SOU 2021:92

Åtgärder i gränsnära områden

Till statsrådet Mikael Damberg

Regeringen beslutade den 5 mars 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till om Polismyndigheten har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden (dir. 2020:23). Den 10 juni 2021 beslutade regeringen att förlänga utredningstiden (dir. 2021:43).

Justitierådet Stefan Reimer förordnades som särskild utredare från och med den 5 mars 2020.

Till sakkunniga förordnades från och med den 17 april 2020 kansliråden Håkan Sellman och Oskar Jöberger samt rättssakkunnige Marcus Westman. Som experter att biträda utredningen förordnades samma dag advokaten Johanna Björkman, juristen Ida Forss, Polismyndigheten, verksjuristen Daniel Gottberg, Tullverket, polisinspektören Sofie Hogen, Polismyndigheten, verksjuristen Helen Johansson, Kustbevakningen, numera utvecklingschefen Eric Nordberg, Polismyndigheten och datarådet Agneta Runmarker, Integritetsskyddsmyndigheten. Den 2 november 2020 entledigades Marcus Westman som sakkunnig och samma dag förordnades i stället rättssakkunniga Carolina Wiger som sakkunnig.

Hovrättsassessorn Johanna Helevirta har varit sekreterare i utredningen sedan den 9 mars 2020.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Åtgärder i gräns-

nära områdenSOU 2021:92. Utredningens arbete har bedrivits i nära

samråd mellan den särskilde utredaren och utredningens experter och sakkunniga. Deras bidrag med kunskap och erfarenheter inom aktuella rättsområden har varit mycket värdefullt. Experterna och de sakkunniga har ställt sig bakom huvuddragen i utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Skilda uppfattningar beträffande enskilda förslag och bedömningar kan förekomma utan att detta har kommit till särskilt uttryck.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i november 2021

Stefan Reimer

/Johanna Helevirta

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att överväga om främst Polismyndigheten har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå förändringar av regelsystemet.

Syftet har varit att säkerställa svenska myndigheters förmåga att kontrollera utlänningars vistelserätt och bekämpa brott i gränsnära områden, något som ytterst kan ha betydelse för det framtida behovet av att ha en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gränserna, dvs. vid gränsen mellan Sverige och andra Schengenländer.

Problembild och inriktning

Sverige har sedan november 2015 haft en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gränserna. Statistik visar att inresekontroller, som endast genomförs på vissa platser i landet, leder till ett relativt stort antal åtgärder, framför allt nekad inresa och avvisning. Vidare visar erfarenheterna att det sannolikt finns ett förhållandevis stort mörkertal gällande olovliga gränspassager in i landet. Samtidigt är gränsöverskridande brottslighet ett allvarligt problem som inte bara bidrar till ökad vålds-, narkotika- och tillgreppsbrottslighet inne i landet, utan också belastar samhället på andra sätt, t.ex. genom systematiskt missbruk av välfärdssystemet.

Som exempel kan nämnas att den organiserade tillgreppsbrottslighet som utförs av internationella brottsnätverk beräknas medföra stora kostnader för både enskilda och samhället då stöldgods till ett uppskattat värde om ca två miljarder kronor förs ut ur Sverige varje år. Även annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet förekommer i betydande utsträckning, t.ex. människohandel samt narkotika-

och vapenbrottslighet. Användning av illegal arbetskraft från andra länder är också ett alltmer uppmärksammat problem.

Det dödliga våldet har ökat i Sverige och består numera i stor utsträckning av skjutningar i den kriminella miljön. Narkotikamarknaden bedöms ha en stark koppling till den ökade våldsanvändningen. Det står klart att narkotika, liksom en stor del av de vapen som används, transporteras in i Sverige över gränsen.

Den enskildes förtroende för det allmännas förmåga att upprätthålla tryggheten i samhället bygger bl.a. på att det klarar av att förebygga, utreda och lagföra brott. Gränsen och de gränsnära områdena är strategiskt viktiga platser för arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten och också för att kontrollera personers vistelserätt. På sådana platser förekommer stora trafikflöden som också används av kriminella aktörer, bl.a. för att transportera illegala varor och stöldgods. Platserna är också nödvändiga att passera vid inresa i landet och därmed även intressanta i arbetet med att fånga upp irreguljär migration, däribland illegal arbetskraft. Möjligheten att upptäcka sådan brottslighet eller olovlig vistelse och att vidta effektiva åtgärder är därför som störst i dessa områden.

Återinförandet av gränskontroller vid den inre gränsen är avsett som en tillfällig åtgärd och medlemsländerna har av Europeiska kommissionen uppmanats att ge intensifierade polisiära åtgärder i gränsområdena företräde framför införd eller förlängd gränskontroll. I flera Schengenländer finns också särskilda regelverk för åtgärder i områden i anslutning till de inre gränserna.

Det är vår bedömning att det nu finns starka skäl att i Sverige ge främst Polismyndigheten särskilda befogenheter i gränsnära områden, för att möjliggöra ett intensifierat arbete där och på så sätt förbättra möjligheterna att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och kontrollera personers vistelserätt. Vi bedömer särskilt att möjligheterna att bedriva ett underrättelsebaserat arbete bör utvidgas. Vi lämnar mot den bakgrunden förslag som medför utökade möjligheter att använda kamerabevakning och en rätt att göra selektiva ingripanden för att förebygga brott och för att kontrollera vistelserätt.

Utredningens förslag fokuserar främst på Polismyndighetens befogenheter i gränsnära områden, men gäller även Tullverkets och Säkerhetspolisens användning av kamerabevakning i brottsbekämpningen samt Kustbevakningens befogenheter vid inre utlänningskontroll i gränsnära områden.

Våra förslag

En ny lag för gränsnära områden

Den nya lagens geografiska tillämpningsområde

Vi föreslår att det ska införas en ny lag med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Med gränsnära områden avses i den nya lagen – flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i

närheten av sådana flygplatser, – hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlan-

det och områden i närheten av sådana hamnar, – gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och

områden i närheten av sådana gränsövergångar, – broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och om-

råden i närheten av sådana förbindelser, – tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i när-

heten av sådana stationer, och – andra platser som omfattas av en tidsbegränsad föreskrift som

meddelats med stöd av en s.k. ventilbestämmelse i lagen.

De befogenheter som regleras i den nya lagen gäller i princip endast i de gränsnära områdena. Ett ingripande som påbörjas inom ett sådant område ska dock få fortsätta utanför området om den som det riktas mot lämnar området och ingripandet direkt fullföljs.

Lagens huvudsakliga innehåll och förhållandet till annan lagstiftning

Vi föreslår utökade befogenheter för Polismyndigheten i gränsnära områden i tre olika avseenden: – utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla

vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning, – utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och nya

befogenheter kopplade till sådana kontroller, samt

– utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande

syfte.

I vissa delar tillkommer befogenheterna även andra brottsbekämpande myndigheter än Polismyndigheten, nämligen Kustbevakningen, Säkerhetspolisen och Tullverket.

I syfte att göra regleringen lättillgänglig och överskådlig ska de nya befogenheterna samlas i en ny lag om gränsnära områden.

Lagen ska komplettera befintlig lagstiftning. Utöver den nya lagen, som enbart gäller i gränsnära områden, kommer alltså samma regelverk som gäller i landet i övrigt att vara tillämpligt. Lagen gäller således vid sidan av bl.a. polislagen (1984:387), rättegångsbalken och utlänningslagen (2005:716). I den mån lagens bestämmelser reglerar behandling av personuppgifter kompletterar den även övrig dataskyddsrättslig reglering.

Kamerabevakning och personuppgiftsbehandling

Teknikutvecklingen medför ständigt nya möjligheter för de brottsbekämpande myndigheternas arbetssätt. Det framstår som en självklar målsättning att göra det möjligt för myndigheterna att använda sig av kamerabevakning som ett verktyg för att kunna utföra ett effektivt arbete i brottsförebyggande och trygghetsskapande syfte.

Polismyndigheten, liksom andra brottsbekämpande myndigheter, har ett stort behov av information rörande både konkreta brott och brottslig verksamhet i allmänhet. Myndigheterna behöver i olika typer av sammanhang ha möjlighet att samla in, bearbeta, analysera och lagra uppgifter av olika slag, däribland personuppgifter. Detta sker huvudsakligen inom ramen för myndigheternas underrättelseverksamhet. En stor del av underrättelseverksamheten handlar om att analysera större informationsmängder i syfte att ta fram normalbilder och avvikelser och därigenom hitta mönster. Information som utvinns på detta sätt kan också vara av betydelse för den verksamhet som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt.

Den dataskyddsrättsliga reglering som är tillämplig i den brottsbekämpande verksamheten ger redan i dag goda möjligheter att behandla personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning. Eftersom de gränsnära områdena är centrala platser för bekämpningen av

gränsöverskridande brottslighet och för kontrollen av utlänningars vistelserätt är en viss särreglering för områdena ändå motiverad.

Ett nytt undantag från kamerabevakningslagens krav på en dokumenterad intresseavvägning

Enligt den nuvarande regleringen i kamerabevakningslagen (2018:1200) ska Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Säkerhetspolisen som huvudregel bedöma om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. En sådan bedömning ska göras innan kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde påbörjas och bedömningen ska dokumenteras. Från huvudregeln görs ett antal undantag, bl.a. för automatisk hastighetsövervakning och bevakning av flygplatsområden och vissa andra stations- eller hållplatsområden.

Det finns i dag ingen enhetlig reglering för de platser som enligt utredningens definition utgör gränsnära områden. I syfte att underlätta för myndigheterna och för att undvika tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem föreslår vi att de gränsnära områdena huvudsakligen ska regleras på ett och samma sätt.

Med hänsyn till de gränsnära områdenas strategiska betydelse för gränsöverskridande brottslig verksamhet och irreguljär migration bedömer vi att det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kamerabevakning i dessa områden och att intresset väger tyngre än enskildas intresse av att inte bli bevakade. Vi bedömer också att behovet av att kunna bedriva kamerabevakning i dessa områden kan förväntas vara konstant över tid. Vi föreslår därför att kravet på dokumenterad intresseavvägning tas bort för Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Säkerhetspolisen i fråga om bevakning av gränsnära områden och av vissa tillfartsvägar till dessa områden. Som tillfartsvägar räknas allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom 20 km från ett gränsnära område.

Förslaget förväntas underlätta och snabba på processen för myndigheterna att starta upp kamerabevakning och minska den administrativa bördan.

En specialreglering avseende behandling av fordonsuppgifter

Trafiken i de gränsnära områdena är en viktig informationskälla, bl.a. i arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Vår bedömning är att de brottsbekämpande myndigheterna har ett berättigat intresse av att samla in och på andra sätt behandla uppgifter om denna trafik med hjälp av modern kamerateknik. Användningen av tekniken är, enligt vår uppfattning, en förutsättning för att arbetet ska kunna bedrivas effektivt.

Något som kan vara särskilt användbart i gränsnära områden är kamerabevakning med tekniska verktyg för objektsigenkänning, t.ex. automatisk igenkänning av registreringsskyltar (ANPR, Automatic Number Plate Recognition). Sådan teknik används i dag av Tullverket som ett verktyg inom tullkontrollverksamheten, men också av Polismyndigheten inom ramen för trafikkontrollverksamheten. Bland de fordonsuppgifter som är av intresse i det polisiära arbetet finns inte bara registreringsnummer, utan även uppgifter om t.ex. fordonsmodell, färg eller registreringsland. Fordonsuppgifter, framför allt registreringsnummer, kan ibland hänföras till en fysisk person och uppgifterna utgör då personuppgifter. Behandlingen av uppgifterna styrs då av den dataskyddsrättsliga regleringen.

En central fråga när det kommer till behandling av personuppgifter inom underrättelseverksamheten är hur länge uppgifterna får behandlas. Det finns inget generellt svar på den frågan i dag utan svaret beror på omständigheterna, exempelvis vad som behandlas och för vilka ändamål. Som redan nämnts ger gällande regelverk goda möjligheter till behandling, däribland lagring, av personuppgifter som samlats in genom kamerabevakning. Enligt vår bedömning av rättsläget bör videomaterial från gränsnära områden redan i dag i regel kunna lagras i obearbetat skick i upp till två månader för syften inom den brottsbekämpande verksamheten och längre än så när behandlingen sker för särskilda syften, exempelvis i ett underrättelseärende eller en brottsutredning.

När det gäller fordonsuppgifter som samlats in genom kamerabevakning i ett gränsnära område anser vi dock att en något längre tids behandling av uppgifterna kan godtas. Det är fråga om uppgifter som endast indirekt kan härledas till en identifierbar person. Så länge uppgifterna inte omfattar identifierbara ansiktsbilder på förare eller passagerare utgör uppgifterna i regel inte heller känsliga personupp-

gifter. Vi föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse som innebär att uppgifter om fordon som har samlats in genom kamerabevakning i ett gränsnära område, eller av anslutande tillfartsvägar, alltid får behandlas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket i sex månader efter det att de samlades in.

En förutsättning är att syftet med behandlingen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Bestämmelsen gäller även uppgift om tid och plats för fordonets passage av en kamera. Bestämmelsen gäller däremot aldrig uppgift i form av bild av en enskild som kan identifieras.

Bestämmelsen innebär att information om alla fordonspassager inom gränsnära områden kan samlas in och bearbetas eller analyseras. Bestämmelsen ger dock som framgått i sig ingen rätt att behandla uppgifter om identifierade enskilda individer.

Förslaget förväntas medföra bättre förutsättningar för myndigheterna att få underlag till underrättelsebaserade ingripanden, men kommer också utgöra ett effektivt verktyg i det brottsutredande arbetet.

Inre utlänningskontroller

En ny grund för inre utlänningskontroll

Dagens bestämmelser om inre utlänningskontroll, som finns i 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716), förutsätter att det finns grundad anledning att anta att en viss person saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller att det annars finns särskild anledning till kontroll. Dessa förutsättningar är inte i första hand anpassade för en underrättelsebaserad kontrollverksamhet, även om profilbaserade kontroller kan ske i viss utsträckning.

I syfte att möjliggöra ett mer underrättelsestyrt arbete och fler selektiva kontroller föreslår vi att förutsättningarna för att utföra kontroll av utlänningars vistelserätt i gränsnära områden ska utvidgas genom att det införs en ny grund för sådana kontroller.

Vi föreslår att Polismyndigheten och Kustbevakningen ska få göra inre utlänningskontroller i ett gränsnära område även när det finns anledning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet.

Kravet innebär att kontroller inte får ske helt slumpmässigt och inte heller vidtas på grundval av allmänna spekulationer eller antaganden. I stället måste de grundas på faktiska omständigheter, t.ex. källinformation eller underrättelser, som visar att det typiskt sett föreligger en förhöjd risk för vistelse i strid med gällande regelverk och därför finns ett behov av att genomföra kontroller. Det som möjliggörs är alltså kontroller som riktar sig mot en viss bestämd krets av personer. Om Polismyndigheten exempelvis utifrån tidigare kontrollverksamhet eller underrättelseuppgifter har kunskap om att det vid vissa tidpunkter på en viss plats förekommer irreguljär migration kan samtliga, eller en del av, de personer som passerar platsen vid den aktuella tidpunkten tas ut för genomförande kontroll med stöd av bestämmelsen. Lite förenklat kan sägas att det rör sig om bl.a. selektiva stickprovskontroller, dvs. stickprovskontroller som grundar sig på ett underlag eller en profil för selekteringen. Som exempel kan nämnas att vissa personer bland passagerarna på en ”riskflight” slumpvis väljs ut för en kontroll.

För att säkerställa förenligheten med EU-rätten och att kontrollerna inte får samma verkan som gränskontroller föreslår vi att det införs ett förbud mot systematiska kontroller. I vårt förslag till förordning med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden anges närmare föreskrifter som behövs för att förbudet ska upprätthållas.

En möjlighet att söka efter och omhänderta pass och andra identitetshandlingar

För att kontrollverksamheten i gränsnära områden ska bli effektiv föreslår vi att kontrollrätten ska åtföljas av nya befogenheter att söka efter och omhänderta pass och andra identitetshandlingar. Sannolikheten för att personer bär med sig sådana handlingar i gränsnära områden är hög och därmed kan åtgärderna förväntas vara effektiva.

Vi föreslår att det i den nya lagen ska införas en bestämmelse som innebär att en polisman eller en kustbevakningstjänsteman i samband med en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område får kroppsvisitera en utlänning för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Detta ska kunna få ske i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i Sverige, när utlänningen inte efterkommer en begäran att visa upp

pass eller andra handlingar som visar hans eller hennes identitet och rätt att uppehålla sig här. Vi föreslår också att transportmedel ska få genomsökas under samma förutsättningar och för samma ändamål.

Vi föreslår vidare att Polismyndigheten eller Kustbevakningen ska få omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar för det fall det i samband med en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i Sverige eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd eller rätt att vistas i landet på annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna i regel återlämnas till honom eller henne. Om utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det ska handlingarna också återlämnas.

En möjlighet att eftersöka personer som gömmer sig i transportmedel

För att säkerställa att kontrollverksamheten blir effektiv föreslår vi vidare att en polisman eller en kustbevakningstjänsteman ska ha rätt att, i ett gränsnära område, genomsöka ett transportmedel för att eftersöka personer som kan bli föremål för en inre utlänningskontroll. Detta får inte göras helt slumpmässigt utan åtgärden måste grundas på exempelvis underrättelser som ger skäl att misstänka att personer vid en viss tidpunkt och viss plats reser in utan tillstånd, exempelvis genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar eller andra transportmedel.

Sammantaget förväntas förslagen i denna del förbättra förutsättningarna att säkra efterlevnaden av reglerna om rätt till vistelse i landet och på sikt, tillsammans med övriga lämnade förslag, minska behovet av att ha gränskontroller vid den inre gränsen. Förslagen kan också antas bidra till snabbare och effektivare verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning.

Ingripanden i brottsförebyggande syfte

I dag finns endast mycket begränsade möjligheter att vidta polisiära åtgärder i brottsförebyggande syfte. För användning av tvångsmedel krävs i regel i stället att det föreligger en misstanke om ett konkret

brott. Vi bedömer att det är viktigt att utvidga polisens möjligheter att göra brottsförebyggande ingripanden i gränsnära områden.

Vi föreslår att en polisman, i ett sådant område, ska få kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel under förutsättning att det finns anledning att anta att det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet mer än ett års fängelse.

Det ska alltså vara fråga om brottslig verksamhet av det slag där själva rörelsen över gränsen utgör en central del av den brottsliga verksamheten eller brottsupplägget. Det ska också vara fråga om brottslig verksamhet av viss kvalificerad art. Det krävs dock inte att misstanken avser något konkret brott eller någon konkret gärningsman.

Att det ska finnas anledning att anta att åtgärden behövs innebär att åtgärder inte får vidtas helt slumpmässigt och inte heller enbart grundas på allmänna spekulationer eller antaganden. Åtgärderna måste alltid grundas på faktiska omständigheter som ger skäl för åtgärden, såsom källinformation, underrättelser eller tips från utländska myndigheter. Syftet är att möjliggöra att åtgärder kan företas i brottsspaningssyfte och att åtgärder bl.a. genom användandet av selektiva stickprovskontroller kan riktas mot ett urval av personer som tas ut, selekteras, utifrån en matchning mot en riskprofil eller annan välgrundad information som ger anledning till ingripandet.

Om Polismyndigheten exempelvis utifrån underrättelseuppgifter har kunskap om att skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträckning används i gränsöverskridande brottslig verksamhet, t.ex. organiserad tillgreppsbrottslighet, kan riktade insatser göras. Åtgärder kan vidtas mot samtliga, eller en del av, de fordon som passar in på den angivna profilen utan att en konkret brottsmisstanke kan riktas mot någon som kör eller är passagerare i vart och ett av fordonen.

Genom förslagen i denna del bedömer vi att polisens möjligheter att bekämpa allvarlig gränsöverskridande brottslig verksamhet, t.ex. utförsel av stöldgods, påtagligt kan förbättras.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Våra förslag syftar främst till att utvidga Polismyndighetens rättsliga befogenheter i fråga om brottsbekämpande åtgärder i gränsnära områden och i samband med inre utlänningskontroller i sådana områden. Förslagen påverkar i vissa avseenden även andra brottsbekämpande myndigheter.

Det är mycket svårt att uppskatta vilka kostnader för investeringar och personal som kan uppkomma för Polismyndigheten, om de föreslagna nya befogenheterna utnyttjas fullt ut. Det är emellertid klart att det kommer att krävas tillskott av personal och betydande investeringar i ny kamerautrustning och annan teknisk utrustning om förslagen ska få avsedd effekt. I det sammanhanget måste emellertid också framhållas att det rör sig om kostnadsökningar och investeringar över tid, vilket innebär att kostnaderna uppkommer successivt i ett uppbyggnadsskede under ett antal år. Förslagen bedöms alltså medföra behov av att betydande ekonomiska tillskott tillförs Polismyndigheten eller av att det vidtas betydande omprioriteringar inom ram.

Även för Tullverket (utökade möjligheter till kamerabevakning) och Integritetsskyddsmyndigheten (ökade kostnader för tillsyn) kan förslagen medföra kostnader som kan kräva antingen omprioriteringar inom ram eller särskilda ekonomiska tillskott.

I viss utsträckning kan det emellertid förväntas att de nya investeringar som krävs kan samordnas mellan de berörda brottsbekämpande myndigheterna.

Utredningens förslag förväntas inte innebära några kostnadsökningar för andra myndigheter som inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag.

Ikraftträdande

Vi föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2023.

Summary

The task

The Inquiry’s task has been to consider whether primarily the Swedish Police Authority has sufficiently effective tools in borderline areas and, if such is not deemed to be the case, to propose changes to the regulations.

The aim has been to ensure the ability of Swedish authorities to control the right of stay of aliens and to combat crime in borderline areas, something which ultimately may be of significance as regards future needs to have temporarily reintroduced border controls at the internal borders, i.e. the border between Sweden and other Schengen countries.

Problems and focus

Since November 2015, Sweden has had temporarily reintroduced border controls at the internal borders. Statistics show that controls on travel into Sweden, which are only carried out at certain places in the country, lead to a relatively large number of measures, primarily denied entry and expulsion. In addition, experience shows that there are probably a relatively large number of undetected unlawful border passages into the country. At the same time, cross-border crime is a serious problem that contributes not only to increased criminality involving violence, narcotics and theft within the country, but also imposes on society in other ways, e.g. through systematic abuse of the welfare system.

As an example, it can be mentioned that organised crime involving theft as carried out by international criminal networks is estimated to result in major costs for both individuals and society, with stolen goods with an estimated value of approximately SEK 2 billion being

taken out of Sweden every year. Other serious cross-border criminality also occurs to a significant extent, for example, human trafficking as well as narcotics and weapons crimes. The use of illegal workers from other countries is also an increasingly noted problem.

Lethal violence has increased in Sweden and currently largely comprises shootings among criminals. The narcotics market is considered to be strongly connected to the increased use of violence. It is clear that narcotics, as well as a large portion of the weapons used, are transported into Sweden across the border.

The confidence of the individual in the ability of government authorities to maintain security in society is based, among other things, on its success in preventing, investigating and prosecuting crimes. The border and the borderline areas constitute strategically important places for the work of combatting cross-border crime and also controlling the right of stay of individuals. In such places there are large flows of traffic which are also used by criminals, among other things to transport illegal goods and stolen property. It is also necessary to pass through these places when entering the country and thus they are also of interest in the work of catching irregular migration, including illegal workers. Thus, it is in these areas that there is the greatest possibility to discover such criminality or unlawful stays and to take effective measures.

The reintroduction of border controls at the internal border is intended as a temporary measure and Member States have been encouraged by the European Commission to give precedence to intensified police measures in border areas over introduced or extended border controls. In several Schengen countries there are also special regulations for measures in areas close to the internal borders.

It is our assessment that there are now strong reasons to give, primarily, the Swedish Police Authority special powers in borderline areas, to facilitate intensified activities there and thereby improve the possibilities to combat cross-border crime and control the right of stay of individuals. We make the assessment, in particular, that possibilities to conduct intelligence-based activities should be extended. In light of the aforesaid, we provide proposals which will result in increased possibilities to use video surveillance and a right to make selective interventions in order to prevent crime and to control the right of stay.

The Inquiry’s proposals focus primarily on the powers of the Swedish Police Authority in borderline areas, but apply also to the use of video surveillance by Swedish Customs and the Swedish Security Service in combatting crime as well as the Swedish Coastguard’s powers in conjunction with internal control of aliens in borderline areas.

Our proposals

A new law for borderline areas

The geographic scope of the new law

We propose that a new law be enacted containing special provisions regarding police powers in borderline areas. In the new Act, ‘borderline areas’ means – airports for commercial traffic to abroad and areas in the vicinity

of such airports, – ports for commercial goods and passenger traffic to abroad and

areas in the vicinity of such ports, – border crossings that comprise a public road to abroad and areas

in the vicinity of such border crossings, – bridges and other similar permanent connections to abroad and

areas in the vicinity of such connections, – train stations for traffic directly to abroad and areas in the vicinity

of such stations, and – other places that are subject to a time-restricted regulation issued

pursuant to a so-called valve provision in the Act.

The powers regulated in the new Act apply in principle only in the borderline areas. Intervention which begins within such an area may, however, continue outside the area if the person against whom it is taken leaves the area and the intervention is proceeded immediately.

The main provisions of the Act and its relation to other legislation

We propose granting enhanced powers to the Swedish Police Authority in borderline areas in three different respects: – expanded possibilities to engage in video surveillance and the pro-

cessing of certain information collected in connection with video surveillance, – expanded possibilities to carry out internal controls of aliens and

new powers linked to such controls, and – expanded powers to intervene in order to prevent crimes.

In certain respects, additional powers will be awarded also to other law enforcement authorities than the Swedish Police Authority, namely the Swedish Coastguard, the Swedish Security Service, and Swedish Customs.

With the aim of making the regulations easily available and comprehensible, the new powers should be contained in a new Act regarding borderline areas.

The Act will complement existing legislation. In addition to the new Act, which only applies in borderline areas, the same regulations will be applicable as apply in the rest of the country. Thus, the Act will apply alongside the Police Act (1984:387), the Code of Judicial Procedure, and the Aliens Act (2005:716). Insofar as the provisions of the Act regulate the processing of personal data, it will also supplement other data protection law regulations.

Video surveillance and personal data processing

Technical developments are constantly giving rise to new possibilities for the work methods of law enforcement authorities. It appears to be an obvious objective to make it possible for the authorities to use video surveillance as a tool in order to perform work effectively in preventing crime and creating security.

The Swedish Police Authority, similarly to other law enforcement authorities, has a great need for information concerning both specific crimes and criminal activity in general. The authorities need, in different contexts, to have the possibility to collect, process, analyse and store different types of data, including personal data. This takes place

primarily within the scope of the authorities’ intelligence activities. A large part of intelligence activities deals with analysing large volumes of information with the aim of identifying normal circumstances and deviations therefrom and thereby identifying patterns. Information which is extracted in this way can also be of importance for activity which is aimed at controlling the right of stay of aliens.

Already today, the data protection law regulations that are applicable to law enforcement activities provide good possibilities for processing personal data that is collected through video surveillance. Since the borderline areas constitute key locations for combatting crossborder criminality and for controlling the right of stay of aliens, certain special regulations are nevertheless justified in these areas.

A new exception from the requirement set forth in Sweden’s Video Surveillance Act regarding a documented balancing of interests

According to the current rules in Sweden’s Video Surveillance Act (2018:1200), the Swedish Police Authority, Swedish Customs, the Swedish Coastguard and the Swedish Security Service must, as a main rule, assess whether the interest in monitoring outweighs the interest of the individual in not being monitored. Such an assessment must be made before video surveillance begins at a place to which the public has access and the assessment must be documented. There are a number of exceptions to the main rule, among other things for automated speed monitoring and monitoring of airport areas and other station areas or stop areas.

There is currently no uniform regulation regarding the places which, according to the Inquiry’s definition, constitute borderline areas. With the aim of facilitating the work of the authorities and avoiding application difficulties and delineation problems, we propose that the borderline areas primarily be regulated in a single way.

Bearing in mind the strategic importance of the borderline areas for cross-border criminal activity and irregular migration, we find that there is a very strong objective interest in video surveillance in these areas, with that interest outweighing an individual’s interest in not being monitored. We also make the assessment that the need to be able to conduct video surveillance in these areas can be expected to remain constant over time. We therefore propose that the requirement of a documented balancing of interests be removed as regards

the Swedish Police Authority, Swedish Customs, the Swedish Coastguard and the Swedish Security Service on the question of monitoring of borderline areas and of certain access roads to these areas. Access roads include public roads, or private roads which connect to bridges or other similar permanent connections with abroad, within 20 km from a borderline area.

The proposal is expected to simplify and accelerate the process for the authorities of commencing video surveillance and reducing the administrative burden.

Special regulation regarding processing of vehicle information

Traffic in the borderline areas constitutes an important source of information, among other things in the work of combatting crossborder criminality. It is our assessment that the law enforcement authorities have a legitimate interest in collecting and in otherwise processing data regarding this traffic with the help of modern camera technology. The use of technology is, in our opinion, a prerequisite for the work being conducted efficiently.

Video surveillance with technical tools for object recognition, e.g. automatic number plate recognition (ANPR) is a factor which may be particularly useful in borderline areas. Such technology is currently used by Swedish Customs as a tool within customs activities, but also by the Swedish Police Authority within the scope of traffic control activities. Vehicle data of interest in the police work includes not only registration numbers but also data regarding, e.g. vehicle model, colour or country of registration. Vehicle data, particularly registration numbers, can sometimes be related to natural persons and in such case the data constitutes personal data. The processing of data is then governed by the data protection law regulations.

The key issue when it comes to the processing of personal data within intelligence activities is for how long the information may be processed. There is currently no general answer to the question and the answer depends on the circumstances, for example what is processed and for which purposes. As already mentioned, the current regulations provide good possibilities for processing, including storage of personal data which is gathered through video surveillance. In accordance with our view regarding the legal situation, video mate-

rial from borderline areas might already today be stored in unprocessed condition for (in general) up to two months for purposes within law enforcement activities, and even longer when the processing takes place for particular reasons, for example in an intelligence matter or in a criminal investigation.

However, with respect to vehicle details that are collected through video surveillance in a borderline area, we believe that a somewhat longer time for processing of the data can be accepted. It’s a question of data which can be traced to an identifiable person only indirectly. As long as the information does not include identifiable facial images of drivers or passengers, generally speaking the information also does not constitute sensitive personal data. Therefore, we propose that a special provision be introduced entailing that data regarding vehicles which has been collected through video surveillance in a borderline area, or from connecting access roads, may always be processed by the Swedish Police Authority, the Swedish Security Service or Swedish Customs for six months after it was collected.

A prerequisite is that the purpose of the processing is to prevent, obstruct or discover criminal activity or to investigate or prosecute a crime. The provision also applies to information regarding time and place for the vehicle’s passage of a camera. On the other hand, the provision never applies to data in the form of images of an individual who can be identified.

The provision entails that information regarding all vehicles passing a borderline area can be collected and processed or analysed. However, the provision per se does not grant any entitlement to process data regarding identified individuals.

The proposal is expected to result in improved conditions for the authorities to obtain supporting evidence for intelligence-based interventions, but it will also constitute an effective tool in criminal investigation work.

Internal control of aliens

A new basis for internal controls of aliens

The current provisions governing internal control of aliens, which are set forth in Chapter 9, section 9 of the Aliens Act (2005:716), presuppose that there is a justified reason to assume that a certain person

has no right to stay in Sweden or that there is otherwise a specific reason to conduct a control. These assumptions are not primarily adapted to intelligence-based control activities, even if profile-based controls may take place to a certain extent.

With the aim of facilitating more intelligence-based activities and more selective controls, we propose that the conditions for performing controls regarding the rights of aliens to stay be expanded in borderline areas through the introduction of a new basis for such controls.

We propose that the Swedish Police Authority and the Swedish Coastguard may conduct internal control of aliens in a borderline area also when there is reason to assume that the control is needed in order to prevent, obstruct or discover that aliens are staying in Sweden unlawfully.

The requirement means that controls may not be conducted entirely randomly or undertaken based on general speculations or assumptions. Instead they must be based on actual circumstances, e.g. source information or intelligence which shows that, typically speaking, there is an enhanced risk of a stay in violation of applicable regulations and therefore there is a need to conduct controls. Thus, what are facilitated are controls which are focused on a particular determined group of individuals. If, for example, the Swedish Police Authority has knowledge, based on previous controls or intelligence information that irregular migration takes place at certain times at a particular place, all or some of the persons who pass through the place at the time in question may be taken out for the conduct of controls pursuant to the provision. Somewhat simply, it might be said that it involves, among other things, selective spot-checks, i.e. selective spotchecks that are based on a material or a profile for the selection. As an example, it can be mentioned that certain persons among the passengers on a “risk flight” may be selected randomly to be controlled.

In order to establish compatibility with EU law and to ensure that the controls do not have the same effect as border controls, we propose that a prohibition be introduced against systematic controls. In our proposal for a regulation with special provisions regarding police powers in borderline areas, detailed provisions are stated that are needed in order for the prohibition to be maintained.

A possibility to search for and seize passports and other identification documents

In order for controls in borderline areas to be effective, we propose that the right to control be accompanied by new powers to search for and seize passports and other identification documents. There is a great likelihood that persons carry such documents with them in borderline areas and thus the measures are expected to be effective.

We propose that the new Act should include a provision whereby a police officer or a coastguard official is entitled to body search an alien for a passport or other identification documents in connection with an internal control of aliens in a borderline area. It should be possible to carry this out to the extent needed in order to establish the alien’s identity and right to stay in Sweden, when the alien fails to comply with a request to present a passport or other documents which show his or her identity and the right to stay here. We also propose that means of transport may be searched under the same conditions and the same purposes.

We further propose that the Swedish Police Authority or the Swedish Coastguard may seize an alien’s passport or other identification documents in the event that, in connection with an internal control of aliens in a borderline area, it cannot be established that the alien is entitled to stay in Sweden or if there is uncertainty concerning the alien’s identity. If it subsequently emerges that the alien has a residence permit or is entitled to stay in Sweden for another reason than that he or she has applied for a residence permit, the documents should generally be returned to him or her. If the alien receives a permit to stay in Sweden or leaves the country, the documents shall also be returned.

Possibility to search for individuals who are hiding in means of transport

In order to ensure that controls become effective, we also propose that a police officer or coastguard official shall be entitled, in a borderline area, to conduct searches of means of transport to search for individuals who may be the subject of an internal control of aliens. This may not be carried out arbitrarily, but rather the measure must be based on, for example, intelligence which provides reason to suspect

that, at a particular time and a particular place, persons without a permit are travelling into Sweden, hidden in enclosed spaces in cars or other means of transport.

Taken together, the proposals in this regard are expected to improve the conditions for ensuring compliance with the rules regarding the right to stay in Sweden and, in the long term, together with other presented proposals, will reduce the need to conduct border controls at the internal border. The proposals may also be assumed to contribute to more rapid and effective execution of decisions regarding rejection or expulsion.

Intervention for crime-prevention purposes

At present there are only very limited possibilities to take police measures for crime-prevention purposes. Generally speaking, the use of mandatory measures requires that there must be a suspicion of a specific crime. We make the assessment that it is important to expand the police’s possibilities to conduct crime-prevention interventions in borderline areas.

We propose that in such an area a police officer shall be empowered to body search individuals and conduct searches of means of transport, provided that there is reason to assume that such is needed to prevent, obstruct or discover cross-border criminal activity which involves offences for which more than one year’s imprisonment is prescribed.

It therefore must involve criminal activity of the type where the actual cross-border movement constitutes a key element of the criminal activity or the criminal structure. It must also be a question of criminal activity of a certain advanced nature. However, no suspicion of any specific offence or any specific perpetrator is required.

The requirement that there must be reason to assume that measures are needed means that measures may not be taken simply arbitrarily, nor based solely on general speculations or assumptions. The measures must always be based on actual circumstances which provide reasons for the measures, such as source information, intelligence or tips from foreign authorities. The purpose is to enable measures to be taken for the purpose of policiary reconnaissance and, among other things, to enable measures through selective spot-checks to be

focused on a selection of individuals who are taken out, selected, based on matching against a risk profile or other well-based information which provides reason for the intervention.

If, for example, the Swedish Police Authority has knowledge, based on intelligence information, that vans registered in a particular country that pass the border at a particular place have been used to a large extent in cross-border criminal activity, e.g. organised theft, focused measures can be taken. Measures may be taken against all or a number of the vehicles that fit the stated profile without a concrete suspicion of criminality being focused on any person who drives or is a passenger in any of the vehicles.

We make the assessment that, through the proposals in this regard, the police’s opportunities to combat serious cross-border criminal activity, e.g. export of stolen goods, can be significantly improved.

Economic consequences of the proposals

Our proposals are aimed primarily at expanding the legal powers of the Swedish Police Authority regarding measures to combat crime in borderline areas and in connection with internal controls of aliens in such areas. The proposals affect also other law enforcement authorities in certain respects.

It is very difficult to estimate what costs for investments and personnel might be incurred by the Swedish Police Authority if the proposed new powers are utilised in full. It is, however, clear that additional personnel and significant investments in new video surveillance equipment and other technical equipment will be required if the proposals are to have the intended effect. However, in this context it must also be emphasised that it is a question of cost increases and investments over time, which will involve costs being incurred gradually in a development phase for a number of years. Accordingly, the proposals are deemed to result in a need for significant economic contributions being made to the Swedish Police Authority or that significant changes are made in priorities within the funding framework.

Also as regards Swedish Customs (increased possibilities for video surveillance) and the Swedish Authority for Privacy Protection (increased costs regarding supervision), the proposals may lead to costs

which may demand either changes in priorities within the funding framework or special financial contributions.

To a certain extent, however, it might be expected that the new investments that are required may be coordinated between the relevant law enforcement authorities.

The Inquiry’s proposals are not expected to entail any cost increases for other authorities that cannot be financed within the scope of existing funding.

Entry into force

We propose that the legislative amendments enter into force on 1 July 2023.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller särskilda bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder i gränsnära områden samt om behandling av fordonsuppgifter som samlats in genom kamerabevakning i eller i anslutning till sådana områden.

2 § Med gränsnära områden avses i denna lag

1. flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i närheten av sådana flygplatser,

2. hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlandet och områden i närheten av sådana hamnar,

3. gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och områden i närheten av sådana gränsövergångar,

4. broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och områden i närheten av sådana förbindelser,

5. tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i närheten av sådana stationer, och

6. platser som omfattas av en föreskrift enligt 3 §. Med gränsöverskridande brottslig verksamhet avses i denna lag brottslig verksamhet som har koppling till fler länder än Sverige.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att en viss plats, som är jämförbar med en sådan plats som avses i 2 § första stycket 1–5, ska anses utgöra ett gränsnära område vid tillämpningen av denna lag.

En föreskrift enligt första stycket får endast meddelas om det är av särskild vikt för att

1. förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet, eller

2. förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet.

Föreskriften ska gälla för en viss tid, högst sex månader. Föreskriften får förlängas med högst sex månader i taget.

Ingripanden i gränsnära områden

Åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet

4 § En polisman får, i den uträckning det är nödvändigt, i ett gränsnära område kroppsvisitera en person när det finns anledning att anta att det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet mer än ett års fängelse.

5 § En polisman får, i den uträckning det är nödvändigt, i ett gränsnära område genomsöka ett transportmedel när det finns anledning att anta att det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet mer än ett års fängelse.

Åtgärder för att kontrollera rätt till vistelse i Sverige

6 § I 9 kap. 9 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716) finns bestämmelser om att en utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman eller kustbevakningstjänsteman överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige.

För en kontroll enligt 9 kap. 9 § första och andra styckena utlänningslagen i ett gränsnära område gäller 7–14 §§ i denna lag utöver det som föreskrivs i utlänningslagen.

7 § En polisman eller kustbevakningstjänsteman får vidta kontroll även när det finns anledning att anta att kontrollen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet.

Kontrollerna får inte genomföras på ett sådant sätt att de innebär en systematisk kontroll av personer.

8 § Om utlänningen inte på begäran överlämnar pass eller andra handlingar som visar hans eller hennes rätt att uppehålla sig i Sverige får en polisman eller kustbevakningstjänsteman, i den utsträckning det är nödvändigt, kroppsvisitera utlänningen för att söka efter sådana handlingar och ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i Sverige. Under samma förutsättningar och för samma ändamål får även ett transportmedel genomsökas.

9 § Om det inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i landet eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet, får Polismyndigheten eller Kustbevakningen ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd eller rätt att vistas i landet på annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna återlämnas till honom eller henne, om det inte fortfarande råder oklarhet om identiteten. Om utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det ska handlingarna också återlämnas.

10 § En polisman eller kustbevakningstjänsteman får, i den utsträckning det är nödvändigt, även genomsöka ett transportmedel för att eftersöka personer som kan bli föremål för kontroll.

11 § En polisman eller kustbevakningstjänsteman får stoppa ett transportmedel för att genomföra en kontroll eller för att eftersöka personer som kan bli föremål för kontroll.

Gemensamma bestämmelser

12 § Bestämmelserna i 4–11 §§ får tillämpas även utanför ett gränsnära område, om en person lämnar området innan ett ingripande har slutförts. Detta gäller dock endast om ingripandet direkt fullföljs.

13 § Kroppsvisitation enligt denna lag får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas. Om möjligt ska ett vittne närvara.

Kroppsvisitation av en enskild får inte utan synnerliga skäl genomföras eller bevittnas av andra personer än personer av samma kön som den som ska visiteras, läkare eller legitimerade sjuksköterskor, förutom i de fall en visitation innebär att enbart ett föremål som den enskilde har med sig undersöks.

Om en visitation enligt 8 § innebär att enbart utlänningens tillhörigheter undersöks, får visitationen genomföras även av en annan anställd vid Polismyndigheten än en polisman.

Den som ska kroppsvisiteras får hållas kvar för ändamålet upp till tre timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare tre timmar. En polisman eller kustbevakningstjänsteman får ta med den som ska kroppsvisiteras till den plats där åtgärden ska genomföras.

14 § Protokoll ska föras över ingripanden enligt 4, 5 och 8–11 §§ denna lag. Av protokollet ska det framgå

1. vem som har fattat beslutet om ingripandet,

2. grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats,

3. vem eller vilka som har deltagit i ingripandet,

4. vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot,

5. tiden för ingripandet, samt

6. vad som i övrigt har framkommit vid ingripandet. Protokoll ska även föras över kontroller enligt 9 kap. 9 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716) i ett gränsnära område. Av protokollet ska grunden, tidpunkten och platsen för kontrollen samt vem eller vilka som kontrollerats och vem som utfört kontrollen framgå.

Ansvarig för att protokoll upprättas är, i fråga om uppgifter som avses i första stycket 1 och 2, den som har fattat beslutet och i övrigt

den som är att anse som förman vid ingripandet eller annars den som utfört åtgärden.

Behandling av fordonsuppgifter som samlats in genom kamerabevakning

15 § Bestämmelser om förutsättningarna för att bedriva kamerabevakning finns i kamerabevakningslagen (2018:1200).

16 § Uppgifter om fordon som har samlats in genom kamerabevakning i gränsnära områden och av allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom 20 kilometer från ett gränsnära område, får alltid behandlas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket i sex månader efter det att uppgifterna samlades in, om syftet med behandlingen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Samma sak gäller för uppgifter om tid och plats för ett fordons passage av en kamera.

Första stycket gäller inte uppgifter i form av bild av en enskild.

Rätt att meddela föreskrifter

17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om åtgärder enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i kamerabevakningslagen (2018:1200)

Härigenom föreskrivs att 14 c § kamerabevakningslagen (2018:1200) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 c §

Bestämmelserna i 14 a och 14 b §§ gäller inte vid

1. kamerabevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning, och

1. kamerabevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,

2. kamerabevakning som Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket bedriver i fall som avses i 9 § 2 och 6–10.

2. kamerabevakning som Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket bedriver i fall som avses i 9 § 2 och 6–10, och

3. kamerabevakning som Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket bedriver i områden som avses i 2 § första stycket 1–5 lagen (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden, och av allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom 20 kilometer från ett sådant område.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

I lagen ( 2017:496 ) om internationellt polisiärt samarbete och i lagen ( 2018:1180 ) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen samt i föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till dessa lagar, finns det särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter. Om det i dessa författningar finns avvikande bestämmelser, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

Särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i

1. lagen ( 2017:496 ) om internationellt polisiärt samarbete och föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den lagen,

2. lagen ( 2018:1180 ) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen och föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den lagen, och

3. lagen (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Om det i dessa författningar finns avvikande bestämmelser, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

I lagen ( 2017:496 ) om internationellt polisiärt samarbete och i lagen ( 2018:1180 ) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen samt i föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till dessa lagar, finns det särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter. Om det i dessa författningar finns avvikande bestämmelser, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

Särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i

1. lagen ( 2017:496 ) om internationellt polisiärt samarbete och föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den lagen,

2. lagen ( 2018:1180 ) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen och föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den lagen, och

3. lagen (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Om det i dessa författningar finns avvikande bestämmelser, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

1.5. Förslag till förordning (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till lagen (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

2 § Kontroller med stöd av 7 § första stycket lagen (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden får utföras under högst 120 timmar per månad och 6 timmar per dag i ett visst gränsnära område.

När det gäller reguljär flyg-, tåg- eller sjötrafik gäller i stället för första stycket att kontroller får utföras vid högst hälften av det totala antalet planerade ankomster och avgångar per månad på en viss linje eller sträcka.

3 § Polismyndigheten får, efter att ha hört Kustbevakningen, meddela ytterligare föreskrifter om tillämpningen av 7 § andra stycket lagen (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

4 § Polismyndigheten får meddela sådana föreskrifter som avses i 3 § lagen (2023:xx) med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Enligt direktiven (se bilaga 1) är utredningens övergripande uppdrag att ta ställning till om Polismyndigheten har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden. Syftet är att säkerställa vår förmåga att kontrollera utlänningars vistelserätt och bekämpa brott i sådana områden, något som ytterst kan ha betydelse för det framtida behovet av att ha en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gränserna. I uppdraget ingår bl.a. att – analysera vilket utrymme EU:s gränskodex ger för polisiära åtgär-

der på nationell nivå, – redogöra för relevanta förhållanden i ett urval av andra Schengen-

stater, – kartlägga det svenska behovet av effektivare polisiära åtgärder i

gränsnära områden, – ta ställning till om det bör göras författningsändringar för att

effektivisera kontrollen av utlänningars vistelserätt och bekämpningen av brott i sådana områden, och – lämna nödvändiga författningsförslag.

Enligt direktiven ska utredningen särskilt överväga om det bör göras författningsändringar för att kamerabevakning ska kunna användas för att effektivisera kontrollen av utlänningars vistelserätt och bekämpningen av brott i gränsnära områden. Det anges att det t.ex. kan handla om ändringar som utökar möjligheterna att samla in, använda och lagra personuppgifter. Ett förslag om det ska utformas med hänsyn

till EU:s dataskyddsreglering och utifrån en väl avvägd balans mellan effektivitets- och integritetsintressen.

Utredningen ska också särskilt överväga om det, som i vissa andra Schengenstater, bör införas särskilda regler för kontrollen av utlänningars vistelserätt och bekämpningen av brott i gränsnära områden. Det kan handla om att det i gränsnära områden eller på vissa platser inom sådana områden ska gälla särskilda förutsättningar för när vistelserätt får kontrolleras och för när tvångsmedel som kroppsvisitation och genomsökande av transportmedel får användas i brottsförebyggande syfte. Ett villkor för ett sådant förslag anges vara att det finns ett operativt behov, föranlett av rörligheten över gränserna, som är tillräckligt starkt för att motivera det ökade intrång som kan uppkomma. Ett förslag ska vara proportionerligt samt utformat med beaktande av grundläggande legalitetskrav och så att de åtgärder som kan vidtas inte blir att betrakta som förtäckt gränskontroll. En annan övergripande utgångspunkt som anges i direktiven är att påverkan på andra än dem som reser in eller ut ur landet ska vara så liten som möjligt.

Utredningen får ta upp och lämna förslag också i andra frågor som aktualiseras med anledning av uppdraget, om detta framstår som ändamålsenligt och ryms inom tiden för uppdraget.

Utredningens förslag får också gälla även andra myndigheter än Polismyndigheten, i den utsträckning det är motiverat t.ex. med hänsyn till att de bedriver kamerabevakning eller deltar i Polismyndighetens verksamhet. Detta kan enligt direktiven främst vara aktuellt när det gäller Kustbevakningen, Säkerhetspolisen och Tullverket.

2.2. Utredningens arbete

Utredningen har haft såväl ett flertal sammanträden som mer informella kontakter med experterna och de sakkunniga som varit förordnade i utredningen. Vid ett tillfälle har utredningen haft ett särskilt möte med företrädare för Polismyndigheten rörande frågor om kamerabevakning. Utredningen har vidare haft tillgång till skriftligt material framtaget inom Polismyndigheten och Tullverket rörande bl.a. statistik och lägesrapporter.

Utredningen har inhämtat upplysningar om förhållandena i Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Nederländerna och Tyskland.

Detta har skett genom att ett frågeunderlag har skickats via de svenska ambassaderna till ansvariga myndigheter i respektive land. På grund av covid-19-pandemin har studiebesök eller studieresor inte kunnat genomföras som planerat.

Säkerhetspolisen har underhand fått tillfälle att lämna synpunkter på delar av våra överväganden och förslag.

Utredningen har haft ett möte med Svensk försäkring, försäkringsföretagens branschorganisation, som på eget initiativ lämnat synpunkter på behovet av insatser i gränsnära områden.

2.3. Avgränsningar

Det finns inledningsvis anledning att beröra några avgränsningar av utredningens arbete.

Utredningens kartläggning av behoven och eventuella framtida förslag ska enligt direktiven ta sikte på förhållandena i gränsnära områden. Utredningen har tolkat uppdraget så att fokus ska vara på dessa områden och inte t.ex. på hur den inre utlänningskontrollen ska kunna effektiviseras eller hur kontrollåtgärder i brottsförebyggande syfte ska få vidtas i hela landet, även om sådana åtgärder skulle kunna få verkningar även för verksamheten i och i närheten av gränsen. Framför allt Polismyndigheten har vid flera tillfällen framfört att den gränsöverskridande brottsliga verksamheten inte enbart kan bekämpas genom åtgärder i gränsnära områden och att det är av vikt att rätt verktyg finns i hela verksamheten. Med hänsyn till uppdragets ramar är våra förslag dock begränsade till att avse åtgärder i eller i mycket nära anslutning till gränsnära områden.

I direktiven anges att syftet med att tillse att Polismyndigheten har tillgång till tillräckligt effektiva verktyg i gränsnära områden är att säkerställa vår förmåga att dels kontrollera utlänningars vistelserätt, dels bekämpa brott i sådana områden. Vad gäller den brottsbekämpande delen har direktiven uppfattats så att det relevanta området är polisens (eller andra myndigheters) befogenheter utanför förundersökning. Härmed avses främst underrättelseverksamheten. Utredningen har därför inte gjort några överväganden rörande exempelvis rättegångsbalkens regler.

Det internationella och gränsöverskridande polisiära samarbetet är av stor vikt i arbetet mot den organiserade internationella krimi-

naliteten. Hur detta samarbete kan förbättras och stärkas i syfte att underlätta eller möjliggöra bättre kontrollverksamhet i gränsnära områden, eller ersätta inre gränskontroller, har dock inte behandlats av denna utredning.

Nuvarande reglering

3. Det EU-rättsliga samarbetet

3.1. Schengensamarbetet

Den fria personrörligheten är en av grundstenarna i EU:s regelverk för den inre marknaden. Trots det tog det tid innan kontrollen av personer vid de inre gränserna började avskaffas. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna 1985 ett mellanstatligt avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet ingicks i gränsorten Schengen i Luxemburg och kom därför att benämnas Schengenavtalet. År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till Schengenavtalet1, med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder. Tillämpningskonventionen, eller den s.k. Schengenkonventionen, var den rättsakt som då innehöll de viktigaste reglerna för samarbetet. Schengenkonventionen började tillämpas 1995 mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till Schengenavtalet. Därefter anslöt sig flera medlemsstater, däribland Sverige som deltar operativt sedan den 25 mars 2001. Särskilda förklaringar har gjorts av de nordiska länderna i samband med anslutningen till Schengensamarbetet i syfte att bevara den nordiska passfriheten.

Genom Amsterdamfördraget införlivades Schengensamarbetet i EU genom att det i ett särskilt protokoll till fördraget medgavs att de dåvarande Schengenstaterna fortsatte sitt samarbete på de områden som Schengenregelverket omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. På samma sätt hanteras frågan i ett protokoll (nr 19) till det nu gällande fördraget

1 Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna.

om Europeiska unionens funktionssätt, även kallat funktionsfördraget. Den tidigare nämnda tillämpningskonventionen har numera i vissa delar upphävts och ersatts av andra rättsakter, bl.a. EU:s gränskodex (se om denna nedan).

Huvudsyftet med Schengensystemet är att upphäva gränskontrollerna för personer mellan de anslutande länderna, dvs. de inre gränskontrollerna, men också att införa kompensatoriska åtgärder, bl.a. i form av rättsligt och polisiärt samarbete länderna emellan.

I funktionsfördraget, finns en egen avdelning (V) som samlar bestämmelser rörande rättssamarbetet inom EU. Bestämmelserna syftar ytterst till att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa med respekt för de grundläggande rättigheterna och de olika rättssystemen och rättsliga traditionerna i medlemsstaterna (artikel 67). Bestämmelser som närmare rör gränskontroll, invandring och asyl finns i artikel 77–80 i funktionsfördraget. Bestämmelser om det straffrättsliga och polisiära samarbetet finns främst i artikel 82–88.

Schengenländerna utgörs i dag av Belgien, Danmark, Finland, Estland, Frankrike, Grekland, Island, Italien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Schweiz, Slovakien, Spanien, Slovenien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.2 Norge, Island, Liechtenstein och Schweiz, som inte är medlemmar i EU, är anslutna till Schengensystemet genom specialavtal.

3.2. Den fria personrörligheten och rörlighetsdirektivet

Den inre marknaden, som bl.a. kännetecknas av avskaffande av handelshinder och fri rörlighet inom hela unionen för varor, tjänster, personer och kapital är alltså en av de mest grundläggande och centrala delarna av EU. Den fria rörligheten för unionsmedborgare följer redan av fördragsverket och grundläggande rättsprinciper. Här kan särskilt nämnas artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen som påbjuder avskaffandet av hinder mot den fria rörligheten för personer, och ovan nämnda artikel 67 i funktionsfördraget där det stadgas att unionen ska säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer vid de inre gränserna. Rätten till fri personrörlighet förtydligas också

2 Countries, European Union https://europa.eu/european-union/abouteu/countries_en#members-of-the-schengen-border-free-area. Hämtat 2021-10-18.

genom sekundärrätten där det s.k. rörlighetsdirektivet (2004/38/EG)3är av central betydelse för den fria personrörligheten.

Av rörlighetsdirektivet följer att alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett deras medborgarskap, ska ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader, utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass (artikel 6.1). Innehav av pass är ett krav för sådana familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare (artikel 6.2).

Närmare bestämmelser om bl.a. under vilka förutsättningar och hur länge uppehållsrätten gäller och vad som krävs för att den ska bestå finns i direktivet. I direktivet anges även under vilka förutsättningar den fria rörligheten får begränsas, t.ex. med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet och hälsa.

3.3. Kodexen om Schengengränserna eller EU:s gränskodex

I syfte att uppnå målsättningen att upprätta ett område utan inre gränser med fri rörlighet för personer och därmed slopad personkontroll har Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antagit förordningen (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer – även kallad kodexen om Schengengränserna eller EU:s gränskodex.

Av gränskodexen följer att de stater som deltar i Schengensamarbetet bara ska ha gränskontroll vid passage av de yttre gränserna, dvs. mot stater som står utanför samarbetet (artikel 1 och 22).

EU:s gränskodex innehåller ett gemensamt regelverk för passage av inre och yttre gränser inom Schengenområdet. Gränskodexen är direkt tillämplig i Sverige och kompletteras av nationella regler i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). De nationella bestämmelserna får dock inte avvika från eller reglera samma förhållande som gränskodexen. Vad de kompletterande svenska bestämmelserna innebär behandlas i avsnitt 8.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

I förordningen definieras vad som utgör en yttre respektive en inre gräns. Med inre gränser avses medlemsstaternas gemensamma landgränser, inklusive flod- och insjögränser, medlemsstaternas flygplatser för inrikesflyg samt medlemsstaternas kust-, flod- och insjöhamnar för reguljära inre färjeförbindelser (artikel 2.1). Med yttre

gränser avses medlemsstaternas landgränser, inklusive flod- och insjö-

gränser, sjögränser samt flygplatser och flod-, kust- och insjöhamnar, såvida de inte räknas som inre gränser (artikel 2.2).

Vidare definieras gränskontroll som ”verksamhet vid en gräns, i enlighet med och för att uppnå målen i förordningen, som utan hänsyn till andra skäl enbart bedrivs som svar på en avsikt att passera gränsen eller själva passagen av den och som består av in- och utresekontroller och gränsövervakning” (artikel 2.10). Med in- och utrese-

kontroller avses kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa

att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det (artikel 2.11).

I gränskodexen erinras om att bestämmelserna ska tillämpas utan att det påverkar rättigheterna för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten eller rättigheterna för flyktingar och personer som ansöker om internationellt skydd, särskilt när det gäller principen om non-refoulement (artikel 3).

3.3.1. Passage av yttre gräns

Med yttre gränser avses som sagt medlemsstaternas land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar, såvida de inte enligt gränskodexen räknas som inre gränser. Bestämmelser om passage av de yttre gränserna och om inresevillkor finns i avdelning II i förordningen (artikel 5–21). De yttre gränserna får som huvudregel passeras endast vid av behöriga myndigheter godkända gränsövergångsställen och under fastställda öppethållandetider.

Inresevillkor för tredjelandsmedborgare finns angivna i förordningens artikel 6. Bland villkoren finns att personen ska vara innehavare av en giltig resehandling som ger denne rätt att passera gränsen, i förekommande fall även giltig visering och att personen ska kunna styrka syftet med vistelsen. Personen ska också ha tillräckliga medel för sitt planerade uppehälle och ska inte finnas registrerad i Schengens

informationssystem (SIS) i syfte att nekas inresa och inte heller anses utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser. En tredjelandsmedborgare som inte uppfyller inresevillkoren för passage av yttre gräns ska nekas inresa. Bestämmelser om detta finns i artikel 14 i gränskodexen.

Alla personer ska underkastas en kontroll vid in- och utresa från Schengenområdet (artikel 8.2). Personer som åtnjuter rätten till fri rörlighet enligt unionsrätten underkastas dock en något mer begränsad kontroll bestående i huvudsak av identitetskontroll samt kontroll av giltighet av resehandlingen för gränspassage samt sökning i relevanta databaser, bl.a. SIS och Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar. Verifiering ska också ske av att personen inte anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, inre säkerheten, folkhälsan eller internationella förbindelser i någon av medlemsstaterna. Vid behov, t.ex. vid tvivel om en handlings äkthet, och om det är möjligt ska också biometriska kännetecken i pass och resehandlingar verifieras.

För tredjelandsmedborgare gäller en mer noggrann kontroll (artikel 8.3). Förutom den kontroll som gäller för alla ska denna, vid inresa, bl.a. omfatta kontroll av att inresevillkoren uppfylls, kontroll av att resehandlingen åtföljs av den visering eller det uppehållstillstånd som kan krävas och kontroll av att personen inte redan har överskridit den maximalt tillåtna längden för vistelse på medlemsstaternas territorium. Även kontroll av syftet med den planerade vistelsen och kontroll av att personen har tillräckliga medel för sitt uppehälle för den planerade vistelsens längd m.m. ska ske.

Även vid utresa görs kontroller av samtliga personer i syfte att fånga upp exempelvis efterlysta personer och stulna eller ogiltiga handlingar samt att kontrollera att personen inte överskridit den tillåtna tiden för vistelse.

Kontrollerna vid in- och utresa får också omfatta transportmedel och föremål som medförs av personer vid gränspassagen. Vid all kroppsvisitering och genomsökning ska den berörda medlemsstatens nationella rätt tillämpas (artikel 8.1).

Gränskontroller ska genomföras av gränskontrolltjänstemän i enlighet med bestämmelserna i EU:s gränskodex och nationell rätt.

I gränskodexen anges särskilt att vid utförandet av gränskontrollen ska den befogenhet att inleda brottsutredningar som genom natio-

nell rätt tilldelats gränskontrolltjänstemän och som ligger utanför förordningens tillämpningsområde inte påverkas (artikel 16.1 andra stycket).

EU:s gränskodex innehåller också anvisningar för gränsövervakning, dvs. övervakning av gränsövergångsställen utanför de fasta öppettiderna och övervakningen av gränser mellan gränsövergångsställen. Bestämmelserna finns i artikel 13. Det huvudsakliga syftet med gränsövervakningen är att förhindra obehörig gränspassage, att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och att vidta åtgärder mot personer som har passerat gränsen på olagligt sätt. En person som har passerat en gräns på olagligt sätt och som inte har rätt att vistas på den berörda medlemsstatens territorium ska gripas och bli föremål för förfaranden som respekterar Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/ EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Gränsövervakningen ska utföras genom användande av stationära eller rörliga enheter och kan även utföras med hjälp av tekniska och elektroniska hjälpmedel. Den ska vidare utföras på ett sätt som hindrar och avskräcker personer från att kringgå kontrollerna vid gränsövergångsställena. Övervakningen mellan gränsövergångsställena ska utföras på ett sätt vad gäller tider och intervall att det alltid innebär en risk för upptäckt att obehörigt passera gränsen.

Som synes innehåller personkontrollen vid de yttre gränserna ett stort mått av brottsförebyggande element.

3.3.2. Passage av inre gräns

Huvudregeln enligt gränskodexen är att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- eller utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet (artikel 22). Detta innebär att in- och utresekontroller är förbjudna vid de inre gränserna, men av gränskodexen följer att även åtgärder som har samma verkan som sådana kontroller är förbjudna (artikel 23 a). För en tredjelandsmedborgare innebär detta alltså att han eller hon får röra sig fritt mellan medlemsstaterna när den yttre gränsen väl är passerad. Detta så länge deras visum gäller, eller om visum inte behövs, under tre månader per sexmånadersperiod (artikel 6).

I gränskodexen ges medlemsstaterna dock en möjlighet att under vissa förhållanden tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna.

3.3.3. Tillfälligt återinförd gränskontroll

Medlemsstaternas möjlighet att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna regleras i artikel 25–35. En grundläggande förutsättning för ett sådant återinförande är att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat. I sådana fall får medlemsstaten alltså återinföra gränskontroll vid hela gränsen eller vid vissa avsnitt.

Möjligheten att återinföra gränskontroll utgör en exceptionell åtgärd och är begränsad både i omfattning och tid. Omfattningen och varaktigheten av det tillfälliga återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna får aldrig överskrida vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet och ska endast återinföras som en sista utväg (artikel 25). Den är dessutom föremål för övervakning på unionsnivå genom att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att meddela övriga medlemsstater och kommissionen om åtgärden, bl.a. uppgift om skälen för åtgärden samt planerad omfattning och varaktighet (artikel 27). Som huvudregel ska meddelande ske innan åtgärden vidtas.

När en medlemsstat beslutar att tillfälligt återinföra gränskontroll vid en eller flera av dess inre gränser, eller beslutar att förlänga en sådan åtgärd, ska den bedöma i vilken utsträckning en sådan åtgärd på ett adekvat sätt kan avhjälpa hotet mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten samt om åtgärden står i proportion till hotet (artikel 26). Vid en sådan bedömning ska medlemsstaten särskilt beakta den sannolika effekten av eventuella hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten och den sannolika effekten av en sådan åtgärd på fri rörlighet för personer inom området utan inre gränskontroll.

Under vissa särskilda förhållanden kan rådet också rekommendera att en eller flera medlemsstater beslutar att återinföra gränskontroll vid alla eller vissa delar av sina inre gränser (artikel 29). En sådan rekommendation förutsätter att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten inom området utan

inre gränskontroll till följd av ihållande allvarliga brister avseende kontrollen av de gemensamma yttre gränserna.

När gränskontroller vid de inre gränserna återinförs gäller gränskodexens bestämmelser om passage av yttre gränser och inresevillkor även där.

Av 6 kap. 5 § utlänningsförordningen följer att det är regeringen som får besluta om att tillfälligt återinföra gränskontroll vid de inre gränserna. Detta efter en framställan om en sådan åtgärd från Rikspolischefen eller chefen för Nationella operativa avdelningen vid Polismyndigheten, respektive säkerhetspolischefen eller biträdande säkerhetspolischefen. Om det krävs ett omedelbart ingripande får Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen besluta att sådan gränskontroll får införas. Regeringen ska då omedelbart underrättas om detta och snarast pröva om gränskontrollen ska bestå.

3.3.4. Särskilt om artikel 23 i EU:s gränskodex

Genom artikel 72 i funktionsfördraget och artikel 23 i EU:s gränskodex bekräftas att avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna inte påverkar medlemsstaternas befogenheter att på det nationella territoriet upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.

I artikel 23 i gränskodexen anges således att avsaknaden av gränskontroll vid de inre gränserna inte ska påverka utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell rätt. Detta gäller även i gränsområden, förutsatt att utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller.

I förordningen anges att utövandet av polisiära befogenheter särskilt inte ska anses motsvara in- och utresekontroller när åtgärderna – inte syftar till gränskontroll, – bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det

gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, – utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systema-

tiska personkontroller vid de yttre gränserna, – utförs som stickprovskontroller.

Vidare ska avsaknaden av gränskontroll vid de inre gränserna inte påverka säkerhetskontroller av personer i hamnar eller på flygplatser, under förutsättning att dessa kontroller utförs av behöriga myndigheter och även utförs på personer som reser inom en medlemsstat. Det ska inte heller påverka möjligheten för en medlemsstat att genom lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha eller bära på sig dokument och handlingar eller en skyldighet för tredjelandsmedborgare att anmäla sin närvaro på dess territorium i enlighet med bestämmelser i Schengenkonventionen4.

EU-domstolen har i flera fall slagit fast att den uppräkning som görs i nuvarande artikel 23 inte är någon uttömmande lista över de villkor som de polisiära åtgärderna ska uppfylla för att inte anses ha samma verkan som in- och utresekontroller. Inte heller innehåller bestämmelsen någon uttömmande uppräkning av de syften som får eftersträvas med de polisiära åtgärderna.5 Det är alltså inte endast åtgärder som listas där som bör betraktas som möjliga polisiära åtgärder i gränsområden.

3.3.5. EU-domstolens praxis

EU-domstolen har i ett antal avgöranden haft anledning att pröva om medlemsstaters polisiära åtgärder i gränsområden i vissa fall är att betrakta som förtäckta gränskontroller av de slag som enligt unionsrätten är förbjudna.

I de förenade målen Melki och Abdeli, C-188/10 och C-189/10, EU:C:2010:363, prövade EU-domstolen frågan om artikel 67 i funktionsfördraget, i vilken det föreskrivs att det inte ska förekomma någon kontroll av personer vid de inre gränserna, och artiklarna 20 och 21 i den då gällande kodexen för Schengengränserna (förordning EG nr 562/2006) utgjorde hinder mot viss nationell lagstiftning i Frankrike. Enligt den aktuella lagstiftningen var det tillåtet för polisen att i ett område mellan medlemsstatens landgräns till andra stater som är parter i Schengenkonventionen och en linje som går 20 km från denna gräns genomföra identitetskontroller i syfte att kontrollera

4 Artikel 22 i Konventionen om tillämpningen av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (Schengenkonventionen). 5 Se bl.a. EU-domstolens dom i målet Adil mot Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, punkt 65, samt i målet A mot Staatsanwaltschaft Offenburg, C-9/16, EU:C:2017:483, punkt 48.

efterlevnaden av lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitets- och andra föreskrivna handlingar.

Domstolen konstaterade att de kontroller som föreskrevs i den nationella lagstiftningen inte utfördes vid gränsen eller gränspassagen och inte heller förutsatte att den kontrollerade personen faktiskt passerar någon gräns. Kontrollerna utgjorde därmed inte förbjudna in- och utresekontroller utan kontroller som omfattades av den då gällande förordningens artikel 21 (i huvudsak motsvarande nuvarande artikel 23 i EU:s gränskodex). Nästa fråga att ta ställning till var således om kontrollerna kunde anses ha samma verkan som in- och utresekontroller och därigenom vara förbjudna.

Domstolen fann utrett att de aktuella kontrollerna inte hade samma syfte som gränskontroller utan syftade till att kontrollera om den berörda personen uppfyller lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitets- och andra föreskrivna handlingar. Domstolen konstaterade vidare att en medlemsstats möjlighet att föreskriva sådana skyldigheter i nationell rätt enligt gränskodexen inte påverkas av avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna.

Att befogenheterna var geografiskt begränsade till landets gränsområden ansågs inte heller i sig tillräckligt för att utövandet av dessa befogenheter skulle anses ha samma verkan som in- och utresekontroller. Det ansågs dock kunna utgöra en omständighet som kan tyda på att det skulle vara fråga om en verkan som är densamma som beträffande in- och utresekontroller. De nationella bestämmelserna medgav också att kontroller fick utföras utan hänsyn till den kontrollerade personens beteende och utan att det förelåg särskilda omständigheter som visar på en risk för att den allmänna ordningen störs. För att säkerställa att sådana befogenheter inte i praktiken ska få samma verkan som in- och utresekontroller slog domstolen fast att den nationella lagstiftningen måste innehålla nödvändiga föreskrifter som reglerar befogenheten, bl.a. i syfte att styra utövandet av myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning vid den praktiska användningen av befogenheten. Sådana föreskrifter kunde exempelvis bestå av preciseringar eller begränsningar vad avser de föreskrivna befogenheterna i vad avser omfattningen och frekvensen av kontroller.

Domstolen fann sammanfattningsvis att hinder mot sådan lagstiftning och sådana åtgärder som var aktuella i fallet förelåg om kontrollerna skedde oberoende av den kontrollerade personens beteende och förekomsten av särskilda omständigheter som visar på en

risk för att den allmänna ordningen störs, samt utan att lagstiftningen innehåller nödvändiga föreskrifter som reglerar denna befogenhet och säkerställer att den inte i prakten används på ett sätt som får samma verkan som in- och utresekontroller.

På samma sätt har domstolen resonerat i ett antal senare liknande fall; se Adil mot Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508 och A mot Staatsanwaltschaft Offenburg, C-9/16, EU:C:2017:483, se även de förenade målen C-412/17 och C-474/17, Bundesrepublik Deutschland mot Touring Tours und Travel GmbH respektive Sociedad de Transportes SA, EU:C:2018:1005.

Domstolen har som nämnts slagit fast att EU:s gränskodex, nuvarande artikel 23, inte ska anses innehålla någon uttömmande uppräkning av de villkor som de polisiära åtgärderna ska uppfylla för att inte anses ha samma verkan som in- och utresekontroller. Inte heller innehåller bestämmelsen någon uttömmande uppräkning av de syften som får eftersträvas med de polisiära åtgärderna.

Domstolen har även framhållit att ju fler tecken som föreligger på att kontrollerna kan ha samma verkan som in- och utresekontroller i den mening som avses i nuvarande artikel 23, desto striktare måste preciseringarna och begräsningarna av medlemsstaternas utövande av sina polisiära befogenheter i gränsområden vara, och desto striktare måste de tillämpas, för att förhindra att de äventyrar målet att avskaffa gränskontroller vid de inre gränserna. Sådana tecken kan t.ex. ha att göra med syftet med kontrollerna inom ett gränsområde, kontrollernas geografiska tillämpningsområde eller den åtskillnad som föreligger mellan grunden för dessa kontroller och grunden för de kontroller som utförs inom övriga delar av den berörda medlemsstaten. De föreskrifter som omgärdar utövandet av befogenheterna ska vidare vara så precisa och utförliga att de möjliggör granskning av såväl behovet av att utföra kontrollerna som av de konkreta kontrollåtgärder som godkänts.6

Utredningens slutsatser i fråga om utrymmet för polisiära åtgärder enligt nationell rätt i gränsområden utifrån EU-domstolens praxis redovisas i avsnitt 18.2.

6 Se bl.a. målet Adil, C-278/12, punkt 75–76, och målet A, C-9/16, punkt 40.

3.4. Tillfälligt återinförda gränskontroller inom Schengen och kommissionens rekommendationer om sådana gränskontroller

Konflikten och krisen i Syrien och på annat håll i regionen ledde år 2015 till att flyktingar och migranter började kom till Europeiska unionen i stor omfattning, vilket i sin tur ledde till att en del allvarliga brister vid EU:s yttre gränser blev uppenbara. Det visade sig även att en del medlemsstater systematiskt började släppa igenom människor i strid med Schengenreglerna och Dublinförordningen. Med anledning av situationen återinförde flera länder inom Schengenområdet gränskontroller vid sina inre gränser med stöd av den då gällande kodexen om Schengengränserna (förordning, EG nr 562/2006).

Även det ökade antalet terrorattacker i flera medlemsstater på senare år har motiverat flera medlemsstater att besluta om att fortsätta med de tillfälligt återinförda gränskontrollerna. Flera länder har också kvar dessa kontroller än i dag; såsom Sverige, Danmark, Norge, Tyskland och Österrike. Sverige har haft en tillfälligt återinförd gränskontroll vid de inre gränserna sedan november 2015. Kontrollen i Sverige ska enligt regeringens senaste beslut i frågan fortsätta till och med den 11 november 2021. Flera länder har också återinfört kontroller med anledning av coronapandemin under 2020 och 2021.

Bristerna i den yttre gränsförvaltningen och de återinförda gränskontrollerna har gjort att det kan ifrågasättas hur Schengenområdet för fri rörlighet fungerar och vilka fördelar det har för europeiska medborgare och den europeiska ekonomin. Omständigheterna har också ansetts i förlängningen utgöra ett hot mot den europeiska ekonomin och den inre marknaden. Kommissionen har därför funnit det vara av avgörande vikt för EU som helhet att återställa Schengenområdet utan kontroller vid de inre gränserna. Målsättningen har varit att dels avhjälpa de brister som finns i delar av den yttre gränskontrollen, dels att ersätta lapptäcket av enskilda beslut om att återinföra gränskontroller med en samordnad strategi med tillfälliga gränskontroller i syfte att sedan så snart som möjligt upphäva alla kontroller vid de inre gränserna. Ett ytterligare mål har varit att få slut på genomsläppningen av människor utan föreskrivna kontroller och återgå till en full tillämpning av Dublinreglerna. Kommissionen presenterade år 2016 i ett meddelande till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet –

”Att återvända till Schengen – en färdplan”7 – en strategi för hur dessa mål skulle uppnås. Arbetet har följts upp och fortsatt.

I ett nytt meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om bevarande och stärkande av Schengen den 27 september 20178 konstaterade kommissionen att de terrordåd som sedan 2015 genomförts i sju medlemsstater fortsatt hade inneburit ytterligare påfrestningar på Schengenområdet. Det konstaterades dock också att bl.a. införandet av en gemensam Europeisk gräns- och kustbevakning, liksom införandet av förstärkta kontroller vid de yttre gränserna genom ändringar i gränskodexen hade lett till positiva resultat.

Som nämnts får rådet under vissa exceptionella förhållanden, som närmare anges i artikel 29 i EU:s gränskodex, rekommendera att en eller flera medlemsstater beslutar att återinföra gränskontroll vid alla eller vissa avsnitt av sina inre gränser. Som ett led i det ovan beskrivna arbetet har sådana rekommendationer lämnats riktade till bl.a. Sverige, och då gällande de inre gränserna i de svenska hamnarna i polisregionerna Syd och Väst samt vid Öresundsbron.9 Den senaste rekommendationen gällde från den 11 maj 2017 och högst sex månader fram.

3.5. Kommissionens rekommendationer om proportionella poliskontroller och polissamarbete

Den 12 maj 2017 antogs kommissionens rekommendationer (EU) 2017/820 av den 12 maj 2017 om proportionella poliskontroller och polissamarbete i Schengenområdet. Kommissionen konstaterade att det i ett område utan kontroller vid de inre gränserna är nödvändigt

7 Kommissionens meddelande till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, Att återvända till Schengen – en färdplan COM/2016/0120 final. 8 Kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om bevarande och stärkande av Schengen den 27 september 2017 COM(2017) 570 final. 9 Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/894 av den 12 maj 2016 om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet (EUT L 151, 8.6.2016, s. 8–11), Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/1989 av den 11 november 2016 om en rekommendation om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet (EUT L 306, 15.11.2016, s. 13–15), Rådets genomförandebeslut (EU)2017/246 av den 7 februari 2017 om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet (EUT L 36, 11.2.2017, s. 59), och Rådets genomförandebeslut (EU) 2017/818 av den 11 maj 2017 om en rekommendation om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för Schengenområdets övergripande funktionssätt (EUT L 122, 13.5.2017, s. 73–75).

att gemensamt ingripa mot gränsöverskridande hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten i det området. För att ett sådant område ska fungera ansågs det inte tillräckligt att medlemsstaterna enhetligt tillämpade EU:s regelverk utan det ansågs förutsätta att medlemsstaterna också utövar sina nationella polisiära befogenheter på sina territorier och då även i gränsområden. Kommissionen påpekade att bl.a. artikel 23 i EU:s gränskodex uttryckligen bekräftade att avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna inte har påverkat medlemsstaternas befogenheter att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.

Vid tiden för dessa rekommendationer hade alltså flera medlemsländer kvar de tillfälligt återinförda gränskontrollerna.

I skälen skriver kommissionen:

(6) Under nuvarande omständigheter, med hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten till följd av terrorism och annan allvarlig gränsöverskridande brottslighet, och risken för sekundära förflyttningar av personer som har passerat de yttre gränserna irreguljärt, kan en intensifiering av poliskontroller i hela territoriet i medlemsstaterna, inbegripet i gränsområden, och genomförande av poliskontroller längs huvudtransportlederna, såsom motorvägar och järnvägar, anses vara nödvändigt och motiverat. Beslut om den typen av kontroller, var de ska äga rum och hur omfattande de ska vara ligger fortfarande helt och hållet i medlemsstaternas händer, och ska alltid stå i proportion till de identifierade hoten. Sådana kontroller kan visa sig vara effektivare än kontroller vid de inre gränserna, särskilt då de är mer flexibla än statiska gränskontroller vid vissa gränsövergångsställen och lättare kan anpassas till föränderliga risker.

(7) Gränsområden kan vara utsatta för särskilda risker när det gäller gränsöverskridande brottslighet, och kan också vara mer utsatta för vissa brott som begåtts över hela territoriet såsom inbrott, fordonsstöld, olaglig narkotikahandel, otillåten sekundär förflyttning av tredjelandsmedborgare, smuggling av migranter eller människohandel. Risken för överträdelser av reglerna om laglig vistelse inom territoriet kan också vara högre i gränsområden. Med beaktande av dessa risker får medlemsstaterna besluta att utföra och intensifiera poliskontroller i gränsområden, som är anpassade till de specifika riskerna i gränsområden, i den mån dessa åtgärder inte har samma verkan som in- och utresekontroller.

Kommissionen uppmuntrade särskilt användningen av modern teknik, t.ex. övervakningssystem som möjliggör automatisk nummerplåtsavläsning för brottsbekämpande ändamål för övervakning av trafikflöden framför allt på motorvägar.

Utifrån bl.a. de ovan angivna skälen rekommenderar kommissionen medlemsstaterna i huvudsak följande: – Att intensifiera poliskontrollerna i hela landet, inbegripet i gräns-

områden. – Att utföra poliskontroller på de stora transportlederna, inbegripet

i gränsområdena. – Anpassa poliskontrollerna i gränsområden på grundval av en kon-

tinuerlig riskbedömning, samtidigt som det säkerställs att dessa poliskontroller inte syftar till gränskontroll. – Använda modern teknik för att kunna övervaka fordon och trafik-

flöden. – Ge företräde för sådana poliskontroller framför tillfälligt åter-

införda gränskontroller vid de inre gränserna. – Stärka det gränsöverskridande polissamarbetet genom att bl.a. ut-

värdera hur möjligheterna till samarbete tillämpas och undanröja eventuella hinder för sådant samarbete. – Att tillämpa bilaterala återtagandeavtal eller överenskommelser

mellan medlemsstaterna.

3.6. Kompensatoriska åtgärder

För att uppnå målet att människor ska kunna resa fritt inom Schengenområdet har Schengenländerna enats om gemensamma regler i ett stort antal frågor. Vissa av dessa regler, som t.ex. de i EU:s gränskodex, tar direkt sikte på att säkerställa den fria rörligheten av personer inom Schengenområdet. Andra regler handlar i stället om att motverka de negativa bieffekter som en fri rörlighet av personer kan föra med sig, i form av t.ex. gränsöverskridande brottslighet och olaglig invandring. Som exempel på sådana regler kan nämnas enhetliga regler om visum och inresekontroller mot länder utanför Schengenområdet. Här ingår emellertid också åtgärder som syftar till att stärka Schengenländernas operativa samarbete i frågor om bl.a. brottsbekämpning och immigrationskontroll. Dessa utgör s.k. kompensatoriska åtgärder.

De kompensatoriska åtgärder och därtill hörande rättsakter som finns på EU-nivå är relativt omfattande och det saknas anledning att

i detta sammanhang redovisa för dessa närmare. Det finns dock skäl att nämna några av dem.

  • Europol, Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning. Syftet med Europol är att stödja och stärka medlemsstaternas behöriga myndigheters insatser och ömsesidiga samarbete för att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som berör två eller flera medlemsstater, terrorism och former av brottslighet som påverkar ett gemensamt intresse som omfattas av unionens politik.
  • Den europeiska gräns- och kustbevakningen utgörs av medlemsstaternas nationella myndigheter med ansvar för gränsförvaltning och återvändande samt av Europeiska gräns- och kustbevaknings-byrån, vanligen kallad Frontex. Som en integrerad del av europeiska gräns- och kustbevakningen finns ett europeiskt gränsövervak-ningssystem, Eurosur.
  • Schengens informationssystem (SIS), ett informationssystem som

Schengenmedlemsstaterna använder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt immigrationskontroll.

  • Som ett led i arbetet med att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa driver EU en gemensam politik för viseringar för kortare tid. Arbetet har resulterat i bl.a. ett gemensamt

informationssystem för viseringar (VIS), som fungerar som ett sy-

stem för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna, och antagandet av VIS-förordningen. Vidare finns en viseringskodex.

  • Den s.k. Dublin III-förordningen fastställer en ansvarig stat som ska pröva en utlännings asylansökan och förordningen innehåller anvisningar för detta, liksom bestämmelser om överföring och återtagande av sökande till den stat som enligt förordningen anses som ansvarig för prövningen av asylansökan. För en effektiv tillämpning av Dublinförordningen har också en elektronisk databas för fingeravtryck skapats – Eurodac.

4. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter

4.1. Enskildas grundläggande fri- och rättigheter

Enskildas grundläggande fri- och rättigheter skyddas av bl.a. regeringsformen, Europarådets konvention 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och Sveriges internationella åtaganden. Bestämmelserna om fri- och rättigheter begränsar det allmännas möjligheter att göra intrång i dessa och anger under vilka förutsättningar begränsningar kan anses godtagbara.

4.2. Regeringsformen och allmänna principer

I 1 kap. 2 § regeringsformen finns ett s.k. program- och målsättningsstadgande som ger uttryck för vissa särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten. Där uttrycks bl.a. att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Där uttrycks vidare att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Regeringsformens skydd gäller bara i förhållande till det allmänna. I regeringsformens andra kapitel regleras alla svenska medborgares grundläggande fri- och rättigheter. Utländska medborgare likställs i stor utsträckning med svenska medborgare (se 2 kap. 25 §). Beträffande utländska medborgare finns dock ett något större utrymme för att genom lag göra begränsningar i fri- och rättigheterna.

Av särskilt intresse i detta sammanhang är det grundlagsstadgade skyddet för kroppslig integritet och rörelsefrihet, liksom skyddet mot diskriminering.

Av regeringsformen följer ett förbud mot dödsstraff och ett skydd mot kroppsstraff (2 kap. 4 och 5 §§). Även i andra fall är var och en enligt 2 kap. 6 § skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Med kroppsligt ingrepp avses ingrepp av såväl grövre slag, såsom våld, läkarundersökningar eller ingrepp som sterilisering, men också mindre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning. Med kroppsvisitation avses undersökningar av annat än själva kroppen, dvs. någons kläder, handväska m.m.1

Skyddet i 2 kap. 6 § omfattar även undersökning av brev och hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal samt annan förtrolig kommunikation. Om den enskilde lämnar sitt medgivande till åtgärden är bestämmelsen inte tillämplig. Vidare omfattas även betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Av 2 kap. 7 § följer att ingen svensk medborgare får landsförvisas och inte heller hindras att resa in i riket. Svenska medborgare har även en grundlagsskyddad frihet att förflytta sig inom Sverige och att lämna landet. Ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt här får heller fråntas sitt medborgarskap. Var och en, dvs. även utländska medborgare, är dessutom enligt 2 kap. 8 § skyddad mot frihetsberövanden.

Regeringsformen anger också att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning, eller på grund av sitt kön (2 kap. 12 och 13 §§). Här finns alltså allmänna förbud mot diskriminering som gäller även i förhållande till utländska medborgare.

För användande av tvångsåtgärder mot enskilda anses mot bakgrund av de integritetsskyddande bestämmelserna i regeringsformen gälla främst fyra allmänna principer, nämligen legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna.2

1 Holmberg m.fl., Grundlagarna, RF, SO, RO (1 jan. 2019, version 3A, JUNO), kommentaren till 2 kap. 6 § RF. 2 Fitger m.fl., Rättegångsbalken (1 april 2021, version suppl. 90, JUNO), kommentaren till 23 kap. 16 §.

Bestämmelser om i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar som de skyddade fri- och rättigheterna får begränsas finns i 2 kap.2025 §§regeringsformen. Vissa av fri- och rättigheterna är absoluta medan andra kan begränsas med stöd av lag, eller i vissa fall annan författning (2 kap. 20 §). Exempelvis får skyddet mot kroppsstraff inte begränsas medan begränsningar i bl.a. skyddet mot andra kroppsliga ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och intrång i förtrolig kommunikation samt skyddet för rörelsefriheten under vissa förutsättningar godtas. Att begränsningar endast kan ske genom lag ger uttryck för legalitetsprincipen. Begränsningar får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Detta följer av 2 kap. 21 § regeringsformen som således anknyter till de övriga ovan nämnda principerna.

Ett särskilt kvalificerat lagstiftningsförfarande gäller, med vissa undantag, när ett förslag till lag innehåller begränsningar enligt 20 § eller 25 § av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna eller ändrar rådande sådana begränsningar.3 Undantagen anges i 22 § och omfattar bl.a. förslag till lagar med begränsad giltighetstid och, såvitt gäller bestämmelser rörande svenska medborgare, förslag till lag som enbart rör husrannsakan eller liknande intrång.

Av ändamålsprincipen följer att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel måste vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Om ett tvångsmedel avsiktligen används i annat syfte än det avsedda, kan det utgöra brott i myndighetsutövning.4Detta innebär också att det vid införandet av tvångsmedel i lagstiftningen måste stå helt klart vad skälen för införandet är, liksom i vilket syftet befogenheten ska få tillämpas.5

Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångs-

medel bara när det föreligger ett påtagligt behov och en mindre in-

3 Holmberg m.fl., Grundlagarna (1 jan. 2019, version 3A, JUNO), kommentaren till 2 kap. 22 § RF. 4 Fitger m.fl., Rättegångsbalken (1 april 2021, version suppl. 90, JUNO), kommentaren till 23 kap. 16 §. 5 Jfr Holmberg m.fl., Grundlagarna (1 jan. 2019, version 3A, JUNO), kommentaren till 2 kap. 21 § RF.

gripande åtgärd inte är tillräcklig. Om flera alternativa åtgärder finns att välja på för att uppnå syftet ska alltid det väljas som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes fri- och rättigheter. Proportio-

nalitetsprincipen innebär vidare att ett tvångsmedel får tillgripas endast

om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Tvångsåtgärden ska alltså i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.6 Proportionalitetsprincipen finns också på flera håll uttryckligen intagen i lag, se t.ex. 24 kap. 1 § tredje stycket och 28 kap. 3 a §rättegångsbalken samt 8 § polislagen (1984:387).

I andra kapitlet regeringsformen finns också vissa rättssäkerhetsgarantier upptagna. Där föreskrivs bl.a. en rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden och anges att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid.

4.3. Europakonventionen

Europakonventionen gäller sedan 1995 som lag i Sverige, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

De rättigheter och friheter som konventionen skyddar anges i artiklarna 2–14. Därutöver kompletteras konventionen av vissa tilläggsprotokoll. Bland de skyddsregler som konventionen innehåller kan nämnas rätten till liv, förbud mot tortyr, rätten till frihet och säkerhet, rätten till skydd för privat- och familjeliv, rätten till en rättvis rättegång och förbud mot diskriminering.

Artikel 5 i Europakonventionen om rätten till frihet och säkerhet bygger på principen att varje frihetsberövande måste ha stöd i lag och att det måste falla in under någon av de kategorier som uppräknas i artikeln. Bland kategorierna finns frihetsberövande efter en fällande dom från en behörig domstol, frihetsberövande på grund av anhållande eller häktning samt frihetsberövande för att förhindra obehörig inresa in i landet eller som ett led i ett förfarande rörande utvisning

6 Fitger m.fl., Rättegångsbalken (1 april 2021, version suppl. 90, JUNO), kommentaren till 23 kap. 16 §.

eller utlämning. Uppräkningen i artikeln är uttömmande varför frihetsberövanden på andra grunder än de där angivna strider mot konventionen. Artikeln träffar just frihetsberövanden och gäller inte vid mer begränsade eller kortvariga frihetsinskränkningar som endast utgör inskränkningar i rörelsefriheten. Rätten att röra sig fritt regleras i fjärde tilläggsprotokollet till konventionen, i 2 §. Var gränsdragningen däremellan går är dock inte alltid helt enkelt att avgöra.7

Europadomstolen har uttalat att bedömningen av om en åtgärd utgör ett frihetsberövande ska avgöras utifrån en helhetsbedömning av situationen och att hänsyn vid denna bedömning ska tas till åtgärdens typ, varaktighet, verkningar och verkställighetssätt.8 Även mycket kortvariga ingripanden av polis eller annan myndighet har ibland bedömts utgöra frihetsberövanden. Här kan nämnas fallet Gillan och Quinton mot Förenade kungariket där kontroller som bl.a. omfattade en kroppsundersökning pågick i som längst en halvtimme, men där vägran att underkasta sig åtgärderna var straffbar. Europadomstolen fann att även om de ifrågavarande kontrollerna varit kortvariga så hade klagandena varit fråntagna sin rörelsefrihet fullt ut under tiden som de pågick. Beaktat inslaget av tvång i form av straffbarheten av vägran att gå med på kontrollen ansågs ett frihetsberövande enligt artikel 5 kunna vara för handen.9

Kvarhållande under en kort tid på en internationell flygplats för kontroll av identitet och personliga omständigheter ansågs av samma domstol i fallet Gahramanov mot Azerbajdzjan inte utgöra ett frihetsberövande. Domstolen lyfte i det avgörandet särskilt fram omständigheten att kontrollen inletts som en passkontroll utförd av gränsbevakande myndigheter som i sin tur föranledde vidare kontroller, liksom att flygresenärer fick anses ha samtyckt till en rad säkerhetskontroller genom att välja att resa med flyg.10

Av artikel 8 Europakonventionen följer att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till respekt för privatlivet är svårdefinierad och kan omfatta ett stort antal företeelser. Ofta innebär kränkningar av privatlivet även kränkningar av t.ex. rätten till respekt för familjeliv och hem och vice versa. Som ett led i rätten till respekt för privatlivet ingår också rätten

7 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2015, version 5, JUNO), s. 108 ff. 8 Se bl.a. Amuur mot Frankrike, dom 25.6.1996; se även Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2015, version 5, JUNO), s. 109. 9 Gillan och Quinton mot Förenade kungariket, dom 12.1.2010. 10 Gahramanov mot Azerbajdzjan, dom 15.10.2013.

till respekt för den personliga integriteten. En annan numera allt mer aktuell fråga är registrering av personuppgifter som också, beroende på omständigheterna, kan beröra rätten till respekt för privatlivet.

En viktig aspekt av skyddet för privatlivet är den fysiska integriteten. Allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten kan utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därför stå i strid med artikel 3 i Europakonventionen. Andra, mindre allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten, kan däremot ibland tänkas strida mot artikel 8. Flera straffprocessuella åtgärder är sådana att de i vissa fall kan anses inkräkta på dessa rättigheter; exempelvis telefonavlyssning, kroppsundersökning eller husrannsakan.

Skyddet enligt artikel 8 är inte absolut, men en offentlig myndighet får inte göra inskränkningar i rättigheten annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Kravet på laglighet innebär, förutom att inskränkningen måste ha stöd i inhemsk lag, att lagen måste uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet. Lagen måste ge skydd mot godtycke samt vara tillgänglig för allmänheten och tillräckligt preciserad för att inskränkningarna i rimlig utsträckning ska kunna förutses. Kravet på att inskränkningen ska vara nödvändig anses innebära att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av den (”pressing social need”). Vid denna bedömning har konventionsstaterna en viss frihet att avgöra frågan (”margin of appreciation”), men inskränkningarna måste alltid vara proportionerliga.11

I det tidigare nämnda målet Gillan och Quinton mot Förenade kungariket konstaterade Europadomstolen att en kroppsundersökning som enligt lag kunde vidtas utan avisering eller brottsmisstanke på offentlig plats och som kunde omfatta en undersökning av den kontrollerades kläder, väskor och andra tillhörigheter, samt en undersökning på insidan av kragar, strumpor, skor och av den kontrollerades hår, utgjorde en klar inskränkning i rätten till respekt för privatlivet. Domstolen framhöll särskilt att vägran att låta sig kontrolleras var straffbar. Med beaktande av bl.a. att beslut om att utföra de aktuella kontrollerna på viss plats kunde fattas utan krav på att åtgärden skulle bedömas som nödvändig och således utan att det skedde någon proportionalitetsbedömning, samt att lagen inte ställde upp något krav

11 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2015, version 5, JUNO), s. 370.

på misstanke och att det i lagen angivna syftet med kontrollerna var brett hållen (att söka efter föremål som kan användas i samband med terrorism), ansåg domstolen att lagstiftningen inte levde upp till de krav på rättssäkerhet som konventionen ställer. Lagen ansågs lämna ett alltför stort utrymme för den enskilde polisens godtycke och riskerade att tillämpas på ett diskriminerande sätt. Se också Beghal mot Förenade kungariket där en person i samband med inresa i landet blivit stannad och förhörd samt hon och hennes bagage och tillhörigheter blivit genomsökta i syfte att utreda om hon på något sätt var eller hade varit medverkande till terrorism. Någon misstanke om att så var fallet förelåg inte inför kontrollen. Domstolen slog fast att befogenheten att utföra kontrollen gick utöver vad en normal gränskontroll kunde förväntas innebära och ansågs utgöra en inskränkning i de rättigheter som skyddas av artikel 8. Domstolen, som framhöll att avsaknaden av krav på misstanke inte per automatik medförde att åtgärden inte var godtagbar, fann även i detta fall att lagen innehöll otillräckliga skyddsåtgärder och därmed inte ansågs uppfylla kraven i artikel 8.2.12

Artikel 8 gäller inte bara ingrepp utan ålägger också staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär. Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftning men också av skydd mot övergrepp i särskilda situationer. De krav på skyddsåtgärder som ställs på staten måste dock vara rimliga. Vad som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens och att de rättsvårdande myndigheterna håller kontroll över att dessa lagar respekteras.13

Slutligen ska här också nämnas skyddet mot diskriminering som regleras i artikel 14. Av artikeln följer ett förbud mot diskriminering på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Den ger uttryck för principen att lika fall ska behandlas lika. Artikeln innehåller inte något generellt förbud mot diskriminering utan tar endast sikte på diskriminering med avseende på de fri- och rättigheter som behandlas i Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll.

12 Beghal mot Förenade kungariket, dom 28.2.2019. 13 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2015, version 5, JUNO), s. 365 f.

4.4. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna

Enligt artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen ska EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) ha samma rättsliga värde som fördragen. Stadgan är indelad i sju kapitel, varav de sex första behandlar olika rättigheter. Det sjunde kapitlet innehåller bl.a. allmänna bestämmelser. I det första kapitlet återfinns människans värdighet (artikel 1), rätten till liv (artikel 2), människans rätt till fysisk och psykisk integritet (artikel 3), förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 4) samt förbudet mot slaveri och tvångsarbete (artikel 5).

De artiklar som tas upp i andra kapitlet, med titeln Friheter, är civila och politiska rättigheter som återfinns i Europakonventionen, men också några grundläggande sociala rättigheter. Här kan nämnas rätten till frihet och säkerhet (artikel 6) och respekten för privatlivet och familjelivet (artikel 7). Det har även tagits in ett särskilt skydd av personuppgifter (artikel 8). Vidare innehåller stadgan bestämmelser om rätt till asyl (artikel 18) och om skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning (artikel 19).

Enligt artikel 51 riktar sig bestämmelserna i stadgan till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten. Enligt artikel 52 måste varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. I den mån en rättighet som erkänns i stadgan motsvarar en rättighet som också garanteras i Europakonventionen ska rättigheten i stadgan ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.

5. Något om tvångsmedel

5.1. Inledning

Bestämmelser om brottsbekämpning inom ramen för förundersökningar finns i rättegångsbalken. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § rättegångsbalken). Förundersökningens syfte är bl.a. att utreda vem som kan misstänkas för brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal. Inom ramen för förundersökningen får tvångsmedel användas för att begångna brott ska kunna utredas och lagföras. Husrannsakan och kroppsvisitation utgör sådana tvångsmedel, liksom beslag.

Bestämmelserna i rättegångsbalken får inte tillämpas i brottsspanande syfte eller i syfte att förebygga brott. Det är alltså inte tillåtet att använda reglerna avseende dessa tvångsmedel utanför en förundersökning.1

Polisens brottsbekämpande arbete bedrivs i stor utsträckning inom ramen för förundersökningar. Inte sällan utgör dock polisens arbete underrättelseverksamhet. Med det avses verksamhet som innebär att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet utan att tillräcklig misstanke finns om något konkret brott. Utanför förundersökning kan såväl husrannsakan som kroppsvisitation komma i fråga i vissa särskilda situationer, i syfte att förhindra eller förebygga brott. Regleringen i rättegångsbalken kan då inte användas som rättslig grund, eftersom någon förundersökning inte har inletts. I stället får användningen av tvångsmedel ske med stöd av andra författningar. Bestämmelser om sådana tvångsmedel finns främst i polislagen men i viss utsträckning även i annan speciallagstiftning.

1 Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, upplaga 4:2, 2020, s. 9 f. och där gjorda hänvisningar.

5.2. Husrannsakan

5.2.1. Husrannsakan enligt rättegångsbalken

Bestämmelser om husrannsakan finns i 28 kap. rättegångsbalken. Med husrannsakan menas ett eftersökande i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Med hus avses inte bara bostadshus utan även andra byggnader, t.ex. ekonomi- och uthusbyggnader, fabriker och magasin. Begreppet rum avses omfatta även kontors- och lagerlokaler och t.ex. hytter på fartyg. Till slutet förvaringsställe räknas exempelvis en stängd bil och ett kassafack i en bank.2

En husrannsakan kan göras i syfte att söka efter föremål (reell husrannsakan) eller efter personer (personell husrannsakan). För såväl reell som personell husrannsakan enligt balken krävs att en förundersökning har inletts. Förordnande om husrannsakan meddelas enligt 28 kap. 4 § rättegångsbalken av undersökningsledare, åklagare eller i vissa fall av rätten. Enligt 28 kap. 5 § får dock en polisman som inte är undersökningsledare göra husrannsakan utan förordnande om det är fara i dröjsmål.

För samtliga fall av reell husrannsakan enligt rättegångsbalken gäller att åtgärden får vidtas för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan få betydelse för utredning om brottet eller om förverkande enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken.

För husrannsakan enligt huvudregeln i 28 kap. 1 § rättegångsbalken krävs att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa. Hos den som är skäligen misstänkt för brottet får husrannsakan alltid göras i något av de nyss angivna syftena. Enligt JO krävs det för skälig misstanke att det finns konkreta omständigheter som med viss styrka talar för att personen i fråga har begått den gärning som misstanken avser.3 Det förhållandet att en person beter sig underligt, uppträder nervöst eller undviker kontakt med polisen kan inte i sig anses ge grund för misstanke om brott. Inte heller en persons umgänge eller den omständigheten att en person tidigare har gjort sig skyldig till brott kan anses utgöra tillräcklig grund för skälig misstanke.4

2 Fitger m.fl., Rättegångsbalken, (1 april 2021, version suppl. 90, JUNO), kommentaren till 28 kap. 1 §. 3 Se bl.a. JO 2009/10 s. 72 och 2019/20 s. 385. 4 Jfr Ds 2020:23 En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål s. 27.

Vid husrannsakan hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får husrannsakan äga rum i tre angivna situationer; om brottet har begåtts hos honom eller henne, om den misstänkte har gripits där eller om det annars finns synnerlig anledning att syftet med åtgärden kommer att uppnås.

Enligt 28 kap. 3 § första stycket får husrannsakan också ske i lokaler som är tillgängliga för allmänheten, exempelvis butiker, restauranger, eller teater- och biograflokaler.5 För beslut om sådan husrannsakan ställs lägre krav än enligt huvudregeln. Det krävs inte att brottet har viss svårhetsgrad. Inte heller krävs det att någon är skäligen misstänkt för brottet eller synnerlig anledning att anta att åtgärden leder till det avsedda resultatet. Däremot krävs även i dessa fall att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts och att husrannsakan görs för något av de i 28 kap. 1 § rättegångsbalken angivna syftena.

Syftet med en personell husrannsakan enligt huvudregeln i 28 kap. 2 § rättegångsbalken ska vara att påträffa en person som ska gripas, anhållas, häktas, delges, hämtas till förhör eller till inställelse i rätten eller underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Uppräkningen är uttömmande. Formuleringen ”ska” anhållas eller häktas torde syfta på att det – bortsett från i gripandesituationen – ska röra sig om verkställighet av ett redan meddelat beslut att anhålla eller häkta någon.6 Något krav i fråga om brottets svårhetsgrad eller brottsmisstanke finns inte.

I 28 kap. 2 a § rättegångsbalken finns en särskild bestämmelse om personell husrannsakan i transportmedel. Bestämmelsen förutsätter att någon ska gripas, anhållas eller häktas för brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år, eller försök till sådant brott. Vid sådan husrannsakan får även lådor och andra förvaringsutrymmen som kan dölja en människa och som fraktas i transportmedlet undersökas. Husrannsakan enligt 28 kap. 2 a § får endast göras på en plats som det finns särskild anledning att anta att den sökte kan komma att passera. Det kan exempelvis vara befogat att göra husrannsakan i anslutning till tänkbara flyktvägar från en brottsplats.7

5 Fitger m.fl., Rättegångsbalken (1 april 2021, version suppl. 90, JUNO), kommentaren till 28 kap. 3 §. 6 Se JO 1993/94 s. 66, jfr Fitger m.fl., Rättegångsbalken (1 april 2021, version suppl. 90, JUNO), kommentaren till 28 kap. 2 §. 7Prop. 1990/91:129 om ändringar i rättegångsbalken m.m. s. 28.

Husrannsakan får enligt 28 kap. 3 § andra stycket också ske i lokaler som används av kriminella grupper för ändamål som avses i 28 kap. 1 och 2 §§. Bestämmelsen kräver att lokalen har anknytning till personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Beviskravet avser enligt förarbetena såväl misstankarna om verksamheten som vilka personer som ägnar sig åt den. I förarbetena anförs dock att det inte rör sig om någon särskilt hög tröskel. Genom t.ex. spanings- och underrättelseverksamhet beträffande grupper som står under polisens uppsikt borde tillräckligt underlag finnas för att kunna dra den slutsatsen.8 Bestämmelsen i andra stycket gäller också utrymmen och fordon som finns i omedelbar anslutning till lokalen och brukas av dem som använder lokalen.

Bestämmelsen syftar primärt till att möjliggöra husrannsakningar i kriminella mc-gängs lokaler under mindre stränga förutsättningar än annars. Möjligheten omfattar dock även andra grupperingar, i förarbetena nämns bl.a. grupper som ägnar sig åt brottslig verksamhet på ett mer yrkesmässigt sätt (t.ex. köp och försäljning av stöldgods) och rasistiska sammanslutningar.9 Det ställs inga krav på att någon är utpekad som misstänkt för ett konkret brott för en reell husrannsakan enligt bestämmelsen. Det krävs dock att det förekommer anledning att (ett konkret) brott har förövats. För brottet ska det dessutom vara föreskrivet fängelse ett år eller mer. Det ställs alltså högre krav på brottets svårhetsgrad än enligt huvudregeln. Därutöver krävs att det finns särskild anledning att anta att ändamålet kommer att uppfyllas.

5.2.2. Husrannsakan enligt viss speciallagstiftning

Bestämmelser om husrannsakan finns på flera håll i speciallagstiftningen. En för denna utredning central lag är polislagen (1984:387) som behandlas särskilt i avsnitt 6. Bestämmelser om husrannsakan finns också i t.ex. lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) som tillämpas i verksamhet i gränsnära områden.

Enligt 26 § första stycket smugglingslagen har tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen, om fara är i dröjsmål, befogenhet att utan förordnande av undersökningsledare, åklagare eller rätten göra en husrannsakan. Befogenheten kan dock aldrig gå utöver polismans

8Prop. 1997/98:181 Ökade möjligheter att ingripa mot visa mc-klubbar, m.m. s. 47. 9 A. prop. s. 25 ff.

befogenhet enligt rättegångsbalken. Enligt 26 § andra stycket får husrannsakan göras när det förekommer anledning att anta vissa i lagen angivna brott, även om det inte kan följa fängelse på det aktuella brottet. Befogenheten är alltså mer långtgående än enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken. Husrannsakan enligt den nu aktuella bestämmelsen får dock endast göras i magasin eller liknande utrymmen, och endast i förverkandesyfte. Med ”magasin eller liknande utrymmen” avses lokaler som i princip endast används för förvaring av varor, såsom upplagsbodar och uthus.10

5.3. Kroppsvisitation

5.3.1. Kroppsvisitation enligt rättegångsbalken

Med kroppsvisitation avses enligt legaldefinitionen i 28 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig.

För att någon ska anses ha med sig ett föremål krävs att personen i fråga har egendomen under sin fysiska kontroll. En kroppsvisitation hindras dock inte av att någon tillfälligt ställt föremålet ifrån sig. Det saknar även betydelse om föremålet är stängt eller låst. En tumregel för gränsdragningen mellan kroppsvisitation och husrannsakan kan enligt uttalanden i förarbetena vara att egendom som transporteras med handkraft kan bli föremål för kroppsvisitation, medan större saker som förflyttas endast med maskinkraft kan bli föremål för husrannsakan. Definitionen gäller även för kroppsvisitation enligt annan lagstiftning.11

Kroppsvisitation får enligt 28 kap. 11 § första stycket rättegångsbalken göras om det finns anledning att anta att brott på vilket fängelse kan följa har begåtts. Bestämmelsen får tillämpas på den som är skäligen misstänkt för brottet. Syftet ska vara att söka efter föremål som kan tas i beslag eller förvar eller att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken.

10Prop. 1999/2000:124 En ny smugglingslag m.m. s. 170 f. 11Prop. 1993/94:24 med förslag till ändrade regler om kroppsvisitation och kroppsbesiktning, m.m. s. 79 f.

Även annan än den som är skäligen misstänkt för ett brott kan kroppsvisiteras. Det krävs då enligt 28 kap. 11 § andra stycket synnerlig anledning att anta att eftersökta föremål kommer att anträffas.

Vem som får besluta om kroppsvisitation framgår av 28 kap. 13 § rättegångsbalken, som bl.a. hänvisar till 28 kap. 4 §. Där föreskrivs att beslut fattas av undersökningsledare, åklagare eller rätten. En polisman som inte är undersökningsledare får dock enligt 28 kap. 13 § besluta om kroppsvisitation om det är fara i dröjsmål.

5.3.2. Kroppsvisitation enligt viss speciallagstiftning

Även bestämmelser om kroppsvisitation finns på flera håll i speciallagstiftningen. Som vi tidigare nämnt behandlas bestämmelserna i polislagen i avsnitt 6. Smugglingslagen innehåller också bestämmelser om kroppsvisitation.

Tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen har enligt 27 § första stycket smugglingslagen i fråga om vissa brott samma befogenhet som en polisman att besluta om kroppsvisitation utan föregående beslut av undersökningsledare, åklagare eller rätten. Befogenheten kan dock aldrig gå utöver polismans befogenhet enligt rättegångsbalken.12

Enligt 27 § andra stycket smugglingslagen får en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen besluta om kroppsvisitation om det finns anledning att anta att en person i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av brott enligt smugglingslagen eller bl.a. vissa brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) och vapenlagen (1996:67). Det ska finnas ett direkt samband mellan in- eller utresan och beslutet om kroppsvisitation.13

Beviskravet är lägre än i bestämmelserna om kroppsvisitation i rättegångsbalken. Det har tolkats så att en tjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med tullkontroll ser nervös ut är tillräcklig grund för att utföra en åtgärd enligt bestämmelsen.14

Enligt 27 § tredje stycket smugglingslagen får en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen som ingriper mot någon enligt smugglingslagen kroppsvisitera personen i anslutning till ingripan-

12Prop. 1999/2000:124 s. 173. 13 A. prop. s. 173 f. 14 Se bl.a. JO 1996/97 s. 273.

det för att ta hand om vapen eller andra farliga föremål. Det får dock bara göras i den utsträckning som det är nödvändigt av säkerhetsskäl.

Enligt 28 § smugglingslagen får Tullverket i vissa situationer besluta om ”särskild kontroll”. En särskild kontroll innebär att varje resande som med ett visst transportmedel eller under en kortare tidsperiod kommer till eller reser från en viss plats får kroppsvisiteras. Kontrollen förutsätter bl.a. att det finns anledning att anta att en eller flera resande har begått eller kommer att begå grov smuggling, grov narkotikasmuggling eller försök till något sådant brott. Kontrollen förutsätter dock inte brottsmisstanke mot en viss person.15

5.4. Beslag och elektroniska informationsbärare

En fråga som har kommit upp under utredningens arbete är i vilken utsträckning en polis eller annan myndighetstjänsteman får omhänderta och tömma elektroniska informationsbärare, eller digitala medier, såsom mobiltelefoner, läsplattor, datorer m.m. som hittas i samband med en kroppsvisitation eller husrannsakan. I dag finns en sådan möjlighet endast i samband med utredning av misstanke om brott. En förutsättning är att föremålet kan tas i beslag.

Beslag innebär att en brottsbekämpande myndighet tillfälligt tar om hand någon annans egendom. Bestämmelser om beslag finns i 27 kap. rättegångsbalken. Av 27 kap. 1 § följer att föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott får tas i beslag. Detsamma gäller föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken. Vad som sägs i 27 kapitlet om föremål gäller också om skriftlig handling, i den mån inte annat är föreskrivet. Proportionalitetsprincipen måste alltid beaktas.

Beslag kan endast avse lösa saker. Beslag kan användas oberoende av brottets beskaffenhet, men kan endast avse föremål som är tillgängliga för en sådan åtgärd. Beslagsrätten ger alltså i sig inte befogenhet att företa åtgärder för att söka efter föremål. Som medel att skaffa fram föremål som inte lämnas ut frivilligt kan i stället t.ex. husrannsakan eller kroppsvisitation komma i fråga.16

15Prop. 1999/2000:124 s. 176. 16 Fitger m.fl., Rättegångsbalken, (1 april 2021, version suppl. 90, JUNO), kommentaren till 27 kap. 1 §.

I 27 kap. 2 § rättegångsbalken finns förbud mot beslag av vissa skriftliga handlingar. Även elektroniska informationsbärare omfattas av förbudet.17

I rättegångsbalken finns i dag inga särskilda bestämmelser om husrannsakan i datorer och andra liknande informationsbärare. Det finns inte heller några regler som särskilt tar sikte på beslag av elektroniskt lagrad information.

I beslagsutredningens betänkande Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov (SOU 2017:100) redovisas bestämmelserna om beslag ingående. Där redovisas och diskuteras särskilt hur reglerna kan tillämpas på elektroniska informationsbärare. Av redogörelsen framgår, såvitt här är av intresse, följande.18

Enligt svensk rätt anses det tillåtet att besluta om husrannsakan på en viss plats i syfte att söka efter information som finns lagrad i en dator eller annan elektronisk informationsbärare på platsen. Det krävs då inte något särskilt beslut om husrannsakan för informationsbäraren. Ofta finns datorer och andra informationsbärare i sådana miljöer, hus, rum eller slutna förvaringsställen som inte får genomsökas utan ett beslut om husrannsakan. I sådana fall blir det därför en sekundär fråga hur man ska se på undersökningen av själva informationsbäraren. Frågan om innehållet i datorer m.m. får undersökas blir då beroende av hur beslutet om husrannsakan ska tolkas.

Det har också blivit allt vanligare att elektroniska informationsbärare är portabla och att de finns på någons person, t.ex. i en byx- eller jackficka, eller i en väska som personen bär med sig. Kläder och annat som någon bär på sig samt väskor, paket och andra föremål som någon har med sig kan undersökas med stöd av reglerna om kroppsvisitation. Det har ansetts att en kroppsvisitation inte får vidtas i syfte att man ska komma åt uppgifter som finns lagrade i en mobiltelefon, eftersom det skulle strida mot ändamålet med tvångsmedlet. Däremot kan kroppsvisitation beslutas i syfte att eftersöka en elektronisk informationsbärare som sedan kan tas i beslag. Många beslag av exempelvis datorer, mobiltelefoner och andra informationsbärare syftar vidare till att den utredande myndigheten ska få tillgång till den information som finns lagrad i föremålet och inte till själva föremålet i sig.

17NJA 2015 s. 631. 18 Se SOU 2017:100 Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov s. 163–184 och 281 f. med där gjorda hänvisningar.

Om beslaget har föregåtts av en husrannsakan anses det beslutet – men inte ett beslut om kroppsvisitation – omfatta en möjlighet att undersöka datorer och andra informationsbärare som man påträffar. Vidare anses att föremål som tas i beslag får undersökas.

Genom husrannsakan och beslag av elektroniska informationsbärare får de brottsbekämpande myndigheterna således tillgång till elektroniskt lagrad information. I vart fall tillämpas regelverket så i praktiken, även om det kan noteras att det i litteraturen har anförts att beslaget endast skulle ge en rätt till en extern undersökning av föremålet, men inte rätt att genomsöka dess innehåll. Gällande rätt synes dock ge rätt till elektronisk lagrad information i samband med beslag.

Det finns många olika slags informationsbärare som kan bli aktuella för beslag. Med dagens teknik kan det t.ex. handla om en dator eller dess hårddisk, externa hårddiskar, usb-minnen, mobiltelefoner och SIM-kort. Om beslaget avser en mobiltelefon anses det allmänt att det är tillåtet att undersöka telefonen för att få tillgång till telefonens eller SIM-kortets samtalslogg och telefonbok samt meddelanden som kommit in vid beslagstillfället. Det har däremot ansetts förbjudet att utan ett beslut om hemlig övervakning eller avlyssning låta telefonen vara påslagen i syfte att fånga upp samtal och inkommande meddelanden i realtid. Detsamma gäller i fråga om surfplattor, datorer och andra elektroniska informationsbärare som kan ta emot meddelanden. Innehållet vid beslagstillfället får alltså undersökas, under förutsättning att detta inte är förbjudet enligt t.ex. beslagsförbudsreglerna, men det anses inte tillåtet att låta informationsbäraren förbli uppkopplad mot internet i syfte att man ska kunna ta del av meddelanden som kommer in därefter. Information från exempelvis sociala medier eller mejlkonton som redan före beslagstillfället och undersökningen hämtats hem till den enskilde datorn, telefonen osv. och sparats i dess minne får genomsökas. Sådan information är tillgänglig trots att nätverksuppkopplingen släcks.

5.5. Särskilt om tvångsmedel i underrättelseverksamhet

Underrättelseverksamheten är i huvudsak oreglerad

Polismyndigheten, liksom andra brottsbekämpande myndigheter, bedriver olika former av underrättelseverksamhet. Polismyndighetens allmänna befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet framgår av

2 § 1 polislagen där det anges att till myndighetens uppgifter hör att

förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra stör-

ningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Dessa begrepp är således av central betydelse i verksamheten.

Underrättelseverksamheten är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Det rör sig alltså om misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller allmänna misstankar om framtida brott. Misstankarna om brottslig verksamhet avser fragmenterad, opreciserad och osäker information om aktiviteter som kan antas komma leda till konkreta brott. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsbekämpande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I underrättelseverksamheten samlar alltså myndigheterna in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott.

För att kunna bedriva underrättelseverksamhet behöver myndigheterna kunna hämta in, bearbeta och analysera information som sedan kan förädlas till kunskap om exempelvis förutsättningar för viss brottslig verksamhet, brottsfenomen eller brottsupplägg. Informationen kan användas för att förebygga och förhindra brott t.ex. genom att åtgärder vidtas som försämrar förutsättningarna för brottsligheten eller minskar de av aktörerna önskade effekterna av densamma. En viktig del av den brottsbekämpande underrättelseverksamheten är också att upptäcka. Det kan vara fråga om att upptäcka ännu okänd brottslig verksamhet, nya brottsupplägg eller att identifiera tidigare okända förhållanden, individer eller aktiviteter.

Underrättelseverksamhetens karaktär är sådan att den är beroende av tillgången till information men också av att informationen kan sparas, analyseras och bearbetas.

Underrättelseverksamheten som sådan är inte uttryckligen reglerad i några särskilda författningsbestämmelser. I lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen), lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning finns vissa bestämmelser om hur information får hämtas in i underrättelseverksamhet med hjälp av hemliga tvångsmedel. Även lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll innehåller bestäm-

melser om tvångsmedel. Lagen har som syfte att förhindra att terroristdåd utförs eller planeras i Sverige och förutsätts tillämpas endast i mycket allvarliga fall. Bestämmelserna redovisas kort nedan.

I polisens och andra brottsbekämpande myndigheters registerlagstiftning finns bestämmelser om hur underrättelseinformation, oavsett på vilket sätt denna inhämtats, får behandlas automatiserat. Innehållet i dessa författningar redovisas närmare i avsnitt 9.

Inhämtningslagen

Inhämtningslagen föreskriver en möjlighet för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket att i underrättelseverksamhet i hemlighet från teleoperatörer hämta in vissa uppgifter avseende elektronisk kommunikation. I huvudsak motsvarar uppgifterna sådana som i förundersökning är åtkomliga genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Sådana uppgifter får enligt 2 § inhämtningslagen endast hämtas in om åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss allvarlig brottslig verksamhet. Det ska vara fråga om brottslig verksamhet som innefattar brott med två års fängelse som minimistraff eller vissa i lagen särskilt uppräknade brott. Eventuell överskottsinformation får enligt 6 § användas för att förhindra även andra brott. Vidare får enligt 7 § inhämtade uppgifter ligga till grund för beslut om att inleda förundersökning och, i vissa fall efter tillstånd av domstol, användas i en förundersökning. Beslut om inhämtning av uppgifter fattas enligt 3 § av åklagare. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska enligt 5 § alltid underrättas om besluten.

Preventivlagen

Preventivlagen reglerar användningen av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kontroll av försändelser i framför allt Säkerhetspolisens verksamhet. Tillstånd att använda tvångsmedlen får enligt 1 och 5 §§ meddelas om det finns påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss allvarlig brottslighet och åtgärden anses vara av synnerlig vikt för att förhindra brottsligheten. Det ska vara fråga om brottslig verksamhet som innefattar vissa i

lagen uppräknade brott, bl.a. mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, olika typer av sabotage, uppror, högförräderi och terroristbrott. Enligt 12 § får eventuell överskottsinformation användas för att förhindra även andra brott, men för att informationen ska få användas för att utreda brott krävs att det rör sig om samma slags brottslighet som gör lagen tillämplig eller om annan brottslighet för vilken det är föreskrivet fängelse i tre år eller däröver. Frågor om tillstånd prövas enligt 6 § av Stockholms tingsrätt. I brådskande fall får dock enligt 6 a § åklagare ge tillstånd till att använda tvångsmedlen i avvaktan på rättens beslut. Lagen reglerar även i 16–18 §§ rätten för den som har varit utsatt för en åtgärd att, när ärendet avslutats, underrättas om åtgärden. Undantag görs emellertid, bl.a. när sekretess gäller för uppgifterna.

Lagen om hemlig dataavläsning

Hemlig dataavläsning regleras i en särskild, tidsbegränsad, lag. Lagen reglerar möjligheten att i hemlighet med ett tekniskt hjälpmedel ta upp eller läsa av uppgifter i ett avläsningsbart informationssystem. Ett tillstånd till hemlig dataavläsning kan avse uppgifter som får hämtas in enligt andra regler om hemliga tvångsmedel. Det gäller både tvångsmedel enligt rättegångsbalken och andra lagar. Hemlig dataavläsning får därutöver användas för att hämta in uppgifter som inte är åtkomliga med andra hemliga tvångsmedel, t.ex. vissa lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur ett avläsningsbart informationssystem används.

Hemlig dataavläsning får inte bara användas i förundersökning utan även i underrättelseverksamhet och vid särskild utlänningskontroll. Som utgångspunkt gäller då samma krav som enligt inhämtningslagen, preventivlagen respektive lagen om särskild utlänningskontroll.

Lagen om särskild utlänningskontroll

Lagen om särskild utlänningskontroll reglerar bl.a. möjligheten att använda vissa tvångsmedel i rättegångsbalken mot utlänningar som har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll men där utvisningen inte har kunnat verkställas på grund av rättsliga hinder. Förutsättningen är att det, med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter, kan befaras

att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Utlänningen får enligt 19 § lagen om särskild utlänningskontroll underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. Det är också tillåtet att ta fingeravtryck av utlänningen och att fotografera honom eller henne.

Enligt 20 § lagen om särskild utlänningskontroll får hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och kvarhållande av försändelse också användas mot utlänningen.

Användningen av tvångsmedlen förutsätter att Migrationsverket, regeringen eller allmän domstol har meddelat ett generellt beslut om att tvångsmedel får användas mot utlänningen. Ett sådant beslut gäller i högst tre år. Tvångsmedel enligt 20 § får bara beslutas om det finns synnerliga skäl och tillstånd meddelas av Stockholms tingsrätt i det enskilda fallet enligt bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken.

Lagen har nyligen setts över (se SOU 2020:16), men huvuddragen i den nuvarande regleringen föreslås gälla även i fortsättningen.

6. Polisens befogenheter enligt polislagen

6.1. Inledning

Vilka befogenheter polisen har inom ramen för en brottsutredning framgår av regler i rättegångsbalken och har berörts i avsnitt 5. Bestämmelser om brottsbekämpning utanför förundersökningar finns i polislagen (1984:387).

6.2. Bestämmelsen i 8 § polislagen

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska enligt 8 § första stycket polislagen under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. I 8 § andra stycket föreskrivs att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen inte får grundas enbart på bestämmelserna i första stycket.

De principer som anges i 8 § polislagen har generell betydelse för polisarbetet. Paragrafen kan ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är försvarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller att vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering. Bestämmelsen ger uttryck för proportionalitets- och behovsprincipen och dessa principer ska alltså beaktas vid varje polisingripande.1

1Prop. 1983/84:111 med förslag till polislag m.m. s. 78 f.

6.3. Användning av våld, omhändertaganden, avlägsnanden m.m.

Utöver den rätt att i vissa fall använda våld som gäller för alla enligt 24 kap. brottsbalken ger 10 § polislagen en polisman rätt att i vissa i bestämmelsen närmare angivna situationer, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. En förutsättning är att andra medel är otillräckliga och att det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Våld får över huvud taget inte tillgripas, om den aktuella tjänsteuppgiften inte har en sådan betydelse att det framstår som rimligt att den genomförs med fysiskt tvång. I bestämmelsen erinras således åter om behovs- och proportionalitetsprinciperna. Paragrafen tar sikte både på våld mot person och på våld mot egendom men får naturligtvis sin största betydelse i fråga om våld mot person.2

En enskild polisman har, enligt 11 § polislagen, möjlighet att omhänderta personer om det enligt polismannens bedömning föreligger förutsättningar för beslut om omhändertagande enligt en särskild föreskrift, t.ex. 10 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) om förvar. En ytterligare förutsättning är att polismannen bedömer att ett dröjsmål med omhändertagandet skulle innebära fara för liv eller hälsa eller någon annan fara. Ett sådant omhändertagande är tillfälligt i avvaktan på myndighetens beslut.

Polisen har i vissa fall också rätt att omhänderta personer, exempelvis underåriga och missbrukare, som befinner sig i ett sådant tillstånd att det föreligger överhängande fara för personens hälsa eller för att personen kommer till skada (12 och 12 a §§). Polislagen ger vidare polisen rätt att avvisa, avlägsna eller omhänderta personer vid ordningsstörningar eller omedelbar fara för sådana störningar samt vid brott och fara för brott (13–13 c §§).

Vid alla omhändertaganden gäller att det ska ses till att åtgärden inte orsakar den omhändertagne större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till åtgärdens syfte. Den omhändertagne får tas i förvar, dvs. sättas i arrest eller på annat sätt låsas in, endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Den som är under femton år får dock inte tas i förvar (17 §).

2 A. prop. s. 93.

6.4. Kroppsvisitation

Kroppsvisitation vid frihetsberövande eller avlägsnande (19 § första stycket)

Kroppsvisitation i samband med att någon berövas friheten eller avlägsnas får enligt 19 § första stycket polislagen göras i två fall. Det ena fallet är när det av säkerhetsskäl är nödvändigt för att vapen eller andra farliga föremål ska kunna tas om hand. Syftet är att personen i fråga inte ska kunna ha med sig något föremål med vilket han eller hon kan skada sig själv eller andra. Sådan visitation görs rutinmässigt i samband med att polisen frihetsberövar någon. Det andra fallet är när kroppsvisitation behövs för att identiteten på den mot vilken ingripandet görs ska kunna fastställas.

Kroppsvisitation för att söka efter farliga föremål (19 § andra stycket 1)

I 19 § andra stycket 1 polislagen regleras kroppsvisitation för att söka efter farliga föremål för att förebygga våldsbrott. Bestämmelsen ger polisen rätt att utföra kroppsvisitation i den utsträckning som behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att föremålet kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. Förverkande enligt 36 kap. 3 § brottsbalken kan beslutas om ett föremål kan befaras komma till brottslig användning. Det krävs alltså inte att ett brott har begåtts.

När 36 kap. 3 § brottsbalken ändrades till nu gällande lydelse diskuterades om polisens befogenhet att kroppsvisitera personer i de aktuella situationerna också borde utvidgas. Den frågan var dock redan föremål för Polisberedningens överväganden, varför någon ny reglering avseende kroppsvisitation inte föreslogs. Det betonades särskilt att man befarade att regleringen skulle te sig ingripande.3

Någon sådan reglering föreslogs inte heller av Polisberedningen. Såväl Polisberedningen som departementschefen var nämligen av uppfattningen att kroppsvisitation utgör ett så långtgående ingrepp i den enskildes integritet att risken för ett brott i sådana fall måste vara

3Prop. 1982/83:89 om ändringar i brottsbalken m.m. (förverkande av knivar m.m. till förebyggande av våldsbrott) s. 19 f.

särskilt kvalificerad. Den bestämmelse som togs in i nuvarande 23 § polislagen begränsades därför till fall då allvarlig risk för brott mot liv eller hälsa föreligger.4

Ställningstagandet omprövades dock senare, varefter det nu aktuella stycket lades till i 19 § år 1987. Med stöd av bestämmelsen har polisen således numera rätt att, utan att ett brott har begåtts, kroppsvisitera personer för att söka efter farliga föremål, om det kan antas att föremålet kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. Rätten till kroppsvisitation gäller situationer där risken typiskt sett framstår som stor för att tillhyggen ska komma till användning vid våldsbrott. I de fall där risken för våldsbrott endast hänför sig till en person, är det endast den personen som får kroppsvisiteras. I vissa fall kan emellertid omständigheterna som gör att det finns anledning att befara att farliga föremål kan komma att användas vid brott vara sådana att de inte hänför sig till någon bestämd person. Så kan vara fallet när situationen ter sig allmänt hotfull och konfliktfylld som vid konfrontationer mellan rivaliserande ungdomsgrupper på allmän plats. Ett annat typfall är vissa slags offentliga evenemang där risken för våld erfarenhetsmässigt är överhängande. Polisen avses i sådana sammanhang ha befogenhet att mer rutinmässigt kontrollera huruvida personerna på platsen bär föremål som kan skada andra. Risken för våldsanvändning måste dock alltid vara kvalificerad på det sätt som anges i 36 kap. 3 § brottsbalken.5

Bestämmelsen är utformad på så sätt att alla polismän får besluta om kroppsvisitation under angivna förutsättningar. Någon annan ordning var enligt departementschefen inte aktuell, då de aktuella situationerna kan uppstå plötsligt och utan förvarning. Vid mer rutinmässiga visitationer, t.ex. i samband med ett idrottsevenemang, bör dock beslutet fattas av polisman i befälsställning.6

Kroppsvisitation för att söka efter föremål som kan användas för skadegörelse (19 § andra stycket 2)

I 19 § andra stycket 2 polislagen regleras polisens möjlighet att kroppsvisitera personer för att förebygga skadegörelse. Bestämmelsen innebär att en polisman får utföra kroppsvisitation i förebyggande syfte

4SOU 1982:63 Polislag s. 124 f. och prop. 1983/84:111 s. 121 och 136. 5Prop. 1986/87:115 om ändring i polislagen (1984:387) s. 11 f. 6 A. prop. s. 12.

för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom. Det har inte ansetts motiverat med en lika långtgående reglering avseende kroppsvisitation vid skadegörelsebrott som vid kroppsvisitation enligt första punkten. Det krävs därför särskild anledning att anta att den som avses med åtgärden bär ett sådant föremål med sig. Det innebär att det ställs krav på konkreta grunder för att den som åtgärden riktas mot kan antas bära med sig hjälpmedel avsedda att användas vid skadegörelsebrott. Någon rutinmässig kontroll motsvarande den som under vissa förutsättningar får göras enligt första punkten bör inte få förekomma i dessa fall.7 Därutöver krävs att det med hänsyn till omständigheterna ska kunna antas att föremålet kan förverkas enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. För förverkande enligt 36 kap. 3 § brottsbalken krävs, såvitt gäller föremål som kan användas för skadegörelse, att det ska föreligga uppenbar fara för brottslig användning. Detta utgör således ytterligare en begränsning av möjligheten att göra kroppsvisitation i aktuella fall.

Kroppsvisitation i samband med förhör (19 a §)

Enligt 19 a § polislagen får en polisman i samband med ett förhör som hålls i Polismyndighetens eller Säkerhetspolisens lokaler kroppsvisitera förhörspersonen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl för att söka efter vapen eller andra farliga föremål. Det rör sig alltså här om kroppsvisitation i samma syfte som i ett av de fall som regleras i 19 § första stycket polislagen (se ovan).

Kroppsvisitation på viss plats (23 § andra stycket)

Enligt 23 § andra stycket polislagen får en polisman också utföra kroppsvisitation i andra situationer. Om det föreligger allvarlig risk för brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom får en polisman kroppsvisitera de personer som uppehåller sig på den plats som omfattas av risken. Syftet med kroppsvisitationen ska vara att söka efter farliga föremål. Kravet på att risken måste vara allvarlig innebär att den ska vara särskilt kvalificerad och således mer påtaglig än vad som krävs för tillämpning

7Prop. 2002/03:138 Åtgärder mot klotter och annan skadegörelse s. 17.

enligt 23 § första stycket, som bl.a. ger polisen rätt att bereda sig tillträde till platser för att avvärja en allvarlig fara mot människors liv och hälsa (se nedan). I förarbetena nämns som exempel att polisen har fått kännedom om att ett attentat planeras mot en viss person.8

6.5. Särskilda befogenheter till husrannsakan och liknande åtgärder

Husrannsakan för att fullgöra specialreglerade uppgifter (20 §)

Tillträde till slutna utrymmen (första stycket)

Enligt 20 § första stycket polislagen får en polisman, för att söka efter en person som med laga stöd ska omhändertas, bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat hus, rum eller ställe som tillhör eller disponeras av den eftersökte. Om det finns synnerliga skäl att anta att den eftersökte uppehåller sig hos någon annan, får undersökning göras även där. Undersökningen får också avse en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Bestämmelser om omhändertagande av personer finns t.ex. i utlänningslagen och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Regeln är också tillämplig på fall där polisen med stöd av lag eller annan författning ska omhänderta ett föremål. Sådana bestämmelser är mer ovanliga men finns bl.a. i 6 kap. 4 § vapenlagen (1996:67), som reglerar omhändertagande av skjutvapen om det finns risk för missbruk och i 18 § passlagen (1978:302).9

Husrannsakan i transportmedel (andra stycket)

Enligt 20 § andra stycket får en polisman göra husrannsakan i ett transportmedel för att söka efter någon som har avvikit från en kriminalvårdsanstalt eller en sjukvårdsinrättning, om det finns särskild anledning att anta att den eftersökte kommer att passera platsen. Bestämmelsen är, såvitt gäller personer som är intagna i en kriminalvårdsanstalt, tillämplig endast i de fall där den intagne dömts till fängelse i minst fyra år. För att eftersöka någon som avvikit från en anstalt

8Prop. 1983/84:111 s. 135 f. Se även Berggren och Munck, Polislagen, En kommentar (15 februari 2021, version 14, JUNO), kommentaren till 23 §. 9 Se prop. 1983/84:111, s. 126 och 129 samt Berggren och Munck, Polislagen, En kommentar (15 februari 2021, version 14, JUNO), kommentaren till 20 §.

krävs det vidare att personen i fråga kan antas utgöra en allvarlig fara för någon annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet. Det kan exempelvis vara fallet om den intagne har dömts för ett allvarligt brott. Vad gäller personer som har avvikit från en sjukvårdsinrättning krävs för tillämpning av bestämmelsen att det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl att anta att personen i fråga utgör en allvarlig fara för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet. Det kan t.ex. vara fallet om den avvikne vid tidpunkten för avvikandet befann sig i ett allvarligt sjukdomstillstånd.10

Gemensamma bestämmelser

Beslut om åtgärder enligt paragrafen ska enligt tredje stycket fattas av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen. Endast om fara är i dröjsmål får en polisman själv besluta om åtgärden. I fjärde stycket erinras om att polislagens bestämmelser inte är tillämpliga i de fall som omfattas av rättegångsbalken.

Husrannsakan i fordon och båtar för att söka efter vapen eller andra farliga föremål (20 a §)

Möjligheten att enligt 20 a § polislagen göra husrannsakan i fordon för att söka efter vapen och andra farliga föremål infördes år 2006. Det hade då uppmärksammats att kriminella allt oftare förvarade och transporterade vapen i fordon, bl.a. för att minska risken för polisingripanden.11 Paragrafens tillämpningsområde har senare utvidgats och omfattar nu även båtar.

Paragrafen reglerar husrannsakan i fordon och båtar i förebyggande syfte och korresponderar i huvudsak med 19 § andra stycket 1 polislagen, som reglerar kroppsvisitation i samma syfte (se ovan). Den möjliggör för en polisman att i den utsträckning det behövs genomsöka ett fordon eller en båt efter vapen eller andra farliga föremål, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan påträffas och förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken.

10Prop. 1990/91:129 s. 17 f. samt Berggren och Munck, Polislagen, En kommentar (15 februari 2021, version 14, JUNO), kommentaren till 20 §. 11Prop. 2005/06:113 Ökad kontroll av vapen s. 20.

Polisens befogenhet att genomföra husrannsakan med stöd av bestämmelsen kräver inte att det finns någon misstanke om brott. Av förarbetena framgår dock att det måste finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för antagandet att det i fordonet finns vapen eller andra farliga föremål. Bestämmelsen har utformats så att den inte ska möjliggöra en praktisk tillämpning som av allmänheten kan uppfattas som ett utslag av trakasserier från polisens sida.12

Husrannsakan och liknande undersökningar i nödliknande situationer (21 §)

I 21 § polislagen regleras polisens möjligheter att göra husrannsakan i nödliknande situationer. Paragrafen ger polisen befogenhet att tränga in i stängda utrymmen där det finns anledning att anta att någon har avlidit eller är medvetslös eller annars oförmögen att tillkalla hjälp. En sådan åtgärd får också vidtas när det är nödvändigt för efterspaning av någon som är försvunnen om denne kan antas behöva hjälp.

Vissa nödsituationer omfattas inte av paragrafen. Polisen kan då behöva falla tillbaka på bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken. Det gäller t.ex. när polisen tränger sig in i ett stängt utrymme för att hindra någon från att begå självmord.13

Stoppande av fordon (22 §)

I 22 § polislagen ges en polisman rätt att stoppa fordon i vissa syften. Bestämmelsen infördes år 1998 med anledning av att polisens befogenhet att stoppa fordon inte var lagreglerad utan enbart tolkningsvis kunde utläsas ur andra bestämmelser.14 Den ger polismän rätt att stoppa fordon bl.a. om det behövs för att med laga stöd ingripa mot någon som färdas i fordonet genom att beröva honom eller henne friheten eller för att utföra kroppsvisitation, samt för att genomföra husrannsakan i fordonet.

12 A. prop. s. 63. 13Prop. 1983/84:111 s. 125 och 129. 14Prop. 1996/97:175 Ändringar i polislagen m.m. s. 59.

Särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten (23 §)

I 23 § polislagen regleras vissa särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten. Om det av särskilda skäl kan anses föreligga en risk för att något brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats får en polisman enligt 23 § första stycket vidta vissa åtgärder i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot det. Bestämmelsen omfattar bl.a. en rätt för polisen att bereda sig tillträde till hus, rum eller annat ställe för att söka efter exempelvis sprängämnen eller andra farliga föremål. Om det finns allvarlig risk för brott som avses i paragrafen får polisen även kroppsvisitera personer som uppehåller sig på platsen för att söka efter farliga föremål (23 § andra stycket).

Paragrafen kräver att det finns risk för brott av en särskild typ, nämligen brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Exempel som anges i förarbetena är att ett anonymt meddelande lämnas om att en bomb har placerats på viss plats, eller att polisen får anledning att misstänka att våldsamma angrepp planeras mot en främmande statschef på besök i Sverige. Brottsrisken behöver inte vara kvalificerad, vilket hänger ihop med att bombhot ofta kan presumeras vara falska.15 Däremot ska effekterna av brottet vara allvarliga, om det skulle fullbordas.

Paragrafen tillåter inte åtgärder i allmänt förebyggande syfte utan det måste gå att peka på att det på grund av särskilda omständigheter föreligger en viss risk. Vid tillämpning av bestämmelsen får proportionalitetsprincipen stor betydelse – ett ingripande måste alltid till sin beskaffenhet, styrka, omfattning och varaktighet stå i rimligt förhållande till den fara som hotar eller föreligger. För att avvärja en allvarlig fara mot människors liv och hälsa anses mer långtgående ingrepp än annars vara tillåtna.16

En åtgärd ska enligt bestämmelsen genomföras i anslutning till den plats där det befarade brottet tros komma att förövas. Åtgärden måste alltså ha en nära geografisk anknytning till den plats där brottet tros komma att förövas. Bestämmelsen ger inte stöd för att stänga av en viss plats på grund av risk för att ett brott kan komma att begås på någon annan plats.17

15Prop. 1983/84:111 s. 134 och 136. 16 Ibid. 17Prop. 2008/09:131 Utvidgat avlägsnande vid ordningsstörningar s. 19 samt Berggren och Munck, Polislagen, En kommentar (15 februari 2021, version 14, JUNO), kommentaren till 23 §.

I samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, eller vid risk för sådana störningar, får Polismyndigheten, om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas, förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme samt anvisa deltagare i en folksamling att följa en viss väg (24 §).

Beslut om nu nämnda åtgärder får fattas av en enskild polisman endast i brådskande fall.

Pågående reformarbeten

I propositionen Nya regler om husrannsakan för att söka efter vapen och andra farliga föremål (prop. 2020/21:216) föreslås införandet av en ny bestämmelse i polislagen. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska en polisman få bereda sig tillträde till ett gemensamt utrymme i eller i anslutning till ett flerbostadshus i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan påträffas och förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. Huvudregeln är att beslut fattas av Polismyndigheten och endast i brådskande fall får beslutet tas av en enskild polisman på fältet.

Med stöd av bestämmelsen får gemensamma utrymmen genomsökas, exempelvis tvättstugor, cykelrum, trappuppgångar och garage. Enskilda utrymmen, t.ex. bostadslägenheter eller privat förråd, omfattas inte. Gemensamma utrymmen i anslutning till flerbostadshus kan bl.a. vara utrymmen i separata byggnader samt områden utomhus, t.ex. gårdsplaner.

Det måste enligt förslaget finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för antagandet att ett vapen eller annat farligt föremål kan komma att påträffas genom den vidtagna åtgärden.

Att befogenheten bygger på en tillämpning av 36 kap. 3 § brottsbalken innebär att den gäller i situationer där risken typiskt sett framstår som stor att det slags föremål som får eftersökas, dvs. vapen eller andra farliga föremål, ska komma till användning vid våldsbrott. Även vid en mer allmän situation inom ett visst område eller på en viss plats, t.ex. om det förekommer upprepad allvarlig våldsanvändning mellan kriminella grupperingar, kan risken anses kvalificerad på det sätt som krävs. Ett ingripande ska dock även i sådana situationer kunna motiveras i det enskilda fallet.

Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att ge polisen bättre möjligheter att förhindra att vapen och andra farliga föremål används vid våldsbrott som skjutningar och sprängningar.

6.6. Särskilt om uppgifter från transportföretag

Med anledning av Sveriges inträde i EU 1995 upphörde i princip gränsformaliteterna mellan Sverige och de övriga EU-staterna. Detta fick till följd att kontrollen av såväl varor som personer som kom in i landet minskade. Som kompensatorisk åtgärd införde Sverige därför 1996 en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksamheten inhämta uppgifter från transportörer i fråga om bl.a. passagerare. Syftet var att uppnå en bättre träffsäkerhet i kontrollverksamheten med mindre störning i den legala trafiken över gränserna. År 1998 fick polisen motsvarande rätt.

Inom ramen för sin underrättelseverksamhet har Polismyndigheten och Säkerhetspolisen således rätt att från transportföretag begära uppgifter om ankommande och avgående transporter, samt uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage, medpassagerare och sättet för betalning och bokning. Uppgifterna kan sedan användas för att exempelvis identifiera hot mot samhället, kartlägga och lära sig strukturen av en viss organiserad brottslighet och upptäcka och avbryta pågående brottsliga aktiviteter.18 Det krävs inte att det föreligger någon misstanke om brott, men det förutsätts att uppgifterna kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Regleringen finns i 25 och 26 §§polislagen. Uppgifter bör inte begäras ut för att bekämpa rena bagatellbrott. Detta följer redan av proportionalitetsprincipen i 8 §.19

Lufttrafikföretag som omfattas av skyldigheten att överföra uppgifter enligt lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen är endast skyldiga att lämna uppgifter i enlighet med det nu sagda om de behövs i verksamhet som rör nationell säkerhet. Denna begränsning i polislagen har att göra med att lufttrafikföretag i regel har en generell skyldighet att lämna flygpassageraruppgifter till Polismyndigheten enligt den nyss nämnda lagen (se även avsnitt 9.12).

18Prop. 1996/97:175 s. 67, jfr prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen avsnitt 10. 19Prop. 1996/97:175 s. 68.

När denna skyldighet föreligger finns ingen skyldighet enligt polislagens bestämmelser.

Uppgifterna kan lämnas på så sätt att de görs läsbara genom terminalåtkomst. Härmed avses detsamma som numera normalt benämns direktåtkomst, vilket innebär att myndigheterna har möjlighet att söka direkt i trafikföretagens databaser. Polismyndigheten och Säkerhetspolisen får dock ta del av uppgifterna på detta sätt endast i den omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella transporter (26 § polislagen).

Polismyndighetens behandling av de inhämtade personuppgifterna regleras i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter på brottsdatalagens område. Bestämmelserna redovisas närmare i avsnitt 9.6.

6.7. Särskilt om identitetskontroller

Polismyndigheten saknar en allmän rätt att kontrollera personers identitet. Utan att detta framgår av lag får en polisman dock, om det är nödvändigt för att en tjänsteuppgift ska kunna fullgöras, tillfråga en person om hans eller hennes namn och hemvist. En sådan förfrågan anses inte i sig utgöra något intrång i någon grundlagsskyddad fri- eller rättighet.20 I de fall personen inte svarar eller lämnar vad som kan antas vara oriktiga uppgifter krävs dock lagstöd för att kontrollera uppgifterna vidare. Rätt till sådan kontroll föreligger i vissa fall enligt polislagen.

Av 14 § polislagen följer att om en okänd person anträffas av en polisman och det finns särskild anledning att anta att han eller hon är efterspanad eller efterlyst och med stöd av lag ska berövas friheten, får personen omhändertas för identifiering, s.k. polisiering. Detta förutsätter givetvis att personen vägrar att lämna uppgift om sin identitet eller att det finns anledning anta att lämnad uppgift är oriktig. En särskild anledning att anta att någon är efterspanad eller efterlyst kan vara att personens utseende stämmer överens med ett uppgivet signalement på den efterlyste.21

Enligt 19 § polislagen kan en polisman, om det är nödvändigt, genomföra en kroppsvisitation i syfte att fastställa en persons identitet

20 Berggren och Munck, Polislagen, En kommentar (15 februari 2021, version 14, JUNO), kommentaren till 14 §. 21Prop. 1983/84:111 s. 103.

i samband med ett gripande, omhändertagande eller avlägsnande som utförs med stöd i lag. Det kan t.ex. bli aktuellt när någon som har omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. ska. föras till en vårdinrättning eller till sin bostad.

Identitetskontroll kan också förekomma i samband med fordonsstopp enligt 22 § 4 polislagen, vid t.ex. olika slags trafikkontroller. Rätten att kontrollera identitet följer då av annan lagstiftning. Den som kör ett fordon har enligt 3 kap. 15 § körkortslagen (1998:488) skyldighet att på begäran överlämna körkort eller identitetshandlingar för kontroll till bl.a. polisen.

Av 27 § polislagen framgår att det ska föras protokoll över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Protokoll ska också föras över husrannsakan och liknande åtgärder enligt polislagen samt vid omhändertagande av föremål. Av protokollet ska det framgå vem eller vilka som ingripandet riktat sig mot. Bestämmelsen gäller även vid sådana åtgärder där någon rätt till identitetskontroll inte följer av lagen, t.ex. vid tillämpning av 19 § andra stycket och 20 a § polislagen (kroppsvisitation och husrannsakan i vissa fall i förebyggande syfte). Enligt författningskommentaren till 27 § bör polisen alltid sträva efter att få fram identitetsuppgifter i samband med ett ingripande. Bestämmelsen medger dock ingen generell rätt att kroppsvisitera eller göra husrannsakan hos någon i syfte att fastställa dennes identitet.22

Det kan här nämnas att det inom ramen för en förundersökning finns särskilda möjligheter att utreda identiteten på misstänkta personer. Således kan den som är misstänkt för brott gripas, anhållas och häktas om personen är okänd och vägrar uppge namn och hemvist, eller om personens uppgift om detta kan antas vara osann (se 24 kap.2, 3, 6 och 7 §§rättegångsbalken).

Identitetskontroll sker också i samband med gränskontroll samt vid sådana inre utlänningskontroller som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen.

Rätt att kontrollera identitet kan föreligga även enligt annan lag. Skyddslagen (2010:305) är ett exempel på detta.

22Prop. 1996/97:175 s. 83.

7. Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter

7.1. Tullverkets befogenheter

Bestämmelser om Tullverkets befogenheter finns bl.a. i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (tullkodex), tullagen (2016:253), tullförordningen (2016:287), lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen), lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott.

Därutöver ges tulltjänstemän i vissa fall samma rätt som tillkommer polismän att agera, och i viss författning föreskrivs även en skyldighet för Tullverket att bistå andra myndigheter i deras verksamhet. Exempelvis är myndigheten skyldig att hjälpa Polismyndigheten vid kontroll av personer enligt EU:s gränskodex. När sådana kontroller utförs har tulltjänstemän i regel samma befogenheter som en polisman vad gäller rätten att utföra kroppsvisitation, ta fotografi och fingeravtryck och också omhänderta personer (se 9–10 kap. utlänningslagen, 2005:716). Under migrationsvågen 2015 hjälpte Tullverket till med denna typ av kontroller, men annars förekommer detta sällan.

Nedan redovisas några bestämmelser av särskilt intresse för utredningen.

7.1.1. Befogenheter vid yttre gräns

Syftet med tullkontrollen är att kontrollera om anmälningsskyldigheten och andra villkor för in- och utförsel är uppfyllda samt att förhindra undandragande av tull, skatt och andra avgifter. Vid en tull-

kontroll får en tulltjänsteman kontrollera transportmedel, bagage, containrar etc. En tullkontroll är en administrativ åtgärd som inte kräver misstanke om brott. Vid gräns mot annat EU-land får en kontroll inte göras slumpmässigt, denna begränsning gäller inte vid den yttre gränsen.

Kontrollverksamheten baseras på riskbedömningar och underrättelseuppslag från myndighetens underrättelseverksamhet. I underrättelseverksamheten har myndigheten bl.a. tillgång till s.k. manifest från rederier och andra transportbolag med uppgifter om bokningsuppgifter om ankommande gods m.m., samt tillgång till passageraruppgifter från flyg genom Polismyndighetens enhet för passagerarinformation. I kontrollverksamheten använder myndigheten även sökhundar, kamerabevakning och mobil skannerutrustning för att selektera de objekt som tas ut för tullkontroll.

Tullagen innehåller precis som polislagen (1984:387) en allmän proportionalitetsprincip som gäller för tullkontroller. Således stadgas i 4 kap. 1 § att ett beslut om en kontrollåtgärd enligt tullagstiftningen får fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde.

I sin kontrollverksamhet har tulltjänstemän vid genomförandet av vissa närmare angivna åtgärder – däribland omhändertagande av varor, stannade av fordon och avstängning av områden – rätt att utöva våld eller tvång. Dock endast i den utsträckning andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt.

En förare av eller en befälhavare på ett transportmedel som omfattas av tullövervakning, exempelvis ett transportmedel ombord på vilket det finns varor som omfattas av tullövervakning, ska stanna på uppmaning av en tulltjänsteman (4 kap. 11 §). Även en annan person än föraren eller befälhavaren ska stanna på tulltjänstemannens uppmaning, som i dessa fall endast får ges om det finns anledning att anta att personen i fråga är anmälningsskyldig enligt tullagstiftningen. En sådan uppmaning till föraren av ett fordon får enligt 4 kap. 12 § ges när

1. fordonet finns – i trakterna vid Sveriges landgräns mot ett tredjeland, – i trakterna vid Sveriges kuster, – i närheten av eller inom en anläggning för tillfällig lagring, ett tullager eller en frizon, eller

– i närheten av eller inom en hamn, en flygplats eller ett annat område som har trafikförbindelser med ett tredjeland,

2. om tulltjänstemannen har anledning att anta att varor som står under tullövervakning transporteras med fordonet, eller

3. när fordonet är försett med interimsskyltar eller registreringsskyltar från ett tredjeland.

En uppmaning till annan än förare eller befälhavare får riktas endast till en person som anträffas på en plats enligt första stycket 1.

Med uttrycket ”i trakterna vid” avses en 15 kilometer bred zon inåt land längs Sveriges kuster. Vad som avses med ”i närheten av” tullager, hamnar, flygplatser m.m. går enligt uttalanden i lagens förarbeten inte att definiera lika tydligt, men det är fråga om ett område som är såväl tidsmässigt som geografiskt begränsat. Den geografiska begränsningen kan enligt förarbetena t.ex. innebära att personen i fråga inte får befinna sig längre bort från en flygplats än att det med stor sannolikhet kan antas att personen kommer från flygplatsen.1Tullverkets befogenheter i dessa delar sträcker sig således längre än att gälla just vid gränspassagen eller i dess omedelbara närhet.

Tullverket har vidare enligt bestämmelser i 4 kap. rätt att omhänderta registreringsbevis eller liknande handlingar avseende ett transportmedel som omfattas av tullövervakning, samt att preja ett fartyg, om det behövs för att möjliggöra kontroll och övervakning av import eller export av varor. Tullverket får också under vissa förhållanden föra ett fartyg till en plats inom det svenska tullområdet. Vidare föreligger rätt att tillfälligt stänga av områden där transportmedel lossas eller lastas eller passagerare går ombord på eller lämnar transportmedel. I undantagsfall får Tullverket också uppehålla tåg eller hindra flygtrafik.

För bl.a. kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt tullagstiftningen har fullgjorts får Tullverket undersöka transportmedel och andra utrymmen där varor kan förvaras, tullager, områden i hamnar eller på flygplatser där varor som står under tullövervakning förvaras och även lokaler inom sådana områden. Tullverket får även undersöka bagage och liknande som medförs av en resande till eller från EU:s tullområde eller annan person som uppmanats att stanna enligt lagens bestämmelser (4 kap. 16 §). För sådan kontroll får tulltjänsteman även undersöka och i vissa fall öppna postförsändelser

1Prop. 2015/16:79 En ny tullag s. 186 f.

såsom paket, brev och liknande (4 kap. 19–23 §§). I fråga om kroppsvisitation hänvisar 4 kap. 16 § andra stycket tullagen till bestämmelser om detta i lagen om straff för smuggling.

Polismyndigheten och Kustbevakningen ska medverka i Tullverkets kontrollverksamhet enligt tullagen. Vid sådan medverkan gäller det som enligt tullagen gäller för tjänstemän även för polisman eller kustbevakningstjänsteman (4 kap. 3 §).

7.1.2. Befogenheter vid inre gräns

Den s.k. inregränslagen innehåller bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel av varor över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Lagen gäller kontrollen av vissa i lagens 3 § särskilt uppräknade varor, bl.a. krigsmateriel, narkotika, vapen, explosiva varor, vissa alkoholhaltiga drycker, vissa djur och barnpornografi.

Lagen föreskriver en anmälningsplikt för sådana varor som förs in i eller ut ur landet och som omfattas av ett förbud mot eller villkor för införsel som inte är uppfyllt, samt varor som förs in eller ut med stöd av tillstånd som meddelats på grund av en oriktig eller utelämnad uppgift (4 §). Vissa varor ska under alla förhållanden anmälas.

För att kunna kontrollera att förbud eller villkor som gäller för in- och utförsel har iakttagits samt för kontroll av bl.a. anmälningsskyldigheten har tulltjänstemän rätt att undersöka transportmedel, containrar och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land. Rätt föreligger också att undersöka bagage som medförs av en resande mellan EU-länder eller den som annars kan anmanas att stanna enligt lagens bestämmelser (7 §).

Var och en är enligt lagens 5 § skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan anmaning får ges dels – den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat

EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra sådan kontroll som avses i 7 §, dels – den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett

annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat

EU-land, om det finns anledning anta att han medför en vara som omfattas av lagens tillämpningsområde, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet. En anmaning under dessa förutsättningar får dock endast ges om det behövs för att möjliggöra kontroll enligt 7 § och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål.

Den som är skyldig att stanna är också skyldig att på begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för en sådan kontroll (6 §).

Kontroller enligt lagen får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt (2 §). Att urvalet inte får ske slumpmässigt innebär att kontroll inte får ske enbart på grundval av att en person passerar en gräns. Någon form av misstanke, även en mycket svag sådan, måste föreligga i det enskilda fallet. Denna kan vara grundad exempelvis på iakttagelser, underrättelser, tips eller riskprofiler. Med riskprofiler avses sammanställningar av olika kriterier eller förhållanden och metoder som har noterats vid den brottslighet som har upptäckts.2

Polismyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontrollverksamheten enligt inregränslagen. Vad som sägs i lagen om Tullverket och en tulltjänsteman gäller vid sådan medverkan i huvudsak också Polismyndigheten och en polisman samt Kustbevakningen och en kustbevakningstjänsteman (12 §).

Tullverket har också rätt att omhänderta varor om det behövs för att genomföra en kontroll eller t.ex. på den grunden att varan inte får föras in i eller ut ur landet. Sådana varor kan under vissa förutsättningar även förverkas.

7.1.3. Rätten att inhämta vissa passageraruppgifter

Rätten för Tullverket att inhämta vissa passageraruppgifter från transportföretag i fall då uppgifterna kan antas ha betydelse för dess brottsbekämpande verksamhet infördes år 1996. Bestämmelserna finns numera i 4 kap.68 §§tullagen samt i 15–16 §§ inregränslagen. Bestämmelserna motsvarar de i 2526 §§polislagen som redovisats

2 Se Jeppson, lagen (1996:710) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, 2 §, Karnov 2021-01-04 (JUNO), se även prop. 1995/96:166 s. 5561.

ovan (avsnitt 6.6). Regleringen innebär således en rätt för Tullverket att begära in uppgifter om ankommande och avgående transporter och uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Sådan begäran får göras endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Lagstiftningen ställer inga krav på i vilket format uppgifterna ska lämnas men ger myndigheten en möjlighet att få terminalåtkomst, alltså koppla upp sig mot transportföretagets bokningsdator eller liknande.

Kompletterande bestämmelser finns i 4 kap.49 §§tullförordningen och i 37 §§ förordningen (1996:702) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

Om ett transportföretag inte lämnar bokningsuppgifter på Tullverkets begäran har Tullverket möjlighet att förelägga transportföretaget att vid vite lämna uppgifterna. Bestämmelser härom finns i 4 kap. 24 § och 7 kap. 5 §tullagen samt i 21 § inregränslagen.

Användningen av passageraruppgifter inom Tullverkets verksamhet regleras i övrigt lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Bestämmelser om personuppgifter från transportföretag finns intagna i 2 kap. 10–12 §§. Bestämmelserna redovisas närmare i avsnitt 9.7.

Tullverket har också tillgång till passageraruppgifter från flyg genom Polismyndighetens enhet för passagerarinformation, s.k. PNRuppgifter (PNR står för Passenger Name Record, se vidare avsnitt 9.12).

7.1.4. Punktskattekontroller

Tullverket har enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, befogenhet att kontrollera att transporter av punktskattepliktiga varor sker enligt gällande regler genom att göra s.k. punktskattekontroller. Punktskattekontroller kan utföras på väg, i postförsändelser och på lager där punktskattepliktiga varor kan förvaras. De punktskattepliktiga varor som omfattas av denna kontroll är alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (1 kap. 2 §). Vid kontroller på väg, s.k. transportkontroller, har en tulltjänsteman bl.a. rätt att undersöka transportmedel, lådor, behållare eller andra utrymmen i transportmedel, containrar eller tankar där punktskattepliktiga varor kan förvaras

under transport. Även lokaler där punktskattepliktiga varor förvaras eller kan antas förvaras får undersökas. Varor som påträffas får också undersökas närmare och provtagning får ske. Vid genomförande av transportkontroller får Tullverket också exempelvis öppna transportmedel, containrar och andra utrymmen som är låsta eller, och bereda sig tillträde till områden som inte är tillgängliga för allmänheten (2 kap. 2–3 §§).

Förare är skyldiga att stanna på anmaning av tjänsteman vid Tullverket och även att på begäran legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet (2 kap. 4–5 §§).

Ett beslut om åtgärd enligt lagen får fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde. Lagen innehåller också ett förbud mot slumpmässiga kontroller (1 kap. 5 §). Punktskattekontrollerna kan utföras i hela landet.

7.2. Kustbevakningens befogenheter

Bestämmelser om Kustbevakningens befogenheter inom områdena brottsbekämpning och ordningshållning samt vissa allmänna befogenheter avseende kontroll och tillsyn finns i Kustbevakningslagen (2019:32), som kompletteras av kustbevakningsförordningen (2019:83). Ytterligare befogenheter avseende kontroll och tillsyn finns i andra författningar. Här kan särskilt nämnas Kustbevakningens medverkan i utförandet av lastsäkringskontroller och tillsynen av transporter av visst farligt gods.

Särskilda bestämmelser om Kustbevakningens och kustbevakningstjänstemans rätt att ingripa mot brott finns i lagen om straff för smuggling och lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Därutöver ges kustbevakningstjänstemän i vissa fall samma rätt som tillkommer polismän att agera, och i viss författning föreskrivs även en skyldighet för Kustbevakningen att bistå andra myndigheter i deras verksamhet.

Enligt bestämmelserna i kustbevakningslagen gäller följande. Kustbevakningens verksamhet är begränsad till vissa geografiska områden, främst till sjöss men också delvis på land, och därför har även kustbevakningslagen ett geografiskt avgränsat tillämpningsområde (1 kap. 4–6 §§). De befogenheter som enligt kustbevakningslagen till-

kommer kustbevakningstjänstemän får således endast tillämpas inom detta område.

Kustbevakningens verksamhet inom det brottsbekämpande området delas in i två kategorier; den direkta och den indirekta brottsbekämpningen. Den direkta brottsbekämpningen omfattar sådan brottslighet som har en naturlig anknytning till myndighetens befintliga sjöövervakning och på detta område har myndigheten möjligheter att agera självständigt. Här har Kustbevakningen bl.a. befogenhet att inleda förundersökning och vidta utredningsåtgärder, gripa misstänkta och göra husrannsakan, kroppsvisitera och hantera frågor om beslag. Här är främst fråga om sjörelaterad brottslighet, exempelvis brott som rör sjötrafik och sjösäkerhet, vattenförorening och miljö, fiske- och jaktlagstiftning, vrak och Sveriges maritima zoner (3 kap. 2 §).

Inom ramen för den indirekta brottsbekämpningen ges Kustbevakningen möjlighet att ingripa också mot brott som har en svagare koppling till myndighetens befintliga kärnverksamhet och där något självständigt ansvar inte föreligger. Här omfattas alltså alla typer av brott. Samma uppdelning finns i lagen i fråga om den ordningshållande verksamheten.

Gemensamt för all brottsbekämpande verksamhet och för ordningshållning enligt lagen gäller följande. I 2 kap. 1 § stadgas att en kustbevakningstjänsteman, inom ramen för den brottsbekämpande eller ordningshållande verksamheten, ska ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Även kustbevakningslagen innehåller alltså en bestämmelse om proportionalitet vid ingripanden som gäller i hela verksamheten. Om tvång måste användas ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att uppnå det avsedda resultatet.

Bland de befogenheter som följer av lagen finns att preja, borda, hålla kvar och föra fartyg till hamn. En kustbevakningstjänsteman får vidare, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i den brottsbekämpande eller ordningshållande verksamheten (2 kap. 4 §). Sådan rätt tillkommer under i huvudsak samma förutsättningar som en polisman har rätt att använda våld enligt 10 § polislagen. Dock är Kustbevakningens rätt att använda våld något mer begränsad.

I samband med att en kustbevakningstjänsteman griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon har denne, liksom en polisman i motsvarande situation, rätt att genomföra en kroppsvisitation (2 kap. 5 §). Det föreligger således en rätt att genomföra en skyddsvisitation för att vapen eller andra farliga föremål ska kunna tas om hand, men också rätt att söka efter identitetshandlingar eller liknande för att fastställa personens identitet.

Särskilt för den indirekta brottsbekämpningen gäller följande. Innan en förundersökning har inletts får Kustbevakningen i ett enskilt fall ingripa, även om brottet inte ingår i den direkta brottsbekämpningen. Ett sådant ingripande får dock göras endast efter en förfrågan om biträde, antingen från Kustbevakningen till Polismyndigheten eller Tullverket, eller från Polismyndigheten eller Tullverket till Kustbevakningen. En tillfrågad myndighet har rätt att neka eller avböja biträde. (4 kap. 1 §.) När sådant biträde lämnas har kustbevakningstjänsteman rätt att utöva delvis samma befogenheter som inom den direkta brottsbekämpningen, däribland hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder och ta hand om elektronisk kommunikationsutrustning (4 kap. 2 §). I undantagsfall kan även gripanden och beslag aktualiseras (4 kap. 3 §).

Även efter att en förundersökning har inletts får Kustbevakningen bistå förundersökningsledaren med utredningen av brottet även om brottet inte ingår i den direkta brottsbekämpningen (4 kap. 4 §).

Vid ingripanden enligt 4 kap. 1–4 §§ har en kustbevakningstjänsteman rätt att stoppa ett fartyg eller annat transportmedel bl.a. om det finns anledning att anta att någon som befinner sig i eller på transportmedlet har gjort sig skyldig till brott som tjänstemannen får ingripa mot, om det behövs för att med stöd i lag ingripa mot någon som befinner sig i eller på transportmedlet, genom att beröva honom eller henne friheten eller utsätta honom eller henne för kroppsvisitation eller för att utföra husrannsakan.

Kustbevakningens direkta ordningshållning omfattar uppträdande till sjöss, samt vissa störningar enligt lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och lagen (2006:1209) om hamnskydd. Inom den direkta ordningshållningen får Kustbevakningen självständigt förebygga och ingripa mot störningar av ordningen. Kustbevakningen får även i ett enskilt fall, efter förfrågan om biträde, ingripa mot störningar av ordningen som inte ingår i den direkta ordningshållningen. I akuta situationer

vid fara för liv eller hälsa har en kustbevakningstjänsteman rätt att ingripa utan föregående godkännande.

Inom den ordningshållande verksamheten har en kustbevakningstjänsteman befogenhet att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer.

8. Personkontroll enligt utlänningslagen

8.1. Utlänningslagstiftningen

Som tidigare framgått finns vissa bestämmelser om rätten att resa till och vistas inom Schengenområdet i EU-rätten. Nationella bestämmelser om villkor för att en utlänning ska få resa in i, vistas och arbeta i Sverige samt söka asyl här finns i utlänningslagen (2005:716) (UtlL), som kompletteras av utlänningsförordningen (2006:97) (UtlF). I utlänningslagen finns också regler om avvisning och utvisning, liksom bestämmelser om såväl in- och utresekontroller, dvs. gränskontroller, som så kallad inre utlänningskontroll, dvs. kontroll av utlänningar som rest in i landet och befinner sig här. Bestämmelserna kompletterar de regler om gränspassage som följer av EU:s gränskodex. Utlänningslagen innehåller således villkor för inresa och vistelse, men ger också utlänningar rättigheter och innebär ett skydd mot godtycklig behandling samt ger ramar för prövningen av rätten att vistas i landet.1

8.2. Villkor för inresa, vistelse och arbete i Sverige

Svenska medborgare har enligt 2 kap. 7 § 1 stycket regeringsformen en ovillkorlig rätt att resa in i landet. Bestämmelser om passkrav för svenska medborgare finns i passlagen (1978:302).

Utgångspunkten i utlänningslagen är att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige och att utlänningar som huvudregel behöver ha pass och någon form av tillstånd vid inresa och vistelse här. Med utlänning avses i utlänningslagen den som inte

1 Jfr prop. 1979/80:96 med förslag till ny utlänningslag, m.m. s. 27.

är svensk medborgare.2 Med EES-medborgare avses en utlänning som är medborgare i en EES-stat, dvs. en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (1 kap. 3 b § UtlL).

Eftersom den generella utlänningskontrollen bygger på en ordning med skyldighet att ha visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd är det nödvändigt att utlänningar som kommer hit eller vistas här kan legitimera sig. Detta är en förutsättning för en fungerande kontroll. Som huvudregel ska därför en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ha pass (2 kap. 1 § UtlL).

Från passkravet görs ett flertal undantag i lagstiftningen, bl.a. rörande utlänningar som är medborgare i ett nordiskt land eller en Schengenstat. En utlänning som inte behöver ha pass ska dock på begäran av Polismyndigheten eller en polisman kunna visa att passfrihet gäller för honom eller henne (2 kap. 3 § UtlF). Han eller hon måste alltså på något godtagbart sätt kunna legitimera sig vid en kontroll som kan ske t.ex. vid en inresa eller vid en s.k. inre utlänningskontroll.

En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska enligt huvudregeln förutom pass även ha Schengenvisering eller nationell visering (2 kap. 3 § UtlL). Visering innebär ett förhandstillstånd för en utlänning att resa in i och vistas i Sverige under en viss tid. Närmare bestämmelser om visering finns i 3 kap. UtlL och i viseringskodexen.

Rätten till inresa och vistelse kan också grundas på ett uppehålls-

tillstånd (2 kap. 4 § UtlL). Ett uppehållstillstånd är ett tillstånd att

vistas i Sverige och kan gälla under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ska enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL ha uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd kan beviljas för bl.a. flyktingar och alternativt skyddsbehövande, vissa anhöriga till utlänningar som vistats här varaktigt, eller på grund av arbete eller utbildning. De närmare förutsättningarna för när uppehållstillstånd ska eller får beviljas och vägras, samt när tillståndet ska vara permanent respektive tidsbegränsat, framgår av 5 kap. i lagen.

Något som också kan grunda rätt till vistelse i Sverige är uppe-

hållsrätten. Med uppehållsrätt avses rätten för EES-medborgare och

deras familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd i enlighet med vad som sägs i 3 a kap. UtlL. Kapitlet tillkom vid genomförandet av det s.k. rörlighetsdirektivet i svensk

2 Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen med kommentarer (1 maj 2021, version 12A, JUNO), kommentaren till 1 kap. 1 §.

rätt. Uppehållsrätten är som huvudregel beroende av att vissa i lagen angivna villkor är uppfyllda. En EES-medborgare, och dennes familjemedlem, som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har enligt huvudregeln permanent uppehållsrätt, vilket innebär en rätt att vistas i Sverige utan att några särskilda villkor längre kan ställas.

En utlänning kan också under vissa förutsättningar beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Bestämmelserna om detta finns i 5 a kap. UtlL och grundar sig i ett EU-direktiv.3 Den särskilda rättsställningen som varaktigt bosatt medför vissa rättigheter som har likheter med de rättigheter som tillkommer unionsmedborgare. Den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska ges permanent uppehållstillstånd (5 kap. 2 b §).

En utlänning som ska arbeta i Sverige ska också ha arbetstillstånd (2 kap. 7 § UtlL). Ett arbetstillstånd är ett tidsbegränsat tillstånd att arbeta i Sverige (6 kap. 1 § UtlL). Kravet på arbetstillstånd gäller vid sidan av kravet på tidsbegränsade tillstånd för inresa och vistelse. Den som har arbetstillstånd måste alltså även ha uppehållstillstånd eller på annan grund ha rätt att vistas i landet. Den som har permanent uppehållstillstånd behöver dock inte ha något arbetstillstånd. Undantag från kravet på arbetstillstånd görs även för medborgare i de nordiska länderna, liksom för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, vilka har uppehållsrätt (2 kap. 8 c § UtlL). Ytterligare bestämmelser om arbetstillstånd finns i 6 kap. UtlL och i UtlF.

För flera av de tillstånd som nu redovisats gäller att de som huvudregel ska ordnas före inresan. Detta gäller för visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Från flera av kraven görs också undantag, bl.a. för utlänningar som är medborgare i ett nordiskt land eller en Schengenstat.

Återkallelse av tillstånd, avvisning och utvisning

Visum och tillstånd för arbete och vistelse kan under vissa i lagen angivna förhållanden återkallas. Bestämmelser om återkallelse av tillstånd finns i 7 kap. UtlL. Bestämmelser om upphävande och återkallelse av Schengenvisering finns i viseringskodexen.

3 Rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.

Enligt bestämmelserna i 7 kap. kan återkallelse av tillstånd bl.a. ske i fall då en utlänning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet, eller i vissa fall om särskilda för det finns. Som ett särskilt skäl har i motiven framförts att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här.4 Uppehållstillstånd får vidare i vissa fall återkallas för en utlänning som registrerats på spärrlista i Schengens informationssystem (SIS). Ett beslut om avvisning eller utvisning av en tredjelandsmedborgare som meddelats av en stat inom EU eller av Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein gör det också möjligt att under vissa förutsättningar återkalla ett uppehållstillstånd. Ett permanent uppehållstillstånd ska som huvudregel återkallas om det kan konstateras att en utlänning med sådant tillstånd inte längre är bosatt i Sverige.

En utlänning som inte har rätt att resa in respektive vistas i Sverige kan nekas inresa enligt bestämmelserna om detta i artikel 14 i EU:s gränskodex, men också avvisas eller utvisas. Bestämmelser om avvisning och utvisning av utlänningar finns i 8 kap. UtlL. Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns i kapitel 8 a och vissa bestämmelser om utvisning finns även i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. En utlänning som har sökt asyl i en annan medlemsstat i EU eller i Norge, Island, Schweiz eller Liechtenstein kan i stället överföras till det landet med stöd av Dublinförordningen.

Med avvisning avses ett beslut om avlägsnande som fattas av en administrativ myndighet i samband med en utlännings försök att resa in i Sverige eller inom tre månader efter den första ansökan efter utlänningens ankomst till Sverige (8 kap. 5 §). Detta oavsett på vilken grund avvisningsbeslutet grundas. För avlägsnandebeslut som fattas senare än efter tre månader används termen utvisning (8 kap. 6 §). Termen utvisning används också när en domstol beslutar att en utlänning ska lämna landet på grund av att han eller hon har begått brott.5

Förutsättningarna för avvisning och utvisning skiljer sig åt beträffande utlänningar som är EES-medborgare och deras familjemedlemmar samt andra utlänningar.

Om någon av de ovan redovisade formella förutsättningarna för passage in över Sveriges gränser brister kan avvisning ske. Bestäm-

4Prop. 1979/80:96 s. 91, jfr prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden s. 287. 5 Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen med kommentarer (1 maj 2021, version 12A, JUNO), inledningen till 8 kap.

melser om detta finns i 8 kap. 2 och 8 §§ UtlL. En utlänning kan också utvisas på materiell grund. Bestämmelserna i 8 kap. UtlL möjliggör således även en individuell utlänningskontroll. En utlänning kan exempelvis avvisas eller utvisas om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för vistelsen eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt under vistelsen, kan antas komma att begå brott här, när tillstånd att vistas i Sverige saknas eller med hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

Avslås eller avvisas en ansökan om uppehållstillstånd eller återkallas ett sådant tillstånd och befinner sig utlänningen i Sverige, ska det i regel samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det (8 kap. 16 §).

Migrationsverket har exklusiv befogenhet att besluta om avvisning i vissa fall. I andra fall får såväl Migrationsverket som Polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Att Polismyndigheten har rätt att pröva avvisningsfrågan har sin grund i att frågan om avvisning ofta aktualiseras direkt vid gränskontrollen eller aktualiseras i samband med s.k. inre utlänningskontroll.6 När prövningen görs av Polismyndigheten och det bedöms vara tveksamt om en utlänning bör avvisas, ska ärendet dock lämnas över till Migrationsverket. (8 kap. 17 §). Frågor om utvisning prövas av Migrationsverket (8 kap. 18 §).

Ett beslut om avvisning eller utvisning ska i vissa fall innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). Ett beslut om avvisning eller utvisning kan i vissa fall också förenas med ett återreseförbud.

8.3. Gränskontroll och inre utlänningskontroll

8.3.1. In- och utresekontroll

Reglerna för gränspassage finns som framgått ovan i EU:s gränskodex och har redovisats i avsnitt 3. Av reglerna följer att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- eller utresekontroll genomförs, men att alla personer ska underkastas kontroll vid in- och utresa från Schengenområdet, dvs. vid de yttre gränserna. Kontrollerna vid de yttre gränserna ser något olika ut för personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten och tredjelandsmedborgare som inte

6Prop. 2004/05:170 s. 234.

har det. Kompletterande bestämmelser om gränskontroller finns i 9 kap. UtlL. Med gränskontroller menas här in- och utresekontroller vid yttre gräns, men också vid tillfälligt återinförd gränskontroll vid inre gräns.

Den kontroll av personer som ska ske enligt gränskodexen ansvarar Polismyndigheten för. Tullverket och Kustbevakningen är enligt lag skyldiga att hjälpa Polismyndigheten vid en sådan kontroll och Kustbevakningen ska medverka till kontrollen genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Även Migrationsverket får i vissa fall efter överenskommelse med Polismyndigheten hjälpa till vid kontrollen. Inresekontrollen kan således utföras, förutom av polismän, av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller kustbevakningstjänstemän.

8.3.2. Kontroll- och tvångsåtgärder vid in- och utresekontroll

Kroppsvisitation m.m.

Om det vid en inresekontroll är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet får den tjänsteman som utför kontrollen kroppsvisitera utlänningen och också undersöka det bagage, handväskor eller liknande som personen för med sig (9 kap. 2 § UtlL). Sådan kontroll får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige om den är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in och vistas här i landet. I samband med inresekontrollen får även bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel undersökas i syfte att förhindra att en utlänning reser in i landet i strid med bestämmelserna i gränskodexen.

Möjligheten till denna typ av kontroll är inte avsedd att tillämpas rutinmässigt utan det måste enligt uttalanden i lagens förarbeten finnas någon anledning att anta att utlänningen underlåter att t.ex. visa upp medförda identitetshandlingar. Om anledning saknas att ifrågasätta de uppgifter utlänningen lämnar och resväg och identitetshandlingar ska visitation alltså inte ske.7 På samma sätt krävs det enligt uttalanden i förarbetena att det finns en rimlig anledning till undersökning av transportmedel, t.ex. att polisen har fått skäl att misstänka att utlänningar vid en viss tidpunkt och en viss plats försöker ta sig in illegalt genom att exempelvis gömma sig i bagageutrymmen på bilar.8

7Prop. 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m. s. 101. 8Prop. 1981/82:146 om ändring i utlänningslagen (1980:376), m.m. s. 67.

I bestämmelsen erinras om att kroppsvisitation inte får göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden och att all den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas.

Omhändertagande av pass m.m.

Utlänningslagen innehåller också bestämmelser om rätten att omhänderta pass eller annan identitetshandling. Rätten gäller vid inresekontrollen om utlänningen i samband med denna ansöker om uppehållstillstånd. Rätten föreligger också senare när sådan ansökan görs och även i avvaktan på verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning (9 kap. 4 och 5 §§). Reglerna syftar till att förhindra att identitetshandlingar förstörs eller försvinner under processens gång. Polismyndigheten har även rätt att i vissa fall omhänderta biljetter för resan från Sverige i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar det (9 kap. 6 §).

Fotografering och fingeravtrycksupptagning

Gällande lagstiftning ålägger en utlänning en skyldighet att i ett flertal situationer låta myndigheterna fotografera honom eller henne och ta fingeravtryck.

Enligt 9 kap. 8 § UtlL får Migrationsverket eller Polismyndigheten fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck, om 1) han eller hon inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till Sverige, 2) han eller hon ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, 3) det finns grund för att besluta om förvar, eller 4) om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i Sverige kan klarläggas vid en kontroll enligt 9 kap. 9 § samma lag. Om personen i fråga söker asyl, dvs. ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, ska fingeravtryck tas enligt artikel 9 i Eurodacförordningen. Enligt artikel 14 i samma förordning ska fingeravtryck vidare tas på tredjelandsmedborgare som gripits i samband med att de olagligen passerat en yttre gräns. I samtliga nu nämnda fall får fingeravtryck dock bara tas om personen har fyllt 14 år.

Migrationsverket får, enligt 15 § utlänningsdatalagen (2016:27), föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd

av 9 kap. 8 § UtlL. Paragrafen reglerar uttömmande för vilka ändamål uppgifterna får behandlas. Registren får enligt bestämmelsen bl.a. användas vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där utlänningen åberopar att han eller hon är flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande, i ärenden om avvisning och utvisning samt i testverksamhet. Uppgifter om fingeravtryck får vidare behandlas om det behövs för att Migrationsverket ska kunna kontrollera fingeravtryck som verket tagit mot det fingeravtrycks- och signalementsregister som Polismyndigheten för enligt 5 kap. 11 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.

Vid en gränskontroll får vidare fotografi eller fingeravtryck tas för att kunna kontrollera att en innehavare av ett uppehållstillståndskort är samma person som kortet har utfärdats för (9 kap. 8 b §).

Enligt 9 kap. 8 c § UtlL är en utlänning vid inrese- eller utresekontroll skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för kontroll av identiteten och av resehandlingens äkthet. En sådan kontroll får utföras om det råder tvivel om resehandlingens äkthet eller innehavarens identitet och skyldigheten gäller under förutsättning att utlänningen är innehavare av en resehandling som är försedd med ett lagringsmedium som innehåller motsvarande biometriska kännetecken. Även den som har Schengenvisering är i vissa fall skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck i syfte att låta kontrollera hans eller hennes identitet och viseringens äkthet (9 kap. 8 d §).

En utlänning är vid en in- eller utresekontroll även skyldig att låta en polisman, eller annan behörig tjänsteman, eller Migrationsverket fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt (9 kap. 8 f §).

Fotografi och fingeravtryck kan också tas i samband med att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd, uppehållsstatus eller bevis om sådan status eller bevis för gränsarbetare (9 kap. 8 a och e §§).

I viseringskodexen finns det bestämmelser om fotografering och fingeravtrycksupptagning i samband med att en tredjelandsmedborgare ansöker om en Schengenvisering. Ansökan om sådan visering prövas i vissa fall av de myndigheter som ansvarar för personkontroll vid de yttre gränserna (artikel 4 viseringskodexen). Fingeravtryck tas på viseringssökande från tolv års ålder.

Beslut om att ta fotografi eller fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § UtlL fattas enligt 6 kap. 14 § UtlF av den befattningshavare som ansvarar för att utredning genomförs i ett ärende som rör uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning eller av den som har till uppgift att fatta beslut om förvar.

De fotografier och fingeravtryck som tas med stöd av 9 kap. 8 b–d §§ får endast användas i de syften som anges där och uppgifterna får inte lagras. När en kontroll har genomförts ska således det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen omedelbart förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen.

Skyldighet att kvarstanna

I samband med en in- eller utresekontroll enligt EU:s gränskodex är en utlänning enligt 9 kap. 11 § skyldig att stanna kvar för utredning. Skyldigheten gäller dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, förutsatt att beslut om förvar inte meddelats. En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar.

Transportörers kontroll- och uppgiftsskyldighet enligt utlänningslagen

En transportör har enligt utlänningslagens bestämmelser en skyldighet att kontrollera att en utlänning, som transportören transporterar till Sverige direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen, innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet (9 kap. 3 § UtlL). I vissa fall ska det även kontrolleras att utlänningen har medel för sin hemresa. Tanken är att transportören vid kontrollen ska kunna upptäcka avsaknad av eller uppenbart falska handlingar. Det ställs dock inte krav på någon mer ingående kontroll som kräver expertkunskap i fråga om förfalskningar och transportörerna ska inte heller göra någon egen bedömning av huruvida en utlänning har skyddsbehov.9

Enligt 9 kap. 3 a § ska en transportör som luftvägen ska transportera passagerare till Sverige direkt från en stat som inte tillhör Europeiska

9Prop. 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m. s. 58 f. och 76.

unionen och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkonventionen med konventionsstaterna, på begäran av Polismyndigheten överföra uppgifter om de ankommande passagerarna så snart incheckning avslutats. Bland de uppgifter som ska lämnas finns namn, medborgarskap, födelsedatum och nummer på och typ av resehandling samt gränsövergångsställe för inresa. Enligt motivuttalanden bör uppgifterna kunna begäras om de kan antas ha betydelse för personkontrollverksamheten, dvs. för att kontrollera invandringen men även för att förebygga och bekämpa därmed förknippad brottslighet.10

Uppgifterna ska samlas in av transportören och sedan elektroniskt, eller annars på annat lämpligt sätt, överföras till Polismyndigheten (9 kap. 3 b §). Inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället ska transportörens som samlat in och överfört uppgifterna radera dessa (9 kap. 3 d §).

Transportörens kontroll- och uppgiftsskyldighet är avgiftssanktionerad (19 kap. 5 och 5 a §§).

Bestämmelser om behandlingen av de uppgifter som överförts till Polismyndigheten enligt 3 b § finns i lagen (2006:444) om passagerarregister.

Bestämmelserna om transportörers uppgiftsskyldighet genomför direktivet 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (det s.k. API-direktivet) som bl.a. syftar till att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. API står för Advance Passenger Information.

8.3.3. Inre utlänningskontroll

Att gränskontrollerna vid de inre gränserna inom Schengenområdet har avskaffats hindrar inte förekomsten av andra typer av personkontroller, förutsatt att dessa inte har samma verkan som inrese- eller utresekontroller. Detta framgår av artikel 23 i gränskodexen. Som exempel anges där bl.a. kontroller som syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet samt stickprovskontroller. En annan typ av tillåten personkontroll är den så kallade inre utlänningskontrollen.

10Prop. 2005/06:129 Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier s. 38.

Den innebär en kontroll av en utlänning som finns inne i landet i syftet att kontrollera utlänningens rätt att uppehålla sig på medlemsstatens territorium. Bestämmelser om inre utlänningskontroller fastställs genom nationell lagstiftning.

Det är i första hand Polismyndigheten som ansvarar för den inre utlänningskontrollen i Sverige. Kustbevakningen ska dock medverka genom en självständig kontroll av och i anslutning till sjötrafiken, t.ex. på kobbar och skär, eller i anslutning till hamn. Även i annat fall får Kustbevakningen biträda Polismyndigheten vid inre utlänningskontroll, dvs. oavsett var en sådan kontroll äger rum.

I Sverige regleras inre utlänningskontroller i 9 kap. 9 § UtlL. Kontrollen syftar till att fastställa utlänningens identitet och rätt att vistas i Sverige. Vid en sådan kontroll är utlänningen skyldig att på begäran överlämna pass eller andra handlingar, som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. De andra handlingar som avses är exempelvis visering, arbetstillstånd eller andra identitetshandlingar än pass. Den som inte har sådana handlingar med sig är också skyldig, som ett led i den inre utlänningskontrollen, att efter kallelse av Migrationsverket eller Polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom Polismyndighetens försorg. Om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att denne inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse. Möjligheten till hämtning är avsedd att tillämpas restriktivt.11

I motiven till bestämmelsen förtydligas att bestämmelsen inte innebär en skyldighet för utlänningar att ständigt bära passet med sig under vistelsen här.12

En förutsättning för att en inre utlänningskontroll ska få vidtas är att det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anled-

ning till kontroll. I specialmotiveringen till bestämmelsen i 9 § kon-

staterades att JO i några ärenden om utlänningskontroll år 1980 och 1981 framhållit att ”enbart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll”. Lagstiftaren anförde dock att utlänningens uppträdande eller umgänge

11Prop. 1981/82:146 s. 66. 12Prop. 1988/89:86 s. 172.

emellertid ibland kan ge anledning till misstanke att han inte har rätt att uppehålla sig här och att kontroll i sådana fall kan ske.13

Inre utlänningskontroller kan ske på hela det svenska territoriet och ska inte vara begränsade till t.ex. kontroller i gränsområden.

Av Polismyndighetens statistik över antalet genomförda inre utlänningskontroller mellan åren 2010 och 2020 kan man utläsa att antalet kontroller stadigt minskat, med undantag för 2017 där en ökning från året innan tillfälligt skedde. År 2010 genomfördes sammanlagt 33 630 kontroller i landet, 2012 var antalet 42 467 och 2014 26 428. Från 2015 har antalet stadigt minskat från 23 652 kontroller till 10 855 kontroller 2020.14 Denna minskning har sannolikt sin förklaring i arbetet med de tillfälligt återinförda inre gränskontrollerna som både kan antas ha minskat behovet av inre utlänningskontroller och krävt polisiära resurser.

Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd

I Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1) ges närmare anvisningar om hur bestämmelserna om inre utlänningskontroll ska tillämpas.

Enligt föreskrifterna ska den inre utlänningskontrollen inriktas mot att 1) övervaka att utlänningar inte vistas eller arbetar här i landet utan att uppfylla föreskrivna villkor, och 2) efterspana utlänningar för vilka det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas (3 §).

Av föreskrifterna framgår att kontrollen, utöver en uppmaning till utlänningen att visa upp pass eller andra handlingar, också inbegriper t.ex. frågor till utlänningen och kontroller i dataregister.

I föreskrifterna påpekas att de allmänna principerna för polisingripanden som anges i 8 § polislagen (1984:387) gäller även vid inre utlänningskontroller. Detta innebär att kontrollerna ska genomföras med minsta möjliga intrång i utlänningens frihet och integritet och att de olägenheter som kan följa av kontrollen står i proportion till syftet med kontrollen (jfr 8 § första stycket polislagen). Vidare anges att när en utlänning kontrolleras är det viktigt att han eller hon behandlas

13 A. prop. s. 172 f. 14 Statistik gränspolisverksamhet, Polismyndigheten https://polisen.se/om-polisen/polisensarbete/granspolisen/statistik-granspolisverksamhet/. Hämtat 2021-08-10.

med humanitet och värdighet. När det gäller en utlänning under 18 år bör särskilt beaktas vad hänsyn till dennes bästa kräver.

Angående rekvisiten grundad anledning att anta och särskild anled-

ning till kontroll i 9 kap. 9 § UtlL anges i de allmänna råden till 5 § i

föreskrifterna följande:

Bestämmelsen innehåller två situationer när inre utlänningskontroll får genomföras. Rekvisitet grundad anledning att anta bör uppfattas så, att en inre utlänningskontroll får företas endast efter en helhetsbedömning av föreliggande objektiva omständigheter grundade på den enskilde polismannens iakttagelser, spaningsuppgifter, underrättelseuppslag, tips eller annan tillförlitlig information. Utlänningens uppträdande och umgänge kan vara en omständighet som i vissa fall kan ge anledning att anta att han eller hon inte har rätt att uppehålla sig i landet. Inre utlänningskontroll får inte genomföras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av hans eller hennes språk eller namn.

Kriminalunderrättelser eller annan information kan utgöra underlag för polismyndigheten att sammanställa välgrundade profiler. Sådana profiler kan, ensamma eller tillsammans med andra omständigheter, motivera kontroll av en utlänning under förutsättning att de ger grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i landet.

Rekvisitet ”annars finns särskild anledning till kontroll” bör kunna tillämpas när det finns anledning att kontrollera identiteten på en utlänning i samband med t.ex. ett frihetsberövande eller en brottsutredning. Vid fordons- och förarkontroll kan inre utlänningskontroll ske i samband med att förarens identitet och rätt att framföra fordonet kontrolleras. Vid en sådan kontroll bör även en passagerare i ett fordon bli föremål för inre utlänningskontroll om det föreligger objektiva omständigheter som ger grundad anledning till kontroll.

Av 2 och 6 §§ följer att utlänningen ska informeras om skälen för och syftet med kontrollen samt att kontrollen ska dokumenteras. Av dokumentationen ska framgå grunden, tidpunkten och platsen för kontrollen, vem eller vilka som kontrollerats och vem som utfört kontrollen. Dokumentationen ska ordnas på ett sådant sätt att det i efterhand lätt går att få fram uppgifterna. Om det vid kontrollen kommer fram nya uppgifter rörande utlänningens namn, födelsetid, medborgarskap eller annan relevant information ska detta antecknas och berörda myndigheter underrättas.

I 4 § i föreskrifterna anges att inre utlänningskontroll ska bedrivas över hela det svenska territoriet och vara en integrerad del av Polis-

myndighetens olika verksamhetsgrenar. Det lyfts särskilt fram att kontrollerna är en viktig kompensatorisk åtgärd för avskaffandet av de inre gränskontrollerna i Schengenområdet och att utförandet av kontroller är av betydelse för att upprätthålla den fria rörligheten för personer där.

Övriga kontroll- och tvångsåtgärder vid inre utlänningskontroll

Skyldighet att kvarstanna

På samma sätt som vid en in- eller utresekontroll är en utlänning skyldig att stanna kvar för utredning i samband med kallelse eller hämtning som beslutats enligt 9 kap. 9 §. Skyldigheten gäller inte heller i detta fall längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, förutsatt att beslut om förvar inte meddelats. En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar.

Fotografering och fingeravtrycksupptagning

Vid en inre utlänningskontroll får vidare, på samma sätt som vid en gränskontroll, fotografi eller fingeravtryck tas för att kunna kontrollera att en innehavare av ett uppehållstillståndskort är samma person som kortet har utfärdats för (9 kap. 8 b §), eller för att genom en sökning i Schengens informationssystem identifiera utlänningen om identiteten inte kan fastställas på annat sätt (9 kap. 8 f §).

Av vad som ovan sagts om bestämmelsen i 9 kap. 8 § UtlL följer vidare att Polismyndigheten får fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck även i samband med en inre utlänningskontroll om utlänningen då ansöker om asyl (dvs. uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande) eller om det finns grund för att besluta om förvar. Sådana åtgärder får sedan den 20 juli 2021 enligt bestämmelsen också vidtas om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i Sverige kan klarläggas vid kontrollen (9 kap. 8 § första stycket 4).

8.3.4. Omhändertagande och förvar

Bestämmelser om förvar avseende utlänningar finns i 10 kap. UtlL. En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar bl.a. om dennes identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet som han eller hon uppger är riktig, och utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå (så kallat identitetsförvar, 10 kap. 1 § första stycket). Förvar kan också aktualiseras om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras (så kallat utredningsförvar, 10 kap. 1 § andra stycket 1), eller om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas (så kallat sannolikhetsförvar, 10 kap. 1 § andra stycket 2).

Möjligheterna att ta barn, dvs. personer som inte fyllt 18 år, i förvar regleras i 10 kap. 2–3 §§ och är betydligt snävare än vad som gäller beträffande vuxna. I 10 kap. 4–5 § finns det bestämmelser om begränsningar för hur länge vuxna respektive barn får hållas i förvar.

En utlänning kan under vissa förhållanden som närmare anges i 10 kapitlet i stället för att hållas i förvar ställas under uppsikt. En utlänning får vidare, enligt 9 kap. 12 § UtlL, omhändertas om det är nödvändigt för att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna förberedas eller genomföras. Ett sådant omhändertagande får pågå under högst 24 timmar, eller om det finns särskilda skäl högst 48 timmar.

I Dublinförordningen finns också vissa bestämmelser om förvar.

9. Dataskyddsregleringen

9.1. Inledning

Under 2016 genomfördes inom EU en dataskyddsreform. Resultaten av reformen blev i huvudsak två rättsakter. Den ena är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). Den vedertagna förkortningen för förordningen är GDPR. Här benämns den dock dataskyddsförordningen. Den andra rättsakten är Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, här kallat dataskyddsdirektivet.

Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i Sverige. Den innehåller dock vissa bestämmelser som tillåter eller förutsätter kompletterande eller avvikande nationell lagstiftning. Sådana kompletterande bestämmelser finns främst i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen), men även i flera andra s.k. registerförfattningar som gäller särskilt i viss verksamhet eller viss myndighet.

Dataskyddsförordningen, som är generellt tillämplig på automatiserad behandling av personuppgifter och viss annan strukturerad information, gäller inte när dataskyddsdirektivet är tillämpligt. Dataskyddsdirektivet har huvudsakligen genomförts i svensk rätt genom en ramlag, brottsdatalagen (2018:1177), tillsammans med brottsdataförordningen (2018:1202) som genomför vissa detaljbestämmelser i

direktivet. Gränsen mellan när dataskyddsförordningen respektive brottsdatalagen gäller regleras i den sistnämnda lagen.

Brottsdatalagen gäller huvudsakligen för myndigheter i rättskedjan när de behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller verkställa straffrättsliga påföljder. För dessa myndigheter finns också särskild registerlagstiftning som kompletterar den generella regleringen.

Den reform som på detta sätt har skett har inte inneburit att vi fått nya regelverk på områden som tidigare varit oreglerade eller haft en helt annan innebörd. Inom EU gällde dessförinnan Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter som i Sverige var genomförd genom personuppgiftslagen (1998:204). Detta äldre direktiv byggde på samma allmänna principer för behandling av personuppgifter som de nu gällande rättsakterna gör. I viss mån kan således äldre praxis fortfarande vara vägledande. Reformen har dock inneburit att tidigare gällande lagstiftning, såsom personuppgiftslagen och äldre registerförfattningar såsom polisdatalagen (2010:361) m.fl. strukturerats om och ersatts.

I detta avsnitt redogörs för den dataskyddsrättsliga regleringen i de delar som är av särskilt intresse för utredningens överväganden i avsnitt 15–17. I huvudsak tar framställningen sikte på bestämmelserna i brottsdatalagen och de registerförfattningar som gäller för Polismyndighetens, Tullverkets och Kustbevakningens behandling av personuppgifter på brottsdatalagens område. Även den reglering som gäller för Säkerhetspolisen och som inte grundar sig på EU-rätten behandlas kort.

9.2. Allmänna principer för behandling av personuppgifter

Såväl dataskyddsförordningen (artikel 5) som dataskyddsdirektivet (artikel 4) slår fast ett antal allmänna principer som ska gälla för behandling av personuppgifter. De principer det gäller är följande.

Principen om laglighet, korrekthet och öppenhet. Principen innebär

att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt och korrekt sätt i för-

hållande till den registrerade. På vilket sätt det är lagligt och korrekt att behandla personuppgifter framgår av den generella dataskyddsregleringen och kompletterande nationell lagstiftning. Principen om laglighet kan sägas utgöra en hänvisning till de rättsliga grunderna.

Såvitt avser principen om korrekthet kan det enligt regeringens uttalanden i förarbetena till dataskyddslagen vid en jämförelse med andra språkversioner av dataskyddsförordningen ifrågasättas om den svenska termen korrekt motsvarar avsikten med bestämmelsen. I den danska språkversionen anges i stället att uppgifterna ska behandlas rimeligt. På motsvarande sätt används i den engelska språkversionen termen fairly, vilket betyder rättvist, skäligt eller rimligt. I den franska språkversionen används termen loyale, vilken har motsvarande betydelse som engelskans fairly. I den tyska språkversionen används uttrycket Treu und Glauben, vilket brukar översättas med god tro eller tro och heder. Alla dessa termer indikerar enligt regeringens mening, tydligare än den svenska termen korrekt, att en intresseavvägning ska göras. I det enskilda fallet kan det således t.ex. vara oförenligt med principen om korrekthet att vidta en viss behandlingsåtgärd, även om denna i och för sig skulle kunna anses vara rättsligt grundad, nämligen om behandlingen är oskälig i förhållande till den registrerade.1

Personuppgifter ska vidare behandlas på ett öppet sätt i förhållande till den registrerade. Det bör alltså vara klart och tydligt för fysiska personer hur personuppgifter som rör dem behandlas.

Principen om ändamålsbegränsning innebär att personuppgifter

endast får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ändamål. Ändamålet måste bestämmas redan när en personuppgift behandlas för första gången. Regeringen har uttalat att principen om att ändamålen ska vara berättigade innebär en direkt koppling till de rättsliga grunderna. Ett ändamål som inte är berättigat i förhållande till den tillämpliga rättsliga grunden är således inte förenligt med principen.2Sådana författningsbestämmelser som anger för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i en viss verksamhet måste av naturliga skäl vara generellt utformade för att kunna fungera i en verksamhet över tid. Att som grund för behandling av personuppgifter i ett visst fall endast ange ett sådant generellt ändamål uppfyller inte kraven på att

1Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag s. 47. 2 Bl.a. prop. 2017/18:105 s. 47 och prop. 2017/18:232 Brottsdatalag s. 121.

särskilt ändamål. I de enskilda fallen måste ändamålet alltså ytterligare preciseras.3

Personuppgifter som samlas in och behandlas ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Detta följer av principen om uppgiftsminimering. Ovidkommande uppgifter får inte behandlas och det följer också av denna princip av uppgifter inte får behandlas i större omfattning än vad som är nödvändigt i förhållande till ändamålet.

Principen om korrekthet innebär att de personuppgifter som be-

handlas måste vara riktiga och om nödvändigt uppdaterade. Om felaktiga uppgifter upptäcks måste åtgärder vidtas för rättelse eller radering så snart som möjligt.

Enligt principen om lagringsminimering får personuppgifter inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka de behandlas. När det inte längre är nödvändigt med identifiering ska alltså uppgiften antingen avidentifieras eller raderas. Hur länge en personuppgift behöver behandlas beror i varje enskilt fall på ändamålet med behandlingen.

Principen om integritet och konfidentialitet innebär att personupp-

gifter ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder.

Principen om ansvarsskyldighet innebär slutligen att det är den per-

sonuppgiftsansvarige som ska ansvara för och kunna visa att principerna efterlevs.

9.3. Dataskyddsdirektivet

Våren 2016 antogs dataskyddsdirektivet. Av artikel 1.1 framgår att direktivet innehåller bestämmelser om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Även sådan personuppgiftsbehandling som utförs hos behöriga myndigheter för att skydda mot, förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten ingår i

3Prop. 2017/18:232 s. 115 och 123 f.

tillämpningsområdet. Syftet med direktivet är, enligt artikel 1.2, att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Ytterligare ett syfte är att säkerställa att det utbyte av personuppgifter som krävs inom unionen mellan behöriga myndigheter varken begränsas eller förbjuds av skäl som rör skyddet för fysiska personer med avseende på behandlingen av personuppgifter. Medlemsstaterna får, enligt artikel 1.3, föreskriva starkare skyddsåtgärder för skyddet av den registrerades rättigheter och friheter än de som har fastställts i direktivet. Direktivet är således ett s.k. minimidirektiv.

9.4. Brottsdatalagen

Dataskyddsdirektivet har som sagt huvudsakligen genomförts i svensk rätt genom en ramlag, brottsdatalagen (2018:1177). Lagen kompletteras av en förordning – brottsdataförordningen (2018:1202) – som genomför vissa detaljbestämmelser i direktivet.

I lagens första paragraf anges lagens syfte. Syftet med lagen är att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter i samband med behandling av personuppgifter och att säkerställa att behöriga myndigheter kan behandla och utbyta personuppgifter med varandra på ett ändamålsenligt sätt. Regleringen har således dubbla syften. Att fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter ska skyddas vid behandling av personuppgifter är en central målsättning för regleringen. Samtidigt är vissa intrång i den personliga integriteten nödvändiga för att myndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter och för att brottsoffer ska kunna få sin rätt tillgodosedd. Olika intressen ställs alltså mot varandra. Regeringen har framhållit att den omständigheten att en lags syfte uttryckligen anges kan få relevans i rättstillämpningen genom att det ger vägledning för tolkningen av de materiella bestämmelserna i lagen.4

Av 1 kap. 3 § brottsdatalagen framgår att lagen gäller vid bl.a. sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen vid behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Den gäller också vid behandling

4Prop. 2017/18:232 s. 82.

av personuppgifter som en behörig myndighet utför i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Med behörig myndighet avses, enligt 1 kap. 6 §, bl.a. en myndighet som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet, när myndigheten behandlar personuppgifter för ett sådant syfte. Brottsdatalagen gäller dock inte vid Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet eller om Polismyndigheten har övertagit en arbetsuppgift som rör nationell säkerhet från Säkerhetspolisen. Detta framgår av 1 kap. 4 §.

Det framgår således inte direkt av lagen vilka som är behöriga myndigheter. Det avgörande är i vilket syfte myndigheten behandlar personuppgifterna och att behandlingen sker i syftena brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Om en myndighet, exempelvis Polismyndigheten, behandlar personuppgifter i andra syften ska dataskyddsförordningen i stället tillämpas.

Det är bl.a. Polismyndighetens och andra myndigheters underrättelseverksamhet som avses när formuleringen förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet används. Med underrättelseverksamhet avses arbete med insamling, bearbetning och analys av information i syfte att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet när det ännu inte finns misstankar om att ett visst konkret brott har begåtts. Om det finns misstankar om ett konkret brott kan personuppgifter behandlas för att utreda brottet. Även behandling av överskottsinformation med stöd av 27 kap. 23 a § rättegångsbalken omfattas, om syftet med behandlingen är att förhindra brott. Med att utreda brott avses framför allt att genomföra förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. Med brott avses ett konkret brott. Det kan vara fråga om såväl brott som bevisligen har begåtts som brott som det enbart finns misstankar om. Misstankarna behöver inte vara riktade mot någon bestämd person. Om misstankarna enbart avser icke-preciserad brottslighet, är det i stället fråga om underrättelseverksamhet.5

Spaningsverksamhet som inte är kopplad till brottsutredande verksamhet är normalt underrättelsestyrd, exempelvis när spaning bedrivs för att kartlägga droghandel, prostitution eller någon annan typ av

5 A. prop. s. 430.

lokal brottslighet. Sådan spaningsverksamhet bedrivs framför allt av Polismyndigheten och omfattas av lagens tillämpningsområde.6

Lagen gäller även vid behandling av personuppgifter i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Härmed avses bl.a. behandling av personuppgifter i samband med ingripanden enligt 1313 c §§polislagen (1984:387).

Eftersom det är syftet med behandlingen av personuppgifter i det enskilda fallet som styr om lagen är tillämplig eller inte kan en behörig myndighets behandling av samma uppgift antingen styras av ramlagens eller dataskyddsförordningens regler. Det kan också vara så att en del av myndighetens verksamhet faller under ramlagens tillämpningsområde medan andra delar faller utanför. Lagen ska exempelvis inte tillämpas vid sådan kontrollverksamhet som vissa myndigheter som också har ett brottsbekämpande uppdrag utför med stöd av sina kontrollbefogenheter, t.ex. vid gränskontroll, utlänningskontroll eller tullkontroll. Här kan en del svåra gränsdragningsfrågor uppstå. Exempelvis gränskontroll kan ha olika syften. Frågor som rör migration, asyl, medborgarskap och liknande ligger utanför ramlagens tillämpningsområde. I den mån kontrollverksamheten utförs i brottsbekämpande syfte är dock lagen tillämplig.7

Med behandling av personuppgifter avses enligt 1 kap. 6 § en åtgärd eller kombination av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oavsett om det görs automatiserat eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämnande, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering, sammanföring, begränsning, radering eller förstöring. Så snart personuppgifter hanteras på något sätt är det alltså fråga om behandling som omfattas av lagens bestämmelser.

Av 1 kap. 5 § brottsdatalagen framgår att avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning gäller i stället för bestämmelserna i den lagen. Brottsdatalagen kompletteras också med särskilda registerförfattningar som gäller för den personuppgiftsbehandling som utförs av olika myndigheter inom rättsväsendet. Dessa författningar gäller utöver brottsdatalagen och innehåller enbart bestämmelser som innebär preciseringar, undantag eller avvikelser från den lagen. Avvikelser

6 A. prop. s. 93. 7 A. prop. s. 109 ff.

kan också finnas i t.ex. rättegångsbalken och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Grundläggande krav på behandlingen

I andra kapitlet anges de grundläggande kraven på behandlingen av personuppgifter inom lagens tillämpningsområde. Bestämmelserna i kapitlet ger uttryck för de flesta av de ovan redovisade allmänna principerna. I 2 kap. 1 § anges att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Uppgiften ska ha stöd i unionsrätten eller nationell rätt. Bestämmelsen bildar den yttre ramen för när behandling av personuppgifter är tillåten enligt lagen. I myndigheternas registerförfattningar finns mer detaljerade bestämmelser om rättslig grund.

Nödvändighetsrekvisitet i bestämmelsen innebär att personuppgiftsbehandlingen ska behövas för att uppgiften ska gå att fullgöra på ett effektivt sätt. I kravet på nödvändighet ligger också att personuppgifter inte får behandlas om syftet med behandlingen kan uppnås med andra medel, t.ex. genom att uppgifterna anonymiseras.8

I 2 kap. 3 § brottsdatalagen föreskrivs att personuppgifter får behandlas bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att det ska framgå för vilket ändamål uppgifterna behandlas (principen om ändamålsbegränsning).

I förarbetena till brottsdatalagen lyftes det fram att vad som i dataskyddsrättlig mening är tillåtna rättsliga grunder för behandling och vad som är renodlade ändamålsbestämmelser ibland hade blandats samman. Det hade, med den lagstiftning som gällde vid den tiden, funnits en risk för att tillämparen blandade samman ändamål med rättslig grund och godtog ett i författning bestämt allmänt ändamål som ett särskilt och tillräckligt preciserat ändamål och med hänvisning till ett sådant ansåg att kravet på att det ska finnas särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål för behandlingen var upp-

8 A. prop. s. 117.

fyllt. I den nya lagen gjordes därför tydligare skillnad mellan bestämmelser om rättslig grund och ändamålsbestämmelser.9

Ändamålet ska enligt förarbetsuttalandena inte blandas ihop med den rättsliga grunden för behandling. Ändamålet ska vara mer konkret. Att ändamålet ska vara särskilt innebär vidare att det måste vara tillräckligt preciserat för att det ska kunna avgöras om de personuppgifter som behandlas är adekvata och relevanta för ändamålet med behandlingen eller om för många personuppgifter behandlas. Bestämmelsen tar sikte på ändamålet i det enskilda fallet som kan vara t.ex. förundersökningen om ett visst brott eller ett pågående underrättelsearbete om viss, närmare angiven, brottslig verksamhet. Det finns inget hinder mot att ange flera parallella ändamål.

Regeringen har uttalat att kravet på att ändamålet ska vara berättigat innebär en koppling till de rättsliga grunderna. Behandling får således inte ske för ett ändamål som inte är berättigat i förhållande till den rättsliga grunden. Ändamålet måste bestämmas redan när uppgiften behandlas första gången, eftersom det är i förhållandet till det som det sedan kan prövas om personuppgifterna som behandlas är adekvata och relevanta samt i vilken omfattning personuppgifter behöver behandlas (2 kap. 8 §). Kravet gäller för all behandling, det räcker alltså inte med att det finns ett särskilt, uttryckligt angivet och berättigat ändamål för insamling av uppgifter, det måste finnas på samma sätt för all efterföljande behandling.

I 2 kap. 4 § regleras förutsättningarna för att personuppgifter ska få behandlas för ett nytt ändamål inom lagens tillämpningsområde. Av bestämmelsen följer att det alltid måste finnas en rättslig grund för att behandla personuppgifterna för det nya ändamålet samt att det ska vara nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet. Med nödvändigt avses även här att det är fråga om att det ska behövas snarare än att något som absolut fordras. Behandling för nya ändamål kan exempelvis vara nödvändig om det i en förundersökning finns uppgifter som avslöjar planer på en fritagning av en häktad och uppgiften därför behöver lämnas till Kriminalvården. För att kravet på proportionalitet ska vara uppfyllt ska skälen för att behandla uppgifterna för det nya ändamålet väga tyngre än det intrång som behandlingen innebär för enskilda.10 Någon prövning av om behandlingen för det nya ändamålet är förenlig med det

9 A. prop. s. 115 och 120 ff. 10 A. prop. s. 442.

ändamål för vilket uppgifterna ursprungligen behandlades behöver dock inte göras.

Av 2 kap. 22 § brottsdatalagen följer vidare att innan personuppgifter som behandlas med stöd av den lagen behandlas för ett ändamål utanför lagens tillämpningsområde ska det säkerställas att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det ändamålet. Bestämmelsen aktualiseras när t.ex. en myndighet behandlar personuppgifter i sin brottsbekämpande verksamhet men behöver lämna över uppgifterna till en annan enhet inom myndigheten som bedriver verksamhet utanför brottsdatalagens tillämpningsområde. Vid behandling för att lämna ut personuppgifter för sådana ändamål ska dataskyddsförordningen tillämpas i stället för denna lag. Bestämmelsen föreskriver en prövning av nödvändighet och proportionalitet som går utöver den prövning av behandlingen som alltså ska göras med utgångspunkt i dataskyddsförordningens bestämmelser.11 Någon prövning av nödvändighet och proportionalitet behöver inte göras i den utsträckning skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning.

Av 2 kap. 6 § brottsdatalagen framgår att personuppgifter ska behandlas författningsenligt och på ett korrekt sätt (principerna om laglighet och korrekthet). De personuppgifter som behandlas ska, enligt 2 kap. 8 § brottsdatalagen, vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Fler personuppgifter får inte heller behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (principen om uppgiftsminimering).

Bestämmelserna i 2 kap. 11–14 §§ reglerar i vilken utsträckning känsliga personuppgifter får behandlas. Utgångspunkten är att personuppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa, sexualliv eller sexuell läggning inte får behandlas. Vad som kan utgöra känsliga personuppgifter redovisas närmare i avsnitt 16.2.

Biometriska och genetiska uppgifter får behandlas endast om det är särskilt föreskrivet och det är absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen. Biometriska uppgifter är exempelvis fingeravtryck och dna-profiler. I de särskilda registerförfattningarna finns bestämmelser om i vilken utsträckning sådana uppgifter får behandlas.

Enligt 2 kap. 14 § är det förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter.

11 A. prop. s. 451.

Även från denna regel görs undantag i de särskilda registerförfattningarna som gäller för brottsbekämpande myndigheter.

Personuppgifter får inte, enligt 2 kap. 17 §, behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen (principen om lagringsminimering). Det som avses är ändamålet i det enskilda fallet. Ibland behandlas personuppgifter för flera olika ändamål. Att det inte längre finns behov av att behandla personuppgiften för ett visst ändamål medför inte att behandlingen av den måste upphöra för alla andra ändamål samtidigt. Å andra sidan innebär det förhållandet att personuppgiften fortfarande behövs för ett visst ändamål inte att den får fortsätta att behandlas för alla ändamål lika länge. Behovet av att fortsätta att behandla uppgifterna måste prövas kontinuerligt. Om det är tillräckligt att behandla avidentifierade uppgifter är det inte längre tillåtet att behandla personuppgifterna. Om det inte är föreskrivet i lag eller annan författning när en viss kategori av personuppgifter inte längre får behandlas för ändamål inom brottsdatalagens tillämpningsområde, ska den personuppgiftsansvarige årligen se över behovet av att fortsätta behandla personuppgifterna. Detta framgår av 2 kap. 18 §.

Mer detaljerade regler om tider för behandling finns i myndigheternas registerlagstiftning.

Den personuppgiftsansvariges skyldigheter

Brottsdatalagens 3 kap. reglerar den personuppgiftsansvariges skyldigheter. Av 3 kap. 1 § framgår att den personuppgiftsansvarige är ansvarig för all behandling av personuppgifter som utförs under dennes ledning eller på dennes vägnar. Den personuppgiftsansvarige ska vidare, enligt 3 kap. 2 §, genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder, säkerställa och kunna visa att behandlingen av personuppgifter är författningsenlig och att den registrerades rättigheter skyddas (principen om ansvarsskyldighet).

I 3 kap. 3 och 4 §§ finns bestämmelser om inbyggt dataskydd respektive dataskydd som standard. Genom inbyggt dataskydd ska den personuppgiftsansvarige, när medlen för behandlingen bestäms och vid behandlingen, med hjälp av lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder se till att nödvändiga skyddsåtgärder integreras i behandlingen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen även innebär

att den personuppgiftsansvarige ska vidta åtgärder för att säkerställa bl.a. principerna om uppgifts- och lagringsminimering. Integrering av skyddsåtgärder kan avse funktioner för autentisering, t.ex. lösenord, möjlighet att använda kryptering vid kommunikation över internet och på mobila enheter, funktioner för loggning och säkerhetskopiering.12

Dataskydd som standard innebär att den personuppgiftsansvarige ska se till att det i automatiserade behandlingssystem som regel inte är möjligt att behandla andra personuppgifter än de som är nödvändiga för varje särskilt angivet ändamål med behandlingen. Detta medför att systemet automatiskt styr användaren mot att arbeta integritetssäkert. Grundinställningarna ska vara satta så att inte mer information än nödvändigt samlas in eller visas. Med automatiserade behandlingssystem avses särskilt för verksamheten utformade eller anpassade behandlingssystem där personuppgifter behandlas mer eller mindre strukturerat, t.ex. olika typer av register och databaser. Den personuppgiftsansvarige är skyldig att införa dataskydd som standard oavsett vilken behandling det rör sig om eller vad kostnaderna uppgår till.13

Den personuppgiftsansvarige ska vidare, enligt 3 kap. 6 §, se till att tillgången till personuppgifter begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. I 3 kap. 5 § finns också en skyldighet för den personuppgiftsansvarige att säkerställa att det i automatiserade behandlingssystem förs loggar över personuppgiftsbehandling i den utsträckning det är särskilt föreskrivet. Av 3 kap. 4 § brottsdataförordningen framgår vad denna skyldighet närmare omfattar.

I 3 kap. 7 § första stycket brottsdatalagen finns bestämmelser om konsekvensbedömningar. Om en ny typ av behandling eller betydande förändringar av redan pågående behandling kan antas medföra särskild risk för intrång i den registrerades personliga integritet ska den personuppgiftsansvarige bedöma konsekvenserna för skyddet av personuppgifter. Vid riskbedömningen bör bl.a. användningen av ny teknik och behandlingens art, omfattning, sammanhang och ändamål beaktas.

Som exempel på riskfylld behandling som bör föranleda konsekvensbedömningar anger regeringen inrättandet av storskaliga register som innehåller känsliga personuppgifter eller vissa former av profi-

12 A. prop. s. 454. 13 A. prop. s. 454 f.

lering. Bedömningen ska göras innan behandlingen påbörjas eller förändringen genomförs. Konsekvensbedömningarna bör omfatta relevanta system och processer för behandling men inte enskilda fall.14

I förarbetena till kamerabevakningslagen gör regeringen bedömningen att exempelvis Polismyndigheten bör kunna ta fram en konsekvensbedömning som kan användas vid ett stort antal bevakningssituationer.15 Av 3 kap. 8 § brottsdataförordningen framgår att konsekvensbedömningar ska dokumenteras relativt ingående och vilka uppgifter en sådan dokumentation ska innehålla.

Enligt 3 kap. 7 § andra stycket brottsdatalagen ska den personuppgiftsansvarige samråda med tillsynsmyndigheten i god tid innan behandlingen påbörjas eller betydande förändringar genomförs, om konsekvensbedömningen visar att det finns särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång (s.k. förhandssamråd).

Genom 3 kap. 9 § andra stycket brottsdataförordningen förtydligas att vid bedömningen av om typen av behandling innebär sådan risk att förhandssamråd ska äga rum ska ny teknik, nya rutiner eller nya förfaranden särskilt beaktas.

I förarbetena till brottsdatalagen uttalades följande.16 Samråd blir främst aktuellt när den personuppgiftsansvarige har gjort en konsekvensbedömning som visar att behandlingen innebär en särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet. Vid samrådet bör den personuppgiftsansvarige redovisa vilka åtgärder som planeras för att minska risken. Det kan vara svårt för den personuppgiftsansvarige att på egen hand avgöra vilka åtgärder som är tillräckliga. Regeringen utesluter dock inte att vidtagna åtgärder från den personuppgiftsansvariges sida kan befria från samrådsskyldigheten. I vilken utsträckning samråd inte bör krävas, för att den personuppgiftsansvarige har vidtagit åtgärder som minskat risken för intrång till en godtagbar nivå, har överlämnats åt rättstillämpningen att avgöra.

Om samråd aktualiseras på grund av att typen av behandling i sig innebär särskild risk för intrång i registrerades personliga integritet är resultatet av konsekvensbedömningen inte avgörande för om samråd med tillsynsmyndigheten ska äga rum.

14 A. prop. s. 456. 15Prop. 2017/18:231 Ny kamerabevakningslag s. 73. 16Prop. 2017/18:232 s. 184.

Enligt 3 kap. 8 § brottsdatalagen ska den personuppgiftsansvarige vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas, särskilt mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller annan oavsiktlig skada (principen om integritet och konfidentialitet).

Skydd mot obehörig eller otillåten behandling innebär att obehöriga personer ska vägras åtkomst till utrustning som används vid behandling, att obehörig läsning, kopiering, ändring eller radering av datamedier ska förhindras och att obehörig registrering av personuppgifter och obehörig kännedom om, ändring eller radering av lagrade personuppgifter ska förhindras. Åtgärder ska också vidtas i syfte att säkerställa att personer som är behöriga att använda ett it-system endast har tillgång till personuppgifter som omfattas av deras behörighet. Som exempel på organisatoriska säkerhetsåtgärder nämns i författningskommentaren fastställandet av en säkerhetspolicy, kontroller och uppföljning av säkerheten, utbildning i datasäkerhet och information om vikten av att följa gällande säkerhetsrutiner.17

Den personuppgiftsansvarige ska slutligen, enligt 3 kap. 3 § brottsdataförordningen, föra förteckning över de kategorier av personuppgiftsbehandlingar som denne ansvarar för. Förteckningen ska för varje kategori av behandling innehålla uppgifter om bl.a. den rättsliga grunden och ändamålen, vilka kategorier av tjänstemän som har tillgång till personuppgifterna och vilka kategorier av mottagare uppgifterna kan komma att lämnas ut till. Ytterligare uppgifter som ska finnas i förteckningen är vilka kategorier av registrerade som berörs av behandlingen samt – om det är möjligt – tidsfristerna för hur länge personuppgifter får behandlas och en allmän beskrivning av vilka säkerhetsåtgärder som har vidtagits.

Enskildas rättigheter

Brottsdatalagens 4 kap. innehåller bestämmelser om enskildas rättigheter. Av 4 kap. 1 § framgår att viss allmän information ska göras tillgänglig för den registrerade. Det handlar exempelvis om den personuppgiftsansvariges och dataskyddsombudets kontaktuppgifter samt information om kategorier av ändamål för behandlingen, rätten att begära information, rättelse eller radering och möjligheten att lämna

17 A. prop. s. 457.

in klagomål till tillsynsmyndigheten. Enligt förarbetena kan informationen göras tillgänglig på t.ex. den behöriga myndighetens webbplats.18

Av 4 kap. 2 § framgår att den personuppgiftsansvarige i ett enskilt fall ska lämna viss information till den registrerade, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sina rättigheter. Av förarbetena framgår att det är fråga om personrelaterad information som på den personuppgiftsansvariges eget initiativ ska lämnas till den registrerade. Där framgår också att det normalt bör krävas att det är fråga om överträdelser av regelverket som kan föranleda skadeståndsansvar, allvarlig kritik eller ingripande från tillsynsmyndigheten eller någon liknande reaktion för att informationsskyldigheten ska inträda.19

Den personuppgiftsansvarige ska, enligt 4 kap. 3 §, till den som begär det utan onödigt dröjsmål lämna skriftligt besked om huruvida personuppgifter som rör honom eller henne behandlas (s.k. registerutdrag). Om sådana uppgifter behandlas, ska sökanden få del av dem och få viss i bestämmelsen uppräknad information. Därutöver finns i 4 kapitlet bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldighet att på begäran av den registrerade rätta eller komplettera personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålet med behandlingen samt i vissa angivna situationer radera personuppgifter.

Tillsyn, sanktionsavgifter och skadestånd

Integritetsskyddsmyndigheten (tidigare Datainspektionen) är huvudsaklig tillsynsmyndighet enligt den generella dataskyddsregleringen.20Enligt 5 kap. 2 § brottsdatalagen ska tillsynsmyndigheten utöva allmän tillsyn över personuppgiftsbehandling inom lagens tillämpningsområde och handlägga klagomål från registrerade. Av 5 kap. 5–7 §§ framgår vilka befogenheter tillsynsmyndigheten har i tillsynsverksamheten.

Undersökningsbefogenheterna består bl.a. i att tillsynsmyndigheten har rätt att av personuppgiftsansvariga få tillgång till alla personuppgifter som behandlas, upplysningar om och dokumentation av behandlingen av personuppgifter samt säkerhets- och skyddsåtgärder,

18 A. prop. s. 465. 19 A. prop. s. 465 f. 202 a § förordningen (2007:975) med instruktion för Integritetsskyddsmyndigheten.

tillträde till lokaler som den personuppgiftsansvarige disponerar samt tillgång till utrustning och andra medel för behandling av personuppgifter.

De förebyggande befogenheterna innebär bl.a. att om tillsynsmyndigheten bedömer att det finns risk för att personuppgifter kan komma att behandlas i strid med lag eller annan författning, ska myndigheten genom råd, rekommendationer eller påpekanden försöka förmå den personuppgiftsansvarige att vidta åtgärder för att motverka den risken. Tillsynsmyndigheten får också utfärda en skriftlig varning för att en planerad eller pågående behandling av personuppgifter riskerar att stå i strid med lag eller annan författning.

Om tillsynsmyndigheten konstaterar att personuppgifter behandlas i strid med lag eller annan författning eller att den personuppgiftsansvarige på något annat sätt inte fullgör sina skyldigheter, får tillsynsmyndigheten utnyttja vissa korrigerande befogenheter. Dessa består bl.a. i att genom råd, rekommendationer eller påpekanden försöka förmå den personuppgiftsansvarige att vidta åtgärder för att behandlingen ska bli författningsenlig, att förelägga den personuppgiftsansvarige att vidta åtgärder, att förbjuda fortsatt behandling om bristen är allvarlig eller att besluta om en administrativ sanktionsavgift.

Av 6 kap. 1 § brottsdatalagen framgår att en sanktionsavgift får tas ut av en personuppgiftsansvarig vid överträdelse av någon av brottsdatalagens bestämmelser om bl.a. rättsliga grunder eller ändamål, behandling för nya ändamål, uppgiftsminimering och lagringsminimering. Sådan avgift får även tas ut bl.a. om den personuppgiftsansvarige inte har använt sig av inbyggt dataskydd eller dataskydd som standard, begränsat tillgången till personuppgifter, gjort en konsekvensbedömning, genomfört ett förhandssamråd eller vidtagit lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder. En sanktionsavgift får också tas ut om en personuppgiftsansvarig inte följer tillsynsmyndighetens beslut om föreläggande eller förbud.

Av 6 kap. 3 § framgår att sanktionsavgifter vid överträdelser av bestämmelserna om begränsning av tillgången till personuppgifter, om konsekvensbedömning eller förhandssamråd eller dokumentation av personuppgiftsincidenter ska bestämmas till högst 5 000 000 kronor. Vid överträdelser av övriga sanktionerade bestämmelser ska avgiften bestämmas till högst 10 000 000 kronor. Utöver sanktionsavgifterna kan även skadestånd komma i fråga.

Enligt 7 kap. 1 § ska den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för den skada och kränkning av den personliga integriteten som behandling av personuppgifter i strid med den lagen, eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den, har orsakat.

9.5. Dataskyddsförordningen och dataskyddslagen

Dataskyddsförordningen började tillämpas den 25 maj 2018. Materiellt är bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet respektive brottsdatalagen till stora delar överensstämmande. Bestämmelserna redovisas därför inte närmare i detta sammanhang.

Precis som brottsdatalagen gäller dataskyddsförordningen bl.a. sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad (artikel 2.1). Av artikel 2.2.d framgår att förordningen inte gäller för sådan behandling av personuppgifter som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, i vilket även ingår att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten (jfr artikel 1.1 i dataskyddsdirektivet).

Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i Sverige. Den innehåller dock vissa bestämmelser som tillåter eller förutsätter kompletterande eller avvikande nationell lagstiftning. Sådana kompletterande bestämmelser finns främst i dataskyddslagen, men även i flera andra s.k. registerförfattningar som gäller särskilt i viss verksamhet eller viss myndighet.

Dataskyddslagen kompletteras av förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt föreskrifter från Integritetsskyddsmyndigheten som publiceras i myndighetens författningssamling.

9.6. Polisens brottsdatalag

Lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (polisens brottsdatalag) gäller utöver brottsdatalagen bl.a. vid Polismyndighetens behandling av personuppgifter om uppgifterna behandlas i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa uppbörd eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Delar av lagen

gäller även Ekobrottsmyndighetens behandling av personuppgifter i syfte att utreda brott om det inte är fråga om åklagarverksamhet och Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter i frågor som inte rör nationell säkerhet, om uppgifterna behandlas i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Lagen gäller alltså för polisens personuppgiftsbehandling inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten, men innehåller endast preciseringar, undantag eller avvikelser från brottsdatalagen. Polisens brottsdatalag måste därför läsas tillsammans med regleringen i brottsdatalagen och tolkas i ljuset av sistnämnda.21

I lagens 2 och 3 §§ anges i vilken omfattning annan lagstiftning rörande behandling av personuppgifter har företräde.

I lagens inledande kapitel finns allmänna bestämmelser om behandling av personuppgifter. Kapitel 3 innehåller bestämmelser om gemensamt tillgängliga uppgifter, bl.a. under vilka förutsättningar uppgifter får göras gemensamt tillgängliga i polisens datasystem och hur sökningar får göras bland sådana uppgifter. I 4 kap. finns bestämmelser om längsta tid för behandling av personuppgifter. Särskilda bestämmelser finns för personuppgifter som behandlas i register över dnaprofiler, fingeravtrycks- och signalementsregister, penningtvättsregister, det internationella registret och tillträdesförbudsregistret, liksom för Polismyndighetens behandling av personuppgifter för forensiska ändamål i lagens 5 och 6 kap. Lagen innehåller slutligen bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter, skadestånd och överklagande i 7 kap. Bestämmelserna i 2–4 kap. redovisas närmare nedan.

Grundläggande krav på behandlingen

I lagens 2 kap. 1 § anges de tillåtna rättsliga grunderna för behandling av personuppgifter inom lagens tillämpningsområde. Bestämmelsen gäller i stället för 2 kap. 1 § första stycket brottsdatalagen. Således får uppgifterna behandlas om det är nödvändigt för att Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten eller Säkerhetspolisen ska kunna utföra följande uppgifter:

21Prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning s. 291.

1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet,

2. utreda eller lagföra brott,

3. verkställa uppbörd,

4. upprätthålla allmän ordning och säkerhet, eller

5. fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.

Första, andra och fjärde ledet har samma innebörd som den som redovisats i samband med 2 kap. 1 § brottsdatalagen ovan i avsnitt 9.4. Punkten tre tar främst sikte på polisens uppbörd av böter, och femte punkten tar sikte på behandling som krävs för att genomföra förpliktelser som syftar till att främja utländsk brottsbekämpande verksamhet.

Förutsättningarna för att behandla personuppgifter som behandlas på någon av dessa grunder för nya ändamål regleras i 2 kap.4 och 22 §§brottsdatalagen. Bestämmelserna redovisas ovan i avsnitt 9.4.

Biometriska uppgifter är känsliga personuppgifter och får enligt 2 kap. 12 § brottsdatalagen behandlas endast om det är särskilt föreskrivet och om det är absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen. Polisens brottsdatalag innehåller en sådan särskild föreskrift som ger Polismyndigheten och Säkerhetspolisen rätt att behandla biometriska uppgifter om det är absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen (2 kap. 4 §). Kravet på absolut nödvändighet innebär att behovet måste prövas särskilt noga. Paragrafen möjliggör användning av särskild teknisk behandling för att bekräfta unik identifiering av en person. Det innebär att t.ex. fingeravtryck, ansiktsgeometri, röstigenkänning eller rörelsemönster får användas för att identifiera en person.22 Lagen gör vidare i 2 kap. 5–6 §§ vissa undantag från det i brottsdatalagen föreskrivna sökförbudet.

Lagen anger under vilka förutsättningar personuppgifter får lämnas ut till Interpol, Europol eller utländska staters myndigheter samt vissa organisationer. Lagen innehåller också bestämmelser om utlämnande av uppgifter mellan vissa nationella myndigheter. Således har exempelvis Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen, trots vissa sekretessbestämmelser, rätt att ta del av vissa personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga om uppgifterna behövs för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen; i

22 A. prop. s. 296.

huvudsak i den brottsbekämpande verksamheten (2 kap. 9–10 §§ polisens brottsdatalag). Personuppgifterna får lämnas ut elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst om det inte är olämpligt. Direktåtkomst får endast tillåtas i den uträckning som särskilt anges i lagen (2 kap. 12 §).

Särskilt om personuppgifter från transportföretag

I 2 kap. 13–14 §§ anges hur och i vilka syften personuppgifter som tillhandahålls av transportföretag enligt 25 § polislagen får behandlas. Av 13 § framgår att sådana personuppgifter endast får behandlas för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet samt för att utreda eller lagföra brott. Det framgår också att personuppgifterna endast i ett enskilt fall får behandlas för nya ändamål 2 kap.4 och 22 §§brottsdatalagen. Ett exempel kan vara att ett brott upptäcks och att uppgifterna behövs för att utreda och lagföra brottet. Det kan också vara så att uppgifterna behövs i ett underrättelseärende.23 Vidare framgår av 14 § att vid terminalåtkomst enligt 26 § polislagen får personuppgifterna inte ändras eller bearbetas på annat sätt. Polismyndigheten kan exempelvis inte föra över en hel uppgiftssamling till sina egna it-system för att bearbeta, ändra och lagra personuppgifterna där.24

Gemensamt tillgängliga uppgifter

Polisens brottsdatalag gör skillnad mellan behandlingen av gemensamt tillgängliga uppgifter och behandlingen av uppgifter som inte gör eller har gjorts gemensamt tillgängliga. En sådan skillnad gjordes redan i polisdatalagen och i förarbetena till den lagen utvecklades när uppgifter skulle höra till den ena eller andra kategorin.25

Sammanfattningsvis är det avgörande för bedömningen av om personuppgifter är att anse som gemensamt tillgängliga eller inte om uppgifterna är åtkomliga för en bestämd och begränsad personkrets i stunden och över tid. Om avsikten är att uppgifterna ska vara åtkomliga för en i förväg obestämd krets av anställda inom polisen, får upp-

23 A. prop. s. 299. 24 A. prop. s. 299 f. 25Prop. 2009/10:85 Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet s. 334 f.

gifterna alltid anses vara gemensamt tillgängliga. Uppgifter som en annan brottsbekämpande myndighet har tillgång till genom direktåtkomst är vidare alltid gemensamt tillgängliga. Om uppgifterna å andra sidan lagras på ett sådant sätt att endast en viss person har tillgång till dem, kan uppgifterna normalt inte anses gemensamt tillgängliga. Detta gäller även om syftet är att uppgifterna senare ska lagras så att andra får tillgång till dem. Det är alltså först när insamlade uppgifter görs tillgängliga för fler än ett fåtal personer i den brottsbekämpande verksamheten som bestämmelserna om gemensam tillgängliga uppgifter ska tillämpas.

I vad mån uppgifter som är tillgängliga enbart för en bestämd krets av personer är att anse som gemensamt tillgängliga får bedömas med hänsyn till främst hur många personer som har tillgång till uppgifterna. Enligt uttalanden i förarbetena till polisdatalagen kan en tumregel vara att uppgifterna är att anse som gemensamt tillgängliga om antalet deltagare i en viss grupp med tillgång till uppgifterna överstiger ett tiotal. Även den tid under vilken uppgifter avses bli behandlade kan ha betydelse för frågan eftersom de personer som över tid får tillgång till uppgifterna kan vara många även om det inte vid varje given tidpunkt överstiger ett mindre antal.

Särskilda bestämmelser om gemensamt tillgängliga uppgifter finns i 3 kap. polisens brottsdatalag. När personuppgifter görs gemensamt tillgängliga anses det typiskt sett innebära ökade risker för intrång i den personliga integriteten. Därför har det ansetts behöva anges i lag vilka slag av personuppgifter som får göras gemensamt tillgängliga. I 3 kap. 2 § finns en uttömmande uppräkning och det är alltså inte tillåtet att göra personuppgifter gemensamt tillgängliga i andra fall.26Uppräkningen omfattar bl.a. uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet av viss kvalificerad art, uppgifter som behövs för övervakningen av grovt kriminella personer och uppgifter som förekommer i vissa ärenden, t.ex. ärenden om utredning av eller lagföring för brott eller ärenden om kontaktförbud.

Kapitlet innehåller också bestämmelser om när personuppgifterna ska följas av särskilda upplysningar, t.ex. om uppgiften rör en person som inte är misstänkt, samt bestämmelser som innebär begränsningar i möjligheterna till sökningar i uppgifterna. I 3 kap. 7 § anges vilka andra myndigheter som kan medges direktåtkomst till uppgifter som

26Prop. 2017/18:269 s. 300 f. med hänvisning till prop. 2009/10:85 s. 336 f.

gjorts gemensamt tillgängliga och under vilka förutsättningar detta kan ske.

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

Av 2 kap. 17 § första stycket brottsdatalagen framgår det att personuppgifter inte får behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Polisens brottsdatalag innehåller därutöver närmare bestämmelser för längsta tid som personuppgifter får behandlas i 4 kap., samt bestämmelser om längsta tid för behandling i olika register som Polismyndigheten enligt lagen har rätt att föra i 5 och 6 kap., som register över dna-profiler, eller fingeravtrycks- och signalementsregister.

Bestämmelserna om hur länge personuppgifterna får behandlas gäller automatiserad behandling och är relativt detaljerade. Bestämmelserna i 4 kap. ser olika ut bl.a. beroende på om uppgifterna gjorts gemensamt tillgängliga i polisens datasystem eller inte. För personuppgifter som inte gjorts gemensamt tillgängliga och som inte ingår i något särskilt register gäller som huvudregel att dessa inte får behandlas längre än ett år efter att ärendet avslutats, om uppgifterna behandlats i ett ärende, eller annars ett år efter det att de behandlades automatiserat första gången (4 kap. 2 §). Den tillåtna längsta tiden för behandling beror alltså på om personuppgifterna behandlas inom ramen för ett ärende eller inte. I motiven till polisdatalagen angavs att begreppet ärende där hade en särskild innebörd som kan avvika från den gängse innebörden av begreppet i den då gällande förvaltningslagen (1986:223). Med ärende avsågs en serie åtgärder som är avsedda att leda fram till ett bestämt slut. Särskilda underrättelseprojekt kunde t.ex. omfattas. Underrättelseprojekt med en obestämd varaktighet, exempelvis ett projekt som syftar till att fortlöpande undersöka ungdomsbrottsligheten på en viss ort, ansågs dock inte som ett ärende i den mening som avsågs i paragrafen.27 Ingenting tyder på att begreppet har någon annan innebörd i dag.

För personuppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga och som inte ingår i något särskilt reglerat register gäller i flera fall längre tider för rätten till behandling än för uppgifter som inte gjorts gemensamt tillgängliga. Inom denna grupp finns flera särskilda fall reglerade och

27Prop. 2009/10:85 s. 328.

tiderna för längsta behandling kan variera från i huvudsak ett år till tio år.

Bestämmelserna i 4 kap. innebär också att personuppgifterna inte får arkiveras digitalt. All automatiserad behandling av uppgifterna ska i princip upphöra när den angivna tidsfristen har löpt ut. Det innebär att uppgifterna som huvudregel ska raderas.

9.7. Tullverkets brottsdatalag

Lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (Tullverkets brottsdatalag) är uppbyggd på i huvudsak samma sätt som polisens brottdatalag. Lagen innehåller förutom allmänna och grundläggande bestämmelser om behandling ett kapitel om gemensamt tillgängliga uppgifter, ett kapitel om längsta tid för behandling av personuppgifter och ett kapitel med bestämmelser om sanktionsavgifter, skadestånd och rätten till överklagande. Lagen gäller utöver brottsdatalagen när Tullverket i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa uppbörd. I Tullverkets övriga verksamhet gäller lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet, som kompletterar dataskyddsförordningen.

Enligt lagens 2 kap. 1 § får Tullverket behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna utföra följande uppgifter: – förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, – utreda eller lagföra brott, – verkställa uppbörd, eller – fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.

För behandling av uppgifter för nya ändamål gäller samma förutsättningar som enligt polisens brottsdatalag.

Lagen ger Tullverket rätt att behandla biometriska uppgifter om det är absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen. Vidare görs samma undantag som i polisens brottsdatalag från sökförbudet i brottsdatalagen i 2 kap. 4–5 §§.

Lagen anger under vilka förutsättningar personuppgifter får lämnas ut till Interpol, Europol eller utländska staters myndigheter samt vissa organisationer. Lagen innehåller också bestämmelser om utlämnande av uppgifter mellan vissa nationella myndigheter. Bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestämmelser i polisens brottsdatalag (se ovan).

I 2 kap. 10–12 §§ finns bestämmelser om behandling av personuppgifter som tillhandahållits av transportföretag enligt 15 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen eller 4 kap. 6 § tullagen (2016:253).

Enligt 2 kap. 10 § får personuppgifter som har lämnats till Tullverket enligt de nämnda bestämmelserna behandlas endast för att planera kontroller och välja ut kontrollobjekt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, eller utreda eller lagföra brott. Det innebär att arbetet inriktas på att få fram kontrollobjekt för vilka det råder förhöjd risk för smuggling eller andra brott. Om det vid den behandling som görs, eller vid kontroll vid ankomsten till Sverige, uppkommer skäl att behandla personuppgifterna för ett nytt ändamål får det enligt 10 § andra stycket bara göras om förutsättningarna för behandling för nya ändamål i 2 kap.4 eller 22 §§brottsdatalagen är uppfyllda i det enskilda fallet. Ett typiskt exempel är enligt uttalanden i förarbetena att ett brott upptäcks när någon har tagits ut för en kontroll och att uppgifterna behövs för att utreda och lagföra brottet. Det kan också visa sig att vissa av uppgifterna behövs i ett underrättelseärende, t.ex. för kartläggning av nya smugglingsmetoder.28

Av 11 § framgår att vid terminalåtkomst får personuppgifterna inte ändras eller bearbetas på annat sätt. Tullverket kan exempelvis inte föra över en hel uppgiftssamling till sina egna it-system för att bearbeta, ändra och lagra personuppgifterna där.29

I 2 kap. 12 § finns bestämmelser om i vilka fall identitetsbeteckningar såsom namn, personnummer och samordningsnummer får användas som sökbegrepp vid sökning i sådana personuppgifter som lämnats till Tullverket enligt 10 § första stycket. Sådana sökbegrepp får användas bara om uppgifterna avser en person som är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ha samband med viss brotts-

28Prop. 2017/18:269 s. 322 f. 29 A. prop.

lig verksamhet eller som övervakas på grund av misstanke om att personen kan komma att utöva brottslig verksamhet.

På samma sätt som polisens brottsdatalag innehåller tullverkets brottsdatalag närmare bestämmelser för längsta tid som personuppgifter får behandlas i vissa fall. Bestämmelserna är i huvudsak likalydande. I 4 kap. 3 § anges dock särskilt att personuppgifter som med stöd av 15 § inregränslagen eller 4 kap. 6 § tullagen tillhandahålls på annat sätt än genom terminalåtkomst, omedelbart ska förstöras om de visar sig sakna betydelse för att utföra en uppgift som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, eller utreda eller lagföra brott. Detta gäller också vid behandling av personuppgifter som ingår i en strukturerad samling personuppgifter, t.ex. manifest från transportföretag som kommer in till Tullverket i pappersform, med t.ex. post eller fax.30

9.8. Kustbevakningens brottsdatalag

Även lagen (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (Kustbevakningens brottsdatalag) är uppbyggd på i huvudsak samma sätt som polisens brottdatalag. Lagen innehåller förutom allmänna och grundläggande bestämmelser om behandling ett kapitel om gemensamt tillgängliga uppgifter, ett kapitel om längsta tid för behandling av personuppgifter och ett kapitel med bestämmelser om sanktionsavgifter, skadestånd och rätten till överklagande. Lagen gäller utöver brottsdatalagen när Kustbevakningen i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Enligt lagens 2 kap. 1 § får Kustbevakningen behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna utföra följande uppgifter: – förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, – utreda eller lagföra brott, – upprätthålla allmän ordning och säkerhet, eller – fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.

30 A. prop. s. 327 f.

För behandling av uppgifter för nya ändamål gäller samma förutsättningar som enligt polisens brottsdatalag (2 kap. 2 §).

Vad gäller behandling av känsliga personuppgifter görs vissa undantag från sökförbudet som följer av brottsdatalagen även i denna lag (2 kap. 4–5 §§).

På samma sätt som polisens brottsdatalag och Tullverkets brottsdatalag anger lagen under vilka förutsättningar personuppgifter får lämnas ut till Interpol, Europol eller utländska staters myndigheter samt vissa organisationer. Lagen innehåller också bestämmelser om utlämnande av uppgifter mellan vissa nationella myndigheter. Bestämmelserna överensstämmer med motsvarande reglering i de nyss nämnda lagarna.

På samma sätt som polisens brottsdatalag innehåller Kustbevakningens brottsdatalag närmare bestämmelser för längsta tid som personuppgifter får behandlas i vissa fall. Bestämmelserna är i huvudsak likalydande.

9.9. Lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter

Till Säkerhetspolisens huvuduppgifter hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet och terrorbrott och att utreda och beivra sådana brott. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för personskyddet av den centrala statsledningen. De uppgifterna avser nationell säkerhet. Säkerhetspolisen har även andra uppgifter som avser nationell säkerhet eller som har mycket nära samband med sådan verksamhet.

Viss personuppgiftsbehandling undantas från både dataskyddsförordningens och dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Det gäller bl.a. personuppgiftsbehandling i verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, däribland området nationell säkerhet. Således gäller inte heller brottsdatalagen vid Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet eller om Polismyndigheten har övertagit en arbetsuppgift som rör nationell säkerhet från Säkerhetspolisen (1 kap. 4 § brottsdatalagen).

Merparten av Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter ligger härigenom utanför brottsdatalagens tillämpningsområde. I stället gäller lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av person-

uppgifter (Säkerhetspolisens datalag) vid behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet i Säkerhetspolisens brottsbekämpande och lagförande verksamhet. Lagen är subsidiär till annan lagstiftning, finns det andra och avvikande regler på annat håll är det alltså dessa regler som gäller i stället (1 kap. 4 §). När Säkerhetspolisen behandlar personuppgifter som inte rör nationell säkerhet i syfte att bekämpa och lagföra brott, ska myndigheten däremot tillämpa brottsdatalagen och polisens brottsdatalag.

Enligt 2 kap. 1 § i lagen får Säkerhetspolisen behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att – förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som inne-

fattar brott mot Sveriges säkerhet, terrorbrott, eller tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott med rasistiska eller främlingsfientliga motiv – utreda eller lagföra nyss nämnda brott, eller, efter särskilt beslut,

annat brott, – fullgöra uppgifter i samband med personskydd av den centrala stats-

ledningen och andra som regeringen eller Säkerhetspolisen bestämmer, enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585), eller enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, – fullgöra någon annan uppgift som rör nationell säkerhet och som

anges i lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen, eller – fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.

På samma sätt som de ovan redovisade regelverken innehåller Säkerhetspolisens datalag allmänna och grundläggande bestämmelser om behandling, liksom bestämmelser om gemensamt tillgängliga uppgifter och om längsta tid för behandling av personuppgifter. Vidare innehåller den bl.a. bestämmelser om skyldigheter för den personuppgiftsansvarige, om enskildas rättigheter, om tillsyn, skadestånd, överklagande och överföring av personuppgifter till tredjeland. Bestämmelserna överensstämmer i stora delar med brottsdatalagens bestämmelser och andra brottsbekämpande myndigheters särskilda brottsdatalagar. Säkerhetspolisens verksamhet och arbetsmetoder skiljer sig dock i viss utsträckning från Polismyndighetens, bl.a. eftersom tyngdpunkten för Säkerhetspolisen ligger på att förebygga och förhindra brott. I vissa avseenden är därför regleringen anpassad utifrån detta.

9.10. Utlänningsdatalagen

Utlänningsdatalagen (2016:27) är en särskild registerförfattning som syftar till att ge Migrationsverket, Polismyndigheten och utlandsmyndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Lagen gäller vid behandling av personuppgifter bl.a. i Migrationsverkets och Polismyndighetens verksamheter som rör utlänningars in- och utresa i Sverige, vistelse här samt andra utlänningsrättsliga frågor (2–3 §§).

Lagen gäller endast helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (4 §). Utanför lagens tillämpningsområde faller därmed helt manuell behandling av personuppgifter som inte ingår i någon sådan samling.31

Lagen kompletterar dataskyddsförordningen och om inte annat anges är även bestämmelserna i dataskyddslagen tillämpliga vid behandlingen av uppgifterna. I 5 § anges vissa undantag från lagens tillämpningsområde, bl.a. gäller den inte när personuppgifter behandlas med stöd av lagen (2006:444) om passagerarregister eller viseringskodexen.

Enligt 11 § får personuppgifter behandlas om det behövs för – handläggning av ärenden eller en myndighets biträde i sådana ären-

den i verksamhet som avses i 2 och 3 §§, – kontroll av utlänning i samband med inresa och utresa samt kon-

troll under vistelsen i Sverige, – utförande av arbetsuppgifter som gäller mottagande och bosätt-

ning av asylsökande och andra utlänningar, – framställning av statistik, – utförande av testverksamhet, eller – fullgörande av en rättslig skyldighet att registrera eller på annat

sätt dokumentera en personuppgift.

31Prop. 2015/16:65 Utlänningsdatalag s. 109.

Migrationsverket får även behandla personuppgifter om det behövs för återsökning i avgöranden, rättsutredningar m.m. samt återsökning av information som rör förhållanden i andra länder (12 §). Personuppgifter får också behandlas i vissa fall när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till vissa myndigheter (13 §).

Utlänningsdatalagen innehåller vidare bestämmelser om under vilka förhållanden känsliga personuppgifter får behandlas (14 §), samt särskilda bestämmelser om Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier (15 §, jfr 9 kap. 8 § utlänningslagen, 2005:716). Bestämmelsen i 15 § reglerar uttömmande för vilka ändamål uppgifter om fingeravtryck och fotografier som har tagits med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen får behandlas och ändamålen är mer begränsade än övrigt enligt lagen.

Enligt 16 § ska tillgången till personuppgifterna begränsas till det som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Lagen föreskriver vidare vissa begränsningar i rätten att utföra sökningar bland uppgifterna (17 och 18 §§).

Slutligen innehåller lagen även vissa bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldigheter, om rätten att göra invändningar mot behandlingen av personuppgifter samt om möjligheten för andra myndigheter och länder att få direktåtkomst eller annan tillgång till uppgifterna.

9.11. Kamerabevakningslagen

I kamerabevakningslagen (2018:1200) regleras förutsättningarna för viss kamerabevakning som bedrivs öppet (3–5 §§). Av 2 § framgår att lagens syfte är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda fysiska personer mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning. Avsikten med lagen är alltså att reglera kamerabevakning på ett sätt som innebär en lämplig balans mellan nyttan med kamerabevakning och skyddet av den personliga integriteten.32

Kamerabevakningslagen innehåller endast de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning och som utgör undantag från och kompletteringar till annan dataskyddslagstiftning. Lagen är subsidiär i förhållande till dataskyddsförordningen, dataskyddslagen med

32Prop. 2017/18:231 s. 135.

tillhörande och kompletterande föreskrifter samt brottsdatalagen med tillhörande föreskrifter och andra föreskrifter som genomför dataskyddsdirektivet (6 §). Detsamma gäller i förhållande till föreskrifter om behandling av personuppgifter som inte omfattas av förordningen eller brottsdatalagen.

Lagens 3 § innehåller en definition av begreppet kamerabevakning. Med kamerabevakning avses enligt 3 § 1 att en tv-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används på ett sätt som innebär varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning.

Med platsen menas den plats där utrustningen finns. Utrustningen kan finnas antingen på en fast plats, t.ex. på en fasad, på en inomhusvägg, i ett tak eller på en stolpe, eller på en rörlig plats, t.ex. på eller i ett fordon, ett fartyg eller en drönare eller ett annat luftfartyg. Med att utrustningen används utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av utrustningen sker på ett ställe som är klart åtskilt från den plats där utrustningen finns. Endast det förhållandet att utrustningen sätts igång på stället eller fungerar med inbyggd automatik innebär inte att den manövreras på platsen. Utrustning som finns i användarens omedelbara närhet och som fortlöpande styrs av användaren är manövrerad på platsen. Lagen omfattar därför inte exempelvis handhållna eller kroppsburna kameror.33

En ytterligare förutsättning för lagens tillämpning är att kamerabevakningen används på ett sådant sätt som gör det möjligt att identifiera personer som blir föremål för bevakningen, dvs. innebär personbevakning. Det förutsätts också att bevakningen pågår under en viss tid eller med vissa regelbundna intervaller.34

Lagen gäller även i fråga om ljudupptagning som sker i anslutning till kamerabevakningen, liksom vid användning av tekniska anordningar som används för att behandla bild- och ljudmaterial, exempelvis för att lagra inspelad film (3 § 2 och 3).

Som huvudregel krävs tillstånd till kamerabevakning om bevakningen ska bedrivas av en myndighet eller annan än myndighet vid utförande av en uppgift av allmänt intresse och av en plats dit allmänheten har tillträde (7 §). Till platser dit allmänheten har tillträde räknas exempelvis gator, torg och parker, men också transportmedel

33 A. prop. s. 136 f. 34 Ibid.

som används för allmänna kommunikationer eller evenemang dit vem som helst kan lösa en biljett.35

Ett särskilt avsnitt i lagen behandlar förutsättningarna för vissa myndigheters kamerabevakning; närmare bestämt Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket (se 14 a–d §§). Något tillstånd till kamerabevakning krävs inte, sedan den 1 januari 2020, vid bevakning som bedrivs av nämnda myndigheter (9 § första stycket 1). Syftet med att ta bort tillståndskravet för dessa myndigheter var bl.a. lyfta bort hinder för en effektiv brottsbekämpning.36

Att dessa myndigheters kamerabevakning undantas från kravet på tillstånd innebär dock inte att den är oreglerad. En förutsättning för att myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde är enligt 14 a § att intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vad som ska beaktas vid bedömningen av dessa intressen framgår av 8 § andra och tredje stycket.

Enligt 14 b § ska myndigheterna som huvudregel bedöma om förutsättningarna i 14 a § är uppfyllda innan de påbörjar bevakningen. Från denna huvudregel görs vissa undantag.

Förutsättningarna för tillstånd, när sådant krävs, framgår av 8 §. Enligt första stycket ska tillstånd till kamerabevakning ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad (den s.k. överviktsprincipen). För att bevakningsintresset ska kunna väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad är en första förutsättning att det finns en rättslig grund för kamerabevakningen i den tillämpliga personuppgiftsregleringen, i första hand dataskyddsförordningen eller brottsdatalagen. Därutöver ska en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet göras. Det räcker att intresset av kamerabevakning väger över det motstående intresset för att tillstånd ska ges.37

Av 8 § andra stycket, som alltså även gäller vid bedömningen av intresset av kamerabevakning när denna utförs av Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket, framgår vidare vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen. Regleringen rörande intresseavvägningen redovisas närmare i avsnitt 15.

35 A. prop. s. 59. 36Prop. 2018/19:147 Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande s. 1. 37Prop. 2017/18:231 s. 142.

Genom regleringen i 8 § har de ändamål som särskilt ska beaktas vid bedömningen av bevakningsintresset utökats och förtydligats jämfört med tidigare gällande reglering. Av förarbetena framgår att syftet med förändringarna var att generellt förbättra möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning. Regeringen menade att detta var särskilt betydelsefullt för sådan kamerabevakning som används i brottsbekämpande syfte och för att skapa tryggare offentliga miljöer. Regeringen uttalade också principiellt att kameratekniken inte längre ska ses som en åtgärd som kan tas till först om andra tänkbara åtgärder inte gett resultat, utan som ett naturligt hjälpmedel i det brottsbekämpande arbetet.38

Kamerabevakningslagen innehåller även bestämmelser om bl.a. upplysning om kamerabevakning, om enskildas rätt till information samt om tillsyn och sanktionsavgifter. Integritetsskyddsmyndigheten är den myndighet som utövar tillsyn över kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen.39

9.12. Lagen om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen

I syfte att bekämpa terrorism och annan allvarlig brottslighet har myndigheter i flera länder i allt större utsträckning börjat samla in och analysera s.k. PNR-uppgifter. PNR är en förkortning av den engelska benämningen Passenger Name Record och avser uppgifter som passagerare lämnar vid bokning av flygresor och vid incheckning, t.ex. namn, resedatum, resväg, bagageinformation och betalningssätt. Uppgifterna kan t.ex. användas för att sålla ut tidigare okända passagerare som skulle kunna vara intressanta för myndigheterna att kontrollera. PNR-uppgifterna kan även användas i samband med brottsutredningar eller för att analysera och fastställa misstänkta rese- och beteendemönster.

Det s.k. PNR-direktivet40 utgör ett unionsgemensamt regelverk för insamling och användning av PNR-uppgifter i viss brottsbekämpande verksamhet. PNR-direktivet har genomförts i svensk rätt ge-

38Prop. 2017/18:231 s. 64 f. 393 § förordning (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och 2 § förordning (2007:975) med instruktion för Integritetsskyddsmyndigheten. 40 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU)2016/681 om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrott och annan allvarlig brottslighet.

nom lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. Lagen har företräde framför polisens brottsdatalag när det gäller behandlingen av uppgifterna (1 kap. 3 § brottsdatalagen). Lagen innehåller bestämmelser om lufttrafikföretags skyldigheter att överföra PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation vid Polismyndigheten, samt om behandling av PNR-uppgifter i verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Lagen är avsedd att både tillgodose behovet av tillgång till PNR-uppgifter i sådan verksamhet och skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandlingen av uppgifterna.

Lagen föreskriver att det vid Polismyndigheten ska finnas en enhet för passagerarinformation som ska ansvara för att samla in, bevara och i övrigt behandla PNR-uppgifter. Enheten ska också ansvara för att överföra PNR-information till behöriga mottagare och tredjeländer (1 kap. 4 §).

PNR-information får endast behandlas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrott eller annan allvarlig brottslighet. Undantag gäller i verksamhet som rör nationell säkerhet och i vissa fall för behandling av PNR-information för att förhindra, utreda eller lagföra annan brottslighet hos behöriga myndigheter (1 kap. 5 §). Lagen förbjuder vidare behandling av PNRuppgifter som utgör känsliga personuppgifter.

I lagens 2 kap. finns bestämmelser om lufttrafikföretagens skyldigheter. Där stadgas att lufttrafikföretagen, inför varje flygning som ankommer till eller avgår från Sverige, ska elektroniskt överföra sådana PNR-uppgifter som lagen gäller till enheten för passagerarinformation. Till skillnad från passagerarinformation som kan inhämtas med stöd av 25 § polislagens bestämmelser behövs alltså inte någon begäran.

Alla flygningar mellan Sverige och ett annat land omfattas, oavsett om det är fråga om ett annat EU-land eller ett land utanför EU, och även för det fall att det endast är fråga om en mellanlandning på svensk mark. Inrikesflygningar omfattas däremot inte.

Lagens 3 kap. innehåller detaljerade bestämmelser om behandlingen av PNR-uppgifter, tillåtna ändamål för sådan behandling, tillgång till uppgifterna och om bevaring. PNR-uppgifter som har överförts ska bevaras i en databas vid enheten för passagerarinformation som ansvarar för behandlingen av informationen i Sverige. Polismyndig-

heten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som utförs vid enheten för passagerarinformation.

Enheten för passagerarinformation får enligt regleringen behandla PNR-uppgifter bl.a. för att göra en förhandsbedömning av passagerare före deras beräknade ankomst till eller avresa från Sverige i syfte att välja ut personer som behöver utredas ytterligare av behöriga myndigheter eller Europol, på grund av att dessa personer kan vara inblandade i terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet (3 kap. 4 §). Uppgifterna får också behandlas för att göra analyser för att uppdatera eller skapa nya kriterier som ska användas vid förhandsbedömningar.

Vid en förhandsbedömning får PNR-uppgifter, enligt 3 kap. 5 §, jämföras med register; exempelvis spanings- eller misstankeregister, belastningsregister, SIS-registret (Schengens informationssystem) eller Interpols databas över kända internationella brottslingar. Det ska vara fråga om register eller andra uppgiftssamlingar som är relevanta för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller annan allvarlig brottslighet. Vidare får PNR-uppgifter behandlas enligt på förhand utformade och fastställda kriterier, s.k. profilering. Uppgifterna får alltså jämföras med sådana i förväg bestämda profiler som kan ge anledning att kontrollera en viss person. En profil är i detta sammanhang en icke personanknuten företeelse och kan omfatta uppgifter om exempelvis avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin, bagage m.m. Kriterierna kan användas för att leta efter mönster som kan indikera att en person är av intresse för vidare kontroller. Sådana kriterier ska vara riktade, proportionella och avgränsade och får inte grundas på känsliga personuppgifter.41

PNR-uppgifter ska bevaras i fem år från det att de kommit in och därefter förstöras. Efter sex månader ska uppgifterna dock behörighetsbegränsas om de kan användas för att identifiera en person. Detta innebär att uppgifterna fortfarande finns kvar i databasen men är otillgängliga för en användare som saknar särskild behörighet till dem.

Lagen innehåller också bestämmelser om när överföring av PNRinformation ska ske från enheten för passagerarinformation till andra behöriga myndigheter, andra medlemsstater, Europol och tredjeland, samt bestämmelser om behöriga myndigheters behandling av mot-

41Prop. 2017/18:234 s. 145.

tagen PNR-information, sanktionsavgifter, enskildas rättigheter och om tillsyn.

Behöriga svenska myndigheter är Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Försvarsmakten.42

Lagen kompletteras med en förordning, förordning (2018:1181) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen.

423 § förordningen (2018:1181) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen.

10. Förhållanden i vissa andra Schengenländer

10.1. Vårt uppdrag

Enligt utredningens direktiv ingår i uppdraget att redogöra för relevanta förhållanden i ett urval av andra Schengenstater. Det anges vara av intresse både vilka åtgärder som myndigheterna i dessa stater förfogar över och hur verksamheten bedrivs operativt. Utredningen har valt ut ett mindre antal länder att rikta sig mot i denna del. Dessa länder är Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Nederländerna och Tyskland.

Uppgifter har i första hand inhämtats genom att ett frågeunderlag har skickats via de svenska ambassaderna till ansvariga myndigheter i de utvalda länderna. Frågorna har främst varit inriktade på

  • vilka polisiära befogenheter myndigheterna i respektive land förfogar över i sina gränsområden inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten och för att kontrollera utlänningars vistelserätt,
  • om någon särskild reglering införts i gränsområden och hur denna i sådana fall ser ut och tillämpas, samt
  • om någon särskild teknik, t.ex. kamerabevakning, används i verksamheterna.

De svar utredningen har fått har varierat i omfattning. I ett fall (Danmark) har några svar på frågeunderlaget inte gått att få alls med hänvisning till det pressade läget med anledning av covid-19-pandemin under 2020 och 2021. Informationen i de svar som har kommit in har i vissa fall kompletterats med information från berörda myndigheters hemsidor och information från ländernas rättsdatabaser m.m.

Eftersom uppdraget även omfattade att redogöra för hur verksamheten bedrivs operativt hade utredningen inledningsvis också som ambition att göra studiebesök i vissa av de utvalda länderna. Med anledning av den ovan nämnda pandemin införde dock flera länder, däribland Sverige, reserestriktioner och rekommendationer som inneburit att sådana besök inte har kunnat genomföras. Detta har medfört att vi inte kunnat få någon närmare kunskap om hur verksamheten i de andra länderna i praktiken bedrivs operativt.

Nedan redovisas vad som framkommit genom de undersökningar som gjorts land för land.

10.2. Danmark

Kontroll av vistelserätt och åtgärder inom brottsbekämpningen

I Danmark är det polisen som ansvarar för såväl gränskontrollen som kontrollen av utlänningars vistelserätt, liksom för huvuddelen av den brottsbekämpande verksamheten.

Rätten att kontrollera utlänningars vistelserätt regleras i utlänningslagen (udlændingeloven, LBK nr 1513 af 22/10/2020). I lagens § 38 finns bestämmelser om kontrollen av utlänningars inresa, vistelse, utresa m.m. Av bestämmelsens sjätte stycke följer att polisen, på grundval av information och erfarenheter om olovlig vistelse eller faktiska omständigheter, som skapar en ”begrundet formodning” om olovlig vistelse, eller för att förhindra olovlig vistelse, får stoppa och kontrollera personer efter inresa i landet för att fastställa deras identitet, nationalitet eller vistelserätt. Bestämmelsen tycks vara tillämplig i hela landet.

Närmare bestämmelser om utlänningskontroller finns i Bekendtgørelse om kontrol af ulovligt ophold efter indrejse (BEK nr 640 af 12/05/2015). Där anges särskilda bestämmelser för kontroller som sker med stöd av § 38, stk. 6, i gränsnära områden. Med kontroll i gränsnära områden menas enligt § 1 kontroller – på flygplatser vid ankomster från ett annat Schengenland, – i hamnar vid färjeankomster från ett annat Schengenland,

– på tåg inom 30 minuter efter inresa från ett annat Schengenland

eller till en station efter inresan, om denna station inte nås inom 30 minuter, eller – på en väg i ett område om 20 km från gränsen till ett annat Schengen-

land.

Rätten att utföra kontroller i gränsnära områden är enligt § 2 begränsad så att kontroller endast får ske i begränsad utsträckning enligt följande. – Kontroller på flygplatser får utföras högst 7 gånger i veckan vid

ankomster från samma flygbolag och vid högst en tredjedel av ett flygbolags totala ankomster per månad. – Kontroller i en hamn får utföras högst 7 gånger i veckan vid an-

komster från samma färjeföretag och vid högst en tredjedel av ett färjeföretags totala ankomster per månad. – Kontroller på tåg får utföras på högst 20 tåg om dagen och högst

3 tåg per sträcka. – Kontroller på väg får utföras högst 90 timmar i månaden och högst

6 timmar om dagen på samma väg. – Vid kontrollerna kan endast en del av flygets, tågets eller färjans

passagerare eller de passerande transportmedlen kontrolleras.

Justitieministern kan i särskilda fall, om det sker en betydande ökning av antalet fall av olovlig vistelse, eller om en sådan ökning kan förväntas inom kort tid, besluta att avvika från de ovan angivna begränsningarna för en period på upp till fyra veckor (§ 3).

Vilka befogenheter att använda tvångs- och kontrollmedel polisen har i brottsbekämpningen framgår bl.a. av den danska polislagen (politiloven, LBK nr 1270 af 29/11/2019) och retsplejeloven (LBK nr 1445 af 29/09/2020).

I departementspromemorian En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål (Ds 2020:23) finns en närmare redogörelse för när husrannsakan och kroppsvisitation kan genomföras enligt dansk rätt. Av redogörelsen framgår följande rörande det som i Sverige har kommit att kallas visitationszoner.1

1Ds 2020:23 s. 55 f. med där gjorda hänvisningar.

Den danska polisen har enligt 6 § politiloven en möjlighet att under vissa förutsättningar införa s.k. visitationszoner. En visitationszon ger polisen möjlighet att på en geografiskt avgränsad yta på stickprovsbasis undersöka personer och föremål i syfte att förebygga allvarlig brottslighet genom att kontrollera om någon innehar vapen.

För att en plats ska kunna omfattas av ett beslut om visitationszon krävs att det i enlighet med 1 § knivloven är förbjudet att bära kniv m.m. på platsen. Förutom allmän plats omfattar förbudet i 1 § knivloven även skolor (”uddannelsessteder”) och liknande platser. Bostäder och andra privata utrymmen omfattas dock inte och kan således inte omfattas av ett beslut om visitationszon.

Införande av en visitationszon får ske om det finns grund därtill (”hvis der er grund til det”) för att förebygga straffbara handlingar som innebär fara för personers liv, hälsa eller välfärd. Det innebär enligt förarbetena att det ska föreligga en ökad risk för att någon på den aktuella platsen ska begå sådana straffbara handlingar. Om sådan risk föreligger ska polisen avgöra utifrån en samlad bedömning av konkreta uppgifter. Det kan röra sig om upplysningar om planerade straffbara handlingar. Det kan också vara tillräckligt att det på den aktuella platsen nyligen har begåtts straffbara handlingar som innebär fara för enskilda personers liv, hälsa eller välfärd. Vid bedömningen av om tidigare inträffade straffbara handlingar innebär ökad risk för nya brott av den aktuella typen och det därför finns grund för beslut enligt bestämmelsen, ska karaktären och omfattningen av tidigare brott beaktas. Endast ett allvarligt brott, exempelvis ett väpnat rån, kan utgöra grund för beslut. Även mindre allvarliga överträdelser mot t.ex. vapenlagstiftningen kan dock vara tillräckligt, om överträdelserna är flera till antalet. Under alla omständigheter ska det i normalfallet finnas ett tidsmässigt samband mellan ett beslut och tidigare brottslighet på platsen.

I bestämmelsen uppställs också vissa formella krav. Således ska beslut om införande av en visitationszon fattas av ”politidirektøren” eller den som denne bemyndigar. Enligt förarbetena förutsätts att beslut alltid fattas på chefsnivå (”ledelsesniveau”). Något domstolsbeslut krävs dock inte. Vidare ska ett beslut alltid vara såväl tidsmässigt som geografiskt avgränsat. Platsen för visitationszonen beslutas utifrån de omständigheter som har föranlett polisens bedömning att det föreligger ökad risk för straffbara handlingar. Beslutet kan begränsas till den plats där de handlingar som riskbedömningen bygger på är be-

gångna. Det behöver emellertid inte alltid vara fallet. Tidigare handlingar kan nämligen vara av sådan karaktär att de ger grund för beslut om visitationszon på andra platser. Det kan t.ex. vara fallet när det rör sig om uppgörelser mellan kriminella gäng.

Inom en visitationszon får således polisen på stickprovsbasis vidta tvångsåtgärder, dock endast i syfte att kontrollera om någon innehar vapen. Det är den enskilde polismannen på plats som avgör om och i sådana fall vem eller vad som ska undersökas. Någon konkret misstanke om vapeninnehav krävs inte.

De åtgärder som får vidtas inom en visitationszon är ”legemsbesigtigelse” samt undersökning av kläder och andra föremål, inbegripet fordon, som innehas av personer som befinner sig inom området. Ett parkerat fordon får således inte undersökas om dess innehavare inte befinner sig på den aktuella platsen.

Kamerabevakning

Dansk polis använder också kamerabevakning och ANPR-teknik (Automtic Number Plate Recognition) bl.a. för att bevaka trafik över gränsen. Användningen av ANPR-teknik regleras i Bekendtgørelse om politiets anvendelse af automatisk nummerpladegenkendelse (ANPG) (BEK nr 1080 af 20/09/2017). Följande framgår av bekendtgørelsen och danska polismyndighetens hemsida om deras användning av ANPR-teknik.2

Danska polisen har utrustat 70 polisbilar med mobil kamera. Därutöver finns stationära kameror på 48 platser runt om i landet. Det primära syftet med användningen av ANPR-teknik är att bekämpa gränsöverskridande och allvarlig kriminalitet, men tekniken används också bl.a. för att öka trafiksäkerheten.

Danska polisen använder både fasta och mobila kameror som tar bilder på passerande fordon. De uppgifter som polisen samlar in lagras i antingen en hit-del eller en no-hit-del i systemet.

Hit-delen innehåller upplysningar om fordon som är registrerade på en s.k. hotlista (bevakningslista). I denna lista finns data från flera olika register som polisen för. Polisen kan under vissa förutsättningar också registrera ett fordon manuellt på bevakningslistan. Listan kan

2 Automatisk Nummerpladegenkendelse, Politi https://politi.dk/faerdsel/politietsfaerdselskontroller/automatisk-nummerpladegenkendelse. Hämtat 2021-07-23.

innehålla uppgifter om registreringsnummer på t.ex. bilar som av olika skäl har körförbud, är efterlysta eller är knutna till personer eller företag som på olika sätt är knutna till misstänkt brottslighet. Vad som kan registreras på bevakningslistan framgår av ovan nämnd bekendtgørelse.

Om ett fordon ger en träff på bevakningslistan får polisen ett meddelande om detta. Om det är en mobil kamera som t.ex. sitter i en polisbil kan åtgärd vidtas omgående. Om det är en stationär kamera på en plats utan bemanning meddelas träffen till aktuellt polisområde. Systemet lagrar en bild av fordonet och nummerskylten under en begränsad tidsperiod så att avläsningen därefter kan verifieras.

Uppgifter i hit-delen av systemet bevaras i tre månader, ett år eller två år beroende på vilken grund de blivit registrerade på bevakningslistan.

No-hit-delen innehåller upplysningar om fordon som passerar kamerorna men som inte förekommer i några register sedan tidigare. Huvudregeln för uppgifter i denna del av systemet är att uppgifterna raderas efter 24 timmar. Detta gäller dock inte om uppgifterna registrerats som ett led i en riktad polisinsats. I sådana fall kan uppgifterna bevaras i 30 dagar. En riktad polisinsats kan t.ex. röra stöldbrott i ett visst område.

I extraordinära situationer, t.ex. vid terrorangrepp, kan bestämmelserna om radering frångås. Detta kräver då beslut av rikspolischefen.

10.3. Finland

Kontroll av vistelserätt och åtgärder inom brottsbekämpningen

Finska inrikesministeriet har uppgett att det i Finland inte har införts någon särskild reglering rörande personkontroll i gränsområden med anledning av den upphävda gränskontrollen vid gränsen mot andra Schengenländer. Finska myndigheter har heller inga särskilda befogenheter som endast gäller i sådana områden.

I Finland ansvarar en särskild myndighet – Gränsbevakningsväsendet – för gränsövervakning vid landgränserna och på havsområdet, för gränskontroller av persontrafiken vid landgränsens övergångsställen, i hamnarna och på flygstationerna samt för viss räddningsverksamhet. Gränsbevakningsväsendet sköter bl.a. polisuppgifter och svarar för tullövervakningen vid de gränsövergångsställen där Tullverket inte

har verksamhet. I och med anslutningen till Europeiska unionen och Schengenavtalet har verksamheten koncentrerats till den s.k. yttre gränsen.

Gränsbevakningsväsendet får verka på andra platser i landet, dock endast om det behövs för att slutföra en lagstadgad uppgift, ge handräckning eller ge assistans till en annan finsk myndighet.

I Gränsbevakningsväsendets uppgifter ingår även bekämpning av gränsöverskridande brottslighet. Gränsbevakningsväsendet har viss behörighet att bedriva förundersöknings, bl.a. vid misstänkt människosmuggling och människohandel, riksgränsbrott, ratt- och roderfylleri, förfalskningar, fiske- och jaktbrott samt naturskyddsbrott.

Gränsbevakningsväsendets uppgifter och befogenheter regleras i Gränsbevakningslagen (15.7.2005/578) och lagen om brottsbekämpning inom Gränsbevakningsväsendet (30.1.2018/108). Förutsättningar för polisen att använda tvångsmedel finns i bl.a. polislagen (22.7.2011/872) och tvångsmedelslagen (22.7.2011/806).

I de erhållna svaren framhålls att även när gränskontroller vid den inre gränsen inte är återinförda är det möjligt att genomföra riktade kontroller i syfte att bekämpa brott vid gränsen. Gränsbevakningsväsendet har ett utvecklat samarbete med den finländska polisen och Tullen i frågor som rör brottsbekämpning, bl.a. gällande underrättelseverksamhet, brottsanalys och bearbetning av PNR-information (PNR står för Passenger Name Record). Samarbetet grundas på lag (lagen om samarbete mellan polisen, Tullen och Gränsbevakningsväsendet, 11.9.2009/ 687). Med utgångspunkt i detta samarbete kan personer som reser med eventuella kriminella avsikter identifieras, information om kriminella rörelser över gränser samlas och riktade kontroller göras i syfte att bekämpa brott. Samarbetsformen går under namnet PTG-samarbetet. PTG-samarbetet syftar till att främja myndigheternas samarbete så, att de uppgifter som har att göra med den inre säkerheten kan skötas effektivt och smidigt. Den brottsunderrättelse som sker i form av PTG-samarbete hänför sig särskilt till allvarlig och gränsöverskridande brottslighet.

Av lämnade uppgifter framgår vidare att tillfälliga polisiära åtgärder i gränsområden kan förekomma enligt följande och alltid utförs i enlighet med förutsättningarna i gränskodexen:

– tillfälliga och insatsbaserade kontroller som grundas på riskbedöm-

ningar och underrättelser och utförs i gränsområden och inlandet, – kontroller som baseras på riskbedömningar och profilbaserade

kontroller som riktar sig till vissa individer eller grupper av människor, – kontroll av vissa misstänkta individer baserade på brottsutredning

eller som utförs i brottsförebyggande syfte, och – icke-upprepade kontroller baserade på insatser relaterade till större

händelser (vanligtvis har tillfälligt återinförande av kontroller vid de inre gränserna då genomförts).

Bestämmelser om rätten att resa in i och vistas i Finland finns, förutom i gränskodexen, i utlänningslagen (30.4.2004/301). Bestämmelser om kontroll av vistelserätt och övervakning av utlänningar finns i 7 kapitlet. I 129 a § tredje stycket anges att

Övervakningen av utlänningar ska grunda sig på övervakningsmyndighetens allmänna uppgifter om och erfarenhet i fråga om olaglig inresa och vistelse. En övervakningsåtgärd ska grunda sig på uppgifter om observationer som gjorts eller tips- eller analysuppgifter som erhållits. En övervakningsåtgärd får inte enbart eller i avgörande grad grunda sig på en persons verkliga eller antagna etniska ursprung.

Gränsbevakningsväsendet kan utföra övervakning av utlänningar var som helst i landet. I 129 b § behandlas rätten att utföra kontroller, bestämmelsens första och andra stycket lyder:

Om det för övervakningen av utlänningar är motiverat att utreda en utlännings identitet, medborgarskap, rätt att vistas i landet eller rätt att arbeta, har polisen och gränsbevakningsväsendet rätt att 1) av den som övervakas få uppgifter och kontrollera behövliga handlingar om personens identitet och medborgarskap samt om personens rätt att vistas i landet och rätt att arbeta, 2) få tillträde till en lokal som omfattas av offentlig frid enligt 24 kap. 3 § i strafflagen eller till en annan plats, en lokal eller ett fordon som allmänheten inte har tillträde till och som inte används för boende av permanent natur, för att utföra en i 1 punkten avsedd kontroll, 3) stoppa ett fordon för att utföra en i 1 punkten avsedd kontroll av personerna i bilen,

4) av arbetsgivare som har anställt utlänningar få uppgifter om de anställda utlänningarna och om grunderna för deras rätt att arbeta och av uppdragsgivare som avses i 86 b § få uppgifter enligt vilka de har fullgjort sina förpliktelser enligt 86 a § 1 och 2 mom. Den som utför en kontroll enligt 1 mom. ska under kontrollens gång om möjligt upplysa den som direkt berörs av kontrollen om kontrollens ändamål, hur den görs och om fortsatta åtgärder. Kontrollen ska utföras så att den övervakade eller innehavaren av en lokal som kontrolleras inte orsakas oskälig olägenhet.

Bestämmelserna är desamma i hela landet, men det framhålls i svaren att kontrollerna alltid måste vara förenliga med artikel 23 i gränskodexen.

Kamerabevakning

Finska myndigheter använder sig av kamerabevakning vid gränsövergångar.

Stöd för att bedriva sådan teknisk bevakning finns i 4 kap. 1 § polislagen. Med teknisk övervakning avses fortlöpande eller upprepat iakttagande eller fortlöpande eller upprepad avlyssning av fordon, fordonsförare, fotgängare eller allmänheten med hjälp av en teknisk anordning samt automatisk upptagning av ljud eller bild.

Efter att på förhand ha informerat om saken får polisen företa teknisk övervakning på allmän plats eller väg, för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, förebyggande av brott, identifiering av personer som är misstänkta för brott samt för bevakning av särskilda övervakningsobjekt.

För genomförande av gränskontroller har Gränsbevakningsväsendet också rätt att i närheten av gränsen, på finskt havsområde samt på gränsövergångsställen och i deras omedelbara närhet företa sådan teknisk övervakning (29 § gränsbevakningslagen).

Inom ramen för den dataskyddsrättsliga regleringen tar finska myndigheter fram s.k. dataskyddsbeskrivningar för olika typer av personuppgiftsbehandling. Av Gränsbevakningsväsendets dataskyddsbeskrivning för dess register för gränsbevakningsverksamheten framgår att personuppgifter som behandlas vid gränskontroll samt för upprätthållande av gränssäkerheten och gränsordningen ska raderas senast 5 år från det att den sista uppgiften antecknades. För upptagningar från sådan teknisk övervakning som avses i 29 § i gränsbevak-

ningslagen gäller dock att dessa som huvudregel ska raderas senast sex månader från det att upptagningen uppkom. Uppgifterna får dock i samtliga fall fortfarande bevaras, om de behövs med tanke på utredning eller övervakning eller av någon annan grundad anledning, eller för att trygga de rättigheter som den registrerade, någon annan part eller en person som hör till Gränsbevakningsväsendets personal har. Behovet av fortsatt bevarande av personuppgifterna ska bedömas minst vart femte år.3

10.4. Norge

Kontroll av vistelserätt och åtgärder inom brottsbekämpningen

I Norge har polisen det huvudsakliga ansvaret för att bedriva gränsövervakning samt utföra in- och utresekontroller i enlighet med gränslagen (lov om grensetilsyn og grensekontroll av personer, LOV-2018-04-20-8). Samarbete ska ske med andra myndigheter som har uppdrag som berör denna verksamhet.

Norska justis- och beredskapsdepartementet har framfört att det i Norge inte finns någon särskild reglering för gränsnära områden där särskilda befogenheter eller tekniska metoder tillämpas.

Enligt utlänningslagen (lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her, utlendingsloven, LOV-2008-05-15-35) kan polisen utföra s.k. ”allmän utlänningskontroll”. Förutsättningarna anges i lagens § 21:

I forbindelse med håndheving av bestemmelsene om utlendingers innreise og opphold i riket kan politiet stanse en person og kreve legitimasjon når det er grunn til å anta at vedkommende er utenlandsk statsborger, og tid, sted og situasjon gir grunn til slik kontroll. Ved slik kontroll må utlendingen vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i riket på det rene. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om gjennomføringen av kontrollen, herunder om adgangen til å ta kopi av dokumenter.

Förutsättningarna är samma i hela landet. Om en utlänning vid en sådan kontroll inte medverkar till att klarlägga identiteten eller rätten till vistelse får polisen hålla kvar utlänningen eller ta med honom eller henne till polisstationen (§ 21 a). Justis- och beredskapsdepartementet

3 Dataskyddsbeskrivning, Gränsbevakningsväsendet, https://raja.fi/sv/dataskyddsbeskrivningar. Hämtat 2020-12-04.

eller polismyndigheten kan bestämma om tillfällig intensifiering av kontrollerna.

Vilka befogenheter att använda tvångs- och kontrollmedel polisen har i brottsbekämpningen framgår bl.a. av den norska polislagen (politiloven, LOV-1995-08-04-53) och straffeprosessloven (LOV-1981-05-22-25).

I departementspromemorian En utökad möjlighet att söka efter vapen och andra farliga föremål (Ds 2020:23) finns en närmare redogörelse för när husrannsakan och kroppsvisitation kan genomföras enligt norsk rätt.4 Av redogörelsen framgår att polisen enligt 7 a § politiloven har en befogenhet att ”visitera” personer och fordon på allmän plats när det finns grund för att undersöka om någon besitter eller förvarar vapen eller andra farliga föremål. Sådan undersökning får endast företas för att förhindra straffbara handlingar som kränker någons liv, hälsa eller frihet och bara i situationer eller på platser där sådana handlingar erfarenhetsmässigt förekommer (första stycket a), eller i situationer eller på platser där det finns grund att anta att någon planerar eller förbereder sådana handlingar (första stycket b). För tillämpning av bestämmelsen krävs omständigheter som ger objektivt stöd för antagandet att någon bär eller förvarar vapen. Någon sannolikhetsövervikt krävs emellertid inte.

Bestämmelsen i första stycket punkten a tillåter visitation på stickprovsbasis i situationer eller på platser där våld erfarenhetsmässigt utövas. Den kan t.ex. tillämpas om det under en period har uppstått bråk utanför ett visst uteställe. Bestämmelsen kan också tillämpas i konfliktsituationer som genererar en konkret risk för våldsutövning, exempelvis vid konfrontationer mellan rivaliserande gäng.

Bestämmelsen i första stycket punkten b tar sikte på tillfällen där polisen har möjlighet att förhandsplanera en visitation. För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs att polisen har information som ger grund att anta att närmare angivna straffbara handlingar planeras eller förbereds. Omständigheter som kan föranleda beslut om visitation kan exempelvis vara trovärdig underrättelseinformation om en förestående konfrontation i förening med personers och fordons rörelsemönster och positioner.

Vem eller vad som ska visiteras beslutas utifrån tillgänglig information om t.ex. vilka personer som ingår i aktuell miljö, vem som utgör potentiell fara i den aktuella situationen och vilket slags fordon

4 Se Ds 2020:23 s. 57 ff. och där gjorda hänvisningar.

som förväntas användas. Beslut enligt bestämmelsen fattas av polismästaren eller den han eller hon bemyndigar.

Kamerabevakning

Vad gäller kamerabevakning finns i polislagen (politiloven, LOV-1995-08-04-53) en särskild bestämmelse som ger polisen möjlighet att använda sig av kamerabevakning i sin verksamhet. I § 6 a anges att polisen kan använda kamerabevakning när det är nödvändigt för att genomföra de uppgifter som åligger myndigheten enligt samma lag. Med kameraövervakning menas kontinuerlig eller regelbunden upprepad övervakning av personer med hjälp av en fjärrstyrd eller automatiskt fungerande övervakningskamera eller annan liknande fast utrustning (mobila kameror omfattas alltså inte). Med kameraövervakning avses både övervakning med och utan möjlighet att spela in ljud- och bildmaterial. I bestämmelsen anges vidare att kameraövervakning endast kan användas om intresset av övervakning överväger den registrerades integritetsintressen.

Någon närmare information om polisens användning av kamerateknik eller behandling av personuppgifter insamlade genom sådan teknik har utredningen inte fått eller kunnat hitta.

Även den norska tullmyndigheten kan använda kamerateknik i sin verksamhet. Bestämmelser om detta finns bl.a. i tullagen (lov om toll og vareførsel, tolloven, LOV-2007-12-21-119) § 13-12:

(1) Ved planlegging, målretting og gjennomføring av kontroller kan tollmyndighetene innhente, lagre, sammenstille og bruke nødvendige personopplysninger, herunder helseopplysninger, jf. Personvernforordningen artikkel 9 nr. 1, og opplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 10. For samme formål kan grensekryssende trafikk på landeveien og fergeterminaler med utenlands trafikk overvåkes av tollmyndighetene ved bruk av skiltgjenkjenningssystem. (2) Kildene for personopplysningene kan være anonyme. Det er ikke krav om at personopplysningene er fullstendige og verifiserte. Tollmyndighetene må innen fire måneder avklare om ikke-verifiserte personopplysninger er korrekte og relevante. (3) Personopplysninger skal ikke lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen. Personopplysninger knyttet til resultatene av analyser av varer og substanser, kan lagres i inntil fem år eller inntil rettskraftig dom foreligger. Opplysninger innhentet ved

skiltgjenkjenningssystem, kan lagres inntil seks måneder etter at opplysningene er innhentet. (4) Departementet kan gi forskrift til utfylling og gjennomføring av reglene i denne paragraf.

Som framgår av första stycket i bestämmelsen kan tullmyndigheten alltså använda sig av ANPR-teknik för att övervaka gränsöverskridande trafik på vägar och i färjeterminaler. Uppgift om alla fordon som passerar samlas in och får lagras i upp till sex månader, oavsett om uppgiften ger träff mot någon bevakningslista eller liknande eller inte. Systemet har av lagstiftaren ansetts vara förenligt med artikel 8 i Europakonventionen och den norska grundlagen.

Tidigare raderades alla uppgifter efter senast en timme. Begränsningen följde av att det tillåtna ändamålet med insamlingen då endast var att utföra löpande fysiska kontroller av trafiken på platsen. Lagstiftaren ansåg efter en tid att tekniken vid gränsen kunde användas på ett bättre sätt om tullmyndigheten gavs utökade möjligheter att lagra informationen. Informationen kunde då alltså även ligga till grund för att planera framtida kontroller och välja ut aktuella kontrollobjekt. Detta ansågs effektivisera kontrollverksamheten genom att leda till mer träffsäkra kontroller. Det skulle också leda till att färre personer som inte brutit mot t.ex. införselreglerna blev utsatta för kontroll.

Vid införandet av sexmånadersgränsen diskuterades lagringstiden, bl.a. då Datatilsynet (tillsynsmyndigheten, Norges motsvarighet till Integritetsskyddsmyndigheten) framfört att det var för lång tid med hänsyn till den stora mängd uppgifter som det är fråga om. Lagstiftaren ansåg dock att tullmyndigheten, som hade framfört att det fanns behov av lagring i upp till ett år, hade motiverat sitt behov och att en lagring över en inte allt för kort tid var nödvändig om uppgifterna skulle kunna användas även till att planera framtida insatser. För detta krävdes nämligen tid att utföra analyser av materialet (t.ex. mönsteranalys och liknande) som kunde visa både en normalbild och avvikelser. Lagstiftare jämförde också med de lagringstider som följde av PNR-direktivet enligt vilken personuppgifter får lagras i fem år, men där viss behörighetsbegräsning sker efter sex månader.5

Norska tullmyndigheten använder fast ANPR-teknik vid flera gränsövergångar. Därtill används vissa mobila kameror vid landsgrän-

5 Prop. 1 LS (2016–2017) kapitel 13.

sen och färjeterminaler. Kamerorna samlar in uppgift om passerande fordon och dess registreringsnummer, men även andra upplysningar som tid och plats för passagen av kameran. De samlar inte in uppgift om personer i fordonet och inte heller information om ägare. Uppgiften om registreringsnumret jämförs med motsvarande Trafikverkets register (som innehåller upplysning om t.ex. fordon med körförbud och liknande) och mot tullmyndighetens register över objekt som är aktuella för kontroll (underrättelseregister).

10.5. Frankrike

Artikel 78-2 punkt 9 i den franska straffprocesslagen (Code de procédure pénale) föreskriver möjligheten att utföra särskilda identitetskontroller på personer i gränsområden. Med gränsområden avses området mellan Frankrikes landgräns till andra Schengenstater och en linje som går vid 20 km innanför denna gräns. Bestämmelserna har varit aktuella för prövning i EU-domstolen i de förenade målen Melki och Abdeli, C-188/10 och C-189/10 (EU:C:2010:363).

De angivna kontrollerna är begränsade till att endast få utföras under högst 12 timmar på samma plats, de får inte innebära en systematisk kontroll av personer som är närvarande eller är i rörelse på området och de utförs för att förebygga och utreda överträdelser eller brott kopplade till gränsöverskridande brottslighet och för att kontrollera efterlevnaden av skyldigheten att inneha, medföra och visa upp identitetshandlingar och andra handlingar som föreskrivs i lag.

Samma kontroller är också föreskrivna – i områden som är tillgängliga för allmänheten i hamnar, flygplatser

och järnvägs- eller busstationer som är öppna för internationell trafik och som utsetts genom förordning och runt dessa stationer, – på tåg i internationell trafik, under tiden som tåget förflyttar sig

från gränsen till den första anhalten även om denna ligger mer än 20 km från gränsen, eller på specialtåg där denna kontroll även kan ske mellan denna anhalt och en anhalt som ligger inom 50 km från densamma (dessa linjer och hållplatser anges i särskild förordning), och

– på motorvägsavsnitt som börjar inom 20 km-sträckan och där den

första betalstationen för vägtull ligger mer än 20 km från gränsen. Kontroller kan göras på parkeringsplatser fram till den första betalstationen för vägtull som ligger bortom 20 km-gränsen, vid platsen för denna vägtull och på de angränsande parkeringsområdena (de berörda betalstationerna anges i särskild förordning).

Utöver detta kan, enligt artikel 78-2 punkt 10 i straffprocesslagen, identitetskontroller utföras inom en radie av 10 km runt gränsövergångsställen som utgörs av hamnar och flygplatser och som anges i särskild förordning. Hittills har denna typ av kontroll endast förordnats att gälla i hamnar. Lagen föreskriver möjligheten att utföra identitetskontroll av var och en som befinner sig på platsen, för att förebygga och utreda överträdelser kopplade till gränsöverskridande brottslighet samt för att kontrollera efterlevnaden av skyldigheterna att inneha, medföra och visa upp identitetshandlingar och andra handlingar som föreskrivs i lag. Även i dessa områden får kontrollerna utföras under högst 12 timmar på samma plats och de får inte utföras systematiskt. Om ett motorvägsavsnitt börjar inom 10 km-sträckan men den första betalstationen för vägtull ligger mer än 10 km från platsen får kontroller utföras vid den första betalstationen.

Identitetskontroller kan i vissa fall leda vidare till en kontroll av utlänningens rätt till vistelse enligt artikel L611-1 i lagen om utlänningarnas inresa och vistelse och asylrätten (Code de l’Entrée et du Séjour des Étrangers et du Droit d’Asile, CESEDA). Sistnämnda lag föreskriver också möjligheten att genomföra en översiktlig inspektion av fordon. Denna typ av kontroll riktar sig endast till andra fordon än fordon i privat bruk (med en kapacitet på mer än nio platser), för att kontrollera efterlevnaden av skyldigheterna att inneha, medföra och visa upp dokument som visar rätten till trafik och vistelse och för att utreda överträdelser av regler för inresa och vistelse. Kontrollerna får göras inom gränsområdet, dvs. inom 20 km mellan Frankrike och en annan Schengenstat (artiklarna 611-8 och 611-9).

Straffprocesslagen tillåter också, var som helst i territoriet och därmed även i gränsområdena, att identitetskontroller utförs bl.a. när det finns anledning att misstänka att ett konkret brott har begåtts eller kommer att begås, om en person är eftersökt av rättsliga myndigheter, på begäran av åklagare eller när det behövs för att förhindra störningar av den allmänna ordningen.

Utredningen har inte kunnat ta del av någon information om franska myndigheters användning av kamerabevakning i gränsnära områden.

10.6. Nederländerna

Kontroll av vistelserätt och åtgärder inom brottsbekämpningen

I Nederländerna ansvarar en särskild myndighet för gränskontrollen och personkontroll vid och i närheten av gränserna; De Koninklijke Marechaussee (Kungliga militärpolisen).

I myndighetens verksamhet ingår även bekämpning av gränsöverskridande brottslighet. Verksamheten bedrivs bl.a. genom kontrollverksamhet och övervakning av den yttre gränsen, främst vid flygplatser, hamnar och längs kusten, men även genom vissa kontroller vid de inre gränserna. Sistnämnda kontroller genomförs främst genom rörliga utlänningskontroller. Myndigheten utför också vissa polisiära uppgifter i samband med gränsövervakningen, bl.a. deltar de i utredningar rörande människosmuggling och s.k. trafficking.

Grunden för Kungliga militärpolisens befogenheter att utföra utlänningskontroller vid den inre gränsen finns i artikel 50 i den nederländska utlänningslagen (Vreemdelingenwet) och i utlänningsförordningen (Vreemdelingenbesluit).

Av EU-domstolens dom i målet Adil mot Minister voor Immigratie, Integratie in Asiel, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, framgår att det i artikel 50.1 i utlänningslagen anges att de tjänstemän som ansvarar för gränsbevakning och de tjänstemän som ansvarar för kontroll av utlänningar får kvarhålla personer för att fastställa deras identitet, nationalitet och rätt att uppehålla sig i landet, antingen på grundval av fakta och omständigheter som objektivt sett ger upphov till skälig misstanke om illegal vistelse, eller i syfte att bekämpa illegal vistelse efter gränspassage.

Närmare föreskrifter om sådana kontroller finns i utlänningsförordningen. I artikel 4.17 a i förordningen anges enligt domen följande.

1. Befogenheten enligt artikel 50.1 i [utlänningslagen] att, i syfte att bekämpa illegal vistelse efter gränspassage, kvarhålla personer för att fastställa deras identitet, medborgarskap och rätt att uppehålla sig i landet, får endast utövas i samband med kontroll av utlänningar a. på flygplatser när flygningar ankommer från Schengenområdet, b. på tåg under högst trettio minuter efter det att landgränsen mot Belgien eller Tyskland har passerats eller, om tåget ännu inte har

nått den andra stationen efter passerandet av gränsen, senast då tåget når den andra stationen efter passerandet av gränsen,

c. på vägar och vattenvägar inom ett område som sträcker sig tjugo

kilometer in i landet från landgränsen mot Belgien eller Tyskland.

2. Den i punkt 1 åsyftade kontrollen utförs på grundval av information eller erfarenhet avseende illegal vistelse efter gränspassage. Kontrollen kan därutöver i viss begränsad utsträckning utföras i syfte att erhålla information om sådan illegal vistelse.

3. Den i punkt 1 a åsyftade kontrollen får utföras högst sju gånger per vecka för flygningar på samma linje, och får avse högst en tredjedel av det totala antalet planerade flygningar per månad på den linjen. Vid en sådan kontroll får endast en del av passagerarna på en flygning bli föremål för identitetskontroll.

4. Den i punkt 1 b åsyftade kontrollen får under en och samma dag utföras på högst två tåg per sträcka och på högst åtta tåg totalt, och i högst två vagnar per tåg.

5. Den i punkt 1 c åsyftade kontrollen får på en och samma väg eller vattenväg utföras under högst nittio timmar per månad och högst sex timmar per dag. Vid en sådan kontroll får endast en del av de förbipasserande transportmedlen stoppas.

Annat har inte framkommit än att detta alltjämt är innehållet i nederländsk rätt.

Enligt uppgift från Kungliga militärpolisen anges i lagen också att intensiteten och frekvensen av kontrollerna under vissa särskilda förhållanden kan öka. Även polisen kan bedriva denna typ kontrollverksamhet men gör det i mindre utsträckning.

I samband med kontrollerna kan enligt uppgift fokus läggas på brott som är sammankopplade med irreguljär migration, t.ex. människosmuggling eller identitetsbedrägerier.

Även om den kontrollverksamhet som nu beskrivits har sin grund i utlänningsrätten utgör kontrollerna vid de inre gränserna alltså också en del i den brottsbekämpande verksamheten. De mobila kontroller som utförs kallas MTV-kontroller, vilket i dag står för Mobiel Toezicht Veiligheid (Mobile Monitoring Security). Kontrollerna har även stöd i polislagen. Kontrollerna riktas mot personer som reser till Nederländerna från ett annat Schengenland och innebär, förutom kontroll av identitet och vistelserätt, också kontroll av bl.a. resedokument brottsregister. Kontrollerna får endast utföras innanför gränserna.

Kamerabevakning

I fråga om kamerabevakning beskriver Kungliga militärpolisen att myndigheten använder kamerasystemet @migoboras i kontrollverksamheten. Systemet kan övervaka trafikflöden på motorvägar och signalera särskilda ”måltavlor” eller bevakningar baserade på ”nonpersonal car-characteristics”. Som det får förstås skannas alltså som huvudregel endast trafikflöden och uppgift om exempelvis bilmodell, färg osv., inte information som kan utgöra personuppgifter. Utifrån de insamlade uppgifterna larmar systemet när ett intressant fordon passerar och fordonet tas då ut för kontroll. Enligt uppgift lagras ingen information i systemet.

Myndigheten uppger att det går att lägga en bevakning i systemet från en ”watchlist” och att systemet kan avläsa registreringsskyltar och signalera vid träff. Inte heller informationen om passage vid träff efter en sådan bevakning sparas.

10.7. Tyskland

Även i Tyskland finns en särskild reglering gällande identitetskontroller i närheten av gränsen. Av den beskrivning utredningen fått till sig framgår huvudsakligen följande.

I Tyskland har den federala polisen befogenhet att genomföra identitetskontroller i gränsnära områden. Kontrollerna går under en beteckning som kan översättas dold eller beslöjad spaning (Schleierfahndungen). Beteckningen tar sikte på att kontrollerna får utföras i ett område som en ”slöja” innanför gränsen. Området som kontrollerna kan göras på sträcker sig 30 km in från gränsen.

Möjligheten att genomföra dessa kontroller är reglerad i § 23 i lagen för den federala polisen (Bundespolizeigesetz) med hänvisning till § 12 för en katalog över ytterligare förutsättningar. Genom lagregeln har den federala polisen rätt att inom det angivna området utföra identitetskontroller för att förebygga eller hindra olaglig inresa i landet eller för att förebygga brott i den mening som avses i 12 § punkt 1, led 1–4; bl.a. brott mot säkerheten vid gränsen brott passlagen, uppehållslagen eller asyllagen eller olovlig inresa eller införsel.

I praktiken innebär kontrollerna exempelvis kontroll av legitimation av resande på buss eller tåg, men poliskontroller kan också upprättas på vägar eller i städer som ligger inom det avgränsade området.

En identitetskontroll får inte enbart genomföras baserat på den kontrollerades utseende utan det måste finnas någon grund för att en viss individ kontrolleras. En sådan grund kan vara att polisen har fått information om att någon som saknar juridisk rätt att vistas i Tyskland har tagit sig över gränsen, eller att en individ som misstänks för brott tros befinna sig på ett specifikt tåg eller liknande. I sådana fall kan kontroller av alla i den aktuella tågvagnen eller på platsen genomföras.

Polisen har inte skyldighet att ange grunden för kontrollen i samband med att den genomförs, men beslutet kan överklagas och ifrågasättas på plats varför det är viktigt att rätten att utföra kontrollen är säkerställd.

Skulle kontrollen visa på en oegentlighet eller visa att den kontrollerade saknar giltig handling kan ytterligare åtgärder vidtas, såsom genomsökning av egendom, insamling av fingeravtryck eller att personen fotograferas. Så sker dock inte rutinmässigt utan enbart på förekommen anledning. Polisen har även möjlighet att gripa eller sätta personer i förvar eller häkte. För alla dessa åtgärder krävs dock ytterligare lagstöd i exempelvis de tyska motsvarigheterna till svenska brotts- och rättegångsbalkarna.

Av EU-domstolens dom i målet A mot Staatsanwaltschaft Offenburg, C/16, EU:C:2017:483, framgår att förbundspolisen för att genomföra identifieringen kan vidta nödvändiga åtgärder. Förbundspolisen kan särskilt gripa den aktuella personen, förhöra sig om dennes identitet och kräva att vederbörande överlämnar sina identitetshandlingar för kontroll. Vid en kontroll av gränstrafiken kan förbundspolisen även begära att personen lämnar över handlingar som styrker vederbörandes rätt att passera gränsen. Om personens identitet eller rätt att passera gränsen inte kan fastställas på annat sätt eller endast med stora svårigheter, kan vederbörande gripas och tas med till polisstationen. Under nu nämnda omständigheter kan personen och de föremål som denne bär med sig undersökas, i syfte att fastställa vederbörandes identitet. Annat har inte framkommit än att lagen alltjämt har denna innebörd.

Kontrollmöjligheterna har funnits sedan en längre tid och redan före avskaffande av EU:s inre gränser och gränskodexen, men har på senare tid vuxit i betydelse. Omfattningen av kontrollverksamheten är behovsstyrd. Vid omfattande kriminalitet ökar kontrollerna vanligtvis i intensitet. Behovet av kontroller är inte begränsat av den natio-

nella situationen i området utan hänsyn kan också tas till omständigheter i andra länder.

Kontroller kan genomföras både av inåtgående och utåtgående trafik. Exempelvis genomförs många kontroller på inresande trafik i närheten till gränsen till Tjeckien på grund av narkotikasmuggling in i Tyskland över den rutten, och på utresande trafik nära den polska gränsen på grund av utförsel av stöldgods där.

Utöver de identitetskontroller som nu nämnts finns på regionnivå ytterligare befogenheter att vidta identitetskontroller på t.ex. motorvägar, europavägar, hamnar, bensinstationer osv. i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet eller bekämpa illegal inresa eller vistelse. I vissa fall får då även föremål som personen bär med sig undersökas. I olika regioner har myndigheterna olika befogenheter; på vissa platser får kontroller utföras utan särskilda skäl, på andra krävs att viss brottslighet kan antas eller befaras.

Någon information om tyska myndigheters användning av kamerabevakning eller behandling av personuppgifter har utredningen inte kunnat ta del av.

Kartläggningen

11. Behovsbeskrivning

11.1. Inledning

En av utredningens uppgifter är att kartlägga behovet av effektivare polisiära åtgärder i gränsnära områden. I detta avsnitt presenteras denna kartläggning. Kartläggningen har genomförts i huvudsak genom att Polismyndigheten, men också Tullverket och Kustbevakningen, genom de experter som varit förordnade i utredningen har fått besvara ett frågeunderlag.

Frågorna har varit inriktade dels på myndigheternas brottsbekämpande verksamhet, dels arbetet med kontroll av utlänningars vistelserätt i de gränsnära områdena. Frågorna har särskilt tagit sikte på vilka brister som upplevs inom dessa verksamhetsområden samt på om det finns några särskilda åtgärder som hade underlättat eller effektiviserat arbetet i de gränsnära områdena. Ett avsnitt har också handlat om myndigheternas behov kopplade till möjligheten att bedriva kamerabevakning i dessa områden. Svaren har lämnats skriftligt och har också diskuterats muntligt vid utredningens sammanträden. Underlaget har vidare kompletterats med ett antal rapporter från Polismyndigheten och andra myndigheter, samt med information som utredningen fått vid särskilt möte hos Polismyndigheten.

Utredningen har under kartläggningen valt att inte särskilt definiera begreppet gränsnära områden för att inte några behov eller centrala platser redan i det skedet skulle falla utanför definitionen och därmed inte omfattas av undersökningen. I stället efterfrågades vilka behov som ansågs föreligga i gränsnära områden mer allmänt och om behoven såg lika ut i alla gränsnära områden eller om de på något sätt skiljde sig åt mellan olika platser. Begreppet gränsnära områden motsvarar i detta avsnitt alltså inte den definition som föreslås i avsnitt 14.6.

I nästa avsnitt ges en lägesbild baserad på nyss nämnda rapporter. I det följande ges en kort beskrivning av de tre myndigheternas verk-

samhetsområden och därefter redovisas de behov som myndigheterna fört fram i kartläggningen. Närmare beskrivna behov och behov som definierats av myndigheterna under arbetets gång finns också redovisade i samband med utredningens överväganden i avsnitt 14–20.

11.2. Verksamhetsbeskrivningar

11.2.1. Polismyndigheten

Polismyndighetens uppdrag

Polismyndighetens verksamhet regleras i polislagen (1984:387). I 1 § anges att polisens arbete ska syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp, allt som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet.

Uttrycket ”upprätthålla allmän ordning och säkerhet” avses här omfatta hela den egentliga polisverksamheten. Det tar alltså inte bara sikte på polisens verksamhet för att hindra brott och andra störningar utan också på exempelvis dess brottsutredande verksamhet. Uttrycket borde i första hand vara att uppfatta så att polisen har skyldighet och befogenhet att söka förebygga, förhindra och vidta åtgärder mot överträdelser av straffsanktionerade normer över i princip hela fältet, under förutsättning att överträdelserna faller under allmänt åtal. Polisen har också i stor utsträckning befogenhet att ingripa mot andra störningar än straffbelagda handlingar.

Eftersom detta är en mycket stor uppgift måste polisen i praktiken prioritera mellan olika insatser på detta område. Det är också så att flera samhällsorgan med specialuppgifter har getts brottsförebyggande och brottsförhindrande uppgifter på särskilda områden, t.ex. Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket. Några undantag från vad som faller inom polisens ansvarsområde har inte gjorts i sådana fall, men det är naturligt att polisens insatser i praktiken måste anpassas till vad som sker inom andra myndigheters verksamhet.1 På vissa områden kan ansvaret för brottsbekämpningen anses vara delat.

Polismyndighetens uppgifter regleras närmare i 2 § polislagen. Uppräkningen är inte uttömmande. Av bestämmelsen framgår att en av

1 Berggren och Munck, Polislagen, En kommentar (15 februari 2021, version 14, JUNO), kommentaren till 1 §.

uppgifterna är att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten (punkt 1). I ett bredare perspektiv kan man säga att allt arbete inom Polismyndigheten har ett brottsförebyggande syfte. Bestämmelsen tar dock här sikte på den brottsförebyggande verksamheten i egentlig mening, dvs. den delen av verksamheten som är riktad till personer som inte är föremål för rättsväsendets åtgärder på grund av brott. Ett exempel på sådan verksamhet är förebyggande ungdomsverksamhet.2 Ett annat exempel är arbete med att kartlägga och försöka komma till rätta med problem och företeelser som kan ge upphov till brott eller ordningsstörningar.3

Till polisens uppgifter hör vidare att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat (punkt 2). Här avses alltså polisens övervakningsverksamhet. Den kan delas upp i allmän övervakning och trafikövervakning. Den allmänna övervakningen bedrivs i olika former, t.ex. genom områdesövervakning och speciell övervakning. Områdesövervakningen syftar till att övervaka områden och platser där frekvensen av brott och störningar av olika slag är särskilt påtaglig. Inom ramen för områdesövervakningen inriktas verksamheten främst på att se till att gatufriden upprätthålls och att ingripa mot lagöverträdelser och andra ordningsstörningar. Den speciella övervakningen omfattar bl.a. gränsövervakning och tillsyn av skydds- och kontrollområden.4

I Polismyndighetens uppgifter ingår vidare att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (punkt 3). När det gäller utredningsverksamheten är det av värde att skilja mellan sådant arbete som kan hänföras till förundersökningen i ett brottmål och sådant arbete som inte kan göra det. För förundersökningen finns ett regelverk i rättegångsbalken medan den andra delen – underrättelseverksamheten – i huvudsak är oreglerad.5 Så fort det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, dvs. när det finns en misstanke om ett konkret brott, ska en förundersökning inledas (23 kap. 1 § rättegångsbalken).

Underrättelseverksamheten är i stället i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Det rör sig alltså om miss-

2Prop. 1983/84:111 s. 56. 3 Berg, Polislagen (1984:387) 2 §, Karnov, 2019-04-01 (JUNO). 4 Berggren och Munck, Polislagen, En kommentar (15 februari 2021, version 14, JUNO), kommentaren till 2 §. 5 Ibid.

tankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller allmänna misstankar om framtida brott. Det handlar också om att upptäcka tidigare okänd brottslig verksamhet eller okända brottsföreteelser och fenomen. Misstankarna om brottslig verksamhet i underrättelsearbetet avser fragmenterad, opreciserad och osäker information om aktiviteter som kan antas komma leda till konkreta brott. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsbekämpande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I underrättelseverksamheten samlar alltså myndigheterna in, bearbetar eller analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott.

Slutligen hör hjälpande verksamhet till Polismyndighetens uppgifter, t.ex. hjälpåtgärder vid olyckor, liksom viss verksamhet som följer av särskilda bestämmelser (punkt 4 och 5).

Polismyndigheten är den myndighet som ansvarar för gränskontroll och således för kontroll av personer enligt EU:s gränskodex. I gränspolisverksamheten ingår också att utföra inre utlänningskontroll och att verkställa Migrationsverkets och domstolars beslut om avvisning eller utvisning.

Polismyndigheten och kamerabevakning

Polisen bedriver kamerabevakning på ett antal offentliga platser i landet med både fasta, tillfälliga och andra mobila kameralösningar som exempelvis drönare. Det kan röra sig om kontinuerlig bevakning av vissa gator och torg men också tillfällig bevakning i samband med festivaler, fotbollsmatcher och andra evenemang.

Syftet med bevakningen är normalt att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet på platsen och att i efterhand kunna utreda eller lagföra brott. Vid demonstrationer och liknande kan syftet även vara att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Kamerorna ger också polisen bättre förutsättningar att effektivt leda och fördela sina resurser och kan bidra till att öka tryggheten i samhället. Kamerateknik används också som ett verktyg i polisbilar. Det är då bl.a. fråga om kameror med ANPR-teknik (Automatic Number Plate Recognition) som läser av registreringsnummer på passerande fordon och jämför informationen mot ett antal register.

På vissa större gränsövergångsställen använder gränspolisen i dag kameror för att övervaka flöden vid yttre gräns, exempelvis för att se varifrån en passagerare anländer.

Poliser i yttre tjänst i vissa regioner har i dag kroppskameror som kan spela in bild och ljud. Kamerorna kan bidra till att minska våld och hot mot polisen samt öka tryggheten för de personer som blir föremål för ett ingripande. Dessutom kamerabevakas flera av polisens lokaler.

Särskilt om verksamheten i gränsnära områden

Polismyndigheten har framfört att det polisiära arbetet som sker i dag i gränsnära områden och som fokuserar på den gränsöverskridande brottsligheten i huvudsak är reaktivt och inte i önskvärd utsträckning kan bedrivas brottsförebyggande. Anledningarna till detta anges vara flera, men arbetets resurskrävande karaktär samt avsaknaden av underlag för mer strategiskt och resurseffektivt arbete lyfts fram som några. Vidare är möjligheterna att stoppa och kontrollera fordon och personer utifrån allmän polisinformation och polisiär erfarenhet inte tillräckliga för att bedriva brottsförebyggande arbete i den utsträckning som behövs.

Arbetet i gränsnära områden med att bekämpa brott skiljer sig inte nämnvärt från sådant arbete i övriga landet även om vissa riktade insatser, exempelvis mot viss typ av brottslighet, förekommer (sådant arbete utförs bl.a. av s.k. RÖK-grupper, gränspolisens rörliga kontrollgrupper). Således förekommer i huvudsak insatser utifrån tips. Insatser kan också grunda sig på information från utländsk polis, eller utföras i samarbete med utländsk polis. Vidare kan kontroll av rese- och identitetshandlingar generera underrättelseuppslag (vid träff i register) som tillsammans med övriga observationer m.m. kan ge upphov till misstanke om brott. Viss selektering av exempelvis avgångar eller fartyg kan ske med hjälp av uppgifter från flygtrafikföretag och andra transportföretag.

I vissa gränsområden eller gränsnära områden baseras arbetet i huvudsak på underrättelsesamarbete med utländsk polis eller tull, t.ex. vid gränsen mot Norge och vid gränsen mot Danmark (Öresundsbron).

Underrättelseverksamheten anges vara av central betydelse i arbetet i gränsnära områden. Närheten till gränsen gör att brottsligheten präglas av snabba förändringar varför underrättelseinformation spelar en avgörande roll i arbetet med att upptäcka, förebygga och förhindra brottslig verksamhet i dessa områden.

Vid den yttre gränskontrollen och den tillfälligt återinförda gränskontrollen vid inre gräns kontrolleras individers rätt till inresa i Sverige. Den yttre gränskontrollen sker under fastställda öppettider vid fastställda gränsövergångsställen för yttre gräns på flygplatser och i hamnar.6 Den återinförda gränskontrollen vid inre gräns sker när resurs finns, på av Polismyndigheten beslutade platser, bl.a. vid vissa flygplatser, hamnar, tågstationer samt vid Lernacken. Den återinförda kontrollen sker endast vid inresa.

Kontroll av vistelserätt inne i landet sker genom de inre utlänningskontrollerna som genomförs när det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt at uppehålla sig här i landet, eller om det annars finns särskild anledning till kontroll (jfr 9 kap. 9 § utlänningslagen, 2005:716). Polismyndigheten har framfört att sådana kontroller i dag ofta genomförs i samband med arbetsplatsinspektioner, ingripanden vid brott, trafikkontroller och fordonstopp.

11.2.2. Tullverket

Tullverkets uppdrag

Tullverket är en av Sveriges uppbördsmyndigheter och har till uppgift att ta in tull, skatter och andra avgifter. Myndigheten har också en viktig uppgift i att bekämpa viss typ av brottslighet, bl.a. genom att kontrollera hela varuflödet in i och ut ur landet och se till att in- och utförselrestriktioner följs. Myndigheten har därmed även en viktig del i samhällets gränsskydd. Här berörs främst Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Denna verksamhet bedrivs i huvudsak vid gränsen.

Tullverket ska genom sin brottsbekämpande verksamhet förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. Detta gäller både avseende varor som det finns förbud mot, t.ex. narkotika, och avseende s.k. restriktionsvaror såsom alkohol, tobak, vapen och läkemedel. Inom ramen för detta arbete ska Tullverket bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet. Myndigheten har i

6 Se Polismyndighetens föreskrifter om gränsövergångsställen (PMFS 2015:5, FAP 272-2).

detta syfte egna förundersökningsledare och s.k. tullåklagare. Tullverket ska enligt instruktionen för myndigheten även delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.

I Tullverkets regleringsbrev för 2021 anges att Tullverket ska öka ambitionsnivån vad gäller att förhindra smuggling av narkotika, vapen och explosiva varor. Även storskalig eller frekvent illegal införsel av alkohol och tobak ska förhindras. Insatserna ska balanseras mot myndighetens ansvar inom samtliga risk- och restriktionsområden.

Tullverket utför också kontroller för att säkerställa att varor som importeras uppfyller gällande produktsäkerhetskrav i syfte att garantera säkerhet, hälsa och konsumentskydd samt att motverka snedvridning av konkurrensen. I syfte att försvåra penningtvätt och finansiering av terrorism utför Tullverket även kontroller vid den yttre gränsen för att se till att anmälningsplikten gällande in- och utförsel av kontanta medel efterlevs.

Tullverkets uppdrag kan sammanfattas med att myndighetens verksamhet, till övervägande del, är kopplad till när varor, legala som illegala, passerar den svenska gränsen. Tullverkets kontrollverksamhet bidrar också till skyddet av EU:s yttre gräns och att säkra den inre marknadens integritet eftersom de varor som förs in i Sverige från tredje land övergår i fri omsättning inom EU.

Tullverkets kontrollverksamhet organiseras utifrån en nationell Kontrollavdelning som ansvarar för tullklarering och kontroll av deklarations- och anmälningsskyldighet och restriktioner, såväl vid gränsen som inne i landet. En nationell Tullkriminalavdelning hanterar förundersökningsverksamheten. Under denna avdelning finns ett it- och teknikcentrum som ansvarar för hemliga tvångsmedel, spaningsteknik och it-forensik. De tidigare kompetenscentren har ersatts med en geografisk indelning i fyra områden: Syd, Väst, Öst och Nord. Det finns även en Underrättelseavdelning som hanterar underrättelse- och riskanalys, nationell desk, det nationella selekteringscentret, samt inhämtningsverksamheten.

Tullverkets kontrollverksamhet baseras på riskbedömningar och underrättelseuppslag från myndighetens underrättelseverksamhet. I underrättelseverksamheten har myndigheten bl.a. tillgång till bokningsuppgifter om ankommande gods, transportmedel m.m. från rederier och andra operatörer, s.k. manifest, samt tillgång till passagerar-

uppgifter från flyg genom Polismyndighetens enhet för passagerarinformation.

Tullverkets kontrollverksamhet görs i olika trafikflöden som resande, post- och kurirförsändelser, transportmedel på väg samt flyg- och sjötransporter. Tullverket kontrollerar i dag fler varor vid införsel till Sverige jämfört med utförsel från landet eftersom det finns fler restriktioner kopplade till införsel, oavsett om det rör sig om inre eller yttre gräns. Utförselreglerade varor är t.ex. krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.

Tullkontroller består dels av informationskontroller dels av fysiska kontroller. En informationskontroll är en tullkontroll där riktigheten av lämnade uppgifter samt regelefterlevnad stäms av mot handlingar eller annan information som finns tillgänglig i interna eller externa it-system. Informationskontrollerna inkluderar dokument- och klareringskontroller. Fysiska kontroller syftar till att säkerställa att anmälnings- och deklarationsskyldigheten är uppfylld och kan innefatta undersökning av transportmedel, bagage och andra varor som personer för med sig eller bär på sig.

Tullverket har också befogenhet att göra punktskattekontroller, både vid gränsen och inne i landet. Utöver detta samverkar Tullverket med andra myndigheter och deltar i bl.a. myndighetsgemensamma operativa insatser, kontrolloperationer, underrättelsesamverkan, myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet och samverkansrådet mot terrorism.

Tullverket är även skyldig att hjälpa Polismyndigheten vid kontroll av personer enligt EU:s gränskodex. När sådana kontroller utförs har tulltjänstemän i regel samma befogenheter som en polisman vad gäller rätten att utföra kroppsvisitation, ta fotografi och fingeravtryck och också omhänderta personer (se 9–10 kap. utlänningslagen). Under migrationsvågen 2015 hjälpte Tullverket till med denna typ av kontroller, men annars förekommer detta sällan.

Tullverket och kamerabevakning

Tullverket använder kameror för att förebygga, förhindra och upptäcka brott. Kamerorna är ett komplement till tulltjänstemännens verktyg för urval och selektering och ska öka möjligheterna att hindra illegala varor från att komma in i Sverige. Tullverket bedriver i dags-

läget permanent kamerabevakning vid sju gränsövergångar; Lernacken, Helsingborgs hamn, Värtahamnen i Stockholm, Haparanda, Trelleborgs hamn, Verkö hamn i Karlskrona och Norviks hamn i Nynäshamn. Utöver permanent kamerabevakning har Tullverket även tillgång till mobila kameror som kan sättas upp och användas när gränsskyddspersonal är på en viss plats.

I Tullverkets permanenta kamerabevakningslösning läses registreringsnummer automatiskt av på passerande fordon. Med hjälp av ANPR-teknik. I nästa steg sker en automatisk registerslagning på registreringsnumret mot registrerade uppgifter om fordon som misstänks förekomma i brottslig verksamhet, eller som kan sättas i samband med sådan verksamhet och som faller inom ramen för Tullverkets befogenheter. Vid matchning, dvs. träff, meddelas tulltjänstemännen vid aktuell gränsövergång i realtid via ett radiokommunikationssystem och aktuellt fordon kan tas ut för tullkontroll. I denna lösning lagras inga uppgifter utöver avidentifierad statistik om antal fordon som passerat, matchningar och tidpunkt för matchningarna. I den mobila kameralösningen meddelas tulltjänstemännen i stället om matchning till en mobil dator; inga uppgifter lagras.

Tullverket bedriver även kamerabevakning på vissa flygplatser i landet. Kamerabevakningen innebär både realtidsövervakning och lagring av visst material från kamerabevakningen i fjorton dagar.

11.2.3. Kustbevakningen

Kustbevakningens uppdrag

Kustbevakningen är en myndighet med ett brett uppdrag avseende sjöövervakning och räddningstjänst till sjöss. Myndigheten ska även samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda myndigheter. Kustbevakningen har inom ramen för sjöövervakningen till uppgift att självständigt ansvara för eller biträda en annan myndighet med brottsbekämpning och ordningshållning i enlighet med kustbevakningslagen (2019:32) och annan författning. Kustbevakningen har även inom ramen för sjöövervakningen till uppgift att bedriva kontroll och tillsyn i enlighet med vad som framgår av särskild författningsreglering eller författningsenliga överenskommelser med andra myndigheter.

Kustbevakningen ska enligt vad som framgår av myndighetens instruktion delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.7 I myndighetens uppdrag ingår också att medverka i internationella samarbeten för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, annan sjöövervakning och miljöräddningstjänst till sjöss. Kustbevakningen har även del i övervakningen av fisket, sjöräddningsarbetet och visst säkerhetsarbete till havs. Myndigheten bidrar även genom att förmedla sjöinformation till andra myndigheter och bidra till situationsmedvetenhet.

Bestämmelser om Kustbevakningens befogenheter inom områdena brottsbekämpning och ordningshållning samt vissa allmänna befogenheter avseende kontroll och tillsyn finns i Kustbevakningslagen, som kompletteras av kustbevakningsförordningen (2019:83). Ytterligare befogenheter avseende kontroll och tillsyn finns i andra författningar. Särskilda bestämmelser om Kustbevakningens och kustbevakningstjänstemans rätt att ingripa mot brott finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Därutöver ges kustbevakningstjänstemän i vissa fall samma rätt som tillkommer polismän att agera, och i viss författning föreskrivs även en skyldighet för Kustbevakningen att bistå andra myndigheter i deras verksamhet.

Vad gäller sådan brottslighet som står i fokus för denna utredning omfattas den endast i begränsad omfattning av Kustbevakningens direkta brottsbekämpning som i huvudsak är inriktad på sjötrafikrelaterade brott, fiskebrott och utsläpp. Kustbevakningen kan däremot efter en förfrågan i ett enskilt fall biträda Polismyndigheten eller Tullverket. Kustbevakningen kan vid ett biträde t.ex. hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder avseende brottslighet som inte omfattas av den direkta brottsbekämpningen.

Kustbevakningen är, på samma sätt som Tullverket, skyldig att hjälpa Polismyndigheten vid kontroll av personer enligt EU:s gränskodex. Kustbevakningen ska medverka i kontrollverksamheten genom att utöva kontroll av sjötrafiken.

Kustbevakningen ska enligt 9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen medverka i Polismyndighetens verksamhet med inre utlänningskontroller genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Även i annat fall får Kustbevakningen biträda Polismyndigheten vid inre

7 Förordning (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen.

utlänningskontroll, dvs. oavsett var en sådan kontroll äger rum (9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen).

Kustbevakningen bedriver även underrättelsearbete, huvudsakligen genom Underrättelsesektionens arbete. Underrättelsesektionen arbetar med brottlighet kopplad till den maritima miljön. Arbetsområdet är brett, liksom Kustbevakningens uppdrag, men de ärenden som handläggarna främst jobbar med rör smugglingsbrott avseende narkotika, punktskattebrott alkohol och tobak, fiske samt plundring av lagskyddade vrak. Ofta bidrar Kustbevakningen till andra myndigheters ärenden med den unika kompetens som finns i myndigheten. Underrättelser rörande personer kopplat till flyktingsmuggling eller illegal närvaro i Sverige, som inkommer till underrättelsesektionen är få till antalet.

Genom det samarbete mellan myndigheter som finns inom satsningen mot den organiserade brottsligheten deltar Kustbevakningen i det arbete som bedrivs vid ett antal regionala underrättelsecenter. Kustbevakningen delar och får information och underrättelser inom detta nätverk som rör gränsnära områden. Man har regelbundna samverkanskonferenser med Polismyndigheten och Tullverket där främst polisen delger den nationella lägesbild som är aktuell i gränsnära områden.

Kustbevakningen använder i dag inte kameror i gränsnära områden på motsvarande sätt som Tullverket eller Polismyndigheten. Kustbevakningen använder däremot kameror i sin verksamhet bl.a. för sjösäkerhet eller annan säkerhet för egna fartyget och besättningen.

Inom Kustbevakningen pågår dock ett arbete med att undersöka möjligheterna att i större utsträckning använda kameror, exempelvis drönare, i sin verksamhet. Det är svårt att förutse hur kamerabevakning i gränsnära områden som metod i Kustbevakningens verksamhet kommer användas längre fram.

Särskilt om verksamheten i gränsnära områden

Kustbevakningen utför gränsövervakning till sjöss med hjälp av rörliga enheter såsom fartyg och flygplan mellan de officiella gränsövergångsställena. In- och utresekontroller sker som huvudregel först när fartyget ankommer hamn (gränsövergångsställe) även om det finns möjlighet att vidta in- och utresekontroller också till sjöss. Detta

hänger delvis samman med bl.a. att förutsättningarna för vistelse på sjöterritoriet skiljer sig från det som gäller för landterritoriet och att utländska fartyg har rätt till vad som kallas oskadlig genomfart, vid vilken möjligheterna för myndigheten att agera är starkt begränsade. När sådana kontroller utförs har kustbevakningstjänstemän i regel samma befogenheter som en polisman vad gäller rätten att utföra kroppsvisitation, ta fotografi och fingeravtryck och också omhänderta personer. Kustbevakningen och Polismyndigheten har i en överenskommelse närmare redogjort för samarbetet gällande gränskontrollverksamheten.

Kustbevakningen är, som nämnts ovan, enligt 9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen skyldig att medverka i Polismyndighetens verksamhet att utföra inre utlänningskontroller genom att utföra sådana kontroller av och i anslutning till sjötrafiken, t.ex. på kobbar och skär, eller i anslutning till hamn. Kustbevakningen får även i annat fall biträda Polismyndigheten vid sådana kontroller. Kustbevakningen har således en framträdande roll vad gäller personkontrollen till sjöss.

Vad gäller de inre utlänningskontrollerna kan Kustbevakningen alltså utföra dessa på personer i sjötrafiken, men också när exempelvis en båt påträffas för ankar eller där de personer som ska kontrolleras befinner sig i land på en ö, i en hamn eller vistas ombord på ett fartyg eller en båt eller i direkt anslutning till en hamn. Situationen ska dock vara sådan att det typiskt sett finns ett samband med sjötrafiken och det ska framstå som mer naturligt att myndigheten agerar som ett led i sin övervakning av sjötrafiken än att polisen tillkallas för att genomföra kontrollen.8 Om utlänningen vid en kontroll saknar t.ex. pass eller annan identitetshandling kontaktas Polismyndigheten som tar över ärendet. Detsamma gäller om det uppstår andra tvivel kring utlänningens identitet eller av något annat skäl finns frågetecken kring hans eller hennes rätt att vistas i landet.

Enligt bestämmelser i bilaga VI i EU:s gränskodex har befälhavare på fartyg skyldighet att upprätta en förteckning över besättningen och eventuella passagerare som ska ges in till behörig myndighet innan fartygets ankomst till hamn. Utöver dessa uppgifter ska även tidpunkt för fartygens anlöp och avgång från hamn anges. I Sverige är det Kustbevakningen som ansvarar för att ta emot och granska sådana för-

8Prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen s. 180 f.

handsanmälningar (se 6 kap. 9 § utlänningsförordningen, 2006:97). Kontrollen innebär bl.a. en registerkontroll mot SIS (Schengens informationssystem). Kustbevakningen utför också kontroller ombord på fartyg som syftar till att kontrollera att den information som lämnats till myndigheten är korrekt. Vidare genomförs även viss profilering av besättningslistorna. Kustbevakningen mottar även anmälningar enligt reglerna för sjöfartsskydd.

Enligt Kustbevakningens årsredovisning för 2019 mottogs sammanlagt 25 528 fartygsanmälningar och myndigheten genomförde 770 fysiska kontroller ombord på handelsfartyg. De fysiska kontrollerna ombord bedöms i huvudsak vara kontroller av förhandsanmälan för gränskontroll men kan också avse in- och utresekontroller samt i viss mån kontroll mot sjöfartsskyddet.

Kustbevakningen ska även medverka i Tullverkets kontrollverksamhet genom att utöva tullkontroll av sjötrafiken (4 kap. 2 § tullförordningen, 2016:287). Kustbevakningen kan i övriga fall biträda Tullverket om det behövs för att verket ska kunna vidta en kontrollåtgärd. Kustbevakningen är därutöver skyldig att medverka i kontrollverksamheten enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Efter en begäran om biträde från Tullverket kan Kustbevakningen och kustbevakningstjänsteman vidta kontrollåtgärder.

Kustbevakningen genomför ombordkontroller på handelsfartyg och fritidsbåtar till sjöss och bidrar till Tullverkets verksamhet genom att utöva kontroll av varor och gods i hamnar. Kustbevakningens tullkontroller utförs ibland i samband med annan kontrollverksamhet. Kustbevakningen kontrollerar även ett urval av objekt baserat på underrättelser och riskanalyser. Totalt har Kustbevakningen under 2020 genomfört kontrollvisitationer på 395 fartyg. Kontrollvisitationerna förbereds och genomförs delvis i samverkan med Tullverket.

Då Tullverket inte förfogar över egna fartyg, flyg eller dykresurser använder sig Tullverket av Kustbevakningen som sin maritima plattform. Samverkan mellan Tullverket och Kustbevakningen regleras i en gemensam överenskommelse avseende samarbete för tullkontroll. Överenskommelsen har under 2020 förnyats med särskilt fokus på att vårda och utveckla samverkan samt att tydliggöra roller och begrepp för att på bästa sätt ta tillvara myndigheternas samlade förmåga och kompetens.

Myndigheterna stödjer varandra och samverkar i informationsutbyte inom ramen för respektive myndighets uppdrag. Genom kontinuerligt informationsutbyte verkar myndigheterna för en gemensam maritim hot- och lägesbild. Myndigheterna verkar även för samordnade riskanalyser av sjötrafiken och av hamnarna.

Kustbevakningen bidrar även till Polismyndighetens och andra myndigheters arbete genom att exempelvis förmedla sjöinformation och på så vis bidra till situationsmedvetenhet till sjöss.

Kustbevakningen utför vidare en del andra åtgärder inom ramen för kontroll och tillsyn i hamnar eller på fartyg t.ex. kontroll av farligt gods, lastsäkringskontroller, fisketillsyn samt bemanning och behörighetskontroller.

11.3. Myndigheternas behovsbeskrivningar

11.3.1. Polismyndigheten

Betydelsen av effektiva åtgärder i gränsnära områden och på andra strategiskt viktiga platser

Polismyndigheten har framfört att den gränsöverskridande brottsligheten i dagsläget utgör ett stort problem som myndigheten bedömer sig ha behov av bättre förutsättningar för att bekämpa effektivt och framgångsrikt. När det gäller denna typ av brottslighet är gränsen och de gränsnära områdena av naturliga skäl av intresse. Ett effektivt arbete i sådana områden kan ha en preventiv verkan. Om risken för ingripanden redan i anslutning till inresa och utresa är hög kan Sverige bedömas som ett mindre attraktivt mål för viss kriminell verksamhet.

Ett effektivt arbete i gränsområden kan också bidra till att i ett tidigt skede hindra eller upptäcka brott eller brottslig verksamhet och därigenom minska brottsligheten inne i landet. Att kunna arbeta effektivt och verkningsfullt i dessa områden ses därför som prioriterat i arbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten.

Polismyndigheten har också fört fram att även andra strategiskt viktiga platser, exempelvis knutpunkter i vägnätet och större trafikleder, också är av stor betydelse för det brottsbekämpande arbetet.

Polismyndigheten har lyft fram att myndigheten genom underrättelsearbete ofta har kännedom om vilka gränspassager och andra

strategiskt viktiga platser som vid en given tidpunkt kan vara av betydelse i arbetet mot organiserad gränsöverskridande brottslighet. Platserna har till utredningen beskrivits utgöra kanaliserande terräng i betydelsen att de utgör områden eller platser som på grund av sin geografiska profil eller funktion och utformning tvingar aktörer till att passera dem för att uppnå sitt syfte.

Som exempel har angetts att en utländsk kriminell aktör avser begå brottslig verksamhet i Sverige. För att göra det behöver individen ta sig in i och ut ur landet. Detta kan endast ske genom en gränspassage, ofta vid en gränsövergång, t.ex. en flygplats, hamn eller via Öresundsbron. Det mest resurseffektiva är därför att söka efter personen vid en eller flera gränsövergångar. När personen väl är inne i landet är arbetet svårare och man har hela landets yta att genomsöka.

Vad gäller andra strategiskt viktiga platser har det anförts att t.ex. vissa vägavsnitt är kritiska för att kunna ta sig snabbt mellan olika delar av Sverige. För att snabbast möjligt byta från en europaväg till en annan finns ett fåtal nödvändiga knutpunkter där sådana byten kan ske. Knutpunkterna utgör därför en yta där det är hög sannolikhet för att en aktör av intresse kommer passera i de fall denne ska ta sig snabbt genom landet.

Det är alltså i passagerarflöden på ovan beskrivna platser och områden som irreguljär migration, illegala varor, kriminella aktörer och stöldgods förekommer och möjligheterna till upptäckt är som störst. Myndigheterna har redan i dag i viss utsträckning tillgång till transportörsuppgifter och bokningsuppgifter på inkommande och utgående transporter. Exempel på sådan information är transportörsuppgifter som kan samlas in med stöd av polislagen eller sådana passageraruppgifter (PNR-uppgifter, Passenger Name Record) som polisen får enligt bestämmelserna i lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. Redan i dag sker viss selektering av avgångar och fartyg i gränsöverskridande trafik med hjälp av sådana uppgifter.

Det internationella samarbetet innebär också att man har viss information om vad som är på väg in till landet.

Underrättelsearbetet tar även i övrigt i stor utsträckning sikte på organiserad brottslighet som ofta är av gränsöverskridande karaktär. På dessa platser och i dessa områden finns det således förutsättningar för mer träffsäkra insatser eftersom tid och plats för åtgärder är lättare att förutse. Det är på dessa platser och i dessa områden som polisen har störst möjlighet att vidta effektiva polisiära åtgärder som kan

bidra till att upprätthålla den allmänna ordningen och inre säkerheten och samtidigt göra Sverige till ett mindre attraktivt mål för internationella brottsnätverk.9

Delar av de behov som Polismyndigheten framfört är kopplade till underrättelsearbetet och möjligheterna att inom ramen för detta arbete få tillgång till information. Detta gäller frågor som rör kamerabevakning, som behandlas särskilt nedan, men även andra behov har lyfts fram. Polismyndigheten har framhållit att en grundläggande förutsättning för att kunna förebygga och förhindra gränsöverskridande brottslig verksamhet är att denna verksamhet kan upptäckas. I det arbetet behöver myndigheten få tillgång till bättre underlag än vad de har i dag. I underrättelseverksamheten är det inte med nödvändighet ett enskilt konkret brott som står i fokus utan ”den större bilden”, dvs. de strukturer som skapar förutsättningar för brottslig verksamhet. För att upptäcka strukturella företeelser krävs det att myndigheten har möjlighet att genom olika källor samla in en större mängd data och behandla det referensmaterialet över en längre tid än vad som bedöms vara möjligt i dag.

Sådana data behövs för att kunna upptäcka och analysera rörelsemönster hos de som bedriver brottslig verksamhet med tillräckligt god säkerhet för att t.ex. preciserade polisiära insatser ska kunna vidtas.

Polismyndigheten har framfört att om kriminella mönster kan upptäckas och internationella kriminella aktörer förhindras från att få fotfäste i Sverige kan det i förlängningen leda till såväl att enskilda besparas lidande som att samhället får minskade kostnader och polisiära resurser frigörs till andra områden där det finns behov. Polismyndigheten har också framfört att en ökad förmåga att t.ex. utföra riktade insatser i syfte att kontrollera internationella kriminella aktörer i samband med eller nära anslutning till inresa (och därigenom få vistelserätten prövad) även skulle möjliggöra att fler personer kan avvisas eller utvisas innan de hinner begå några brott i Sverige. Detta skulle bidra till att göra Sverige till ett mindre attraktivt land för gränsöverskridande brottslighet, t.ex. internationella stöldligor.

9 Polismyndigheten (2018) Redovisning av regeringsuppdrag Uppdrag till Polismyndigheten om användningen av poliskontroller i områden nära inre gräns (Ju2018/01291/L4), Polismyndigheten (2018) Förslag på åtgärder för att bryta utvecklingen när det gäller allmän ordning och säkerhet framför allt med koppling till utsatta områden, dnr A598.518/2018, Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen (2020) Slutredovisning av regeringsuppdrag Uppdrag till Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen att förstärka bekämpningen av internationella brottsnätverk som begår tillgreppsbrott i Sverige (Ju2018/00991/PO).

Behov rörande kamerabevakning

Allmänt om nyttan av kamerabevakning

Kamerabevakning och rörligt bildmaterial spelar en allt viktigare roll i det polisiära uppdraget såväl i Sverige som utomlands. Kameror och kamerateknik används och kan användas i alla tidsskalor, dvs. före, under och efter en inträffad händelse och inom alla polisiära inriktningar, bl.a. brottsförebyggande, utredande och operativ verksamhet samt i underrättelseverksamheten. Polismyndigheten ser således en stor nytta av att använda kamerateknik inom hela myndighetens uppdrag och verksamhet.

Polismyndigheten har framfört att inspelat kameramaterial hittills varit helt avgörande i utredningar rörande bl.a. skottlossningar, sprängattacker, terrorbrott, sexualbrott, stölder, narkotikabrott, brott vid allmänna sammankomster och mycket mer. Kamerabevakning kan även bidra till att skapa en lägesbild inom territoriet. Med den snabba tekniska utvecklingen öppnar sig också nya möjligheter att använda sig av information i det brottsförebyggande arbetet.

Vad gäller kontrollverksamhet kan kameror med tillhörande videoanalys utgöra ett viktigt verktyg för att effektivisera arbetet mot gränsöverskridande brottslighet. Med sådan teknik går det bl.a. att minska antalet kontroller med bibehållen eller högre träffsäkerhet. Kameratekniken kan t.ex. användas till att upptäcka mönster eller larma när kända människosmugglare anländer, såväl vid inresa som vid vistelse och utresa. Kamerorna kan aldrig ersätta en gränskontroll men kan fungera som ett viktigt komplement. Utifrån detta synsätt har Polismyndigheten till utredningen beskrivit sitt behov av bevakning i gränsnära områden i ett något bredare perspektiv.

Sammantaget har Polismyndigheten beskrivit behovet av ett system av kameror på olika platser av strategiskt intresse inom territoriet, såväl fasta som rörliga, som tillsammans kan användas för att förebygga, förhindra och upptäcka brott och brottslig verksamhet. I detta system ska olika slags information kunna inhämtas, bearbetas, analyseras och lagras. När informationen bearbetats och gett svar på ställda frågor delges uppgifterna verksamheten. Informationen i ett sådant system skulle kunna användas för att besvara ett stort antal frågor i flera olika verksamhetsled. Informationen kan bl.a. ge svar på

– hur normalbilden på en viss plats ser ut och vad som avviker från

denna bild (upptäcka), – hur brottsliga aktörers rörelsemönster ser ut och vilka nya aktö-

rer som följer detta mönster (upptäcka/förhindra), – var polisiära insatser behöver sättas in i förebyggande syfte (före-

bygga), – var en brottsmisstänkt person rört sig i tiden före och efter ett

visst brott eller vilka som befunnit sig på en viss brottsplats (lagföra), – var en eftersökt person eller ett eftersökt fordon befinner sig (lag-

föra).

Informationen som ett sådant system skulle ge kan alltså användas som stöd för beslut på såväl operativ som strategisk nivå. Myndigheten ser olika behov kopplade till såväl insamling som lagring av information i förhållande till vad den i det enskilda fallet ska användas till. Kamerabevakning ses sammantaget som en central och nödvändig källa för inhämtning av information, vid sidan av andra källor såsom PNR-uppgifter, uppgifter som fås genom hemliga tvångsmedel, tips och annat.

Vad särskilt gäller polisverksamhet i gränsnära områden har det anförts att kameror med tillhörande videoanalys kan utgöra ett viktigt verktyg för att effektivisera arbetet mot gränsöverskridande brottslighet. Med sådan teknik, kombinerat med en rätt att utföra stickprovskontroller eller selektiva kontroller, kan man exempelvis genomföra kontroller i större utsträckning än i dag och med högre träffsäkerhet. Kamerasystem kan också användas för att upptäcka mönster eller larma när kända brottsliga aktörer anländer till landet eller rör sig i det gränsnära området.

En möjlighet till ökad användning av kameratekniken anses sammantaget kunna bidra till att effektivisera polisens arbete i betydande utsträckning och skulle möjliggöra kartläggning, åtgärder, utredning och lagföring på ett helt nytt sätt. Teknikutvecklingen går i dag väldigt snabbt och nya sätt att använda kamerateknik uppstår. Det är därför viktigt att det regelverk som styr användningen inte endast är tillämplig på användning av sådan teknik som redan är känd.

I dagsläget är Polismyndigheten i stort behov av underrättelsesamverkan och samarbete med myndigheter i andra länder såsom Danmark och Norge där kamerabevakning används i större utsträckning bl.a. vid gränsövergångar. Denna samverkan riskerar dock att bli relativt ensidig då Polismyndigheten till stor del saknar motsvarande rättsliga förutsättningar och tekniska förmåga för bevakningen vid gränsen och inne i landet. Svensk polis har således inte samma möjlighet att fånga upp och meddela grannländernas myndigheter vid exempelvis utresa av misstänkta fordon.

Platser där kamerabevakning måste kunna ske

När det gäller möjligheterna till kamerabevakning har Polismyndigheten fört fram behov av att inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten kunna bedriva kamerabevakning vid och i närheten av gränsövergångar och i andra gränsnära områden, t.ex. hamnar eller vägar som korsar gränsen. Det är inte ovanligt att de brottsliga nätverken använder sig av sistnämnda platser som i regel är mindre hårt bevakade för att resa in i landet eller föra in personer eller gods här.

Polismyndigheten har också starkt betonat att andra strategiskt viktiga platser, såsom exempelvis knutpunkter i vägnätet och större trafikleder, också behöver kamerabevakas och att information från sådan bevakning kan ge myndigheten avgörande information i arbetet mot den organiserade brottsligheten.

Platserna har beskrivits som kanaliserande terräng i betydelsen att de utgör områden eller platser som på grund av geografisk profil eller genom sin funktion och utformning tvingar aktörer till att passera där för att uppnå ett visst syfte. Även andra platser har pekats ut som strategiskt viktiga, exempelvis vissa rastplatser och pendlarparkeringar.

Vissa av ovan nämnda platser är av lika stort intresse över tid, t.ex. de större gränsövergångarna, medan andra platser kan vara intressanta att bevaka under en kortare period eller vid en viss bestämd tidpunkt. Myndigheten har framhållit att behovet av att bedriva kamerabevakning kan uppstå i princip var som helst längs med gränssträckningen och att det inte alltid är möjligt att på förhand förutse vilka platser som är av intresse. Vidare är det Polismyndighetens erfarenhet att kriminella aktörer är snabba med att anpassa sig varför nya platser av intresse kan uppstå med mycket kort varsel. För att möta de behov

som finns inom ramen för brottsbekämpningen måste möjligheterna till användning av kamerateknik vara flexibla och bevakning möjliggöras på fler platser än de som i dag träffas av 8 § andra stycket och 14 c och d §§ kamerabevakningslagen (2018:1200).

Polismyndigheten har uppgett att även om bevakningen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet är det inte alltid möjligt att på förhand säga att gränsnära områden eller andra strategiskt viktiga platser som sådana är särskilt brottsutsatta eller att det finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller egendom just på den platsen. Kamerabevakning på en eller flera sådana platser behövs dock för att förhindra och förebygga redan känd brottslig verksamhet eller för att upptäcka ny typ av brottslighet, modus (tillvägagångssätt) eller aktörer inblandade i den brottsliga verksamheten. Det kan också behövas för att utreda och lagföra brott.

Det handlar inte heller alltid om brottslighet eller brott som utförs på platsen eller platserna myndigheten önskar bevaka. Bevakningen kan i stället utgöra ett led i att bekämpa allvarlig brottslighet, som kan vara gränsöverskridande, som utförs på andra platser inne i landet.

Bevakningen förutsätts kunna bidra till att arbetet i bl.a. gränsområden kan bedrivas mer fokuserat, strukturerat och effektivt. Utifrån insamlat material skulle bättre analyser och situationsbilder kunna tas fram och ligga till grund för planering av insatser med rätt resurser och kompetens. Information från knutpunkter i nätverket skulle exempelvis kunna visa att ett visst misstänkt fordon är på väg mot en viss gränsövergång eller ge annan intressant information om brottsliga aktörers aktiviteter och rörelsemönster.

Ett praktiskt exempel på hur kamerabevakning kan användas vid en gränsövergång är följande. En person är efterlyst av svensk polis för brott som begåtts här och personen är kopplad till ett eller flera fordon. Personen bevakas i samarbete med ett eller flera grannländer. Personen hittas genom en träff i en ANPR-kamera i Danmark och svensk polis underrättas. Dansk polis kan se tid för utpassage till Sverige. Underrättelsen gör att polisen här kan förbereda en operativ åtgärd vid Öresundsbron. En motsvarande ANPR-kamera vid den svenska gränsövergången hade kunnat underlätta denna åtgärd ytterligare. Den hade också kunnat ge information att föra vidare till grannlandet.

Det finns exempel där underrättelser rörande misstänkt brottslighet från grannlandet kommit till svensk polis kännedom för sent och kontroll vid inresa därför inte gjorts. En kamera med ANPRteknik hade säkrat en sådan åtgärd och också minskat beroendet av information från utlandet. I dagsläget saknar svenska myndigheter i stort sett förutsättningar för att följa fordon efter inresa i den bemärkelsen att fortsatta rörelser i landet inte kamerabevakas.

Kamerabevakning kan i dag också ersätta resurskrävande spaningsarbete där syftet är att inhämta uppgifter om färdsätt, bekräfta någons identitet, få signalement osv. Polisen kan t.ex. genom PNR-uppgifter ha fått information om att personer kopplade till något brottsligt nätverk anländer till svensk gränsövergång med flyg vid en viss tid. Med stöd av kamerabevakning i ankomsthallen kan identitet fastställas och aktuellt signalement (såsom klädsel m.m.) noteras. Med stöd av ytterligare en kamera kring gränsövergången kan fortsatt transport iakttas och transportmedel och registreringsnummer fastställas. Den nya informationen kan användas i fortsatt kartläggning och bevakning av nätverket, liksom vid operativa åtgärder.

Polismyndigheten har framfört att de omständigheter som enligt 8 § andra stycket kamerabevakningslagen särskilt ska beaktas vid den intresseavvägning som enligt huvudregeln ska göras uppfattas så att de inte lämnar utrymme för kamerabevakning av t.ex. knutpunkter och större kommunikationsleder i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet. Det framstår enligt myndighetens uppfattning också som osäkert om andra områden i närheten av gränsen, utöver själva gränsövergången, utgör sådana områden som avses i 8 § andra stycket. Polismyndigheten menar att lagen behöver förtydligas eller ändras för att möta de framförda behoven. Polismyndigheten har också framfört att undantag från intresseavvägningen för fler platser, t.ex. hamnar, hade underlättat och effektiviserat genomförandet av myndighetens uppdrag. Vad myndigheten närmare anfört kring ändringsbehoven framgår av avsnitt 15.4.1.

Behovet av att kunna bearbeta och lagra insamlad information

Flera av de ovan framförda exemplen på användning av kamerabevakning bygger på förutsättningen att insamlad information får bevaras över tid samt bearbetas och analyseras. På samma sätt som uppgifter

från transportörer om passagerare behövs inom ramen för underrättelseverksamheten behövs den information som kan samlas in genom kamerateknik för att kunna förebygga och förhindra, men framför allt för att upptäcka, gränsöverskridande brottslig verksamhet. Det räcker i detta avseende inte att ta del av materialet från kamerabevakningen i realtid utan materialet måste bearbetas och lagras, ibland under en längre tid.

Exempel på bearbetning är sortering och klassificering. Ett annat exempel på bearbetning är analys av olika slag. Ett användningsområde där kameratekniken är av mycket stor betydelse är just underrättelseanalysen. Om information inhämtas under en längre tid på en viss plats och denna information får sparas kan den t.ex. användas till att hitta mönsterupprepningar inom viss brottslig verksamhet (mönsteranalys). Den tidsram som behövs skiftar beroende på vilken typ av brottslighet det rör sig om. Inom en typ av brottslig verksamhet kan mönster upprepas inom kortare tidsintervaller, några veckor eller någon eller några månader, medan mönstret för en annan typ går i cykler uppemot ett år. Genom bearbetning kan också normalbilder och avvikelser från denna tas fram och nya brottsfenomen upptäckas. Exempelvis skulle en sådan analys kunna upptäcka en avvikelse i form av en falsk registreringsskylt. Det filmade materialet kan vidare behandlas genom att slagningar görs mot olika register, t.ex. samlat underrättelsematerial, misstankeregister och SIS för en effektiv användning av uppgifterna (jämförelseanalys).

På samma sätt som transportörsuppgifterna kan informationen från kamerabevakningen också användas för att t.ex. kartlägga brottslig verksamhet. Informationen kan således vara avgörande för att upptäcka brottslig verksamhet men kan också därefter användas för en fortsatt kartläggning av denna verksamhet, förutsatt att den får lagras och analyseras. Informationen kan ge svar på exempelvis vilka personer som är aktiva i ett visst brottsnätverk (nätverks- eller länkanalys) eller visa aktiviteter inom ett sådant nätverk. Denna underrättelseanalys möjliggör förvarning i syfte att kunna sätta in förebyggande eller förhindrande insatser i rätt tid och på rätt plats. För vissa delar av arbetet, såsom mönsteranalysen, krävs omfattande insamling och bevarande av data även om denna data inte vid insamlingstidpunkten kan kopplas till kriminell verksamhet. För andra delar, såsom kartläggningen av vissa aktörer eller nätverk behöver endast data samlas som kan kopplas till känd brottslig verksamhet.

För att kunna genomföra analys av ovan nämnda slag behöver myndigheten kunna använda olika tekniker för automatiserad bildanalys, t.ex. ANPR, objektsigenkänning eller ansiktsigenkänning. Utan sådana tekniska hjälpmedel kan den omfattande analys som krävs inte genomföras. En rådande bild är att kamerabevakning med användning av tekniker för automatiserad bildanalys ökar integritetsintrånget. Användningen av sådan teknik kan dock i många fall vara avgörande för att kunna motivera insamling av större mängder information. Utan sådana verktyg blir nämligen nyttan av information minimal eftersom det krävs enorma resurser för att bearbeta informationen manuellt.

Automatiserad bildanalys utgör också en integritetsskyddande åtgärd i den bemärkelsen att allt material inte behöver gås igenom manuellt. Vidare är det så att ju mer information man kan få ut av insamlat material, desto mer träffsäkra åtgärder kan man vidta och därmed minskas risken för kontrollåtgärder och andra ingripanden riktas mot fel (oskyldiga) personer.

Följande exempel belyser hur insamlat material som sparats över tid kan användas. Polisen har kännedom om ett fordon som kan kopplas till ett känt brottsnätverk som misstänks föra in narkotika till Sverige. Mot bakgrund av brottsmisstankarna stoppas fordonet flera gånger vid gränsen men aldrig med någon narkotika i bilen. Underrättelseuppgifter leder till slutsatsen att fordonet sannolikt är följebil till narkotikatransporten. Genom en analys av insamlat kameramaterial bakåt i tiden skulle man kunna jämföra med tidigare kända resor som gjorts med fordonet och därvid upptäcka det fordon som sannolikt transporterar in narkotikan. Vid nästa resa kan därmed ett ingripande göras mot den misstänkta narkotikatransporten. Exemplet visar tydligt behovet att lagra och kunna bearbeta även information avseende trafik som vid insamlingstillfället inte kan kopplas till känd brottslig verksamhet. Genom kamerabevakning kombinerat med användning av olika slag av bildanalys kan även andra mönster, systematisk falskskyltning av bilar m.m. kartläggas och upptäckas. En analys av insamlat material kan också vara av stor vikt i arbetet med att ta fram sårbarhetsanalyser.

Ett syfte med lagringen av de insamlade uppgifterna över tid har angetts vara att kunna använda informationen, däribland insamlade personuppgifter, som ett verktyg i att skapa utgångspunkter för selektiva kontroller och för att upptäcka och ta fram nya sådana utgångspunkter. Det man avser här är främst profiler på individnivå som tar

sikte på kön och ålder, utreseland, inresesätt, val av fordon osv., men också profiler som pekar ut resmönster och tillvägagångssätt. Det kan exempelvis vara känt att vita skåpbilar registrerade i ett visst land och passerar någon viss gränsövergång i stor utsträckning är involverade i internationell organiserad stöldbrottslighet. Kunskap om sådana profiler kan föranleda åtgärd mot personer eller fordon som matchar profilen.

Polismyndigheten ser ett behov av att kunna bevara insamlad information i upp till ett års tid. De närmare framförda behoven av författningsändringar berörs i avsnitt 17.2.1.

Särskilt om kamerabevakning för kontroll av vistelserätt

Polismyndigheten har vidare fört fram att det finns ett behov av att kunna använda kamerabevakning som ett verktyg även i arbetet med att kontrollera utlänningars vistelserätt. Exempelvis kan det finnas platser i närheten av t.ex. flygplatser och hamnar som fungerar som pick-up platser för personer som kommit in i landet men saknar rätt att vistas här, exempelvis illegal arbetskraft. Kamerabevakning av sådana platser skulle kunna effektivisera kontrollverksamheten.

Vidare kan tekniska lösningar, exempelvis den ANPR-teknik som man ser nytta av i den brottsbekämpande verksamheten också fungera som ett signalsystem inom kontrollverksamheten. Genom användningen av sådan teknik kan bevakningar läggas in på kända fordon som bedriver mer eller mindre organiserad trafik med svart arbetskraft in till landet. Genom det tekniska stödet kan fordonet upptäckas vid gränsövergångar eller i gränsnära områden även om de avviker från det kända resmönstret och åtgärder vidtas på rätt plats vid rätt tillfälle.

Kamerabevakning med användning av teknik för ansiktsigenkänning är ett annat sätt som redan används i viss utsträckning i gränskontroller. Rörliga kameror med bildanalysverktyg kan vidare användas för att identifiera efterlysta personer i samband med inre utlänningskontroller.

Enligt Polismyndigheten är det inte tillräckligt tydligt att ändamål som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt omfattas av 8 § andra stycket 3 kamerabevakningslagen. Polismyndigheten menar att lagen behöver förtydligas i detta avseende, se närmare om vad som anförts i avsnitt 15.4.1.

Utökade möjligheter att göra ingripanden

Den brottsbekämpande verksamheten

Inom ramen för den mer operativa delen av den brottsbekämpande verksamheten tar behoven främst sikte på utökade möjligheter att göra ingripanden, främst i form av kroppsvisitation och husrannsakan, men också identitetskontroller. Ett behov som är särskilt framträdande är möjligheten att utföra systematiska kontroller eller slumpmässiga stickprovskontroller av personer och fordon i gränsnära områden.

Att kunna göra ingripanden mot personer, fordon och bagage utan skälig misstanke om brott anses utgöra en viktig del i arbetet med att förebygga, upptäcka, förhindra och försvåra olika kriminella aktörers verksamhet, däribland de internationella brottsnätverkens verksamhet. Sådana ingripanden anges vara av stor vikt särskilt i gränsnära områden, där ingripanden förutses kunna göras på ett mer resurseffektivt och träffsäkert sätt än i övriga landet. Polismyndigheten har som tidigare nämnts också fört fram behovet av att kunna vidta åtgärder på andra strategiskt viktiga platser, alltså på andra sådana platser som ovan beskrivits som kanaliserande terräng. Sådana möjligheter skulle ytterligare öka polisens möjligheter att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten.

Polismyndigheten har till utredningen framfört att behovet av att kunna kontrollera passagerarflöden vid såväl in- som utresa i syfte att eftersöka stöldgods är särskilt framträdande. Behovet grundar sig i den växande problematiken med internationella brottsnätverk som begår tillgreppsbrott i Sverige. Polismyndigheten har uttryckt ett stort behov av att kunna genomsöka utrymmen i lastbilar och personbilar även i fall där misstanken inte når upp till vad som krävs för en husrannsakan enligt rättegångsbalken, men då omständigheterna ändå gör att det finns en anledning att utföra en kontroll, dvs. genom s.k. selektiva kontroller. Med selektiva kontroller avses här kontroller där den person eller det fordon som kontrolleras har valts ut på grund av någon eller några särskilda omständigheter. Det har framförts att sådana åtgärder hade kunnat vara baserade på grundval av välgrundad underrättelseinformation avseende bl.a. brottsfenomen, fenomenbaserade profiler eller robust allmän information och polisiär erfarenhet.

Ett exempel är det fallet att underrättelseinformation visar att en viss avskild allmän väg ska användas för en illegal vapentransport en

viss dag. Ett annat att informationen visar att skåpbilar registrerade i ett visst land som passerar gränsen vid en viss plats i stor utsträckning används i gränsöverskridande brottslighet. Det kan också vara fråga om underrättelser från ett annat land som visar att ett visst transportslag eller en viss biluthyrningsfirma är av intresse i fråga om kontroller och åtgärder. Även bokningsinformation och passageraruppgifter kan indikera att vissa kategorier av resenärer eller resesällskap behöver kontrolleras. Polismyndigheten har i dessa situationer i dagsläget inte någon möjlighet att genomföra särskilda insatser riktade mot t.ex. en viss typ av transportmedel i syfte att kontrollera eller visitera förare och passagerare eller söka igenom fordon. I stället behöver en misstanke om ett konkret brott byggas för att detta ska få ske.

Ett behov av utökade möjligheter att kunna utföra identitetskontroller utan konkret misstanke om brott eller brottslighet har också framförts. Polismyndigheten har i den delen framhållit att en identitetskontroll är en väsentligt mindre ingripande åtgärd än exempelvis en kroppsvisitation, vilket skulle kunna vara en alternativ åtgärd för att uppnå samma syfte. En sådan kontroll, där slagning kan ske mot olika system, kan ge värdefull information som kan ge ytterligare underlag för ett beslut om det finns skäl för vidare åtgärder eller inte. Identitetskontroller har också ett stort värde för underrättelseverksamheten. I dag kan förare av fordon kontrolleras med stöd av bestämmelser i körkortslagen. Samma möjlighet finns inte beträffande passagerare i fordon och någon rätt att kontrollera fotgängare finns inte.

Regeringen gav i februari 2018 Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen i uppdrag att utifrån sina respektive befogenheter utveckla samverkan i syfte att öka förmågan att bekämpa tillgreppsbrott som begås av internationella brottsnätverk i Sverige. Som en del av det uppdraget har myndigheterna, utifrån gemensamma underrättelsebaserade lägesbilder och gemensamma utsättningar, förbättrat det operativa samarbetet. Respektive myndighet arbetar alltjämt utifrån sina respektive befogenheter vilket gör att samtliga eller i vart fall flera myndigheter ofta behöver vara på plats samtidigt för att nå framgång i insatserna. Myndigheterna har bl.a. i region Syd och i Stockholm genomfört s.k. TKP-insatser (TKP står för Tull Kust Polis) under hösten 2019 samt under 2020. Arbetsmetoden har visat sig vara ett effektivt verktyg i den brottsbekämpande verksamheten. Se mer om denna samverkan i avsnitt 12.2.

Erfarenheterna från denna samverkan visar att myndigheternas samlade befogenheter ofta behövs för att förebygga, förhindra och upptäcka organiserad gränsöverskridande brottslighet. Enligt Polismyndighetens mening skulle därför utökade befogenheter för polisen att vidta kontroller i gränsnära områden, utan krav på konkret brottsmisstanke, väsentligen öka rättsväsendets möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka organiserad gränsöverskridande brottslighet. Detta har uppgetts vara av stor vikt även med hänsyn till att behoven av att göra ingripanden även finns i sådana regioner som har lägre polisiär personaltäthet, eller saknar de möjligheter till myndighetssamverkan som finns i de större regionerna. Även i dessa regioner finns omfattande gränssträckning som ska täckas upp.

Slutligen har myndigheten framhållit att slumpmässiga stickprovskontroller kan ha stor betydelse även för underrättelseverksamheten på det sättet att information som framkommer vid kontrollerna antas kunna bidra till att exempelvis mer träffsäkra profiler kan tas fram och ännu okänd gränsöverskridande brottslighet kunna upptäckas och förhindras.

De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns har i viss mån tillfälligt minskat behovet av utökade befogenheter inom ramen för brottsbekämpningen, eftersom gränskontrollerna möjliggör vissa kontroller som annars inte får göras. De återinförda gränskontrollerna vid inre gräns anges ha i viss mån försvårat för gränsöverskridande brottslighet att fritt röra sig mellan marknader för stöld och avsättningsytor för stöldgods. Gällande viss brottslighet har kontrollerna utgjort ett närmast absolut hinder (exempelvis rattfylleribrott mellan Danmark och Sverige). De återinförda kontrollerna vid inre gräns upplevs i dag vidare ha en avskräckande effekt mot irreguljär migration och illegala gränsövergångar. Gränskontroller riktas dock i regel mot ingående trafik och påverkar därför inte möjligheten att upptäcka brott vid utresa. Det framhålls dock att Polismyndigheten oaktat de återinförda gränskontrollerna upplever ett behov av utökade polisiära befogenheter, både inom den brottsbekämpande verksamheten och i samband med kontroller av vistelserätten. När de återinförda gränskontrollerna vid inre gräns upphör förväntas behoven öka markant.

Kontroll av vistelserätt

Inre utlänningskontroller har som syfte att kontrollera en utlännings rätt till vistelse i landet och därigenom upprätthålla de regelverk som gäller för såväl tillfällig som mer varaktig vistelse i Sverige. I de fall en utlänning inte uppfyller villkoren kan denne avvisas. En del av dessa villkor är hänförliga till brottsbekämpning och därför har kontrollerna även en effekt för arbetet med t.ex. gränsöverskridande brottslighet och terrorism.

Ett behov som har framförts till utredningen, och även i tidigare sammanhang, är en effektivisering av de inre utlänningskontrollerna. Dessa kontroller anses inte utgöra ett effektivt verktyg så som regelverket i dag är utformat. Skälet till detta är att polisen saknar relevanta befogenheter i samband med kontrollerna samt att kontroller endast får göras om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller det annars finns särskild

anledning till kontroll.

Polismyndigheten har angett att utformningen av bestämmelsen om inre utlänningskontroll bedöms utgöra hinder för mer selektiva kontroller, eller stickprovskontroller som hade kunnat effektivisera kontrollerna.

Polismyndigheten ser behov av att ha befogenhet att kunna stoppa och kontrollera inte bara enstaka personer baserat på misstanke utan ett antal individer i t.ex. ett passagerarflöde i ankommande eller avgående trafik från andra Schengenländer där flighten bedömts vara en riskflight. Det kan också vara fråga om att stoppa och kontrollera en viss typ av fordon i ett trafikflöde, exempelvis när underrättelseinformation ger vid handen att en viss typ av fordon eller fordon tillhörande ett visst företag, är involverade i transport av illegal arbetskraft. Detta i syfte att i gränsnära områden få till effektivare kontroller av rätten till vistelse, vilket på ett effektivt sätt skulle kunna minska illegala vistelser i landet. Det skulle även kunna bidra till att förebygga, förhindra och begränsa gränsöverskridande brottslig verksamhet.

Polismyndigheten har ett behov av att i syfte att bekämpa olovlig vistelse ha tillgång till en lagreglering som stödjer stickprovskontroller i gränsnära områden. Kontrollrätten bör utformas utifrån väl definierade begränsningar i fråga om selektering och omfattning för att stickprovskontrollerna inte ska vara av en alltför ingripande karaktär. Effek-

tiviteten av stickprovskontrollerna skulle vara att Polismyndigheten skulle kunna upptäcka nya mönster och trender samt ge möjlighet att verifiera eller falsifiera antaganden som ligger till grund för inre utlänningskontroller som bygger på underrättelser och framarbetade profiler. Det skulle även som en biprodukt kunna bidra med underlag till brottsbekämpning.

De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns visar att effektiviteten påtagligt har höjts när selektiva kontroller och stickprovskontroller kunnat genomföras. Regeringen har vid flera omgångar förlängt beslutet om att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns efter en bedömning om att ett hot mot allmänna ordningen och inre säkerheten föreligger. Sådana återinförda gränskontroller utförs inte regelmässigt vid alla de platser där polisen har rätt till det utan andelen personer som kontrolleras och hur kontrollerna genomförs varierar, till skillnad från vad som gäller vid som de yttre gränskontrollerna. Polismyndigheten genomför en kontinuerlig riskanalys och bedömning av situationen vid de inre gränserna mot andra Schengenstater för att möta hoten mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Det är med stöd av en analys av situationen och flödet av personer över de inre gränserna som Polismyndigheten avgör vilka platser som ska omfattas. Därefter är det Polismyndighetens regioner som planerar när och hur kontrollerna ska genomföras. Ett tydligt resultat med hög träffprocent vid genomförande av kontrollerna har uppnåtts.

När de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns hävs ser Polismyndigheten ett behov av motsvarande möjligheter att arbeta selektivt samt att genomföra stickprovskontroller för att kontrollen över vilka personer som reser in i och befinner sig i landet ska kunna fortsätta att vara effektiv.

Polismyndigheten har också framfört ett behov av att vid sådana stickprovskontroller eller selektiva kontroller – liksom vid de inre utlänningskontroller som sker enligt nuvarande lagstiftning – ha befogenhet att genomföra husrannsakan i fordon, genomsöka bagage och kroppsvisitera personer för att eftersöka uppgifter och identitetshandlingar som är av relevans för kontrollen av vistelserätten. Det har också framförts ett behov av att det vid en inre utlänningskontroll ges möjlighet att omhänderta handlingar.

Nu nämnda behov är tidigare framförda till Återvändandeutredningen och utredda, se Återvändandeutredningens betänkande Klar-

lagd identitet (SOU 2017:93). Återvändandeutredningens förslag i dessa delar har dock ännu inte lett till några författningsändringar. Förslagen bereds för närvarande fortsatt i Regeringskansliet. Enligt Polismyndigheten kvarstår behoven i hela landet och det anges vara angeläget att ändringar kommer till stånd.

Polismyndigheten har framfört att utökade befogenheter av nu redovisat slag skulle medföra flera vinster. Förutom att effektivisera utlänningskontrollerna skulle det också bidra till att fler identitetsdokument framkommer och identiteter fastställs, vilket i sin tur skulle effektivisera polisens arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (avlägsnandebeslut). För att kunna verkställa ett avlägsnandebeslut måste man fastställa identiteten på utlänningen och få fram en identitetshandling (oftast passhandling). Polismyndigheten förutser också att nämnda befogenheter skulle kunna bidra till den brottsutredande verksamheten, t.ex. skulle hälerier och tillgreppsbrott, som kan vara vanligt förekommande i de gränsnära områdena, kunna uppdagas.

De tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns har såklart stor påverkan på behoven i fråga om kontroll av vistelserätten. Kontrollerna vid inre gräns upplevs som sagt ha en stor avskräckande effekt mot illegal migration och illegala gränsövergångar. Det har dock även i denna del anförts att behoven som framförts föreligger även i den situation som är i dag, dvs. där kontroll kan ske vid inre gräns. När de återinförda gränskontrollerna vid inre gräns upphör förväntas behoven öka markant.

Övriga framförda behov

Polismyndigheten har framhållit att en utökad tillgång till passageraruppgifter som Polismyndigheten får från flygtrafikföretag (PNRuppgifter) och andra transportföretag gällande ankommande och avgående flyg och transporter hade utgjort ett viktigt led i arbetet med att upptäcka kriminella mönster och förebygga brottslig verksamhet. Behovet av att få tillgång till PNR-uppgifter från färjetrafiken har särskilt lyfts fram, men behovet gäller även tåg- och busstrafiken. Även behovet av en utökad möjlighet att behandla sådana uppgifter över tid har förts fram.

Polismyndigheten har också framfört att det hade varit av stor nytta om regleringen i 25 § polislagen beträffande andra transportörer än flygtrafikföretag hade ändrats så att skyldigheten att lämna passageraruppgifter inte var beroende av en begäran från myndigheten. Vidare att det är en brist att lagstiftningen inte ställer krav på andra transportföretag än lufttrafikföretag i fråga om hur uppgifterna ska lämnas, alltså i vilket format.

Polismyndigheten har vidare framfört att det i fråga om kontrollen av utlänningars vistelserätt finns behov av att få möjlighet att kunna omhänderta och tömma digitala media – såsom exempelvis mobiltelefoner – i syfte att utreda identitet, medborgarskap och brott. Detta behov har framförts även i samband med tidigare lagstiftningsärenden och även i redovisningen av det tidigare regeringsuppdraget om användningen av poliskontroller i områden nära inre gräns.10 Återvändandeutredningen redogjorde för detta i sitt betänkande Klarlagd identitet (SOU 2017:93) men lämnade inte något förslag i den frågan. Polismyndigheten hade där anfört att en sådan befogenhet var särskilt viktig i fall då utlänningen saknar handlingar och vägrar medverka till en utredning. Det anfördes också att Säkerhetspolisen instämt i att det fanns ett sådant behov.11

I sitt remissvar över betänkandet framförde Polismyndigheten att frågan om hanteringen av digitala media var såväl angelägen som brådskande och att den bör utredas.12

Till utredningen har också nämnts att tömningar av digitala media såsom GPS-utrustning är av intresse för polisens underrättelseverksamhet. Sådana undersökningar hade t.ex. kunnat avslöja förprogrammerade rutter som används för in- och utförsel av illegala varor och stöldgods.

11.3.2. Tullverket

Behov rörande kamerabevakning

Underrättelseverksamhet består som framgått i att inhämta, bearbeta och analysera information om externa aktörer och fenomen i syfte att skapa underrättelser med framtidsperspektiv. En av de viktigaste

10 Polismyndigheten (2018) Redovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/01291/L4). 11SOU 2017:93 Klarlagd identitet – om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar s. 117. 12 Polismyndighetens remissvar 2018-03-26 över betänkandet Klarlagd identitet, SOU 2017:93, Ju2017/10042/EMA.

uppgifterna för underrättelseverksamheten inom Tullverket är att identifiera vilka kriterier som kan motivera att en viss person eller ett visst fordon tas ut för kontroll.

Genom att identifiera riskprofiler och kartlägga bl.a. resmönster, betalningssätt, ålder, vilka som reser i sällskap samt transport- och varuflöden ökar möjligheterna att kunna avslöja brott och att upptäcka nya smugglingsmetoder. Detta arbete görs inom underrättelseverksamheten bl.a. med hjälp av transportföretagens uppgifter som Tullverket har rätt att begära in enligt 4 kap. 6 § tullagen (2016:253) och 15 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). En avgörande del i detta arbete är att ha kunskap om vad som utgör normalbilden för aktuellt trafikflöde för att kunna identifiera riskprofiler och kriterier.

Ett annat viktigt verktyg i arbetet med selekteringen av vilka personer eller fordon som ska tas ut för kontroll är kameror. Som framgått ovan bedriver Tullverket kamerabevakning vid flera gränsområden och använder då kameror med ANPR-teknik. Inom Tullverket har det under den tid som utredningen arbetat pågått ett internt arbete med att undersöka utvecklingsmöjligheter med kamerabevakningen och att utvärdera behovet av bl.a. lagring av uppgifter.

Inom det interna arbetet har Tullverket identifierat behov av att kunna lagra uppgifter om samtliga fordon som passerar gränsen (registreringsnummer, nationalitet, tidpunkt och aktuell gränsövergång). Behovet finns inom alla verksamhetsgrenar – underrättelseverksamheten, kontrollverksamheten och utredningsverksamheten. Myndigheten bedömer att det finns behov av att kunna lagra uppgifterna i inledningsvis sex månader, men därefter i upp till fyra och ett halvt år med strikt behörighetsbegränsning (på motsvarande sätt som gäller för PNR-uppgifter). Detta hade kunnat underlätta Tullverkets arbete med framtagandet av riskprofiler och kriterier. En viktig del i arbetet med riskprofiler och kriterier för dessa är nämligen att kunna se och förstå hur normalbilden av trafik- och resandeflöden ser ut för att i detta också kunna upptäcka avvikelser. Omvänt behövs normalbilden för att se om en riskprofil och dess kriterier är tillräckligt unika eller för allmängiltiga. Möjligheter till mer omfattande lagring av uppgifter för analys skulle leda till att riskprofilerna blir skarpare och att urvalet för kontroll skulle kunna ske utifrån mer välgrundade och säkrare bedömningar.

Det finns också behov av att kunna lägga bevakning på vissa typer av objekt i kamerasystemet, exempelvis på bilmodell, färg på en bil och gärna även nationalitet på fordonet. Sådana bevakningar hade varit effektiva i situationer när det finns underrättelseuppslag om kommande smuggling i ett visst fordon men registreringsnumret är okänt. För minskad felmarginal finns också behov av att kamerasystemet ska kunna göra automatiska slagningar mot andra register såsom Transportstyrelsens vägtrafikregister (VTR) och Polismyndighetens Allmänna spaningsregister (ASP).

Tullverket har vidare bedömt att kamerautrustade drönare hade varit ett effektivt verktyg i myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Även detta gäller alla tre verksamhetsgrenar. Drönare hade exempelvis kunnat användas för underrättelsespaning på vissa platser där det är mycket svårt att spana med personal på plats på grund av vaksamheten och misstänksamheten hos personer som vistas där, eller för rekognosering av platser för tillslag. I flera av de fall där drönare hade kunnat användas skulle enligt myndighetens bedömning kamerabevakningslagen kunna bli tillämplig då det skulle kunna anses vara fråga om varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning.

I dagsläget ser Tullverket upplysningskravet i 15 § kamerabevakningslagen som ett hinder mot en effektiv användning av sådana drönare i den brottsbekämpande verksamheten. Kravet innebär att upplysning om kamerabevakning måste lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. I praktiken innebär kravet att skyltar måste sättas upp runt det område som ska filmas från drönaren. Jämfört med Polismyndigheten och Säkerhetspolisen omfattas inte Tullverket av undantaget på upplysningskravet som följer av 16 § första stycket 2 som gäller vid kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg (t.ex. drönare), om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott. Tullverket vill omfattas av undantaget från upplysningsskyldigheten på samma sätt som Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Tullverket menar dock att det även finns behov av att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde så att drönare kan användas i fler situationer än i brådskande fall rörande allvarlig brottslighet.

Behov av transportörsuppgifter

Tullverket har framfört att myndigheten, på samma sätt som Polismyndigheten, hade haft stor nytta av att den tidigare nämnda regleringen beträffande andra transportörer än flygtrafikföretag hade ändrats så att skyldigheten att lämna passageraruppgifter inte var beroende av en begäran från myndigheten. Kravet på begäran innebär en begränsning i verksamheten. Även Tullverket upplever det vidare som en stor brist att lagstiftningen inte ställer krav på andra transportföretag än lufttrafikföretag i fråga om hur uppgifterna ska lämnas, alltså i vilket format.

Många transportföretag registrerar passagerares födelsetid. Uppgift om födelsetid ingår inte i de uppgifter som Tullverket med stöd av aktuella regler kan begära att få in. Tillgång till uppgift om passagerares födelsetid skulle innebära en större säkerhet i bedömningar och urval för kontroll.

Tullverket behöver slutligen också kunna lagra de uppgifter som myndigheten tar emot under längre tiden än vad som är möjligt i dag för behov främst inom underrättelseverksamheten.

11.3.3. Kustbevakningen

Kustbevakningens kärnverksamhet ligger i stora delar utanför de centrala frågorna för denna utredning. Myndigheten har därmed inte heller i sina svar framhållit några särskilda behov på de områden som frågeunderlaget har rört. Kustbevakningen har dock framfört att det, i den mån Polismyndigheten eller Tullverket ges utökade befogenheter, är viktigt att överväga om motsvarande behov även finns gällande Kustbevakningen för att myndigheten ska kunna bedriva effektiv verksamhet till sjöss, självständigt eller som biträde till annan myndighet. Vidare att det är viktigt att Kustbevakningen vid biträde till framför allt Polismyndigheten har god tillgång till expertstöd och beslutsstöd från Polismyndigheten.

12. Lägesbild

12.1. Inledning

Gränskontroller och inre utlänningskontroller syftar i första hand till att upprätthålla de regelverk som gäller för såväl tillfällig som mer varaktig vistelse i Sverige. Kontrollerna har dock också en brottsförebyggande och brottsbekämpande funktion och utgör en viktig del i arbetet mot gränsöverskridande brottslighet och terrorism. Samma gäller för den kontrollverksamhet som bedrivs enligt tullregelverket vid Sveriges gränser. Det finns ingen definition av gränsöverskridande brottslighet i svensk rätt.

Enligt Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet är ett brott gränsöverskridande till sin natur om a) brottet begås i mer än en stat, b) om brottet begås i en stat, men en betydande del av förberedelserna, planeringen, ledningen eller kontrollen sker i en annan stat, c) om brottet begås i en stat men en organiserad brottslig sammanslutning som bedriver kriminell verksamhet i mer än en stat är delaktig, eller d) om brottet begås i en stat men har betydande följder i en annan stat (artikel 3.2).

I det följande avses med begreppet brottslighet som på olika sätt har koppling till fler länder än Sverige. Denna internationella brottslighet är i dag i stor utsträckning organiserad och de inblandade aktörerna agerar ofta i nätverk eller organisationer.

Den gränsöverskridande brottsligheten består inte endast av en typ av brottslighet utan omfattar exempelvis internationell organiserad tillgreppsbrottslighet, införsel av skjutvapen och sprängmedel, narkotikabrottslighet, människohandel, människosmuggling och penningtvätt. De som utför brottsligheten kommer in i landet via flyg, färja eller bil och brottsligheten begås av såväl svenska som utländska medborgare; även om vissa brott är sådana att de definitionsmässigt enbart kan begås av andra än svenska medborgare, exempelvis brott mot

inrese- och uppehållsbestämmelserna i utlänningslagen (2005:716). I många fall begås brottslighet av gränsöverskridande natur till följd av en ökad digitalisering endast i den digitala miljön genom penningtransaktioner över gränserna eller s.k. komplex cyberbrottslighet.

Den organiserade brottsligheten beskrivs av de brottsbekämpande myndigheterna som komplex och har liknats vid ett isberg. Genom att synlig brottslighet, såsom inbrott och andra stölder, bedrägerier, smuggling m.m. bekämpas kan enligt Polismyndigheten i många fall finansiering som möjliggör grövre brottslighet som vapenbrott, penningtvätt, människosmuggling eller terrorism försvåras eller förhindras.1

Polismyndigheten har framfört att den gränsöverskridande brottsligheten i dagsläget utgör ett stort problem som de brottsbekämpande myndigheterna upplever sig ha begränsade möjligheter att hantera. Något som anses vara av stor vikt i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten är kontrollen över vilka personer som vistas i landet. Frågan om irreguljär migration eller olovlig vistelse är alltså inte bara av betydelse för att upprätthålla de utlänningsrättsliga regelverken utan också en faktor i arbetet mot den organiserade gränsöverskridande brottsliga verksamheten i stort.

Att ta fram en lägesbild över gränsöverskridande brottslighet eller statistik över hur många som olovligen vistas i Sverige är dock inte en enkel uppgift. Gränsöverskridande brottslighet kan som sagt bestå av en rad olika typer av enskilda brott, t.ex. stöld eller vapenbrott. Statistik över sådan brottslighet är i regel inte uppdelad på ett sådant sätt att man kan utläsa i vilken omfattning brottsligheten haft en gränsöverskridande karaktär. För att klargöra detta krävs närmare studier av underlaget. Sådana undersökningar har inte rymts inom de tidsramar som utredningen haft att förhålla sig till. Vad gäller olovlig vistelse kan viss ledning hittas i statistik över antalet avslag på asylansökningar eller ansökningar om uppehållstillstånd jämfört med utfallet i verkställighetsärenden, men inte heller här blir bilden komplett eftersom det ligger i sakens natur att inte alla som uppehåller sig i landet olovligen anmält sin närvaro till myndigheterna.

Europol, som är Europeiska unionens byrå för brottsbekämpning, utarbetar bl.a. regelbundet rapporter som erbjuder analyser av brottslighet och terrorism inom EU. En sådan är EU:s hotbildsbedömning

1 Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen (2020) Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/00991/PO) s. 6 f.

avseende den grova organiserade brottsligheten (Socta) som identifierar och utvärderar framväxande hot och beskriver strukturen för organiserade kriminella grupper och hur de fungerar samt de viktigaste typerna av brottslighet som drabbar EU. I den senaste rapporten från 2017 identifieras åtta prioriterade brottsområden: cyberbrottslighet, narkotikabrottslighet, människosmuggling, organiserad tillgreppsbrottslighet, människohandel, penningtvätt, dokumentbedrägerier samt näthandel med olagliga varor och tjänster.

För att få en bild av situationen i Sverige i dag har utredningen tagit del av ett flertal rapporter och lägesbilder över den organiserade brottsligheten sammanställda av svenska myndigheter. Vi har också tagit del av svenska myndigheters statistik gällande ansökningar om asyl eller uppehållstillstånd, verkställighetsärenden, inre utlänningskontroller, beslag m.m. Underlaget redovisas nedan för att ge en bild av hur situationen ser ut i dag och vilken utveckling som kan förväntas framöver.

Det kan redan här påpekas att delar av den statistik som framställningen bygger på är i någon mån osäker. Statistiken bygger exempelvis i vissa delar på uppgifter som med tiden kan revideras utifrån nya kända omständigheter och i andra delar finns osäkerhet i siffrorna beroende på t.ex. brister i myndigheternas ärendehanteringssystem. Framställningen gör därför inte anspråk på att ge ett fullständigt och robust statistiskt underlag, utan ska läsas som en mer allmän lägesbeskrivning.

I de följande avsnitten görs nedslag avseende vissa särskilda brottstyper och andra frågor av intresse för utredningens frågeställningar. Inte heller i detta avseende är framställningen fullständig. Även andra frågor kan vara av intresse för myndigheternas arbete i gränsnära områden. Det som berörs nedan har dock framstått som områden av särskilt intresse.

12.2. Organiserad tillgreppsbrottslighet

Sedan en mängd- och seriebrottssatsning inleddes 2011 har Rikskriminalpolisens underrättelsesektion, numera Nationella operativa avdelningens underrättelseenhet, arbetat målinriktat mot organiserad tillgreppsbrottslighet. Polismyndigheten har under senare år följt utvecklingen av organiserad tillgreppsbrottslighet utförd av internatio-

nella brottsnätverk (IBN) noggrant och har konstaterat att de internationella brottsnätverkens påverkan på brottsutvecklingen i Sverige har ökat stadigt. Brottsligheten har fått en större geografisk utbredning och samtidigt blivit mer avancerad. Det har också skett en mer varaktig etablering i landet med ökade kopplingar till lokalt förankrade kriminella aktörer, och ökad utveckling av ”brottshubbar”2 omkring vilka mycket av den organiserade brottsligheten kretsar. Polismyndighetens analys av kriminella flöden vid vissa inre gränsövergångar har visat en anmärkningsvärt hög frekvens av kriminella individer och grupper kopplade till kriminella organisationer från utlandet. Dessutom beräknas omfattningen vara betydligt större än vad som visas genom analyserna, detta med hänvisning till att samtliga gränsövergångar inte har analyserats.3

Polismyndigheten har kunskap om att flera utländska organiserade nätverk är etablerade i Sverige och ägnar sig åt bl.a. organiserad gränsöverskridande tillgreppsbrottslighet. I landet finns enligt polisens kännedom bl.a. etablerade litauiska, polska, rumänska och rysktalande nätverk.

Nätverkens struktur kan förenklat delas upp i två grundstrukturer. Den ena verkar i form av ”celler”, i betydelsen stöldliga, kriminell gruppering eller grupp av utförare. Cellerna styrs från ursprungslandet och verkar med en specifik brottslighet i ett land under korta cykler och smugglar sedan vanligen hem stöldgodset. En cell kan byta stöldobjekt eller flyttas från ett land till ett annat mitt under pågående arbete beroende på order från ledaren eller beställaren i hemlandet. Så har skett exempelvis när polisiärt fokus har legat på ett visst stöldobjekt eller liknande.

Den andra strukturen verkar i form av s.k. ”utförare”, dvs. personer som används eller utnyttjas av nätverken för brottslig verksamhet. Utförarnas verksamhet möjliggörs av en redan etablerad kriminell organisation i Sverige, vanligtvis tillhörande den rysktalande organiserade brottsligheten.4 Nätverken har väl uppbyggda och relevanta kapaciteter att tillhandahålla utförarna genom s.k. ”ankarpersoner”. Utförarna begår tillgreppsbrott och andra brott med låg upptäckts-

2 Med brottshubbar avses geografiska platser eller områden som kontrolleras av organiserad brottslighet där kriminella aktörer tillhandahåller sådana kapaciteter som möjliggör eller underlättar för de internationella brottsnätverken att verka i Sverige. 3 Polismyndigheten (2018) Redovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/01291/L4), s. 3. 4 Polismyndigheten (2019) Internationella brottsnätverk inom organiserad tillgreppsbrottslighet Erfarenhetsberättelse 2016 – januari 2019 Öppen version s. 3 f.

risk och lågt straffvärde men i stor omfattning och med hög frekvens. Exempel på kapaciteter som tillhandahålls är postadresser, skenäktenskap, samordningsnummer, id-handlingar, målvaktsbilar, olika typer av tillstånd och visum samt avsättning för stöldgods.

Utförarna används även för brott mot, och utnyttjande av, välfärdssystemen, bl.a. utnyttjande av lönegarantier och svart arbetskraft. Det finns även indikationer på att vissa av nätverken utnyttjar personer som redan befinner sig illegalt i Sverige och som har ”gått under jorden”.5

De internationella brottsnätverken har vanligen sin bas i sina ursprungsländer och är verksamma i de västeuropeiska länderna. Enligt Polismyndigheten drabbar organiserad tillgreppsbrottslighet utförd av internationella brottsnätverk stora delar av Europa och utgör i Sverige och många andra länder en betydande andel av all anmäld tillgreppsbrottslighet. Polismyndigheten rapporterar att uppskattningsvis åtminstone 50 procent av bostadsinbrotten samt ungefär 90 procent av stölderna av bilar, bildelar, båtmotorer och jordbruksmaskiner i Sverige 2019 begicks av sådana nätverk. Med stöd av uppskattningar från Larmtjänst och försäkringsbranschen 2019 har Polismyndigheten redovisat att det förs ut stöldgods ur Sverige till ett värde av två miljarder kronor varje år. De olika grenarna av brottsligheten har liknande struktur i de drabbade länderna och aktörerna rör sig systematiskt mellan länderna för att undgå polisiär uppmärksamhet.6

De internationella brottsnätverkens tillvägagångssätt kan beskrivas genom att delas in i följande händelsekedja; gränspassage (inresa), boende, förflyttning inom landet, tillgrepp, förvaring av stöldgods, transport av och handel med stöldgods, gränspassage (utresa), brottsvinst.

In- och utresa sker vanligen med färjelinjerna till och från Baltikum och Polen samt med bil via Öresundsbron. Flyg används men inte lika frekvent. Det förekommer dock att mindre skrymmande gods förs ut ur landet med flyg eller med vanlig postgång.

Utförare med koppling till nätverk med ursprung utanför EU/ Schengen reser vanligen in i landet med färjelinjerna från Baltikum eller med buss eller med flyg via andra EU/Schengen-länder. Falska och manipulerade id-handlingar och registreringsskyltar används i stor utsträckning. Gärningsmännen bor på ”svarthotell”, hos personer kopplade till nätverken, på asylboenden eller i hyrda stugor m.m.

5 Polismyndigheten (2018) Redovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/01291/L4), s. 5. 6 Ibid. och Polismyndigheten (2019) Internationella brottsnätverk inom organiserad tillgreppsbrottslighet Erfarenhetsberättelse 2016 – januari 2019 Öppen version, s. 10 f.

Boendena används också för att förvara eller, vid stölder av större gods, bl.a. omidentifiera och nedmontera stöldgods. Nätverken vidtar även åtgärder för att förhindra att aktiva GPS-sändare avslöjar var godset finns. Det har t.ex. blivit allt vanligare att nätverken använder störsändare för att förhindra att stöldgods spåras.

När personerna rör sig inne i landet används vanligen hyrbilar, utlandsregistrerade bilar eller svenskregistrerade målvaktsbilar. De sistnämnda är ofta skrivna på samordningsnummer eller fiktiva identiteter och utgör ett viktigt brottsverktyg för nätverken.7

Merparten av stöldgodset förs på ett eller annat sätt till nätverkets hemland, där det säljs på den lagliga marknaden eller transporteras vidare österut. Ofta sker det med fordon över gränsövergångarna, framför allt via färja mot Baltikum och Polen eller över Öresundsbron. Brottsvinsterna omhändertas av huvudmännen i ursprungsländerna. En ökande andel tillfaller också de lokala hälerileden i Sverige, särskilt det stöldgods som härrör från systematiska butiksstölder.8

Internationell organiserad tillgreppsbrottslighet förekommer i hela landet, men vissa områden är särskilt drabbade. De geografiskt högt belastade områdena är transportlogiskt välplacerade i förhållandet till landets större genomfartsleder eller motorleder som också leder till och från större gränsövergångar.9

Nationella operativa avdelningen, Underrättelseenheten (Noa Und) bedömde 2019 att den organiserade tillgreppsbrottsligheten under de följande två åren (2020 och 2021) skulle komma att fortgå på samma nivå eller öka i omfattning. Detta bl.a. beroende på att efterfrågan på de varor som brottsområdet genererar skulle komma att kvarstå och sannolikt öka på vissa områden och eftersom stora brottsvinster, låg risk för upptäckt och lagföring samt låga straffvärden bedömdes vara viktiga incitament för de kriminella aktörerna att fortsätta med brottsligheten. Samma bedömning redovisades i en myndighetsgemensam rapport i februari 2020.10 Utvecklingen har också visat att nätverken i allt större utsträckning etablerar sig i landet samt får kopplingar till och utvecklar samverkan med lokalt förankrade kriminella

7 Polismyndigheten (2019) Internationella brottsnätverk inom organiserad tillgreppsbrottslighet Erfarenhetsberättelse 2016 – januari 2019 Öppen version s. 7. 8 Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen (2020) Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/00991/PO) s. 6. 9 Polismyndigheten (2019) Internationella brottsnätverk inom organiserad tillgreppsbrottslighet Erfarenhetsberättelse 2016 – januari 2019 Öppen version s. 9 f. 10 Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen (2020) Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/00991/PO) s. 6.

aktörer. Detta upplevs som problematiskt då det innebär minskade möjligheter att ”störa ut” de internationella brottsnätverken från Sverige genom att arbeta proaktivt i gränsnära områden.11

Förutom att enskilda individer drabbas hårt av den brottslighet som utförs av de internationella brottsnätverken påverkas även andra myndigheter och samhällsorgan av nätverkens närvaro i landet. Olika delar av samhällssystemet utnyttjas storskaligt i brottsliga syften. Beroende på vilka ursprungsländer som är aktuella påverkas samhället genom bl.a. brott mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, osund konkurrens och ökat antal asylansökningar.12

Brott mot välfärdssystemen har bedömts utgöra ett allvarligt problem även i ett bredare perspektiv. Omfattningen av sådan brottslighet har under flera år varit stor och är inte begränsad till att utföras av endast internationella stöldnätverk utan förekommer i samband med organiserad brottslighet i stort. Brottsligheten omfattar då brott mot assistansersättningen, utnyttjande av lönesubventioner för fiktivt arbete och lönegaranti, bedrägerier med studiemedel m.m. Inom ramen för detta används bl.a. felaktiga folkbokföringar, falska anställningsavtal och lönespecifikationer, falska läkarintyg och manipulerade årsredovisningar.

Även brottslighet med utnyttjande av identiteter har ökat. Uppläggen kan exempelvis gå ut på att en socialt utsatt EU-medborgare hämtas till Sverige för att etablera en identitet. Personen ges osanna anställningshandlingar och folkbokförs. Den utnyttjade personen skickas sedan ut ur landet igen, men identiteten byggs på fiktiva inkomstuppgifter m.m. och kan så småningom begära välfärdsförmåner. Förfarandena underlättas i många fall av digitaliseringens effekter, t.ex. enklare och snabbare tjänster utan personlig kontakt och e-legitimationer.13

Den internationella organiserade stöldbrottslighetens karaktär och nätverkens organisation och upplägg gör att polisen och andra brottsbekämpande myndigheter har svårt att bekämpa brottsligheten med traditionella metoder. Ingripanden mot enskilda individer har visat sig ha mycket liten påverkan på den brottsliga aktiviteten förutom om det varit fråga om personer högre upp i hierarkin, t.ex. s.k. ankar-

11 Polismyndigheten (2019) Internationella brottsnätverk inom organiserad tillgreppsbrottslighet Erfarenhetsberättelse 2016 – januari 2019 Öppen version s. 12 f. 12 A.a. s. 11. 13 Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 7 ff.

personer.14 Ibland kan det också vara svårt att se att enskilda brott i själva verket utgör en del av en mer omfattande organiserad brottslighet.

Internationella brottsnätverk har enligt Polismyndighetens erfarenheter visat sig känsliga för åtgärder som innebär ökad upptäcktsrisk och minskade vinstmarginaler. Därför bedöms brottsligheten kunna komma att förändras om relevanta åtgärder vidtas. Detta innebär att stor flexibilitet behövs även i arbetet från de brottsbekämpande myndigheternas sida.

Av Polismyndighetens nationella månadsuppföljning för perioden januari–december 2020 framgår att antalet anmälda brott under kategorin internationell brottslighet under perioden ökat med 14,6 procent jämfört med motsvarande period 2019, en siffra som motsvarade 2 900 ärenden. Antalsmässigt hade anmälda brott ökat mest i polisregion Stockholm, följt av region Syd och Öst. Samtidigt angavs utredningsandelen i kategorin har minskat något, liksom antalet ärenden som redovisats till åklagare. I kategorin internationell brottslighet i månadsuppföljningen ingår inbrott i bostad och stöld av båtmotor och stöld av bildelar, men också människohandel, människosmuggling och grov narkotikasmuggling.15

Myndighetsgemensamt arbete mot den organiserade internationella tillgreppsbrottsligheten

Regeringen gav i februari 2018 Polismyndigheten i uppdrag att öka förmågan att bekämpa organiserad tillgreppsbrottslighet som begås av internationella brottsnätverk. Regeringen gav också Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen (nedan uppdragsmyndigheterna) i uppdrag att utveckla sin samverkan på området. Enligt uppdraget skulle myndigheterna analysera hur de utifrån sina respektive befogenheter kan samordna eller gemensamt vidta åtgärder som försvårar för internationella brottsnätverk att verka i landet.

Uppdragsmyndigheterna samverkar sedan länge men vidtog under uppdragstiden ytterligare åtgärder för att fördjupa och bredda sin samverkan. Bland annat skedde gemensamma utsättningar där myndigheterna delade sina lägesbilder och myndigheterna sampatrullerade.

14 Polismyndigheten (2016) Mobil organiserad brottslighet, Erfarenhetsberättelse 2011–2015 Öppen version, s. 13. 15 Polismyndighetens nationella månadsuppföljningar för perioden januari–augusti 2020.

De genomförda åtgärderna och resultaten av dessa redovisades i en rapport – Slutredovisning av regeringsuppdrag – i februari 2020. Här återges endast delar av de åtgärder som är av särskilt intresse för utredningens uppdrag.

Inom ramen för regeringsuppdraget har Polismyndigheten och Tullverket stärkt sitt utbyte av underrättelseinformation. Delar av inhämtningen av information har samordnats och en utökad informationsdelning mellan myndigheterna har påbörjats och förväntas bidra till en gemensam lägesbild och förbättrade möjligheter till gemensam prioritering av operativa åtgärder.

Den gemensamma underrättelsebaserade lägesbilden och de gemensamma utsättningarna har skapat förbättrade förutsättningar för den operativa verksamheten. En ny arbetsmetodik benämnd TKP (Tull, Kust, Polis) har också prövats under hösten 2019 samt under 2020. Arbetsmetodiken har inneburit att två tulltjänstemän, två kustbevakningstjänstemän och två poliser bildat en operativ grupp som genomfört både in- och utresekontroller utifrån respektive myndighets befogenheter. Arbetsmetodiken har testats i södra Sverige och i Stockholm i form av projekt som pågått under en månad respektive gång. Insatser har då främst gjorts vid Öresundsbron och i hamnarna Ystad, Trelleborg, Helsingborg, Karlshamn, Karlskrona och Nynäshamn. Metoden har visat sig vara ett effektivt verktyg i den brottsbekämpande verksamheten. Av slutredovisningen av regeringsuppdraget framgår att samarbetet i södra Sverige bl.a. lett till beslag till ett värde av 1,7 miljoner kronor, men också till anhållan för stöld av fortskaffningsmedel, stöld av släpfordon och märkesförfalskning. Därutöver ledde det till anmälan om grovt häleri och misstänkt penningbrott. Det visade sig således vara en tydlig fördel att ha flera myndigheter på plats samtidigt eftersom de olika befogenheterna kunde skapa mervärde i hanteringen. I en tullkontroll vid inre gräns beslagtog Polismyndigheten t.ex. kontanta medel, något som Tullverket saknar befogenhet att göra. Även i Stockholm ledde arbetsmetoden till framgångsrika resultat. Bland annat kunde en stulen hjullastare med ett värde av 700 000 kronor tas i beslag och under projektperioden påträffades även två stulna personbilar med ett sammanlagt värde av ca 750 000 kronor i samband med lastning av ett fartyg på väg till Lettland. Som ett tydligt exempel på hur samverkan effektiviserat brottsbekämpningen anges i slutredovisningen en tullkontroll av en lastbil där det påträffades en stor mängd gods som misstänktes

vara stulet. Polismyndigheten inledde ett samtal med föraren som därefter greps. Tullverket använde alltså sina befogenheter för att öppna upp lastutrymmet och Polismyndigheten beslagtog stöldgodset. Kustbevakningen bedriver kontroller i sjösäkerhetssyfte av hur lasten är säkrad i olika lastbärare för sjötransport. Även vid dessa kontroller kan stöldgods upptäckas.16 I region Syd har TKP-samverkan fortsatt även i tiden efter rapporten med vad man upplevt som goda resultat.

En annan arbetsmetod som prövats är att en gränsskyddsgrupp från Tullverket har tjänstgjort sida vid sida med en grupp från gränspolisen i polisregion Syd. Metoden innebar att ett större antal tjänstemän från myndigheterna arbetade tillsammans på kontrollplatserna vilket stärkte effektiviteten och skapade bättre förutsättningar för samverkan. Uppdragsmyndigheterna har även inlett ett samarbete kring teknisk utrustning som kan användas bl.a. vid gränserna.

Uppdragsmyndigheterna har även i andra sammanhang genomfört myndighetsgemensamma operativa insatser med framgångsrika resultat. En utmaning för Polismyndigheten har dock varit att få kraft i det löpande arbetet och att stärka den operativa förmågan att arbeta systematiskt mot tillgreppsbrottslighet i linjeverksamheten, inte minst i gränsområdena. Andra mer prioriterade och resurskrävande händelser såsom sprängningar, skjutningar och grova våldsbrott har gjort det svårt att prioritera arbetet mot tillgreppsbrottslighet. Arbetet med att stärka den operativa kraften i linjeverksamheten pågår i olika former, bl.a. har gränspolisenheten i vissa regioner format särskilda grupper som arbetar mot internationella brottsnätverk, samverkan har utvecklats med hamnar och rederier och informationsöverföringen till personal i yttre tjänst har förstärkts. Uppdragsmyndigheterna deltar vidare i gränsöverskridande internationellt arbete och insatser. Ett exempel på samverkansform är EU:s multidisciplinära plattform mot kriminella hot (EMPACT), där uppdragsmyndigheterna samarbetar med andra medlemsstaters brottsbekämpande myndigheter och Europol på både strategisk och operativ nivå. Uppdragsmyndigheterna har bl.a. vid flera tillfällen genomfört den gemensamma EMPACT-insatsen Trident rörande organiserad tillgreppsbrottslig-

16 Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen (2020) Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2018/00991/PO), s. 19 ff.

het, men även smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet har föranlett gemensamma insatser.17

12.3. Skjutningar, vapen m.m.

Enligt en rapport från Brottsförebyggande rådet (Brå) ”Dödligt våld i den kriminella miljön 2005–2017”, Rapport 2020:4, har det dödliga våldet stadigt minskat i Sverige fram till för några år sedan när det blev en uppgång. Den huvudsakliga ökningen består av dödligt våld vid konflikter i den kriminella miljön och brottsligheten är därför i första hand ett storstadsfenomen. Sedan 2013 har det dödliga våldet ökat i en allt snabbare takt. I rapporten slår Brå fast att brottsligheten i stor utsträckning sker utomhus i offentliga miljöer och att användningen av skjutvapen, särskilt automatvapen, har blivit allt vanligare. I nära en fjärdedel (23 procent) av fallen under perioden 2013–2017 användes sådana vapen. Vanliga automatvapen som användes var olika typer av kulsprutepistoler och automatkarbiner av militärt ursprung.

Brås statistik över konstaterade fall av dödligt våld visar att antalet fall av dödligt våld ökat sedan 2013 och sedan 2015 ligger på en högre och jämnare nivå än tidigare. Mellan 2016 och 2019 har nivån legat på i genomsnitt 110 fall per år. Statistiken visar också att antalet fall där skjutvapen använts i stort sett har fördubblats (från 21 procent till 41 procent) sedan 2011.18 År 2019 användes alltså skjutvapen i 41 procent av de konstaterade fallen av dödligt våld.

Den uppgång som framgår av statistiken från Brå syns också i Polismyndighetens nationella månadsuppföljningar.19 Där framgår vidare att antalet bekräftade skjutningar20 under perioden januari–augusti 2020 hade ökat jämfört med samma period föregående år. Skjutningarna hade under perioden resulterat i att 27 personer avlidit och 75 personer blivit skadade. Detta var i nivå med siffrorna från motsvarande period 2019 då 26 personer avled till följd av skjutningar och 75 skadades. Endast i augusti månad 2020 inträffade 35 skjutningar, med

17 A.a. s. 24 ff. 18 Brå, Konstaterade fall av dödligt våld – En granskning av anmält dödligt våld 2019, s. 6. 19 Polismyndighetens nationella månadsuppföljningar för perioderna januari–december 2018, januari–december 2019 och januari–augusti 2020. 20 Med bekräftad skjutning avses i uppföljningarna att det avfyrats projektiler med krutladdat vapen och att det finns spår efter detta i form av kulor, hylsor eller skador på material eller personer som kommer av beskjutningen, alternativt att det finns fler än ett oberoende ögonvittne till skjutningen. Skjutningen måste också vara icke-legal och inte uppenbart oavsiktlig. Självmord med skjutvapen ingår inte i statistiken för bekräftade skjutningar.

5 avlidna och 10 skadade som följd. Även år 2019 hade antalet skjutningar ökat i förhållande till föregående år med 9 procent. Av den nationella månadsuppföljningen som avser perioden januari–december 2019 framgår att 306 skjutningar rapporterades in år 2018 jämfört med 334 skjutningar 2019. Mellan år 2017 och 2018 minskade dock antalet skjutningar.

Även antalet personer som häktats för grova eller synnerligen grova vapenbrott, liksom antalet anmälda sprängningsbrott ökade enligt Polismyndighetens uppföljningar under angiven period 2020 i förhållande till motsvarande period året innan. År 2019 hade däremot antalet personer häktade för motsvarande vapenbrott minskat i förhållande till 2018, medan antalet sprängningar även då ökat jämfört med föregående år.

Även i en av Tullverket gjord analys av beslagsstatistiken för åren 2017–2019 görs bedömningen att efterfrågan av skjutvapen varit hög samt att det finns indikationer på att efterfrågan i huvudsak uppstår i samband med att befintliga skjutvapen beslagtas.21 I synnerhet bedöms efterfrågan vara kopplad till aktörer inom den organiserade brottsligheten och då särskilt till de områden som av Polismyndigheten klassificerats som särskilt utsatta eller utsatta. Våldet med skjutvapen bedöms även i denna analys vara i hög grad kopplat till platser där det pågår mer eller mindre öppen handel med droger. De flöden som vapen smugglas i bedöms utgöras av resandeflödet i personbil, buss samt i det tunga flödet där skjutvapen göms i legala laster. Vid sidan av detta bedöms även post- och kurirflödet utgöra en risk då vapen där skickas i delar i syfte att reducera risk för upptäckt.

Antalet beslag av skjutvapen har enligt analysen varierat under perioden och nådde 2019 den högsta nivån. Av den totala mängden vapen dominerade pistoler samt revolvrar kraftigt och stod för ca 75 procent av den totala mängden beslag. Det kan också nämnas att ungefär 50 procent av beslagen och beslagtagen mängd vapen var ärenderelaterade beslag. Det kan vidare anmärkas att statistiken inte omfattar icke-skarpa vapen, t.ex. deaktiverade eller akustiska (stiftade) vapen och gasvapen. Sådana vapen kan vara av intresse för kriminella aktörer då de kan byggas om till skarpa vapen. Beslagsstatistiken ger därför inte en helt rättvisande bild av problematiken med skjutvapen.

21 Tullverket, Analys av Tullverkets beslagsstatistik 2017–2019, 2020-01-20, dnr UND22011.

Av Tullverkets nationella beslagsstatistik avseende skjutvapen och farliga föremål för 2020 framgår att antalet beslag av skjutvapen, ammunition och explosiva varor ökade 2020 i förhållande till 2019.22

12.4. Narkotikabrottslighet

Av en myndighetsgemensam lägesrapport från 2019 framgår följande.23 Handel med narkotika anses utgöra en central del av den organiserade brottsligheten där vinster från droghandel är en viktig inkomstkälla. Inkomsterna används för investering och finansiering av kriminella upplägg inom såväl narkotikahandel som andra brottsområden. Vapenhandel, våldsbrott och penningtvätt bedöms ofta vara knutet till narkotikahandel, eftersom dessa brottsområden är en förutsättning för att kunna upprätthålla en organiserad narkotikahandel över tid. Narkotikamarknaden bedöms ha en stark koppling till den ökade våldsanvändningen i form av skjutningar och sprängningar. Narkotikahandeln utgör också enligt Polismyndigheten en betydande del av den konstaterade kriminaliteten i de särskilt utsatta områdena i landet.24

Narkotikatillgången i Sverige bedöms under de senaste åren ha blivit allt större. Exempelvis rapporterar Tullverket att de enskilda narkotikabeslagen är större och Polismyndigheten redovisar att antalet beslag ökar. Kustbevakningen beskriver att smugglingen av narkotika fortgår obehindrat. Sverige är ett mottagarland för narkotika och merparten av den narkotika som konsumeras smugglas hit. För att tillgodose en kontinuerlig efterfrågan på narkotika krävs etablerade transportvägar för smuggling. Nätverk inom den organiserade brottsligheten bedöms stå för de mest omfattande volymerna av narkotika. Polismyndigheten beskriver att antalet kriminella grupperingar som handlar med narkotika ökar och att det blir allt vanligare att narkotikabrott förekommer som en del av ett större brottsupplägg. Smugglingen och avsättningen på den svenska narkotikamarknaden har under de sista åren förstärkts. Metoderna för smuggling och distri-

22 Beslagsstatistik, Tullverket www.tullverket.se/sv/omoss/beslagsstatistik.4.226de36015804b8cf353949.html. Hämtat 2021-08-10. 23 Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 19 ff. 24 Utsatta områden är områden som Polismyndigheten utifrån ett antal kriterier bedömer som utsatta beroende på graden av allvarlig brottslighet och områdets socioekonomiska situation. År 2019 bedömdes 60 områden som i olika grad utsatta, varav 22 bedömdes som särskilt utsatt.

bution av narkotika är ständigt föränderliga och narkotikahandeln styrs av vinstdrivande faktorer och av de kriminellas riskbedömningar av olika alternativa tillvägagångssätt. Handeln med narkotika karakteriseras av det geografiska omfånget eftersom tillverkning, odling och marknad samt missbruk ofta sker i skilda världsdelar. De internationella kopplingarna i narkotikahandeln är påtagliga.

En utmaning som särskilt lyfts fram av myndigheterna när det gäller myndigheternas möjligheter att övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige är den fria rörligheten för varor inom EU och den fria rörligheten för personer inom Schengenområdet. Dessa utnyttjas av kriminella nätverk vilket gör att de fysiska gränserna inte längre spelar så stor roll, förutom mot tredjeland.

Tullverkets analys av beslagsstatistik för åren 2017–2019 bekräftar bilden av en ökad efterfrågan av narkotiska preparat i Sverige.25 Med undantag för vissa enskilda preparat har efterfrågan ökat, med det har även antalet beslag som under den angivna perioden nått rekordnivåer. Den största ökningen av beslag har skett i post- och kurirflödet, men även införsel i resandeflödena med personbil, flyg, tåg och färja bidrar till de höga nivåerna. Beslagsstatistiken visar att beslagen i post- och kurirflödet grovt uttryckt utgör hälften av samtliga beslag i kategorin narkotika och dopningspreparat. Dessa är i huvudsak relaterade till ringa brott och brott av normalgraden och preparaten bedöms primärt vara avsedda för eget bruk. De grova beslagen görs i stället i huvudsak i lastbils- och personbilsflödet (via färja eller fasta förbindelser), men också i passagerarflödet i flyg-, färje- och tågtrafiken. I Tullverkets senaste lägesbild över den organiserade brottsligheten anges dock att det finns skäl att överväga i vilken utsträckning post- och kurirflödet även används vid e-handel som riktar sig till försäljare i grossistled. Eftersom det är omöjligt att avgöra om flera små sändningar är en del av en totalt sett större sändning med olika mottagare är det svårt att fastställa om det rör sig om organiserad smuggling.26

Arlanda och gränspassager i Skåne utmärker sig särskilt i beslagsstatistiken då en stor andel av beslagen är relaterade till ankomster och passager på dessa platser.

Under våren 2020 fick Polismyndigheten tillgång till delar av den krypterade kommunikationstjänsten Encrochat som i stor utsträck-

25 Tullverket, Analys av Tullverkets beslagsstatistik 2017–2019, 2020-01-20, dnr UND22011. 26 Tullverket, Lägesbild organiserad brottslighet 2020, 2020-10-06, dnr ANA 2020-75, s. 26.

ning användes för kommunikation av kriminella aktörer, framför allt i fråga om organisering av narkotikasmuggling. De kunskaper och erfarenheter som Polismyndigheten kunnat få genom det materialet har redovisats i rapporten Lärdomar av Encrochat – Analysprojekt Robinson.27

Av rapporten kan utläsas att materialet visar att de internationella aktörerna smugglar narkotika till Sverige främst via Skåne, där Öresundsbron bedöms som den mest frekvent förekommande gränspassagen. Trafikflödet över Öresundsbron är omfattande och att detta flöde används indikerar att de kriminella aktörerna drar nytta av såväl det höga tempot som volymen fordon i syfte att reducera risken för upptäckt. Frekvent smuggling sker också via gränsövergångarna i Helsingborg och Trelleborg, och i vissa fall via gränsövergångarna i Göteborg och Stockholm. Även denna rapport visar att narkotikan i regel smugglas med vägtransport, främst lastbil men även personbil, inte sällan fordon med specialtillverkade lönnfack eller igenom att narkotika dolts i legal last. Även post- och kurirflödet används, dock i mindre omfattning. Slutsatserna stämmer väl överens med Tullverkets beslagsanalys som redovisats ovan.

I rapporten redovisas att analysen av Encrochatmaterialet ger vid handen att narkotikasmugglingen till Sverige är mycket omfattande och att tidigare uppskattningar troligtvis inneburit en underskattning. En beräkning utifrån materialet leder till slutsatsen att det smugglas 100–150 ton narkotika till Sverige varje år. Detta kan enligt rapporten jämföras med bedömningar som Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) gjort som innebär att årskonsumtionen av narkotika i Sverige uppgår till ca 15 ton. Även om inte all insmugglad narkotika konsumeras i Sverige tyder uppskattningarna på att tidigare uppskattningar som gjorts alltså är i underkant.

12.5. Människohandel, människosmuggling m.m.

Människohandel

Människohandel är ytterligare ett brott av gränsöverskridande karaktär. Brottet regleras i 4 kap. brottsbalken. Där finns även brottet människoexploatering som träffar den som exploaterar en person i arbete

27 Polismyndigheten, Lärdomar av Encrochat – Analysprojekt Robinson, Nationella operativa avdelning, Underrättelseenheten, 2021-05-10.

eller tiggeri. När man talar om människohandel kan det vara fråga om människohandel för sexuella ändamål eller för tiggeri. Det kan också vara fråga om människohandel för tvångsarbete. Sedan 1999 har alla kända offer för människohandel för sexuella ändamål, koppleri och grovt koppleri i Sverige varit flickor och kvinnor i åldrarna 13–45 år. Enligt det Europeiska institutet för jämställdhet, EIGE, är människohandel för sexuella ändamål den vanligaste formen av människohandel inom EU och ska ses som en form av könsbaserat våld som mestadels drabbar kvinnor och flickor. I de relativt få fall där män eller pojkar fallit offer för människohandel i Sverige handlar det om utnyttjande för andra ändamål än sexuella, t.ex. tiggeri- och stöldverksamhet samt tvångsarbete.28

Människohandelsbrottet innefattar ofta situationer där flera personer samverkar, mestadels i olika länder men också inom ett land, för att med hjälp av otillbörliga påtryckningar rekrytera och sedan förmå ett offer att resa från ett ställe till ett annat och där utnyttjas för olika ändamål. Handel med människor är ett globalt växande problem som kräver strategier för att prioritera internationellt samarbete men även omfattande förebyggande och straffrättsliga nationella åtgärder. Det operativa arbetet mot människohandel bedrivs i dag i huvudsak på regional nivå och människohandel ingår i en av den polisoperativa inriktningens fyra huvuddelar, den som berör aktörer inom internationell organiserad brottslighet.

Polismyndigheten tar varje år fram en lägesrapport som ger en bild av hur människohandelns omfattning och utbredning i Sverige ser ut och har förändrats sedan föregående år. Under både 2017 respektive 2018 anmäldes 214 brott om människohandel. Antalet anmälda brott om koppleri eller grovt koppleri ökade däremot från 2017 till 2018, men den största ökningen gällde brottet köp av sexuell tjänst. Under 2018 anmäldes 848 brott om köp av sexuell tjänst jämfört med 560 brott under 2017. Antalet lagförda brott om människohandel, koppleri och köp av sexuell tjänst ökade jämfört med tidigare. Totalt 15 brott om människohandel lagfördes under 2018, vilket är mer än något annat år sedan människohandelsparagrafen infördes i brottsbalken 2002. Majoriteten av de lagförda brotten rörde människohandel för tiggeri och hade utretts i polisregion Syd. Under 2018 lag-

28 Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 21, Polismyndigheten Rapport för 2019, Nationella operativa avdelningen, s. 7 och 21.

fördes dessutom mer än dubbelt så många brott om koppleri jämfört med 2017.29

Under 2019 uppgick det totala antalet anmälda brott avseende alla former av människohandel till 276, vilket är en ökning med 29 procent jämfört med 2018. Under samma jämförelseperiod minskade antalet anmälda brott om koppleri, grovt koppleri och köp av sexuell tjänst med 13 procent, från 1 030 anmälda brott under 2018 till 897 anmälda brott 2019.30 Under både 2018 och 2019 kom de flesta offer för koppleri och människohandel för sexuella ändamål från Rumänien och Nigeria. När det gällde människohandel för tiggeri kom offren huvudsakligen från Bulgarien.

Av rapporten för 2019 framgår att människohandlare i regel använder flyg, bil, buss eller färja för att transportera offren till Sverige. Av rapporten framgår att några människohandelsoffer berättade för polisen att de utnyttjats i prostitution av hallickar och människohandlare i flera andra EU-länder innan de fördes till Sverige. Detta förfarande är vanligt bland de kriminella nätverk som bedriver människohandel inom EU och görs för att kunna erbjuda sexköpande män omväxling och nya kvinnor samt för att förövarna ska kunna maximera sina vinster. Omplaceringen av offren gör det svårt för dem att etablera närmare kontakter med individer eller organisationer lokalt som skulle kunna erbjuda dem hjälp och stöd för att ta sig ur prostitutionen. Därmed minskas också risken för att information om offren och den brottsliga verksamheten når fram till polisen och att de kriminella organisationerna kan avslöjas.31

Vad gäller människohandel för tvångsarbete framgår att den information som polisen får visar att utländska arbetstagare utlovats arbete inom olika näringsverksamheter som exempelvis byggbranschen, restaurangbranschen eller städbranschen. I samband med resan till Sverige, eller strax efter ankomsten hit, fick de dock besked om att arbetsförhållandena hade ändrats. Arbetstagarna försattes därmed i en situation där de tvingades acceptera avsevärt försämrade arbetsvillkor alternativt att tigga, begå brott eller helt förlora möjligheten till arbete och inkomst och i stället bli hemsända. Det handlade dock inte bara om dåliga villkor och låga löner. I en del fall uppgav de ut-

29 Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 20, Polismyndigheten Rapport 2018, Nationella operativa avdelningen, s. 5. 30 Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 21, Polismyndigheten Rapport för 2019, Nationella operativa avdelningen, s. 5. 31 A.a. s. 24 f.

ländska arbetarna att de hade tvingats betala för att arbetsgivaren skulle erbjuda dem arbete i Sverige. Uppgifterna visar således att det förekommer handel med arbetserbjudanden eller arbetstillstånd. Betalningen för dessa arbetserbjudanden eller arbetstillstånd kan göras på olika sätt. En del arbetstagare betalar en kontant summa till arbetsgivaren innan avresan. Andra får betala arbetsgivaren den summa som motsvarar arbetsgivaravgiften från deras egen lön. Förutom skador för individen är, enligt Europol, den dumpning av löner som följer med människohandel för tvångsarbete ett hot mot den legala arbetsmarknaden i destinationsländerna.32 Ett viktigt verktyg i arbetet med att bekämpa denna typ av människohandel är de arbetsplatsinspektioner med inre utlänningskontroller som polisen har rätt att genomföra.

FN-organet för narkotikakontroll och förebyggande av brott, UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime), konstaterade i en global rapport publicerad 2018 att antalet rapporterade fall av människohandel och antalet dömda människohandlare ökade över hela världen. Orsaken anges vara en ökad förmåga att identifiera offer för människohandel eller en faktisk ökning av antalet individer som faller offer för människohandel.33

I sin fjärde årliga rapport för 2019 konstaterar the European Migrant Smuggling Centre (EMSC) att aktiviteter rörande människosmuggling och människohandel minskat något under första delen av 2020 med anledning av coronapandemin, men att de brottsliga aktörerna anpassar sina modus operandi och att de brottsliga aktiviteterna fortsätter. Vidare förutses aktiviteterna åter öka i samband med lättade reserestriktioner. EMSC konstaterar också att pandemins ekonomiska effekter, särskilt i utvecklingsländer, på sikt kan utlösa en ny våg av irreguljär migration mot EU.

Människosmuggling

Människosmuggling är ett brott enligt 20 kap. 8 § utlänningslagen och består i att någon uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in eller passera genom Sverige, en annan EU-stat eller Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein. I 20 kap. 9 § samma lag krimina-

32 A.a. s. 34 f. 33 UNODC:s rapport Global Report on Trafficking in Persons 2018. www.unodc.org/documents/data-andanalysis/glotip/2018/GLOTiP_2018_BOOK_web_small.pdf.. Hämtat 2021-10-28.

liseras även organiserande av människosmuggling, ett brott som träffar den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

Medan antalet olagliga gränspassager över EU:s yttre gräns under senare år har minskat har antalet upptäckta fall av olovlig vistelse inom EU fortsatt att vara högt. Under 2019 var antalet upptäckta fall över 400 000, främst i länder i Central- och Västeuropa.34 Det kan här vara fråga om personer som rest in i området lagligt men stannat längre än de haft lov till, eller om personer som rest in i landet med falska handlingar, alternativt smugglats in till landet.

Många tredjelandsmedborgare som på ett eller annat sätt tar sig över EU:s yttre gräns fortsätter därefter sin resa genom irreguljära sekundära förflyttningar inom EU och Schengen. Frontex, Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, rapporterar att Sverige är ett av destinationsländerna för dessa sekundära rörelser, men också att Sverige är ett transitland i flödet av irreguljär migration. Detta innebär att det vid de inre gränserna, där det som huvudregel inte ska ske någon gränskontroll, kan förekomma ett flöde av personer som antingen tagit sig in över EU:s yttre gräns olovligen eller som inte längre har rätt att uppehålla sig inom unionen. Den information polisen har visar också ett högt flöde av irreguljära migrationsströmmar främst i region syd.

Antalet anmälda människosmugglingsbrott (20 kap. 8 § utlänningslagen) var under 2017 totalt 123 till antalet, 2018 var siffran 131 och 2019 var antalet anmälda brott 163 och motsvarande siffra för 2020 var 135. Antalet anmälda fall av organiserande av människosmuggling var motsvarande år 43, 36, 13 respektive 11.35

12.6. Terrorism

Flera myndigheter rapporterar om kopplingar mellan organiserad brottslighet som bedrivs i Sverige och aktörer inom våldsbejakande extremism. Det finns uppgifter som talar för att vissa av de aktörer

34 Frontex, European Border and Coast Guard Agency, Risk Analysis for 2020, s. 30 https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Risk_Analysis/Annual_Risk_ Analysis_2020.pdf. Hämtat 2021-10-28. 35 Brå:s statistik över anmälda brott, sökning gjord i statistikdatabasen 2021-10-17 https://bra.se/statistik/kriminalstatistik/anmalda-brott.html.

som myndighetsgemensamma satsningar arbetar mot, också finansierar terrorism i utlandet.36 Även rekrytering för strid i Syrien och Irak har förekommit. Kopplingarna mellan organiserade brottsliga nätverk som är aktiva i Sverige och extremistisk aktivitet i utlandet medför enligt Polismyndigheten en hotbild i form av bl.a. en risk för terrorattentat även här.

I Europols rapport ”European Union, Terrorism Situation and Trend report 2020 (Te-Sat)” konstateras att det under 2019 rapporterades in sammanlagt 119 fullbordade, misslyckade eller förhindrade terroristattacker inom Europeiska unionens område. Attackerna ledde till att tio människor miste livet och flera skadades. Rapporten tar sikte på alla våldsamma händelser som enligt medlemsstaternas nationella lagstiftning definieras som terrorism och redovisar händelser kopplade till olika typer av extrema grupperingar, såsom exempelvis jihadistiska och vänster- eller högerextremistiska sådana. Även om rapporten tyder på att antalet rapporterade incidenter har minskat sedan 2017 visar siffrorna att hotet från dessa grupperingar är verkligt och måste tas på allvar. Rapporten redogör inte för i vilken utsträckning de rapporterade händelserna har haft gränsöverskridande karaktär och visar att Sverige under 2019 inte rapporterat in några terroristattacker.

12.7. Resultatet och behovet av den återinförda kontrollen vid inre gräns

Sverige har haft tillfälligt återinförda gränskontroller sedan 2015. Enligt regeringens senaste beslut i frågan ska denna ordning fortsätta till den 11 november 2021. Vad gäller platserna för de återinförda kontrollerna är det Polismyndigheten som beslutar var och i vilken omfattning dessa ska ske. Det är också Polismyndighetens ansvar att se till att kontrollerna motsvarar vad som behövs för att möta hotet mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten.

Platserna för de återinförda kontrollerna har i huvudsak varit desamma över tid. Det är för närvarande följande platser som är aktuella:

36 Se bl.a. Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 23.

  • Region Väst: Göteborgs hamnar, Halmstad hamn och Landvetter flygplats.
  • Region Syd: Öresundsbron, Hyllie tågstation, Svågertorp station,

Helsingborgs hamn, Malmö hamn, Trelleborgs hamn, Ystad hamn, Karlshamn hamn, Karlskrona hamn och Malmö Airport.

  • Region Mitt: Västerås flygplats.
  • Region Öst: Skavsta flygplats.
  • Region Stockholm: Arlanda flygplats, Bromma flygplats och hamnarna i Stockholms län.

I samband med regeringens beslut om återinförd gränskontroll gör Polismyndigheten en ny riskbedömning som ligger till grund för beslutet om vilka platser som är aktuella för kontrollverksamhet. Ett underlag för riskbedömningen som upprättats i november 2019 visar att det vid de återinförda inre gränskontrollerna under perioden 1 maj–20 oktober 2019 rapporterades in åtgärder i mycket högre utsträckning än vid de yttre gränskontrollerna. Sammanlagt rapporterades under ovan nämnda period 3 717 åtgärder vid den inre gränsen jämfört med drygt 900 åtgärder vid den yttre. Med åtgärder avses bl.a. beslut om nekad inresa, asylansökningar, träffar i SIS (Schengens informationssystem) samt olika slag av brott, bl.a. dokumentmissbruk, narkotikabrott och människosmuggling. Alla åtgärder räknas i den statistik som bedömningen grundar sig på. En händelse, t.ex. en nekad inresa, kan i teorin generera flera olika åtgärder – beslut om nekad inresa och avvisning, beslut om förvar m.m. En person kan alltså generera flera åtgärder vid en gränspassage. Samtliga åtgärder i statistiken är alltså inte av sådant slag att den förhindrat, förebyggt eller upptäckt ett brott eller förhindrat en olovlig vistelse. En träff i SIS kan signalera flera olika förhållanden. En träff kan t.ex. innebära att personen är en tredjelandsmedborgare som ska vägras inresa i Schengenområdet eller att personen är internationellt efterlyst. En sådan träff genererar en fördjupad kontroll och eventuellt beslut om nekad inresa och avvisning. En träff kan i andra fall signalera att personen är eftersökt i ett administrativt eller rättsligt ärende varvid åtgärden som efterfrågas är att ta personens kontaktuppgifter och meddela landet som utfärdat SIS-notisen om inresan. Den största delen av åtgärderna, 3 103 eller drygt 80 procent, avsåg dock nekad inresa. Totalt 254 åt-

gärder avsåg träff i SIS, 49 åtgärder avsåg missbruk av dokument, 46 åtgärder avsåg förvar och sammanlagt 51 åtgärder avsåg olika slag av gränsöverskridande brott eller försök till sådana brott. 109 åtgärder avsåg ansökan om asyl vid gräns och 93 åtgärder avsåg fördjupad inresekontroll. 90 procent av åtgärderna rapporterades in av Region Syd, vilket även hade varit fallet den föregående perioden. Det ska dock påpekas att det är svårt att dra några klara slutsatser av resultatet i geografiskt avseende då det framgår av underlaget att det på flera platser på grund av resursbrist inte genomförts så många kontroller som på andra platser. Det framgår också av underlaget att det vid vissa platser kan ske tillfälliga ökningar i antalet åtgärder i samband med nya trender i passagerarflödet. I vissa perioder kan exempelvis ett större antal personer från ett visst land försöka resa in via en viss gränsövergång. Myndighetens allmänna bedömning var dock att flödena av irreguljär migration och personer med koppling till internationella brottsnätverk var höga på en del av de platser där gränskontroll var återinförd. Även förekomsten av människosmuggling på vissa av platserna motiverade fortsatta kontroller.

Under perioden november 2019–april 2020 hade 2 573 åtgärder rapporterats. Även här avsåg den större delen åtgärder, 1 942 eller 75 procent, nekad inresa, 325 åtgärder avsåg träff i SIS, 59 åtgärder avsåg missbruk av dokument, 56 åtgärder avsåg förvar och sammanlagt 25 åtgärder avsåg olika slag av gränsöverskridande brott. 54 åtgärder avsåg ansökan av asyl vid gräns och 60 åtgärder fördjupad inresekontroll. Även denna period rapporterades drygt 90 procent av åtgärderna in av Region Syd. Skälen till nekad inresa var i huvudsak att fullständiga resehandlingar saknades eller att personen har haft oklart syfte med inresan.

Vad gäller denna sistnämnda period är siffrorna påverkade av det läge som orsakats av spridningen av sjukdomen covid-19 i världen. För att förhindra spridningen av det virus som orsakar sjukdomen fattade regeringen i mars 2020 beslut om att tillfälligt stoppa icke nödvändiga resor till Sverige över yttre gräns37. Även andra Schengenländer stängde sina gränser vilket reducerade passagerarflödena med omkring 80–90 procent. Med anledning av detta minskade antalet händelser vid yttre gräns avsevärt och resurserna vid den inre gränsen kunde utökas. Även där minskade dock som sagt passagerarflödet vilket antas vara den huvudsakliga orsaken till ett minskat antal åt-

37 Förordning (2020:127) om tillfälligt inreseförbud i Sverige.

gärder, trots ökad kapacitet att utföra kontroller. Man ser dock inom Polismyndigheten nya risker när trafiken så småningom återupptas, exempelvis kommer en del fysiska kontroller sannolikt ersättas med elektronisk distanskontroll vilket kan leda till brister i kontrollen. Statistiken visar också att antalet händelser ökade drastiskt under sommarmånaderna (juli–september) 2020 och då även översteg antalet händelser under motsvarande period 2019. Både nekade inresor men också brukande av falska handlingar samt missbrukade äkta handlingar ökade kraftigt under perioden vilket avspeglades i antalet åtgärder.

I den bedömning som tar sin utgångspunkt i den efterföljande perioden, dvs. maj till och med september 2020, anges att statistiken alltjämt är påverkad av den rådande pandemin. Det framförs också att den ökade kapaciteten att utföra kontroller vid den inre gränsen medfört att kontroller kunnat genomföras på fler ankomster än annars vilket gjort att antalet rapporterade händelser ökat. Sammantaget med föregående period, dvs. under november 2019–september 2020 genomfördes totalt över 2 700 kontroller vid den återinförda inre gränskontrollen och dessa resulterade i över 4 700 åtgärder.

Bedömningen för perioden maj till och med september 2020 är inte utformad på samma sätt som de föregående perioderna och tar inte avstamp i någon detaljerad redovisning av statistiken. Följande framgår dock av den samlade bedömningen. Under den aktuella perioden konstateras ett högt flöde av personer kopplade till internationella brottsnätverk, främst vid vissa sjögränser, på andra platser konstateras höga flöden av människosmuggling och underrättelseinformation indikerar även flöden relaterade till människohandel. De irreguljära rörelserna in över Schengenområdets yttre gränser fortsätter alltjämt, främst till Grekland, Italien och Spanien, och så gör även de sekundära rörelserna inom området. Dessa sekundära rörelser har bl.a. Sverige som destinationsland, men Sverige anges också utgöra ett transitland i flödet av irreguljär migration. Sammantaget görs bedömningen att utfallet av genomförda kontroller visar att ett stort antal okända personer, irreguljära migranter, människosmugglare och personer i särskilt utsatta grupper, men även återvändande utländska stridande från krigsdrabbade områden, har goda möjligheter att ta sig till Sverige utan att riskera att upptäckas. Detta har bedömts i förlängningen kunna innebära ett hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten i landet.

12.8. Antalet asylsökande, av- och utvisningsbeslut samt verkställighet

Att göra en exakt beräkning av hur många personer som uppehåller i Sverige i strid med utlänningslagstiftningen låter sig knappt göras eftersom en sådan beräkning förutsätter att det är känt hur många personer som kommer in i landet utan att ge sig till känna för myndigheterna. Uppgifter som kan ge en bild av hur läget ser ut är dock statistik på hur många som ansöker om uppehållstillstånd, hur många som får avslag på sådana ansökningar och hur många som är efterlysta i verkställighetsärenden gällande avvisning eller utvisning.

Konflikten och krisen i Syrien och på annat håll i regionen ledde år 2015 till att flyktingar och migranter började kom till Europeiska unionen i stor omfattning, vilket i sin tur ledde till att en del allvarliga brister vid EU:s yttre gränser blev uppenbara. Det visade sig även att en del medlemsstater systematiskt började släppa igenom människor i strid med Schengen- och Dublinreglerna. Detta var den huvudsakliga anledningen till att flera länder inom Schengenområdet återinförde sina inre gränskontroller. Ur ett globalt perspektiv kan man se att antalet människor som tvingats på flykt stadigt ökat de senaste tio åren till följd av krig och andra katastrofer.38

Av statistik redovisad på Migrationsverkets hemsida framgår följande.39 Under året 2015 inkom närmare 163 000 ansökningar om asyl till skillnad från dryga 81 000 året innan. 2016 var siffran nere på knappt 29 000 ansökningar. Därefter har antalet ansökningar legat på mellan 21 000 och 26 000 ansökningar (2017: 25 666, 2018: 21 502, 2019: 21 958). Under år 2020 har antalet asylsökanden sjunkit markant; inkomna ansökningar fram till november uppgick till strax över 11 000. Den troliga förklaringen till detta är det tidigare nämnda utbrottet av sjukdomen covid-19 som pågått i hela världen under året och påverkat möjligheten till rörelser över gränserna.

Migrationsverkets siffror rörande asylansökningar och avgjorda asylärenden visar att inte bara antalet sökanden har sjunkit utan också att antalet personer som får bifall till sin ansökan har minskat. År 2015 bifölls 55 procent av ansökningarna och räknade man bort ärenden där asylprövningen skulle övertas av en annan stat inom ramen för

38 UNHCR:s rapport Global Trends, Forced Displacement in 2019 www.unhcr.org/5ee200e37.pdf. Hämtat 2021-10-28. 39 Statistik, Asyl, Migrationsverket www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/Asyl.html. Hämtat 2020-11-06.

Dublinförordningen samt ärenden som av något skäl avskrivits, var siffran 77 procent. Statistiken för 2016 visar på liknande siffror, men 2017 börjar antalet bifall sjunka och motsvarande siffror är 41 respektive 47 procent. År 2018 är siffrorna nere på 32 respektive 39 procent och 2019 på 27 respektive 35 procent. Under perioden januari–oktober 2020 har endast 23 procent av ansökningarna bifallits. Av de ansökningar som inte fått bifall har majoriteten avslagits. Resterande ansökningar har övertagits av annan stat inom ramen för Dublinförordningen, eller av något skäl inte prövats i sak, t.ex. för att de avskrivits. En ansökan kan avskrivas bl.a. när den sökande avviker eller återtar sin ansökan.

Ett avslag på asylansökan innebär att den sökande ska bli avvisad eller utvisad. Ett sådant beslut verkställs i första hand frivilligt, dvs. genom att personen själv återvänder på frivillig väg. Om frivilligt återvändande inte sker är Migrationsverket den myndighet som i första hand ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Migrationsverket får dock lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till Polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan Polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet (12 kap. 14 § utlänningslagen). Polismyndigheten ska därutöver verkställa Polismyndighetens egna beslut om avvisning, en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas på nytt, dvs. när beslutet redan verkställts men utlänningen därefter anträffas i landet på nytt.

Av Polismyndighetens statistik över utlänningsärenden kan man se att en stor del av de ärenden som Migrationsverket överlämnat för verkställighet överlämnats på den grunden att den avvisade eller utvisade personen avvikit. Under senare år har fördelningen varit ca 80 procent överlämningar på grund av avvikande och endast 20 procent på grund av antaget behov av tvång. Under maj 2020 vände dock denna trend och fördelningen ändrades genom att antalet ärenden där behovet av tvång bedömdes föreligga ökade.40 Det går också att utläsa att antalet ärenden som överlämnats från Migrationsverket, som är öppna hos Polismyndigheten, sedan 2016 legat runt 17 000– 18 000 ärenden, varav antalet ärenden med efterlysta personer legat

40 Månadsrapport maj 2020 – utlänningsstatistik, Nationella operativa avdelningen, Gränspolissektionen.

stadigt på runt 12 000.41 Antalet av Polismyndigheten verkställda beslut om av- och utvisning (omfattande både Polismyndighetens egna avvisningsbeslut som ärenden överlämnade från Migrationsverket och utvisning beslutad av domstol) minskade under perioden januari– augusti 2020 med 22 procent jämfört med samma period föregående år.

41 Statistik över verkställigheter 2012–2019, 2020 och 2021, Polismyndigheten https://polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/granspolisen/statistik-granspolisverksamhet/. Hämtat 2021-08-10.

Utredningens överväganden

13. En ny lag för gränsnära områden

13.1. Det finns ett reformbehov

I de föregående avsnitten har utredningen redovisat den kartläggning av behovet av effektivare polisiära åtgärder i gränsnära områden som utredningen gjort. Vi har också redovisat en lägesbild avseende gränsöverskridande brottslighet och irreguljär migration.

I senare avsnitt kommer vi att närmare redovisa de slutsatser utredningen drar mot bakgrund av denna kartläggning, dvs. den gjorda behovsanalysen, och i vilken omfattning vi ser att det finns ett behov av förändringar av det nuvarande regelsystemet.

Redan nu bör det emellertid framhållas att utredningen har dragit den slutsatsen att de medel som myndigheterna har till sitt förfogande i landets gränsområden i dag inte är tillräckliga för att kompensera för avsaknaden av en kontroll vid den inre gränsen mot övriga Schengenländer och för att kontrollera den gränsöverskridande brottsligheten, i syfte att trygga den inre säkerheten i landet. Vi har också funnit att det i vissa avseenden finns behov av ändringar av regelsystemet för att komma till rätta med bristerna.

Som kommer att framgå i följande avsnitt har utredningen kommit fram till att det bör föreslås en särskild reglering för polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Vi föreslår utökade befogenheter för Polismyndigheten i gränsnära områden i tre olika avseenden: – utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla

vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning (se avsnitt 15.5 och 17.3), – utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och nya be-

fogenheter kopplade till sådana kontroller (se avsnitt 19.4), samt

– utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande

syfte (se avsnitt 20.5).

I vissa delar tillkommer befogenheterna även andra brottsbekämpande myndigheter, nämligen Kustbevakningen, Säkerhetspolisen och Tullverket.

Nedan redovisar vi några utgångspunkter för den föreslagna regleringen.

13.2. En ny lag för gränsnära områden

Utredningens förslag: Polismyndigheten ska ges utvidgade befog-

enheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och för att bättre kunna kontrollera utlänningars rätt att vistas i Sverige. En del av dessa befogenheter ska också tillkomma andra brottsbekämpande myndigheter. Befogenheterna ska endast gälla i gränsnära områden. Bestämmelser om befogenheterna ska samlas i en ny lag.

Skälen för förslaget

De förslag utredningen lämnar innebär i flera avseenden en reglering som är ny i svensk rätt. Dels föreslås ett regelverk som är tillämpligt endast i ett avgränsat geografiskt område vilket är mindre vanligt förekommande, dels föreslås utökade befogenheter som kan användas redan i ett mycket tidigt skede av brottsbekämpningen, innan någon förundersökning har inletts eller ens något konkret brott har begåtts.

Rent lagtekniskt finns det olika tänkbara sätt att inarbeta de föreslagna nya befogenheterna i befintlig lagstiftning. Detta skulle exempelvis kunna ske genom ändringar eller tillägg till bl.a. polislagen (1984:387) och utlänningslagen (2005:716) samt genom ändringar och tillägg i kamerabevakningslagen (2018:1200) och annan dataskyddsrättslig lagstiftning.

Vår bedömning är dock att en sådan uppsplittrad lösning skulle bidra till en mycket komplicerad och oöverskådlig lagstiftning som dessutom skulle kräva korshänvisningar som skulle medföra att den praktiska tillämpningen skulle bli mycket besvärlig. Övervägande skäl

talar därför enligt vår mening i stället för att bestämmelser rörande de nya befogenheter som vi föreslår i huvudsak ska samlas i en ny separat lag. Detta förutses medföra en mer tillgänglig och överskådlig reglering.

Ett av våra förslag berör dock specifikt bestämmelserna i kamerabevakningslagen och kommer därför också att föreslås som en ändring av den lagen (se avsnitt15.5.2).

13.3. Den nya lagens benämning, innehåll och syfte samt förhållandet till annan lagstiftning

Utredningens förslag: Den nya lagen ska benämnas lagen med

särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Det övergripande syftet med lagen är att möjliggöra vissa kompensatoriska åtgärder för att förhindra att avsaknaden av gränskontroll vid de inre gränserna, särskilt när den tillfälligt återinförda gränskontrollen där tas bort, ska få negativa konsekvenser för den inre säkerheten i landet.

Lagen ska komplettera befintlig lagstiftning.

Skälen för förslaget

Den nya lagen

Den nya lagen ska innehålla särskilda bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i gränsnära områden. Lagen ska också innehålla en särskild bestämmelse om behandling av vissa uppgifter om fordon som samlats in genom kamerabevakning i eller i anslutning till sådana områden. Skälen för dessa bestämmelser och det närmare innehållet i regleringen kommer att redovisas i kommande avsnitt. Det bör redan av lagens rubrik framgå att lagen har begränsad geografisk tillämplighet. Det bör också av rubriken tydligt framgå att lagen endast innehåller särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter och inte ersätter någon annan lagstiftning. Vi har därför valt att ge lagen benämningen lagen med särskilda bestämmelser om poli-

siära befogenheter i gränsnära områden (nedan lagen om gränsnära områden).

Lagens övergripande syfte är att möjliggöra vissa kompensatoriska åtgärder för att förhindra att avsaknaden av gränskontroll vid de inre gränserna ska få negativa konsekvenser för den inre säkerheten i landet. Det närmare syftet är att öka vissa brottsbekämpande myndigheters förmåga att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och utöka möjligheterna att kontrollera rätt till vistelse i Sverige.

Den nya lagen kommer att innehålla bestämmelser som berör flera olika myndigheter och dessutom i olika delar av deras verksamhet. Verksamheterna hos dessa myndigheter är redan föremål för författningsreglering i stor utsträckning. Detta gäller i fråga om såväl den brottsbekämpande verksamheten som kontrollverksamheten. Vilka befogenheter respektive myndighets tjänstemän har i olika sammanhang framgår således av lag, liksom även möjligheterna till eventuell insamling och behandling av personuppgifter. Den nya lagens förhållande till annan lagstiftning behöver därför klargöras.

Utgångspunkten är att den nya lagen inte kommer att stå på helt egna ben, utan är avsedd att gälla vid sidan av och komplettera befintlig lagstiftning på relevanta områden. Lagen samlar endast de särskilda befogenheter som föreslås tillkomma berörda myndigheter i just gränsnära områden. Utöver den nya lagen kommer alltså samma regelverk som gäller i landet i övrigt att vara tillämpligt.

Förhållandet till polislagen

Polislagen innehåller allmänna bestämmelser om polisens uppdrag och allmänna principer för polisingripanden. Vidare innehåller lagen regler om vissa befogenheter för polismän vid brottsbekämpning utanför förundersökningen. Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om bl.a. uppgifter från transportföretag och dokumentation.

Den nya lagen är som sagt avsedd att gälla vid sidan av polislagen. I den mån förutsättningarna för det föreligger kan befogenheterna i polislagen givetvis utövas även i gränsnära områden. Såvitt avser Polismyndigheten eller en polismans befogenheter enligt den nya lagen innebär detta vidare att polislagens bestämmelser gäller vid sidan om den nya lagen när denna tillämpas. Exempelvis gäller de i polislagen

angivna allmänna principerna för polisingripanden (8 §), liksom bestämmelserna om användning av våld (10 och 10 a §§).

Förhållandet till rättegångsbalken m.m.

Åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet kan enligt den nya lagen vidtas i ett tidigt skede innan någon förundersökning har inletts. Det rör sig om åtgärder på underrättelsestadiet. I de fall det finns anledning att anta förekomsten av ett konkret brott, eller om sådana förutsättningar uppstår i samband med ett ingripande enligt lagen, ska rättegångsbalkens bestämmelser tillämpas i stället för den nya lagen. Den nya lagen påverkar inte heller tillämpningen av annan lagstiftning såsom exempelvis lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Förhållandet till utlänningslagen

Den nya lagen kommer att ge polismän och kustbevakningstjänstemän utökade möjligheter att utföra sådana inre utlänningskontroller som regleras i 9 kap. 9 § första och andra stycket utlänningslagen och också ge dem utökade befogenheter att vidta vissa tvångsåtgärder i samband med sådana kontroller. I den delen gäller lagen utöver det regelverk som finns i utlänningslagen. Lagens förhållande till utlänningslagen beskrivs närmare i avsnitt 19.4.10.

Förhållandet till det dataskyddsrättsliga regelverket

I lagen ges Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket slutligen även rätt att under en viss tid behandla uppgifter om fordon som samlats in genom kamerabevakning i gränsnära områden och av vissa vägar i anslutning till sådana områden (tillfartsvägar). I denna del kompletterar den nya lagen brottsdatalagen (2018:1177) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, liksom andra föreskrifter som genomför dataskyddsdirektivet samt Säkerhetspolisens datalag (2019:1182). Övriga bestämmelser i ovan nämnda författningar gäller för behandlingen, om inget annat anges i lagen. Lagens förhållande till befintlig dataskyddsreglering beskrivs närmare i avsnitt 17.3.6.

13.4. Särskilt om skillnaden mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning

Utredningens bedömning: En grundläggande utgångspunkt för

utredningens överväganden är att det fortfarande måste upprätthållas en skiljelinje mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning.

Skälen för bedömningen

Behovet av en skiljelinje

Flera av de myndigheter som har till uppgift att bekämpa brott bedriver också i större eller mindre utsträckning kontrollverksamhet av olika slag. Det gäller bl.a. Polismyndigheten (gränskontroll och utlänningskontroll), Tullverket (gränskontroll och tullkontroll), Kustbevakningen (bl.a. gräns- och tullkontroller av sjötrafiken) och Skatteverket (skatte- och avgiftskontroll).

I kontrollverksamhet är det vanligt med regler som tvingar den kontrollerade att lämna korrekta och fullständiga uppgifter. Skyldighet att lämna över handlingar eller att bereda kontrollanten tillträde till exempelvis fordon och lokaler är också vanlig. Skyldigheterna kan vara sanktionerade på olika sätt.

Den som är misstänkt för brott får däremot aldrig tvingas att bidra till utredning eller bevisning, eftersom han eller hon därmed riskerar att belasta sig själv på ett sätt som strider mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Rätten att tiga innebär att ingen får tvingas att avslöja sin egen brottslighet (förbudet mot ”selfincrimination”).

En verksamhet som omfattar både kontroll och brottsbekämpning, t.ex. gränskontroll, kan gradvis övergå från kontroll till brottsmisstanke. Omvänt kan en brottsmisstanke visa sig vara ogrundad men ge underlag för kontrollåtgärder. Vidare kan vid en kontroll, när brottsmisstanke uppkommit, föremål tas i beslag och användas som bevismedel i en brottsutredning.

Det finns inget formellt hinder mot att de iakttagelser som gjorts vid en kontroll och att de handlingar eller föremål som säkrats senare

läggs till grund för en förundersökning. Det är emellertid viktigt att det görs klart för den kontrollerade om så blir fallet.

Utgångspunkten bör vara att det är först när det i kontrollverksamhet finns anledning att anta att ett konkret brott har begåtts eller att någon utövar viss brottslig verksamhet som kontrollverksamheten övergår till att bli brottsbekämpande.

Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv slog mot denna bakgrund i sitt delbetänkande Brottsdatalag (SOU 2017:29) fast att gränsen mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning är av stor betydelse, eftersom skyldigheten för den enskilde att medverka skiljer sig kraftigt åt beroende på om det är fråga om kontrollverksamhet eller en brottsutredning. Inom den dataskyddsrättsliga regleringen har också behandlingen av personuppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten respektive kontrollverksamheten kommit att styras av olika regelverk. Där gäller i huvudsak brottsdatalagen (2018:1177) och myndighetsspecifik registerlagstiftning på brottsdatalagens område inom den brottsbekämpande verksamheten. Personuppgiftsbehandling inom ramen för sådan kontrollverksamhet som nu berörts faller dock utanför brottsdatalagens tillämpningsområde i den mån den inte utförs i brottsbekämpande syfte. Det gäller även i de fall där kontrollen utförs av tjänstemän som också har brottsbekämpande uppgifter. För sådan personuppgiftsbehandling gäller i stället den särskilda reglering som finns för den aktuella kontrollverksamheten eller, om någon sådan inte finns, dataskyddsförordningens och dataskyddslagens bestämmelser.

Att bedöma vad som utgör den ena eller den andra typen av verksamhet är inte alltid så lätt. Kontrollverksamheten leder inte sällan till att brott upptäcks eller förhindras, men det är inte själva syftet med verksamheten. Kontrollverksamheten är i första hand till för att stödja författningsenlig tillämpning av lagstiftningen, oavsett vilket område det är fråga om, och att upptäcka olika avvikelser. Även om gränsdragningen ibland kan framstå som svår har det alltså i andra sammanhang ansetts föra för långt att betrakta all sådan kontrollverksamhet som ett sätt att förebygga brott.1 Detta gäller även när kontrollverksamheten bedrivs av myndigheter som också har till uppgift att bekämpa brott. Utredningen delar denna uppfattning och vi ansluter oss till slutsatsen att det finns starka skäl att upprätthålla en skiljelinje mellan kontrollverksamhet och brottsbekämpning. När vi i det

1 Se SOU 2017:29 s. 198 ff. och prop. 2017/18:232 s. 113.

följande diskuterar frågor om kontroll- och tvångsåtgärder, och inte minst kamerabevakning och behandling av personuppgifter, måste detta därför bäras kvar i minnet.

Gränskontroll och inre utlänningskontroll

Polismyndigheten har enligt 9 kap. 1 § utlänningslagen ansvar för kontroll av personer enligt EU:s gränskodex. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa Polismyndigheten vid sådan kontroll och Migrationsverket får efter överenskommelse hjälpa till vid kontrollen.

Gränskontroll kan ha olika syften. Frågor som rör migration, asyl, medborgarskap och liknande tillhör inte den brottsbekämpande verksamheten. Samtidigt kan gränskontrollen även ha betydelse för brottsbekämpningen, bl.a. av det skälet att vissa personer kan nekas inresa i landet på grund av att det finns risk att de kan komma att begå brott här (se 8 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen). Brott kan också upptäckas eller förhindras i samband med en gränskontroll. Detta innebär dock inte att gränskontrollen generellt kan anses ha ett brottsbekämpande syfte eller vara ett led i upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Det är, sett till helheten, för ett mycket litet antal personer i den totala resandeströmmen som kontrollen kan få betydelse från brottsbekämpningssynpunkt.

Polismyndigheten ansvarar också för den s.k. inre utlänningskontrollen enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen. Med det avses kontroll av om personer som redan befinner sig i Sverige har rätt att vistas här. Kustbevakningen ska medverka i sådan kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Den kontrollverksamhet som bedrivs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen syftar till att upprätthålla en efterlevnad av utlänningslagens regelverk och inte i första hand till att hitta den som på ett straffbart sätt bryter mot regelverket och lagföra honom eller henne.

Kontrollerna leder i vissa fall till att myndigheterna kan konstatera att rätt till vistelse föreligger och att skäl för vidare åtgärder därmed saknas. Kontrollerna kan också leda till olika administrativa förfaranden rörande avvisning och utvisning. I vissa fall kan kontrollen leda till en anmälan om brott, t.ex. vid upptäckt av olovlig vistelse i landet eller att någon använder en falsk handling. Att det sist-

nämnda aktualiseras i vissa av fallen, och det faktum att en olovlig vistelse alltid i och för sig är straffbar, innebär dock inte att kontrollverksamheten som sådan har ett brottsbekämpande syfte. När myndigheten vid en kontroll konstaterar att olovlig vistelse föreligger och att skäl att anmäla brott eller inleda en förundersökning föreligger övergår dock kontrollverksamheten till att utgöra brottsbekämpning.

När det kommer till att samla in uppgifter för att exempelvis ta fram profiler som underlag för kontroller i syfte att upptäcka irreguljär migration och bekämpa olovlig vistelse är utredningens uppfattning att detta är något som ligger utanför ramarna för kontrollverksamheten. Ett sådant arbete får i stället anses ligga inom den underrättelseverksamhet som bedrivs inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Det är en annan sak att underrättelsetjänsten kan förse kontrollverksamheten med information som kan användas för att genomföra kontroller.

Tullkontroll och brottsbekämpning

Även inom Tullverkets verksamhet kan det vara svårt att avgöra om en arbetsuppgift som Tullverket utför är ett led i det brottsbekämpande arbetet eller utgör tullkontroll. Ett skäl är att det ingår i Tullverkets uppdrag att ingripa mot överträdelser av tullbestämmelser. Sådana överträdelser kan avse både administrativa tullbestämmelser och straffbestämmelser. Båda typerna av bestämmelser kan övervakas av samma tjänsteman. Åtgärderna kan dessutom sammanfalla i både tid och rum, t.ex. när någon stoppas för tullkontroll vid gränspassagen och ertappas med smuggelgods. Lagstiftningen skiljer inte heller alltid tydligt mellan Tullverkets brottsbekämpande verksamhet och dess övriga verksamhet.

Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete tillämpas på internationellt tullsamarbete som har till syfte att förhindra, upptäcka, utreda eller beivra överträdelser av tullbestämmelser. Med det avses överträdelser av både tullbestämmelser och straffbestämmelser. Lagen omfattar således både brottsbekämpning och kontrollverksamhet.

Ett annat exempel på att det inte finns en helt tydlig gräns mellan kontrollverksamheten och brottsbekämpningen är tullagen (2016:253). Lagen reglerar i allt väsentligt kontroll av administrativa tullbestäm-

melser men innehåller också bestämmelser som syftar till att ta misstänkt narkotika i beslag.

Här kan också nämnas 2 kap. 10 § i Tullverkets brottsdatalag (2018:1694). Enligt bestämmelsen får personuppgifter som lämnas till Tullverket enligt 15 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen eller 4 kap. 6 § tullagen (2016:253), dvs. s.k. transportörsuppgifter, behandlas för att planera kontroller och välja ut kontrollobjekt för att utföra en uppgift som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Åtgärder som syftar till brottsbekämpning vidtas således inom ramen för tullkontrollen.

13.5. Några avgränsningar

Genom den kartläggning som vi gjort av vilka behov brottsbekämpande myndigheterna ser i gränsnära områden har det framkommit att såväl Polismyndigheten som Tullverket ser ett stort behov av en utökad tillgång till passageraruppgifter som Polismyndigheten får från flygtrafikföretag (PNR-uppgifter, Passenger Name Record) och andra transportföretag, gällande ankommande och avgående flyg och transporter. Behovet av att få tillgång till PNR-uppgifter från färjetrafiken har särskilt lyfts fram. Även behovet av en utökad möjlighet att behandla sådana uppgifter över tid har förts fram. Behoven har redovisats närmare i avsnitt 11.3.

Polismyndigheten och Tullverket har bl.a. framfört att det hade varit av stor nytta om regleringen i 25 § polislagen respektive 4 kap. 6 § tullagen (2016:253) och 15 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) – beträffande andra transportörer än flygtrafikföretag – hade ändrats så att skyldigheten att lämna passageraruppgifter inte var beroende av en begäran från myndigheten.

De nu redovisade behoven gällande transportörsuppgifter framstår i och för sig som centrala för utredningens frågor och för myndigheternas brottsbekämpande arbete vid landets gränser. Frågan om transportörsuppgifter har dock inte framhållits särskilt i utredningens direktiv och vi har av tidsmässiga skäl inte haft möjlighet att göra

några överväganden i fråga om de framförda behoven i denna del. Det kan dock finnas skäl att göra det i ett annat sammanhang.

Polismyndigheten har vidare framfört att det i fråga om kontrollen av utlänningars vistelserätt finns behov av att få möjlighet att kunna omhänderta och tömma digitala media – såsom exempelvis mobiltelefoner – i syfte att utreda identitet, medborgarskap och brott. Detta behov har framförts även i samband med tidigare lagstiftningsärenden och även i redovisningen av det tidigare regeringsuppdraget om användningen av poliskontroller i områden nära inre gräns. Behovet redovisas i avsnitt 11.3.1. Inte heller denna fråga har framhållits särskilt i våra direktiv.

Återvändandeutredningen konstaterade i sitt betänkande Klarlagd identitet (SOU 2017:93) att det är känt att det förekommer att utlänningar inte bär sina identitetshandlingar på sig, men att de har fotografier av handlingarna i digitala media, som exempelvis i mobiltelefoner. De konstaterade vidare att det även i övrigt är sannolikt att information som finns lagrad i sådana digitala media kan bidra till att klarlägga utlänningens identitet och medborgarskap. Även frågan om i vilken utsträckning myndigheterna har möjlighet att omhänderta och undersöka elektroniska informationsbärare framstår alltså som relevant för de frågor vi har att behandla. Frågan om undersökning av elektroniska informationsbärare kräver dock, som Återvändandeutredningen också funnit, ingående överväganden bl.a. i fråga om hantering av integritetskänslig information. Ett sådant arbete ryms inte heller inom utredningens uppdrag.

Här kan också nämnas att frågor rörande hanteringen av elektroniska informationsbärare eller digitala media delvis behandlats av Beslagsutredningen, vars förslag bereds inom Regeringskansliet.2

2 Se SOU 2017:100 Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov.

14. Gränsnära områden

14.1. Inledning

Utredningens uppdrag är i huvudsak inriktat på polisiära åtgärder i gränsnära områden. Direktiven anger dock inte hur ett gränsnära område definieras. När vi nu går fram med förslag i fråga om utökade befogenheter i gränsnära områden måste området definieras närmare. I det följande redovisar vi utredningens överväganden i fråga om vad som ska utgöra gränsnära områden.

Det kan redan här anmärkas att övervägandena i denna fråga hänger nära samman med vilka befogenheter våra förslag i övrigt omfattar och under vilka förutsättningar dessa är tänkta att kunna utövas. Även i de avsnitt som närmare rör de olika delarna av vårt förslag kommer vi alltså att återkomma till hur åtgärderna förhåller sig till den geografiska avgränsningen.

14.2. Gränsnära område – ett uttryck som inte definieras i gällande rätt

Direktiven anger inte närmare vad som menas med ett gränsnära område och det finns inte heller någon legaldefinition av begreppet i gällande rätt. Framför allt inom Tullverkets verksamhetsområde förekommer det dock bestämmelser som är geografisk begränsade till att gälla i Sveriges gränsområden.

Således ger tullagen (2016:253) tulltjänstemän rätt att i vissa områden stanna fordon för kontroll. Bestämmelser om detta finns i 4 kap.1112 §§tullagen. Området anges vara följande:

  • i trakterna vid Sveriges landgräns mot ett tredjeland,
  • i trakterna vid Sveriges kuster,
  • i närheten av eller inom en anläggning för tillfällig lagring, ett tullager eller en frizon, eller
  • i närheten av eller inom en hamn, en flygplats eller ett annat område som har trafikförbindelser med ett tredjeland.

I förarbetena till bestämmelsen anges följande:

Med uttrycket ”i trakterna vid” avses följande. Vid Sveriges landgräns mot Norge, som är det enda tredjeland Sverige har landgräns mot, sammanfaller uttrycket med den 15 kilometer breda kontrollzonen längs riksgränsen mot Norge som avses i 3 § 1 förordningen (2002:1054) om gränstullsamarbete med Norge. Vid Sveriges kuster torde uttrycket kunna ges motsvarande innebörd, dvs. som en 15 kilometer bred zon inåt land längs Sveriges kuster.” Vidare ”I närheten av” tullager, hamnar, flygplatser m.m. går inte att definiera lika tydligt. Begreppet används även i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Av propositionen Tullens befogenheter vid den inre gränsen (prop. 1995/96:166 s. 92) framgår att det är fråga om ett område som är såväl tidsmässigt som geografiskt begränsat. Den geografiska begränsningen kan t.ex. innebära att personen i fråga inte får befinna sig längre bort från en flygplats än att det med stor sannolikhet kan antas att personen kommer från flygplatsen.1

I lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen), som reglerar Tullverkets kontroll vid in- och utförsel av vissa särskilt uppräknade varor vid sådana gränser, finns en liknande bestämmelse i 5 § med följande lydelse: Var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan anmaning får ges

1. den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat

EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra sådan kontroll som avses i 7 §,

2. den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat

EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EUland, om det finns anledning anta att han medför en vara som av-

1Prop. 2015/16:79 s. 186 f.

ses i 3 §, och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §.

Av den undersökning av andra Schengenländers regelverk som utredningen har gjort har det framkommit att tyska myndigheter har rätt att kontrollera en persons identitet i ett område som sträcker sig upp till 30 km från gränsen mot andra Schengenländer för att förebygga eller hindra olaglig inresa i Tyskland eller för att förebygga vissa särskilt angivna brott.

Enligt den franska straffprocesslagen kan envar bli föremål för identitetskontroll i ett område mellan Frankrikes landgräns till andra Schengenstater och en linje som går 20 km innanför denna gräns, och därutöver på vissa allmänna platser i hamnar, på flygplatser, järnvägsstationer och busstationer öppna för internationell trafik.

En liknande reglering finns även i Nederländerna där kontroll av utlänningar i vissa särskilt angivna syften får ske på flygplatser när flygningar ankommer från Schengenområdet, på tåg under högst 30 minuter efter det att landgränsen mot Belgien eller Tyskland har passerats eller, om tåget ännu inte har nått den andra stationen efter passerandet av gränsen, senast då tåget når den andra stationen efter passerandet av gränsen samt på vägar och vattenvägar inom ett område som sträcker sig 20 km in i landet från landgränsen mot Belgien eller Tyskland.

Som framgått föreslår utredningen ett regelverk som ska gälla i gränsnära områden och som ger vissa brottsbekämpande myndigheter särskilda befogenheter att vidta kontroll- och tvångsåtgärder. Dessa befogenheter innebär i viss utsträckning begränsningar i enskildas grundlagsskyddade fri- och rättigheter, framför allt skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan, men också skyddet mot betydande intrång i den personliga integriteten (2 kap. 6 § regeringsformen). Dessa fri- och rättigheter får förvisso begränsas genom lag, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och en begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Detta medför att behovet av ökade befogenheter måste vägas mot det intrång dessa medför och att det gränsnära området inte bör vara större än vad som kan bedömas vara proportionerligt i det aktuella sammanhanget.

Överväganden som ligger till grund för hur det gränsnära området bör avgränsas måste därför utgå från var Polismyndighetens behov av utökade befogenheter är störst.

14.3. Vad som utgör ett gränsnära område bör bestämmas genom lag

Utredningens bedömning: Eftersom definitionen av ett gränsnära

område kommer att avgöra den nya lagens huvudsakliga tillämpningsområde är definitionen också avgörande för i vilken utsträckning utökade befogenheter kan godtas. Definitionen bör därför anges i lag för att möta kraven i 2 kap.20 och 21 §§regeringsformen.

Skälen för bedömningen

Grundläggande bestämmelser om lagar och andra föreskrifter finns i 8 kap. regeringsformen (RF). Kapitlet innehåller bestämmelser om vem som har rätt att anta, ändra eller upphäva lagar och andra föreskrifter och hur sådan makt (normgivningsmakt) fördelas mellan olika aktörer. Bestämmelser om normgivningsmakt finns även i andra delar av RF, exempelvis i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter.

I 8 kap. 1 § RF anges att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller i förordning.

All normgivning som har stor betydelse för enskilda eller för samhällslivet bör beslutas av riksdagen. Detta anses ge demokratisk legitimitet men innebär också att förfarandet blir offentligt vilket ger möjligheter till kontroll och transparens. Härigenom säkras den lagtekniska kvaliteten. Riksdagens beslutsområde enligt RF kallas ofta det

primära lagområdet. Riksdagen kan dock delegera delar av området

till regeringen. Vissa delar av det primära lagområdet kan dock inte delegeras och kallas därför för det obligatoriska lagområdet. Grundlags-

stiftaren har på dessa områden ansett att det är viktigt att det är riksdagen och ingen annan som fattar beslut om rättsreglernas innehåll.2

Av 8 kap. 2 § 2 RF följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

I litteraturen har framförts att när det gäller begreppet skyldigheter torde detta inbegripa förpliktelser att företa eller underlåta vissa handlingar. Vad som avses är ensidigt bestämda förpliktelser som den enskilde inte kan anses frivilligt ha underkastat sig.3

I 2 § erinras också om att även andra bestämmelser i RF uppställer krav på lagform (se nedan om 2 kap. 20 § RF).

I RF finns också bestämmelser rörande riksdagens möjligheter att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter (se 8 kap. 3 och 5 §§).

I de fall riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 10 §). Riksdagen kan dock inte delegera direkt till en förvaltningsmyndighet.

Det skydd som finns i 2 kap. RF mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, liksom mot sådant intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § RF) får endast begränsas i den utsträckning som anges i 2 kap. 21–24 §§ och endast genom lag (2 kap. 20 § första stycket 2 RF).

I 2 kap. 20 § andra stycket anges att de nu nämnda fri- och rättigheterna efter bemyndigande i lag endast får begränsas genom annan författning i vissa särskilt angivna fall. I dessa delegeringsfall är även subdelegation, dvs. medgivande från riksdagen att låta regeringen bemyndiga en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet möjlig.4

Att bestämmelser rörande förutsättningarna för att använda tvångsmedel faller inom det obligatoriska lagområdet är givetvis helt klart. En fråga för utredningen har däremot varit om man kan bemyndiga

2 Se Bull och Sterzel, Regeringsformen – en kommentar (2019, version 4, JUNO), Studentlitteratur, s.186. 3 Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 2 §, Lexino 2021-01-01 (JUNO). 4 Holmberg m.fl., Grundlagarna (1 jan. 2019, version 3A, JUNO), kommentaren till 2 kap. 20 § RF, jfr även prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen s. 152.

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om var bestämmelser om t.ex. tvångsmedel eller kamerabevakning ska gälla. Alltså – kan frågan om vad som utgör ett gränsnära område lämnas åt regeringen eller t.ex. Polismyndigheten att närmare bestämma på lägre författningsnivå?

Det skulle möjligen med hänvisning till 2 kap. 20 § andra stycket RF kunna sägas att eftersom det inte klart framgår där är det inte möjligt. Men, man skulle också kunna fundera över om bestämmelser om var på Sveriges territorium vissa inskränkningar i friheterna får göras i sig verkligen ska anses begränsa friheterna på ett sådant sätt att regleringen måste finnas i lag.

I den mån geografiska begränsningar i dag finns i fråga om förutsättningarna att tillämpa tvångsmedel anges dessa ofta i lag, se t.ex. 27 § andra stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller 5–7 §§ inregränslagen. I andra fall anges endast en yttre ram för en sådan begränsning, se t.ex. 2 § i lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat.

Här kan kort påminnas om artikel 8 i Europakonventionen som ger var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Flera straffprocessuella åtgärder är sådana att de kan anses inkräkta på dessa rättigheter, t.ex. husrannsakan.

Av artikel 8 följer ett krav på laglighet vid inskränkningar i dessa rättigheter. Kravet innebär att inskränkningar endast får göras med stöd i lag, men också att lagen måste uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet. Lagen måste ge skydd mot godtycke samt vara tillgänglig för allmänheten och tillräckligt preciserad för att inskränkningarna i rimlig utsträckning ska kunna förutses.

En aspekt av detta krav på tillgänglighet och precision kan vara frågan om på vilka platser en viss befogenhet kan utövas och hur tydligt detta framgår av lagstiftningen, jfr här exempelvis Europadomstolens avgörande i målet Gillan och Quinton mot Förenade kungariket där frågan berörs.5 Domstolen uttalar i avgörandet som en allmän utgångspunkt:

“The level of precision required of domestic legislation – which cannot in any case provide for every eventuality – depends to a considerable degree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed.”

5 Gillan och Quinton mot Förenade kungariket, dom 12.1. 2010.

Alltså, de krav på precision som kan ställas på lagstiftningen måste ses i relation till befogenheternas karaktär, befogenheternas omfattning samt hur många och vilka individer bestämmelserna träffar.

Som framgår av redovisningen ovan är möjligheterna att bemyndiga regeringen eller myndigheter att meddela föreskrifter om tvångsmedelsanvändning snävt. Det utrymme som finns tycks förutsätta att man anser att frågan om var befogenheterna ska få tillämpas i sig inte utgör en rättighetsbegränsning som måste ha stöd i lag. Man skulle då kunna argumentera för att även om ingen geografisk begränsning anges i en sådan lag framgår förutsättningarna för tillämpningen av tvångsmedlen där och kraven på lagform i RF skulle då vara uppfyllda.

Om lagstiftaren bedömer att det är oproportionerligt att låta Polismyndigheten utöva vissa befogenheter på hela territoriet bör lagstiftaren enligt utredningens uppfattning i den mån det är möjligt dock redan genom lag föreskriva en geografisk begränsning. Det kan vara fråga om allt ifrån en begränsning i form av en yttre ram för det aktuella geografiska området till angivande av specifika platser. Den angivna begränsningen utgör då en central förutsättning för att införandet av de nya befogenheterna ska vara godtagbart och inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett införandet.

Geografiska begränsningar för var befogenheterna ska få tillämpas bör alltså i sådana fall enligt vår uppfattning anges i lag. Om så inte sker lämnar lagstiftaren i praktiken proportionalitetsbedömningen åt någon annan och lagen kan då få ett vidare tillämpningsområde än vad lagstiftaren sett framför sig och ansett vara proportionerligt.

Eftersom definitionen av ett gränsnära område kommer att avgöra den nya lagens huvudsakliga tillämpningsområde är definitionen också avgörande för i vilken utsträckning utökade befogenheter kan godtas. Definitionen bör därför, mot bakgrund av det som sagts ovan, anges i lag.

14.4. Utgångspunkter för definitionen

Utredningens bedömning: Regleringen av gränsnära områden

bör i första hand ta sikte på de mer centrala platserna för gränspassage vid såväl yttre som inre gräns. Det är vid dessa platser som behovet av utökade befogenheter för att bekämpa gränsöverskridande brottslig verksamhet och kontrollera att regler om vistelserätt följs och upprätthålls får bedömas vara störst. Vidare är dessa platser sådana att personer kan förvänta sig kontroller i större utsträckning där än annars.

Skälen för bedömningen

Utredningen har under kartläggningen valt att inte särskilt definiera begreppet gränsnära områden för att inte några behov eller centrala platser redan i det skedet skulle falla utanför definitionen och därmed inte omfattas av undersökningen. I stället efterfrågades vilka behov som ansågs föreligga i gränsnära områden mer allmänt och om behoven såg lika ut i alla gränsnära områden eller om de på något sätt skiljde sig åt mellan olika platser.

Polismyndigheten framförde i sina svar att myndighetens behov av utökade befogenheter ser lika ut oavsett var man tittar geografiskt. Däremot framhöll Polismyndigheten att förutsättningarna kan se mycket olika ut från plats till plats med hänsyn till faktorer som geografi, folktäthet, polistäthet osv. Polismyndigheten konstaterade att utökade befogenheter därför också kunde förväntas medföra olika typer av vinster och ha olika stor påverkan på olika platser. På platser där det redan i dag bedrivs verksamhet i stor utsträckning och där det i större utsträckning förekommer myndighetsgemensamma insatser kan utökade befogenheter leda till resursbesparingar. I områden med låg polistäthet och avsaknad av myndighetsgemensam verksamhet kan det i stället leda till helt nya möjligheter att genomföra kontroller och ingripanden.

Det har också under arbetets gång, i de diskussioner som förts med utredningens experter, framkommit att det är svårt att i alla lägen på förhand tala om på vilka geografiska platser behoven av ökade befogenheter föreligger. Detta gäller både i fråga om brottsbekämpande verksamhet som i verksamhet som syftar till att kontrollera utlän-

ningars vistelserätt. Osäkerheten har angetts bero på att platserna som är av intresse kan skifta och att framför allt mer organiserad kriminalitet erfarenhetsmässigt visat sig vara mycket anpassningsbar i fråga om exempelvis rörelsemönster, rutter och modus och ofta ändrar mönster i förhållande till hur de brottsbekämpande myndigheterna utformar sin verksamhet. Polismyndigheten har även lyft fram att det inte alltid är på förhand känt var en viss brottslig verksamhet förekommer och att ett stort behov hos Polismyndigheten är att få ökade möjligheter att samla in kunskap om företeelser som ännu inte är kända för myndigheten. Utredningen har förståelse för att det kan förhålla sig på detta sätt.

Av de rapporter och den statistik som utredningen tagit del av och redovisat i avsnitt 12 framträder dock en bild av att vissa platser tycks vara betydligt mer belastade av kriminella flöden än andra, däribland flera platser i södra Sverige (särskilt Öresundsbron), Arlanda och vissa hamnar med färjetrafik mot Baltikum och Polen.

Av erfarenheterna av de tillfälligt återinförda gränskontrollerna vid inre gräns kan man också se att samma sak gäller sekundära rörelser och inflödet av personer som inte har rätt att vistas i landet. Behovet av sådana kontroller har bedömts vara som störst på i huvudsak samma platser allt sedan kontrollerna först infördes 2015. Det är även här huvudsakligen fråga om större flygplatser och hamnar samt Öresundsbron6 (se avsnitt 12.7).

Polismyndigheten har framhållit att skälet till att rapporter och statistik främst pekar mot ett antal platser av mer central karaktär är att det är på sådana platser som det i dag finns myndighetsnärvaro och kontrollverksamhet av olika slag. Att statistiken bekräftar att dessa platser är av intresse för fortsatt närvaro kan enligt Polismyndigheten därmed inte tolkas som att behovet inte föreligger även på andra platser. Detta är givetvis ett viktigt påpekande och det går inte att få någon klar bild över hur mörkertalet ser ut när det kommer till vare sig gränsöverskridande brottslig verksamhet av olika slag eller sekundära rörelser av migranter eller annan olovlig inresa från Schengenområdet.

6 Region Väst: Göteborgs hamnar, Halmstad hamn och Landvetter flygplats. Region Syd: Öresundsbron, Hyllie tågstation, Svågertorp station, Helsingborgs hamn, Malmö hamn, Trelleborgs hamn, Ystad hamn, Karlshamn hamn, Karlskrona hamn och Malmö Airport. Region Mitt: Västerås flygplats. Region Öst: Skavsta flygplats. Region Stockholm: Arlanda flygplats, Bromma flygplats och hamnarna i Stockholms län.

Trots att det alltså förhåller sig så att det som kan visas endast är det redan kända är det utredningens uppfattning att det är i de stora flödena av resenärer och gods som även de kriminella förflyttningarna och de sekundära migrantflödena huvudsakligen sker och kommer att ske och att dessa flöden av naturliga skäl är centrerade till vissa platser där logistiken för sådana rörelser och sådan trafik finns.

Polismyndigheten har också för egen del framfört att vissa platser, exempelvis gränsövergångar, utgör s.k. kanaliserande terräng, i betydelsen att de utgör områden eller platser som på grund av sin geografiska profil eller funktion och utformning tvingar aktörer till att passera dem för att uppnå sitt syfte (se avsnitt 11.3.1).

Med beaktande av vad som nu sagts framstår behovet av att införa en gränsnära zon som sträcker sig längs med hela Sveriges gräns och ett antal kilometer in i landet, där särskilda kontroll- och tvångsbefogenheter ska gälla, inte som så stort att en sådan ordning skulle kunna anses proportionerlig. Det finns därför inte grund för att införa en sådan reglering. Dessutom är många platser längs med Sveriges gräns tätbebyggda områden och att låta en sådan zon som huvudregel sträcka sig in i sådana områden skulle föra för långt och utgöra en allt för stor inskränkning av människors fri- och rättigheter.

En utgångspunkt för våra förslag i det följande har vidare varit att bevakning, kontroller och ingripanden i första hand ska riktas mot flödet av personer och fordon som är på väg att resa in i eller ut ur landet. Det är i dessa flöden som exempelvis smuggling sker eller stöldgods som är på väg att lämna landet kan hittas. Ju längre ifrån själva gränsen eller gränsövergången man befinner sig, desto svårare är det att knyta en person eller ett fordon till en gränspassage.

Utgångspunkten när de gränsnära områdena ska definieras har mot denna bakgrund varit att i första hand endast omfatta de centrala infarterna till Sverige: internationella flygplatser och hamnar, Öresundsbron och liknande platser samt vägar till och från utlandet. Frågan är hur dessa platser närmare ska definieras.

En viktig del i uppdraget, så som vi uppfattat det, är att lämna förslag på polisiära åtgärder som kan fungera som kompensatoriska åtgärder i förhållande till de avskaffade gränskontrollerna vid inre gräns inom Schengenområdet.

Den nya lagens tillämpningsområde kan därför inte utgå från de gränsövergångsställen som enligt gränskodexen finns i dag. Dessa tar sikte endast på gränsövergångar vid yttre gräns och omfattar därmed

inte några platser vid Sveriges gräns mot Norge, Danmark eller Finland och omfattar därutöver en större mängd mindre hamnar som, enligt bedömningar som redovisas nedan, bör falla utanför den nya lagens tillämpningsområde.

Ett sätt att avgränsa lagens geografiska tillämpningsområde skulle dock kunna vara att i lagen på motsvarande sätt ange de exakta platserna genom angivande av namn på platsen och därutöver närmare föreskriva exempelvis hur många kilometer omkring platsen lagen var tillämplig. En sådan reglering framstår dock både som alldeles för detaljerad och för stelbent och riskerar att snabbt bli irrelevant, i vart fall i delar, när t.ex. någon internationell trafik ändrar rutt och i stället börjar gå till och från en annan destination.

Vi föreslår i stället att tillämpningsområdet avgränsas genom att det i lagen definieras vilken typ av platser som ska anses utgöra gränsnära områden. De platser det är fråga om är alltså vissa typer av hamnar, flygplatser, brofästen, tågstationer och vägar i anslutning till gränsövergångar.

De områden som vi avser ska omfattas av lagens tillämpningsområde har inte endast det gemensamt att de alla utgör platser där gränsövergång kan ske. De utgör också huvudsakligen områden av en speciell karaktär i det avseendet att personer som befinner sig i sådana områden i samband med resa redan i dag har anledning att förvänta sig att kunna bli föremål för olika former av kontroller.

På flygplatser sker ingående säkerhetskontroller och kontroller av resehandlingar. Vid yttre gränser (och i dagsläget även inre) sker gränskontroller som innefattar både kontroll av resehandlingar, kontroll av identitet och slagningar i olika register. Kontrollen kan då även omfatta genomsökning av bagage och till och med fordon. Resenärer har också anledning att förvänta sig att bli föremål för tullkontroll.

Därutöver är det inte ovanligt att gränsövergångar och platser i närheten av sådana övervakas elektroniskt, t.ex. genom kameraövervakning. En viktig utgångspunkt för utredningens överväganden är mot den bakgrunden att inskränkningar som sker i enskildas rörelsefrihet, kroppsliga integritet eller privatliv i sådana områden allmänt får anses vara mindre kännbara än om de skulle ske på många andra platser i landet.

14.5. Samma tillämpningsområden för alla befogenheter

Utredningens bedömning: Den nya lagen ska ange vilka områden

som enligt lagen definieras som gränsnära områden. Dessa områden ska bestämma lagens huvudsakliga tillämpningsområde. Lagen ska föreskriva ett gemensamt tillämpningsområde för de nya befogenheterna. Från detta görs endast ett undantag gällande kamerabevakning.

Skälen för utredningens bedömning

Den nya lagen kommer som framgått att beröra tre olika typer av befogenheter: utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning och att behandla vissa uppgifter som samlats in genom kamerabevakning (se avsnitt 15.5 och 17.3), utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och nya befogenheter kopplade till sådana kontroller (se avsnitt 19.4) och utökade möjligheter att göra ingripanden i brottsförebyggande syfte (se avsnitt 20.5).

I fråga om dessa tre områden gör sig delvis olika hänsyn i fråga om enskildas integritet och inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter gällande. När det gäller kamerabevakning kan så vara fallet även vid olika typer av bevakning eller olika typer av behandling av insamlat material. Exempelvis är kamerabevakning genom vilken en hel videoström samlas in allmänt sett av känsligare natur än kamerabevakning genom vilken endast fordons registreringsnummer samlas in (s.k. ANPR-teknik, Automatic Number Plate Recognition).

Ett sätt att hantera denna problematik är att göra tillämpningsområdet för den nya lagen snävt så att samtliga befogenheter med råge kan godtas inom det angivna området. Ett sådant regelverk kan dock riskera att begränsa myndigheterna i onödigt stor utsträckning och kan därutöver riskera att bli stelbent. Om ett större antal platser där gränsen kan passeras helt skulle falla utanför tillämpningsområdet skulle det också öppna upp för kriminella aktörer att välja dessa alternativa vägar in i landet. Detta är givetvis alltid möjligt så länge inte hela gränssträckan omfattas av det nya regelverket, men risken bör minimeras i möjligaste mån.

Ett system av det här slaget skulle också behöva kompletteras med en ”ventil”, dvs. en möjlighet att utvidga lagens tillämpningsområde till andra platser där det av särskilda skäl anses föreligga ett behov av de befogenheter som lagen ger. Ju snävare det huvudsakliga området definieras, desto oftare skulle behovet av att tillämpa en sådan ventil sannolikt uppstå. En för snäv definition skulle således skapa ett system som inte framstår som vare sig särskilt ändamålsenligt eller effektivt och riskerar att skapa stor osäkerhet kring var den nya lagen gäller vid varje givet tillfälle.

Ett annat sätt skulle vara att skapa ett delat system, där möjligheten till kontroll- och tvångsåtgärder av mer ingripande natur var begränsade till endast vissa platser eller områden, medan andra befogenheter kunde ges ett vidare tillämpningsområde. Något som särskilt övervägts är om de bestämmelser, eller delar av dessa, som vi föreslår och som gäller kamerabevakning skulle ges särskilda tillämpningsområden.

Om lagen delas upp i allt för många olika tillämpningsområden riskerar den dock att bli svåröverskådlig och svårtillämpad i den operativa verksamheten. Tullverket har lyft fram att de redan arbetar med ett antal olika geografiska områden där olika regelverk gäller och att sådana regelverk försvårar för tjänstemännen på fältet. Sådana farhågor har också lyfts fram från både Polismyndigheten och Kustbevakningen.

Ett annat problem med flera olika tillämpningsområden inom lagen är att de olika delarna delvis är tänkta att fungera som ett system. Kamerabevakningen är exempelvis tänkt att kunna fungera som ett signalsystem för ingripanden och kontroller. Möjligheten till kamerabevakning blir därmed inte fullt ut lika effektiv om ingripanden och kontroller inte får utföras på platsen för bevakningen. På samma sätt blir arbetet med ingripanden och kontroller inte lika effektivt om det inte bedrivs kamerabevakning på platsen.

Det sagda betyder givetvis inte att det ena blir helt verkningslöst utan det andra. Ingripanden kan givetvis grundas på information från andra källor och kameror kan användas även i andra syften, t.ex. kan de förväntas ha en preventiv effekt, insamlade uppgifter kan användas som bevisning i eventuella brottsutredningar och materialet kan användas i underrättelsearbete. Systemet skulle emellertid riskera att bli betydligt mindre effektivt. Som exempel kan ges den situationen att kamerabevakning skulle ske i områden där ingripanden eller kontroller enligt den nya lagen som huvudregel inte var tillåtna. Om det insam-

lade kameramaterialet gav skäl för bedömningen att sådana befogenheter hade behövts på en viss plats hade kamerabevakningen blivit mindre effektiv om myndigheterna i alla lägen var hänvisade enbart till de möjligheter de förfogar över redan i dag. Den nya lagen hade enligt vår uppfattning i ett sådant läge i stället behövt innehålla en bestämmelse som möjliggjorde aktivering av kontroll- och tvångsåtgärderna genom ett särskilt beslut. Inte heller ett sådant system framstår som särskilt effektivt och riskerar även det att skapa osäkerhet kring lagens tillämpningsområde.

Den osäkerhet rörande lagens tillämpningsområde som beskrivits gäller såväl i förhållande till de tjänstemän som ska tillämpa lagen och utöva befogenheterna som de enskilda individer som kan bli föremål för bevakning, ingripanden och kontroller. Lagen blir helt enkelt mindre förutsebar för alla.

För många tillämpningsområden, ventiler och beslutssteg riskerar alltså att göra lagstiftningen komplicerad och svårtillämpad. En strävan som utredningen har är att det förslag som lämnas ska bidra till att skapa ett rättssäkert men också ett effektivt system. För båda dessa förutsättningar är det en fördel om systemet är så tydligt och enkelt som är möjligt med beaktande av såväl myndigheternas behov som enskildas integritetsintressen. Utredningen har landat i att det mest ändamålsenliga är att föreskriva ett gemensamt tillämpningsområde för de nya befogenheter som anges i lagen. Från detta görs dock ett undantag gällande kamerabevakning. De närmare skälen för detta redovisas i avsnitt 15.5.2. Det skapas också en möjlighet att utsträcka området genom en ”ventil”, se avsnitt 14.7.

14.6. Den närmare definitionen

Utredningens förslag: Med gränsnära område ska i den nya lagen

avses – flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i

närheten av sådana flygplatser, – hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot ut-

landet och områden i närheten av sådana hamnar, – gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och

områden i närheten av sådana gränsövergångar,

– broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och

områden i närheten av sådana förbindelser, – tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i när-

heten av sådana stationer, och – platser som omfattas av en föreskrift enligt en ventilbestäm-

melse i lagen.

Skälen för förslaget

Definitionen bör bygga på platstyper

Som vi konstaterat ovan ska definitionen av begreppet gränsnära område i första hand utgå från de huvudsakliga infarterna i landet. Vad som förenar samtliga dessa platser är att de alla utgör platser där gränspassage kan ske, dvs. att de på ett eller annat sätt har trafik direkt mot utlandet.

Som vi tidigare konstaterat skulle en förteckning över exakta platser för lagens tillämpning leda till en alltför stelbent reglering. Vår bedömning är dock att lagens tillämpningsområde måste vara geografiskt begränsat och, främst av proportionalitetsskäl, inte kan omfatta hela landets gräns. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet avgränsas genom att det i lagen definieras vilken typ av platser som ska anses utgöra gränsnära områden enligt den föreslagna regleringen. De platser det är fråga om är vissa hamnar, flygplatser, brofästen, tågstationer och vägar i anslutning till gränsövergångar.

Flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i närheten av sådana flygplatser

Att flygplatser med internationell trafik bör omfattas av lagens definition framstår i det närmaste som självklart. Det är också på bl.a. sådana platser Polismyndigheten har bedömt att det finns behov av återinförda gränskontroller vid inre gräns.

De flygplatser som ska utgöra gränsnära områden ska vara sådana där två i lagen angivna kriterier är uppfyllda. Det ska på flygplatsen förekomma trafik mot utlandet. Det borde i de flesta fall inte leda till några svårigheter att bedöma när detta är fallet.

Vidare ska det vara fråga om kommersiell trafik, alltså trafik som bedrivs affärsmässigt. Skälet till denna begränsning är att det inte framstår som proportionerligt att som huvudregel göra lagens bestämmelser om tvångs- och kontrollåtgärder tillämpliga på platser där det endast sporadiskt förekommer trafik från utlandet med enskilda utländska flygplan.

Hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlandet och områden i närheten av sådana hamnar

Även när det kommer till större hamnar med trafik mot utlandet är det i det närmaste självklart att dessa ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Även på sådana platser har Polismyndigheten bedömt att det finns behov av återinförda gränskontroller vid inre gräns. Vidare framgår av de rapporter som redovisats i kartläggningen att den internationella organiserade tillgreppsbrottsligheten i stor utsträckning rör sig över gränserna med fordon via färja, bl.a. mot Baltikum eller Polen, när stöldgods ska transporteras ut ur landet. Resultaten av det myndighetsgemensamma arbetet mot den organiserade tillgreppsbrottsligheten, bl.a. TKP-samverkan (Tull, Kust, Polis), visar också att kontroller i vissa hamnar har varit effektivt och gett resultat i form av exempelvis beslag av misstänkt stöldgods.

Vad gäller hamnar kan inledningsvis konstateras att det i Sverige finns ett stort antal hamnar av olika slag och med olika typer av trafik. Någon fulltäckande överblick över mängden och typen av hamnar har utredningen inte haft möjlighet att skaffa sig.

Viss ledning i fråga om vilka hamnar som huvudsakligen används vid gränspassage kan man dock få genom att studera Polismyndighetens föreskrifter om gränsövergångsställen (PMFS 2015:5, FAP 272-2). Föreskriften är beslutad med stöd av 8 kap. 13 § 5 utlänningsförordningen (2006:97) och anger var det ska finnas gränsövergångsställen enligt gränskodexen. Den tar därmed uteslutande sikte på passager över yttre gräns. Föreskriften innehåller en förteckning över orter eller platser med gränsövergångsställen. Såvitt gäller fartyg är förteckningen uppdelad i gränsövergångsställen för handels- och passagerarfartyg, fiskefartyg och fritidsfartyg. I den förstnämnda kategorin finns 53 orter eller platser angivna, men ett flertal av dessa omfattar flera hamnar. För fiskefartyg anges elva platser och för fritidsfartyg är antalet 40.

Det framgår av föreskriften att flera av hamnarna har trafik av flera slag. Således har flera hamnar både trafik med handelsfartyg och kryssningsfartyg, men i flera fall också fiske- eller fritidsfartyg. En hamn eller en ort kan således återkomma i flera kategorier i förteckningen.

Det kan här också nämnas att det av statistik från Trafikanalys – myndigheten som bl.a. ansvarar för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet – framgår att det är främst ett tiotal hamnar som står för över 90 procent av passagerartrafiken.7

Hamnområden kan i flera fall vara av en något annan karaktär än t.ex. en flygplats. Så är möjligen inte fallet om det är fråga om en något större hamn avsedd i huvudsak för kryssningsfartyg eller större passagerarfärjor eller en hamn avsedd endast för godshantering. Däremot är hamnar för fritidsfartyg ofta platser där personer befinner sig av andra skäl än för att resa och utgör inte sällan platser för rekreation med stränder, restauranger, strandpromenader och liknande. Samma sak kan i viss mån gälla för i vart fall mindre fiskehamnar. Sådana platser är till sin natur mer känsliga ur integritetssynpunkt när det kommer till frågor om exempelvis kamerabevakning. De utgör i regel inte heller sådana platser där människor allmänt sett räknar med att bli föremål för kontroller eller ingripanden från myndigheter.

Polismyndigheten, och även Tullverket, har framfört att det förekommer illegala flöden även i mindre hamnar och att det finns behov av att kunna bevaka även sådana platser för att kunna fånga dessa flöden. Utredningen ifrågasätter inte att det kan förhålla sig så, men det saknas underlag för att säga att behovet i mindre hamnar är kontinuerligt på det sätt som får anses gälla för större hamnar med regelbunden gods- och passagerartrafik.

Det finns således flera skäl till att begränsa den typ av hamnar som ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta har vi valt att göra genom att låta definitionen endast omfatta hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik. Därmed avses trafik med handels- och passagerarfartyg som används i en affärsmässig verksamhet där gods eller passagerare transporteras. Innebörden av denna avgränsning är att de i lagen medgivna befogenheterna inte får utövas i hamnar för fritidsfartyg och fiskeriverksamhet utan denna rätt är begränsad

7 Se statistiktabell Sjötrafik 2019, tabell 1, Trafikanalys. Hamnarna anges vara Stockholm, Helsingborg, Ystad, Visby, Trelleborg, Nynäshamn, Göteborg, Strömstad, Kapellskär och Grisslehamn, www.trafa.se/sjofart/sjotrafik/. Hämtat 2021-03-31.

till de hamnar där internationell passagerar- och godstrafik förekommer. I de fall det förekommer trafik av flera slag i ett och samma hamnområde får befogenheterna endast utövas i de delar av området där trafik av det sistnämnda slaget förekommer.

Eftersom begreppet handels- och passagerarfartyg även förekommer i den ovan nämnda föreskriften rörande gränsövergångsställen är det viktigt att poängtera att det inte är innehållet i den föreskriften som avgör vilka hamnar som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Vissa hamnar som omfattas kan sannolikt förekomma även i förteckningen i föreskriften men den nya lagen är avsedd att vara tillämplig även vid hamnar med enbart Schengenintern trafik.

De områden som ska omfattas av denna definition ska vidare, på samma sätt som gäller för flygplatser, vara områden där det förekommer trafik mot utlandet.

Gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och områden i närheten av sådana gränsövergångar

Sverige har riksgräns på land mot Norge och mot Finland. Riksgränsen på land mellan Sverige och Norge går från Idefjordens västra strand i Bohuslän upp till Treriksröset. Denna gräns är sammanlagt 1 619 km lång och går genom mycket skiftande landskapstyper. Riksgränsen på land mellan Sverige och Finland går från Treriksröset ner till Haparanda och ut genom Haparanda skärgård samt en kort sträcka på ön Märket i Ålands hav. Denna gräns är sammanlagt ca 586 km lång och följer huvudsakligen djupfårorna i Könkämäälven, Muonioälven och Torneälven.8 Längs med nu nämnda landgränser går ett stort antal vägar av varierande storlek och vägtyp vilka utgör in- och utfartsleder till och från Sverige.

Eftersom landgränsen går mot andra Schengenstater förekommer som huvudregel inte några gränskontroller vid dessa gränser. Det finns inte heller några gränsövergångsställen enligt gränskodexen i anslutning till landgränsen. Däremot har Tullverket ett antal fasta tullstationer, bl.a. i Haparanda, Tärnaby, Storlien, Idre, Eda och Hån. Vid tullstationen i Haparanda bedrivs också fast kamerabevakning. Tullverket har också enligt vad som tidigare anförts rätt att bedriva kon-

8 Sveriges riksgränser, Lantmäteriet www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkanmed-andra/sveriges-riksgranser/. Hämtat 2021-04-01.

trollverksamhet med stöd av inregränslagen i anslutning till gränspassager längs med landgränsen.

Av Tullverkets beslagsstatistik framgår vidare att de flöden i vilka vapen och narkotika smugglas bedöms utgöras av resandeflödet i personbil och buss samt i det tunga flödet, bl.a. i lastbilar, via färja men också via fasta förbindelser (se avsnitt 12.3 och 12.4). Även de som sysslar med människohandel använder enligt de rapporter vi tagit del av i kartläggningen inte sällan bil och buss för att transportera offren till Sverige (se avsnitt 12.5).

De fasta vägförbindelserna är mot denna bakgrund inte utan intresse när det ska slås fast vad som ska utgöra gränsnära områden i den nya lagens bemärkelse. Det har också framförts farhågor om att om inte alla gränsövergångar i vägnätet omfattas av lagens tillämpningsområde så kommer de kriminella aktörerna anpassa sig, ändra rörelsemönster och förflytta transporter från de större passager som kanske i dag huvudsakligen används till andra mindre vägar som passerar gränsen.

Eftersom det längs med Sveriges landgräns mot Norge och Finland löper ett mycket stort antal vägar av olika storlek måste det dock noga övervägas i vilken utsträckning dessa ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Ett minimialternativ skulle vara att låta endast området i närheten av gränsövergångar vid de största vägarna utgöra gränsnära områden. Detta skulle exempelvis kunna uttryckas som en

gränsövergång som utgörs av en Europaväg mot utlandet.

När vi övervägt sådana alternativ har det dock snabbt stått klart att en sådan avgränsning skulle göra regelverket tandlöst och medföra olyckliga konsekvenser för myndigheternas verksamhet. Som exempel kan anföras situationen att en viss europaväg skulle kamerabevakas och kontrolleras genom annan myndighetsnärvaro. Vid denna europaväg skulle myndigheterna ha ett antal befogenheter enligt den nya lagen. Personer som passerar denna plats skulle under vissa förutsättningar kunna bli föremål för olika kontroller och ingripanden, t.ex. kroppsvisitation eller en inre utlänningskontroll.

Endast en kortare bit ifrån europavägen går en mindre väg. Denna väg skulle inte omfattas av lagens tillämpningsområde om den inte ligger så nära att den kan anses utgöra en del av området i närheten av europavägen. På denna väg skulle myndigheterna inte ha samma befogenheter. Det är lätt att i den situationen se att sådana personer som vill undvika kontroll skulle välja den väg som inte är en europaväg.

En sådan avgränsning framstår alltså som mycket olycklig och bör i möjligaste mån undvikas.

Denna argumentation kan föras gällande samtliga vägar och givetvis även gällande andra platser. Det finns alltid ett alternativ sätt att ta sig fram om man så önskar, särskilt om man önskar undgå myndigheternas kontroll. Det enda sättet att helt undvika en sådan effekt är att göra regleringen heltäckande. Som vi redan konstaterat i det föregående är det emellertid inte en godtagbar lösning ur proportionalitetssynpunkt.

Polismyndigheten har också framfört att om avgränsningen gällande vägar är för begränsad måste den, för att regelverket inte ska bli verkningslöst, åtföljas av en möjlighet att under vissa förutsättningar utvidga tillämpningsområdet; en möjlighet som omedelbart skulle behöva utnyttjas beträffande ett flertal platser. Inte heller en sådan lagstiftning framstår som ändamålsenlig.

Flera platser i det allmänna vägnätet utgör större gränspassager som bevakas av i vart fall Tullverket mer eller mindre kontinuerligt. Som exempel kan ges de ovan nämnda tullstationerna. Långt ifrån alla platser där en väg passerar gränsen till Norge eller Finland utgör dock sådana platser. Vid vissa gränsövergångar finns märkning genom skyltar eller gränsrösen, men på andra platser saknas sådan märkning. Många vägar är mindre och gränsen kan i vissa fall sannolikt passeras relativt obemärkt.

Sådana mindre vägar som nu beskrivits skiljer sig alltså i sin karaktär märkbart från exempelvis flygplatser, hamnar och större brofästen. På samma sätt som vi resonerat kring mindre hamnar skulle det rörande dessa platser kunna sägas att de till sin natur inte utgör sådana platser där människor allmänt sett räknar med att bli föremål för kontroller eller ingripanden från myndigheter. De kan vidare ligga i närheten av bostadsområden eller andra liknande platser som gör att de även ur den aspekten är mer integritetskänsliga till sin natur. När det gäller vägnätet finner utredningen dock skäl att göra en i viss mån annan bedömning än när det gäller hamnar.

Vägnätet är till för fordonstrafik och vägarna utgör inte på samma sätt som exempelvis småbåtshamnar platser för rekreation. Överhuvudtaget utgör inte vägarna platser där människor uppehåller sig i någon större utsträckning utan platser där människor passerar kortvarigt med ett fordon. Den som framför ett fordon har alltid att räkna med att bli föremål för trafikkontroller av olika slag, t.ex. hastighets-

kontroller (även genom automatisk hastighetsövervakning), körkortskontroller eller nykterhetskontroller. Vidare har enskilda, som framgått ovan, alltid att räkna med att bli föremål för tullkontroll när de passerar en gräns in till Sverige, även om detta sker på en mindre väg. Enligt vår uppfattning gör sig därmed inte samma integritetsintressen gällande för trafik på vägnätet som det kan göra för hamnar för fritidsfartyg, allmänna torg eller liknande.

Sett till de ovan redovisade problem som en snäv avgränsning skulle kunna föra med sig, och det behov som framför allt Polismyndigheten i ljuset av detta har lyft fram av att en större mängd vägar omfattas av lagens tillämpningsområde, kan vi inte se att de integritetsvinster som en snäv definition här skulle medföra är tillräckligt stora. Det kan här särskilt framhållas att utredningens uppdrag inte endast är att införa lagändringar för att kompensera för en avskaffad gränskontroll vid inre gräns utan i ett bredare perspektiv tar sikte på bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet. I det avseendet kan även bevakning eller kartläggning av enstaka rörelser vara av intresse och insamling av sådana uppgifter t.ex. visa sig betydelsefulla vid utredning om brott och leda till viktiga nya upptäckter.

Lagen bör därför göras tillämplig över vägnätet i stort vid platser där vägen korsar Sveriges gräns. Lagen bör dock i huvudsak vara tillämplig på allmänna vägar och inte på enskilda vägar eller mindre leder, t.ex. skoterleder, i den mån sådana går över en gräns. Lagen bör alltså kunna tillämpas vid alla gränsövergångar som utgörs av en allmän väg till utlandet.

Det kan här särskilt framhållas att det med en sådan här lösning, trots att det inte skulle föreligga några rättsliga hinder för det, inte heller kan förväntas att samtliga gränsövergångar som utgör allmän väg skulle komma att vare sig kamerabevakas eller bli föremål för polisiär närvaro på någon mer kontinuerlig basis. För detta finns inget behov och knappast heller tillräckliga polisiära resurser.

De platser där insatser kommer att göras kommer sannolikt i stället väljas ut på grundval av underrättelser eller annan information som myndigheterna har tillgång till och som ger skäl för en intensifierad kontrollverksamhet, antingen på mer fast basis eller tillfälligt. Enligt vad som framgår av senare avsnitt där vi redogör för vilka befogenheter lagen ska medge är det inte heller fråga om att tillåta några systematiska kontroller av trafik som passerar Schengeninterna gränser. Det kommer därför inte att framstå som särskilt effektivt för myn-

digheterna att ha närvaro på platser utan att sådan information föreligger.

Broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och områden i närheten av sådana förbindelser

På samma sätt som kartläggningen visar att vissa hamnar utgör centrala platser för förekomsten av gränsöverskridande brottslig verksamhet och irreguljär migration visar den att även Öresundsbron utgör en sådan plats. Polismyndigheten och Tullverket har också framfört att Svinesundsbron är en plats av stort intresse för myndigheternas verksamhet. Utredningen har inte haft skäl att ifrågasätta detta. Denna typ av förbindelser utgör inte sällan centrala trafikleder och faller dessutom i flera fall in under föregående punkt gällande gränsövergångar som utgörs av allmän väg. Vad gäller Öresundsbron förhåller det sig dock på ett annat sätt.

Motorvägen över Öresund, dvs. på själva Öresundsbron, och en del av den motorväg med tillhörande av- och påfarter som leder till överfarten utgör i stället enskild väg. Den förbindelsen omfattas således inte av den föregående punkten. Det finns därmed skäl att i lagen särskilt ange att denna typ av platser ska omfattas av definitionen.

Tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i närheten av sådana stationer

Över den svenska gränsen förekommer också tågtrafik bl.a. till och från grannländerna Norge, Finland och Danmark. På samma sätt som gäller för vägar framstår det som relevant att möjliggöra de kontroll- och tvångsåtgärder som den nya lagen medger även vid stationer avsedda för tågtrafik direkt mot utlandet; både för att fånga upp de illegala flöden som redan förekommer i sådan trafik och för att förebygga att sådana flöden från andra platser flyttas till en oövervakad tågtrafik. Ordet direkt är här avsett att medföra att endast första anhalt efter respektive sista anhalt före en gränsövergång ska omfattas, inte alla stopp där det förekommer internationell trafik. Detta innebär att om en station i och för sig har internationell trafik, men endast sådan som redan har gjort ett stopp i Sverige, eller ska göra ett innan den lämnar landet, så omfattas inte den stationen. Däremot omfattas

alltså en station som inte ligger närmast gränsen men som utgör första anhalt för internationella tåg, t.ex. Malmö Centralstation.

Polismyndigheten har i detta sammanhang framfört att det av praktiska och tidsmässiga skäl kan finnas ett behov av att kunna göra kontroller på tågen även när de är i rörelse mellan stationer. Polismyndigheten har dock uppgett att det är svårt att i dagsläget uppskatta hur stort ett sådant behov är och i vilken utsträckning frågan kan lösas på andra sätt, t.ex. genom avtal med grannländerna som innebär att den svenska polisen får resa från den sista stationen i grannlandet och därmed skapar förutsättningar för kontroller så snart ett tåg kommit in på svenskt territorium. Utredningen har inte haft tillräckligt underlag för att bedöma behovet av sådana möjligheter och några förslag lämnas därför inte i denna fråga.

Polismyndigheten har vidare framfört att större busstationer med internationell trafik också är av intresse i sammanhanget och att det är önskvärt att sådana stationer också omfattas av definitionen.

Utredningen har övervägt om busstationer öppna för internationell trafik bör omfattas av regleringen. Även om sådana stationer sannolikt kan vara av visst intresse så kan busstrafiken, till skillnad från tågtrafiken, stoppas i vägtrafiken på samma sätt som andra fordon, t.ex. personbilar och lastbilar. Detta minskar behovet av att särskilt reglera dessa platser. Därutöver är de större stationerna inte alltid första eller sista hållplats efter eller före gränspassage vilket medför att ingripanden där skulle riskera att bli mindre effektiva. Tillräckliga skäl för att en särreglering av busstationer skulle behövas har inte framkommit och sådana platser omfattas därför inte av det lämnade förslaget. Genom tillämpning av den s.k. ventilbestämmelsen kan busstationer med direkt trafik till utlandet dock komma att omfattas av lagens tillämpningsområde.

Platser som omfattas av en särskild föreskrift

Slutligen föreslås lagen även vara tillämplig på platser som genom föreskrift förklarats utgöra ett gränsnära område. Förutsättningarna för och de närmare övervägandena rörande sådana beslut behandlas nedan i avsnitt 14.7.

Området i närheten av de flygplatser, hamnar och andra platser som omfattas av definitionen

För att kontrollverksamhet och ingripanden ska kunna utföras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt måste de platser som anges i definitionen anges så att inte endast hamnen, flygplatsen eller liknande omfattas av definitionen utan även ett visst område runt om platsen.

Som vi redovisat ovan används i såväl tullagen som inregränslagen uttrycket ”i närheten av eller inom” för att beskriva ett område runt om en flygplats eller annat område som har direkt förbindelse med utlandet. Uttrycket innebär att det är fråga om ett område som är såväl tidsmässigt som geografiskt begränsat. Den geografiska begränsningen har angetts kunna innebära t.ex. att en person som blir föremål för kontroll inte får befinna sig längre bort från en flygplats än att det med stor sannolikhet kan antas att personen kommer från flygplatsen.

Uttrycket ”i närheten av” används inte sällan i författningar för att ange en geografisk begränsning. Uttrycket har ingen enhetlig innebörd utan den närmare innebörden får avgöras från fall till fall beroende på kontexten.

Även i vårt förslag använder vi oss av uttrycket ”området i närheten av”. Avsikten med förslaget är att det gränsnära området ska omfatta den aktuella hamnen, stations- eller terminalbyggnaden, flygplatsen eller liknande, liksom kringliggande ytor som på ett naturligt sätt hör samman med en sådan plats. Detta kan vara passager till och från eller mellan olika delar av platsen. (Jämför exempelvis uttrycken ”stations- eller hållplatsområde” och ”flygplatsområde” i 9 § kamerabevakningslagen, 2018:1200.) Uttrycket ska här även omfatta tillhörande eller närliggande parkeringsplatser, vändplatser, uppställningsplatser och liknande. Det gränsnära området kommer därför inte alltid med säkerhet att överensstämma med det geografiska området för Tullverkets verksamhet som nämnts ovan. Ett alternativt sätt att uttrycka detta hade varit att tala om platser ”i anslutning till” hamnar och så vidare. Vi menar dock att det är ett något snävare uttryck som skulle begränsa området i större utsträckning än vad som är vår avsikt.

Uttrycket i närheten av anger givetvis inte de exakta gränserna för varje specifikt område. Detta kan anses utgöra en brist, särskilt när det är fråga om en lagstiftning som ger myndigheter rätt att utöva befogenheter av det slag som nu är i fråga. Eftersom de olika platser som

omfattas av den föreslagna definitionen emellertid skiftar vad gäller både karaktär, storlek och geografisk placering menar vi att någon mer exakt avgränsning inte kan göras i lag. Var de närmare gränserna för varje särskild plats går får i stället bedömas utifrån förhållandena på platsen, dess beskaffenhet och med beaktande av de integritetsintressen som kan göra sig gällande där.

En plats som kommer att omfattas av lagens tillämpningsområde är Hyllie tågstation i Malmö. Tågstationen ligger i direkt anslutning till ett större köpcentrum, ett hotell och en större mängd bostäder och kontorsbyggnader. Uttrycket i närheten av är avseende ett sådant område avsett att tolkas snävt och kommer i praktiken att omfatta endast själva stationsområdet. I andra fall kan det vara fråga om en plats som t.ex. ligger i ett mer avskilt hamnområde utan bostäder eller platser för rekreation och då kan ett större område omfattas. Det kan i ett sådant fall alltså även omfatta infarter, intilliggande parkeringsplatser och liknande.

På samma sätt kan det finnas skäl att göra skillnad på hur uttrycket ska tolkas i förhållandet till olika typer av vägar. Området i närheten av en gränsövergång som utgörs av en större väg bör i regel tolkas betydligt vidare än om det är fråga om en mindre väg som går rakt igenom ett samhälle.

Här kan större gränspassager som bevakas kontinuerligt av Tullverket och platser som Öresundsbron särskilt lyftas fram som exempel. Sådana platser kan ha en annan karaktär än en gränsövergång där gränsen går vid en mindre väg. Vid sådana platser kan det finnas skäl att ha fasta tullstationer och därmed kan det finnas byggnader och annat uppförda i anslutning till platsen för att underlätta logistiken. Vid en sådan gränsövergångs bör därför ett större område runt omkring själva vägen omfattas av lagens tillämpningsområde än vad som är fallet vid en mindre väg som passerar en gräns i en mindre ort med bostadsbebyggelse. Området i närheten av en broförbindelse bör även omfatta en kortare sträcka på den omedelbara tillfartsvägen och eventuella tull- eller betalstationer vid brofästet. Även här måste bedömningen göras utifrån de förhållanden som råder på varje enskild plats och platsens beskaffenhet.

Att området ska omfatta mer än bara hamnen, flygplatsen eller stationsområdet har också betydelse för möjligheterna att kunna rikta in verksamhet på platsen på utgående trafik. En sådan möjlighet fram-

står som avgörande för bekämpningen av den organiserade tillgreppsbrottsligheten.

14.7. En ventil

Utredningens förslag: Det ska i den nya lagen införas en möjlighet

för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att en viss plats, som är jämförbar med de platser som är gränsnära områden direkt enligt lagen, ska utgöra ett gränsnära område enligt den nya lagen.

Ett beslut om att i en föreskrift utvidga lagens tillämpningsområde får endast fattas om det är av särskild vikt för att – förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brotts-

lig verksamhet, eller – förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller

sig olovligen i landet.

En sådan föreskrift ska meddelas för en viss tid, högst sex månader. Föreskriftens giltighetstid får förlängas med högst sex månader i taget.

Skälen för förslaget

Som framgått av detta kapitel är den föreslagna nya lagens tillämpningsområde huvudsakligen avgränsat till ett antal i lagen angivna områden. Som vi redovisat i avsnitt 14.5 innebär den omständigheten att inte hela gränssträckan utgör ett gränsnära område dock en risk för att kriminella aktörer hittar alternativa vägar in i landet. Det kan också av andra skäl uppstå situationer där brottsbekämpande myndigheter ser ett behov av utökade kontroll- och tvångsbefogenheter på andra platser än de som anges i lagen.

För att skapa viss flexibilitet och minska risken för att kriminella aktörer helt ska kunna undkomma myndigheternas ingripanden och bevakning genom att undvika de platser som enligt definitionen utgör gränsnära områden ser utredningen ett behov av att i den nya lagen införa en s.k. ventilbestämmelse.

Enligt utredningens bedömning bör en sådan ventilbestämmelse formuleras så att den ger regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, möjlighet att föreskriva att lagen ska vara tillämplig även på en viss annan plats. En föreskrift av detta slag kommer alltså att ha begränsad geografisk giltighet. Föreskriften kommer dock att vara bindande för myndigheter och enskilda och gäller myndigheternas befogenheter i förhållande till alla och envar som befinner sig på platsen under en viss något längre tidsperiod. En föreskrift om att en viss plats ska utgöra ett gränsnära område medför att myndigheterna på platsen ges relativt vida befogenheter att vidta kontroll- och tvångsåtgärder mot personer som befinner sig i området. Föreskriften påverkar således i hög grad enskildas fri- och rättigheter. Föreskriften utgör således inte ett beslut i ett enskilt fall (förvaltningsbeslut) utan ett normbeslut med generell tillämpbarhet. Ett sådant beslut bör meddelas genom föreskrift.9

En aktivering av lagens bestämmelser på andra områden än de i lagen angivna bör alltså förutsätta att ett normbeslut om en utvidgning av tillämpningsområdet meddelas genom föreskrift. Det kan inte bli fråga om något som kan tillgripas vid ett plötsligt och akut operativt behov.

Vad gäller vilka platser som kan aktiveras ska det vara fråga om en viss plats som är jämförbar med de platser som utgör gränsnära områden enligt lagen. Att platsen ska vara jämförbar syftar på platsens närhet till gränsen eller till dess funktion som infart till eller utfart från landet. Det kan i vissa fall vara fråga om platser som utgör gränsövergångsställen enligt gränskodexen men som inte omfattas av lagens huvudsakliga tillämpningsområde. På sådana platser kan viss kontrollverksamhet redan förekomma. Avsikten här är dock att även möjliggöra en aktivering av lagen på platser av delvis annan karaktär. De platser som främst torde komma i fråga är hamnar för fritidsfartyg, andra gränsnära platser vid kusten eller vägar som inte omfattas av definitionen. Lagen kan i regel alltså inte bli tillämplig på en plats inne i landet om det inte rör sig om en plats med direkt förbindelse till utlandet, t.ex. en flygplats eller busstation med möjligheter till direkt utlandstrafik.

9 Jfr prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 204 och prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar s. 62 ff.

De platser som blir gränsnära områden genom särskild föreskrift bör vidare vara mer bestämt avgränsade än övriga områden för att lagens tillämpningsområde ska bli tillräckligt förutsebart. Det kan exempelvis föreskrivas att en viss fritidsbåtshamn ska utgöra ett gränsnära område. Om platser i närheten av hamnen också behöver omfattas, t.ex. en anslutande parkeringsplats, måste detta anges särskilt i föreskriften. I fråga om dessa platser omfattas alltså inte området i närheten av platsen på samma sätt som gäller i övrigt.

För att möjligheten till ventil ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt kan kravet för aktivering inte sättas för högt. En förutsättning för en särskild föreskrift om att utvidga lagens tillämpningsområde bör vara att det är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet eller för att förebygga, förhindra eller upptäcka att utlänningar uppehåller sig olovligen i landet.

Att en utvidgning ska vara av särskild vikt innebär att det måste finnas ett underlag, t.ex. information inhämtad genom traditionellt polisarbete (spaning), underrättelseuppgifter eller välgrundade och kontrollerade tips från allmänheten eller andra myndigheter, som ger stöd för en konkret misstanke eller ett konkret antagande om förekomsten av pågående eller förväntad gränsöverskridande brottslig verksamhet eller irreguljära migration på platsen. Bedömningen måste alltså grunda sig på faktiska omständigheter och får inte endast bygga på spekulationer eller allmänna antaganden. Bestämmelsen ställer dock inte upp något krav på att det ska finnas underlag för att misstänka något specifikt brott eller specifikt fall av olovlig vistelse. Detta framgår av att syftet ska vara att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet eller olovlig vistelse.

I förutsättningarna ligger också ett krav på att en eller flera av de åtgärder som möjliggörs genom en aktivering av lagen ska kunna förväntas ha betydelse för bekämpningen av gränsöverskridande brottslig verksamhet eller kontrollverksamheten med inre utlänningskontroller (se avsnitt 15–20 angående förutsättningarna för dessa åtgärder).

Kravet på särskild vikt innebär i detta sammanhang alltså både ett kvalitetskrav på det underlag som ligger till grund för bedömningen av behovet av lagens åtgärder som ett krav på behovet av åtgärderna under den aktuella tidsperioden och vid den aktuella platsen.

Om förutsättningarna är uppfyllda kan platsen alltså ”aktiveras” och exempelvis kamerabevakas, med sådan efterföljande behandling

av insamlade fordonsuppgifter som föreslås i avsnitt 17.3.3 och 17.3.4, i syfte att upptäcka eller förebygga den misstänkta brottsliga verksamheten och på så sätt också kontrollera om den ursprungliga informationen var riktig. Kontroll- och tvångsåtgärder enligt lagen kan vidtas om förutsättningarna för detta är uppfyllda.

Avsikten är inte att det regelmässigt ska kunna skapas nya gränsnära områden utan snarare att man ska kunna kontrollera underrättelser rörande platsen samt upptäcka och störa ut eventuella kriminella flöden eller irreguljär migration.

En föreskrift som grundas på ventilen ska meddelas för en viss tid, dock högst sex månader. Föreskriften kan förlängas men måste utvärderas var sjätte månad. En förlängd giltighetstid förutsätter att förutsättningarna för föreskriften fortsatt föreligger. Om man genom myndighetsaktivitet i området inte kan bekräfta att några oegentligheter förekommer och man inte heller kan stödja en fortsatt giltighet på t.ex. ny underrättelseinformation kan föreskriften inte förlängas.

Utredningen har övervägt om bestämmelsen borde innehålla en bortre tidsgräns. En sådan reglering riskerar dock att leda till den situationen att tiden går ut men att man fortsatt kan konstatera misstänkt brottslig verksamhet eller liknande på platsen. Detta framstår inte som önskvärt och utredningen har därför landat i det får anses tillräckligt att föreskriften omprövas var sjätte månad. Skulle det visa sig att det på en sådan här plats finns ett mer ihållande behov av de åtgärder som följer med ett gränsnära område får man gå vidare till lagstiftaren och föra fram behov av ändringar i lagens normala tillämpningsområde.

Det går att argumentera för att brottsbekämpande myndigheter med ett sådant här system kommer att ligga steget efter de kriminella aktörerna som har visat en förmåga att snabbt kunna anpassa sina mönster efter myndigheternas åtgärder. Sådant spaningsarbete som kan behövas för att få fram en grund för ett utvidgat tillämpningsområde kan vara resurs- och tidskrävande vilket kan motverka effektiviteten i regelverket. Detta är dock en konsekvens av att en regelmässig övervakning av exempelvis samtliga hamnar framstår som oproportionerlig. Dessutom kan det antas att det huvudsakliga flödet även på sikt kommer att vara koncentrerat till de mer centrala gränsövergångarna som fångas upp av den allmänna regleringen. Genom en ventil stärks dock enligt utredningens bedömning regleringen upp och

möjligheterna till att systematiskt kringgå myndigheternas kontroller minimeras.

Vi har i avsnitt 14.3 ovan bedömt att det bör framgå av lag vad som utgör ett gränsnära område och att detta följer av kraven i 2 kap.20 och 21 §§regeringsformen. Vi har där uttryckt att i de fall lagstiftaren bedömer att det är oproportionerligt att låta Polismyndigheten utöva vissa befogenheter i hela landet bör lagstiftaren också föreskriva en geografisk begränsning. Vi har också framhållit att det kan vara tillräckligt med en begränsning i form av en yttre ram för det aktuella geografiska området.

Att vi har valt att ange lagens huvudsakliga tillämpningsområde mer specifikt hindrar inte att en ventil införs gällande platser som inte är på förhand utpekade. Även med en sådan ventil, som i detta fall också avser tidsbegränsade beslut, begränsas det geografiska område där aktuella befogenheter kan användas. Under förutsättning att lagen anger yttre ramar för vilka platser det kan bli fråga om är således vår bedömning att en sådan reglering är förenlig med grundlagens krav. Vi menar att det i detta avseende är tillräckligt att i lagen ange att det ska vara fråga om ett visst område som är jämförbart med de områden som enligt definitionen i avsnitt 14.6 ska utgöra ett gränsnära område enligt den nya lagen.

I den till nya lagen tillhörande förordningen föreslås det att Polismyndigheten ska bemyndigas att ha rätt att meddela sådana föreskrifter som avses här.

Det kan diskuteras om en sådan här föreskriftsrätt ska delegeras till en myndighet, och då särskilt till den myndighet som kan antas ha intresse av att få de utökade befogenheter som lagen medger. Vår uppfattning är dock att behovet av en sådan utvidgning av lagens tillämpningsområde som vi här talar om huvudsakligen avgörs av dels underrättelseinformation, dels operativa överväganden. Även om föreskriften endast skulle kunna meddelas av regeringen skulle frågan alltid komma att väckas av Polismyndigheten och underlaget för beslutet också tas fram av den myndigheten. Att delegera föreskriftsrätten framstår därmed som den lämpligaste ordningen.

14.8. Åtgärder utanför det gränsnära området

Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i den nya

lagen som innebär att en åtgärd får vidtas även utanför ett gränsnära område om den som åtgärden riktas mot lämnar området innan ett ingripande har slutförts, under förutsättning att ingripandet inleds i det gränsnära området och direkt fullföljs.

Skälen för förslaget

Eftersom lagens tillämpningsområde är tänkt att vara geografiskt begränsat kan det uppstå situationer där en polisman, eller en kustbevakningstjänsteman, inom det geografiska tillämpningsområdet konstaterar att en viss person eller ett visst fordon bör tas ut för kontroll eller kan bli föremål för något annat ingripande men där personen eller fordonet hinner lämna området innan åtgärden har kunnat slutföras.

Denna situation kan tänkas uppstå om den som ska bli föremål för åtgärden medvetet flyr platsen. I vissa fall skulle ett efterföljande kunna ske på den grunden att omständigheterna sammantaget är sådana att det föreligger en misstanke om ett konkret brott. Det kan dock uppstå situationer där sådan misstanke inte föreligger eller där en person som ska kontrolleras, t.ex. föraren av ett fordon, inte uppfattar uppmaningen att stanna eller av annat skäl inte kan stoppas förrän man passerat den yttre gränsen för det gränsnära området. Det kan också vara fråga om en situation där en polispatrull tillkallas som inte hinner nå området innan personen lämnar det.

En reglering som innebär att det i sådana fall skulle vara otillåtet att fullfölja ingripandet utanför det gränsnära området skulle få orimliga konsekvenser. Den som stoppades skulle då genom att helt enkelt köra vidare kunna undkomma myndigheternas kontroll.

För att regleringen inte ska bli sådan behöver den nya lagen innehålla en bestämmelse som möjliggör att ett ingripande som inleds inom ett gränsnära område ska få fullföljas även utanför ett sådant område om omständigheterna kräver detta.

Regleringen förutsätter att ett ingripande inleds när den person som ska bli föremål för en åtgärd befinner sig i det gränsnära området. Med att ingripandet ska ha inletts avses att det ska ha skett någon

form av aktivitet i syfte att påbörja det. Det är alltså inte fråga om att möjliggöra en förskjutning av genomförandet av åtgärderna av resursskäl. Det ska exempelvis inte vara möjligt att inom ett gränsnära område anteckna ett antal registreringsnummer av intresse och sedan i ett senare skede kontrollera dessa inne i landet. Det som möjliggörs är alltså endast ett direkt fullföljande av ett ingripande som påbörjats inom ett gränsnära område. Fullföljandet av ingripandet måste ha pågått utan avbrott.

14.9. En särskild reglering för tillfartsvägar

Syftet med det regelverk som utredningen föreslår i detta betänkande är dels att kompensera för de avskaffade gränskontrollerna vid inre gräns, dels att i ett bredare perspektiv effektivisera bekämpningen av gränsöverskridande brottslig verksamhet i gränsnära områden.

Av utredningens kartläggning framgår att de brottsbekämpande myndigheterna i dag möter en stor utmaning i att hantera den organiserade tillgreppsbrottsligheten som utförs av internationella brottsnätverk och således har en utpräglad gränsöverskridande karaktär. Dessa internationella brottsnätverk har i regel sin bas i ett annat land. Nätverkens modus operandi är att utföra tillgreppsbrotten i ett land och därefter föra ut stöldgodset till ett annat land. Polismyndigheten har rapporterat att uppskattningsvis åtminstone 50 procent av bostadsinbrotten samt ungefär 90 procent av stölderna av bilar, bildelar, båtmotorer och jordbruksmaskiner i Sverige 2019 begicks av internationella brottsnätverk. Det framkommer också uppgifter om att det årligen förs ut stöldgods ur Sverige till ett värde av två miljarder kronor (se avsnitt 12.2).

För att effektivt kunna arbeta mot denna typ av brottslig verksamhet räcker det inte att kontrollen över flödet in i landet på olika sätt förstärks. Det behöver också finnas verktyg för att kontrollera flöden ut ur landet. Detta är, som vi tidigare framhållit, också ett skäl till att det gränsnära området i sig ska omfatta mer än bara hamnen, flygplatsen eller stationsområdet. I syfte att förbättra möjligheterna till sådan kontroll föreslår utredningen också att vissa särskilda kontroll- och tvångsåtgärder ska möjliggöras i gränsnära områden (se avsnitt 19.4 och 20.5).

En viktig faktor för att göra det nya regelverket effektivt är en utökad användning av kamerabevakning. Kamerabevakningen är, som tidigare nämnts, delvis tänkt att kunna fungera som ett signalsystem för ingripanden och kontroller i dessa områden. En del av utredningens förslag handlar också om lättnader i förutsättningarna för att bedriva kamerabevakning i gränsnära områden och utökade möjligheter att lagra vissa uppgifter hänförliga till fordonstrafiken.

Myndigheterna har redan i dag tillgång till viss annan information som kan fungera som ett signalsystem för åtgärder i just gränsnära områden. Vi tänker här närmast på sådana transportörsuppgifter som kan begäras in med stöd av polislagen eller sådana passageraruppgifter (PNR-uppgifter, Passenger Name Record) som polisen får enligt bestämmelserna i lagen (2018:1190) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen (se avsnitt 6.6 och 9.12). Sådana uppgifter kan dock inte samlas in rörande all trafik som rör sig över gränsen, bl.a. eftersom det förutsätter att en resa är på förhand bokad och sker via ett transportföretag. Det behövs därför även andra sensorer för att upptäcka eller bevaka rörelser mot de gränsnära områdena för att det ska finnas praktiska möjligheter att vidta åtgärder där. En viktig sådan sensor kan vara just bevakningskameror.

För att det ska finnas en möjlighet att förbereda och vidta åtgärder mot trafik på väg ut ur landet behöver även tillfartsvägar till ett gränsnära område kunna bli föremål för viss kamerabevakning. Tillfartsvägarna ingår inte i definitionen av vad som utgör ett gränsnära område, men det kan finnas skäl att redan här nämna den föreslagna regleringen då den i viss mån påverkar förslagens geografiska omfattning.

Utredningen föreslår i avsnitt 15.5.2 att det ska göras ett undantag från kravet på dokumenterad intresseavvägning för kamerabevakning i gränsnära områden för vissa brottsbekämpande myndigheter. För att möjliggöra en effektiv användning av kameratekniken som verktyg bör undantaget också träffa sådan kamerabevakning som sker på tillfartsvägar i anslutning till sådana områden. Sträckan måste vara tillräckligt lång för att resurser och åtgärder ska kunna förberedas, men bör inte i någon stor utsträckning utvidga bestämmelsernas tillämpningsområde. Utredningens bedömning är att undantaget bör träffa allmänna vägar inom 20 km i anslutning till ett gränsnära område. Den angivna sträckan mäts i rät linje, dvs. avser fågelvägen.

Öresundsförbindelsen och dess tillfartsväg utgörs främst av en motorväg med tillhörande påfartsvägar som är enskilda vägar. Med anledning av detta, och för att fånga in eventuella liknande framtida lösningar, måste undantaget omfatta även enskilda vägar när sådana ansluter till en bro eller annan liknande fast förbindelse med utlandet.

Till skillnad från det gränsnära området i sig finns det i fråga om tillfartsvägarna inte skäl att låta lättnaderna avse något annat än själva vägen, varmed avses vägbanan, vägrenen och parkeringsfickor i omedelbar anslutning till vägen.

Det finns också skäl att låta de bestämmelser som föreslås gälla avseende behandling av uppgifter om fordon som samlats in i gränsnära områden gälla vid insamling av uppgifter på sådana tillfartsvägar då uppgifterna är av värde i underrättelseverksamheten (se avsnitt 17.3.4).

Åtgärder så som inre utlänningskontroller eller tvångsåtgärder inom ramen för brottsbekämpningen får dock inte vidtas på dessa tillfartsvägar, förutom om det är fråga om ett sådant fall som avses i föregående avsnitt, 14.8.

15. Överväganden rörande kamerabevakningslagen

15.1. Vårt uppdrag

I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om det bör göras några författningsändringar för att effektivisera kontrollen av utlänningars vistelserätt och bekämpningen av brott i gränsnära områden. I utredningens direktiv anges att utredningen särskilt ska överväga om författningsändringar bör göras för att kamerabevakning ska kunna användas i nu nämnda syften. I detta avsnitt kommer utredningen att ta ställning till om de förutsättningar för att bedriva kamerabevakning som följer av kamerabevakningslagen (2018:1200) är förenliga med de behov som föreligger inom de aktuella verksamhetsområdena i gränsnära områden, eller om det behöver göras ändringar i den lagen. Frågor rörande möjligheterna att på andra sätt behandla (exempelvis bearbeta och lagra) personuppgifter behandlas i avsnitt 16 och 17.

I det följande redogörs inledningsvis närmare för förutsättningarna för kamerabevakning enligt dagens reglering. Därefter redovisas de behov av ändringar eller förtydliganden av lagen som framkommit genom utredningens kartläggning och för utredningens ställningstaganden i dessa delar.

15.2. Vissa förutsättningar för kamerabevakning

15.2.1. Grundläggande förutsättningar för kamerabevakning

En grundläggande förutsättning för att kamerabevakning, liksom andra typer av personuppgiftsbehandling, över huvud taget ska få äga rum är att det finns en rättslig grund (principen om laglighet). Kamerabevakningslagen innehåller endast bestämmelser som utgör undan-

tag från eller kompletteringar av annan reglering gällande behandling av personuppgifter (6 § kamerabevakningslagen).

Olika regler tillämpas i fråga om personuppgiftsbehandlingen beroende på i vilket syfte kamerabevakningen bedrivs. Enligt 2 kap. 1 § brottsdatalagen (2018:1177) finns det rättslig grund bl.a. om behandlingen är nödvändig för att behöriga myndigheter ska kunna utföra sina uppgifter att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Särskilda bestämmelser om rättslig grund finns även i polisens brottsdatalag (2018:1693), Tullverkets brottsdatalag (2018:1694) och Kustbevakningens brottsdatalag (2018:1695), liksom i Säkerhetspolisens datalag (2019:1182).

När myndigheterna bedriver kamerabevakning för andra ändamål än inom brottsbekämpningen, exempelvis vissa former av kontroll eller tillsyn, gäller i regel dataskyddsförordningen och dataskyddslagen (2018:218) med anslutande föreskrifter. Om kamerabevakningen inte är nödvändig för de syften som anges i författningarna är bevakningen över huvud taget inte tillåten.

En annan grundläggande princip är att personuppgifter får behandlas bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (principen om ändamålsbegränsning). Ändamålet ska vara mer konkret än den rättsliga grunden och måste vara bestämt redan när uppgifterna samlas in. Utan ett legitimt ändamål av detta slag får bevakningen inte äga rum.

15.2.2. Intresseavvägningen enligt 8 §

För att kamerabevakning ska kunna bedrivas måste det alltså finnas en tillåten rättslig grund. Även övriga krav enligt de dataskyddsrättsliga regelverken måste vara uppfyllda. Utöver detta finns även bestämmelser i kamerabevakningslagen som måste beaktas vid en bedömning av om en planerad kamerabevakning är tillåten eller inte.

Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Säkerhetspolisen är alla myndigheter som inte behöver tillstånd för kamerabevakning som bedrivs öppet (9 § kamerabevakningslagen).

Att dessa myndigheters kamerabevakning undantas från kravet på tillstånd innebär dock inte att den är oreglerad. En förutsättning för

att myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde är enligt 14 a § kamerabevakningslagen att intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad (den s.k. överviktsprincipen, här även kallad intresseavvägningen).

Vad som ska beaktas vid bedömningen av dessa intressen framgår av 8 § andra och tredje stycket samma lag. Enligt 14 b § ska myndigheterna bedöma om förutsättningarna i 14 a § är uppfyllda innan de påbörjar bevakningen. Detta innebär att myndigheten ska göra en dokumenterad intresseavvägning. Kravet gäller som huvudregel och viss typ av bevakning är undantagen, t.ex. Polismyndighetens kamerabevakning vid automatisk hastighetsövervakning eller myndigheternas bevakning av skyddsobjekt, parkeringshus, av ett stations- eller hållplatsområde avsett för resande med kollektivtrafik, av en plats vid järnvägs- eller tunnelbanespår eller för bevakning av ett flygplatsområde (14 c §).

I ytterligare vissa fall görs undantag från kravet på intresseavvägning för viss tidsbegränsad kamerabevakning, exempelvis när bevakning sker under viss tid för att förebygga, förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet (14 d §). Undantagsfallen gäller i de flesta fall förutsatt att bevakningen utförs för brottsbekämpande ändamål, eller i vissa fall i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen.

Av 8 § andra stycket framgår att det vid intresseavvägningen särskilt ska beaktas om bevakningen behövs för att

1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller ut-

reda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom,

2. förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning

och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar,

3. utöva kontrollverksamhet,

4. förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkning-

arna av inträffade olyckor, eller

5. tillgodose andra därmed jämförliga ändamål.

Av förarbetena till 8 §, som även är vägledande när det gäller tillämpningen av 14 a §, framgår att det faktum att vissa ändamål särskilt ska beaktas när intresset av kamerabevakning vägs mot integritetsintresset innebär att kamerabevakning för dessa ändamål kan motivera ett större integritetsintrång än när bevakning sker för andra ändamål.1

De ändamål som räknas upp i 8 § andra stycket är dock inte uttömmande. Även bevakning för andra ändamål kan alltså komma ifråga, så länge de kan anses vara berättigade och intresset av bevakningen väger tyngre än integritetsintresset i det enskilda fallet. Mer ingående överväganden av behovet av kamerabevakning i förhållande till integritetsriskerna och av hur dessa risker kan minskas kan dock behövas i fall som inte särskilt anges i bestämmelsen.2

Av lagen och nämnda förarbeten framgår följande om vad som särskilt ska beaktas.3 Enligt 8 § andra stycket 1 ska det för det första beaktas om bevakningen behövs för brottsbekämpande ändamål på en brottsutsatt plats. Det finns inte någon begränsning av vilka brott som avses. Bestämmelsen tar sikte på intresset av att förebygga brott och intresset av att utreda och lagföra framtida brott. Begreppen utreda eller lagföra brott tar inte sikte på utredning eller lagföring av redan begångna brott inom ramen för en pågående förundersökning. Begreppen syftar i stället på brott som, vid intresseavvägningen, ännu inte har begåtts.

Med en brottsutsatt plats menas en plats där det finns problem med brottslighet. Med detta avses inte varje plats där det någon gång har inträffat enstaka brott. Däremot krävs inte att brottsligheten är ovanligt hög på platsen i förhållande till andra jämförbara platser för att platsen ska betraktas som brottsutsatt. Det behöver inte heller vara så att det finns påtagliga problem med brottslighet just inom ett tänkt upptagningsområde för kamerabevakningen. Det räcker alltså att det finns problem med brottslighet på ett torg, en gågata eller inom ett stationsområde, för att en mindre del av området ska kunna kamerabevakas.

På motsvarande sätt kan kamerabevakning av en viss plats inom ett bostadsområde motiveras av att bostadsområdet i stort är brottsutsatt. Vissa typer av platser kan dessutom på grundval av platsens karaktär förutsättas vara brottsutsatta utan att detta behöver bevisas

1 Se prop. 2018/19:147 s. 63 angående tillämpligheten av förarbetena till 8 §. 2Prop. 2017/18:231 s. 70 och 144. 3 Se a. prop. s. 67 och 143 ff.

i det enskilda fallet. Det kan exempelvis handla om vissa knutpunkter för allmänna kommunikationer eller om gränsövergångar där det behövs insatser mot smugglingsbrott.

För det andra ska särskild hänsyn enligt 8 § andra stycket 1 tas till om kamerabevakningen behövs på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Med detta avses i första hand platser som inte kan anses vara brottsutsatta i den mening som avses i första ledet men där det ändå finns en särskild risk för vissa typer av brott jämfört med andra platser i samhället. Det kan t.ex. röra sig om platser där olika typer av angrepp i och för sig har inträffat men också om platser där det av andra skäl kan konstateras en förhöjd hotbild mot människor som vistas på platsen eller mot egendom som finns där. Som exempel nämns i förarbetena asylboenden eller vissa myndigheters entréer, lokaler och fordon.

Av 8 § andra stycket 2 följer att det också ska beaktas särskilt om kamerabevakning behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar. Begreppet allmän ordning och säkerhet är avsett att tolkas på samma sätt som i andra författningar där det förekommer, t.ex. polislagen (1984:387). Ett exempel på när kamerabevakning kan motiveras med stöd av denna punkt är när en kommun vill bedriva kamerabevakning på platser där det regelmässigt förekommer brottslighet och andra ordningsstörningar.

Som exempel på användning av kamerabevakning i kontrollverksamhet anges i förarbetena gräns- och tullkontroller.4

Slutligen följer, såvitt här är av intresse, av andra stycket 5 att det särskilt ska beaktas om kamerabevakning behövs för att tillgodose andra därmed jämförliga ändamål, dvs. ändamål som är jämförbara med ändamålen i punkterna 1–4. Som exempel på sådan kamerabevakning anges i förarbetena bevakning i samband med övningar och testverksamhet som anknyter till de ändamål som anges särskilt i lagen, för utförande av en uppgift som avser Sveriges säkerhet och som inte omfattas av de tidigare punkterna samt kamerabevakning i samband med forskning som avser hur olyckor kan undvikas, t.ex. i trafiken.

När det gäller den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad framgår av 8 § tredje stycket att det vid denna bedömning särskilt ska beaktas hur bevakningen ska utföras, om teknik som främjar skyd-

4 A. prop. s. 144.

det av den enskildes personliga integritet ska användas och vilket område som ska bevakas. Med hur bevakningen ska utföras avses bl.a. vid vilka tidpunkter bevakningen ska ske, om material ska spelas in och hur det i så fall kan komma att användas.

Som exempel på integritetsfrämjande teknik nämns i förarbetena teknik som innebär att personer maskeras eller att upptaget bild- och ljudmaterial krypteras. Ett annat exempel är kameror som aktiveras först efter olika typer av larm, såsom inbrottslarm, överfallslarm och larm som reagerar på onormala kroppsrörelser eller aktiveras av ljud som skottlossning, glaskross eller människoskrik. Användning av integritetsfrämjande teknik kan enligt förarbetena många gånger ha stor betydelse för hur tungt intresset av att inte bli kamerabevakad väger och medföra att intresset av kamerabevakningen väger över detta.

När det gäller det område som ska bevakas är det av betydelse om det är ett område där många människor normalt rör sig. Det gäller oavsett om bevakningen ska ske från ett fast eller ett rörligt objekt. Områdets karaktär är också av betydelse. Exempelvis är enskildas intresse av att inte bli bevakade särskilt starkt i anslutning till deras hem, i omklädningsrum och på liknande platser.

15.3. Tidigare överväganden rörande undantag från tillståndsplikten och kravet på intresseavvägning

Dagens kamerabevakningslag infördes så sent som 2018 då bestämmelserna i den tidigare kameraövervakningslagen (2013:460) anpassades till EU:s dataskyddsreform. Trots att lagen endast varit i kraft en relativt kort tid har flera ändringar gjorts i den redan. En för de brottsbekämpande myndigheterna central ändring var när tillståndsplikten för kamerabevakning togs bort och ersattes med ett krav på en dokumenterad intresseavvägning. Denna ändring trädde i kraft den 1 januari 2020.

Syftet med att avskaffa tillståndsplikten var att förenkla och effektivisera de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Med det starka skydd som den nya generella EU-rättsliga dataskyddsregleringen ansågs medföra bedömdes ett tillståndsförfarande inte längre behövas. Däremot bibehölls kravet på att bevakningen skulle föregås av en sådan intresseavvägning enligt överviktsprincipen som gällde

inom tillståndsförfarandet. Skälet för detta var att intresseavvägningen ansågs medföra en tydlig reglering om att kamerabevakning får bedrivas endast om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad, ett krav som inte lika tydligt framgår av den generella dataskyddsregleringen. Vidare ansågs de brottsbekämpande myndigheternas kamerabevakning medföra särskilda integritetsrisker då den kunde förväntas innebära en bevakning av allmänna platser. Det bedömdes därför vara av vikt att lagen gav hållpunkter för när kamerabevakning är en tillåten metod att använda så att metoden skulle komma att användas på ett balanserat sätt.5

Redan när den nya kamerabevakningslagen trädde i kraft gällde vissa undantag från tillståndskravet. Dessa motsvarade i huvudsak de undantag som hade gällt redan enligt den tidigare kameraövervakningslagen. Exempelvis gällde inte något krav på tillstånd för kamerabevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning.

Inte heller krävdes tillstånd vid bevakning som sker för att skydda vissa byggnader, anläggningar eller områden som har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet.

Undantag från tillståndskravet gjordes vidare för viss kamerabevakning som Försvarsmakten bedriver och för exempelvis Trafikverkets trafikövervakning eller bevakning vid en betalstation för trängselskatt. Undantag gällde också för bl.a. bevakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation, av en lokal där det bedrivs postverksamhet och av parkeringshus, om bevakningen hade till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott.

I ytterligare vissa fall gjordes undantag från tillståndskravet för viss tidsbegränsad kamerabevakning, exempelvis när bevakning sker under viss tid för att förebygga, förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet.

När tillståndskravet för de brottsbekämpande myndigheterna togs bort och ersattes med kravet på en dokumenterad intresseavvägning gjordes undantag från det sistnämnda kravet för sådan kamerabevakning som redan då kunde ske utan tillstånd. Hade ett sådant krav införts för denna bevakning hade möjligheterna att kamerabevaka i

5 Se prop. 2018/19:147 s. 27 f. och 40, jfr SOU 2018:62 Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande s. 172 ff.

brottsbekämpande syften nämligen försvårats, vilket var mot syftet med ändringen.6

Kamerabevakningsutredningen, som var den utredning som föreslog avskaffandet av tillståndsplikten för de brottsbekämpande myndigheterna, hade också i uppdrag att överväga ett utökat undantag från tillståndskravet för andra aktörer för kameraövervakning av allmänna transportmedel och stationer.

Frågan hade uppstått om det var motiverat att göra undantag från tillståndskravet för kamerabevakning i tunnelbanan medan kravet gällde för andra allmänna transportmedel.7

Utredningens förslag i denna del redovisades i ett delbetänkande Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande (SOU 2019:8). Utredningens undersökning visade att behovet av bevakning var stort inom all kollektivtrafik, men även på flygplatser, samt att ett tillståndsförfarande medförde flera problem i fråga om bevakning av sådana platser. Utredningen föreslog därför att det undantag från tillståndskravet som dittills hade gällt för tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer skulle utvidgas till att gälla för bevakning av samtliga fordon i kollektivtrafik men också bevakning av stations-, terminal- eller hållplatsområden avsedda för kollektivtrafik, platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår samt flygplatsområden.

Något förstärkt integritetsskydd motsvarande den intresseavvägning som skulle gälla för brottsbekämpande myndigheters kamerabevakning föreslogs inte för denna typ av bevakning. Den generella dataskyddsregleringen bedömdes här utgöra ett fullgott skydd för den enskildes integritet.

Förslaget gällde dock i denna del endast kamerabevakning som bedrivs av andra aktörer än de brottsbekämpande myndigheterna. För sistnämnda myndigheter föreslogs det alltså även för dessa platser gälla ett krav på dokumenterad intresseavvägning. Förslaget grundande sig i bedömningen att sådana myndigheters kamerabevakning hade större påverkan på enskildas fri- och rättigheter varför det krävdes en tydligare reglering av förutsättningarna för denna bevakning.8

Regeringen, som även utvidgade undantaget något, ansåg emellertid att det saknades skäl att i de nya undantagsfallen ställa andra krav på de brottsbekämpande myndigheterna än vad som redan gällde för

6Prop. 2018/19:147 s. 48 f. 7 Se utredningens direktiv, Kommittédirektiv 2017:124. 8SOU 2019:8 Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande s. 176.

bevakning i tunnelbanan. Det saknades enligt regeringens mening också skäl för att ställa högre krav på dessa myndigheter än på andra aktörer som bevakade dessa platser. Regeringen poängterade att ett utökat undantag från kravet på intresseavvägning för de berörda myndigheterna inte skulle medföra att bevakningen blev oreglerad samt att en prövning utifrån dataskyddsreglerna måste göras i varje fall som en ny bevakning ska inledas.9

15.4. Myndigheternas behov

15.4.1. Polismyndigheten

När det gäller möjligheterna till kamerabevakning har Polismyndigheten i första hand fört fram behov av att inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten kunna bedriva kamerabevakning i närheten av gränsövergångar och i andra gränsnära områden, t.ex. hamnar eller vägar som korsar gränsen. Platserna har beskrivits som kanaliserande

terräng, i betydelsen att de utgör områden eller platser som på grund

av geografisk profil eller genom sin funktion och utformning tvingar aktörer till att passera där för att uppnå vissa syften. Även närliggande andra platser har pekats ut som strategiskt viktiga, exempelvis vissa rastplatser och pendlarparkeringar.

Områden och platser i närheten av gränsen har lyfts fram som särskilt viktiga då myndigheten ser möjligheter till att, med de rätta verktygen, där vidta mer träffsäkra och resurseffektiva åtgärder än på andra platser i landet. Kamerabevakningen förutsätts kunna bidra till att arbetet i gränsområden kan bedrivas mer fokuserat, strukturerat och effektivt. Utifrån insamlat kameramaterial skulle bättre analyser, riskprofiler och situationsbilder kunna tas fram och ligga till grund för planering av insatser med rätt resurser och kompetens. Polismyndighetens behovsbeskrivning har redovisats ingående i avsnitt 11.3.1.

Polismyndigheten har framhållit att behovet av att bedriva kamerabevakning kan uppstå i princip var som helst längs med gränssträckningen och att det inte alltid är möjligt att på förhand förutse vilka platser som är av intresse.

Kamerabevakning är ett värdefullt verktyg i arbetet med att förebygga och förhindra brottslig verksamhet och inte minst i arbetet

9Prop. 2019/20:109 Kamerabevakning i kollektivtrafik och apotek – ett enklare förfarande s. 38 f.

med att upptäcka tidigare okänd sådan verksamhet. I dessa syften behöver bevakning bedrivas även på platser som inte sedan tidigare är dokumenterat brottsutsatta eller där det inte är känt att det finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller egendom. Ett behov av kamerabevakning kan t.ex. uppstå om en brottslig verksamhet ändrar resmönster eller modus (tillvägagångssätt) och man behöver kamerabevakningen som hjälp för att upptäcka nya rutter, tillvägagångssätt eller aktörer. Kamerabevakning på en eller flera sådana platser kan också behövas för att förhindra och förebygga redan känd brottslig verksamhet eller för att utreda och lagföra brott. Det handlar inte alltid nödvändigtvis om att bekämpa brottslighet eller brott som utförs på den aktuella platsen eller platserna. Bevakningen kan i stället utgöra ett led i att bekämpa allvarlig brottslighet, som kan vara gränsöverskridande, som utförs på andra platser inom det gränsnära området eller i andra delar av landet.

De krav som följer av 14 a och b §§ kamerabevakningslagen, som hänvisar till 8 § andra och tredje stycket, begränsar myndighetens möjligheter till en effektiv användning av kamerabevakning som verktyg. Detta beror på att 8 § andra stycket 1 är begränsat till att avse brottsutsatta platser eller andra platser där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Det framstår enligt myndighetens uppfattning också som osäkert om andra områden i närheten av gränsen, utöver själva gränsövergången, utgör sådana områden som avses i bestämmelsen. Det beror också på att kravet på en dokumenterad intresseavvägning i varje enskilt fall av kamerabevakning innebär en viss administrativ börda. För att möta de behov som finns inom ramen för brottsbekämpningen måste möjligheterna till användning av kamerateknik vara mer flexibla och bevakning tillåtas på fler platser än vad som gäller i dag.

Polismyndigheten har vidare fört fram att det finns ett behov av att kunna använda kamerabevakning som ett verktyg även i arbetet med att kontrollera utlänningars vistelserätt. Det kan finnas platser i närheten av flygplatser och hamnar som fungerar som pick-up platser för personer som kommit in i landet men saknar rätt att vistas här, exempelvis personer som rest in enbart i syfte att arbeta här utan att ha erforderliga tillstånd för vare sig vistelsen eller arbetet (illegal arbetskraft). Kamerabevakning av sådana platser skulle kunna effektivisera kontrollverksamheten genom att signalera aktivitet på platsen och möjliggöra att resurser styrdes till rätt plats vid rätt tid.

Vidare kan sådan ANPR-teknik (Automatic Number Plate Recognition) som man ser nytta av i den brottsbekämpande verksamheten också fungera som ett signalsystem inom kontrollverksamheten. Bevakningar kan exempelvis läggas in på kända fordon som bedriver mer eller mindre organiserad trafik med illegal arbetskraft in till landet. Genom det tekniska stödet kan fordonet upptäckas vid gränsövergångar eller i gränsnära områden även om de avviker från det kända resmönstret och åtgärder kan vidtas på rätt plats vid rätt tillfälle. Även bevakningar på riskprofiler skulle kunna användas om kontrollrätten utvidgades.

Kamerabevakning med användning av teknik för ansiktsigenkänning är ett annat sätt som redan används i viss utsträckning i gränskontroller. Rörliga kameror med bildanalysverktyg kan vidare användas för att identifiera efterlysta personer i samband med inre utlänningskontroller.

Det är enligt Polismyndigheten oklart om ändamål som syftar till att kontrollera utlänningars vistelserätt omfattas av 8 § andra stycket 3 kamerabevakningslagen. Polismyndigheten menar att bestämmelsen kan behöva förtydligas i detta avseende. Polismyndigheten anför vidare att undantag från kravet på dokumenterad intresseavvägning bör göras beträffande gränsnära områden samt för bevakning som sker för kontroll av utlänningars vistelserätt (jfr 14 c § 2 och 9 §). I vart fall bör undantag göras i fråga om hamnar och platser med direkt trafikförbindelse med utlandet (särskilt för fasta förbindelser som Öresundsbron och Svinesundsbron).

Ett alternativt förslag som myndigheten har fört fram för att 8 § tydligt ska omfatta de områden som är av intresse att kamerabevaka är att 8 § andra stycket 1 ändras så att även ”annan plats av betydelse för att uppnå ändamålet med kamerabevakningen” omfattas. Alternativt föreslås att en särskild punkt införs i 8 § andra stycket som möjliggör kamerabevakning för brottsbekämpande ändamål i gränsnära områden. En sådan punkt kunde också omfatta behovet att bedriva bevakning för kontroll av utlänningars vistelserätt.

Polismyndigheten har framfört att det även finns behov av att kamerabevaka andra strategiskt viktiga platser, såsom exempelvis knutpunkter i vägnätet och större trafikleder inne i landet som också kan utgöra s.k. kanaliserande terräng, för att få en fullständig bild av den gränsöverskridanden organiserade brottsligheten. Information från sådan bevakning kan ge myndigheten mycket betydelsefull informa-

tion. Exempelvis skulle information från knutpunkter i vägnätverket kunna visa att ett visst misstänkt fordon är på väg mot en viss gränsövergång eller ge annan intressant information om brottsliga aktörers aktiviteter och rörelsemönster. Polismyndigheten har framfört att de omständigheter som enligt 8 § andra stycket kamerabevakningslagen särskilt ska beaktas vid den intresseavvägning som enligt huvudregeln ska göras kan uppfattas så att de inte ger rättsligt stöd för kamerabevakning av t.ex. knutpunkter och större kommunikationsleder i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet. De föreslagna lättnaderna bör även gälla för sådana platser.

15.4.2. Tullverket

Tullverket bedömer att kamerautrustade drönare hade varit ett effektivt verktyg i myndighetens brottsbekämpande verksamhet och att kamerabevakningslagen kan medföra vissa hinder för en effektiv användning av sådana drönare.

Tullverket ser att användningen av drönare hade kunnat vara till nytta inom alla tre verksamhetsgrenar, dvs. underrättelseverksamheten, kontrollverksamheten och utredningsverksamheten. Drönare hade exempelvis kunnat användas för underrättelsespaning på vissa platser där det är mycket svårt att spana med personal på plats på grund av vaksamheten och misstänksamheten hos personer som vistas där, eller för rekognosering av platser för tillslag. I vissa av de fall där drönare hade kunnat användas skulle enligt myndighetens tolkning kamerabevakningslagen kunna bli tillämplig då det skulle kunna anses vara fråga om varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning.

Tullverket menar att det upplysningskrav som följer av 15 § kamerabevakningslagen medför hinder för att myndigheten effektivt ska kunna använda sig av kamerautrustade drönare i den brottsbekämpande verksamheten. Kravet innebär att upplysning om kamerabevakning måste lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. I praktiken innebär kravet att skyltar måste sättas upp runt det område som ska filmas från drönaren. Jämfört med Polismyndigheten och Säkerhetspolisen omfattas inte Tullverket av undantaget på upplysningskravet som följer av 16 § första stycket 2 som gäller vid kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg (t.ex. drönare), om det av särskild anledning finns risk för allvarlig

brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott.

Tullverket vill omfattas av undantaget från upplysningsskyldigheten på samma sätt som Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Tullverket menar dock att det även finns behov av att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde så att drönare kan användas i fler situationer än i brådskande fall rörande allvarlig brottslighet.

15.4.3. Kustbevakningen

Kustbevakningen använder i dag inte kameror i gränsnära områden på motsvarande sätt som Tullverket eller Polismyndigheten. Kustbevakningen använder däremot kameror i sin verksamhet bl.a. för sjösäkerhet eller annan säkerhet för egna fartyget och besättningen.

Inom Kustbevakningen pågår dock ett arbete med att undersöka möjligheterna att i större utsträckning använda kameror, exempelvis drönare, i sin verksamhet. I det arbetet ser man att Kustbevakningen kan komma att använda sådan teknik för att i hamnområden effektivare upptäcka, ingripa mot och utreda brott mot t.ex. sjötrafik och sjösäkerhet samt vattenförorening och miljö. Myndigheten kan även komma att använda systemet till stöd för den direkta ordningshållningen i hamnområden där lagen om hamnskydd eller lagen om sjöfartsskydd är tillämplig. Utöver den självständiga användningen inom myndighetens direkta befogenhetsområde kan drönare, inom den indirekta brottsbekämpningen och ordningshållningen, stödja främst Tullverkets men också Polismyndigheternas verksamhet på dessa platser.

Det är svårt att förutse hur kamerabevakning i gränsnära områden som metod i Kustbevakningens verksamhet kommer användas längre fram. Mot bakgrund av den verksamhet Kustbevakningen i dag bedriver i gränsnära områden (framför allt hamnar) men även med tanke på ett framtida användande av kameror anser Kustbevakningen att myndigheten bör behandlas på samma sätt som övriga brottsbekämpande myndigheter när ändringar i kamerabevakningslagen övervägs. Kustbevakningen vill särskilt framhålla att myndigheten både medverkar till Polismyndighetens verksamhet med inre utlänningskontroller och Tullverkets tullkontroller.

15.5. Utredningens bedömning och överväganden

15.5.1. Utredningens bedömning av den nuvarande kamerabevakningslagen

Att gränsövergångar kan utgöra sådana platser som kan kamerabevakas i syfte förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott framgår av förarbetena till 8 § andra stycket 1 kamerabevakningslagen. Sådana platser förutsätts vara brottsutsatta i lagens bemärkelse. Att intresset av kamerabevakning inom ramen för kontrollverksamhet också ska beaktas särskilt vid den intresseavvägning som ska göras innebär vidare att kamerabevakning som sker vid gränsen i syfte att utöva gräns- eller tullkontroll också kan vara tillåtet (8 § andra stycket 3).

Polismyndigheten har framfört att det uppfattas som osäkert om andra områden i närheten av gränsen, utöver själva gränsövergången, utgör områden som avses i bestämmelsen.

Av förarbetena till kamerabevakningslagen kan man utläsa att en ambition med den nya lagen var att utöka möjligheterna till kamerabevakning. Regeringen lyfte också fram att det tidigare gällande synsättet – att kameraövervakning endast fick utgöra ett komplement till andra åtgärder i samma syfte, särskilt brottsförebyggande åtgärder – delvis var förlegat. Regeringen ansåg att det numera fanns skäl att se kameratekniken som ett naturligt hjälpmedel i det brottsbekämpande arbetet och inte som en åtgärd som kan tas till först om andra tänkbara åtgärder inte gett resultat.10

Syftet med den i lagen uttryckta överviktsprincipen eller intresseavvägningen är att säkerställa att en proportionalitetsbedömning görs för varje enskilt fall av kamerabevakning. Uppräkningen i 8 § andra stycket av omständigheter som särskilt ska beaktas är dock inte uttömmande och i punkten 5 anges särskilt att behovet av att tillgodose andra ändamål som är jämförliga med de som anges i övriga punkter ska beaktas.

Det framstår mot den bakgrunden som rimligt att tolka bestämmelsen så att även behovet av kamerabevakning genom kameror som placeras en bit ifrån själva gränsövergången, t.ex. vid infarten till en hamn, på en parkeringsplats, pendlarparkering eller på annan plats av

10Prop. 2017/18:231 s. 65.

vikt för det brottsbekämpande arbetet i ett gränsområde, kan omfattas av 8 § andra stycket.

De områden som bestämmelsen i 8 § andra stycket 1 i det här avseendet i första hand torde ta sikte på är större gränspassager där myndigheter redan i dag har viss närvaro, men även andra platser vid och i närheten av gränsen där bevakning behövs för att bekämpa exempelvis smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet får anses omfattas av bestämmelsen. Det kan vara fråga om hamnar, vägar som korsar gränsen eller andra liknande platser intill en gräns där det kan förmodas att brottslig verksamhet förekommer eller aktörer som är involverade i gränsöverskridande brottslig verksamhet sannolikt passerar. Hela gränssträckningen har däremot inte karaktären av sådan brottsutsatt plats som bestämmelsen avser.

Det görs undantag från kravet på intresseavvägning i lagen för kamerabevakning på vissa särskilt angivna platser, däribland flygplatsområden, om bevakningen sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet (14 c §). Även sådana områden är i flera fall att betrakta som gränsområden.

Så som 8 § kamerabevakningslagen är utformad förutsätter den att kamerabevakningen sker i avgränsade syften, t.ex. för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på den brottsutsatta platsen (8 § andra stycket 1), för att upprätthålla allmän ordning (8 § andra stycket 2) eller som ett verktyg i kontrollverksamhet (8 § andra stycket 3). Vad gäller punkten 1 anges i förarbetena vad gäller gränsövergångar det exemplet att det kan behövas insatser mot smugglingsbrott på sådana platser. Detta utgör dock endast ett exempel på en situation då kamerabevakning kan utgöra ett effektivt verktyg.

Bestämmelsen är inte utformad så att den endast tar sikte på utredningen av redan utförda brott eller endast brott som begås på platsen. Den ger även möjlighet att bevaka i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Även kamerabevakning inom ramen för underrättelseverksamheten omfattas alltså. Kamerabevakning i underrättelsesyfte tycks dock inte ha varit föremål för någon mer ingående diskussion inom ramen för de reformer av kamerabevakningslagen som på senare tid genomförts. Det är därför i viss mån oklart hur bestämmelsen ska tolkas i fråga om insamling av under-

rättelseinformation, bl.a. i fråga om hur denna information ska förhålla sig till den angivna platsen.

Gränsöverskridande brottslig verksamhet rör sig ständigt över gränserna genom att personer eller gods färdas in i eller ut ur landet. Även om de brottsliga gärningarna inte alltid utförs vid gränsövergången är gränsen och de gränsnära områdena således platser där sådan brottslig verksamhet ofta kan upptäckas och förhindras. 8 § andra stycket 1 måste enligt vår uppfattning anses omfatta även behovet av kamerabevakning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka gränsöverskridande brottslig verksamhet, t.ex. bevakning i syfte att kartlägga tidigare känd brottslig verksamhet eller för att upptäcka tidigare okänd sådan.

Det bör återigen framhållas att det faktum att vissa ändamål särskilt ska beaktas vid intresseavvägningen, och också anses kunna motivera ett större integritetsintrång, inte i sig innebär att bevakning för andra ändamål är uteslutet. Kamerabevakning kan således ske även på andra platser eller för andra ändamål, alltså även för ändamål som inte är helt jämförliga med de som räknas upp i 8 § andra stycket. Detta förutsätter dock att dessa ändamål kan anses vara berättigade och att intresset av bevakningen väger tyngre än integritetsintresset i det enskilda fallet.

Den i lag anvisade intresseavvägningen innebär alltså inte att kamerabevakning på andra platser (t.ex. knutpunkter och trafikleder) och för andra ändamål än de som anges där inte kan anses vara befogad. Sådan bevakning förutsätter dock att mer ingående överväganden av behovet av kamerabevakning i förhållande till integritetsriskerna behöver göras och att särskilda åtgärder kan behöva vidtas för att minska dessa risker. I de fall ingen punkt i 8 § andra stycket eller något undantag från intresseavvägningen kan anses tillämplig krävs således särskilda överväganden för att kamerabevakningen ska bedömas som tillåten.

Förutsättningarna för att bedriva kamerabevakning i gränsområden framstår sammanfattningsvis som relativt goda redan i dag.

För det fall kamerabevakning som bedrivs för ett visst ändamål (t.ex. för att upptäcka brottslig verksamhet) ger information som kan användas för ett annat ändamål (t.ex. kontrollverksamhet) är det de regelverk som styr personuppgiftsbehandlingen i förhållande till den utförda bevakningen som avgör i vilken utsträckning informationen eller uppgifterna får användas för det nya ändamålet.

15.5.2. Ett utökat undantag från kravet på dokumenterad intresseavvägning

Utredningens förslag: Det ska införas ytterligare undantag från

kravet på dokumenterad intresseavvägning. Undantaget ska avse kamerabevakning i alla gränsnära områden utom de som tillkommit genom tillämpning av lagens ventilbestämmelse. Undantaget ska gälla när kamerabevakningen utförs av Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket. Undantaget ska också avse kamerabevakning av allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom 20 km i anslutning till ett sådant område.

Skälen för förslaget

Behovet

Utifrån den behovsbeskrivning som Polismyndigheten, men också Tullverket, lämnat samt mot bakgrund av den lägesbild som redovisats i tidigare avsnitt kan vi konstatera att gränsöverskridande organiserad brottslighet är ett allvarligt problem som inte bara skapar oro och osäkerhet genom ökad våldsbrottslighet och narkotikabrottslighet, utan också påverkar och belastar samhället på andra sätt, t.ex. genom förekomsten av systematiskt missbruk av välfärdssystemet och arbetslivskriminalitet. Även den omfattande internationella tillgreppsbrottsligheten medför betydande kostnader för både enskilda och samhället i stort.

Kartläggningen har också visat att gränsen och de gränsnära områdena är områden av avgörande vikt i arbetet med att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Som tidigare nämnts är det i passagerarflöden vid och i anslutning till gränsen som irreguljär migration, illegala varor, kriminella aktörer och stöldgods förekommer i stor utsträckning. Det är Polismyndighetens erfarenhet att det är i dessa områden som möjligheten att upptäcka den brottsliga verksamheten är störst. Att de gränsnära områdena är viktiga strategiska platser för brottsbekämpande insatser riktade mot gränsöverskridande brott följer av att de utgör områden som på grund av sin geografiska placering, funktion och utformning tvingar aktörerna till att passera dem för att uppnå sitt syfte. De gränsnära områdena utgör således det som tidi-

gare beskrivits som kanaliserande terräng. Av samma skäl är platserna av intresse i viss kontrollverksamhet.

Det finns också ett klarlagt behov av att ge Polismyndigheten effektivare verktyg för att behovet av tillfälligt återinförda gränskontroller vid inre gräns ska minska. Detta gör gränsnära områden särskilt prioriterade.

Det framstår som en självklar målsättning att göra det möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att använda sig av modern teknik som verktyg för att kunna utföra ett effektivt arbete.

Polismyndigheten och Tullverket har utförligt beskrivit hur kamerabevakning i gränsnära områden kan användas och hur en sådan användning skulle kunna effektivisera arbetet. Detta har redovisats ingående i avsnitt 11. Det har blivit tydligt att teknikutvecklingen och den ökade rörligheten över gränserna gör kamerabevakningen till ett viktigt verktyg i brottsbekämpningen. Det har också blivit tydligt genom myndigheternas beskrivningar att kamerabevakning, med den teknik som finns i dag, kan användas till så mycket mer än övervakning av en plats i realtid. Vidare har det framgått att informationen som samlas in genom kamerabevakning i stor utsträckning kan användas inom ramen för underrättelseverksamheten.

Genom användning av olika analysverktyg kan insamlad information bearbetas för att exempelvis göra mönsteranalyser, ta fram profiler och hitta tidigare okänd brottslig verksamhet, men också användas inom ramen för utredning och lagföring.

Kamerabevakning kan också användas som ett hjälpmedel vid selektering för kontrollåtgärder eller andra ingripanden, alltså för att hitta objekt – exempelvis fordon – som av olika skäl är intressanta att ta ut för kontroll.

Som ett exempel på det sistnämnda kan här nämnas de kameror med ANPR-teknik som Tullverket använder sig av vid flera gränsövergångar. Användningen av kamerabevakning kan alltså både fungera som ett par ”extra ögon” på plats, men kan också medföra att information kan analyseras snabbare och mer effektivt. Genom användning av kamerabevakning kan därmed resurser lösgöras till andra uppgifter.

Polismyndigheten har fört fram att det i flera fall uppstår tolkningssvårigheter gällande kamerabevakningslagens bestämmelser, t.ex. i fråga om vad som kan anses utgöra en brottsutsatt plats eller annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons

liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Polismyndigheten har även anfört att det inte finns bärande skäl för att exempelvis flygplatsområden ska kunna undantas från kravet på intresseavvägning, men att detta inte gäller för hamnar eller liknande platser.

Den osäkerhet som, trots vad vi anfört i föregående avsnitt, kan råda kring tolkningen av lagens bestämmelser är olycklig och kan leda till att kamerabevakning inte bedrivs i den utsträckning som lagen tillåter. En sådan osäkerhet kan också medföra tidskrävande analyser innan en tänkt bevakning kan påbörjas.

Utredningens uppfattning är mot denna bakgrund att de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att använda sig av kamerateknik i gränsnära områden bör underlättas, så långt det är möjligt utan att avsteg görs från det skydd för enskilda personers integritet som lagstiftningen föreskriver.

Gränsnära områden – en ny lag

Som framgår av avsnitt 13 och 14 föreslår utredningen en ny lag – lagen med särskilda bestämmelser om polisiära befogenheter i gränsnära områden – i vilken det ges en definition av begreppet gränsnära område. Enligt definitionen i den lagen utgör följande gränsnära områden: – flygplatser för kommersiell trafik mot utlandet och områden i

närheten av sådana flygplatser, – hamnar för kommersiell handels- och passagerartrafik mot utlandet

och områden i närheten av sådana hamnar, – gränsövergångar som utgörs av en allmän väg mot utlandet och

områden i närheten av sådana gränsövergångar, – broar och andra liknande fasta förbindelser med utlandet och om-

råden i närheten av sådana förbindelser, och – tågstationer för trafik direkt mot utlandet och områden i när-

heten av sådana stationer.

I lagen ges också en möjlighet att genom föreskrift besluta att ett annat område, som är jämförbart med en sådan plats som nu beskrivits, ska utgöra ett gränsnära område enligt lagen.

Den innebörd som begreppet gränsnära område härigenom ges är alltså något vidare än vad som kan läggas in i form av gränsövergångar i bemärkelsen brottsutsatt plats enligt 8 § andra stycket 1 kamerabevakningslagen. Det finns i dag ingen enhetlig reglering i kamerabevakningslagen för de platser som kommer att omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Förutsättningarna för bevakningen skiftar från den ena typen av plats till den andra och i vissa fall kanske skiljer sig åt även för platser i samma kategori.

Skälen för ytterligare undantag från intresseavvägningen

Som vi konstaterat tidigare är det redan enligt dagens reglering möjligt att bedriva kamerabevakning vid och i anslutning till vissa gränsövergångar och i vissa andra gränsområden. En förutsättning är i de flesta fall att bevakningen föregås av en skriftligt dokumenterad intresseavvägning som visar att intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. För bevakningen av t.ex. flygplatser, gäller dock som framgått inte det kravet. För bevakningen av dessa sistnämnda platser gäller alltjämt det integritetsskydd som följer av den övriga dataskyddsregleringen, men alltså inte det förstärkta skydd som prövningen enligt överviktsprincipen ger. Så som lagstiftningen ser ut i dag faller alltså vissa platser, inom det som enligt den föreslagna nya lagen utgör gränsnära områden, in under de undantag som görs i 14 c § från kravet på dokumenterad intresseavvägning (flygplatsområden), medan andra platser omfattas av regleringen i 8 § andra stycket 1 och 14 a § (bl.a. vissa större gränspassager).

Ytterligare andra platser riskerar att falla utanför båda dessa kategorier och då förutsätter lagen att särskilda överväganden görs vid bedömningen av om bevakningen är tillåten. Här tänker vi främst på platser i anslutning till exempelvis en flygplats eller terminal, t.ex. parkeringsplatser eller uppställningsplatser, samt vissa gränsövergångar i vägnätet.

Det är viktigt att de platser som i den nya lagen definieras som gränsnära områden, och som därmed utgör lagens huvudsakliga tillämpningsområde, så långt som möjligt har en enhetlig reglering såvitt avser kamerabevakningslagens bestämmelser. Ett regelverk för gränsnära områden där olika förutsättningar som utgångspunkt gäller för olika sådana områden framstår inte som ändamålsenligt och skapar dess-

utom tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem för myndigheterna i deras verksamhet. Det framstår också som svårt att motivera att flygplatser skulle regleras på ett sätt medan t.ex. större hamnar eller Öresundsbron skulle regleras på ett annat. Utgångspunkten bör alltså vara att samma förutsättningar för bevakning gäller på samtliga dessa platser.

Vår bedömning är att det – med ett undantag – inte finns skäl att se på de gränsnära områdena enligt den nya definitionen på ett annat sätt än på de platser som omfattas av 8 § andra stycket 1 kamerabevakningslagen när det kommer till att göra en intresseavvägning. Undantaget avser sådana platser som endast tillfälligt kan komma att utgöra gränsnära områden med tillämpning av den s.k. ventilen, vi återkommer till dessa.

Detta innebär att behovet av bevakning för brottsbekämpande ändamål i gränsnära områden alltid bör anses väga tungt. Bedömningen gäller trots att definitionen även omfattar ett större antal platser i det allmänna vägnätet som inte har karaktären av större gränspassager och därmed skiljer sig något från de övriga platserna. I avsnitt 14.6 har vi närmare redovisat hur vi ser på sådana platser.

Intresset av att utföra kamerabevakning i gränsnära områden bör alltså alltid anses väga tungt när bevakningen sker i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott.

De behov av effektiva verktyg för de brottsbekämpande myndigheterna som föreligger i dessa gränsnära områden har sin grund i platsernas karaktär av gränsövergångar (såväl vid yttre som inre gräns). Det är på dessa platser som utredningen funnit att behovet av effektiva och verkningsfulla åtgärder är som störst när det gäller både att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och utföra kontroller av utlänningars vistelserätt. I en allt mer globaliserad värld där rörligheten för personer och varor är stor är vår uppfattning vidare att behovet av att kunna kamerabevaka dessa områden kan bedömas vara konstant under överskådlig tid.

Som vi tidigare konstaterat har de gränsnära områden vi nu talar om det gemensamt att personer som befinner sig i sådana områden i samband med resa redan i dag har anledning att förvänta sig att bli föremål för olika former av kontroller.

På flygplatser sker ingående säkerhetskontroller och kontroller av resehandlingar, vid yttre gränser (och i dagsläget även inre) sker

gränskontroller som kan innefatta både kontroll av resehandlingar, kontroll av identitet, slagningar i olika register och genomsökning av bagage och till och med fordon. Resenärer har också alltid anledning att förvänta sig att bli föremål för tullkontroll i samband med en gränspassage.

När det gäller de allmänna vägarna har den som framför ett fordon vidare alltid att räkna med att bli föremål för trafikkontroller av olika slag. De allmänna vägarna är heller inte platser där personer uppehåller sig i någon större utsträckning annat än som transportsträcka mellan två platser och de är också därigenom mindre känsliga ur integritetssynpunkt. Det är beträffande de gränsnära områdena generellt fråga om allmänna platser som i huvudsak saknar inslag av privat karaktär (jfr bostäder, omklädningsrum och liknande platser).

Det nu förda resonemanget gör sig starkast gällande vid sådana större gränsövergångar där myndigheterna i regel utövar kontrollverksamhet, men även i andra gränsområden har alltså personer som uppehåller sig eller färdas där anledning att förvänta sig ingripanden t.ex. i form av tullkontroll. Här tänker vi främst på Tullverkets befogenheter att under vissa förhållanden stanna fordon och göra kontroller även vid de inre gränserna samt en bit innanför gränsen och inte endast vid bestämda tullstationer.

En viktig utgångspunkt för utredningens överväganden är mot den bakgrunden att inskränkningar som sker i enskildas rörelsefrihet, kroppsliga integritet eller privatliv i gränsnära områden allmänt får anses vara mindre kännbara än om de skulle ske på andra platser i landet.

En viktig aspekt är vidare att ett gränsnära område är en avgränsad geografisk yta där behovet av effektiva åtgärder framstår som särskilt framträdande och där effekten av polisiär verksamhet också kan förväntas vara särskilt stor. Lagreglerade inskränkningar i fri- och rättigheterna kan därmed enligt vår uppfattning i allmänhet godtas i något större omfattning i dessa områden än i övrigt i landet.

Kamerabevakning innebär naturligtvis alltid risker för intrång i enskilda individers personliga integritet. Bevakningen kan dock bedrivas på olika sätt och med användning av skilda tekniska lösningar som kan begränsa riskerna med bevakningen.

Kamerabevakning kan också innebära ett förstärkt integritetsskydd. Att bli utsatt för ett brott innebär ofta i sig en kränkning av den personliga integriteten. I de fall kamerabevakning exempelvis

påverkar förekomsten av brott på en allmän plats och därigenom ökar tryggheten på platsen har den således en positiv effekt för integritetsskyddet. Så är fallet i viss mån också om kamerabevakningen i och för sig inte minskar brottsligheten på just den övervakade platsen men på andra platser i landet.

Sammantaget bedömer vi att det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kamerabevakning i de gränsnära områden vi nu talar om och att det intresset väger tyngre än enskildas intresse av att inte bli bevakade. Vi bedömer vidare att behovet av att kunna kamerabevaka dessa områden för brottsbekämpande ändamål kan förväntas vara konstant över tid.

Kravet på dokumenterad intresseavvägning är redan i dag inte absolut. I ljuset av platsernas karaktär och vad enskilda individer kan förvänta sig där i form av myndighetsåtgärder menar vi att det inte finns skäl att för dessa platser vidhålla kravet på dokumenterad intresseavvägning. Lagstiftaren kan på förhand göra den avvägningen genom att undanta dessa områden från det i dag gällande kravet. Undantag från kravet bör därför införas i kamerabevakningslagen för gränsnära områden.

I samband med att vi diskuterat definitionen av gränsnära områden har vi konstaterat att en viktig del i det nya regelverk som föreslås är möjligheten att vidta åtgärder mot personer och fordon som är på väg att lämna landet. Vi har där slagit fast att det kan finnas ett behov av att kamerabevaka tillfartsvägar till ett gränsnära område för att det ska finnas en praktisk möjlighet att vidta åtgärder mot trafiken ut ur landet. Det kommer i senare avsnitt också framgå att viss kamerabevakning av tillfartsvägar och efterföljande behandling av uppgifter som samlats in genom sådan bevakning också kan ha ett värde i underrättelseverksamheten. För att möjliggöra en effektiv användning av kameratekniken som verktyg i gränsnära områden bör undantaget från kravet på dokumenterad intresseavvägning även träffa bevakning av tillfartsvägar i anslutning till sådana områden. Utredningens bedömning är att undantaget bör träffa allmänna vägar, eller enskilda vägar som ansluter till broar eller andra liknande fasta förbindelser med utlandet, inom 20 km i anslutning till ett gränsnära område. (Se angående tillfartsvägarna även avsnitt 14.9.)

Till skillnad från det gränsnära området i sig finns det i fråga om tillfartsvägarna inte skäl att låta undantaget avse något annat än själva vägen, varmed avses vägbanan, vägrenen och parkeringsfickor i omedel-

bar anslutning till vägen. Vi vill återigen framhålla att de allmänna vägarna inte är platser där personer uppehåller sig i någon större utsträckning och dessutom platser där man har att räkna med att bli föremål för trafikkontroller av olika slag. De är därigenom mindre känsliga ur integritetssynpunkt. Att undantaget även omfattar dessa tillfartsvägar bedöms därför ha endast en marginell påverkan på enskildas integritetsintressen och är motiverat utifrån behovet.

I ett fall menar vi dock, som ovan anförts, att det föreslagna undantaget inte ska gälla. Det gäller sådana tillfälliga gränsnära områden som tillkommit genom tillämpning av ventilbestämmelsen (jfr avsnitt 14.7). När det gäller sådana områden kan det i vissa fall vara fråga om platser som i och för sig utgör gränsövergångsställen enligt gränskodexen men som inte faller in under lagens definition av ett gränsnära område. Det kan dock också vara fråga om småbåtshamnar eller andra platser av delvis annan karaktär än de som i övrigt omfattas av lagen; platser där enskilda individers intresse av att inte bli bevakad kan väga väsentligt tyngre än på en flygplats eller en färjeterminal. Det framstår därför inte som möjligt att för sådana platser generellt och på förhand göra en intresseavvägning. Det kan på sådana platser finnas större skäl att mer ingående väga integritetsriskerna med en bevakning. För kamerabevakning av sådana platser bör därför kravet på en dokumenterad intresseavvägning fortsätta att gälla.

Den föreslagna lagändringen medför sammantaget en enhetlig reglering för gränsnära områden och fångar också upp platser som det i dag råder tveksamhet kring hur de ska bedömas. Vidare förväntas lagändringen också innebära vissa administrativa lättnader för myndigheterna och bidra till att kamerabevakning snabbare kan startas upp vid behov. Att kopplingen till brottsutsatt plats lyfts bort bidrar också till att klargöra att den brottsliga verksamhet som kamerabevakningen syftar till att bekämpa inte med nödvändighet behöver utövas på den bevakade platsen.

Vilken kamerabevakning bör undantaget gälla?

Mycket av det som anförts ovan hänför sig till brottsbekämpande myndigheters kamerabevakning i gränsnära områden i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt i syfte att utreda och lagföra brott. Vi föreslår också i avsnitt 20.5 att Polis-

myndigheten ska få utökade möjligheter att i brottsförebyggande syfte genomföra kroppsvisitation och genomsöka transportmedel. En viktig förutsättning för att de föreslagna åtgärderna ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt är att Polismyndigheten bedriver kamerabevakning i dessa områden. Utgångspunkten är därför också att det nu föreslagna undantaget bör gälla kamerabevakning i sådana syften.

De myndigheter som självklart bör beröras av ett sådant undantag är Polismyndigheten och Tullverket som båda har ett uppdrag att bekämpa sådan gränsöverskridande brottslighet som vi här talar om.

Den bestämmelse som vi föreslår i kamerabevakningslagen tar dock inte enbart sikte på gränsöverskridande brottslig verksamhet utan omfattar all kamerabevakning i brottsbekämpande syfte för de i övrigt berörda myndigheterna. Detta talar starkt för att även Kustbevakningen, som också har ett brottsbekämpande uppdrag, bör omfattas av undantaget. Ett antal av de gränsnära områdena torde vara sådana där Kustbevakningen bedriver verksamhet i relativt stor omfattning, särskilt vissa hamnar. Även om myndigheten uppgett att den i dag inte i någon större utsträckning bedriver sådan kamerabevakning som faller under kamerabevakningslagens tillämpningsområde kan myndigheten komma att göra det i framtiden och bör därmed omfattas av undantaget såvitt avser brottsbekämpningen.

Till Säkerhetspolisens uppgifter hör bl.a. att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott. Att Säkerhetspolisen kan ha intresse att bevaka vissa gränsnära områden framstår därmed som naturligt.

Trots att utredningens kartläggning inte ger något komplett underlag för att bedöma i vilken utsträckning ett undantag från intresseavvägningen kan motiveras när det gäller kamerabevakning för andra syften än för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och kontrollera utlänningars vistelserätt menar vi att det inte finns tillräckliga skäl för att i detta sammanhang särbehandla någon av de nu nämnda myndigheterna i förhållande till de andra. Här kan också tilläggas att det tycks vara så att lagstiftaren även i andra sammanhang har strävat efter att behandla de nu aktuella brottsbekämpande myndigheterna på samma sätt även om underlaget inte tydligt visat på ett behov av ändringar i ett visst avseende.11

Andra myndigheter som har brottsbekämpande uppdrag, som exempelvis Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Skatte-

11 Se t.ex. prop. 2019/20:109 s. 39.

verket, använder inte kamerabevakning eller bedriver inte verksamhet i gränsnära områden på samma sätt som Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket kan förväntas göra. Dessa myndigheter omfattas inte heller av tidigare undantag från tillstånd och intresseavvägningar och bör inte heller omfattas av vårt förslag.

Det är dock känt att de nu berörda myndigheterna kan bedriva kamerabevakning i flera syften och inom olika verksamhetsgrenar. Det kan exempelvis vara fråga om bevakning som bedrivs i kontrollsyfte i olika sammanhang.

Av den kartläggning som utredningen har gjort framkommer att Polismyndigheten ser ett behov av att kunna använda kamerabevakning som ett verktyg även i arbetet med att kontrollera utlänningars vistelserätt.

Som exempel har förts fram att Polismyndigheten ofta har kännedom om exempelvis platser i närheten av flygplatser eller hamnar som fungerar som pick-up platser för personer som kommit in i landet men saknar rätt att vistas här, exempelvis illegal arbetskraft.

Vidare har det angetts att sådan ANPR-teknik som man ser nytta av i den brottsbekämpande verksamheten också skulle kunna fungera som ett signalsystem inom kontrollverksamheten. Bevakningar skulle exempelvis kunna läggas in på kända fordon som bedriver mer eller mindre organiserad trafik med illegal arbetskraft in till landet.

Utredningen redogör i avsnitt 19.4 för våra bedömningar rörande betydelsen av inre utlänningskontroller och behovet av att utöka möjligheterna att genomföra sådana kontroller i gränsnära områden. Vi föreslår där att kontroll av vistelserätt i sådana områden ska kunna ske under i viss mån andra förutsättningar än i övriga landet.

Vi ser att en utökad användning av kameratekniken skulle vara av stor nytta även i kontrollverksamheten, särskilt i ett sådant reformerat system som vi föreslår vad gäller möjligheterna till inre utlänningskontroller. Kamerabevakning skulle kunna utgöra ett viktigt verktyg i fråga om urval av personer eller transportmedel för sådana kontroller genom användning av bevakningar på särskilda intressanta objekt eller på riskprofiler (exempelvis en viss fordonstyp). När kameran signalerar träff på en sådan bevakning kan kontroll genomföras.

Kamerabevakning skulle även i övrigt kunna fungera som en förstärkning för tjänstemän på en viss plats genom att exempelvis signalera aktivitet på en pick-up plats eller annan plats av särskilt intresse.

En möjlighet att använda kamerateknik framstår som en förutsättning för att de föreslagna utökade kontrollmöjligheterna ska kunna användas på ett effektivt sätt. Undantaget från kravet på dokumenterad intresseavvägning bör således omfatta även sådan kontrollverksamhet.

Utredningens undersökningar visar även vad gäller Tullverkets verksamhet att skiljelinjen mellan tullkontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten är särskilt svår att dra. För att inte regelverket för Tullverkets kamerabevakning i gränsnära områden ska bli allt för svårtillämpat och drabbas av svår gränsdragningsproblematik ser utredningen att det är motiverat att även undanta den kamerabevakning som Tullverket bedriver inom ramen för tullkontrollverksamheten.

Det kan framhållas att Kustbevakningen medverkar i båda dessa kontrollverksamheter. Frågan är hur ett undantag ska förhålla sig till myndigheternas kontrollverksamhet i övrigt.

När avskaffandet av tillståndsplikten för vissa brottsbekämpande myndigheter genomfördes gjordes vissa överväganden i fråga om reformen då skulle träffa all verksamhet som de då berörda myndigheterna bedrev eller endast den brottsbekämpande verksamheten.

Kamerabevakningsutredningen framförde att utredningens kartläggning hade visat att det inte varit möjligt att särskilja de berörda myndigheternas behov av förenklade regler i fråga om sådan kamerabevakning som bedrivs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda brott från sådan som bedrivs i andra syften. Olika syften angavs ofta vara överlappande. Som exempel nämndes att kamerabevakning vid ett torg eller en demonstration ofta bedrivs i ovan nämnt syfte och i syfte att förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Att ha olika regleringar i fråga om kamerabevakning som bedrivs i dessa skilda syften framstod redan på den grunden som uteslutet.

Vidare konstaterade kamerabevakningsutredningen att det av kartläggningen kunde dras den slutsatsen att en brottsbekämpande åtgärd inte sällan har sin upprinnelse i utövandet av en annan uppgift, t.ex. en kontroll- eller tillsynsuppgift. Det framgick att det inte alltid stod klart i vilket skede en tillsyn, kontroll eller annan verksamhet övergår till att bli brottsbekämpande verksamhet. Det motsatta förhållandet angavs också gälla. De brottsbekämpande myndigheterna hade därför förutspått klara tillämpningssvårigheter om förenklade regler

endast skulle införas för kamerabevakning som bedrivs sinom ramen för den brottsbekämpande verksamheten, alltså inom brottsdatalagens tillämpningsområde.

Slutligen hänvisade utredningen till att det enligt förarbetena till kamerabevakningslagen var eftersträvansvärt i sig att bestämmelserna kamerabevakningslagen utformas på ett så enhetligt sätt som möjligt så att bestämmelserna blir så förutsebara och enkla att tillämpa som möjligt. Mot denna bakgrund tog kamerabevakningsutredningens förslag sikte på all kamerabevakning som kan bedrivas av de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen anslöt sig till dessa bedömningar.12

Flera av de slutsatser som kamerabevakningsutredningen slog fast har bekräftats under vårt arbete. Det står således helt klart att kamerabevakning på en viss plats kan bedrivas i skilda syften och att gränsdragningen mellan brottsbekämpning och kontrollverksamhet i den operativa verksamheten kan vara flytande. Det är också så att den ena verksamheten kan bidra till den andra. Information som framkommer inom ramen för en viss kontrollverksamhet kan exempelvis vara till nytta i brottsbekämpningen och tvärtom.

Myndigheterna har också här framhållit att regelverket som styr kamerabevakningen redan i dag är i viss mån svårnavigerat och det är ur det perspektivet av stor vikt att ändringar inte medför ytterligare gränsdragnings- eller tillämpningssvårigheter. Detta gäller även om vi också tidigare slagit fast att det alltid är av största vikt att den myndighet som bedriver kamerabevakningen på förhand kan ange i vilket syfte bevakningen bedrivs och syftet med behandlingen av personuppgifter som uppstår till följd av bevakningen. Att det förhåller sig så hindrar dock inte att en och samma kamerabevakning kan bedrivas i flera olika syften.

Det är av stor vikt för de myndigheter som bedriver kamerabevakning att regelverket är överskådligt och lätt att tillämpa. Det sagda talar sammantaget för att förutsättningarna för att få bedriva kamerabevakning på en särskilt definierad plats, såsom ett gränsnära område, med fördel bör vara samma för all kamerabevakning som en myndighet bedriver där, oavsett bevakningens syfte eller ändamål. Vi bedömer att några bärande skäl inte framkommit för att låta undantaget från intresseavvägning endast omfatta vissa verksamhetsområden eller vissa syften eller ändamål. Vi föreslår därför att det ska omfatta

12 Se SOU 2018:62 s. 131 f. och 145 f. och prop. 2018/19:147 s. 29.

all kamerabevakning som de nämnda myndigheterna bedriver i gränsnära områden.

Den lagtekniska lösningen

Vi har föreslagit att kravet på en dokumenterad intresseavvägning tas bort beträffande Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket för kamerabevakning i de flesta gränsnära områden. Detta bör lämpligen lagtekniskt komma till uttryck genom att det läggs till de undantag från kravet som redan finns angivna i 14 c § kamerabevakningslagen. För övrig kamerabevakning gäller alltså samma regler som i dag.

Att vissa platser som utgör gränsnära områden enligt den definition som vi föreslår också omfattas av undantagen i 9 § 6 kamerabevakningslagen medför en viss dubbelreglering, t.ex. i fråga om flygplatsområden. Det undantaget kan redan i dag tillämpas av bl.a. Polismyndigheten. Eftersom 9 § 6 även omfattar platser som inte utgör gränsnära områden måste hänvisningen till denna punkt i bestämmelsen finnas kvar i 14 c §. Eftersom bestämmelsen i 9 § 6 även avser undantag från tillståndskravet som gäller för andra aktörer än nu berörda myndigheter bör inte heller den ändras. En viss dubbelreglering är alltså befogad.

15.5.3. Bör någon form av anmälnings- eller underrättelseskyldighet införas?

Utredningens bedömning: Dataskyddsregleringen ger ett långt-

gående preventivt och korrigerande skydd för den personliga integriteten. Regleringen ger dessutom ett starkt skydd under tiden som kamerabevakningen pågår. Vi bedömer att det inte finns skäl för att ersätta den dokumenterade intresseavvägningen med någon annan integritetsskyddande åtgärd. Det skydd som dataskyddsregleringen medför bedöms vara tillräckligt.

Skälen för bedömningen

Integritetsskyddsmyndigheten har fört fram att det bör övervägas om kamerabevakning i vissa gränsnära områden bör föregås av någon form av anmälnings- eller underrättelseskyldighet om kravet på dokumenterad intresseavvägning tas bort. I den frågan gör utredningen följande överväganden.

Kravet på dokumenterad intresseavvägning enligt kamerabevakningslagen innebär att myndigheten själv ska bedöma om intresset av bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Kravet på dokumentation innebär att myndigheten ska skriva ett formellt och motiverat beslut om att anordna kamerabevakningen. Av beslutet ska framgå på vilken rättslig grund bevakningen anordnas. Beslutet ska vidare innehålla en beskrivning av den bevakade platsen eller området samt en redogörelse för myndighetens övervägande när det gäller avvägningen mellan bevakningsintresset och risken för integritetsintrång. Ska bevakningen förenas med ljudupptagning bör en särskild motivering för detta göras.13

Kravet på intresseavvägning i kamerabevakningslagen innebär dock inte i sig någon skyldighet att anmäla till eller underrätta tillsynsmyndigheten om vilken kamerabevakning som bedrivs.

I de fall undantag i dag görs i kamerabevakningslagen från kravet på intresseavvägning finns ingen särskild skyldighet för myndigheterna att anmäla till eller underrätta tillsynsmyndigheten om den kamerabevakning som eventuellt bedrivs.

När det gäller undantagen som följer av 14 d § kamerabevakningslagen är dessa speciella i så måtto att de gäller tillfällig kamerabevakning i vissa i lagen angivna fall. Det är alltså fråga om bevakning under kortare tider och i huvudsak när behovet av bevakning är utlöst av någon särskild händelse eller en kommande händelse (t.ex. en olycka, en fotbollsmatch, en demonstration eller ett statsbesök). Förutsättningarna innebär att det i regel i dessa situationer är fråga om relativt plötsliga eller brådskande behov av bevakning som av praktiska skäl inte kan föregås av en anmälan eller underrättelse.

När det gäller undantagen i 14 c § kamerabevakningslagen är dessa däremot av en i viss mån annan karaktär. Det är där inte fråga om någon tillfällig bevakning. Undantagen avser i stället dels hastighetsövervakning, dels kamerabevakning som vissa brottsbekämpande myn-

13 Jfr Berg, Kamerabevakningslagen (2018:1200), 14 b §, Karnov 2020-10-01 (JUNO).

digheter bedriver i anslutning till vissa skyddsobjekt, i kollektivtrafiken, på flygplatser och i apotekslokaler m.m. Dessa undantag är i den bemärkelsen lika de undantag vi föreslår i att de rör ett antal platser av viss närmare karaktär.

Vi har i andra sammanhang framfört att vissa av de platser som träffas av undantagen i den sistnämnda bestämmelsen till sin karaktär är lika gränsnära områden så som vi valt att definiera dessa. Det framstår redan av den anledningen som svårt att motivera att ett undantag för gränsnära områden skulle åtföljas av något krav på anmälan eller en underrättelseskyldighet. En särskild sådan reglering för dessa områden skulle också försvåra tillämpningen av lagen genom att det skulle medföra en del gränsdragningsproblem t.ex. i fråga om flygplatser.

Enligt vårt förslag ska dock även andra områden kunna omfattas av undantaget från intresseavvägningen, här tänker vi särskilt på vissa platser i det allmänna vägnätet. Detta innebär att bevakningen kan ske på platser av i viss mån skiftande karaktär. Frågan är om några andra krav av det skälet bör ställas i fråga om alla, eller några av dessa gränsnära områden.

En anmälnings- eller underrättelseskyldighet skulle inte i sig medföra något krav på andra eller mer ingående överväganden av den myndighet som bedriver bevakningen inför en påbörjad kamerabevakning än vad som redan gäller. Den viktigaste funktionen eller effekten som en anmälnings- eller underrättelseskyldighet skulle ha är i stället att tillsynsmyndigheten skulle kunna få bättre möjligheter att snabbt agera i tillsynsverksamheten. Detta skulle i sig kunna innebära ett förstärkt integritetsskydd.

I samband med att kravet på tillstånd för kamerabevakning avskaffades övervägdes om tillståndsplikten skulle ersättas av en anmälningsplikt. Regeringen konstaterade att det i och för sig kunde finnas vissa argument för en anmälningsplikt av ett slag som innebar att de brottsbekämpande myndigheterna skulle anmäla ny kamerabevakning till tillsynsmyndigheten innan den påbörjas. Sådana anmälningar ansågs kunna ge tillsynsmyndigheten överblick över vilken kamerabevakning som pågår och, för det fall en bevakning framstår som tveksam, möjlighet för tillsynsmyndigheten att snabbt kunna inleda ett tillsynsärende, utreda bevakningen närmare och vidta de åtgärder som kan vara befogade. En fördel i jämförelse med den tillståndsplikt som gällde vid tidpunkten ansågs vara att de brottsbekämpande myndig-

heterna inte skulle behöva vänta på tillstånd från tillsynsmyndigheten. Det skulle räcka med att göra själva anmälan.

Samtidigt framförde regeringen att det även fanns starka argument mot en anmälningsplikt. För att tillsynsmyndigheten skulle kunna få en bild av den kamerabevakning som planeras, och kunna avgöra om det finns skäl att ingripa mot den, skulle det nämligen inte räcka att myndigheten fick kännedom om att bevakning planeras på en viss plats. Myndigheten skulle också behöva få veta vad syftet med bevakningen är, varför den behövs på den aktuella platsen, hur den är tänkt att utformas osv. Tillsynsmyndigheten själv hade anfört att det bedömdes att en anmälan skulle behöva innehålla i princip samma information som en tillståndsansökan för att myndigheten i varje enskilt fall ska kunna avgöra om tillsyn behövs eller inte. En anmälningsplikt skulle sammanfattningsvis innebära ungefär samma administration som en tillståndsplikt och utgjorde därmed inte ett ändamålsenligt alternativ.14

Om vi nu skulle överväga att införa en anmälningsplikt för kamerabevakning i något eller några gränsnära områden skulle vi alltså införa strängare krav i dessa områden än vad som gäller för alla andra platser, alltså inte bara de som i dag omfattas av undantag från intresseavvägningen. Vi skulle också öka den administrativa bördan vilket i sin tur skulle innebära att det nya undantaget inte skulle utgöra någon lättnad i förhållande till vad som gäller i dag. En anmälningsskyldighet bedöms därmed inte vara aktuell.

Man kan i nästa steg fråga sig om lagstiftaren på något annat sätt kan eller bör tillse att tillsynsmyndigheten får kännedom om den kamerabevakning som bedrivs i vissa gränsnära områden för att en effektiv tillsyn ska kunna ske.

Tillsynsmyndigheten har framfört att man bör överväga en skyldighet för den berörda myndigheten att underrätta tillsynsmyndigheten om kamerabevakningen. Även en sådan underrättelseskyldighet hade kunnat medföra vissa positiva effekter, främst genom att ge tillsynsmyndigheten god överblick av pågående bevakningar i dessa områden – områden som alltså annars kan vara i viss mån oförutsebara i sammanhanget. Inte heller en sådan skyldighet skulle som sagt medföra något krav på andra eller mer ingående överväganden av den myndighet som bedriver bevakningen inför påbörjad kamerabevakning än vad som redan gäller eller skulle gälla.

14Prop. 2018/19:147 s. 23.

Även en sådan underrättelseskyldighet eller mindre långtgående anmälningsplikt övervägdes av kamerabevakningsutredningen. En anmälningsplikt som innebar att endast några få uppgifter om bevakningen lämnades bedömdes dock i de flesta fall inte kunna bidra till ett snabbt agerande från tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten hade nämligen anfört att allt för begränsade uppgifter i de flesta fallen inte skulle ge myndigheten tillräckligt underlag för att avgöra om en tillsyn behövs eller inte. Även om en sådan skyldighet alltså kunde medföra vissa positiva integritetseffekter, såsom att eventuella grova överträdelser av dataskyddsregleringen kunde upptäckas snabbare och en god överblick över den bevakning som sker, bedömdes integritetsvinsterna vara för begränsade för att kunna motivera den administrativa bördan som skyldigheten skulle medföra.15

På samma sätt borde det förhålla sig alltjämt – att endast en upplysning om att bevakning sker inte räcker för en bedömning av behovet av tillsyn. En sådan skyldighet skulle därför främst fylla sin funktion att ge tillsynsmyndigheten överblick över vilken kamerabevakning som i realiteten bedrivs av myndigheterna.

Det har inte framkommit några skäl till för varför en sådan överblick skulle vara särskilt viktig i gränsnära områden. Dessa platser skiljer sig inte på något markant sätt från andra platser som i dag kan bevakas vare sig en dokumenterad intresseavvägning förutsätts eller inte. Någon särreglering framstår därför inte som motiverad.

I det här sammanhanget bör det särskilt framhållas att dataskyddsregleringen ger ett såväl förebyggande som korrigerande integritetsskydd i samband med kamerabevakning. Dataskyddsregleringen ger dessutom ett starkt skydd under tiden som bevakningen pågår. Om undantag görs från kravet på intresseavvägning blir förutsättningarna i den generella dataskyddsregleringen och kompletterande nationell lagstiftning ensamt styrande för tillåtligheten av bevakningen. Dessa regelverk har redovisats i avsnitt 9 och de ger ett starkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning. Detta har också varit lagstiftarens uppfattning i samband med tidigare ändringar i kamerabevakningslagen.16

Reglerna innebär bl.a. att all bevakning som innebär att personuppgifter behandlas måste vila på en rättslig grund och ske för sär-

15SOU 2018:62 s. 159 f. 16 Jfr prop. 2018/19:147 s. 33 ff.

skilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Redan detta ger ett grundläggande preventivt integritetsskydd.

När det gäller det preventiva skyddet är vidare regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd central. Om en planerad kamerabevakning kan antas medföra särskild risk för intrång i den enskildes personliga integritet ska konsekvenserna för skyddet av personuppgifter bedömas innan kamerabevakningen påbörjas (se 3 kap. 7 § första stycket brottsdatalagen och 5 kap. 6 § första stycket Säkerhetspolisens datalag). Detta gäller både vid införandet av en ny typ av personuppgiftsbehandling och vid betydande förändringar i redan pågående behandling.

Exempel på riskfyllda behandlingar som bör föranleda en konsekvensbedömning är enligt förarbetena till nämnda lagar inrättandet av storskaliga register som innehåller känsliga personuppgifter eller vissa former av profilering.17 En motsvarande bestämmelse om konsekvensbedömning finns i artikel 35 i dataskyddsförordningen. I artikel 35.3.c anges uttryckligen att en konsekvensbedömning ska krävas särskilt vid systematisk övervakning av en allmän plats i stor omfattning. I skäl 91 till förordningen förtydligas att detta gäller särskilt vid användning av optisk-elektroniska anordningar.

En konsekvensbedömning ska bl.a. innehålla en beskrivning av den planerade behandlingen, en bedömning av riskerna för intrång i registrerades personliga integritet, vilka åtgärder som planeras för att hantera riskerna och vilka rutiner som finns för att säkerställa skyddet av personuppgifterna och visa att tillämpliga regler följs.

Till skillnad från den intresseavvägning som föreskrivs i kamerabevakningslagen behöver en konsekvensbedömning dock inte göras för varje enskilt fall av kamerabevakning. En sådan bedömning kan i stället omfatta en serie liknande behandlingar som medför liknande höga risker (jfr artikel 35 i dataskyddsförordningen). Regeringen har därför tidigare uttalat att exempelvis Polismyndigheten bör kunna ta fram en konsekvensbedömning som kan användas vid ett stort antal bevakningssituationer.18

Regeringen har i tidigare sammanhang även bedömt att reglerna om konsekvensbedömningar innebär att en sådan bedömning i många fall krävs vid kamerabevakning av en plats dit allmänheten har till-

17Prop. 2017/18:232 s. 456 och prop. 2018/19:163 Ny lag om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter s. 241. 18Prop. 2017/18:231 s. 73.

träde och som berör fler än ett begränsat antal personer.19 Vår uppfattning är också att den typ av kamerabevakning som behandlas i detta betänkande i stor utsträckning kommer att behöva föregås av konsekvensbedömningar avseende exempelvis en viss kategori av platser och en viss typ av personuppgiftsbehandling. Sådana konsekvensbedömningar uppfyller i stor utsträckning samma syften som en dokumenterad intresseavvägning och bidrar till att säkerställa att enskildas intressen i tillräcklig grad beaktas.

Om konsekvensbedömningen visar att det finns en särskild risk för integritetsintrång eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång ska den ansvariga myndigheten samråda med tillsynsmyndigheten i god tid innan bevakningen påbörjas (3 kap. 7 § andra stycket brottsdatalagen och 5 kap. 6 § andra stycket Säkerhetspolisens datalag, jfr artikel 36 i dataskyddsförordningen). Denna reglering kommer även att gälla i gränsnära områden (av alla slag) och aktualiseras alltså även när kravet på dokumenterad intresseavvägning tas bort.

Regleringen om förhandssamråd bedöms också medföra att tillsynsmyndigheten, i de fall det är motiverat med hänsyn till särskilda integritetsrisker, kommer att vara involverad i myndigheternas arbete med integritetsaspekter redan inför att en kamerabevakning påbörjas.

Utöver det preventiva integritetsskydd som regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd medför innehåller dataskyddsregleringen ett starkt integritetsskydd när det gäller behandling av personuppgifter vid kamerabevakning. Regelverket innehåller ett stort antal bestämmelser om exempelvis behandling för nya ändamål, rättelse, uppdatering och radering, längsta tid som personuppgifter får behandlas, tekniska och organisatoriska skyddsåtgärder, begränsning av tillgången till personuppgifter, säkerheten för de personuppgifter som behandlas osv.

Slutligen ger dataskyddsregleringen goda möjligheter för en effektiv tillsyn. Personuppgiftsansvariga är skyldiga att samarbeta med tillsynsmyndigheten och tillhandahålla det material som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten har exempelvis rätt att på begäran få upplysningar om och dokumentation av behandlingen av personuppgifter och säkerhets- och skyddsåtgärder. Den personuppgiftsansvarige har således alltid en viss dokumentationsskyldighet i fråga om person-

19 Se bl.a. prop. 2018/19:147 s. 35.

uppgiftsbehandlingen (se 5 kap. 5 § 2 brottsdatalagen jämte