SOU 2021:92
Åtgärder i gränsnära områden
Till statsrådet Mikael Damberg
Regeringen beslutade den 5 mars 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till om Polismyndigheten har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden (dir. 2020:23). Den 10 juni 2021 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden (dir. 2021:43).
Justitierådet Stefan Reimer förordnades som särskild utredare från och med den 5 mars 2020.
Till sakkunniga förordnades från och med den 17 april 2020 kansliråden Håkan Sellman och Oskar Jöberger samt rättssakkunnige Marcus Westman. Som experter att biträda utredningen förordnades samma dag advokaten Johanna Björkman, juristen Ida Forss, Polismyndigheten, verksjuristen Daniel Gottberg, Tullverket, polisinspektören Sofie Hogen, Polismyndigheten, verksjuristen Helen Johansson, Kustbevakningen, numera utvecklingschefen Eric Nordberg, Polismyndigheten och datarådet Agneta Runmarker, Integritetsskyddsmyndigheten. Den 2 november 2020 entledigades Marcus Westman som sakkunnig och samma dag förordnades i stället rättssakkunniga Carolina Wiger som sakkunnig.
Hovrättsassessorn Johanna Helevirta har varit sekreterare i utredningen sedan den 9 mars 2020.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Åtgärder i gräns-
nära områdenSOU 2021:92. Utredningens arbete har bedrivits i nära
samråd mellan den särskilde utredaren och utredningens experter och sakkunniga. Deras bidrag med kunskap och erfarenheter inom aktuella rättsområden har varit mycket värdefullt. Experterna och de sakkunniga har ställt sig bakom huvuddragen i utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Skilda uppfattningar beträffande enskilda förslag och bedömningar kan förekomma utan att detta har kommit till särskilt uttryck.
Utredningens uppdrag är med detta slutfört.
Stockholm i november 2021
Stefan Reimer
/Johanna Helevirta
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningens uppdrag har varit att överväga om främst Polismyndigheten har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå förändringar av regelsystemet.
Syftet har varit att säkerställa svenska myndigheters förmåga att kontrollera utlänningars vistelserätt och bekämpa brott i gränsnära områden, något som ytterst kan ha betydelse för det framtida behovet av att ha en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gränserna, dvs. vid gränsen mellan Sverige och andra Schengenländer.
Problembild och inriktning
Sverige har sedan november 2015 haft en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gränserna. Statistik visar att inresekontroller, som endast genomförs på vissa platser i landet, leder till ett relativt stort antal åtgärder, framför allt nekad inresa och avvisning. Vidare visar erfarenheterna att det sannolikt finns ett förhållandevis stort mörkertal gällande olovliga gränspassager in i landet. Samtidigt är gränsöverskridande brottslighet ett allvarligt problem som inte bara bidrar till ökad vålds-, narkotika- och tillgreppsbrottslighet inne i landet, utan också belastar samhället på andra sätt, t.ex. genom systematiskt missbruk av välfärdssystemet.
Som exempel kan nämnas att den organiserade tillgreppsbrottslighet som utförs av internationella brottsnätverk beräknas medföra stora kostnader för både enskilda och samhället då stöldgods till ett uppskattat värde om ca två miljarder kronor förs ut ur Sverige varje år. Även annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet förekommer i betydande utsträckning, t.ex. människohandel samt narkotika-
och vapenbrottslighet. Användning av illegal arbetskraft från andra länder är också ett alltmer uppmärksammat problem.
Det dödliga våldet har ökat i Sverige och består numera i stor utsträckning av skjutningar i den kriminella miljön. Narkotikamarknaden bedöms ha en stark koppling till den ökade våldsanvändningen. Det står klart att narkotika, liksom en stor del av de vapen som används, transporteras in i Sverige över gränsen.
Den enskildes förtroende för det allmännas förmåga att upprätthålla tryggheten i samhället bygger bl.a. på att det klarar av att förebygga, utreda och lagföra brott. Gränsen och de gränsnära områdena är strategiskt viktiga platser för arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten och också för att kontrollera personers vistelserätt. På sådana platser förekommer stora trafikflöden som också används av kriminella aktörer, bl.a. för att transportera illegala varor och stöldgods. Platserna är också nödvändiga att passera vid inresa i landet och därmed även intressanta i arbetet med att fånga upp irreguljär migration, däribland illegal arbetskraft. Möjligheten att upptäcka sådan brottslighet eller olovlig vistelse och att vidta effektiva åtgärder är därför som störst i dessa områden.
Återinförandet av gränskontroller vid den inre gränsen är avsett som en tillfällig åtgärd och medlemsländerna har av Europeiska kommissionen uppmanats att ge intensifierade polisiära åtgärder i gränsområdena företräde framför införd eller förlängd gränskontroll. I flera Schengenländer finns också särskilda regelverk för åtgärder i områden i anslutning till de inre gränserna.
Det är vår bedömning att det nu finns starka skäl att i Sverige ge främst Polismyndigheten särskilda befogenheter i gränsnära områden, för att möjliggöra ett intensifierat arbete där och på så sätt förbättra möjligheterna att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och kontrollera personers vistelserätt. Vi bedömer särskilt att möjligheterna att bedriva ett underrättelsebaserat arbete bör utvidgas. Vi lämnar mot den bakgrunden förslag som medför utökade möjligheter att använda kamerabevakning och en rätt att göra selektiva ingripanden för att förebygga brott och för att kontrollera vistelserätt.
Utredningens förslag fokuserar främst på Polismyndighetens befogenheter i gränsnära områden, men gäller även Tullverkets och Säkerhetspolisens användning av kamerabevakning i brottsbekämpningen samt Kustbevakningens befogenheter vid inre utlänningskontroll i gränsnära områden.
Våra förslag
En ny lag för gränsnära områden
Den nya lagens geografiska tillämpningsområde
Vi föreslår att det ska införas en ny lag med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Med gränsnära områden avses i den nya lagen – flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i
närheten av sådana flygplatser, – hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlan-
det och områden i närheten av sådana hamnar, – gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och
områden i närheten av sådana gränsövergångar, – broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och om-
råden i närheten av sådana förbindelser, – tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i när-
heten av sådana stationer, och – andra platser som omfattas av en tidsbegränsad föreskrift som
meddelats med stöd av en s.k. ventilbestämmelse i lagen.
De befogenheter som regleras i den nya lagen gäller i princip endast i de gränsnära områdena. Ett ingripande som påbörjas inom ett sådant område ska dock få fortsätta utanför området om den som det riktas mot lämnar området och ingripandet direkt fullföljs.
Lagens huvudsakliga innehåll och förhållandet till annan lagstiftning
Vi föreslår utökade befogenheter för Polismyndigheten i gränsnära områden i tre olika avseenden: – utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla
vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning, – utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och nya
befogenheter kopplade till sådana kontroller, samt
– utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande
syfte.
I vissa delar tillkommer befogenheterna även andra brottsbekämpande myndigheter än Polismyndigheten, nämligen Kustbevakningen, Säkerhetspolisen och Tullverket.
I syfte att göra regleringen lättillgänglig och överskådlig ska de nya befogenheterna samlas i en ny lag om gränsnära områden.
Lagen ska komplettera befintlig lagstiftning. Utöver den nya lagen, som enbart gäller i gränsnära områden, kommer alltså samma regelverk som gäller i landet i övrigt att vara tillämpligt. Lagen gäller således vid sidan av bl.a. polislagen (1984:387), rättegångsbalken och utlänningslagen (2005:716). I den mån lagens bestämmelser reglerar behandling av personuppgifter kompletterar den även övrig dataskyddsrättslig reglering.
Kamerabevakning och personuppgiftsbehandling
Teknikutvecklingen medför ständigt nya möjligheter för de brottsbekämpande myndigheternas arbetssätt. Det framstår som en självklar målsättning att göra det möjligt för myndigheterna att använda sig av kamerabevakning som ett verktyg för att kunna utföra ett effektivt arbete i brottsförebyggande och trygghetsskapande syfte.
Polismyndigheten, liksom andra brottsbekämpande myndigheter, har ett stort behov av information rörande både konkreta brott och brottslig verksamhet i allmänhet. Myndigheterna behöver i olika typer av sammanhang ha möjlighet att samla in, bearbeta, analysera och lagra uppgifter av olika slag, däribland personuppgifter. Detta sker huvudsakligen inom ramen för myndigheternas underrättelseverksamhet. En stor del av underrättelseverksamheten handlar om att analysera större informationsmängder i syfte att ta fram normalbilder och avvikelser och därigenom hitta mönster. Information som utvinns på detta sätt kan också vara av betydelse för den verksamhet som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt.
Den dataskyddsrättsliga reglering som är tillämplig i den brottsbekämpande verksamheten ger redan i dag goda möjligheter att behandla personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning. Eftersom de gränsnära områdena är centrala platser för bekämpningen av
gränsöverskridande brottslighet och för kontrollen av utlänningars vistelserätt är en viss särreglering för områdena ändå motiverad.
Ett nytt undantag från kamerabevakningslagens krav på en dokumenterad intresseavvägning
Enligt den nuvarande regleringen i kamerabevakningslagen (2018:1200) ska Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Säkerhetspolisen som huvudregel bedöma om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. En sådan bedömning ska göras innan kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde påbörjas och bedömningen ska dokumenteras. Från huvudregeln görs ett antal undantag, bl.a. för automatisk hastighetsövervakning och bevakning av flygplatsområden och vissa andra stations- eller hållplatsområden.
Det finns i dag ingen enhetlig reglering för de platser som enligt utredningens definition utgör gränsnära områden. I syfte att underlätta för myndigheterna och för att undvika tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem föreslår vi att de gränsnära områdena huvudsakligen ska regleras på ett och samma sätt.
Med hänsyn till de gränsnära områdenas strategiska betydelse för gränsöverskridande brottslig verksamhet och irreguljär migration bedömer vi att det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kamerabevakning i dessa områden och att intresset väger tyngre än enskildas intresse av att inte bli bevakade. Vi bedömer också att behovet av att kunna bedriva kamerabevakning i dessa områden kan förväntas vara konstant över tid. Vi föreslår därför att kravet på dokumenterad intresseavvägning tas bort för Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Säkerhetspolisen i fråga om bevakning av gränsnära områden och av vissa tillfartsvägar till dessa områden. Som tillfartsvägar räknas allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom 20 km från ett gränsnära område.
Förslaget förväntas underlätta och snabba på processen för myndigheterna att starta upp kamerabevakning och minska den administrativa bördan.
En specialreglering avseende behandling av fordonsuppgifter
Trafiken i de gränsnära områdena är en viktig informationskälla, bl.a. i arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Vår bedömning är att de brottsbekämpande myndigheterna har ett berättigat intresse av att samla in och på andra sätt behandla uppgifter om denna trafik med hjälp av modern kamerateknik. Användningen av tekniken är, enligt vår uppfattning, en förutsättning för att arbetet ska kunna bedrivas effektivt.
Något som kan vara särskilt användbart i gränsnära områden är kamerabevakning med tekniska verktyg för objektsigenkänning, t.ex. automatisk igenkänning av registreringsskyltar (ANPR, Automatic Number Plate Recognition). Sådan teknik används i dag av Tullverket som ett verktyg inom tullkontrollverksamheten, men också av Polismyndigheten inom ramen för trafikkontrollverksamheten. Bland de fordonsuppgifter som är av intresse i det polisiära arbetet finns inte bara registreringsnummer, utan även uppgifter om t.ex. fordonsmodell, färg eller registreringsland. Fordonsuppgifter, framför allt registreringsnummer, kan ibland hänföras till en fysisk person och uppgifterna utgör då personuppgifter. Behandlingen av uppgifterna styrs då av den dataskyddsrättsliga regleringen.
En central fråga när det kommer till behandling av personuppgifter inom underrättelseverksamheten är hur länge uppgifterna får behandlas. Det finns inget generellt svar på den frågan i dag utan svaret beror på omständigheterna, exempelvis vad som behandlas och för vilka ändamål. Som redan nämnts ger gällande regelverk goda möjligheter till behandling, däribland lagring, av personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning. Enligt vår bedömning av rättsläget bör videomaterial från gränsnära områden redan i dag i regel kunna lagras i obearbetat skick i upp till två månader för syften inom den brottsbekämpande verksamheten och längre än så när behandlingen sker för särskilda syften, exempelvis i ett underrättelseärende eller en brottsutredning.
När det gäller fordonsuppgifter som samlats in genom kamerabevakning i ett gränsnära område anser vi dock att en något längre tids behandling av uppgifterna kan godtas. Det är fråga om uppgifter som endast indirekt kan härledas till en identifierbar person. Så länge uppgifterna inte omfattar identifierbara ansiktsbilder på förare eller passagerare utgör uppgifterna i regel inte heller känsliga personupp-
gifter. Vi föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse som innebär att uppgifter om fordon som har samlats in genom kamerabevakning i ett gränsnära område, eller av anslutande tillfartsvägar, alltid får behandlas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket i sex månader efter det att de samlades in.
En förutsättning är att syftet med behandlingen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Bestämmelsen gäller även uppgift om tid och plats för fordonets passage av en kamera. Bestämmelsen gäller däremot aldrig uppgift i form av bild av en enskild som kan identifieras.
Bestämmelsen innebär att information om alla fordonspassager inom gränsnära områden kan samlas in och bearbetas eller analyseras. Bestämmelsen ger dock som framgått i sig ingen rätt att behandla uppgifter om identifierade enskilda individer.
Förslaget förväntas medföra bättre förutsättningar för myndigheterna att få underlag till underrättelsebaserade ingripanden, men kommer också utgöra ett effektivt verktyg i det brottsutredande arbetet.
Inre utlänningskontroller
En ny grund för inre utlänningskontroll
Dagens bestämmelser om inre utlänningskontroll, som finns i 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716), förutsätter att det finns grundad anledning att anta att en viss person saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller att det annars finns särskild anledning till kontroll. Dessa förutsättningar är inte i första hand anpassade för en underrättelsebaserad kontrollverksamhet, även om profilbaserade kontroller kan ske i viss utsträckning.
I syfte att möjliggöra ett mer underrättelsestyrt arbete och fler selektiva kontroller föreslår vi att förutsättningarna för att utföra kontroll av utlänningars vistelserätt i gränsnära områden ska utvidgas genom att det införs en ny grund för sådana kontroller.
Vi föreslår att Polismyndigheten och Kustbevakningen ska få göra inre utlänningskontroller i ett gränsnära område även när det finns anledning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet.
Kravet innebär att kontroller inte får ske helt slumpmässigt och inte heller vidtas på grundval av allmänna spekulationer eller antaganden. I stället måste de grundas på faktiska omständigheter, t.ex. källinformation eller underrättelser, som visar att det typiskt sett föreligger en förhöjd risk för vistelse i strid med gällande regelverk och därför finns ett behov av att genomföra kontroller. Det som möjliggörs är alltså kontroller som riktar sig mot en viss bestämd krets av personer. Om Polismyndigheten exempelvis utifrån tidigare kontrollverksamhet eller underrättelseuppgifter har kunskap om att det vid vissa tidpunkter på en viss plats förekommer irreguljär migration kan samtliga, eller en del av, de personer som passerar platsen vid den aktuella tidpunkten tas ut för genomförande kontroll med stöd av bestämmelsen. Lite förenklat kan sägas att det rör sig om bl.a. selektiva stickprovskontroller, dvs. stickprovskontroller som grundar sig på ett underlag eller en profil för selekteringen. Som exempel kan nämnas att vissa personer bland passagerarna på en ”riskflight” slumpvis väljs ut för en kontroll.
För att säkerställa förenligheten med EU-rätten och att kontrollerna inte får samma verkan som gränskontroller föreslår vi att det införs ett förbud mot systematiska kontroller. I vårt förslag till förordning med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden anges närmare föreskrifter som behövs för att förbudet ska upprätthållas.
En möjlighet att söka efter och omhänderta pass och andra identitetshandlingar
För att kontrollverksamheten i gränsnära områden ska bli effektiv föreslår vi att kontrollrätten ska åtföljas av nya befogenheter att söka efter och omhänderta pass och andra identitetshandlingar. Sannolikheten för att personer bär med sig sådana handlingar i gränsnära områden är hög och därmed kan åtgärderna förväntas vara effektiva.
Vi föreslår att det i den nya lagen ska införas en bestämmelse som innebär att en polisman eller en kustbevakningstjänsteman i samband med en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område får kroppsvisitera en utlänning för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Detta ska kunna få ske i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i Sverige, när utlänningen inte efterkommer en begäran att visa upp
pass eller andra handlingar som visar hans eller hennes identitet och rätt att uppehålla sig här. Vi föreslår också att transportmedel ska få genomsökas under samma förutsättningar och för samma ändamål.
Vi föreslår vidare att Polismyndigheten eller Kustbevakningen ska få omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar för det fall det i samband med en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i Sverige eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd eller rätt att vistas i landet på annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna i regel återlämnas till honom eller henne. Om utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det ska handlingarna också återlämnas.
En möjlighet att eftersöka personer som gömmer sig i transportmedel
För att säkerställa att kontrollverksamheten blir effektiv föreslår vi vidare att en polisman eller en kustbevakningstjänsteman ska ha rätt att, i ett gränsnära område, genomsöka ett transportmedel för att eftersöka personer som kan bli föremål för en inre utlänningskontroll. Detta får inte göras helt slumpmässigt utan åtgärden måste grundas på exempelvis underrättelser som ger skäl att misstänka att personer vid en viss tidpunkt och viss plats reser in utan tillstånd, exempelvis genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar eller andra transportmedel.
Sammantaget förväntas förslagen i denna del förbättra förutsättningarna att säkra efterlevnaden av reglerna om rätt till vistelse i landet och på sikt, tillsammans med övriga lämnade förslag, minska behovet av att ha gränskontroller vid den inre gränsen. Förslagen kan också antas bidra till snabbare och effektivare verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning.
Ingripanden i brottsförebyggande syfte
I dag finns endast mycket begränsade möjligheter att vidta polisiära åtgärder i brottsförebyggande syfte. För användning av tvångsmedel krävs i regel i stället att det föreligger en misstanke om ett konkret
brott. Vi bedömer att det är viktigt att utvidga polisens möjligheter att göra brottsförebyggande ingripanden i gränsnära områden.
Vi föreslår att en polisman, i ett sådant område, ska få kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel under förutsättning att det finns anledning att anta att det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet mer än ett års fängelse.
Det ska alltså vara fråga om brottslig verksamhet av det slag där själva rörelsen över gränsen utgör en central del av den brottsliga verksamheten eller brottsupplägget. Det ska också vara fråga om brottslig verksamhet av viss kvalificerad art. Det krävs dock inte att misstanken avser något konkret brott eller någon konkret gärningsman.
Att det ska finnas anledning att anta att åtgärden behövs innebär att åtgärder inte får vidtas helt slumpmässigt och inte heller enbart grundas på allmänna spekulationer eller antaganden. Åtgärderna måste alltid grundas på faktiska omständigheter som ger skäl för åtgärden, såsom källinformation, underrättelser eller tips från utländska myndigheter. Syftet är att möjliggöra att åtgärder kan företas i brottsspaningssyfte och att åtgärder bl.a. genom användandet av selektiva stickprovskontroller kan riktas mot ett urval av personer som tas ut, selekteras, utifrån en matchning mot en riskprofil eller annan välgrundad information som ger anledning till ingripandet.
Om Polismyndigheten exempelvis utifrån underrättelseuppgifter har kunskap om att skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträckning används i gränsöverskridande brottslig verksamhet, t.ex. organiserad tillgreppsbrottslighet, kan riktade insatser göras. Åtgärder kan vidtas mot samtliga, eller en del av, de fordon som passar in på den angivna profilen utan att en konkret brottsmisstanke kan riktas mot någon som kör eller är passagerare i vart och ett av fordonen.
Genom förslagen i denna del bedömer vi att polisens möjligheter att bekämpa allvarlig gränsöverskridande brottslig verksamhet, t.ex. utförsel av stöldgods, påtagligt kan förbättras.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen
Våra förslag syftar främst till att utvidga Polismyndighetens rättsliga befogenheter i fråga om brottsbekämpande åtgärder i gränsnära områden och i samband med inre utlänningskontroller i sådana områden. Förslagen påverkar i vissa avseenden även andra brottsbekämpande myndigheter.
Det är mycket svårt att uppskatta vilka kostnader för investeringar och personal som kan uppkomma för Polismyndigheten, om de föreslagna nya befogenheterna utnyttjas fullt ut. Det är emellertid klart att det kommer att krävas tillskott av personal och betydande investeringar i ny kamerautrustning och annan teknisk utrustning om förslagen ska få avsedd effekt. I det sammanhanget måste emellertid också framhållas att det rör sig om kostnadsökningar och investeringar över tid, vilket innebär att kostnaderna uppkommer successivt i ett uppbyggnadsskede under ett antal år. Förslagen bedöms alltså medföra behov av att betydande ekonomiska tillskott tillförs Polismyndigheten eller av att det vidtas betydande omprioriteringar inom ram.
Även för Tullverket (utökade möjligheter till kamerabevakning) och Integritetsskyddsmyndigheten (ökade kostnader för tillsyn) kan förslagen medföra kostnader som kan kräva antingen omprioriteringar inom ram eller särskilda ekonomiska tillskott.
I viss utsträckning kan det emellertid förväntas att de nya investeringar som krävs kan samordnas mellan de berörda brottsbekämpande myndigheterna.
Utredningens förslag förväntas inte innebära några kostnadsökningar för andra myndigheter som inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag.
Ikraftträdande
Vi föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2023.
Summary
The task
The Inquiry’s task has been to consider whether primarily the Swedish Police Authority has sufficiently effective tools in borderline areas and, if such is not deemed to be the case, to propose changes to the regulations.
The aim has been to ensure the ability of Swedish authorities to control the right of stay of aliens and to combat crime in borderline areas, something which ultimately may be of significance as regards future needs to have temporarily reintroduced border controls at the internal borders, i.e. the border between Sweden and other Schengen countries.
Problems and focus
Since November 2015, Sweden has had temporarily reintroduced border controls at the internal borders. Statistics show that controls on travel into Sweden, which are only carried out at certain places in the country, lead to a relatively large number of measures, primarily denied entry and expulsion. In addition, experience shows that there are probably a relatively large number of undetected unlawful border passages into the country. At the same time, cross-border crime is a serious problem that contributes not only to increased criminality involving violence, narcotics and theft within the country, but also imposes on society in other ways, e.g. through systematic abuse of the welfare system.
As an example, it can be mentioned that organised crime involving theft as carried out by international criminal networks is estimated to result in major costs for both individuals and society, with stolen goods with an estimated value of approximately SEK 2 billion being
taken out of Sweden every year. Other serious cross-border criminality also occurs to a significant extent, for example, human trafficking as well as narcotics and weapons crimes. The use of illegal workers from other countries is also an increasingly noted problem.
Lethal violence has increased in Sweden and currently largely comprises shootings among criminals. The narcotics market is considered to be strongly connected to the increased use of violence. It is clear that narcotics, as well as a large portion of the weapons used, are transported into Sweden across the border.
The confidence of the individual in the ability of government authorities to maintain security in society is based, among other things, on its success in preventing, investigating and prosecuting crimes. The border and the borderline areas constitute strategically important places for the work of combatting cross-border crime and also controlling the right of stay of individuals. In such places there are large flows of traffic which are also used by criminals, among other things to transport illegal goods and stolen property. It is also necessary to pass through these places when entering the country and thus they are also of interest in the work of catching irregular migration, including illegal workers. Thus, it is in these areas that there is the greatest possibility to discover such criminality or unlawful stays and to take effective measures.
The reintroduction of border controls at the internal border is intended as a temporary measure and Member States have been encouraged by the European Commission to give precedence to intensified police measures in border areas over introduced or extended border controls. In several Schengen countries there are also special regulations for measures in areas close to the internal borders.
It is our assessment that there are now strong reasons to give, primarily, the Swedish Police Authority special powers in borderline areas, to facilitate intensified activities there and thereby improve the possibilities to combat cross-border crime and control the right of stay of individuals. We make the assessment, in particular, that possibilities to conduct intelligence-based activities should be extended. In light of the aforesaid, we provide proposals which will result in increased possibilities to use video surveillance and a right to make selective interventions in order to prevent crime and to control the right of stay.
The Inquiry’s proposals focus primarily on the powers of the Swedish Police Authority in borderline areas, but apply also to the use of video surveillance by Swedish Customs and the Swedish Security Service in combatting crime as well as the Swedish Coastguard’s powers in conjunction with internal control of aliens in borderline areas.
Our proposals
A new law for borderline areas
The geographic scope of the new law
We propose that a new law be enacted containing special provisions regarding police powers in borderline areas. In the new Act, ‘borderline areas’ means – airports for commercial traffic to abroad and areas in the vicinity
of such airports, – ports for commercial goods and passenger traffic to abroad and
areas in the vicinity of such ports, – border crossings that comprise a public road to abroad and areas
in the vicinity of such border crossings, – bridges and other similar permanent connections to abroad and
areas in the vicinity of such connections, – train stations for traffic directly to abroad and areas in the vicinity
of such stations, and – other places that are subject to a time-restricted regulation issued
pursuant to a so-called valve provision in the Act.
The powers regulate