Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en del ändringar i lagen (1976: 600) om of- fentlig anställning. Om en myndighet i ett ärende om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning gör sig skyldig till brister i handläggningen, skall enligt förslaget skadestånd efter arbets- rättsligt mönster kunna utgå till den berörde arbetstagaren och hans fackliga organisation. Vidare skall enligt förslaget staten träda in som arbetsgivare i bl.a. uppsägningstvister som rör kommunanställda lä- rare m. fl.

Dessa ändringar avses träda i kraft den 1 juli 1979. Med anledning av inrättandet av statens arbetsgivarverk fr.o.m. den 1 januari 1979 föreslås i propositionen också ett par justeringar i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhand- lingar m. m.

] Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 84

• Sida 2
•  Original

Prop. 1978/79: 84

1. Förslag till

IQ

Propositionens lagförslag

Lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976: 600) om offentlig an-

ställning1

dels att 14 kap. 11 5 skall upphöra att gälla, dels att 15 kap. 8 5 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 16 kap. 7 5, av nedan an-

givna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

Har statlig myndighet meddelat beslut om disciplinansvar, avske- dande, avstängning eller läkarun- dersökning beträffande arbetstaga- re hos annan än staten, skall sta- ten anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet.

85

Har statlig myndighet beträffan- de arbetstagare hos annan än sta- ten meddelat beslut om anställ- nings upphörande eller om disci- plinansvar, avstängning eller läkar- undersökning enligt denna lag, skall staten anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet.

16 kap.

7ä

Bryter myndighet i ärende om disciplinansvar, avskedande, av- stängning eller läkarundersökning mot 14 kap. 1 eller 3—9 5, 15 kap. 3, 4 eller 7 5, föreskrift enligt 13 kap. 4 5 om handläggning av åren- de om avstängning eller läkarun- dersökning eller föreskrift som av- ses i 15 kap. 3 eller 6 9', äger 38 5 första, tredje och fjärde styckena samt 40 5 lagen (1974: 12) om an- ställningsskydd motsvarande till- lämpning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

1 Lagen omtryckt 1977: 1047.

• Sida 3
•  Original

Prop. 1978/79: 84 3

2. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m.

Härigenom föreskrivs att i 1—5 och 8 åå lagen (1965: 576) om ställ- företrädare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m.1 orden ”statens avtalsverk” respektive ordet ”avtalsverket” skall bytas ut mot ”statens arbetsgivarverk” respektive ”arbetsgivarverket”.

Denna lag träder i kraft två veckor efter den dag, då lagen enligt uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling. La- gen tillämpas dock för tid från och med den 1 januari 1979.

1 Senaste lydelse av 1 5 1974: 1014 5 s 1970: 352 8 5 1974:1014.

• Sida 4
•  Original

• Sida 5
•  Original

Prop. 1978/79: 84 5

Utdrag BUDGETDEPARTEM ENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde ]978-1 1-02

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahl- berg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet Wahlberg

Lagrådsremiss med förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning

2. Myndigheters skadeståndsansvar i vissa personalärenden 2.1 Rättsläget

Den statlige arbetsgivarens beslut i personalärenden utgör i många fall exempel på myndighetsutövning. I sådana fall avgör han sålunda med stöd av lag eller annan författning en fråga som inte kan regleras genom avtal, t. ex. ett ärende om disciplinansvar, avskedande, avstäng- ning eller läkarundersökning enligt LOA.

Det kan anmärkas att avskedande enligt LOA är ett institut skilt från avskedande enligt LAS (jfr 7 kap. 1 & LOA). De bestämmelser i LAS som rör avskedande gäller alltså inte på det statligt reglerade områ- det annat än i de fall där så uttryckligen har föreskrivits i LOA.

För frågan om skadeståndsansvar i samband med beslut i personal- ärenden enligt LOA är flera lagar av betydelse. Förutom LOA och LAS är det skadeståndslagen (SkL, 1972: 207, omtryckt 1975: 404, ändrad senast 1977: 272) och lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbets- livet (MBL, ändrad senast 1977: 532) som närmast är av intresse.

De grundläggande reglerna finns i SkL. Där sägs att staten eller kommun skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhets- skada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar (3 kap. 2 å). Detta ansvar är emellertid begränsat på olika sätt. Sålunda föreligger ersättningsskyldighet bara om myndigheten har åsidosatt de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning (3 kap. 3 &, "standardregeln"). Och om den skadelidande utan giltig anledning underlåter att föra talan om rättelse eller att an- vända särskilt rättsmedel, ersätts inte skada som på så sätt hade kunnat undvikas (3 kap. 4 &, ”passivitetsregeln”). SkL lämnar normalt inte något utrymme för skadestånd för det fall att skada har uppstått till följd av en oriktig bedömning. Och lagen ger heller ingen möjlighet till

• Sida 7
•  Original

Prop. 1978/79: 84 ' 7

s. k. allmänt skadestånd, dvs. ersättning för den ideella skada som anses kunna uppkomma redan genom att rättsreglerna som sådana sätts åt sidan.

I den arbetsrättsliga lagstiftningen har arbetsgivaren däremot ålagts ett mer omfattande ansvar mot arbetstagare och arbetstagarorganisatio- ner än enligt SkL.

Enligt LAS är skadeståndsansvaret sålunda strikt, dvs. det inträder utan att arbetsgivaren behöver ha varit försumlig. Ansvaret omfattar både bedömningsfel och fel av formell karaktär och kan utkrävas både för ekonomisk och för ideell skada (38 å). Skadeståndsbeloppet kan jämkas. I några fall framgår av LOA att LAS bestämmelser om skade- stånd skall tillämpas även på LOA:s område, nämligen _— förutom vid obefogad uppsägning från tjänst (7 kap. 2 5 första stycket) — vid brott mot vissa handläggningsregler i LOA i samband med avskedande och avstängning (14 kap. 7 och 11 åå). I övrigt gäller LAS skadestånds- regler inte i ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA.

Även enligt MBL är arbetsgivarens ansvar för skada strikt. En arbets- givare som bryter mot MBL eller mot kollektivavtal skall ersätta upp- kommen skada, i den mån annat inte följer av övriga skadeståndsbestäm- melser — t. ex. bestämmelserna om jämkning _— i MBL (54 5). Såväl ersättning för ekonomisk skada som allmänt skadestånd kan förekomma. MBL:s skadeståndsregler är. med visst undantag som här saknar intresse, tillämpliga också på LOA—området.

2.2. Rapporten och remissyttrandena

Frågor som hänger samman med skadeståndsansvar i personalärenden har sedan 1976 års ämbetsansvarsreform övervägts inom regeringskans- liet. Vid underhandskontakter har Statsanställdas förbund och TCO-S, vilka representerar det stora flertalet arbetstagare i statligt reglerad - tjänst, nyligen tagit upp diskussion om en lagstiftning som på det statliga området och på det kommunala lärarområdet skulle ålägga den offent- lige arbetsgivaren ett särskilt skadeståndsansvar, framför allt i ärenden om disciplinansvar och avskedande, men också när det gäller avstäng- ning och läkarundersökning enligt LOA. Organisationerna har därvid yrkat att ansvaret skulle utformas på samma sätt som enligt LAS och omfatta fall där arbetstagaren har orsakats psykiskt lidande eller annat förfång till följd av t. ex. brister i ärendets utredning eller andra för- summelser från arbetsgivarens sida. Även arbetstagarorganisation skulle enligt yrkandet ges rätt till skadestånd.

Mot denna bakgrund upprättades departementsrapporten (avsnitt A). Som redan har nämnts mynnar den ut i förslaget att en myndighet skulle dra på sig ett särskilt skadeståndsansvar, om den i ett ärende om disci-

• Sida 8
•  Original

Prop. 1978/79: 84 8

plinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning bryter mot föreskrifter i LOA eller i författningar som har meddelats med stöd av LOA. Detta skadeståndsansvar skulle svara mot vad som gäller enligt LAS, dvs. utgöra ett strikt ansvar med möjlighet till allmänt skadestånd.

Under remissbehandlingen har rapporten fått ett blandat mottagande. Omkring två tredjedelar av remissinstanscrna har tillstyrkt rapportför- slaget eller lämnat det i huvudsak utan erinran, i flertalet fall dock utan att ange sin motivering. Övriga instanser har ställt sig kritiska eller helt avvisande till förslaget. En del av dem anser att frågorna bör utredas ytterligare. Kritiken har särskilt riktat in sig på den del av förslaget som innebär skadestånd för bedömningsfel.

Remissammanställningen utvisar vidare i huvudsak följande.

Bland de remissinstanser som helt eller i allt väsentligt godtar rap- portens förslag befinner sig domstolsverket, som anser det naturligt att skadeståndsansvarct på det offentliga området utvidgas i enlighet med förslaget, eftersom mindre förmånliga regler inte bör gälla för arbets- tagare på den offentliga sektorn än för dem på den privata. Och Stats- anställdas förbund och TCO-S betonar särskilt vikten av att det blir möjligt att erhålla allmänt skadestånd vid materiella fel i disciplin— ärenden m. 111. En sådan rätt till allmänt skadestånd för den enskilde arbetstagaren och dennes fackliga organisation är enligt de båda per- sonalorganisationerna synnerligen motiverad med tanke på hur ingri- pande och påfrestande ett disciplinärt förfarande kan vara för arbets- tagaren.

Som redan har sagts, redovisar övriga tillstyrkande remissinstanser — exempelvis SAV och AD —— i de flesta fall inte sina skäl. Utred— ningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m. ni. säger sig dock inte kunna underlåta att anmärka att den nu tilltänkta regleringen möjligen kan verka återhållande på myndigheterna, när det gäller att tillämpa det disciplinära påföljdssystemet. Vidare säger utredningen att den föreslag- na ordningen måhända kan vara ägnad att i allt fall ge grund för miss- tanke att myndigheterna kommer att iaktta allt för stor återhållsamhet, vilket i sin tur kan skapa den uppfattningen att myndigheterna brister i opartiskhet.

Bland de instanser som är negativa till förslaget kan nämnas 10 och JK. Enligt JO:s erfarenhet föreligger knappast behov av att införa skadeståndsregler av föreslagen art, eftersom klagomål hos JO i hithö- rande personalärenden har varit få och under senare är nära nog uteslu- tande har gällt det kommunala området. JO förklarar sig närmast ha in- trycket att utrymme kunde finnas för mera aktivitet från myndigheternas sida när det gäller att tillgripa disciplinär åtgärd etc. Om varje felgrepp av en myndighet, ursäktligt eller inte, skulle medföra skadeståndspåföljd, förmodar han att myndigheten kommer att bli än mer försiktig med att ingripa mot olämpliga arbetstagare, vilket inte kan ligga i allmänhetens intresse. Och JK menar att man i förslaget inte tillräckligt beaktar den offentliga verksamhetens särdrag. Det är nämligen enligt hans mening viktigt att hålla i minnet att myndigheterna inte bara har att som arbets- givare iaktta gällande arbetsrättsliga regler utan också har att tillgodose allmänhetens krav på en väl fungerande offentlig verksamhet. Det ansvar

• Sida 9
•  Original

Prop. 1978/79: 84 ' 9

som vid myndighetsutövning vilar på staten enligt 3 kap. 2 & SkL måste enligt JK vara tillfyllest för att skydda den enskilde mot godtyckliga och i normal bemärkelse felaktiga beslut.

Förslaget om ett skadeståndsansvar för bedömningsfel avstyrks också av bl.a. kriminalvårdsstyrelsen, som anför att tillräckliga garantier mot felaktigheter av det slag som föreslås bli skadeståndsgrundandc måste anses ligga i det förhållandet att personalärenden hanteras på samma sätt som myndighetsutövning gentemot allmänheten. Det kan enligt sty- relsens mening också sättas i fråga, huruvida det fortsättningsvis skulle framstå som meningsfullt att vidmakthålla myndigheternas disciplinära befogenheter, om förslaget genomförs. Försvarets civilförvaltning för likaså fram betänkligheter mot förslaget vad gäller skadeståndsansvar för bedömningsfel och hänvisar till att den föreslagna lagändringen sannolikt skulle få en passiviserande effekt. Också televerket avvisar förslaget i denna del.

Vad beträffar skadeståndsansvar för formella felaktigheter lämnas förslaget utan erinran av de flesta remissinstanserna, även av en del av dem som är negativa till skadeståndsansvar för bedömningsfel.

Bland dem som inte godtar det framlagda förslaget utan förordar att frågorna utreds ytterligare kan nämnas statens ansvarsnämnd och kom- munförbunden. SACO/SR anser att förslaget bör genomföras först i samband med vissa andra lagändringar.

2.3. Allmänna överväganden

Offentlig verksamhet drivs i olika former. Väljer man — som i nor- malfallet — myndighetsformen och inte någon privaträttslig form, har man därmed också valt att ställa särskilda rättssäkerhetskrav på verk- samheten. Den kommer då i stor utsträckning att bedrivas på grundval av andra regler än som tillämpas för t. ex. bolag, föreningar eller stiftel— ser. Dessa rcgler — som meddelas i offentligrättslig ordning —— grundas på samhällsmedlemmarnas intresse av att det allmännas funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt.

För att säkerställa att den offentliga förvaltningen utövas korrekt har man sålunda skapat vissa lagregler och kontrollsystem som saknar mot- svarighet på den privata sektorn, bl. a. brottsbalkens straffbud mot orik- tig myndighetsutövning och LOA:s ansvarsregler vid tjänsteförseelse m. rn. Avskedandereglerna i LOA ansluter till detta ansvarssystem. Här bör vidare framhållas den offentligrättsliga tillsyn och granskning av förvaltningen som ——- förutom av överordnade myndigheter — utövas främst av allmän åklagare, av JK och 10, av riksrevisionsverket och riksdagens revisorer. Genom principen om allmänna handlingars offent- lighet har lagstiftaren också underlättat den insyn i förvaltningen som utövas direkt av enskilda medborgare och av organisationer, politiska partier och massmedia. Den som drabbas av ett-oriktigt myndighets— beslut har dessutom getts möjligheter att söka rättelse och att kräva ' skadestånd.

• Sida 10
•  Original

Prop. 1978/79: 84 10

Frågan är nu i vad mån man mot bakgrund av den offentliga förvalt- ningens särart kan gå personalorganisationerna till mötes i deras an— språk på att personalrätten i ännu ett hänseende skall närmas till de principer som gäller på den privata arbetsmarknaden.

När man överväger denna fråga bör noteras att vid tillsynen över för- valtningen givetvis beaktas även intresset av att myndigheterna tillämpar ansvarssystemet i LOA på ett sätt som kan anses svara mot arbetstagar- nas krav på rättssäkerhet och en sakligt grundad bedömning. Som statens ansvarsnämnd har påpekat, gör sig den företrädare för arbetsgivaren som sätter hithörande bestämmelser åt sidan i princip skyldig till tjänsteför- seelse. Han kan därför dra på sig disciplinpåföljd eller i grövre fall t. o. m. straffansvar. En verksam bevakning av förvaltningen bidrar själv- fallet också till att minska behovet av skadeståndsregler med huvudsak- ligen preventivt syfte. Härtill kommer de mycket noggrant reglerade former i vilka hithörande ärenden enligt LOA skall handläggas.

Under remissbehandlingen har det också gjorts gällande att det vore mindre tilltalande att ålägga en myndighet ett strängare myndighets- utövningsansvar gentemot den egna personalen än gentemot den all- mänhet som den är satt att tjäna.

Vad först rör förslaget om ett utvidgat skadeståndsansvar för bedöm- ningsfel har det vid beredningen av detta lagstiftningsärende knappast kunnat bekräftas att det skulle finnas något praktiskt behov av ett sådant ansvar. Grunderna för prövningen av ärenden om disciplinansvar, av- skedande, avstängning och läkarundersökning är inte heller helt jämför- bara med vad som gäller i fråga om t. ex. uppsägning. Sålunda har flera remissinstanser starkt betonat risken för att en skadeståndssanktionering av sakfel kan få en återhållande effekt på statsmyndigheternas behöriga handlande i sådana ärenden. Bland dessa instanser finns sådana vilkas yttranden på grund av instansernas ställning och verksamhet måste till- mätas särskild betydelse i detta sammanhang, främst JK och JO. Med hänsyn härtill och till det offentligrättsliga ansvarssystemets syfte måste enligt min mening större avseende fästas vid risken för en passiviseranj de effekt än vid den förebyggande verkan mot sakligt sett oriktiga av- göranden som en regel om skadestånd för bedömningsfel skulle kunna medföra.

Jag anser mig följaktligen inte kunna följa rapportförslaget i fråga om bedömningsfel.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att den tidigare angivna utred- ningen om förfarandet i vissa diseiplinärenden m.m. har till uppgift att föreslå åtgärder som skall stärka allmänhetens förtroende för myn- dighetemas handläggning av sådana ärenden. I samband med att ställ- ning tas till de förslag som denna utredning kan komma att lägga fram. kan det bli anledning att också från andra synpunkter se över en del av formerna för handläggningen av frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning enligt LOA. —— Vidare

• Sida 11
•  Original

Prop. 1978/79: 84 ' ' 11

kan här erinras om betydelsen av den personalutbildning i förvaltnings- och arbetsrätt m.m. som äger rum vid myndigheterna (jfr SOU 1978: 41).

Vad sedan rör förslaget om ett utvidgat skadeståndsansvar för form- fel nämnde jag nyss de noggrant reglerade formerna för handläggningen av ärenden om disciplinansvar etc. enligt LOA. Handläggningsföreskrif- terna har kommit till både för att gagna ansvarssystemets syfte — en väl fungerande förvaltning —— och för att garantera de enskilda arbetstagar- nas rättssäkerhet. Det är därför ett oeftergivligt krav att dessa föreskrif- ter följs av myndigheterna. Några av de tjänstemannaärendcn som har prövats i högsta instans eller som har varit föremål för JO:s uppmärk- samhet är emellertid av den karaktären att de enligt min mening ger visst stöd åt de fackliga organisationernas uppfattning att det är moti- verat att genom ett särskilt ansvar för formella fel ytterligare stryka un- der vikten av att de offentliga myndigheterna följer dessa föreskrifter (jfr exempelvis Regeringsrättens årsbok 1965 K 173. 1967 S 2 och K 1691, 1970 ref. 54, 1971 U 13; från det kommunala området JO:s äm- betsberättelse 1973 s. 422, 1978/79 s. 370).

Rapportförslaget har visserligen rönt viss kritik också när det gäller skadeståndsansvar för formella brister. Men denna kritik _— som främst går ut på att SkL ger ett tillräckligt skydd också i denna del — har varit långt ifrån lika uttalad som i fråga om bedömningsfelen. Och enligt min uppfattning har inte heller de skäl som har anförts mot en skadestånds- sanktionering samma styrka i fråga om formfel. Det torde inte skapa några problem att på denna avgränsade punkt tillgodose de anställdas och deras organisationers intressen sådana dessa enligt rapporten har förts fram från fackligt håll.

Jag kan därför i denna del i stort sett ansluta mig till resonemanget i rapporten. Ett skadeståndsansvar som går utöver det som gäller enligt SkL bör alltså införas för formfel i ärenden om disciplinansvar, avske- dande, aVStängning eller läkarundersökning enligt LOA.

Som nämnts ger LOA redan i dag exempel på att en myndighet, som i egenskap av arbetsgivare bryter mot en formell föreskrift i LOA, riske- rar att få betala skadestånd. Det är skyldigheten att varsla och överlägga med lokal arbetstagarorganisation i fråga om avskedande och att under- rätta organisationen om avstängningsbeslut som är sanktionerad med skadestånd enligt reglerna i LAS (14 kap. 11 & LOA). Som föreslås i rapporten bör ett vidgat ansvar för formella fel utformas efter samma principer. Det innebär att LAS skadeståndsregler genomgående bör till lämpas också här. Någon begränsning av ansvaret i enlighet med exem- pelvis standard- och passivitetsreglerna i SkL blir därmed inte aktuell. En principiell skadeståndsskyldighet inträder följaktligen så snart det kan konstateras att ett formellt fel har begåtts. Detta medför att ansvar kan utkrävas också i de fall där det begångna felet inte är av så allvarlig be- skaffenhet, att det kan föranleda disciplinpåföljd eller straff för den

• Sida 12
•  Original

Prop. 1978/79: 84 12

handläggandc tjänstemannen. Ansvaret för myndigheten blir alltså strikt.

I linje härmed bör man vid prövningen av frågan i vad mån skada har uppstått också beakta en arbetstagarorganisations intresse av att rätts- reglerna iakttas i förhållande till dess medlemmar samt övriga omstän- digheter av annan än rent ekonomisk betydelse. En arbetstagarorganisa- tion måstc nämligen anses ha ett berättigat intresse av att rättsreglerna följs i förhållandet mellan myndigheten som arbetsgivare, å ena sidan, samt organisationen och dess medlemmar, å andra sidan. Därför bör allmänt skadestånd kunna tillerkännas såväl den enskilde arbetstagaren som dennes organisation.

I det följande kommer jag in på hur det ansvar som jag förordar när- mare bör utformas.

2.4. Det nya skadeståndsansvaret

Skadeståndsansvaret är alltså avsett att träffa brister i myndigheternas handläggning av ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA. Som uttalas i rapporten bör ansva- ret inträda, om en myndighet bryter mot vissa handläggningsföreskrifter i sådant ärende. Ordet ”bryter” har visserligen kritiserats från några håll, men denna kritik har närmast grundats på att skadeståndsansvaret enligt rapporten avsågs omfatta också materiella fel. Det valda uttrycket torde emellertid väl spegla den situation som avses med mitt förslag, nämligen att en myndighet åsidosätter en tvingande föreskrift om viss handlägg- ningsrutin. I vad mån så har skett i det enskilda fallet kan fastställas t. ex. i samband med en överprövning av myndighetens beslut eller —— om ingen överprövning sker —— i ett särskilt skadeståndsmål.

Den nya skadeståndssanktioneringen bör enligt mitt sätt att se om— fatta vissa handläggningsregler som hänför sig till myndigheternas av- görande av själva sakfrågan. Jag syftar i första hand på bestämmelserna om kommunikation, handläggningshinder, varsel, överläggning m.m. i 14 kap. 1 och 3—9 && och om beslutsmyndighet och omröstning i 15 kap. 3, 4 och 7 %% LOA. Men jag syftar också på de anslutande hand- läggningsregler som avses i 13 kap. 4 % och 15 kap. 3 % LOA. Skade- stånd skall alltså kunna utgå om en myndighet i strid mot 22 & anställ- ningsförordningen (1965: 601, omtryckt 1976: 863, ändrad senast 1978: 544) underlåter att inhämta ett förberedande läkarutlåtande, när den skall avgöra om en arbetstagare bör förpliktas att undergå läkarunder- sökning, eller om en myndighet, som lyder under en central förvaltnings- myndighet, i strid mot 27 å i förordningen själv prövar en fråga om att avstänga arbetstagaren från arbetet.

Däremot bör det nya ansvaret inte omfatta exempelvis det fall att en myndighet i strid mot 17 kap. 1 % LOA verkställer ett icke lagakraft- vunnet beslut om avskedande eller att den annars gör sig skyldig till något fel i samband med verkställigheten av ett beslut, t. ex. bestämmer

• Sida 13
•  Original

Prop. 1978/79: 84 13

ett ådömt löneavdrags storlek på ett oriktigt sätt (jfr 20 & anställnings- förordningen). Ett samtidigt åläggandc av mer än en disciplinpåföljd i strid mot 10 kap. 2 & LOA bör ses som ett exempel på ett fel i sak och således inte heller kunna medföra ansvar enligt mitt förslag.

Storleken av skadeståndsbeloppen får på vanligt sätt anpassas till om- ständigheterna i det särskilda fallet. t. ex. ärendets art, felets principiella betydelse och omfattningen av den uppkomna rättsförlustcn eller olä- genheten. Beloppen bör — som det framhålls i rapporten — kunna jämkas på samma sätt som enligt 38 & fjärde stycket LAS. Ledning kan alltså sökas i AD:s praxis. Tilläggas kan att en sådan jämkning också bör kunna ske, ifall det begångna formfelet i ringa eller ingen mån har inverkat på utgången i sak. Bestämmelserna om underrättelseplikt vid Skadeståndsanspråk och frist för väckande av talan om skadestånd i 40 & LAS bör likaså gälla även det skadeståndsansvar som jag förordar. I fråga om utgångspunkten för fristerna kan härvid också hänvisas till rättspraxis (jfr AD 1977 nr 160 och 206). Vidare får jag framhålla att det ärende där sakfrågan behandlas inte bör uppehållas på den grund att ett skadeståndsanspråk har framställts.

Ansvaret för den uppkomna skadan bör enligt min mening vila på den myndighet som i egenskap av arbetsgivare prövar den aktuella frå- gan och som därvid förfar felaktigt. Staten bör därvid ta på sig ansvaret inte enbart beträffande statsanställda utan också när det gäller andra arbetstagare i statligt reglerad anställning, t. ex. lärare (jfr 1 kap. 1 och 5 åå samt 2 kap. 1 & LOA), om det är en statlig myndighet som har meddelat beslutet.

Vad beträffar ansvaret för de tjänstemän som har medverkat till eller fattat ett felaktigt beslut bör i enlighet med rapportförslaget både det personliga ansvar och den långtgående begränsning därav som enligt 4 kap. 1 & SkL skall tillämpas i anställningsförhållanden gälla också en- ligt den nu föreslagna ordningen. Man bör således inte skapa någon sär- reglering i fråga om statens regressrätt gentemot dessa tjänstemän. SkL är utformad på ett sådant sätt att den beslutsfattande tjänstemannen kan bli skyldig att svara för skadan bara i de allra allvarligaste fallen. Skade- ståndet torde alltså i det helt övervägande antalet fall slutligt stanna på myndigheten.

Och vad slutligen gäller ett teoretiskt tänkbart ärende om avskedande, avstängning eller läkarundersökning av ett justitieråd eller regeringsråd bör någon reglering av arbetsgivarens skadeståndsansvar utöver den som finns i SkL inte komma i fråga.

Sammanfattningsvis föreslår jag att i LOA införs en föreskrift som gör skadeståndsbestämmelserna i LAS tillämpliga också för det fall att en myndighet i ärenden om disciplinansvar, aVSkedande, avstängning eller läkarundersökning bryter mot de förut angivna handläggnings— reglerna. Med myndighet förstås då sådana myndigheter som skall be- sluta i ärendet enligt 15 kap. LOA . Jag instämmer med vad som från

• Sida 14
•  Original

Prop. 1978/79: 84 14

ett par håll har anförts om att en sådan föreskrift blir tydligare, om det uttryckligen anges vilka lagrum i LAS som avses, nämligen 38 5 första. tredje och fjärde styckena samt 40 &. För min del anser jag att det följer av en så utformad lagtext att 3 kap. SkL , Skadeståndsansvar för arbetsgivare och det allmänna, inte skall tillämpas på en ansvarstalan som grundar sig på den nya regeln, eftersom denna blir att anse som speciallag enligt 1 kap. 1 & SkL. Däremot blir exempelvis 4 kap. SkL , Arbetstagares skadeståndsansvar, tillämpligt på grund av att den före- skrift som jag föreslår inte reglerar beslutsfattarens ansvar för skada.

Det nya lagrummet i LOA synes höra bäst hemma i 16 kap., Rätte- gång m. rn. Det bör också innefatta nuvarande 14 kap. 11 &.

Bestämmelsen bör enligt min mening träda i kraft den 1 juli 1979. Bara sådana skadefall som inträffar efter ikraftträdandet skall bedömas enligt den nya regeln.

3. Arbetsgivaransvaret i vissa rättstvister

I ett särskilt avsnitt (B) behandlar departementsrapporten frågan om arbetsgivaransvaret i sådana rättstvister, som rör en statlig myndighets beslut beträffande en arbetstagare hos en annan arbetsgivare än staten, t. ex. en kommunanställd lärare.

F.n. vilar detta ansvar på staten, om tvisten rör disciplinansvar, av- skedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA (15 kap. 8 5). I en sådan tvist företräds staten i regel av SAV (jfr även SOU 1978: 59).

I enlighet med rapporten föreslår jag att nämnda lagrum ändras så, att det statliga arbetsgivaransvaret i fortsättningen utsträcks till att om- fatta också tvister angående uppsägning eller andra fall av anställnings upphörande enligt LOA.

Även denna lagändring bör träda i kraft den 1 juli 1979.

4. Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom budgetdepartementet upprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning.

Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

5. Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över lagförslaget.

6. Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

• Sida 15
•  Original

Bilaga ] Depurtemen rrrapporten

& BUDGET- ww DEPARTEMENTET tet

Myndigheters skadeståndsansvar

i Vissa personalärenden, m.m.

Rapport av rättssekretariatet vid budgetdepartementets personalenheter

Ds B l978:3

• Sida 16
•  Original

Prop. 1978/79: 84

1.1. Det allmänna ansvaret enligt skadeståndslagen

Allmänna skadeståndsregler finns numera samlade i SkL. Dessa regler är dispositiva. SkL skall sålunda bara tillämpas, om inte annat är sär- skilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden (1 kap. 1 5). Det innebär att SkL tillhan- dahåller utfyllande regler på de punkter där bestämmelser saknas i t. ex. annan lagstiftning.

Inom skadeståndsrätten spelar rättspraxis traditionellt en stor roll. Anmärkas kan att man vid tolkning av denna praxis måste beakta att domstolen inte är fri att bestämma vilka lagregler som skall tillämpas i ett visst mål. Domstolen är nämligen i civilprocess i stor utsträckning bunden av de yrkanden, invändningar och grunder som parterna för fram. Detta betyder att domstolen i allmänhet har att döma enbart efter de lagregler som parterna åberopar. Part kan således välja mellan att hänvisa till de allmänna reglerna i SkL eller till bestämmelser i special- lagstiftning.

SkL tar sikte närmast på utomobligatoriska skadefall, dvs. sådana som inte uteslutande har sin grund i avtal mellan två eller flera parter. SkL innehåller bl. a. några föreskrifter som speciellt reglerar skade- ståndsansvaret inom den del av den offentlige arbetsgivarens verksamhet som innefattar myndighetsutövning. Men SkL kan — som strax skall vi- sas —— få betydelse också i fråga om fall med mer direkt anknytning till partsförhållanden, t. ex. anställningsavtal.

Även om personalrättcn alltjämt innehåller bestämda offentligrätts— liga inslag, är det offentliga anställningsförhållandet alltsedan år 1966 i väsentliga delar avtalsgrundat. En offentlig myndighet och undantagsvis dess tjänstemän kan i egenskap av arbetsgivare och företrädare för denne lika väl som en privat arbetsgivare och dennes anställda bli ska- deståndsskyldiga till följd av de allmänna skadeståndsreglerna i SkL el- ler enligt avtal och allmänna kontraktsrättsliga skadeståndsregler samt —— vad avser myndigheten — enligt särskilda regler i den arbetsrättsliga lagstiftningen.

1 .1.1 M yndighets skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen

SkL har lagt ett speciellt ansvar på det allmänna. Staten skall sålunda enligt SkL -— liksom kommun — ersätta personskada, sakskada eller ren förrnögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten resp. kom- munen svarar (3 kap. 2 g). Till myndighetsutövning hänförs t. ex. offent- lig arbetsgivares beslut i fråga om disciplinansvar, avstängning och skil-

• Sida 19
•  Original

Prop. 1978/79: 84 19

jande från tjänsten i annan ordning än genom uppsägning (prop. 1975: 78 s. 180, jfr prop. 1975/76: "105 bil. 2 s. 194).

Men detta speciella skadeståndsansvar för det allmänna har begrän- sats i olika hänseenden. Sålunda föreligger ersättningsskyldighet enligt SkL bara om t. ex. de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning (3 kap. 3 %; ”standardregeln”). Och ifall en skadelidande utan giltig anled- ning har underlåtit att föra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, utgår inte heller ersättning för skada som därigenom hade kunnat undvikas (3 kap. 4 &; ”passivitetsregeln”).

I fråga om sådan offentlig verksamhet som inte innefattar myndighets- utövning, dvs. när det allmänna verkar utan att begagna sig av sina of- fentligrättsliga maktbefogenheter gentemot medborgarna, har enligt SkL den offentlige arbetsgivaren i likhet med den private ett s.k. principal— ansvar. Han skall i sådana fall ersätta personskada och sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten eller, när det gäller ren förmögenhetsskada, genom brott (3 kap. 1 5 första stycket).

SkL förutsätter för ansvar genomgående något slag av s.k. vållande från beslutsfattarens sida —— varvid emellertid samtidigt är att märka att detta rekvisit i den lagen har en mera neutral och objektiv innebörd än fallet var tidigare enligt skadeståndsrättens allmänna culparegel (prop. 1972: 5 s. 629, 650).! Denna regel innefattade både objektiva och subjek- tiva förutsättningar för ett skadeståndsansvar. I SkL, däremot, används vållandebegreppet för att markera ett åsidosättande endast i objektivt hänseende av handlingsnormer. Därutöver ger SkL också besked om vad som fordras i subjektivt hänseende för att ansvar skall inträda. De sub- jektiva rekvisiten framgår av de olika lagrummen i SkL. Sålunda an- vänds uttryck som ”uppsåtligen eller av vårdslöshet” i 2 kap. 1 å och ”fel eller försummelse” i 3 kap. 1 och 2 åå. Med fel avses närmast oakt- samma handlingar, medan försummelse avser oaktsam underlåtenhet att handla. '

Om en myndighet har bedömt en diskutabel rättsfråga eller en bevis- fråga felaktigt, är detta inte något som kan leda till ansvar enligt SkL. Man ser det nämligen som självklart att myndigheter kan komma till olika resultat i sådana frågor. Annorlunda förhåller det sig, om myndig- het av förbiseende har avgjort ett ärende direkt i strid mot lags klara or- dalag eller dess uppenbara mening i övrigt. Då är felet i allmänhet så allvarligt, att ett vållande föreligger, och ersättning enligt SkL skall utgå, om jämväl det subjektiva rekvisitet är uppfyllt.

Anmärkas kan dock att i_vissa fall — som regleras av speciell skade- ståndslagstiftning — staten är ansvarig för skada som orsakas genom ett myndighetsbeslut utan att bevis behöver förebringas om att fel eller för-

1Jfr här och i det följande Nordenson, Bengtsson och Strömbäck, Skade- stånd, 1975.

• Sida 20
•  Original

Prop. 1978/79: 84 20

summelse har förekommit eller att beslutet annars är oriktigt. Detta är förhållandet enligt t. ex. lagen (1974: 515) om ersättning vid frihetsin- skränkning. Har exempelvis domstols beslut om häktning efter fullföljd av talan upphävts, föreligger ansvar redan därför att beslutet ändrades och således var felaktigt (jfr prop. 1974: 97 s. 51 , 82 f, 141).

1.1.2. Arbetstagares skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen

Arbetstagares ansvar enligt SkL är starkt begränsat, oavsett om det gäller offentlig eller privat anställning.

För skada som vållas genom fel eller försummelse i tjänsten är arbets- tagaren nämligen ansvarig bara i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 '$).

Denna regel är tillämplig både när arbetsgivaren kräver arbetstagaren på skadestånd och när arbetstagaren krävs direkt av skadelidande tredje man. Den tillämpas också, när en arbetstagare, som själv har gett ut skadestånd till tredje man, kräver tillbaka detta av arbetsgivaren.

1.1.3. Arbetstagares rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen m. m.

Det skadeståndsansvar för myndighet som nyss har återgetts gäller, såvitt här är av intresse, till förmån för en skadedrabbad arbetstagare. SkL öppnar med andra ord VlSS möjlighet för offentliganställd arbetsta— gare att få skadestånd av sin arbetsgivare, om han har orsakats skada till följd av myndighetens handlande i en fråga som rör anställningsför- hållandet. Ansvaret begränsas dock av bl. a. de tidigare anförda stan- dard- och passivitetsreglerna.

Vidare har arbetstagaren möjlighet att enligt allmänna kontraktsrätts- liga regler kräva den offentlige arbetsgivaren på skadestånd vid felaktigt beslut i personalärende, om uppsåt eller vållande ligger beslutsfattaren till last. I sådant fall gäller inte de särskilda begränsningsreglerna i SkL.

Arbetsgivarens ansvar är här dock inte lika strikt som t. ex. enligt LAS. För skadeståndsskyldighet förutsätter SkL och de kontraktsrätts- liga bestämmelserna nämligen att åtminstone oaktsamhet har förevarit hos myndigheten, medan det enligt LAS är tillräckligt att dess bestäm- melser har satts åsido.

För arbetstagare är det alltså i personalfrågor allmänt sett förmånli- gast att kunna grunda skadeståndsanspråken på LAS.

Det anförda innebär att de offentliganställda ibland kan hamna i ett sämre läge än de privatanställda, i den mån nämligen som LAS inte är tillämplig på den offentliga sektorn. Inte minst beror detta på att LAS ger möjlighet till s.k. allmänt skadestånd (jfr avsnitt 1.1.4 ) som däremot de offentligt anställda saknar rätt till i de fall skadeståndstalan grundas på SkL eller allmänna kontraktsrättsliga regler.

• Sida 21
•  Original

Prop. 1978/79: 84 21

1.1.4. Arbetstagarorganisations rätt till skadestånd enligt skadeståndsla— gen

En arbetstagarorganisation kan till följd av myndighets göranden och låtanden i personalärenden drabbas av skada av ideell natur. Därmed avses skada som innebär att en organisation kränks genom att arbetsgi- varen sätter åsido sina lagliga förpliktelser gentemot den eller genom att organisations intresse av att lagföreskrifter följs i förhållande till dess medlemmar förnärmas. Man kan i sådana fall tala om skada som upp- kommer redan på grund av att arbetsgivaren bryter mot lagen som så- dan.

Arbetstagarorganisations möjlighet att få ut ersättning av en arbetsgi- vare för sådan ideell skada som har drabbat organisationen -— vanligen kallad allmänt skadestånd — föreligger, som nedan skall utvecklas, en- ligt LAS, MBL och LOA. Däremot berörs inte frågan i SkL eller dess förarbeten.

Enligt 1 kap. 35 SkL skall visserligen SkL:s bestämmelser om skyl- dighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom bl.a. brott mot den personliga friheten el- ler genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning. Bestämmelserna i brottsbalken 20 kap. 1 och 3 åå om myndighetsmissbruk, vårdslös myn- dighetsutövning och brott mot tystnadsplikt. kan i vissa undantagsfall falla in under begreppet ”dylik brottslig gärning” och således medföra ansvar enligt lagrummet.1 Men föreskrifteni 1 kap. 3 & SkL torde ta sikte enbart på förfaranden som kränker den personliga integriteten och som därigenom orsakar annan ett personligt lidande. Den torde med andra ord vara tillämplig bara på fysiska personer, inte på organisationer eller annan juridisk person.

Någon annan föreskrift i SkL som skulle kunna ge organisationen rätt till allmänt skadestånd finns inte.

Man har alltså att utgå från att arbetstagarorganisation saknar möj- lighet att med stöd av SkL erhålla allmänt skadestånd. Detta är knap- past ägnat att förvåna: sådant skadestånd utgör ett specifikt arbetsrätts- ligt institut.

1.2. Skadeståndsansvar enligt anställningsskyddslagen m. fl. lagar

1.2.1 Arbetsgivares skadeståndsansvar De förpliktelser av olika slag som LAS ålägger arbetsgivaren sanktio- neras av regler om skadestånd (38 å). Sådant skadestånd kan utgå för både materiella och formella fel och avse såväl ekonomisk som ideell skada.

1 Jfr Bengtsson, Om skadestånd för lidande vid myndighetsutövning, Svensk Juristtidning 1977 (s. 141 ff).

• Sida 22
•  Original

Prop. 1978/79: 84 22

Ett särskilt, schablonmässigt beräknat — normerat —— skadestånd kan vidare drabba den arbetsgivare som underlåter att rätta sig efter dom- stols förklaring om ogiltighet av uppsägning eller avskedande (39 %).

Att märka är att reglerna i LAS inte skall tillämpas i den mån avvi- kande bcstämmelser har meddelats i lag eller — beträffande bl. a. ar- betstagare med statligt reglerad anställning —- i annan författning än lag (2 år).

Den närmare innebörden av anställningsskyddslagstiftningens skade- ståndsreglering är följande.

1.2.1.1 Skadeståndsansvaret i samband med oriktig uppsägning m. m.

Bland de LAS-regler som är tillämpliga inom den offentliga sektorn märks i detta sammanhang de som behandlar grunden för och förfaran- det vid uppsägning, likaså tillämpliga delar av de däremot svarande reg- lerna angående tvist om giltigheten av uppsägning och angående ska- destånd (jfr prop. 1974: 88 s. 171 , 233 ). Att dessa regler sålunda har gjorts tillämpliga också på statligt lönereglerade anställningar ligger i linje med den under lagstiftningsarbetet uttalade föresatsen att anpassa lagstiftningen till LAS så långt som möjligt med hänsyn till de särskilda förhållanden som föreligger på det statligt lönereglerade tjänsteman- naområdet (prop. s. 169).

Är en uppsägning inte sakligt grundad, kan den bli ogiltigförklarad (34 5 första stycket första meningen LAS). Men den kan också leda till skadeståndsansvar för arbetsgivaren (38 & LAS).

Även den offentlige arbetsgivaren kan alltså bli skadeståndsskyldig enligt LAS gentemot arbetstagare eller arbetstagarorganisation, om upp- sägning har skett utan att vara sakligt grundad. Detsamma gäller om ar- betsgivaren har underlåtit att t. ex. iaktta föreskriven uppsägningstid.

I LAS finns speciella bestämmelser för tvister om giltigheten av upp- sägning m. m. Sådana tvister, liksom hithörande skadeståndsmål, hand- läggs f. ö. enligt lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister (ändrad senast 1977: 530).

1.212. Skadeståndsansvaret i samband med tillämpning av turord- ning vid uppsägning på grund av arbetsbrist

Vad angår fastställande av turordning vid uppsägning på grund av ar- betsbrist, föreligger en viss skillnad mellan de allmänna reglerna i LAS och de som gäller på det statligt lönereglerade området enligt LOA.

Enligt LAS kan en uppsägning, som strider mot en turordningsbe- stämmelse, enbart föranleda skadeståndspåföljd. Här kan alltså inte — som i andra fall av felaktig uppsägning —— enligt LAS bli fråga om ogil- tigförklaring av uppsägningen (34 5 första stycket andra meningen, 38 å). _

Enligt LOA, däremot, kan också en sådan uppsägning förklaras ogil-

• Sida 23
•  Original

Prop. 1978/79: 84 23

tig (8 kap. 3 5). Därvid skall tillämpas de LAS-bestämmelser som gäller i fråga om tvister om giltigheten av uppsägning. Talan handläggs på samma sätt som andra uppsägningsmål, dvs. enligt arbetstvistlagen.

Föreskriften i LOA utvisar visserligen inte direkt i vad mån skade- ståndsreglerna i LAS dessutom är tillämpliga i den aktuella situationen (jfr prop. 1974: 714 s. 60 ). Att så är fallet framgår emellertid av före- skriftcns nära anknytning till de LAS-regler som gäller andra fall av fel- aktig uppsägning och av principen att LOA i allmänhet inte upptar reg- ler som följer redan av LAS (jfr prop. s. 62; 2 & LAS).

Skadestånd i samband med tillämpning av turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist torde kunna bli aktuellt inte bara vid brott mot LAS eller mot 8 kap. LOA utan också mot reglerna därom i t. ex. för- ordningen (1976: 865) om vissa turordningsfrågor i statligt reglerad an- ställning, m. m.

I både privat och offentlig anställning kan också ifrågakomma ska- destånd enligt MBL för brott mot kollektivavtal, i den mån turordnings- frågorna regleras i sådant avtal (jfr 1.3.3).

1.213. Skadeståndsansvaret i samband med tillämpning av turord- ning vid återanställningsrätt

! fråga om företrädesrätt till ny anställning (återanställningsrätt) finns viktiga skillnader mellan LAS och LOA. I själva verket har återanställ- ningsrätten främst på det statliga området delvis en annan materiell in- nebörd än den återanställningsrätt som gäller på andra områden.

Enligt LAS kan reglerna om återanställningsrätt exklusivt bestämma vem som skall erhålla en ledig anställning. Men möjlighet saknas att rättsligen få ett oriktigt anställningsbeslut ändrat i sak. Den arbetsgivare som åsidosätter LAS-reglerna riskerar således uteslutande skadestånd (38 5). Talan därom handläggs enligt arbetstvistlagen.

På det statliga området utgör återanställningsrätten i stället en av flera sakliga grunder som myndighet enligt 11 kap. 9 å andra stycket re- geringsformen har att beakta vid beslut om tillsättning av tjänst. Be- stämmelserna om återanställningsrätt innebär således inte någon in- skränkning i fråga om de grunder vid vilka enligt regeringsformen av- seende skall fästas vid tillsättning av statlig tjänst ( prop. 1974: 174 s. 63 f).1 Och på bl. a. det statligt reglerade lärarområdet skall motsvarande tillsättningsgrunder tillämpas enligt 4 kap. 3 5 andra stycket LOA, även om sistnämnda lagrum givetvis inte äger samma tyngd på sitt område som regeln i regeringsformen har på det statliga området ( prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 245 f). Den som på grund av sin återanställnings- rätt anser sig förbigången vid en tjänstetillsättning på det statliga eller statligt reglerade området kan genom att anföra besvär över tillsättnings—

1Jfr t.ex. det regeringsavgörande som refereras i Förvaltningsrättslig tid- skrift 1977 s. 331.

• Sida 24
•  Original

Prop. 1978/79: 84 24

beslutet hävda sin rätt och erhålla anställning på tjänsten. I sådant fall saknas möjlighet att få ut skadestånd med stöd av LAS (prop. 1974: 174 s. 69 f).1

Tvist som rör återanställningsrätt till statlig eller statligt reglerad tjänst prövas sålunda i samma ordning som tvist om tillsättningsbeslutet, dvs. i besvärsordning. Ett tillsättningsärende skall med andra ord i sin helhet överprövas i administrativ väg — alltså även om klaganden som grund för sitt yrkande att få tjänsten gör gällande att kollektivavtalsreg- lerade turordningsregler har satts åt sidan. Det sagda gäller under för- utsättning att tvisten ligger inom ramen för ett visst tillsättningsärende (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 542).

För det fall att myndigheten genom tillsättningsbeslutet skulle ha bru— tit mot en turordningsbestämmelse i kollektivavtal kan enligt MBL upp- komma skadeståndsansvar för avtalsbrott (jfr 1.3.3). Talan om sådant skadestånd handläggs enligt arbetstvistlagen, likaså f. ö. en ren faststäl- lelsetalan om kollektivavtals rätta innebörd.

Vad härefter angår de formella regler arbetsgivaren enligt LOA, LAS och andra författningar har att iakttaga i de fall arbetstagaren åtnjuter återanställningsrätt — det kan röra sig om att ange denna rätt i beslut om uppsägning på grund av arbetsbrist och i underrättelse om att tids- begränsat förordnande på grund av arbetsbrist inte kommer att förnyas (9 kap. 3 5 andra stycket LOA, 9 5 andra stycket och 16 å andra stycket LAS) eller att varsla lokal arbetstagarorganisation om ny anställning när sådan rätt är för handen (29 5 p. 7 LAS), liksom det kan gälla förfaran- dereglerna i turordningsförordningen —- torde dessa på samma sätt som de förut nämnda turordningsfallen vid uppsägning vara sanktionerade med skadeståndsreglerna i LAS.

1.2.1.4 Skadeståndsansvaret i samband med avskedande

Som nedan närmare skall belysas, omfattas arbetstagare med statligt reglerad anställning endast i mycket begränsad utsträckning av LAS-be- stämmelserna om avskedande. För dem gäller i stället delvis annorlunda bestämmelser.

Bakgrunden är i korthet följande. I likhet med föreskrifterna i LAS om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och om återanställningsrätt togs från början LAS— reglerna om avskedande helt undan från tillämpning inom det statliga och statligt lönereglerade området (övergångsbestämmelserna — i deras ursprungliga lydelse _ till lagen 1974: 359 om ändring i dåvarande statstjänstemannalagen och till kungörelsen 1974: 369 om ändring i då— varande kommunaltjänstemannastadgan). Där fanns nämligen institutet avsättning i stället för avskedande.

1 Jfr arbetsdomstolens beslut 1977 nr 124, där talan om fastställelse av före- - trädesrätt till ny anställning och om skadestånd avvisades.

• Sida 25
•  Original

Prop. 1973/79: 84 25

I samband med 1976 års ämbetsansvarsreform infördes på bl.a. det statliga tjänstemannaområdet ett nytt disciplinärt sanktionssystem. Detta skulle tillgodose samhällsmedlemmarnas intresse av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgjordes på ett riktigt sätt och att förvaltningstjänstemännen var självständiga och oväldiga. Vid reformen hänvisades särskilt till rättssäkerhets- och effektivitctskrav så- väl från allmän synpunkt som från den offentlige arbetsgivarens och den enskilde arbetstagarens synpunkt (jfr prop. 1975: 78 s. 154 f och 167, JuU 1975: 22 s. 100 f, prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 223, prop. 1977/78: 34 s. 6 ).1

Därvid ersattes den straff- och disciplinrättsliga påföljden avsättning med institutet avskedande. Bestämmelserna härom togs in i bl.a. stats- tjänstemannalagen. I och med denna särskilda reglering kunde de nyss berörda övergångsbestämmelsema upphävas i denna del utan att mot- svarande regler i LAS om avskedande blev tillämpliga på det statliga och statligt lönereglerade tjänstemannaområdet (2 % LAS, prop. 1975: 78 s. 162, 205).

Det var inte bara de materiella förutsättningarna för avskedande som på detta sätt reglerades utanför LAS. Också förfarandet fick till viss del en annan utformning än i LAS. Således blev t. ex. bestämmelserna i för— valtningslagen (1971: 290) om utformning av och underrättelse om be- slut (17 och 18 gå) tillämpliga i ärende om avskedande (prop. s. 167). Ett par regler av formell natur i LAS gjordes dock tillämpliga, nämligen de som avser dels åliggande för arbetsgivaren att inför ett avskedande varsla och överlägga med lokal arbetstagarorganisation (29, 31 och 32 %% LAS; enligt 14 kap. 75 LOA regleras numera även denna fråga vid sidan av LAS), dels fördelning av rättegångskostnad (415 tredje stycket LAS; jfr 16 kap. 1 5 andra stycket LOA).

Sammanfattningsvis är således LAS-reglerna om skadestånd inte till- lämpliga på avskedande inom LOA:s område annat än i vad avser den ovan nämnda varsel- och överläggningsplikten (jfr 14 kap. 11 & LOA).2

Möjlighet att enligt allmänna kontraktsrättsliga regler ställa anspråk på ersättning för t. ex. ekonomisk skada föreligger dock givetvis.

I sammanhanget bör uppmärksammas att speciella bestämmelser om avskedande och skadestånd finns också i annan arbetsrättslig lagstift- ning, däribland i lagen (1974: 981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning (ändrad senast 1976: 595), den s. k. Studieledighetslagen.

Denna lag, som trädde i kraft den 1 januari 1975 och som omfattar arbetstagare i både allmän och enskild tjänst (1 5), ålägger arbetsgivare skadeståndsansvar bl. a. ifall han säger upp eller avskedar en arbetsta- gare enbart av det skälet att denne begär eller tar i anspråk sin rätt till

1_Nämnas kan här att f. n. pågår ett kompletterande arbete inom utred- ningen (Ju 1977: 17) om förfarandet i vissa diseiplinärenden m.m. 2 Jfr Lunning, Anställningsskydd, 1977 (s. 32 ff).

• Sida 26
•  Original

Prop. 1978/79: 84 26

ledighet enligt lagen (13 å). Dessutom kan åtgärden på yrkande av ar— betstagaren förklaras ogiltig (8 5).

Anledningen till att Studieledighetslagen innehåller särskilda regler om anställningsskydd _ trots att generella föreskrifter därom finns i LAS — är att tillämpningsområdet för LAS är något snävare än för stu- dieledighetslagen ( prop. 1974: 148 s. 86 ). Studieledighetslagen omfattar nämligen i motsats till LAS även t. ex. arbetstagare i företagsledande ställning, husligt anställda och arbetstagare i skyddad sysselsättning. Det materiella innehållet i nu avsedda regler i Studieledighetslagen är det— samma som i motsvarande generella föreskrifter i LAS.

Som redan har nämnts, infördes avskedandeinstitutet på den statlig: lönereglerade sektorn den 1 januari 1976. Hur förhåller sig då dessa av- skedandebestämmelser — numera upptagna i LOA —— till Studieledig- hetslagens?

Detta spörsmål har inte uttryckligen reglerats i någon av de båda la- garna och synes inte heller ha berörts under förarbetena till ämbetsan- svarsreformen.

Något motsatsförhållande mellan LOA och Studieledighetslagen torde inte föreligga.

Skulle det fallet uppkomma att en arbetstagare i statligt reglerad tjänst avskedas enbart därför att han begär eller tar i anspråk sin rätt till studieledighet, torde han kunna föra talan om en ogiltigförklaring av av- skedandet under hänvisning till att det saknar stöd i LOA. Arbetstagare får nämligen skiljas från tjänsten bara med stöd av föreskrift i LOA (7 kap. 1 å). Men han torde också kunna yrka ogiltigförklaring under hän- visning till studieledighetslagens 8 &.

Konkurrensen mellan studieledighetslagens skadeståndsbestämmelser och reglerna i LAS har f. ö. lösts på det sättet att LAS-reglerna gäller när jämväl ogiltighetstalan förs enligt 8 & Studieledighetslagen ( prop. 1974: 148 s. 112 ), medan för det fall endast skadeståndstalan förs 135 Studieledighetslagen blir tillämplig.

Det finns ytterligare speciallagstiftning med regler om avskedande och skadestånd för oriktigt sådant, nämligen lagen (1939: 727) om förbud mot uppsägning eller avskedande av ar-

betstagare med anledning av värnpliktstjänstgöring m.m. (ändrad se- nast 1974: 375), lagen (1972: 650) om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskun-

dervisning för invandrare (ändrad senast 1976: 590) och lagen (1976: 280) om rätt till föräldraledighet (ändrad 1977: 631).1

I fråga om dessa lagar _ liksom föreningsrättsreglerna och skade- ståndsreglerna i MBL —— bör i konsekvens med de ovan angivna motiv— uttalandena till studieledighetslagen motsvarande synsätt kunna anläg-

1 Jfr även prop. 1977/78: 104 med förslag till ny lag. Anm. Se numera lagen (1978: 410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m.

• Sida 27
•  Original

Prop. 1978/79: 84 37

335. Vad angår de tre förstnämnda lagarna har därtill deras skade- ståndsbestämmelser utformats som en hänvisning till motsvarande regler i LAS. Därmed undgår man också egentliga konkurrensproblem. Möj- lighet att här samtidigt tillämpa flera lagars skadestånclsbestämmelser torde dock inte vara utesluten.

1.2.1.5 Det särskilda skadeståndsansvaret vid uppsägning eller avske- dande m. m.

I 39 & LAS finns regler om särskilt skadeståndsansvar för en arbetsgi- vare som sätter åsido domstols förklaring om ogiltighet av uppsägning eller avskedande. Ett sådant åsidosättande medför inte bara att anställ- ningsförhållandet skall anses upplöst, utan också att skadestånd skall utgå. Lagstiftaren har med dessa regler åsyftat en ordning, som innebär ett starkt tryck av ekonomisk art på arbetsgivaren för att förmå honom att respektera domstolens förklaring (prop. 1973: 129 s. 182). Om arbets- givaren inte böjer sig för detta tryck, skall man kunna utgå från att an- ställningsförhållandet är upplöst. På så sätt kan man få den ohållbara si- tuationen ur världen. Vidare har uppnåtts att man slipper överväga en ordning där arbetsgivaren genom exekutiva åtgärder skulle tvingas att ta tillbaka arbetstagaren i arbetet, heter det i propositionen.

I vad mån är dessa regler tillämpliga också på offentliga anställ- ningar?

Vid behandlingen av frågorna om anställningsskyddet för offentliga tjänstemän har lagstiftaren gått ut från att sådana regler i LAS som del- vis skulle innebära en försämring av tjänstemännens skydd naturligtvis inte skulle göras tillämpliga (jfr prop. 1974: 88 s. 172 . 1974: 174 s. 47, 1975: 78 s. 171).

Det är i flertalet fall givetvis förmånligare för en arbetstagare att få behålla en anställning än att tvingas sluta, även om för sådant fall ska- destånd utgår i samband därmed. I LOA saknas också motsvarighet el- ler hänvisning till 39 & LAS. Och som framgår av 7 kap. 1 & LOA får en arbetstagare inte tvångsentledigas i något fall annat än med stöd av ut- trycklig föreskrift i LOA.

Regeln i 395 LAS om upplösning av anställningsförhållandet kan därför inte anses tillämplig på det statligt reglerade området (jfr även prop. 1974: 88 s. 233 ). Därav följer att inte heller den därmed samman- hängande skadeståndsregeln i samma paragraf kan vara tillämplig.

Anmärkas kan f. ö. att det på sistnämnda område föreligger i viss mån andra möjligheter än på den privata sektorn att förmå en arbetsgivare — dvs. i sista hand den eller de offentliga tjänstemän som fattar det av- görande beslutet — att respektera en lagakraftvunnen dom. Sålunda tor- de en försumlig eller felande tjänsteman kunna bli ålagd disciplinpå- följd för tjänsteförseelse (10 kap. 15 LOA) eller ådra sig straffansvar för oriktig myndighetsutövning (20 kap. 1 & brottsbalken) eller själv bli avskedad (11 kap. 2å LOA). I detta sammanhang förtjänar bl. a. den tillsynsverksamhet som JO och JK utövar också särskilt att nämnas.

• Sida 28
•  Original

Prop. 1978/79: 84 28

] 2.2 Arbetstagares skadeståndsansvar

En arbetstagare, som underlåter att iaktta uppsägningstid enligt LAS, kan bli skyldig att ersätta arbetsgivaren uppkommen skada (38 å andra stycket). 1 övrigt innehåller LAS ingen reglering av frågan om arbetsta- garens allmänna ansvar för skada som han orsakar sin arbetsgivare.

Hithörande spörsmål har emellertid berörts i förarbetena till den ar- betsrättsliga följdlagstiftningen med anledning av LAS, nämligen av ut- redningen (In 1970: 30) rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen.

I sitt betänkande (SOU 1973: 56) Trygghet i anställningen II anför ut- redningen sålunda följande (5. 51 f).

Begränsningen i 4 kap. lå SkL av arbetstagarens skadeståndsansvar gäller också i förhållande till hans arbetsgivare, alltså i ett rent kontrakt- rättsligt förhållande. I 1 kap. 15 SkL anges emellertid att lagens be- stämmelser skall tillämpas endast om annat inte är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i av- talsförhållanden. Alltså är 4 kap. 1 & SkL i princip inte tillämplig i den mån avtalsbestämmelser eller stadganden i speciallag innebär att fullt skadestånd skall utgå eller, då jämkning skall ske, bedömandet skall gö- ras enligt grunder som inte överensstämmer med dem som anges i 4 kap. 1 5 SkL.

Efter att därpå ha redogjort för arbetstagares skadeståndsansvar enligt 38% andra stycket LAS och vissa begränsningar av detta ansvar, anför utredningen vidare.

Föreligger emellertid inte något av nu nämnda fall av begränsningar av arbetstagarens skadeståndsskyldighet, torde arbetstagaren i princip vara skyldig att fullt ut ersätta den ekonomiska skada som arbetsgivaren kan visa att kontraktsbrottet gett upphov till. Bestämmelsen i 38 5 andra stycket LAS utesluter tillämpning av 4 kap. 15 SkL. I förarbetena till SkL har emellertid uttalats att de grundsatser som har kommit till ut- tryck i SkL kan komma att öva inflytande på tillämpningen av special- lagstiftningen på det arbetsrättsliga området. Sålunda kan 4 kap. 1 & SkL komma att i rättstillämpningen tilläggas betydelse såväl när det gäller att bedöma innehållet i en arbetstagares ansvar i kontraktsförhållanden som vid annorlunda formulerade jämkningsregler i lag.

Föredragande departementschefen godtog denna bedömning ( prop. 1974: 88 s. 186 ). Därvid uttalades att av de grundsatser som kommit till uttryck i SkL och som kunde komma att öva inflytande på arbetsrätten åsyftades närmast 4 kap. 15 SkL angående arbetstagares skadestånds- skyldighet för fel eller försummelse i tjänsten.

De här återgivna uttalandena synes närmast ta sikte på arbetstagares skadeståndsansvar enligt 38 å andra stycket LAS, även om departements- chefens yttrande är mer allmänt hållet. Samma resonemang torde i varje fall kunna föras i vad angår arbetstagares allmänna skadeståndsansvar för oriktiga beslut. Om t. ex. en arbetstagare, som i sin tjänst har att pröva frågor om uppsägning eller avskedande, meddelar ett oriktigt be-

• Sida 29
•  Original

Prop. 1978/79: 84 29

slut i sådant ärende, kan arbetsgivaren bli skadeståndsskyldig enligt LAS. Om sådan skadeståndsskyldighet slutligt konstateras, anses besluts- fattaren ha vållat sin arbetsgivare en ren förmögenhetsskada. Detta kal- las arbetstagarens direkta skadeståndsansvar mot arbetsgivaren.

Arbetsgivaren kan därvid vända sig mot arbetstagaren och grunda an- språk på att få ersättning för den förlust han har lidit. Ett dylikt an- språk kan då omfatta både det ekonomiska och allmänna skadestånd ar- betsgivaren har fått ge ut och som alltså sammantaget utgör dennes rena förmögenhetsskada. Som grund för sina krav kan arbetsgivaren åberopa allmänna kontraktsrättsliga grundsatser eller skadeståndsbestämmelser i föreliggande tjänsteavtal. Vid bedömningen av arbetstagarens skyldighet att utge ersättning för skadan skall i dessa fall 4 kap. 1 & SkL tillämpas. Andra regler för utkrävande av skadestånd av arbetstagaren kan dock vara föreskrivna i tjänsteavtalet. .

I andra fall, åter, blir 4 kap. 1 & SkL direkt tillämplig på nu nämnda förhållanden. Detta är fallet när arbetstagaren genom brott _— t.ex. myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning enligt 20 kap. 1 & brottsbalken— vållar ren förmögenhetsskada för arbetsgivaren. Denna skada blir arbetstagaren i princip skyldig att ersätta enligt 2 kap. 4 & SkL med de begränsningar som följer av 4 kap. 1 %.

Frågan om arbetstagares skadeståndsansvar enligt MBL behandlas i ett senare avsnitt (1.3.2).

1.3. Skadeståndsansvar enligt medbestämmandelagen m. fl. lagar

MBL innehåller en generell skadeståndsregel. Enligt lagens 54%; skall sålunda arbetsgivare, arbetstagare eller organisation som bryter mot MBL eller mot kollektivavtal ersätta uppkommen skada, i den mån inte annat följer av övriga skadeståndsbestämmelser i MBL. Skadestånds- skyldigheten åvilar enbart enskild part eller organisation som omfattas av MBL och avser enbart skada som åsamkas sådan enskild part eller

organisation. Denna regels tillämpning på arbetsgivare och arbetstagare inom det statligt lönereglerade området skall nu belysas.

1.3.1. Arbetsgivares skadeståndsansvar enligt medbestämmandelagen

Skadeståndsregeln i 545 MBL kan bli aktuell bl. a. i viSSa personal— ärenden, t. ex. när det är fråga om tillämpning av förhandlingsföreskrif— terna i 11—14 åå MBL eller av föreskrifter i kollektivavtal.

Skulle en privat eller offentlig arbetsgivare bryta mot sådana före— skrifter, kan han sålunda bli skadeståndsskyldig gentemot berörd arbets— tagare eller arbetstagarorganisation. Skadeståndet kan avse även annan ' än ekonomisk skada (55 å) och det kan jämkas (60 å).

• Sida 30
•  Original

Prop. 1978/79: 84 30

Dessa skadeståndsbestämmelser hade f.ö. sin motsvarighet i äldre lagstiftning.

1.3.2. Arbetstagares skadeståndsansvar enligt medbestämmandelagen jämförd med skadeståndslagen

Som har framgått, kan enligt 54 & MBL också arbetstagarna bli ålagda skadestånd. Det är här fråga om ett personligt ansvar för arbetstagaren gentemot arbetsgivaren. Ansvaret kan utkrävas både i enskild och i all- män tjänst.

Omfattningen av detta ansvar synes emellertid vara i viss mån oklar, särskilt vad angår förhållandet till SkL:s motsvarande regler. En redo- görelse för hithörande problem har emellertid nyligen utgetts.1

SkL och MBL och dessa lagars förarbeten ger vid handen att en tjänsteman allmänt sett löper risk att bli ansvarig för skada som han för- orsakar genom göranden och låtanden i tjänsten. En begränsning av an- svaret kan dock uppkomma genom regeln i 4 kap. 1 & SkL eller genom särskilda bestämmelser därom. Regeln i SkL innebär att skadeståndsskyl- dighet föreligger bara i den mån synnerliga skäl är för handen (jfr ovan 1.1.2). Den är visserligen i princip inte tillämplig, i den mån speciallag innebär att fullt skadestånd skall utgå eller, när jämkning får ske, bedö- mandet skall göras enligt grunder som inte överensstämmer med dem som anges i SkL, framhålls i motiven ( prop. 1972: 5 s. 627 , 639 , 652 ). Men detta förhållande utesluter inte att grundsatserna bakom 4 kap. 1 & SkL kan komma att öva inflytande på tillämpningen av speciallagstift- ningen, heter det vidare (jfr ovan 1.2.2).

1 och med införandet av MBL har man slopat den begränsning i ar- betstagares ansvar som tidigare fanns, den s.k. ZOO-kronorsregeln (8å kollektivavtalslagen). MBL-motiven uttalar därom att skadeståndet —— vars uppgift i huvudsak är att stryka under principen att ett kollektivavtal skall hållas — fortfarande skall utmätas inom måttliga ramar (InU 1975/76: 45 s. 51). Borttagandet av beloppsgränsen innebär inte något förord för en generell höjning, heter det.

Dessa motivuttalanden avser uteslutande fredspliktsbrott. Räckvidden av MBL:s bestämmelser om jämkningen av skadestånd för eventuella andra brott mot MBL eller mot kollektivavtal synes inte närmare ha dis- kuterats under riksdagsbehandlingen.

Någon bestämd slutsats om lagstiftarens avsikt i denna del är svår att dra.

Beträffande härefter förhållandet mellan SkL:s och MBL:s skade- ståndsbestämmelser uttalas i MBL-propositionen att arbetsrättskom- mitténs lösning av dessa samordningsfrågor godtas. Det innebär att det har ansetts tillräckligt att man i rättstillämpningen beaktar de skäl 'som

1 Se Bengtsson, Om arbetstagares skadeståndsansvar i privata och offentliga anställningsförhållanden (Arbetsrätten i utveckling, 1977, s. 21 ff).

• Sida 31
•  Original

Prop. 1978/79: 84 31

ligger bakom lagreglerna på de olika områdena för att på det sättet nå fram till riktiga resultat (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 284, 299). Främst skall detta enligt motiven ske genom att skadeståndsprövningen i en del fall av kollektivavtalsbrott tillåts ske med beaktande av grunderna för 4 kap. 1 & SkL. Den begränsning av arbetstagarens skadeståndsansvar till särskilt kvalificerade avtalsbrott som finns i SkL bör alltså kunna på- verka de kollektivavtalsrättsliga skadeståndsreglernas tillämpning, när de reglerna formellt är tillämpliga men de kollektivavtalsrättsliga syn- punkterna spelar en underordnad roll, anför departementschefen. Pro— blemet sägs här ligga i att det i vissa fall inte finns någon av sakliga skillnader betingad gräns mellan olika lagars tillämpningsområden. Av- görande kan enligt propositionen i stället vara, om ett visst förfarande av närmast formella skäl är att betrakta som ett kollektivavtalsbrott. Det skall då bedömas enligt de kollektivavtalsrättsliga reglerna, trots att det i övrigt inte skiljer sig från fall som omfattas av 4 kap. 1 & SkL, framhålls i lagrådsremissen (prop. s. 298).

Lagrådet uttalar i sammanhanget att avsikten med MBL-regleringen synes vara att grunderna för 4 kap. 1 & SkL skall iakttas i stor utsträck- ning i fråga om sådana kollektivavtalsbrott av enskilda arbetstagare som inte är typiskt kollektivavtalsrättsliga utan lika väl kan förekomma utan- för kollektivavtalsförhållanden, t. ex. brott mot åliggande att väl värda arbetsredskap. Detta uttalande godtas i propositionen (jfr s. 514, 539).

I sammanhanget kan vidare vara av intresse att ur den nyss åbero- pade redogörelsen återge vissa mer personliga synpunkter. Bengtsson hävdar sålunda bl. a. i huvudsak följande.

På en punkt tycks rättsläget relativt klart. Man kan utgå från att MBL:s begränsningar genombryts vid ett brottsligt handlande av arbets— tagaren, i varje fall när uppsåt föreligger. Det rör sig här om en allmän princip vid ansvarsbcgränsningar. SkL skall alltså för dessa fall tilläm- pas om handlingen är vållad i tjänsten. Beträffande rättsläget i övrigt ger motiven inte säker ledning. Vid kollektivavtalsbrott av annat slag än olovlig stridsåtgärd och vissa därmed närliggande kontraktsbrott — där MBL:s skadeståndsregler bör gälla — bör 4 kap. 1 & SkL tillämpas, om inte det ifrågavarande avtalet uttryckligen föreskriver annat. Vad nu sagts skulle gälla både när skada direkt har tillfogats arbetsgivaren och vid regressanspråk från denne. Beträffande lågavlönade arbetstagare finns det all anledning att tillämpa SkL med kollektivavtalslagens 200- kronorsbegränsning som riktmärke. När det gäller arbetstagare i ledan— de ställning eller med lön som klart ligger över genomsnittet bör dom- stolen ha större frihet att döma ut ett passande skadeståndsbelopp. Inte minst skulle detta gälla offentliga funktionärer i de fall där inte disciplin- ansvaret synes ha tillräcklig preventiv effekt. Vid nonchalans eller bris- tande hänsyn mot allmänheten finns inte något skäl att visa återhållsam- het i fråga om det allmännas regressanspråk mot en skadevållare.

• Sida 32
•  Original

Prop. 1978/79: 84 32

1.3.3. Skadeståndsansvaret enligt medbestämntandelagen jämförd med anställningsskyddslagcn

Också mellan skadeståndsreglerna i MBL och de i LAS kan konkur- renssituationer uppkomma.

MBL:s skadeståndsregler är som nämnts tillämpliga vid bl.a. brott mot kollektivavtal. Detta reser frågan vilka skadeståndsregler —— de i MBL eller de i LAS —— som blir tillämpliga vid åsidosättande av avtals- föreskrift som i enlighet med 3 5 andra stycket LAS har trätt i stället för bestämmelse i LAS.

Konkurrensfrågorna mellan äldre lagstiftning, närmast lagen (1928: 253) om kollektivavtal, och LAS har berörts i samband med 1974 års ändringar i den dåvarande tjänstemannalagstiftningen.

Åsyftade ändringar vidtogs för att åstadkomma en anpassning av ifrå- gavarande lagar till LAS. I motiven uttalas att förhållanden, som regle- ras i eller som har sitt ursprung i LAS, också i regel bör bedömas enligt LAS (prop. 1974: 88 s. 185 f). Att en fråga omfattas av avtalsbestäm— melser i kollektivavtal eller att sådant avtal i något avseende hänvisar till LAS skulle enligt föredraganden normalt inte föranleda en annan bedömning. En tolkning av avtalet lär enligt föredraganden i allmänhet kunna ske från den utgångspunkten att avtalet, i avsaknad av uttryck— liga regler om motsatsen, innebär att bara bestämmelserna i LAS skall tillämpas vid brott mot sådana avtalsbestämmelser som har sitt ursprung i lagen. I vissa situationer kan en samtidig tillämpning av flera lagars bestämmelser vara både lämplig och nödvändig. En och samma skada kan dock inte ge den skadelidande dubbel ersättning, betonas det.

Det förefaller som om lagstiftaren sett problematiken mer som ett tolkningsspörsmål än som en fråga om formell lagkonkurrens.

De här ovan återgivna motivuttalandena torde få anses äga motsva— rande tillämpning på förhållandet mellan MBL och LAS. Detta synes i varjc fall hävdas i MBL:s förarbeten ( prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 331). Som nämnts bygger MBL:s skadeståndsregler f.ö. i huvudsak på den äldre lagstiftningen i ämnet.

Till belysning av frågan anförs i MBL-propositionen således i huvud- sak följande (5. 330 f).

MBL utgår från den vedertagna principen att speciallag tar över all- män lag (3 5). — —— Beträffande skadestånd för brott mot kollektiv- avtal, som har trätt i stället för de särskilda reglerna i t. ex. LAS, är det bl. a. talefristema i den särskilda lagstiftningen som gäller även om talan grundas på kollektivavtalet. Reglerna om frister för talan om skadestånd vid kollektivavtalsbrott (65 &) blir sålunda inte tillämpliga i dessa fall.

Den uppfattning som framgår av dessa motivuttalanden har inte kon- kretiserats i lagtexten.

• Sida 33
•  Original

Prop. 1978/79: 84 33

1.4. Myndighets skadeståndsansvar enligt lagen om offentlig anställ- ning, m.m.

Myndighet kan enligt LOA i ett par fall bli skyldig att gentemot ar- betstagare eller arbetstagarorganisation svara för skada med anledning av beslut i personalärende.

Det ena fallet rör uppsägning från tjänst. Enligt 7 kap. 25 LOA får arbetstagare, som är förordnad tills vidare, sägas upp enligt LAS. I fråga om grund för uppsägning, förfarandet vid uppsägning, varsel och överläggning samt tvist om giltigheten av upp- sägning skall enligt det anförda lagrummet LAS i princip tillämpas också på sådana arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är förordnade tills vidare. Det sist sagda gäller i den mån annat inte följer av LOA eller, såvitt rör andra frågor än grunden för uppsägning, av föreskrift som regeringen meddelar. Hänvisningen till LAS innebär — som redan har framhållits i avsnitt 1.2.1.1 — bl. a. att ' dess bestämmelser om skadestånd skall gälla i tillämpliga delar.

Det andra fallet har samband med avskedande och avstängning. Myndighet är enligt 14 kap. 7 5 LOA skyldig att varsla och överlägga med lokal arbetstagarorganisation i fråga om avskedande och att under- rätta sådan arbetstagarorganisation om avstängning. Enligt 14 kap. 11 å — i dess lydelse 1977: 1047 —— skall bestämmelserna om skadestånd i LAS tillämpas på motsvarande sätt, om myndigheten skulle bryta mot nämnda skyldigheter (prop. 1977/78: 34 s. 9).

Något skadeståndsansvar för arbetstagare kan däremot inte upp- komma direkt på grund av LOA. Här bortses från ansvar i samband med arbetskonflikter (3 kap. 6 5). Däremot äger vad i föregående avsnitt har anförts om arbetsgivares möjlighet att vända sig mot arbetstagare och kräva skadestånd naturligtvis motsvarande tillämpning i LOA-fal- len.

Därmed är redogörelsen för gällande rätt avslutad.

3.1. Bakgrund

Nuvarande rättsläge i fråga om skadestånd i privata eller offentliga anställningsförhållanden är -— som framgår av det föregående —— ganska svåröverblickbart, inte minst när det gäller förhållandet mellan olika lagar inbördes, exempelvis den allmänna skadeståndsrättsliga lag- stiftningen jämförd med den arbetsrättsliga. Därtill kommer i föreva— rande sammanhang den offentligrättsliga reglering som avser anställning i offentlig tjänst.

Karakteristiskt för nyare arbctsrättslig lagstiftning är den vidgade till-'

• Sida 35
•  Original

Prop. 1978/79: 84 '|'; 35

lämplighet som det allmänna skadeståndet har fått. Genom att föreskriva skadeståndssanktion har lagstiftaren sålunda inskärpt betydelsen av att rättsreglerna följs. Detta har betraktats som ett viktigt led i senare års reformarbete. Skadeståndssanktionen har getts särskild slagkraft genom införandet av arbetstvistlagcns regler.

Det ekonomiska skadeståndet har därvid främst fått tjäna syftet att hålla den skadeslös som har drabbats av den oriktiga handlingen. För att därutöver främja rättsreglernas efterlevnad har alltså i en del fall också föreskrivits en rätt till allmänt skadestånd. Detta senare slag av skade- stånd kan också sägas avse ersättning till den som har blivit drabbad av det felaktiga handlandet. När fråga är om brott mot lag som direkt regle- rar anställningsförhållandets bestånd, exempelvis reglerna om avske- dande, kan skadeståndssanktioneringen ses som en del av det samlade anställningsskyddet.

I samband med 1970-talets arbetsrättsliga reformer har klart marke- rats att anställningsskyddet i offentlig tjänst bör i görlig mån anpassas till vad som har införts för arbetsmarknaden i övrigt. Tanken är således att staten och kommunerna som arbetsgivare bör vara beredda att ta på sig samma ansvar för sina anställda som det vilket har ålagts privata ar- betsgivare. Därvid har förutsatts att en sådan anpassning naturligtvis inte skall få medföra någon försämring av redan befintligt anställnings- skydd. Även med hänsyn till den offentliga verksamhetens speciella be- skaffenhet har en viss särreglering ansetts nödvändig.

I vissa fall gäller redan f. 11. samma skadeståndsansvar för den offent- lige arbetsgivaren som för den private. I ärende om uppsägning handlar sålunda också offentlig myndighet under skadeståndsansvar enligt LAS. Och skulle en offentlig myndighet underlåta att fullgöra sina skyldighe- ter i fråga om varsel och överläggning inför avskedande eller i fråga om underrättelse om avstängning, är skadeståndsreglerna i LAS också till- lämpliga. Ansvaret i LOA omfattar —— till skillnad från det i LAS — även arbetstagare i företagsledande eller därmed jämförlig ställning och är alltså mer långtgående än ansvaret för en privat arbetsgivare. Även i Studieledighetslagen m.fl. lagar finns skadeståndsregler, som är gemen- samma för hela arbetsmarknaden.

Till bilden hör att de flesta slag av mål om tillämpning av lagstift- ningen om offentlig anställning numera handläggs enligt arbetstvistla- gen, dvs. på samma sätt som motsvarande tvister inom den privata sek- torn.

Det är från dessa utgångspunkter som prövningen måste ske av de båda personalorganisationernas yrkande om ett utökat skadeståndsan- svar för den offentlige arbetsgivaren i främst disciplin- och avskedande- ärenden.

Även om arbetstagaryrkandet synbarligen ligger i linje med en fort- satt anpassning till den privata arbetsmarknadens villkor, är därmed

• Sida 36
•  Original

Prop. 1978/79: 84 36

långt ifrån sagt att ett nytt ansvar kan införas. Ett ställningstagande för- utsätter närmare bearbetning med preciseringar av framställningens in- nebörd och verkningar mot bakgrund av det nuvarande rättsläget sådant detta har beskrivits ovan. Framförallt tanken på att komplettera förvalt- ningsförfarandet med ett skadeståndsansvar också för rena bedömnings- fel i frågor om myndighetsutövning behöver ytterligare belysas.

3.2. Allmänna synpunkter

Principiellt sett bör en förutsättning för införandet av ett nytt skade- ståndsansvar på det offentliga området vara att de nya föreskrifterna kommer att harmoniera såväl med de allmänna och arbetsrättsliga ska— deståndsregler som nu gäller som med dessa reglers syfte. Vidare måste krävas att det nya ansvaret kan väl anpassas efter den offentliga verk- samhetens särart i förhållande till annan verksamhet. Sistnämnda krav torde böra tillmätas vikt inte minst på det område där arbetsgivaransva- ret åvilar statlig myndighet.

Utökas skadeståndsansvaret för den offentlige arbetsgivaren, uppkom- mer därmed också fråga om de beslutsfattande tjänstemännens person- liga ansvar för oriktiga åtgärder och om de lämpliga begränsningarna av detta ansvar. Införs ingen särreglering i denna fråga gäller bl. a. enligt kontraktsrättsliga regler med tillämpning av 4 kap. 1 & SkL, att den be- slutande tjänstemannen — om än bara i undantagsfall —- kommer att löpa viss risk att själv få svara för skadeståndet eller en del därav (jfr 1.2.2).

Även med beaktande av en sådan konsekvens ter det sig emellertid i princip knappast främmande att —- i varje fall i viss utsträckning —— ålägga den offentlige arbetsgivaren att på det statligt reglerade området strikt svara för skada som orsakas vid handläggning av en del ärenden, som avser speciella åtgärder av ingripande natur gentemot arbetstaga- ren. Här åsyftas ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA.

Prövning av nämnda ärenden ankommer i regel på statlig myndighet.

Ett sådant skadeståndsansvar skulle — det har redan framgått — na— turligtvis innebära ett avsteg från vad som hittills har tillämpats inom statsförvaltningen. Det är därför på sin plats att undersöka i vad mån ansvaret skulle kunna föra med sig några icke avsedda biverkningar för förvaltningens del.

Syftet med LOA:s ansvarssystem är främst att tillgodose allmänhetens berättigade krav på en väl fungerande förvaltning. Det skulle mot bak— grund härav möjligen kunna sättas i fråga, om inte en utökad skade- ståndssanktionering skulle kunna menligt inverka på detta syfte. Från medborgar- och samhällssynpunkt skulle det argumentet nämligen kunna föras fram att en utökad sanktionering kan medföra att myndig-

• Sida 37
•  Original

Prop. 1978/79: 84 _ 37

heterna och deras tjänstemän blir så restriktiva vid tillämpningen av an- svarsföreskrifterna, att ändamålet med dessa föreskrifter sätts i fara. Re— striktiviteten skulle då vara betingad av risken att ådra myndigheten el- ler arbetstagaren skadeståndsansvar.

Riskerna för en sådan passiviserande effekt torde emellertid inte höra överdrivas. Därtill kommer att ett personligt skadeståndsansvar för be- slutsfattaren inte skulle inträda i andra fall än då han på ett flagrant sätt har satt åsido vad han har att iaktta i ärendet. De anförda farhågorna torde alltså inte utgöra något argument emot att införa ett skadestånds- ansvar av den typ som aVses med arbetstagaryrkandet.

Inte heller en hänvisning till de möjligheter till rättelse i sak som före- ligger i ärenden av ifrågavarande slag synes utgöra ett sådant argument.

Fastmer torde arbetstagaryrkandet rymmas inom ramen för kravet att ansvarssystemet i LOA skall tillgodose rimliga rättssäkerhets- och effekti- vitetskrav såväl från arbetsgivarens som från arbetstagarens synpunkt. En skadeståndssanktionering av brott mot de gällande föreskrifterna i ären- den av angivna slag torde således kunna bidra till att markera betydel- sen av att följa dessa föreskrifter. En sådan sanktionering skulle dess- utom kunna utgöra ett värdefullt komplement till det nuvarande an- svarssystemet enligt LOA, när det gäller att reparera skador som åsam- kats en enskild arbetstagare eller en facklig organisation.

Något hinder för arbetstagaryrkandet synes heller inte föreligga vare sig enligt regeringsformen eller annars på grund av den offentliga verk— samhetens särart.

Med hänvisning till vad som har anförts förordas alltså att regler om ett utökat skadeståndsansvar för offentlig arbetsgivare införs med avseen- de på ärenden om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkarun- dersökning på det statliga och statligt lönereglerade området. Detta nya ansvar bör begränsas till fall där myndighet åsidosätter föreskrifter i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA.

3.3 Utformningen av det utökade ansvaret Det nya ansvaret bör utformas med utgångspunkt i principerna för bestämmandet av skadestånd enligt LAS. Det innebär bl. a. att ansvaret som sådant — dvs. en principiell skadeståndsskyldighet — kan inträda så snart som det objektivt sett kan konstateras att fel eller försummelse föreligger. Det bör sålunda kunna bli aktuellt med ansvar även i de fall där den begångna förseelsen inte kan anses vara av så allvarlig beskaf- fenhet, att den kan föranleda disciplinansvar eller annan påföljd enligt LOA eller brottsbalken för den handläggande tjänstemannens del. Stan— dard- och passivitetsreglema (3 kap. 3 och 4 55 SkL) torde inte böra göras tillämpliga på det nya ansvaret. I övrigt kan följande synpunkter anläggas på den närmare utform- ningen av skadeståndsansvaret.

• Sida 38
•  Original

Prop. 1978/79: 84 38

3.3.1. Formella och materiella fel

I privat anställning omfattar skadeståndsansvaret i nu aktuella hän- seenden enligt LAS inte bara åsidosättande av formella föreskrifter utan också materiella felbedömningar. Kan motsvarande införas för den of- fentliga verksamheten, trots de speciella villkor som gäller för denna? Eller bör ”materiellt ansvar” helt eller till någon del anses uteslutet?

Denna fråga förtjänar speciell uppmärksamhet. Den hittills gällande principen för den offentliga sektorn har varit att myndighets felbedömningar i sak regelmässigt inte har sanktionerats med skadeståndsansvar. Om en arbetsgivare i myndighetsutövning, t. ex. i ett disciplinärende eller ärende om avskedande, gör en felbedömning i något rättsligt spörsmål, medför detta allmänt taget inte något skade- ståndsansvar enligt vare sig speciallagstiftning, SkL eller andra skade- ståndsrättsliga regler. Att myndighetens avgörande ändras i högre in- stans bara därför att man där hyser en annan uppfattning i t. ex. en lag- tolkningsfråga har med andra ord i dessa fall inte ansetts böra utgöra grund för skadeståndsanspråk.

Mot detta står att offentlig arbetsgivare enligt gällande lagstiftning dock har ålagts materiellt skadeståndsansvar i vissa personalärenden. Rena felbedömningar är sålunda skadeståndssanktionerade dels enligt LOA och LAS i ärende om uppsägning, dels enligt studieledighetslagen m. fl. lagar i ärenden om avskedande m. rn.

En utökning av det materiella skadeståndsansvaret till att omfatta även diseiplinärenden och övriga tidigare angivna ärenden ligger så- lunda i linje med den utveckling som innebär allt fler civilrättsliga inslag i det offentliga anställningsförhållandet.

Det utökade skadeståndsansvaret bör således kunna avse också rena felbedömningar.

I—lit får då räknas t. ex. de fall där myndighet bryter mot de särskilda föreskrifterna om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller läkar- undersökning enligt 10, 11 och 13 kap. LOA. En sådan sak som att i strid mot 10 kap. 2 5 andra stycket LOA ålägga mer än en disciplinpå— följd är alltså att anse som ett materiellt fel som kan medföra skade- ståndsskyldighet. Och skulle t. ex. i en tvist domstol i motsats till myn- digheten komma fram till att gärningen kan bedömas som så ringa, att den inte bör föranleda något disciplinansvar, bör skadeståndsansvar för arbetsgivaren uppkomma. Ansvaret bör i detta fall grundas på att den myndighet som företrädde arbetsgivaren felaktigt har funnit att förut— sättningar förelåg för att ålägga arbetstagaren disciplinpåföljd. På samma sätt bör skadeståndsansvar kunna uppkomma t. ex. om ett avske— dande har grundats på en felaktig bedömning att en tjänsteförseelse har betraktats som grov (11 kap. 2 & LOA).

Detta innebär inte att det här förordas att ansvaret skall omfatta så- dana bedömningar som avser exempelvis påföljden i ett disciplinärende.

• Sida 39
•  Original

Prop. 1978/79: 84 " 39

Om t.ex. efter tvist myndighetens avgörande rättskraftigt ändras på så sätt, att arbetstagaren åläggs varning i stället för löneavdrag eller ett lägre antal dagars löneavdrag än myndigheten har bestämt, bör detta inte kunna föranleda rätt till skadestånd. Här har ju beslutsinstansens avgörande stått sig i så måtto, att också den överprövande instansen har konstaterat att sådan tjänsteförseelse förelåg som förskyllde disciplinpå- följd. 1 ett sådant fall har myndigheten inte brutit mot någon föreskrift i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA. Inte heller bör något skadestånd kunna utgå, om det slutliga avgörandet innebär fastställelse av myndighetens beslut på det sättet, att tjänsteförseelse an- ses föreligga, låt vara med den ändringen att disciplinpåföljd inte anses påkallad.

Likaså bör skadeståndsansvaret omfatta formaliafel. Ett sådant fel kan vara för handen, om myndighet bryter mot de särskilda handlägg- ningsregler som finns i 14 kap. LOA .

Sammantaget bör alltså ansvar för den offentlige arbetsgivaren kunna inträda vare sig de föreskrifter som har satts åt sidan är av materiellt el— ler av formellt innehåll. Men ansvaret bör inte omfatta sådana fall där lagstiftningen i sig medger valmöjlighet — i t. ex. påföljdsfrågor — och därmed lämnar utrymme för olika bedömningar.

3.3.2. Ekonomiska och ideella skador

Bör det förordade arbetsgivaransvaret — liksom fallet är i privat an- ställning — omfatta såväl ekonomiska som ideella skador eller bör i detta hänseende ske någon form av begränsning, t. ex. till ekonomiska skador?

Med ekonomisk skada brukar förstås sakskada eller personskada eller skada som drabbar en persons allmänna ekonomiska ställning, s. k. all- män förmögenhetsskada. Sistnämnda typ av skada torde bli den vanli- gast förekommande i de här aktuella sammanhangen.

Ekonomisk skada torde normalt inte uppkomma i ärenden om disci- plinansvar, avskedande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA, i den mån arbetstagaren utnyttjar möjligheterna till överprövning av be- slutet i sak.

Nuvarande regelsystem i lag och kollektivavtal ger nämligen i allmän- het garantier för att arbetstagare inte lider någon ekonomisk förlust för det fall att den åtgärd som har vidtagits mot honom senare visar sig ha varit oriktig. Blir en arbetstagare t. ex. avstängd från arbetet enligt 13 kap. 15 LOA, dvs. i samband med tjänsteförseelse eller brott, är han visserligen avtalsenligt skyldig att vidkännas avdrag på sin lön. Men be- finns det sedermera att avstängningen inte har varit påkallad, skall den innehållna lönen betalas ut. Detta följer av 205 1 mom. första stycket allmänna avlöningsavtalet för statliga och vissa andra tjänstemän (AST). Och skulle arbetstagare bli avskedad, får avskedandet ändå inteverk—

• Sida 40
•  Original

Prop. 1978/79: 84 40

ställas förrän beslutet därom har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (17 kap. 1 & LOA). Intill dess har han således rätt att upp- bära både lön och andra anställningsförmåner utan hänsyn till myndig- hetens beslut om avskedande, dock under förutsättning att han inte sam- tidigt är avstängd.

Ibland skulle ekonomisk skada kunna uppkomma för den anställde, exempelvis vid avstängning enligt 13 kap. 2 & LOA i samband med sjuk- dom eller därmed jämförligt förhållande. För sådant fall skall nämligen arbetstagaren vidkännas visst löneavdrag (205 1 mom. andra stycket AST). Men visar det sig senare att avstängningen har varit oriktig, före- ligger ingen skyldighet för myndigheten att utbetala resterande lön.

Likaså kan givetvis ekonomisk skada uppstå i fall där arbetstagaren har rätt i sak men inte har överklagat beslutet i ärendet.

Där ekonomisk skada sålunda uppstår i nu aktuella sammanhang bör skadan naturligen omfattas av det nya ansvaret. Möjligheterna till er- sättning enligt SkL skulle inte påverkas härav (jfr avsnitt 3.4.1 nedan).

Med ideell skada förstås skada av annan än rent ekonomisk art.

Enligt skadeståndsreglerna i den arbetsrättsliga lagstiftningen, där- ibland LAS, är sådan skada ersättningsgill, s.k. allmänt skadestånd. Ar- betstagare och hans organisation anses sålunda böra hållas skadeslösa för den orätt som de kan ha lidit genom att arbetsgivare har satt sina förpliktelser enligt lag eller avtal åt sidan.

I de ärenden på det statliga och statligt lönereglerade området som nu behandlas kan samma frågeställning om allmänt skadestånd uppkomma, om myndighet gör sig skyldig till åsidosättande av formella föreskrifter eller till en oriktighet i bedömningen av förutsättningarna för att för- anstalta om åtgärden i fråga, t. ex. avskedande. Sådana fall bör — som uttalats —— omfattas av det utökade skadeståndsansvaret.

Har arbetsgivaren sålunda gjort ett formellt fel eller t. ex. grundat ett avskedande enligt 11 kap. 2 % LOA på en tjänsteförseelse, som myndig- heten oriktigt har bedömt som grov, bör det obehöriga avskedandet kunna medföra rätt till allmänt skadestånd för den enskilde.

Till skillnad från annat skadestånd kan exempelvis enligt LAS all- mänt skadestånd tillerkännas inte bara den drabbade arbetstagaren utan också en facklig organisation. Arbetstagarorganisation har nämligen ett berättigat intresse av att bl. a. bestämmelserna i de arbetsrättsliga lagarna följs i förhållandet mellan myndigheten som arbetsgivare på ena sidan och organisationen och dess medlemmar på andra sidan. Det förordas därför att organisation i ett fall som det nyss anförda skall kunna er- hålla allmänt skadestånd.

Det sagda leder sammanfattningsvis till att någon begränsning i ska- deståndsansvaret till vissa typer av skador inte förordas. Det utökade skadeståndsansvaret avses t.o.m. få sin huvudsakliga betydelse i andra hänseenden än på det ekonomiska planet.

• Sida 41
•  Original

Prop. 1978/79: 84 ' ”_ 41

3.3.3 Myndighets ansvar Det nya ansvaret skulle som framgått omfatta myndighets åsidosät- tande av föreskrifter i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA.

Nämnda föreskrifter avser alla anställningar hos staten, även hos riks- dagen eller dess myndigheter, och alla anställningar hos allmän försäk— ringskassa. Men de avser också statligt reglerade anställningar hos kom- mun, landstingskommun, kommunalförbund, församling, kyrklig samfäl- lighet eller skogsvårdsstyrelse eller hos annan allmän inrättning, dock inte prästerliga tjänster (1 kap. 1 och 5 åå LOA). Med statligt reglerad anställning förstås i detta sammanhang sådan anställning där enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen avlöningsförmånerna skall fastställas under medverkan av regeringen eller av myndighet som regeringen be- stämmer, t. ex. statens avtalsverk (2 kap. 1 5).

Kort sagt skulle ansvaret komma att omfatta främst statliga tjänster och lärartjänster. Myndighetsbrott mot t.ex. de speciella ansvarsregler som i en del fall gäller för krigsmän, medicinalpersonal och veterinärer skulle däremot inte beröras av den nya ordningen.1

Det nya ansvaret bör åvila den myndighet som på den offentlige ar- betsgivarcns vägnar prövar rättsfrågan och därvid meddelar det oriktiga beslutet i personalärendet.

Detta innebär att ansvaret i fråga om statsanställda skall drabba sta- ten.

Vidare kan ansvaret drabba staten också när det gäller arbetstagare hos annan än staten, dvs. hos kommun eller annan allmän inrättning, nämligen om det är en statlig myndighet som har meddelat beslut i frå— gan. F. 6. skall staten numera anses som arbetsgivare i tvist som rör be— slutet (15 kap. 85 LOA). Det kan gälla lärare och andra arbetstagare med statligt reglerade tjänster.

Några extra anslag till statsmyndigheterna torde reformen inte böra föranleda.

Av det anförda följer också att ansvaret bör åligga kommunal eller annan icke statlig myndighet, om beslutet meddelats av denna.

3.3.4. Beslutsfattarens ansvar

Någon särskild reglering bör inte införas vad gäller skadeståndsansva- ret för den eller de beslutsfattare som har medverkat till eller fattat det skadebringande beslutet.

Har beslutsfattaren medverkat till eller fattat beslutet i sin tjänst, bör således både det personliga ansvar och den långtgående begränsning därav som föreligger inom den privata sektorn gälla även för de fall som avses med den nya ordningen.

1 Jfr 10 kap. 45 LOA. Vissa ansvarsfrågor inom hälso- och sjukvården ut- reds f. 11. av medicinalansvarskommittén (S 1974: 02).

• Sida 42
•  Original

Prop. 1978/79: 84 43

På samma sätt som vid t. ex. brott mot LAS kan en skadeståndsskyl— dig arbetsgivare enligt t. ex. allmänna kontraktsrättsliga regler sålunda visserligen vända sig mot den beslutsfattande arbetstagaren och kräva denne på skadestånd för vad han själv har fått ge ut. Arbetstagarens an- svar begränsas dock regelmässigt genom tillämpning av 4 kap. 1 & SkL. Samma blir förhållandet om arbetstagare genom brott åsamkat sin ar- betsgivare en sådan ren förmögenhetsskada varom här är fråga (jfr 1.2.2). Men inte minst när det gäller offentlig tjänst torde det te sig ganska främmande att göra en arbetstagare personligen ansvarig för ar- betsgivarens ekonomiska förlust genom att denne ålagts skyldighet att utge skadestånd till en annan arbetstagare hos sig.

Man torde ha fog för att gå ut från att skadeståndsansvaret i de flesta fallen kommer att stanna på myndigheten (jfr dock 5. 31).

3.3.5. Ersättningsbeloppen

De skadeståndsbelopp som skall komma i fråga måste kunna anpassas till omständigheterna i det särskilda fallet. De bör sålunda kunna helt el- ler delvis jämkas på samma sätt som enligt 38% LAS eller 605 MBL. Detta innebär att jämkning också kan ske när arbetstagaren själv genom sitt agerande har bidragit till arbetsgivarens misstag. Ledning får härvid sökas i arbetsdomstolens praxis i fråga om privat anställning. Exempel— vis i fråga om avskedande finns en väl utbildad rättspraxis. Gäller saken disciplinpåföljd eller annan åtgärd som är att betrakta som mindre in— gripande gentemot arbetstagaren, bör skadeståndsbeloppet naturligtvis sättas i motsvarande mån lägre.

Att det sagda bör gälla i fråga om materiella felbedömningar faller sig naturligt. I fråga om formaliafel skulle visserligen kunna hävdas att skäl saknas för en åtskillnad i skadeståndsbeloppens storlek i ärenden av olika slag. Det skulle således inte föreligga någon skillnad i styrkan på kravet att följa den föreskrivna handläggningsordningen i det ena eller andra slaget av ärenden. Mot detta kan sägas att formaliareglerna givet- vis har utformats med syfte just att bl.a. skydda arbetstagaren mot rättsförluster och att risken för skada vid sådana förluster varierar be- roende på ärendets art. Vad som nyss har anförts om jämkning av ska- deståndsbeloppens storlek bör således —— när omständigheterna föranle— der detta —— kunna beaktas också när det gäller bestämmande av skade- stånd för formella fel.

3.3.6 Preskription m. ut.

En underrättelseplikt om skadeståndsanspråk och frist för väckande av talan om skadestånd enligt de nya reglerna bör finnas.

[ uppsägningfall och i fall som gäller varsel och överläggning inför avskedande eller underrättelse om avstängning tillämpas här 40 & LAS. Samma regler bör tillämpas i de nu aktuella fallen.

• Sida 43
•  Original

Prop. 1978/79: 84 " 43

3.4 Konkurrensfrågor m. m.

Hur skulle ett skadeståndsansvar av föreslagen beskaffenhet förhålla sig till det ansvar för den offentlige arbetsgivaren som nu gäller enligt SkL, LAS, MBL, studieledighetslagen rn. fl. lagar?

Några problem uppkommer knappast i detta hänseende och någon särskild reglering av förhållandet mellan de olika regelsystemen torde inte behövas. Men ett par kommentarer i frågan synes ändå vara på sin plats.

I fråga om konkurrensen mellan olika lagar bör på nytt framhållas att det enligt allmänna civilprocessregler är den skadelidande och hans motpart som drar upp ramen för en eventuell rättegång. Här bortses na- turligtvis från sådana regler som skall beaktas av domstolen självmant. Domstolen är alltså i princip bunden av yrkanden, invändningar, grun- der och lagregler som parterna åberopar i målet.

3.4.1. Skadeståndslagen

De nya regler som skall föreslås i denna rapport blir speciallag i för- hållande till SkL, dvs. de har företräde framför den lagen.

Enligt de nya bestämmelserna skall den skadelidande arbetstagaren få klart större möjligheter till skadestånd än enligt SkL. Som har framgått av det föregående, begränsas ansvaret enligt SkL nämligen genom bl. a. standardregeln och passivitetsregeln och genom att ansvaret inte omfat- tar rena felbedömningar. Detta gäller skada av både ekonomisk och ideell natur.

Ersättningsgill ideell skada föreligger enligt SkL f.ö. bara i mycket begränsad omfattning. Det gäller lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten, genom annat ofredande som innefattar brott, genom brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar eller olovlig avlyssning eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning (1 kap. 3 5). Dylik skada torde knappast bli aktuell i samband med de ärenden som omfattas av förslaget.

Sådant skadestånd som främst är av intresse i detta sammanhang, dvs. allmänt skadestånd, är således inte möjligt att erhålla enligt SkL.

3.4.2. Anställningsskyddslagen

Även i förhållande till LAS blir den föreslagna ordningen att anse som speciallag, låt vara att de regler som föreslås i sig kan utgöra en hänvisning till dem i LAS. Genom en sådan lagstiftningsmetod skulle man f. ö. undgå problem med lagkonkurrens.

Förslaget innebär en betydande förbättring för skadelidande arbetsta- gare, cftersom LAS nu ger en mycket begränsad rätt till skadestånd i de fall som omfattas av förslaget.

• Sida 44
•  Original

Prop. 1978/79: 84 44

3.4.3. Medbestämmandelagen

Det förordade ansvaret omfattar endast åsidosättande av författning, inte åsidosättande av kollektivavtal. Men bl. a. arten av disciplinpåföljd kan regleras i avtal (jfr 10 kap. 3 % LOA). Enligt MBL kan skadestånds- ansvar uppkomma bl.a. vid brott mot kollektivavtal. Förslaget reser därför frågan i vad mån MBL:s skadeståndsregler avses bli tillämpliga, om myndighet exempelvis i ett disciplinärende skulle sätta åsido en av- talsregel.

När det gäller gränsdragningen mellan skadeståndsreglerna i LAS och motsvarande bestämmelser i MBL eller äldre lag har bl. a. uttalats att förhållanden som regleras i eller har sitt ursprung i annan lag än MBL också bör bedömas enligt den andra lagen, om inte avtalet uttryckligen föreskriver annat (jfr aVSnitt 1.3.3), givetvis under förutsättning att den lagen kan anses som speciallag i förhållande till MBL.

Motsvarande bör gälla i fråga om förhållandet mellan de nya reglerna och MBL. En sådan lösning harmonierar också med vad som gäller i fråga om arbetstagares skadeståndsskyldighet enligt MBL (jfr avsnitt 1.3.2 ). Ansvaret bör där visserligen i de flesta fall regleras enligt MBL, men med beaktande av grunderna för SkL.

Som exempel på tillämpningen av det sagda kan tas vad som har för- ordats om talefrister. Om regler därom tas in i LOA, avses de därmed gälla också för talan om skadestånd vid brott mot sådant kollektivavtal som har trätt i stället för motsvarande dispositiva regler i LOA eller LAS. Detta betyder att fristerna i MBL inte avses bli tillämpliga i sådant fall.

3.4.4. Studieledighetslagen m. fl. lagar

Samordningen mellan den föreslagna ordningen och den som gäller enligt skadeståndsreglerna i studieledighetslagen bör lösas på samma sätt som har skett beträffande förhållandet mellan LAS och studieledighets- lagen (jfr avsnitt 1.2.1.2). Om en part för ogiltighetstalan enligt studiele- dighetslagen i ärende om avskedande jämsides med talan om skadestånd skulle således skadeståndstalan grundas på de nya reglerna. Om parten däremot för endast skadeståndstalan, skall i stället studieledighetslagens egna skadeståndsregler tillämpas. Detta får dock ingen betydelse i sak, om de olika bestämmelserna ges samma innehåll. I sammanhanget torde f. ö. den typ av resonemang som har förts i fråga om förhållandet mel- lan LAS och annan arbetsrättslig lagstiftning kunna tjäna till ledning (prop. 1974: 88 s. 185 f; jfr avsnitt 1.3.3 i denna rapport).

Motsvarande bör tillämpas i fråga om förhållandet mellan förslaget och de skadeståndsbestämmelser som finns i lagen om förbud mot upp- sägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av värnplikts-

• Sida 45
•  Original

Prop. 1978/79: 84 i" ' " 45

tjänstgöring rn. m., i lagen om rätt till ledighet och lön vid deltagande i svenskundervisning för invandrare och i föräldraledighetslagen eller där- emot svarande ny lag.

3.5. Frågor rörande justitie- och regeringsråd

Speciella föreskrifter reglerar frågor om åtgärder riktade mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.

Enligt 12 kap. Så andra stycket regeringsformen tillkommer det så- lunda högsta domstolen att pröva huruvida justitieråd eller regeringsråd enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas från eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning (jfr vidare 15 kap. Sä LOA, 3 kap. 3ä andra stycket och 57 kap. rättegångsbalken; även prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 226).

Eftersom högsta domstolens beslut inte kan överklagas utan vinner laga kraft omedelbart, är det normalt sett inte möjligt att konstatera om något fel har begåtts.

Denna omständighet talar närmast för att det skulle vara uteslutet med skadeståndsansvar på grund av högsta domstolens beslut.

SkL öppnar emellertid en viss möjlighet till skadeståndstalan även i hithörande fall.

Enligt 3 kap. 25 skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Talan om ersättning enligt detta lagrum får föras med anledning av beslut av bl. a. högsta domstolen, om beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 5). Därmed åsyftas upphävande eller ändring med tillämpning av särskilda rättsmedel, t. ex. resning, eller av självrättelse.

Anledning saknas att i de nu aktuella sammanhangen gå ifrån de principer som sålunda har fastslagits genom SkL. Dessa principer bör således äga tillämpning även för det fall att skada skulle orsakas justitie- råd eller regeringsråd i ärende om avskedande, avstängning eller läkar- undersökning.

De nya ansvarsreglerna får karaktär av speciallag i förhållande till SkL och behöver därför bara omfatta de avvikelser från SkL som åsyf- tas. Någon särskild hänvisning till 3 kap. 7 & SkL behöver alltså inte gö- ras. Nämnda lagrum blir ändå tillämpligt på det utvidgade ansvaret.

3.6. Den lagtekniska lösningen

Av föregående ställningstaganden följer att ett skadeståndsansvar bör föreskrivas för myndighet, som i ärende om disciplinansvar, avske- dande, avstängning eller läkarundersökning enligt LOA bryter mot före- skrift i LOA eller i författning som har meddelats med stöd av LOA.

• Sida 46
•  Original

Prop. 1978/79: 84 46

En bestämmelse av detta innehåll bör alltså tas in i LOA, lämpligen i 14 kap. 11 5.

Vad gäller de tidigare behandlade frågorna om vilka slags skador som skall vara ersättningsgilla, vem som skall vara berättigad till skadestånd, möjligheterna till jämkning av skadeståndet och vilka underrättelse- och talefrister som skall gälla, uppnås det åsyftade resultatet enklast genom en uttrycklig hänvisning i LOA till reglerna därom i LAS, dvs. till 38— 40 55.

Till undvikande av missförstånd bör framhållas att om myndighet har brutit mot föreskrift, som har meddelats med stöd av LOA, så inträder samma ansvar som vid åsidosättande av en LOA-regel. Detta blir fallet t. ex. om myndighet underlåter att enligt 225 anställningsförordningen (1965: 601; omtryckt 1976: 863, ändrad 1977: 828) inhämta utlåtande från läkare huruvida arbetstagare bör undergå läkarundersökning (jfr 13 kap. 25 LOA). Detsamma bör gälla t. ex. brott mot föreskrifterna om storleken av löneavdrag i 205 anställningsförordningen (jfr 10 kap. 25 LOA).

Utformningen av ansvaret för arbetstagare, som har deltagit i det be- slut som medfört skadeståndsskyldighet för arbetsgivaren, kräver ingen särskild reglering i LOA (jfr s. 41).

Förslaget kan lämpligen genomföras den 1 januari 1979.

B ARBETSGIVARANSVARET I VISSA RÄTTSTVISTER 1 Bakgrund

På de flesta punkter följer LOA principen att behörigheterna att an- ställa och att entlediga bör följas åt. Sålunda skall frågor om uppsäg— ning, entledigande vid ålder som anges i pensionsavtal, entledigande på grund av sjukdom m.m. och entledigande på egen begäran från statligt reglerad tjänst (7 kap. 2—4 och 9 55) i regel prövas av samma myndig- het som tillsätter tjänsten (15 kap. 15 första stycket). Prövningen kan emellertid också anförtros myndighet som regeringen bestämmer. Sådan delegering kan ske antingen genom föreskrift eller genom särskilt beslut. Anmärkas kan att bl. a. frågor om entledigande av fullmaktshavare i visst fall (7 kap. 5 5) i regel prövas av regeringen (15 kap. 15 andra stycket).

Det anförda innebär att statlig myndighet i en del fall, där man inte har utnyttjat möjligheten att delegera entlediganderätten, har att pröva frågor om entledigande också när det gäller arbetstagare hos annan ar- betsgivare än staten, t. ex. hos kommun. På lärarområdet, exempelvis, kan statlig myndighet ha att både pröva fråga om uppsägning och full- göra andra uppgifter som enligt LAS ankommer på arbetsgivaren i sam-

• Sida 47
•  Original

Prop. 1978/79: 84 ' 47

band därmed (18 kap. 8 b5 första stycket skolförordningen 1971: 235; 8 b 5 ändrad senast 1976: 938).

Men om tvist i saken skulle uppkomma, kan i stället den icke-statlige arbetsgivaren vara den anställdes motpart. Sålunda omfattar exempelvis det anförda åliggandct för statlig myndighet cnligt skolförordningen till ingen del befogenhet att företräda den kommunale arbetsgivaren i rätts- tvist som rör uppsägningsbeslutet (18 kap. 8 b 5 sista stycket).

När det är fråga om disciplinansvar, avskedande, avstängning eller lä- karundersökning enligt LOA, tillämpas numera en annan ordning.

Om en statlig myndighet beträffande en arbetstagare hos annan ar- betsgivare än staten har meddelat beslut i frågan, skall staten sålunda anses som arbetsgivare i tvist som rör beslutet (15 kap. 8 5 LOA). Detta gäller dels arbetstagare hos allmän försäkringskassa, dels —— med undan- tag för präster — arbetstagare med statligt reglerad anställning hos kommun. landstingskommun, kommunalförbund, församling, kyrklig samfällighet eller skogsvårdsstyrelse eller hos annan allmän inrättning (jfr ] kap. 1 och 5 55 LOA).

I tvist som nu avses företräds staten såväl vid som utom domstol i re- gcl av statens avtalsverk (1 och 9 55 förordningen 1976: 1021 om stat- liga kollektivavtal, m.m.; ändrad senast 1977: 1049). Ev. skadestånds- ansvar åvilar självfallet den myndighet som har stått för det omtvistade beslutet.