Ds 2013:59
Åtgärder inom aktivitetsstödet m.m.
1. Sammanfattning
Alla som vill och kan ska kunna ta ett arbete. Den som behöver stöd för att hitta ett arbete ska få det, samtidigt som det även ska ställas krav på att personen ska försöka få en egen försörjning. Regeringen har under flera år reformerat arbetsmarknadspolitiken i denna riktning. Resurser har t.ex. tillförts för att stärka förmedlingsverksamheten. Därigenom möjliggörs att personer som är arbetslösa kan få bättre stöd, t.ex. genom Arbetsförmedlingens matchningsinsatser och att deras arbetssökande följs upp. Erfarenheten visar att det finns positiva effekter i form av ökad sysselsättning när förmedlingsinsatser kombineras med kontroll av den arbetslöses arbetssökande. Inom arbetslöshetsförsäkringen har åtgärdsreglerna förändrats så att åtgärderna blir fler men mildare. Kravet på att aktivt söka arbete har betonats genom att underlåtenhet att söka arbete numera är grund för åtgärd. En aktivitetsrapport har också införts, som underlättar Arbetsförmedlingens kontroll och uppföljning av arbetssökandet. Därmed förtydligas också att den arbetssökande själv har det yttersta ansvaret för att lösa sin arbetslöshetssituation. Förändringarna trädde i kraft i den 1 september 2013. I denna promemoria föreslås nya uppföljningsåtgärder för deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd vilka i stort motsvarar de som trädde i kraft inom arbetslöshetsförsäkringen den 1 september. Förslagen innebär en harmonisering av aktivitetsstödet med uppföljningsåtgärderna inom arbetslöshetsförsäkringen. I likhet med vad som gäller inom försäkringen blir det möjligt att varna och stänga av den arbetssökande från rätt till ersättning under begränsade perioder. Grunderna för att vidta en
Sammanfattning Ds 2013:59
åtgärd föreslås i huvudsak bli desamma som inom försäkringen. I första hand gäller det fall då programdeltagaren utan godtagbart skäl inte är tillräckligt aktiv i sitt arbetssökande eller inte tar tillvara på uppkomna möjligheter att ta sig ur arbetslösheten.
Det övergripande syftet med förslagen är att stärka arbetslinjen och öka utflödet till arbete genom ökad sökaktivitet. De nya uppföljningsåtgärderna, som är en fortsättning på det arbete som genomförts genom prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., ger även Arbetsförmedlingen effektivare verktyg i sitt arbete med att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. I dag kan Arbetsförmedlingen endast återkalla programanvisningen om en programdeltagare brister i sin sökaktivitet eller försummar en möjlighet att ta sig ur arbetslösheten. En återkallelse medför att programdeltagaren går miste om möjligheten att ta del av programmets insatser och att rätten till aktivitetsstöd upphör. I stället för att återkalla programanvisningen föreslås att Arbetsförmedlingen ska besluta om varning eller avstängning från rätt till aktivitetsstöd under begränsade perioder. Sådana åtgärder i kombination med fortsatt hjälp och stöd inom ramen för programmet förväntas öka möjligheterna för programdeltagare att få ett arbete. I jämförelse med en återkallelse av programanvisningen är dessa åtgärder också mindre ingripande för den enskilde.
Det föreslås även en möjlighet för Försäkringskassan att stänga av programdeltagaren från ersättning om han eller hon uppsåtligen eller av grov vårdslöshet lämnar felaktiga eller vilseledande uppgifter av betydelse för ersättningsfrågan.
Promemorian innehåller även ett förslag om innehållande av ersättning i avvaktan på ett slutligt beslut om avstängning och vissa andra förslag som syftar till att uppnå en god samordning mellan åtgärdssystemen.
För att harmoniseringen av aktivitetsstödet med arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsregler ska få önskat genomslag i den praktiska tillämpningen föreslås att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens tillsynsansvar vidgas till att omfatta även frågor om åtgärder inom aktivitetsstödet.
Ds 2013:59 Sammanfattning
Regeländringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2015.
2. Författningstext
2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
1
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får behandla personuppgifter, om det behövs
1. för tillsyn över arbetslöshetskassorna och uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen enligt 89 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor,
2. för tillsyn över rutiner för och handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar arbetslöshetsförsäkringen eller tillsyn
över återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program,
2. för tillsyn över rutiner för och handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar arbetslöshetsförsäkringen eller som rör
varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd och utvecklingsersättning eller återkallande av anvisningar till
1 Senaste lydelse 2007:412.
Författningstext Ds 2013:59
arbetsmarknadspolitiska program,
3. för registrering av uppgifter enligt lagen om arbetslöshetskassor, och
4. som underlag och för kontroll vid utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
3. för registrering av uppgifter enligt lagen om arbetslöshetskassor,
4. som underlag och för kontroll vid utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, och
5. för tillsyn över rutiner för och handläggning av ärenden hos Försäkringskassan om avstängning från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.
Personuppgifter som behandlas enligt första stycket får också behandlas, om det behövs för statistiska och vetenskapliga ändamål.
Denna lag träder i kraft den 1 mars 2015.
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
dels att 43, 43 a, 43 b, 45 och 66 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 43 c, 43 d,
45 a och 46 c §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
43 §
1
En sökande ska varnas om han eller hon
1. utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan,
2. utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,
3. utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,
4. utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller
5. inte aktivt sökt lämpliga arbeten. Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.
Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt
Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid fler än fyra fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt
1 Senaste lydelse 2013:152.
Författningstext Ds 2013:59
ett arbetsvillkor. ett arbetsvillkor.
43 a §
2
En sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar, om han eller hon utan godtagbart skäl
1. avvisat ett erbjudet lämpligt arbete,
2. genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, eller
3. avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
Om sökanden förlänger tid i arbetslöshet enligt första stycket i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning i 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och i 45 ersättningsdagar vid det tredje tillfället. Om något sådant förhållande upprepas en fjärde gång under samma ersättningsperiod, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
Om sökanden förlänger tid i arbetslöshet enligt första stycket i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning i 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och i 45 ersättningsdagar vid det tredje tillfället. Om något sådant förhållande upprepas fler än tre gånger under samma ersättningsperiod, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
43 b §
3
En sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar, om han eller hon
1. utan giltig anledning lämnat sitt arbete,
2. på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete,
2 Senaste lydelse 2013:152. 3 Senaste lydelse 2013:152.
Ds 2013:59 Författningstext
3. utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller
4. uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
Den sökande ska dock stängas av i 20 ersättningsdagar om det är sannolikt att arbetet skulle ha varat högst 10 dagar eller om programmet skulle ha pågått i högst 10 dagar.
Om sökanden orsakar sin arbetslöshet enligt första stycket en andra gång i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon på nytt stängas av från rätt till ersättning enligt första eller andra stycket. Om något sådant förhållande upprepas en
tredje gång under samma
ersättningsperiod, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
Om sökanden orsakar sin arbetslöshet enligt första stycket en andra gång i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon på nytt stängas av från rätt till ersättning enligt första eller andra stycket. Om något sådant förhållande upprepas
fler än två gånger under samma
ersättningsperiod, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
43 c §
Utöver vad som sägs i 43 b § första stycket 3 och 4 ska en sökande inte varnas eller stängas av från rätt till ersättning på grund av en händelse som inträffat när han eller hon deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
Vid bedömningen av om något har upprepats i anslutning
Författningstext Ds 2013:59
till eller inom samma ersättningsperiod enligt 43–43 b §§ ska dock hänsyn tas även till händelser som inträffat då sökanden deltagit i ett sådant program.
43 d §
En sökande ska stängas av från rätt till ersättning om han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd och övergår till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut. Avstängningen ska avse det antal ersättningsdagar som återstår av den första avstängningstiden vid övergången till den påbörjade ersättningsperioden.
Det som sägs i första stycket gäller dock inte när sökanden stängts av från aktivitetsstöd med anledning av en tidigare avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning.
45 §
4
I avstängningstiden ingår dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett. Detsamma gäller dagar när den
sökande utfört förvärvsarbete.
I avstängningstiden ingår dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett. Detsamma gäller dagar när
sökanden
utfört förvärvs-
4 Senaste lydelse 2013:152.
Ds 2013:59 Författningstext
arbete.
Avstängningstiden ska räknas från och med den dag då det förhållande som anges i 43–43 b §§ inträffat. Upprepas under pågående avstängningstid ett förhållande som medför avstängning på nytt, ska den nya avstängningstiden inledas vid utgången av den föregående avstängningstiden.
Avstängningstiden ska räknas från och med den dag då det förhållande som anges i 43–43 b §§ inträffat eller, om
avstängningen beslutats enligt 43 d §, från och med den dag då sökanden övergår till den påbörjade ersättningsperioden.
Upprepas under pågående avstängningstid ett förhållande som medför avstängning på nytt, ska den nya avstängningstiden inledas vid utgången av den föregående avstängningstiden. Detsamma gäller om
avstängning beslutas enligt 43 d § när en tidigare avstängningstid med avseende på arbetslöshetsersättning inte löpt ut vid övergången till den påbörjade ersättningsperioden. Dagen då avstängningstiden börjar ska anges i beslutet.
En avstängning får inte pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från det avstängningsgrundande förhållandet. Om ny grund för avstängning inträffar under pågående avstängningstid, får avstängningen med anledning av det nya avstängningsgrundande förhållandet inte pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från utgången av
Om sökanden övergår till en påbörjad ersättningsperiod efter ett arbetsmarknadspolitiskt program där han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd med anledning av avstängningen, ska avstängningstiden förkortas med de dagar då sökanden stängts av från aktivitetsstödet.
Författningstext Ds 2013:59
den föregående avstängningstiden.
45 a §
En avstängning får inte pågå längre än 112 kalenderdagar. Denna tid ska räknas från det avstängningsgrundande förhållandet, om avstängningen beslutats enligt 43–43 b §§, och från den första avstängnings-tidens början, om avstängningen beslutats enligt 43 d §. Om ny grund för avstängning inträffar under pågående avstängningstid, får avstängningen med anledning av det nya avstängningsgrundande förhållandet inte pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från utgången av den föregående avstängningstiden.
Begränsningen om 112 kalenderdagar gäller inte för de fall då sökanden har stängts av från rätt till ersättning med anledning av att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om ett förhållande som är av betydelse för rätt till ersättning.
46 c §
Dagar när sökanden deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt
Ds 2013:59 Författningstext
program och stängts av från rätt till aktivitetsstöd med anledning av ett tidigare beslut om frånkännande av rätt till ersättning ska jämställas med frånkända ersättningsdagar.
66 §
5
En arbetslöshetskassa får besluta att tills vidare hålla inne ersättning till en sökande, om det finns sannolika skäl att anta att han eller hon
1. inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning enligt 9 §,
2. inte har rätt till ersättning enligt 11 §,
3. kommer att stängas av från rätt till ersättning enligt
43–43 b §§, eller
3. kommer att stängas av från rätt till ersättning enligt
43–43 b eller 43 d §, eller
4. kommer att frånkännas rätt till ersättning enligt 46 § eller uteslutas som medlem enligt 37 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.
Ersättning får hållas inne till dess arbetslöshetskassan slutligt prövat frågan om sökandens rätt till ersättning och med högst det belopp som kan komma i fråga i det slutliga beslutet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2015.
2. Äldre bestämmelser gäller för förhållanden som inträffat före den 1 mars 2015.
5 Senaste lydelse 2013:152.
2.3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd
dels att 5, 5 a, 25 b och 27 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas 18 nya paragrafer, 14 a–
14 q och 24 d §§,
dels att det i förordningen ska införas nya rubriker närmast
före nya 14 a § som ska lyda ”Varning och avstängning från rätt till ersättning” och närmast före nya 14 q § som ska lyda ”Innehållande av ersättning”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
1
Till den som är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning lämnas aktivitetsstöd med samma belopp som skulle ha lämnats som arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, dock lägst 320 kronor per dag. Detsamma
gäller för den som anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin med stöd av 5 § första stycket 2 förordningen ( 2007:414 ) om jobb- och utvecklingsgarantin.
Till den som är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning och den som
anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin med stöd av 5 § första stycket 2 förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin lämnas, om inte annat framgår av 5 a §,
aktivitetsstöd med samma belopp som skulle ha lämnats som arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, dock lägst 320 kronor per dag.
Till den som har fått arbetslöshetsersättning under den längsta tid ersättning kan lämnas, lämnas aktivitetsstöd med 65 procent av den dagsförtjänst som låg till grund för den senaste arbetslöshetsersättningen, dock lägst 320 kronor per dag.
1 Senaste lydelse 2009:1598.
Ds 2013:59 Författningstext
När aktivitetsstödets belopp bestäms ska dag med aktivitetsstöd jämställas med ersättningsdag i en ersättningsperiod enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring.
Särskilda bestämmelser för den som deltar i jobbgarantin för ungdomar finns i 5 c §.
5 a §
2
Till den som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring lämnas aktivitetsstöd med 223 kronor per dag. Detta gäller dock inte den
som i stället får utvecklingsersättning enligt 2 eller 5 d §.
Till den som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring lämnas aktivitetsstöd med 223 kronor per dag. Detsamma gäller för den
som avses i 5 § första stycket och som stängts av från rätt till ersättning därför att han eller hon misskött arbetssökandet enligt 14 a § vid fem tillfällen eller förlängt tiden i arbetslöshet enligt 14 c § vid fyra tillfällen eller som tre gånger stängts av från rätt till ersättning därför att han eller hon orsakat sin arbetslöshet enligt 14 f §.
Till den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin lämnas ersättning enligt denna paragraf under längst 450 dagar. I dessa 450 dagar ingår dagar då deltagaren fått utvecklingsersättning enligt 5 d §.
Till den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och
inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring lämnas
ersättning enligt denna paragraf under längst 450 dagar. I dessa 450 dagar ingår dagar då
2 Senaste lydelse 2007:814.
Författningstext Ds 2013:59
deltagaren fått utvecklingsersättning enligt 5 d §.
Vid tillämpning av andra stycket ska en avstängningstid enligt 14 i § räknas in i de 450 dagarna.
14 a §
En programdeltagare ska varnas om han eller hon utan godtagbart skäl
1. inte medverkar till att upprätta en individuell handlingsplan,
2. inte lämnar en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,
3. inte besöker eller tar kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid en överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt,
4. inte söker ett anvisat lämpligt arbete, eller
5. inte aktivt söker lämpliga arbeten.
Om programdeltagaren missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning. Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället, 10
Ds 2013:59 Författningstext
ersättningsdagar vid det fjärde tillfället och 45 ersättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle.
14 b §
Vid bedömningen av om programdeltagaren har godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten ska hänsyn tas till det program som deltagaren deltar i och vilket skede av programmet deltagaren är i.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela närmare föreskrifter om vad som ska anses vara godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten.
14 c §
En programdeltagare ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar om han eller hon utan godtagbart skäl
1. avvisar ett erbjudet lämpligt arbete,
2. genom sitt uppträdande uppenbarligen vållar att en anställning inte kommer till stånd, eller
3. avvisar någon insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet.
Författningstext Ds 2013:59
Om programdeltagaren förlänger tiden i arbetslöshet enligt första stycket vid upprepade tillfällen, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning i 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och i 45 ersättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle.
14 d §
Bestämmelsen i 44 § lagen ( 1997:238 ) om arbetslöshetsförsäkring ska tillämpas vid bedömningen av om ett arbete är lämpligt.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete.
14 e §
Vid bedömningen av om något har upprepats enligt 14 a eller 14 c § ska hänsyn tas även till händelser som inträffat under en tidigare period med aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller arbetslöshetsersättning, om perioden ligger i anslutning till programmet.
14 f §
En programdeltagare ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar om
Ds 2013:59 Författningstext
han eller hon
1. utan giltig anledning lämnar sitt arbete, eller
2. på grund av otillbörligt uppträdande skiljs från sitt arbete.
Programdeltagaren ska dock stängas av i 20 ersättningsdagar om det är sannolikt att anställningen skulle ha varat högst 10 dagar.
14 g §
En giltig anledning att lämna ett arbete är att en programdeltagare av hälsoskäl, styrkta genom läkarintyg som utfärdats före anställningens upphörande, inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren.
14 h §
En programdeltagare ska stängas av från rätt till ersättning om han eller hon under en period med arbetslöshetsersättning har stängts av från rätten till sådan ersättning och påbörjar programmet före avstängningstidens utgång. Avstängningen ska motsvara vad som återstår av den första avstängningstiden vid programmets början.
Författningstext Ds 2013:59
14 i §
En programdeltagare ska stängas av från rätt till ersättning om han eller hon har frånkänts rätten till arbetslöshetsersättning och frånkännandet avsåg fler dagar än vad som återstod av ersättningsperioden. Avstängningen ska motsvara den överskjutande delen av frånkännandet.
14 j §
En programdeltagare får stängas av från rätt till ersättning under ett visst antal ersättningsdagar om han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om ett förhållande som är av betydelse för rätt till ersättning.
14 k §
I avstängningstiden ingår dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängning inte hade skett. Detsamma gäller dagar då programdeltagaren utfört förvärvsarbete.
Avstängningstiden räknas
1. från och med den dag då grunden för avstängningen
Ds 2013:59 Författningstext
inträffade, om avstängningen har beslutats enligt 14 a, 14 c eller 14 f §,
2. från och med den första dagen i programmet, om avstängningen har beslutats enligt 14 h eller 14 i §, och
3. från och med den dag då Försäkringskassan inledde utredning av grunden för avstängningen, om avstängningen har beslutats enligt 14 j §.
Dagen då avstängningstiden börjar ska anges i beslutet.
14 l §
Upprepas under en pågående avstängningstid ett förhållande som medför avstängning på nytt, ska den nya avstängningstiden inledas vid utgången av den föregående avstängningstiden.
14 m §
En avstängning enligt 14 a, 14 c, 14 f eller 14 h §, får inte pågå längre än 112 kalenderdagar. Denna tid räknas
1. från den dag då grunden för avstängningen inträffade, om avstängningen beslutats enligt 14 a, 14 c eller 14 f §, och
2. från den dag då grunden för avstängningen från rätt till arbetslöshetsersättning inträf-
Författningstext Ds 2013:59
fade, om avstängningen beslutats enligt 14 h §. Om en ny grund för avstängning inträffat under en pågående avstängningstid, får en avstängning med anledning av den nya grunden inte pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från utgången av den föregående avstängningstiden.
14 n §
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela ytterligare föreskrifter om avstängningstiden.
14 o §
Arbetsförmedlingen beslutar i frågor om varning och avstängning enligt 14 a, 14 c och 14 f §§. Om avstängning har beslutats ska Försäkringskassan underrättas om beslutet. Försäkringskassan avgör vilka dagar som ingår i avstängningstiden.
Försäkringskassan beslutar i frågor om avstängning enligt 14 h–14 j §§.
14 p §
Ärenden om varning eller avstängning ska behandlas skyndsamt.
Ett beslut om varning eller avstängning gäller omedelbart.
Ds 2013:59 Författningstext
14 q §
Arbetsförmedlingen får besluta att en programdeltagares ersättning tills vidare ska hållas inne, om det finns sannolika skäl för att anta att ett beslut om avstängning kommer att fattas enligt 14 a, 14 c eller 14 f §. Av beslutet ska framgå myndighetens preliminära bedömning av dels maximalt antal ersättningsdagar som slutligt kan komma att omfattas av avstängningen, dels vilken dag som grunden för avstängningen inträffade. Försäkringskassan ska underrättas om beslutet.
Försäkringskassan får besluta att en programdeltagares ersättning tills vidare ska hållas inne, om det finns sannolika skäl för att anta att ett beslut om avstängning kommer att fattas enligt 14 h–14 j §§.
Ersättningen får hållas inne till dess att frågan om avstängning har prövats slutligt och med högst det belopp som programdeltagaren kan komma att gå miste om till följd av det slutliga beslutet om avstängning.
24 d §
Arbetsförmedlingen och
Författningstext Ds 2013:59
Försäkringskassan ska till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen lämna de uppgifter som har betydelse för den myndighetens granskning av handläggningen av och rutiner för handläggning av ärenden om varning eller avstängning från rätt till ersättning.
25 b §
3
I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.
Andra beslut än Arbetsförmedlingens beslut om omprövning av beslut enligt 23 e § får dock inte överklagas.
Andra beslut än Arbetsförmedlingens beslut om omprövning av beslut enligt
14 o, 14 q eller 23 e § får dock
inte överklagas.
Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, ska överklagandet anses som en begäran om omprövning.
27 §
4
Arbetsförmedlingen får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning. Om beräk-
ning och utbetalning av stöd ska skötas av Försäkringskassan meddelas dock föreskrifterna av Försäkringskassan i samråd med Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingen får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning när det gäller
frågor om stöd till resor, logi, dubbelt boende och vissa kostnader.
Försäkringskassan får efter samråd med Arbetsförmedlingen
3 Senaste lydelse 2010:390. 4 Senaste lydelse 2007:919.
Ds 2013:59 Författningstext
meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning när det gäller frågor om aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Föreskrifter som rör varning och avstängning från rätt till ersättning som beslutas av Arbetsförmedlingen får dock meddelas av den myndigheten efter samråd med Försäkringskassan.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2015.
2. Äldre bestämmelser gäller för förhållanden som inträffat före den 1 mars 2015.
2.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs att 20–22 och 24 §§ förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §
1
Arbetsförmedlingen ska till en sökandes arbetslöshetskassa lämna följande uppgifter om den sökande:
1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,
2. från och med vilken dag han eller hon är anmäld eller inte längre anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen,
3. vilket arbetsmarknadspolitiskt program han eller hon anvisats till, omfattningen av anvisningen och under vilken tidsperiod den gäller,
4. om att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program har avbrutits, och
4. om att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program har avbrutits,
5. om den sökande har rätt till etableringsersättning enligt lagen ( 2010:197 ) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.
5. beslut om varning eller avstängning från rätt till aktivitetsstöd, och
6. om den sökande har rätt till etableringsersättning enligt lagen ( 2010:197 ) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.
1 Senaste lydelse 2013:680.
Ds 2013:59 Författningstext
21 §
2
En sökandes arbetslöshetskassa ska till Arbetsförmedlingen lämna följande uppgifter om den sökande:
1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,
2. antalet förbrukade ersättningsdagar samt antalet förbrukade ersättningsdagar avseende veckor då han eller hon har utfört eller deklarerat deltidsarbete,
3. om han eller hon inte uppfyller ett nytt arbetsvillkor,
4. om han eller hon har varnats eller stängts av från rätt till ersättning enligt 43-43 b §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
4. om han eller hon har varnats eller stängts av från ersättning enligt 43–43 b eller
43 d § lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring,
5. beslut som kassan fattat med anledning av en underrättelse från Arbetsförmedlingen enligt 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,
6. beslut om godkänd bisyssla enligt 39 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, och
7. beslut om att ersättning får lämnas samtidigt med studier enligt 16 eller 17 § denna förordning.
22 §
3
Försäkringskassan ska till en sökandes arbetslöshetskassa lämna följande uppgifter om den sökande:
1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,
2. att en anmälan eller en ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd har lämnats in,
3. vilken förmån, ersättning eller annat stöd som har beviljats,
4. under vilken tidsperiod och i vilken omfattning en förmån, ersättning eller annat stöd utges eller har utgetts,
5. antalet dagar med förmån, ersättning eller annat stöd,
2 Senaste lydelse 2013:680. 3 Senaste lydelse 2011:1185.
Författningstext Ds 2013:59
6. tidsperiod, antal dagar och med vilket eller vilka belopp som aktivitetsstöd betalats ut,
7. vilket belopp som har betalats ut, och
8. om ett beslut ändrats.
7. vilket belopp som har betalats ut,
8. om ett beslut ändrats, och
9. beslut om avstängning från hans eller hennes rätt till aktivitetsstöd.
24 §
4
En sökandes arbetslöshetskassa ska till Försäkringskassan lämna följande uppgifter om den sökande:
1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,
2. om han eller hon inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning,
3. vilken dag ersättningsperioden börjar,
4. om han eller hon uppgett sig ha haft semester eller varit förhindrad att arbeta en viss dag,
5. om den sökande uppgett sig ha varit sjuk eller föräldraledig en viss dag samt omfattningen av sjukfrånvaron eller ledigheten,
6. om han eller hon för en viss dag lämnat in en ansökan om ersättning,
7. senaste kalendervecka för vilken ersättning betalats ut,
8. hans eller hennes uppgivna normalarbetstid,
9. uppgivet arbetsutbud samt från och med vilken dag det utbudet gäller,
10. beräknad dagpenning som lämnas eller skulle ha lämnats samt om dagpenningen beräknats som inkomstrelaterad ersättning eller inte,
11. tidsperiod, antal dagar och med vilket eller vilka belopp som arbetslöshetsersättning lämnats,
4 Senaste lydelse 2009:1185.
Ds 2013:59 Författningstext
12. antalet möjliga ersättningsdagar som återstår innan ett program börjar,
13. med vilket belopp han eller hon fått arbetslöshetsersättning när Försäkringskassan fattat beslut om sjukersättning, aktivitetsersättning eller arbetsskadeersättning retroaktivt, och
14. om han eller hon fått sin arbetslöshetsersättning minskad med tjänstepension.
13. med vilket belopp han eller hon fått arbetslöshetsersättning när Försäkringskassan fattat beslut om sjukersättning, aktivitetsersättning eller arbetsskadeersättning retroaktivt,
14. om han eller hon fått sin arbetslöshetsersättning minskad med tjänstepension,
och
15. beslut om avstängning eller frånkännande avseende rätt till arbetslöshetsersättning.
Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2015.
2.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1785) om ersättning vid skada till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program m.m.
Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1997:835) om ersättning vid skada till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program m.m. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
1
Ersättning av statsmedel för skada som omfattas av bestämmelserna om arbetsskadeförsäkring i socialförsäkringsbalken lämnas enligt denna förordning till den som
1. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program där aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd eller etableringsersättning enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare lämnas, med undantag för stöd till start av näringsverksamhet,
2. utan att få aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning
a) deltar i jobbgarantin för ungdomar och är under 18 år, eller
b) deltar i jobb- och utvecklingsgarantin, eller
3. före anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program efter beslut av Arbetsförmedlingen deltar i ett obligatoriskt studiebesök eller besök för kartläggning av sökandens yrkeskunskaper.
När det gäller frågan om aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning lämnas ska det bortses från om deltagaren är avstängd från rätten till sådan ersättning.
Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2015.
1 Senaste lydelse 2010:1707.
2.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program
Härigenom föreskrivs att 37 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
37 §
1
Arbetsförmedlingen ska återkalla en anvisning till ett program om den som anvisats
1. inte inställer sig den dag han eller hon skulle ha påbörjat programmet och inte heller anmäler giltigt förhinder,
2. inte kan tillgodogöra sig programmet på ett tillfredsställande sätt,
3. missköter sig eller stör verksamheten, eller
4. utan godtagbart skäl avvisar ett erbjudet lämpligt arbete.
2. inte kan tillgodogöra sig programmet på ett tillfredsställande sätt, eller
3. missköter sig eller stör verksamheten.
En anvisning ska också återkallas om det i övrigt finns särskilda skäl för återkallelse.
Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2015.
2. Äldre bestämmelser gäller för förhållanden som inträffat före den 1 mars 2015.
1 Senaste lydelse 2013:680.
2.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin
Härigenom föreskrivs att 13, 15 och 16 §§ förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
1
Den som har anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin får ta del av insatserna i programmet till dess att han eller hon påbörjar
1. ett arbete på heltid, med eller utan statligt stöd,
Den som har anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin får ta del av insatserna i programmet till dess att han eller hon
1. påbörjar ett arbete på heltid, med eller utan statligt stöd,
2. en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning,
2. påbörjar en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning,
3. en frånvaroperiod med föräldrapenningsförmån enligt socialförsäkringsbalken på heltid, eller
3. påbörjar en frånvaroperiod med föräldrapenningsförmån enligt socialförsäkringsbalken på heltid,
4. en period med sjukfrånvaro på heltid.
4. påbörjar en period med sjukfrånvaro på heltid, eller
5. uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen ( 1997:238 ) om arbetslöshetsförsäkring.
Den som inte längre deltar i
garantin enligt första stycket ska
skrivas ut ur programmet. Vid
Den som inte längre får ta
del av insatserna i programmet
ska skrivas ut ur programmet.
1 Senaste lydelse 2012:608.
Ds 2013:59 Författningstext
en sådan frånvaro enligt första stycket 1, 2 eller 3 som kan antas vara kortvarig, får Arbetsförmedlingen avvakta med utskrivning till dess frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd. Vid frånvaro enligt första stycket 4 ska utskrivning ske först när frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd.
Vid en sådan frånvaro enligt första stycket 1, 2 eller 3 som kan antas vara kortvarig, får Arbetsförmedlingen avvakta med utskrivning till dess frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd. Vid frånvaro enligt första stycket 4 ska utskrivning ske först när frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd.
Ärenden om utskrivning ska handläggas skyndsamt.
15 §
2
En anvisning till programmet ska återkallas om den
som anvisats
En anvisning till programmet ska återkallas om
1. avvisar någon insats inom programmet eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd,
2. utan godtagbart skäl avvisar ett erbjudet lämpligt arbete,
3. inte redovisar sina jobbsökaraktiviteter,
4 inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare,
5. missköter sig eller stör verksamheten, eller
6. uppfyller ett nytt arbetsvillkor.
1. den som anvisats missköter sig eller stör verksamheten, eller
2. det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla anvisningen.
2 Senaste lydelse 2013:687.
Författningstext Ds 2013:59
En anvisning till programmet ska också återkallas om det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla den.
En anvisning ska också återkallas om den som anvisats, sedan han eller hon har förbrukat sina 450 dagar med ersättning enligt 5 a § förordningen ( 1996:1100 ) om aktivitetsstöd, avvisar någon insats inom programmet eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd, utan godtagbart skäl avvisar ett erbjudet lämpligt arbete, inte redovisar sina jobbsökaraktiviteter eller inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare.
Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart.
16 §
3
Om en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin har återkallats enligt 15 § första
stycket 1, 2, 3, 4, eller 5 får den
enskilde på nytt anvisas till programmet om han eller hon
Om en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin har återkallats enligt 15 § första
stycket 1 eller andra stycket får
den enskilde på nytt anvisas till programmet om han eller hon
1. anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen inom 60 kalenderdagar efter återkallelsen, och
2. efter återkallelsen varit inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen under 45 dagar för vilka aktivitetsstöd skulle ha lämnats om inte återkallelsen gjorts.
Vid tillämpning av första stycket 2 ska dagar då den enskilde utfört förvärvsarbete räknas in i de 45 dagarna.
Den som på nytt anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin träder in i garantin dagen efter den ersättningsdag då han eller hon lämnade programmet.
3 Senaste lydelse 2013:703.
Ds 2013:59 Författningstext
1. Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2015.
2. Äldre bestämmelser gäller för förhållanden som inträffat före den 1 mars 2015.
2.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar
Härigenom föreskrivs att 10, 12 och 13 §§ förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
1
Den som har anvisats till jobbgarantin för ungdomar får ta del av aktiviteterna inom garantin till dess att han eller hon
1. påbörjar ett arbete på heltid, med eller utan statligt stöd,
2. påbörjar en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning,
3. påbörjar en period med föräldrapenningsförmån enligt socialförsäkringsbalken på heltid,
4. påbörjar en period med sjukfrånvaro på heltid, eller
5. har deltagit i garantin under sammanlagt 15 månader.
4. påbörjar en period med sjukfrånvaro på heltid,
5. har deltagit i garantin under sammanlagt 15 månader,
eller
6. uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
Första stycket 2 gäller inte den som studerar inom ramen för utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800) eller har fyllt 20 år och studerar inom ramen för kommunal vuxenutbildning, under förutsättning att studietiden och tiden i garantin sammanlagt motsvarar hans eller hennes arbetsutbud.
Den som inte längre deltar i
garantin enligt första stycket ska
skrivas ut ur den. Vid en sådan frånvaro enligt första stycket 1,
Den som inte längre får ta
del av aktiviteterna i garantin
ska skrivas ut ur den. Vid en sådan frånvaro enligt första
1 Senaste lydelse 2012:609.
Ds 2013:59 Författningstext
2 eller 3 som kan antas vara kortvarig, får Arbetsförmedlingen avvakta med utskrivning till dess frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd. Vid frånvaro enligt första stycket 4 ska utskrivning ske först när frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd.
stycket 1, 2 eller 3 som kan antas vara kortvarig, får Arbetsförmedlingen avvakta med utskrivning till dess frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd. Vid frånvaro enligt första stycket 4 ska utskrivning ske först när frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd.
Ärenden om utskrivning ska handläggas skyndsamt.
12 §
2
En anvisning till jobbgarantin för ungdomar ska återkallas om den som anvisats
1. avvisar någon aktivitet inom garantin eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd,
2. utan godtagbart skäl avvisar ett erbjudet lämpligt arbete
3. inte redovisar sina jobbsökaraktiviteter,
4. missköter sig eller stör verksamheten, eller
5. uppfyller ett nytt arbetsvillkor.
En anvisning till jobbgarantin för ungdomar ska också återkallas om det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla den.
En anvisning till jobbgarantin för ungdomar ska återkallas om den som anvisats
missköter sig eller stör verksamheten eller om det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla den.
2 Senaste lydelse 2013:688.
Författningstext Ds 2013:59
Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart.
13 §
3
Om en anvisning till jobbgarantin för ungdomar har återkallats enligt 12 § första
stycket 1, 2, 3 eller 4 får den
enskilde på nytt anvisas till garantin om han eller hon
Om en anvisning till jobbgarantin för ungdomar har återkallats därför att den som
anvisats misskött sig eller stört verksamheten får den enskilde
på nytt anvisas till garantin om han eller hon
1. anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen inom 60 kalenderdagar efter återkallelsen, och
2. efter återkallelsen varit inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen under 45 dagar för vilka aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning skulle ha lämnats om inte återkallelsen gjorts.
Vid tillämpning av första stycket 2 ska dagar då den enskilde utfört förvärvsarbete räknas in i de 45 dagarna.
Den som på nytt anvisas till garantin träder in i garantin dagen efter den ersättningsdag då han eller hon lämnade den.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2015.
2. Äldre bestämmelser gäller för förhållanden som inträffat före den 1 mars 2015.
3 Senaste lydelse 2013:702.
2.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
1
Utöver de uppgifter som följer av lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor och lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ska myndigheten
1. granska Arbetsförmedlingens utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna enligt 8 § förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor,
2. granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar rätten till arbetslöshetsersättning,
3. granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen om återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program,
3. granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen om var-
ning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt om åter-
kallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program,
4. till Arbetsförmedlingen påtala de brister som inspektionen har funnit vid sin granskning,
5. verka för att säkerställa att arbetslöshetsersättning betalas ut endast till den som
5. verka för att säkerställa att arbetslöshetsersättning betalas ut endast till den som
1 Senaste lydelse 2009:334.
Författningstext Ds 2013:59
är berättigad till sådan ersättning, och
är berättigad till sådan ersättning,
6. följa utvecklingen på arbetslöshetsförsäkringens område samt ta de initiativ till åtgärder som uppföljningen ger anledning till,
7. granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Försäkringskassan om avstängning från rätt till aktivitetsstöd och utvecklingsersättning, och
8. till Försäkringskassan påtala de brister som inspektionen har funnit vid sin granskning.
Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2015.
3. Bakgrund
Aktivitetsstöd är ett ekonomiskt stöd till försörjning som lämnas till den som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program, nämligen jobb- och utvecklingsgarantin, jobbgarantin för ungdomar, arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, stöd till start av näringsverksamhet, förberedande insatser, arbetslivsintroduktion och projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning. Programmen hanteras av Arbetsförmedlingen medan aktivitetsstödet administreras av Försäkringskassan.
Aktivitetsstödet regleras i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. I förordningen finns även regler om utvecklingsersättning, som är ett annat slags ekonomiskt stöd till försörjning. Utvecklingsersättning lämnas till den som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring samt deltar i något av de arbetsmarknadspolitiska programmen jobbgarantin för ungdomar, arbetslivsintroduktion eller deltar i förberedande insatser i form av kortare folkhögskoleutbildning för ungdomar. Termen aktivitetsstöd används ofta som en samlingsbeteckning för både aktivitetsstöd och utvecklingsersättning, så även i denna promemoria, när det inte finns anledning att hålla isär ersättningsformerna.
Regleringen av aktivitetsstödet är samordnad med lagen om arbetslöshetsförsäkring på olika sätt, bland annat när det gäller beräkningen av ersättningen. Aktivitetsstödets storlek beror således på om deltagaren är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning. Om deltagaren är eller skulle ha varit det lämnas aktivitetsstöd med samma belopp som skulle ha lämnats
Bakgrund Ds 2013:59
som arbetslöshetsersättning, dock lägst 320 kronor per dag. Till den som fått arbetslöshetsersättning under den längsta tid ersättning kan lämnas, lämnas aktivitetsstöd med 65 procent av dagsförtjänsten. När aktivitetsstödets belopp bestäms ska dag med aktivitetsstöd jämställas med ersättningsdag i en ersättningsperiod i försäkringen. Utvecklingsersättningen är till skillnad mot aktivitetsstödet inte samordnad med arbetslöshetsförsäkringen. Utvecklingsersättningens storlek är 142 kronor per dag för den som har gymnasieexamen eller har ett gymnasieintyg efter minst tre års studier på ett introduktionsprogram och som deltar i en insats eller ett program på heltid. Till övriga lämnas, till och med det första kalenderhalvåret som den arbetssökande fyller 20 år, ersättning med 48 kronor per dag vid deltagande på heltid.
Sedan år 2007 har en rad regeländringar gjorts för att ytterligare samordna aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen.
I arbetslöshetsförsäkringen finns det regler om uppföljningsåtgärder i form av bland annat avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning och frånkännande av ersättningsdagar. Åtgärderna beslutas av arbetslöshetskassorna. Arbetsförmedlingen har en kontrollfunktion som innebär att myndigheten enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska underrätta kassorna om det finns grund för ett åtgärdsbeslut.
Genomgripande ändringar av försäkringens åtgärdsregler trädde i kraft den 1 september 2013. Ändringarna, som grundas på prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., innebär bland annat att fler åtgärdsgrunder införs men att åtgärderna över lag mildras. Kravet på att aktivt söka arbete har betonats genom att underlåtenhet att söka arbete numera är grund för åtgärd. En aktivitetsrapport har också införts som bl.a. underlättar Arbetsförmedlingens uppföljning av arbetssökandet och tydliggör att det är den enskilde som själv har ansvar att visa sin sökaktivitet.
För deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd finns inga motsvarande regler om uppföljningsåtgärder,
Bakgrund
trots att forskning och erfarenhet visar att åtgärdsregler inom en arbetslöshetsförsäkring leder till att arbetslösa snabbare går från arbetslöshet till arbete. Mot den bakgrunden har ett behov av en harmonisering av aktivitetsstödet med försäkringens åtgärdsregler framhållits i flera olika sammanhang under senare år. Långtidsutredningen 2011 konstaterar t.ex. i sitt slutbetänkande att det är ett problem att åtgärder inte är möjliga gentemot deltagare i arbetsmarknadspolitiska program och att det är olyckligt att arbetsförmedlare inte har tillgång till samma verktyg för programdeltagare som för öppet arbetslösa.
I tilläggsdirektiv till Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (dir. 2012:90) har regeringen gett i uppdrag åt kommittén att bland annat analysera om det finns ytterligare möjligheter att harmonisera reglerna för aktivitetsstöd med reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Detta mot bakgrund av risken för att arbetssökande i likartade situationer behandlas olika på grund av att de får olika ersättning vid sin arbetslöshet. I en underlagsrapport
1
till socialförsäkringsutred-
ningen konstateras att det för programdeltagare finns ett större mått av godtycke i jämförelse med öppet arbetslösa och att det finns anledning att se över uppföljningsåtgärderna för att skapa en större enhetlighet. Socialförsäkringsutredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 januari 2015.
Vidare har regeringen i budgetpropositionen för 2013 anfört att samma krav i princip bör ställas på arbetslösa, oavsett om de uppbär arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd, och att uppföljningsåtgärderna i de olika regelverken bör vara likartade där så är möjligt. Regeringen har också i prop. 2012/13:12 uttalat att det är rimligt att samma grundprinciper gäller i båda systemen och att åtgärdsreglerna bör harmoniseras.
Regeringen gav den 20 december 2012 Arbetsförmedlingen i uppdrag att kartlägga hur uppföljningen av arbetssökandet sker såväl vid öppen arbetslöshet som vid deltagandet i program och
1 Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas? Några personliga reflektioner kring alliansens arbetslöshetsförsäkring, underlagsrapport nr 3 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen, Eva Uddén Sonnegård.
Bakgrund Ds 2013:59
att föreslå hur insatserna kan effektiviseras. I sin rapport med redovisning av uppdraget den 15 mars 2013 konstaterar Arbetsförmedlingen att det finns viktiga skillnader mellan hur kontroll och åtgärder kan vidtas för de arbetssökande som har aktivitetsstöd och arbetslöshetsersättning och att reformer på detta område är angelägna. Arbetsförmedlingen framhåller i rapporten att det finns ett behov av att harmonisera uppföljningsåtgärderna i de båda systemen och föreslår att åtgärder avseende aktivitetsstödet ska kunna vidtas på liknande sätt som inom arbetslöshetsförsäkringen, innebärande varning och uppehåll i utbetalningen.
4. Överväganden och förslag
4.1. Åtgärder inom aktivitetsstödet
Förslag: Följande åtgärder ska kunna vidtas inom aktivitets-
stödet: varning och avstängning från rätt till ersättning.
Skälen för förslaget: Enligt de nya åtgärdsreglerna inom arbets-
löshetsförsäkringen, som trädde i kraft den 1 september 2013, ska följande åtgärder kunna vidtas: varning, avstängning från rätt till ersättning, uteslutning ur arbetslöshetskassa och frånkännande av ersättningsdagar.
Ingen av dessa åtgärder kan i dag vidtas inom aktivitetsstödet. En arbetssökande som deltar i ett program för vilket aktivitetsstöd lämnas har rätt att få aktivitetsstöd från programmets början tills han eller hon skrivs ut ur programmet eller anvisningen till programmet återkallas. För de som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och som inte är eller skulle ha varit berättigade till arbetslöshetsersättning är dock ersättningsrätten begränsad till 450 dagar. Men under den tid som arbetssökanden är berättigad till ersättning finns ingen möjlighet att utdela varning eller vidta någon ekonomisk sanktion mot den som inte uppfyller sina skyldigheter i programmet. Den enda åtgärden som kan vidtas är att återkalla programanvisningen vilket medför att aktivitetsstödet upphör. Frågan är nu i vilken mån åtgärderna inom arbetslöshetsförsäkringen kan och bör göras tillämpliga även inom aktivitetsstödet.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
När det till att börja med gäller åtgärden varning inom arbetslöshetsförsäkringen, kan det konstateras att åtgärden kommer att innebära att sökanden genom ett formellt beslut uppmärksammas på att han eller hon inte har gjort det som krävs av honom eller henne. Varningen kan sägas innefatta en påminnelse om att han eller hon måste bete sig annorlunda och att en mer ingripande åtgärd kan komma att vidtas om han eller hon inte bättrar sig. Åtgärden ger alltså sökanden möjlighet att ändra sitt beteende innan han eller hon drabbas av en ekonomisk sanktion. En varning bör kunna utdelas även mot arbetssökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program.
De övriga åtgärderna inom arbetslöshetsförsäkringen, dvs. avstängning, uteslutning och frånkännande, låter sig däremot inte lika enkelt överföras till aktivitetsstödet. Det beror på att åtgärdernas innebörd är förknippade med konstruktionen av arbetslöshetsförsäkringen.
Till en början kan konstateras att åtgärden uteslutning ur en arbetslöshetskassa inte kan vara en åtgärd inom aktivitetsstödet.
När det gäller åtgärden avstängning kan konstateras att den innebär att sökanden går miste om arbetslöshetsersättning under en viss avstängningstid, dvs. ett visst antal dagar i ersättningsperioden. Avstängningen innebär dock inte att sökandens ersättningsdagar förbrukas. Innebörden av en avstängning kan därför sägas vara att ett uppehåll görs i utbetalningen under en period utan att antalet ersättningsdagar påverkas. Även ett frånkännande innebär att sökanden går miste om ersättning under ett visst antal ersättningsdagar, men till skillnad mot avstängning innebär frånkännandet att sökandens ersättningsdagar förbrukas. Ett frånkännande är därför att anse som en strängare åtgärd än en avstängning.
Gemensamt för avstängning och frånkännande är dock att sökanden går miste om arbetslöshetsersättning under ett visst antal dagar. En harmonisering av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna i försäkringen bör innebära att en liknande sanktion införs inom aktivitetsstödet. Aktivitetsstödet utgår dock inte under en i lag bestämd ersättningsperiod på samma sätt som
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
arbetslöshetsersättningen. Stödet utgår i stället under den tid som arbetssökanden deltar i ett program, och tiden varierar mellan olika program. Detta gör det svårt att för aktivitetsstödet ha motsvarande distinktion mellan avstängning och frånkännande som gäller inom försäkringen. Om en avstängning inom aktivitetsstödet skulle ges samma innebörd som en avstängning inom försäkringen, dvs. ett uppehåll i utbetalningen utan en förbrukning av dagar med stöd, skulle aktivitetsstödet vid en avstängning skjutas framåt så att programdeltagaren får rätt till stöd även efter programtidens utgång. Detta framstår som mindre lämpligt. Aktivitetsstödet bör därför även fortsättningsvis vara kopplat till deltagande i ett program och upphöra när programmet upphör.
En avstängning inom aktivitetsstödet kommer därför att på sätt och vis mer likna ett frånkännande än en avstängning inom försäkringen, eftersom den arbetssökande går miste om ett visst antal ersättningsdagar och dessa dagar förbrukas som dagar med aktivitetsstöd. Vid bedömningen av den samlade effekten av en sådan åtgärd bör man dock beakta hur avstängningen påverkar dels frågan med vilket belopp som aktivitetsstöd lämnas, dels frågan om ersättningsperiodens längd och dagpenningens storlek i arbetslöshetsförsäkringen. När det bestäms hur många dagar av försäkringens ersättningsperiod som har förbrukats ska dag då den sökande fått aktivitetsstöd jämställas med ersättningsdag i försäkringen (22 § lagen [1997:238
]
om arbetslöshetsförsäkring,
ALF). Vidare ska dag då en sökande fått aktivitetsstöd jämställas med ersättningsdag enligt ALF när det bestäms med vilken procentsats ersättning ska lämnas (26 § ALF). Av dessa regler följer att dagar då programdeltagaren stängts av från aktivitetsstödet inte kommer att jämställas med ersättningsdagar i försäkringen. Avdragsdagarna förbrukar alltså inte dagar i försäkringens ersättningsperiod och påverkar heller inte procentsatsen. Genom kopplingen mellan beräkningsgrunderna för arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet, som bygger på principen att aktivitetsstödet ska lämnas med samma belopp som skulle ha lämnats som arbetslöshetsersättning, kommer avstängnings-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
dagarna inte heller att påverka nivån på aktivitetsstödet i övrigt. Detta innebär att den samlade effekten av en avstängning inom aktivitetsstödet inte är direkt jämförbar med effekten av ett frånkännande i försäkringen.
Det är alltså inte möjligt att inom aktivitetsstödet införa åtgärderna avstängning och frånkännande med exakt samma innebörd som i försäkringen, eftersom det inte inom aktivitetsstödet går att upprätthålla en meningsfull distinktion mellan dessa åtgärder. Inget hindrar dock att man använder någon av dessa termer som beteckning för uppföljningsåtgärden inom aktivitetsstödet. I valet mellan termerna avstängning och frånkännande framstår avstängning som den lämpligaste beteckningen.
Som nämnts i bakgrundsavsnittet finns det ekonomisk forskning som visar att ett åtgärdssystem inom arbetslöshetsförsäkringen gör att arbetssökanden snabbare övergår från arbetslöshet till sysselsättning. Man kan dock fråga sig om inte införandet av liknande åtgärder inom aktivitetsstödet innebär en risk för att arbetssökandes intresse av att delta i arbetsmarknadspolitiska program minskar. Kan man förvänta sig att en arbetssökande ska delta i ett program om han eller hon inte får någon ersättning? Programdeltagare befinner sig i en annan situation än de öppet arbetslösa och deltagandet i program är frivilligt. En anvisning till ett program innebär ett erbjudande om att få delta och erbjudandet kan accepteras eller avvisas. Det finns inga möjligheter att tvinga någon att delta i ett program. En ekonomisk uppföljningsåtgärd innebär en risk för att arbetssökandes vilja att delta i program eller i aktiviteter och insatser inom program minskar.
Frågan är emellertid hur stor risken egentligen är för att införandet av en ekonomisk uppföljningsåtgärd inom aktivitetsstödet får denna effekt. Det kan vara svårt att på förhand uppskatta den risken. I det följande diskuteras frågan med avseende på intresset för att påbörja program, fullfölja påbörjade program och delta i aktiviteter i program.
I dag kan Arbetsförmedlingen endast återkalla programanvisningen om en programdeltagare inte är tillräckligt aktiv i
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
sitt arbetssökande eller inte tar till vara de möjligheter som uppstår att komma ur arbetslösheten. En återkallelse av programanvisningen leder till att aktivitetsstödet omedelbart upphör. I jämförelse med detta är varning och avstängning från rätt till ersättning under en begränsad tid mindre ingripande. En reform som innebär att återkallelse av programanvisning ersätts med varning och en begränsad avstängningsperiod med avseende på ersättningen innebär att åtgärdssystemet blir mer nyanserat och över lag mildare. Detta kan inte antas minska intresset hos arbetssökande att påbörja program.
När det gäller intresset av att fullfölja ett redan påbörjat program handlar det om effekten av att en åtgärd vidtas i ett enskilt fall. En varning torde i regel inte påverka detta intresse eftersom den inte i sig leder till någon ekonomisk förlust för arbetssökanden. En avstängning innebär däremot en minskning av den ekonomiska ersättningen. Frågan om en sådan åtgärd leder till att mottagaren avbryter programmet torde framför allt bero på hur motiverad han eller hon är till att delta i programmet. De flesta arbetssökande vill naturligtvis komma ur arbetslösheten. Tror en sådan deltagare att programmet kan öka förutsättningarna att få ett arbete torde en kortare avstängning normalt inte leda till att han eller hon avbryter programmet. Även en mindre motiverad deltagare torde ofta komma att välja att bli kvar i programmet trots avstängningen, eftersom ett minskat aktivitetsstöd typiskt sett är bättre än inget.
För de arbetssökande som är mindre motiverade att komma ur sin arbetslöshet och låter sitt beteende styras av vilken ekonomisk ersättning de får, kan intresset av att fullfölja programmet tänkas bero på vad sökanden har för alternativ försörjningsmöjlighet om han eller hon inte deltar i programmet. De som har möjlighet att avbryta programmet för att gå över till arbetslöshetsersättning lär dock inte göra det på grund av avstängningen, eftersom avbrytande av programmet utan giltig anledning medför inte bara förlust av aktivitetsstödet utan även avstängning från arbetslöshetsersättningen. De som inte har möjlighet att övergå till arbetslöshetsersättning är i regel hänvi-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
sade till kommunerna för att få frågan om ekonomiskt bistånd prövad, om de lämnar programmet. Frågan om detta framstår som ett intressant alternativ beror i viss mån på hur stor skillnaden är mellan ersättningsnivåerna. I regel är aktivitetsstödet högre än det ekonomiska biståndet vilket minskar risken för att deltagaren avbryter programmet. För vissa programdeltagare är skillnaden dock inte stor. Det ekonomiska incitamentet att stanna kvar i programmet kan då vara svagt. Å andra sidan ställer kommuner ofta krav på biståndstagare att de ska söka arbete aktivt och försöka ta sig ur ett bidragsberoende. Även om det för arbetssökande med ekonomiskt bistånd inte finns samma generella krav på aktivitet, torde avbrytande av ett program med aktivitetsstöd utan giltig anledning ofta komma att påverka biståndsfrågan. Risken för att så sker bör vara en avhållande faktor för den som överväger alternativet att avbryta ett program och övergå till att försörja sig genom ekonomiskt bistånd.
Även om en vidtagen åtgärd inte leder till att arbetssökanden avbryter programmet, kan åtgärden tänkas påverka hans eller hennes aktivitet i programmet. Den som blir avstängd under ett visst antal ersättningsdagar kan tänkas resonera så att det inte spelar någon roll för stödets storlek om han eller hon är närvarande eller inte i en aktivitet dessa dagar. Aktivitetsstöd förutsätter dock närvaro i aktiviteter. Vid frånvaro lämnas ingen ersättning, om inte frånvaron beror på något sådant förhållande som anges i 8 § aktivitetsstödsförordningen, t.ex. sjukdom. Åtgärdsreglerna bör naturligtvis utformas så att det inte blir likgiltigt för programdeltagaren om han eller hon deltar eller inte under avstängningstiden. På det sättet gör inte avstängningen att incitamentet att närvara vid en aktivitet försvinner. Vidare kan programdeltagarens förändrade agerande i programmet till följd av en avstängning utgöra en ny åtgärdsgrund i sig. Den som missköter sig eller stör verksamheten riskerar att förlora aktivitetsstödet genom att programanvisningen återkallas.
Det nu sagda leder till slutsatsen att det finns en viss risk för att avstängning från rätt till aktivitetsstöd får negativa konsekvenser när det gäller arbetssökandes intresse av att delta i
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
program eller fullfölja påbörjade program och närvara vid aktiviteter men att denna risk inte bör överdrivas.
Det nu sagda leder till att följande åtgärder bör kunna vidtas inom aktivitetsstödet: varning och avstängning från rätt till ersättning under ett begränsat antal ersättningsdagar. Det bedöms inte finnas behov av att införa någon annan typ av åtgärd vid sidan av dessa.
Det bör dock även fortsättningsvis vara möjligt att återkalla en anvisning till ett program, t.ex. därför att programdeltagaren missköter sig eller stör verksamheten, men återkallelse av en anvisning bör systematiskt inte betraktas som en åtgärd inom aktivitetsstödet, eftersom åtgärden inte direkt avser ersättningen, även om återkallelsen leder till en förlust av aktivitetsstödet.
4.2. Åtgärdsgrunder inom aktivitetsstödet
Förslag: Det ska vara grund för åtgärd inom aktivitetsstödet
att programdeltagaren misskött arbetssökandet genom att utan godtagbart skäl inte medverka till att upprätta en individuell handlingsplan, inte lämna en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid, inte besöka eller ta kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt, inte söka anvisat lämpligt arbete eller inte aktivt söka lämpliga arbeten.
Vidare ska det vara grund för åtgärd att programdeltagaren förlängt arbetslösheten genom att utan godtagbart skäl avvisa ett erbjudet lämpligt arbete, avvisa någon insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet eller uppträda på ett sådant sätt att han eller hon uppenbarligen vållar att en anställning inte kommer till stånd.
Det ska också vara grund för åtgärd att programdeltagaren orsakat sin arbetslöshet genom att utan giltig anledning lämna
Överväganden och förslag Ds 2013:59
sitt arbete eller skiljas från sitt arbete på grund av otillbörligt uppförande.
Slutligen ska det vara grund för åtgärd att programdeltagaren medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning.
Skälen för förslaget
Enligt de nya åtgärdsreglerna inom arbetslöshetsförsäkringen, som trädde i kraft den 1 september 2013, delas åtgärdsgrunderna i huvudsak in i tre kategorier, misskötsel av arbetssökandet, förlängning av tiden i arbetslöshet samt orsakande av arbetslösheten. En sökande kan missköta arbetssökandet genom att utan godtagbart skäl inte medverka till att upprätta en individuell handlingsplan, inte lämna en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid, inte besöka eller ta kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt eller inte söka anvisat lämpligt arbete. Dessutom är det grund för åtgärd att sökanden inte aktivt söker lämpliga arbeten. Till skillnad mot övriga åtgärdsgrunder i denna grupp kan sökanden inte ha något godtagbart skäl för att inte vara aktivt arbetssökande.
Vidare är det grund för åtgärd att sökanden utan godtagbart skäl förlängt arbetslösheten genom att avvisa ett erbjudet lämpligt arbete, genom sitt uppträdande uppenbarligen vålla att en anställning inte kommer till stånd eller avvisa en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
Det är också grund för åtgärd att sökanden orsakat sin arbets-
löshet genom att utan giltig anledning lämna sitt arbete, på grund
av otillbörligt uppförande skiljas från sitt arbete, utan giltig anledning lämna ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas eller uppträda på ett sådant sätt att
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
Slutligen är det grund för åtgärd att sökanden medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter eller låtit bli att anmäla ändrade uppgifter till en arbetslöshetskassa om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning.
Frågan är vilka åtgärdsgrunder som bör finnas inom aktivitetsstödet. I vilken utsträckning bör åtgärdsgrunderna i försäkringen gälla som grunder för åtgärd inom aktivitetsstödet? Bör det finnas åtgärdsgrunder inom aktivitetsstödet som inte har någon motsvarighet inom försäkringen?
Regeringen har bland annat i budgetpropositionen för år 2013 och i prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. uttryckt vissa principiella uppfattningar om förhållandet mellan aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen samt angett vissa utgångspunkter för en harmonisering av systemen. Dessa uttalanden kan sägas innebära att åtgärdsgrunderna i arbetslöshetsförsäkringen bör gälla även inom aktivitetsstödet i den mån de är relevanta och det inte finns sakliga skäl som talar emot. De överväganden som följer nedan vilar på denna grundläggande ståndpunkt.
Inledningsvis kan konstateras att de åtgärdsgrunder som inom arbetslöshetsförsäkringen ingår i grupperna ”missköter arbetssökandet” och ”förlänger tiden i arbetslöshet” delvis redan i dag kan utgöra grund för att återkalla en anvisning till ett program för vilket aktivitetsstöd lämnas. En anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin eller till jobbgarantin för ungdomar ska återkallas om den som anvisats inte redovisar sina jobbsökaraktiviteter, avvisar någon insats eller aktivitet inom respektive program eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl. En anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin ska även återkallas om den arbetssökande inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare. När det gäller övriga program ska en anvisning
Överväganden och förslag Ds 2013:59
återkallas bl.a. om den som anvisats avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbart skäl.
Dessa grunder för återkallelse av programanvisning kan sägas innebära att den arbetssökande missköter arbetssökandet eller förlänger tiden i arbetslöshet. I den mån grunderna för återkallelse redan i dag i sak sammanfaller med åtgärdsgrunderna i arbetslöshetsförsäkringen bör de vara åtgärdsgrunder även inom aktivitetsstödet. De bör dock lämpligen formuleras så att de även språkligt blir överensstämmande för att en större enhetlighet mellan systemen ska uppnås.
Misskötsel av arbetssökandet
Att utan godtagbart skäl inte medverka till att upprätta en individuell handlingsplan, inte lämna en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid eller inte besöka eller ta kontakt med förmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt, är förhållanden som är relevanta som åtgärdsgrunder även inom aktivitetsstödet. Det finns inget sakligt skäl som talar emot att en arbetssökande som missköter sitt arbetssökande på det sättet inte ska kunna drabbas av en åtgärd om han eller hon uppbär aktivitetsstöd. Dessa förhållanden bör därför vara åtgärdsgrunder även inom aktivitetsstödet.
Att utan godtagbart skäl inte söka anvisat lämpligt arbete eller inte aktivt söka lämpliga arbeten utgör i dag inte uttryckligen grund för att återkalla en anvisning. Även dessa förhållanden är emellertid relevanta för personer som uppbär aktivitetsstöd. Det finns inget sakligt skäl som talar emot att de ska utgöra grund för åtgärd även inom aktivitetsstödet.
I arbetslöshetsförsäkringen utmärker sig dock åtgärdsgrunden att inte aktivt söka lämpliga arbeten genom att – till skillnad från övriga åtgärdsgrunder i denna grupp – rekvisitet ”utan godtagbart skäl” inte finns med. En person som får arbetslöshetsersättning kan därför inte undgå en åtgärd genom att ha ett
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten. Kraven på sökaktivitet för deltagare i arbetsmarknadspolitiska program behöver emellertid vara mer nyanserad med hänsyn till vilket program det är fråga om och i vilket skede av programmet deltagaren befinner sig. Exempelvis kan en deltagare i en arbetsmarknadsutbildning i vart fall inledningsvis ha ett godtagbart skäl för att inte vara aktivt arbetssökande. Det är därför lämpligt att i åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet ta med detta rekvisit för att ge utrymme för sådana hänsyn.
Detta leder till bedömningen att samtliga de åtgärdsgrunder som inom arbetslöshetsförsäkringen ingår i gruppen ”missköter arbetssökandet” bör vara åtgärdsgrunder även inom aktivitetsstödet. När det gäller omständigheten att mottagaren inte aktivt söker lämpliga arbeten bör dock en åtgärd vidtas bara om mottagaren saknar godtagbart skäl för sin bristande sökaktivitet.
Förlängning av tid i arbetslöshet
När det gäller arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsgrunder i gruppen ”förlänger tiden i arbetslöshet” utgör redan i dag avvisning av ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart skäl grund för att återkalla anvisningen i samtliga program för vilka aktivitetsstöd lämnas. Den omständigheten bör finnas kvar som åtgärdsgrund.
Däremot utgör det i dag inte grund för återkallande av anvisning att en arbetssökande genom sitt uppträdande uppenbarligen vållar att en anställning inte kommit till stånd. Omständigheten är dock relevant även för deltagare i program. Det är ett sätt att förlänga tiden i arbetslöshet. Förhållandet bör därför vara åtgärdsgrund även inom aktivitetsstödet.
Den sista åtgärdsgrunden inom arbetslöshetsförsäkringen i gruppen ”förlänger tiden i arbetslöshet”, dvs. avvisning av en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, kan vid ett första påseende synes vara irrelevant som åtgärdsgrund inom aktivitetsstödet. En anvisning
Överväganden och förslag Ds 2013:59
till ett program innebär ett erbjudande om att delta i programmet. Accepterar inte sökanden erbjudandet kan programmet inte påtvingas. Avvisning av en anvisning leder därför till att sökanden inte kommer att delta i programmet och inte heller få något aktivitetsstöd.
När det gäller denna åtgärdsgrund finns det dock anledning att skilja mellan olika situationer. Inget hindrar att en arbetssökande som redan är anvisad till ett program och uppbär aktivitetsstöd anvisas till ytterligare ett eller flera program. Situationen kan då vara den att individen är anvisad till det redan inledda programmet på deltid och att Arbetsförmedlingen finner det lämpligt att anvisa honom eller henne till ett nytt deltidsprogram som komplement till detta program. Avvisar arbetssökanden en sådan anvisning utan godtagbart skäl kan han eller hon på sätt och vis sägas förlänga tiden i arbetslöshet. I denna situation bör dock förhållandet inte utgöra grund för åtgärd inom det aktivitetsstöd som är knutet till det program som personen redan deltar i. Avvisandet av den nya programanvisningen har ju inget att göra med personens beteende inom det redan inledda programmet. Om sökanden uppbär arbetslöshetsersättning för den tid som inte täcks av aktivitetsstödet i det första programmet så ska sökanden för övrigt stängas av från arbetslöshetsersättningen med anledning av att han eller hon avvisar den nya anvisningen utan godtagbart skäl (43 a § första stycket 3 ALF). Det saknas då anledning att därutöver vidta en åtgärd inom aktivitetsstödet.
Det finns emellertid skäl för att se annorlunda på saken när personen anvisas till ett särskilt program inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar. Inom arbetslöshetsförsäkringen är det inte grund för åtgärd att sökanden avvisat någon insats eller aktivitet inom ett arbetsmarknadspolitiskt program eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd än en anvisning till ett program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Att en programdeltagare avvisar någon insats, aktivitet eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar är däremot enligt nuvarande ordning grund för att återkalla anvis-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
ningen till garantin. Dessa omständigheter kan anses innebära att deltagaren i garantin förlänger tiden i arbetslöshet och har att göra med personens beteende inom ramen för deltagandet i garantierna. I stället för att som i dag utgöra grund för återkallelse av anvisningen till garantin bör därför förhållandet utgöra grund för åtgärd inom aktivitetsstödet.
Det nu anförda innebär sammanfattningsvis att bland arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsgrunder i gruppen ”förlänger tiden i arbetslöshet” bör de första två gälla även inom aktivitetsstödet. Åtgärd bör alltså vidtas om programdeltagaren utan godtagbart skäl avvisar ett erbjudet lämpligt arbete eller genom sitt uppträdande uppenbarligen vållar att en anställning inte kommer till stånd. Dessutom bör det vara grund för åtgärd att programdeltagaren avvisar någon insats, aktivitet eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom ramen för programmet. Det bör däremot inte i övrigt vara en åtgärdsgrund inom aktivitetsstödet att arbetssökanden avvisar en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program.
Orsakande av arbetslöshet
Att en programdeltagare orsakar sin arbetslöshet är i dag inte grund för att återkalla en anvisning till något av de program för vilka aktivitetsstöd utgår. Situationen kan antas vara ovanlig eftersom arbetslösheten i regel uppstår före det att personen anvisas till ett program. Det är dock enligt 8 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program möjligt att göra en anvisning för en person som inte är arbetslös men som riskerar att bli det. Vidare får en person enligt 5 a § förordningen (1997:1275) om anställningsstöd anvisas en anställning med särskilt anställningsstöd om han eller hon sedan sammanlagt sex månader deltar i jobb- och utvecklingsgarantin. I vissa fall kan alltså en person ha en anställning inom ramen för deltagandet i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, även om aktivitetsstödet i regel då blir noll så länge
Överväganden och förslag Ds 2013:59
anställningen varar till följd av minskningen med vad personen får i lön. Arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsgrunder i gruppen ”orsakande av arbetslösheten” saknar därför inte relevans inom aktivitetsstödet. Om det ska vara möjligt att vidta en åtgärd inom aktivitetsstödet när en arbetssökande brister i sin sökaktivitet eller förlänger tiden i arbetslöshet, bör det rimligen vara möjligt att vidta en åtgärd mot en person som avsiktligt eller genom ett klandervärt beteende själv försätter sig i situationen av arbetslöshet. Åtgärdsgrunderna inom försäkringen att utan giltig anledning lämna sitt arbete eller på grund av otillbörligt uppträdande skiljas från sitt arbete, bör därför vara tillämpliga även med avseende på aktivitetsstödet.
När det gäller åtgärdsgrunden i försäkringen att utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, kan den situationen uppkomma inom aktivitetsstödet om personen efter att ha lämnat ett program anvisas till ett nytt program. Egentligen är det då inte fråga om att personen orsakar sin arbetslöshet utan att han eller hon genom att lämna programmet orsakar att en dold arbetslöshet blir öppen. Skälen för att på den grunden vidta en åtgärd inom aktivitetsstödet framstår inte som starka. Att förlora aktivitetsstödet när man lämnar ett program bör vara tillräckligt som incitament att fullfölja programmet.
En annan situation där frågan kan vara relevant är då personen deltar i två eller flera program samtidigt och utan giltig anledning lämnar ett av programmen. Även här bör det vara tillräckligt att personen förlorar den del av aktivitetsstödet som hänför sig till det lämnade programmet. Att dessutom vidta åtgärd i aktivitetsstödet för det program som sökanden fortsätter att delta i framstår inte som befogat. Omständigheten är ju dessutom grund för åtgärd inom arbetslöshetsförsäkringen för det fall det skulle bli aktuellt med sådan ersättning. Inte heller bör det vara åtgärdsgrund inom aktivitetsstödet att programdeltagaren uppträtt på ett sådant sätt att Arbetsförmedlingen återkallat programanvisningen. Att missköta sig eller störa verksamheten bör i stället kvarstå som grund för återkallelse av anvisningen.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Detta leder sammanfattningsvis till att bland arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsgrunder i gruppen ”orsakar arbetslösheten” bör de första två gälla även inom aktivitetsstödet. Åtgärd bör alltså vidtas om programdeltagaren utan giltig anledning lämnar ett arbete eller på grund av otillbörligt uppträdande skiljs från sitt arbete. Däremot bör det inte vara åtgärdsgrund att deltagaren utan giltig anledning lämnar ett program eller uppträder på ett sådant sätt att Arbetsförmedlingen återkallar programanvisningen.
Lämnande av oriktiga eller vilseledande uppgifter
Inom arbetslöshetsförsäkringen är det grund för att frånkänna en sökande rätt till arbetslöshetsersättning att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning eller låter bli att anmäla ändrade uppgifter om sådana förhållanden. Dessa omständigheter är också grund för att utesluta en medlem ur en arbetslöshetskassa. Grund för uteslutning finns även när sökanden inte uppfyller bestämmelsen i en arbetslöshetskassas stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Uteslutning är den primära åtgärden. Först om kassan anser att sökanden inte ska uteslutas kan det bli aktuellt med frånkännande.
Inom aktivitetsstödet finns i dag ingen motsvarande åtgärdsgrund. En mottagare av aktivitetsstöd är dock återbetalningsskyldig om han eller hon genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stöd eller ersättning har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp. Om stödet i annat fall lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp, är mottagaren återbetalningsskyldig endast om han eller hon insett eller skäligen borde ha insett felet. Men utöver denna återbetalningsskyldighet för det felaktigt utbetalade beloppet drabbas sökanden inte av någon sanktion med avseende på aktivitetsstödet.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Regleringen av aktivitetsstödet skiljer sig i detta avseende inte bara från arbetslöshetsförsäkringen utan från vad som i allmänhet gäller för sociala försäkringar samt andra ersättnings- och bidragssystem. Vid sidan av bestämmelserna i 108 kap. socialförsäkringsbalken om återkrav av ersättning innehåller balken även regler om indragning och nedsättning av ersättning. Enligt 110 kap. 52 § får ersättning enligt balken dras in eller sättas ned om den försäkrade eller den som annars får ersättningen medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift eller inte har anmält ändrade förhållanden på det sätt som föreskrivs i balken. Indragningen eller nedsättningen får avse viss tid eller gälla tills vidare. Det måste vara fråga om ett förhållande som är av betydelse för rätten till eller storleken på ersättningen.
Till saken hör också att sådana förhållanden som enligt särskilda bestämmelser utlöser återkrav eller andra åtgärder också kan bli föremål för straffrättsliga förfaranden enligt bidragsbrottslagen. Bidragsbrottslagen gäller sådana ekonomiska förmåner som enligt lag eller förordning beslutas av bland andra Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Enligt lagen är det straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämna oriktiga uppgifter eller inte anmäla ändrade förhållanden som man är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning och på så sätt orsaka fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. De berörda myndigheterna och arbetslöshetskassorna är skyldiga att anmäla till polis eller åklagare om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
Reglerna om frånkännande i ALF har mot bakgrund av bidragsbrottslagen uppmärksammats av Lagrådet i dess yttrande över den remiss som låg till grund för prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Lagrådet efterlyste en analys av hur regleringen förhåller sig till det i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen intagna förbudet mot dubbla straffrättsliga förfaranden. Efter en analys av frågan gjorde regeringen i propositionen bedömningen att ord-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
ningen med straff för bidragsbrott och administrativa sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen är förenligt med såväl Europakonventionen som EU-rätten. Samma bedömning kan göras i fråga om en administrativ sanktion inom aktivitetsstödet. Varken Europakonventionen eller EU-rätten bör därför utgöra hinder mot en harmonisering av aktivitetsstödet i det aktuella hänseendet.
I sammanhanget bör noteras att handläggningen av frågor om arbetslöshetsersättning skiljer sig från handläggningen av ärenden om aktivitetsstöd. För att får arbetslöshetsersättning måste sökanden ge in en ansökan om ersättning till en arbetslöshetskassa. Enligt 47 § ALF ska sökanden i sin ansökan lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans eller hennes rätt till ersättning. Sökanden ska intyga på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga och fullständiga samt anmäla ändrade förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning. Till ansökan ska bifogas ett intyg från arbetsgivaren s.k. arbetsgivarintyg. Enligt 47 b § ska en anmälan om ändrade förhållanden göras så snart som möjligt och senast 14 dagar efter det att den sökande fick kännedom om förändringen.
Till skillnad mot vad som gäller för arbetslöshetsersättning behöver deltagaren i ett arbetsmarknadspolitiskt program inte själv ansöka om aktivitetsstöd. Efter att Arbetsförmedlingen anvisat en person till ett program och underrättat Försäkringskassan, skickar Försäkringskassan ett brev till deltagaren med en beräkning av ersättningens storlek. Beräkningen av ersättningens storlek grundas på uppgifter från den aktuella arbetslöshetskassan. För att få ut ersättningen måste dock deltagaren ge Försäkringskassan ett underlag för utbetalningen genom att fylla i blanketten ”Försäkran aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning” och skicka den till Försäkringskassans inläsningscentral i Östersund. (Se 8 § i Riksförsäkringsverkets föreskrifter [RFFS 1996:24] för tillämpningen av förordningen [1996:1100] om aktivitetsstöd.) Försäkringskassan betalar ut ersättningen månadsvis i efterskott. I regel görs utbetalningen 14 dagar efter att blanketten kommit in. Är deltagaren sjuk, hemma för vård av
Överväganden och förslag Ds 2013:59
barn eller av annan orsak hindrad att delta i programmet under en period finns särskilda blanketter att fylla i för att få behålla aktivitetsstödet, t.ex. ”Försäkran aktivitetsstöd/utvecklingsersättning vid sjukdom”.
Försäkringskassans bedömning av om en person ska få aktivitetsstöd och i så fall med vilket belopp grundar sig alltså i stor utsträckning på uppgifter som myndigheten får på annat sätt än från deltagaren i programmet. Programdeltagarens möjligheter att påverka rätten till aktivitetsstöd och ersättningens storlek genom sina egna uppgifter kan därför synas vara begränsade, och det kan ifrågasättas om behovet av de aktuella åtgärdsgrunderna är lika stort inom aktivitetsstödet som inom arbetslöshetsförsäkringen. Men Försäkringskassans utbetalning bygger ändå delvis på förutsättningen att deltagaren fyller i vissa blanketter och lämnar uppgifter om bland annat i vilken omfattning han eller hon varit närvarande under programmet, anledning till eventuell frånvaro och om deltagaren har arbetat med lön under programtiden. Dessa uppgifter är nödvändiga för att korrekt beräkna aktivitetsstödets storlek. Det kan tilläggas att Försäkringskassan enligt 10 § RFFS 1996:24 genomför stickprovskontroller hos programanordnaren för att kontrollera att de uppgifter som deltagaren lämnat i sitt underlag är riktiga.
Trots skillnaden i förfarandet mellan aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen kan alltså oriktiga eller vilseledande uppgifter från programdeltagaren orsaka felaktiga utbetalningar. Även om intresset av en harmonisering av aktivitetsstödet i detta hänseende inte gör sig lika starkt gällande från rent arbetsmarknadspolitisk utgångspunkt, måste intresset av att skydda skattemedel mot felaktiga utbetalningar anses göra sig lika starkt gällande i fråga om aktivitetsstöd som i fråga om andra ersättningar och förmåner inom det sociala försäkringssystemet. Det finns därför i princip inte skäl för att i aktuellt hänseende särbehandla aktivitetsstödet från arbetslöshetsersättningen och de ersättningar och förmåner som regleras i socialförsäkringsbalken.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Programdeltagaren ska till Försäkringskassan ge in ett underlag för utbetalningen för varje ny utbetalningsperiod. Uppgifterna i underlaget avser förfluten tid och ligger inte till grund för bedömningen av ersättningsfrågan med avseende på senare utbetalningsperioder. Någon skyldighet för programdeltagaren att anmäla ändrade förhållanden är mot den bakgrunden inte föreskriven vare sig i aktivitetsstödsförordningen eller i några myndighetsföreskrifter. Det bör därför till skillnad mot arbetslöshetsförsäkringen inte vara en åtgärdsgrund att programdeltagaren underlåtit att anmäla ändrade förhållanden.
Det nu sagda leder till att det bör vara grund för åtgärd inom aktivitetsstödet att en programdeltagare medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för rätt till ersättning.
Sammanfattning
De åtgärdsgrunder i arbetslöshetsförsäkringen som har att göra med sökandens förhållande till sin arbetslöshet bör i huvudsak gälla även inom aktivitetsstödet. Grunderna bör på motsvarande sätt delas in i tre grupper beroende på om sökanden missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten. Vidare bör det vara grund för åtgärd att programdeltagare medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för ersättningsfrågan.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
4.3. Ett åtgärdssystem inom aktivitetsstödet
4.3.1. Misskötsel av arbetssökandet
Förslag: En deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program
med aktivitetsstöd ska varnas om han eller hon utan godtagbart skäl
1. inte medverkar till att upprätta en individuell handlingsplan,
2. inte lämnar en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid,
3. inte besöker eller tar kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid en överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt,
4. inte söker ett anvisat lämpligt arbete, eller
5. inte aktivt söker lämpliga arbeten. Om programdeltagaren missköter arbetssökandet vid upprepade tillfällen, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning. Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället, 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället och 45 ersättningsdagar varje ytterligare tillfälle.
Aktivitetsstödet för en programdeltagare som stängts av från rätten till ersättning därför att han eller hon vid fem tillfällen misskött sitt arbetssökande ska vara 223 kronor per dag.
Skälen för förslaget
I avsnitt 4.1 har föreslagits att varning och avstängning från rätt till ersättning ska kunna vidtas som åtgärder inom aktivitetsstödet. Vidare har i avsnitt 4.2 lämnats förslag på vilka förhållanden som ska föranleda en åtgärd. Frågan är nu hur åtgärderna bör kopplas ihop med åtgärdsgrunderna och i förekommande fall hur långa avstängningstider som olika åtgärdsgrunder bör medföra.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Det gäller att konstruera ett lämpligt åtgärdssystem inom aktivitetsstödet med arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsregler som förebild. Utgångspunkten är regeringens tidigare uttalanden att samma grundprinciper bör gälla för aktivitetsstödet som för arbetslöshetsersättningen och att åtgärdsreglerna så långt möjligt bör vara likartade.
I avsnitt 4.2 har föreslagits att en åtgärd ska vidtas inom aktivitetsstödet om en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program med sådant stöd missköter sitt arbetssökande genom att utan godtagbart skäl inte medverka till att upprätta en individuell handlingsplan, inte lämna en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid, inte besöka eller ta kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid en överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt, inte söka ett anvisat lämpligt arbete eller inte aktivt söka lämpliga arbeten.
Åtgärdstrappa
Enligt 43 § lagen om arbetslöshetsförsäkring i dess lydelse per den 1 september 2013 ska en sökande varnas om han eller hon missköter sitt arbetssökande. Om sökanden missköter arbetssökandet vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning. Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
För en person med arbetslöshetsersättning som missköter sitt arbetssökande gäller alltså en åtgärdstrappa som innebär att åtgärderna skärps om en åtgärdsgrund upprepas. Denna grundprincip bör gälla även inom aktivitetsstödet. I likhet med vad som gäller inom försäkringen bör en varning utdelas vid det första tillfället. Personen i fråga erinras då om att han eller hon inte fullgör sina skyldigheter och ges en möjlighet att bättra sig
Överväganden och förslag Ds 2013:59
innan en ekonomisk åtgärd vidtas. Först om misskötseln av arbetssökandet upprepas bör en avstängning från rätten till ersättning komma i fråga.
Avstängningstidens längd
Frågan är då hur åtgärdstrappan bör utformas inom aktivitetsstödet. Hur länge bör programdeltagaren stängas av från ersättning? Bör avstängningstiderna vara exakt desamma som inom arbetslöshetsförsäkringen? Bör det i likhet med försäkringen finnas ett sista steg i åtgärdstrappan som innebär att ersättningsrätten går helt förlorad?
Som skäl för kortare avstängningstider än i arbetslöshetsförsäkringen kan anföras att det finns en risk för att en avstängning från aktivitetsstöd medför att programdeltagaren tappar motivation ett engagera sig i programmets aktiviteter och kanske till och med avbryter programmet. Risken är visserligen oundviklig så länge programdeltagandet är frivilligt. I avsnitt 4.1 har dock konstaterats att det finns en rad faktorer som kan antas motverka att avstängningen får sådana följder och att risken därför inte ska överdrivas.
Det kan också hävdas att föreskrifter om långa avstängningstider kan antas minska benägenheten att tillämpa åtgärdsreglerna i praktiken. För att åtgärdsreglerna ska få den avsedda effekten på sysselsättningen måste reglerna komma till praktisk användning. Risken för att åtgärdsreglerna i praktiken inte används, trots att de rättsliga förutsättningarna för tillämpningen i och för föreligger, kan antas öka med längden på de föreskrivna avstängningstiderna. Denna risk finns dock även när det gäller åtgärderna inom arbetslöshetsförsäkringen. I prop. 2012/13:12 (s. 22) konstateras att åtgärdsreglerna inom försäkringen i många fall inte tillämpas trots att förutsättningarna är uppfyllda, en anledning till detta kan vara att åtgärderna uppfattas som oproportionerliga i förhållande till handlandet och att åtgärderna inte får leda till orimliga ekonomiska konsekvenser för den enskilde. De
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
nya avstängningstiderna inom försäkringen är alltså utformade med hänsyn till denna risk. Risken utgör därför inget skäl för att avstängningstiderna med avseende på aktivitetsstödet ska vara kortare än inom försäkringen.
Varken risken för att avstängningar inom aktivitetsstödet påverkar programdeltagarnas intresse för programmen eller risken för att avstängningsreglerna i praktiken inte kommer till användning bör därför föranleda kortare avstängningstider än inom försäkringen. Det är också svårt att se varför incitamentet för programdeltagare att ändra sitt beteende och själva ta ansvar för att komma ur arbetslösheten ska vara svagare än incitamentet för öppet arbetslösa. Avstängningstiderna inom aktivitetsstödet bör därför vara desamma som inom arbetslöshetsförsäkringen.
Aktivitetsstödets storlek vid upprepade fall av misskött arbetssökande
I arbetslöshetsförsäkringens åtgärdssystem leder ett femte fall av misskött arbetssökande till att sökandens rätt till ersättning upphör tills han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor. Detsamma kan inte gälla inom aktivitetsstödet, eftersom rätt till aktivitetsstöd inte är kopplat till något arbetsvillkor. (En annan sak är att nivån på ersättningen beror på om programdeltagaren är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning.) Rätten till aktivitetsstöd är i stället kopplad till deltagandet i ett program. Ett sista steg i aktivitetsstödets åtgärdstrappa skulle därför kunna vara återkallelse av programanvisningen så att aktivitetsstödet helt upphör. En sådan åtgärd kan dock inte antas på ett effektivt sätt öka möjligheten för den enskilde att få ett arbete. Det kan ju här vara fråga om personer som står väldigt långt från arbetsmarknaden. En återkallelse förtar effekten av den investering som lagts i programanvisningen och ger sämre möjligheter för Arbetsförmedlingen att ge individen det stöd som han eller hon behöver för att komma ur arbetslösheten. Det är bättre att fortsätta använda ekonomiska åtgärder i kombi-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
nation med fortsatta stöd- och hjälpinsatser inom ramen för programmet.
Det bör alltså inte med avseende på aktivitetsstödet finnas någon sista åtgärd som innebär att rätten till ersättning upphör stadigvarande. Emellertid är det rimligt att det belopp med vilket aktivitetsstödet lämnas påverkas av att programdeltagaren gör sig skyldig till ett beteende som hade medfört att ersättningsrätten upphört om han eller hon hade haft arbetslöshetsersättning. En programdeltagare som stängts av från rätten till aktivitetsstöd därför att han eller hon vid fem tillfällen misskött sitt arbetssökande bör därför fortsättningsvis inte ha rätt till ett inkomstrelaterat aktivitetsstöd. Aktivitetsstödet bör i stället lämnas med samma belopp som gäller för den programdeltagare som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning, dvs. med för närvarande 223 kronor per dag.
Sammanfattning
I likhet med arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsregler bör det för den som missköter sitt arbetssökande gälla en åtgärdstrappa som innebär att åtgärderna skärps om en åtgärdsgrund upprepas. Vid det första tillfället bör en varning utdelas. Först om misskötseln av arbetssökandet upprepas bör en avstängning från rätten till ersättning under en viss begränsad tid komma i fråga. Avstängningstiderna vid upprepningar bör vara desamma som inom arbetslöshetsförsäkringen. En programdeltagare som stängts av från rätten till aktivitetsstöd därför att han eller hon vid fem tillfällen misskött sitt arbetssökande bör fortsättningsvis inte ha rätt till ett inkomstrelaterat aktivitetsstöd.
Det föreslås alltså att en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas ska varnas om han eller hon missköter arbetssökandet. Om programdeltagaren missköter arbetssökandet vid upprepade tillfällen, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning. Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
vid det tredje tillfället, 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället och 45 ersättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle. Aktivitetsstödet för en programdeltagare som stängts av från rätten till ersättning därför att han eller hon vid fem tillfällen förlängt tiden i arbetslöshet ska vara 223 kronor per dag.
I författningstexten kommer detta förslag till uttryck i 5, 5 a och 14 a § förordningen om aktivitetsstöd.
4.3.2. Förlängning av tid i arbetslöshet
Förslag: En deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program
med aktivitetsstöd ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar om han eller hon utan godtagbart skäl
1. avvisar ett erbjudet lämpligt arbete,
2. genom sitt uppträdande uppenbarligen vållar att en anställning inte kommer till stånd, eller
3. avvisar någon insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet.
Om programdeltagaren förlänger tiden i arbetslöshet vid upprepade tillfällen, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning i 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och 45 ersättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle.
Aktivitetsstödet för en programdeltagare som stängts av från rätten till ersättning därför att han eller hon vid fyra tillfällen förlängt tiden i arbetslöshet ska vara 223 kronor per dag.
Skälen för förslaget: I avsnitt 4.2 har föreslagits att en åtgärd ska
vidtas inom aktivitetsstödet om en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket sådant stöd lämnas förlänger tiden i arbetslöshet genom att utan godtagbart skäl avvisa ett erbjudet lämpligt arbete, avvisa någon insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet eller genom att
Överväganden och förslag Ds 2013:59
uppträda på ett sådant sätt att han eller hon uppenbarligen vållar att en anställning inte kommer till stånd.
Enligt 43 a § lagen om arbetslöshetsförsäkring i dess lydelse per den 1 september 2013 ska en sökande som förlänger tiden i arbetslöshet stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar vid det första tillfället, 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och 45 ersättningsdagar vid det tredje tillfället. Om förhållandet upprepas en fjärde gång, ska sökanden förlora rätten till ersättning tills han eller hon på nytt uppfyller ett arbetsvillkor.
Även för en person som förlänger tiden i arbetslöshet gäller alltså inom arbetslöshetsförsäkringen en åtgärdstrappa som innebär att åtgärderna skärps om en åtgärdsgrund upprepas. Denna grundprincip bör gälla även inom aktivitetsstödet för de personer som förlänger tiden i arbetslöshet.
I likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen bör första steget i åtgärdstrappan för den programdeltagare som förlänger tiden i arbetslöshet vara avstängning från rätt till ersättning. I avsnitt 4.3.1 har den bedömningen gjorts att avstängningstiderna inom aktivitetsstödet för programdeltagare som missköter arbetssökandet bör vara desamma som motsvarande avstängningstider inom försäkringen och att det inte bör finnas något sista steg i åtgärdstrappan som innebär att ersättningsrätten upphör stadigvarande. De skäl som anförts för denna bedömning gör sig i huvudsak gällande även med avseende på de programdeltagare som förlänger tiden i arbetslöshet. I likhet med vad som gäller vid misskötsel av arbetssökandet bör en programdeltagare som stängts av från rätten till aktivitetsstöd därför att han eller hon vid fyra tillfällen förlängt tiden i arbetslöshet fortsättningsvis inte ha rätt till ett inkomstrelaterat aktivitetsstöd.
Det föreslås alltså att en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar om han eller hon utan godtagbart skäl förlänger tiden i arbetslöshet. Om programdeltagaren förlänger tiden i arbetslöshet vid upprepade tillfällen,
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning i 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och 45 ersättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle. Aktivitetsstödet för den som stängts av från rätten till ersättning därför att han eller hon vid fyra tillfällen förlängt tiden i arbetslöshet ska vara 223 kronor per dag.
I författningstexten kommer detta förslag till uttryck i 5, 5 a och 14 c § förordningen om aktivitetsstöd.
4.3.3. Orsakande av arbetslöshet
Förslag: En deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program
med aktivitetsstöd ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar om han eller hon
1. utan giltig anledning lämnar sitt arbete, eller
2. på grund av otillbörligt uppträdande skiljs från sitt arbete.
Programdeltagaren ska dock stängas av i 20 ersättningsdagar om det är sannolikt att anställningen skulle ha varat högst 10 dagar.
Aktivitetsstödet för en programdeltagare som tre gånger stängts av från rätten till ersättning därför att han eller hon orsakat sin arbetslöshet ska vara 223 kronor per dag.
Skälen för förslaget: I avsnitt 4.2 har föreslagits att en åtgärd ska
vidtas inom aktivitetsstödet om en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket sådant stöd lämnas orsakar sin arbetslöshet genom att utan giltig anledning lämnar ett arbete eller genom att uppträda så otillbörligt att han eller hon skiljs från sitt arbete.
Inom arbetslöshetsförsäkringen är avstängningstiden som längst för de personer som orsakar sin arbetslöshet. Enligt 43 b § lagen om arbetslöshetsförsäkring i dess lydelse per den 1 september ska en sökande som orsakar sin arbetslöshet stängas
Överväganden och förslag Ds 2013:59
av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar. Sökanden ska dock stängas av i 20 ersättningsdagar om det är sannolikt att arbetet skulle ha varat högst 10 dagar. Om sökanden orsakar sin arbetslöshet en andra gång, ska han eller hon på nytt stängas av från rätt till ersättning på samma sätt. Om förhållandet upprepas en tredje gång har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.
Eftersom åtgärdsgrunden att orsaka sin arbetslöshet inom aktivitetsstödet bara gäller för anställningar inom ramen för ett program kommer denna åtgärdsgrund att bli tillämplig mycket sällan. Det finns inget skäl för att föreskriva en åtgärdstrappa med differentierade avstängningstider när det gäller denna åtgärdsgrund. Avstängningstiden bör vara densamma som inom arbetslöshetsförsäkringen. I likhet med vad som gäller inom försäkringen bör en särskild avstängningstid föreskrivas för kortvariga anställningar. Regeln om förlust av inkomstrelaterat aktivitetsstöd bör vid upprepningar gälla här på motsvarande sätt som vid misskötsel av arbetssökandet och förlängning av tid i arbetslöshet.
Det föreslås mot den bakgrunden att en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar om han eller hon orsakar sin arbetslöshet. Programdeltagaren bör dock stängas av i 20 ersättningsdagar om det är sannolikt att anställningen skulle ha varat högst 10 dagar. Aktivitetsstödet för en programdeltagare som tre gånger stängts av från rätten till ersättning därför att han eller hon orsakat sin arbetslöshet ska vara 223 kronor per dag.
I författningstexten framgår detta förslag av 5, 5 a och 14 f § förordningen om aktivitetsstöd.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
4.3.4. Godtagbart skäl, lämpligt arbete och giltig anledning
Förslag: Vid bedömningen av om en programdeltagare har
godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten ska hänsyn tas till det program som han eller hon deltar i och vilket skede av programmet deltagaren är i.
Begreppet lämpligt arbete ska ha samma innebörd i aktivitetsstödets åtgärdsregler som inom arbetslöshetsförsäkringen.
En giltig anledning att lämna ett arbete ska vara att en programdeltagare av hälsoskäl, styrkta genom läkarintyg som utfärdats före anställningens upphörande, inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren. Även andra anledningar att lämna ett arbete ska kunna vara giltiga.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska få meddela närmare föreskrifter om vad som ska anses vara godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten och om lämpligt arbete.
Skälen för förslaget
I arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsregler, liksom i de nu föreslagna åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet, förekommer uttrycken godtagbart skäl, lämpligt arbete och giltig anledning. Två av begreppen förekommer redan i dag i reglerna om återkallelse av anvisning till program. Gemensamt för alla program med aktivitetsstöd är nämligen enligt nuvarande ordning att anvisningen ska återkallas om deltagaren avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl. Det finns dock inte i förordningarna om programmen någon definition av dessa begrepp. Reglerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring, förordningen om arbetslöshetsförsäkring och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter är bara tillämpliga i arbetslöshetsförsäkringen och alltså inte vid prövningen av om en anvis-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
ning till ett program ska återkallas. Vid en harmonisering av aktivitetsstödet med försäkringens åtgärdsregler uppkommer frågan om hur uttrycken godtagbart skäl, lämpligt arbete och giltig anledning bör förstås inom aktivitetsstödet.
Till en början kan konstateras att det allmänna intresset av ett tydligt och enkelt regelsystem talar för att begrepp som förekommer i olika författningar har samma innebörd. Enhetlighet i begreppsanvändningen gör det enklare både för den enskilde och för de tillämpande myndigheterna. Den praxis som utvecklas i anslutning till en viss reglering kan då också användas som vägledning vid tillämpningen av andra regler där samma begrepp förekommer. Detta är inte minst viktigt vid införandet av en ny reglering vid sidan av en befintlig. Till detta kommer det specifika intresset av en harmonisering av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen, som talar för att begreppen som utgångspunkt bör ha samma innebörd i båda systemen.
Godtagbart skäl
I avsnitt 4.3.1 och 4.3.2 har föreslagits att endast den programdeltagare som saknar godtagbart skäl för sitt beteende ska drabbas av en åtgärd på grund av att han eller hon inte uppfyller sina skyldigheter när det gäller att söka arbete eller ta tillvara uppkomna möjligheter att ta sig ur arbetslösheten.
När det gäller begreppet godtagbart skäl inom arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsregler finns det ingen definition av innebörden i vare sig lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Bedömningen av vad som ska anses vara godtagbart skäl inom försäkringen har överlämnats till rättspraxis. I 44 a § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013 bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vad som ska anses utgöra godtagbart skäl enligt 43– 43 b §§, men detta bemyndigande har alltså hittills inte utnyttjats. I prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshets-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
försäkringen m.m. sägs dock att regeringen avser att följa tillämpningen i syfte att överväga behovet av föreskrifter om godtagbara skäl. Om en harmonisering av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna inom försäkringen genomförs, bör denna uppföljning inte bara omfatta försäkringen utan även tillämpningen av begreppet godtagbart skäl inom aktivitetsstödet. I avvaktan på denna uppföljning bör uttrycket godtagbart skäl inte definieras särskilt i aktivitetsstödets åtgärdsregler.
I de förslagna reglerna om åtgärder inom aktivitetsstödet förekommer dock begreppet godtagbart skäl på ett ställe där det inte har någon motsvarighet inom försäkringen, nämligen när det gäller åtgärdsgrunden att inte aktivt söka lämpliga arbeten. Bakgrunden till detta är att de öppet arbetslösa och de som deltar i program kan ha olika förutsättningar att vara aktivt arbetssökande. Medan kravet på aktivt arbetssökande kan gälla ovillkorligt för de öppet arbetslösa finns det skäl för en mer nyanserad bedömning beträffande de som deltar i program.
Eftersom en person med arbetslöshetsersättning, som regelverket är utformat, aldrig kan ha något godtagbart skäl för att inte vara aktivt arbetssökande, kommer det inom försäkringen inte att utbildas någon praxis till vägledning för bedömningen vid tillämpningen av åtgärdsreglerna i aktivitetsstödet. När det gäller frågan om vad som ska vara godtagbart skäl för att programdeltagaren inte ska vara aktivt arbetssökande, bedöms det därför finnas ett behov av att i regelverket ge viss vägledning för bedömningen.
Det går inte att komma ifrån att bedömningen av vad som är godtagbara skäl måste göras individuellt och med hänsyn till de speciella förhållanden som råder i det enskilda fallet. Det är viktigt att bedömningen grundas på kunskap om det program som personen deltar i och vilka krav som ställs i programmet. Det är därför svårt att i en regel räkna upp alla tänkbara skäl som bör godtas. Det framstår som lämpligare att som stöd för tillämpningen ange i generella ordalag vilka faktorer som ska beaktas vid bedömningen. Det föreslås därför en regel som anger att bedömningen av om deltagaren har godtagbara skäl för att inte
Överväganden och förslag Ds 2013:59
vara aktivt arbetssökande ska göras med hänsyn till det program som han eller hon deltar i och vilket skede av programmet deltagaren befinner sig i. Denna regel bör kompletteras med ett bemyndigande för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att meddela närmare föreskrifter om innebörden av begreppet godtagbart skäl. I övrigt bör den praxis som utvecklats inom arbetslöshetsförsäkringen tills vidare tjäna som vägledning även för aktivitetsstödet. Detta gäller exempelvis frågan om vad som är godtagbart skäl för att tacka nej till ett erbjudet lämpligt arbete.
Lämpligt arbete
Begreppet lämpligt arbete inom arbetslöshetsförsäkringen definieras i 44 § första stycket ALF i dess lydelse per den 1 september 2013. Av den paragrafen framgår att arbete ska anses lämpligt, om
1. det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet samt andra personliga förhållanden,
2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag,
3. arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och kollektivavtal, och
4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter om åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.
I 44 § andra stycket ALF finns en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete. Regeringen har i 26 § förordningen om arbetslöshetsförsäkring bemyndigat
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att meddela föreskrifter om lämpligt arbete. Med stöd av detta har inspektionen meddelat föreskrifter som utvecklar och preciserar begreppet (IAFFS 2012:1).
När det gäller lämpligt arbete bedöms det inte finnas något skäl för att begreppet ska ha olika betydelser i de båda åtgärdssystemen. Begreppet bör därför ha samma innebörd i aktivitetsstödets åtgärdsregler som inom arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om lämpligt arbete även med avseende på aktivitetsstödet.
Giltig anledning
Bedömningen av vad som ska anses utgöra giltig anledning att lämna ett arbete vid tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens åtgärdsregler har i stor utsträckning överlämnats till rättspraxis. I ALF regleras inte vad som är giltig anledning, men enligt 44 a § i dess lydelse per den 1 september 2013 meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om vad som ska anses utgöra giltig anledning. I 19 c § förordningen om arbetslöshetsförsäkring anges att en giltig anledning att lämna ett arbete är att en sökande av hälsoskäl, styrkta genom läkarintyg som utfärdats före anställningens upphörande, inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren. Detta är dock ingen uttömmande reglering. Även andra anledningar kan vara giltiga.
Det som är giltig anledning att lämna ett arbete enligt 19 c § i förordningen bör vara giltig anledning även vid tillämpningen av aktivitetsstödets motsvarande åtgärdsregel. I övrigt bedöms det inte finns större behov av att definiera begreppet i aktivitetsstödet än i arbetslöshetsförsäkringen. Den praxis som utvecklats rörande begreppets innebörd i försäkringen bör tills vidare kunna tjäna till vägledning även vid tillämpningen av åtgärdsreglerna i aktivitetsstödet.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Sammanfattning
Vid bedömningen av om en programdeltagare har godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten ska hänsyn tas till det program som han eller hon deltar i och vilket skede av programmet deltagaren är i.
Begreppet lämpligt arbete ska ha samma innebörd i aktivitetsstödets åtgärdsregler som inom arbetslöshetsförsäkringen.
Vidare ska en giltig anledning att lämna ett arbete vara att en programdeltagare av hälsoskäl, styrkta genom läkarintyg som utfärdats före anställningens upphörande, inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren. Även andra anledningar att lämna ett arbete ska dock kunna vara giltiga.
Slutligen föreslås att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska få meddela närmare föreskrifter om lämpligt arbete och om vad som ska anses vara godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten.
I författningstexten kommer dessa förslag till uttryck i 14 b, 14 d och 14 g §§ förordningen om aktivitetsstöd.
4.3.5. Lämnande av oriktiga eller vilseledande uppgifter
Förslag: En programdeltagare ska få stängas av från rätt till
ersättning under ett visst antal ersättningsdagar om han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om ett förhållande som är av betydelse för rätt till ersättning.
Skälen för förslaget: I avsnitt 4.2 har föreslagits att en åtgärd ska
vidtas inom aktivitetsstödet om en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket sådant stöd lämnas medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
uppgift om ett förhållande som är av betydelse för rätt till ersättning.
Inom arbetslöshetsförsäkringen är detta grund för i första hand uteslutning ur arbetslöshetskassan, i andra hand frånkännande av rätt till ersättning. Ett beslut om frånkännande av rätt till ersättning ska enligt 46 a § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013 avse minst 45 och högst 195 ersättningsdagar. I författningskommentaren till paragrafen sägs att ett frånkännande i normalfallet ska avse omkring 130 ersättningsdagar.
Regleringen av frånkännande inom arbetslöshetsförsäkringen är speciell och avviker från vad som gäller generellt inom socialförsäkringssystemet. Enligt 110 kap. 52 § socialförsäkringsbalken får ersättning enligt balken dras in eller sättas ned om den försäkrade eller den som annars får ersättningen medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift eller inte har anmält ändrade förhållanden. Indragningen eller nedsättningen får avse viss tid eller gälla tills vidare.
Till skillnad mot arbetslöshetsförsäkringen är alltså socialförsäkringsbalkens reglering inte obligatorisk utan fakultativ. En annan skillnad är att det i socialförsäkringsbalken lämnas öppet om ersättningen ska dras in eller sättas ned och i så fall i vilken omfattning. Regleringen ger alltså stor frihet åt den myndighet som administrerar den aktuella ersättningen att efter omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om en åtgärd ska vidtas och vad den i så fall ska innebära.
Det kan diskuteras om åtgärdsregeln inom aktivitetsstödet bör utformas med arbetslöshetsförsäkringens eller socialförsäkringsbalkens reglering som förebild. Den aktuella åtgärdsgrunden är inte direkt motiverad av arbetsmarknadspolitiska skäl utan syftar i första hand till att skydda skattemedel mot felaktiga utbetalningar. Åtgärdsregeln kan inte på samma sätt som övriga åtgärdsregler användas som verktyg för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Intresset av en harmonisering med arbetslöshetsförsäkringen väger därför just på denna punkt inte tyngre än intresset av en harmonisering med socialförsäkringsbalken.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Reglerna i socialförsäkringsbalken gäller generellt för alla ersättningar enligt den balken och kan anpassas för en tillämpning med avseende på aktivitetsstödet. I avsnitt 4.5.1 föreslås att Försäkringskassan beslutar om åtgärder på denna grund. För den myndigheten underlättar det om regleringen så långt möjligt överensstämmer med vad som i allmänhet gäller inom socialförsäkringsområdet.
Det föreslås därför att en programdeltagare ska få stängas av från rätt till ersättning under ett visst antal ersättningsdagar om han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om ett förhållande som är av betydelse för rätt till ersättning.
I författningstexten framgår detta förslag av 14 j § förordningen om aktivitetsstöd.
4.3.6. Tillämpningsområdet för åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet
Förslag: Åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet ska vara
tillämpliga på personer som får aktivitetsstöd för sitt deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. Åtgärderna ska grundas på omständigheter som inträffat under programtiden.
Inträffar en omständighet när en arbetssökande deltar i ett program under en pågående ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen ska omständigheten leda till en åtgärd inom aktivitetsstödet och inom arbetslöshetsförsäkringen.
Skälen för förslaget
Avgränsningen av personkretsen
Harmoniseringen av åtgärdsgrunderna inom aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen innebär att de delvis kommer att överlappa varandra, dvs. en och samma omständighet kommer i många fall att vara åtgärdsgrund i båda systemen. Detta ger
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
anledning att överväga hur tillämpningsområdet för de nya åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet bör avgränsas så att åtgärdssystemen inte kommer i konflikt med varandra. Utan en klar avgränsning mellan åtgärdssystemens tillämpningsområde finns det risk för oförutsedda effekter, tillämpningsproblem för myndigheterna och rättsosäkerhet för arbetssökandena.
En viss avgränsning av tillämpningsområdet för åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet ligger i bestämmandet av målgruppen, dvs. den grupp av arbetssökande som ska kunna träffas av en åtgärd med avseende på aktivitetsstödet. Gruppen bör bestå av de arbetssökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program för vilka aktivitetsstöd lämnas. I den gruppen ingår inte de öppet arbetslösa som försörjer sig på arbetslöshetsersättning eller ekonomiskt bistånd eller på något annat sätt. Inte heller omfattas de nyanlända med etableringsersättning som deltar i program eller de arbetssökande som deltar i program vilka inte är förenade med aktivitetsstöd, t.ex. program enligt förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Inte heller omfattas de deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin som har förbrukat sina 450 dagar med stöd.
När ska en omständighet ha inträffat för att medföra en åtgärd inom aktivitetsstödet?
För arbetslösa finns flera olika former av ersättning till stöd för försörjningen: arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, etableringsersättning och ekonomiskt bistånd. Eftersom det är vanligt att en arbetssökande över tiden växlar mellan olika ersättningsformer, är det en relevant fråga när i tiden som en omständighet ska ha inträffat för att kunna medföra en åtgärd med just aktivitetsstödet. Det är nödvändigt att avgränsa åtgärdsreglerna inte bara med avseende på målgruppen utan även med avseende på när åtgärdsgrunden har inträffat i tiden.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Ett exempel kan åskådliggöra frågeställningen. En ung person går ut gymnasiet men hittar inget arbete. Inledningsvis är personen kanske hänvisad till ekonomiskt bistånd från kommunen. Efter tre månader anvisas personen till jobbgarantin för ungdomar. Det ekonomiska biståndet ersätts då av utvecklingsersättning. Under programtiden arbetar personen på kvällar och helger i sådan omfattning att ett arbetsvillkor i arbetslöshetsförsäkringen uppfylls. Efter programmet övergår personen från utvecklingsersättning till arbetslöshetsersättning. Anta att personen före anvisningen till jobbgarantin avvisade ett erbjudande om ett lämpligt arbete utan godtagbart skäl. I vilket regelsystem bör en åtgärd vidtas? Bör händelsen leda till någon form av åtgärd med det ekonomiska biståndet? Bör händelsen i stället eller kanske dessutom leda till en åtgärd med utvecklingsersättningen sedan personen anvisats till garantin? Eller bör händelsen medföra en åtgärd med arbetslöshetsersättningen sedan personen påbörjat sin ersättningsperiod i försäkringen?
Den åtgärd som i dag kan vidtas med effekt på aktivitetsstödet är återkallelse av programanvisningen, som innebär att aktivitetsstödet upphör. Av de nuvarande reglerna om återkallelse av anvisning framgår det visserligen inte otvetydigt när grunden för återkallelse ska ha inträffat. Reglerna är dock att förstå så att den aktuella omständigheten ska ha inträffat under programtiden. Det skulle vara märkligt om en person först anvisas till ett program och anvisningen sedan återkallas exempelvis på grund av att den som anvisats avvisade ett erbjudande om lämpligt arbete före anvisningen. När det gäller andra omständigheter framstår det som självklart att händelsen måste ha inträffat under programtiden, exempelvis att den som anvisats missköter sig eller stör verksamheten eller avvisar någon insats inom programmet, eftersom detta bara kan hända under programtiden. Deltagare i någon av garantierna som uppfyller ett nytt arbetsvillkor är att förstå så att arbetsvillkor som uppfyllts före programanvisningen inte ska leda till återkallelse.
Det kan alltså konstateras att en återkallelse av en programanvisning enligt den nuvarande ordningen ska grunda sig på en
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
omständighet som inträffat under programtiden. Frågan är om denna regel bör gälla även i det nya åtgärdssystemet inom aktivitetsstödet, dvs. att en åtgärd bör vidtas endast på grund av omständigheter som inträffat under programtiden.
Det finns flera skäl som talar för en sådan avgränsning av tillämpningsområdet.
Det kan inte uteslutas att intresset av att acceptera en anvisning till ett program minskar om arbetssökanden från början får veta att en åtgärd med aktivitetsstödet kommer att vidtas på grund av en händelse som redan inträffat. Incitamentet blir svagare om arbetssökanden vet att ersättningen kommer att påverkas av något förhållande som arbetssökanden inte i efterhand kan påverka. Det som är gjort kan inte göras ogjort. Däremot torde inte intresset av att delta i ett program påverkas negativt av att det finns åtgärdsregler som kan komma att tillämpas om personen under programtiden inte fullgör sina skyldigheter. En avgränsning till omständigheter under programtiden torde av de flesta uppfattas som rimlig och förutsebar.
Det finns också ett intresse av att hålla tiden mellan åtgärdsgrund och åtgärd så kort som möjligt. Om åtgärder med aktivitetsstödet ska kunna vidtas på grund av omständigheter före programtiden finns det risk för att den tiden i vissa fall blir alltför lång.
Framför allt talar dock rättssäkerhetsaspekten starkt för att endast låta omständigheter som inträffat under programtiden ligga till grund för åtgärder med aktivitetsstödet. En sådan avgränsning är lätt att överblicka och förutse konsekvenserna av. För den enskilde är det viktigt att han eller hon med avseende på sitt ekonomiska försörjningsstöd kan förutse konsekvenserna av sitt agerande. Möjligheten att göra det är större med en avgränsning till programtiden. En avgränsning till programtiden innebär också att Arbetsförmedlingen i samband med en anvisning kan informera om aktivitetsstödet och redogöra för vilka skyldigheter arbetssökanden har med avseende på exempelvis sökaktivitet och eventuella konsekvenser för aktivitetsstödet om dessa skyldigheter inte fullgörs.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Det nu sagda leder till bedömningen att den princip som i dag gäller för återkallelse av programanvisning, dvs. att återkallelsen ska ske på grund av en omständighet som inträffat under programtiden, bör gälla även för åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet. En åtgärd med aktivitetsstödet bör alltså inte kunna vidtas på grund av andra omständigheter än sådana som inträffat under programtiden.
Avgränsningen mot åtgärdsreglerna inom arbetslöshetsförsäkringen
Vid en harmonisering av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen finns det anledning att närmare överväga den specifika avgränsningen mellan dessa båda system av åtgärdsregler. Grundprincipen bör vara att åtgärdssystemen tillsammans ska täcka de situationer då arbetssökande får antingen aktivitetsstöd eller arbetslöshetsersättning. En åtgärdsgrund som inträffar under en period med aktivitetsstöd eller arbetslöshetsersättning bör alltså medföra en åtgärd antingen med aktivitetsstödet eller med arbetslöshetsersättningen. En och samma omständighet bör å andra sidan inte medföra dubbla åtgärder när detta inte framstår som motiverat. Har en omständighet medfört avstängning från rätt till aktivitetsstöd bör omständigheten inte dessutom medföra avstängning från arbetslöshetsersättning och omvänt.
Frågan om avgränsning mot åtgärdsreglerna inom arbetslöshetsförsäkringen aktualiseras när en mottagare av aktivitetsstöd på ett eller annat sätt också är aktuell för arbetslöshetsersättning. Så kan det vara i olika situationer. Ofta anvisas arbetssökanden till ett program efter att en ersättningsperiod i försäkringen löpt ut. Men deltagande i program med aktivitetsstöd kan också ske efter en påbörjad men inte avslutad ersättningsperiod i försäkringen eller föregå en ny ersättningsperiod i försäkringen.
I de fall en ersättningsform avlöser en annan och där den första ersättningsperioden är avlutad vid övergången till den andra, löses avgränsningsproblemet av regeln att en åtgärd ska
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
vidtas i det ena eller andra systemet beroende på vid vilken tidpunkt händelsen inträffat.
Det kan emellertid hända att en ersättningsperiod med aktivitetsstöd och en med arbetslöshetsersättning pågår samtidigt. Aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen är avgränsade från varandra på det sättet att en arbetssökande inte kan uppbära både arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd för samma tid. En arbetssökande som deltar i ett program på deltid kan visserligen uppbära båda ersättningarna, men då avser aktivitetsstödet tiden i programmet och arbetslöshetsersättningen resterande tid. Inträffar en åtgärdsgrund under en sådan tidsperiod medför regeln att en åtgärd ska vidtas i det ersättningssystem som är aktuellt när händelsen inträffar vilket innebär att en åtgärd ska vidtas i båda systemen. Att åtgärd vidtas i båda systemen i det fallet är dock rimligt eftersom ersättningarna täcker olika delar. Denna situation framstår därför inte som problematisk ur avgränsningssynpunkt.
Andra situationer kan dock tänkas förekomma där oklarheter om avgränsningen av åtgärdssystemen uppkommer. Det gäller de fall då en arbetssökande anvisas till ett program med aktivitetsstöd efter att ha påbörjat men inte avslutat en ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen eller då en arbetssökande, utan att ha en pågående ersättningsperiod, under programtiden uppfyller ett arbetsvillkor och i enlighet med 22 b § ALF påbörjar en ersättningsperiod i försäkringen redan före programtidens utgång (ersättningsperioden inleds då med aktivitetsstöd).
I dessa situationer bör en inträffad händelse medföra en åtgärd antingen i aktivitetsstödet eller i arbetslöshetsförsäkringen men inte i båda systemen. En tänkbar lösning på problemet är att låta åtgärdsreglerna i försäkringen ta hand om sådana fall, trots att händelsen inträffat vid en tidpunkt då personen får aktivitetsstöd. Nackdelarna med detta är dock flera. Det skulle innebära en avvikelse från grundregeln att en händelse bör medföra en åtgärd med avseende på det ersättningssystem som är närmast aktuellt när händelsen inträffar. Det skulle innebära en särbehandling av en liten grupp programdeltagare. Olika
Överväganden och förslag Ds 2013:59
förfaranden skulle behöva tillämpas beroende på i vilken grupp personen befinner sig. En åtgärd inom arbetslöshetsförsäkringen skulle inte kunna verkställas förrän personen lämnar programmet och övergår till arbetslöshetsförsäkringen. Tiden mellan åtgärdsgrund och åtgärd skulle bli längre för dessa personer än för andra programdeltagare. Den så kallade kalenderspärren (112-dagarsregeln) skulle kunna slå till och hindra verkställigheten. Om syftet med programmet skulle uppnås, dvs. den arbetssökande erhåller ett arbete, så att personen inte behöver återgå till arbetslöshetsersättning skulle åtgärden aldrig bli verkställd.
Det framstår som ett bättre alternativ att hålla fast vid principen att en åtgärd ska vidtas i det ersättningssystem som är aktuellt vid den tidpunkt som händelsen inträffar och låta åtgärdsreglerna i aktivitetsstödet ta hand om alla programdeltagare som under programtiden gör sig skyldiga till något som utgör åtgärdsgrund, oavsett om de deltar i programmet före, efter eller under en ersättningsperiod i försäkringen. Enligt den principen ska en åtgärd i de nu diskuterade fallen vidtas med avseende på aktivitetsstödet och inte på arbetslöshetsersättningen, eftersom personen får aktivitetsstöd vid den aktuella tidpunkten. En sådan lösning skulle undvika en särbehandling av en liten grupp programdeltagare och samma förfarande skulle kunna tillämpas oberoende av i vilken kategori personen befinner sig. Tiden mellan åtgärdsgrund och åtgärd skulle bli kortare. Det skulle också minska risken för att ett åtgärdsbeslut aldrig kan verkställas.
Frågan är emellertid om åtgärdsreglerna i arbetslöshetsersättningen är utformade så att en åtgärd i försäkringen inte ska vidtas i dessa situationer eller om reglerna måste ändras för att det önskade resultatet ska uppnås, eventuellt på det sättet att det i försäkringens åtgärdsregler införs ett undantag för de personer som under ersättningsperioden deltar i ett program med aktivitetsstöd. Ett sådant undantag skulle innebära att en åtgärd inte ska vidtas om den åtgärdsgrundande händelsen inträffat under
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
den tid personen får aktivitetsstöd, trots att händelsen inträffat under en pågående ersättningsperiod i försäkringen.
De tidigare reglerna om nedsättning av arbetslöshetsersättning, i dess lydelse före den 1 september 2013, var tillämpliga om sökanden hade avvisat ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart skäl eller, utan att uttryckligen ha avvisat ett sådant arbete, ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd. Enligt de nya åtgärdsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen, som trädde i kraft den 1 september 2013, utgör dessa förseelser i stället grund för varning eller avstängning. Av 43 b § 3–4 ALF följer att reglerna även är tillämpliga om sökanden utan godtagbart skäl har avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.
I rättspraxis har reglerna om nedsättning av arbetslöshetsersättning ansetts förutsätta att sökanden får arbetslöshetsersättning vid den tidpunkt då den åtgärdsgrundande händelsen inträffat. Reglerna har alltså inte ansetts tillämpliga när den åtgärdsgrundande händelsen inträffat vid en tidpunkt då sökanden deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd (RÅ 2006 not 169).
De nya åtgärdsreglerna om avstängning är enligt 43 b § ALF tillämpliga om den sökande lämnat sin anställning utan giltig anledning eller skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande. Det är alltså fråga om händelser som gjort att sökanden blev arbetslös och där sökanden själv vållat sin arbetslöshet. Sådana händelser inträffar i regel före det att personen anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd. Frågan om en avstängningsåtgärd kan vidtas på grund av en händelse av detta slag som inträffar vid en tidpunkt då personen får aktivitetsstöd kan därför antas uppkomma mycket sällan. I rättsfallet RÅ 2006 not 169 hade emellertid en arbetssökande som deltog i aktivitetsgarantin och som fick aktivitetsstöd tackat nej till ett erbjudande om arbete. Aktivitetsgarantin återkallades och arbetssökanden övergick till arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassan stängde av sökanden från rätt till arbetslöshetsersättning. Som Regeringsrätten såg på saken uppkom bland annat
Överväganden och förslag Ds 2013:59
frågan om den arbetssökandens handlande att tacka nej det erbjudna arbetet var att jämställa med att han skilts från sitt arbete på grund av otillbörligt uppförande. Domstolen ansåg att 43 § 2 ALF i dess lydelse före den 1 september 2013 inte kunde tillämpas på den situation som förelåg i målet. Men av avgörandet går det knappast att dra den generella slutsatsen att ALF:s avstängningsregler aldrig kan tillämpas på händelser som inträffar vid en tidpunkt då sökande får aktivitetsstöd.
Av 43 b § 3–4 ALF följer att reglerna om avstängning även är tillämpliga om sökanden utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas eller om sökandens skilts från ett sådant program på grund av otillbörligt uppförande. Att sökanden skilts från ett program innebär här att Arbetsförmedlingen agerat med anledning av sökandens uppförande, dvs. återkallat programanvisningen på grund av att sökanden misskött sig eller stört verksamheten under deltagandet i programmet. Vidtas en avstängning i något av dessa fall så grundas emellertid inte åtgärden på en händelse som inträffat under programtiden utan på det förhållandet att programmet upphört genom att sökanden själv lämnat det eller att Arbetsförmedlingen återkallat anvisningen. Den angivna paragrafen kan därför inte åberopas till stöd för uppfattningen avstängningsreglerna är tillämpliga på händelser som inträffar vid en tidpunkt då sökande får aktivitetsstöd.
Slutsatsen av det hittills anförda är att rättsläget är något oklart. Övervägande skäl får dock anses tala för att åtgärdsreglerna i ALF inte är tillämpliga på händelser som i och för sig skulle kunna medföra en åtgärd men som har inträffat vid en tidpunkt då sökanden deltagit i ett program och fått aktivitetsstöd.
I sammanhanget kan också noteras att det av 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att Arbetsförmedlingen ska underrätta arbetslöshetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen om en åtgärdsgrundande händelse endast om arbetssökanden får eller begär arbetslöshetsersättning. Enligt uppgift tillämpar Arbetsförmedlingen bestämmelsen så att en underrättelse inte skickas om arbets-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
sökanden deltar i ett program med aktivitetsstöd när händelsen inträffar. Detta torde mot bakgrund av vad som nu sagts vara en korrekt tillämpning av bestämmelsen om underrättelse.
De reformerade åtgärdsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen som trädde i kraft den 1 september 2013 innebär bland annat att fler åtgärdsgrunder införs, att nedsättning av arbetslöshetsersättning slopas som åtgärd och att de omständigheter som i dag ska medföra nedsättning i stället ska medföra avstängning. Av de nya åtgärdsreglerna framgår det inte klart när den åtgärdsgrundande omständigheten ska ha inträffat för att utlösa en åtgärd. Först vid bedömningen av om ett förhållande har upprepats ska det enligt bestämmelserna prövas om omständigheterna inträffat i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod. Det torde dock vara underförstått att en omständighet även när den inträffar första gången måste ha ett visst samband med den ersättningsperiod som är aktuell. Det kan exempelvis inte vara meningen att en sökande ska stängas av från ersättning på grund av att han eller hon har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete under en tidigare ersättningsperiod, som kanske ligger flera år tillbaka i tiden, även om omständigheten då av någon anledning inte ledde till någon åtgärd. Man torde därför kunna konstatera att en åtgärd enligt de nya reglerna (och även enligt den tidigare ordningen) ska grunda sig på en händelse som inträffat under eller i anslutning till den ersättningsperiod som är aktuell för att kunna leda till en åtgärd.
Frågan om de nya åtgärdsreglernas tillämplighet på omständigheter som inträffar vid en tidpunkt då arbetssökanden får aktivitetsstöd diskuteras inte i propositionen. Någon avsikt att ändra rättsläget på denna punkt kommer inte till uttryck. Det kan därför inte anses som att rättsläget på denna punkt ändras genom de reformerade åtgärdsreglerna.
Även de reformerade åtgärdsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen får därför anses vara utformade så att en åtgärd i försäkringen inte ska vidtas på grund av en händelse som inträffar vid en tidpunkt då arbetssökanden deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd. Med den tolk-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
ningen av rättsläget är det inte nödvändigt att i försäkringens åtgärdsregler införa ett uttryckligt undantag för de personer som deltar i ett program med aktivitetsstöd. Osäkerheten om vad som verkligen är gällande rätt på denna punkt motiverar dock att ett förtydligande görs i lagtexten. Det föreslås därför en lagregel som klargör att om en åtgärdsgrund inträffar när en arbetssökande deltar i ett program under en pågående ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen så ska omständigheten leda till en åtgärd med aktivitetsstödet och inte med arbetslöshetsersättningen.
Sammanfattning
Det föreslås att åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet ska vara tillämpliga på personer som får aktivitetsstöd för sitt deltagande i arbetsmarknadspolitiska program och att åtgärderna ska grundas på omständigheter som inträffat under programtiden.
Inträffar en omständighet när en arbetssökande deltar i ett program under en pågående ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen ska omständigheten leda till en åtgärd inom aktivitetsstödet och inte inom arbetslöshetsförsäkringen.
I författningstexten kommer detta förslag till uttryck i 43 c § första stycket lagen om arbetslöshetsförsäkring.
4.3.7. Avstängningstidens beräkning
Förslag: I avstängningstiden ska ingå dagar för vilka karenstid
skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängning inte hade skett. Detsamma ska gälla dagar när programdeltagaren utfört förvärvsarbete.
Avstängningstiden ska räknas från och med den dag då grunden för avstängningen inträffade när avstängningen grundas på att programdeltagaren misskött arbetssökandet, förlängt tiden i arbetslöshet eller orsakat arbetslösheten.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Grundas avstängningen på att programdeltagaren lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter ska tiden räknas från och med den dag då beslutsmyndigheten inledde utredning av grunden för avstängningen. Den dag som ska vara utgångspunkt för avstängningstidens beräkning ska anges i avstängningsbeslutet.
Upprepas under en pågående avstängningstid ett förhållande som medför avstängning på nytt, ska den nya avstängningstiden inledas vid utgången av den föregående avstängningstiden.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska få meddela föreskrifter om avstängningstiden.
Skälen för förslaget: I 45 § första stycket ALF i dess lydelse per
den 1 september 2013 anges vilka dagar som ingår i avstängningstiden. I avstängningstiden ingår dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett. Detsamma gäller dagar när den sökande utfört förvärvsarbete.
Det bör på motsvarande sätt regleras vilka dagar som ska ingå i en avstängningsperiod med avseende på aktivitetsstödet. Aktivitetsstöd utgår till den som deltar i något av de program som anges i aktivitetsstödsförordningen. De yttre ramarna för vilka dagar som kan ingå i avstängningsperioden bestäms alltså av programtiden. En grupp av programdeltagare är dock inte alltid berättigad till ersättning under hela programtiden. Till den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning lämnas ersättning under längst 450 dagar. För denna grupp utgör detta den yttre ramen för vilka dagar som kan ingå i avstängningsperioden.
Men vilka dagar i programperioden ska ingå i avstängningstiden? Rätten till aktivitetsstöd prövas dag för dag. Försäkringskassan kan neka aktivitetsstöd en viss dag i programperioden på olika grunder. För att avstängningen ska få effekt måste programdeltagaren ha rätt till aktivitetsstöd den dagen. Dagar då
Överväganden och förslag Ds 2013:59
aktivitetsstöd nekas, exempelvis på grund av olovlig frånvaro från programmet, bör därför inte ingå i avstängningstiden. Inte heller bör dagar då aktivitetsstödet blir noll till följd av minskning med andra förmåner ingå i avstängningstiden. I avstängningstiden bör alltså i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen de dagar ingå för vilka dagpenning skulle ha lämnats, om avstängning inte hade skett.
Karenstid förekommer även i aktivitetsstödet, dock bara i en speciell situation. Enligt 9 § förordningen om aktivitetsstöd lämnas nämligen inte aktivitetsstöd för den första dagen i en sjukperiod. Eftersom karensdag räknas med i avstängningstiden i arbetslöshetsförsäkringen bör den räknas med även i aktivitetsstödets avdragsperiod. Detsamma bör gälla dagar då programdeltagaren utfört förvärvsarbete, eftersom detta innefattar ett incitament att arbeta.
Enligt 45 § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013 ska avstängningstiden räknas från och med den dag då det avstängningsgrundande förhållandet inträffat. Ett beslut om frånkännande gäller enligt 46 b § ALF i dess lydelse per den 1 september från och med den dag då arbetslöshetskassan inledde utredning av det förhållande som ligger till grund för beslutet. Ersättning får betalas ut på nytt först sedan den sökande har utfört förvärvsarbete som avses i 12 och 13 §§ ALF under 80 dagar från den dag beslutet gäller.
I likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen bör avstängningstiden räknas från och med den dag då grunden för avstängningen inträffade när avstängningen grundas på att programdeltagaren misskött arbetssökandet, förlängt tiden i arbetslöshet eller orsakat arbetslösheten. Grundas avstängningen på att programdeltagaren lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter bör tiden räknas från och med den dag då beslutsmyndigheten inledde utredning av grunden för avstängningen.
I 45 § andra stycket ALF i dess lydelse per den 1 september 2013 regleras det fallet att en grund för avstängning upprepas under en pågående avstängningstid. När så är fallet ska den nya avstängningstiden inledas vid utgången av den föregående
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
avstängningstiden. Detta innebär en ändring av den nuvarande ordningen enligt vilken den nya avstängningstiden inleds vid tidpunkten för den nya avstängningsgrundande händelsen. Ändringen har gjorts i syfte att tydliggöra vilken åtgärd som följer på en viss åtgärdsgrund. Skälet för ändringen är också att den som med täta intervaller upprepar handlingar som föranleder en åtgärd inte bör hamna i ett bättre läge än en sökande som agerar på samma sätt men med längre tidsintervall. (se prop. 2012/13:12 s. 43.)
De skäl som anförts för denna ändring gör sig gällande även med avseende på aktivitetsstödet. Upprepas under en pågående avstängningstid ett förhållande som medför ett nytt beslut om avstängning, bör därför den nya avstängningstiden inledas vid utgången av den föregående.
För att det ska vara klart vilken dag som är utgångspunkten för avstängningstidens beräkning bör den dagen anges i beslutet om avstängning.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har meddelat föreskrifter om avstängningstidens beräkning inom arbetslöshetsförsäkringen, IAFFS 2011:4. Det kan finnas behov av närmare föreskrifter om avstängningstiden även inom aktivitetsstödet. Inspektionen bör därför bemyndigas att meddela sådana föreskrifter.
Sammanfattning
I avstängningstiden ska ingå dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängning inte hade skett. Detsamma ska gälla dagar när programdeltagaren utfört förvärvsarbete.
Avstängningstiden ska räknas från och med den dag då grunden för avstängningen inträffade. Denna dag ska anges i avstängningsbeslutet.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Upprepas under en pågående avstängningstid ett förhållande som medför avstängning på nytt, ska den nya avstängningstiden inledas vid utgången av den föregående avstängningstiden.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska få meddela föreskrifter om avstängningstiden.
I författningstexten framgår dessa förslag av 14 k, 14 l och 14 n §§ förordningen om aktivitetsstöd.
4.3.8. En bortre tidsgräns för avstängningen
Förslag: En avstängning ska inte få pågå längre än 112
kalenderdagar räknat från dagen då grunden för avstängningen inträffade.
Om en ny grund för avstängning inträffat under en pågående avstängningstid, ska en avstängning med anledning av den nya grunden inte få pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från utgången av den föregående avstängningstiden.
Begränsningen om 112 kalenderdagar ska dock inte gälla i de fall en sökande har stängts av från rätt till ersättning med anledning av att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift som är av betydelse för rätt till ersättning.
Skälen för förslaget: En avstängning från rätt till aktivitetsstöd
bör inte pågå under alltför lång tid efter att grunden för avstängningen inträffade. Det bör därför på motsvarande sätt som inom arbetslöshetsförsäkringen finnas en regel som anger en bortre gräns för verkställigheten av avstängningen (se 45 § tredje stycket ALF i dess lydelse per den 1 september 2013). Det föreslås att denna regel utformas på samma sätt som den så kallade kalenderspärren inom försäkringen. Detta innebär att en avstängning inte ska få pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från dagen då grunden för avstängningen inträffade. Om en ny grund för avstängning inträffat under en pågående avstängnings-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
tid, ska en avstängning med anledning av den nya grunden inte få pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från utgången av den föregående avstängningstiden.
Begränsningen om 112 kalenderdagar gäller inte för de fall då en sökande har frånkänts rätt ersättning enligt 46 § ALF. Mot den bakgrunden bör en sådan begränsning inte heller gälla inom aktivitetsstödet för de fall en sökande har stängts av från rätt till ersättning med anledning av att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift som är av betydelse för rätt till ersättning.
Förslaget kommer i författningstexten till uttryck i 14 m § förordningen om aktivitetsstöd.
4.3.9. Innehållande av ersättning
Förslag: En programdeltagares aktivitetsstöd ska tills vidare
få hållas inne, om det finns sannolika skäl för att anta att ett beslut om avstängning från rätt till ersättning kommer att fattas.
Ersättningen ska få hållas inne till dess att frågan om avstängning har prövats slutligt och med högst det belopp som programdeltagaren kan komma att gå miste om till följd av det slutliga beslutet om avstängning.
Skälen för förslaget: Från den 1 september 2013 får en arbets-
löshetskassa besluta att hålla inne arbetslöshetsersättning om det finns sannolika skäl att anta att sökanden inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning, inte har rätt till ersättning för att han eller hon har avvisat en anvisning till jobbgarantin för ungdomar, kommer att stängas av från rätt till ersättning, eller kommer att frånkännas rätt till ersättning eller uteslutas som medlem ur en arbetslöshetskassa. Ersättning får hållas inne tills kassan slutligt prövat frågan om sökandens rätt till ersättning
Överväganden och förslag Ds 2013:59
och med högst det belopp som kan komma i fråga i det slutliga beslutet (66 § ALF).
Regler om innehållande av ersättning finns även i socialförsäkringsbalken. Enligt 112 kap. 3 § kan den handläggande myndigheten besluta att ersättning ska hållas inne eller lämnas med lägre belopp tills ärendet avgjorts, om det finns sannolika skäl att dra in eller minska en beslutad ersättning. I förordningen om aktivitetsstöd finns en regel i 7 § om rätt för Försäkringskassan att hålla inne utbetalningen i en speciell situation. Normalt ska Försäkringskassan betala ut aktivitetsstöd månadsvis i efterskott. För deltagare i arbetslivsintroduktion får dock Försäkringskassan betala ut ersättning för tid till och med den tjugofemte dagen i den månad som stödet avser. En närvaroförsäkran för den period som utbetalningen avser ska i sådana fall lämnas in i efterhand till kassan. Om detta inte sker får myndigheten hålla inne utbetalningen för nästkommande period till dess att närvaroförsäkran kommit in. Vid sidan av denna speciella situation finns ingen möjlighet för Försäkringskassan att hålla inne aktivitetsstödet.
Harmoniseringen av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen medför ett ökat behov av att kunna hålla inne ersättning. Det kan ta tid från det att en åtgärdsgrundande händelse inträffar till dess att beslut om avstängning fattas. Trots att ersättningen betalas ut månadsvis i efterskott kan ersättning hinna utbetalas för dagar som enligt beslutet ska ingå i avstängningstiden. Programdeltagaren blir då återbetalningsskyldig för det felaktigt utbetalade beloppet, vilket kan vara betungande för honom eller henne. Försäkringskassan tvingas lägga upp ett återkravsärende och kan få svårt att få tillbaka beloppet.
Det föreslås därför att beslutsmyndigheten ges möjlighet att hålla inne aktivitetsstödet om det finns sannolika skäl att anta att ett beslut om avstängning kommer att fattas. På motsvarande sätt som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen och enligt socialförsäkringsbalken bör beslutet om innehållande av aktivitetsstöd gälla till dess beslutsmyndigheten slutligt prövat
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
avdragsfrågan. Det högsta belopp som får hållas inne bör vara det som programdeltagaren maximalt kan komma att gå miste om till följd av det slutliga beslutet om avstängning.
Detta förslag framgår i författningstexten av 14 q § förordningen om aktivitetsstöd.
4.4. Ytterligare samordning av åtgärdssystemen
4.4.1. Samordning av åtgärdstrapporna
Förslag: Vid bedömningen av om en deltagare i ett arbets-
marknadspolitiskt program med aktivitetsstöd misskött arbetssökandet eller förlängt tiden i arbetslöshet vid upprepade tillfällen ska hänsyn tas även till händelser som inträffat under en tidigare period med aktivitetsstöd eller arbetslöshetsersättning, om perioden ligger i anslutning till programmet.
Vid bedömningen av om en person med arbetslöshetsersättning misskött arbetssökandet, förlängt tiden i arbetslöshet eller orsakat sin arbetslöshet vid upprepade tillfällen i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod ska hänsyn tas även till händelser som inträffat då sökanden deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd.
Skälen för förslaget: I prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbets-
löshetsförsäkringen m.m. sägs att det är rimligt att en person inte ska kunna växla mellan arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och därigenom undgå en åtgärd (s. 62).
Det åtgärdssystem inom aktivitetsstödet som föreslagits i avsnitt 4.3 innebär att åtgärdsgrunder införs inom aktivitetsstödet och formuleras så att de i stor utsträckning stämmer överens med försäkringens åtgärdsgrunder. Detta medför på sätt och vis att en arbetssökande i regel inte kan undgå en åtgärd genom
Överväganden och förslag Ds 2013:59
att växla mellan ersättningsformerna. Att på olika sätt missköta arbetssökandet, förlänga tiden i arbetslöshet och att vålla sin arbetslöshet blir grund för åtgärd i båda ersättningssystemen. Det kommer därmed inte att vara möjligt för arbetssökande att växla mellan ersättningsformerna för att på det sättet komma undan ansvaret att själv vara aktiv i arbetssökandet och ta tillvara på de möjligheter som uppkommer att ta sig ur arbetslösheten.
Att endast införa de nya åtgärderna inom aktivitetsstödet och göra åtgärdsgrunderna i de båda systemen lika varandra innebär dock inte att alla möjligheter för en arbetssökande att undgå en åtgärd genom att växla mellan ersättningssystemen försvinner. Möjligheterna att undkomma en åtgärd genom att växla mellan ersättningsformerna kan minskas ytterligare genom en samordning av systemen så att en åtgärdsgrund eller åtgärd i ett system får betydelse även i det andra systemet.
En grundläggande princip i båda åtgärdssystemen är att en upprepning av en åtgärdsgrundande händelse inom en viss grupp av åtgärdsgrunder, exempelvis misskötsel av arbetssökandet, ska medföra en strängare åtgärd. Om inte åtgärdstrapporna i systemen samordnas kan arbetssökanden få en mildare åtgärd genom att växla system. Exempelvis kan en arbetssökande med arbetslöshetsersättning ha fått en varning av arbetslöshetskassan för att han eller hon inte lämnat in sin aktivitetsrapport i rätt tid. Upprepas samma sak inom försäkringens ersättningsperiod ska detta enligt försäkringens åtgärdstrappa medföra avstängning med en ersättningsdag. Om däremot arbetssökanden har hunnit anvisas till ett program med aktivitetsstöd, exempelvis jobb- och utvecklingsgarantin, innan saken upprepas kommer händelsen, utan en samordning av åtgärdstrapporna, enligt åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet att ses som en förstagångshändelse. Händelsen skulle då, trots upprepningen, medföra ytterligare en varning för samma sak i stället för en dags avstängning i enlighet med åtgärdstrappan. Arbetssökanden skulle få en mildare åtgärd genom att växla ersättningssystem. Detta är inte tillfredsställande vid en harmonisering av åtgärdssystemen. Motsvarande effekt kan uppkomma då en programdeltagare går från ett pro-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
gram till ett annat med aktivitetsstöd, även om han eller hon då inte växlar ersättningsform.
För att komma till rätta med detta bör åtgärdstrapporna samordnas så att det vid bedömningen av om en programdeltagare misskött arbetssökandet eller förlängt tiden i arbetslöshet vid upprepade tillfällen tas hänsyn inte bara till händelser under den aktuella programtiden utan även till omständigheter som inträffat under en tidigare period med aktivitetsstöd eller arbetslöshetsersättning, om perioden ligger i anslutning till programmet. I enlighet med förslaget i avsnitt 4.3.3 finns ingen åtgärdstrappa inom aktivitetsstödet för den som orsakar sin arbetslöshet. Fortfarande bör det dock vara avgörande för om en åtgärd över huvud taget ska vidtas inom aktivitetsstödet att den åtgärdsgrundande händelsen inträffat under programperioden. Beaktandet av tidigare händelser bör endast ske vid bedömningen av frågan om vilken åtgärd i åtgärdstrappan händelsen ska medföra.
En arbetssökande kan också växla ersättningsform genom att gå från ett program med aktivitetsstöd till en period med arbetslöshetsersättning. Den som påbörjar en ny ersättningsperiod i försäkringen bör rimligen ha förmånen att få börja från början även i åtgärdssystemet. Det finns dock skäl för att se annorlunda på saken när det gäller personer som återgår till en påbörjad ersättningsperiod efter programtiden. I det läget ska arbetslöshetskassan vid bedömningen av om en händelse har upprepats naturligtvis ta hänsyn till omständigheter som inträffat under hela ersättningsperioden, dvs. även under den del av perioden som ligger i tiden före programtiden. Vid sådant förhållande är det svårt att se något skäl till varför inte kassan bör beakta även omständigheter som inträffat under programtiden. Sökanden har ju deltagit i programmet inom ramen för ersättningsperioden.
Det föreslås därför att det vid bedömningen av om en person med arbetslöshetsersättning misskött arbetssökandet, förlängt tiden i arbetslöshet eller orsakat sin arbetslöshet vid upprepade tillfällen i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod ska
Överväganden och förslag Ds 2013:59
hänsyn tas även till händelser som inträffat då sökanden deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Avgörande för om en åtgärd över huvud taget ska vidtas med avseende på arbetslöshetsersättningen bör vara att den åtgärdsgrundande händelsen inträffat utanför programmet. Beaktandet av händelser under programtiden bör endast ske vid bedömningen av frågan om vilken åtgärd i åtgärdstrappan händelsen ska medföra.
Dessa förslag till samordning av åtgärdstrapporna kommer i författningstexten till uttryck i 43 c § andra stycket lagen om arbetslöshetsförsäkring och i 14 e § förordningen om aktivitetsstöd.
4.4.2. Samordning av åtgärderna
Förslag: En deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program
med aktivitetsstöd ska stängas av från rätt till ersättning om han eller hon under en period med arbetslöshetsersättning har stängts av från rätten till sådan ersättning och påbörjar programmet före avstängningstidens utgång. Avstängningen ska motsvara vad som återstår av den första avstängningstiden vid programmets början. De dagar som omfattas av avstängningen från aktivitetsstöd ska tillgodoräknas sökanden som avstängningsdagar med avseende på arbetslöshetsersättningen om han eller hon återgår till en period med sådan ersättning.
En programdeltagare ska också stängas av från rätt till ersättning om han eller hon har frånkänts rätten till arbetslöshetsersättning och frånkännandet avsåg fler dagar än vad som återstod av ersättningsperioden. Avstängningen ska motsvara den överskjutande delen av frånkännandet. Avstängningsdagarna ska jämställas med frånkända ersättningsdagar.
En sökande ska stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
och övergår till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut. Avstängningen ska avse det antal ersättningsdagar som återstår av den första avstängningstiden vid övergången till den påbörjade ersättningsperioden. Detta ska dock inte gälla när sökanden stängts av från aktivitetsstödet med anledning av en tidigare avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning.
Skälen för förslaget
Från arbetslöshetsersättning till aktivitetsstöd
Effekten av ett beslut om avstängning från arbetslöshetsersättning kan helt eller delvis utebli om arbetssökanden växlar från sådan ersättning till aktivitetsstöd innan avstängningen till fullo kunnat verkställas. Problemet kan åskådliggöras med följande exempel. En arbetssökande med arbetslöshetsersättning förlänger sin tid i arbetslöshet för tredje gången mot slutet av sin ersättningsperiod. Enligt de nya åtgärdsreglerna i ALF medför den omständigheten avstängning med 45 ersättningsdagar. Avstängningstiden räknas från tidpunkten för händelsen. Anta att endast 10 dagar i ersättningsperioden återstod vid den tidpunkten. Att färre dagar återstod än vad som ingår i avstängningstiden påverkar i och för sig inte möjligheten att verkställa åtgärden, eftersom avstängningen inte förbrukar ersättningsdagar. När avstängningen löpt ut återstår de 10 oförbrukade dagarna. Anta emellertid att sökanden under avstängningstiden anvisas till ett program med aktivitetsstöd. Avstängningen påverkar inte möjligheten att få aktivitetsstöd, men dagarna med aktivitetsstöd förbrukar dagar i försäkringens ersättningsperiod. Pågår programmet längre tid än 10 dagar innebär detta att ersättningsperioden i försäkringen är helt förbrukad vid programmets slut. När programmet är slut har arbetssökanden därför ingen ersättningsperiod i försäkringen att återvända till. Därmed kan verkställigheten av avstängningen inte fortsätta efter program-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
mets slut. Genom att växla från arbetslöshetsersättning till aktivitetsstöd innan avstängningen hunnit verkställas har arbetssökanden därför undgått åtminstone en del av avstängningen.
Det föreslås därför att en programdeltagare ska stängas av från rätt till ersättning om han eller hon under en period med arbetslöshetsersättning har stängts av från rätten till sådan ersättning och påbörjar programmet före avstängningstidens utgång. Avstängningen bör motsvara vad som återstår av den första avstängningstiden vid programmets början. Avstängningstiden bör räknas från och med den första dagen i programmet.
Även om det i praktiken lär bli mycket sällsynt, kan man tänka sig att en person som stängts av från aktivitetsstöd på detta sätt har kvar avstängningstid från det ursprungliga beslutet vid ett återgående till en period med arbetslöshetsersättning. De dagar som omfattas av avstängningen från aktivitetsstöd bör då tillgodoräknas sökanden som avstängningsdagar även med avseende på arbetslöshetsersättningen. Den ursprungliga avstängningen har ju så att säga delvis verkställts genom avstängningen från aktivitetsstöd. Det föreslås därför att dagar som omfattas av avstängningen från aktivitetsstöd ska förkorta avstängningstiden med avseende på arbetslöshetsersättningen i motsvarande mån.
När det gäller beslut om uteslutning ur arbetslöshetskassa eller frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning är läget annorlunda vid en övergång till aktivitetsstöd än då det gäller avstängning från arbetslöshetsersättning.
En uteslutning innebär att den enskildes medlemskap i en arbetslöshetskassa upphör och att han eller hon förlorar rätten till ersättning. Han eller hon måste på nytt ansöka om medlemskap och uppfylla villkoren för rätt till ersättning för att bli berättigad till ersättning. Den som uteslutits ur en kassa saknar också rätt till ersättning enligt grundförsäkringen under en tid av ett år från uteslutningen (10 § andra stycket ALF). Det sagda avser inte fallet att uteslutning sker för att medlemmen inte arbetat inom kassans verksamhetsområde då andra regler gäller.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Uteslutning är en åtgärd inom försäkringen som en arbetssökande inte kan undgå genom att växla mellan arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Sökanden får inte tillbaka sitt medlemskap i kassan genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program och saknar oavsett programdeltagandet rätt till ersättning från grundförsäkringen tills ett år förflutit från uteslutningen. I och för sig påverkar inte uteslutningen möjligheten att anvisas till ett program, men ersättningens storlek påverkas genom att han eller hon inte är berättigad till arbetslöshetsersättning. Det skulle föra för långt att vidta ytterligare åtgärder inom aktivitetsstödet för dessa personer.
Ett beslut om frånkännande innebär till skillnad från en avstängning att ett visst antal ersättningsdagar i ersättningsperioden förbrukas. Ett frånkännande medför dessutom att sökanden måste uppfylla ett särskilt arbetsvillkor innan de återstående, oförbrukade ersättningsdagarna kan betalas ut. Enligt 46 b § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013 får således ersättning betalas ut på nytt först sedan sökanden utfört förvärvsarbete som avses i 12 och 13 §§ under 80 dagar från den tidpunkt då beslutet om frånkännande gäller. Medan ett beslut om avstängning medför en bestämd avstängningstid leder alltså ett beslut om frånkännande till att sökanden inte bara förlorar ett antal dagar i ersättningsperioden utan även går miste om ersättning på obestämd tid.
Det som ovan sagts om uteslutning gäller i princip även för åtgärden frånkännande. Inte heller detta är en åtgärd som sökanden kan undgå genom att växla ersättningsform. Sökanden får inte tillbaka de frånkända dagarna med arbetslöshetsersättning genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Programdeltagandet räknas inte som sådant förvärvsarbete som gör att kravet för rätt till arbetslöshetsersättning kan uppfyllas. I och för sig påverkar inte frånkännandet möjligheten att anvisas till ett program, men ersättningens storlek påverkas genom att programdeltagaren når den lägsta ersättningsnivån tidigare än vad som annars hade varit fallet. (Detta beror på att en dag som sökanden frånkänts ersättning för räknas in i en ersättnings-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
period som en dag med arbetslöshetsersättning, se 3 kap. 2 § IAFFS 2009:1.)
Det finns dock situationer där ett frånkännande inte kan verkställas fullt ut. Enligt 46 a § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013 ska ett beslut om frånkännande av rätt till ersättning avse minst 45 och högst 195 ersättningsdagar. Detta gäller oavsett hur många dagar som finns kvar i ersättningsperioden vid den tidpunkt från vilket beslutet gäller. Av detta följer att frånkännandet ibland inte helt kan verkställas på grund av brist på ersättningsdagar att frånkänna. I dessa fall är det rimligt att frånkännandet får en effekt på aktivitetsstödet utöver nivån på ersättningen. Det föreslås därför att en programdeltagare ska stängas av från rätt till aktivitetsstöd i den mån frånkännandet inte kunnat verkställas på grund av brist på ersättningsdagar. De dagar som omfattas av en sådan avstängning bör tillgodoräknas programdeltagaren som frånkända ersättningsdagar i försäkringen.
Från aktivitetsstöd till arbetslöshetsersättning
Det hittills anförda gäller det fallet att en arbetssökande övergår från arbetslöshetsersättning till aktivitetsstöd. Effekten av ett åtgärdsbeslut kan emellertid helt eller delvis utebli även då en arbetssökande växlar från aktivitetsstöd till arbetslöshetsersättning. Detta kan ske om en åtgärdsgrund inträffar mot slutet av programtiden. Avstängningstiden kan då överskrida den återstående programtiden med följden att programdeltagaren undgår åtgärden genom att övergå till arbetslöshetsersättning. Som tidigare konstaterats bör den som påbörjar en ny ersättningsperiod i försäkringen rimligen ha förmånen att få börja från början även i åtgärdssystemet. En person som övergår till en påbörjad ersättningsperiod efter programtiden bör däremot rimligen inte kunna undgå en åtgärd på detta sätt.
Det föreslås därför att en sökande ska stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon stängts av från rätt till
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
aktivitetsstöd och övergår till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut. Avstängningen bör avse det antal ersättningsdagar som återstår av den första avstängningstiden vid övergången till den påbörjade ersättningsperioden.
Detta bör dock inte gälla när sökanden i enlighet med den ovan föreslagna regeln stängts av från aktivitetsstödet med anledning av en tidigare avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning. Avstängningsbeslutet med avseende på aktivitetsstödet är ju i det fallet bara en omvandling av en tidigare avstängning från arbetslöshetsersättning.
Sammanfattning
Det föreslås att en programdeltagare ska stängas av från rätt till aktivitetsstöd om han eller hon under en period med arbetslöshetsersättning har stängts av från rätten till sådan ersättning och påbörjar programmet före avstängningstidens utgång. Avstängningen ska motsvara vad som återstår av den första avstängningstiden vid programmets början. De dagar som omfattas av avstängningen från aktivitetsstöd ska tillgodoräknas sökanden som avstängningsdagar med avseende på arbetslöshetsersättningen om han eller hon återgår till en period med sådan ersättning.
Vidare ska en programdeltagare stängas av från rätt till ersättning om han eller hon har frånkänts rätten till arbetslöshetsersättning och frånkännandet avsåg fler dagar än vad som återstod av ersättningsperioden. Avstängningen ska i detta fall motsvara den överskjutande delen av frånkännandet. Avstängningsdagarna ska jämställas med frånkända ersättningsdagar.
Slutligen ska en sökande stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd och återgår till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut. Avstängningen ska avse det antal ersättningsdagar som återstår av den första avstängningstiden vid återgåendet till den påbörjade ersättningsperioden. Detta ska dock inte gälla när
Överväganden och förslag Ds 2013:59
sökanden stängts av från aktivitetsstödet med anledning av en tidigare avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning.
Dessa förslag kommer i författningstexten till uttryck i 43 d §, 45 § tredje stycket och 46 c § lagen om arbetslöshetsförsäkring samt i 14 h och 14 i §§ förordningen om aktivitetsstöd.
4.4.3. Övriga samordningsfrågor
Förslag: När en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt
program med aktivitetsstöd har stängts av från rätt till aktivitetsstöd på den grunden att han eller hon under en period med arbetslöshetsersättning har stängts av från rätten till sådan ersättning och påbörjat programmet före avstängningstidens utgång, ska avstängningstiden räknas från och med den första dagen i programmet. En sådan avstängning ska inte få pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från den dag då grunden för avstängningen från rätt till arbetslöshetsersättning inträffade.
När en programdeltagare stängts av från rätt till aktivitetsstöd på den grunden att han eller hon har frånkänts rätten till arbetslöshetsersättning och frånkännandet avsåg fler dagar än vad som återstod av ersättningsperioden, ska avstängningstiden räknas från och med den första dagen i programmet.
När en sökande stängts av från rätt till arbetslöshetsersättning på den grunden att han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd och återgått till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut, ska avstängningstiden räknas från och med den dag då sökanden övergår till den påbörjade ersättningsperioden. Om det vid övergåendet finns avstängningstid kvar av en tidigare avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning, ska den nya avstängningstiden inledas vid utgången av denna.
En avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning på den grunden att sökanden stängts av från rätt till aktivitetsstöd
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
och återgått till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut ska inte få pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från den första avstängningstidens början. Detta ska dock inte gälla i de fall en sökande har stängts av från rätten till ersättning med anledning av att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift som är av betydelse för rätt till ersättning.
En arbetslöshetskassa ska få besluta att tills vidare hålla inne ersättning till en sökande, om det finns sannolika skäl att anta att sökanden kommer att stängas av från rätt till ersättning på den grunden att han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd och övergått till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut.
Skälen för förslaget: De förslag som lämnas i avsnitt 4.4.1 och
4.4.2 om samordning av åtgärdssystemen föranleder vissa anpassningar av regelverket i övrigt. Det gäller regleringen av avstängningstidens och den så kallade kalenderspärrens beräkning i vissa situationer samt arbetslöshetskassornas möjlighet att hålla inne ersättningen.
I avsnitt 4.4.2 har föreslagits att en programdeltagare ska stängas av från rätt till aktivitetsstöd om han eller hon under en period med arbetslöshetsersättning har stängts av från rätten till sådan ersättning och påbörjar programmet före avstängningstidens utgång. I detta fall bör avstängningstiden räknas från och med den första dagen i programmet.
Den tid under vilken avstängningen från aktivitetsstöd som längst ska få pågå, dvs. 112 kalenderdagar, bör i den aktuella situationen räknas från den dag då grunden för avstängningen från rätt till arbetslöshetsersättning inträffade.
Vidare har i avsnitt 4.4.2 föreslagits att en programdeltagare ska stängas av från rätt till aktivitetsstöd om han eller hon har frånkänts rätten till arbetslöshetsersättning och frånkännandet avsåg fler dagar än vad som återstod av ersättningsperioden. I avsnitt 4.4.2 har också föreslagits att en sökande ska stängas av
Överväganden och förslag Ds 2013:59
från rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd och övergår till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut. I detta fall bör avstängningstiden räknas från och med den dag då sökanden övergår till den påbörjade ersättningsperioden. Om det vid övergången finns avstängningstid kvar av en tidigare avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning, bör dock den nya avstängningstiden inledas vid utgången av denna.
När det gäller kalenderspärren bör en avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning på den grunden att sökanden stängts av från rätt till aktivitetsstöd och övergått till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut inte få pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från den första avstängningstidens början.
En arbetslöshetskassa har enligt 66 § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013 rätt att tills vidare hålla inne ersättning till en sökande, om det finns sannolika skäl för att anta att han eller hon kommer att stängas av från rätt till ersättning enligt 43– 43 b §§. Kassorna bör ha samma möjlighet att hålla inne ersättningen om det finns sannolika skäl att anta att sökanden kommer att stängas av från rätt till ersättning på den grunden att han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd och övergått till en påbörjad ersättningsperiod före avstängningstidens slut.
Dessa förslag kommer i författningstexten till uttryck i 45 § andra stycket, 45 a § och 66 § lagen om arbetslöshetsförsäkring samt i 14 k § andra stycket och 14 m § förordningen om aktivitetsstöd.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
4.5. Vilken myndighet ska besluta om åtgärder inom aktivitetsstödet?
4.5.1. Behörigheten att fatta beslut
Förslag: Behörigheten att besluta om åtgärder inom aktivi-
tetsstödet ska delas mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan enligt följande.
Arbetsförmedlingen beslutar om varning och avstängning när en programdeltagare missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet. Försäkringskassan avgör vilka dagar som ingår i avstängningstiden och verkställer avstängningen vid utbetalningen.
Försäkringskassan beslutar om avstängning när en programdeltagare lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för ersättningen. Försäkringskassan beslutar också om avstängning med anledning av ett tidigare beslut av en arbetslöshetskassa om avstängning eller frånkännande i fråga om rätt till arbetslöshetsersättning.
I ett beslut om avstängning ska det alltid anges vilken dag som är utgångspunkt för beräkningen av avstängningstiden. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna ska underrätta varandra om fattade beslut om avstängning eller frånkännande.
Ärenden om varning eller avstängning ska behandlas skyndsamt. Ett beslut om varning eller avstängning ska gälla omedelbart.
Skälen för förslaget: I dag är tre aktörer involverade i hante-
ringen av aktivitetsstödet: Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. Arbetsförmedlingen anvisar arbetssökande till de arbetsmarknadspolitiska program för vilka aktivitetsstöd lämnas och beslutar om utskrivning eller återkallelse av anvisningar. Försäkringskassan administrerar aktivitetsstödet, beräknar stödets storlek och gör utbetalningen.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Arbetslöshetskassorna ger Försäkringskassan information som har betydelse för beräkningen av ersättningens storlek.
I tilläggsdirektiven till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (PSFU) har regeringen sagt att det finns anledning att på nytt pröva om en tydligare och effektivare organisering av aktivitetsstödet går att åstadkomma. Utredningen har därför i uppdrag att analysera och ge förslag till hur hanteringen av aktivitetsstödet på bästa sätt ska organiseras i syfte att effektivisera den.
I avvaktan på utredningens förslag bör några genomgripande förändringar av organisationen av aktivitetsstödet inte genomföras. Den harmonisering av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna i försäkringen som föreslås i denna promemoria motiverar heller inte några omvälvande förändringar i det hänseendet.
Harmoniseringen innebär dock ett nytt åtgärdssystem inom aktivitetsstödet. När det införs nya åtgärder och åtgärdsgrunder måste det avgöras vilken aktör som lämpligen fattar beslut om sådana åtgärder. I det följande behandlas även några andra frågor med anknytning till beslutsfattandet. Eftersom Arbetsförmedlingen har ansvaret för de arbetsmarknadspolitiska programmen och Försäkringskassan administrerar aktivitetsstödet, ligger det närmast till hands att välja någon av dessa myndigheter som beslutande organ eller att på något sätt dela upp behörigheten att fatta beslut mellan dem. Att låta arbetslöshetskassorna fatta beslut om åtgärder inom aktivitetsstödet framstår inte som lika naturligt, men det är inte otänkbart. För att harmoniseringen ska få genomslag räcker det inte med att genomföra en ändring av regelverket. Harmoniseringen måste också omsättas i den praktiska tillämpningen av reglerna. Eftersom kassorna beslutar om åtgärder inom försäkringen kan det hävdas att möjligheten att uppnå en harmoniserad tillämpning av reglerna ökar om kassorna också beslutar om åtgärder inom aktivitetsstödet. Styrkan i det argumentet minskar dock med tanke på att kassorna inte utgör en myndighet utan 29 olika privaträttsliga organ. Även om Arbetslöshetskassornas samorganisation och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring kan
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
verka för en enhetlig praxis hos kassorna går det inte att bortse från risken för en spretande tillämpning när så många aktörer är inblandade.
I övrigt är det svårt att finna argument för att arbetslöshetskassorna ska besluta om åtgärder inom aktivitetsstödet. Kassorna har i dag i jämförelse med Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan en underordnad roll i detta ersättningssystem. Att ge kassorna en mer framträdande roll när det gäller beslut om åtgärder utan att i övrigt omfördela ansvaret för aktivitetsstödet skulle vara svårt att förena med regeringens ambition att skapa en tydligare och effektivare organisation av aktivitetsstödet.
Valet står därför mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Eftersom Försäkringskassan administrerar aktivitetsstödet kan det ligga närmast till hands att den myndigheten också fattar beslut om åtgärder. En sådan ordning skulle kunna innebära att Arbetsförmedlingen kontrollerar om det finns grund för varning eller avstängning. Finner Arbetsförmedlingen att det finns grund för en sådan åtgärd, skickar myndigheten en underrättelse till Försäkringskassan på samma sätt som Arbetsförmedlingen underrättar arbetslöshetskassorna inom arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringskassan fattar sedan beslut och verkställer åtgärden vid utbetalningen. Ett annat alternativ är att Arbetsförmedlingen kontrollerar om det finns grund för en åtgärd och i förekommande fall även beslutar om åtgärden. Beslutar myndigheten om avstängning expedieras beslutet till Försäkringskassan, som avgör vilka dagar som ska ingå i avstängningstiden och verkställer avstängningen vid utbetalningen.
Det finns för- och nackdelar kopplade till båda dessa alternativ. En fördel med det första alternativet med Försäkringskassan som beslutsmyndighet är att beslutsordningen blir tydligare för den enskilde när den myndighet som administrerar aktivitetsstödet också är den som beslutar om åtgärder. För den som vill angripa åtgärden med ett rättsmedel kan det annars bli svårt att förstå vilken av myndigheterna han eller hon ska vända sig till.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Det blir enklare för programdeltagaren att bara ha Försäkringskassan att vända sig till.
En annan fördel är att Arbetsförmedlingens roll renodlas till en kontrollfunktion på samma sätt som inom arbetslöshetsförsäkringen. För Arbetsförmedlingen kan det vara svårt att förena funktionen som hjälpande och stödjande med rollen som beslutsfattare. De dubbla rollerna riskerar att minska effektiviteten i uppföljningssystemet, eftersom ordningen kan minska benägenheten att besluta om åtgärder trots att rekvisiten enligt reglerna i och för sig är uppfyllda.
Mot detta kan dock anföras att Arbetsförmedlingen redan enligt nuvarande ordning har denna dubbla roll eftersom myndigheten beslutar om återkallelse av programanvisning, bland annat på den grunden att programdeltagaren missköter arbetssökandet eller förlänger tiden i arbetslöshet. Det nya i det föreslagna systemet är framför allt att åtgärder med avseende på aktivitetsstödet i regel ska vidtas i stället för att återkalla programanvisningen. De nya åtgärderna är i förhållande till återkallelse av programanvisning betydligt mindre ingripande för den enskilde.
Problemet med dubbla roller behöver heller inte nödvändigtvis innebära att kontrollfunktionen och beslutsfunktionen delas upp på två myndigheter. En uppdelning kan även åstadkommas genom en lämplig organisation och beslutsordning inom en och samma myndighet. Att Arbetsförmedlingen är beslutsmyndighet behöver exempelvis inte innebära att den enskilda arbetsförmedlaren själv måste fatta beslut.
Mot det första alternativet med Försäkringskassan som beslutsmyndighet kan också anföras att den myndigheten i dag inte har någon kunskap om innebörden av åtgärdsgrunderna och inga rutiner för ärenden om sanktioner vare sig med avseende på aktivitetsstöd eller på arbetslöshetsersättning. Detta till skillnad mot Arbetsförmedlingen, som genom sin kontrollfunktion inom arbetslöshetsförsäkringen är väl förtrogen med åtgärdsgrunderna där. Arbetsförmedlingen har också upparbetade rutiner för ärenden om underrättelser till arbetslöshetskassorna och återkallande av programanvisningar. Dessa rutiner bör relativt lätt
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
kunna anpassas till ärenden om varning och avstängning med avseende på aktivitetsstödet.
Försäkringskassan har i regel inte heller samma kännedom som Arbetsförmedlingen om programdeltagarens personliga förhållanden och innebörden av det program som han eller hon deltar i. Försäkringskassan blir därför i stor utsträckning beroende av en underrättelse med beslutsunderlag från Arbetsförmedlingen. Dessutom kan Försäkringskassan som beslutsmyndighet inte endast grunda sitt avgörande på Arbetsförmedlingens underrättelse. Försäkringskassan har ett eget ansvar för att myndigheternas ärenden bli tillräckligt utredda och är i regel skyldig att kommunicera uppgifter med den enskilde innan ett ärende avgörs. Att dela upp kontrollfunktionen och beslutbehörigheten mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ökar därför administrationen och förlänger tiden mellan åtgärdsgrund och åtgärdsbeslut.
Att låta Försäkringskassan besluta om åtgärder med anledning av att en programdeltagare missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet betyder också att myndigheten får en ny roll inom arbetsmarknadspolitiken som den myndigheten inte bör ha. Det nya åtgärdssystemet inom aktivitetsstödet är nära kopplat till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Systemet ska kunna fungera som ett verktyg bland flera i denna verksamhet. Det övergripande syftet bakom reglernas utformning är att systemet ska bidra till en förbättring av arbetsmarknadens funktionssätt. Det är viktigt att tillämpningen av reglerna i enskilda fall görs med tanke på detta övergripande mål för arbetsmarknadspolitiken. Framför allt kan åtgärder antas komma att aktualiseras när den enskilde missköter sitt arbetssökande. Att åtgärder ska kunna vidtas på denna grund beror på att Arbetsförmedlingen har som en av myndighetens mest centrala uppgifter att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Effektivitet i denna matchningsverksamhet bygger på att den enskilde själv aktivt söker arbete. Arbetsförmedlingen fram-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
står i det perspektivet som en lämpligare beslutsmyndighet än Försäkringskassan.
Vidare bör tillämpningen av åtgärdsreglerna ske med hänsyn till att mottagare av aktivitetsstöd har olika förutsättningar, exempelvis när det gäller att vara aktivt arbetssökande. Förutsättningarna för en mottagare att leva upp till de krav som åtgärdsgrunderna innefattar kan också variera beroende på vilket program han eller hon deltar i och i vilket skede av programverksamheten personen befinner sig. Eftersom arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska utformas så att de anpassas efter den enskildes förutsättningar, torde en väl avvägd tillämpning av åtgärdsreglerna förutsätta en god kännedom om såväl individens personliga förhållanden som det program som personen deltar i. Detta talar också för att Arbetsförmedlingen anförtros uppgiften att besluta om åtgärder.
Det nu anförda innebär att övervägande skäl får anses tala för att Arbetsförmedlingen fattar beslut om åtgärd när en programdeltagare missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet.
Frågan om lämplig beslutsmyndighet ställer sig dock annorlunda när det gäller en åtgärd som beslutas på grund av att den enskilde lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter. Denna åtgärdsgrund är inte kopplad till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet och åtgärden kan inte sägas fungera som något verktyg för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. De skäl som anförts för att Arbetsförmedlingen ska besluta om åtgärder gör sig därför inte gällande med avseende på denna åtgärdsgrund. Eftersom Försäkringskassan har till uppgift att räkna ut aktivitetsstödets storlek och sköta utbetalningen, bör den myndigheten besluta om avstängning i detta fall.
Det finns inte heller skäl för att Arbetsförmedlingen ska besluta om avstängning med anledning av ett tidigare beslut av arbetslöshetskassan om avstängning eller frånkännande. Ett sådant beslut grundas inte på några arbetsmarknadspolitiska överväganden utan är bara ett sätt att omvandla en åtgärd inom
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
arbetslöshetsförsäkringen till en åtgärd inom aktivitetsstödet. Försäkringskassan bör även fatta beslut om detta.
Detta innebär att arbetslöshetskassorna även fortsättningsvis alltid fattar beslut om åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen men att behörigheten att fatta beslut om åtgärder inom aktivitetsstödet delas mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Systemet ställer krav på ökat samarbete och informationsutbyte mellan de inblandade aktörerna. För att systemet ska fungera måste aktörerna bland annat underrätta varandra om fattade åtgärdsbeslut. I vissa fall ankommer det på en aktör att beräkna en avstängningstid som följer av en annan aktörs åtgärdsbeslut. I syfte att underlätta beräkningen av avstängningstiderna bör den som fattar avstängningsbeslutet alltid ange den dag som ska vara utgångspunkt för beräkningen. Att arbetslöshetskassorna alltid ska ange från vilken dag ett beslut om frånkännande gäller framgår av 46 b § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013.
Av hänsyn till programdeltagaren bör ärenden om varning eller avstängning behandlas skyndsamt. I likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen bör ett beslut om varning eller avstängning gälla omedelbart, dvs. trots att tiden för omprövning och överklagande inte löpt ut.
Sammanfattning
Behörigheten att besluta om åtgärder inom aktivitetsstödet bör delas mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan enligt följande.
Arbetsförmedlingen beslutar om varning och avstängning när en programdeltagare missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet. Försäkringskassan avgör vilka dagar som ingår i avstängningstiden och verkställer avstängningen vid utbetalningen.
Försäkringskassan beslutar om avstängning när en programdeltagare lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter om förhål-
Överväganden och förslag Ds 2013:59
landen av betydelse för ersättningen. Försäkringskassan beslutar också om avstängning med anledning av ett tidigare beslut av en arbetslöshetskassa om avstängning eller frånkännande i fråga om rätt till arbetslöshetsersättning.
Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna ska underrätta varandra om fattade beslut om avstängning eller frånkännande.
I ett beslut om avstängning, oavsett om det rör rätten till arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd, ska det alltid anges vilken dag som är utgångspunkt för beräkningen av avstängningstiden.
Ärenden om varning eller avstängning ska behandlas skyndsamt och beslut bör gälla omedelbart.
Förslagen framgår i författningstexten av 14 k § tredje stycket, 14 o § och 14 p § förordningen om aktivitetsstöd samt 20–22 och 24 §§ förordningen om arbetslöshetsförsäkring.
4.5.2. Behörigheten att meddela verkställighetsföreskrifter
Förslag: Arbetsförmedlingen får meddela de föreskrifter som
behövs för verkställigheten av förordningen om aktivitetsstöd när det gäller frågor om stöd till resor, logi, dubbelt boende och vissa kostnader.
Försäkringskassan får efter samråd med Arbetsförmedlingen meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen när det gäller frågor om aktivitetsstöd. Föreskrifter som rör varning och avstängning från rätt till ersättning som beslutas av Arbetsförmedlingen får dock meddelas av den myndigheten efter samråd med Försäkringskassan.
Skälen för förslaget: Enligt 27 § förordningen om aktivitetsstöd
får Arbetsförmedlingen meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. Om beräkning och utbetalning
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
av stöd ska skötas av Försäkringskassan ska dock kassan meddela föreskrifterna av i samråd med Arbetsförmedlingen. När det gäller föreskrifter om aktivitetsstöd är det alltså Försäkringskassan som är behörig att meddela verkställighetsföreskrifter, eftersom aktivitetsstödet administreras av kassan.
Behörigheten att meddela verkställighetsföreskrifter bör återspegla ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Eftersom Arbetsförmedlingen själv ansvarar för frågor om stöd till resor, logi, dubbelt boende och vissa kostnader bör behörigheten att meddela verkställighetsföreskrifter rörande sådana frågor tillkomma den myndigheten ensam.
Enligt det förslag som lämnas i avsnitt 4.5.1 ska ansvaret för frågor rörande aktivitetsstöd delas mellan myndigheterna. Försäkringskassan kommer även i fortsättningen att ha huvudansvaret för aktivitetsstödet men Arbetsförmedlingen får enligt förslaget behörighet att fatta vissa beslut om åtgärder.
Det föreslås därför att Försäkringskassan får efter samråd med Arbetsförmedlingen meddela verkställighetsföreskrifter när det gäller frågor om aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Föreskrifter som rör varning och avstängning från rätt till ersättning som beslutas av Arbetsförmedlingen meddelas dock av den myndigheten efter samråd med Försäkringskassan.
Förslagen framgår i författningstexten av 27 § förordningen om aktivitetsstöd.
4.6. Återkallelse av programanvisning
Förslag: En anvisning till ett program för vilket aktivitetsstöd
lämnas ska återkallas om den som anvisats missköter sig eller stör verksamheten eller om det i övrigt finns särskilda skäl för återkallelse.
En anvisning ska också återkallas om den som anvisats inte inställer sig den dag han eller hon skulle ha påbörjat programmet och inte heller anmäler giltigt förhinder eller inte
Överväganden och förslag Ds 2013:59
kan tillgodogöra sig programmet på ett tillfredsställande sätt. Detta ska dock inte gälla för jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar.
En anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin ska också återkallas om den som anvisats, sedan han eller hon har förbrukat sina 450 dagar med aktivitetsstöd, avvisar någon insats inom programmet eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd, avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl, inte redovisar sina jobbsökaraktiviteter eller inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare.
Att en programdeltagare uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen om arbetslöshetsersättning ska inte längre vara grund för återkallelse av en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar utan i stället grund för utskrivning från garantin.
Skälen för förslaget: I avsnitt 4.2 har föreslagits att det ska vara
grund för åtgärd med avseende på aktivitetsstödet att en programdeltagare bland annat missköter arbetssökandet eller förlänger tiden i arbetslöshet. Detta innebär att vissa av de grunder som i dag finns för att återkalla programanvisningar i stället blir grunder för åtgärd inom aktivitetsstödet.
Vissa händelser bör dock även i fortsättningen medföra att programanvisningen återkallas. Att en programdeltagare missköter sig eller stör verksamheten i programmet bör leda till att anvisningen återkallas. Vidare bör anvisningen återkallas om den som anvisats inte inställer sig den dag han eller hon skulle ha påbörjat programmet och inte heller anmäler giltigt förhinder, liksom om det visar sig att han eller hon inte kan tillgodogöra sig programmet på ett tillfredsställande sätt. I likhet med vad som gäller i dag bör detta dock inte gälla för jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar. För alla program bör det även fortsättningsvis vara möjligt att återkalla anvisningen om det finns särskilda skäl för detta.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
För vissa deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin kan någon åtgärd inom aktivitetsstödet inte vidtas. Det gäller de deltagare som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning och som enligt 5 a § andra stycket förordningen om aktivitetsstöd har förbrukat sina maximala 450 dagar med stöd. För dessa bör det därför även fortsättningsvis vara grund för återkallelse av anvisningen att de avvisar någon insats inom programmet eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd, avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl, inte redovisar sina jobbsökaraktiviteter eller inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare.
Enligt nuvarande reglering ska en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar återkallas om programdeltagaren uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Att en programanvisning återkallas kan vara grund för åtgärd inom arbetslöshetsförsäkringen, nämligen om återkallelsen grundas på sökandens uppträdande (43 b § första stycket 4 ALF). Har en anvisning återkallats måste därför arbetslöshetskassan kontrollera vad som är orsaken till detta. Detta kan leda till en fördröjning av utbetalningen av arbetslöshetsersättningen. För att inte en återkallelse i onödan ska medföra en sådan fördröjning bör den omständigheten att programdeltagaren uppfyller ett nytt arbetsvillkor i fortsättningen vara grund för utskrivning från garantin i stället för grund för återkallelse. Konsekvenserna för den enskilde blir desamma, men han eller hon slipper därigenom riskera att utbetalningen av arbetslöshetsersättningen fördröjs.
Dessa förslag framgår i författningstexten av 37 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, 13 och 15 §§ förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin samt 10 och 12 §§ förordningen om jobbgaranti för ungdomar.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
4.7. Tiden med aktivitetsstöd för vissa deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin
Förslag: För de deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin vars
rätt till aktivitetsstöd är begränsad till 450 dagar ska en beslutad avstängningstid med avseende på aktivitetsstödet ingå i 450-dagarperioden.
Skälen för förslaget: En fråga som inställer sig med anledning av
möjligheten att besluta om avstängning från rätt till aktivitetsstöd är hur en avstängningstid ska påverka den begränsade stödperiod som finns föreskriven för de deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin som inte är eller skulle ha varit berättigade till arbetslöshetsersättning. Deras ersättningsrätt är enligt 5 a § andra stycket förordningen om aktivitetsstöd begränsad till 450 dagar. Bör en beslutad avstängningstid räknas med när det bestäms hur många dagar i den perioden som förbrukats?
Deltagarna i denna grupp bör i detta hänseende behandlas på motsvarande sätt som andra programdeltagare som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning. För alla andra deltagare förbrukas de dagar med stöd som ingår i avstängningstiden. Avstängningstiden bör därför räknas med i 450-dagarsperioden.
Detta förslag framgår i författningstexten av 5 a § tredje stycket förordningen om aktivitetsstöd.
4.8. Programdeltagares försäkringsskydd
Förslag: En avstängning från rätt till aktivitetsstöd ska inte
påverka en programdeltagares försäkringsskydd mot skador.
Skälen för förslaget: Enligt 39 kap. 2 § socialförsäkringsbalken
kan ersättning från arbetsskadeförsäkringen lämnas till försäk-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
rade förvärvsarbetande och vissa studerande. Av förordningen om ersättning vid skada till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program m.m. framgår att även deltagare i sådana program, trots att de enligt 7 § lagen om arbetsmarknadspolitiska program i regel inte anses som arbetstagare, kan få ersättning av staten för skada som omfattas av bestämmelserna om arbetsskadeförsäkring i socialförsäkringsbalken. (Vilka skador som omfattas framgår av 39 kap.3–8 §§socialförsäkringsbalken.) Ersättning till en programdeltagare lämnas i enlighet med kollektivavtalet Avtal om ersättning vid personskada (PSA). Ersättningen beslutas och betalas ut av Kammarkollegiet.
Enligt förordningen lämnas ersättning till den som
1. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program där aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning lämnas, med undantag för stöd till start av näringsverksamhet,
2. utan att få aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning deltar i jobbgarantin för ungdomar och är under 18 år eller deltar i jobb- och utvecklingsgarantin, eller
3. före anvisning till ett program efter beslut av Arbetsförmedlingen deltar i ett obligatoriskt studiebesök eller besök för kartläggning av sökandens yrkeskunskaper.
En programdeltagare som drabbats av en avstängning från rätt till aktivitetsstöd bör naturligtvis ha ett lika bra försäkringsskydd mot skador som andra deltagare. Om en deltagare emellertid skadar sig en dag som ingår i avstängningstiden, skulle reglerna kunna tolkas så att deltagaren inte har rätt till ersättning för skadan. Aktivitetsstöd lämnas ju i så fall inte vid skadetillfället. För att undvika risken för att reglerna tolkas på det sättet bör det förtydligas att de deltagare som fått vidkännas en avstängning från rätt till ersättning omfattas av försäkringsskyddet på samma sätt som andra deltagare.
Detta förslag kommer i författningstexten till uttryck i 1 § andra stycket förordningen om ersättning vid skada till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program m.m.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
4.9. Rätten att överklaga
Förslag: En programdeltagare vars aktivitetsstöd tills vidare
hållits inne eller som fått en varning eller stängts av från rätt till aktivitetsstöd ska kunna angripa beslutet med ett rättsmedel. Den som är missnöjd med ett beslut av Arbetsförmedlingen ska således kunna få beslutet omprövat av myndighetens centrala enhet för omprövning och överprövat av domstol enligt samma regler som i dag gäller för beslut om återkallelse av programanvisning. Är det fråga om ett beslut av Försäkringskassan ska programdeltagaren kunna få beslutet omprövat av myndigheten och överprövat av allmän förvaltningsdomstol enligt de allmänna reglerna i socialförsäkringsbalken.
Skälen för förslaget: Den med arbetslöshetsersättning vars
ersättning tills vidare hållits inne eller som blivit föremål för en åtgärd har rätt till omprövning och överklagande av beslutet enligt reglerna i 49–65 §§ ALF. Någon ändring i det avseendet har inte föreslagits i prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Den som enligt de nya reglerna får sin ersättning innehållen eller en varning eller får vidkännas avstängning eller frånkännande kommer därför att ha rätt att få beslutet omprövad av den arbetslöshetskassa som fattat beslutet och överprövat av allmän förvaltningsdomstol.
Den som anvisats till ett program med aktivitetsstöd kan i dag få ett beslut av Försäkringskassan i fråga om aktivitetsstödet omprövat av myndigheten och överprövat av allmän förvaltningsdomstol enligt reglerna i 113 kap.2–20 och 21 §§socialförsäkringsbalken.
Den som fått sin anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program återkallad av Arbetsförmedlingen kan i dag få beslutet omprövat av myndigheten och överprövat av allmän förvaltningsdomstol enligt vissa regler i programförordningarna och 22 a § förvaltningslagen.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
Den som uppbär aktivitetsstöd och blir föremål för en åtgärd enligt de nya åtgärdsreglerna bör ha tillgång till ett rättsmedel om han eller hon vill angripa åtgärdsbeslutet, oavsett om åtgärden innebär varning eller avstängning från rätt till ersättning. Detsamma bör gälla för den som fått sin ersättning innehållen i avvaktan på ett slutligt beslut om avstängning.
I likhet med vad som i allmänhet gäller för förvaltningsbeslut bör den som är missnöjd med ett beslut avseende aktivitetsstödet ha möjlighet att få beslutet omprövat av beslutsmyndigheten och därefter, om omprövningen inte leder till någon ändring, få beslutet överprövat av förvaltningsdomstol. Rättsmedlet bör alltså vara i första hand omprövning, i andra hand överklagande.
För beslutsmyndigheterna är det en fördel med enhetliga regler för omprövning och överklagande av respektive myndighets beslut. Eftersom det i dag gäller enhetliga regler för Försäkringskassans beslut enligt socialförsäkringsbalken och aktivitetsstödsförordningen bör dessa regler även gälla för myndighetens beslut inom ramen för det nya åtgärdssystemet inom aktivitetsstödet. På motsvarande sätt gäller i dag enhetliga regler för Arbetsförmedlingens beslut enligt förordningarna om de olika arbetsmarknadspolitiska programmen och enligt aktivitetsstödsförordningen. Dessa regler bör gälla även för Arbetsförmedlingens beslut inom ramen för de nya åtgärdsreglerna.
Det föreslås därför att en programdeltagare vars aktivitetsstöd tills vidare hållits inne eller som fått en varning eller stängts av från rätt till aktivitetsstöd ska kunna angripa beslutet med ett rättsmedel. Den som är missnöjd med ett beslut av Arbetsförmedlingen ska således kunna få beslutet omprövat av myndighetens centrala enhet för omprövning och överprövat av domstol enligt samma regler som i dag gäller för beslut om återkallelse av programanvisning. Är det fråga om ett beslut av Försäkringskassan ska programdeltagaren kunna få beslutet omprövat av myndigheten och överprövat av allmän förvaltningsdomstol enligt de allmänna reglerna i socialförsäkringsbalken.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Förslaget föranleder en ändring av 25 b § andra stycket förordningen om aktivitetsstöd.
4.10. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens tillsynsansvar utökas
Förslag: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens tillsyns-
ansvar över Arbetsförmedlingens verksamhet utökas till att omfatta handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Försäkringskassan om avstängning från rätt till aktivitetsstöd och till kassan påtala de brister som inspektionen finner vid sin granskning.
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen lämna de uppgifter som har betydelse för myndighetens granskning av ärenden om varning och avstängning.
Skälen för förslaget: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
(IAF) ansvarar i dag för tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen. IAF har också till uppgift att granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen om återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program.
I IAF:s regleringsbrev för budgetåret 2013 sägs att de föreslagna förändringarna i arbetslöshetsförsäkringens åtgärdssystem kommer att innebära förändringar i Arbetsförmedlingens arbete med kontrollfunktionen. Mot bakgrund av dessa förändringar har Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att redovisa hur uppfölj-
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
ningen av kontrollfunktionen kommer att dokumenteras. IAF ska bistå Arbetsförmedlingen i denna redovisning. Vidare sägs att IAF ska följa och redovisa resultat avseende förmedlingens och arbetslöshetskassornas arbete med att implementera de regeländringar som har föreslagits i prop. 2012/13:12 och att detta uppdrag ska redovisas senast den 29 november 2013.
IAF har i dag inget tillsynsansvar över Försäkringskassan. Försäkringskassan har som tillsynsmyndighet Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), som ska utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av kassans verksamhet.
För att harmoniseringen av aktivitetsstödet med åtgärdsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen ska få genomslag räcker det inte med att genomföra en ändring av regelverket. Harmoniseringen måste också omsättas i den praktiska tillämpningen av reglerna. Den praktiska tillämpningen av de nya åtgärdsreglerna i aktivitetsstödet blir enligt förslaget i avsnitt 4.5 en uppgift för Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, medan tillämpningen av motsvarande regler i försäkringen ligger kvar på arbetslöshetskassorna.
För Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan innebär detta nya uppgifter. Regelverket kräver redan i dag ett omfattande samarbete mellan de tre inblandade aktörerna, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. Behovet av samarbete och samordning kommer att öka vid ett genomförande av förslaget till harmonisering.
Det finns alltid risk för att nya regler vid den praktiska tillämpningen inte fungerar riktigt som avsett. Oförutsedda tillämpningsproblem och effekter kan uppstå som medför behov av justeringar. Inte minst när det gäller den ytterligare samordning mellan åtgärdsreglerna i aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen som föreslås i avsnitt 4.4 torde det finnas risk för att nya frågor och problem uppstår som behöver övervägas. De nya åtgärdsreglerna i aktivitetsstödet kommer därför att behöva följas upp och utvärderas. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan kan säkerligen i stor utsträckning själva utföra en uppföljning och kontroll av tillämpningen av de nya reglerna.
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Intresset av att den praktiska tillämpningen av reglerna i de båda systemen harmoniseras talar dock för att granskning och kontroll kan utföras av en myndighet som har överblick över båda systemen. Mot denna bakgrund är det lämpligt att IAF:s tillsynsansvar utvidgas något till att omfatta handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen, inte bara om återkallande av programanvisningar som i dag, utan även ärenden om de ytterligare åtgärder som kommer att kunna vidtas med avseende på aktivitetsstödet. Eftersom inte bara Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna är inblandade i hanteringen av aktivitetsstödets åtgärdsregler, utan även Försäkringskassan, är det lämpligt att IAF får ett begränsat tillsynsansvar även över Försäkringskassans hantering. Denna tillsyn kan tills vidare begränsas till kassans hantering av åtgärdsreglerna. ISF bedöms inte på ett lika bra sätt kunna fullgöra en sådan tillsyn, eftersom myndigheten inte är inblandad i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen.
Det föreslås därför att IAF:s tillsynsansvar över Arbetsförmedlingens verksamhet ska utökas till att omfatta handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd. IAF ska också granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Försäkringskassan om avstängning från rätt till aktivitetsstöd och till kassan påtala de brister som inspektionen finner vid sin granskning. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska till IAF lämna de uppgifter som har betydelse för myndighetens granskning.
Detta förslag framgår i författningstexten av 24 d § förordningen om aktivitetsstöd och 2 § förordningen med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.
Ds 2013:59 Överväganden och förslag
4.11. Behandling av personuppgifter
Förslag: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska få
behandla personuppgifter om det behövs för tillsynen över rutiner för och handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som rör varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd.
Skälen för förslaget: Arbetsförmedlingens behandling av per-
sonuppgifter regleras i personuppgiftslagen (1998:204), lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Försäkringskassans behandling av personuppgifter regleras i personuppgiftslagen, socialförsäkringsbalken och i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration.
IAF:s behandling av personuppgifter regleras i personuppgiftslagen (1998:204), lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och i förordningen (2008:936) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Enligt 4 § lagen om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får IAF behandla personuppgifter, om det behövs för bland annat tillsyn över rutiner för och handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar arbetslöshetsförsäkringen eller tillsyn över återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program.
Arbetslöshetskassornas behandling av personuppgifter regleras i personuppgiftslagen.
En ändring i 9 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som trädde i kraft den 1 september 2013 mot bakgrund av införandet av systemet med aktivitetsrapporter. Regleringen av Arbetsförmedlingens,
Överväganden och förslag Ds 2013:59
Försäkringskassans och arbetslöshetskassornas behandling av personuppgifter bedöms i övrigt ge tillräckligt stöd för behandlingen av personuppgifter i ärenden om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd.
Om IAF:s tillsynsansvar utvidgas på det sätt som föreslås i avsnitt 4.10 bör reglerna om myndighetens behandling av personuppgifter ändras. Det föreslås därför att IAF ska få behandla personuppgifter om det behövs för tillsynen över rutiner för och handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som rör varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd.
Detta förslag framgår i författningstexten av 4 § lagen om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.
5. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den 1 mars
2015.
Äldre bestämmelser ska gälla för förhållanden som inträffat före den 1 mars 2015.
Skälen för förslaget: Författningsändringarna bör träda i kraft så
snart som möjligt. Inför ikraftträdandet behöver Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna dock bland annat anpassa sitt systemstöd. Ändringarna föreslås därför träda i kraft den 1 mars 2015.
Av rättssäkerhetsskäl bör de nya reglerna inte ges någon retroaktiv effekt. Äldre bestämmelser bör därför i förekommande fall gälla för förhållanden som inträffat före författningsändringarnas ikraftträdande.
6. Konsekvenser
6.1. Ekonomiska konsekvenser
De föreslagna regeländringarna syftar till att stärka arbetslinjen och stadigvarande bidra till att öka sysselsättningen på lång sikt. Ekonomisk forskning visar att ett effektivt utformat åtgärdssystem inom arbetslöshetsförsäkringen leder till att arbetslösa snabbare lämnar arbetslöshet för arbete. Införandet av ett åtgärdssystem inom aktivitetsstödet, som liknar det som redan finns inom arbetslöshetsförsäkringen, förväntas därför leda till att fler övergår till utbildning eller kommer ut i arbete. Detta gäller främst jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar. En ökad utströmning från garantierna till sysselsättning bedöms minska kostnaderna för aktivitetsstödet på längre sikt.
Deltagare i garantierna som i dag missköter sitt arbetssökande eller inte tar tillvara på uppkomna möjligheter att komma ur arbetslösheten riskerar att få sin programanvisning återkallad och därmed förlora aktivitetsstödet. Återkallanden av programanvisningar avser i praktiken också framför allt anvisningar till någon av garantierna. Av totalt 10 313 återkallade programanvisningar första halvåret 2012 avsåg således 9 878 stycken någon av garantierna. Av dessa var 4 028 kvinnor och 5 850 män.
Den vanligaste orsaken till att en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin återkallats under åren 2010–2012 har varit att deltagaren uppfyllt ett nytt arbetsvillkor. Men en relativt
Konsekvenser Ds 2013:59
vanlig orsak har också varit att deltagaren avvisat en insats inom garantin. Att deltagaren förlängt tiden i arbetslöshet på annat sätt, exempelvis genom att avvisa ett erbjudet arbete, eller misskött arbetssökandet, exempelvis genom att inte redovisa sina jobbsökaraktiviteter, har mer sällan varit orsak till återkallelse.
När det gäller återkallade anvisningar till jobbgarantin för ungdomar under samma tidsperiod, har den vanligaste orsaken varit att deltagaren avvisat någon insats inom garantin. En relativt vanlig orsak har också varit att deltagaren inte haft regelbunden kontakt med sin arbetsförmedlare. Liksom när det gäller jobb- och utvecklingsgarantin har det varit mindre vanligt att anvisningen återkallats därför att deltagaren avvisat ett erbjudet arbete eller inte redovisat sina jobbsökaraktiviteter. Att deltagaren inte redovisat sina jobbsökaraktiviteter har dock procentuellt sett varit en klart vanligare orsak till återkallelse i jämförelse med jobb- och utvecklingsgarantin. (För närmare statistisk information, se Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens rapport 2012:16, Arbetsförmedlingens återkallande av arbetsmarknadspolitiska program.)
För den enskilde programdeltagaren är återkallelse av programanvisning en ekonomiskt ingripande åtgärd eftersom den medför att aktivitetsstödet upphör. Förslagen i denna promemoria innebär att misskötsel av arbetssökandet och förlängning av tiden i arbetslöshet inte längre kommer att vara grund för återkallelse (med undantag för de deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin som inte får aktivitetsstöd). Dessa omständigheter föreslås i stället vara grund för åtgärd med avseende på aktivitetsstödet, dvs. grund för varning eller en tidsbegränsad avstängning från rätten till ersättning. En avstängning under en begränsad period blir kännbar för programdeltagaren men får ändå anses vara mindre ekonomiskt ingripande än en återkallelse av programanvisningen.
Att återkallelse av programanvisning i stor utsträckning ersätts med åtgärder som direkt avser aktivitetsstödet kan förväntas medföra att antalet återkallelser minskar. Detta kan med-
Ds 2013:59 Konsekvenser
föra att kostnaden för aktivitetsstödet på kort sikt ökar. Den eventuella kostnadsökningen bedöms dock bli begränsad.
Det föreslagna åtgärdssystemet inom aktivitetsstödet innebär att två åtgärdsgrunder införs som saknar motsvarighet i nuvarande grunder för återkallelse av programanvisning. Det gäller omständigheterna att programdeltagaren orsakar sin arbetslöshet och att han eller hon uppsåtligen eller av grov vårdslöshet lämnar felaktiga uppgifter av betydelse för ersättningen. Dessa åtgärdsgrunder förväntas bli aktuella mycket sällan. De kan inte antas få några påtagliga konsekvenser på kostnaderna för aktivitetsstödet.
Förslaget att uppfyllelse av ett nytt arbetsvillkor ska vara grund för utskrivning i stället för återkallelse av anvisning bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser.
6.2. Konsekvenser för myndigheter
Förslagen kommer att leda till ökade administrativa kostnader för Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. De administrativa kostnaderna består bland annat av kostnader för systemutveckling i form av utveckling och förändring av handläggningssystem men även informationsinsatser med anledning av det nya system som föreslås. Personal kommer också att behöva utbildning om det nya regelverket och handläggningen av de nya ärendetyperna. Eventuellt kommer ny personal att behöva rekryteras för att den ökade ärendemängden ska kunna hanteras. Eftersom det rör sig om ett införande av ett nytt system är det svårt att uppskatta myndigheternas administrativa kostnader. De preliminära beräkningarna indikerar dock en ökning av de administrativa kostnaderna och det föreslås därför att myndigheterna kompenseras för denna kostnadsökning med följande belopp för perioden 2014–2017, Arbetsförmedlingen sammanlagt 61,7 miljoner kronor, Försäkringskassan sammanlagt 67 miljoner kronor, arbetslöshetskassorna 11 miljoner kronor.
Konsekvenser Ds 2013:59
Det utökade tillsynsansvaret för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) kommer att medföra ökade kostnader för myndigheten och det föreslås därför att IAF kompenseras med sammanlagt 17,5 miljoner kronor för perioden 2014–2017.
Förslagen kommer även sannolikt att innebära en viss ökad kostnad för Sveriges Domstolar i och med att de nya besluten om varning och avstängning inom aktivitetsstödet ibland kan komma att överklagas. I vilken utsträckning detta kommer att ske är dock svårt att förutse. Å andra sidan kan antalet överklaganden av återkallade programanvisningar förväntas minska. I vilken omfattning sådana beslut överklagas i dag är dock inte känt. Precis som gjorts gällande vad gäller berörda myndigheters administrativa kostnader så indikerar de preliminära beräkningarna en kostnadsökning med anledning av reformen. Det föreslås därför att Sveriges Domstolar kompenseras för denna kostnadsökning med sammanlagt 6 miljoner kronor för perioden 2015–2017.
Förslagen kan komma att öka kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd. Programdeltagare som drabbas av avstängning kan i vissa fall behöva kompensera inkomstbortfallet med ekonomiskt bistånd, särskild vid avstängningstider på 45 dagar. Så långa avstängningstider kan dock antas bli ovanliga. Förslagen kan å andra sidan leda till minskade kostnader för det ekonomiska biståndet i och med att antalet återkallade programanvisningar förväntas minska. Den samlade effekten på kostnaderna för ekonomiskt bistånd är därför svår att förutse.
6.3. Sammanvägda budgeteffekter
Förslagen innehåller såväl utgiftsdrivande som återhållande komponenter. De sammantagna konsekvenserna är svåra att beräkna. Den sammanvägda bedömningen är dock att utgiftsförändringarna är begränsade.
Ds 2013:59 Konsekvenser
6.4. Konsekvenser ur ILO-perspektiv
Internationella arbetstagarorganisationens (ILO) konvention (nr 168) om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet som kompletterar bland annat ILO:s konvention (nr 122) om sysselsättningspolitik berör den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Artikel 20 i konventionen innehåller regler för när en arbetslöshetsförmån kan förvägras, dras tillbaka, dras in eller minskas. Vidare innehåller artikel 27 regler om rättsmedel för den enskilde. De föreslagna regeländringarna bedöms vara förenliga med konventionens krav.
6.5. Övriga konsekvenser
De föreslagna regeländringarna berör de som deltar i arbetsmarknadspolitiska program för vilka aktivitetsstöd lämnas samt myndigheter och arbetslöshetskassorna. Förslagen bedöms inte påverka företagen.
Generellt är det något fler män än kvinnor som deltar i de arbetsmarknadspolitiska programmen och andelen återkallade anvisningar till dessa tenderar också att vara högre bland män än bland kvinnor. Förslagen kan av dessa anledningar antas påverka män i något högre utsträckning än kvinnor.
Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser för miljön eller för Sveriges internationella åtaganden i övrigt.
7. Författningskommentar
De föreslagna förordningsändringarna kommenteras bara när det bedöms finnas särskild anledning till det. Kommentarerna syftar i första hand till att förklara förslagens innebörd för de som får denna promemoria på remiss. I den mån kommentarerna används som hjälp för tolkning och tillämpning efter att förordningarna trätt i kraft bör detta göras med försiktighet. En beslutad förordning kan komma att skilja sig från förslaget i denna promemoria utan att motivet för ändringen framgår. Även om en beslutad förordnings lydelse inte skiljer sig från förslagets, kan regeringens uppfattning om hur den bör tolkas och tillämpas ha ändrats med anledning av remissinstansernas synpunkter.
7.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
4 §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.11.
I paragrafen anges när Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) får behandla personuppgifter. Ändringen innebär att IAF får behandla personuppgifter om det behövs för myndighetens utökade tillsynsansvar beträffande vissa ärendetyper hos Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.
Författningskommentar Ds 2013:59
7.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
43–43 b §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.1.
Paragraferna reglerar när en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning vid misskötsel av arbetssökandet, förlängning av tid i arbetslöshet eller orsakande av arbetslösheten. De sista styckena i paragraferna ändras med anledning av samordningen av åtgärdstrapporna inom försäkringen och aktivitetsstödet. Samordningen medför att en sökande kan ha misskött arbetssökandet enligt 43 § fler gånger än fem under en och samma ersättningsperiod när arbetslöshetskassan ska pröva åtgärdsfrågan. Ändringen innebär att sökanden förlorar rätten till ersättning vid fler än fyra fall av misskötsamhet. Motsvarande justering har gjorts i 43 a och 43 b §§.
43 c §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.6 och 4.4.1.
Paragrafen är ny. Regeln i första stycket avgränsar tillämpningsområdet för åtgärdsreglerna i 43–43 b §§ på det sättet att en sökande inte ska varnas eller stängas av från rätt till ersättning på grund av en händelse som inträffat när han eller hon deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. För sådana händelser gäller i stället åtgärdsreglerna inom aktivitetsstödet. Avgränsningen hindrar dock inte att åtgärder med avseende på arbetslöshetsersättningen vidtas för händelser som avses i 43 b § första stycket 3 och 4, dvs. då sökanden utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas eller uppträtt på ett sådant sätt att Arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett sådant program. Avgränsningen hindrar inte heller att åtgärder vidtas för händelser som ligger utanför ramen för det arbetsmarknadspolitiska programmet, exempelvis om en sökande utan giltig
Ds 2013:59 Författningskommentar
anledning lämnat ett deltidsarbete som utförts vid sidan av programmet. Sådana händelser är nämligen inte grund för någon åtgärd inom aktivitetsstödet.
I andra stycket anges att det vid bedömningen av om något har upprepats i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod enligt 43–43 b §§ ska tas hänsyn även till händelser som inträffat då sökanden deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Avsikten med detta är att tidigare händelser ska beaktas endast om sökanden deltagit i programmet efter att han eller hon påbörjat den aktuella perioden med arbetslöshetsersättning. Så kan vara fallet om sökanden anvisats till programmet efter att ha påbörjat men inte avslutat en ersättningsperiod eller enligt 22 b § påbörjat en ny ersättningsperiod under tiden i programmet. Förutsättningarna enligt 43–43 b §§ att upprepningarna ska ha skett i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod gäller alltså oförändrade.
43 d §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.2.
Paragrafen, som är ny, reglerar omvandling av en avstängningstid inom aktivitetsstödet till en avstängningstid med avseende på arbetslöshetsersättningen. Här avses endast de fallen då sökanden deltagit i det arbetsmarknadspolitiska programmet med aktivitetsstöd efter att ha påbörjat men inte avslutat en ersättningsperiod eller enligt 22 b § påbörjat en ny ersättningsperiod under tiden i programmet. När sökanden växlar från aktivitetsstöd till arbetslöshetsersättning ska han eller hon enligt paragrafens första stycke stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd och övergår till sin påbörjade ersättningsperiod före avstängningstidens slut. Avstängningen ska avse det antal ersättningsdagar (dvs. dagar med aktivitetsstöd) som återstår av den första avstängningstiden vid övergången till den påbörjade ersättningsperioden.
Författningskommentar Ds 2013:59
Paragrafens andra stycke innehåller ett undantag från omvandlingsregeln i första stycket. Det som sägs i första stycket gäller inte när avstängningsbeslutet med avseende på aktivitetsstödet grundats på en tidigare avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning.
45 §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.3.
Paragrafen reglerar avstängningstidens beräkning. Andra stycket har till att börja med ändrats genom att en ny utgångspunkt för avstängningstidens beräkning tillkommit. Om avstängningen beslutats enligt 43 d §, ska avstängningstiden räknas från och med den dag då sökanden övergår till den påbörjade ersättningsperioden. Vidare har stycket ändrats genom införandet av en regel som avser den situationen att avstängningen från rätt till arbetslöshetsersättning har beslutas enligt 43 d § när en tidigare avstängningstid med avseende på ersättningen inte löpt ut vid övergången till den påbörjade ersättningsperioden. Situationen är alltså den att två avstängningstider med avseende på arbetslöshetsersättningen gäller. Den nya avstängningstiden ska då inledas vid utgången av den föregående. Vad som återstår av den första avstängningstiden ska alltså verkställas först. Slutligen har en regel införts i andra stycket som innebär att dagen då avstängningstiden börjar alltid ska anges i avstängningsbeslutet.
Den nuvarande regeln i tredje stycket om en bortre gräns för avstängningen (den så kallade kalenderspärren) har ersatts av en ny regel om att avstängningstid med avseende på aktivitetsstöd i ett visst fall ska tillgodoräknas sökanden som avstängningstid beträffande arbetslöshetsersättning. Regeln innebär att om sökanden övergår till en påbörjad ersättningsperiod efter ett arbetsmarknadspolitiskt program där han eller hon stängts av från rätt till aktivitetsstöd med anledning av avstängningen (dvs. avstängningen från rätt till arbetslöshetsersättning), ska en eventuellt återstående avstängningstid avseende arbetslöshets-
Ds 2013:59 Författningskommentar
ersättningen förkortas med de dagar då sökanden stängts av från aktivitetsstödet. Sökandens avstängningstid avseende arbetslöshetsersättningen kan i den situationen sägas vara delvis verkställd genom avstängningen från aktivitetsstöd.
45 a §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.3.
Paragrafen, som är ny, anger en bortre gräns för avstängningstiden (den så kallade kalenderspärren). Innehållet i paragrafen överensstämmer i huvudsak med innehållet i nuvarande 45 § tredje stycket. Oförändrat gäller att en avstängning inte får pågå längre än 112 kalenderdagar. Det gäller dock inte för avstängning med anledning av att den sökande medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om ett förhållande som är av betydelse för rätt till ersättning. En ny utgångspunkt för 112-dagarsperiodens beräkning har emellertid tillkommit. När avstängningen beslutats enligt 43–43 b §§ gäller oförändrat att tiden räknas från det avstängningsgrundande förhållandet. Om avstängningen däremot beslutats enligt 43 d § ska tiden i stället räknas från den första avstängningstidens början, dvs. början på den avstängningstid med avseende på aktivitetsstödet som omvandlas till avstängningstid avseende arbetslöshetsersättningen. Perioden ska alltså inte räknas från övergången till den påbörjade ersättningsperioden.
Till paragrafen har överförts oförändrad den nuvarande regeln i 45 § tredje stycket att om ny grund för avstängning inträffar under pågående avstängningstid, får avstängningen med anledning av det nya avstängningsgrundande förhållandet inte pågå längre än 112 kalenderdagar räknat från utgången av den föregående avstängningstiden.
46 c §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.2.
Författningskommentar Ds 2013:59
I paragrafen, som är ny, anges att dagar när sökanden deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program och fått avdrag på aktivitetsstödet med anledning av ett tidigare beslut om frånkännande av rätt till ersättning ska jämställas med frånkända ersättningsdagar. Detta kan få betydelse om det en andra gång blir aktuellt att stänga av en programdeltagare därför att han eller hon tidigare frånkänts fler ersättningsdagar än vad som återstod av ersättningsperioden. De dagar som omfattas av den första avstängningen ska i så fall tillgodoräknas programdeltagaren som frånkända ersättningsdagar.
Enligt uppgift förekommer det i praxis att arbetslöshetskassor lägger ut ett frånkännande som inte kunnat verkställas på grund av brist på återstående dagar i ersättningsperioden i en ny ersättningsperiod (IAF:s rapport 2009:9, Uteslutning, frånkännande och polisanmälan). En kartläggning av arbetslöshetskassornas hantering, s. 14). Det kan diskuteras om en sådan praxis är rättsenlig. I den mån det förekommer kan paragrafen få betydelse även i den situationen.
66 §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.3.
Paragrafen anger när en arbetslöshetskassa har rätt att hålla inne ersättningen. Ändringen innebär att kassan får hålla inne ersättningen även då det finns sannolika skäl för att anta att sökanden kommer att stängas av från rätt till ersättning enligt 43 d §.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslaget behandlas i avsnitt 5.
I övergångsbestämmelsen anges att äldre bestämmelser gäller för förhållanden som inträffat före den 1 mars 2015. Detta innebär vid en tillämpning av 43 c § andra stycket att händelser som inträffat före den 1 mars 2015 inte ska beaktas.
Ds 2013:59 Författningskommentar
7.3. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd
5 och 5 a §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.1–4.3.3.
I 5 § regleras med vilket belopp aktivitetsstöd lämnas till den som är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning och till den som anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin med stöd av 5 § första stycket 2 förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin. I paragrafen införs en hänvisning till 5 a §, där det i sin tur införs ett undantag från 5 §. Undantaget innebär att programdeltagare som annars hade varit berättigade till inkomstrelaterat aktivitetsstöd enligt 5 § i vissa fall endast ska ha aktivitetsstöd med beloppet 223 kronor, dvs. samma belopp som gäller för programdeltagare vilka inte är eller skulle ha varit berättigade till arbetslöshetsersättning. Detta gäller sådana programdeltagare som stängts av från rätt till aktivitetsstöd på grund av upprepade fall av misskött arbetssökande, förlängning av tid i arbetslöshet eller orsakande av arbetslöshet. Beloppet 223 kronor gäller från avstängningsbeslutet (det börjar alltså inte gälla först efter avstängningstidens utgång) och under resterande del av programmet.
Den nuvarande upplysningen i 5 a § första stycket om att vad som sägs i första meningen inte gäller den som får utvecklingsersättning har tagits bort. Detta innebär ingen ändring i sak.
14 a §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.1, 4.2 och 4.3.1.
I paragrafen, som är ny, regleras varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning vid misskötsel av arbetssökandet. Det sägs i första stycket att en programdeltagare ska varnas om han eller hon utan godtagbart skäl gör sig skyldig till en underlåtenhet som anges i punkterna 1–5. Programdeltagare omfattar alla deltagare i de arbetsmarknads-
Författningskommentar Ds 2013:59
politiska program som berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning med undantag för de deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin som förbrukat sina dagar med stöd av 5 a § andra stycket.
Det som anges i punkterna 1–5 stämmer överens med motsvarande reglering i 43 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, men till skillnad från arbetslösa med arbetslöshetsersättning kan en programdeltagare ha ett godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten. Generellt gäller alltså här att någon åtgärd inte ska vidtas om programdeltagaren har ett godtagbart skäl för sin underlåtenhet.
Enligt andra stycket ska en programdeltagare stängas av från rätt till ersättning, om han eller hon missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen. Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället, 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället och 45 ersättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle.
Både en varning och en avstängning kan omprövas och överklagas av programdeltagaren. Åtgärdsbeslutet måste därför dokumenteras skriftligt och innehålla anvisningar om hur programdeltagaren ska gå till väga om han eller hon vill angripa beslutet.
I övrigt hänvisas till vad som anförs i författningskommentaren till 43 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, se prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 88 ff.
14 b §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.4.
Paragrafen, som är ny, handlar om begreppet godtagbart skäl när det är fråga om underlåtenhet att aktivt söka lämpliga arbeten. I första stycket anges att det vid bedömningen av om programdeltagaren har godtagbart skäl ska tas hänsyn till det program som deltagaren deltar i och vilket skede av programmet
Ds 2013:59 Författningskommentar
deltagaren är i. Med beaktande av dessa kriterier ska det från fall till fall avgöras om programdeltagaren ska anses ha godtagbart skäl. Denna bedömning ska göras från arbetsmarknadspolitisk synpunkt och i överensstämmelse med det övergripande syftet bakom åtgärdsreglerna. Det övergripande syftet är att reglerna ska stärka arbetslinjen och leda till en stadigvarande ökning av sysselsättningen på lång sikt.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska enligt andra stycket få meddela närmare föreskrifter om vad som ska anses vara godtagbart skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten.
14 c §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.1, 4.2 och 4.3.2.
I paragrafen, som är ny, regleras avstängning från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning vid förlängning av tid i arbetslöshet. Det sägs i första stycket att en programdeltagare ska stängas av i 5 ersättningsdagar om han eller hon utan godtagbart skäl gör sig skyldig till något av det som anges i punkterna 1–3. Generellt gäller alltså att avstängning inte ska ske om programdeltagaren har ett godtagbart skäl för sitt agerande.
Det som anges i punkterna 1 och 2 stämmer överens med motsvarande reglering i 43 a § lagen om arbetslöshetsförsäkring. Till skillnad mot arbetslöshetsförsäkringen är det enligt punkten 3 grund för avstängning att programdeltagaren avvisar någon insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom programmet.
Om programdeltagaren förlänger tiden i arbetslöshet vid upprepade tillfällen, ska han eller hon enligt paragrafens andra stycke stängas av från rätt till ersättning i 10 ersättningsdagar vid det andra tillfället och 45 ersättningsdagar vid varje ytterligare tillfälle.
I övrigt hänvisas till vad som anförs i författningskommentaren till 43 a § lagen om arbetslöshetsförsäkring, se prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 91 f.
Författningskommentar Ds 2013:59
14 d §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.4.
Paragrafen, som är ny, handlar om begreppet lämpligt arbete. I första stycket sägs att bestämmelsen i 44 § första stycket lagen om arbetslöshetsförsäkring ska tillämpas vid bedömningen av om ett arbete är lämpligt. Där definieras vad som menas med lämpligt arbete inom arbetslöshetsförsäkringen. Hänvisningen dit innebär att begreppet ska tolkas på samma sätt vid tillämpningen av förordningen om aktivitetsstöd.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska enligt andra stycket få meddela ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete. Med avseende på arbetslöshetsförsäkringen har inspektionen meddelat föreskrifter i IAFFS 2012:1.
14 e §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.1.
Paragrafen, som är ny, samordnar aktivitetsstödets åtgärdstrappor inbördes och med motsvarande åtgärdstrappor inom arbetslöshetsförsäkringen. Vid bedömningen av om något har upprepats enligt 14 a eller 14 c § ska hänsyn tas även till händelser som inträffat under en tidigare period med aktivitetsstöd eller arbetslöshetsersättning, om perioden ligger i anslutning till programmet. Paragrafen är tillämplig exempelvis när en programdeltagare går från ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd till ett annat sådant program eller från en period med arbetslöshetsersättning till att program med aktivitetsstöd. En förutsättning är att det tidigare programmet eller den tidigare perioden med arbetslöshetsersättning ligger i anslutning till det aktuella programmet.
Paragrafen ändrar inte på förhållandet att den åtgärdsgrundande händelsen ska ha inträffat under deltagandet i det aktuella programmet. Beaktandet av tidigare händelser får endast betydelse vid bedömningen av på vilken nivå i åtgärdstrappan som deltagaren hamnar.
Ds 2013:59 Författningskommentar
14 f §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.1, 4.2 och 4.3.3.
I paragrafen, som är ny, regleras avstängning från rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning när en programdeltagare vållar sin arbetslöshet. Paragrafen är bara tillämplig när arbetslösheten orsakas av en programdeltagare, dvs. inom ramen för ett program. Eftersom arbetslösheten i regel uppstår innan den enskilde anvisas till ett program, har paragrafen ett snävt tillämpningsområde. Men den kan bli aktuell exempelvis om en person anvisats till ett program innan han eller hon blivit arbetslös eller om personen har fått en anställning med anställningsstöd inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin. Paragrafen är däremot inte tillämplig om en person exempelvis lämnar ett deltidsarbete som utförts vid sidan om ett deltidsprogram. En sådan händelse kan i stället bli grund för åtgärd inom arbetslöshetsförsäkringen om personen ansöker om sådan ersättning med anledning av den uppkomna arbetslösheten.
Det som anges i punkterna 1 och 2 stämmer överens med motsvarande reglering i 43 b § lagen om arbetslöshetsförsäkring.
I övrigt hänvisas till vad som anförs i författningskommentaren till 43 b § lagen om arbetslöshetsförsäkring, se prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 92 f.
14 g §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.4.
Paragrafen, som är ny, handlar om begreppet giltig anledning. En giltig anledning att lämna ett arbete är att en programdeltagare av hälsoskäl, styrkta genom läkarintyg som utfärdats före anställningens upphörande, inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren. Detta stämmer överens med 19 c § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkringen.
Författningskommentar Ds 2013:59
Regeln anger inte uttömmande vad som kan vara giltig anledning att lämna ett arbete. På samma sätt som inom arbetslöshetsförsäkringen kan alltså även andra anledningar vara giltiga.
14 h §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.2.
Paragrafen, som är ny, reglerar omvandling av en avstängningstid inom arbetslöshetsförsäkringen till en avstängningstid med avseende på aktivitetsstödet. När programdeltagaren växlar från arbetslöshetsersättning till aktivitetsstöd ska han eller hon enligt paragrafen stängas av från rätt till ersättning (dvs. aktivitetsstöd) om han eller hon stängts av från rätt till arbetslöshetsersättning och påbörjar programmet före avstängningstidens utgång. Avstängningen från rätt till aktivitetsstöd ska motsvara vad som återstår av den första avstängningstiden (dvs. den som avser arbetslöshetsersättning) vid programmets början.
Dagen då programmet påbörjas sammanfaller med den då personen i fråga hade haft rätt till aktivitetsstöd om avstängningen från aktivitetsstöd inte hade skett, dvs. den dag då personen första gången deltar i programmet. Denna dag behöver inte vara samma dag som programanvisningen görs. Om avstängningstiden med avseende på arbetslöshetsersättning löper ut efter programanvisningen men före det att programmet påbörjas ska alltså någon avstängning från aktivitetsstödet inte ske.
14 i §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.4.2.
Paragrafen, som är ny, reglerar avstängning från rätt till ersättning när programdeltagaren under en tidigare period med arbetslöshetsersättning frånkänts rätten till sådan ersättning. En programdeltagare ska stängas av från rätt till ersättning om han eller hon har frånkänts rätten till arbetslöshetsersättning och frånkännandet avsåg fler dagar än vad som återstod av ersättningsperioden. Avstängningen ska motsvara den överskjutande
Ds 2013:59 Författningskommentar
delen av frånkännandet, dvs. det antal dagar som inte kunnat verkställas på grund av bristen på återstående dagar i ersättningsperioden.
Paragrafen förutsätter inte att perioden med arbetslöshetsersättning ligger i anslutning till programmet. Den så kallade 112-dagarsregeln i 14 m § omfattar inte heller avstängning enligt denna paragraf.
14 j §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.1, 4.2 och 4.3.5.
Paragrafen, som är ny, reglerar avstängning från rätt till ersättning när programdeltagaren medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om ett förhållande som är av betydelse för ersättningen, exempelvis ljugit om sin närvaro i programmet. Regeln kan jämföras med bestämmelsen i 110 kap. 52 § socialförsäkringsbalken.
Till skillnad mot regeln om frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning (46 § ALF i dess lydelse per den 1 september 2013) är regeln inte obligatorisk, dvs. avstängning får men måste inte ske. Regeln ger alltså frihet åt Försäkringskassan att efter omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om avstängning ska ske. En avstängning måste dock i förekommande fall avse ett visst antal ersättningsdagar. Detta är nödvändigt på grund av samordningen mellan aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen.
14 k §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.7 och 4.4.3.
Paragrafen, som är ny, reglerar avstängningstiden. I första stycket anges att i avstängningstiden ingår dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängning inte hade skett, liksom dagar då programdeltagaren utfört förvärvsarbete.
Författningskommentar Ds 2013:59
För att avgöra om en dag i programmet ska anses ingå i avstängningstiden måste Försäkringskassan därför först på vanligt sätt pröva rätten till aktivitetsstöd för den dagen. Att dagar ingår i avstängningstiden under förutsättning att dagpenning skulle ha lämnats om avstängning inte hade skett, innebär att dagar då aktivitetsstödet, oberoende av avstängningen, hade blivit noll eller i vart fall understigit 10 kronor (se 7 §), exempelvis på grund av olovlig frånvaro eller minskning med andra förmåner, inte ska räknas in i avstängningstiden.
Detta gäller dock med undantag för karensdagar enligt 9 § och dagar då programdeltagaren utfört förvärvsarbete. Sådana dagar ska alltid räknas med. I regel kan programdeltagaren antas få lön eller andra anställningsförmåner för sitt förvärvsarbete. Detta kan genom samordningsregeln i 12 § leda till att aktivitetsstödet blir noll eller i vart fall understiger 10 kronor för arbetsdagarna, men detta hindrar alltså inte att dagarna tillgodoräknas programdeltagaren som avstängningsdagar.
Vid den månadsvisa utbetalningen verkställs avstängningen genom att den beräknade ersättningen respektive dag som ingår i avstängningstiden summeras och dras av från bruttobeloppet (dvs. beloppet före ett eventuellt avdrag för preliminär skatt) i samband med utbetalningen.
I andra stycket anges från vilken tidpunkt avstängningstiden ska räknas. Utgångspunkten varierar beroende av på vilken rättslig grund avstängningen beslutats, dvs. vilken paragraf som tillämpats. Att avstängningstiden ska räknas från och med en viss dag innebär inte nödvändigtvis att den dagen ingår i avstängningstiden. Vilka dagar som ingår i avstängningstiden avgörs med tillämpning av första stycket.
I sista stycket anges att dagen då avstängningstiden börjar ska anges i beslutet. Med beslutet avses här beslutet om avstängning. Den myndighet som beslutar om avstängning ska alltså alltid i beslutet ange inte bara antal dagar som avstängningen ska omfatta utan även utgångspunkten för avstängningstidens beräkning enligt andra stycket.
Ds 2013:59 Författningskommentar
14 l §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.7.
Paragrafen, som är ny, reglerar avstängningstidens beräkning i en speciell situation, nämligen den då två eller flera avstängningsbeslut fattats och då avstängningstiderna skulle överlappa varandra med en tillämpning av 14 k § andra stycket. I denna situation ska dock den nya avstängningstiden inledas först vid utgången av den föregående.
14 m §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.8 och 4.4.3.
Paragrafen, som är ny, anger en gräns bortom vilken avstängningen inte får pågå. En avstängning får aldrig pågå längre än 112 kalenderdagar. Utgångspunkten för beräkningen av denna tid varierar beroende av på vilken rättslig grund avstängningen beslutats.
Andra stycket reglerar 112-dagarsperiodens beräkning i en speciell situation, nämligen den då en ny grund för avstängning inträffat under en pågående avstängningstid. Här avses det fallet att en ny avstängningstid enligt 14 l § inletts först vid utgången av en föregående avstängningstid. Den bortre gränsen för den nya avstängningstiden ska då bestämmas med utgångspunkt från den föregående avstängningstidens utgång.
Den bortre gränsen om 112 dagar gäller inte i de fall en sökande har stängts av från rätt till ersättning enligt 14 j §.
Författningskommentar Ds 2013:59
7.4. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin
13 §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.6.
Paragrafen reglerar utskrivning från jobb- och utvecklingsgarantin. Ändringen innebär att den omständigheten att programdeltagaren uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen om arbetslöshetsersättning är en ny grund för utskrivning. Denna omständighet ska alltså inte längre vara grund för återkallelse av programanvisningen.
15 §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.6.
Paragrafen reglerar återkallelse av anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin. I första stycket anges att en anvisning ska återkallas om den som anvisats missköter sig eller stör verksamheten eller om det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla anvisningen. Ändringen innebär att en rad omständigheter som i dag är grund för återkallelse har slopats. Dessa omständigheter är i stället grunder för åtgärd med avseende på aktivitetsstödet. När det gäller den omständigheten att programdeltagaren uppfyller ett nytt arbetsvillkor, är detta enligt 13 § grund för utskrivning i stället för återkallelse.
Av andra stycket framgår att det som i dag är grund för återkallelse av programanvisningen enligt punkten 1 i första stycket fortfarande ska vara grund för återkallelse för vissa deltagare i garantin, nämligen de som har förbrukat sina 450 dagar med aktivitetsstöd enligt 5 a § andra stycket förordningen om aktivitetsstöd. Det gäller alltså sådana programdeltagare som inte är eller skulle ha varit berättigade till arbetslöshetsersättning. För
Ds 2013:59 Författningskommentar
individerna i denna kategori kan ingen åtgärd med avseende på aktivitetsstödet vidtas när ersättningsdagarna förbrukats.
7.5. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar
10 §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.6.
Paragrafen reglerar utskrivning från jobbgarantin för ungdomar. Ändringen innebär att den omständigheten att programdeltagaren uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring är en ny grund för utskrivning. Denna omständighet ska alltså inte längre vara grund för återkallelse av programanvisningen.
12 §
Förslaget behandlas i avsnitt 4.6. Paragrafen reglerar återkallelse av anvisning. I paragrafen anges att en anvisning ska återkallas om den som anvisats missköter sig eller stör verksamheten eller om det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla den. Att programdeltagaren avvisar någon aktivitet inom garantin eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd, avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl eller inte redovisar sina jobbsökaraktiviteter är inte grund för återkallelse. Sådana omständigheter är i stället grund för åtgärd med avseende på aktivitetsstödet. Inte heller är det grund för återkallelse att programdeltagaren uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Detta är i stället grund för utskrivning från garantin.