Prop. 1986/87:113

om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291), m.m.

1986/87: 113

om ändring i förvaltningsproeesslagen rop.

Regeringens proposition ww &?

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 12 mars l987.

På regeringens vägnar

Kjell-OIofFeldl

Bengt Göransson

J ustitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1987

Närvarande: statsrådet Sigurdsen, ordförande. och statsråden Gustafs- son. Leijon, Hjelm-Wallén. Peterson. S. Andersson, Bodström. Görans- son, Gradin. Dahl. R. Carlsson. Holmberg. Hellström. Wickbom. Johans- son, Hulterström, Lindqvist. G. Andersson. Lönnqvist

Föredragande: statsrådet Wickbom

Lagrådsremiss om ändring i förvaltningsprocesslagen (197lz291), rn. m.

Under senare år har de långa handläggningstiderna i vissa måltyper vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. särskilt vid kammarrätterna och läns- rätterna, varit föremål för statsmakternas uppmärksamhet. Att lång tid förflyter från det att ett mål anhängiggörs till dess att domstolen avgör målet medför olägenheter. i första hand naturligtvis för parterna i målet men även för domstolen själv. Det är angeläget att åtgärder i skilda hänse- enden vidtas för att främja en snabbare handläggning vid domstolarna.

Det är framför allt tidsutdräkten vid domstolarnas handläggning av skat- temål som har tilldragit sig uppmärksamhet. jfr bl. a. riksrevisionsverkets rapport (P 19853) om långa handläggningstider i offentlig. verksamhet. I min anmälan till 1987 års budgetproposition (prop. 1986/87: 100 bil. 4 s. 72 och 73) harjag berört dessa frågor.

1 avvaktan på de mer genomgripande förändringar för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del som kan bli följden av de beslut som stats- makterna nyligen fattat bl.a. rörande det framtida taxeringsförfarandet (prop. 1986/87:47, SkU 11, rskr. 95) vill jag nu ta upp två förslag som jag aviserade i budgetpropositionen och som syftar till att på kortare sikt underlätta arbetet i domstolarna.

Den första frågan har väckts av skatteförenklingskommittén (B 1982:03) som. inom ramen för sin översyn av bl. a. reglerna för skatteprocessen, i en framställning till justitiedepartementet föreslagit en vidgning av ensam- domarbehörigheten i länsrätt. Framställningen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1 .

Den andra frågan avser en framställning till justitiedepartementet från kammarrätten i Stockholm och länsrätten i Stockholms län. De båda domstolarna föreslår där en vidgning av de allmänna förvaltningsdomsto- larnas möjligheter att avgöra mål utan att höra motparten till den som anhängiggjort målet. Framställningen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Framställningarna har remissbehandlats. En förteckning över remissin-

• Sida 6
•  Original

stanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Samman- ställningar av remissyttrandena har upprättats inom justitiedepartementet och finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Dnr 3202-86 och 1684-86).

2.1. Ensamdomarbehörigheten vid länsrätt

Mitt förslag: En länsrätt skall vara domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande av mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 5 000 kr. i stället för som nu högst 2 500 kr.

Skatteförenklingskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran på nå- got undantag när. Ett par remissinstanser ifrågasätter om en höjning av beloppsgränsen medför nägra nämnvärda effektivitetsvinster. Från flera håll understryks vikten av att. om förslaget genomförs. länsrätterna tilläm- par regeln att ett mål skall prövas i fullsutten rätt om det är påkallat av särskild anledning.

Skälen för mitt förs1ag: lin länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. 17 5 första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. 1 åtskilliga fall, som närmare anges i lagens 18 5. är länsrätten emellertid domför med en lagfaren domare en- sam. Så är fallet bl. a. i mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 2500 kr. (tredje stycket punkt 6). Om det är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, skall dock nämndemän delta även om länsrätten formellt är domför med en lagfaren domare ensam (andra stycket).

En beloppsgräns för ensamdomarbehörigheten i de nu avsedda fallen infördes år 1974. Gränsen drogs ursprungligen vid 500 kr., men höjdes år 1980 till 1000 kr. och år 1982 till 2500 kr. I samband med den sistnämnda höjningen anförde föredragande statsrådet bl. a. att gränsen borde anpas- sas till försämringen av penningvärdet och att de goda erfarenheter man hade från ordningen med ensamdomare i taxeringsmål talade för att behö- righeten för ensamdomare även reellt vidgades något (prop. 1981/82: 190 s. 6).

Det råder en bred enighet om att lekmannamedverkan vid våra domsto— lar är av stort värde från flera synpunkter. Samtidigt är det viktigt att man i mindre och enklare mål har möjligheter till ett snabbt, smidigt och billigt förfarande. Ett sätt att åstadkomma detta är att utnyttja möjligheten att avgöra mål i enklare sammansättning. Såväl de lagfarna domarna som nämndemännen kan därigenom få mer tid för prövningen av de mer svår- bedömda målen. Särskilt väsentligt ter sig detta när man arbetar med stora målbalanser, vilket alltjämt är fallet vid länsrätterna.

Den nuvarande beloppsgränsen tillkom för snart fem år sedan. Redan penningvärdeförsämringen gör det enligt min mening motiverat med en

• Sida 7
•  Original

höjning av gränsen. Det bör i det sammanhanget påpekas att det belopp tvisten i dessa fall i verkligheten gäller, nämligen den faktiska skatten på den inkomst som målet avser. normalt uppgår till ett väsentligt lägre belopp. En jämförelse med förfarandet vid tingsrätterna ger vid handen att en beloppsgräns om 5 000 kr. för ensamdomarbehörighet i länsrätt ingalun- da ter sig orimlig. En tingsrätt skall i princip alltid bestå av en lagfaren domare ensam i tvistemål där förlikning om saken är tillåten, om värdet av det som tvisten gäller uppgår till högst ett halvt basbelopp (11650 kr. år 1986). Det kunde i och för sig övervägas att efter det mönstret av lagstift- ningstekniska skäl införa en basbeloppsanknuten gräns för ensamdomar- behörigheten även vid länsrätt; jag har emellertid i detta lagstiftnings- ärende inte underlag för att bedöma lämpligheten av en sådan reform.

Jag förordar därför att kommitténs förslag, som godtagits av praktiskt taget alla remissinstanser. genomförs och att alltså gränsen för ensamdo- marbehörighet vid länsrätt höjs till 5000 kr. Med anledning av vad som uttalats under remissbehandlingen vill jag betona vikten av att taxerings- mål, som beloppsmässigt faller inom området för ensamdomarbehörighet men vars beskaffenhet påkallar prövning i fullsutten rätt. handläggs med nämndemän.

Avslutningsvis villjag tillägga att det givetvis kan finnas skäl att se över reglerna om ensamdomarbehörighet i skattemål i samband med övergång- en till det nya taxeringsförfarande som riksdagen nu fattat ett principbeslut om (jfr prop. 1986/87:47 s. 119 ff).

2.2 Kommunikation av besvärsinlagor m. rn.

Mitt förslag: De allmänna förvaltningsdomstolarna och försäkrings- domstolarna får vidgade möjligheter att avgöra mål utan att sökan- dens eller klagandens motpart har fått yttra sig. Förslaget innebär att domstolen får avstå från att höra motparten om det inte finns anled- ning anta att talan kommer att bifallas. dvs. att målet kommer att avgöras till motpartens nackdel.

Förslaget i den remitterade framställningen: Överensstämmer i princip med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker framställningen el- ler lämnar den utan erinran. Från andra håll avstyrks framställningen. Därvid anförs bl.a. att redan gällande regler ger domstolarna tillräckliga möjligheter att avstå från att höra motparten i de fall där något sakligt behov för denne att yttra sig inte föreligger. Vidare sägs från ett par håll att den föreslagna regeln medför risk att skattemål inte blir tillräckligt utredda.

Skälen för mitt förslag: En av de grundläggande principerna i svensk rättskipning brukar uttryckas med orden "ingen skall dömas ohörd". En motsvarande grundsats gäller också inom förvaltningen. Att principen upprätthålls är väsentligt inte minst för att domstolars och andra myndig- heters avgöranden så långt det är möjligt skall bli riktiga. Den är vidare av

172 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr ”3

• Sida 8
•  Original

stor betydelse för parternas och allmänhetens tilltro till de offentliga orga- nens verksamhet.

Mot bakgrund av det nu sagda har förfarandet vid domstolar och andra myndigheter utformats så att ett mål eller ärende i princip inte får avgöras utan att motparten till den som väckt en fråga vid domstolen eller myndig- heten har beretts tillfälle att yttra sig. När det gäller skriftligt förfarande uttrycks detta vanligen så att domstolen eller myndigheten har en skyldig- het att kommunicera sökandens inlaga med motparten.

Den nu berörda huvudregeln är emellertid försedd med undantag. Dessa har huvudsakligen avseende på sådana fall där en kommunikation inte . behövs för att tillgodose motpartens intressen. [ rättegångsbalken (RB) föreskrivs sålunda i fråga om det skriftliga besvärsförfarandet i hovrätt att någon ändring i det överklagade tingsrättsbeslutet inte får ske utan att klagandens motpart haft tillfälle att yttra sig; om tingsrättens beslut inte ändras, behöver motparten däremot inte höras i målet (52 kap. 7 & RB). Och enligt 17 & förvaltningslagen (19862223). där som huvudregel före- skrivs en skyldighet för en myndighet att i ärende som rör myndighetsutöv- ning mot någon enskild bereda den som är part tillfälle att yttra sig, medges undantag från denna skyldighet bl.a. i den situationen att myndighetens avgörande i ärendet inte går parten emot.

För de allmänna förvaltningsdomstolarnas och försäkringsdomstolarnas del regleras dessa frågor i 10 och 18 55 förvaltningsprocesslagen (1971 :291 , FPL). I 10 & FPL stadgas som huvudregel att ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling varigenom mål anhängiggörs skall tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras. Undantag från skyldigheten att kommunicera medges, såvitt nu är av intresse. om det är uppenbart att talan ej kan bifallas eller att underrättelse är onödig.

Av 18 s FPL framgår att, innan ett mål avgörs, varje part skall ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och fått tillfälle att yttra sig över det. om det inte föreligger sådana omständigheter som enligt 10 & FPL medger undantag från kommunikationsskyldigheten.

Att rätten enligt 10 15 FPL avstår från underrättelse såsom uppenbart onödig torde i praxis ske främst i sådana fall där man redan när målet anhängiggörs kan konstatera att någon tvist inte föreligger mellan parterna. t.ex. i många fall där länsskattemyndigheten (fram till den 1 januari 1987 taxeringsintendenten) anför besvär till förmån för den skattskyldige eller i situationer där det är uppenbart att den skattskyldiges talan skall bifallas. Denna möjlighet att avstå från kommunikation är därför av mindre intresse i detta sammanhang.

Framställningen från kammarrätten i Stockholm och länsrätten i Stock- holms län avseri stället det fallet att domstolen inte ser någon anledning att bifalla talan på grundval av det som anförs av sökanden. Enligt vad som anförs i framställningen stämmer lagtextens rekvisit för att kommunikation skall få underlåtas i dessa fall, alltså att det skall vara uppenbart att talan ej kan bifallas, mindre väl överens med uttalanden i förarbetena. Detta sägs ha medverkat till bristande enhetlighet i tillämpningen av regeln och till att mani vissa fall måste kommunicera trots att detta inte är sakligt motiverat.

• Sida 9
•  Original

I propositionen angående FPL uttalade föredragande statsrådet att man med den föreslagna regeln om undantag från skyldigheten att kommunice- ra i praktikcn uppnådde överensstämmelse med regeln i 52 kap. 7 & RB att hovrätt får göra ändring i underrättens beslut såvitt angår motparts rätt endast om tillfälle har lämnats denne att förklara sig (prop. 1971130 del 2 s. 546).

Jag menar för min del att man i ett skriftligt förfarande av förvaltnings- processens typ inte kan rikta några avgörande invändningar från rättssä- kerhetssynpunkt mot en ordning som innebär att domstolen i princip avstår från att låta den part komma till tals som inte får någon nackdel av domstolens avgörande. Denna ordning gäller — som jag nämnde nyss — i besvärsprocessen i hovrätt och i förvaltningsförfarandet. Jag vill i det sammanhanget påpeka att 17å i den nya förvaltningslagen (l986:223) anger det fallet att avgörandet inte går parten emot som ett exempel på en situation där kommunikation med parten är uppenbart onödig (jfr prop. 1985/86:80 s. 67).

Med dessa utgångspunkter kan det hävdas att FPL:s regler i berörda delar är mindre lämpligt utformade. Eftersom det avgörande bör vara om någon ändring till motpartens nackdel kommer att ske eller ej. kan det tyckas alltför långtgående att kräva att det skall vara uppenbart att talan inte kan bifallas för att rätten skall få avstå från kommunikation.

Vid remissbehandlingen har från några håll hävdats att det i skattemål. där en enskild part på viss grund yrkar nedsättning av den taxering som åsatts honom i lägre instans, vid en kommunikation med länsskattemyn- digheten kan komma fram omständigheter som gör att besvären skall bifallas, trots att dessa före kommunikationen framstod som utsiktslösa. Detta hänger — påpekas det — samman med att skatteprocessen än så länge är utformad som en s.k. beloppsprocess. vilket bl.a. innebär att domstolen har möjlighet att inom ramen för det yrkade beloppet ändra taxeringen på annan grund än som åberopats av klaganden. Man har också pekat på regeln i 1 & taxeringslagen (1956:623, TL), enligt vilken vid taxeringsverksamheten skall iakttas att taxeiingarna överensstämmer med skatteförfattningarna och i möjligaste mån blir likformiga och rättvisa. De som menar att länsskattemyndigheten i princip alltid bör få yttra sig över en enskild parts besvär hävdar att det är länsskattemyndighetens uppgift att —— oavsett vad klaganden själv anfört — aktivt undersöka om taxeringen är riktig och att leta efter tänkbara alternativa grunder för ändring.

Enligt 8 & FPL åligger det domstolen att se till att varje mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Av förarbetena till denna regel framgår att domstolarnas materiella processledning i skattemål avsågs bli begränsad till att vägleda parterna om hur deras talan kunde behöva kompletteras. Vidare framhölls det att — trots att det ankommer på parterna att skaffa fram utredning i ett mål — domstolen själv kan vidta de åtgärder i utred- ningshänseende som ligger närmast till hands för den (jfr prop. l97l:30 s. 290 ff. 529 f, 579 ff).

Utredningsskyldigheten efter en enskild parts överklagande i ett skatte- mål måste med de nu redovisade utgångspunkterna anses begränsad. Den som överklagar sin taxering kan inte anses ha befogade krav på att. oavsett

• Sida 10
•  Original

vad han anför till stöd för sin talan. få en fullständig överprövning av taxeringen. Skattedomstolarnas handläggning av mål om taxering skall inte i första hand ses som en allsidig revision av det grundläggande taxerings- beslutet. ] stället är det de frågor som själva överklagandet väcker som bör komma — och naturligtvis i praktiken också kommer — i blickpunkten.

Domstolen kan givetvis fullgöra sina skyldigheter i utredningshänseende på olika sätt. Ett förfarande, som fortfarande förekommer på sina håll. är att domstolen utan någon egentlig egen granskning av målet regelmässigt remitterar besvär av enskilda skattskyldiga till länsskattemyndigheten för yttrande. Ett annat. alltmer vanligt förekommande alternativ är att dom- stolen själv inledningsvis granskar åtminstone de enklare fallen (jfr för förvaltningens del 13 & förvaltningslagen). Om domstolen efter en sådan inledande granskning inte finner någon anledning anta att besvären kom- mer att bifallas, måste det mot bakgrund av vad som nyss sagts anses fullt acceptabelt från rättssäkerhetssynpunkt att domstolen avstår från att låta länsskattemyndigheten göra en ytterligare granskning och avgör målet direkt.

Det finns åtskilligt att vinna såväl för den enskilde som för staten om man på det nu beskrivna sättet kan förkorta handläggningstiderna genom att minska på kommunikationen. En sådan ordning har dessutom den fördelen att den ger länsskattemyndigheterna mer tid åt komplicerade taxeringar. Den inledande granskningen ger också domstolen ett tillfälle att på ett tidigt stadium infordra de klarlägganden och kompletteringar från den skattskyldige som kan behövas. En ordning som innebär en mer aktiv processledning från domstolens sida torde ligga väl i linje med den utveck- ling mot färre men mer komplicerade skattemål som kan förutses som en följd av det pågående reformarbetet på taxeringsområdet.

Mot den nu angivna bakgrunden anser jag att man i princip kan godta den i framställningen framförda tanken att slopa uppenbarhetsrekvisitet som grund för att underlåta kommunikation och i stället anknyta till dom- stolens bedömning att det saknas anledning att bifalla sökandens talan. Som jag nyss antydde ger en sådan regel möjlighet för domstolen att i skattemål välja mellan att antingen själv, i den utsträckning jag nyss angivit, granska och vid behov komplettera målet så att reglerna om utredningsskyldighet i 8 & FPL tillgodoses och att, t. ex. i mer komplicera- de mål. låta utredningen berikas genom skriftväxling med motparten.

Den föreslagna regeln bör givetvis gälla inte bara mål som anhängig- gjorts vid domstolen efter överklagande utan också s.k. ansökningsmål. Lagtexten bör bl. a. på grund därav få en jämkad lydelse i förhållande till vad som föreslagits i framställningen.

Regeln bör vidare. liksom nuvarande bestämmelser på området. tilläm- pas vid alla domstolar som faller under FPL:s område. alltså de allmänna förvaltningsdomstolarna och försäkringsdomstolarna. Självfallet får till- lämpningen av regeln styras av processens karaktär vid de olika domsto- larna. I praktiken torde det vara möjligt att i större utsträckning avstå från kommunikation med stöd av regeln ju högre upp man kommer i instans- kedjan. Detta hänger samman med att det i högre rätt i allmänhet torde vara lättare att redan på grundval av klagandens skrivelse bedöma om det

• Sida 11
•  Original

finns anledning att ändra den lägre instansens avgörande. Det är bl.a. lättare att fastställa vad processen i realiteten rör sig om. Vidare är den befintliga utredningen i allmänhet fylligare.

Som jag tidigare sagt hänger regleringen i 10 lå FPL nära samman med reglerna i 18 å FPL om parternas rätt att före målets avgörande få del av det underlag domstolen har för avgörandet. Det kunde vara befogat att i samband med en ändring av det slag som nu diskuteras ta upp frågan om en mer grundläggande revision av dessa regler (jfr 52 kap. 7 & RB och 17 & förvaltningslagen). Den frågan får emellertid anstå till en eventuell senare översyn av FPL.

Jag förordar att 10 & FPL ändras i enlighet med det sagda. Jag återkom- mer i specialmotiveringen till vissa tillämpningsfrågor.

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-03-05

Närvarande: f. d. justitierådet Hult,justitierådet En'k Nyman, regeringsrå- det Dahlman.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1987 har regering- en på hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttran- de över förslag till

1. lag om ändring i lagen (l971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar samt

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Paul Ar- nell.

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

• Sida 15
•  Original

J ustitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdc den 12 mars 1987

Närvarande: statsrådet Feldt, ordförande, och statsråden Sigurdsen, Lei- jon. I—chlm-Wallén, Peterson, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson. Holmberg. Hellström, Johansson, Hulterström. Lindqvist. G. Andersson och Lönnqvist

Föredragande: statsrådet Göransson

Proposition om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291), m.m.

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 5 mars 1987) över förslag till

1. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomsto- lar.

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Föredraganden anför att lagrådet har lämnat förslagen utan erinran och hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet grans- kade förslagen med ett par ändringar av redaktionell natur.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredragan- den lagt fram.

• Sida 16
•  Original

Bilaga I

SKATTEFÖRENKLINGSKOMMITTEN 1986-11-26 (SFK) Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Skatteförenklingskommittén (SFK) har enligt sina direktiv (1982:24) att göra en översyn av bl.a. reglerna för skatteprocessen. Huvuddelen av detta uppdrag återstår även om vi i betänkandet Förenklad taxering (SOU 1985:42) föreslagit att principbeslut fattas om att gå över från nuvarande beloppsprocess till sakprocess. 1 prop. 1986/87247, som nu ligger på riks- dagens bord, föreslås riksdagen fatta detta principbeslut.

Vårt arbete med att utforma de nya processreglerna beräknas pågå ytterligare något eller några år. Reformen kan träda i kraft tidigast i början av 1990-talet. Det är emellertid från olika synpunkter angeläget att påskyn— da den avarbetning som pågår av balanserna i länsrätter. Vi har därför undersökt möjligheterna att nu vidta åtgärder i detta syfte.

En åtgärd som skulle kunna få viss effekt är att höja beloppsgränsen i 18 % tredje stycket 6 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Den nuvarande beloppsgränsen på 2 500 kr fastställdes 1982.

Förutom en anpassning till den penningvärdeförsämring som skett me- nar vi att det är motiverat med en viss reell utvidgning av ensamdomarbe- hörigheten. Vi föreslår därför att beloppsgränsen höjs till 5 000 kr.

Gösta Ekman /Karin Almgren

• Sida 17
•  Original

KAMMARRÄTTEN [ STOCKHOLM 1986-06-18 LÄNSRÄTTEN r STOCKHOLMS LÄN 1986-06-19

J ustitiedepartementet

Framställning om ändring av 10 åförvaltningsprocesslagen (1971:291)

Enligt 10% första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291)— FPL — skall ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling, genom vilken mål anhängiggörs. och det som hör till den tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd sätts i fråga. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras.

1 lagrummets andra stycke p. 1 anges att underrättelse inte behöver ske, om det är uppenbart att talan ej kan bifallas eller att underrättelse är onödig. Enligt p. 2 i samma stycke behöver underrättelse inte heller äga rum, om det kan befaras att den avsevärt skulle försvåra genomförandet av beslut i målet.

Bestämmelsen i 10 & FPL bör ses i sammanhang med föreskriften i 8 & samma lag att rätten skall tillse att målet blir så utrett som dess beskaffen- het kräver, att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras och att överflödig utredning får avvisas.

I förarbetena sägs (prop. 1971230 5 546) att undantagsregeln i 10 5 första stycket p. ] FPL om att kommunikation inte erfordras. om det är uppen- bart att talan inte kan bifallas, i praktiken har samma innebörd som motsvarande regel i 52 kap. 7 & rättegångsbalken (RB) om kommunikation av besvär i hovrätt. 1 första stycket av det sist nämnda lagrummet anges att. om motparten anses böra bli hörd över besvären, besvärsinlagan och det som hör till den skall delges med motparten och föreläggande meddelas honom att komma in med en skriftlig förklaring. Enligt andra stycket får ändring inte göras i underinstansens beslut såvitt gäller motpartens rätt, utan att han har fått tillfälle att förklara sig. Innebörden av den senare bestämmelsen är att det är nödvändigt att höra motparten bara om hovrät- ten avser att ändra underrättens avgörande till hans nackdel.

Föreskrifterna i FPL om kommunikation är ett utflöde av den övergri- pande rättsgrundsatsen att ingen skall dömas ohörd. Som har framgått medger IOå andra stycket p. I samma lag undantag från kommunika- tionsskyldighcten i två fall, nämligen — om det är uppenbart att talan ej kan bifallas och - om det är uppenbart att underrättelse är onödig.

Det senare av de båda fallen torde i praktiken komma till användning praktiskt taget uteslutande i länsrätt och inte särskilt ofta där heller. Det rör sig om mera uppenbara bifallssituationer, där talan förs av en enskild och kommunikation med det allmännas företrädare framstår som en onö- dig formalitet. Ett exempel är om taxeringsnämnden har försummat att göra schablonavdrag eller om en skattskyldig i länsrätten givit in ett kvitto eller dylikt som vederbörande inte presterat i taxeringsnämnden och som uppenbarligen skulle ha lett till en annan taxering. Bestämmelsen bör alltså

ses som en säkerhetsventil mot överflödiga kommunikationsåtgärder. Denna framställning tar inte sikte på denna föreskrift.

När det gäller det första fallet — "om det är uppenbart att talan ej kan bifallas" — synes tillämpningen brista i likformighet förvaltningsdomsto- larna emellan. Skälct torde vara en bristande överensstämmelse mellan lagtexten och motivuttalandena, där motivuttalandena synes anvisa möj- ligheter till en större återhållsamhet i fråga om kommunikation än som naturligen faller in under lagtexten.

Anledning föreligger därför att se över den aktuella texten. En utgångspunkt bör härvid vara att en mera omfattande kommunika- tionsskyldighet inte föreskrivs än som är sakligt påkallad. Vidare bör gälla att underrättelse i allmänhet inte skall behöva ske till part som inte själv har anfört besvär. om ändring inte görs i det överklagade beslutet till partens nackdel.

Åtskilliga skäl kan åberopas mot en överflödig kommUnikation.

Motparten — vare sig han är en enskild eller en myndighet — drabbas i onödan av tidsutdräkt, arbete och kostnader. Detta gäller även klaganden, om han anser sig böra i sin tur bemöta motpartens genmäle.

Även för domstolen uppstår i onödan tidsutdräkt, arbete och kostnader. I sammanhanget förtjänar särSkilt framhållas hur överflödig kommunika- tion bidrar till långa handläggningstider i framför allt skattemål och hindrar det allmännas företrädare, taxeringsintendenterna, att inrikta sig på mera angelägna ärenden. Detta har bl. a. belysts i riksrevisionsverkets rapport Långa handläggningstider (1984:695 5 21).

En kortfattad redogörelse för ett rutinmässigt skatteärende i länsrätt belyser hur många arbetsmoment som ingår och som kan sparas om man avstår från en onödig remiss.

För varje mål som kommuniceras skrivs ett följebrev ut. Remissen dagbokförs och distribueras till besvärsenheten. där den regi- streras. En taxeringsintendent går igenom handlingarna i målet och skriver ett koncept till yttrande. Konceptet skrivs ut, granskas och kanske också rättas före underskrift. Yttrandet registreras hos besvärsenheten och ären- det avregistreras där. Efter befordran till domstolen registreras yttrandet i denna och kommuniceras eventuellt med den skattskyldige. Eventuellt föranleder detta ytterligare en skrivelse från den skattskyldige och den skrivelsen kan i så fall komma att bli föremål för samma procedur.

Även om kommunikation inte görs obligatorisk annat än i ändringssitua— tioner finns anledning anta att domstolarna beslutar om remiss i de fall då detta är påkallat. Risk torde för övrigt föreligga att kommunikation även efter en ändring av 10 5 FPL snarare kommer att ske för ofta än för sällan.

Som exempel på fall där kommunikation bör ske även om detta inte är obligatoriskt kan nämnas den situationen att besvär från en skattskyldig kommer in för sent men på grund av sitt materiella innehåll kan tänkas bli tillstyrkta av taxeringsintendenten. Det synes dock knappast nödvändigt att, av hänsyn till intendentens möjligheter att besvära sig till den skatt- skyldiges förmån eller att biträda dennes talan respektive till eventuell förekomst av extraordinär besvärsrätt, "rutinmässigt” kommunicera be- svär i skattemål. Den ringa frekvensen av sådana fall i praktiken bör

Prop. 1986/87: 113

• Sida 19
•  Original

rimligen vägas mot den meromgång som rutinmässig kommunikation ger över hela linjen.

Ett annat fall där kommunikation bör äga rum är om besvären inte kan bifallas på befintligt material men det finns anledning tro att ytterligare material. som kan framkomma genom skriftväxlingen. skulle kunna leda till bifall helt eller delvis. En variant på detta är att omständigheterna i målet är sådana att det kan tänkas att taxeringsintendenten skulle vilja föra talan till förmån för den skattskyldigeJ)

En tredje situation är om besvären. när det gäller en värderingsfråga. skulle kunna helt eller delvis bifallas på tillstyrkan av motparten.

Gemensamt för dessa och liknande fall synes vara att redan föreskriften i 8 & FPL att rätten skall tillse att målet blir så utrett som deSs beskaffenhet kräver hindrar att målet avgörs i befintligt skick.

Sammanfattningsvis talar starka praktiska skäl för att 10 & FPL ges en lydelse som är ägnad att inom hela förvaltningsdomstolsorganisationen leda till den rättstillämpning som avsågs vid lagens tillkomst och som överensstämmer med motsvarande bestämmelse i RB för besvärsmål.

Mot en sådan lösning kan i och för sig invändas att kommunikationsskyl- dighetcn enligt RB är mera omfattande i tvistemål och brottmål. FPL bygger emellertid. till skillnad mot den starkt koncentrerade och muntliga processen i tvistemålen och brottmålen (men i likhet med processen i besvärsmålen i de allmänna domstolarna). på en skriftlig handläggning. Betänkligheter synes därför inte heller föreligga från rättssäkerhetssyn— punkt eller annars ur principiella aspekter. I stället skulle rättssäkerheten främjas om målen handläggs med mindre tidsutdräkt. Det är nämligen ett viktigt moment i denna säkerhet att parterna inte skall behöva vänta alltför länge på avgörandet. något som tyvärr nu är alltför vanligt. särskilt i skattemålen.

Kammmarrätten och länsrätten hemställer att ändring sker av det ak- tuella lagrummet i enlighet med vad som framgår av bilagda förslag till lagtext.

Anmärkas kan att i kammarrätt prövningen huruvida kommunikation skall ske eller ej primärt faller på referenten. se 18 & förordningen (1979:571) med kammarrättsinstruktion.

Detta ärende har avgjorts i respektive domstols kollegium. Härvid har deltagit. i kammarrätten kammarrättspresidenten Henry Montgomery. kammmarrättslagmännen Anitha Bondestam och Björn Rydholm. kam- marrättsrådet Curt Berglund. avdelningsdirektören Birgitta Edling och assistenten Ann-Marie Lagerstam med Henry Montgomery som föredra- gande samt i länsrätten lagmannen Åke Lundborg, chefsrådmännen Ceci- lia Mandal-Ericsson, Lennart Engström. Siw Bergman och Johan Annell, rådmannen Bo Konradsson och förste byråsekreteraren Lilian Skoglund. de två sistnämnda personalföreträdare. med Åke Lundborg som föredra- gande.

Henry Montgomery Åke Lundborg (president) (lagman)

' Jfr Wennergren. Förvaltningsprocess. 2 U 5. 146.

• Sida 20
•  Original

Nuvarande lydelse

Underbilaga till bilaga 2

Föreslagen lydelse

Förslag till ny lydelse av 10 5förvalmingsproeesslagen. (1971:291)

Ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling, varigenom mål anhängiggöres. och det som hör till den skall tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasättes. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kommer att avgöras.

Underrättelse enligt första stycket behövs ej,

1. om det är uppenbart att talan ej kan bifallas eller att underrättel- se är onödig eller

2. om det kan befaras att under- rättelse skulle avsevärt försvåra ge- nomförandet av beslut i målet.

Underrättelse enligt första stycket behövs ej,

1. om anledning saknas att änd- ra det överklagade beslutet till nackdel för den som skulle avses med underrättelsen

2. om underrättelse annars är uppenbart onödig eller

3. om det kan befaras att under- rättelse skulle avsevärt försvåra ge- nomförandet av beslut i målet.

• Sida 21
•  Original

Förteckning över remissinstanser Ska!teförenklingskommitténs framställning

Yttranden har avgetts av justitiekanslern, domstolsverket. riksskattever- ket. kammarrätten i Stockholm. kammarrätten i Jönköping. länsrätten i Stockholms län. länsrätten i Uppsala län. länsrätten i Södermanlands län, länsrätten i Göteborgs och Bohus län, länsrätten i Kopparbergs län, riksda- gens ombudsmän. Sveriges Advokatsamfund. Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges skattechefer. centralorganisationen SACO/SR och landsorganisationen i Sverige (LO).

Framställningen från kammarrätten i Stockholm och länsrätten i Stockholms län

Yttranden har avgetts av regeringsrätten,justitiekanslern. domstolsverket. riksskatteverket. statskontoret, riksrevisionsverket. kammarrätten i Göte- borg, kammarrätten i Sundsvall, kammarrätten i Jönköping. länsrätten i Malmöhus län. länsrätten i Göteborgs och Bohus län, länsrätten i Väster- bottens län, länsrätten i Östergötlands län. länsstj relsen i Stockholms län. länsstyrelsen i Östergötlands län, länsstyrelsen i Malmöhus län, riksdagens ombudsmän, Sveriges Advokatsamfund. Sveriges domareförbund. För- eningen Sveriges skattechefer. centralorganisationen SACO/SR, tjänste- männens centralorganisation (TCO) och landsorganisationen i Sverige (LO).

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 18 &” lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 %*

Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam

1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtageS,

2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt samt vid sådant förhör i ärende enligt utlänningslagen (1980z376) som begärts med stöd av 57 & samma lag.

3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,

4. vid beslut om återkallelse tills vidare av ett körkort. körkortstillstånd eller traktorkort eller om vägran tills vidare att godkänna ett utländskt körkort. när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas,

5. vid beslut enligt luftfartslagen (19571297) om försättande ur kraft av ett certifikat, elevtillstånd eller behörighetsbevis, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas,

6. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsut- ten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande av

1. mål om utdömande av vite,

2. mål enligt bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte- och avgifts- processen, enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen ( 1979: 1152). om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift enligt taxeringslagen (1956:623),

3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 & lagen ( l980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga och 8 & lagen (l981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall,

4. mål enligt uppbörds- och folkbokföringsförfattningama med undantag av mål om arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares skatt och mål enligt lagen ( 1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare,

5. mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt 20 kap. 15 & fastighets- taxeringslagen (1979: 1 152),

6. mål som avser ändring av 6. mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 2500 taxerad inkomst med högst 5 000 kr., kr.,

' Senaste lydelse 1986: 169.

Prop. 1986/87: 113

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7. mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna i vilket beslutet över- ensstämmer med parternas samstämmiga mening.

8. mål om rättshjälp genom offentligt biträde i ett ärende hos en annan myndighet,

9. mål enligt körkortslagen (1977:477). om beslutet innebär att något körkortsingripande inte skall ske eller att varning meddelas eller om det är uppenbart att ett körkort. körkortstillstånd eller traktorkort skall återkallas eller att ett utländskt körkort inte skall godkännas.

10. mål enligt luftfartslagen, om beslutet innebär att varning meddelas eller om det är uppenbart att ett certifikat, elevtillstånd eller behörighets- bevis skall återkallas,

11. mål i vilket saken är uppenbar.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1987.

• Sida 24
•  Original

2 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 10 & förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

105

Ansöknings- eller besvärshand- ling eller annan handling, varige- nom mål anhängiggöres, och det som hör till den skall tillställas mot- part eller annan mot vilken åtgärd ifrågasättes. Mottagaren skall före- läggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras.

Underrättelse stycket behövs ej,

]. om det är uppenbart att talan ej kan bifallas eller att underrättel- se är onödig eller

enligt första

2. om det kan befaras att under- rättelse skulle avsevärt försvåra ge- nomförandet av beslut i målet.

Ansöknings- eller besvärshand- ling eller annan handling. varige- nom mål anhängiggörs, och det som hör till den skall tillställas mot— part eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Mottagaren skall före- läggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras.

Underrättelse stycket behövs ej, .

1. om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas,

2. om underrättelse annars är uppenbart onödig eller

3. om det kan befaras att en un- derrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet.

enligt första

Denna lag träderi kraft den 1 juli 1987.

• Sida 25
•  Original