § 1 och 2 samt 5 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. Enligt första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om frivilliga djurhälsoprogram samt ge organisationer rätt att anordna sådana program. Med frivilliga djurhälsoprogram avses sådana program som idag oftast kallas organiserade hälsokontrollprogram.
Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att djur som är anslutna till djurhälsoprogram får säljas eller på annat sätt överlåtas under en särskild beteckning. Ett regelverk om rätt att sälja djur under särskild beteckning kan ställa upp vissa särskilda krav på djuren, t.ex. att de ska ha varit anslutna till programmet under viss tid eller att de ska ha provtagits med negativt resultat ett visst antal gånger med avseende på en viss smitta, innan de får säljas under den särskilda beteckningen.
562
SOU 2010:106 Författningskommentarer
9 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.8. Den motsvarar 4 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. Av bestämmelsen framgår att en djurägare har rätt att få sina djur anslutna till ett anordnat djurhälsoprogram. Den ansvariga organisationen har således inte någon rätt att vägra en djurägare att ansluta sina djur till programmet på grund av att dessa inte uppfyller vissa krav. Om det visar sig att djurägaren inte inom rimlig tid, vilken vanligen inte borde överstiga några veckor, har anpassat sig till det regelverk som gäller för programmet bör organisationen besluta om att djurägaren ska uteslutas från programmet. Detsamma gäller om djurägaren vid ett senare tillfälle väljer att bryta mot regelverket. Att organisationen fattar beslut om uteslutning är särskilt angeläget för de fall det inom programmet finns en rätt att överlåta djur med särskild beteckning enligt 8 § andra stycket.
3 kap. In- och utförsel av djur, m.m.
Inledande bestämmelser
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.6.1. Bestämmelserna i tredje kapitlet motsvaras i huvudsak av bestämmelserna i den nu gällande förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. (införselförordningen), i förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. (utförselförordningen) samt i föreskrifter meddelade av Jordbruksverket med stöd av bemyndiganden i förordningarna.
I paragrafens första stycke anges att bestämmelserna i 3 kap. rör införsel och utförsel av bl.a. djur och animaliska produkter. De djur och produkter som omfattas av kapitlet är desamma som omfattas av bemyndigandet till Jordbruksverket i 3 § införselförordningen att meddela föreskrifter om krav på tillstånd eller andra villkor för införsel. Bestämmelserna i 3 kap. täcker såväl införsel som utförsel. Utförsel till tredje land är dock enbart reglerad i begränsad utsträckning.
I andra stycket finns en upplysning om att bestämmelser om kontroll av efterlevnaden av bestämmelserna och om åtgärder vid bristande upplysning finns i 6 kap.
563
SOU 2010:106 Författningskommentarer
I tredje och fjärde styckena finns bemyndiganden att meddela föreskrifter om dels vilka länder som ska jämställas med EU-länder, dels att viss förflyttning av djur till eller från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln kan undantas från bestämmelserna i kapitlet.
Generella villkor för in- och utförsel av djur m.m.
2 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.6.1. I bestämmelsen anges de grundläggande krav som uppställs vid handel med djur inom EU samt vid införsel av djur till EU. Bestämmelsen innebär ett genomförande av bl.a. rådets direktiv 90/425/EEG.
3 §
I bestämmelsen anges att djur som kommer från områden som är belagda med djurhälsorestriktioner eller som är avsedda för slakt på grund av ett bekämpningsprogram eller belagda med försäljningsförbud i ursprungslandet inte får förekomma i handeln inom EU eller föras in från tredje land. Bestämmelsen innebär ett genomförande av bl.a. artikel 3 i rådets direktiv 90/425/EEG.
4 §
I bestämmelsen föreskrivs att införsel av djur inte är tillåten om EU i ett särskilt beslut, riktat till medlemsstaterna, föreskriver att införsel av vissa djur eller produkter från ett visst område är förbjuden. En bestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 4 § införselförordningen.
5 §
I paragrafen finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de djurhälsokrav som ska vara uppfyllda vid införsel eller utförsel, officiell veterinärs besiktning av djur och om intyg om sjukdomsfrihet eller identitet samt om krav på registrering av den som för in djur till eller för ut djur ur landet. Det finns även möjligheter att meddela föreskrifter om undantag från kraven i 2 och 3 §§. Bemyndigandena i paragrafen är inte inskränkta till att enbart avse villkor vid handel inom unionen och införsel till tredje land utan de kan
564
SOU 2010:106 Författningskommentarer
även användas för att meddela föreskrifter om utförsel av djur m.m. till tredje land.
Införsel
Särskilda villkor vid införsel från tredje land
6 §
Bestämmelsen motsvarar 4 § 1 och 2 införselförordningen.
7 §
I första stycket anges att införsel från tredje land ska ske vid särskilt utpekade gränskontrollstationer. I andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om gränskontrollstationerna. Paragrafen motsvaras i huvudsak av 6 § införselförordningen.
8 §
Paragrafen motsvarar delvis 7 § införselförordningen. Av bestämmelsen följer att vid införsel från tredje land ska en officiell veterinär besluta om urlastning av djuren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om urlastningen. Sådana föreskrifter kan t.ex. röra hur och var urlastningen ska äga rum.
Karantän m.m.
9 §
Paragrafen innehåller bemyndigande att meddela föreskrifter om karantänshållning av djur.
10 §
Paragrafen motsvarar i sak 14 § införselförordningen.
11 §
Paragrafen motsvarar i sak 15 § införselförordningen.
12§
Paragrafen motsvarar 12 § införselförordningen.
565
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Utförsel
15 §
I E-lagstiftningen föreskrivs att djurtransporter mellan EU-länder ska registreras i en särskild databas, TRACES. I paragrafen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådan registrering.
4 kap. Anmälningsplikt
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.3.
Enligt bestämmelsen i första stycket, som delvis motsvarar 2 § första stycket epizootilagen, ska den som har djur i sin vård omedelbart anmäla misstanke om en allmänfarlig djursmitta till veterinär eller till den myndighet som regeringen bestämmer. Vad gäller misstankar om mul- och klövsjuka anges dock i artikel 3 i rådets direktiv 2003/85/EG av den 29 september 2003 om gemenskapsåtgärder för bekämpning av mul- och klövsjuka, om upphävande av direktiv 85/511/EEG och besluten 89/531/EEG och 91/665/EEG samt om ändring av direktiv 92/46/EEG att den som har djuren i sin vård ska vända sig till den behöriga myndigheten eller till en officiell veterinär med sådan misstanke. För ett fullständigt genomförande av direktivet krävs således att det klargörs att vid misstanke om mul- och klövsjuka ska den som har djuren i sin vård anmäla sin misstanke till den myndighet som regeringen bestämmer eller till en officiell veterinär.
Bestämmelsen i andra stycket motsvarar i huvudsak 6 § första stycket 2 provtagningslagen. Det klargörs att bemyndigandet inte enbart avser misstankar om en specifik djursmitta utan att den som har djuren i sin vård även kan vara skyldig att anmäla vissa tecken på sjukdom, t.ex. en ökad anhopning av kastningar eller ökad dödlighet hos djuren. Sådana anmälningar ska göras till en veterinär.
2 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.3. Bestämmelsen i första stycket motsvarar i huvudsak 3 a § första stycket epizootilagen och, när det gäller salmonella, 3 § zoonoslagen. I bestämmelsen anges att en veterinär eller någon annan som i sitt
566
SOU 2010:106 Författningskommentarer
yrke kommer i kontakt med djur eller djurprodukter är skyldiga att anmäla misstänkta fall av allmänfarliga djursmittor. Förutom veterinärer omfattas t.ex. andra personer inom djurens hälso- och sjukvård, djurtransportörer och personer som är anställda vid slakterier av anmälningsplikten.
Bestämmelsen i andra stycket motsvarar 5 § provtagningslagen.
3 §
Av bestämmelsen framgår att den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att besluta om provtagning eller undersökning i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 § för att bekräfta en misstanke om förekomst av en anmälningspliktig djursmitta. Rätten att fatta beslut om undersökning och provtagning gäller inte enbart de allmänfarliga djursmittorna utan även andra anmälningspliktiga djursmittor. För de smittor som inte är klassificerade som allmänfarliga har dock myndigheterna enbart begränsade möjligheter att, med stöd av denna lag, vidta tvingande bekämpningsåtgärder i de fall som smittan bekräftas.
5 kap. Åtgärder vid misstanke eller bekräftat fall av EU-
förordningssmitta, spärrsmitta eller åtgärdssmitta
EU-förordningssmittor
1 §
I paragrafen erinras om att bestämmelser om anmälningsplikt finns i fjärde kapitlet.
2 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.1. Den har inte någon direkt motsvarighet i nu gällande lagstiftning.
I första stycket erinras om att bestämmelser om bekämpningen av EU-förordningssmittor, vilka smittor anges i bilaga 1 till lagen, finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. För närvarande är det enbart TSE som klassificeras som en EU-förordningssmitta. De åtgärder som ska vidtas för att bekämpa dessa smittor finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för
567
SOU 2010:106 Författningskommentarer
förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati.
Av andra stycket följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter eller i enskilda fall fatta beslut om sådana åtgärder som avses i 22 §. I den bestämmelsen finns bemyndiganden att besluta om t.ex. avlivning av djur, vaccination av djur, smittrening och krav på journalföring av transporter av levande och döda djur, djurprodukter och annat material. Sådana föreskrifter eller beslut får dock enbart meddelas om det lämnas utrymme för rent nationella bestämmelser i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.
I tredje stycket föreskrivs, genom en hänvisning till 24 §, att den myndighet som regeringen bestämmer får fatta beslut om att innehavare av slakteri- eller bearbetningsanläggningar ska ställa lokaler och utrustning till förfogande, att innehavare av utrustning som oundgängligen behövs för att förebygga eller bekämpa en EU-förordningssmitta ska tillhandahålla utrustningen och att personer som arbetar vid anläggningarna eller som handhar utrustningen ska delta i de förebyggande åtgärderna eller i bekämpningen av smittan.
Spärrsmittor
Anmälningsplikt
3 §
I paragrafen erinras om att bestämmelser om anmälningsplikt vid misstanke om en spärrsmitta finns i fjärde kapitlet. Spärrsmittorna anges i bilaga 2 till lagen.
Veterinärundersökning
4 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2. Den har sin motsvarighet i 3 § epizootilagen och i 3 § första stycket zoonoslagen. Paragrafen anger vad en veterinär har att göra när denne har anledning att misstänka ett fall av en spärrsmitta. Vid en jämförelse med bestämmelsen i epizootilagen och med motsvarande bestämmelse i 5 kap. 15 § djursmittslagen vid misstanke om en åtgärdssmitta, kan noteras att vid misstanke om en spärrsmitta finns inte någon rätt för veterinären att avliva ett djur för undersökningen.
568
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Isolering vid misstanke om smitta
5 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2. Den har delvis sin motsvarighet i 4 § epizootilagen. I bestämmelsen anges vilka åtgärder som ska vidtas när det finns grundad anledning att misstänka ett fall av en spärrsmitta. Av bestämmelsen följer att den myndighet som regeringen bestämmer ska, i den utsträckning som behövs för att förhindra smittspridning, besluta om isolering. Med beslut om isolering avses ett beslut om förbud mot att besöka, lämna eller utföra transporter till eller från det misstänkt smittade området. Begreppet isolering, vilket även används vid misstanke om en åtgärdssmitta, motsvarar epizootilagens spärrförklaring.
Hävning av beslut om isolering
6 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2. Den har i sak sin motsvarighet i 7 § epizootilagen. Av bestämmelsen framgår att ett beslut om isolering ska hävas så snart som det inte längre finns förutsättningar för beslutet. Ett sådant beslut ska fattas om det är klarlagt att det inte föreligger ett fall av en spärrsmitta. Om det klarläggs att ett fall av en spärrsmitta har inträffat bör myndigheten upphäva beslutet om isolering samtidigt som den beslutar om spärrförklaring i enlighet med 7 §.
Spärrförklaring
7 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2. Den motsvarar delvis 5 § epizootilagen. Av bestämmelsen framgår vilka åtgärder som ska vidtas vid ett bekräftat fall av en åtgärdssmitta.
Av första stycket följer att den myndighet som regeringen bestämmer ska, i den utsträckning som behövs för att förhindra smittspridning, besluta om spärrförklaring. Med beslut om spärrförklaring avses ett beslut om förbud mot att besöka, lämna eller utföra transporter till eller från det område där smittan förekommer. Begreppet spärrförklaring motsvarar närmast epizootilagens smittförklaring. Ett beslut om spärrförklaring innebär inte någon skyldighet för den
569
SOU 2010:106 Författningskommentarer
som är föremål för beslutet att vidta några åtgärder för att bekämpa smittan.
Av andra stycket följer att myndigheten ska förena beslutet om spärrförklaring med de villkor som är nödvändiga för att förhindra smittspridning. Som exempel på sådana villkor kan nämnas att skyddskläder och skoskydd ska bäras eller att djur inte får gå på beten som angränsar till andra gårdars betesmarker. Vilka villkor som avses måste anges i det enskilda beslutet. I tredje stycket finns dock ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådana villkor som avses i andra stycket. Bestämmelserna i dessa föreskrifter ska dock inte tillämpas på den som är föremål för ett beslut om spärrförklaring om inte detta uttryckligen framgår av beslutet om villkor som förenas med spärrförklaringen.
Smittspårning
8 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2. Den har inte någon direkt motsvarighet i nu gällande lagstiftning. I första stycket tydliggörs att det finns en skyldighet för den ansvariga myndigheten att genomföra en smittspårning.
I andra stycket finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter eller fatta beslut i enskilda fall om provtagning eller undersökning av djur m.m. samt att provtagningen eller undersökningen ska utföras av en veterinär eller annan person som förordnas av myndigheten. Sådan provtagning och undersökning får utföras utan samtycke av djurägaren.
Undantag från isoleringen eller spärrförklaringen
9 §
Bestämmelsen har i sak sin motsvarighet i 6 § epizootilagen. Av bestämmelsen följer att det finns en möjlighet att medge undantag från beslut om isolering och spärrförklaring.
570
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Hävning av spärrförklaring
10 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2. Den har inte någon direkt motsvarighet i nu gällande lagar. Av första stycket följer att den ansvariga myndigheten är, på begäran av den som är föremål för ett beslut om spärrförklaring, skyldig att pröva om beslutet kan hävas. Det är möjligt att häva beslutet enbart vad gäller delar av det spärrade området.
I andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de kriterier som ska gälla för att ett beslut ska kunna hävas. I sådana föreskrifter kan anges att för att en spärrförklaring ska hävas måste t.ex. viss sanering av lokaler ha genomförts, smittade djur ha avlivats eller, om smittan är sexuellt överförbar, ha steriliserats. Vidare kan det föreskrivas att viss provtagning måste ha genomförts eller att vissa tidsfrister måste ha löpt ut.
11 §
Paragrafen motsvaras av 7 § epizootilagen. Av bestämmelsen framgår att om det inte längre finns skäl för beslutet om spärrförklaring ska den ansvariga myndigheten omedelbart häva beslutet. Detta gäller oavsett om den person som är föremål för beslutet har ansökt om hävning eller inte.
Krav på att den som är föremål för en spärrförklaring ska vidta åtgärder
12 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2. Den har inte någon motsvarighet i nu gällande lagar. Det finns inte någon skyldighet för den som är föremål för ett beslut om spärrförklaring att vidta några åtgärder för att bekämpa smittan och vanligen finns det inte heller någon anledning för staten att vidta åtgärder för att tillse att smittan bekämpas. Emellertid kan det uppstå fall när staten måste kunna fatta beslut om åtgärder för att kunna bekämpa smittan. Så kan vara fallet när den som är föremål för spärrförklaringen har brutit mot spärrförklaringsbeslutet och därmed riskerat att smittan sprids. Om det finns anledning att anta att
571
SOU 2010:106 Författningskommentarer
denne även framgent kan komma att bryta mot beslutet bör myndigheten ha rätt att förelägga honom eller henne att vidta åtgärder i syfte att kunna häva beslutet om spärrförklaring. Det kan inte uteslutas att det även i andra fall kan finnas skäl för myndigheterna att tillse att det vidtas åtgärder för att bekämpa smitta, t.ex. om tredje man blir lidande av beslutet på ett otillbörligt sätt eller om spärrbeslutet har bestått under en mycket lång tid utan att några åtgärder har vidtagits för att bekämpa smittan. I första stycket finns därför en möjlighet för den myndighet som regeringen bestämmer att förelägga den som är föremål för ett beslut om spärrförklaring att vidta åtgärder för att beslutet om spärrförklaring ska kunna hävas. Ett sådan beslut ska dock enbart kunna meddelas om den som är föremål för beslutet om spärrförklaring har brutit mot beslutet eller om det i övrigt finns särskilda skäl för åtgärden.
Av andra stycket framgår att det av myndighetens beslut ska framgå inom vilken tid som de beslutade åtgärderna ska vidtas samt att myndigheten har möjlighet att vidta rättelse på den enskildes bekostnad om åtgärderna inte har vidtagits när tidsfristen har löpt ut.
Åtgärdssmittor
Anmälningsplikt
13 §
I paragrafen erinras om att bestämmelser om anmälningsplikt finns i fjärde kapitlet. Åtgärdssmittorna anges i bilaga 3 till lagen.
Åtgärder i avvaktan på myndighets beslut
14 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den motsvaras av 2 § andra stycket epizootilagen. Av första stycket följer att den som har djur i sin vård ska göra vad som rimligen kan begäras för att förhindra eller begränsa smittspridning till dess ett besked från en veterinär eller den ansvariga myndigheten föranleder något annat.
I andra stycket finns ett bemyndigande som ger rätt att meddela föreskrifter om de åtgärder som ska vidtas enligt första stycket.
572
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Veterinärundersökning
15 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den motsvarar 3 § epizootilagen.
Isolering vid misstanke om åtgärdssmitta
16 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den har delvis sin motsvarighet i 4 § epizootilagen. I bestämmelsen anges vilka åtgärder som ska vidtas när det finns grundad anledning att misstänka ett fall av en åtgärdssmitta. Av bestämmelsen följer att den myndighet som regeringen bestämmer ska, i den utsträckning som det behövs för att förhindra smittspridning, besluta om isolering. Med beslut om isolering avses ett beslut om förbud mot att besöka, lämna eller utföra transporter till eller från det misstänkt smittade området. Begreppet isolering, vilket även används vid misstanke om en spärrsmitta, motsvarar epizootilagens spärrförklaring.
17 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Första stycket motsvaras i någon mån av 4 § första stycket epizootilagen. Av 16 § följer att det är den myndighet som regeringen bestämmer som i första hand ska fatta beslut om isolering. I 17 § första stycket följer dock att om myndighetens beslut inte kan avvaktas får en veterinär som har grundad anledningen att misstänka ett fall av en åtgärdssmitta fatta beslut om isolering. Ett sådant beslut kan bli aktuellt att fatta om det av någon anledning inte går att nå den ansvariga myndigheten eller om den som har djuren i sin vård är i färd med att flytta på de misstänkt smittade djuren.
Andra stycket motsvaras av 4 § andra stycket epizootilagen.
573
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Åtgärder för att motverka smittspridning
18 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den motsvarar i huvudsak 4 a § första stycket epizootilagen. I jämförelse med epizootilagens bestämmelse har dock klarlagts att bemyndigandet avser såväl en rätt att meddela föreskrifter som beslut i enskilda fall.
19 §
Paragrafen har kommenterats i del A, 3.8.3. Den har inte någon direkt motsvarighet i nu gällande djurhälsolagstiftning. Av bestämmelsen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att fatta beslut om sådana åtgärder som avses i 22 § för att förhindra smittspridning av en misstänkt åtgärdssmitta. Det kan t.ex. bli aktuellt att meddela föreskrifter om att avliva djur och att föra särskild journal över t.ex. levande och döda djur.
Hävning av beslut om isolering
20 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den motsvaras i sak av 7 § epizootilagen. Av bestämmelsen framgår att om det inte längre finns skäl för beslutet om isolering eller för förbud i restriktionsområden eller för de åtgärder som anges i 19 § ska den ansvariga myndigheten omedelbart häva dessa beslut eller föreskrifter.
Smittförklaring och åtgärdsbeslut vid bekräftat utbrott
21 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den motsvarar i sak 5 § första och andra styckena epizootilagen. Av bestämmelsen framgår vilka åtgärder som ska vidtas vid ett bekräftat fall av en åtgärdssmitta. Någon ändring i sak är inte heller avsedd.
22 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den har i viss mån sin motsvarighet i 8 § epizootilagen. Av första stycket framgår att i samband med att den ansvariga myndigheten beslutar om smitt-
574
SOU 2010:106 Författningskommentarer
förklaring av det smittade området ska myndigheten även besluta om en åtgärdsplan. De åtgärder som planen kan innefatta motsvaras i sak av de åtgärder som anges i 8 § epizootilagen.
Enligt andra stycket kan det av åtgärdsplanen framgå, om åtgärderna ska vidtas av den som är föremål för beslutet, inom vilken tid som åtgärderna ska vidtas. I flertalet fall ska de saneringsåtgärder m.m. som anges i åtgärdsplanen vidtas av den enskilde. Det är angeläget att åtgärderna vidtas snabbt och effektivt varför det kan vara befogat att i beslutet fastslå den tidsfrist inom vilken åtgärden ska ha slutförts. För att inte äventyra smittskyddet bör myndigheten ha rätt att vidta rättelse omedelbart efter det att tidsfristen har löpt ut. I beslutet om åtgärdsplan bör därför erinras om att myndigheten kan komma att vidta åtgärden på den enskildes bekostnad, om den enskilde inte själv har fullgjort uppgiften. Vissa smittor är dock av den karaktären att det krävs särskild kunskap, utbildning eller redskap för att bekämpa smittan. Detsamma kan även gälla för vissa av de åtgärder som ska vidtas. I sådana fall ansvarar myndigheten för att åtgärderna vidtas.
23 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den motsvarar närmast 8 § epizootilagen. Enligt bestämmelsen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter eller i enskilda fall fatta beslut om att de åtgärder som anges i 22 § ska vidtas även av andra personer än de som träffas av beslutet om en åtgärdsplan. Bestämmelsen är enbart avsedd att tillämpas i de fall som det föreligger en påtaglig risk för spridning av en åtgärdssmitta, på grund av att den förekommer i landet eller i övrigt finns i närområdet. Bestämmelser som mer allmänt syftar till att ställa krav på djurhållningen från smittskyddssynpunkt eller övervaka förekomsten av en åtgärdssmitta ska vidtas med stöd av bemyndigandena i 2 kap.
Skyldighet att ställa lokaler m.m. till förfogande
24 §
Första stycket motsvarar 9 § första stycket epizootilagen. Ändringarna i stycket är främst av språklig karaktär och någon ändring i sak är inte avsedd.
575
SOU 2010:106 Författningskommentarer
I andra stycket föreskrivs att den som har ställt lokaler eller utrustning till förfogande eller har deltagit i förebyggande åtgärder eller bekämpning enligt första stycket har rätt till ersättning från staten. Vidare bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om sådan ersättning. Bestämmelsen motsvaras delvis av 18 § epizootilagen.
Smittspårning
25 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den har inte någon direkt motsvarighet i nu gällande lagstiftning. I första stycket tydliggörs att det finns en skyldighet för den ansvariga myndigheten att genomföra en smittspårning.
I andra stycket finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter eller fatta beslut i enskilda fall om provtagning eller undersökning av djur m.m. samt att provtagningen eller undersökningen ska utföras av en veterinär eller annan person som förordnas av myndigheten. Sådan provtagning och undersökning får utföras utan samtycke av djurägaren.
Undantag från isoleringen eller smittförklaringen
26 §
Bestämmelsen har sin motsvarighet i 6 epizootilagen. Av bestämelsen följer att det finns en möjlighet att medge undantag från beslut om isolering, om förflyttningsförbud m.m. inom restrikionsområden och om smittförklaring.
Hävning av smittförklaring
27 §
Paragrafen motsvaras i sak av 7 § epizootilagen. Av bestämmelsen framgår att om det inte längre finns skäl för beslutet om smittförklaring eller för områdesrestriktioner eller tillträdesförbud ska den ansvariga myndigheten omedelbart häva dessa förbud och restriktioner.
576
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Officiell veterinär
28 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3. Den har inte motsvarighet i nu gällande djurhälsolagstiftning. I EU-lagstiftningen om bekämpningsåtgärder vid utbrott av vissa djursmittor anges att vissa uppgifter ska utföras av en officiell veterinär. Som t.ex. kan nämnas att enligt rådets direktiv 2003/85/EG ska en officiell veterinär vidta vissa smittspårande uppgifter. Officiella veterinärer är ofta anställda av en statlig myndighet, varvid de agerar i myndighetens namn. Emellertid kan även veterinärer som inte är anställda av en statlig myndighet förordnas som officiell veterinär med stöd av lagen (2009:1254) om officiella veterinärer. Dessa officiella veterinärer agerar i eget namn. I paragrafen har det därför införts en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska utföras av en officiell veterinär.
Vilda djur
29 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.4. Den har inte någon direkt motsvarighet i nu gällande lagar. De åtgärder som ska vidtas vid ett misstänkt eller bekräftat fall av en allmänfarlig djursmitta är främst riktade mot djur som hålls av människor och de är många gånger inte möjliga att tillämpa för att förhindra smittspridning från vilda djur. Det är t.ex. inte möjligt att spärrförklara områden i det vilda. I paragrafen finns därför bemyndigande för den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter eller sådana beslut som avses i 16–29 §§ för att förebygga eller bekämpa EU-förordningssmittor, spärrsmittor och åtgärdssmittor hos djur som förekommer vilt i naturen. Åtgärder som kan behöva vidtas är provtagning, upprättande av zoner med begränsning av förflyttning av människor eller av tama djur inom zonen, avlivning av djur, vaccination av vilda djur, destruktion av döda djur, förbud mot jakt m.m.
577
SOU 2010:106 Författningskommentarer
6 kap. Bestämmelser om offentlig kontroll m.m.
Kontrollmyndigheternas offentliga kontroll
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. Första stycket motsvarar i huvudsak 11 § epizootilagen, 8 § zoonoslagen, 10 § provtagningslagen och 8 § lagen om kontroll av husdjur. Nytt i förhållande till de nu gällande bestämmelserna är dock att det i andra stycket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även kan föreskriva att officiella veterinärer utövar offentlig kontroll. Enligt EU-lagstiftningen ska vissa kontrolluppgifter utföras av en officiell veterinär. Sådana veterinärer är ofta anställda av en statlig myndighet, varvid de agerar i myndighetens namn. Dock kan även veterinärer som inte är anställda av en statlig myndighet förordnas som officiell veterinär med stöd av lagen (2009:1254) om officiella veterinärer. Dessa officiella veterinärer fattar beslut i eget namn.
I lagen är den offentliga djurhälsokontrollen av biodlingen organiserad på samma sätt som annan offentlig kontroll, vilket innebär att systemet med bitillsynsmän inte överförs till den nya lagen.
Kontroller på ankomstorten vid införsel av djur m.m.
2 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.6.1. Den har inte någon motsvarighet i nu gällande lagar eller förordningar. I bestämmelsen anges att kontrollmyndigheten får göra ickediskriminerande stickprovskontroller efter det att djur eller produkter, som har förts in i landet, har ankommit till destinationsorten. Genom paragrafen genomförs på ett tydligt sätt bestämmelsen i artikel 5.1 a första stycket i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden.
Bestämmelser om vilka åtgärder som ska vidtas om införseln är otillåten finns i 4 §.
578
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Kontroller under färden vid införsel eller utförsel av djur m.m.
3 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.6.1. Den har delvis sin motsvarighet i 9 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. Av bestämmelsen framgår att kontrollmyndigheten får stoppa en transport till eller från en annan EUmedlemsstat om det finns särskild anledning att misstänka att villkoren för införsel eller utförsel inte är uppfyllda. Sådana kontroller kan ske såväl vid gränsen som inne i landet. Genom paragrafen genomförs på ett tydligt sätt bestämmelsen i artiklarna 3, 4 och 5.1 a, andra stycket i rådets direktiv 90/425/EEG.
Bestämmelser om vilka åtgärder som ska vidtas om införseln är otillåten finns i 4 §. Om en transport som är avsedd att föras ut ur landet inte uppfyller villkoren ska myndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs med stöd av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd samt 6 kap. 11 § djursmittslagen.
Åtgärder vid otillåten införsel
4 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.6.1. Den har delvis sin motsvarighet i 11 och 17 §§ införselförordningen. I bestämmelsen anges vilka åtgärder som ska vidtas om införsel inte är tilllåten. Genom paragrafen genomförs på ett tydligt sätt bestämmelsen i artikel 8 i rådets direktiv 90/425/EEG.
I första stycket anges vilka åtgärder som myndigheten kan besluta ska vidtas om djur eller produkter förs in i landet i strid med gällande bestämmelser. I andra stycket föreskrivs att, om hänsynen för människors och djurs hälsa medger det, ska den som är ansvarig för införseln ska ha rätt att välja vilken av åtgärderna i första stycket som ska vidtas. Bestämmelsen innebär inte att den som har fört in ett djur i strid med regelverket alltid har rätt att få djuret satt i karantän om det inte finns någon överhängande risk för folkhälsan eller djurhälsan. En medlemsstat får visserligen anses vara skyldig att tillse att det finns karantänsmöjligheter i landet. Denna
579
SOU 2010:106 Författningskommentarer
skyldighet är dock inte ovillkorlig utan måste anses vara begränsad till vad som utifrån erfarenhet av tidigare behov uppgår till ett rimligt antal platser och för de djurslag som normalt kan tänkas förekomma. Om dessa platser är fyllda har myndigheten rätt att vägra karantänsbehandling. I tredje stycket stadgas att det är den som är ansvarig för införseln som har att stå för kostnaderna för det vidtagna åtgärderna.
I fjärde stycket föreskrivs vad som ska gälla med gods som har stoppats vid gränsen i avvaktan på myndighetens beslut.
5 §
Bestämmelsen motsvarar i sak 13 § införselförordningen.
Kontrollmyndigheternas övriga åligganden
6 §
Paragrafen motsvarar 11 a § andra stycket epizootilagen, 8 a § andra stycket zoonoslagen, 11 § andra stycket provtagningslagen och 9 § andra stycket lagen om kontroll av husdjur. Någon ändring är inte avsedd.
Föreskrifter om offentlig kontroll
7 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. Den motsvarar 12 § provtagningslagen.
8 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. Den har inte någon motsvarighet i nu gällande lagar på djurhälsoområdet. En bestämmelse med likalydande innehåll finns dock i 25 a § djurskyddslagen. Enligt bestämmelsen får regeringen meddela föreskrifter om vilka bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordningen (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd som ska tillämpas vid offentlig kontroll av andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur.
580
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Rätt till upplysningar och tillträde
9 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. Den motsvarar 12 § första och andra styckena epizootilagen, 9 § första och andra styckena zoonoslagen och 13 § provtagningslagen. Bestämmelse om rätt till tillträde finns även i 19 § första stycket lagen om kontroll av husdjur samt i 4 § bisjukdomslagen (1974:211). Nytt i förhållande till de nu gällande bestämmelserna är dock att det har tillagts att rätten att erhålla upplysningar, få tillträde till lokaler m.m. även gäller officiella veterinärer som anlitas i den offentliga kontrollen.
Rätten till tillträde avser även bostäder om det är nödvändigt att bereda sig tillträde dit. Sådant behov kan uppstå t.ex. i det fall det kan misstänkas att djur som bär på en allmänfarlig smitta förvaras i bostaden eller för att kontrollera efterlevnaden av lagens bestämmelser när det gäller djur som hålls i enskilda hem.
En enskilds bostad åtnjuter grundlagsskydd (2 kap. 6 § regeringsformen). Skyddet kan dock begränsas genom lag om det t.ex. behövs för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. I brottsbalken finns bestämmelser om straff för den som olovligen intränger eller kvarstannar där annan har sin bostad (4 kap. 6 § brottsbalken). Vidare stadgas i artikel 8 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter att var och en ska ha rätt till respekt för sitt hem.
Det särskilda skyddet för bostäder medför att kontrollmyndigheten m.fl. inte kan bereda sig tillträde till bostäder utan ett uttryckligt medgivande av den som är föremål för kontrollen. I de fall som tillträde vägras har myndigheten rätt att begära handräckning från polisen i enlighet med 15 §. Se även Justitieombudsmannens beslut 2010-10-18 i ett ärende om djurskyddskontroll (dnr 6650–2009).
10 §
Paragrafen motsvarar 12 § tredje stycket epizootilagen, 9 § tredje stycket zoonoslagen, 14 § första stycket provtagningslagen och 10 § andra stycket lagen om kontroll av husdjur, m.m.
581
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Skyldighet att tillhandahålla hjälp
11 §
Paragrafen motsvarar 12 a § epizootilagen, 9 a § zoonoslagen, 15 § provtagningslagen och 11 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.
Förelägganden och förbud
12 §
Första stycket motsvarar 13 § första stycket epizootilagen, 10 § andra stycket zoonoslagen, 16 § provtagningslagen och 12 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. I andra stycket finns ett bemyndigande för den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att förelägganden och förbud enligt första stycket även får meddelas av en officiell veterinär. Officiella veterinärer utför uppgifter som enligt EU-lagstiftningen ankommer på en officiell veterinär. I samband med fullgörandet av vissa sådana uppgifter, t.ex. vid införsel av levande djur från tredje land, kan det finnas behov av rätt för den officiella veterinären att kunna meddela förelägganden eller beslut.
Vite
13 §
Paragrafen motsvarar 13 § andra stycket epizootilagen, 10 § andra stycket zoonoslagen, 17 § provtagningslagen och 13 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.
Rättelse
14 §
Paragrafen motsvarar 13 a § epizootilagen, 10 a § zoonoslagen, 18 § provtagningslagen och 14 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.
582
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Hjälp av polismyndighet
15 §
Paragrafen motsvarar 14 § epizootilagen, 11 § zoonoslagen, 19 § provtagningslagen och 15 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.
Avgifter för offentlig kontroll samt hantering av ärenden enligt lagen
16 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.2. Den motsvarar i sak 20 § provtagningslagen och 16 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. samt 16 § införselförordningen och 6 § utförselförordningen. Nytt är att det uttryckligen framgår av lagen att rätten att meddela föreskrifter om avgifter även omfattar den verksamhet som utförs i de frivilliga djurhälsoprogrammen. Någon ändring i sak är dock inte avsedd.
Delegering av uppgifter till privata organ eller organisationer
17 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.10. Den saknar motsvarighet i de nu gällande lagarna. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns dock i lagen om officiella veterinärer.
Enligt första stycket ska vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) gälla för organisationer som med stöd av lagen har förordnats att utföra myndighetsutövande. Detta gäller förvaltningslagens bestämmelser om jäv, parters rätt att få del av uppgifter, motivering och underrättelse av beslut samt om att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Även förvaltningslagens bestämmelse om rättelse av skrivfel och liknande ska tillämpas av organisationerna. Vid överklagande av en organisations beslut är lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter tillämplig.
I andra stycket anges att de i första stycket uppräknade bestämmelserna i tillämpliga delar ska tillämpas på de veterinärer och andra personer som enligt lagen har förordnats för att utföra provtagning och undersökning samt för kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen.
583
SOU 2010:106 Författningskommentarer
18 §
De officiella veterinärer som inte är anställda av en förvaltningsmyndighet utför myndighetsutövande uppgifter. I paragrafen finns en hänvisning till bestämmelserna i lagen om officiella veterinärer. I denna lag finns bl.a. bestämmelser som motsvarar 6 kap. 16 § djursmittslagen.
7 kap. Straffbestämmelser m.m.
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.4.1. I bestämmelsen anges de gärningar som är så allvarliga att fängelse kan ådömas. De rör brott mot vissa av bestämmelserna om allmänfarliga djursmittor eller mot bestämmelsen om skyddsbeslut.
Enligt punkten 1 döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet underlåter att anmäla misstanke om en allmänfarlig djursmitta till böter eller fängelse i högst två år.
Enligt punkten 2 döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot beslut om isolering, spärrförklaring, smittförklaring eller åtgärdsbeslut till böter eller fängelse i högst två år.
Enligt punkten 3 döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett skyddsbeslut till böter eller fängelse i högst två år.
Enligt punkten 4 döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet förflyttar djur eller produkter som kan sprida en åtgärdssmitta inom ett område som är belagt med restriktioner beträffande förflyttning av djur eller produkter eller som för ut sådana djur eller produkter ut ur ett restriktionsområde till böter eller fängelse i högst två år.
Enligt punkten 5 döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot beslut som har meddelats med stöd av artiklarna 13 eller 14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati till böter eller fängelse i högst två år.
584
SOU 2010:106 Författningskommentarer
2 §
Paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.4.2, innehåller en straffbestämmelse avseende de mindre allvarliga gärningar där fängelse inte bör ingå i straffskalan utan böter anses tillräckligt. I första stycket anges de gärningar som straffsanktioneras genom paragrafen.
Enligt punkten 1 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om anteckningsskyldighet eller hygienåtgärder meddelade med stöd av 2 kap. 2 § andra stycket till böter. En straffbestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 21 § första stycket 1 i den nu gällande provtagningslagen.
Enligt punkten 2 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att upprätta biosäkerhetsplan enligt 2 kap. 3 § första stycket eller bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap 3 § andra stycket till böter. Bestämmelsen har inte någon motsvarighet i nu gällande lagar.
Enligt punkten 3 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som åligger djurtransportörer meddelade med stöd av 2 kap. 4 § till böter. En straffbestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 21 § första stycket 1 i den nu gällande provtagningslagen.
Enligt punkten 4 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål meddelade med stöd av 2 kap. 5 § till böter. En bestämmelse av i huvudsak motsvarande innehåll finns i 17 § i den nu gällande lagen om kontroll av husdjur, m.m.
Enligt punkten 5 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som bryter mot föreskrifter om märkning, journalföring, registrering av djur samt identitetshandlingar för djur meddelade med stöd av 2 kap. 7 § första stycket 1 till böter. En straffbestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 21 § första stycket 1 i den nu gällande provtagningslagen.
Enligt punkten 6 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot krav på registrering av djurhållare och anläggningar för djur eller krav på tillstånd för verksamhet med djur meddelade med stöd av 2 kap. 7 § första stycket 2 eller 3till böter. En straffbestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 21 § första stycket 1 i den nu gällande provtagningslagen såvitt gäller brott mot krav på registrering.
585
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Enligt punkten 7 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet, i strid med bestämmelser meddelade med stöd av 2 kap. 8 § andra stycket, överlåter djur med särskilt märke utan att ha rätt till det till böter. En bestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 17 § i den nu gällande lagen om kontroll av husdjur, m.m.
Enligt punken 8 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att anmäla en djursmitta, ökad dödlighet eller andra tecken som tyder på sjukdom som är anmälningspliktiga enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 § andra stycket eller 4 kap. 2 § andra stycket till böter. En bestämmelse av delvis motsvarande innehåll finns i 21 § första stycket 1 i den nu gällande provtagningslagen, såvitt gäller en djurhållares underlåtenhet.
Enligt punkten 9 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter eller beslut om skyldigheter, villkor eller förbud som meddelas med stöd av bemyndiganden i 5 kap. 2 §, 14 § andra stycket, 18 §, 19 §, 21 § andra stycket eller 23 § till böter. Bestämmelserna rör åtgärder som ska vidtas för att förhindra spridning av en allmänfarlig djursmitta. En bestämmelse som straffsanktioner av dessa gärningar finns idag i 20 § första stycket 2 epizootilagen.
Enligt punkten 10 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot beslut enligt 5 kap. 24 § om att ställa lokaler, utrustning eller redskap till förfogande eller om skyldighet att delta i förebyggande åtgärder eller bekämpning till böter. Straffbestämmelsen har inte någon motsvarighet i nu gällande lagstiftning.
Enligt punkten 11 döms den som bryter mot beslut eller föreskrifter meddelade med stöd av 5 kap. 29 § om bekämpning av allmänfarlig djursmitta hos vilda djur till böter. En bestämmelse som straffsanktioner dessa gärningar finns idag i 20 § första stycket 2 epizootilagen.
Enligt punkten 12 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sina skyldigheter enligt 6 kap. 7 § genom att inte tillhandahålla den hjälp som behövs för att den offentliga kontrollen eller åtgärderna ska kunna vidtas till böter. En delvis motsvarande bestämmelse finns i 21 § första stycket 2 i den nu gällande provtagningslagen.
Enligt andra stycket döms den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud om finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen till böter. En motsvarande bestämmelse finns i 12 a § zoonoslagen samt en delvis motsvarande bestämmelse i 21 § andra stycket provtagningslagen.
586
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Enligt tredje stycket framgår att straffbestämmelserna i paragrafen är subsidiära till bestämmelserna i 1 §. I de fall som en gärning som avses i t.ex. punkten 9 innefattar olovlig förflyttning inom ett restriktionsområde ska således gärningen straffsanktioneras enligt 1 §.
3 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.7. samt 3.11.4.3.
Första stycket har inte någon motsvarighet i de nu gällande lagarna. Av stycket följer att gärningar som kan föranleda sanktionsavgift undantas från det straffbara området. Bestämmelsen är föranledd av att dubbla sanktioner, dvs. straff och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning.
Bestämmelsen i andra stycket har delvis sin motsvarighet i 20 § andra stycket epizootilagen, 12 § andra stycket och 12 a § andra stycket zoonoslagen och 22 § första stycket provtagningslagen. I stycket anges i vilken omfattning som ringa brott ska undantas från det straffbara området. Det anges härvid att en gärning ska anses som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
I tredje stycket tydliggörs att ansvarsbestämmelserna i denna lag är sekundära till bestämmelserna i brottsbalken och i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Fjärde stycket har sin motsvarighet i 20 § tredje stycket epizootilagen, 12 § tredje stycket och 12 a § tredje stycket zoonoslagen, 22 § andra stycket provtagningslagen, 18 § andra stycket lagen om kontroll av husdjur, m.m. Av stycket följer att straff inte ska utgå om gärningen omfattas av vitesförbud eller vitesföreläggande. Motsvarande undantag görs i lagen beträffande överträdelser som föranleder sanktionsavgift i 8 kap. 5 §. Bestämmelsen är motiverad av att dubbla sanktioner, dvs. vite och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning.
587
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Särskild rättsverkan
4 §
Bestämmelsen har i sak sin motsvarighet i 20 § fjärde stycket epizootilagen och 12 § fjärde stycket zoonoslagen. Någon ändring i är inte avsedd.
8 kap. Sanktionsavgifter m.m.
1 §
Genom bestämmelsen införs en ny sanktion på djursmittsområdet. Den har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3. Bestämmelserna om sanktionsavgifter har inte någon motsvarighet i de nu gällande lagarna. De har utformats med motsvarande bestämmelser i miljöbalken och fiskelagen (1993:787) som förebilder.
I paragrafens första stycke anges ramarna för regeringens bemyndigande. Regeringen får föreskriva att överträdelser av bestämmelser om skyldigheter, villkor eller förbud som finns i djursmittslagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen kan leda till sanktionsavgift. De överträdelser som kan leda till sanktionsavgift anges således på förordningsnivå. Både fysiska personer som juridiska personer kan bli avgiftsskyldiga. Det krävs inte att överträdelsen har medfört någon ekonomisk fördel. Syftet med bestämmelsen är inte att eliminera den ekonomiska fördel som överträdelsen har föranlett utan att genom repression eller hot om repression öka den allmänna noggrannheten vid bedrivande av verksamhet som har betydelse för djurhälsan.
Av andra stycket framgår att avgiftens storlek ska fastställas av regeringen enligt vissa fastställda kriterier. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kr och högst 30 000 kr. Relativt låga avgifter bör tas ut vid flertalet överträdelser.
2 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.6. I första stycket anges att sanktionsavgiften ska påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger, dvs. med strikt ansvar.
Av andra stycket framgår att avgiften inte ska påföras om det är oskäligt. Vid bedömningen om det är oskäligt ska såväl objektiva
588
SOU 2010:106 Författningskommentarer
som subjektiva omständigheter beaktas. Det finns i bestämmelsen vissa exemplifierande omständigheter som särskilt ska beaktas. Slutligen ska det särskilt beaktas vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.
Bristande betalningsförmåga, okunskap om gällande regler, dåliga rutiner m.m. utgör inte särskilda skäl för avgiftsbefrielse.
Det finns inte några möjligheter till jämkning av sanktionsavgift.
3 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.12.
I första stycket anges att den myndighet som utövar offentlig kontroll över ett visst kontrollobjekt ska besluta om sanktionsavgift.
Av andra stycket framgår att den som anspråket riktar sig mot före beslutet ska ges tillfälle att yttra sig över myndighetens iakttagelser. Om rättelse vidtas i detta skede innebär det inte att möjligheten att påföra sanktionsavgift bortfaller. Så snart som förutsättningarna har uppkommit kan sanktionsavgift påföras även om omständigheterna ändras innan beslutet meddelas. Det är inte fråga om någon skuldbedömning eftersom ansvaret är strikt.
4 §
Av paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.13, framgår att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken. Detta innebär att beslutet, eller en påföljande dom för det fall beslutet överklagas, gäller som en exekutionstitel så snart det har vunnit laga kraft.
5 §
Av paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.13, framgår att beslut om sanktionsavgift inte ska utgå om överträdelsen omfattas av ett meddelat vitesförbud eller vitesföreläggande. Motsvarande undantag görs i lagen beträffande området för det straffrättsliga ansvaret i 7 kap. 3 § fjärde stycket. Bestämmelsen är motiverad av att dubbla sanktioner, dvs. vite och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning.
589
SOU 2010:106 Författningskommentarer
6 §
Bestämmelsen har behandlats i del A, avsnitt 3.11.3.14. Den innebär att möjligheten att påföra avgift faller bort om den som anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen skedde.
7 §
Bestämmelsen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.14, innebär att betalning av beslutad avgift inte kan krävas efter det att fem år har gått sedan beslutet vann laga kraft. Detta gäller även när endast en del av avgiften återstår att betala.
9 kap. Övriga bestämmelser
Överklaganden m.m.
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.13. Den har sin motsvarighet i 5 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.
I andra stycket anges att beslut meddelade av en organisation samt beslut meddelade av en officiell veterinär kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
2 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.13. Bestämmelser av delvis motsvarande innehåll finns i de nu gällande 21 § andra stycket epizootilagen, 24 § tredje stycket provtagningslagen, 20 § tredje stycket lagen om kontroll av husdjur samt i 5 § lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.
Av bestämmelsen framgår att det allmännas talan hos allmän förvaltningsdomstol förs av den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller ett beslut som har meddelats av en organisation samt av den myndighet som har förordnat den officiella veterinären när det överklagande beslutet har fattats av en officiell veterinär. Någon ändring i sak är inte avsedd.
590
SOU 2010:106 Författningskommentarer
3 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.13. Första stycket har sin motsvarighet i de nu gällande 22 § epizootilagen, 14 § zoonoslagen, 25 § provtagningslagen, 6 § lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor samt, i den mån det rör beslut som har fattats av en myndighet, i 21 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.
I andra stycket klargörs att beslut om sanktionsavgift inte kan verkställas före det att beslutet har vunnit laga kraft.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Punkt 1
I denna punkt anges att lagen träder i kraft den 1 januari 2013 då bisjukdomslagen, epizootilagen och zoonoslagen upphör att gälla.
Punkt 2
Övergångsbestämmelsen som har kommenterats i del A, avsnitt 3.17, innebär att ersättningsanspråk som har uppkommit före lagens ikraftträdande ska behandlas enligt äldre föreskrifter.
Punkt 3
Övergångsbestämmelsen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.17, innebär att beslut som har meddelats med stöd av 5 § zoonoslagen ska gälla som beslut beslutade med stöd av djursmittslagen.
Punkt 4
Övergångsbestämmelsen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.17, innebär att förbud föreläggande och andra beslut om skyldigheter för enskilda som har meddelats med stöd epizootilagen med avseende på djursmittor som omfattas av bilagorna till djursmittslagen ska gälla som beslut meddelade med stöd av djursmittslagen. Det kan t.ex. gälla beslut om smittförklaring eller bekämpningsåtgärder. Om däremot besluten rör en smitta som inte klassificeras som en allmänfarlig djursmitta, t.ex. PRRS eller paratuberkulos, ska besluten upphöra att gälla vid upphävandet av epizootilagen.
591
SOU 2010:106 Författningskommentarer
5.2 Förslag till djursmittsförordning
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens innehåll
1 §
I paragrafen räknas i förtydligande syfte upp innehållet i förordningens olika kapitel. Uppräkningen är inte uttömmande utan är avsedd att ge läsaren en översiktlig bild av var olika bestämmelser finns.
2 §
I paragrafen anges att begrepp och uttryck som finns i lagen har samma betydelse när de används i förordningen.
EU-bestämmelser
3 §
Paragrafen motsvarar 1 a § epizootiförordningen (1999:659), 1 a § zoonosförordningen (1999:660), 2 § förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m. (provtagningsförordningen) samt 2 § förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. Nytt i sak är att Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) ges rätt att meddela de föreskrifter som behövs till komplettering av de EUbestämmelser som kompletteras av lagen. Se även kommentarerna till 1 kap. 7 § djursmittslagen.
Skyddsbeslut
4 §
Bestämmelsen pekar ut Jordbruksverket som den myndighet som får meddela skyddsbeslut enligt 1 kap. 14 § djursmittslagen. Se även kommentarerna till 1 kap. 14 § djursmittslagen.
592
SOU 2010:106 Författningskommentarer
2 kap. Krav på biosäkerhet, provtagning och undersökning av djur, märkning och registrering m.m.
Krav på god biosäkerhet
1 §
I bestämmelsen bemyndigas Jordbruksverket att meddela föreskrifter om krav på att föra anteckningar samt om andra biosäkerhetsåtgärder. Paragrafen motsvaras delvis av 5 § provtagningsförordningen. Se även kommentarerna till 2 kap. 2 § djursmittslagen.
Biosäkerhetsplaner
2 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.1. I första stycket anges vilka riskfaktorer som alltid måste finnas med i en biosäkerhetsplan. I andra stycket bemyndigas Jordbruksverket att meddela sådana föreskrifter som avses i 2 kap. 3 § djursmittslagen. Se även kommentarerna till 2 kap. 3 § djursmittslagen.
Branschriktlinjer
3 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.1. Av bestämmelsen framgår att näringens organisationer har rätt att ge in branschriktlinjer om god biosäkerhet till Jordbruksverket för granskning och godkännande. Det framgår vidare att verket ska samråda med Livsmedelsverket och andra berörda myndigheter, bl.a. SVA, innan det fattar beslut om godkännande samt att verket ska offentliggöra de publicerade branschriktlinjerna.
Djurtransporter
4 §
I paragrafen bemyndigas Jordbruksverket att meddela föreskrifter om flyttningsdokument för djur samt om djurhälsa och hygien vid transport av djur. Paragrafen motsvaras av 9 § första stycket 3 provtagningsförordningen. Se även kommentarerna till 2 kap. 4 § djursmittslagen.
593
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Seminverksamhet
5 §
I paragrafen bemyndigas Jordbruksverket att meddela föreskrifter om seminverksamhet m.m. Paragrafen motsvaras delvis av den nu gällande 4 § förordningen om kontroll av husdjur, m.m. Se även kommentarerna till 2 kap. 5 § djursmittslagen.
Provtagning och undersökning av djur
6 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.1. Den motsvaras delvis av den nu gällande 3 § provtagningsförordningen. Enligt nu gällande bestämmelser är det dock Jordbruksverket, och inte SVA, som har rätt att fatta beslut eller meddela föreskrifter om övervakningsåtgärder. Se även kommentarerna till 2 kap. 6 § djursmittslagen.
Märkning och registrering
7 §
I paragrafen bemyndigas Jordbruksverket att meddela föreskrifter om bl.a. märkning, journalföring och registrering av djur, om krav på registrering av djurhållare och om krav på tillstånd för verksamhet med djur. Paragrafen motsvaras delvis av 9 § provtagningsförordningen. Se även kommentarerna till 2 kap. 7 § djursmittslagen.
Frivilliga djurhälsoprogram
8 §
Paragrafen har kommenterats i del A, 3.5.8. Den motsvaras delvis av de nu gällande 3 och 5 §§ förordningen om kontroll av husdjur, m.m. Se även kommentarerna till 2 kap. 8 § djursmittslagen.
594
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Handläggning av ärenden om tillstånd
9 §
Paragrafen motsvaras av 7 a § förordningen om kontroll av husdjur, m.m.
10 §
Paragrafen motsvaras av 7 b § förordningen om kontroll av husdjur, m.m.
3 kap. Generella bestämmelser om in- och utförsel av djur m.m.
Undantag för viss förflyttning som föranleds av renskötseln
1 §
I paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.6.1, undantas förflyttning av djur till eller från Finland som föranleds av renskötseln och som sker enligt internationella överenskommelser från bestämmelserna om in- och utförsel i 3 kap. djursmittslagen samt i djursmittsförordningen. Bestämmelsen motsvarar i sak 1 § andra stycket förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. (införselförordningen), såvitt gäller införsel från Finland.
Krav på godkännande eller registrering
2 §
Paragrafen innehåller en upplysning om att krav på godkännande av handlare med djur, uppsamlingsplatser för djur m.m. finns i föreskrifter meddelade av Jordbruksverket med stöd av bemyndigande i 2 kap. 8 §.
Gränskontrollstationer
3 §
I paragrafen pekas Jordbruksverket ut som den myndighet som får meddela föreskrifter om godkända gränskontrollstationer. En bestämmelse med delvis motsvarande innehåll finns i 6 § införselförordningen.
595
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Karantän m.m.
5 §
Bestämmelsen i första stycket motsvarar delvis 14 § införselförordningen. I paragrafen ges Jordbruksverket rätt att meddela föreskrifter eller beslut i enskilda fall om att djur ska hållas i karantän samt meddela föreskrifter om karantänshållning. I andra stycket pekas Jordbruksverket ut som den myndighet som ska besluta om vad som ska ske med djuren på en karantänsanläggning för det fall en djursmitta förekommer på anläggningen. Bestämmelsen motsvaras av 15 § andra stycket införselförordningen.
Veterinärdatasystemet TRACES
5 §
I bestämmelsen föreskrivs att transporter av djur ut ur landet till ett annat EU-land ska registreras i EU:s veterinärdatasystem TRACES. Jordbruksverket bemyndigas vidare att meddela ytterligare föreskrifter om registreringen samt om undantag från kravet på registrering.
Genomförande av kommissionens skyddsbeslut
6 §
I paragrafen finns ett bemyndigande för Jordbruksverket att, utöver vad som följer av bestämmelserna i 4–11 kap. meddela de föreskrifter eller beslut i enskilda fall som behövs för att genomföra kommissionens skyddsbeslut avseende införsel eller utförsel av djur och produkter. Sådana beslut kan t.ex. bestå i förbud mot införsel av djur från en viss region eller att djur som förs in i landet ska stå under officiell övervakning och vara isolerade från andra djur under en bestämd period.
596
SOU 2010:106 Författningskommentarer
4 kap. In- och utförsel av hästdjur
1–8 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till andra EU-länder, Andorra, Färöarna samt Norge av hästdjur. Bestämmelser av i huvudsak motsvarande innehåll finns i införselförordningen, förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. (utförselförordningen) samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1996:113) om införsel av hästdjur och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2001:99) om utförsel av hästdjur till länder som ingår i Europeiska unionen (EU), Andorra, Färöarna samt Norge.
5 kap. In- och utförsel av nötkreatur
1–16 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till andra EU-länder samt Norge av nötkreatur. Bestämmelser av delvis motsvarande innehåll finns i införselförordningen, utförselförordningen samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1998:70) om införsel av nötkreatur och svin och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:77) om utförsel av nötkreatur och svin till länder som ingår i Europeiska unionen (EU) och till Norge. Till skillnad från nu gällande bestämmelser uppställs i kapitlet inte något krav på provtagning i karantän i Sverige. Den frågan har behandlats i del A, avsnitt 3.6.3.
6 kap. In- och utförsel av sperma och embryon från nötkreatur
1–11 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till andra EU-länder, Andorra, Färöarna samt Norge av sperma och embryon från nötkreatur. Bestämmelser av i huvudsak motsvarande innehåll finns i införselförordningen, utförselförordningen samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:67) om införsel av embryon och sperma från nötkreatur samt sperma från svin och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:68) om utförsel av embryon och sperma från nötkreatur samt sperma från svin till länder som ingår i Europeiska unionen (EU) och till Andorra, Färöarna samt Norge.
597
SOU 2010:106 Författningskommentarer
7 kap. In- och utförsel av svin
1–14 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till andra EU-länder samt Norge av svin. Bestämmelser av delvis motsvarande innehåll finns i införselförordningen, utförselförordningen samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1998:70) om införsel av nötkreatur och svin och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:77) om utförsel av nötkreatur och svin till länder som ingår i Europeiska unionen (EU) och till Norge. Till skillnad från nu gällande bestämmelser uppställs i kapitlet inte något krav på provtagning i karantän i Sverige. Den frågan har behandlats i del A, avsnitt 3.6.3.
8 kap. In och utförsel av sperma från svin
1–6 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till andra EU-länder, Andorra, Färöarna samt Norge av sperma från svin. Bestämmelser av i huvudsak motsvarande innehåll finns i införselförordningen, utförselförordningen samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (2002:67) om införsel av embryon och sperma från nötkreatur samt sperma från svin och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:68) om utförsel av embryon och sperma från nötkreatur samt sperma från svin till länder som ingår i Europeiska unionen (EU) och till Andorra, Färöarna samt Norge.
9 kap. In- och utförsel av får och getter
1–14 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till andra EU-länder samt Norge av får och getter. Bestämmelser av delvis motsvarande innehåll finns i införselförordningen, utförselförordningen samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:224) om införsel av får och getter och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1995:8) om utförsel av får och getter till länder som ingår i Europeiska unionen (EU) och till Norge Till skillnad från nu gällande bestämmelser uppställs i
598
SOU 2010:106 Författningskommentarer
kapitlet inte något krav på provtagning i karantän i Sverige. Den frågan har behandlats i del A, avsnitt 3.6.3.
10 kap. In och utförsel av fjäderfän
1–33 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till såväl andra EU-länder och Norge som till tredje land av fjäderfän och kläckägg. Bestämmelser av delvis motsvarande innehåll finns i införselförordningen, utförselförordningen samt i Statens jorbruksverks föreskrifter (SJVFS 1994:223) om införsel av fjäderfä och kläckägg och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1995:7) om utförsel av fjäderfä och kläckägg till länder som ingår i Europeiska unionen (EU) och till Norge. Till skillnad från nu gällande bestämmelser uppställs i kapitlet inte något krav på provtagning i karantän i Sverige. Den frågan har behandlats i del A, avsnitt 3.6.3.
11 kap. Utsläppande på marknaden av djur och produkter från vattenbruket samt införsel från tredje land av sådana djur och produkter
1–13 §§
I kapitlet finns bestämmelser om utsläppande på marknaden av djur och produkter från vattenbruket samt införsel från tredje land av sådana djur och produkter. Bestämmelser av delvis motsvarande innehåll finns i införselförordningen, utförselförordningen samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2008:25) om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk och om förebyggande av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur.
12 kap. In- och utförsel av övriga djur
1–34 §§
I kapitlet finns bestämmelser om införsel till Sverige och om utförsel från Sverige till andra EU-länder samt Norge av djur, sperma, ägg och embryon som inte särskilt regleras i 4–11 kap. eller i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Bestämmelser av i huvudsak motsvarande innehåll finns i införselförordningen,
599
SOU 2010:106 Författningskommentarer
utförselförordningen samt i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1996:24) om införsel av djur, sperma, ägg och embryon, i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1995:70) om utförsel av djur, sperma, ägg och embryon till länder inom Europeiska unionen (EU) och i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:51) om införsel av sällskapsdjur och hund- och kattsperma samt hundar, katter och illrar avsedda för handel.
13 kap. Anmälningsplikt
Anmälningsplikt för den som har djur i sin vård
1 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.3. Enligt paragrafen bemyndigas SVA att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet, utöver den som avser misstanke om en allmänfarlig djursmitta, för den som har djur i sin vård. Se även kommentarerna till 4 kap. 1 § djursmittslagen.
Anmälningsplikt för veterinärer m.fl.
2 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.3.
Av första stycket framgår att veterinärer och andra som i sitt yrke kommer i kontakt med djur eller produkter av djur ska anmäla misstankar om en allmänfarlig djursmitta till SVA.
Enligt andra stycket bemyndigas SVA att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet, utöver den som avser misstanke om en allmänfarlig djursmitta, för veterinärer och den som är ansvarig för ett laboratorium.
Se även kommentarerna till 4 kap. 2 § djursmittslagen.
Provtagning
3 §
I paragrafen pekas SVA ut som den myndighet som, enligt 3 kap. 3 § djursmittslagen, får besluta om provtagning eller undersökning i syfte att bekräfta misstanke om en allmänfarlig djursmitta. Se även kommentarerna till 4 kap. 3 § djursmittslagen.
600
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Underrättelse till Jordbruksverket
4 §
I paragrafen som har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.4 anges att SVA omedelbart ska underrätta Jordbruksverket om varje fall av grundad misstanke om en allmänfarlig djursmitta samt varje fall av bekräftat fall av en sådan smitta.
Underrättelse till andra myndigheter
5 §
I paragrafen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.4, anges att SVA utan dröjsmål ska underrätta andra berörda myndigheter om en grundad misstanke om eller ett bekräftat fall av en allmänfarlig djursmitta. Bestämmelser som ålägger länsstyrelsen att underrätta berörda myndigheter vid misstanke eller bekräftat fall av en epizootisk sjukdom eller en zoonos finns idag i 3 a § andra stycket epizootilagen respektive 3 § zoonoslagen.
14 kap. Åtgärder vid misstanke eller bekräftat fall av EUförordningssmitta, spärrsmitta eller åtgärdssmitta
1 §
Paragrafen motsvarar 2 § epizootiförordningen.
2 §
Paragrafen motsvarar 3 § epizootiförordningen.
EU-förordningssmittor
3 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.1.
I första stycket föreskrivs att det är Jordbruksverket som, efter det att verket har fått underrättelse från SVA om ett misstänkt eller bekräftat fall av en TSE-smitta, ska vidta de åtgärder som anges i artikel 11, tredje stycket samt artiklarna 12 och 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll
601
SOU 2010:106 Författningskommentarer
och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati.
Av andra stycket följer att om Jordbruksverket i samband med smittspårning misstänker att smittan har spritt sig har verket rätt att vidta åtgärder utan föregående underrättelse från SVA.
4 §
I paragrafen bemyndigas SVA att meddela de föreskrifter och fatta de beslut som avses i 5 kap. 2 § djursmittslagen. Se även kommentarerna till 5 kap. 2 § djursmittslagen.
Spärrsmittor
5 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2.
I första stycket föreskrivs att det är Jordbruksverket som, efter det att verket har fått underrättelse från SVA om ett misstänkt fall av en spärrsmitta, ska besluta om isolering av det misstänkt smittade området.
Av andra stycket följer att om Jordbruksverket, i samband med smittspårning, misstänker att smittan har spritt sig har verket rätt att besluta om isolering utan föregående underrättelse från SVA.
Se även kommentarerna till 5 kap. 5 § djursmittslagen.
6 §
I första stycket pekas Jordbruksverket ut som den myndighet som ska fatta beslut om bl.a. spärrförklaring, hävning av isolerings- och spärrförklaringsbeslut och om undantag från sådana beslut samt som den myndighet som ska utföra smittspårningen. Verket ges vidare rätt att fatta beslut om krav på att den som är föremål för ett beslut om spärrförklaring ska vidta åtgärder i syfte att spärrförklaringsbeslutet därefter ska kunna hävas och att vidta rättelse om beslutet inte efterlevs.
I andra stycket bemyndigas Jordbruksverket att meddela föreskrifter om villkor som kan förenas med ett beslut om spärrförklaring och om de kriterier som ska gälla för att häva ett beslut om spärrförklaring. Se även kommentarerna till 5 kap.6–12 §§djursmittslagen.
602
SOU 2010:106 Författningskommentarer
7 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.2.
Av paragrafen framgår att Jordbruksverket ska underrätta länsstyrelsen om beslut som verket fattar med anledning av en misstänkt eller bekräftad förekomst av en djursmitta. Länsstyrelsen, som är den myndighet som utövar offentlig kontroll av efterlevnaden av besluten samt även djurskyddskontrollmyndighet, behöver ha vetskap om besluten för att kunna fullgöra sitt kontrolluppdrag.
Åtgärdssmittor
8 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.8.3.
I första stycket föreskrivs att det är Jordbruksverket som, efter det att verket har fått underrättelse från SVA om ett misstänkt fall av en åtgärdssmitta, ska besluta om isolering av det misstänkta smittade området samt om förbud i restriktionsområden.
Av andra stycket följer att om Jordbruksverket, i samband med smittspårning, misstänker att smittan har spritt sig har verket rätt att besluta om isolering m.m. utan föregående underrättelse från SVA.
Se även kommentarerna till 5 kap.16 och 18 §§djursmittslagen.
9 §
I första stycket pekas Jordbruksverket ut som den myndighet som ska fatta beslut om bl.a. smittförklaring och åtgärdsplaner, hävning av isolerings- och smittförklaringsbeslut och om undantag från sådana beslut samt som den myndighet som ska utföra smittspårningen. Verket ges vidare rätt att vidta rättelse om beslutet i åtgärdsplanen inte efterlevs.
I andra stycket bemyndigas Jordbruksverket att fatta beslut eller meddela föreskrifter om bl.a. områdesrestriktioner och tillträdesförbud samt om andra åtgärder för att förebygga eller bekämpa en åtgärdssmita.
Av tredje stycket framgår att en veterinärs beslut om isolering ska underställas Jordbruksverket.
Se även kommentarerna till 5 kap.14 och 19–2 §§djursmittslagen.
603
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Vilda djur
10 §
Av paragrafen framgår att det är Jordbruksverket som meddelar de föreskrifter eller fattar de beslut som krävs för att förebygga eller bekämpa EU-förordningssmittor, spärrsmittor och åtgärdssmittor hos djur som förekommer vilt i naturen.
Se även kommentarerna till 5 kap. 29 § djursmittslagen.
15 kap. Behöriga myndigheter och offentlig kontroll
Behöriga myndigheter
1 §
Av paragrafen framgår att det är Jordbruksverket som ska fullgöra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt de EUbestämmelser som kompletteras av lagen om inte annat följer av vissa i paragrafen uppräknade bestämmelser.
2 §
Paragrafen motsvarar 11 a § provtagningsförordningen i dess nu gällande lydelse.
3 §
Paragrafen motsvarar 10 § andra stycket införselförordningen i dess nu gällande lydelse.
4 §
Av paragrafen följer att SVA ska utföra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt artikel 3.2.b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen i de delar som avser data från djur i primärproduktionen, dvs. insamling av data som behövs för utvärdering av använda metoder samt resultaten från nationella salmonellakontrollplaner och varje år överlämna dem till kommissionen.
604
SOU 2010:106 Författningskommentarer
5 §
Paragrafen motsvarar 11 § provtagningsförordningen i dess nu gällande lydelse.
Kontrollmyndigheter
6 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. Den motsvaras delvis av 15 § epizootiförordningen, 18 § zoonosförordningen, 15 § provtagningsförordningen och 10 § förordningen om kontroll av husdjur, m.m. Av paragrafen följer att länsstyrelserna är behöriga myndigheter att utöva offentlig kontroll om inte annat följer av vissa uppräknade paragrafer samt att länsstyrelserna har möjlighet att komma överens om att överlämna viss kontrollverksamhet mellan sig. Se även kommentarerna till 6 kap. 1 § djursmittslagen.
7 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. Av bestämmelsen följer att Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll över åtgärder som vidtas vid misstänkt eller bekräftat fall av en EU-förordnings- eller åtgärdssmitta.
8 §
Av paragrafen följer att Tullverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll vid införsel och utförsel av djur och produkter i de fall som kontrollen äger rum vid Sveriges gräns. Paragrafen motsvarar delvis 10 § införselförordningen.
9 §
Av paragrafen följer att Jordbruksverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll vid införsel och utförsel av djur och produkter i de fall som kontrollen inte äger rum vid Sveriges gräns.
10 §
Paragrafen motsvarar i huvudsak 14 § provtagningsförordningen.
605
SOU 2010:106 Författningskommentarer
11 §
Av paragrafen följer att offentlig kontroll inom försvarsmakten utförs av generalläkaren.
12 §
Av paragrafen följer att Jordbruksverket och SVA, inom respektive ansvarsområde, samordnar övriga kontrollmyndigheter och ger stöd, råd och vägledning till dem.
13 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. I EU-lagstiftningen stadgas att vissa kontrolluppgifter ska utföras av en officiell veterinär. Av första stycket framgår det att offentlig kontroll utövas av officiell veterinär när detta särskilt föreskrivs i djursmittslagen, i djursmittsförordningen eller i de EU-bestämmelser som kompletteras av djursmittslagen. I andra stycket bemyndigas Jordbruksverket och SVA att meddela ytterligare föreskrifter om officiell veterinärs kontrolluppgifter. Se även kommentarerna till 6 kap. 1 § djursmittslagen.
Offentlig kontroll över icke livsmedelsproducerande djur
14 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.9.1. I paragrafen anges vilka bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd som ska tillämpas vid offentlig kontroll över icke livsmedelsproducerande djur. De uppräknade artiklarna överensstämmer med de artiklar som finns i motsvarande bestämmelser i 64 § djurskyddsförordningen (1988:539). Se även kommentarerna till 6 kap. 8 § djursmittslagen.
606
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Föreskrifter om offentlig kontroll
15 §
I paragrafen bemyndigas Jordbruksverket respektive SVA att meddela föreskrifter om bl.a. hur den offentliga kontrollen ska bedrivas och om skyldighet för en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan att lämna information till Jordbruksverket eller SVA om kontrollverksamheten.
Avgifter
16 §
I paragrafen bemyndigas Jordbruksverket respektive SVA att meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll och för ärenden om bl.a. provtagning, undersökning, märkning, godkännande och registrering samt för utfärdande av identitetshandlingar för djur.
Se även kommentarerna till 6 kap. 16 § djursmittslagen.
16 kap. Sanktionsavgifter
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.5. Regeringen anger i bilagan till djursmittsförordningen vilka överträdelser som ska föranleda sanktionsavgift och avgiftsbeloppet för respektive överträdelse. Bedömningen av om en överträdelse har skett får göras genom en tolkning av den utpekade bestämmelsen.
Endast en sanktionsavgift ska tas ut för varje gärning oavsett om det innebär överträdelse av mer än en bestämmelse. Avgift ska i dessa fall tas ut med det högsta av de aktuella beloppen.
Se även kommentarerna till 8 kap. 1 § djursmittslagen.
2 §
Paragrafen har kommenterats i avsnitt 3.11.3.10. I första stycket regleras hur fortsatta överträdelser ska behandlas. Det kan vara fråga om att någon efter att ha ålagts avgift fortsätter att bedriva tillståndspliktig verksamhet utan tillstånd. En ny avgift får i sådana fall tas ut med dubbelt belopp, om detta särskilt anges i bilagan, under förutsättning att den ålagde fått skälig tid på sig att vidta
607
SOU 2010:106 Författningskommentarer
rättelse. Vad som är att anse som skälig tid får avgöras i varje enskilt fall.
3 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.11.3.10. I första stycket regleras hur upprepade överträdelser ska behandlas. Bestämmelsen blir endast tillämplig om det i bilagan särskilt anges att den ska tillämpas. Om samma kontrollobjekt på nytt begår samma överträdelse får, i sådant fall, en ny avgift tas ut med dubbelt belopp. Av andra stycket framgår att endast överträdelser som upprepas inom två år kan medföra dubbel avgift. Fristen räknas från det tidigare beslutet om sanktionsavgift.
4 §
I paragrafen, som har behandlats i del A, avsnitt 3.11.3.13, ges Jordbruksverket bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om i vilken ordning som sanktionsavgifter ska betalas. Föreskrifterna bör bl.a. ange till vilken myndighet som betalning ska erläggas.
17 kap. Ersättningsbestämmelser
1 §
Paragrafen har kommenterats i del A, avsnitt 3.12. Vid bestämning av värdet hos djur ska ersättningen begränsas till värdet hos ett genomsnittligt djur av den aktuella arten. Särskilda värden som uppstått genom avel, tävlingsverksamhet eller liknande ska därigenom inte ersättas av staten. För ersättning av sådana mervärden hänvisas till försäkringsmarknaden. Inte heller ersätts djurvärden till den del ersättning har ersatts av försäkring. Denna begränsning motsvarar ett stadgande i statsstödsreglerna. Det kan argumenteras för att vissa produkter av djur, som ägg, sperma, embryo etc. också skulle kunna ersättas. Sådan ersättning har emellertid samband med ersättning för produktionsförluster, vilket inte ersätts annat än under en övergångstid, jfr 2 och 3 §§ nedan.
608
SOU 2010:106 Författningskommentarer
2 och 3 §§
Paragraferna har kommenterats i del A, avsnitten 3.17.1 och 3.7.2. Bestämmelserna innebär en möjlighet att, med angiven avtrappning, begära ersättning för produktionsförluster och saneringskostnader som uppstått tillföljd av beslut rörande åtgärdssmittor enligt djursmittslagen. Begreppen produktionsförlust och saneringskostnader har samma betydelse som begreppen produktionsbortfall och kostnader för saneringsåtgärder i epizootilagen.
4 och 5 §§
Bestämmelserna motsvarar 16 §respektive 18 § i epizootilagen och täcker behovet av jämkningsmöjligheter och en rätt till ersättning för personer eller företag som efter beslut deltar i åtgärder eller ställer lokaler eller utrustning till statens förfogande vid åtgärder avseende åtgärdssmittor eller EU-förordningssmittor.
6 §
Paragrafen motsvarar 8 § zoonosförordningen.
7 §
Paragrafen kommenteras i del A, avsnitt 3.12.1. Vid tillämpning av en skyddslagstiftning som djursmittslagen kan uppstå situationer utanför den enskildes kontroll varigenom denne går förlorad en möjlighet till ersättning i enlighet med bestämmelserna i detta kapitel. I de fall staten handlat på ett sätt som kan föranleda ersättning enligt skadeståndslagen (1972:207) ska ersättningsfrågan prövas enligt vad som gäller för sådana anspråk.
8 §
Motsvarande administrativa bemyndigande finns rörande ersättning enligt epizootilagen i 6 och 7 §§epizootiförordningen.
9 §
Bestämmelsen motsvarar 13 a § epizootiförordningen.
609
SOU 2010:106 Författningskommentarer
18 kap. Övriga frågor
1 §
Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.13. Den motsvarar delvis 24 § provtagningsförordningen.
2 §
I paragrafen ges Jordbruksverket och SVA rätt att meddela verkställighetsföreskrifter.
3 §
I paragrafen upplyses om att bestämmelser om överklagande finns i djursmittslagen, förvaltningslagen (1986:223) samt i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter.
5.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1975:85 ) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor
1 §
Rätten att meddela föreskrifter om införsel eller utförsel för att skydda landet mot djursjukdomar införs i en ny djursmittslag. Bemyndigandet härom i första stycket bör därför utgå.
5.4 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
15 §
Med anledning av att epizootilagen (1999:657) upphävs och ersätts av den nya djursmittslagen byts hänvisningarna i första och andra styckena ut mot hänvisningar till den nya lagen. Vidare byts begreppet epizooti ut mot begreppet allmänfarlig djursmitta, vilket begrepp används i djursmittslagen för de djursmittor där myndigheterna har möjlighet att vidta långtgående befogenheter för att förhindra smittspridning. Även i andra stycket byts begreppet epizooti ut mot allmänfarlig djursmitta. Vidare ändras bemyn-
610
SOU 2010:106 Författningskommentarer
digandet på så sätt att det anges att samråd ska ske med den myndighet som regeringen bestämmer.
5.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
3 §
Bestämmelsen i punkten 10 har ändrats på så sätt att nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk har strukits från punkten samt att hjortar har införts i denna punkt. De bedömningar som föranleder ändringarna har kommenterats i del A, avsnitt 3.6.3. Ändringen innebär att lagen inte längre är tillämplig vid införsel av djur från andra EU-länder, utom i de fall det rör ickekommersiella transporter av hundar och katter (punkten 8), transporter av reptiler eller hjortar eller om det finns anledning att misstänka att kraven för införseln inte är uppfyllda (punkten 11).
5.6 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
9 kap. 15 §
Med anledning av att bestämmelserna om smittskyddsåtgärder som rör djur återfinns i en ny djursmittslag byts hänvisningen i tredje stycket till lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., epizootilagen (1999:657) samt zoonoslagen (1999:658) ut mot en hänvisning till den nya lagen.
611
SOU 2010:106 Författningskommentarer
5.7 Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168)
1 kap.
2 §
Med anledning av att bestämmelserna om smittskyddsåtgärder som rör djur återfinns i en ny djursmittslag byts hänvisningen till lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., epizootilagen (1999:657) samt zoonoslagen (1999:658) ut mot en hänvisning till den nya lagen.
6 kap. 7 §
Med anledning av att bestämmelser om smittskyddsåtgärder som rör djur återfinns i en ny djursmittslag byts hänvisningen i andra stycket till lagen om provtagning på djur, m.m., epizootilagen samt zoonoslagen ut mot en hänvisning till den nya lagen.
5.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:806 ) om provtagning på djur, m.m.
1 §
Ändringen har kommenterats i del A, avsnitt 3.14.1. I paragrafen anges syftet med lagen, vilket är att säkerställa en säker läkemedelsanvändning hos djur och att farliga restsubstanser och andra ämnen i djur inte förekommer i livsmedel.
Bestämmelser om åtgärder för att förhindra spridning av smittsamma djursjukdomar och andra smittämnen hos djur samt andra bestämmelser som syftar till att säkerställa en gott smittskydd finns i en ny djursmittslag.
3 §
I konsekvens med att frågor om smittsamma djursjukdomar regleras i den nya djursmittslagen har paragrafens första stycke upphävts.
612
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Uppgifter om läkemedelsanvändning
6 §
I konsekvens med att frågor om smittsamma djursjukdomar regleras i den nya djursmittslagen har de delar som rör djursmittsfrågor i första stycket, liksom hela andra stycket, upphävts. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om registerföring av läkemedelsbehandlingar samt skyldigheten att bevara journaler över sådana behandlingar kvarstår i oförändrat skick.
9 §
I konsekvens med att frågor om smittsamma djursjukdomar regleras i den nya djursmittslagen har de delar som endast rör djursmittsfrågor i första stycket upphävts. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av identitetshandlingar för djur kvarstår. Det klargörs dock att sådana föreskrifter endast får meddelas för att säkerställa en säker läkemedelsanvändning hos djur och att farliga restsubstanser och andra ämnen i djur inte förekommer i livsmedel.
20 §
I konsekvens med att det inte längre finns några bestämmelser om godkännanden i lagen har avgiftsbemyndigandet för sådana ärenden, i punkten 2 i första stycket, upphävts.
21 §
I konsekvens med att 7 § har upphävts har hänvisningen till den paragrafen strukits i punkten 1 i första stycket.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Punkt 1
I denna punkt anges att lagen träder i kraft den 1 januari 2013.
613
SOU 2010:106 Författningskommentarer
Punkt 2
Övergångsbestämmelsen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.17, innebär att beslut om provtagning och undersökning ska fortsätta att gälla.
Punkt 3
Övergångsbestämmelsen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.17, innebär att beslut som har meddelats med stöd av 6 § andra stycket samt enligt 7 § avseende sådana djursmittor som finns upptagna i bilagorna ska fortsätta att gälla. Det kan gälla beslut om t.ex. avlivning av djur som bär på en smitta som i djursmittslagen klassificeras som allmänfarlig. Om däremot besluten rör en smitta som inte klassificeras som en allmänfarlig djursmitta ska besluten upphöra att gälla vid ikraftträdande av lagen.
Punkt 4
Övergångsbestämmelsen, som har kommenterats i del A, avsnitt 3.5.8, innebär att de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen rörande hälsoövervakning avseende tuberkulos hos hjortar i hägn ska fortsätta att gälla.
5.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:807 ) om kontroll av husdjur, m.m.
1 §
Ändringen har kommenterats i del A, avsnitt 3.14.2. Den tidigare punkten 2 i paragrafen har strukits eftersom åtgärder som syftar till att förebygga sjukdomar hos djur regleras i en ny djursmittslag.
19 §
I konsekvens med att 6 § har upphävts har hänvisningen till den paragrafen strukits i första stycket. Vidare har andra stycket utgått eftersom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen kompletteras av bestämmelserna i den nya djursmittslagen.
614
SOU 2010:106 Författningskommentarer
5.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2009:302 ) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård
4 kap.
1 §
Med anledning av att epizootilagen (1999:657) samt zoonoslagen (1999:658) upphävs och ersätts av den nya djursmittslagen byts hänvisningen ut mot en hänvisning till den nya lagen. Då djursmittslagen är tillämplig på ett större antal djursmittor preciseras vidare i bestämmelsen att behandlingsförbudet rör allmänfarliga djursmittor.
5.11 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Bilagan
Förslaget har behandlats i del A, avsnitt 3.10. Förslaget innebär att organisationer som har förordnats enligt en ny djursmittslag om förs upp i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen när det gäller verksamhet i ärenden om registerföring och om utfärdande av identitetshandlingar för djur respektive verksamhet i frivilliga djurhälsoprogram, med följd att organisationerna blir skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen i nämnda verksamheter samt att de vid tilllämpning av offentlighets- och sekretesslagen ska jämställas med myndighet.
5.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1994:1716 ) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen
4 kap 5 §
Paragrafen har ändrats med anledning av att bestämmelser om hälsokontroll regleras i en ny djursmittslag. Hälsokontrollprogran benämns vidare i djursmittslagen som frivilliga djurhälsoprogram. Någon ändring i sak är inte avsedd.
615
SOU 2010:106 Författningskommentarer
5.13 Förordning om ändring i förordningen ( 1994:1830 ) om införsel av levande djur m.m.
1 §
Ändringen har kommenterats i del A, avsnitt 3.14. I paragrafen anges att syftet med förordningen är att förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna. Bestämmelser som syftar till att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet finns i en ny djursmittslag och bestämmelser som syftar till att tillgodose djurskyddsintresset regleras i djurskyddslagen.
3 §
Ändringen i första stycket är en följd av att bestämmelser om införsel i syfte att förhindra spridning av djursmittor regleras i djursmittslagen. I första stycket klargörs att bemyndigandet avser djur, fiskrom eller andra ägg för utplantering.
5 §
I paragrafen har ändrats så att bemyndigandet numera omfattar djur, fiskrom eller andra ägg för utplantering.
9 §
Av paragrafen framgår i vilka fall en transport får stoppas vid införsel från ett annat EU-land. Ändringen är föranledd av att bestämmelser som syftar till att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet finns i en ny djursmittslag. De tidigare punkterna 1–3 har därför upphävts.
10 §
Ändringen är föranledd av att bestämmelser som syftar till att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet finns i en ny djursmittslag.
616
SOU 2010:106 Författningskommentarer
16 §
Bemyndigandet i första stycket har ändrats redaktionellt. Någon ändring i sak är inte avsedd. Bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för besiktning m.m. finns i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.
Ändringen i andra stycket är föranledd av att bestämmelser som syftar till att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet finns i en ny djursmittslag.
19 §
Ändringen i paragrafens tredje stycke är föranledd av att bestämmelser som syftar till att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet finns i en ny djursmittslag.
5.14 Förordning om ändring i förordningen ( 2005:422 ) om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel
4–9 §§
Paragraferna har ändrats med anledning av att Statens veterinärmedicinska anstalt får ansvar för övervakning av djursmittor. Denna fråga behandlas i del A, avsnitt 3.7.1.
5.15 Förslag till förordning om ändring av förordningen ( 2006:815 ) om provtagning på djur m.m.
3 §
Ändringen är föranledd av att 3 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) har ändrats så att lagen inte längre innehåller bemyndiganden att meddela föreskrifter som rör djursmittor. Vad gäller rätten att meddela föreskrifter eller beslut om att kontrollera förekomsten av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter har inte gjorts någon ändring i sak.
617
SOU 2010:106 Författningskommentarer
4 §
Ändringen i paragrafen är en följd av att 3 § provtagningslagen har ändras.
5 §
Ändringen är föranledd av att 6 § provtagningslagen har ändrats så att lagen inte längre innehåller bemyndiganden att meddela föreskrifter som rör djursmittor.
9 §
Ändringen är föranledd av att 20 § provtagningslagen har ändrats så att lagen inte längre innehåller bemyndiganden att meddela föreskrifter som rör djursmittor.
10 och 12 §§
Som en följd av att frågor om djursmittor regleras i en ny djursmittslag, har 12 a § upphävts. Hänvisningen till 12 a § har därför strukits.
13 §
Ändringen i paragrafen är en följd av att 3 § provtagningslagen har ändras.
14 §
Ändringen är föranledd av att frågor om djursmittor regleras i en ny djursmittslag. De delar i paragrafen som rör offentlig kontroll av djursmittor därför strukits. Kvar i paragrafen finns en bestämmelse om att Livsmedelsverket är behörig myndighet att utöva offentlig kontroll över otillåtna ämnen eller produkter och kontroll över reglerade ämnen, enligt avsnitt I, kapitel II, F 1 i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel.
618
SOU 2010:106 Författningskommentarer
5.16 Förslag till förordning om ändring av förordningen ( 2006:816 ) om kontroll av husdjur, m.m.
4 §
Första stycket har strukits. Ändringen i andra stycket är av redaktionell art.
10 §
Ändringen är föranledd av att lagen om kontroll av husdjur, m.m. ändras på så sätt att den inte länge innehåller bestämmelser om organiserad hälsokontroll. Bestämmelserna om offentlig kontroll rörande sådan verksamhet har därför strukits.
5.17 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 2009:1394 ) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt
1 §
I paragrafen har lagts till att Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) har till uppgift att ansvara för kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning om det epidemiologiska läget i Sverige för djursmittor som avses i en ny djursmittslag (2012:000). Bestämmelsen har kommenterats i del A, avsnitt 3.7.1 och 3.7.5.
2 §
Uppdraget i punkten 1 om att utreda sjukdomars uppkomst m.m. preciseras till att avse allmänfarliga djursmittor. Vidare har det tillagts att i uppdraget ingår det att SVA, på begäran av Jordbruksverket, ska medverka i förebyggandet och bekämpandet av dessa smittor. Vidare har vissa redaktionella ändringar gjorts i punkten.
I punkten 2 klargörs att SVA ska upprätthålla en effektiv vaccinberedskap avseende allmänfarliga djursmittor samt vid behov vaccinationsberedskap av andra djursmittor.
Punkten 4 har ändrats med anledning att de djursmittor som avses i punkten omfattas av den nya djursmittslagen. Någon ändring i sak är inte avsedd.
619
SOU 2010:106 Författningskommentarer
620
I punkten 9 klargörs att uppdraget att följa och analysera utvecklingen gäller utöver vad som framgår av punkten 1.
3 §
I paragrafen har ändrats så att det anges att SVA skyndsamt ska utföra de undersökningar och utredningar som Jordbruksverket begär avseende allmänfarliga djursmittor samt att dessa ska planeras och genomföras efter samråd med Jordbruksverket.
6 b och c §§
Paragraferna är nya. De har kommenterats i avsnitt del A, avsnitt 3.7.2 och 3.7.5. Av bestämmelserna följer att det vid SVA ska inrättas en samverkansgrupp för zoonotiska smittämnen och för antibiotikaresistens i djurhållningen.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Ulf Magnusson, Sveriges Lantbruksuniversitet och Lars Plym Forshell, Livsmedelsverket
Utredaren föreslår att ansvaret för övervakningen av djursmittor läggs på SVA och att SVA också får rätt utfärda föreskrifter om obligatorisk övervakning av djursmittor, inklusive skyldigheter för djurägare underkasta sig beslut om provtagning m.m. SVA ska enligt utredarens förslag samråda med Jordbruksverket vid fastställande av vilka smittor som ska övervakas. För att kunna fullgöra sina uppgifter ska SVA få rätt utnyttja distriktsveterinärernas fältorganisation.
Utredarens huvudsakliga argument för att ansvaret för övervakning av djursmittor föreslås läggas på SVA är att SVA har den vetenskapliga kompetensen för uppgiften.
SVA är en expertmyndighet och som sådan ansvarig för riskvärdering av djursmittor.
Jordbruksverket är ansvarig myndighet för riskhantering av djursmittor. Övervakning av djursmittor är enligt vår mening en riskhanteringsuppgift. En allmänt accepterad uppfattning är att riskvärdering och riskhantering ska hållas skilda åt, vilket också båda myndigheterna med kraft framförde som argument mot en sammanslagning av myndigheterna i sina respektive remissvar på Gerhard Larssons myndighetsutredning. Vi kan inte förstå annat än att samma personer på SVA kommer att ansvara för både riskvärdering och riskhantering om utredarens förslag blir verklighet. Detta vore således att gå på tvärs emot vedertagna principer för riskanalytiska processer.
Jordbruksverket ska emellertid enligt utredarens förslag fortsatt ha det operativa ansvaret för åtgärder mot allmänfarliga djursmittor dvs man delar riskhanteringsuppdraget på de två myndigheterna.
621
Särskilda yttranden SOU 2010:106
Detta riskerar att leda till gränsdragningsproblem. Om man t.ex. har en misstanke om att en allmänfarlig sjukdom har brutit ut i landet och finner att provtagning bör göras, vem fattar beslutet, SVA eller Jordbruksverket? När blir en misstanke så stark att provtagning likaväl kan hänföras till operativ åtgärd som till övervakning? Enligt uppgift sker provtagning vid misstanke på allmänfarlig sjukdom relativt ofta varje år och tillfällena till gränsdragningsproblem kan bli många.
SVAs expertis utnyttjas redan i dag när Jordbruksverket fastställer vilka sjukdomar som ska övervakas och hur. Det torde vara mycket sällsynt att inte Jordbruksverket först inhämtar SVAs åsikter innan beslut fattas. Nödvändig kompetens för att fatta vetenskapligt grundade beslut om övervakning finns också på Jordbruksverket och kompletterad med SVAs bedömningar är den fullt tillfredsställande.
Jordbruksverket är huvudman för distriktsveterinärorganisationen. Det är därför också riktigt att det är Jordbruksverket som ger organisationen de direktiv och arbetsuppdrag som krävs. Att, som utredaren föreslår, även ge SVA rätt att fatta beslut om hur denna ska utnyttjas, riskerar att skapa onödiga tvister.
I den nya mer myndighetsutövande rollen som SVA föreslås få, kommer SVA att agera visavi djurägare – något som idag sköts av Jordbruksverket. Således kommer lantbruksföretagaren att tvingas kommunicera med två myndigheter istället för en när det gäller djursmittor. Detta är inte rationellt utan kommer att skapa förvirring för lantbruksföretagaren.
SVA är den myndighet som utvecklar metodiken och genomför många av analyserna av proverna som insamlas i övervakningen. SVA har intäkter för dessa analyser och är för många av de smittor som är aktuella att övervaka det enda kompetenta laboratoriet i landet. Vi menar att det är olämpligt att samma myndighet som har intäkter från övervakningen också ska bestämma över omfattning av denna och de metoder som ska användas. När upphandling förekommer är det av samma skäl olämpligt att upphandlande myndighet också är offertlämnare. På samma grunder ifrågasätter vi förslaget att SVA ska disponera medlen för obduktion av lantbrukets djur. Det finns privata laboratorier som tillhandahåller dessa tjänster och som också utför fler obduktioner av lantbrukets djur än vad som görs på SVA. Att SVA som part i målet ska styra denna verksamhet är olämpligt.
Sammanfattningsvis menar vi att Jordbruksverket även framgent ska ansvara för övervakningen av djursmittorna och att detta ska
622
SOU 2010:106 Särskilda yttranden
ske i samråd med SVA som bibehåller sin roll som kompetent expertmyndighet. Det är inte god hushållning med skattemedel att vid SVA bygga upp strukturer och kompetens som idag redan finns vid Jordbruksverket.
623
Särskilda yttranden SOU 2010:106
Särskilt yttrande av Marianne Elvander, statsepizootolog, Statens veterinärmedicinska anstalt och Bengt Larsson, smittskyddschef, Statens Jordbruksverk
Utredarens huvudförslag innebär stora förändringar på djursmittområdet och innebär sammantaget ett försämrat smittskydd och djurvälfärd. Utredaren antyder dock att om staten så önskar kan man behålla nuvarande system och enbart minska statlig ersättning till enskilda djurägare vars besättningar drabbats av salmonella eller epizootiska sjukdomar. Det är synd att utredaren inte arbetat mer med ett dylikt förslag då vissa slutsatser från utredaren är väl värda att beakta. Ett sådant förslag hade sannolikt blivit rimligare att genomföra samtidig som den framgångsrika svenska modellen med ett gott samarbete mellan stat och näring kunde fortsatta. Utredaren hävdar att förslaget ligger i linje med kommande djurhälsolag inom EU. Det är dock mycket osäkert i dagsläget hur den gemensamma jordbrukspolitiken och EU:s kommande djurhälsolag kommer att se ut och hur långtgående den kommer att vara. Nedan kommenteras vissa delar av utredarens förslag. Vi föreslår att det kan ses som underlag för ett mindre drastiskt förslag än utredarens huvudförslag.
Ny lag som reglerar smittskyddet.
Det är bra med en ny lag på området som ersätter bestämmelser i de fem nuvarande lagarna som reglerar smittskyddet varav vissa är av äldre datum. Detta ger en ökad tydlighet och transparens för smittskyddsarbetet. Det är också rimligt att sjukdomar som ska regleras ligger på lag- eller förordningsnivå.
De sjukdomar som utredaren föreslår ska regleras, antingen som spärrsjukdom eller åtgärdssjukdom har inte varit föremål för någon genomgripande analys där avväganden gjorts sjukdom för sjukdom utan det tycks mestadels ha varit EU:s regelverk som styrt. Detta är en stor svaghet då hantering av olika sjukdomar är en central fråga i utredningen. Sammantaget så kommer den föreslagna listan inte att medverka till ett bättre smittskydd för människa. Till exempel omfattas inte antibiotikaresistenta bakterier. Det är också osäkert om EHEC kan hanteras på ett effektivt sätt.
624
SOU 2010:106 Särskilda yttranden
Ansvar mellan stat och näring/djurhållare
Utredarens förslag innebär en kraftig förskjutning av ansvaret för hantering av smittor till näringen/den enskilde djurägaren. I detta sammanhang bör poängteras att staten, oberoende vilket system som tillämpas, bör ha ansvar för en fungerande infrastruktur för övervakning och bekämpning av djursjukdomar. Det är därför inte rimligt att indela sjukdomarna i spärr- respektive åtgärdssjukdomar helt enligt de principer som utredaren föreslår. Även spärrsjukdomar bör vara föremål för statligt stöd och ingripande. Utredaren hävdar att det är djurägaren som bäst känner sin verksamhet och därför bäst att skickad att ansvara för saneringsarbetet. De flesta djurägare är dock inte utbildade i smittsaneringsarbete som förutom tvätt och desinfektion även för flertalet av smittade besättningar inbegriper skapandet av grupper av djur fria från smittan för att sedan på sikt kunna friförklara en besättning. För detta behöver djurägaren hjälp. Att fria en besättning från en sjukdom kräver stöd av veterinärmedicinsk expertis. Ett alternativ till att djurägaren på egen hand skall klara av sitt saneringsarbete är att djurägaren får välja en smittskyddskunnig veterinär att ansvara för saneringsarbetet och rapportera till myndigheten. Även så krävs att myndighet kan gå in och vidta åtgärder om inte saneringsarbetet framskrider tillfredställande.
En bakgrundsfaktor till utredarens förslag till en kraftig förskjutning av ansvaret för bekämpningen till den enskilde djurägaren, är att arbetet idag inte bedrivs effektivt. Utredaren har dock valt att fokusera på vissa förhållanden som stärker utredarens förslag medan andra minst lika viktiga parametrar lämnats därhän.
Utredarens förslag att det ska vara staten som ansvarar för smittspårning och övervakning är bra. Det är positivt att utredaren tar fasta på att övervakningen för att vara effektiv måste bygga på kompetens, vara långsiktig och förutsägbar.
Ansvar för djurägare
Utredaren föreslår att ett större ansvar läggs på djurägare. Djurägare ska identifiera och dokumentera smittrisker med sin verksamhet och vidta åtgärder för att minska introduktion av smitta och smittspridning. Utredaren föreslår att myndigheten ska utveckla föreskrifter och godkänna branschriktlinjer som stöd till djurägarna att identifiera och åtgärda risker. Det är bra. Det finns föreskrifter
625
Särskilda yttranden SOU 2010:106
redan idag för besättningar med besökverksamhet i syfte att minimera risken för smittspridning från djur till människa. Ett sådant förfarande ger dock upphov till ökad administrativ börda. Det kan övervägas om systemet ska vara frivilligt och kopplas till ekonomiska incitament antingen för differentierad statlig eller privat ersättning. Idag finns redan en sådan konstruktion i de frivilliga salmonellakontrollprogrammen, som bedrivs av näringen med legalt stöd från Jordbruksverket, där anslutna besättningar får en högre statlig ersättningsnivå. Utredaren hävdar att de inte funnit att de frivilliga salmonellakontrollprogrammen haft avsedd effekt. Någon undersökning som stöder slutsatsen redovisar dock inte utredaren.
Det är bra att djurägare inför smittskyddsförebyggande åtgärder. Detta har effekt på alla typer av smittämnen och är därmed av nationellt intresse. Bra införda smittskyddsrutiner bidrar sannolikt till en bättre djurhälsa och därmed till ett mindre antal antibiotikabehandlingar och en minskad antibiotikaresistensproblematik. Sett ur det sistnämndas perspektiv är det även värdefullt för folkhälsan. Smittskyddet, djurhälsan och folkhälsa har alltså allt att vinna på att det införs biosäkerhetsprogram i större omfattning. Det bör dock i sammanhanget påpekas att biosäkerhet inte kan ersätta andra regelverk för att uppnå ett gott smittskydd, men är ett mycket bra komplement till dessa.
Kontrollprogram
Den svenska modellen bygger på ett samarbete mellan stat och näring och detta har bland annat kommit i uttryck i kontrollprogrammens utformning. När ett kontrollprogram mot en smitta som är relativt utbredd i djurpopulationen startar sker detta traditionellt genom en frivillig anslutning. Dessa frivilliga program drivs idag av näringen med stöd av plan- och riktlinjer som är godkända av Jordbruksverket. Jordbruksverket ger finansiellt stöd åt programmen, oftast genom att stå för analyskostnader. När en mycket stor andel av besättningarna är friförklarade införs ett obligatoriskt program där den enskilde helt får stå för kostnaden, detta för att ”tvinga” in de sista djurägarna. Detta samarbete mellan stat och näring har visat sig framgångsrikt.
Utredaren strävar efter att minska statens utgifter och detta är ett av skälen till varför utredaren föreslår att kontrollprogrammen övergår helt till näringen. Staten ska inte kunna bedriva obliga-
626
SOU 2010:106 Särskilda yttranden
toriska program som kompletterar näringens frivilliga program. Det är dock fullt möjligt att kvarhålla den nuvarande ordningen men också att skära ner på de statliga utgifterna. Detta är mer en förhandling mellan stat och näring.
Kostnader
Utredaren har beräknat statliga kostnader för olika kontrollåtgärder, bekämpning och övervakning som tillämpas idag och också låtit göra en kostnadsberäkning av vad bl.a. salmonella orsakar idag på humansidan. Det hade i detta sammanhang varit relevant att belysa vad kostnaden skulle ha varit om det inte funnits några kontrollprogram för salmonella på djursidan. En sådan beräkning skulle belysa nyttan av det förebyggande arbete Sverige lagt ner.
System för ersättning till djurägare
Djurägare bör även fortsättningsvis kunna få ersättningar i samband med utbrott av smittor som är så avvägda att deras incitament att rapportera misstanke om ett utbrott upprätthålls samtidigt som ersättningen inte ska vara så hög så att det inte finns något incitament till att försöka undanröja risker för sin besättning. Det är rimligt att den statliga ersättningen minskar, till exempel kan statlig ersättning för produktionsbortfall tas bort. Detta är en harmonisering mot vad som är brukligt i andra länder, då Sverige är relativt ensamt om att ge ersättning för detta. Utredaren visar att ersättning för produktionsförluster för salmonella 2008 utgör ungefär hälften av utbetalda ersättningar till drabbade djurägare. En sådan åtgärd skulle alltså spara mycket pengar för staten.
Konsekvensutredning
I konsekvensutredaren görs inga mer djuplodande analyser av för- och nackdelar med de föreslagna förändringarna annat än för de statliga kostnaderna. Näringens/djurägarnas totala kostnader är summariskt redovisade. En fråga som borde ha belysts bättre är hur smittsituationen blir i landet efter en genomförd återtagning av tilläggsgarantiansökningarna, minskad/upphörd ersättning till djurägare, minskat bidrag till näringens organisationer att driva djurhälso-
627
Särskilda yttranden SOU 2010:106
program mm. Vi anser att förslaget sammantaget negativt påverkar djurvälfärden i sin helhet, antibiotikaförbrukning, antibiotikaresistens och folkhälsa.
Övrigt
Vad det gäller ansvarsfördelningen och samverkansformer mellan Jordbruksverket och SVA behövs en mer genomgripande analys än vad utredaren gjort och detta får eventuellt komma till uttryck i våra respektive myndigheters remissvar.
628
SOU 2010:106 Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av My Sahlman, smittskyddsexpert, Lantbrukarnas Riksförbund
Utredarens förslag hotar Sveriges folk- och djurhälsa
Utredarens förslag på hur allvarliga smittsamma djursjukdomar och zoonoser (smitta mellan djur och människa) ska hanteras i framtiden innebär ett hot mot Sveriges folk- och djurhälsa. Förslaget att lantbruksnäringen till stora delar ska ta över finansieringen av sjukdomsbekämpningen innebär att staten i praktiken avsäger sig ansvaret för befolkningens hälsa, omöjliggör en framgångsrik struktur för bekämpning av smittsamma sjukdomar och slår undan benen för svenska djurproducenter. Utredaren föreslår också att Sverige ska öppna sina gränser för en mer okontrollerad handel med levande djur vilket dels lämnar fältet fritt för spridning av antibiotikaresistenta bakterier och nya djursjukdomar, dels försämrar djurskyddet med fler transporter av levande djur över nationsgränsen.
Alla siffror pekar på att vårt unika hälso- och smittskyddsläge i Sverige har sin grund i det nuvarande systemet med ett nära samarbete och en tydlig ansvarsfördelning mellan staten och lantbruksnäringen. Att ändra på detta enligt utredarens förslag kommer att omintetgöra de stora investeringar som har gjorts för att nå dagens mycket goda situation. På längre sikt blir konsekvenserna allvarliga för folk- och djurhälsa. Genom en effektiv bekämpning av zoonoser och smittsamma djursjukdomar och en ansvarsfull användning av antibiotika kan kostnaderna sänkas för både staten och lantbrukarna. Lantbruksnäringen ser gärna en dialog med företrädare från berörda myndigheter för att tillsammans hitta mer kostnadseffektiva sätt att hantera djursmittor utan att för den skull kompromissa med vår goda folk- och djurhälsa.
Folk- och djurhälsa hör ihop
Bekämpning av smittsamma djursjukdomar är inte bara av värde för djuren och djurägarna, utan är också en viktig folkhälsofråga. Smitta hos djur kan spridas direkt mellan djur och människa, från djurens miljö och gödsel, och indirekt via livsmedel. Det är inte utan anledning som EU-kommissionen och den Europeiska Veterinär-
629
Särskilda yttranden SOU 2010:106
federationen gemensamt driver information om smittsamma sjukdomar under begreppet ”One health”.
Folkhälsoaspekterna begränsas inte bara till de traditionella zoonoserna. En ödesfråga för framtiden är den ökande andelen antibiotikaresistenta bakterier och spridningen av resistensgener. Att handel med levande djur ger en spridning av bakterier med nya resistensegenskaper är välkänt och något att frukta om vi väljer att öppna våra gränser för en mer okontrollerad handel med levande djur. Idag är situationen bland livsmedelsproducerande djur i Sverige god till skillnad från många länder på kontinenten. I den undersökning som genomfördes i EFSA:s regi (EU:s livsmedelssäkerhetsmyndighet) på avelsgrisar i Europa 2008 så hittades inga MRSA bakterier (methicillin-resistenta Staphylococcus aureus) i Sverige. I exempelvis Tyskland bar 43,5% av grisarna på den resistenta bakterien.
Framgångsrikt samarbete mellan stat och lantbruksnäring
I ett internationellt perspektiv har Sverige en i många avseenden unik situation. Sedan 50 år tillbaka har såväl vissa zoonoser som ett antal allvarliga smittsamma djursjukdomar bekämpats framgångsrikt genom att statens och näringens nära samarbete. Staten har haft det övergripande ansvaret för lagstiftningen och de ersättningar som betalas ut vid utbrott. Näringen har utvecklat och drivit frivilliga bekämpningsprogram och förankrat dem i bondeledet samt utvecklat rådgivning om förebyggande djurhälsovård och smittskydd. Denna rollfördelning har varit avgörande för att vi i Sverige uppnått ett i internationella perspektiv enastående gott smittläge.
Ett aktuellt exempel på det framgångsrika samarbetet är statens och näringens planer på ett kontrollprogram för att förhindra spridning av EHEC – en bakterie där nötkreatur är huvudreservoar. Djuren blir själva inte sjuka, men smittan kan överföras till människor och orsaka svår sjukdom. Det finns också planer för ett program som ska hindra spridningen av MRSA bland lantbrukets djur. Båda dessa program omöjliggörs med den föreslagna förändringen vilket är mycket allvarligt ur ett folkhälsoperspektiv.
630
SOU 2010:106 Särskilda yttranden
Delat ansvar viktigare än någonsin
Vi utsätts i Sverige för fler smittor nu än någon gång tidigare. Öppnare gränser och ett mycket större flöde av djur, människor och varor har ökat risken för införsel av oönskade smittor. Klimatförändringen har också bidragit till att vi utsätts för nya sjukdomar.
Ett minskat engagemang från staten kommer att leda till ett ökat sjukdomstryck och en ökad utslagning av svenska gårdar. Det är omöjligt för svenska lantbrukare att överleva på en global marknad om de i enlighet med utredarens förslag själva ska bära stora extra kostnader som utländska producenter inte har. Risken är stor att djurhållningen flyttar utomlands, till länder med såväl sämre smittskydd som djurskydd.
En minskning av antalet idisslare ger direkta konsekvenser på möjligheterna att nå politiskt beslutade miljömål. En stor del av den hotade biologiska mångfalden återfinns i naturbetesmarkerna – värden som går förlorade om markerna inte betas. Utan gårdar med djur som betar skulle vi förlora det vackra, ljusa och variationsrika landskap som möjliggör rekreation och goda boendemiljöer, som ger ett bra underlag för företagande och en en livskraftig landsbygd.
Förslaget rimmar också illa med regeringens satsning på Matlandet Sverige - en vision om att skapa fler jobb och tillväxt genom framförallt satsningar på svensk mat- och livsmedelsproduktion.
Kostnadseffektivt för staten med delat ansvar
Utbrott av smittsamma djursjukdomar och zoonoser som inte snabbt kan kontrolleras drabbar inte enbart livsmedelssektorn utan leder också till betydande kostnader för samhället som helhet. En sjukdom som många länder har stora problem med är salmonella, något som vi i hög grad undgår tack vare den sedan decennier framgångsrika svenska modellen för salmonellakontroll. Programmet bygger på övervakning, kontroll och bekämpning i alla led genom ett samarbete mellan svenska staten och lantbruksnäringen. Av de cirka 4 000 årligen rapporterade fallen av salmonella på människa i Sverige kan dessa mycket sällan härledas till svenskproducerade livsmedel. År 2002 genomfördes under Livsmedelsverkets ledning en nationell kontroll av importerat kött som behandlats med tillsatser, av dessa var 22 procent positiva för salmonella. I Sverige har vi
631
Särskilda yttranden SOU 2010:106
knappt 0,5 promille salmonella i styckat kött. Vid den gemensamma europeiska undersökningen 2008 i EFSA:s regi hade 0,5 % av svenska grisar salmonella jämfört med t.ex. danska där 40 % av grisarna var smittade.
Att minska förekomsten av salmonella hos djur och därmed även i livsmedel är en viktig del i EU:s strategi för att förbättra livsmedelssäkerheten och minska förekomsten av livsmedelsburen sjukdom inom unionen.
Beräkningar utförda av SVA under 1990-talet visar att kostnaderna för salmonellasaneringen i primärproduktionen mer än väl kompenserades samhällsekonomiskt av minskade kostnader för dödsfall, sjukhusvistelse och sjukdagar.
Även andra djursjukdomar kan orsaka stora samhällsekonomiska förluster. Bara i år har kommissionen beslutat (2010/712/EU) att bland annat Irland och Storbritannien får använda 16 respektive 23 miljoner euro av de gemensamma EU-medlen för sin bekämpning av nötkreaturstuberkulos, en sjukdom svenska nötkreatur har varit fria från sedan början av 1960-talet. Detta är ett exempel av en lång rad sjukdomar som vi bidrar ekonomiskt med att bekämpa i Europa och som vi själva länge varit fria från.
Att som i förslaget lägga över statliga medel från bekämpning till tillsyn kommer inte att leda till samma goda smittskydd. Inte heller ger den förenklade möjligheten att sanktionera svenska lantbrukare ekonomiskt samma incitament att höja statusen.
Ändrad ansvarsfördelning mellan myndigheter
Utredaren anser att det behövs ytterligare en myndighet som ska agera på gårdsnivå och föreslår att SVA ska övergå från att vara en ren expertmyndighet till att dela förvaltningsansvaret med Jordbruksverket. Det är svårt att se någon fördel att splittra upp förvaltningsansvaret för djursjukdomar på flera myndigheter med en oklar gränsdragning för den enskilda djurägaren. Utredarens förslag innebär vidare att SVA får dubbla roller genom att myndigheten utöver sin nuvarande roll som riskvärderare, även blir riskhanterare. En grundläggande internationell princip vid riskanalys är att separera riskvärdering från riskhantering. På vilket sätt samhället skulle vinna på detta framgår inte av utredningen.
632
SOU 2010:106 Särskilda yttranden
633
Alternativa lösningar kan minska kostnaden
Jag är övertygad om att det genom nytänkande är möjligt att fortsätta bedriva ett gemensamt effektivt smittskyddsarbete och samtidigt sänka kostnaderna. Det går att rationalisera bekämpningen vid utbrott av smittsamma djursjukdomar, höja biosäkerheten, minska antalet zoonoser och uppmuntra till en fortsatt ansvarsfull antibiotikaanvändning. Redan i dag arbetar staten och lantbruksnäringen tillsammans, bland annat för att ta fram en billigare och enklare sanering vid salmonellautbrott. Näringen vill fortsätta föra en konstruktiv dialog med företrädare för myndigheterna för att hitta bättre vägar att hantera djursmittor utan att kompromissa med vår goda djur- och folkhälsa. Utredarens förslag skulle få allvarliga följder för människor och djur ur smittskyddssynpunkt.
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Översyn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m.
Dir. 2007:175
Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2007
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska göra en bred översyn av lagstiftningen om djursjukdomar och zoonoser. Utredaren ska analysera behovet av åtgärder från samhällets sida för att bekämpa djursjukdomar och zoonoser samt föreslå nödvändiga ändringar i nuvarande lagstiftning.
Utredarens förslag ska syfta till att undanröja oacceptabla risker för människors hälsa, djurskyddet, miljön, berörda näringar och samhället i övrigt. Förslagen ska även syfta till att modernisera, förtydliga och förenkla lagstiftningen.
I uppdraget ingår att utreda om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor, som ger ett tydligt incitament för djurägare och andra näringsidkare att bedriva djurhållning och angränsande verksamheter på ett sådant sätt att risken för spridning av djursjukdomar minimeras.
I uppdraget ingår att kartlägga eventuella gränsdragningsproblem mellan olika myndigheters ansvar främst i samband med övervakning och bekämpning av zoonoser hos djur, i livsmedel och hos människor. Vid behov ska utredaren föreslå ändringar i lagstiftningen för att undanröja sådana problem. Utredaren ska även beakta de krav på samordning som samhällets krisberedskapssystem ställer på berörda myndigheter i fråga om bekämpning av djursjukdomar och zoonoser.
Sveriges genomförande av EG-lagstiftning på djurhälsoområdet, bl.a. vid införsel av djur och djurprodukter, ska ses över.
635
Bilaga 1 SOU 2010:106
Utredaren ska följa översynen av 2003 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken samt pågående översyn av EU:s djurhälsopolitik och så långt som möjligt säkerställa att förslagen som uppdraget resulterar i är förenliga med EU:s politik inom förutsebar framtid.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.
Bekämpning och övervakning av djursjukdomar och zoonoser
Inledning
Allvarliga smittsamma djursjukdomar (epizootier) kan orsaka lidande för djuren samt stora ekonomiska förluster till följd av bl.a. produktionsstörningar. Det finns smittämnen som på ett naturligt sätt kan spridas mellan djur och människa (zoonoser), ofta via livsmedel. Många zoonoser kan leda till allvarlig sjukdom hos människor, t.ex. BSE (galna-ko-sjukan), salmonella och tuberkulos.
När det gäller vissa sjukdomar är det möjligt för djurägare att arbeta på ett sådant sätt att de egna djuren skyddas även om smittämnet finns i närområdet. Andra sjukdomar smittar på ett sådant sätt att det inte är möjligt för den enskilde djurägaren att skydda sina djur. Sjukdomar kan t.ex. spridas genom vindburen smitta eller från vilda djur till tamdjur. För att minska risken för utbrott kan därför åtgärder behövas från samhällets sida för att begränsa spridning av djursjukdomar, t.ex. genom tvingande bestämmelser om bekämpningsåtgärder.
Åtgärder för att förhindra smittspridning mellan djur och från djur till människor och för att minska skadeverkningarna av smittämnen fastställs i epizootilagen (1999:657), bisjukdomslagen (1974:211), zoonoslagen (1999:658), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. samt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Vidare finns bemyndiganden att från smittskyddssynpunkt meddela föreskrifter om in- och utförsel av varor i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Bestämmelser om åtgärder för att förebygga spridning mellan djur och människor, livsmedel och andra objekt finns även i smittskyddslagen (2004:168), livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa samt i miljöbalken.
636
Bilaga 1
EU-regler om nödåtgärder vid allvarliga smittsamma djursjukdomar
Stora delar av lagstiftningen som berör djurhälsa är harmoniserad på gemenskapsnivå. Inom EU finns bl.a. ett antal rättsakter om nödåtgärder som ska vidtas vid utbrott av olika epizootier, dvs. sådana allvarliga sjukdomar hos djur som har potential att genom smitta spridas till ett stort antal djur. Många av de epizootiska sjukdomarna kännetecknas av att de är ytterst smittsamma och har potential att snabbt spridas över stora områden om inte åtgärder genast sätts in. Exempel på sådana sjukdomar är mul- och klövsjuka, svinpest samt fågelinfluensa. Gemensamt för dessa sjukdomar är att de drabbar ett stort antal individer av mottagliga djurarter i en besättning och att smittan lätt sprids till andra besättningar. Kostnaderna till följd av nedsatt tillväxt hos djuren, nedsatt produktion av mjölk eller ägg samt dödsfall kan bli höga.
Bestämmelserna i EG:s rättsakter syftar till att utrota smittämnet i fråga. Smittade gårdar avspärras, djuren avlivas, rengöring och desinfektion sker, m.m. Bestämmelser om sådana bekämpningsåtgärder finns för 14 sjukdomar, bl.a. mul- och klövsjuka, svinpest samt fågelinfluensa. Bestämmelserna i dessa EG-rättsakter genomförs i Sverige genom epizootilagstiftningen. Bestämmelser om övervakning och åtgärder finns även i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av den 22 maj 2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati1 (TSE- förordningen). Den mest kända TSE-sjukdomen är BSE.
Inom EU finns medel avsatta för utgifter inom veterinärområdet. Dessa medel används bl.a. för att medfinansiera medlemsstaternas kostnader för nödåtgärder i samband med utbrott av vissa epizootiska sjukdomar. Villkor för ersättning har slagits fast genom rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet2.
Mot bakgrund av de höga kostnaderna av de senaste årens utbrott av sjukdomar som svinpest samt mul- och klövsjuka har Europeiska kommissionen påbörjat en översyn av lagstiftningen på djurhälsoområdet. Målsättningar för översynen är bl.a. att öka incitamenten för förebyggande djurhälsoarbete, att se till att ekonomiska resurser används på bästa sätt och att förenkla lagstiftningen. I ett meddelande från kommissionen till Europapar-
1 EGT L 147, 31.5.2001, s. 1−40 (Celex 32001R0999). 2 EGT L 224, 18.8.1990, s. 19−28 (Celex 31990D0424).
637
Bilaga 1 SOU 2010:106
lamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén drar kommissionen upp riktlinjerna för en ny strategi för djurhälsa för Europeiska unionen (2007–2013). I meddelandet KOM 539 (2007) vars underrubrik är ”Det är bättre att förebygga än att behandla” föreslås bl.a. att ett nytt system för finansiering av sjukdomsutbrott utvärderas. Systemet som kommissionen föreslår ska baseras på en försäkringslösning där såväl EU som medlemsstaterna, lantbrukare och försäkringsbranschen deltar. Genom differentierade premier ska det bli möjligt att skapa incitament för förebyggande åtgärder. På så sätt är det tänkt att ett framtida försäkringssystem inte enbart ska fungera som en finansieringslösning utan även ge incitament för bättre djurhållning och förebyggande smittskyddsarbete.
Svensk lagstiftning om bekämpning av allmänfarliga djursjukdomar
Epizootilagen (1999:657) innehåller bestämmelser för att förhindra spridning av epizootiska sjukdomar. I lagens första paragraf anges att lagen ska tillämpas på sjukdomar som är allmänfarliga. Begreppet allmänfarlig definieras som sjukdomar som utgör ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medför stora ekonomiska förluster för samhället. Epizootilagens bestämmelser gäller såväl vid utbrott hos tamdjur som hos vilda djur.
Med stöd av ett bemyndigande i epizootiförordningen (1999:659) har Statens jordbruksverk fastställt vilka sjukdomar som ska omfattas av epizootilagen. Dessa sjukdomar förtecknas i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1999:102) om epizootiska sjukdomar, m.m. Föreskrifterna omfattar ett 30-tal sjukdomar hos däggdjur, fåglar och fiskar. Nio av dessa sjukdomar är, eller misstänks vara, zoonoser. Den svenska epizootilagen omfattar således fler sjukdomar än de 14 som regleras av EG-lagstiftningen.
Den som har anledning att misstänka ett fall av en epizootisk sjukdom hos djur i sin vård är skyldig att anmäla detta till en veterinär. En veterinär eller någon annan som i sitt yrke kommer i kontakt med djur eller produkter av djur och som har anledning att misstänka ett fall av epizootisk sjukdom ska anmäla detta till Jordbruksverket och länsstyrelsen.
Veterinären ska i den utsträckning som behövs besluta om förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter till eller
638
Bilaga 1
från besättningen. Den som har djuren i sin vård är skyldig att acceptera det intrång och underkasta sig de åtgärder som behövs.
Vid konstaterad smitta med en epizootisk sjukdom smittförklarar Jordbruksverket området och beslutar om förbud mot förflyttningar och transporter m.m. samt om andra begränsningar i hanteringen av djur eller varor i den utsträckning som behövs för att motverka smittspridning.
Epizootilagen innehåller även bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för att förhindra smittspridning genom att spärra av områden och förbjuda transporter till, från och inom dessa, att besluta om slakt eller avlivning av djur, smittrening, vaccination av djur, undersökning av djur, m.m. Av epizootiförordningen framgår att Jordbruksverket leder och samordnar bekämpning av epizootier. I epizootilagen finns även bestämmelser om ersättning till djurägare vid utbrott av epizootier.
Bekämpning av vissa sjukdomar hos bin
Bekämpning av bisjukdomar regleras i en egen lag, bisjukdomslagen (1974:211).
Enligt ett bemyndigande i bisjukdomslagen får regeringen föreskriva vilka bisjukdomar som ska bekämpas. Endast sjukdomar som sprids genom smitta och som allvarligt kan skada biodling får omfattas. Enligt bisjukdomsförordningen (1974:212) ska lagen omfatta sjukdomarna amerikansk yngelröta, kvalstersjuka och varroasjuka. Såväl amerikansk yngelröta som varroasjuka är i dag spridda i stora delar av landet medan kvalstersjuka aldrig har påvisats i Sverige.
Jordbruksverket är, enligt bisjukdomsförordningen, ansvarig myndighet för bekämpning av bisjukdomar. Förordningen anger även att länsstyrelsen, i län där biodling bedrivs, ska utse bitillsynsmän efter samråd med biodlarföreningar. Bitillsynsmännen har enligt förordningen befogenheter att förelägga biodlare att vidta bekämpningsåtgärder och att förbjuda eller föreskriva villkor för införsel, utförsel eller bortförande av levande bin, m.m. Bitillsynsmännen får även besluta om att bisamhällen ska destrueras.
Detaljerade bestämmelser om åtgärder för att bekämpa varroasjuka och amerikansk yngelröta finns i föreskrifter från Jordbruksverket. Till skillnad från bestämmelserna enligt epizooti-
639
Bilaga 1 SOU 2010:106
lagstiftningen syftar bestämmelserna, meddelade med stöd av bisjukdomslagen, inte till att utrota sjukdomarna i fråga eftersom detta inte anses vara möjligt. Åtgärderna syftar i stället till att minska skadeverkningarna genom destruktion av bisamhällen med symtom på varroasjuka samt genom att förelägga biodlare att behandla bisamhällen med symtom på amerikansk yngelröta.
Bekämpning av salmonella
Sverige har sedan 1950-talet bedrivit ett omfattande arbete för att bekämpa salmonella inom besättningar av fjäderfä, svin och nötkreatur för att undanröja riskerna att salmonella sprids vidare till livsmedel. Detta arbete startades till stor del till följd av ett stort livsmedelsbetingat salmonellautbrott 1953 som utgick från en anläggning i Alvesta och som ledde till att 9 000 personer insjuknade och 90 avled.
Zoonoslagen (1999:658) gäller sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa (zoonoser) och som inte omfattas av epizootilagen. Lagen ska dock endast tillämpas på sådana zoonoser som det finns tillräckliga kunskaper om för effektiv kontroll och bekämpning. Med stöd av bemyndigande i lagen har Jordbruksverket beslutat att zoonoslagen i dagsläget endast ska omfatta salmonella.
Bestämmelser om bekämpning av salmonella finns även i zoonosförordningen (1999:660) och i myndighetsföreskrifter om övervakning och bekämpning av salmonella hos fjäderfä, svin och nötkreatur.
Djurhållare ska låta utföra och bekosta undersökningar av djur samt föra anteckningar och lämna uppgifter om sin verksamhet. Om en veterinär har anledning att misstänka salmonella ska han eller hon omedelbart undersöka om så är fallet och göra vad som är nödvändigt för att förhindra smittspridning. Djurägaren är skyldig att medverka till detta.
Veterinärer ska vid misstanke om salmonella skyndsamt underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen, som i sin tur ska underrätta smittskyddsläkaren. Vid konstaterad smitta ska såväl Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) som Smittskyddsinstitutet och övriga berörda myndigheter informeras.
Med stöd av zoonoslagen och livsmedelslagen övervakas och bekämpas salmonella i hela livsmedelskedjan från besättningsnivå
640
Bilaga 1
till styckanläggning. I samband med Sveriges EU-inträde utarbetade Jordbruksverket i samarbete med SVA och Livsmedelsverket ett dokument som beskriver den svenska salmonellakontrollen – Swedish Salmonella Control Programmes for Live Animals, Eggs and Meat (salmonellakontrollprogrammen).
Salmonellakontrollprogrammen godkändes av kommissionen och utgör grunden för de s.k. salmonellagarantierna. De innebär att endast kött, ägg och levande djur som genom provtagning har visats vara fria från salmonella får sändas till Sverige från andra medlemsstater i EU. Avsändande anläggning är ansvarig för provtagning och ett intyg på att provtagningen har utfallit med negativt resultat måste åtfölja sändningen. Garantierna har inte någon tidsgräns utan ska efterlevas fram till att ett land eller en region har uppnått samma salmonellastatus som Sverige genom att tillämpa ett kontrollprogram som av kommissionen har bedömts vara likvärdigt med det svenska. Finland och Norge, som har en salmonellaförekomst som är likvärdig med den svenska, har också salmonellagarantier.
Inom EU finns lagstiftning på zoonosområdet bestående bl.a. av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2160/2003 av den 17 november 2003 om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen3. I den slås fast att alla medlemsstater ska upprätta salmonellakontrollprogram för vissa former av fjäderfä- och svinhållning och hur de ska utformas. Denna zoonosförordning genomförs successivt i medlemsstaterna och förväntas leda till att andra länder så småningom uppnår en smittosituation mer lik den svenska.
Övriga bestämmelser om bekämpning av zoonoser
Bestämmelser om åtgärder vid zoonoser finns även i smittskyddslagen (2004:168) som reglerar åtgärder riktade till människor. I smittskyddslagen regleras bl.a. individers skyldigheter och rättigheter samt behandlande läkares och smittskyddsläkares uppgifter. Möjligheter till tvångsåtgärder finns för att begränsa spridningen av allmänfarliga sjukdomar, vilka i smittskyddslagen definieras som sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser. De allmänfarliga sjukdomarna omfattar bl.a. zoonoserna campylo-
3 EUT L 325, 12.12.2003, s. 1−15 (Celex 32003R2160).
641
Bilaga 1 SOU 2010:106
bacter, fågelinfluensa (H5N1), EHEC, salmonella, tuberkulos och rabies.
Socialstyrelsen ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd medan Smittskyddsinstitutet som expertmyndighet ska följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt och föreslå åtgärder för att landets smittskydd ska fungera effektivt.
Bestämmelser på smittskyddsområdet finns även i miljöbalken, som bl.a. ger kommuner befogenheter att om det är nödvändigt för att förhindra smittspridning låta förstöra föremål av personlig natur och låta avliva sällskapsdjur som innehas av privatpersoner.
Program för förebyggande, kartläggning och kontroll av vissa smittsamma sjukdomar hos husdjur
I Sverige finns sedan lång tid tillbaka ett etablerat samarbete mellan myndigheter på djurhälsoområdet och olika djurhälsoorganisationer. Bland annat har detta samarbete lett till etablerandet av övervaknings- och bekämpningsprogram för vissa djursjukdomar, nedan benämnda kontrollprogram. Det finns såväl frivilliga som obligatoriska kontrollprogram.
Frivilliga kontrollprogram
Enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur (kontrollagen) får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Jordbruksverket meddela föreskrifter om kontroll av husdjur och andra djur som människan har i sin vård samt ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar rätt att anordna sådan kontroll.
Ett antal frivilliga kontrollprogram har startats i enlighet med föreskrifter utfärdade av Jordbruksverket med stöd av kontrollagen, bl.a. avseende paratuberkulos (paratyfoidfeber) och salmonella. Dessa program drivs av djurhälsoorganisationer vars syfte bl.a. är att främja en god djurhälsa genom t.ex. rådgivning till lantbrukare.
Syftet med den organiserade hälsokontrollen är enligt Jordbruksverkets föreskrifter att motverka eller förebygga sjukdomar
642
Bilaga 1
hos husdjur och främja en ändamålsenlig produktion. Av föreskrifterna framgår bl.a. vilka krav som den organiserande huvudmannen ska uppfylla och vilka villkor som ska gälla för anslutning till kontrollprogrammen.
Även om deltagande i dessa program är frivilligt, är anslutna lantbrukare skyldiga att genomföra de åtgärder som anges i föreskrifterna. Det långsiktiga syftet för många av programmen är att anslutna besättningar ska kunna bli förklarade av Jordbruksverket som fria från sjukdomen i fråga. Syftet med salmonellakontrollprogrammen är att förhindra introduktion av salmonella till djurbesättningar. Anslutningsgraden varierar mellan olika kontrollprogram men är i flera fall närmast 100-procentig. Anslutningen till salmonellakontrollprogram är i stort sett total inom fjäderfänäringen medan den är låg vad gäller nötkreatur och svin.
Obligatoriska kontrollprogram
Lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) innehåller bl.a. bestämmelser om kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar, åtgärder för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar samt om märkning och registrering av djur. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om provtagning, avlivning, isolering och andra villkor gällande hantering av djur. Bestämmelser om kommuners ingripande mot sällskapsdjur återfinns i miljöbalken.
Med stöd av förordningen om provtagning på djur (2006:815) har Jordbruksverket meddelat föreskrifter om övervakning av vissa smittsamma djursjukdomar. Jordbruksverket har även meddelat allmänna råd för att förebygga spridning av zoonoser såsom EHEC. Provtagningslagen ger myndigheter rätt att besluta om åtgärder för bekämpning av sjukdomar som inte omfattas av epizootilagen eller zoonoslagen. I övrigt finns inte några begränsningar för vilka djursjukdomar och zoonoser som får övervakas och bekämpas enligt provtagningslagens bestämmelser.
I likhet med epizootilagen innehåller provtagningslagen be stämmelser om att åtgärder får utföras utan samtycke av djurens ägare. Till skillnad från epizootilagen innehåller provtagningslagen dock inte bestämmelser om ersättning till djurägare. Av förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m. framgår
643
Bilaga 1 SOU 2010:106
dock att ersättning av statsmedel kan lämnas för kostnad eller förlust som föranletts av beslut enligt provtagningslagen om det finns särskilda skäl. Jordbruksverket prövar frågor om sådan ersättning.
Föreskrifter om obligatorisk kontroll har bl.a. utfärdats för djursjukdomar som framgångsrikt bekämpats genom frivilliga program. När en stor andel av landets besättningar genom anslutning till frivilliga program har blivit fria från en viss sjukdom har Jordbruksverket genom obligatoriska åtgärder sett till att hela landet blivit fritt. Andra obligatoriska program genomför EGbestämmelser på området, t.ex. övervakningsprogram avseende tuberkulos hos nötkreatur och fågelinfluensa.
Genom kontrollprogram har Sverige av EG-kommissionen blivit officiellt friförklarat från flera djursjukdomar hos svin och nötkreatur. Frihet från dessa sjukdomar har bl.a. bidragit till bättre folkhälsa, ökade möjligheter till export av levande djur, bättre ekonomi hos den enskilde djurägaren samt minskad risk för staten att behöva betala ersättningar i enlighet med epizootilagen.
Finansiering av åtgärder för sjukdomsbekämpning
Frivilliga kontrollprogram finansieras dels av de organisationer som är huvudmän för programmen, dels av de enskilda djurägarna och dels av Jordbruksverket. Fördelningen mellan Jordbruksverket, organisationen och den enskilde djurägaren varierar mellan olika program och beroende på i vilket skede som programmet befinner sig, men sammantaget gäller att Jordbruksverket står för ungefär hälften av kostnaderna.
Provtagningslagen innehåller inte generella bestämmelser om ersättning till djurägare i samband med åtgärder som tas enligt lagen, vilket innebär att lantbrukare normalt inte ersätts av staten för åtgärder som de måste vidta i de obligatoriska kontrollprogrammen. Detta innebär att det ligger i lantbrukarens intresse att ansluta sig till ett frivilligt program där viss kostnadstäckning fås i stället för att vänta till dess att obligatoriska program inrättas.
Vid utbrott av sjukdomar som omfattas av epizootilagstiftningen ersätts lantbrukare vars djur har smittats för värdet av djur som avlivas, för saneringsåtgärder samt för produktionsbortfall och annat inkomstbortfall. Med undantag för produktionsbortfall, som ersätts till 50 %, lämnas ersättning med 100 % av kostnaderna. För
644
Bilaga 1
vissa särskilt allvarliga epizootiska sjukdomar, däribland mul- och klövsjuka och BSE (galna-ko-sjukan) ersätts även produktionsbortfallet till 100 %.
Enligt bisjukdomslagen ersätts biägare med schablonbelopp, fastställda av regeringen, när bisamhällen destrueras för bekämpning av sjukdomar.
Vid utbrott av salmonella i en djurbesättning lämnas ersättning enligt huvudregeln med högst 50 % av djurägarens kostnader eller förluster till följd av avlivning av djur, oskadliggörande av produkter, smittrening och produktionsbortfall. Om djurhållaren är ansluten till ett frivilligt salmonellakontrollprogram enligt kontrollagen lämnas dock ersättning med högst 70 %.
Det finns ett antal undantag från reglerna om ersättning vid salmonellautbrott. Undantagen gäller slaktkycklingsuppfödning och specialiserad nötköttsuppfödning över en viss storlek eftersom dessa besättningstyper löper en förhöjd risk för salmonellautbrott. Vid utbrott i sådana besättningar är djurhållarna hänvisade till de privata försäkringslösningar som finns. För vissa typer av svinbesättningar, som också löper större risk för salmonellautbrott, lämnas dock ersättning om de är anslutna till det frivilliga kontrollprogrammet.
Medfinansiering från Europeiska gemenskapen
Inom EU har ett antal direktiv antagits med bestämmelser om finansiellt stöd till gemenskapsåtgärder för att inrätta kontrollprogram mot olika djursjukdomar och för att ersätta medlemsstaterna för kostnader i samband med utbrott av epizootier. År 1990 samlades alla gemenskapsåtgärder för bekämpning och övervakning av djursjukdomar som innebär en obligatorisk utgift i gemenskapens budget i beslut 90/424/EEG om utgifter inom veterinärområdet.
Enligt beslut 90/424/EEG får medfinansiering ske av medlemsstaternas program för utrotning, kontroll och övervakning av djursjukdomar och zoonoser samt för medlemsstaternas kostnader för nödåtgärder i samband med utbrott av epizootiska sjukdomar. Medfinansiering sker endast för sjukdomar som anges i en bilaga till beslutet. Gemenskapen ersätter i normalfallet 50−60 % av medlemsstaternas kostnader för att ersätta lantbrukare för avlivade djur, rengöring och desinfektion. Under vissa omständigheter
645
Bilaga 1 SOU 2010:106
ersätter gemenskapen även medlemsstaternas kostnader för vaccination av djur.
Av de kontrollprogram som för närvarande bedrivs i Sverige medfinansieras enbart program för övervakning av BSE, den närbesläktade fårsjukdomen scrapie samt fågelinfluensa från gemenskapen. Bilagan till beslut 90/424/EEG är inte lika omfattande som förteckningen av sjukdomar och smittämnen i Jordbruksverkets föreskrifter om epizootiska sjukdomar. Vissa sjukdomar, som omfattas av den svenska epizootilagen och bekämpas genom långtgående åtgärder, bekämpas inte i andra EU-länder och omfattas inte heller av möjligheten till medfinansiering enligt beslut 90/424/EEG.
För att hindra snedvridning av konkurrensen på den gemensamma marknaden finns bestämmelser i EG- fördraget om statliga stöd. Medlemsstaterna är i princip skyldiga att anmäla varje nytt stöd som inrättas liksom förändringar av villkoren för befintliga stöd. I kommissionens förordning (EG) nr 1857/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter och om ändring av förordning (EG) nr 70/20014 anges undantag från anmälningsskyldighet för stöd som uppfyller vissa villkor. Kommissionen bedömer medlemsstaternas statsstöd enligt riktlinjer som gavs ut 2006; Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007–13 (2006/C 319/01).
Förordningen och riktlinjerna enligt ovan anger bl.a. vilka kostnader som staten får ersätta i samband med bekämpning av djursjukdomar. Det framgår att staten under vissa förutsättningar får kompensera jordbrukare för förluster orsakade av djursjukdomar i form av ersättning för marknadsvärdet för djur som har dött av sjukdomen eller som har avlivats enligt myndighetsbeslut som en del av ett obligatoriskt program. Riktlinjerna och förordningen innehåller även regler om vilka kostnader som får ersättas i samband med förebyggande eller utrotning av en viss sjukdom. Statsstöd får endast ges för bekämpning av sjukdomar som finns upptagna på den lista över anmälningspliktiga djursjukdomar som har tagits fram av Världsorganisationen för djurhälsa (OIE).
4 EUT L 358, 16.12.2006, s. 3−21 (Celex 32006R1857).
646
Bilaga 1
Djurhälsovillkor i samband med handel
EU-åtgärder för att förhindra smittspridning i samband med handel
Inom EU:s inre marknad ska i princip fri rörlighet av varor gälla. Dock finns det behov av åtgärder för att förhindra smittspridning i samband med handel med djur och djurprodukter, framför allt livsmedel. Dessa åtgärder är harmoniserade genom ett antal direktiv om djurhälsovillkor som ska vara uppfyllda vid handel med djur. Här framgår t.ex. att djur måste härröra från gårdar där vissa smittämnen inte har påvisats inom en fastställd tidsperiod. Av direktiven framgår att kontroller av att reglerna efterlevs inte får ske vid gränserna mellan medlemsstaterna utan ska ske i ursprungsbesättningen. För att underlätta kontroller registreras förflyttningar av levande djur och vissa djurprodukter i en databas som är gemensam för hela EU. Registreringen görs i det s.k. TRACESsystemet (Trade Control and Expert System), som är utvecklat av EU-kommissionen och till vilket ländernas myndigheter har tillgång.
Enligt bestämmelser i direktiven om djurhälsovillkor för handel får kommissionen, efter ansökan från medlemsstater, bevilja tilläggsgarantier för vissa djursjukdomar. Ett land eller en region som beviljas tilläggsgarantier för en djursjukdom får rätt att ställa utökade djurhälsokrav i samband med införsel och import av djur. Kommissionen prövar medlemsstaternas ansökningar och beslutar om tilläggsgarantier efter hörande av Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa, en kommitté som utgörs av representanter från samtliga medlemsstater.
Tilläggsgarantier får endast beviljas om landet eller regionen kan dokumentera frihet från sjukdomen i fråga eller förekomsten av ett bekämpningsprogram som syftar till att uppnå frihet. I likhet med de generella djurhälsokraven får efterlevnaden av tilläggsgarantiernas djurhälsokrav inte kontrolleras vid gränserna mellan EUländer utan kontrollerna ska ske i ursprungsbesättningen.
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG5 finns även bestämmelser om djurhälsovillkor som ska vara uppfyllda när människor reser till EU och mellan EU-länder med sällskapsdjur. Förordningen innehåller
5 EUT L 146, 13.6.2003, s. 1−9 (Celex 32003R0998).
647
Bilaga 1 SOU 2010:106
bl.a. bestämmelser för att förhindra spridning av rabies och rävens dvärgbandmask vid förflyttningar av hundar och katter. Enligt övergångsregler som upphör att gälla i juli 2008 får Sverige och fyra andra medlemsländer ställa högre krav än andra länder för att förhindra spridning av dessa sjukdomar. Beslut ska tas av EU-parlamentet och rådet om vilka regler som ska gälla därefter.
Sveriges ansökningar om tilläggsgarantier
Djurhälsoläget är gott i Sverige och antalet fall av zoonoser hos människor är mindre än i många andra länder inom EU. Inför Sveriges anslutning till EU fanns farhågor att sjukdomar som har utrotats i Sverige eller aldrig har funnits i landet skulle introduceras i samband med en ökad handel över gränserna. Sverige ansökte därför i samband med medlemskapsförhandlingarna om tilläggsgarantier för över tjugo djursjukdomar. Kommissionen hann dock inte granska de svenska ansökningarna före anslutningen. Av detta skäl skrevs det in i anslutningsfördraget att kommissionen så snart som möjligt skulle granska de svenska ansökningarna och att Sverige hade rätt att under ett års tid från anslutningen upprätthålla sina nationella bestämmelser vid införsel av djur, dvs. krav på provtagning i karantän. Ettårsperioden fick enligt fördraget förlängas om nödvändigt. Enligt ett kommissionsbeslut i januari 1996 fick Sverige rätt att i ytterligare 12 månader upprätthålla de nationella reglerna för att förhindra införsel av vissa djursjukdomar.
Tilläggsgarantier har beviljats för sammanlagt sju sjukdomar hos svin, fjäderfä och odlad fisk samt för salmonella, enligt vad som anges under avsnittet om bekämpning av salmonella. Av de utestående ansökningarna är det enligt Jordbruksverket och SVA mest angeläget att få stöd för behovet av tilläggsgarantier för sjukdomen PRRS (Pig Respiratory and Reproductive Syndrome) hos svin, tuberkulos hos hjort samt paratuberkulos som drabbar nötkreatur, får och getter. Vid samråd med näringens organisationer har dessa ställt sig bakom dessa prioriteringar.
Svinsjukdomen PRRS har ansetts som extremt smittsam. Sjukdomen påvisades första gången i EU i slutet av 1980-talet och spreds snabbt till samtliga EU-länder utom Sverige och Finland. Tuberkulos och paratuberkulos är inte lika smittsamma som PRRS men bedöms vara svårbekämpade eftersom inkubationstiden är lång och diagnostiken kan vara osäker.
648
Bilaga 1
Svenska föreskrifter om införsel av djur och djurprodukter
I föreskrifter meddelade av Jordbruksverket finns villkor för införsel av djur, djurprodukter, m.m. i syfte att förhindra smittspridning. Av föreskrifterna framgår bl.a. att nötkreatur och svin ska sättas i karantän efter införsel samt att provtagning ska ske med avseende på vissa sjukdomar. Dessa föreskrifter har meddelats enligt bemyndiganden i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. som har utfärdats med stöd av lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor.
Jordbruksverkets föreskrifter innehåller djurhälsovillkor utöver de som framgår av EG:s direktiv på området. Långtgående åtgärder föreskrivs för att förhindra införsel av samtliga de djursjukdomar för vilka Sverige har ansökt om men inte beviljats tilläggsgarantier.
Av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) framgår att anmälan utan dröjsmål ska ske vid närmaste bemannade tullplats vid införsel till Sverige av reptiler, nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk, hundar och katter för annat ändamål än handel samt andra djur om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer. Denna bestämmelse har bedömts vara nödvändig i avvaktan på kommissionens svar på de utestående ansökningarna om tilläggsgarantier.
Smittsamma djursjukdomar och världshandeln
För att förhindra spridning av djursjukdomar och zoonoser i samband med internationell handel med djur och djurprodukter finns internationella överenskommelser på området.
Världshandeln med djur och djurprodukter, framför allt livsmedel, regleras av världshandelsorganisationens, WTO:s, regler som återfinns i olika avtal. Avtalet om sanitära och fytosanitära frågor, SPS-avtalet, handlar om vilka åtgärder som länder får vidta för att skydda människors, djurs och växters liv och hälsa. Avtalet syftar till att motverka handelsprotektionism genom att ta hänsyn till både handels- och skyddsintressen. Ett grundläggande krav enligt SPS- avtalet är att det ska finnas vetenskapliga belägg och riskanalyser för SPS-relaterade åtgärder, t.ex. importstopp från ett visst land. Alla länder ska också sträva efter att tillämpa så likartade
649
Bilaga 1 SOU 2010:106
bestämmelser som möjligt. Åtgärder som är identiska med internationella standarder och rekommendationer antas därför vara förenliga med avtalet. Sådana åtgärder beslutas inom tre standardiseringsorgan: Codex Alimentarius för livsmedel, Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) för regler som berör djurhälsa och smittskydd samt Internationella växtskyddskonventionen (IPPC) för växtskyddsfrågor.
En av OIE:s huvudsakliga uppgifter är att ta fram rekommendationer inom djurhälsoområdet, speciellt med avseende på internationell handel. Rekommendationerna innebär bl.a. att man enas om vilken testmetod som ska anses vara tillräcklig för att påvisa frånvaro eller förekomst av vissa smittämnen hos levande djur. Vidare fastslås bl.a. hur länge och under vilka omständigheter som ett land får neka import från ett land eller region som har drabbats av vissa smittsamma djursjukdomar. Det ställs också krav på öppenhet när det gäller djursjukdomar. Länderna är skyldiga att rapportera utbrott av sjukdomar som finns i OIE:s lista över anmälningspliktiga djursjukdomar. Listan omfattar över 100 djursjukdomar som förekommer runtom i världen. För att kunna leva upp till OIE:s krav måste länderna således ha system för övervakning av djurhälsosituationen i landet.
I Codex Alimentarius beslutas om standarder samt riktlinjer och rekommendationer vars syfte är att skydda konsumenternas hälsa och säkerställa redlighet i handeln med livsmedel.
Behovet av en översyn
Lagstiftningens omfattning
Enligt epizootilagen ska långtgående åtgärder vidtas från samhällets sida vid fall av allmänfarliga sjukdomar. Det är dock oklart på vilka grunder som en djursjukdoms allmänfarlighet ska bedömas. I praktiken baseras Jordbruksverkets klassificering av sjukdomar inte enbart på en bedömning av deras farlighet för folkhälsan, djurskyddet, miljön eller samhället i övrigt utan också på om de finns i landet eller inte samt på om det anses vara möjligt att utrota dem till en rimlig kostnad.
Ovanstående åskådliggörs av utvecklingen avseende fjäderfäsjukdomen infektiös laryngotrakeit (ILT), som fram till 1997 omfattades av epizootilagen för att därefter strykas ur Jordbruks-
650
Bilaga 1
verkets föreskrifter. Detta skedde då det, efter omfattande utbrott i små fjäderfäbesättningar, bedömdes som omöjligt att utrota sjukdomen. Smittspridning till kommersiella besättningar har kunnat förhindras genom åtgärder som näringen har vidtagit för att stärka smittskyddet.
Jordbruksverket överväger ytterligare strykningar i listan över epizootiska sjukdomar. Bland annat har angetts att svinsjukdomen PRRS kan strykas om det visar sig att smittan upprepade gånger kommer in i landet och att kostnaderna och de övriga konsekvenserna av bekämpningen blir orimliga. PRRS påvisades i juli 2007 i åtta besättningar i södra Sverige. Åtgärder vidtogs enligt epizootilagen, vilket ledde till höga kostnader för staten. För närvarande utreder Jordbruksverket och SVA hur höga kostnaderna skulle bli på sikt om PRRS skulle spridas i landet.
Lantbrukare och andra djurägare har ett ansvar enligt djurskyddslagen (1988:534) att hålla djuren på ett sådant sätt att de skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Gränsdragningen mellan djurägarnas ansvar att skydda djur mot sjukdomar och samhällets ansvar att genom lagstiftning och ersättningsregler främja en god folk- och djurhälsa och bekämpa smittsamma djursjukdomar och zoonoser är oklart och behöver utredas.
I framtiden kan nya sjukdomar komma att spridas till Sverige. Detta kan bero på ökad handel, ökat resande, uppkomst av nya sjukdomar eller på förändringar i klimatet. Lagstiftningen måste möjliggöra nödvändiga åtgärder vid hastigt uppkomna hot i form av djursjukdomar och zoonoser.
Av bl.a. ovan angivna skäl måste behovet av åtgärder från samhällets sida för att bekämpa djursjukdomar klargöras.
Gränsdragning mellan myndigheters ansvar
Vid utbrott av zoonoser krävs samverkan mellan flera myndigheter, bl.a. Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt SVA), Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet samt mellan myndigheter på lokal och regional nivå. Det kan ifrågasättas om nuvarande reglering avseende övervakning och bekämpning av zoonoser tillräckligt tydligt klargör gränsdragningen mellan de olika myndigheternas ansvar enligt t.ex. epizootilagen och smittskyddslagen. Behovet av lagändringar för att tydliggöra ansvarfördelningen vid zoonoser bör utredas.
651
Bilaga 1 SOU 2010:106
Sveriges införselbestämmelser
En förutsättning för att lyckas utrota smittämnen enligt epizootilagens bestämmelser utan alltför höga kostnader är att smittämnet inte vid upprepade tillfällen kommer in i landet. Detta i sin tur förutsätter att det finns möjligheter att förhindra införsel av smittade djur.
I avvaktan på kommissionens svar på Sveriges ansökningar om tilläggsgarantier upprätthåller Jordbruksverket de införselkrav för levande djur som gällde vid tidpunkten för medlemskapet, bl.a. krav på provtagning i karantän efter införsel. Införselföreskrifterna har dock ifrågasatts från EG-rättslig synpunkt. Sedan EU-medlemskapet 1995 har förutsättningarna att förhindra att smittämnen kommer in i landet ändrats, bl.a. till följd av att Tullverket inte längre har rätt att göra systematiska kontroller vid Sveriges gränser till andra EU-länder. Tulltjänstemän är inte heller ständigt närvarande vid sådana gränser.
Införselkraven enligt Jordbruksverkets föreskrifter har ifrågasatts av en utredning som tillsattes av regeringen 2004 för att se över lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Utredningens resultat redovisas i betänkandet Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9).
I betänkandet ifrågasätts inregränslagens anmälningsskyldighet, enligt vilken anmälan ska ske till närmaste bemannade tullstation vid införsel av vissa djur. Utredaren ifrågasätter bl.a. om anmälningsskyldigheten är förenlig med EG-rätten eftersom kontroller av att djurhälsovillkor för handel är uppfyllda ska ske i ursprungsbesättningen och inte vid gränsen. Dessutom konstaterar utredaren att tulltjänstemän inte är ständigt närvarande vid Sveriges gränser till andra EU-länder, vilket sannolikt i många fall leder till att anmälningsskyldigheten inte efterlevs.
Det är nödvändigt att göra en översyn av föreskrifterna om införsel av djur och djurprodukter, särskilt för att ta ställning till förenligheten med EG:s lagstiftning. Målsättningen är att det svenska regelverket ska stå i överensstämmelse med de förpliktelser som följer av EU-medlemskapet. En jämförelse bör göras med andra länder med ett liknande smittskyddsläge, bl.a. Finland, Storbritannien, Irland och Danmark, som i likhet med Sverige har ett antal utestående ansökningar om tilläggsgarantier.
652
Bilaga 1
Bekämpning av vissa sjukdomar hos bin
Dagens system för bekämpning av sjukdomar hos bin, där tillsyn och bekämpning utövas av bitillsynsmän, är omodernt. Bitillsynsmännen är privatpersoner som har getts långtgående myndighetsbefogenheter. De har bl.a. rätt att fatta beslut om förbud mot flyttning av bin och om destruktion av bisamhällen. Bitillsynsmännen är dessutom ofta själva biodlare, vilket innebär att jävsituationer lätt kan uppkomma.
Enligt Jordbruksverket är bestämmelserna om obligatorisk bekämpning av varroakvalster och amerikansk yngelröta svåra att efterleva. I stora delar av landet finns dessa smittämnen i princip i alla biodlingar men biodlare är bara skyldiga att behandla respektive destruera bisamhällen som visar symtom. Gränsen mellan friska samhällen och samhällen som visar symtom är flytande och oklarheter uppstår härmed om i vilka fall som biodlare är skyldiga att vidta åtgärder.
Spridningen av bisjukdomar i landet och utvecklingen i omvärlden innebär att det finns anledning att se över vilka bisjukdomar som ska bekämpas och hur denna bekämpning ska organiseras. Lämpligheten av ett bekämpnings- och tillsynssystem där privatpersoner har långtgående myndighetsbefogenheter bör prövas. Vidare bör lagstiftningen anpassas till EG:s bestämmelser, bl.a. om offentliga kontroller.
Finansiering av åtgärder på djurhälso- och zoonosområdet
Riksdagen beslutar årligen om hur mycket budgetmedel som ska avsättas för ersättningar vid utbrott av djursjukdomar. Det har visat sig vara mycket svårt att beräkna vilken anslagsnivå som är lämplig eftersom antalet sjukdomsutbrott och dessas omfattning varierar mellan åren. Kostnaderna för ersättning kan bli mycket höga, vilket bl.a. var fallet när PRRS för första gången påvisades i Sverige under sommaren 2007.
Det kan ifrågasättas om dagens finansieringssystem tar tillräcklig hänsyn till det faktum att spridning av epizootisjukdomar och zoonoser kan vållas, uppsåtligen eller genom vårdslöshet, av djurägaren själv eller en tredje part. Illegal införsel av kött från smittade länder och ovarsam hantering av matavfall kan t.ex.
653
Bilaga 1 SOU 2010:106
resultera i att utegående grisar smittas med svinpest. Smittämnen kan även spridas med fordon som t.ex. transporterar slaktdjur.
Salmonellakontaminerat foder kan orsaka utbrott av salmonella i olika former av djurhållning. Ett uppmärksammat fall inträffade 2003 då ett stort antal svingårdar drabbades av salmonella till följd av leveranser av salmonellakontaminerat foder från en stor foderfabrik. Detta har väckt frågan om regressrätt för staten, dvs. om staten har rätt att kräva in kompensation från den vållande parten för att täcka sina utbetalningar. Frågan är för närvarande föremål för rättslig prövning.
En översyn bör göras av nuvarande finansieringsmodeller med syftet att i möjligaste mån gå över till system som innebär att statens kostnader minskar och blir mer förutsebara.
Förenklingar och förtydliganden behövs
Dagens bestämmelser om bekämpning av smittsamma djursjukdomar och zoonoser återfinns i ett stort antal rättsakter som har tillkommit under en lång rad av år, vilket har lett till att lagstiftningen är svåröverskådlig.
Hela lagstiftningsområdet behöver ses över för att förtydliga och förenkla lagstiftningen samt för att säkerställa korrekt genomförande av EG:s lagstiftning.
Uppdraget
En utredare ska göra en bred översyn av lagstiftningen om djursjukdomar och zoonoser. Utredningens förslag ska syfta till att skapa ett regelverk som undanröjer oacceptabla risker för människors hälsa, djurskyddet, miljön, berörda näringar och samhället i övrigt. Utredningens förslag ska också syfta till att modernisera, förtydliga och förenkla lagstiftningen samt till att säkerställa ett korrekt genomförande av EG:s lagstiftning.
Utredaren bör undersöka möjligheterna att samla lagstiftningen i ett färre antal författningar än i dag.
654
Bilaga 1
Lagstiftningens omfattning
I uppdraget ingår att göra en utvärdering av nu gällande regelverks funktion och effektivitet. Härvid bör särskilt kostnaderna för nu gällande regelverk analyseras.
De potentiella konsekvenserna för samhället vid utbrott av olika djursjukdomar och zoonoser ska belysas. Vid översynen ska utredaren bedöma behovet av åtgärder från samhällets sida för att bekämpa djursjukdomar och zoonoser och behovet av system som premierar förebyggande djurhälsoarbete. Utredaren ska lämna förslag på åtgärder för att tillgodose samhällets behov.
Utredaren ska lämna förslag på kriterier för i vilka fall som samhället ska vidta åtgärder för att bekämpa djursjukdomar och zoonoser, samt lämna förslag på sjukdomar som bör omfattas av sådana åtgärder.
Utredaren ska se över omfattningen av och formerna för statens engagemang i olika övervaknings- och bekämpningsprogram som drivs av näringarnas organisationer.
Sveriges genomförande av EG-lagstiftning på djurhälsoområdet, bl.a. vid införsel av djur och djurprodukter, ska ses över i syfte att åstadkomma överensstämmelse med gemenskapsrätten. I detta syfte ska en jämförelse göras med andra länder med ett liknande smittskyddsläge, bl.a. Finland, Storbritannien, Irland och Danmark, som i likhet med Sverige har ett antal utestående ansökningar om tilläggsgarantier. Utredaren ska bedöma i vilken mån särskilda införselvillkor behövs avseende de sjukdomar för vilka Sverige har ansökt om tilläggsgarantier.
Gränsdragning mellan myndigheters ansvar
Utredaren ska kartlägga om nuvarande lagstiftning leder till problem vad gäller gränsdragning mellan olika myndigheters ansvar i samband med övervakning och bekämpning av zoonoser hos djur, i livsmedel och hos människor. Utredaren ska särskilt uppmärksamma behovet av samverkan mellan å ena sidan myndigheter som är ansvariga för åtgärder som vidtas mot djur och livsmedel och å andra sidan myndigheter som är ansvariga för åtgärder som riktas till människor. Om utredaren uppmärksammar att det finns gränsdragningsproblem inom andra områden ska även de kartläggas. Utredaren ska analysera om eventuella gränsdragningsproblem har
655
Bilaga 1 SOU 2010:106
sin grund i brister i lagstiftningen och vid behov lämna förslag på ändringar i berörda författningar i syfte att undanröja sådana problem. Utredaren ska även beakta de krav som ställs på samordning före, under och efter en kris, enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.
Finansiering av åtgärder på djurhälsoområdet
Det ska utredas om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet med ett annat finansieringssystem som medför en annan form av kostnadsdelning mellan stat och privat sektor. Utgångspunkten ska vara att statens kostnader minskar och blir mer förutsägbara. Ett sådant system ska ge tydliga incitament för djurägare och andra näringsidkare att bedriva djurhållning och angränsande verksamheter på ett sådant sätt att risken för spridning av djursjukdomar och zoonoser minimeras. EU:s regelverk om statsstöd ska beaktas.
Statens rätt att kräva kompensation i fall då utbrott av epizootier eller zoonoser orsakas av uppsåt eller av försumlighet ska tydliggöras.
Uppdragets genomförande
I uppdraget ingår att följa den pågående översynen av EU:s djurhälsopolitik och så långt som möjligt säkerställa att förslagen som uppdraget resulterar i inte strider mot EU:s djurhälsopolitik inom förutsebar framtid.
Utredaren ska även följa den pågående översynen av 2003 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, den s.k. hälsokontrollen. Särskilt ska frågan om eventuella riskhanteringsåtgärder på EU-nivå följas.
Utredaren ska genomföra uppdraget i samverkan med berörda myndigheter, näringarnas organisationer och andra berörda organisationer. Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för berörda företag och ska utforma förslag så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företag, ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd.
656
Bilaga 1
657
Redovisningen av uppdraget ska innehålla fullständiga författningsförslag samt konsekvensanalyser av lämnade förslag.
Redovisningen av uppdraget m.m.
Utredningen ska redovisas senast den 31 december 2009.
(Jordbruksdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Djursmittsutredningen (Jo 2007:05)
Dir. 2009:121
Beslut vid regeringssammanträde den 17 december 2009
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 19 december 2007 tillkallade chefen för Jordbruksdepartementet en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av lagstiftningen om djursjukdomar och zoonoser samt att föreslå nödvändiga ändringar i nuvarande lagstiftning. Enligt direktiven skulle utredaren ha slutfört sitt arbete senast den 31 december 2009.
Utredningstiden förlängs. Utredaren ska slutredovisa uppdraget senast den 31 mars 2010. (Jordbruksdepartementet)
659
Bilaga 3
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Djursmittsutredningen (Jo 2007:05)
Dir. 2010:31
Beslut vid regeringssammanträde den 25 mars 2010
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 19 december 2007 har chefen för Jordbruksdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av lagstiftningen om djursjukdomar och zoonoser samt föreslå nödvändiga ändringar i nuvarande lagstiftning. Utredningen har antagit namnet Djursmittsutredningen.
Enligt tilläggsdirektiv den 17 december 2009 skulle utredaren ha redovisat sitt uppdrag senast den 31 mars 2010. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 oktober 2010.
Jordbruksdepartementet)
661
Bilaga 4
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Djursmittsutredningen (Jo 2007:05)
Dir. 2010:95
Beslut vid regeringssammanträde den 16 september 2010
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 19 december 2007 har chefen för Jordbruksdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av lagstiftningen om djursjukdomar och zoonoser samt föreslå nödvändiga ändringar i nuvarande lagstiftning. Utredningen har antagit namnet Djursmittsutredningen.
Enligt tilläggsdirektiv den 25 mars 2010 skulle utredaren ha redovisat sitt uppdrag senast den 1 oktober 2010. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 december 2010.
(Jordbruksdepartementet)
663
Bilaga 5
Djursmittor
– ett alfabetiskt register med sidhänvisningar återfinns sist i denna bilaga.
Avsikten med denna bilaga är att ge en överblick över och en kortfattad beskrivning av djursmittor som behandlats av Djursmittsutredningen. Beskrivningen är förenklad och förhållanden av mer undantagskaraktär redovisas inte. Beskrivningarna har tagits fram i utredningen och bygger på populärbeskrivningarna i på den myndighetsgemensamma webbplatsen, epiwebb.se, där utförligare beskrivning finns om flertalet av sjukdomar. Uppgifter har också hämtats från andra källor, bl.a. SMI:s redovisning av sjukdomar på sin webbplats samt OIE:s databas WAHID.
Djursmittor kan indelas på olika sätt; baserat på smittämne, huvudsakliga värddjur, zoonospotential, hur smittspridning sker m.m. OIE redovisar sjukdomar som berör flera djurslag för sig och redovisar därefter de mer djurspecifika sjukdomarna. I denna bilaga görs en motsvarande uppdelning, men inom varje grupp har smittorna också indelats i zoonotiska och icke-zoonotiska smittor. Gränsen mellan zoonoser och ”rena” djursjukdomar är delvis flytande. Det finns smittämnen som i undantagsfall kan smitta människor, men som ändå inte betraktas som zoonotiska, eftersom de ger inga eller mycket ringa symtom. Nedan anges under rubriken zoonoser endast sådana smittor som allmänt betraktas som zoonoser.
Flertalet zoonoser och andra djursmittor berör flera djurslag och de smittorna redovisas under avsnitt 1.1 respektive 1.2 nedan. För att få en snabb överblick vilka smittor som mer uttalat berör ett djurslag återkommer namnet på smittan även under respektive djurslag, där den markeras med *.
Det alfabetiskt korsregister över namn på olika sjukdomar eller smittämnen innehåller också alternativa namn samt namn som vanligtvis används i engelskspråkiga texter.
665
Bilaga 5 SOU 2010:106
1. Smittor hos flera djurslag
1.1 Zoonoser
Anaplasmos Bornasjuka Borrelios Brucellos Campylobakterinfektion Cryptosporidiuminfektion EHEC/VTEC Leptospiros Listerios Mjältbrand Pest Q-feber Rabies Resistenta bakterier (MRSA, VRE, ESBL) Rift Valley fever Rots Rävens- och hundens dvärgbandmaskar (Echinococcus spp) Salmonellainfektion Trikinos Tuberkulos Virala hemorragiska febrar (bland annat Filovirus) Yersinios
1.2 Icke-zoonoser
Aujeszkys sjukdom (AD) Blåtunga Elakartad katarralfeber Frasbrand Koccidios Mul- och klövsjuka Paratuberkulos Vesikulär stomatit (VS)
666
SOU 2010:106 Djursmittor
2. Smittor hos nötkreatur 1
2.1 Zoonoser
*Anaplasmos *Brucellos *Campylobakterinfektion *Cryptosporidiuminfektion *EHEC/VTEC *Listerios *Mjältbrand *Rift Valley fever *Salmonellainfektion TSE-sjukdomen BSE *Tuberkulos *Q-feber
2.2 Icke-zoonoser
*Blåtunga Boskapspest Bovin virusdiarré (BVD) Campylobacter foetus Elakartad lungsjuka (CBPP) Enzootisk bovin leukos (EBL) *Frasbrand Infektiös bovin rhinotrakeit/Infektiös pustulär vulvovaginit (IBR/IPV) Lumpy skin disease *Mul- och klövsjuka *Paratuberkulos Trichomonas *Vesikulär stomatit
1 Beskrivning av smittan återfinns i 1.1 eller 1.2.
667
Bilaga 5 SOU 2010:106
3. Smittor hos får och getter 2
3.1 Zoonoser
*Anaplasmos *Brucellos *Cryptosporidiuminfektion *Listerios *Mjältbrand *Q-feber
3.2 Icke-zoonoser
*Blåtunga *Frasbrand Får- och getkoppor Maedi Visna/Caprin artrit encefalit (CAE) *Mul- och klövsjuka *Paratuberkulos Peste des petits ruminants Smittsam juverinflammation (Contagious agalactia) TSE-sjukdomenarna Scrapie och NOR98
4. Smittor hos svin
4.1 Zoonoser
*Brucellos *Salmonellainfektion *Trikinos *Yersinios
4.2 Icke-zoonoser
Actinobacillus pleuropneumoniae (APP)
Afrikansk svinpest Atrofisk rhinit (nyssjuka) *Aujeszkys sjukdom (AD)
2 Beskrivning av smittan finns i 1.1 eller 1.2.
668
SOU 2010:106 Djursmittor
Klassisk svinpest (Svinpest) *Mul- och klövsjuka Pig reproductive and respiratory syndrome (PRRS) Porcine epidemic diarrhoea (PED) Svindysenteri Swine enzootic pneumonia (SEP) Teschensjuka (Talfan disease) Transmissible gastroenterites (TGE) *Vesikulär stomatit Vesikulär svinsjuka (Swine Vesicular Disease -SVD)
5. Smittor hos hästdjur
5.1 Zoonoser
*Rots *Trikinos *Vesikulär stomatit Virala encefaliter (VEE, WEE, EEE, Japansk encefalit B, West Nile fever)
5.2 Icke-zoonoser
Afrikansk hästpest Beskällaresjuka Ekvint herpesvirus typ 1 Infektiös anemi
6. Smittor hos fjäderfä 3
6.1 Zoonoser
*Campylobakterinfektion Fågelinfluensa (Aviär influensa, AI) *Salmonellainfektion
3 Beskrivning av smittan finns i 1.1.
669
Bilaga 5 SOU 2010:106
6.2 Icke-zoonoser
Egg drop syndrome (EDS) Fågelkoppor Infektiös laryngotrakeit (ILT) *Koccidios Newcastlesjuka Pullorumsjuka Turkey Rhinotracheitis/Swollen Head Syndrome (TRT/SHS)
7. Smittor hos vattenbruksdjur
7.1 Zoonoser
Bilagan omfattar inga djursmittor i denna kategori.
7.2 Icke-zoonoser
Bacterial kidney disease (BKD) Bonemia ostreae och Bonemia exitiosa Epizootiskt ulcerativt syndrome Furunkulos Infektiös hematopoietisk nekros (IHN) Infektiös laxanem (ILA) (infectious salmon anemia - ISA) Infektiös pankreasnekros (IPN) Koiherpesvirus (KHV) Kräftpest Marteilia refringens Microcytos mackini Perkinsus marinus Taura syndrome Viral hemorrhagisk septikemi (VHS) Vårviremi hos karp (Spring virraemia och carp - SVC) White Spot Disease hos kräftdjur Yellowhead disease Yersinios hos fisk
670
SOU 2010:106 Djursmittor
8. Smittor hos bin
8.1 Zoonoser
Inga av bisjukdomarna är zoonoser.
8.2 Icke-zoonoser
Amerikansk yngelröta Europeisk yngelröta Lilla kupskalbaggen Trakékvalster Tropilaelapskvalster Varroakvalster
9. Smittor hos övriga djurslag 4
9.1 Zoonoser
*Leptospiros Ockelbosjuka Psittakos (även kallat Papegojsjuka och Ornithos) *Rabies *Rävens- och hundens dvärgbandmaskarar (Echinococcus spp) Sorkfeber (även kallat nefropathia epidemica) Tick borne encephalitis (TBE) Tularemi (även kallat Harpest)
9.2 Icke-zoonoser
Enterohemorrhagic Disease of Deer (EHD)
4 Beskrivning av smittan finns i 1.1.
671
Bilaga 5 SOU 2010:106
1. Smittor hos flera djurslag
1.1 Zoonoser
Anaplasmos
Andra namn: Betesfeber hos idisslare, tick-borne fever, granulocytär anaplasmos (före detta ehrlichios), fästingfeber, pasture fever.
Anaplasmos hos idisslare (nötkreatur och får) orsakas av infektion med bakterien Anaplasma phagocytophilum. Smittämnet överförs via fästingar och orsakar vanligen hög feber hos betesgående djur.
Smittan förekommer i olika delar av Europa. Frekvensen i Sverige är inte känd men sjukdomen förekommer varje år framför allt under betessäsongen i vissa områden oftast hos nötkreatur men även hos får till exempel på Gotland.
Sjukdomen är inte anmälningspliktig hos djur. Sjukdomen är en zoonos.
Babesios
Sommarsjuka, blodpinkning, blodhalning, piroplasmos är de vanligaste namnen på babesios. Namnen varierar lite mellan vilket djurslag som avses. Hos häst används främst piroplasmos som beteckning på sjukdomen.
Sjukdomen orsakas av en protozo – en form av parasit – av Babesia. Det förekommer över 100 babesiaarter. Babesia divergens kopplas främst till nötkreatur och får. Två babesiaarter Babesia canis och
Babesia gibsoni har visats infektera hundar. Hos häst är det Babesia equi och Babesia caballi som kan orsaka sjukdomen. Smittsamheten varierar mellan olika babesiaarter.
Babesiaarterna sprids med olika slag av fästingar.
Babesia divergens som orsakar sjukdom hos nötkreatur sprids med fästingar Ixodes ricinus och är en malarialiknande sjukdom, som är vanligt förekommande bland kor och får i södra och mellersta
Sverige. Klinisk sjukdom brukar vanligen uppträda hos vuxna djur medan kalvar sällan insjuknar, så kallad omvänd åldersresistens. Alla smittade djur blir dock kroniska smittbärare under flera år, oavsett ålder vid smittotillfället. Kronisk smittbärarstatus förhindrar vanligen att reinfektion resulterar i klinisk sjukdom så länge som djuret är smittbärare. Smittan hanterades genom ympning av ungdjur så att alla djuren i en besättning skulle vara kroniska smittbärare. Detta var
672
SOU 2010:106 Djursmittor
eftersträvansvärt för att skydda äldre kvigor och mjölkdjur. För att vidmakthålla skyddseffekten måste korna sedan vistas på beten med tillräcklig högt smittryck för att återinfekteras och därmed upprätthållande av kronisk smittbärarstatus. Ympningsförfarandet upphörde 2002, främst på grund av risken att kunna sprida BSE.
Babesia divergens är en vektorburen zoonos, men sjukdomen är sällsynt hos människa i Sverige.
Babesia hos häst och hos hund sprids med flera olika fästingarter, men inga av de som för smittan till häst eller till hund har hittats i Sverige. Babesiaarterna hos häst och hund är inte zoonoser.
Bornasjuka
Bornasjuka är en sjukdom i nervsystemet hos varmblodiga djur som orsakas av bornavirus. Namnet kommer av den nordtyska staden Borna där ett utbrott av sjukdomen bland hästar ägde rum 1885. Bornasjuka har även dokumenterats hos får, fjäderfä, kor, kattdjur och primater. I Sverige kallas sjukdomen ”vingelsjuka” när den drabbar katter. Bornasjuka hos katter ses framför allt i Mälardalen.
Smittvägen är oklar, men bygger förmodligen på inandning av droppar av smittad saliv eller snor. Inkubationstiden hos får och hästar är fyra veckor. Därpå följer hjärnhinneinflammation. Symtomen varierar, men kan omfatta upprört eller nedstämt beteende, störd muskelkoordination, ögonproblem och konstig kroppshållning. Bornasjuka är dödlig i 80–100 % av fallen hos hästar och i över 50 % hos får. Eftersom inget botemedel finns brukar man avliva drabbade katter kort efter diagnosen. Definitiv diagnos på bornavirus kan ställas först efter att djuret har obducerats.
Viruset kan även smitta människor. Dess inverkan på människor är omstridd: man har föreslagit att det skulle kunna bidra till psykiska sjukdomar som depression.
Borrelios
Borrelios är en sjukdom som orsakas av olika arter av borrelia, som är bakterier tillhörande gruppen spiroketer (spiralformade bakterier). Smittan överförs via fästingar som smittas i samband med att de suger blod från smittade djur. I Sverige finns borreliabakterier i de delar
673
Bilaga 5 SOU 2010:106
av landet där fästingar finns. Ett stort antal små och medelstora däggdjur samt fåglar fungerar som värddjur (reservoar). Dessa kan bära på bakterien i blodet under veckor till månader och blir därmed en utmärkt källa till smitta för fästingar när dessa suger blod. Infekterade fästingar förekommer i princip i hela Europa, förutom de allra nordligaste delarna.
Borrelios förekommer hos människa och hund, och eventuellt även hos häst. Det är dock inte klarlagt att hästar blir sjuka av borreliabakterier. Både människor och hundar som insjuknar i borrelios kan drabbas av symtom från leder. Människor kan även utveckla skador i huden och uppvisa symtom från centrala nervsystemet. Sjukdomen behandlas med antibiotika, men obehandlade fall uppges ofta självläka. Hos människa kan dock obotliga skador uppstå i huden och centrala nervsystemet.
Borrelios anses som en relativt allvarlig sjukdom hos människa på grund av de obotliga skador som en del drabbas av. Många djurslag påverkas däremot i ringa omfattning eller inte alls. Sjukdomen är inte anmälningspliktig vare sig hos människa eller djur.
Brucellos
Brucellos, eller ”Undulantfeber” som sjukdomen också har kallats, är en bakterieorsakad zoonos som kan smitta ett flertal olika djurarter. Sjukdomen förekommer också under namnen Bang´s disease eller Maltafeber. Det finns flera arter av Brucella-bakterien och alla kan orsaka allvarlig sjukdom hos människa. Brucellos är vanligt i stora delar av världen, främst i u-länder. I Europa förekommer sjukdomen mest i länderna kring Medelhavet och då främst hos får och get. I Sverige utrotades brucellos hos nötkreatur, svin, får och getter på 1950-talet.
Hos idisslare och hund ses kastningar i sent dräktighetsstadium, ofta med kvarbliven efterbörd. Hos handjur ses testikelinfektioner. Hästar kan få bölder och ledinfektioner. Hos svin ses kastningar, omlöpningar, hög dödlighet hos smågrisar, hälta och bakdelsförlamningar. Djur får inte feber av brucellos. Människa får däremot influensaliknande symtom som kan komma och gå, med feber, ledvärk, illamående, depression och sömnsvårigheter.
Brucellabakterierna kan infektera via småsår, slemhinnor eller inandning eller genom intag via munnen. Sperma, kastade foster, efterbörd, flytningar och mjölk från infekterade djur innehåller
674
SOU 2010:106 Djursmittor
mycket bakterier. Lantbrukare, veterinärer och laboratoriepersonal är överrepresenterade bland brucellosfall hos människa. Kanske ska man påpeka även här att det gäller länder där det finns brucellos. Opastöriserad mjölk är en riskprodukt i områden där brucellos förekommer hos idisslare. Kokning avdödar bakterien.
Campylobakterinfektion
Campylobakter är bakterier som förekommer i olika former i tarmkanalen hos ett flertal varmblodiga djurarter och fåglar. Smittan förekommer i hela världen inklusive Sverige och kan överföras till människor främst via förorenade livsmedel och vatten, men också genom direktkontakt med smittade djur. Smittämnet dör vid upphettning. Bakterien finns i tarmkanalen hos slaktade kycklingar i
Sverige. Infektionsgraden varierar under året från 5 % under vintern till 21–28 % på sensommaren, medeltalet är 12 % enligt SVA:s rapport Surveillance of zoonotic and other animal disease agents in Sweden 2009. Infektion med Campylobakter är den vanligaste bakteriella orsaken till tarmsjukdom hos människor i Sverige. Vanliga symtom är diarré, buksmärtor, feber, illamående och ibland kräkningar. Dödsfall är mycket sällsynta. Olika former av Campylobakter kan ge sjukdom hos djur (bl.a. C. foetus hos nötkreatur), men de former som finns i tarmkanalen hos fjäderfä leder inte till sjukdom hos fåglarna.
Utredningen skriver i löpande text campylobakter utan kursivering när utredningen i största allmänt anger något som rör dessa bakterier.
Cryptosporidium infektion
Ett flertal olika arter av Cryptosporidium finns beskrivna varav främst två, Cryptosporidium hominis och Cryptosporidium parvum, är förknippade med infektion hos människa. Cryptosporidium hominis har så gott som uteslutande påträffats hos människa medan infektion med C. parvum är en zoonos. Det är framför allt unga djur, som kalvar och lamm, som drabbas av sjukdom. Hos människan ger infektionen upphov till framför allt diarré.
Sjukdomen finns över hela världen. Mikroorganismen identifierades första gången hos människa år 1976, och det första kända utbrottet rapporterades 1984.
675
Bilaga 5 SOU 2010:106
Cryptosporidium är en protozo, en form av parasit. Cryptosporidium måste ha en värd (människa eller annat djur) att föröka sig i. Ingen förökning sker fritt i miljön. Människa, nötboskap (särskilt kalvar), lamm och andra djur kan vara reservoarer. Smittämnet utsöndras med avföringen och smitta sker framför allt via fekalt förorenat vatten eller via födoämnen. Smitta från person till person genom direkt och/eller indirekt kontakt kan också förekomma.
Infektionsdosen för människor, dvs. den minsta mängd av smittämnet som behövs för att få infektionen, är liten. Sjukdomsbilden karaktäriseras av vattniga diarréer, buksmärtor, illamående, huvudvärk och feber. En del smittade får inga symtom alls. Komplikationer är ovanliga.
God hand-, vatten- och livsmedelshygien förebygger smitta. Cryptosporidium är, liksom flera andra protozoer, mycket motståndskraftiga mot klorering. Något vaccin finns ej.
Infektion med Cryptosporidium är enligt smittskyddslagen en anmälningspliktig sjukdom, och inträffade fall anmäls till smittskyddsläkaren i landstinget och till Smittskyddsinstitutet. Misstänkta inhemska vattenburna utbrott skall meddelas till miljökontoret eller motsvarande i kommunen. Infektion med Cryptosporidium är en smittspårningspliktig sjukdom. Den sjuke behöver inte isoleras, men en god personlig hygien är angelägen.
Under 2010 utbröt ett stort vattenburet utbrott i Östersund och misstänkta födoburna utbrott inträffade i Umeå, Stockholm och Örebro.
EHEC
Escherichia coli är en tarmbakterie som förekommer hos de flesta varmblodiga djurarter och människor. Vissa typer av Escherichia coli, VTEC, producerar ett speciellt toxin (gift) som kan orsaka sjukdom hos människor. Den sjukdomsframkallande förmågan hos denna bakterietyp är främst kopplad till produktion av ett verotoxin, därav namnet VTEC från verotoxinproducerande E. coli. Benämns även
STEC (shiga toxinproducerande E. coli). Den vanligaste serotypen i Sverige är VTEC O157, men sjukdom kan även orsakas av andra serotyper, t.ex. O26, O103 och O121. Sjukdomen hos människor i sin tur benämns infektion med enterohemorragisk E. coli (EHEC) i smittskyddslagen. Samma bakterie kallas alltså VTEC hos djur, men EHEC då den orsakar sjukdom hos människa. Den serotyp
676
SOU 2010:106 Djursmittor
som oftast omnämns är E.coli O157 som är vanligast vid livsmedelsutbrott.
Vissa idisslare är bärare av VTEC, men de utvecklar inte sjukdom. I Sverige har VTEC påvisats framförallt hos nötkreatur, särskilt hos ungdjur. Smittan är vanligast under sommar och höst. I samband med slakt kan slaktkroppar förorenas med träck och köttet härmed kontamineras med VTEC. Även vid mjölkning kan kontamination ske med VTEC-bakterier. Bakterien avdödas vid upphettning till 65–70 grader, vilket innebär att pastöriserad mjölk och värmebehandlade köttprodukter inte ska utgöra en risk.
Människor kan smittas via direktkontakt med smittade djur eller deras avföring. Andra smittvägar kan vara icke-värmebehandlade köttprodukter från idisslare, opastöriserad mjölk, grönsaker som vattnats med gödselförorenat vatten, badvatten samt person till person smitta. Symtom hos människor är akuta buksmärtor, diarré ibland blodig och kräkningar kan förekomma. Särskilt hos barn och äldre kan ibland allvarlig njurpåverkan (hemolytiskt uremiskt syndrom, HUS) utvecklas som kan kräva dialys och orsaka dödsfall.
VTEC påvisades hos nötkreatur i Sverige första gången 1996. Provtagning på slumpvis utvalda mjölkgårdar har visat att enstaka smittade kor i dag finns i cirka en tredjedel av besättningarna i södra delarna av landet, med en anhopning av smittade besättningar i Halland.
Leptospiros eller leptospirainfektion
Olika former av Leptospira-bakterier, som förekommer i cirka 200 olika undertyper, finns hos flera djurarter, bl.a. L. hardjo hos nötkreatur och L. pomona hos svin. Smittämnet förekommer i hela världen och är vanligast i tropiska och subtropiska områden.
Globalt tillhör leptospiros en av de vanligaste bakteriella zoonoserna, men i Sverige är sjukdomen numera mycket ovanlig, både hos husdjur och människor. Husdjur som drabbas kan uppvisa en varierande sjukdomsbild. Hos till exempel nötkreatur ses i allvarliga fall feber, blod i urinen, gulsot, anemi, aborter och upphörd mjölkproduktion. Endast sporadiska fall hos utlandssmittade människor har diagnostiserats i Sverige under de senaste åren. Hos människor uppträder sjukdomen ofta med lindriga, influensaliknande symtom men i sällsynta fall som en allvarlig, livshotande sjukdom med blödningar och påverkan på lever och njurar.
677
Bilaga 5 SOU 2010:106
Hund, nötkreatur, och gris kan vara bärare men det är främst råttor och andra smågnagare som utgör reservoar för bakterierna som då finns i njurarna och utsöndras med urinen. Jord, grödor och vattendrag kan kontamineras av urin från smittade djur. Leptospirabakterierna är känsliga för yttre påverkan, men kan överleva länge i stillastående vatten eller fuktig jord med högt pH. Smitta sker genom att bakterien tränger in genom små sår i huden och genom slemhinnor.
I Sverige är infektion med kliniska symtom ovanligt bland djur, men serologiska undersökningar (dvs. analys av antikroppar i blodprov) visar att de utsätts för smitta, troligen på grund av kontakt med urin från smittade gnagare.
Listerios eller listeriainfektion
Listerios är en infektionssjukdom som orsakas av bakterien Listeria monocytogenes. Listerios kan drabba alla varmblodiga djur och ge hjärnhinneinflammation och aborter. Sjukdomen förekommer i hela världen även i Sverige.
Hos får och nötkreatur ses ofta ett samband med användande av ensilage av dålig kvalitet. Människor smittas som regel genom konsumtion av förorenade livsmedel som ost gjord på opastöriserad mjölk och vakuumförpackade fisk- och köttprodukter. Listeria kan överleva och föröka sig i kylskåpstemperatur.
I Sverige är antalet listeriosfall hos människor relativt lågt. De flesta människor utvecklar milda, influensaliknande symtom eller diarré. Ibland ses dock allvarliga komplikationer som hjärnhinneinflammation, blodförgiftning framför allt hos patienter med dåligt immunförsvar. Hos gravida kvinnor kan infektionen gå över till fostret och orsaka aborter eller svår sjukdom hos det nyfödda barnet. Modern kan vid sådana infektioner vara symtomfri.
Endast ett fåtal fall har konstaterats då djur genom direktkontakt har smittat människor. Dessa fall har inträffat bland veterinärer och lantbrukare.
678
SOU 2010:106 Djursmittor
Mjältbrand
Mjältbrand, även kallad antrax, orsakas av bakterien Bacillus anthracis. Samtliga däggdjur, inklusive människa, kan infekteras men mottagligheten varierar. Gräsätare är vanligen mycket känsliga, följt av svin och rena köttätare i nämnd ordning. Människa intar en mellanställning mellan gräsätare och köttätare när det gäller mottagligheten för mjältbrand. Sjukdomen förekommer över hela världen, men antalet utbrott varierar med smittryck, klimat och årstid. Eftersom smittämnet överlever extremt länge i miljön kan inget land sägas vara fritt. Senast mjältbrand konstaterades hos djur i Sverige var 2008.
Typiskt vid mjältbrand hos nötkreatur är plötsliga dödsfall utan föregående symtom. Efter döden ses ofta blodiga flytningar från mun, näsa, ändtarm och slida. Likstelhet inträffar inte. I andra fall får djuren hög feber, är mycket slöa och ofta har de diarré, blodiga flytningar från nosen, blodblandad mjölk och lokala svullnader på kroppen. Även vid denna form är dödligheten hög. Hundar och katter är relativt resistenta mot infektionen och kan tillfriskna. Sker smittan via huden hos människa uppstår en böld, smittan kan sedan spridas vidare och ge blodförgiftning. Om sporerna inandas utvecklas lunginflammation och blodförgiftning som kan leda till döden.
Bakterierna som orsakar mjältbrand bildar s.k. sporer vid kontakt med luft (dvs. när de kommer ut ur kroppen via blödningar, eller när kadavret öppnas). Sporformen är ett slags vilostadium som är mycket motståndskraftigt och kan överleva mer än 50 år i jord. Förorenad jord och smittade djurkadaver är de vanligaste smittkällorna för mjältbrand. Vid grävarbeten kan sporer frigöras och t.ex. komma ut i vattendrag. Djur kan få i sig smittämnet via intag av vatten eller foder från smittad mark eller när de betar, via inandning av damm från smittad mark eller via direktkontakt med sjuka djur. Smittämnet kan finnas i alla vävnader och kroppsvätskor från sjuka djur.
Pest
Pest är en infektion orsakad av bakterien Yersinia pestis, som normalt finns hos gnagare. Bakterien kan under vissa omständigheter spridas till människa i huvudsak via loppor. Även andra djur kan sprida smittan, som dessutom även kan överföras från människa till män-
679
Bilaga 5 SOU 2010:106
niska. Historiskt har Yersinia pestis orsakat stora pandemier i världen, bl.a. digerdöden som härjade i Europa under 1300-talet. Därefter drabbades Europa av upprepade epidemier, från 1600-talet med allt längre mellanrum. Det senaste pestutbrottet i Sverige var på 1800-talet.
Människor insjuknar fortfarande i pest i områden där undermåliga hygieniska förhållanden råder. Enligt WHO rapporteras 1 000–3 000 fall per år i världen, vilket sannolikt är en underrapportering. Sjukdomen förekommer hos människa i två former, böldpest med varbölder i lymfkörtlar, och lungpest då huvudsymtomet är en allvarlig lunginflammation. Bägge formerna kan förekomma hos samma person. Om inte behandling sätts in i tid är dödligheten vid böldpest över 50 procent och vid lungpest nära 100 procent. I flertalet fall kan sjukdomen botas med antibiotika. Vaccin med begränsad skyddseffekt finns. Pest hos människa är anmälningspliktig enligt svensk smittskyddslagstiftning och räknas som allmänfarlig. Smittan är inte anmälningspliktig hos djur.
Q-feber
Q-feber är en zoonos som orsakas av bakterien Coxiella burnetii som kan smitta många olika djurslag, bl.a. nötkreatur, får och getter. Bakterien är mycket motståndskraftig mot yttre miljöfaktorer och kan därför leva länge i det fria. Under de senaste åren har man inom EU haft flera utbrott av Q-feber med många fall hos människor, bland annat i Holland men även i Danmark, Slovenien och i Storbritannien.
Q-feber beskrevs i sin klassiska form först hos slakteriarbetare i Australien och fick sitt namn efter ”query fever” (query = fråga, frågetecken) eftersom man inte förstod varför arbetarna insjuknade.
Infekterade djur är ofta symtomfria men infektionen kan också framkalla aborter, omlöpningar och dödfödslar/svagfödda avkommor. I samband med förlossning utskiljs stora mängder bakterier, vilket medför smittrisk för t.ex. lantbrukare och veterinärer. Bakterien utsöndras via mjölk vilket innebär att opastöriserade mejeriprodukter kan utgöra en smittrisk för människa. Vanligast är dock att smittöverföring sker via luften (damm). Smitta kan också ske via direktkontakt med infekterade djur och förorenade djurprodukter som ull, hö och gödsel.
680
SOU 2010:106 Djursmittor
Sjukdomsbilden hos människa varierar från helt symtomfria infektioner till en influensaliknande bild med huvud- och muskelvärk. Q-feber kan också yttra sig som lunginflammation med hosta, bröstsmärtor och andningsbesvär. Sjukdomen varar i regel en till tre veckor. Det förekommer också komplikationer i form av leverförstoring och gulsot. Vid den mest allvarliga, men minst vanliga, kroniska formen av Q-feber kan hjärtklaffarna angripas. Gravida kvinnor kan drabbas av abort. Den kroniska formen kan också blossa upp igen efter flera år utan symtom.
Det var först i början av 1990-talet som det blev klart att Q-feber kunde finnas hos djur i Sverige. I en studie på människa hittades antikroppar mot bakterien hos 29 procent av fårägare, hos 13 procent av veterinärer och hos 6-7 procent av människor utan kontakt med får. En studie på får och nötkreatur 1993 visade antikroppar hos tre av 1 001 får (0,3 procent) och hos 10 av 784 nötkreatur (1,3 procent). Under 2008/2009 genomfördes en screening avseende antikroppar mot Q-feber i tankmjölk från 1 537 slumpmässigt utvalda nötkreatursbesättningar. Resultaten visar att cirka åtta procent av mjölkbesättningar i dag är antikroppspositiva. En uppföljande undersökning har genomförts bland besättningar som hade antikroppar i tankmjölken. Resultaten tyder på att om antikroppar påvisas i tankmjölk är sannolikheten hög att man också kan påvisa bakterien i besättningen. I början av 2010 påvisades bakterien för första gången som orsak till fruktsamhetsstörning hos nötkreatur i Sverige. För övrigt är mycket lite känt om hur vanlig sjukdom orsakad av Qfeber är i Sverige. Det är troligt att den är underrapporterad hos både människa och djur.
Rabies
Rabies är en allvarlig zoonos som ger en dödlig sjukdom hos djur och människor. Sjukdomen orsakas av ett Lyssavirus, som kan smitta alla varmblodiga djur och som är spritt i stora delar av världen. Rabies är en vanlig sjukdom hos flera djurslag i Afrika, Asien samt Nord- och Sydamerika. Förutom det klassiska rabiesviruset finns det andra Lyssavirus som också kan ge rabieslik sjukdom hos människor och djur, bl.a. EBLV (European bat lyssavirus) som i huvudsak finns hos fladdermus. Det är mycket ovanligt att andra djur än fladdermöss smittas av EBLV, och förekomst av detta virus påverkar inte enligt OIE ett lands status som rabiessfritt.
681
Bilaga 5 SOU 2010:106
Enligt Världshälsoorganisationen (WHO) dör omkring 55 000 människor årligen i rabies världen över. Flertalet fall förekommer i Indien, Kina och Afrika där hundar fungerar som reservoardjur och där människor smittas efter kontakt med infekterade hundar. I andra delar av världen, till exempel i östra Europa, upprätthålls smittan av vilda djur (t.ex. räv).
Sjukdomssymtomen varierar något mellan olika djurslag. Beteenderubbningar är det tidigaste tecknet. Vilda djur förlorar sin skygghet, medan tama djur blir skygga och/eller aggressiva. Så småningom utvecklas förlamningar och rörelsestörningar som kan följas av krampanfall innan djuret dör. När väl symtom utvecklats är sjukdomen dödlig. Människor drabbas bland annat av kramp i svalget, vilket gör det omöjligt att svälja. Sjukdomen har även kallats vattuskräck eftersom åsynen av vatten kan framkalla kramper.
Eftersom sjukdomen hos djur ofta leder till aggressivitet och eftersom stora mängder virus finns i saliven hos infekterade djur, är det vanligt att smitta från djur till människa sker genom bett. Viruset, som kan utsöndras i saliven i upp till två veckor innan djuret visar sjukdomssymtom, kan inte penetrera intakt hud, men kontakt med slemhinna utgör en hög smittrisk. Tiden mellan infektion och uppvisande av symtom varierar mellan en vecka och flera månader. Rabies kan förebyggas genom att undvika kontakt med okända däggdjur samt genom vaccinering.
EU är i princip fritt från rabies även om sjukdomen fortfarande förekommer hos vilda djur i vissa medlemsstater, bl.a. de baltiska staterna, Rumänien och Bulgarien. Italien har på senare år haft en ökad förekomst av rabies på vilda djur i norra delarna av landet. I Sverige har inte rabies funnits sedan 1880-talet. European Bat Lyssavirus, EBLV, har påvisats i flera länder även i västra Europa, bl.a. Storbritannien och Finland, och antikroppar mot EBLV påvisades under början av 2010 även hos fladdermöss i Skåne.
Resistenta bakterier
Ett antal resistenta bakterier har påvisats hos olika djurslag såväl i Sverige som i övriga länder. De mest uppmärksammade är meticillinresistenta gula stafylokocker (MRSA) vankomycinresistenta enterokocker (VRE) och ESBL-bildande tarmbakterier (ESBL – extended spectrum betalactamase är en grupp enzymer som bryter ner bl.a. penicillin). Men även andra resistenta bakterier förekommer såväl
682
SOU 2010:106 Djursmittor
hos livsmedelsproducerande djur som hos hästar och hundar. Överföring kan ske från djuren till människor såväl efter direktkontakt som via livsmedel. Friska människor och djur kan vara bärare av resistenta bakterier under lång tid utan att veta om det. Problem uppstår om dessa bakterier infekterar sår eller blir inblandade i andra infektioner i urinvägar, luftrör m.m., eftersom infektionerna då kan bli mycket svåra att bota med antibiotika.
Det är ett växande problem i samhället att bakterier utvecklar resistens mot olika antibiotika. Det finns farhågor att sjukdomar hos människa som i dag lätt kan botas med antibiotika, t.ex. lunginflammationer och sårinfektioner, i framtiden kan bli svårbehandlade pga. utbredd antibiotikaresistens.
Rift Valley fever
Rift Valley fever är en zoonos som orsakas av ett Bunyavirus. Sjukdomen hör till gruppen virala hemorragiska febrar och har fått sitt namn efter den kenyanska plats där den först beskrevs. Rift Valley fever förekommer i Afrika och Mellanöstern och har aldrig påvisats i Sverige. Främst drabbas får, getter, nötkreatur och kameler, men även vissa gnagare och vilda idisslare kan smittas. Symtombilden hos djur är diffus med feber, påverkat allmäntillstånd, salivation, nosflöde och kastningar. Dödligheten bland unga djur är hög, och ibland hinner man hos dessa inte observera några symtom.
Virus överförs vanligen via blodsugande myggor men kan också smitta direkt mellan djur och från moderdjur till foster under dräktigheten. Sekret, blod, mjölk och vävnader från infekterade djur kan innehålla smittämne, som kan överleva flera månader i miljön.
Människor är också mottagliga för smittämnet och kan, förutom via myggor, också smittas genom direktkontakt med sjuka djur. Infektioner är vanliga hos personer som haft kontakt med döda infekterade djur. I områden där smittan finns ses Rift Valley fever som en yrkessjukdom hos personer som har kontakt med djur. Aerosol- eller kontaktsmitta bland laboratoriearbetare förekommer också. Sjukdomen tycks inte smitta från person till person. Smittade människor får influensaliknande symtom. Dödligheten hos människa uppges vara cirka en procent.
683
Bilaga 5 SOU 2010:106
Rots
Rots (Glanders), är en zoonos som bland djur i första hand drabbar åsnor och mulor och därefter hästar. Även köttätare kan smittas genom intag av smittat hästkött, medan nötkreatur, får och svin anses vara resistenta. Hos människa ses sporadiska fall hos veterinärer, djurvårdare, djurägare och laboratoriepersonal. Sjukdomen, som orsakas av bakterien Burkholderia mallei, fanns i Europa vid tiden för första världskriget. Numera är sjukdomen endemiskt förekommande i Asien, Mellanöstern, Syd- och Centralamerika samt Afrika. Rots finns numera normalt inte i Europa.
Sjukdomen förekommer i två varianter, en luftvägsvariant samt en hudvariant. Antingen utvecklas sjukdomen mycket akut eller med ett kroniskt förlopp. Hos häst är den kroniska formen vanlig med feber, inflammatoriska knölar och sår i övre luftvägarna, förstorade, hårda lymfknutor i underkäken och ett illaluktande gulaktigt näsflöde. Näsflödet och var från bölderna är fulla av bakterier och därmed mycket smittsamt. Inkubationstid varierar från några dagar till månader. Vid hudformen bildas bölder i lymfknutor. Hästar kan gå många år med infektionen och blir då farliga smittbärare. Den akuta formen utvecklas framför allt hos åsnor och mulor med hög feber, lunginflammation och död inom några dagar.
Bakterien är mycket smittsam till människa. Förloppet hos människa beror på infektionsport. Hudform, lunginflammation samt blodförgiftning med symtom som feber, huvud- muskelvärk samt smärta i lungorna. Vid misstanke om rots hos djur måste därför säkerhetsåtgärder vidtas vid hanterande av djuren. Proven från dessa djur hanteras i säkerhetslaboratorier för att undvika smitta till laborativ personal. Hos akut insjuknade, obehandlade, människor anges dödligheten vara 95 procent inom tre veckor. Med tidig antibiotikabehandling är prognosen bättre.
Rävens och hundens dvärgbandmaskar ( Echinococcus spp)
Rävens dvärgbandmask, Echinococcus multilocularis, finns inte i Sverige men förekommer lokalt i olika delar av världen inklusive Europa, där den är vanligast i och kring Alperna. Hundens dvärgbandmask, Echinococcus granulosus, var tidigare relativt vanlig i främst norra Sverige, men har inte påvisats i landet sedan slutet av 1990-talet.
684
SOU 2010:106 Djursmittor
Rävens dvärgbandmask
Rävens dvärgbandmask (E. multilocularis) har både en huvudvärd, där den vuxna parasiten håller till, och en mellanvärd, där äggen utvecklas till ett ”larvstadium”, en s.k. blåsmask. Huvudvärd för rävens dvärgbandmask är räven, men bandmasken kan även leva i tarmkanalen hos hundar och katter. Den vuxna bandmasken avger ägg som utsöndras i rävens, hundens eller kattens avföring. Äggen smittar mellanvärden, som normalt utgörs av smågnagare, och utvecklas i dem till en blåsmask som avger dotterblåsor som sprids till olika inre organ. När en räv, hund eller katt äter av en smittad gnagare och får i sig blåsmaskar utvecklas de i tarmen till nya vuxna bandmaskar som avger ägg efter 26 dagar. Vare sig rävar, hundar eller katter får sjukdomssymtom av parasiten.
E. multilocularis kan smitta människor och orsakar en mycket allvarlig form av blåsmasksjuka. Detta sker genom att människor oavsiktligt får i sig parasitägg i samband med vistelse i skog och mark där det finns avföring från smittade rävar, hundar eller katter.
Men smittan förekommer inte enbart i skogen. Parasiten har även påvisats inne i centrala Zürich, där en rävstam etablerats och fortplantar sig (s.k. urban foxes). Smitta kan även ske efter nära kontakt med en smittad hund, som kan ha parasitägg i pälsen.
Parasitäggen är mycket motståndskraftiga och kan överleva länge i naturen särskilt i kalla och fuktiga miljöer. De tål mycket lägre temperaturer än vanlig frysboxtemperatur och kan alltså övervintra i markerna och vara smittfarliga för smågnagare och människa under lång tid. Äggen dör vid kokning och inom en vecka vid nedfrysning till - 80 grader (så kallad ultrafrys).
Hos människor som smittas kan parasiten utvecklas som en svulst i levern och sprida sig i kroppen till andra organ med därtill hörande allvarliga symtom. Det kan ta mycket lång tid innan sjukdomen upptäcks – ofta cirka 15 år. Sjukdomen kräver ständig behandling och i vissa fall levertransplantation.
Hundens dvärgbandmask
Hundens dvärgbandmask (E. granulosus) har en livscykel som liknar rävens, men naturlig huvudvärd är hund och varg, och som mellanvärd fungerar större idisslare. Även denna parasit kan smitta människa. Blåsmasksjuka orsakad av hundens dvärgbandmask var
685
Bilaga 5 SOU 2010:106
fram till mitten av 1900-talet inte ovanlig hos renskötande samer. Parasiten fanns hos samernas hundar och renar. Genom ändrade slaktrutiner som förhindrade hundar från att äta slaktavfall från ren kunde smittcykeln brytas, och hundens dvärgbandmask förekommer inte längre hos den renskötande befolkningen. Däremot har sällsynta fynd av blåsformen gjorts hos älg. I samband med licensjakt av varg under våren 2010 obducerades 27 vargar vid SVA och undersökning skedde bl.a. med avseende på echinococcer. Ingen av de undersökta vargarna var smittad. Fynden av parasitblåsor hos älg tyder dock på att hundens dvärgbandmask finns, om än i låg grad, i den svenska naturen.
Båda former av parasiten är lätta att avdöda hos hund- och katt genom avmaskning med medel mot bandmaskar. Däremot anses det inte vara möjligt att utrota parasiterna från naturen om de väl etablerats.
Salmonellos eller salmonellainfektion
Salmonella är tarmbakterier som tillhör familjen Enterobacteriaceae. De flesta salmonellabakterier tillhör arten S. enterica som i sin tur delas upp i sex underarter och bland dessa återfinns i sin tur över 2 500 olika s.k. serotyper av bakterien. De flesta serotyper kan infektera både djur och människor. Infektion med salmonella är vanligt förekommande över hela världen men Norden (Sverige, Norge och Finland) med sin gynnsamma situation utgör ett undantag.
Infektion med salmonellabakterier sker vanligen oralt. Bakterien kan föröka sig i tarmen hos både djur och människor och orsaka skador på tarmslemhinnan med bland annat diarré, feber och buksmärtor. Oavsett om en infekterad individ har symtom eller inte så kan bakterien utsöndras med avföringen. Nya individer kan smittas genom direktkontakt med smittad människa eller djur, eller indirekt via till exempel kontaminerade livsmedel eller kontaminerat vatten. Smittspridningen underlättas av att salmonellabakterier kan överleva länge i omgivningen och under gynnsamma betingelser tillväxa.
Många salmonellatyper kan finnas i tarmkanalen hos nötkreatur, svin och fjäderfä utan att ge några symtom hos djuren. Men även djuren kan bli sjuka av salmonella. Symtomen hos nötkreatur varierar mycket och i många fall uppvisar infekterade djur inga symtom alls. Symtom som kan ses är diarré, kastningar, feber, nedsatt allmän-
686
SOU 2010:106 Djursmittor
tillstånd, sänkt foderlust, lunginflammation, ledinflammation och blodförgiftning och död.
Vid salmonellainfektion hos svin varierar också symtombilden. Salmonella cholerasuis är en invasiv typ av salmonellabakterie, dvs. den har förmåga att inte bara kolonisera tarmen utan också ge upphov till systemisk sjukdom. Drabbade djur får hög feber, blåröda missfärgningar i huden och senare diarré. Dödligheten är hög. Sjukdomen drabbar oftast djur yngre än 4 månader. Djur som överlever blir symtomlösa smittbärare. S. cholerasuis förekom senast 1979 i Sverige. Övriga salmonellatyper ger oftast inte upphov till sjukdom hos gris, men kan orsaka enterit (magåkomma) med diarré.
Symtom vid salmonellainfektion hos fjäderfä är också den varierande. I de allra flesta fall blir djuren inte sjuka och produktionen inte påverkad. Graden av sjukdom beror på faktorer hos både bakterierna och värddjuret. Flera serotyper har förmåga till invasivitet, det vill säga de har förmåga att infektera hela kroppen och inte bara mag-tarmkanalen. Detta leder till ökad risk för att ägg blir infekterade i hönans äggledare. S. Enteritidis. har en hög sådan förmåga, men även S. Typhimurium, S. Hadar och S. Heidelberg har en viss förmåga till detta. Smittan kan på så vis föras vidare till människa via konsumtionsägg eller till kycklingen om ägget är befruktat.
Infekterade djur kan rena sig själva efter en tid, men även utsöndra bakterier med träcken under flera månader. Djur som tillfrisknat från klinisk salmonellainfektion, liksom symtomlösa smittbärare, utsöndrar salmonellabakterier intermittent så länge salmonellabakterier finns i tarmen. Hur utsöndringen av bakterier ser ut över tid och om den skiljer sig för olika serotyper är i många fall inte känt.
I löpande text skriver utredningen salmonella utan kursivering när utredningen i största allmänt anger något som rör salmonellabakterier.
Trikinos
Trikinos är en zoonos orsakad av Trichinella (trikiner) som är små parasitära maskar. Trikiner kan infektera flera olika arter av däggdjur, främst rovdjur och allätare. Infektion uppstår genom att ett djur äter kött som innehåller levande trikinlarver. Larverna kan ta sig in i muskelaturen där de utvecklas vidare. Larverna kan kapslas in i musklerna och överleva i årtionden.
687
Bilaga 5 SOU 2010:106
Symtomen hos smittade människor beror på antalet larver en person fått i sig i kombination med individens smittkänslighet. En infektion med ett fåtal larver ger oftast inga symtom medan en kraftigare infektion kan ge symtom som muskelsmärta, långvarig feber m.m. Ibland har trikinos dödlig utgång hos människa.
Trikiner har inte påvisats hos tamsvin i Sverige sedan 1994. Under åren 2002–2008 var 0,01 procent av de vid SVA undersökta vildsvinen trikininfekterade. Det ökande beståndet av vildsvin kan ha en betydande roll som smittkälla för spridning av trikiner till människa. Undersökningar vid SVA har visat att trikiner är tämligen utbredda i naturen i Sverige. Tre procent av undersökta rävar, åtta procent av lodjuren och elva procent av undersökta vargar har varit trikininfekterade.
Trikiner oskadliggörs genom upphettning till över 67 grader. Att oskadliggöra trikiner genom frysning är en inte helt säker metod. Beroende på djurslag fungerar djupfrysning olika. Metoden är inte helt säker vad gäller vildsvins- och hästkött. Djupfrysning fungerar inte heller mot den frysresistenta formen (T. nativa) som även den kan finnas hos vilda djur i Sverige
TSE-sjukdomar (BSE, Scrapie, Nor98 m.fl.)
Transmissibla songiforma ecefalopatier (TSE) är en grupp sjukdomar som kännetecknas av mycket allvarliga hjärnskador hos djur och människor. Namnet beskriver de tvättsvampliknande mikroskopiska skador som uppstår i hjärnan. Det finns olika TSE-sjukdomar hos olika djurslag, t.ex. galna ko sjukan BSE (bovin spongiform encephalopati) hos nötkreatur, Scrapie som förekommer sedan länge hos får och get, Nor98 en ny sjukdom som upptäcktes 1998 hos äldre får, FSE (Feline Spongiform Encephalopati) hos katter och Chronic wasting disease som hittats i vissa hjortpopulationer i Nordamerika. Exempel på TSE-sjukdomar hos människor är sporadisk Creuzfeld Jakobs sjukdom (CJD), variant Creuzfeld Jakobs sjukdom (vCJD), familjär (ärftlig) CJD, Kuru, Gerstmann- Sträussler-Scheinkers sjukdom och familjär insomnia.
TSE-sjukdomar orsakas av s.k. prioner, som skiljer sig från andra smittämnen, eftersom det till synes saknar nukleinsyra och endast består av ett protein. Smittämnet startar en omvandling av djurets egna prioner till en sjuklig form. De förändrade prionerna är exceptionellt motståndskraftiga mot nedbrytning. De tål höga
688
SOU 2010:106 Djursmittor
temperaturer, många desinfektionsmedel och överlever flera år i miljön. TSE-sjukdomar ger inte upphov till någon reaktion från kroppens immunförsvar. Tiden från smittotillfälle till insjuknande är lång, ofta flera år. Alla metoder som finns tillgängliga upptäcker sjukdomen först i ett sent stadium.
De olika TSE-sjukdomarna smittar på olika sätt. BSE-smitta kan överföras oralt genom att djur äter foder som innehåller material från djur som varit smittade av BSE. Scrapie och Chronic Wasting Disease smittar däremot från djur till djur eller genom kontaminerad omgivning, medan Nor98 inte tycks smitta alls. I Sverige har endast ett fall av BSE påvisats, 2006, och scrapie har påvisats på två får 1986. Under 2000-talet har ett begränsat antal fall av NOR-98 påvisats.
På 1980-talet påvisades i England en ny variant av CJD hos människa. Denna nya variant, som betecknades vCJD, drabbade yngre personer än vad som är typiskt vid CJD. Den nya sjukdomen kopplades till förekomsten av BSE-prioner i livsmedel. Genom åtgärder (bl.a. lagstiftning på EU-nivå) för att förhindra att nötkreatur utfodras med kött- och benmjöl och genom förbud mot att använda hjärnan och vissa andra vävnader från nötkreatur i livsmedel har smittcykeln brutits och antalet insjuknade i vCJD har minskat. BSE är en zoonos, medan smittorna scrapie och NOR98 inte bedöms vara zoonoser.
Tuberkulos
Tuberkulos orsakas av mykobakterier ur det s.k. tuberculosiskomplexet, huvudsakligen Mycobacterium bovis (s.k. bovin tuberkulos) och Mycobacterium tuberculosis (s.k. human tuberkulos). Flertalet däggdjur, inklusive människa, är mottagliga för sjukdomen och kan smittas av såväl M. bovis som M. tuberculosis. Tuberkulos förekommer i hela världen och kan spridas från djur till människa genom t.ex. intag av opastöriserad mjölk.
I Sverige är livsmedelsproducerande tamdjur i dag fria från tuberkulosbakterier. De övriga nordiska länderna har ett liknande läge. Dock har bovin tuberkulos påvisats hos hägnad hjort i både Sverige och Danmark på 90-talet. Under senare år har human tuberkulos påvisats hos svenska djurparkselefanter och giraffer.
Djur som smittas får i sig bakterierna via inandningsluften eller via munnen. Smittämnet kan finnas i upphostningar, nosflöde,
689
Bilaga 5 SOU 2010:106
saliv, mjölk och avföring från infekterade djur, vilket kan förorsaka luftspridning genom att mikroskopiskt små droppar ”skvätter” eller genom att vattenkoppar, fodertråg, betesmark m.m. förorenas med smittämnet. Tuberkulosbakterierna kan överleva länge (år) i miljön och är svåra att avdöda med desinfektionsmedel. Kokning, stekning eller pastörisering av livsmedel avdödar dock bakterien.
Vid långt framskriden sjukdom hos djur ses avmagring och nedsatt allmäntillstånd. Infektionen ger upphov till bölder som främst sitter i lymfknutor. Om smittan skett via inandning utvecklas gradvis symtom från luftvägarna med hosta och ansträngd andning. Lokalisering till mag-tarmkanalen kan ge tryck på inre organ med varierande symtom, exempelvis svullen buk. Hos vissa djurarter svullnar svalglymfknutorna så att de syns utifrån och vid bölder i juvret kan dessa kännas utanpå. Eftersom symtomen är så diffusa upptäcks tuberkulos hos djur vanligen inte förrän djuret slaktats eller dött och obducerats, då man kan se varierande grad av bölder i lymfknutor och organ.
Hos människa kan tuberkulossmitta leda till allvarlig sjukdom. Sjukdomen var fram till mitten av 1900-talet inte ovanlig i Sverige. Ansträngningar under början av 1900-talet för att utrota tuberkulos hos nötkreatur syftade till stor del till att undanröja riskerna för folkhälsan.
Virala hemorragiska febrar
Filovirus tillhör kategorin blödarfeber eller virala hemorragiska febrar (VHF). Sjukdomar orsakade av dessa virus är allvarliga men i Europa sällsynta. De kan orsakas av flera olika virus som sinsemellan inte alls behöver vara besläktade. Flertalet är zoonoser. Se vidare under rubriken Rift Valley fever för den sjukdomen hos djur.
Som framgår nedan finns det många olika virusreservoarer. Likaså varierar spridningsvägarna och vektorerna, och den geografiska utbredningen skiljer sig också åt. Samtliga virus ger hos människa upphov till en febersjukdom med varierande inslag av blödning.
690
SOU 2010:106 Djursmittor
Sjukdom Vektor Värd/reservoar Utbredningsområde Lassafeber Luftsmitta Råtta Västafrika Rift Valley fever Mygga Flera däggdjur Afrika Krim-Kongo HF Fästing Flera däggdjur Europa Afrika Gula febern Mygga Människa apa Afrika Sydamerika Filovirus (Marburg Ebola) Okänd Okänd Afrika Hantavirus (HFRS) Luftsmitta Gnagare Europa Asien Hantavirus (HPS) Luftsmitta Gnagare Amerika
Smittspridningsvägarna är ofta ofullständigt klarlagda. I vissa fall kan smittan överföras direkt från djur, t.ex. gnagare och möjligen apor till människor. För andra sjukdomar (gula febern m.fl.) sprids smittan med myggor. För vissa sjukdomar är under vissa omständigheter smittan luftburen som droppar och möjligen aerosol. För många sjukdomar sprids smittan sällan eller aldrig mellan människor, men vissa virus tycks via inhalation eller annan nära kontakt med kroppsvätskor och andra utsöndringar kunna smitta från person till person.
Sjukdomstillstånden uppträder framför allt inom tropiska och subtropiska områden. I Sverige saknas i allmänhet vektor respektive värddjur för VHF, varför det inte finns någon förutsättning för naturliga epidemiska utbrott. Sannolikheten för att en tropikresenär ska insjukna i en VHF är liten, men med nutidens snabba kommunikationer finns klara risker för fall även i Sverige. Sekundärsmitta från person till person kan inte uteslutas, t.ex. i sjukhusmiljö, varför särskild skyddsberedskap måste finnas inom sjukvården.
Smittade människor insjuknar med influensaliknande symtom som frossa, feber, huvudvärk och muskelvärk. Många blir illamående och kräks, och flera får också diarréer. Efter några dagar kan sjukdomsbilden förvärras med blödningar och organpåverkan. I de svåraste fallen förvärras sedan blödningarna, och ett chocktillstånd utvecklas. Dödligheten beror till stor del på vilket smittämne som ligger bakom. Vid vissa filovirusinfektioner är dödligheten mycket hög. Filovirus omfattas av epizootilagstiftningen. Det finns sällan något läkemedel mot bakomliggande virus varför terapin är symtomatisk, dvs. inriktad mot patientens aktuella symtom.
691
Bilaga 5 SOU 2010:106
Yersinios
Yersinios är en zoonos som orsakas av bakterierna Yersinia enterocolitica eller Y. pseudotuberculosis. Dessa bakterier är vanliga i miljön över hela världen. Smittan förekommer hos t.ex. svin, hundar och fåglar. Svin är symtomlösa smittbärare av båda typerna, medan andra djurslag kan ha varierande grad av buksmärtor och till och med dödsfall vid infektion med Y. pseudotuberculosis. Smittan utsöndras med avföringen.
Hos människor är sjukdomen vanligen akut insättande med diarréer, kräkningar och buksmärtor. Inte sällan dominerar buksymtomen och tillståndet kan då vara svårt att skilja från blindtarmsinflammation. Sjukdom med Y. enterocolitica ger vanligen diarrésymtom (ibland kräkningar), medan Y. pseudotuberculosis oftare ger buksmärtor. Smittvägarna är inte helt klarlagda, men smittan sprids sannolikt via infekterade livsmedel eller förorenat vatten. Yersinia kan tillväxa vid så låg temperatur som + 4°C och kan därför tillväxa i livsmedel som kylförvaras, t.ex. i vacuumförpackat griskött.
Allmänt god hygien och ordentlig tillagning av livsmedel, speciellt svinkött, förebygger smitta. Svin antas vara en viktig reservoar och har sannolikt betydelse för smittspridningen. Detta styrks av den låga förekomsten av yersiniainfektioner i muslimska länder.
1.2 Icke-zoonoser
Aujeszkys sjukdom (Aujeszkys disease – AD)
Aujeszkys sjukdom (AD), även kallad Pseudorabies, orsakas av ett Herpesvirus, som främst förekommer hos svin, men som kan smitta i stort sett alla däggdjur utom människa och människoapa. AD förekommer över hela världen däribland i några länder i EU. Sverige är officiellt friförklarat från AD sedan 1996, då sjukdomen hade utrotats genom ett kontrollprogram.
Smågrisar som drabbas av AD blir mycket sjuka och dödligheten är närmare 100 procent. Nyfödda grisar får främst centralnervösa symtom. Något äldre svin får symtom i form av feber, hosta och andnöd. Dödligheten är lägre än hos smågrisar. Vuxna svin får mycket lindrigare symtom i form av feber och hosta. Dräktiga suggor kastar ofta sina foster och galtar kan drabbas av en övergående sterilitet.
692
SOU 2010:106 Djursmittor
Infektion med AD-virus hos andra djur än svin resulterar vanligen i ett mycket akut insjuknande som kännetecknas av en kraftig klåda (därför kallas sjukdomen även ”mad itch”) med påföljande död. Andra djur än grisar kan emellertid inte föra smittan vidare. Grisar smittas framför allt genom direktkontakt med andra grisar.
Blåtunga (Bluetongue)
Blåtunga är en virussjukdom med 24 olika serotyper av Orbivirus. Sjukdomen drabbar idisslare, främst får, men även nötkreatur, get, buffel och antilop m.fl. I dag finns sjukdomen främst i Afrika, Mellanöstern, Nordamerika och Medelhavsområdet. Men sjukdomen har även spritt sig till norra Europa, däribland Sverige.
De allvarligaste sjukdomssymtomen ses hos får. Förutom feber ses svullnad och rodnad i slemhinnorna i munhåla och näshåla, samt svullnad kring nos, öron och ibland hela huvudet. Senare bildas sår runt nos, i mun och i klövrand vilket gör att djuret får svårt att äta och uppvisar hälta. Salivation och nosflöde ses också och ibland kan svullnader kring huvudet ge upphov till cirkulationsstopp i tungan, som blir blå. Detta är dock ganska ovanligt, även om det gett sjukdomen dess namn. Nötkreatur får vanligen mildare symtom med salivation, nos- och tårflöde, men den kliniska bilden kan även vara mer dramatisk och likna den vid elakartad katarralfeber.
Viruset som orsakar blåtunga smittar via vissa arter av svidknott (Culicoides). Infekterade djur utgör ingen stor smittfara vid direktkontakt även om de har virus i blod, vävnader och kroppsvätskor. Det krävs blodsugande svidknott för att smittan ska spridas till andra djur. Dräktiga djur kan, när det gäller vissa serotyper överför infektionen till fostret som föds med virus i blodet.
Elakartad katarralfeber
Elakartad katarralfeber orsakas av ett Herpesvirus. Sjukdomen benämns också malignant caterrhal fever (MCF). Sjukdomen drabbar nötkreatur, hjortar, antiloper och andra idisslare samt i enstaka fall grisar. I Afrika och Indonesien är elakartad katarralfeber ett problem, liksom i USA där bland annat bisonrancher drabbas. I Sverige och övriga Europa förekommer sporadiska fall.
693
Bilaga 5 SOU 2010:106
Symtomen varierar, men kan vara mycket dramatiska. Karaktäristiskt är hög feber, ögongrumling, flöden från ögon och nos, sår och nekroser (vävnadsdöd) i mun och mule. Sjukdomen kan då förväxlas med bl.a. mul- och klövsjuka, blåtunga, BVD och IBR. I andra fall är symtomen mer vaga och elakartad katarralfeber kan då förväxlas med hjärnhinneinflammation och andra centralnervösa sjukdomar. Dödligheten är mycket hög, men det finns också rapporter om nötkreatur som överlevt den akuta fasen och hos vilka sjukdomen övergått i ett kroniskt stadium. Även får kan smittas, men de visar inga sjukdomssymtom. Däremot kan de utgöra en reservoar för smittan. Herpesvirus överlever bara kort tid utanför värddjuret.
Frasbrand
Sjukdomen har fått sitt namn efter de dramatiska kliniska symtomen. ”Frasbrand” syftar på de ”frasande” ansvällningar under huden som bildas. Det engelska namnet ”blackleg” beskriver utseendet på de sjukliga förändringarna i muskulaturen.
Frasbrand är en anmälningspliktig sjukdom hos idisslare. Den kännetecknas av ett snabbt sjukdomsförlopp med nedbrytning och gasbildning i muskelvävnad, kraftig utsvämning av bakteriegifter i blodet samt mycket hög dödlighet.
Frasbrand har ofta karaktär av utbrott, där ett antal djur drabbas inom några dagar. Sjukdomen är vanligast hos snabbväxande ungdjur på bete, men förekommer också på stall. Sjukdomen har ett snabbt sjukdomsförlopp; djuren dör vanligen inom ett dygn efter att de första symtomen visat sig.
Frasbrand orsakas av en infektion med den sporbildande bakterien Clostridium chauvoei. Även Clostridium septicum och Clostridium novyi kan vara inblandade, ofta i blandinfektion med Clostridium chauvoei. Bakteriesporerna finns i gödsel och jord, och på vissa betesmarker kan smittrycket bli mycket högt. Sporerna kan överleva många år i jord.
Nötkreatur infekteras troligen när de betar och får i sig bakteriesporer från marken. Sporerna sprids med blodet från mag/tarmkanal till lever och muskler, där de kan ligga vilande tills en skada – trauma, överansträngning, selenbrist etc. – gör att miljön runt sporerna blir syrefattig och lämplig för bakterietillväxt. Bakterierna producerar toxiner (gifter) som bryter ner muskelvävnad. Toxiner
694
SOU 2010:106 Djursmittor
och slaggprodukter från den skadade muskelvävnaden kommer ut i blodcirkulationen, vilket snabbt leder till djurets död.
Vaccination kan användas som åtgärd mot smittan.
Koccidios
Sjukdomen koccidios, orsakas av mycket små encelliga parasiter – koccidier, som förekommer hos ett flertal djurarter. Hos harar, kaniner och fåglar förekommer parasiten framför allt i tarmen där den kan orsaka en allvarlig skada på tarmslemhinnan, vilket ger diarré och slutligen utmärgling. Parasiten är i första hand ett problem för växande djur och kan i naturen leda till hög dödlighet t.ex. bland ejderungar.
Bland tamdjuren är det i Sverige i första hand kycklingar som drabbas. Parasiten finns i avföring från smittade djur och sprids genom att kycklingarna pickar i ströbädden. För att förhindra koccidios medicineras i princip alla svenska slaktkycklingar med s.k. koccidiostatika, som är antibiotikapreparat som avdödar koccidierna. Koccidiostatika blandas rutinmässigt in i allt foder avsett för slaktkyckling.
Mul- och klövsjuka
Mul- och klövsjuka orsakas av ett Picornavirus. Sjukdomen benämns också Foot and mouth disease. Det finns sju olika serotyper av mul- och klövsjukevirus. Flertalet såväl tama som vilda arter av klövbärande djur (dvs. nötkreatur, får, get, svin, vildsvin, rådjur, älg, m.fl.) är mottagliga. Dessutom kan elefant, igelkott och flera arter av gnagare infekteras. Sjukdomen förekommer i stora delar av Asien, Afrika och Sydamerika, medan Australien, Nya Zeeland, Japan samt Central- och Nordamerika är fria regioner. Även EU är fritt från smittan, men utbrott inträffar då och då. Det senaste stora utbrottet var under 2001 och började i England, varifrån det spreds till Irland, Nederländerna och Frankrike.
Smittade nötkreatur får feber och slutar att äta och producera mjölk. Inom ett dygn från symtomens början utvecklas smärtande blåsor i munslemhinna, i klövrand och mellan klövarna samt ibland på spenarna. Symtomen leder till att djuren saliverar rikligt, vägrar äta och blir halta. Hos svin är symtomen lite otydligare men består
695
Bilaga 5 SOU 2010:106
av feber, matvägran och hälta på grund av blåsbildning främst i klövregionen. Får och getter får mycket diffusa symtom och vanligen är hälta det enda som ses. Förändringar i klövrand och klövspalt kan ses men är mycket svåra att upptäcka på dessa djurslag. Sjukdomen är dödlig endast hos unga djur, men bakterieinfektioner kan försvåra läkning och förorsaka andra besvärliga följdsymtom.
Infektion hos människa finns rapporterat och det har visats att människor kan härbärgera virus i svalget (utan att vara sjuka) i över ett dygn. Det är dock ovanligt att människor smittas och sjukdomen betraktas inte som en zoonos. Det bör observeras att den sjukdom hos människa som ibland kallas hand- fot och munsjuka (korrekt svensk namn: höstblåsor) inte har något med mul- och klövsjukevirus att göra.
Mul- och klövsjuka är oerhört smittsamt. Smittämnet kan spridas via luft över flera kilometer. Transportfordon, redskap och människor som fått viruset på kläderna kan också bidra till att sprida smittan mellan besättningar. Infekterade djur utsöndrar virus redan innan symtom kan ses och även efter tillfrisknande. Viruset finns i hela kroppen av det infekterade djuret och sprids via utandningsluft, sekret och mjölk. Kött och andra produkter från infekterade djur innehåller också virus som dock inaktiveras genom värmebehandling.
Paratuberkulos
Paratuberkulos orsakas av en bakterie vid namn Mycobacterium avium subspecies paratuberculosis (förkortad M. paratuberculosis). Sjukdomen benämns också Johne´s disease. Sjukdom till följd av smitta med M. paratuberculosis drabbar framförallt idisslare men även kanin kan infekteras. Smittämnet förekommer i praktiskt taget hela världen och i många länder är det mycket vanligt. Låg känslighet hos tillgängliga undersökningsmetoder och stora variationer i provtagningsfrekvens försvårar dock internationella jämförelser. Sverige har ingen eller låg förekomst av smittan. Efter ett utrotningskampanj i mitten av 1990-talet infördes ett frivilligt kontrollprogram för avelsbesättningar med köttrasnöt 1998. Sjukdomen har aldrig hittats i svenska mjölkbesättningar och inte heller hos får eller get eller vilt i Sverige. I Norge finns paratuberkulos hos get och i Danmark främst hos nötkreatur.
696
SOU 2010:106 Djursmittor
Symtomen vid paratuberkulos är långsamt insättande. Först ses avmagring, ibland följt av minskad mjölkproduktion, och så småningom kan djuren få diarré. Paratuberkulos ger inte feber. Sjukdomsförloppet kan vara utdraget men leder slutligen till döden. Infektion utan synliga symtom är vanligt. I en smittad besättning är det normalt bara enstaka djur som visar kliniska symtom.
Infekterade djur utsöndrar periodvis bakterierna i avföringen och smittspridning till andra djur sker främst genom att dessa kommer i kontakt med smittad gödsel eller gödselförorenat material. Infektion sker via munnen. Kalvar, lamm och killingar med smittade mödrar kan få i sig smittan då de diar, eftersom bakterier från gödsel lätt hamnar på juvret eller i mjölken (bakterierna kan även utsöndras i mjölken). Bakterierna är mycket motståndskraftiga och överlever länge i miljön. Diagnosen paratuberkulos ställs genom att bakterier påvisas i avföring. För att med säkerhet kunna utesluta smittan krävs upprepad provtagning under lång tid eftersom smittade djur bara utsöndrar bakterier periodvis. Diagnostiken är betydligt säkrare på besättningsnivå än när det gäller enskilda djur.
M. paratuberculosis har även isolerats från tarmkanalen hos människor som lider av den kroniska tarmsjukdomen Chrones disease.
Detta har lett till misstankar om ett samband mellan paratuberkulos hos djur och Chrones disease hos människa. Det finns dock inga säkra belägg för något sådant samband, och paratuberkulos betraktas inte allmänt som en zoonos. En faktor som talar mot zoonosteorin är att Sverige har relativt många fall av Chrones disease hos människa men få fall av paratuberkulos hos djur, medan det i många andra länder är tvärtom.
Vesikulär stomatit
Vesikulär stomatit orsakas av ett Vesikulovirus. Sjukdomen är i likhet med Vesikulär svinsjuka främst viktig som differentialdiagnos till mul- och klövsjuka eftersom den enda kliniska avvikelsen från mul- och klövsjuka i ett tidigt stadium är att även hästar drabbas. Sjukdomen drabbar främst nötkreatur, svin och häst. Får och get är mindre känsliga. Även vilda djur är känsliga t.ex. hjort, tvättbjörn, apa, gnagare, fladdermöss och mindre däggdjur. Människa kan också smittas och få influensaliknande symtom, men sjukdomen brukar inte betraktas som en zoonos.
697
Bilaga 5 SOU 2010:106
Sjukdomen förekommer i Nord-, Central- och Sydamerika. I Europa finns fall av sjukdomen beskriven bland hästar i Frankrike i början på 1900-talet. Sjukdomen har aldrig påvisats i Sverige.
Symtomen utgörs framförallt av feber och blåsor i munslemhinna, klövrand/hovrand eller på spenar. Upp till 90 procent av djuren i en besättning kan drabbas och blåsornas är ofta lokaliserade till samma kroppsdel hos djuren i ett besättningsutbrott. De sår som bildas när blåsorna brister självläker, såvida inte bakterieinfektioner tillstöter.
Beroende på var blåsorna sitter ses matvägran, dreglande och smackande, hälta eller sänkt mjölkproduktion. Dödligheten är låg. Virus finns i blåsvägg och blåsvätska samt saliv och smittspridning sker via direkt eller indirekt kontakt via t.ex. jord och växter. I vissa områden sker sannolikt smittspridning via insekter (bl.a. myggor och sandmyggor). Infektion sker vanligen genom skadad hud eller slemhinna alternativt via munnen. Kunskapen om sjukdomens spridning är dock ofullständig, trots att den funnits länge.
2. Smittor hos nötkreatur
2.1 Zoonoser
Se beskrivningarna under 1.1 ovan för Brucellos, EHEC/VTEC, Listerios, Mjältbrand, Rift Valley fever, Salmonellainfektion, TSEsjukdomen BSE, Tuberkulos och Q-feber.
2.2 Icke-zoonoser
Se beskrivningar under 1.2 ovan för blåtunga, mul- och klövsjuka, paratuberkulos och vesikulär stomatit
Boskapspest
FAO bedriver en världsomspännande kampanj med mål att utrota boskapspesten – Rinderpest – och uppgav i ett pressmeddelande i december 2009 att de i samarbete med OIE inom 18 månader skulle kunna förklara boskapspesten som utrotad.
698
SOU 2010:106 Djursmittor
Historiskt har länder som är beroende av nötkreatur för att få kött och mjölk drabbats hårt av utbrott av boskapspest, ibland med svåra svältkatastrofer som följd.
Boskapspest orsakas av ett Morbillivirus som är närbesläktat med både mässling- och valpsjukevirus. Sjukdomen drabbade de flesta arter av klövbärande djur men främst nötkreatur och bufflar. Boskapspest förekom i Sverige senast på 1700-talet Drabbade djur blev nedsatta och fick feber, nos- och ögonflöde samt efter några dagar sårskador i mun, näshåla och runt urinröret. Djuren saliverar då påtagligt. Efter feberfasen drabbades djuren av en våldsam mörkfärgad blodblandad diarré som ledde till att djuret kollapsade och dog till följd av uttorkning. Boskapspest spreds framförallt genom direktkontakt mellan djur, men smittämnet kan överleva länge i kyld eller fryst vävnad från sjuka djur.
Bovin virusdiarré (BVD)
Bovin virusdiarré (BVD) orsakas av en ett Pestivirus, som bl.a. är släkt med svinpestvirus. Två genotyper finns – BVD-virus typ 1 och typ 2. Typ 2 kan ge en allvarlig sjukdomsbild och hög dödlighet.
BVD förekommer i nötkreatursbesättningar över hela världen. Namnet Mucosal disease används också tillsammans med BVD, förkortas då BVD/MD. Ordet diarré säger inte hela sanningen, utan sjukdomen är först och främst en reproduktionssjukdom, som orsakar omlöpningar, kastningar, missbildningar och svag- och dödfödda kalvar. Förutom reproduktionsproblem kan även försämrad kalvhälsa med diarré och hosta vara en bra indikator på att BVD kommit in i en besättning.
Det kännetecknande för BVD är förekomsten av persistent infekterade (PI) djur, så kallade ”kroniker”, som föds när en dräktig ko eller kviga infekteras före dag 125 under dräktigheten. Mellan en och två procent av djuren i en nötkreaturspopulation är kroniker, om inga åtgärder görs för att kontrollera BVD.
De persistent infekterade djuren är den viktigaste och mest effektiva smittkällan för BVD. PI-infekterade djur kan i vissa fall utveckla sjukdomen ”mucosal disease” om de blir smittade med en annan mer aggressiv typ av BVDV. Sjukdomen har ofta ett hastigt förlopp med diarré, hög feber och sår ibland annat munhålan, vilket inte ska förväxlas med mul- och klövsjuka, och leder oftast till
699
Bilaga 5 SOU 2010:106
döden. I Sverige är det BVD-virus som är anmälningpliktig – Mucosal disease är en delmängd av alla BVD infektioner
Smittspridningen sker framför allt via direktkontakt mellan nötkreatur vid inköp, samtransporter etc, men i vissa fall kan även indirekt smittspridning via exempelvis injektioner, semin, ströbäddar och luft ha betydelse. I Sverige bekämpas BVD typ 1 genom ett kontrollprogram. Typ 2 har aldrig påvisats i Sverige.
Campylobacter foetus
Bakterien Campylobacter foetus förekommer i könsorganen hos nötkreatur, där den hos kor kan orsaka infertilitet eller tidig fosterdöd. Hos tjurar finns bakterien i förhuden. Smittan sprids i samband med naturlig betäckning. Fall av campylobacter foetus hos nötkreatur har minskat i och med att artificiell insemination blivit allmänt förekommande.
Elakartad lungsjuka
Elakartad lungsjuka eller Contagious bovine pleuropneumonia (CBPP) är en Mykoplasma-infektion som främst drabbar nötkreatur. Sjukdomen förekommer i Afrika, Mellanöstern och Asien, men har även påvisats i EU – senast 1999 i Portugal. Sjukdomen utrotades i Sverige 1856.
Nötkreatur som drabbas av CBPP får feber, nedsatt aptit, och påverkat allmäntillstånd, följt av en tilltagande hosta. Hostan är mycket smärtsam för djuren och de står ofta med krökt rygg, frambenen isär och framsträckt huvud för att minska smärtan och underlätta andningen. Nosflöde och svullnader över bålen kan ses i senare stadium. Det förekommer även friska smittbärare, dvs. djur som inte visar symtom trots att de är infekterade. Detta ses bl.a. hos djur som överlevt sjukdomen och till synes tillfrisknat. Kalvar får ofta ledinflammationer.
Smittämnet finns i utandningsluft, upphostningar, nosflöde och urin från infekterade djur och kan spridas genom luften över kortare avstånd till mottagliga djur som infekteras genom inandning av smittämnet. Dräktiga djur kan smitta sina ofödda kalvar.
700
SOU 2010:106 Djursmittor
Enzootisk bovin leukos (EBL)
Enzootisk bovin leukos (EBL) är en tumörsjukdom hos nötkreatur och orsakas av ett retrovirus. Leukos överförs från djur till djur via nässekret, blod, mjölk och livmodersflytningar. Så lite som en blodsdroppe på en kanyl räcker för att överföra smitta. Flertalet smittade djur blir inte sjuka utan blir symtomfria smittbärare. Kalvarna efter sjuka kor kan bära leukosvirus. Djur som utvecklar symtom avmagrar, får tumörer i lymfknutor och inre organ, samt får en ökad känslighet för andra infektioner. Hos mjölkkor minskar mjölkproduktionen. Sverige fick år 2003 officiellt status som leukosfri inom EU.
Infektiös bovin rhinotrakeit/Infektiös pustulär vulvovaginit (IBR/IPV)
Infektiös bovin rhinotrakeit (IBR) och Infektiös pustulär vulvovaginit (IPV) är två sjukdomsyttringar av samma smittämne – ett
Herpesvirus. Sjukdomen förekommer således i en luftvägsform och en genital form. Främst drabbas nötkreatur men även vissa andra djurarter kan infekteras. Sjukdomen förekommer i hela världen, särskilt i områden med intensiv nötkreatursproduktion. Sverige friförklarades 1998 avseende IBR/IPV och i de övriga nordiska länder samt i fler andra EU-länder råder likaså en gynnsam situation.
Symtombilden varierar. Vid luftvägsformen ses feber, matvägran, nos- och ögonflöde samt rodnad och sårbildning i nosslemhinnan, ibland också hosta. Vid genitalformen ses främst kastningar i sen dräktighet eller feber, svullen vulva och små blås- eller knutlika förändringar i vaginalslemhinnan. Likartade förändringar kan ses på penis och förhud hos tjurar. Ytterligare en form visar sig endast som inflammation i ögonslemhinnan. Infektionen kan också förlöpa helt utan symtom..
Smittspridning sker främst via direktkontakt mellan djur. Upphostningar och nossekret från djur med luftvägssymtom, sperma och vaginalsekret från djur med symtom från könsvägarna innehåller smittämne. Ett infekterat djur ska betraktas som potentiellt smittförande hela livet, eftersom smittämnet efter genomgången sjukdom kan ligga ”vilande” i kroppen och återaktiveras vid stress.
701
Bilaga 5 SOU 2010:106
Lumpy skin disease
Lumpy skin disease är en hudsjukdom som drabbar nötkreatur. Sjukdomen orsakas av ett s.k. Poxvirus som är närbesläktat med får- och getkoppsvirus. Sjukdomen förekommer främst i Afrika söder om Sahara, men också i Albanien. Sjukdomen har aldrig påvisats i Sverige.
Den kliniska bilden varierar med allt ifrån enstaka hudutslag utan övriga symtom till dödsfall. I fall med tydliga symtom ses knappformiga runda hudutslag (0,5–7 cm i diameter) inom 48 timmar efter en inledande feberstegring. Utslagen kan ses över hela kroppen, alltifrån några enstaka till flera hundra. En allmänpåverkan noteras också i form av aptitlöshet och svullnader på buk, ben och i dröglapp. Beroende på var utslagen sitter ses t.ex. ögon- och nosflöde samt salivering. Sekundära bakteriella infektioner kan uppträda och ger då varbildande sår och bölder, men också juverinflammation och hältor. Normalt läker hudförändringarna först efter flera månader och ger bestående ärrbildning. Hudarna blir därför i praktiken värdelösa. Nötkreatur i alla åldrar insjuknar, men unga individer drabbas oftast hårdast.
Sjukdomen kan smitta via direktkontakt mellan djur, men spridning via flugor, myggor och andra insekter anses viktigast.
Trichomonas foetus hos nötkreatur
Trichomonas foetus är en encellig organism som orsakar fertilitetsstörningar hos nötkreatur. Smittan överförs i samband med naturlig betäckning och leder till utebliven dräktighet eller till aborter under dräktighetens första tredjedel. Fall av trichomonas-infektion hos nötkreatur har minskat i och med att artificiell insemination blivit allmänt förekommande. Under de senaste tio åren har Trichomonas foetus även påvisats i avföring från unga katter med diarré.
702
SOU 2010:106 Djursmittor
3. Smittor hos får och getter
3.1 Zoonoser
Se beskrivningarna under 1.1 ovan för Brucellos, Mjältbrand, Listerios, Mul- och klövsjuka och Q-feber.
3.2 Icke-zoonoser
Se beskrivningarna under 1.2 ovan för blåtunga, mul- och klövsjuka och paratuberkulos. TSE-sjukdomarna scrapie och Nor98 beskrivs under 1.1.
Får- och getkoppor
Får- och getkoppor orsakas av olika virus inom genus Capripoxvirus. Sjukdomen benämns också Sheep pox and goat pox. Förutom får och getter kan vissa virusstammar även infektera renar. Fall av getkoppor hos människa finns beskrivet men sjukdomen betraktas inte som en zoonos. Smittämnena förekommer främst i Afrika, Mellanöstern, Centralasien och Indien men även i Turkiet. I Sverige har sjukdomen inte rapporterats sedan 1934.
Sjukdomen börjar med feber, aptitlöshet, ökad salivation och flöde från nos och ögon. Inom ett par dagar uppträder förändringar i huden och ibland också på slemhinnor. Det är lättast att se kopporna där ullen är tunnast, samt i munhålan. Kopporna börjar som röda ”prickar” och utvecklas vidare till blåsor som kan vätska sig och sedan övergå i krustor under läkningen. Koppor inne i kroppen kan ge allvarliga symtom och unga djur dör ofta av sjukdomen. Bakterieinfektioner försvårar läkningen av kopporna och kan förorsaka andra symtom.
Koppvirus sprids främst via direktkontakt med smittade djur. Eftersom smittämnet är mycket tåligt och överlever länge i miljön kan det också lätt spridas med redskap, transportfordon, skötares kläder etc., som förorenats med sekret från infekterade djur. Då ullen hos infekterade djur lätt förorenas av koppsekret kan smittämnet också finnas kvar länge i ullen på djur som tillfrisknat från sjukdomen.
703
Bilaga 5 SOU 2010:106
Maedi-Visna/CAE
Maedi Visna är en smittsam, smygande och dödlig virussjukdom hos får, med symtom som andnöd, ledinflammationer, avmagring och vinglighet. Hos get finns en variant av sjukdomen som kallas CAE (Caprin artrit encefalit). Maedi/visna-virus och CAE-virus är mycket nära släkt med varandra. Får kan smittas av CAE-virus och getter med maedi/visna-virus, både experimentellt och naturligt. Hur ofta detta verkligen sker bland får och getter är inte känt, men i norska besättningar med både får och getter är det vanligt att får har antikroppar mot CAE-virus. Detta kan ställa till problem när man vill testa blodprover för antikroppar mot maedi/visna-virus.
Sjukdomen förekommer i svenska fårbesättningar.
Peste des petits ruminants (PPR)
Peste des petits ruminants (PPR) orsakas av ett Morbillivirus (släkt med boskapspest- valpsjuke- och mässlingvirus) och drabbar får och getter sjukdomen förekommer i Afrika, Indien, Mellanöstern och på arabiska halvön. PPR har aldrig påträffats i Sverige.
Infekterade djur får feber, nos- och ögonflöde samt efter några dagar sår i mun, näshåla och ibland i ögonen. Djuren saliverar då påtagligt och ibland kan andningsvägarna blockeras av slem. Hosta och andningssvårigheter till följd av lunginflammation är vanligt. De flesta smittade djur drabbas av en våldsam diarré som leder till att djuret kollapsar och dör till följd av uttorkning. Symtomen är desamma som vid boskapspest, förutom att nötkreatur inte drabbas.
Sjukdomen sprids framförallt genom direktkontakt mellan djur, men smittämnet kan överleva länge i kyld eller fryst vävnad från sjuka djur.
Smittsam juverinflammation hos får och get
Smittsam juverinflammation (Contagious agalactia) är en mycket smittsam form av juverinflammation hos får och getter, som orsakas av bakterien Mycoplasma agalactiae. Sjukdomen finns i Europa i huvudsak i länderna runt Medelhavet, samt i Asien och Afrika. Den orsakar förluster till följd av minskad mjölkproduktion och dödsfall. Utöver symtomen till följd av juverinflammationen drabbas smittade djur av ledinflammationer, ögoninflammationer
704
SOU 2010:106 Djursmittor
och ibland även aborter och lunginflammation. Sjukdomen har inte diagnostiserats i Sverige
4. Smittor hos svin
4.1 Zoonoser
Se beskrivningarna under 1.1 ovan för Brucellos, Salmonellainfektion, Trikinos och Yersinos.
4.2 Icke-zoonoser
Se beskrivningen under 1.2 ovan för Aujeszkys sjukdom, mul- och klövsjuka samt vesikulär stomatit.
Afrikansk svinpest
Afrikansk svinpest är en mycket smittsam virussjukdom som uteslutande drabbar svin. Sjukdomen är i huvudsak, som namnet anger, begränsad till Afrika, söder om Sahara. Men Europa har haft flera utbrott framför allt på Sardinien och den iberiska halvön. Fall har även rapporterats från Georgien, Ryssland och Armenien dit smittan spreds då matavfall från fartyg dumpades på soptipp. I Sverige har afrikansk svinpest aldrig förekommit.
Grisar som drabbas av afrikansk svinpest blir snabbt mycket dåliga med bland annat feber, andningssvårigheter, blödningar och vinglighet. Dödligheten är mycket hög, men lindrigare former kan förekomma med lägre dödlighet och även med ett mer kroniskt förlopp. Det finns ingen behandling och i nuläget inga vacciner.
Afrikansk svinpest kan smitta genom okokt matavfall, direktkontakt grisar emellan, med vinden kortare sträckor, via insekter samt med kläder och redskap.
Atrofisk rhinit
Atrofisk rhinit, ofta kallat nyssjuka, orsakas av bakterien Pasteurella multocida. Bakterien smittar smågrisar och kan i vissa fall producera ett toxin som bryter ned slemhinnorna i trynet. Vid nys-
705
Bilaga 5 SOU 2010:106
sjuka ses symtom i form av nysningar hos spädgrisar, sneda trynen hos smågrisar, näsblod, svarta ”halvmånar” under ögonen. Smitta med Pasteurella multocida ökar känsligheten för andra smittämnen vilket innebär att sekundärinfektioner är vanliga. Under 1950- och 60-talen var nyssjuka vanlig bland svenska grisar, men sedan dess har antalet fall stadigt minskat. I dag diagnostiseras bara enstaka utbrott i Sverige. Årlig provtagning görs i varje avelsbesättning och sedan 1992 är avelsbesättningarna fria.
Actinobacillus pleuropneumoniae (APP)
Bakterien Actinobacillus pleuropneumoniae (APP) orsakar luftvägsinfektioner hos grisar. Infektion med APP tillhör en av de vanligaste infektionerna som drabbar framför allt slaktsvin världen över. Under senare tid verkar det som om problem associerade till APP har ökat inom grisproduktionen i Sverige. Sjukdomen kan förebyggas genom vaccination.
Klassisk svinpest
Klassisk svinpest (kallas ofta svinpest) är en mycket allvarlig virussjukdom som drabbar svin, såväl tama som vilda, och orsakas av ett s.k. Pestivirus. Sjukdomen benämns också Classical swine fever (CSF). Sjukdomen förekommer i stora delar av världen, men i Sverige påvisades den senast 1944. Inom EU uppträder sjukdomen alltmer sällan och då framför allt hos vildsvin. Flera utbrott hos tamsvin rapporteras dock från nyanslutna medlemsstater.
Den kliniska bilden vid svinpest kan variera kraftigt, från mycket milda symtom till akut sjukdom och dödsfall. Vid den typiska bilden får grisarna mycket hög feber med kraftigt stört allmäntillstånd och upphörd foderlust. De ligger ofta tätt samman i grupper och stapplar när de tvingas gå. Centralnervösa symtom såsom kramper, skakningar och förlamningar kan också ses. Röd-lila områden i huden, som uppstår på grund av kärlskador, är ett annat vanligt fynd vid akut svinpest. Dödligheten kan vara 90 till 100 procent. Det förekommer dock varianter av svinpest där förloppet är mer utdraget och de mest framträdande tecknen på sjukdom kan då vara reproduktionsstörningar och allmänt dålig produktion och ökad sjuk-
706
SOU 2010:106 Djursmittor
domsförekomst i besättningen. Symtombilden är densamma som vid afrikansk svinpest.
Då viruset kan överleva länge i kylt och fryst kött och i många rökta eller saltade produkter är en annan viktig smittväg utfodring med matavfall. Därför är det inom EU förbjudet att utfodra grisar med matavfall av animaliskt ursprung. Två större utbrott i Europa (Holland 1997 och Storbritannien 2000) tros bägge ha initierats genom utfodring med smittat matavfall. Den fortsatta smittspridningen vid dessa utbrott skedde genom direkt eller indirekt kontakt mellan grisar. Direkt eller indirekt kontakt med vildsvin anses också vara orsaken till flertalet utbrott bland tamsvin inom EU. Vindspridning anses inte förekomma annat än möjligen över mycket korta avstånd.
Smittspridningen har historiskt skett främst via infekterat matavfall och direktkontakt mellan djur, men även indirekt överföring via personer, transportbilar, redskap, sperma m.m. förekommer. Vid låga temperaturer kan viruset överleva i veckor till månader i stallmiljö.
Pig respiratory and reproductive syndrome (PRRS)
Pig respiratory and reproductive syndrome (PRRS) är en virussjukdom som drabbar svin och orsakas av ett Arteritvirus. Innan man lyckades knyta sjukdomen till det virus som man nu vet orsakar PRRS hade sjukdomen flera fantasieggande namn. Ibland kallades den för Mystery Pig Disease och ibland för Blue Ear Disease på grund av att cirka fem procent av de drabbade suggorna fick blåa öron till följd av cirkulationsstörningar. PRRS rapporterades första gången i USA 1987, men är nu spridd i de flesta svinproducerande länder i världen. I Europa sågs den först i Tyskland 1990. I Danmark är viruset utbrett, men det har aldrig påvisats i Norge eller Finland. PRRS-virus påvisades för första gången i Sverige sommaren 2007 i rutinprover tagna på slakterier. Sjukdomen bekämpades och smittämnet har utrotats.
PRRS ger sig till känna på en rad olika sätt. Hos suggor ses framför allt en ökad frekvens omlöpningar och kastningar (aborter). Hos vuxna djur ses oftast endast ett måttligt nedsatt allmäntillstånd. En viss dödlighet förekommer dock på grund av cirkulationsstörningar. Hos smågrisar utgör svaghet vid födseln ett av de mest utmärkande symtomen. Detta resulterar i en starkt ökad dödlighet
707
Bilaga 5 SOU 2010:106
framför allt före avvänjningen, men även efter denna. Bland de djur som överlever ses förutom ett sämre allmäntillstånd även en försämrad tillväxt. Hos slaktsvin ses komplicerade luftvägssjukdomar som kan ha en dödlig utgång i drygt tio procent av fallen. Hos överlevande djur ses precis som hos smågrisarna ett försämrat allmäntillstånd och en försämrad tillväxt. När PRRS-viruset funnits en tid i en besättning blir sjukdomssymtomen lindrigare eftersom djuren utvecklar viss immunitet. PRRS kan dock utgöra ett fortsatt problem eftersom djuren blir känsligare för andra smittämnen. Det har visats att antibiotikaanvändningen är högre i PRRS-smittade danska besättningar än i andra besättningar i Danmark.
Infektionen sprids via direktkontakt mellan svin eller indirekt via t.ex. transportbilar eller redskap som förorenats med virus, infekterade foster etc. Insemination utgör en risk för smittspridning eftersom virus kan utsöndras i sperma. Även vindburen smitta diskuteras.
Porcine epidemic diarrhoea (PED)
Porcine epidemic diarrhoea (PED) orsakas av ett Coronavirus, som är vida spritt i Europa. Kliniskt är det svårt att skilja TGE från PED, då symtomen är likartade. Efter att smittan introducerats till en besättning bildar djuren immunitet inom två till tre veckor, varefter smittan kan försvinna ur besättningen spontant. Akuta utbrott inträffar när viruset introduceras till en besättning som tidigare inte varit utsatt och där djuren alltså saknar immunitet. I dessa fall kan upp till 100 procent av djuren drabbas. Symtomen varierar och är allvarligast hos smågrisar, som kan få mycket våldsamma diarréer och där dödligheten kan vara hög.
Det virus som ger PED är sannolikt spritt i flera andra medlemsstater, men det har inte påvisats i Sverige.
Svindysenteri
Svindysenteri är en allvarlig diarrésjukdom hos slaktsvin, som orsakas av bakterien Brachyspira hyodysenteriae. Behandling mot svindysenteri har tidigare svarat för en icke obetydlig del av det antibiotika som används till svin i landet. Arbete sker för att försöka begränsa
708
SOU 2010:106 Djursmittor
förekomsten av svindysenteri i svenska svinbesättningar och därmed minska användningen av antibiotika inom svinnäringen.
Swine enzootic pneumonia (SEP)
Swine enzootic pneumonia (SEP) eller smittsam hosta är en sjukdom som drabbar växande alaktsvin. Tidigare trodde man att sjukdomen orsakades av influensavirus och den kallades felaktigt för svininfluensa. SEP orsakas av infektion med bakterien Mycoplasma hyopneumoniae, som är mycket liten och saknar cellvägg. Avsaknaden av cellvägg gör att bakterien är okänslig för penicillin. Det kan vara detta som ligger bakom den tidigare missuppfattningen att sjukdomen orsakades av virus.
Förekomsten av SEP hos svenska slaktsvin har minskat markant under de senaste årtiondena. År 1994 noterades lungskador orsakade av SEP hos 18 procent av grisarna vid slakt. Denna siffra hade sjunkit till två procent 2001. Förbättringen anses bero på att det har blivit vanligare med omgångsuppfödning vilket innebär att djuren inte utsätts för ett lika högt smittryck. Sjukdomen kan även förebyggas genom vaccination.
Teschensjuka
Teschensjuka orsakas av ett Enterovirus, (Porcint enterovirus serotyp 1), av vilket det finns både mycket sjukdomsframkallande varianter och milda varianter. Viruset tros finnas i stora delar av världen där svin hålls, men de flesta infektioner ger inga symtom och kliniska utbrott är ovanliga. Namnet Teschensjuka används för att beteckna den allvarligaste formen av sjukdomen, medan benämningen Talfan disease har använts för att beskriva en mildare sjukdomsform som bl.a. setts i Talfan i Wales.
Stora utbrott av Teschensjuka har tidigare rapporterats från Tyskland och Polen, samt Madagaskar. Innan det var känt hur utbrett viruset är var sjukdomen anmälningspliktig i de flesta länder i västvärlden. Sjukdomen omfattades av EU-lagstiftning fram till 2002 då den ströks.
Vid fullt utvecklad Teschensjuka blir grisarna successivt förlamade, först i bakbenen, men i ett senare skede hela kroppen.
709
Bilaga 5 SOU 2010:106
Innan förlamningen inträffar ses vinglig gång och koordinationssvårigheter. Virus utsöndras i gödsel från smittade grisar.
Transmissible gastroenteritis (TGE)
Transmissible gastroenteritis (TGE) är en mycket smittsam sjukdom hos svin som orsakas av ett Coronavirus. Kliniskt är det svårt att skilja TGE från PED, då symtomen är likartade. Smågrisar utvecklar våldsam diarré och dödligheten kan vara hög. I likhet med PED utvecklar djuren immunitet efter en tid. Det är inte heller ovanligt att smittan försvinner ur besättningen spontant efter en tid. I större besättningar kan viruset dock finnas kvar under lång tid. Symtomen blir då mindre påtagliga och dödligheten blir lägre, även om en stor andel av djuren får diarré.
TGE anses inte utgöra en stor risk för Sverige, delvis pga. att ett annat Coronavirus som finns bland svenska grisar kan fungera som ett naturligt vaccin.
Vesikulär svinsjuka
Vesikulär svinsjuka orsakas av ett Picornavirus.Sjukdomen benämns också Swine vesicular disease. Det allvarliga med sjukdomen är inte sjukdomen i sig, utan det faktum att den, i likhet med vesikulär stomatit, kliniskt inte går att skilja från mul- och klövsjuka. Sjukdomen påvisades för första gången i Italien 1966, och utbrott har därefter rapporterats från flera europeiska länder samt Hongkong och Japan. För närvarande förekommer sjukdomen i Italien, där återkommande utbrott har setts de senaste åren.
Symtombilden kan ibland vara mycket mild och nästan omärkbar. Drabbade svin får ibland nedsatt allmäntillstånd och aptit, liksom feber i ett par dagar. Symtom som kan ses vid SVD är främst blåsor i klövranden på klövar och lättklövar och ibland på trynet. Mer sällan ses blåsor i munnen och på spenar. Ibland är varierande grad av hälta det första man ser i en besättning, men mjukt underlag kan dölja hältan. Ofta är smittspridningen inom besättningen relativt långsam.
Infektionen kan spridas till nya områden genom handel med smittade djur, via kontaminerade transportbilar och redskap, eller
710
SOU 2010:106 Djursmittor
genom utfodring med okokt matavfall. Viruset är mycket motståndskraftigt och kan överleva långa perioder i kylda och frysta slaktkroppar, liksom i olika svinköttsprodukter samt i miljön. Smittan kan troligen även spridas med sperma.
5. Smittor hos hästdjur
5.1 Zoonoser
Se beskrivningarna under 1.1 ovan för Rots och Trikiner.
Virala encefaliter hos häst, inklusive Venezuelan equine encephalitis och West Nile fever
Virusorsakad hjärninflammation (encefalit) hos häst kan förorsakas av ett antal olika virus som samtliga är zoonoser, bl.a. Venezuelan equine encephalitis virus (VEE), Eastern equine encephalitis virus (EEE), Western equine encephalitis virus (WEE) som tillhör genus Alphavirus, samt West Nile virus (WNV) och Japansk encefalit Bvirus.
EEE, WEE och VEE förekommer i Nord-, Central- och Sydamerika. Sjukdomssymtomen hos häst börjar med feber, som kan avklinga för att sedan stiga på nytt. Drabbade hästar blir överkänsliga för ljud och beröring och får ofrivilliga muskelrörelser som kan ses som darrningar under huden. De kan gå i cirklar, bli vingliga eller få oförklarlig klåda. Så småningom blir djuren slöa och får allt svårare med balansen. Sjukdomen kan få dödlig utgång. Döden föregås i dessa fall av allt större rörelsesvårigheter och medvetslöshet, inom några dygn. Graden av sjukdom varierar, likaså dödligheten.
Smittämnena sprids via blodsugande insekter. I områden där virusen finns fungerar ofta vilda fåglar som smittreservoarer. Olika fågelarter får varierande symtom, beroende på art och virustyp. Smittade människor får feber, illamående och kräkningar, följt av nackstelhet, ibland kramper och i värsta fall koma och död.
VEE-smittade hästar och människor kan ha så höga koncentrationer av virus i blodet att smittan kan föras vidare genom t.ex. myggbett. Detta gäller inte vid smitta med EEE, WEE, WNV eller japansk encefalit, eftersom virushalterna i blodet är lägre.
711
Bilaga 5 SOU 2010:106
West Nile virus (WNV) ingår i gruppen Flavivirus som orsakar febrila sjukdomar och hjärn-/hjärnhinneinflammation. Symtomen påminner om dem vid EEE, WEE och VEE. Förutom hos häst har viruset isolerats från människa, fåglar, hund och ekorre. WNV förekommer i Nord- och Centralamerika, Mellanöstern och sporadiskt i delar av Europa. Viruset har vid upprepade tillfällen påvisats hos människor i Europa och dess närområde, bl.a. i Rumänien, Ryssland och Israel. Viruset har även isolerats från hästar med hjärninflammation bl.a. i Italien, Frankrike, Marocko och Israel. Flera andra länder har rapporterat fynd av antikroppar mot WNV hos hästar, vilket är ett tecken på att hästarna varit utsatta för viruset.
Under 1999 rapporterades West Nile fever hos människa och häst i östra USA och inom några få år spreds viruset över landet. Sedan 1999 har sjukdomen bekräftats hos cirka 16 000 hästar i USA och dödligheten hos häst har uppgått till cirka 30 procent. Vaccin finns tillgängligt i USA men används inte i Sverige på grund av att sjukdomen inte har diagnostiserats i landet.
Sjukdomen hos människa kan yttra sig på flera olika sätt och ibland uppträder inga symtom överhuvudtaget. Sjukdomen är ofta lindrig med influensaliknande symtom som feber, huvud- och muskelvärk. Ibland (färre än 15 procent av fallen) är dock sjukdomen allvarlig med tecken på hjärnhinneinflammation eller hjärtmuskelinflammation (myocardit). Vid de utbrott som beskrivits på senare år har dödligheten hos dessa varit mellan fem och tio procent.
De naturliga bärarna av WNV är vilda fåglar, som fungerar som smittreservoarer. Båda häst och människa kan betraktas som slutvärdar vilket betyder att infekterade hästar inte är smittförande och därför troligen inte utgör någon risk för andra hästar eller människor. Myggor utgör vektor för smittan.
5.2 Icke-zoonoser
Se beskrivningen under 1.2 ovan för Vesikulär stomatit.
Afrikansk hästpest
Afrikansk hästpest är en virussjukdom som sprids via blodsugande insekter, främst svidknott. Sjukdomen drabbar hästdjur (dvs. även t.ex. zebra) och som namnet antyder finns den i nuläget bara i
712
SOU 2010:106 Djursmittor
Afrika, söder om Sahara. Men så sent som 1990 förekom utbrott i norra Afrika, Spanien och Portugal. Sjukdomen har aldrig påvisats i Sverige.
Sjukdomen uppträder i olika former beroende bl.a. på drabbat djurslag och djurets immunologiska status samt virusets egenskaper. Den kliniska bilden kan variera från enbart feber till feber i kombination med olika cirkulatoriska förändringar såsom blödningar och vätskeutträde i vävnaderna. Vid den mest akuta formen får hästen vätskeansamlingar i lungorna och svår andnöd med hosta och skummande vätska från näsborrarna. I andra fall kan karakteristiska svullnader runt ögonen och i resten av ansiktet, halsen och kring bogen ses. Trots att hästarna kan bli mycket sjuka vill de ofta fortsätta att äta, något som normalt inte ses vid andra infektionssjukdomar hos häst.
Infekterade hästar smittar inte vid direktkontakt utan det krävs svidknott för att smittan ska spridas till andra hästar.
Beskällaresjuka
Beskällaresjuka (Dourine) är en mycket allvarlig, ofta kronisk, sjukdom hos hästdjur (häst, åsna och mula). Sjukdomen förekommer enligt OIE i delar av Afrika, Asien, sydöstra Europa och Sydamerika. Beskällaresjuka, som orsakas av en parasit (en protozo), smittar i samband med naturlig betäckning. Symtom ses först i genitalia i form av svullnad och inflammation. Därefter ses hudförändringar i form av ringformade 1–10 cm stora utslag. Efter en tid inträder nervskador som så småningom ger förlamningar. Dödligheten är hög förutom i områden där sjukdomen förekommer endemiskt. I sådana områden kan sjukdomen ha ett mildare förlopp. Smittspridning kan förhindras genom att undvika betäckning av djur som är misstänkt smittade. Diagnosen ställs genom serologi, dvs. påvisande av antikroppar i blodprov. I Sverige tas blodprov vid vissa importer, men även vid export av hästar när införsellandet så kräver.
713
Bilaga 5 SOU 2010:106
Ekvint herpesvirus typ 1 (EHV-1)
Ekvint herpesvirus 1 (EHV-1) (virusabort) orsakas av hästens Herpesvirus 1 eller, som är det mest fruktade av hästens herpesvirus. Infektion kan orsaka kastning hos dräktiga ston. Hos övriga hästar kan EHV-1 orsaka övre luftvägsinfektion eller neurologisk sjukdom. Den neurologiska formen av EHV-1 är ovanlig, men orsakar av en viremi (virus i blodet) som åtföljs av en infektion i centrala nervsystemets blodkärl. Under perioden 1997 till 2006 har årligen påvisats 10–30 utbrott i stall av EHV-1.
Ytterligare tre herpesvirus är kända hos häst.
• Herpesvirus 2 (EHV–2) orsakar förkylningssymtom och ögoninfektioner.
• Herpesvirus 3 (EHV–3) ger blåsor på yttre könsvägarna, så kallad godartad beskällarsjuka.
• Herpesvirus 4 (EHV–4) är närbesläktat med EHV–1 och tills för några år sedan gick det inte att skilja dessa två virus åt. EHV–4 orsakar luftvägsinfektion, framförallt hos den unga hästen och bedöms inte som speciellt allvarlig. Enstaka abortfall finns också rapporterade.
Vaccin mot virusabort finns tillgängligt i Sverige. Vaccination sker i 5:e, 7:e och 9:e dräktighetsmånaden. Vaccinet ger dock ett relativt kortvarigt och inte fullständigt skydd mot infektionen (cirka 60–75 procent vid fullständig vaccination), men kan bidra till att minska antalet fall.
Infektiös anemi
Infektiös anemi (EIA) är en virussjukdom hos hästdjur (hästar, mulor och åsnor) som är spridd över hela världen, men som inte påvisats i Sverige sedan 1960-talet. Utbrott av EIA förekommer sporadiskt inom EU, förutom i Rumänien där sjukdomen är endemisk. Viruset är besläktat med människans HIV-virus, men smittar inte människor. Det överförs vanligtvis med bitande insekter.
Sjukdomen förekommer i både en akut och en kronisk form. Vissa smittade hästar utvecklar inga symtom förutom sviktande prestation. Typiska symtom är feber, blodbrist, viktnedgång och tilltagande svaghet. I den akuta formen kan hästar dö inom 10–30
714
SOU 2010:106 Djursmittor
dagar. De som överlever utvecklar en kronisk form med febertoppar. Mellan febertopparna verkar hästarna relativt friska, men de har ofta en nedsatt prestationsförmåga. Kroniskt infekterade hästar kan tillfriskna men det händer även att tillståndet försämras och de dör.
6. Smittor hos fjäderfä
6.1 Zoonoser
Se beskrivningarna under 1.1 ovan för Campylobakter och Salmonella.
Fågelinfluensa
Fågelinfluensa (aviär infuensa) är en mycket allvarlig fågelsjukdom som orsakas av olika subtyper av influensavirus typ A. Influensavirus är allmänt förekommande hos vilda fåglar, i huvudsak hos and- och måsfåglar, som fungerar som reservoarer för alla virussubtyper. I regel är de virusstammar som cirkulerar hos vilda fåglar milda, och de orsakar inga eller lindriga symtom. Milda fågelinfluensavirus betecknas LPAI (lågpatogen aviär influensa). Det har dock visats att vissa LPAI av subtyp H5 eller H7 har en tendens att mutera och övergå i aggressiva sjukdomsframkallande former, s.k. HPAI (högpatogen aviär influensa) efter att ha cirkulerat en tid bland tamfjäderfä.
Symtomen vid aggressiv fågelinfluensa (HPAI) varierar och påverkas av olika faktorer. Ett utbrott karakteriseras av mycket plötsligt insättande sjukdom med många fåglar som dör akut med symtom i form av nedsatt allmäntillstånd, minskad aptit och diarré. Svullet huvud och kam samt blödningar på benen kan ibland också ses. Dödligheten varierar mellan 50 och 100 procent bland smittade fåglar.
Utbrott av fågelinfluensa är vanligast hos tamhöns och kalkoner men samtliga fågelarter antas vara mottagliga för smittan. Även anka, gås, struts och vaktel är känsliga och kan utveckla sjukdom. Sjukdomen är mycket smittsam mellan fåglar och hundratals miljoner tamfåglar har dött av smitta eller avlivats de senaste åren i samband med utbrott av HPAI. Nederländerna hade ett stort utbrott 2003 då 30 miljoner fåglar dog eller avlivades.
715
Bilaga 5 SOU 2010:106
Fågelinfluensa har tidigare inte betraktats som en zoonos, trots att enstaka människor kan insjukna efter nära kontakt med smittade fåglar. Människor som smittats har som regel fått lindriga symtom i form av bl.a. bindhinneinflammation i ögonen. Fågelinfluensa har dock delvis omvärderats i och med att en mycket aggressiv virusform, H5N1, sedan 2001 cirkulerar bland fjäderfä i Asien och Afrika och har orsakat sjukdom med hög dödlighet hos människa. H5N1-viruset har vid några tillfällen sedan 2006 även orsakat utbrott bland fjäderfä i Europa, men inga människor har smittats.
Människor som smittats med H5N1-viruset i Afrika och Asien har samtliga haft nära kontakt med sjuka eller döda fåglar. De har utvecklat en mycket allvarlig form av influensa. Antalet smittade är lågt – totalt cirka 500 personer i världen sedan 2001. Det allvarliga är att dödligheten har varit mycket hög bland dessa – närmare 300 människor har dött av H5N1. Hittills finns inga tecken på att viruset kan smitta mellan människor. Men farhågor finns att viruset kan mutera och övergå i en form som kan spridas pandemiskt bland människor.
6.2 Icke-zoonoser
Se beskrivningen under 1.2 ovan för koccidios.
Egg drop syndrome (EDS)
Egg drop syndrome (EDS) är en infektionssjukdom hos kycklingar och värphöns som orsaks av ett Adenovirus. Naturliga värddjur för EDS är ankor och gäss, men sjukdomen har blivit ett problem inom fjäderfänäringen. Viruset finns i avföring från smittade fåglar och kan spridas genom kontaminerade redskap m.m. Vanligast är dock ”vertikal smitta”, dvs. viruset sprids från hönan via ägget till kycklingen. Smitta med EDS ger tunnskaliga ägg och minskad äggproduktion. Horisontell smitta kan förhindras genom god hygien och vertikal smitta förhindras genom att inte använda smittade besättningar i avel. Senaste utbrottet i Sverige var 1977.
716
SOU 2010:106 Djursmittor
Fågelkoppor
Fågelkoppor orsakas av ett aviärt Poxvirus som är närbesläktat med det koppvirus som kan infektera däggdjur och människor. Koppvirus är oftast mycket artspecifika, vilket innebär att endast individer av samma eller närstående art kan infekteras. Hos fåglar förekommer sjukdomen hos främst talgoxe och kråkfåglar men även andra arter, inklusive fjäderfä, kan smittas. Sjuka fåglar får upp till hasselnötstora vårtliknande utväxter på fjäderlösa hudområden kring näbb och ögon, samt på fötter, ben och vingar. Smittade talgoxar går relativt snabbt ner i kondition och utgör ett lätt byte för rovfåglar. Hos rapphöns, ringduvor och kråkor verkar sjukdomen inte påverka individen i någon större utsträckning. Ofta upptäcks sjukdomen därför på dessa arter hos individer skjutna under normal jakt. Fågelkoppor har aldrig påvisats hos fjäderfä i Sverige men finns hos vilda fåglar.
Infektiös laryngotrakeit (ILT)
Infektiös laryngotrakeit (ILT) orsakas av ett Herpesvirus, som ger luftvägsinfektioner hos höns. ILT diagnostiserades första gången i Sverige 1940 och sjukdomen förekom sporadiskt fram till 1959. Efter ett långt uppehåll hittades ILT åter 1996. I dag finns ILT huvudsakligen hos höns som hålls småskaligt som hobby.
Vid smitta med ILT kan hela flocken insjukna eller bara ett fåtal djur. Hur sjuka djuren blir varierar från inga symtom alls till grava sjukdomstecken och hög dödlighet. Symtomen vid ett akut ILTutbrott består av näsflöde, tårflöde och hosta. Upphostat slem och blod kan ofta ses runt näsöppningarna, i fjädrarna och på inredning och väggar i hönshuset. Fåglarna har ofta svårt att andas (gapar, rosslar och kippar efter luft) och skakar på huvudet. Ibland piper det om fågeln när den andas. Mest allvarliga symtom ses hos vuxna fåglar. Fåglarna sitter stilla med uppburrad fjäderdräkt och värpningen minskar. Ibland utvecklas sjukdomen så fort att fåglarna dör innan sjukdomssymtom setts. Symtomen förvärras om fåglarna samtidigt drabbas av en annan luftvägssjukdom, t.ex. Mykoplasmainfektion.
Dödligheten i ILT kan i vissa fall vara så hög som 70 procent. Dödsorsaken är i regel kvävning genom att en propp med var, slem, blod och död slemhinna fastnar i luftstrupen och hindrar passage av andningsluften.
717
Bilaga 5 SOU 2010:106
Newcastlesjuka (Newcastle disease – ND)
Newcastlesjuka är en allvarlig och mycket smittsam virussjukdom hos fjäderfä som orsakas av Paramyxovirus typ 1, PMV-1. Viruset är spritt i de flesta länder i världen och kan finnas hos vilda fåglar utan att dessa blir sjuka. Sjukdomen kan orsaka explosiva utbrott hos tamhöns, kalkon, fasan, duva och vaktel. Ankor och gäss är också känsliga men det är sällan man ser allvarligare utbrott hos dessa arter. En lång rad vilda fågelarter och burfåglar är också känsliga för infektionen. I de flesta länder vaccineras fjäderfä mot Newcastlesjuka. Inom EU är det för närvarande endast Sverige och Finland som inte vaccinerar mot sjukdomen. I alla EU-länder inklusive Sverige vaccineras dock tävlande brevduvor och utställningsduvor. Vaccinerade fåglar kan liksom burfåglar och vilda fåglar bära på smittan under lång tid utan att vara sjuka. Sverige har enstaka årliga utbrott i kommersiella fjäderfäbesättningar.
Viruset angriper nervsystemet, andningsorganen eller tarmen hos fåglarna. Symtomen varierar mycket beroende på bl.a. vilken virusvariant som drabbat fåglarna, fåglarnas art och ålder, och eventuell förekomst av andra sjukdomar. Ett eller flera av följande symtom kan ses i olika grad: nedsatt allmäntillstånd, sänkt äggproduktion, hängande vingar, förlamade ben, vridning av nacken, kramper, cirkelgång, andningssvårigheter med eller utan hosta, diarré. Dödligheten kan vara upp till 100 procent.
Vid nära kontakt med smittade fåglar kan människor drabbas av ögoninflammation, men sjukdomen betraktas inte som en zoonos.
Virus sprids framförallt genom direktkontakt med sjuka fåglar eller symtomlösa virusbärare. Flyttfåglar misstänks därför kunna sprida smittan över stora avstånd. Smittan kan också spridas vid handel med levande fåglar och även via kontaminerade föremål som till exempel redskap, kläder, transportlådor, foder, lastbilar, damm, fjädrar och ägg. Vindburen överföring har setts över korta avstånd (upp till cirka 60 meter).
Pullorumsjuka
Pullorumsjuka orsakas av bakterien Salmonella pullorum som ger allvarlig diarré hos höns- och kalkonkycklingar. Normalt sker smittspridningen vertikalt från smittade moderdjur via äggen till avkomman. Drabbade kycklingar blir slöa och slutar att äta. Dödligheten
718
SOU 2010:106 Djursmittor
är ofta mycket hög – kan vara upp till 100 procent. Smittade fåglar utsöndrar smittämnet i avföringen vilket innebär att även horisontell smitta förekommer. Pullorumsjuka förekommer inte i Sverige, där alla serotyper av salmonella bekämpas. S. Pullorum orsakar som regel inte sjukdom hos människa.
Turkey rhinotracheitis/Swollen head syndrome (TRT/SHS)
Aviärt pneumovirus ger upphov till sjukdomen Turkey rhinotracheitis (TRT) hos kalkoner. Smittämnet drabbar även kycklingar och brukar då kallas för Swollen head syndrome (SHS). Viruset orsakar en mycket akut och smittsam infektion i de övre luftvägarna hos fåglarna. Utöver kalkoner och kycklingar kan bl.a. myskanka och fasan drabbas. Sjukdomen är spridd i samtliga fjäderfäproducerande delar av världen och har påvisats vid enstaka tillfällen i
Sverige. Utöver symtom från luftvägarna kan infektion med TRT/SHS leda till nedsatt äggproduktion och centralnervösa rubbningar. Vacciner mot TRT/SHS finns.
7. Smittor hos vattenbruksdjur
7.1 Zoonoser
Av de sjukdomar hos vattenbruksdjur som tas upp i betänkandet är det inga som är zoonoser.
7.2 Icke-zoonoser
Bacterial kidney disease (BKD)
Sjukdomen Bacterial kidney disease (BKD), som orsakas av bakterien Renibacterium salmoninarum, är känd sedan 1930-talet hos både vild och odlad laxfisk och förekommer i flera europeiska länder, men också i Kanada och i USA. I Sverige påvisades BKD för första gången 1985. Smittan kan överföras både horisontellt och vertikalt, dvs. genom kontakt mellan fiskar men också från moderfisk till rom. Sjukdomen gynnas av låga vattentemperaturer, varför sjukdomsutbrott framför allt förekommer under vår och höst vid temperaturer mellan 7–15 grader. På regnbåge kan sjukdomen
719
Bilaga 5 SOU 2010:106
karaktäriseras som kronisk och ge en fortgående låg dödlighet på cirka 5–10 procent. Angripen fisk kan få en försämrad tillväxt och sjukdomen kan leda till en försämrad kvalitet på fisken som livsmedel. Lax och röding däremot, är mer känsliga för BKD, i synnerhet i samband med stress, och dödligheten kan då uppgå till uppemot 80 procent.
Yttre tecken på BKD kan vara vätskefyllda blåsor på huden ner i muskulaturen. Den tydligaste indikationen på BKD är den svällda njuren med vita fläckar. Ibland ses också liknande fläckar på lever, mjälte och hjärta, framförallt hos lax och röding.
Bonamios
Bonamios är sjukdomar hos blötdjur som orsakas av de intracellulära parasiterna Bonamia ostreae och Bonamia exitiosa som infekterar blodcellerna. Parasiterna finns för närvarande inte i Sverige, men det finns en risk att de förs in i landet genom import av levande ostron.
Epizootiskt ulcerativt syndrom
Epizootiskt ulcerativt syndrome (EUS) är en sjukdom hos fisk som orsakas av svampen Aphanomyces invadans. Sjukdomen upptäcktes i Japan 1972 och förekommer hos många arter därutöver i Asien och i USA. Ett stort antal olika sötvattensarter tycks kunna smittas och kan ge mycket hög dödlighet hos både odlad och vildlevande fisk. Sporer av svampen infekterar fiskens hud och underliggande vävnad, vilket ger upphov till röda fläckar på huden och sårigheter i muskulaturen. Det förekommer beteendestörningar såsom att fisken flyter strax under ytan, är hyperaktiv och simmar okoordinerat och ”knyckigt”.
Furunkulos
Furunkulos (ASS) hos fisk orsakas av bakterien Aeromonas salmonicida, som i huvudsak finns hos laxfiskar, men även kan finnas hos andra arter både i söt- och saltvatten. Sjukdomen ger bölder (furunkler) på huden hos kroniskt infekterade laxfiskar, men sjukdomen kan finnas utan att några furunkler syns. Furunkulos finns i
720
SOU 2010:106 Djursmittor
hela världen, däribland Sverige, med några få undantag. Symtom på furunkulos är bl.a. blödningar i hud, i muskler och inre organ. Sjukdomen är behandlingsbar med antibiotika.
Infektiös hematopoietisk nekros (IHN)
Infektiös hematopoietisk nekros (IHN) orsakas av ett Rhabdovirus som förekommer i flera Europeiska länder. Danmark, Finland, Norge, Island, Sverige, Irland och Storbritannien anses fria från sjukdomen. Känsliga arter är regnbåge och lax.
Fisken uppvisar beteendeförändringar i form av slöhet och onormalt simsätt (”whirling” eller ”spiralsimning”). Mörkfärgning, utstående ögon och utspänd buk tillsammans med blodbrist, hud- och muskelblödningar (ofta bakom skallbasen och ovan sidolinjen) är de yttre förändringar som kan observeras. Inre organförändringar är blödningar och vätska i samtliga organ samt en utspänd magsäck och tarm med vätskeinnehåll. Det finns ingen medicinsk behandling mot sjukdomen och inte heller något fungerande vaccin.
Infektiös laxanemi/Infectious salmon anemia (ILA/ISA)
Infektiös laxanemi (ILA) orsakas av ett virus, troligen tillhörande
Ortomyxoviridae som har påvisats i Norge, Skottland, Kanada,
USA, Irland och Chile. Sjukdomen drabbar enligt norsk erfarenhet lax i kustvatten och är enligt nuvarande kunskaper inte vertikalt överförbar (från föräldradjur direkt till avkomman). Dödligheten kan variera mellan 0 och 100 procent. Utbrotten förekommer framför allt under vår och tidig sommar. Viruset har experimentellt överförts till regnbågslax och öring, men utan de drastiska effekter som har setts på lax.
Fisken uppvisar beteendeförändringar såsom slött och onormalt simsätt (balanssvårigheter). Observerade sjukdomstecken är utspänd buk pga. vätskeansamling i bukhålan, mörkfärgad eller svart lever, blodbrist och ibland blödningar i ögonkammaren. Sjukdomen är inte behandlingsbar och det finns inte heller något fungerande vaccin.
721
Bilaga 5 SOU 2010:106
Infektiös pankreasnekros (IPN)
Infektiös pankreasnekros (IPN) är en virussjukdom som angriper alla laxfiskar och den har även påvisats hos vildlevande sådana. Icke laxartade fiskar såsom ål, gädda m.m. kan också infekteras. Sjukdomen förekommer i flera serotyper. Den i Sverige förekommande är serotyp Ab. Serotyp Sp är påvisad vid enstaka tillfällen. Serotyp Sp är den allvarligare formen.
Sjukdomen är vanligt förekommande i hela Europa, inklusive våra grannländer och orsakar stora problem och höga kostnader i sättfiskodlingar. Sjukdomen är kritisk framförallt för yngel av laxfisk, där dödligheten kan bli mycket hög. Äldre infekterade fiskar är vanligen symtomfria smittbärare. Viruset är mycket motståndskraftigt. Det överlever i både söt- och saltvatten, tål djupfrysning i månader och intorkning i veckor. Sjukdomen kan överföras både från fisk till fisk och från moderfisk till rom. Fiskar som överlevt virusinfektionen blir symtomfria smittbärare.
IPN ger sig vanligen till känna i form av plötslig hög dödlighet bland fiskyngel. Fisken uppvisar yttre symtom såsom mörkfärgning och uppsvälld buk. Häftiga korkskruvsliknande simrörelser är karakteristiskt. Öppnar man fisken ser man ofta blödningar i bukfett och inre organ. Mag/tarmkanalen kan vara fylld med ett vattnigt sekret. Någon effektiv behandling finns i dag inte men försök att framställa vaccin pågår.
Kräftpest
Kräftpest är en sjukdom hos kräfta som orsakas av organismen
Aphanomyces astaci. Tidigare trodde man att organismen var en svamp, men i dag klassas den som en Oomycet. Smittämnet härstammar från Nordamerika och kom till Europa i mitten av 1800talet – först till Italien genom utsläpp av ballastvatten från ett fartyg som anlänt från Amerika. Därefter spreds sjukdomen snabbt över Europa. I början av 1900-talet hade den nått Mälaren och
Hjälmaren, antagligen genom att importerade smittade kräftor slängts överbord från ångbåtar som trafikerade dessa sjöar. Först efter att smittan nått Sverige förbjöds import av kräftor och stränga regler infördes för att förhindra sjukdomens spridning, bl.a. krav på kokning av redskap för kräftfiskes. Dessa åtgärder kom dock för sent.
722
SOU 2010:106 Djursmittor
Efter att kräftpesten slagit ut bestånden av flodkräfta i stora delar av Syd- och Mellansverige har man sedan 1960-talet på många håll planterat in nordamerikanska signalkräftor, som är motståndskraftiga mot kräftpesten, men som kan bära smittan i skalet. Det finns mycket som tyder på att ett flodkräftbestånd inte kan återhämta sig efter att ha drabbats av kräftpest. Ett fåtal resistenta individer överlever och sprider pesten vidare när populationen börjar öka. Man har därför kunnat se nya utbrott av kräftpesten med fem till tio års mellanrum.
Signalkräfta uppvisar svarta områden i anslutning till svampangripna områden i skalet. Sjukdomen orsakar hög dödlighet i flodkräftbeståndet. Kräftorna uppvisar främst beteendestörningar såsom: undviker ej ljus, minskad koordination, balanssvårigheter. Behandling saknas.
Koiherpesvirus (KHV)
Koiherpesvirus (KHV) är ett DNA-virus som drabbar karpar. Viruset upptäcktes i Israel 1998 och har sedan dess dokumenterats från alla kontinenter förutom Australien. Sjukdomen som orsakar stor dödlighet är allmänt förekommande i Europa och påvisades i Sverige första gången 2007. Infekterade fiskar kan utveckla symtom som insjunkna ögon och gälar med mörkare och ljusare fläckar. Sekundära bakteriella och parasitära infektioner på hud och gälar är vanligt förekommande. Fiskar som är infekterade med KHV simmar gärna vid ytan och har en ökad andningsfrekvens.
Viruset smittar mellan fiskar genom vattnet. Det har en överlevnadstid i fria vattenmassor på minst 20 timmar och överlevnaden i sediment antas vara mycket längre. Det har dokumenterat att viruset finns kvar i koikarpar som överlevt utbrott. De blir då smittbärare som kan föra vidare viruset och orsaka dödlighet hos karpar som tidigare inte varit utsatta. Någon verksam terapi mot sjukdomen finns inte.
723
Bilaga 5 SOU 2010:106
Marteilios
Marteilios är en parasitsjukdom hos musslor och ostron som orsakas av Marteilia refringens. Parasiten har stor spridning i framför allt Medelhavsområdet (Kroatien, Grekland, Italien och Frankrike) samt längs Europas södra atlantkust (Spanien, Portugal och Frankrike). M. refrigens finns i två typer: typ M och O. Sjukdomen upptäcktes för första gången i Europa i slutet av 1960-talet. M. refringens (typ M) har i prover uttagna i samband med ett kontrollprogram av Marteilios under hösten 2009 påvisats för första gången i norra Europa i en svensk blåmusselodling.
Parasiten orsakar normalt inte sjuklighet hos musslor när vattentemperaturen är under 17 grader. Sporerna sprids från de infekterade djuren via tarmen till omgivningen med avföringen. Digestionkörteln, där födoupptaget sker är parasitens viktigaste målorgan. Denna parasitinfektion är därför ett stort problem, inte bara för djurets tillväxt utan också för dess överlevnad. I andra länder med erfarenheter från denna infektion har dödlighet setts främst under sommarhalvåret och framförallt i ostronbestånd även om sjukdomsutbrott också har förekommit bland blåmusslor.
Hur sjukdomen sprids är trots 30 år av forskning inte klarlagt men att små frilevande kräftdjur av arten Paracartia grani kan fungera som mellanvärd är känt från franska studier. Kräftdjuret P. grani är ett varmvattenslevande djur och är inte känt från svenska kustområden.
Microcytos mackini
Parasiten Microcytos mackini angriper ostronens hemocyter (blodceller)och ger bl.a. sår, blödningar och vävnadsdöd. Ett stort antal olika arter av ostron har visats vara känsliga för smittämnet, men Stillahavsostron tycks vara mindre känsliga än andra. Endast ostron som är äldre än två år tycks bli allvarligt sjuka. Dödligheten är cirka 40 procent hos äldre ostron. Sjukdomen uppträder oftast under våren och i havsvatten med hög salthalt.
724
SOU 2010:106 Djursmittor
Perkinsus marinus
Perkinsus marinus är en protozo som orsakar sjukdom och dödlighet främst hos amerikanskt ostron (Crassostrea virginica). P. marinus är även experimentellt påvisad hos japanskt ostron (C. gigans) och C. ariakensis. Båda arterna anses dock mindre mottagliga. Smittspridningen sker genom direktkontakt mellan ostron, men vattenburen smitta förekommer också. Sjukdomen beskrevs första gången 1950 i mexikanska golfen men sedan dess har spridning bekräftats till USA:s atlantkust och till Hawaii. Typiska symtom hos drabbade djur är dåligt skick, gapande, krympning av mantel, fördröjd tillväxt, utmärgling. Sjukdomen kan även finnas kvar utan synliga symtom.
Taura syndrome
Taura syndrome är en allvarlig sjukdom som orsakas av ett virus som kallas Taura Syndrome Virus – (TSV) och som drabbar räkodlingar i hela världen. Sjukdomen beskrevs första gången i Ecuador 1992. Mellan 1992 och 1997 spreds sjukdomen till alla regioner i Nord- och Sydamerika där räkan Penaeus vannamei odlas. TSV har rapporterats från räkodlingar även i Asien, där de har orsakat allvarliga utbrott i Taiwan. TSV kan smitta många olika räkarter. Den snabba spridningen tros bero på handel med smittade räkor.
Vilda räkbestånd tycks ha utvecklat resistens, kanske genom naturlig selektion, men i odlingar sprider sig viruset mycket snabbt och orsakar mycket hög dödlighet. En räkodling kan i princip helt dödas inom några dagar. Räkor som överlever den akuta fasen blir fläckvis missfärgade, slöa och slutar äta. Om de överlever denna fas kan de förbli kroniskt smittade och vara virusbärare under lång tid. Smittan kan spridas av sjöfåglar och akvatiska insekter.
Viral hemorrhagisk septikemi (VHS)
Viral hemorrhagisk septikemi (VHS) orsakas av ett Rhabodovirus, som förekommer över hela världen. Sjukdomen förekommer i två former, dels en klassisk som huvudsakligen drabbar regnbåge i sötvatten, dels en marin form som kan ge sjukdom på sill med flera marina arter och endast i undantagsfall på regnbåge. Fisken uppvisar beteendeförändringar i form av slöhet och onormalt simsätt
725
Bilaga 5 SOU 2010:106
(”whirling”). Fiskarna blir bleka med varierande grad av blödningar i flera organ. Sjukdomen kan vad gäller blödningarna påminna om yersinios eller furunkulos. Terapi och vaccin saknas.
Sverige, Island, Finland och Norge anses än så länge vara fria från den klassiska formen men den marina formen har påvisats vid svensk och finsk kust. Den klassiska formen av sjukdomen förekommer i fiskodlingar i Danmark, Tyskland, Frankrike med flera europeiska länder.
Viruset överförs inte från föräldradjur till avkomma men smittar lätt mellan fiskar och till rom som inte tvättats med desinficerande preparat.
Vårviremi hos karp/Spring viraemia of carp (SVC)
Vårviremi hos karp (SVC) orsakas av ett Rhabodovirus och förekommer i Asien och flera europeiska länder. Norden anses vara fritt från sjukdomen. Viruset har påvisats hos flera olika fiskarter, bl.a. karpfiskar, men även andra arter (cyprinider) är mottagliga för infektionen. Sjukdomen skulle därför få konsekvenser för ett flertal arter om den kom ut i ett svenskt vattenområde.
Den sjuka fisken är ofta mörkfärgad, har utåtstående ögon och en långsam andning. Fisken simmar slött med sporadiska hyperaktiva perioder. Vanliga fynd är också bleka gälar, en utspänd buk med vätska i bukhålan samt små blödningar i hud och gälar. Öppnar man fisken hittar man blödningar i inre organ inklusive muskulatur, simblåsa och hjärna. Ibland ser man också vita härdar i lever och njure (celldöd). Terapi och vaccin saknas.
White spot diease hos kräftdjur
White Spot Disease (WSD) är en sjukdom som orsakas av ett virus som angriper kräftdjur. Den påvisades första gången 1992 på räkor i Kina och har sedan dess spridit sig över hela Asien till Syd- och Nordamerika samt Afrika. Den har vid två tillfällen påvisats i södra Europa. Viruset kan orsaka sjukdom hos många olika arter av kräftdjur, till exempel hos hummer, krabba och kräfta, både i söt- och saltvatten. Sjukdomen har inte påvisats i Sverige. Viruset kan dock finnas i frysta råa tigerräkor från Asien. Om en sådan smittad räka
726
SOU 2010:106 Djursmittor
hamnar i ett naturvatten eller används som bete vid fiske finns en risk att sjukdomen får spridning även bland svenska kräftdjur.
White spot disease används också som begrepp för två olika parasitsjukdomar, Ichthyophthirius multifilis orsakar sjukdomen hos sötvattensfisk och Cryptocaryon orsakar sjukdomen hos saltvattensfisk.
Yellowhead disease
Yellowhead disease (YHD) är en virussjukdom hos räkor. Sjukdomen rapporterades första gången i räkodlingar i Thailand 1990. Sjukdomen är mycket smittsam och dödlig för räkorna. Utbrott av Yellowhead har slagit ut hela odlingar inom några dagar särskilt i sydost Asien. Tecken på smitta är att räkornas framkroppar blir gulfärgade, de slutar äta och dör inom två till fyra dagar.
Yersinios hos fisk
Sjukdomen yersinios hos fisk orsakas av bakterien Yersinia ruckeri. Olika fiskarter kan drabbas men vanligast är sjukdomen hos regnbågsforell. Smittan förekommer i laxodlingar i många länder både i en akut form, som kännetecknas av hög dödlighet utan tydliga sjukdomstecken, och i en vanligare kronisk form som ger måttlig till hög dödlighet över en period av flera veckor. Smittade fiskar är slöa, har andningsproblem och blir mörkfärgade. Ögonen är utstående och de uppvisar svullnad och blödningar i gälar, hud och fenor. Smittämnet utsöndras i avföringen från smittade fiskar och kan överleva i två månader i bottensediment och upp till fyra månader i sötvatten. I saltvatten är överlevnadstiden kortare. Vacciner finns att tillgå. Sjukdomen är behandlingsbar med antibiotika.
Andra yersiniabakterier orsakar sjukdomar hos människor, se Yersinos.
727
Bilaga 5 SOU 2010:106
8. Smittor hos bin
8.1 Zoonoser
Inga av bisjukdomarna är zoonoser.
8.2 Icke-zoonoser
Amerikansk yngelröta
Amerikansk yngelröta eller larvpest är en allvarlig bisjukdom. Biyngel angrips av bakterier som utvecklats ur sporer. Bakterierna utvecklar enorma mängder nya sporer, som är mycket motståndskraftiga mot desinfektionsmedel och värme, vilket gör sjukdomen svårstoppad. Bakterier kan utvecklas många år efter intorkning. Smitta kan finnas i t.ex. resterna efter vildbisamhällen. Det är därför viktigt att sådana härdar spåras upp och oskadliggörs. Det anses omöjligt att utrota smittämnet, men genom att destruera angripna bisamhällen kan smittrycket minskas och spridning förhindras.
Europeisk yngelröta
Europeisk yngelröta liknar amerikansk yngelröta, men en viktig skillnad är att de infekterade larverna dör innan larvcellerna har täckts. Förvridna larver blir mjuka och nästan upplösta i cellernas bottnar. Den europeiska yngelrötan är inte alls lika farlig som den amerikanska varianten eftersom bakteriernas sporer inte är lika svåra att avdöda. Bisamhällen överlever för det mesta angrepp av europeisk yngelröta.
Den viktigaste skillnaden mot amerikansk yngelröta är att Melissococcus plutonius inte är sporbildande. Sjukdomen drabbar visserligen yngel i öppen cell, men ynglet behöver inte dö av bakterien. Bakterien konkurrerar med larven om mat och får larven mycket att äta kan den mycket väl överleva. Och ynglet kan alltså också täckas och förpuppar fastän det är sjukt. Men sjukdomens norska namn, open yngelröta, är kommen av att om larven dör så är det absolut vanligast att det sker när den är ringlarv, dvs. före cellen täcks. Kliniska tecken är inte så enkla att ange som i den förkortade texten, eftersom larven kan dö i olika stadier (inkl puppa och faktiskt också som imago) och det vimlar av andra bakterier som
728
SOU 2010:106 Djursmittor
gärna passar på att etablera sig och bre ut sig och påverka utseendet.
Lilla kupskalbaggen
Lilla kupskalbaggen, Aethina tumida orsakar stora skador och förluster i biodlingar i bl.a. USA. Smittan har även påvisats i Europa, dock inte i Sverige. Sannolikt har den kommit in i Europa med importerad frukt från södra USA. Lilla kupskalbaggen kan överleva i ett svenskt klimat men det är oklart om den skulle orsaka förluster i bisamhällen under svenska förhållanden.
Trakékvalster
Trakékvalster är mikroskopiska spindeldjur som tränger in i unga bins andningsrör – trakéerna. Inuti trakéerna hindrar kvalstren luftströmmen och sticker hål på trakéväggarna för att suga insektens hemolymfa. Smittade bin blir svaga, kryper långsamt på flustret och sprider ut sina vingar så att alla fyra blir synliga. Smitta med trakékvalster kan leda till att bisamhällen dör. Dödligheten är högst under vinter och tidig vår. Trakékvalster har aldrig påvisats i Sverige.
Tropilaelapskvalster
Tropilaelapskalster orsakar skador hos odlade bin. Kvalstret agerar som ”vektor” för virus. Kvalstret beskrevs ursprungligen hos en asiatisk biart, Apis dorsata. Två arter av tropilaelapskvalster har visat sig också angripa europeiska bin.
Varroakvalster
Varroakvalster är en parasit som skadar bin och biodlingar över hela världen. Kvalstret kommer ursprunglingen från en asiatisk biart, Apis cerana, som i ringa omfattning skadas av angreppen. De flesta odlade honungsbin, Apis mellifera, blir dock allvarligt skadade och kan dö av kvalsterangrepp. I Sverige påträffades varroakvalster första gången på Gotland 1987 och på fastlandet 1991. Parasiten är nu spridd i stora delar av landet. I de flesta länderna i Europa är samtliga
729
Bilaga 5 SOU 2010:106
bisamhällen angripna. Bina skadas inte enbart av kvalstret utan också av virusinfektioner som sprids av kvalstret. Bekämpning av varroakvalster kan ske såväl med läkemedel som med vissa organiska syror samt genom borttagande av drönarvax.
9. Smittor hos övriga djurslag
9.1 Zoonoser
Se beskrivningarna under 1.1 ovan för Leptospiros, Rabies och Rävens- och hundens dvärgbandmaskar (Echinococcus spp).
Psittakos (Papegosjuka)
Psittakos är en bakteriell zoonos orsakad av bakterien Chlamydophila psittaci. Överföring till människa sker nästan uteslutande via kontakt med fåglar. Sjukdomen kallas även papegojsjuka och ornithos. Hos fåglar är sjukdomen svår att skilja från andra sjukdomar och många smittade fåglar visar inga symtom. Människor får influensaliknande symtom eller en atypisk lunginflammation. Psittakos överförs framför allt genom att smittämnet inandas. Ett problem är att smittan överlever länge i torr miljö. Hos människor har enstaka dödsfall förekommit. Infektionen är i princip omöjlig att utrota eftersom smittan finns hos både vilda och tama fåglar. Det finns i dag inga bra testmetoder för att upptäcka smittbärare bland fåglar. Störst chans att finna smitta är vid obduktion.
Under åren 2004–2008 rapporterades mellan två och åtta inhemskt smittade fall av psittakos hos människa varje år. Detta kan jämföras med 90-talet då runt 50 fall rapporterades varje år.
Sporadiska fall av sjukdomen förekommer i alla länder, speciellt hos människor som kommit i kontakt med smittade fåglar, t.ex. i zoologiska affärer och parker.
Sorkfeber (nefropathia epidemica)
Sorkfeber är en zoonotisk virussjukdom som sprids via skogssork. Viruset är besläktat med de virus som orsakar virala hemorragiska febrar på andra håll i världen (se ovan Filovirus hos primater). I jämförelse med dessa är sorkfebern en relativt mild sjukdom dock
730
SOU 2010:106 Djursmittor
är flertalet rejält sjuka med influensaliknande symtom ofta med svåra buk- och ryggsmärtor, njurarna påverkas flertalet tillfrisknar dock utan kvarstående men. Dödligheten anges vara under 1 %. I Sverige förekommer den i princip bara i områden norr om Dalälven, även om enstaka fall rapporterats från andra områden. Sjukdomen är mycket vanlig i Finland och finns både i Tyskland och Danmark. Varför det just i södra Sverige inte finns smittade sorkar är oklart. Antalet rapporterade fall hos människa i Sverige varierar från år till år (från något hundratal till ett par tusen fall), mycket beroende på om det är ”sorkår” eller inte. I Norrland ses cykliska toppar med 3–4 års mellanrum. De senaste säsongerna har både topparna och dalarna legat på högre nivåer än tidigare.
Tick Borne Encephalitis (TBE)
Tick Borne Encephalitis (TBE) eller fästingburen encefalit, är en vektorburen zoonos som kan överföras mellan djur och människa via fästingar. TBE orsakas av ett virus som tillhör gruppen Flavivirus. Värddjur är gnagare och sannolikt också hjortdjur. Sjukdomen sprids via fästingar som smittas när de tar sitt blodmål på ett smittat djur eller en smittad människa. Fästingarna kan också överföra smittan direkt till sin avkomma (transovariellt).
Människan smittas genom bett av fästingar, och de flesta fallen ses under sommaren och hösten. Smitta via opastöriserad getmjölk synes inte vara helt ovanlig utomlands men har inte rapporterats från Sverige. Sjukdomen smittar inte från person till person. Symtomen består oftast av lindrig feber samt huvud- och kroppsvärk. Hos cirka en tredjedel av fallen utvecklas dock hjärninflammation med allvarligare symtom som kräver läkarvård. Det finns vaccin mot TBE som har god skyddseffekt och vars biverkningar är milda.
TBE ses i Sverige framför allt längs ostkusten, och de flesta fallen har smittats inom Upplands och Södermanlands skärgårdar och de östra delarna av Mälaren, där ett antal särskilda riskområden har identifierats. Smittan är dock, även i de särskilda riskområdena, förhållandevis ovanlig. Några personer har även blivit smittade vid Omberg invid Vättern. Flera fall har också rapporterats från Åland. Sjukdomen är tämligen vanlig i de baltiska staterna och i centrala Europa (framför allt Österrike).
731
Bilaga 5 SOU 2010:106
Tularemi (Harpest)
Tularemi är en allvarlig infektionssjukdom som orsakas av bakterien Francisella tularensis. Tularemi förekommer i de flesta länder på norra halvklotet, men inte söder om ekvatorn. I Sverige, där sjukdomen också kallas för harpest, ses sjukdomen i Norrland och Svealand.
Ett mycket stort antal djurarter kan infekteras med harpestbakterien, bland annat däggdjur, fåglar, groddjur, insekter, fästingar och encelliga organismer. Infektioner i Sverige ses främst hos skogshare och människa. Enstaka fall finns observerade hos lämmel, ekorre, smågnagare och råtta samt fåglar som korp, fjällvråk och slaguggla.
Människor smittas i Sverige framförallt via myggor eller genom direkt kontakt med sjuka eller döda djur och vid inandning av smittförande damm. Antalet fall varierar mycket från år till år. Människor insjuknar efter ett par dygn med feber och frossa, svullna lymfknutor, hosta och diarré. I Sverige är framför allt den form som kännetecknas av svullna och brustna lymfknutor vanlig.
9.2 Icke-zoonoser
Epizootic hemmorgagic disease of deer (EHD)
Epizootic hemorrhagic disease of deer (EHD) orsakas av ett virus som liknar blåtungevirus. Sjukdomen drabbar hjortar i USA, där den sprids av insekter. Sjukdomen smittar inte direkt mellan djur och kan inte överföras till människa. Den sprids särskilt under varm torr väderlek, då djuren söker sig till vattensamlingar för att dricka. Smittade djur blir slöa och halta. När sjukdomen fortskrider får djuren blodiga utsöndringar från nosen, sår runt munnen och på tungan. De slutar äta och blir så småningom utmärglade. Under 1990-talet sågs flera stora utbrott i nordöstra USA och Kanada. Tamboskap kan bära på viruset men blir oftast inte sjuka. De kan fungera som smittreservoarer.
732
SOU 2010:106 Djursmittor
733
Alfabetisk förteckning över djursmittor
Actinobacillus pleuropneumoniae
(APP) 706
Aethina tumida Se Lilla
kupskalbaggen Afrikansk hästpest 712
Afrikansk svinpest 705 Amerikansk yngelröta 728 Anaplasmos 672 Antrax Se Mjältbrand Atrofisk rhinit 705 Aujeszkys sjukdom (Aujeszkys disease – AD) 692 aviär infuensa Se Fågelinfluensa
Babesios 672 Bacterial kidney disease (BKD) 719 Bang´s diease Se Brucellos Beskällaresjuka 713 Betesfeber hos idisslare Se Anaplasmos blackleg Se Frasbrand blodhalning Se Babesios blodpinkning Se Babesios Blåtunga (Bluetongue) 693 Bonamios 720 Bornasjuka 673 borrelia Se Borrelios Borrelios 673 Boskapspest 698 Bovin virusdiarré (BVD) 699 Brucellos 674 BSE Se TSE-sjukdomar Burkholderia mallei Se Rots
Campylobacter foetus 700
Campylobakter 675
Caprin artrit encefalit Se Maedi- Visna Classical swine fever (CSF) Se Klassisk svinpest Clostridium Se Frasbrand Contagious agalactia Se Smittsam juverinflammation hos får och get
Contagious bovine pleuropneumonia (CBPP) Se Elaktartad lungsjuka Cryptosporidium infektion 675 Dourine Se Beskällaresjuka E.coli O157 Se EHEC
Echinococcus spp Se Rävens och
hundens dvärgbandmaskar
Egg drop syndrome (EDS) 7160 EHEC 676 ehrlichios Se Anaplasmos EIA Se Infektiös anemi
Ekvint herpesvirus typ 1 (EHV-1) 714 Elakartad katarralfeber 693 Elakartad lungsjuka 700 Enzootisk bovin leukos (EBL) 701 Epizootic hemmorgagic disease of deer (EHD) 732 Epizootiskt ulcerativt syndrom 720 ESBL Se Resistenta bakterier Europeisk yngelröta 728
Bilaga 5 SOU 2010:106
Filovirus Se Virala hemorragiska febrar Foot and mouth disease Se Mul- och klövsjuka Frasbrand 694 Furunkulos 720 Fågelinfluensa 715 Fågelkoppor 717 Får och getkoppor 703 fästingfeber Se Anaplasmos
Glanders Se Rots
Harpest Se Tularemi
Infektiös anemi 714 Infektiös bovin rhinotrakeit/ Infektiös pustulär vulvovaginit (IBR/IPV) 701 Infektiös hematopoietisk nekros (IHN) 721 Infektiös laryngotrakeit (ILT) 717 Infektiös laxanemi/Infectious salmon anemia (ILA/ISA) 721 Infektiös pankreasnekros (IPN) 722 Johne´s disease Se Paratuberkulos
Klassisk svinpest 706 Koccidios 695
Koiherpesvirus (KHV) 723
Kräftpest 722 Leptospiros 677 leukos Se EBL Lilla kupskalbaggen 729 Listeria 678 Lumpy skin disease 702 Maedi-Visna/CAE 704 malignant caterrhal fever (MCF)
Se Elakartad katarralfeber
Maltafeber Se Brucellos
Marteilios 724
Microcytos mackini 724
Mjältbrand 679 MRSA Se Resistenta bakterier
Mucosal disease Se Bovin viursdiarré (BVD) Mul- och klövsjuka 695 nefropathia epidemica Se Sorkfeber
Newcastlesjuka (Newcastle disease – ND) 718 Nor98 Se TSE-sjukdomar
Nyssjuka Se Atrofisk rhinit
Papegosjuka Se Psittakos
Paratuberkulos 696 pasture feverSe Anaplasmos Perkinsus marinus 725 Pest 679 Peste des petits ruminants (PPR)704 Pig respiratory and reproductive syndrome (PRRS) 707 piroplasmos Se Babesios Porcine epidemic diarrhoea (PED)708 Pseudorabies Se Aujeszkys sjukdom Psittakos 730 Pullorumsjuka 718 Q-feber 680 Rabies 681 Resistenta bakterier 682 Rift Valley fever 683
734
SOU 2010:106 Djursmittor
Rinderpest Se Boskapspest
Rots 684 Rävens och hundens dvärgbandmaskar 684 Salmonella 686 Scrapie Se TSE-sjukdomar
Sheep pox and goat pox Se Får- och getkoppor smittsam hosta Se Swine enzootic pneumonia (SEP)
Smittsam juverinflammation hos får och get 704 Sommarsjuka Se Babesios
Sorkfeber 730 STEC Se EHEC
Svindysenteri 708 Swine enzootic pneumonia (SEP) 709 Swine vesicular disease Se Vesikulär svinsjuka Swollen head syndrome Se Turkey rhinotracheitis Talfan disease Se Teschensjuka
Taura syndrome 725 Teschensjuka 709 Tick Borne Encephalitis (TBE) 731 tick-borne fever Se Anaplasmos Trakékvalster 729 Transmissible gastroenteritis (TGE) 710
Trichomonas foetus hos nötkreatur
702
Trikinos 687 Tropilaelapskvalster 729 TSE-sjukdomar 688 Tuberkulos 689 Tularemi (Harpest) 732 Turkey rhinotracheitis/Swollen head syndrome (TRT/SHS) 719 Undulantfeber Se Brucellos
Varroakvalster 729 Vesikulär stomatit 697 Vesikulär svinsjuka 710 West Nile fever Se Virala encefaliter White spot diease 726 Vingelsjuka Se Bornasjuka
Viral hemorrhagisk septikemi (VHS) 725 Virala encefaliter hos häst, inklusive Venezuelan equine encephalitis och West Nile fever 711 Virala hemorragiska febrar 690 Virusabort Se Ekvint herpesvirus typ 1 (EHV-1)
VTEC Se EHEC
Vårviremi hos karp/Spring viraemia of carp (SVC) 726 Yellowhead disease 727
Yersinia pestis Se Pest
Yersinios 692 Yersinios hos fisk 727
735