Prop. 1996/97:22
Statliga stiftelser
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 12 september 1996
Göran Persson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualiserats genom bl.a. de stiftelser som staten har bildat med medel ur Allmänna pensionsfonden, medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna.
I propositionen föreslås att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten. Regeringen skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar inte är uppfyllda som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock inte få ändras eller upphävas.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220).
Lagtext
Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Ändring m.m. i fråga om statliga stiftelser
4 a §
I fråga om en stiftelse som
har bildats av staten får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett enskilt fall ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9.
Regeringen får pröva
frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
Ärendet och dess beredning
Under föregående mandatperiod bemyndigade riksdagen regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen motsatte sig den angivna användningen av medlen. Mot valet av stiftelser som verksamhetsform var därvid en återkommande principiell invändning att verksamheterna skulle komma att undandras riksdagens och regeringens inflytande. Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt.
Den 1 januari 1996 trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Lagen innehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet och bestämmelser om tillsyn. Den gäller såväl för stiftelser som har bildats av enskilda som för stiftelser som har bildats av staten eller andra offentliga rättssubjekt.
I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (permutation). Bestämmelserna innebär att föreskrifter i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Det är endast stiftelsens styrelse eller förvaltare som för stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till ändringen.
Under hösten 1995 gjordes vissa ändringar i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220), ”införandelagen”. Enligt en ny bestämmelse i 1 § andra stycket införandelagen skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen börja tillämpas den 1 januari 1997 på stiftelser bildade av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun (se prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7, rskr. 1995/96:79, SFS 1995:1460). Skälet för att skjuta upp ikraftträdandet av 6 kap. stiftelselagen såvitt gäller stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt var följande (se prop. 1995/96:61 s. 13, jfr bet. 1995/96:LU7 s. 11).
”Regeringen överväger för närvarande en ny ordning för ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Resultatet av dessa överväganden kommer troligtvis att kunna presenteras för riksdagen under våren 1996 och eventuella lagändringar kan träda i kraft den 1 januari 1997. För att undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana stiftelser och kort tid därefter ändras föreslår regeringen att bestämmelserna om ändring
m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap. stiftelselagen) inte skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. För sådana stiftelser kommer alltså den nuvarande ordningen om ändring av stiftelseförordnanden att fortsätta att gälla, dvs. regeringen lämnar tillstånd till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning.”
För att undersöka hur bestämmelserna om permutation av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt fortsättningsvis bör vara utformade utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian Statliga och kommunala stiftelser, Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62).
Promemorian har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr Ju 95/4038).
En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Det lagförslag som läggs fram i promemorian finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.
I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) behandlas frågan om en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Enligt betänkandet tillgodoser aktiebolaget och den ideella föreningen sammantaget väl de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. För anslagsberoende verksamheter har staten tidigare i en del fall valt att bilda stiftelser (”anslagsstiftelser”). I betänkandet framhålls att den nyordning som stiftelselagen innefattar med avseende på förutsättningarna för ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats av staten kommer att i mycket hög grad försvåra för staten att anpassa verksamhet som staten bedriver i stiftelseform till förändringar i omvärlden. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre anslagsstiftelser som har bildats av staten. I betänkandet föreslås att dessa stiftelser bör avvecklas fortast möjligt. I syfte att underlätta avvecklingsprocessen föreslås i betänkandet bestämmelser som innebär att föreskrifter i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som har bildats av eller tillsammans med ett offentligt rättssubjekt får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen.
I anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraftträdandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt behandlade regeringen i propositionen även utredningens förslag om bestämmelser för att underlätta avvecklingen av
anslagsstiftelser. Därvid anförde regeringen att den delade utredningens bedömning att äldre anlagsstiftelser borde omprövas. Regeringen anförde vidare att eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skulle tilllämpas på stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt under år 1996, regeringen skulle återkomma till utredningens förslag i samband med beredningen av frågan om en ny ordning för ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. (Se prop. 1995/96:61 s. 13.)
En sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i relevanta delar finns i bilaga 4. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns att tillgå i Finansdepartementet (dnr Fi 94/4250).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har anfört flera invändningar i sak mot remissförslaget. Enligt Lagrådets mening är de invändningar som kan anföras mot remissförslaget av sådan art att förslaget inte bör läggas till grund för lagstiftning. Regeringen kommer att närmare behandla Lagrådets synpunkter i avsnitt 6 och 7.
Redan här skall dock nämnas att till följd av Lagrådets invändningar förslaget i propositionen på ett par viktiga punkter avviker från förslaget i lagrådsremissen. I propositionen tas inte upp något förslag till särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Förslaget i propositionen omfattar sålunda endast stiftelser som har bildats av staten. I propositionen föreslås inte heller några särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser stiftelsens ändamål.
Nuvarande ordning
Allmänt om stiftelser
Tidigare fanns det inte någon generell lag om stiftelser. Den 1 januari 1996 trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Fram till dess gällde för stiftelser bestämmelserna i dels lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen), dels permutationslagen (1972:205).
När det gäller den civilrättsliga regleringen av stiftelserna anknyter stiftelselagen i stora delar till äldre rätt. Några huvuddrag har här särskilt intresse.
En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av
en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål (1 kap. 2 §). Stiftelsen är en juridisk person, och för dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 §). Om förvaltningen gäller att föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om de inte strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen (2 kap. 1 §). Man skiljer mellan egen förvaltning, då en eller flera fysiska personer bildar styrelse för stiftelsen, och anknuten förvaltning, då en juridisk person är förvaltare för stiftelsen (2 kap. 2 §). Styrelsen eller förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap. 3 §). Vid egen förvaltning skall styrelsen utse och entlediga ledamöter, om inte annat följer av stiftelseförordnandet (2 kap. 9 §). Vid anknuten förvaltning upphör ett uppdrag som förvaltare efter viss anmälan av förvaltaren (2 kap. 19 §).
En stiftelse har ingen ägare och den karakteriseras som en självständig och självägande förmögenhet. Stiftaren har ingen rätt att bestämma över förvaltningen utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. Avgörande blir vad stiftelseurkunden innehåller om stiftelsens ändamål och det sätt varpå förvaltningen skall ske. Inte heller har den personkrets till vars förmån stiftelsen skall verka – destinatärerna – något inflytande över förvaltningen. Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den offentliga tillsyn som stiftelselagen föreskriver (9 kap.).
Ändring m.m. av stiftelseförordnandet –
permutation
Rättsläget vid sidan av tillämpningsområdet för 6 kap. stiftelselagen
När det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av
enskilda reglerades tidigare såväl de materiella som de
formella förutsättningarna för ändring, upphävande eller undantag i särskilt fall i permutationslagen. Från den 1 januari 1996 gäller permutationslagen dock inte för stiftelser på vilka 6 kap. stiftelselagen är tillämpligt (5 § permutationslagen). Detta innebär att permutationslagen numera endast i mycket begränsad utsträckning är tillämplig på stiftelseförordnanden. 6 kap. stiftelselagen är inte tillämpligt på stiftelseförordnanden som ligger till grund för sådana stiftelser som avses i 1 kap. 7 § stiftelselagen och 11 kap. 2 § sista stycket stiftelselagen samt i 4 § andra stycket införandelagen (se prop. 1993/94:9 s. 241). Det är fråga om stiftelser i vars destinatärskrets det ingår endast bestämda fysiska personer samt insamlingsstiftelser vilkas tillgångar får användas endast till förmån för bestämda fysiska personer. Bestämmelsen i 4 § andra stycket införandelagen innebär att 6 kap. stiftelselagen inte är tillämpligt på församlingskyrkor, domkyrkor, prästlönefastigheter, prästgårdar, biskopsgårdar och annan specialreglerad kyrklig
egendom av stiftelsekaraktär (se prop. 1995/96:61 s. 16 f.). En allmän förutsättning för att permutationslagen skall vara tillämplig på sådana stiftelser som nu nämnts är att stiftelsen bildats av enskild.
Med enskild avses i permutationslagen inte bara fysiska personer utan också privaträttsliga juridiska personer (se prop. 1972:8 s. 31). Det kan synas tveksamt vad som gäller när det är fråga om ett förordnande som meddelats av såväl en enskild som ett offentligt rättssubjekt. Frågan är inte behandlad i förarbetena. Ordalagen ger dock närmast vid handen att permutationslagen endast är tillämplig på sådana förordnanden som har meddelats uteslutande av enskilda (jfr Lennart Frii, Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 104 f.).
Permutationslagens bestämmelser innebär i korthet följande. Om inte annat följer av stiftelseförordnandet, kan en föreskrift som stiftaren har meddelat i stiftelseförordnandet ändras eller upphävas eller åsidosättas för särskilt fall endast om det i materiellt hänseende föreligger tillräckliga förutsättningar för detta och om det i formellt hänseende finns tillstånd av myndighet.
I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i lagen att en föreskrift kan ändras m.m. om den på grund av ändrade förhållanden inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns annat särskilt skäl (1 § första stycket). Avser permutationen ändring av det ändamål som skall tillgodoses, skall det nya ändamålet så nära som möjligt motsvara det ursprungliga (1 § andra stycket).
I formellt hänseende krävs tillstånd av Kammarkollegiet (2 §). Kammarkollegiets beslut kan överklagas hos regeringen (4 §). Om ett ärende om permutation avser ändrad ändamålsbestämning för egendom av mera betydande värde eller om i ärendet uppkommer fråga av särskild vikt från allmän synpunkt, skall Kammarkollegiet med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande (3 §).
Frågan om permutation tas upp på ansökan (1 § första stycket). I lagen anges inte vem som är behörig att ansöka om permutation. Behörighet torde i första hand tillkomma den som företräder stiftelsen, dvs. styrelsen eller förvaltaren. Vidare anses stiftaren själv behörig att ansöka. Det är möjligt att även personer som ingår i destinatärskretsen eller som efter den ifrågasatta permutationen skulle komma att ingå i denna krets kan anses berörda på sådant sätt att de är behöriga att ansöka (se prop. 1972:8 s. 32, jfr dock betänkandet Generell permutation av donationsbestämmelser SOU 1984:60 s. 90 f.). Den som företräder egendomen bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet, om ansökan har gjorts av någon annan. Detsamma gäller stiftaren själv, om han är i livet och det är möjligt att inhämta yttrande från honom (se prop. 1972:8 s. 32).
Tidigare var det vanligt att regeringens permutationsbeslut gavs formen av ett tillstånd för styrelsen att avvika från vad som är föreskrivet i stiftelseförordnandet. Frågan om beslutet då innebar att styrelsen blev bunden av detta, dvs. blev skyldig att förvalta stiftelsen i enlighet med beslutets innehåll, är inte klart besvarad (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 471 f.). Samtidigt skall dock noteras att i permutationspraxis – både före och efter permutationslagens tillkomst – den principen synes ha upprätthållits att stiftelsestyrelsens medverkan är nödvändig för att permutation skall kunna komma till stånd (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 461 f. samt SOU 1984:60 s. 91 och 333 f.).
Under senare år har regeringens permutationsbeslut ibland utformats som ett beslut om ändring av stiftelseförordnandet. Därmed torde gälla – i enlighet med lagens ordalydelse – att permutationsbeslutet samtidigt innefattar själva ändringen i stiftelseförordnandet. Något efterkommande beslut av styrelsen som bekräftar permutationsbeslutet torde alltså inte krävas. Konsekvensen skulle i stället bli att permutationen är fullbordad i och med förvaltningsbeslutet. Detta skulle i sin tur innebära att styrelsen inte på rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutationsbeslutet; styrelsen skall rätta sig efter det stiftelseförordnande som gäller för stiftelsen, däri inbegripet de ändringar i förordnandet som kan ha gjorts. Huruvida detta samtidigt innebär att styrelsens medverkan inte är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till stånd får – trots den praxis som finns i permutationsärenden – betraktas som en öppen fråga. I förarbetena sägs endast, som tidigare nämnts, att om ansökan gjorts av annan än den som företräder egendomen, denne bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet (se prop. 1972:8 s. 32).
Vad som nu sagts om förutsättningarna för ändring m.m. gäller alltså i den mån inte annat följer av stiftelseförordnandet. Där kan nämligen stiftaren med giltig verkan föreskriva att han själv eller någon annan när som helst får ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortfaller. Om rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävs det dock för att föreskriften skall vara giltig att rätten i den delen har gjorts beroende av att viss händelse inträffar som den ändringsberättigade inte kan råda över (jfr Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 353 och 498 samt NJA 1946 s. 324).
Rättsläget är mera oklart när det gäller stiftelseförordnanden
som har meddelats av annan än enskild, dvs. av staten, en
kommun eller ett annat offentligt rättssubjekt. Permutationslagen har aldrig varit tillämplig på sådana stiftelser. Och som tidigare nämnts skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen börja tillämpas på sådana stiftelser först den 1 januari 1997. I formellt hänseende är det ändå klart att det ankommer på regeringen att pröva frågan om permutation.
Redan före permutationslagens tillkomst prövades permutationsärenden av regeringen. Den rättsliga grunden för denna regeringens permutationsrätt har betecknats som en konstitutionell sedvanerätt med anknytning till området för allmän civillag (se prop. 1972:8 s. 25).
När det gäller frågan om vilka krav som i övrigt ställs i formellt hänseende är rättsläget oklart. Så mycket är dock klart att frågan om permutation kan tas upp på ansökan. Behöriga att ansöka torde i vart fall styrelsen och stiftaren vara. Beträffande en statligt bildad stiftelse skulle i så fall regeringen ex officio kunna ta upp frågan om permutation. Så har också åtminstone i ett fall skett i praxis (regeringsbeslut den 15 april 1993 om permutation av stiftelseurkund för Stiftelsen Skansen). Om ärendet aktualiseras av annan än stiftelsens styrelse torde det finnas en skyldighet att bereda styrelsen tillfälle att yttra sig i ärendet.
Även utanför permutationslagens tillämpningsområde torde nu ofta gälla att permutationsbeslutet samtidigt innefattar ändring i stiftelseförordnandet. Och detta torde i sin tur föra med sig att styrelsen inte på rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutationsbeslutet. Frågan huruvida styrelsens medverkan är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till stånd är dock – liksom när det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av enskild – svårbedömd.
Även när det gäller förutsättningarna för ändring m.m. i
materiellt hänseende är rättsläget osäkert. Stiftelser bildade av
staten eller en kommun med allmänna medel torde i åtskilliga hänseenden vara underkastade andra regler än sådana som bildas av enskilda personer. Frågor kring dessa stiftelser har dessutom en stark anknytning till den offentliga rättens principer (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 3). Bl.a. torde möjligheten att genomföra permutation vara mer vidsträckt än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 495 f.).
Det kan här nämnas att före ikraftträdandet av permutationslagen staten ansågs kunna ändra stiftelseförordnanden – även sådana som meddelats av enskilda – i samband med att ombesörjandet av stiftelsens ändamål övertagits av det allmänna. När det gäller kommunaliserade ändamål har i åtskilliga permutationsfall uttalats den principen att, sedan det blivit ett åliggande för kommun (landsting, församling) att med skattemedel tillgodose visst ändamål, ett stiftelseförordnande som fullföljer ett sådant ändamål bör ändras och sålunda inte komma kommunen till godo som en skattelättnad (se Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 416 f.). Även då staten har övertagit ansvaret för att tillgodose vissa ändamål har motsvarande princip utvecklats för ändring m.m. av stiftelseförordnanden. Det har till och med förekommit att staten i samband med övertagande av viss verksamhet
dragit in de medel som anslagits till stiftelser och fonder för samma verksamhet (se härom Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 420 med not 86 och 87 och även i Förvaltningsrättslig tidskrift 1952 s. 324; jfr även Hjalmar Karlgren, Privaträttens juridiska personer s. 265 f., not 1).
Stiftelselagens bestämmelser om permutation
I 6 kap. stiftelselagen finns bestämmelser om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att föreskrifter i ett stiftelseförordnande skall få ändras eller upphävas eller åsidosättas i särskilt fall. Bestämmelserna i stiftelselagen knyter i stora delar an till permutationslagens bestämmelser. Till skillnad från permutationslagen skall dock bestämmelserna gälla för alla stiftelser oavsett vem som är stiftare.
Regleringen i 6 kap. innebär att det ställs upp krav för att få ändra m.m. i såväl materiellt som formellt hänseende.
I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i huvudsak att föreskrifter i stiftelseförordnandet får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl (1 § andra stycket). Vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål skall vad som antas ha varit stiftarens avsikt beaktas så långt som möjligt (1 § tredje stycket).
I formellt hänseende innebär bestämmelserna – i motsats till vad som är fallet enligt permutationslagen – att det alltid är stiftelsens styrelse eller förvaltare som ytterst svarar för besluten i frågor om ändring m.m. Bl.a. gäller att det endast är styrelsen eller förvaltaren som för stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till ändring m.m. (se 6 kap. 2 § och prop. 1993/94:9 s. 83). Det är således styrelsen eller förvaltaren som beslutar om ändring m.m. av föreskriften i stiftelseförordnandet. Enligt stiftelselagen får dock ett sådant styrelsebeslut inte tillämpas innan Kammarkollegiet gett sitt tillstånd till det eller, om beslutet avser föreskrifter av ren detaljnatur, innan tillsynsmyndigheten har fått tillfälle att kontrollera att beslutet inte strider mot stiftelselagen. Kammarkollegiets beslut får överklagas hos regeringen (2 §).
När det gäller gränsdragningen mellan föreskrifter som kan ändras m.m. bara efter tillstånd och föreskrifter som kan ändras m.m. efter kontroll av tillsynsmyndighet lämnar stiftelselagen ett klart besked. I lagen finns nämligen en uppräkning av sådana föreskrifter eller slag av föreskrifter som är tillståndspliktiga (se 1 § första stycket, jfr 3 § andra stycket och 4 §).
I 1 § första stycket sägs sålunda att styrelsen eller förvaltaren inte utan tillstånd av Kammarkollegiet får ändra eller upphäva
eller i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i förordnandet som avser stiftelsens ändamål (1 p.), hur dess förmögenhet skall vara placerad (2 p.), huruvida den skall ha egen eller anknuten förvaltning (3 p.), av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt (4 p.), styrelsens beslutförhet eller omröstningsförfarande (5 p.), arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren (6 p.), räkenskaper eller årsredovisning för stiftelsen (7 p.), revision (8 p.), eller rätt att föra talan om skadestånd för stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare (9 p.).
Den ordning som nu beskrivits gäller emellertid inte om styrelsen eller förvaltaren enligt en av stiftaren i stiftelseförordnandet meddelad föreskrift uttryckligen har förbehållits rätt att utan tillstånd av myndighet ändra, upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår annan fråga än stiftelsens ändamål (ändringsförbehåll). I dylika fall gäller inte några restriktioner för styrelsens eller förvaltarens rätt att fatta beslut om ändring m.m. (3 § första stycket). Ett beslut som fattas med stöd av ett ändringsförbehåll får dock inte tillämpas innan tillsynsmyndigheten haft tillfälle att kontrollera att det rör sig om en föreskrift som omfattas av förbehållet och att – om beslutet avser ändring eller åsidosättande i särskilt fall – det inte står i strid med någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen (4 §).
Bestämmelserna i kapitlet slår alltså fast under vilka förutsättningar föreskrifterna i ett stiftelseförordnande får ändras. I vissa fall kan företrädarna för en stiftelse även vara skyldiga att verka för att en ändring kommer till stånd. Detta följer av den allmänna vårdplikt som åvilar dem i deras egenskap av stiftelsens sysslomän. Ett sådant förhållande kan föreligga exempelvis om det under en följd av år visat sig omöjligt att återfinna en på visst sätt bestämd destinatärskrets och det saknas fog för annat antagande än att detta är ett bestående förhållande (se prop. 1993/94:9 s. 176).
I 10 § första stycket införandelagen föreskrivs att om stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse innehåller en bestämmelse som innebär att någon får ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta en av stiftaren meddelad föreskrift avseende stiftelsen, den bestämmelsen skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt. Bestämmelsen innebär att ett ändringsförbehåll i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse skall ha samma giltighet efter stiftelselagens ikraftträdande som före. Härav följer att bestämmelserna i 6 kap.1 och 3 §§stiftelselagen inte får någon betydelse för stiftelser av nu berört slag så länge ändringsförbehållet kvarstår i stiftelseförordnandet (se prop. 1993/94:9 s. 236).
Av vad som tidigare sagts framgår att enligt äldre rätt stiftaren kunde i ett ändringsförbehåll med giltig verkan föreskriva att han själv eller någon annan när som helst fick
ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortföll. Om rätten att ändra m.m. avsåg stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävdes det dock för att föreskriften skulle vara giltig att rätten i den delen hade gjorts beroende av att viss händelse inträffade som den ändringsberättigade inte kunde råda över.
Några grundläggande civilrättsliga bestämmelser
om stiftelser
Inledning
För att helt och fullt förstå innebörden av stiftelselagens bestämmelser om permutation bör man även känna till några grundläggande civilrättsliga bestämmelser om stiftelser. De civilrättsliga bestämmelserna har nämligen betydelse även när det gäller permutation. Det är t.ex. så att stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser sätter en yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av stiftelseförordnandet som är möjliga att besluta om med stöd av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen.
Här redovisas därför några civilrättsliga bestämmelser i stiftelselagen som på olika sätt kan ha betydelse för frågan om permutation. Första behandlas den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet. Därefter behandlas förvaltningen av stiftelser. Slutligen behandlas ansvaret för stiftelsens åtaganden mot tredje man och styrelseledamöternas skadeståndsansvar.
Den allmänna definitionen av stiftelsebegreppet
Enligt 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen bildas en stiftelse genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål.
Den närmare innebörden av kravet att viljeförklaringen i stiftelseförordnandet skall innefatta ett bestämt ändamål är att ändamålet måste vara angivet med en sådan grad av bestämdhet att det går att verkställa. I annat fall får förordnandet inte någon rättsverkan över huvud taget. Förordnandet får inte heller någon rättsverkan, om det av stiftaren angivna ändamålet strider mot lag eller goda seder eller om det – även om det ges en rimlig tolkning – inte är möjligt att främja (se prop. 1993/94:9 s. 105).
Bestämmelsen i 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen innefattar också ett krav på att stiftarens avsikt med stiftelseförordnandet är att skapa en självständig förmögenhet av varaktig natur. Kravet får anses uppfyllt så snart det av stiftaren angivna ändamålet är varaktigt och förordnandet inte innehåller föreskrifter som i sig betyder att det endast kan vara verksamt under en kortare tid, t.ex. två eller tre år. Ett exempel
på föreskrifter av det senare slaget är att förordnandet skall anses upphävt efter endast ett par år. Ett annat exempel är att den avskilda egendomen snabbt skall förbrukas för ändamålet i fråga (se prop. 1993/94:9 s. 106).
Om kravet på varaktighet är uppfyllt får detta i allmänhet anses visa att stiftaren med förordnandet avsett att få till stånd en självständig förmögenhet. Den omständigheten att varaktighetskravet är uppfyllt hindrar emellertid inte att det ändå kan uppstå tvekan om vilken självständighet stiftaren har avsett för den ifrågavarande egendomen. Särskilt gäller detta om stiftelseförordnandet är testamentariskt och ”stiftaren” i ”stiftelseförordnandet” utsett en juridisk person, t.ex. en ideell förening, att vara mottagare av den egendom som anslagits (se prop. 1993/94:9 s. 106). Om syftet med förordnandet är att främja ”stiftaren” i ekonomiskt avseende får förordnandet inte heller av ”stiftaren” avsedd rättsverkan. I det förhållandet att stiftelsen skall vara en självägande förmögenhet ligger nämligen också att den som vill gynna sig själv i ekonomiskt hänseende är hänvisad till andra juridiska former än stiftelsen. Ett ”stiftelseförordnande” som innebär att ”stiftaren” för egen del skall åtnjuta den löpande avkastningen på den egendom som ”stiftarens” förmögenhetsdisposition omfattar blir rättsligt sett att betrakta som ett uppdragsförhållande mellan ”stiftaren” och egendomens mottagare (se prop. 1993/94:9 s. 44 f. och s. 106, bet. 1993/94:LU12 s. 10, jfr Henrik Hessler, Om stiftelser, s. 132 f.).
Enligt huvudregeln i 3 § införandelagen skall en äldre förmögenhetsbildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen, om den närmast före ikraftträdandet uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning. Och enligt 4 § införandelagen gäller stiftelselagens bestämmelser för sådana äldre stiftelser som uppfyller kraven med de begränsningar som följer av införandelagen. Vissa bestämmelser i införandelagen som innefattar begränsningar i fråga om stiftelselagens tillämplighet på äldre stiftelser kommer att behandlas i det följande.
Förvaltning av stiftelsen – styrelsens ansvar och stiftarens inflytande
Den principiella utgångspunkten för förvaltning av stiftelser är att föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om de inte strider mot tvingande bestämmelser i stiftelselagen (se 2 kap. 1 § stiftelselagen samt prop. 1993/94:9 s. 48 och 62). Stiftelselagens förvaltningsbestämmelser gäller således för stiftelser endast i den mån stiftaren har underlåtit att i sitt förordnande reglera de frågor som bestämmelserna behandlar. De tvingande förvaltningsbestämmelser som finns i stiftelselagen har ansetts påkallade dels av hänsyn till utomstående som ingår rättshandlingar med stiftelsen eller
som på annat sätt kommer i kontakt med stiftelsen, dels för att tillgodose vissa grundläggande krav på klarhet och reda vid förvaltningen; det senare är närmast motiverat av hänsyn till stiftaren själv och det ändamål för vilket stiftelsen bildats (se prop. 1993/94:9 s. 62).
Då en stiftelse har ett eget ledningsorgan – en styrelse – föreligger egen förvaltning, och då förvaltningen ombesörjs av en annan juridisk person – en förvaltare – föreligger anknuten förvaltning (se 2 kap. 2 § stiftelselagen). När det i den följande framställningen talas om styrelsen avses även förvaltare, om inte något annat uttryckligen anges.
När det gäller styrelsens allmänna åligganden gäller enligt tvingande bestämmelser i stiftelselagen att styrelsen bl.a. skall svara för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap. 3 §), att förmögenheten är placerad på ett godtagbart sätt, i den mån det inte följer av stiftelseförordnandet hur den skall vara placerad (2 kap. 4 §), att stiftelsen har ett namn (2 kap. 7 §), att stiftelsen fullgör sin bokförings- och årsredovisningsskyldighet (2 kap. 8 § första stycket), samt att stiftelseförordnandet och övriga handlingar avseende stiftelsen förvaras på ett betryggande sätt (2 kap. 8 § andra stycket).
Det finns i och för sig inte något som hindrar att det i stiftelseförordnandet föreskrivs att något annat organ än styrelsen skall fatta beslut om t.ex. användningen av den löpande avkastningen, men det yttersta juridiska ansvaret för hur stiftelsens tillgångar är placerade och för hur dess tillgångar används ligger alltid hos styrelsen (se 2 kap. 3 § stiftelselagen och prop. 1993/94:9 s. 117 f.).
I 10 § andra stycket införandelagen finns en bestämmelse som innebär att om ett alltjämt giltigt äldre ändringsförbehåll föreskriver att någon annan än styrelsen får för stiftelsens räkning fatta beslut om permutation, så gäller för det beslutet inte bestämmelserna i 2 kap. 3 § första stycket stiftelselagen om att styrelsen svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs. Ett giltigt äldre ändringsförbehåll kan ju som tidigare framgått t.ex. föreskriva att någon annan än styrelsen – t.ex. stiftaren – får fatta beslut om permutation med för styrelsen bindande verkan (se avsnitt 4.2). Ett sådant ändringsförbehåll kan vidare föreskriva att vissa förutsättningar måste vara uppfyllda för att ett beslut om permutation skall få fattas. Bestämmelsen i 10 § andra stycket införandelagen innebär att styrelsen i sådana fall inte kan göras ansvarig för beslut som fattas av annan utan att de i stiftelseförordnandet föreskrivna förutsättningarna för permutation föreligger (se prop. 1993/94:9 s. 226).
Styrelsen skall också enligt tvingande bestämmelser
företräda stiftelsen gentemot utomstående (2 kap. 16 §, jfr
beträffande förvaltaren 2 kap. 23 §). I de stiftelser som är registrerade i stiftelseregistret har styrelsen respektive förvaltaren en ovillkorlig rätt att bemyndiga någon annan att
företräda stiftelsen och teckna dess namn och firma. Har styrelsen, förvaltaren eller annan företrädare för stiftelsen företagit en rättshandling för stiftelsen och därvid överskridit sin befogenhet, gäller inte rättshandlingen mot stiftelsen, om den mot vilken rättshandlingen företogs insåg eller borde ha insett att befogenheten överskreds (2 kap. 17 och 24 §§).
Om inte annat följer av stiftelseförordnandet är det styrelsen som utser och entledigar ledamöterna i styrelsen (2 kap. 9 § första stycket). Stiftaren kan alltså föreskriva i stiftelseförordnandet att han själv skall utse eller entlediga styrelsens ledamöter eller utse ordföranden i styrelsen. Stiftaren kan vidare förbehålla sig själv rätt att utse eller entlediga revisorer eller bestämma arvode åt styrelsens ledamöter eller revisorerna. När egen förvaltning föreligger skall styrelsen därför inte svara för åtgärd som i enlighet med stiftelseförordnandet vidtagits av någon annan än styrelsen i fråga om att utse eller entlediga ledamöter i styrelsen eller att utse eller entlediga revisorer. Styrelsen eller förvaltaren skall inte heller svara för åtgärd som i enlighet med förordnandet vidtagits av någon annan i fråga om att bestämma arvode åt styrelseledamöterna, förvaltaren eller revisorerna.
När det gäller frågan vilket inflytande som stiftaren kan ha
över förvaltningen av stiftelsen skall till en början återigen
påpekas att stiftelselagen inte innehåller något hinder mot att stiftaren förbehåller sig rätten att fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå i stiftelsens styrelse. Och inte heller i övrigt innehåller stiftelselagen några bestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av stiftelsen (se prop. 1993/94:9 s. 65 och Carl Hemström, Stiftelsernas rättsliga ställning enligt 1994 års stiftelselag, 1996, s. 40).
Stiftelselagen innehåller emellertid i några särskilt angivna fall spärrar när det gäller vilket inflytande stiftaren kan förbehålla sig. Styrelsen för en stiftelse får inte bestå av enbart stiftaren eller stiftarna (2 kap. 10 §). Stiftaren får inte heller vara förvaltare (2 kap. 19 § andra stycket). Av 7 § införandelagen följer dock att dessa bestämmelser inte gäller i fall då stiftaren eller stiftarna vid stiftelselagens ikraftträdande ensamma är styrelse eller stiftaren är förvaltare för stiftelsen. Vidare innehåller stiftelselagen bestämmelser om jäv för styrelseledamöter och förvaltare och dessa bestämmelser gäller även för stiftaren om han deltar i den direkta förvaltningen (se 2 kap. 14 respektive 21 §§). I stiftelselagen finns även ett direkt förbud för stiftaren att vara revisor i stiftelsen (4 kap. 6 §). Stiftelselagens låneförbud träffar också stiftaren. Sålunda får en stiftelse inte lämna penninglån till eller ställa säkerhet till förmån för bl.a. stiftaren (2 kap. 6 § första stycket 1).
Som tidigare nämnts är det en stiftelserättslig grundsats att stiftaren inte kan använda stiftelseformen för att främja sig
själv i ekonomiskt hänseende. Denna grundsats begränsar naturligtvis också stiftarens möjlighet att påverka förvaltningen av stiftelsen.
Ansvaret för stiftelsens åtaganden mot tredje man och styrelseledamöternas skadeståndsansvar, m.m.
Som tidigare nämnts får en stiftelse rättskapacitet redan då den bildas (se 1 kap. 4 § första stycket stiftelselagen och prop. 1993/94:9 s. 59 f.). För en stiftelses skulder svarar endast stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 § andra stycket stiftelselagen). Detta gäller även för stiftelser som bedriver näringsverksamhet. Mot denna bakgrund har det ansetts nödvändigt att i stiftelselagen införa vissa bestämmelser till skydd för den som träder i förbindelse med t.ex. en stor avkastningsstiftelse eller en stiftelse som utövar näringsverksamhet (se prop. 1993/94:9 s. 62). Stiftelselagen föreskriver inte något minsta kapitaltillskott vid bildandet av en stiftelse, men däremot finns bestämmelser som i viss utsträckning kan skydda stiftelsens befintliga kapital. I lagen finns t.ex. bestämmelser om bokföring, årsredovisning och revision samt om låneförbud. Vidare finns bestämmelser om tvångslikvidation av stiftelser som bedriver näringsverksamhet, om värdet av stiftelsens tillgångar är lägre än summan av skulderna. I lagen finns även bestämmelser om tillsyn över stiftelser.
Eftersom stiftelsens företrädare inte har något personligt ansvar för stiftelsens förpliktelser har det ansetts angeläget att efterlevnaden av stiftelselagens bestämmelser till skydd för tredje man sanktioneras med skadeståndsbestämmelser för ledamöter i stiftelsestyrelser respektive förvaltare av stiftelser samt för revisorer (se prop. 1993/94:9 s. 62 och 81). Bestämmelser om dessa sysslomäns skadeståndsskyldighet finns i 5 kap. stiftelselagen. Kapitlet innehåller bestämmelser om skadeståndsskyldighet också gentemot stiftelsen.
Ledamöter i en stiftelsestyrelse, förvaltaren vid anknuten förvaltning och revisorer är sålunda skadeståndsskyldiga gentemot stiftelsen, om de uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar stiftelsen ekonomisk skada då de fullgör sitt uppdrag. De är skadeståndsskyldiga även gentemot annan som har tillfogats skada genom en överträdelse av stiftelseförordnandet eller stiftelselagen. (Se 5 kap.1 och 2 §§stiftelselagen.)
Vid sidan av talan för stiftelsens räkning medger stiftelselagen sålunda att talan mot stiftelsens sysslomän förs jämväl av annan som har tillfogats skada genom att någon av dessa har åsidosatt föreskrifterna i stiftelseförordnandet eller stiftelselagen. Till de utomstående som berörs av stiftelsens verksamhet och som därmed kan vara berättigade till skadestånd hör stiftelsens eller förvaltarens anställda samt borgenärer eller andra som ingår rättshandlingar med
stiftelsen. Även den som ingår i stiftelsens destinatärskrets kan vara en sådan skadeståndsberättigad utomstående (se prop. 1993/94:9 s. 170).
På grund av att skadeståndskyldighet mot tredje man inträder endast då stiftelseförordnandet eller stiftelselagen överträtts blir styrelsens ledamöter eller förvaltaren inte ansvariga för skada som har tillfogats en motpart till stiftelsen vid kontraktsbrott från stiftelsens sida. I sådana fall får motparten i stället vända sig mot stiftelsen. Sedan skadeståndet har fastställts, kan dock styrelsens ledamöter eller förvaltaren bli skadeståndsskyldiga mot stiftelsen (se prop. 1993/94:9 s. 170).
I fråga om stiftelser som utövar näringsverksamhet blir styrelseledamöterna eller förvaltaren personligen och solidariskt ansvariga för stiftelsens uppkommande förpliktelser, om de inte upprättar en särskild balansräkning då de är skyldiga att göra det eller om de, trots att balansräkningen utvisar att värdet av tillgångarna understiger värdet av skulderna, inte begär stiftelsen i likvidation. En styrelseledamot eller förvaltaren undgår dock ansvar, om han visar att underlåtenheten inte beror på försummelse av honom (se 7 kap. 3 § stiftelselagen).
Från grundregeln att endast stiftelsens tillgångar svarar för stiftelsens skulder kan det finnas undantag som följer av allmänna rättsgrundsatser. Termen ansvarsgenombrott brukar användas som beteckning för det ansvar för ett aktiebolags eller en ekonomisk förenings förpliktelser som utan formellt lagstöd kunnat förekomma för aktieägare, föreningsmedlemmar eller andra intressenter i bolaget eller föreningen (se betänkandet Ansvarsgenombrott m.m. SOU 1987:59 s. 43). För en stiftelses del skulle ett ansvarsgenombrott närmast innebära att stiftaren åläggs ett ansvar för stiftelsens förpliktelser. Ansvarsgenombrott har såvitt känt inte förekommit i fråga om stiftelser. I doktrinen har dock anförts att ansvarsgenombrott i och för sig skulle kunna förekomma vid ett illojalt utnyttjande av stiftelseformen (se Carl Hemström, a.a. s. 80).
Regleringen av kommunala verksamhetsstiftelser
En första allmän förutsättning för att en kommun, ett landsting, eller en kyrklig församling skall få engagera sig i en verksamhet som bedrivs av en stiftelse eller en annan juridisk person är att verksamheten faller inom den kommunala kompetensen, dvs. kommunens behörighet att befatta sig med ett visst slag av angelägenheter (se Håkan Strömberg, Kommunalrätt, 15 uppl. 1995, s. 28 f. och 58). I 2 kap. kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter. Och i 11 kap. kyrkolagen (1992:300) finns en uppräkning som bestämmer församlingars, pastoratssamfälligheters och flerpasto-
ratssamfälligheters kompetens.
I 3 kap.16-19 §§kommunallagen finns bestämmelser om kommunala företag. Enligt 3 kap. 16 § första stycket får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. I paragrafens andra stycke erinras om bestämmelsen i 11 kap. 6 § regeringsformen, att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
I 3 kap. 16 § tredje stycket erinras om bestämmelserna i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag. I 1 kap. 9 § första stycket sekretesslagen anges att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla även handlingar hos bl.a. stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande över en stiftelse, om de ensamma eller tillsammans har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för stiftelsen (se 1 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen).
Om en kommunal angelägenhet överlämnas till en stiftelse, gäller för verksamheten inte de rättsregler som reglerar kommunal förvaltning. Stiftelsens beslut kan inte överklagas, dess styrelseledamöter och anställda står inte under tillsyn av riksdagens ombudsmän osv. Kommunallagens bestämmelser gäller dock för de kommunala beslut som rör förhållandet mellan kommunen och stiftelsen, t.ex. fullmäktiges beslut att bilda stiftelsen (se Håkan Strömberg, a.a. s. 58 f.).
I kommunallagen finns också bestämmelser som begränsar risken för att verksamheter undandras kommunalfullmäktiges kontroll genom att kommunen bildar fristående företag, t.ex. i stiftelseform. Enligt 3 kap. 17 § skall fullmäktige, innan en kommun eller ett landsting ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet, dels fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, dels utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor, dels se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten fattas som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till en stiftelse som kommunen eller landstinget bildar tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att stiftelsen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (se 3 kap.
18 § första och andra stycket). Bestämmelserna i 1 kap. 9 § sekretesslagen omfattar sådana ”blandade” stiftelser som omnämns i 3 kap. 18 § under förutsättning att kommunen eller landstinget har ett rättsligt bestämmande inflytande över stiftelsen. I fråga om sådana stiftelser som inte omfattas av sagda bestämmelser skall fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos stiftelsen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet (se 3 kap. 18 § tredje stycket).
Kommunallagen innehåller även i andra sammanhang särskilda bestämmelser om kommunala stiftelser och andra fristående kommunala företag. Enligt 5 kap. 23 § kan stiftelsens styrelse tillerkännas rätt att väcka ärenden i fullmäktige. Bestämmelserna i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall tillämpas vid val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för en stiftelse samt vid val av revisorer och revisorssuppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning (se 5 kap. 46 §). Det är möjligt att överlåta till en av fullmäktige utsedd ledamot av en stiftelsestyrelse att besvara en interpellation eller en fråga (se 5 kap. 53 och 54 §§). Enligt 6 kap. 27 § skall en nämndledamot inte anses jävig vid handläggningen av ett ärende som berör en stiftelse i vilken kommunen har ett bestämmande inflytande enbart därför att han eller hon är ställföreträdare för stiftelsen. Vidare skall kommunstyrelsens årsredovisning också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i stiftelseform (s.k. koncernredovisning, se 8 kap. 17 § andra stycket).
Riksdagsbehandlingen av stiftelselagen, m.m.
Det har redan framgått att stiftaren enligt stiftelselagen har ett begränsat inflytande över stiftelsen. Och enligt lagen skall detta gälla även stiftelser som har bildats av staten eller en kommun.
Det förhållandet att det allmännas inflytande över stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt kan komma att beskäras genom stiftelselagens bestämmelser och att detta kan leda till betänkliga följder påtalades vid riksdagsbehandlingen av förslaget till stiftelselag. I en socialdemokratisk motion (1993/94:L1) framhölls beträffande kommunala stiftelser att dessa tillkommit genom politiskt beslut och att därför stiftelserna också borde kunna ändras eller upphävas genom sådana beslut; kommunala stiftelser borde därför undantas från permutationsreglerna. I anledning härav yttrade lagutskottet att det bör finnas garantier mot godtyckliga ändringar m.m. av stiftelseförordnanden och att det inte finns något principiellt skäl för att möjligheten till sådana ändringar borde vara mindre restriktiva i fråga om stiftelser bildade av en kommun (se bet. 1993/94:LU12 s. 21 f.). Utskottet tillstyrkte därför de i propositionen föreslagna
bestämmelserna i 6 kap. om permutation m.m. De socialdemokratiska utskottsledamöterna reserverade sig (bet. 1993/94:LU12 s. 27 f.). Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:225).
Frågan om stiftarens fortsatta inflytande över statliga stiftelser har aktualiserats bl.a. i samband med att de tidigare löntagarfondernas medel användes vid statliga stiftelseförordnanden som innebar bildandet av s.k. forskningsstiftelser och en överföring av statliga högskolor till privaträttslig form. I förgrunden har då kommit de konstitutionella betänkligheter som ligger i att stiftelseformen kan göra det möjligt att binda kommande riksdagsmajoriteter och att skattefinansierade verksamheter kan skapas utom räckhåll för demokratisk insyn och kontinuerlig prövning. Tillkomsten av dessa stiftelser behandlas i nästföljande avsnitt.
Frågan om stiftelseformens lämplighet när det gäller att bedriva offentlig verksamhet har också uppmärksammats i ett annat sammanhang som har viss anknytning till de frågor som behandlas här. I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) behandlas frågan om en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Betänkandet är ett delbetänkande av Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd. I betänkandet anges bl.a. följande.
Som en utgångspunkt gäller att statlig verksamhet i så stor utsträckning som möjligt bör drivas i myndighetsform. I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan och det kan då bli aktuellt att föra över den ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ, bör staten välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltningsuppgiften i fråga är av intresse för en bredare allmänhet bör den under vissa förutsättningar kunna lämnas över till en ideell förening. Aktiebolaget och den ideella föreningen tillgodoser sammantaget väl de behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Detta gäller även för verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting. – För anslagsberoende verksamheter har staten tidigare i en del fall valt att bilda anslagsberoende stiftelser (”anslagsstiftelser”). I 1 kap. 2 § första stycket stiftelselagen uppställs ett krav på att en stiftelse skall ha varaktig natur. Och i 1 kap. 2 § andra stycket stiftelselagen uppställs ett krav på att den för stiftelsen avsedda egendomen måste vara avskild för att en stiftelse skall ha kommit till stånd. Kravet på att egendomen skall vara avskild är en väsentlig nyhet i förhållande till tillsynslagens stiftelsebegrepp. Enligt äldre rätt kunde en anslagsstiftelse uppfylla varaktighetskravet under
förutsättning att stiftaren utställt löften om tillskott av ytterligare reala förmögenhetsvärden när de ursprungligt tillförda har förbrukats. Enligt stiftelselagen däremot skall bedömningen av om varaktighetsrekvisitet är uppfyllt ske med utgångspunkt i den egendom som avskilts för stiftelsen och utan hänsynstagande till eventuella utfästelser i förordnandet om ytterligare tillskott. Till skillnad från tillsynslagens stiftelsebegrepp kommer därför stiftelselagens allmänna definition av stiftelsebegreppet sällan att omfatta anslagsberoende ”stiftelser”. Stiftelselagen godtar således inte anslagsstiftelser som stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter den 1 januari 1996. Enligt 3 § första meningen införandelagen skall en förmögenhetsbildning som tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande och som närmast dessförinnan uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen. I 3 § andra meningen införandelagen finns en bestämmelse som innebär att en äldre förmögenhetsbildning anses som stiftelse enligt stiftelselagen trots att den närmast före ikraftträdandet inte uppfyllde alla stiftelselagens krav på stiftelsebildning. I bestämmelsen efterges bl.a. kravet på att besittningen av den egendom som förmögenhetsdispositionen omfattar skall ha övergått till den som lämnat förvaltningsåtagandet. Vid bedömning av om varaktighetsrekvisitet är uppfyllt eller inte får man därmed beakta utfästelser om ytterligare bidrag till stiftelsen. Härav följer att sådana äldre förmögenhetsbildningar som tillförs nya resurser allteftersom förbrukning sker i det enskilda fallet kan vara att betrakta som stiftelser enligt stiftelselagen (se prop. 1993/94:9 s. 232). – Den nyordning som stiftelselagen innefattar med avseende på förutsättningarna för ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som meddelats av staten kommer att i mycket hög grad försvåra för staten att anpassa verksamhet som staten bedriver i stiftelseform till förändringar i omvärlden. Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring m.m. av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för vissa äldre stiftelser som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas fortast möjligt. Eftersom det är fråga om ett stort antal stiftelser och endast ett fåtal kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft, bör avvecklingsprocessen underlättas. Därför föreslås en ny paragraf, 10 a §, i införandelagen. De föreslagna bestämmelserna innebär att föreskrifter i stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen.
Regeringen föreslog i proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. att riksdagen skulle godkänna de förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet som anges i propositionen. Regeringens förslag stämde i allt väsentligt överens med förslagen i det nyss berörda betänkandet (se prop. s. 8 f.). Riksdagen har också godkänt regeringens förslag om verksamhetsformer för statlig verksamhet (se bet. 1995/96:LU7 och rskr. 1995/96:79).
I anslutning till det tidigare nämnda lagförslaget att skjuta upp ikraftträdandet av 6 kap. stiftelselagen för stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt behandlades i propositionen utredningens förslag om bestämmelser för att underlätta avvecklingen av anslagsstiftelser. Därvid anförde regeringen följande (se prop. 1995/96:61 s. 13).
”Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser bör omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund för regeringens överväganden om alternativ form och finansiering för sådana verksamheter. Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas på stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt under år 1996 återkommer regeringen till utredningens förslag om att införa särskilda bestämmelser i syfte att göra det lättare att ändra eller upplösa äldre stiftelser. Utredningens förslag kommer alltså att behandlas i samband med beredningen av de frågor som nämnts ovan.”
Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd har i sitt slutbetänkande Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) redovisat resultatet av omprövningen av statens engagemang framför allt i anslagstiftelser men även i privaträttsliga organisationer av annan natur. Förslagen i betänkandet bereds för närvarande inom berörda departement.
Stiftelser inrättade med
löntagarfondsmedel
Inledning
Under föregående mandatperiod bemyndigade riksdagen regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. I och med bildandet av dessa stiftelser skedde en utskiftning av kapital som förvaltades av de fem löntagarfondsstyrelserna. Dessa styrelser var statliga myndigheter som ingick i Allmänna pensionsfondens (AP-fondens) förvaltningsorganisation och reglerades i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. AP-fondens kapital förvaltas av ett antal
styrelser. Bland styrelserna fanns första – femte löntagarfondsstyrelserna. Löntagarfondsstyrelserna avvecklades och förvaltningen överfördes till en nyinrättad avvecklingsstyrelse (Fond 92–94) vid utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36, bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:92).
Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. I en första omgång bildades två stiftelser för strategisk respektive miljöstrategisk forskning. I samband därmed donerades också medel till Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. Därefter bildades två s.k. stiftelsehögskolor. Slutligen bildades ytterligare fem forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse och en stiftelse för innovationsstöd.
Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen motsatte sig den angivna användningen av medlen. Mot valet av stiftelser som verksamhetsform var därvid en återkommande principiell invändning att verksamheterna skulle komma att undandras riksdagens och regeringens inflytande; medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt.
De sju forskningsstiftelserna behandlas utförligt av Forskningsfinansieringsutredningen i dess slutbetänkande Forskning och pengar (SOU 1996:29). I betänkandet beskrivs forskningsstiftelsernas ändamål, resurser och styrelser (s. 184 f.). Vidare beskrivs i betänkandet forskningsstiftelsernas verksamhet och stiftelsernas resurser i förhållande till forskningsresurserna i övrigt (s. 191 f.). I betänkandet analyseras också frågan vilken plats forskningsstiftelserna har i det svenska systemet för forskningsfinansiering, varvid utredningen framhåller betydelsen av samverkan mellan forskningsstiftelserna och övriga forskningsfinansiärer (s. 202 f.).
Nedan ges först en kortfattad beskrivning av regeringens och riksdagens beslut att bilda dessa stiftelser och därefter följer en översikt av innehållet i de stiftelseförordnanden (”stadgar”) som gäller för de olika stiftelserna. I anslutning till detta redovisas kortfattat också några av konstitutionsutskottets granskningsärenden som har beröring med de nu aktuella stiftelserna.
Stiftelserna för strategisk och miljöstrategisk
forskning
I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog regeringen att ca 10 miljarder kronor av de tidigare löntagarfondsmedlen skulle avsättas till forskning. Enligt regeringens förslag skulle huvuddelen av medlen tilldelas en
stiftelse som skulle inrättas för strategisk forskning med naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk inriktning. Vidare föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för miljöstrategisk forskning. Därutöver föreslog regeringen en stiftelse för kulturvetenskaplig forskning.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag att bilda en stiftelse för dels strategisk forskning, dels miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg utskottet att de medel som föreslogs avsättas för en kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning i form av en donation (bet. 1992/93:UbU16). I en reservation motsatte sig socialdemokraterna regeringens förslag och angav att deras principiella uppfattning var att av statsmakterna beslutade resurser till forskning skulle anvisas över statsbudgeten. Enligt reservanterna skulle löntagarfondsmedlen kvarstanna i pensionssystemet. I en meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört. Riksdagen beslutade den 3 juni 1993 i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1992/93:387).
Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda två stiftelser benämnda Stiftelsen för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstrategisk forskning. Samma dag beslutade regeringen om en donation till Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning.
Stiftelsehögskolorna
I proposition 1992/93:231 Högskolor i stiftelseform – Mångfald för kvalitet föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att till privaträttslig form överföra två högskolor. Som stiftelsekapital och reservfond skulle användas medel från de tidigare löntagarfonderna om sammanlagt högst 1,7 miljarder kronor.
I bl.a. en socialdemokratisk motion (1992/93:Ub159) framhölls, utöver reformens olämplighet från utbildningssynpunkt, att den ingav starka konstitutionella betänkligheter genom att den på detta vis innebar ett försök att binda kommande riksdagsmajoriteter och att skattefinansierade verksamheter skapades utom räckhåll för demokratisk insyn och kontinuerlig prövning; medlen från Allmänna pensionsfonden borde i stället användas till pensioner (se bet. 1992/93:UBU18 s. 4 f.).
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag och de konstitutionella aspekterna berördes inte vidare. I en reservation av de socialdemokratiska utskottsledamöterna anfördes liknande synpunkter som i den ovan nämnda motionen, varvid även kritiserades att ett regeringsförslag som bl.a. innebar att ett 15-årigt oåterkalleligt stiftelseavtal inte blivit föremål för den beredning och
remissbehandling som regeringsform och riksdagsordning förutsatte. I en meningsyttring av suppleant (v) instämde suppleanten i vad reservanterna anfört (se bet. 1992/93:UbU18 s. 12 f.).
Riksdagen beslutade den 7 juni 1993 i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1992/93:405).
Den 26 maj 1994 beslutade regeringen att upprätta Stiftelsen Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. Samma dag beslutade regeringen att stiftelsekapitalet skulle överföras till stiftelserna den 1 juli 1994.
Övriga fem forskningsstiftelser och
kulturstiftelsen
Under senhösten 1993 och våren 1994 blev det allt klarare att medlen i Fond 92-94 stigit i värde och att det efter utskiftningen av medel till forskningsstiftelser och stiftelsehögskolor skulle finnas ett flertal miljarder kvar. Den 24 mars 1994 uppgick kvarvarande medel till 8,4 miljarder kronor.
I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och konkurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda bl.a. ytterligare fem forskningsstiftelser. Regeringens förslag innebar att stiftelserna skulle bildas för följande ändamål, nämligen särskild kompetensutveckling, högre utbildning och forskning i Stockholm, projekt med ett internationellt miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av forskning och högre utbildning.
Förutom de fem forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Som skäl för att inrätta en sådan stiftelse angavs i propositionen att det med tanke på Sveriges närmande till det övriga Europa också blev viktigare att utveckla den svenska kulturtraditionen.
Regeringen konstaterade i propositionen (s. 130 f.) att upprättandet av stiftelserna innebar att ett antal i förhållande till staten självständiga rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skulle det enligt regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet i verksamheten, som var av betydelse för att främja de ändamål som var i fråga.
Utbildningsutskottets majoritet beslutade att i allt väsentligt tillstyrka regeringens förslag (bet. 1993/94:UbU12). De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig och menade att löntagarfondsmedlen skulle kvarstanna i Allmänna pensionsfonden eller alternativt överföras till statsverket för att förstärka statens finanser. Vidare menade reservanterna att deras ställningstagande kunde motiveras med flera principiella skäl. De angav bl.a. att bildandet av stiftelserna innebar att, även om medlens förvaltning och disposition skulle komma att
styras av de riktlinjer som angivits av statsmakterna, stiftelsernas verksamhet skulle komma att undandras såväl riksdagens som regeringens inflytande. Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt (se bet. 1993/94:UbU12 s. 71 f.). En suppleant (v) anförde i en meningsyttring att fondmedlen i första hand skulle ligga kvar i pensionssystemet. Riksdagen beslutade den 3 juni 1994 i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:399).
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda de fem forskningsstiftelserna och Stiftelsen framtidens kultur.
Regeringens utnyttjande av riksdagens bemyndigande att inrätta Stiftelsen framtidens kultur har varit föremål för konstitutionsutskottets granskning. Granskningen föranleddes av en anmälan och avsåg frågan om regeringens beslut stod i överensstämmelse med riksdagens beslut i motsvarande delar. Konstitutionsutskottet fann att det saknades anledning för utskottet att göra något uttalande i fråga om regeringens handläggning av riksdagens beslut när det gäller stiftelseförordnandets utformning.
I det sammanhanget uttalade konstitutionsutskottets majoritet därutöver följande (se bet. 1994/95:KU30 s. 221).
”Riksdagens nu aktuella beslut att med de tidigare löntagarfondsmedlen bilda en kulturstiftelse, liksom besluten att på samma sätt bilda de andra stiftelserna, innebär att stiftelsen tillförts kapital som vid riksdagens beslut utgjorde allmänna medel och som därefter kommit att slutgiltigt frånhändas regeringens och riksdagens kontroll. Stiftelsens ändamål, i likhet med vad som gäller för de övriga stiftelserna, är ändock att finansiera ett område som får anses falla under det allmännas ansvar. Mot bakgrund av att regeringen beträffande de övriga stiftelserna har valt att låta styrelserna själva utse sina efterträdare, kan utskottet i fråga om Stiftelsen framtidens kultur med tillfredsställelse konstatera att regeringen valt formen att själv utse styrelsens ledamöter och dess ordförande och därigenom tillförsäkra regering och riksdag ett visst inflytande över stiftelsens verksamhet.”
Konstitutionsutskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet reserverade sig mot uttalandet (se bet. 1994/95:KU30 s. 272).
Stiftelsen för innovationsstöd
I propositionen 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen att en stiftelse skulle bildas, benämnd Stiftelsen Innovationscentrum, med ansvar för verksamhet med innovationsstöd och andra innovationsfrämjande åtgärder.
Även denna stiftelse skulle tillföras kapital i form av de tidigare löntagarfondsmedlen. Stiftelsen skulle tillföras drygt 500 miljoner kronor.
Näringsutskottet behandlade i betänkandet 1993/94:NU25 bl.a. regeringens förslag att inrätta Stiftelsen Innovationscentrum. Utskottets majoritet tillstyrkte förslaget. I en reservation (s) anfördes att regeringens förslag borde avslås och att medlen från de tidigare löntagarfonderna borde återföras till pensionssystemet eller till statskassan. En suppleant (v) instämde i en meningsyttring i allt väsentligt i de synpunkter reservanterna framfört. Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1993/94:398).
Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen Innovationscentrum.
Översikt över stadgarnas innehåll
Inledning
Stiftelseförordnandena är beträffande flertalet av de ovan angivna stiftelserna upplagda efter ett enhetligt mönster. Beträffande tre av de elva stiftelserna, nämligen Framtidens kultur, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, är förordnandena upplagda på ett avvikande sätt. Här skall först göras en översikt över de förordnanden som gäller för flertalet av stiftelserna. Även inom denna grupp förekommer smärre individuella avvikelser som dock inte behöver beröras i detta sammanhang. Därefter behandlas innehållet i stadgarna för de övriga tre stiftelserna.
Flertalet av stiftelserna
Förordnandet för flertalet av stiftelserna inleds med en bestämmelse som klargör stiftelsens namn och ändamål. Härefter anges i en bestämmelse att stiftelsens förmögenhet utgörs av de medel som staten har överfört till stiftelsen och av medel som kan komma att överlämnas senare.
I en särskild bestämmelse anges sedan mera i detalj hur verksamheten skall bedrivas av stiftelsen. Här anges exempelvis att verksamheten skall bedrivas genom att stöd lämnas till enskilda personer eller nystartade företag.
I bestämmelserna om stiftelsens organisation anges hur stiftelsens styrelse skall utses. Den består av ett ojämnt antal ledamöter, som utses av regeringen vid bildandet. Därefter ankommer det på styrelsen att utse och entlediga ledamöter. En ledamot utses dock av regeringen (utom såvitt gäller Stiftelsen Innovationscentrum). Mandattiden uppgår till fyra år. Inom styrelsen skall finnas en ordförande, som vid bildandet utses av regeringen och senare av styrelsen. Slutligen finns bestämmelser om beslutsfattande i styrelsen. I allmänhet krävs
enkel majoritet. Ett undantag gäller dock för ansökan om permutation av stiftelseförordnandet: för detta krävs kvalificerad majoritet.
I särskilda bestämmelser om förmögenhetsförvaltningen anges att stiftelsens förmögenhet eller en del av den får förbrukas, antingen ”på sikt” eller under en period om minst fem eller tio år. Beträffande Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa gäller dock att stiftelsens kapital inte får förbrukas. Styrelsen ansvarar för att stiftelsens förmögenhet förvaltas på betryggande sätt så att riskerna begränsas och möjligheterna till god avkastning tillvaratas.
Beträffande behörighet att företräda stiftelsen anges att firman tecknas av styrelsen.
Bestämmelserna om redovisning och revision innebär följande. Stiftelsen skall föra räkenskaper i enlighet med bestämmelserna i bokföringslagen (1976:125). En årsredovisning skall göras för varje kalenderår. Denna skall granskas av två revisorer, varav minst en skall vara auktoriserad. Årsredovisning och revisionsberättelse skall i kopia överlämnas till regeringen.
Beträffande utvärdering anges i särskilda bestämmelser att viss institution, exempelvis Ingenjörsvetenskapsakademin, skall ha rätt att granska stiftelsens verksamhet.
I en avslutande bestämmelse föreskrivs att stiftelsen skall vara undantagen från tillsyn enligt 1929 års lag om tillsyn över stiftelser.
I detta sammanhang kan nämnas att utbildningsministern i december 1994 tillskrev styrelserna för de sju forskningsstiftelserna för att precisera regeringens syn på stiftelserna. I skrivelserna angavs bl.a. följande.
Regeringen önskar att de olika styrelserna beslutar att tillämpa samma principer om offentlighet som gäller för forskningsfinansierande myndigheter. Det förhållandet att stiftelseledamöterna själva skall utse ledamöter när mandatperioden är över stämmer enligt regeringen inte överens med allmänna demokratiska principer. Med hänsyn härtill och med tanke på behovet av samverkan mellan regering, myndigheter och övriga forskningsfinansiärer är det önskvärt att stiftelserna finner former för förnyelse av styrelserna vilka dels tillfredsställer nyssnämnda principer, dels upprätthåller förtroendet för stiftelsernas arbete hos regering, riksdag och – inte minst – forskarsamhället. Det sätt på vilket detta kan ske är att styrelserna till regeringen inkommer med ansökningar om permutation vad avser stiftelsernas stadgar i denna del. Permutationen bör syfta till att en förnyelse av styrelserna efter den löpande mandatperioden sker på sätt som i tillämpliga delar ansluter sig till vad som gäller för forskningsråden. När det gäller inriktningen av stiftelsernas medelsanvändning anser
regeringen, mot bakgrund av det allvarliga statsfinansiella läget, det rimligt att styrelserna avsätter en del av stiftelsernas avkastning för verksamheter som i dag stöds av statliga forskningsfinansiärer. Stiftelserna skulle då kunna kompensera regeringens besparingar så att det svenska forskningssystemet kan upprätthållas i största möjliga utsträckning.
Samtliga de sju forskningsstiftelserna inkom under slutet av januari 1995 med svar på utbildningsministerns skrivelser. Stiftelserna förklarade sig villiga att tillmötesgå utbildningsministerns önskemål i fråga om tillämpning av principer om offentlighet. Ingen av stiftelserna förklarade sig emellertid villig att ansöka om permutation i avsikt att ändra reglerna för styrelsens förnyelse. Flera av styrelserna angav att skälet härför var att stadgarna redan innebär att valet av ledamöter kommer att ske på sådant sätt att förtroendet för stiftelserna och deras verksamheter bevaras. I några svar angavs därutöver att en ändring i berört hänseende skulle stå i strid med stiftelsens gällande stadgar. Stiftelserna ville inte heller i något fall tillmötesgå utbildningsministerns önskemål om en formell överenskommelse med regeringen om avsättning av medel i enlighet med vad som angetts i utbildningsministerns skrivelser. Detta skulle enligt stiftelserna strida mot de stadgar som styrelserna hade åtagit sig att följa.
Utbildningsministerns ovan beskrivna handlande gentemot forskningsstiftelserna har efter anmälan granskats av konstitutionsutskottet. I anmälan gjordes gällande att utbildningsministern utövat påtryckningar som kan uppfattas som hot. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida (se bet. 1994/95:KU30 s. 232). I en reservation från utskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet angavs att utbildningsministern får anses ha agerat på ett olämpligt sätt genom att ha försökt att förmå stiftelserna att fördela sina medel på ett sätt som skulle strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelser har åtagit sig att följa (se bet. 1994/95:KU30 s. 273).
Övriga stiftelser
När det gäller Stiftelsen framtidens kultur har förordnandet i stort sett samma uppläggning som för flertalet av stiftelserna enligt föregående avsnitt. En viktig skillnad är emellertid – som tidigare framgått – att styrelsens ledamöter inte bara vid stiftelsens bildande utan även senare skall utses av regeringen. En annan skillnad är att det i förordnandet anges att stiftelsen skall ”successivt förbruka sin förmögenhet”.
Regeringen beslutade den 15 december 1994 att enlediga fyra personer från uppdraget att vara ledamöter i styrelsen för Stiftelsen framtidens kultur. Samma dag beslutade regeringen
att förordna fyra nya styrelseledamöter.
I anslutning till bytet av styrelseledamöterna tillskrev kulturministern stiftelsen för att ge sin syn på stiftelsens arbete. I skrivelsen angav kulturministern bl.a. följande. Utbytet av ledamöter i styrelsen är en direkt följd av regeringsskiftet och det syftar till att stiftelsens ändamål skall kunna uppfyllas på bästa sätt i enlighet med regeringens intresse att stärka kulturen i samhället. Det är önskvärt att stiftelsens bidragsgivning på ett rimligt sätt balanseras i förhållande till fördelningen av statliga resurser på kulturområdet. Därutöver angavs en önskvärd fördelningsmodell för stiftelsens utdelningar.
I en granskningsanmälan till konstitutionsutskottet angavs att utskottet borde granska kulturministerns handlande vid avsättningen av styrelseledamöterna och de uttalanden om inriktningen av stiftelsens arbete som utseendet av de nya ledamöterna förenades med. Granskningen föranledde inte något uttalande från konstitutionsutskottets sida (se bet. 1994/95:KU30 s. 232). I en reservation från utskottets ledamöter från Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna angavs att den av kulturministern förordade inriktningen av stiftelsens bidragsverksamhet saknar stöd i stiftelseförordnandet och att hon därför inte kan anses ha handlat på ett från konstitutionella synpunkter tillbörligt sätt i samband med utbytet av styrelseledamöter i stiftelsen (se bet. 1994/95:KU30 s. 272 f.).
Också stiftelseförordnandet för Högskolan i Jönköping inleds med en bestämmelse om stiftelsens ändamål. Till detta ansluter en särskild bestämmelse om de principer som skall vägleda verksamheten.
I bestämmelsen om stiftelsekapitalet anges bl.a. de aktier som ingår i kapitalet. Dessa aktier får inte avyttras. Övriga tillgångar (kontanta medel) får omplaceras i andra tillgångar som ger betryggande säkerhet.
Styrelsen skall bestå av sju eller nio ledamöter. Högskolans rektor skall alltid vara ledamot. Studenterna och regeringen utser vardera en ledamot. Övriga ledamöter utses av en särskild elektorsförsamling. Styrelsen utses första gången av regeringen efter förslag från studenter och de organ som skall utse elektorsförsamlingen.
Högskolan skall som redan framgått ha en rektor, tillika verkställande direktör, som utses av styrelsen. Rektorn har det övergripande ansvaret för högskolan och har bl.a. vetorätt i fråga om anställning av lärare.
Bestämmelserna om beslutsfattande i styrelsen och rätten att företräda stiftelsen överensstämmer i stort sett med vad som gäller för flertalet av stiftelserna.
Den tidigare omtalade elektorsförsamlingen skall ha femton ledamöter. De utses av sju olika organ (var och en av dem har rätt att utse en till tre ledamöter).
Stiftelsens förvaltning skall revideras av en eller två auktoriserade revisorer.
Enligt en särskild bestämmelse skall det vid högskolan finnas en disciplinnämnd, vars verksamhet inte regleras närmare i stiftelseförordnandet.
I en avslutande bestämmelse anges att, om stiftelsen skulle upplösas, dess förmögenhet skall tillfalla staten för att användas för högre utbildning och forskning.
För Chalmers tekniska högskola finns ett stiftelseförordnande som i stort sett överensstämmer med det som gäller för Högskolan i Jönköping. Det finns dock inte några bestämmelser om rektor och disciplinnämnd, frånsett en bestämmelse om att rektor är ledamot i styrelsen.
Ändringar m.m. av föreskrifter i ett
stiftelseförordnande när stiftelsen har bildats av det allmänna
Regeringens förslag: I fråga om stiftelser som har bildats av staten skall regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke kunna ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet. Föreskrifter om stiftelsens ändamål samt föreskrifter av detaljnatur skall dock inte få ändras eller upphävas. Det skall inte ställas upp några särskilda materiella förutsättningar för ändring eller upphävande av sådana föreskrifter som omfattas av förslaget. Regeringen skall kunna pröva frågor om ändring eller upphävande utan ansökan.
Promemorians förslag: Bestämmelserna om ändring eller upphävande av stiftelseförordnanden skall gälla även för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall kunna ändras, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det skall vara möjligt att i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i ett stiftelseförordnande samt att ändra m.m. förvaltningsföreskrifter av detaljnatur. Om stiftelsen har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, skall frågor om ändring eller upphävande prövas på ansökan av stiftaren. I övrigt överensstämmer promemorians förslag med regeringens förslag (se promemorian s. 30 f.).
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks helt av en majoritet av remissinstanserna, häribland Juridiska fakulteterna vid
Uppsala och Stockholms universitet samt Sveriges lantbruksuniversitet, Kammarkollegiet, Sveriges advokatsamfund och Stockholms handelskammare. Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget finns också Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för kunskaps-
och kompetensutveckling, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola samt Stiftelsen Högskolan i Jönköping (härefter ”Stiftelserna”).
Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Göta hovrätt, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Riksrevisionsverket, Stiftelsen Innovationscentrum och Länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig huvudsakligen negativa till förslaget, dock utan att direkt avstyrka det. Högskoleverket tillstyrker förslaget såvitt gäller ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande som avser av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt, men avstyrker förslaget i övrigt. Landstingsförbundet samt Göteborgs och Bohus läns landsting avstyrker förslaget såvitt gäller stiftelser som har bildats av landsting.
Den kritik som riktas mot förslaget går bl.a. ut på att det inte är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. Stiftelserna, Sveriges advokatsamfund och Stockholms handelskammare anser att det är helt klart att förslaget strider mot bestämmelserna om egendomsskydd, medan Juridiska fakulteterna vid Uppsala, Lunds och Stockholms universitet samt Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om inte förslaget möjliggör åtgärder som kan likställas med expropriativa förfoganden. Justitiekanslern och Göta hovrätt anser att lagförslaget möjliggör så långtgående åtgärder att de i vissa fall skulle kunna likställas med expropriativa förfoganden. I stort sett alla remissinstanser delar emellertid – uttryckligen eller underförstått – den bedömning som görs i promemorian, att de problem som rör frågan om egendomsskyddets omfattning bara torde uppstå när det gäller äldre stiftelser, dvs. stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna.
Vidare anför Stiftelserna mot förslaget att det skulle leda till att de egendomsbildningar som bildats av offentliga rättsubjekt inte är stiftelser, bl.a. därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla stiftelselagens krav i detta hänseende. Göta hovrätt, Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet och Kammarkollegiet är inne på liknande tankegångar. I nära anslutning till denna invändning anför de nu nämnda remissinstanserna – samt även Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionsverket och Sveriges advokatsamfund – att förslaget i vart fall leder till att det uppkommer en särskild stiftelsetyp av mera osjälvständigt slag och att detta i sin tur för med sig osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende.
En annan invändning mot förslaget, som framförs av Stiftelserna, är att det strider mot bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen. Oförenligheten skulle bestå i att förslaget ger regeringen en så vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt att det inte är fråga om en beslutanderätt i särskilt angivna fall utan i realiteten en normgivningsbefogenhet. Denna befogenhet är av ett sådant slag som inte får överlåtas till regeringen.
Kammarrätten i Göteborg, Statens kulturråd, Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, Svenska Kommunförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pastoratförbund, Helsingborgs kommun, Luleå kommun samt Svenska kyrkans Centralstyrelse, tillstyrker i huvudsak förslaget eller förklarar sig inte ha något att erinra mot det. De flesta av dessa instanser begränsar dock sitt yttrande till särskilda områden. Sålunda yttrar sig Kammarrätten i Göteborg bara över de konstitutionella och konventionsrättsliga frågorna, Statens kulturråd yttrar sig över förslagets konsekvenser för Stiftelsen framtidens kultur och NUTEK yttrar sig i huvudsak över vissa forskningsfinansieringsfrågor. De flesta remissinstanserna på den kommunala sidan förordar ett i vissa delar längre gående förslag som innebär att kommuner och landsting ges rätt att fritt bestämma om permutation för de stiftelser som man har bildat.
Skälen för regeringens förslag:
Behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av det allmänna
Principerna att ett stiftelseändamål skall vara orubbligt och att en stiftelses förvaltning inte skall vara beroende av sådana önskemål hos stiftaren som inte kommit till uttryck i stiftelseförordnandet är sedan gammalt grundläggande inom svensk stiftelserätt. Att stiftelserna behandlas som självständiga juridiska personer som ensamma svarar för ådragna förpliktelser bygger till stor del på att stiftaren inte kan utnyttja denna juridiska form för att löpande tillgodose sina egna intressen. Även om kretsen av destinatärer kan vara förhållandevis obestämd och dessa saknar rättslig möjlighet att själva tillvarata sina intressen, måste rättssäkerheten i regel anses kräva att man utan vidare kan förlita sig på stiftelseförordnandet i vart fall såvitt gäller stiftelsens ändamål och dess förvaltning. Också hänsyn till tredje man, främst stiftelsens eventuella fordringsägare, motiverar en sådan ståndpunkt.
I promemorian anförs att man vid en särskild typ av stiftelser emellertid kan sätta i fråga om dessa grundsatser till alla delar bör upprätthållas. När det gäller stiftelser inrättade av det allmänna bör man ta hänsyn också till det starka offentliga
intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det enligt promemorian otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid framåt.
I promemorian framhålls vidare att förutsättningarna för verksamheten kan förändras även när det inte föreligger sådana ändrade förhållanden och liknande som utgör grund för permutation enligt stiftelselagen, och man kan inte utgå från att styrelsen eller förvaltaren tar de initiativ som enligt stiftelselagen krävs för en omläggning. Och i de fall där det är styrelsens uppgift att utse och entlediga styrelseledamöter, kan den vid varje tillfälle rådande politiska ledningen inte heller påverka styrelsens sammansättning. Även om ändamålet är fastslaget, kan detta uppnås på olika sätt, och för de enskilda besluten kan det ha stor betydelse vilka allmänna värderingar som ligger bakom.
De statliga stiftelsebildningar som ägt rum med medel ur Allmänna pensionsfonden illustrerar enligt promemorian väl de nackdelar som stiftelselagens bestämmelser om permutation kan komma att medföra i fråga om sådana stiftelser. Genom dessa stiftelsebildningar har stora medel för forsknings- och utbildningsverksamhet undandragits från ordinär kontroll och budgetbehandling i ett läge där det av statsfinansiella skäl är särskilt viktigt att löpande pröva resursernas användning. Också när kommunala stiftelser inrättas kan detta enligt promemorian ske för att tillgodose intressen hos en tillfällig majoritet, som – kanske inför ett väntat regimskifte i kommunen – vill ställa det nya kommunstyret inför ett fullbordat faktum.
I promemorian anförs vidare att det är från demokratiska utgångspunkter rimligt att förvaltningen och användningen av medel som varit allmänna i någon mån kan styras fortlöpande av de riktlinjer som anges av staten eller en kommun också sedan medlen avskilts för att bilda en självständig stiftelse. Det är från sådana utgångspunkter också rimligt att medlen även efter en stiftelsebildning hanteras så att man kan garantera en offentlig insyn i verksamheten. I promemorian påpekas att stiftelselagens bestämmelser om permutation av stiftelseförordnanden skulle vid statliga och kommunala stiftelsebildningar kunna föra med sig att de allmänna medlens fortsatta användning helt undandras demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll.
Av dessa skäl föreslås med sikte på dessa speciella stiftelsetyper i promemorian ett undantag från principen om stiftelseförordnandets orubblighet.
Några remissinstanser, häribland Stiftelserna och Sveriges advokatsamfund, anser att de rättspolitiska skäl som framförs i
promemorian inte utgör tillräckliga motiv för förslaget. Göta hovrätt däremot ansluter sig till uppfattningen som framförs i promemorian att det är otillfredsställande att man genom vissa stiftelsebildningar, som rör stora belopp och avser väsentliga inslag i offentlig verksamhet, har skapat en situation som innebär att de allmänna medlens fortsatta användning undandras demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll. Utgångspunkten för ställningstagandet bör därför enligt Göta hovrätt vara att försöka åstadkomma en förbättring i detta hänseende. De flesta remissinstanserna kommenterar dock inte förslaget utifrån de ovan angivna rättspolitiska utgångspunkterna.
Lagrådet har uttalat förståelse för de rättspolitiska skäl som
ligger bakom det remitterade förslaget, som i huvudsak överensstämmer med promemorieförslaget. Lagrådet har emellertid anfört att förslaget är i allt väsentligt motiverat av en önskan att åstadkomma en förändring avseende de s.k. forskningsstiftelserna. Lagrådet har vidare anfört att det i lagrådsremissen inte har gjorts någon närmare analys beträffande behovet av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forskningsstiftelserna. Lagrådet har också efterlyst en diskussion rörande lämpligheten av att ha samma regler om bl.a. ändring av stiftelseändamålet beträffande alla statligt bildade stiftelser. Även när det gäller förslaget i lagrådsremissen rörande stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun har Lagrådet anfört att motiven för de föreslagna bestämmelserna är bristfälliga.
Det finns ett stort antal stiftelser som har bildats av staten. De statliga stiftelserna har kartlagts i olika sammanhang. I betänkandet Stiftelser för samverkan (SOU 1989:50) görs en inventering av stiftelser som har bildats för samverkan mellan högskola och näringsliv. I betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) finns en redovisning av bl.a. statliga stiftelser som har fått organisationsanslag. Och i betänkandet Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93) beskrivs bl.a. statliga stiftelser som är verksamma inom tre särskilda områden: kultur, forskning och utveckling samt organisationer med verksamhet i utlandet. I betänkandet redovisas också sådana stiftelser som olika myndigheter har bildat utan att inhämta tillstånd från statsmakterna i strid med regeringsformens bestämmelser. I de ovan nämnda betänkandena lämnas också för några av de statliga stiftelserna en närmare beskrivning av stiftelsens stadgar och verksamhet. De kartläggningar av statliga stiftelser som finns är dock inte heltäckande. För att bedöma behovet av lagstiftning är det enligt regeringens mening inte heller nödvändigt att göra en fullständig inventering av de stiftelser som staten har bildat.
För de flesta av de statliga stiftelserna torde stiftelseförordnandet vara så utformat att det tillfredsställer det
starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Det finns också skäl att anta att en offentlig insyn är garanterad i de flesta statliga stiftelser. Och för de statliga stiftelser som uppfyller rimliga krav på demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll behöver i normala fall inte heller några andra permutationsbestämmelser tillämpas än de som för närvarande finns i 6 kap. stiftelselagen. Behovet av särskilda permutationsbestämmelser uppkommer framför allt i fall där de ovan nämnda kraven har åsidosatts. Som tidigare framhållits är en brist på demokratiskt inflytande särskilt besvärande i fråga om stiftelser där förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten. Även om de särskilda bestämmelserna skulle komma att tillämpas endast i ett mindre antal fall, anser regeringen att behovet av lagstiftning är starkt. Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla att lagbestämmelser om permutation bör ges en generell avfattning och att de bör gälla även för statliga stiftelser som bildas i framtiden.
Regeringen har därför samma uppfattning som uttrycks i promemorian om behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av staten. Frågan om det behövs särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun behandlas i ett särskilt avsnitt nedan.
Vilken betydelse för frågan har egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen?
I promemorian framhålls att man vid utformningen av de särskilda permutationsreglerna får hålla i sikte förslagets förenlighet med vedertagna allmänna rättsprinciper, bl.a. de som fastslagits i regeringsformen och genom Europakonventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som nu är införlivad med svensk rätt. Här kan det enligt promemorian uppkomma särskilda problem framför allt när det gäller det grundlagsfästa skyddet för egendom.
I promemorian konstateras dock att de problem som rör frågan om egendomsskyddets omfattning torde uppstå bara när det gäller äldre stiftelser, dvs. stiftelser som kommit till före ikraftträdandet av de nu diskuterade lagändringarna. De nya stiftelser som bildas efter ikraftträdandet tillkommer under de förutsättningar som lagen anger och får därmed redan från början den mera osjälvständiga ställning som följer med bestämmelserna om permutation. När stiftaren sedan utnyttjar sin rätt att ändra stiftelseförordnandet, innebär det inte att stiftelsen berövas någon rätt som den har. Ett annat sätt att uttrycka saken är enligt promemorian att stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt redan från början får en mera
begränsad eller villkorad rätt att bestämma över stiftelseegendomen än vad andra stiftelser normalt får.
Bedömningen i promemorian är därför att varken regeringsformens eller Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd hindrar den förordade ändringen såvitt gäller stiftelser som bildas efter ikraftträdandet. De flesta remissinstanser delar promemorians bedömning på denna punkt. Regeringen är av samma mening. Frågan om egendomsskyddets betydelse för de äldre stiftelserna behandlas i avsnitt 7.
Bör möjligheterna till permutation begränsas av andra skäl?
Några remissinstanser anför att förslaget skulle leda till att de egendomsbildningar som skapats av offentliga rättsubjekt inte är stiftelser, bl.a. därför att de inte är tillräckligt självständiga för att uppfylla stiftelselagens krav i detta hänseende. Stiftelselagen skulle därmed inte bli tillämplig på dessa offentliga egendomsbildningar. Flera instanser framför den mindre långtgående, men i sak närliggande invändningen att förslaget i vart fall skulle leda till att det uppkommer en särskild stiftelsetyp som är av mera osjälvständigt slag än vanliga stiftelser och att detta i sin tur för med sig osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende. En osäkerhet skulle enligt dessa instanser uppkomma bl.a. när det gäller frågor om ansvarsfördelningen mellan styrelsen och stiftaren, styrelseledamöternas skadeståndsansvar, ansvaret för stiftelsens åtaganden och andra frågor som hänför sig till förhållandet till tredje man.
Det är helt klart att promemorians förslag om permutation innebär att staten och kommunerna får ett i förhållande till stiftelselagens nuvarande bestämmelser ökat inflytande över de aktuella stiftelserna. Ett klart uttalat syfte med förslaget är också att i viss mån säkra det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska beslut. En ofrånkomlig följd av förslaget är att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt kommer att i vissa hänseenden vara mindre självständiga i förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser är. Avsikten med förslaget är dock inte att ge staten eller en kommun något som liknar ägarbefogenheter över stiftelserna och de bestämmelser om permutation som föreslås i promemorian kan enligt regeringens mening inte heller anses ge sådana långtgående befogenheter.
Till en början sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av stiftelseförordnandet som är möjliga att besluta om med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Sålunda skulle bestämmelserna om ändring m.m. inte göra det möjligt att ändra stiftelsens ändamål så att syftet skulle vara att gynna stiftaren genom att denne skulle åtnjuta den löpande
avkastningen av stiftelsekapitalet. En sådan ändring skulle i rättslig mening innebära att stiftelseförordnandet upphävdes och ersattes av ett uppdragsförhållande mellan ”stiftaren” och egendomens förvaltare. Och de bestämmelser som föreslås i promemorian gäller inte för upphävande av stiftelseändamålet utan endast för ändring av detta. Bestämmelserna om ändring m.m. ger naturligtvis inte heller stiftaren stöd för att till förmån för sig själv eller annan medverka till en överträdelse av stiftelselagens låneförbud.
Promemorieförslaget innehåller också i sig en begränsningsregel för ändringar av stiftelseändamålet. Regeln motiveras i promemorian av det skyddsbehov som finns för destinatärernas del och den innebär att ändamålsförordnandet får ändras endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Vidare begränsas möjligheterna till ändring m.m. av stiftelselagens tvingande bestämmelser om styrelsens eller förvaltarens ansvar, bl.a. när det gäller att se till att stiftelseförordnandet följs. De föreslagna bestämmelserna gör det därför inte möjligt att ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret för stiftelsen.
Bestämmelserna gör det däremot möjligt att ändra föreskrifter som avser av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt. Även i detta avseende finns i stiftelselagen en viss begränsning genom de tvingande bestämmelserna om att stiftaren inte får vara förvaltare och att styrelsen för en stiftelse inte får bestå enbart av stiftaren eller stiftarna.
När det sedan gäller att bedöma den fråga som remissinstanserna väckt, att förslaget skulle leda till att stiftelser bildade av offentliga rättsubjekt inte skulle falla under stiftelselagens allmänna definition av stiftelsebegreppet, är det till en början av visst intresse att jämföra dessa stiftelser dels med stiftelser som i dag kan bildas enligt stiftelselagens bestämmelser, dels med vissa äldre stiftelser som faller under stiftelselagen till följd av införandelagens bestämmelser.
Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.3 innehåller stiftelselagen inte några bestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av stiftelsen. För vissa fall finns särskilda bestämmelser. Det är sålunda möjligt för stiftaren att i stiftelseförordnandet förbehålla sig själv rätten att fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå i styrelsen. Vidare får stiftaren själv ingå i styrelsen, dock att styrelsen inte får bestå endast av stiftaren. Stiftaren kan vidare i stiftelseförordnandet ta in ett ändringsförbehåll av innebörd att styrelsen eller förvaltaren skall ha rätt att utan tillstånd av myndighet ändra m.m. särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår annan fråga än stiftelsens ändamål. I dylika fall gäller inte några restriktioner för
styrelsens eller förvaltarens rätt att fatta beslut om ändring m.m.
Av 7 § införandelagen följer att stiftelselagen kan vara tillämplig på äldre stiftelser där styrelsen består av enbart stiftaren eller stiftarna. Stiftelselagen kan också vara tillämplig på en äldre stiftelse vars förordnande innehåller ett ändringsförbehåll av innebörd att stiftaren själv får ändra föreskrifterna i förordnandet med påföljd att kravet på tillstånd bortfaller. Om rätten att ändra m.m. avser stiftelsens ändamålsföreskrifter, krävs det dock för att föreskriften skall vara giltig att rätten i den delen har gjorts beroende av att viss händelse inträffar som den ändringsberättigade, dvs. stiftaren, inte kan råda över (se 10 § införandelagen och prop. 1993/94:9 s. 44 och 226).
Det sagda visar att stiftelselagen redan i dag är tillämplig på stiftelser, särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över förvaltningen. Det skulle mot denna bakgrund kunna hävdas att de i promemorian föreslagna bestämmelserna inte medför att de aktuella stiftelserna skulle bli så osjälvständiga i förhållande till stiftaren att de inte uppfyller stiftelselagens krav i detta hänseende.
Lagrådet har dock anfört att det remitterade förslaget medför
att det kommer att finnas skillnader mellan olika typer av stiftelser och att detta väcker betänkligheter. Enligt Lagrådet avviker de föreslagna reglerna på väsentliga punkter från de principer som i dag gäller på stiftelseområdet.
För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att ”varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål”. Lagrådet påpekar att det av förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 106) framgår att det inte bara är förmögenhetsförvaltningen utan också det av stiftaren angivna ändamålet som skall ha varaktig karaktär. Den möjlighet för regeringen att förändra stiftelseändamålet som följer av remissförslaget stämmer enligt Lagrådet dåligt med kravet på varaktighet.
Lagrådet pekar också på att de nuvarande bestämmelserna om permutation i 6 kap. 1 § stiftelselagen innebär att föreskrifter i stiftelseförordnanden får ändras bara i klara undantagsfall, varvid man vid ändring av föreskrifterna om stiftelsens ändamål så långt som möjligt skall beakta vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt.
Lagrådet anför att sammantagna innebär de föreslagna bestämmelserna, främst rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser som är bildade av offentliga rättssubjekt blir klart mindre självständiga i förhållande till stiftaren än de flesta andra stiftelser. Enligt Lagrådets mening kan det hävdas att lagförslaget innebär ett alltför stort brott mot allmänna stiftelserättsliga principer och liksom några remissinstanser anför Lagrådet att det rentav kan ifrågasättas
om stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under stiftelselagens stiftelsebegrepp.
Den snäva begränsningsregeln för ändringar av ändamålsförordnandet som föreslås i promemorian motiveras av att en sådan ändring är ett vittgående ingrepp som kan innebära att stiftelsen helt ändrar karaktär och inriktning; det anges att en sådan ändring därför bör kunna ske endast i undantagsfall och bara om starka skäl motiverar det. Det sagda innebär att bestämmelsen om ändring av stiftelseändamålet sällan skulle komma i tillämpning. Till detta kommer att de övriga bestämmelserna i promemorieförslaget i de allra flesta fall torde vara tillräckliga för att tillgodose de rättspolitiska skäl som bär upp hela förslaget.
Mot denna bakgrund – och då Lagrådet har anfört att det främst är rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet som medför betänkliga skillnader i regelsystemet och som innebär ett alltför stort brott mot allmänna stiftelserättsliga principer – bör det enligt regeringens mening inte införas någon särskild permutationsbestämmelse som avser ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål. Därmed torde det inte råda någon tvekan om att stiftelselagen blir tillämplig på sådana stiftelser som omfattas av lagförslaget.
Som tidigare nämnts har flera remissinstanser framfört att även om promemorieförslaget inte för med sig att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt faller utanför stiftelselagens tillämpningområde, förslaget i vart fall medför att det uppstår osäkerhet om vad som i civilrättsligt hänseende gäller för dessa stiftelser.
Göta hovrätt anser att om promemorieförslaget genomförs, det inte längre blir styrelsen som ensam och under skadeståndsansvar skall tolka och tillämpa stiftelseförordnandet, vilket leder till en oklar ansvars- och rollfördelning. Kammarkollegiet anser att förslaget leder till att den i stiftelselagen fastlagda principen att styrelsen eller förvaltaren bär det yttersta ansvaret för förvaltningen och att förvaltningen inte får vara delad mellan olika organ sätts ur spel. Stiftelserna anser att förslaget innebär att regeringen får ett i det närmaste obegränsat inflytande över stiftelser bildade av staten. Stiftelserna anser vidare att förslaget leder till att regeringen i praktiken kan diskretionärt bestämma över stiftelsernas hela existens och att stiftelsernas styrelser blir helt beroende av de beslut som regeringen från tid till annan finner för gott att fatta. Detta torde enligt Stiftelserna få återverkningar på styrelsens ansvar.
Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet har framfört som en brist i promemorian att den inte behandlar frågan hur statens ansvar kan komma att påverkas av att den åtar sig den yttersta bestämmanderätten i ett antal stiftelsers angelägenheter. Och Stiftelserna anser att eftersom förslaget leder till en intressegemenskap mellan stiftaren och stiftelsen
så ökar tredje mans möjlighet att göra stiftaren ansvarig för stiftelsens förbindelser enligt reglerna om ansvarsgenombrott.
Som framgått ovan föreslår regeringen att promemorieförslaget begränsas på så sätt att det inte skall vara möjligt att ändra föreskrifter om stiftelsens ändamål. Denna väsentliga begränsning bör enligt regeringens mening undanröja en del av den civilrättsliga osäkerhet som remissinstanserna befarat. Vad som återstår att undersöka är om den i promemorian föreslagna möjligheten att ändra förvaltningsföreskrifterna för stiftelserna kan medföra en sådan civilrättslig osäkerhet.
Syftet med de föreslagna bestämmelserna är inte att göra det möjligt för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen av stiftelsen. De föreslagna bestämmelserna ger inte heller något stöd för ett sådant agerande från stiftarens sida. För att ytterligare markera att bestämmelserna inte skall kunna användas som ett medel för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen bör promemorieförslaget begränsas i ett par avseenden. För det första bör bestämmelsen inte omfatta föreskrifter av ren detaljnatur. Endast sådana föreskrifter som normalt kräver Kammarkollegiets tillstånd för ändring (se 6 kap. 1 § stiftelselagen) bör kunna ändras med tillämpning av de föreslagna bestämmelserna. Vidare bör det inte vara tillåtet att med stöd av bestämmelserna åsidosätta en förvaltningsföreskrift i ett särskilt fall.
Även när det gäller frågan om förslaget för med sig osäkerhet om vad som gäller i civilrättsligt hänseende för stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt är det enligt regeringens mening av intresse att jämföra dessa stiftelser med vissa stiftelser som inte omfattas av lagförslaget men som tveklöst faller under stiftelselagens tillämpningsområde. Som ovan anförts är stiftelselagens bestämmelser redan i dag tillämpliga på stiftelser, särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över förvaltningen. Det kan enligt regeringens mening inte med fog hävdas att det förhållandet att ett sådant inflytande föreligger skulle kunna påverka t.ex. styrelsens grundläggande förvaltningsansvar för dessa stiftelser.
Som tidigare framgått sätter stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser en yttersta gräns för vilka ändringar m.m. av stiftelseförordnandet som det är möjligt att besluta om med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Bl.a. gäller som nyss nämnts att det inte är möjligt att med stöd av de föreslagna bestämmelserna ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret. Bestämmelserna skall inte heller göra det möjligt för stiftaren att lägga sig i den löpande förvaltningen av stiftelsen. Det är därför svårt att se hur de föreslagna bestämmelserna skulle kunna leda till en oklar ansvars- och rollfördelning mellan
stiftaren och stiftelsens styrelse. I vart fall bör de modifieringar av promemorieförslaget som regeringen föreslår undanröja eventuell oklarhet i det hänseendet.
Mot den angivna bakgrunden kommer regeringen till slutsatsen att de särskilda bestämmelserna om permutation som nu föreslås inte kan anses medföra att det beträffande statliga stiftelser uppstår rättsosäkerhet av sådan betydelse att det sålunda begränsade förslaget inte bör genomföras.
Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag att för stiftelser som staten har bildat det skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnandet såvitt avser sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen. Det är således fråga om ändring eller upphävande av föreskrifter som behandlar bl.a. förvaltningen av stiftelsen, hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad samt av vem en styrelseledamot eller förvaltare entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt. Det kan här anmärkas att förslaget därmed motsvarar den lösning som Lagrådet ansåg vara värd att pröva närmare som ett alternativ till det remitterade och av Lagrådet avstyrkta lagförslaget.
Regeringens prövning av permutationsärenden, m.m.
Frågor om ändring m.m. av stiftelseförordnanden i nu angivna fall bör prövas av regeringen. Permutationsbeslut bör kunna komma till stånd utan styrelsens eller förvaltarens medverkan. Frågan om permutation skall alltså kunna prövas utan att styrelsen eller förvaltaren begär det. Och att styrelsen eller förvaltaren motsätter sig permutation skall inte vara ett hinder mot ett sådant beslut. Regeln bör i stället vara att regeringen skall kunna pröva frågor om ändring m.m. utan ansökan (ex officio), om stiftelsen har bildats av staten. – Styrelsen eller förvaltaren bör dock självfallet beredas tillfälle att yttra sig i ärendet; någon uttrycklig föreskrift om detta torde inte behövas.
På ansökan av en enskild part kan regeringens beslut i ett permutationsärende prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (jfr prop. 1993/94:9 s. 84). Regeringsrätten kan sålunda pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Stiftelsen genom dess styrelse eller förvaltare torde normalt vara behörig att ansöka om rättsprövning.
Skall bestämmelserna gälla även för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun?
I promemorian föreslås att bestämmelserna om permutation skall vara tillämpliga inte bara på statliga stiftelser utan även på stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller
en kyrklig kommun.
Landstingsförbundet samt Göteborgs och Bohus läns landsting anför att promemorieförslaget grundar sig på missförhållanden som hänför sig till stiftelser som staten har bildat och att några motsvarande missförhållanden inte förekommit bland landstingen. Dessa remissinstanser anser därför att förslaget inte bör genomföras såvitt gäller stiftelser som har bildats av ett landsting.
Flera remissinstanser på den kommunala sidan pekar på att kommunala verksamhetsstiftelser i dag skall bildas i enlighet med bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) och att detta i tillräcklig grad garanterar dels den politiska styrningen och kontrollen av stiftelserna, dels den offentliga insynen i stiftelsernas verksamhet. Svenska Kommunförbundet anför att förbundets grundsyn är att kommunerna själva bör kunna disponera över kommunala verksamhetsstiftelsers ändamål och verksamhet. Landstingsförbundet anser att promemorieförslaget innebär ett avsteg från den övergripande uppfattningen att kommuner och landsting bör ges stor frihet att själva bestämma sina organisationsformer. De flesta remissinstanserna på den kommunala sidan förordar också ett längre gående förslag som innebär att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner ges rätt att fritt bestämma om permutation för de stiftelser som man har bildat.
Lagrådet har anfört att motiven för de föreslagna
bestämmelserna är bristfälliga när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Lagrådet har särskilt pekat på dels att Svenska Kommunförbundet i sitt remissvar framhållit att det inte finns något rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan motivera en statlig kontroll över ändring av kommunala stiftelsestadgar, dels att Landstingsförbundet för sin del anfört att det är av avgörande betydelse, om man vill diskutera förslaget beträffande kommunalt inrättade stiftelser, att veta om och i så fall hur många och vilken typ av stiftelser det kan röra sig om, något som inte kan utläsas ur promemorian.
Kommunallagens bestämmelser om kommunala verksamhetsstiftelser är så utformade att de i flera viktiga hänseenden tillgodoser det starka offentliga intresse som finns av att stiftelsernas förvaltning sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Det finns också bestämmelser som på ett tillfredsställande sätt garanterar en offentlig insyn i verksamheten.
Av redogörelsen för regleringen av de kommunala verksamhetsstiftelserna i avsnitt 4.4 framgår bl.a. att fullmäktige skall, innan en kommun eller ett landsting ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet, dels fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, dels utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor, dels se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i
verksamheten fattas som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Bestämmelserna i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall tillämpas vid val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för en stiftelse samt vid val av revisorer och revisorssuppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning.
De nämnda bestämmelserna gör det i och för sig inte möjligt att ändra stiftelseförordnandet för kommunala stiftelser. Bestämmelserna garanterar dock i tillräcklig grad att den vid varje tillfälle rådande politiska ledningen kan påverka styrelsens sammansättning. Som framgått ovan bör det enligt regeringens mening inte införas någon särskild permutationsbestämmelse som avser ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål. Mot denna bakgrund är behovet av särskilda permutationsbestämmelser som rör förvaltningsföreskrifter för kommunala stiftelser inte särskilt trängande. Till detta skall läggas den kritik som Lagrådet framfört mot förslaget i denna del.
Enligt regeringens mening finns det inte tillräckligt starka skäl för att införa särskilda permutationsbestämmelser för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. För dessa stiftelser bör sålunda stiftelseförordnandena kunna ändras m.m. endast enligt de övriga bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen.
Är förslaget förenligt med bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen ?
Stiftelserna anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen ger regeringen en så stor och vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt att vad som i praktiken överlåts till regeringen inte bara är en beslutanderätt i vissa särskilt angivna fall, utan en ren normgivningsbefogenhet. Stiftelserna menar att regeringen med stöd av bestämmelsen kan fatta identiska beslut avseende alla berörda stiftelser med ett resultat som är detsamma som om regeringen fattade beslut om en generell norm. Vidare anför stiftelserna att det inte är tillåtet enligt bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om lagar och andra föreskrifter att genom lag till regeringen delegera behörighet att besluta om generella föreskrifter om stiftelser.
Det är otvivelaktigt riktigt att föreskrifter om bl.a. stiftelser hör till sådana civilrättsliga föreskrifter som enligt 8 kap. 2 § regeringsformen skall meddelas genom lag. Det är också helt klart att enligt regeringsformens bestämmelser det inte är tillåtet att delegera normgivningsmakten för sådana föreskrifter.
Regeringsformen upprätthåller en skillnad mellan normbeslut å ena sidan och rättskipnings- eller förvaltningsavgöranden å den andra. Regeringen handlägger för närvarande ärenden om
permutation av stiftelseförordnanden som förvaltningsärenden med det beredningskrav som för regeringsärenden följer av 7 kap. 2 § regeringsformen. Beredningskravet innefattar bl.a. en skyldighet att i den omfattning som behövs bereda sammanslutningar och enskilda tillfälle att yttra sig.
Regeringen har svårt att se att lagförslaget skulle innefatta en delegation av normgivningsmakt. Frågan om permutation bör beslutas skall avgöras efter en allmän lämplighetsbedömning. Även om regeringens prövning således föreslås bli diskretionär och beslut om permutation avses kunna fattas utan styrelsens eller förvaltarens samtycke, är avsikten med bestämmelsen ändå att lämplighetsprövningen skall ske i varje enskilt fall. I promemorian har framhållits att styrelsen eller förvaltaren självfallet skall beredas tillfälle att yttra sig i ärendet och de sakskäl som den enskilda styrelsen eller förvaltaren framför skall naturligvis vägas in vid prövningen. Lagtexten bör dock utformas så att det klarare framgår att den tar sikte på en prövning i ett enskilt fall. Därmed torde det inte kunna råda någon tvekan om att lagförslaget inte innefattar någon delegation av normgivningsmakt.
Skall lagändringen gälla även äldre
statliga stiftelser?
Regeringens förslag: De nya reglerna skall träda i kraft den 1 januari 1997. De skall gälla även statliga stiftelser som har tillkommit före ikraftträdandet.
Promemorians förslag:
Promemorians förslag
överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 37 f.).
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna avstyrker förslaget om att de nya reglerna skall gälla även äldre stiftelser.
Den kritik som riktats mot att förslaget ges retroaktiv tillämpning går framför allt ut på att en sådan tillämpning inte är förenlig med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. Stiftelserna, Sveriges advokatsamfund och Stockholms handelskammare anser att det är helt klart att förslaget strider mot bestämmelserna om egendomsskydd, medan Juridiska fakulteterna vid Uppsala, Lunds och Stockholms universitet samt Kammarkollegiet anser att det kan ifrågasättas om inte förslaget möjliggör åtgärder som kan likställas med expropriativa förfoganden. Justitiekanslern och Göta hovrätt anser att lagförslaget möjliggör så långtgående åtgärder att de i vissa fall skulle kunna likställas med expropriativa förfoganden.
Kammarrätten i Göteborg ansluter sig till den bedömning som
redovisas i promemorian att förslaget är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen.
Skälen för regeringens förslag: De nya reglerna bör kunna träda i kraft den 1 januari 1997. Som tidigare nämnts skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande börja tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt den 1 januari 1997 (se 1 § andra stycket införandelagen).
De rättspolitiska skäl som anförts för att göra ett undantag från principen om stiftelseförordnandets orubblighet har enligt regeringens mening bärkraft även när det gäller äldre statliga stiftelser. Allmänt sett är det en fördel att ha samma lagregler för alla stiftelser som har bildats av staten oavsett när stiftelsebildningen ägt rum. Utgångspunkten bör därför vara att lagändringen skall gälla även äldre statliga stiftelser, om inte regeringsformens eller Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd hindrar detta.
I promemorian framhålls att det finns en betydande rättslig osäkerhet om vilka närmare materiella och formella krav som finns i dag när det gäller permutation av stiftelseförordnanden som meddelats av offentliga rättssubjekt. Det torde dock enligt promemorian vara klart att möjligheten att genomföra permutation är mer vidsträckt beträffande stiftelser som har bildats av det allmänna än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer; det är inte ens säkert att de lagbestämmelser som föreslås ger större möjligheter till ändring av stiftelseförordnanden än vad som är fallet enligt gällande rätt. Även när det gäller äldre stiftelser kan därför enligt promemorian ifrågasättas om inte de föreslagna lagbestämmelserna är förenliga med bestämmelserna om egendomsskydd redan av det skälet att förslaget inte innebär någon ändring i förhållande till gällande rätt. Promemorians bedömning är dock att den osäkerhet som trots allt finns om innehållet i gällande rätt medför att det är nödvändigt att för de äldre stiftelsernas del närmare undersöka vilken omfattning regeringsformens och Europakonventionens egendomsskydd har.
Kammarkollegiet och Stiftelserna anser att den redovisning av gällande rätt som görs i promemorian avseende permutation av stiftelseförordnanden som meddelats av offentliga rättssubjekt är felaktig i vissa delar. Remissinstanserna anser framför allt att rättsläget är klart på några punkter där det i promemorian anges finnas en osäkerhet om innebörden av gällande rätt. De nämnda remissinstanserna hävdar att det är helt klart att gällande rätt innebär att stiftelsestyrelsens medverkan är en nödvändig förutsättning för permutation och att detta gäller oavsett om stiftelsen bildats av en enskild eller av ett offentligt rättssubjekt. Stiftelserna anser vidare att det uttalande av
Henrik Hessler som återges i promemorian, att möjligheten att genomföra permutation torde vara mer vidsträckt vid stiftelser som har grundats med allmänna medel än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer, inte kan utgöra grund för att påstå att promemorieförslaget överensstämmer med gällande rätt.
Som tidigare anförts synes i permutationspraxis – både före och efter permutationslagens tillkomst – den principen ha upprätthållits att stiftelsestyrelsens medverkan är nödvändig för att permutation skall kunna komma till stånd. Det finns dock inte någon bestämmelse om detta i permutationslagen. Det är klart att andra än styrelsen, t.ex. stiftaren, är behöriga att ansöka om permutation. I permutationslagens förarbeten sägs i frågan endast att om ansökan gjorts av annan än den som företräder egendomen, denne bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet. I litteraturen har anförts att kravet på styrelsens medverkan främst tycks ha tillkommit för att tillgodose önskemål av administrativ karaktär. Vidare har i litteraturen anförts kritik mot att låta en ansökningsrätt vara beroende av om annan samtycker till ansökan (se Lennart Frii, Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989, s. 112).
Enligt regeringens mening kan det ifrågasättas om den icke lagfästa principen, att stiftelsestyrelsens medverkan är en nödvändig förutsättning för permutation, växt sig så stark och dessutom bärs upp av så starka sakskäl att den inte under några förhållanden kan frångås. Det är fullt möjligt att föreställa sig fall där det vore från rättslig synpunkt ohållbart att upprätthålla principen. Antag t.ex. att stiftaren ansöker om permutation av en föreskrift i stiftelseförordnandet om stiftelsens ändamål. Stiftaren anför som skäl för permutation att ändamålsföreskriften på grund av ändrade förhållanden kommit att strida mot hans avsikt (jfr 1 § andra stycket permutationslagen). Stiftaren styrker också sitt påstående genom att lägga fram utredning. De förutsättningar för permutation som lagen uppställer är sålunda uppfyllda. Stiftelsens styrelse bereds tillfälle att yttra sig över ansökan och avstyrker bifall utan att ange något sakligt skäl för det. – Det är naturligtvis möjligt att tänka sig fall där frågan om betydelsen av styrelsens medverkan är mer svårbedömd än i det nu angivna exemplet.
Det är en självklarhet att Henrik Hesslers uttalande, att möjligheten att genomföra permutation är mer vidsträckt vid stiftelser som har grundats med allmänna medel än vid stiftelser som har bildats av enskild, inte utgör tillräcklig grund för att säkert kunna påstå att promemorieförslaget överensstämmer med gällande rätt. Detta görs inte heller i promemorian. I promemorian dras i stället den slutsatsen att rättsläget är osäkert och att det inte ens är säkert att förslaget ger större möjligheter till permutation än vad som är fallet enligt gällande rätt.
Det är en mycket svår och omfattande uppgift att genom undersökningar av permutationspraxis försöka närmare fastställa gällande rätt i fråga om förutsättningarna för permutation vid stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt. I fråga om praxis i permutationsärenden finns praxisöversikter avseende enstaka år i prop. 1972:8 bilaga 1 s. 35 f. (vissa regeringsbeslut från år 1968) och i Mikael Nordlander, Några anteckningar om praxis i permutationsärenden, FT 1974 s. 172 f. (vissa beslut av Kammarkollegiet från år 1973). I betänkandet Generell permutation av donationsbestämmelser (SOU 1984:60) presenteras ett urval av regeringens och Kammarkollegiets beslut angående permutation under perioden från permutationslagens ikraftträdande den 1 juli 1972 fram till den 1 januari 1984 (se s. 163 f.). Viss redovisning av praxis finns också i Lennart Frii, Förvalta fonder och stiftelser, 2 uppl. 1989 s. 120 f. De praxisöversikter som finns är emellertid långt ifrån heltäckande.
Enligt regeringens mening är det inte nödvändigt att i detta lagstiftningsärende göra en omfattande genomgång av praxis. Det är för övrigt inte ens säkert att en sådan genomgång skulle ge ett säkrare svar på frågan om den närmare innebörden av gällande rätt.
Mot denna bakgrund gör regeringen samma bedömning som görs i promemorian, dvs. att rättsläget är osäkert på flera punkter och att det därför är nödvändigt att närmare undersöka vilken omfattning bestämmelserna om egendomsskydd har.
Det bör dock redan här påpekas att regeringens förslag på en för frågan om egendomsskydd viktig punkt skiljer sig från förslaget i promemorian och i lagrådsremissen. Som framgått i avsnitt 6 föreslår regeringen inte några särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser stiftelsens ändamål. Denna inskränkning av lagförslaget får naturligtvis betydelse även för frågan om förslagets förenlighet med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. En ändring av förvaltningsföreskrifterna för en äldre stiftelse kan visserligen innebära ett ingrepp i stiftelsernas bestämmanderätt över stiftelseegendomen, men det torde stå helt klart att ett sådant ingrepp allmänt sett måste bedömas som mindre allvarligt än en ändring av stiftelsens ändamål.
Betydelsen av regeringsformen
Av betydelse i detta sammanhang är till en början de ändringar i regeringsformen som gjordes i samband med inkorporeringen av Europakonventionen. Grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen har en ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995. I propositionen uttalas att ändringen i regeringsformen innebär en precisering av det
egendomsskydd som Europakonventionen anger. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket uttalar att varje medborgares egendom är tryggad genom att ”ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande”. Men detta är enligt grundlagen tillåtet, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen; i så fall skyddas den enskilde genom sin rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket. Någon annan garanti ger inte grundlagsregeln, såvitt gäller lös egendom.
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket andra ledet avser fall då det allmänna ”inskränker användningen av mark eller byggnad”. Som Lagrådet har anfört torde bestämmelsen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad avse bara det fysiska nyttjandet och alltså inte sådana typer av rådighetsinskränkningar då den enskilde hindras att fritt överlåta eller upplåta egendom. Som Lagrådet vidare har påpekat tar det remitterade förslaget uppenbarligen inte sikte på den rent fysiska användningen av sådan mark eller sådana byggnader som eventuellt kan ingå i stiftelseförmögenheten. Det innebär att bestämmelsen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad saknar intresse i sammanhanget.
Frågan är till en början om en ändring av ett stiftelseförordnande för en äldre stiftelse i enlighet med de föreslagna bestämmelserna utgör expropriation eller annat sådant förfogande i regeringsformens mening.
I promemorian anges att vad som avses med lagens regler om expropriativa förordnanden är tvångsöverföring av annans egendom, inte bara föreskrifter om dess användning. Motiven talar om ”tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten” (se bl.a. prop. 1993/94:117 s. 49). Det står enligt promemorian klart att man genom en ändring av stiftelsens ändamål inte tar i anspråk stiftelseförmögenheten; den behålls av stiftelsen. Än mindre kan enligt promemorian ett sådant ianspråktagande anses förekomma, om man bara ändrar förvaltningsföreskrifterna.
Vissa närliggande frågor har berörts av Bertil Bengtsson i Ersättning vid offentliga ingrepp I (1986). I ett sammanhang diskuteras om regeln i 2 kap. 18 § regeringsformen (i äldre utformning) var tillämplig beträffande övergång av bestämmanderätt: den enskilde ägaren behåller rätten till egendomens avkastning och nyttjande, men rätten att bestämma över den tilläggs det allmänna eller något annat enskilt rättssubjekt än ägaren; det skulle alltså inte vara fråga om bara en inskränkning utan också om en överföring av rådigheten. Enligt Bertil Bengtsson är likheten med expropriativa förfoganden mera påtaglig i dessa fall än vid rådighetsinskränkning; om den överflyttade bestämmanderätten var att betrakta som egendom i grundlagens
mening, kan ersättningsgarantin i paragrafen bli tillämplig. Efter en diskussion av olika fall kommer Bertil Bengtsson fram till att, åtminstone när staten eller kommunen skaffar sig aktiemajoriteten i ett företag eller tillsätter majoriteten av styrelseledamöter, det är tänkbart att förfogandet likställs med expropriation, varvid dock det bör krävas åtminstone att det är rätten att råda över egendomen i förvärvssyfte som överförs; i annat fall kunde man knappast tala om vinning på det allmännas sida, och då är skillnaden mot expropriation påtaglig. Man skulle alltså kräva en förmögenhetsöverföring. Som jämförelse nämns ett norskt pleniavgörande (Norsk rettstidende 1979 s. 572) där aktieägarna fråntogs bestämmanderätten över affärsbankernas drift; detta ansågs som expropriation enligt norsk rätt. Det påpekas dock att den norska rätten inte överensstämde med den svenska. (A.a. s. 110 f.)
I ett annat sammanhang behandlas återkrav av en förmån som ett enskilt rättssubjekt har fått av det allmänna på den grund att den tidigare överföringen får anses oriktig enligt vissa allmänna värderingar eller från politisk synpunkt; åtgärden går åter, fast den från början varit laglig. Som exempel nämns bl.a. att återgång av överförd egendom kan aktualiseras efter ett regeringsskifte eller möjligen efter ett maktskifte i en kommun; medlen kan t.ex. ha tilldelats en stiftelse eller en organisation som tidigare makthavande av politiska eller andra ideologiska skäl velat gynna men som de nuvarande tar avstånd ifrån. Om den tidigare överföringen varit (uppenbart) grundlagsstridig, verkar det enligt Bertil Bengtsson inte otänkbart att en lagstiftning om återgång från enskilda kan godtas, men i övrigt skulle det inte vara möjligt att återställa egendom till tidigare ägare utan kompensation enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. (A.a. s. 138 f.)
I sammanhanget kan nämnas att Fri- och rättighetskommittén, närmast på tal om bostadsförvaltningslagen (1977:792) och den nu upphävda bostadssaneringslagen (1973:351), ansett att det möjligen finns anledning ifrågasätta om inte ett överflyttande av bestämmanderätten i vissa fall utgör ett ingrepp i annans egendom som borde medföra att 2 kap. 18 § regeringsformen blir tillämplig. Kommittén framhöll emellertid att ingen av de nämnda lagarna avsåg ett fullständigt överförande av ägarrådigheten och att lagreglerna i fråga tydligen ansetts förenliga med grundlagsregeln. (SOU 1993:40 Del A s. 64 f.)
I promemorian påpekas att varken i Bertil Bengtssons framställning eller i något annat sammanhang den situation som detta lagstiftningsärende berör synes ha uppmärksammats. Att ändamålet med en stiftelse förändras framstår visserligen som ett mera vittgående ingrepp än att bara rätten att bestämma över stiftelsen överförs. En ändring
av stiftelseändamålet kan ju innebära att stiftelsen helt ändrar karaktär och inriktning. Det finns dock enligt promemorian inte något stöd för att en ändring av stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig med ett expropriativt förordnande. I promemorian anförs att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig: en ändring av stiftelseändamålet lämnar stiftelsens förmögenhet orörd, och ändringen innebär inte någon direkt ekonomisk vinning för staten. Att ändringen kan medföra en nackdel för vissa destinatärer och en fördel för andra innebär enligt promemorian inte någon sådan överföring som grundlagen avser.
Enligt promemorian talar därför vägande skäl mot att en ändring i fråga om stiftelsens ändamål skulle betraktas som likvärdig med ett expropriativt förfogande och omfattas av de särskilda reglerna i 2 kap. 18 § första och andra stycket regeringsformen.
Vad angår ersättningsregeln i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, torde den enligt promemorian sakna betydelse i sammanhanget även om åtgärden skulle likställas med expropriation. En ändring av stiftelsens ändamål lämnar ju stiftelseförmögenheten orörd. Om någon ekonomisk skada för stiftelsen lär alltså enligt promemorian inte bli tal.
Promemorians bedömning är således att de beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör sådana expropriativa förfoganden som avses i regeringsformen.
Som tidigare framgått anser flera remissinstanser att förslaget i promemorian inte är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen.
Kammarkollegiet anser att en ändring av stiftelseändamålet innebär att stiftelseförmögenheten tas i anspråk. Kammarkollegiet anför att eftersom stiftelser har en annan karaktär än andra juridiska personer, egendomsbildningen inte kan jämföras med en äganderätt där man har fri rådighet och dispositionsrätt. Äganderätten för en stiftelse är enligt Kammarkollegiet helt knuten till ändamålet. Även om förmögenheten formellt finns kvar i stiftelsen, innebär ett upphävande av det ursprungliga ändamålet att staten förfogar över egendomen på ett sätt som är jämförbart med förfogande över äganderätt.
Stiftelserna anför att de åtgärder som kommer att kunna vidtas om lagförslaget genomförs framstår som betydligt mera långtgående än de fall som Bertil Bengtsson diskuterar och som refererats ovan. Stiftelserna anför vidare att Bertil Bengtssons uttalanden gjordes vid en tidpunkt (år 1986) då det var klarlagt att rena rådighetsinskränkningar inte omfattades av 2 kap. 18 § regeringsformen. Regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd omfattar numera rådighetsinskränkningar. Eftersom Bertil Bengtsson tidigare
ansåg att det var mer sannolikt att sådana åtgärder som var mindre långtgående än de i promemorieförslaget borde omfattas av bestämmelserna om egendomsskydd än rena rådighetsinskränkningar, betyder detta enligt Stiftelserna att överfört till dagens förhållanden de föreslagna åtgärderna tveklöst omfattas av 2 kap. 18 § regeringsformen.
Stiftelserna anser att det inte finns någon skillnad mellan lagförslaget och det fallet att staten exproprierar stiftelseförmögenheter. Enligt stiftelserna uppnår regeringen samma effekt som vid en expropriation, eftersom lagförslaget ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott. Stiftelserna anför också att mot bakgrund av vad som förevarit innan lagförslaget presenterades det är uppenbart att regeringen genom förslaget avser att kompensera sig för de besparingar som görs inom den offentliga sektorn; det är därför enligt Stiftelserna omöjligt att med framgång påstå att förslaget inte innebär någon ekonomisk vinning för staten. Mot denna bakgrund anser Stiftelserna det klarlagt att ett så långtgående ingrepp som det kan bli fråga om genom förslaget är ett sådant expropriativt förfogande som avses i 2 kap. 18 § regeringsformen.
Stiftelserna anför vidare att det resonemang som förs i promemorian också kan föras avseende stiftelser som bildats av enskilda. Och om resonemanget är riktigt skulle det enligt Stiftelserna betyda att grundlagen inte hindrar att regeringen på motsvarande sätt skaffar sig ett bestämmande inflytande över envar av de stiftelser som bildats av enskilda. Stiftelserna menar att detta exempel klargör att den argumentation som förs i promemorian inte är riktig. Sveriges advokatsamfund åberopar samma exempel och anför att det visar att bedömningen i promemorian inte kan godtas.
Lagrådet anför att det står klart att regeringen med stöd av
de i lagrådsremissen föreslagna bestämmelserna kan vidta långtgående åtgärder i fråga om såväl en stiftelses förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Lagrådet anför vidare att regeringen inom de ramar som anges i bestämmelsen kan skaffa sig kontroll över hur stiftelsens tillgångar används. Även om stiftelseändamålet inte kan ändras så att stiftelsens avkastning tillfaller staten, kan stiftelsemedlen enligt Lagrådet dirigeras så att de indirekt blir till nytta för statskassan, exempelvis genom att de används för ändamål som annars skulle ha bekostats av staten. Enligt Lagrådets mening är det dock tveksamt om denna nytta för statskassan innebär att det kan anses ha uppstått en sådan förmögenhetsöverföring som bör krävas för att det skall vara fråga om en expropriation eller ett därmed likställt förfarande.
Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det remitterade förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att det inte föreligger någon konflikt gentemot
2 kap. 18 § regeringsformen. Lagrådet anför vidare att saken emellertid måste bedömas som tveksam och att redan detta kan åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs.
En grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet måste enligt regeringens mening vara att det inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att ”avstå” egendom på sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket. Den nyligen tillkomna grundlagsregeln måste här tolkas efter sin ordalydelse. Regeringen delar också promemorians uppfattning att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig och skillnaden blir än mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål. Skillnaden visar sig inte minst genom att det är svårt att tänka sig något fall där en stiftelse skulle kunna lida en ekonomisk förlust genom ett permutationsbeslut enligt den föreslagna regeln.
Det förhållandet att det införts en grundlagsfäst rätt till ersättning för rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kan inte gärna anses ha förändrat rättsläget när det gäller grundlagsskyddet för övriga typer av egendom (jfr SOU 1993:40 s. 90 f. och 234 samt prop. 1993/94:117 s. 49). Regeringen delar därför inte Stiftelsernas uppfattning att grundlagsändringen skulle ha en inverkan på bedömningen av förevarande lagförslags grundlagsenlighet. – Vad gäller de speciella fall som Bertil Bengtsson diskuterar och som refererats ovan, kan för övrigt noteras att Bertil Bengtsson uttalat att promemorieförslaget inte lär innebära något expropriativt förfogande i grundlagens mening (se Bertil Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 26 not 2).
Regeringen delar inte heller Stiftelsernas uppfattning att förslaget ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott. Av betydelse vid den bedömningen är de begränsningar som ligger inbyggda i själva lagförslaget, särskilt med de modifieringar regeringen föreslår. Vidare framgår av redogörelsen i avsnitt 6 om förslagets inverkan på de statliga stiftelsernas civilrättsliga ställning att stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser i inte obetydlig utsträckning begränsar regeringens handlingsfrihet.
Det förhållandet att förslaget bl.a. kommer att öka statens möjligheter att åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering kan enligt regeringens mening inte göra det befogat att tala om en ”vinning” för staten och det kan inte heller påverka bedömningen av förslagets grundlagsenlighet.
Regeringen delar inte Stiftelsernas och Advokatsamfundets uppfattning att det resonemang som förs i promemorian utan vidare kan överföras till ett motsvarande förslag som tar sikte på stiftelser som bildats av enskilda. Frågan om ett lagförslag
som det förevarande är grundlagsenligt bör enligt regeringens mening avgöras utifrån en helhetsbedömning där en grundläggande utgångspunkt visserligen är att stiftelsen behåller äganderätten till egendomen, men där även andra omständigheter skall kunna vägas in vid bedömningen av hur vittgående ingreppet är. En sådan omständighet är att förevarande förslag handlar om förhållandet mellan stiftaren och stiftelsen, medan i remissinstansernas exempel karaktären av angrepp utifrån är långt mera framträdande. Förutom att en motsvarande reglering beträffande stiftelser som enskilda har bildat skulle vara klart olämplig ur flera synvinklar, är det enligt regeringens mening alltså fullt möjligt att en prövning av grundlagsenligheten i det fallet skulle få motsatt utgång. Även om det skulle vara så att det utan vidare skulle vara möjligt att överföra promemorians resonemang till stiftelser som enskilda har bildat, innebär naturligtvis inte detta med nödvändighet att promemorieförslaget är grundlagsstridigt. Slutsatsen skulle också kunna bli att grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd är så utformad att den inte omfattar ett fall som de allra flesta skulle betrakta som skyddsvärt. Det är inte särskilt märkligt att det som staten får göra inte alltid sammanfaller med det som den bör göra.
Som framgått ovan har Lagrådet ansett att övervägande skäl talar för att det remitterade förslaget inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd. De eventuella tveksamheter som kan ha funnits kring frågan om förslagets tillåtlighet enligt regeringsformen har enligt regeringens mening undanröjts genom att förslaget i propositionen inskränkts så att det inte omfattar ändringar av föreskrifter om stiftelsens ändamål.
På grund av det anförda kommer regeringen till slutsatsen att beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör expropriativa förfoganden och att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd.
Tillåtligheten enligt Europakonventionen
I fråga om det skydd för äganderätten som behandlas i Europakonventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1, gäller numera lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen innebär att Europakonventionen med de tillägg som gjorts bl.a. i det första tilläggsprotokollet skall gälla som lag här i landet (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och rskr. 1993/94:246). Och enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1995. Europakonventionen har år 1994 nyöversatts till svenska (se
bet. 1994/95:KU5). I artikeln om egendomsskydd i Europakonventionen sägs följande:
”Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.”
Vad angår de föreslagna bestämmelsernas tillåtlighet enligt Europakonventionen har den aktuella typen av ingrepp i bestämmanderätten över egendom inte prövats i något avgörande av Europeiska kommissionen eller Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen).
Det är enligt promemorian mindre sannolikt att en ändring av stiftelseändamålet, som inte berör stiftelseförmögenheten, skulle betraktas som ett otillåtet egendomsberövande. Möjligen skulle den kunna uppfattas som en sådan reglering av nyttjandet som avses i andra stycket i artikel 1 av tilläggsprotokollet och som i regeringsformen bara motsvaras av bestämmelsen om inskränkning av användningen av mark eller byggnad. I promemorian anförs att lagändringen i vart fall torde ligga inom den ”margin of appreciation” som spelar så stor roll i Europadomstolens praxis just i dessa sammanhang (jfr Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 249 f.).
Stiftelserna anser att promemorieförslaget innebär ett otillåtet egendomsberövande enligt Europakonventionens bestämmelser. Stiftelserna anser vidare att om förslaget inte skulle uppfattas som ett egendomsberövande utan som en reglering av nyttjandet, det i förevarande fall saknas sådana konkreta och preciserade samhällsbehov som skulle kunna göra en sådan reglering tillåten.
När det gäller att bedöma om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt Europakonventionen gör i allt väsentligt samma omständigheter sig gällande som vid prövningen av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Och enligt regeringens mening bör bedömningen bli densamma, nämligen att förslaget inte innebär ett egendomsberövande. Som tidigare anförts blir skillnaden vid en jämförelse med ett egendomsberövande än mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål.
Lagrådet
anför att till skillnad från 2 kap. 18 §
regeringsformen omfattar bestämmelserna i artikel 1 i Europakonventionens tilläggsprotokoll allt nyttjande av
egendom, alltså inte bara nyttjande av mark och byggnader. Lagrådet påpekar att det i artikeln dock anges att bestämmelserna inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. ”reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse”. Med beaktande bl.a. av denna formulering finner Lagrådet att, i den mån förslaget innebär en rätt för regeringen att bestämma över användningen av stiftelsegendom, förslaget inte kan anses stå i strid med Europakonventionen. Inte heller i övrigt utgör Europakonventionen enligt Lagrådets mening något hinder mot att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning.
I den inledande bestämmelsen i artikel 1 anges att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Enligt Europadomstolens tolkning har denna bestämmelse om respekt för egendom, som saknar motsvarighet i den svenska grundlagsregeln, en viss självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln. I fall där det inte är fråga om ett egendomsberövande och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse kan alltså ett visst ingrepp i äganderätten ändå strida mot den allmänna bestämmelsen i första meningen av artikel 1 (se Hans Danelius, a.a. s. 256 f.).
Europadomstolen har tillämpat den nyss nämnda bestämmelsen bl.a. i fall där en stat inte har upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset. I de fall där Europadomstolen funnit att en stat brutit mot bestämmelsen har omständigheterna varit väsentligt annorlunda än de som skulle uppstå genom den föreslagna lagändringen.
Stiftelserna anser att Europadomstolen vid en intresseavvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse troligen skulle uppfatta förslaget som oproportionerligt, eftersom det innefattar ett långtgående samt ersättningslöst ingrepp i stiftelsernas äganderätt. Stiftelserna anser därför att förslaget innebär ett brott också mot den inledande bestämmelsen i artikel 1.
Som tidigare framgått delar regeringen inte Stiftelsernas uppfattning när det gäller omfattningen av förslagets inverkan på stiftelsernas ställning. Och enligt regeringens mening är det med stor säkerhet så att Europadomstolen vid en intresseavvägning skulle finna att förslaget inte innebär att Sverige inte upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset. Även vid denna bedömning skall beaktas att regeringens förslag är mindre ingripande än promemorieförslaget.
Sammanfattningsvis anser regeringen att inte heller Europakonventionen hindrar att de föreslagna bestämmelserna skall kunna gälla även för äldre statliga stiftelser.
Avvecklingen av äldre anslagsstiftelser
Regeringens bedömning: Det bör inte införas några nya bestämmelser för att göra det lättare att avveckla äldre statliga och kommunala anslagsstiftelser.
Utredningens förslag: Enligt utredningens förslag skall det införas en ny paragraf, 10 a §, i införandelagen. Förslaget innebär att föreskrifter i ett stiftelseförordnande avseende en äldre stiftelse som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen ändras eller upphävas genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. (Se betänkandet Former för statlig verksamhet
SOU 1994:147 s. 19 och 99 f., jfr avsnitt 4.3.)
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. Ett mindre antal är dock negativa till förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan komma att innebära betydande avsteg från stiftelselagen.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare uttalat att vi delar utredningens uppfattning att äldre anslagsstiftelser som har bildats av staten eller en kommun bör omprövas (se prop. 1995/96:61 s. 13). Utredningens förslag avser att göra det lättare att avveckla sådana stiftelser.
Det lagförslag som utredningen lagt fram omfattar emellertid inte bara anslagsstiftelser utan alla äldre stiftelser som har bildats av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt. Förslaget kommer därmed att omfatta även statliga och kommunala stiftelser som inte är anslagsberoende. En del av dessa stiftelser har betydande egendom. Det gäller bl.a. de stiftelser som har inrättats med löntagarfondsmedel.
I avsnitt 7 framhålls att en grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet är att det inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Om utredningens förslag genomförs, skulle det emellertid bli möjligt att genom en skriftlig överenskommelse mellan stiftaren och stiftelsen upphäva stiftelseförordnandet, varvid stiftelseegendomen skall återgå till stiftaren.
Enligt regeringens mening är det mot bakgrund av de överväganden som görs i avsnitt 6 och 7 inte förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen att i förening med de tidigare lämnade förslagen genomföra också det förslag för att underlätta avveckling av äldre statliga stiftelser som utredningen lagt fram.
I avsnitt 6 och 7 framgår att regeringen inte föreslår några särskilda permutationsbestämmelser för stiftelser som har
bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Enligt regeringens mening medför emellertid redan den omständigheten att utredningens lagförslag omfattar inte bara anslagsstiftelser utan även kommunala stiftelser som kan ha betydande egendom, att det uppstår en tveksamhet i frågan om utredningens förslag i alla delar är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd. Utredningens förslag bör därför inte genomföras.
Förslagets kostnadseffekter
De föreslagna ändringarna innebär inte några stora avsteg från vad som redan gäller. Det kan antas att förslaget inte kommer att medföra någon betydande ökning av antalet förvaltningsärenden hos regeringen. Några remissinstanser anser att det finns skäl att befara att statens kostnader kommer att öka genom förslaget, eftersom det medför ökade möjligheter för fordringsägare att göra staten ansvarig för stiftelsernas förpliktelser enligt reglerna om ansvarsgenombrott. (Se närmare om dessa regler i avsnitt 4.3.) Ansvarsgenombrott torde i och för sig kunna förekomma vid ett illojalt utnyttjande av stiftelseformen. Enligt regeringens mening medför förslaget dock inte att risken för ansvarsgenombrott ökar. Mot denna bakgrund finns det skäl att anta att förslaget inte kommer att leda till några ökade kostnader för det allmänna.
Författningskommentar
Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
6 kap.
4 a §
I fråga om en stiftelse som har bildats av staten får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett enskilt fall ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9.
Regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan.
Paragrafen är ny. Den ingår i 6 kap. stiftelselagen, som innehåller bestämmelser om vilka förutsättningar som måste föreligga för att föreskrifter i stiftelseförordnanden skall få ändras eller upphävas eller åsidosättas i särskilt fall.
Paragrafen gäller bara för stiftelser som har bildats av staten och den innefattar ett undantag från principen i 1 § första stycket att det ytterst är styrelsen eller förvaltaren som svarar för beslut om ändring m.m. av stiftelseförordnandet. Den innehåller också undantag från de allmänna förutsättningar
som i materiellt hänseende måste vara uppfyllda för att en föreskrift i ett stiftelseförordnande skall få ändras m.m. och som slås fast i 1 § andra stycket.
Av första stycket framgår att paragrafen endast är tillämplig på stiftelser som har bildats av staten. Bestämmelserna gäller inte för stiftelser som har bildats av eller tillsammans med ett annat offentligt rättssubjekt, såsom en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Bestämmelserna gäller inte heller för stiftelser som har bildats av eller tillsammans med enskilda. Att enskilda efter bildandet tillför medel till en stiftelse som staten ensam har bildat medför självfallet inte att bestämmelserna förlorar sin tillämplighet.
Av första stycket framgår också att paragrafen tar sikte på en prövning i ett enskilt fall. Det är således inte möjligt att med stöd av paragrafen fatta generella permutationsbeslut för flera stiftelser.
Regeringen får ändra eller upphäva en föreskrift i ett stiftelseförordnande även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke. Även om styrelsen eller förvaltaren motsätter sig ändringen eller upphävandet får regeringen alltså besluta om den. Styrelsen eller förvaltaren bör dock självfallet beredas tillfälle att yttra sig i ärendet.
Av första stycket framgår vidare att en ändring eller ett upphävande får ske trots vad som sägs i 1 §. Det krävs således inte att de materiella förutsättningarna för ändring m.m. som ställs upp i 1 § andra stycket föreligger. Frågan om ändring eller upphävande får i stället avgöras efter en allmän lämplighetsbedömning.
Bestämmelserna gäller endast för ändring eller upphävande av föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Det är således inte möjligt att med stöd av bestämmelsen i ett särskilt fall åsidosätta en föreskrift.
Bestämmelsen gäller endast för permutation av föreskrifter i ett stiftelseförordnande som angår sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen, dvs. föreskrifter som i andra fall bara kan ändras m.m. efter tillstånd av Kammarkollegiet. Det är således inte möjligt att med stöd av förevarande paragraf besluta om ändring eller upphävande av en sådan detaljföreskrift som styrelsen eller förvaltaren kan ändra m.m. utan tillstånd. Det är inte heller möjligt att med stöd av paragrafen besluta om ändring eller upphävande av föreskrifter som avser stiftelsens ändamål.
I andra stycket anges de formella förutsättningarna för ändring eller upphävande. Där föreskrivs att regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan. Regeringen kan sålunda beträffande statliga stiftelser ta upp frågan om ändring eller upphävande ex officio, dvs. utan att stiftelsens styrelse eller förvaltare begär det. Förevarande paragraf hindrar dock inte att styrelsen eller förvaltaren aktualiserar en ändring m.m. enligt de övriga
bestämmelserna i 6 kap.
Hänvisningar till PS2
Sammanfattning av departementspromemorian Statliga och kommunala stiftelser – Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62)
I promemorian behandlas vissa frågor om det allmännas inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut. Frågorna har aktualiserats genom bl.a. de stiftelser som staten bildat med medel ur Allmänna pensionsfonden, medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna.
I promemorian föreslås särskilda bestämmelser om ändring, upphävande eller åsidosättande i särskilt fall av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Regeringen skall kunna ändra m.m. sådana föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för ändring av enskildas stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock få ändras endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
Promemorians lagförslag
Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Ändring m.m. i fråga om statliga och kommunala stiftelser
4 a §
I fråga om stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i
1 §
1. ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta sådana föreskrifter i stiftelseförordnandet som inte avser stiftelsens ändamål, samt
2. ändra föreskrifter om stiftelsens ändamål, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
När stiftelsen bildats av staten får frågor om ändring m.m. enligt första stycket prövas utan ansökan. När stiftelsen bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun prövas frågor om ändring m.m. på ansökan av stiftaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
Förteckning över remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över departementspromemorian Statliga och kommunala stiftelser – Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut (Ds 1995:62) avgetts av Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Göta hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, Sveriges lantbruksuniversitet, Högskoleverket, Kammarkollegiet, Riksrevisionsverket, Statens kulturråd, Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK, Sveriges advokatsamfund, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pastoratförbund, Helsingborgs kommun, Luleå kommun, Göteborgs och Bohus läns landsting, Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen Innovationscentrum, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola samt Stiftelsen Högskolan i Jönköping.
Stockholms kommun har beretts tillfälle att avge yttrande men avstått från att yttra sig.
Yttrande över promemorian har också avgetts av Stockholms Handelskammare, Länsstyrelsen i Stockholms län och Svenska Kyrkans Centralstyrelse.
Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för kunskapsoch kompetensutveckling samt Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning har givit in ett yttrande från Gernandt & Danielsson Advokatbyrå. Advokatbyrån har i sin tur bifogat utlåtanden från juris doktor Joakim Nergelius, professor Gunnar Bramstång, professor Michael Bogdan och doktoranden Katarina Olsson.
Sammanfattning av betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) i relevanta delar
Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga stiftelser (äldre stiftelser) som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför avvecklas. Det är emellertid ett stort antal stiftelser som berörs och det är endast ett fåtal som kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder i kraft.
Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas.
Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) få ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Betänkandet innehåller ett förslag till en sådan bestämmelse. Den föreslagna bestämmelsen gäller även för äldre stiftelser som bildats av eller tillsammans med en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.
Vid avvecklingen av en av staten bildad stiftelse skall – om den verksamhet som stiftelsen hittills bedrivit även i framtiden skall ses som ett statligt åtagande – valet av ny verksamhetsform avgöras med ledning av de principer som redovisats i detta betänkande. Alternativen är alltså
myndighet, aktiebolag och ideell förening.
Lagförslaget i betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)
Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
10 a §
Föreskrifter i
stiftelseförordnandet avseende en äldre stiftelse som bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) ändras eller upphävas genom skriftlig överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. Vad som anges i 2– 10 kap. stiftelselagen om föreskrifter i ett stiftelseförordnande skall därvid gälla även föreskrifter som har meddelats genom en sådan överenskommelse.
Förteckning över remissinstanserna
Efter remiss har yttrande över delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) avgetts av Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Handikappinstitutet, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Länsskattekontoret i Stockholms län, Bokföringsnämnden, Lunds universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Mitthögskolan, Forskningsrådsnämnden, Samhall AB, Stiftelsen Invandrartidningen, Statens kulturråd, Kungliga Teatern AB, Musikaliska akademien, Stiftelsen Skansen, Stiftelsen Riksutställningar, Stiftelsen Svenska filminstitutet, Svenska språknämnden, Kommittén om kulturpolitikens inriktning (1993:03), Närings- och teknikutvecklingsverket, Ingenjörsvetenskapsakademien, Stiftelsen Sveriges Tekniska Attachéer, Kammarkollegiet, Stiftelsen Stockholm Environment Institute, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Statens naturvårdsverk, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola, Stiftelsen Jordbrukets Forskningsinstitut, Utrikespolitiska Institutet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Stiftelsen Institutet för framtidsstudier, Statens invandrarverk, Riksantikvarieämbetet, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning, Stiftelsen Edsbergs Musikinstitut, Stiftelsen för utvecklande av god redovisningssed och Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén har avstått från att yttra sig.
Yttrande har också inkommit från FAR, SkogForsk, Nordiska Museet, Sveriges Hembygdsförbund, Teatrarnas Riksförbund, Länsmuseernas Länssamarbetsråd och Redovisningsrådet.
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Ändring m.m. i fråga om statliga och kommunala stiftelser
4 a §
I fråga om en stiftelse som
har bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett enskilt fall
1. ändra eller upphäva
föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9, och
2. ändra föreskrifter i
stiftelseförordnandet om stiftelsens ändamål, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Om stiftelsen har bildats
av staten, får frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket prövas utan ansökan. Om stiftelsen har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, skall frågor om ändring eller upphävande prövas på ansökan av stiftaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
Lagrådet
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-06-04
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif
Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 23 maj 1996 (Justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats Dahl.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
I lagrådsremissen föreslås att det i stiftelselagen skall föras in särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Regeringen skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock inte få upphävas och de skall få ändras endast om det krävs för att tillgodose ”angelägna allmänna intressen.”
De föreslagna ändringarna i stiftelselagen har aktualiserats främst genom de stiftelser som staten har bildat med medel som har överförts från Allmänna Pensionsfonden och som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. Det framhålls i remissprotokollet att man, när det gäller stiftelser inrättade av det allmänna, bör ta hänsyn också till det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer som är utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det enligt remissprotokollet otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid framåt.
Till grund för det remitterade förslaget ligger promemorian (Ds 1995:62) Statliga och kommunala stiftelser, som har blivit föremål för remissbehandling. Det aktuella förslaget överensstämmer i allt väsentligt med promemorieförslaget.
Under remissbehandlingen utsattes promemorieförslaget för en omfattande kritik. Kritiken gick bl.a. ut på att förslaget inte var förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. Det ansågs dock allmänt att de problem som rörde egendomsskyddets omfattning bara uppstod i fråga om äldre stiftelser, dvs. stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna. När det gäller framtida stiftelser påpekades
emellertid från en del håll bl.a. att förslaget skulle leda till att det uppkom en särskild stiftelsetyp av mera osjälvständigt slag och att detta i sin tur skulle föra med sig en osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser i civilrättsligt hänseende.
Bestämmelser om egendomsskydd finns i 2 kap. 18 § regeringsformen. I paragrafens första stycke sägs att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
I remissprotokollet understryks att det framlagda förslaget inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att ”avstå” egendom på det sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Det påpekas också i remissprotokollet att grundlagsbestämmelsen beträffande inskränkningar i rätten att använda egendom är begränsad till mark eller byggnad. Slutsatsen är enligt remissprotokollet att beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör expropriativa förfoganden och att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd.
Regler om skydd för äganderätten finns också i Europakonventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1. Det talas där bl.a. om egendomsberövande och om inskränkningar i rätten att nyttja egendom.
Vid bedömningen av om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt Europakonventionen gör sig, enligt vad som framhålls i remissprotokollet, i allt väsentligt samma omständigheter gällande som vid prövningen av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Det innebär att det inte är fråga om något egendomsberövande. I remissprotokollet framhålls också att Europadomstolen vid en intresseavvägning med stor säkerhet skulle finna att förslaget inte innebär att Sverige inte har upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset.
När det gäller de statliga och kommunala stiftelsernas civilrättsliga ställning sägs i remissprotokollet att det är en ofrånkomlig följd av förslaget att dessa stiftelser kommer att i vissa hänseenden vara mindre självständiga i förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser är. Det bestrids emellertid att det beträffande de angivna stiftelserna skulle uppstå rättsosäkerhet av sådan betydelse att det skulle hindra förslagets genomförande.
Lagrådet vill inledningsvis uttala förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger bakom det remitterade förslaget. Även om åtgärder kan behöva vidtas, är det emellertid
självklart att åtgärderna inte får stå i strid med regeringsformen eller Europakonventionen. Vidare måste ändringar i stiftelselagen vara förenliga med det stiftelserättsliga systemet i stort.
När det först gäller förslagets grundlagsenlighet konstaterar Lagrådet att, som har framhållits i remissprotokollet, de föreslagna bestämmelserna inte gör det möjligt för regeringen att föra över äganderätten beträffande stiftelsernas förmögenhet till staten eller till någon annan. Så långt uppstår – åtminstone formellt sett – inte någon konflikt med bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen.
Det står emellertid klart att regeringen med stöd av de föreslagna bestämmelserna kan vidta långtgående åtgärder i fråga om såväl en stiftelses förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Inom de ramar som anges i bestämmelserna kan regeringen skaffa sig kontroll över hur stiftelsens tillgångar används. Även om stiftelseändamålet inte kan ändras så att stiftelsernas avkastning direkt tillfaller staten, kan stiftelsemedlen dirigeras så att de indirekt blir till nytta för statskassan, exempelvis genom att de används för ändamål som annars skulle ha bekostats av staten.
Frågan i vad mån rådighetsinskränkningar och liknande åtgärder beträffande viss egendom faller under 2 kap. 18 § regeringsformen har i litteraturen diskuterats av bl.a. Bertil Bengtsson (Ersättning vid offentliga ingrepp 1 s. 110 ff.). Det är emellertid att märka att Bengtssons uttalanden avsåg lagrummet i dess lydelse år 1986. Vid den tidpunkten tog lagrummet endast sikte på fall då egendom ”tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande”.
Enligt Bengtsson omfattades en ren rådighetsinskränkning inte av 2 kap. 18 § (jfr Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna s. 136). Det var emellertid enligt Bengtssons uppfattning inte uteslutet att tillämpa lagrummet i fall då det var fråga om en övergång av bestämmanderätten beträffande viss egendom, dvs. då rätten att vidta positiva åtgärder med egendomen överfördes till det allmänna. För att förfogandet skulle likställas med expropriation torde man dock enligt Bengtsson böra kräva åtminstone att det var rätten att råda över egendomen ”i förvärvssyfte” som överfördes och att det alltså gjordes en vinning på det allmännas sida.
Frågor om rådighetsinskränkningar och deras förhållande till grundlagen togs också upp av Fri- och rättighetskommittén i betänkandet SOU 1993:40. Kommittén konstaterade där (bet. del A s. 64 f.) att en ren rådighetsinskränkning inte föll under 2 kap. 18 § regeringsformen. Det kunde däremot, ansåg kommittén, möjligen finnas anledning att ifrågasätta om inte ett överflyttande av bestämmanderätten i vissa fall utgjorde ett sådant ingrepp i annans egendom som borde medföra att lagrummet blev tillämpligt. Som exempel på lagar som kunde medföra att en person fråntogs bestämmanderätten över
egendom nämnde kommittén bostadssaneringslagen (1973:531) och bostadsförvaltningslagen (1977:792). Kommittén konstaterade dock att ingen av dessa lagar avsåg ett fullständigt överförande av ägarrådigheten och att lagreglerna i fråga tydligen hade ansetts förenliga med 2 kap. 18 § regeringsformen.
Som tidigare nämnts är det tänkbart att stiftelseegendom med stöd av de nu föreslagna bestämmelserna kan komma att användas på ett sätt som är till nytta för statskassan. Det kan hävdas att rekvisitet att vinning skall ha uppstått för det allmänna därmed är uppfyllt. Enligt Lagrådets mening är det dock tveksamt om det kan anses ha uppstått en sådan förmögenhetsöverföring som bör krävas för att det skall vara fråga om en expropriation eller ett därmed likställt förfarande. Att en ändring av stiftelseändamålet kan medföra en ekonomisk nackdel för vissa destinatärer och en fördel för andra kan också svårligen betecknas som en sådan överföring av egendom som 2 kap. 18 § regeringsformen avser.
Som framgår av den tidigare redogörelsen är 2 kap. 18 § regeringsformen i sin nuvarande lydelse tillämplig inte bara på expropriation och annat sådant förfogande utan också på fall då det allmänna ”inskränker användningen av mark och byggnad”. Regeln om inskränkning i användningen av mark och byggnad torde avse bara det fysiska nyttjandet och alltså inte sådana typer av rådighetsinskränkningar då den enskilde hindras att fritt överlåta eller upplåta egendom (se prop. 1993/94:117 s. 48 f.). I sitt arbete Grundlagen och fastighetsrätten (s. 25 f.) har Bertil Bengtsson uttalat att lagtexten och motivuttalandena inte tyder på att äganderätten skyddas i andra avseenden än paragrafen behandlar. Detta innebär enligt Bengtsson att det inte förefaller möjligt att åberopa 2 kap. 18 § regeringsformen exempelvis mot lagstiftning som ger det allmänna visst inflytande över enskilda stiftelser. Enligt Bengtsson är det i sådana fall fråga om en sorts rådighetsinskränkning beträffande lös egendom.
Den nu föreslagna möjligheten för regeringen att beträffande vissa stiftelser ändra stiftelseändamålet tar uppenbarligen inte sikte på den rent fysiska användningen av sådan mark eller sådana byggnader som eventuellt kan ingå i stiftelseförmögenheten. Det innebär att bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om inskränkning i användningen av mark eller byggnad saknar intresse i sammanhanget.
Det kan anmärkas att Bengtsson i arbetet Grundlagen och fastighetsrätten (s. 26 not 2) har berört den promemoria som ligger till grund för det aktuella lagförslaget och därvid uttalat att promemorieförslaget inte lär innebära något expropriativt förfogande i grundlagens mening.
Lagrådet anser sammanfattningsvis, när det gäller frågan om det remitterade förslagets grundlagsenlighet, att övervägande skäl talar för att det inte föreligger någon konflikt gentemot
2 kap. 18 § regeringsformen. Saken måste emellertid bedömas som tveksam. Redan detta kan åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs.
Till skillnad från 2 kap. 18 § regeringsformen omfattar bestämmelserna i artikel 1 i Europakonventionens tilläggsprotokoll allt nyttjande av egendom, alltså inte bara nyttjande av mark och byggnader. Det anges dock i artikeln att bestämmelserna inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. ”reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse”. Med beaktande bl.a. av denna formulering finner Lagrådet att, i den mån förslaget innebär en rätt för regeringen att bestämma över användningen av stiftelsegendom, förslaget inte kan anses stå i strid med Europakonventionen. Inte heller i övrigt utgör Europakonventionen enligt Lagrådets mening något hinder mot att det remitterade förslaget läggs till grund för lagstiftning.
Något som emellertid väcker betänkligheter är de skillnader i regelsystemet som kommer att finnas mellan olika typer av stiftelser, om förslaget genomförs. De regler som föreslås i fråga om statliga och kommunala stiftelser avviker på väsentliga punkter från de principer som i dag gäller på stiftelseområdet.
För att en stiftelse skall anses föreligga är det enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen ett grundläggande krav att egendom avskiljs för att ”varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål”. Av förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 106) framgår att det inte bara är förmögenhetsförvaltningen utan också det av stiftaren angivna ändamålet som skall ha varaktig karaktär. Den möjlighet för regeringen att förändra stiftelseändamålet som följer av remissförslaget stämmer dåligt med kravet på varaktighet.
De nuvarande bestämmelserna om permutation i 6 kap. 1 § stiftelselagen innebär att föreskrifter i stiftelseförordnanden får ändras bara i klara undantagsfall. Kammarkollegiets remissyttrande ger också vid handen att praxis när det gäller tillstånd till permutation är restriktiv. Till detta kommer att, enligt en särskild bestämmelse i 6 kap. 1 § tredje stycket stiftelselagen, man vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål så långt möjligt skall beakta vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt.
Någon regel motsvarande den sist angivna föreslås inte när det gäller den föreslagna rätten för regeringen att ändra stiftelseändamål. Däremot har lagförslaget försetts med den spärren att en förändring av stiftelseändamålet får ske bara om det krävs för att tillgodose ”angelägna allmänna intressen”. Samma formulering finns i 2 kap. 18 § regeringsformen när det gäller förutsättningarna för expropriation och därmed likställda förfaranden. Uttrycket ”angelägna allmänna intressen” är emellertid tämligen obestämt. I förarbetena till regeringsformen
(prop. 1993/94:117 s. 48) har gjorts vissa uttalanden om uttryckets innebörd. Det är emellertid tveksamt om vad som sägs där har någon relevans för den nu föreslagna lagstiftningen.
I remissprotollet ges inte något enda exempel på vilka angelägna allmänna intressen som det kan bli fråga om, frånsett ett uttalande om att förslaget bl.a. kommer att ”öka statens möjligheter att åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering”. Det framhålls i remissprotokollet att det enligt regeringens mening inte är lämpligt att i detta lagstiftningsärende försöka närmare precisera innebörden av uttrycket.
Sammantagna innebär de föreslagna bestämmelserna, främst rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, att stiftelser som är bildade av offentliga rättssubjekt blir klart mindre självständiga i förhållande till stiftaren än de flesta andra stiftelser. Det framgår av remissprotokollet att en sådan följd är avsedd. Det framhålls också att följden är ofrånkomlig, om man vill säkra det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som har bildats genom politiska beslut. Enligt Lagrådets mening kan det emellertid hävdas att lagförslaget innebär ett alltför stort brott mot allmänna stiftelserättsliga principer. Som har påpekats av en del remissinstanser kan det rentav ifrågasättas om stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under stiftelselagens stiftelsebegrepp (jfr prop. 1993/94:9 s. 104).
Till stöd för lagförslaget uttalas i remissprotokollet att stiftelser som är bildade av staten eller en kommun med allmänna medel redan nu i åtskilliga hänseenden är underkastade andra regler än sådana som har bildats av enskilda personer. Bl.a., sägs det, torde möjligheten att genomföra permutation vara mera vidsträckt. I sammanhanget hänvisas till ett uttalande av Henrik Hessler i arbetet Om stiftelser (s. 495 f.).
Under remissbehandlingen har det från flera håll ifrågasatts om Hesslers uttalande bör tillmätas en sådan betydelse som har gjorts i motiven till det framlagda förslaget. Det har påpekats att Hessler i sitt arbete i allt väsentligt har lämnat frågor rörande offentliga stiftelser åt sidan. Kammarkollegiet har i sitt remissyttrande anfört att, enligt kollegiets erfarenhet, regeringen när det gäller de offentligt bildade stiftelserna har följt samma principer som gäller för ändringar enligt bestämmelserna i permutationslagen, nämligen att ändamålet inte skall ändras om styrelsen eller förvaltaren inte kan visa att ändamålet inte går att tillämpa.
Det remitterade förslaget är i allt väsentligt motiverat av en önskan att åstadkomma en förändring avseende de s.k. forskningsstiftelserna. Som förslaget är utformat kommer det emellertid att gälla även andra stiftelser som är bildade av staten, liksom alla kommunala stiftelser.
I remissprotokollet har inte gjorts någon närmare analys beträffande behovet av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forskningsstiftelserna. Inte heller innehåller remissprotokollet någon diskussion rörande lämpligheten av att ha samma regler om bl.a. ändring av stiftelseändamålet beträffande alla statligt bildade stiftelser.
Även när det gäller stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun är motiven för de föreslagna bestämmelserna bristfälliga. Kommunförbundet har i sitt remissvar framhållit att det inte finns något rättssäkerhetsbehov eller skyddsintresse som kan motivera en statlig kontroll över ändring av kommunala stiftelsestadgar. Enligt Landstingsförbundet är det av grundläggande betydelse, om man vill diskutera förslaget beträffande kommunalt inrättade stiftelser, att veta om och i så fall hur många och vilken typ av stiftelser det kan röra sig om, något som inte kan utläsas ur promemorian.
Som tidigare framhållits har Lagrådet i och för sig förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger bakom den föreslagna lagstiftningen. Enligt Lagrådets mening är emellertid de invändningar som kan anföras mot remissförslaget av sådan art att förslaget inte bör läggas till grund för lagstiftning. Vill man komma till rätta med de missförhållanden som man anser föreligga, bör alltså andra vägar prövas.
Vilka alternativ som skulle kunna vara lämpliga saknar Lagrådet möjlighet att bedöma. Under remissbehandlingen har emellertid förts fram den tanken att man – åtminstone tills vidare – skulle nöja sig med att genomföra bestämmelsen i 6 kap. 4 a § första stycket punkt 1 och alltså begränsa regeringens möjligheter att påverka stiftelseförordnanden till att avse sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-
9. Enligt Lagrådets uppfattning kan denna möjlighet vara värd att pröva närmare.
Justitiedepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser.