Propositionens huvudsakliga innehåll

Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte utarbetades efter sprängattentatet mot ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie 1988. Den innebär i huvudsak att plastiska sprängämnen skall vara märkta med spårämnen så att de går att upptäcka vid en kontroll. Omärkta sprängämnen skall förstöras inom vissa övergångstider. Staterna skall utöva tillsyn över att befintliga omärkta lager förstörs eller märks. Möjligheten att kunna begränsa olaglig spridning av sprängmedel anses ha stor betydelse för luftfartsskyddet världen över.

Konventionen är en av tretton existerande globala konventioner mot terrorism och är, förutom konventionen om nukleär terrorism (som öppnades för undertecknande under hösten 2005), den enda som Sverige ännu inte har tillträtt. Sverige har dock undertecknat konventionen om märkning av plastiska sprängämnen. I november 2006 hade 130 stater anslutit sig, däribland 23 av EU:s medlemsstater. Några bärande skäl för att Sverige inte skall tillträda konventionen kan inte anses finnas.

De bestämmelser som behövs för att Sverige skall kunna fullgöra de förpliktelser som följer av ett tillträde till konventionen kan tas in i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Därutöver behövs mera detaljerade bestämmelser i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor samt i föreskrifter som meddelas av myndigheter som har uppgifter när det gäller explosiva varor.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 april 2007. En eventuell anpassning av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen avses behandlas vid ett senare tillfälle.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner att Sverige tillträder konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte (avsnitt 8.1),

2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

• Sida 5
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs¹ att det i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor skall införas två nya paragrafer, 10 a och 21 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 a §

Explosiva varor som består av plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform, får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna detekteras.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som skall avses med plastiska sprängämnen samt om hur märkning skall ske. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från första stycket.

21 a §

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 10 a § första stycket eller mot föreskrifter om märkning som har meddelats med stöd av 10 a § andra stycket döms till böter.

I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken eller enligt lagen ( 2000:1225 ) om straff för smuggling.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2007.

2. Hantering av plastiska sprängämnen som har tillverkats eller importerats före ikraftträdandet får äga rum till och med den

¹ Se Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG (EGT L 217, 5.8.1998, s. 18, Celex 31998L0048).

• Sida 6
•  Original

31 december 2009 även om de inte är märkta med detekteringsmedel. Om sådana sprängämnen innehas av Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet får dock hantering äga rum till och med den 31 december 2021.

• Sida 7
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

I december 2005 upprättades inom Näringsdepartementet promemorian

Märkning av plastiska sprängämnen. Promemorians sammanfattning återfinns i bilaga 1. Promemorians lagförslag återfinns i bilaga 2.

Promemorian sändes på remiss till Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Statens räddningsverk, Kustbevakningen, Tullverket, Luftfartsstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting samt Plast- och kemiföretagen. Av dessa har svar inkommit från alla utom Plast- och kemiföretagen. Dessutom har yttrande inkommit från Kommerskollegium. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2005/388/TP).

Lagrådet och samråd med EG-kommissionen

Regeringen beslutade den 14 juni 2006 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som återfinns som bilaga 3.

Att införa regler om märkning av sprängämnen innebär att det införs tekniska föreskrifter som skall anmälas till Europeiska kommissionen enligt bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Regeringen uppdrog den 7 juli 2006 åt Kommerskollegium att anmäla nu aktuellt lagförslag till kommissionen. Den 1 november 2006 meddelade Kommerskollegium att inga reaktioner inkommit med anledning av anmälan.

Lagrådsremissen expedierades den 2 november 2006 tillsammans med Kommerskollegiums meddelande till Lagrådet, som har lämnat förslaget utan erinran, se bilaga 4. I förhållande till lagrådsremissen har några redaktionella ändringar gjorts.

4. Inledning

4.1. Konventioner mot terrorism

Det internationella samarbetet mot terrorism har utmärkts av en strävan att åstadkomma konventioner med global räckvidd. Av olika skäl har det hittills inte varit möjligt att utarbeta en övergripande konvention mot terrorism. I stället har speciella konventioner utarbetats alltefter de olika uttryck som terrorismen har tagit sig genom åren. För närvarande har det internationella samfundet utarbetat tretton globala konventioner och protokoll i syfte att motverka olika yttringar av terrorism. Senast antogs FN:s konvention om bekämpande av nukleär terrorism. Regeringen beslöt den 7 juli 2005 att underteckna den sistnämnda konventionen. Den har dock inte ännu ratificerats från svensk sida. Vidare har FN:s generalförsamling och säkerhetsråd antagit ett flertal resolutioner i kampen mot terrorism.

• Sida 8
•  Original

Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen är, förutom konventionen om bekämpande av nukleär terrorism, den enda av de globala konventionerna och protokollen som Sverige inte har tillträtt.

4.2. Bakgrund till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen m.m.

I december 1988 sprängdes ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie med ett stort antal dödsoffer som följd. Händelsen ledde till att några stater väckte förslag i FN om en internationell konvention om märkning av sprängämnen. Genom märkningen skulle sprängämnena lättare kunna upptäckas, vilket i sin tur skulle göra det lättare att spåra också personerna bakom illegala aktioner. FN gav ICAO, FN:s organisation för civil luftfart, uppdraget att åstadkomma en sådan konvention, eftersom civilflyget sågs vara ett primärt mål för sabotage. Sverige deltog med företrädare för Luftfartsverket och dåvarande Sprängämnesinspektionen i det arbete som ICAO därefter inledde. ICAO arbetade snabbt och vid en diplomatkonferens den 1 mars 1991 antogs konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Konventionen i sin officiella version på engelska språket samt med en svensk, inofficiell, översättning fogas till denna proposition som bilaga 5.

Vid konferensen undertecknade de 75 deltagande staterna, däribland Sverige, också en slutakt. Genom denna antogs enhälligt en resolution i vilken staterna bl.a. uppmanas att snarast tillträda konventionen och så fort som möjligt börja märka plastiska sprängämnen samt uppmuntra forskning och utveckling beträffande detekteringsutrustning. I resolutionen uppmanades också till ökat tekniskt, finansiellt och materiellt bistånd till de länder som behöver sådant bistånd.

4.3. Tidigare hantering i Sverige

Efter beslut av regeringen den 1 oktober 1992 undertecknade Sverige konventionen den 13 november samma år. Undertecknandet skedde med förbehåll för ratifikation.

Förutsättningarna för ett svenskt tillträde till konventionen utreddes därefter i mitten av 1990-talet inom dåvarande Kommunikationsdepartementet. Den analys som gjordes ledde till bedömningen att det skulle kunna strida mot EG-rättens principer om varors fria rörlighet om Sverige ensidigt tillträdde konventionen. Vid detta tillfälle hade av EU:s dåvarande medlemsländer endast Spanien tillträtt konventionen. Ett tillträde till konventionen bedömdes vidare medföra avsevärda kostnader för staten. Kostnaderna skulle huvudsakligen uppkomma inom Försvarsmakten för destruktion och nyanskaffning av de sprängämnen som omfattas. Ett avgörande i frågan om ett svenskt tillträde till konventionen sköts på grund av dessa bedömningar på framtiden.

• Sida 9
•  Original

4.4. Dagens situation

Konventionen trädde i kraft den 21 juni 1998 sedan det föreskrivna antalet stater hade anslutit sig.

Bland EU:s medlemsländer var det – vid kontroll på ICAO:s webbplats, www.icao.int , i november 2006 – endast Belgien och Sverige som inte hade tillträtt konventionen. Globalt kunde vid samma kontroll konstateras att sammanlagt 130 stater tillträtt konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte.

Både FN:s säkerhetsråd och Europeiska rådet gjorde under år 2002 uttalanden där de uttryckligen uppmanade organisationernas stater att ansluta sig till existerande internationella konventioner mot terrorism.

Efter sprängattentaten i Madrid våren 2004 antog Europeiska rådet ett uttalande om bekämpning av terrorism. Under rubriken Internationellt samarbete anför Europeiska rådet: ”Europeiska rådet stöder Förenta nationernas väsentliga roll och kommer även i fortsättningen att verka för att säkerställa global anslutning till och fullständigt genomförande av FN:s säkerhetsråds resolutioner, FN-konventionerna om terrorism och därmed anknutna protokoll”.

Frågan om Sverige skall tillträda konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte har därmed åter aktualiserats.

5. Konventionens innehåll

Konventionen består av 15 artiklar och en teknisk bilaga som är en del av konventionen.

I artikel I finns definitioner av ett antal begrepp som används i konventionen. Även i den tekniska bilagan finns definitioner och tekniska beskrivningar. Dessa innefattar en uppräkning av vad som inte anses utgöra plastiska sprängämnen och därmed kan sägas vara undantaget från konventionens tillämpningsområde. Bland annat nämns sprängämnen som i små kvantiteter behövs för forskning, utveckling eller provning av nya eller ändrade sprängämnen och, under vissa förutsättningar, sprängämnen som utgör ”beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar”. Anordningarna definieras i artikel I med en exemplifierande uppräkning som innehåller bl.a. granater, bomber, projektiler, minor och raketer.

Artiklarna II – IV innehåller de centrala bestämmelserna om konventionsstaternas åtaganden beträffande märkning och förstöring av omärkta sprängämnen.

Enligt artikel II åtar sig konventionsstaterna att vidta nödvändiga och effektiva åtgärder för att förbjuda och förebygga att omärkta sprängämnen tillverkas på statens territorium.

Artikel III innehåller två punkter:

Enligt punkt 1 åtar sig konventionsstaterna att vidta nödvändiga och effektiva åtgärder för att förbjuda och hindra förflyttning av omärkta sprängämnen till eller från dess territorium.

• Sida 10
•  Original

Enligt punkt 2 är dock förflyttningar för ändamål som inte strider mot konventionens målsättning tillåtna, om de genomförs av myndigheter med polisiära eller militära uppgifter och det rör sig om sprängämnen som tillverkats eller förts in i konventionsstaten innan konventionen trädde i kraft i förhållande till den staten.

Artikel IV innehåller sex punkter:

Punkt 1 föreskriver att konventionsstaterna skall utöva ”sträng och effektiv” kontroll över innehav och överlåtelse av omärkta sprängämnen som tillverkats i eller införts till staten innan konventionen trädde i kraft i förhållande till den staten.

Enligt punkt 2 är konventionsstaterna skyldiga att se till att befintliga lager av omärkta plastiska sprängämnen endera förbrukas för ändamål som inte strider mot konventionens målsättning eller förstörs alternativt märks. När det gäller sprängämnen för civilt bruk skall dessa åtgärder vidtas inom tre år från det att konventionen trädde i kraft i förhållande till den staten.

För sprängämnen som innehas av myndigheter med militära eller polisiära uppgifter och som inte utgör ”beståndsdel i vederbörligen godkända militära anordningar” (se ovan) skall enligt punkten 3 gälla en motsvarande övergångstid om 15 år.

Enligt punkt 4 åtar sig konventionsstaterna att se till att alla omärkta sprängämnen som upptäcks inom respektive stats territorium och som inte avses i artikelns övriga punkter snarast förstörs inom respektive stats territorium.

Punkterna 5 och 6 innehåller bestämmelser om kontroll av innehav och överlåtelse av vissa i den tekniska bilagan angivna sprängämnen samt förstöring av vissa där angivna sprängämnen i speciella situationer.

I artikel V finns bestämmelser om sammansättning m.m. av den internationella tekniska sprängämneskommission som konventionsstaterna skapat genom konventionen och i artikel VI finns bestämmelser om kommissionens uppgift att värdera den tekniska utvecklingen med avseende på tillverkning, märkning och detektering.

Artikel VII innehåller bestämmelser om hur den tekniska bilagan kan ändras.

Enligt artikel VIII skall konventionsstaterna lämna information som kan vara till nytta för kommissionens arbete till ICAO:s råd (rådet är ICAO:s styrande organ och består av 36 medlemsstater som väljs av ICAO:s generalförsamling för en period om tre år). Konventionsstaterna åtar sig även att notifiera rådet om de åtgärder man har vidtagit för att genomföra konventionens bestämmelser.

Artikel IX upptar de skyldigheter som ICAO:s råd åläggs för konventionens genomförande.

Av artikel X framgår att den tekniska bilagan är en del av konventionen.

Artikel XI upptar bestämmelser om konfliktlösning genom skiljedomsförfarande samt möjligheterna till reservation beträffande skiljedomsbestämmelserna.

Av artikel XII följer att några reservationer utöver den som följer av artikel XI inte kan göras.

Artiklarna XIII – XV innehåller bestämmelser om konventionens ikraftträdande och ordningen för tillträde till konventionen. Konven-

• Sida 11
•  Original

tionen var öppen för undertecknande tills den trädde i kraft, vilket som ovan nämnts skedde i juni 1998 sedan det föreskrivna antalet stater hade tillträtt konventionen. Nu är konventionen öppen för anslutning av den stat som så önskar. Tillträde kan ske genom ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning. Instrument härom skall deponeras hos ICAO, som utsetts till depositarie. När instrumentet deponeras skall staten i fråga tillkännage huruvida den är en tillverkarstat, dvs. om plastiska sprängämnen tillverkas inom statens territorium.

I förhållande till en enskild stat träder konventionen i kraft sextio dagar efter den dag då dess ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument deponerades.

Vid ICAO:s generalförsamling hösten 2004 antogs en resolution (37/1) med anledning av en ändring i den tekniska bilagan till konventionen efter förslag av den tekniska kommissionen som inrättats genom artiklarna V och VI. Ändringen innehåller bestämmelser om ökad koncentration av spårämnet 2,3–dimetyl–2,3–dinitrobutan (DMNB) från 0,1 procent till 1 procent. Resolutionen på engelska språket, med en svensk arbetsöversättning, fogas till denna proposition som bilaga 6. Med anledning av detta beslutade ICAO:s rådsförsamling i november 2004 att föreslå att konventionsstaterna antar förslaget. Ingen stat har motsatt sig förslaget och ändringen har trätt i kraft den 19 december 2005. Efter detta datum är således samtliga konventionsstater skyldiga att se till att bestämmelsen följs.

6. Gällande rätt m.m.

6.1. EG-rätt

6.1.1. Rådets direktiv 93/15/EEG om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk

Som ett led i skapandet av den inre marknaden antogs den 5 april 1993 rådets direktiv 93/15/EEG om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (EGT L 121, 15.5.1993, s. 20, Celex 31993L0015), det s.k. explosivvarudirektivet. Direktiv 93/15/EEG finns med som bilaga 7 till denna proposition. Direktivet är enligt Kommerskollegiums genomförandedatabas helt genomfört i svensk rätt genom lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor samt genom sex myndighetsföreskrifter (SÄIFS 1986:2, SÄIFS 1989:16, SÄIFS 1989:8, SÄIFS 1993:4, SÄIFS 1997:4 och SÄIFS 1997:5). Nu gällande myndighetsföreskrifter finns tillgängliga på Statens räddningsverks webbplats, www.srv.se .

Direktivets bestämmelser innebär bl.a. att en explosiv vara som har provats och godkänts i en medlemsstat i enlighet med direktivets bestämmelser, också skall godkännas i övriga medlemsstater. Enligt artikel 2 får medlemsstaterna inte förbjuda, begränsa eller hindra ut-

• Sida 12
•  Original

släppande på marknaden av explosiva varor som omfattas av direktivet och som uppfyller direktivets krav. Medlemsstaten skall se till att explosiva varor uppfyller direktivets produktkrav och att de har genomgått föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse och CEmärkning.

Enligt artikel 8 skall den medlemsstat som konstaterar att ett sprängämne som är försett med överensstämmelsemärkning kan utgöra en fara för säkerheten, vidta åtgärder för att dra tillbaka sprängämnet eller förbjuda det.

Direktivet innehåller också i artiklarna 9 och 10 bestämmelser om övervakning av överföring av explosiva varor inom EU. Kontrollerna får inte ha formen av gränskontroll, utan skall utföras som rutinkontroller på ett icke-diskriminerande sätt.

I fall av allvarliga hot mot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olagligt innehav eller bruk av explosiva varor som omfattas av direktivet, får en medlemsstat enligt artikel 11 vidta alla nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor, för att förebygga detta olagliga innehav eller bruk. Åtgärderna skall respektera principen om proportionalitet och får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en dold begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Varje medlemsstat som vidtar sådana åtgärder skall genast underrätta kommissionen, som skall underrätta de övriga medlemsstaterna.

Direktivet gäller inte explosiva varor som är avsedda för användning av det militära försvaret eller polisen och inte heller transporter. Bestämmelserna om kontroll av överföring mellan medlemsstaterna gäller dock ammunition.

Direktivet innehåller inte några bestämmelser om märkning av sprängämnen i detekteringssyfte.

6.1.2. Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster

Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster innehåller bestämmelser om informationsskyldighet dels medlemsstaterna emellan, dels mellan staterna och kommissionen i fråga om nationella utkast till nya tekniska föreskrifter och standarder. Syftet är att åstadkomma att sådana föreskrifter och standarder skall vara så öppna för insyn som möjligt och därmed bidra till att den inre marknaden fungerar smidigt.

Utgångspunkten är att handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter för produkter får tillåtas endast om föreskrifterna är nödvändiga för att uppfylla väsentliga krav och har ett mål av allmänt intresse som de är den huvudsakliga garantin för.

Utkast till tekniska föreskrifter skall enligt artikel 8 omedelbart anmälas till kommissionen av medlemsstaten. Skälen till att det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift skall framgå. Kommis-

• Sida 13
•  Original

sionen skall omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna. Enligt artikel 9 får en medlemsstat inte anta ett utkast till teknisk föreskrift före utgången av tre månader från det att kommissionen mottog informationen. Vissa ytterligare frister föreskrivs i artikel 9 beroende bl.a. på karaktären av föreskriften samt kommissionens och andra medlemsstaters inställning. Med teknisk föreskrift förstås enligt artikel 1 tekniska specifikationer och andra krav, inklusive tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning i en medlemsstat samt medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av produkten.

I artikel 10 medges undantag från informationsplikten bl.a. för sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som antingen uppfyller skyldigheter som följer av internationella avtal innebärande att gemensamma tekniska specifikationer antas i gemenskapen eller som utnyttjar de skyddsklausuler som är fastställda i bindande gemenskapsrättsliga akter.

Kommerskollegium är enligt sin instruktion kontaktpunkt för frågor som uppstår i samband med genomförandet av den inre marknaden och enligt förordningen (1994:2029) om tekniska regler, genom vilken direktiv 98/34/EG genomförts i Sverige.

6.2. Svensk rätt

6.2.1. Bestämmelser om hantering av explosiva varor

Bestämmelser om hantering m.m. av explosiva varor finns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Lagen innehåller i huvudsak övergripande säkerhetsbestämmelser och bemyndiganden. Merparten av de materiella bestämmelserna finns i föreskrifter som meddelats av Sprängämnesinspektionen, som fram till den 1 oktober 2001 var föreskrivande myndighet. Inspektionens verksamhet ingår i dag i Statens räddningsverk.

Lagen gäller enligt 1 § första stycket import och hantering av brandfarliga och explosiva varor. Syftet är enligt andra stycket att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor.

Enligt 2 § lagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilka varor som på grund av sina egenskaper eller sammansättning eller av annan orsak skall anses utgöra brandfarliga eller explosiva varor.

I 8 § förordningen anges att till explosiva varor skall hänföras varor som består av eller innehåller explosivämnen. Med explosivämnen avses enligt 8 § fasta eller flytande ämnen eller blandningar av sådana ämnen som kan bringas till snabb kemisk reaktion, varvid energi frigörs i form av tryckvolymarbete eller värme. Statens räddningsverk meddelar beslut om ett ämne är att anse som explosivämne.

• Sida 14
•  Original

Begreppet hantering har i lagen en mycket vid innebörd. Enligt 3 § avser hantering i praktiken all befattning med explosiva varor från tillverkning till förstöring, bl.a. förvaring, omhändertagande, transport, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden.

Lagen gäller inte sådana transporter av brandfarliga och explosiva varor som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods.

Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om skyddsåtgärder i fråga om platsen där de brandfarliga och explosiva varorna hanteras och i fråga om dem som hanterar varorna samt bestämmelser om kompetenskrav, utredningsskyldighet och informationsplikt. Reglerna riktar sig inte bara till dem som yrkesmässigt hanterar varorna. Hanteringskraven, liksom lagens allmänna försiktighetsregel, riktar sig till alla som på ett eller annat sätt befattar sig med varorna.

Enligt 11 § första stycket lagen krävs tillstånd för att få hantera eller importera explosiva varor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att annat särskilt krav skall gälla för hantering eller import av brandfarliga eller explosiva varor, om det behövs från brand- eller explosionssynpunkt.

Ett sådant särskilt krav har uppställts i 10 § förordningen. För att explosiva varor skall få hanteras eller importeras skall de vara godkända av Statens räddningsverk eller ha gått igenom någon annan bedömning av överensstämmelse som skall godtas enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet).

Frågor om tillstånd prövas enligt 23 § förordningen av Statens räddningsverk när det gäller tillverkning, bearbetning, behandling, förstöring, underhåll och återvinning samt hantering eller import som sker i anslutning till sådan hantering, överföring samt i vissa fall av hantering inom Försvarsmakten m.fl. I övrigt meddelas tillstånd av polismyndigheten.

Den centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som har meddelas med stöd av lagen utövas av Statens räddningsverk. På det lokala planet svarar polismyndigheten för tillsynen av explosiva varor.

En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för lagens efterlevnad. Beslut härom får förenas med vite.

Försvarsmakten har enligt 4 § förordningen rätt att föreskriva vissa undantag från lagen, samt möjlighet att utöva viss tillsyn enligt 37 a § förordningen. I båda fallen skall samråd ske med Statens räddningsverk.

Lagen innehåller också ansvarsbestämmelser. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot kravet på tillstånd eller mot föreskrift, villkor eller förbud som har meddelats med stöd av bl.a. 6–10 §§ döms enligt 21 § första stycket till böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall döms inte till ansvar. För uppsåtliga brott mot tillståndsplikten enligt 11 § första stycket kan, om brottet är grovt, dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Varken lagen eller förordningen om brandfarliga och explosiva varor innehåller i dag krav på märkning med spårämnen av explosiva varor.

Bestämmelser om export av vissa explosiva varor finns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel.

• Sida 15
•  Original

6.2.2. Förordningen (1994:2029) om tekniska regler

Direktiv 98/34/EG som beskrivs närmare i avsnitt 6.1.2 är genomfört i svensk rätt genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Den förordningen gäller statliga myndigheter under regeringen.

6.2.3. Sveriges möjligheter till gränskontroller vid in- och utförsel av varor

Genom lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen, den s.k. inregränslagen, har Tullverket möjlighet att utföra gränskontroll med därtill hörande undersökningsåtgärder när vissa varor förs över Sveriges gräns till eller från andra EU-länder. Förutsättningarna och villkoren för denna kontroll anges närmare i lagen (s.k. stickprovskontroller får exempelvis inte användas).

De varor som omfattas av lagen räknas upp i dess 3 §. Varorna utgörs enligt första punkten av krigsmateriel enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel och vissa produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, dvs. produkter som kan användas för både civila och militära ändamål enligt definitionen i artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000. Därmed avses främst vissa kemiska gifter och olika komponenter i teknisk utrustning som kan användas för framställning av biologiska vapen eller kärnvapen. Lagen är även tillämplig bl.a. på vapen och ammunition (3 § 3). Sprängämnen nämns inte i uppräkningen.

Lagen kan sägas utgöra ett undantag från principen om fri rörlighet för varor inom EU, som bl.a. innebär att kontroller som enbart grundas på att en vara passerar en gräns mellan två EU-länder inte är tillåtna. Enligt artikel 30 i EG-fördraget får kontroller behållas med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet eller intresset för att skydda människors liv och hälsa. För att det skall vara möjligt får kontrollen inte gå utöver det syfte som motiverar den. Vidare gäller att det skyddsvärda ändamålet inte skall ha blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler. Som tidigare nämnts, får en medlemsstat under liknande förutsättningar vidta nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor för civilt bruk i syfte att förebygga olagligt innehav eller bruk (artikel 11 i explosivvarudirektivet).

Några liknande restriktioner för Tullverkets verksamhet finns inte i fråga om kontroll av varor som passerar Sveriges gräns till eller från tredje länder, dvs. länder utanför EU.

6.2.4. Andra utredningar

Den 21 oktober 2004 beslutade regeringen att ge en särskild utredare uppdraget att göra en översyn av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Utredningen har under våren 2006 överlämnat sitt slutbetänkande

Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor (SOU 2006:16). I det förslag till ny lag om brandfarliga och explosiva varor som utredningen lämnar återfinns i 14 § en bestämmelse om krav på märkning av plastiska

• Sida 16
•  Original

sprängämnen, samt en straffbestämmelse som i huvudsak överensstämmer med den som återfinns i den i detta ärende remitterade promemorian, se SOU 2006:16, s. 46. Detta ärende är för närvarande föremål för remissbehandling.

Under våren 2006 har också Inre gränslagsutredningen lämnat sitt slutbetänkande Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9). Betänkandet är för tillfället föremål för remissbehandling. Det handläggs inom Finansdepartementet, som planerar att lämna en lagrådsremiss under våren 2007 med anledning av de lagförslag som återfinns i betänkandet.

7. Konsekvenser av en anslutning till konventionen

7.1. Vad är plastiska sprängämnen?

Plastiska sprängämnen kan framställas på olika sätt. I USA tillverkas de oftast av hexogen blandat med vaselin eller nitroföreningar av mjukplastliknande konsistens. De plastiska sprängämnen som innehas av Försvarsmakten har tillverkats inom landet och består mestadels av pentyl som flegmatiserats och plastificerats med olja. Framställningsmetoderna gör sprängämnet formbart. Det ser ut som och uppträder som deg, därav den svenska benämningen ”sprängdeg”.

Tillverkning av plastiska sprängämnen förekommer i Sverige. Viss import förekommer också, huvudsakligen från Finland.

Användningsområdet är i första hand militärt. Plastiska sprängämnen används sålunda för olika typer av förstöringsladdningar, t.ex. för att spränga broar.

Civilt används plastiska sprängämnen i mindre utsträckning. Bland annat används de som förstärkningsladdningar inom gruvindustrin samt, i mindre omfattning, för att spränga t.ex. stenar, stubbar och nedfallna träd.

7.2. Praktiska konsekvenser

Enligt uppgift från såväl sprängämnesindustrin som enheten för brandfarliga och explosiva varor inom Statens räddningsverk finns teknik för märkning av sprängämnen. Det är möjligt att utföra märkning inte bara i samband med tillverkningen, utan också i befintliga lager. Kostnaderna för märkning i efterhand är dock sannolikt högre än för destruktion av befintliga lager och nyanskaffning.

Genom att tillträda konventionen åtar sig staten bl.a. att se till att befintliga lager av plastiska sprängämnen antingen märks eller förstörs. Beträffande civila sprängämnen skall detta ske inom en treårsperiod från det att konventionen träder i kraft i förhållande till Sverige. Beträffande militära sprängämnen är motsvarande tid 15 år.

Säkerhetskraven vid lagring av explosiva varor är höga. Det är därför både utrymmeskrävande och dyrbart med lagerhållning. De civila lagren är därmed begränsade och omsätts normalt inom en treårstid. Något

• Sida 17
•  Original

behov av att förstöra sådana sprängämnen torde därför inte uppstå. Den enda svenska tillverkaren, EURENCO Bofors AB, har uppgivit att företaget redan i dag tillsätter spårämnen vid tillverkning av plastiska sprängämnen om kunderna begär det.

Försvarsmakten har uppgivit följande beträffande plastiska sprängämnen för militärt bruk: ”Den totalt lagerhållna volymen av plastiska sprängämnen inom Försvarsmakten uppgår i dag till ca 1 300 ton. Hela volymen bedöms dock inte omfattas av konventionen. Av den totala volymen om ca 1 300 ton ingår ca 800 ton i en planerad avveckling under perioden 2006–2007. Det bedöms praktiskt möjligt att destruera kvarvarande lager av sprängämnen under den övergångstid om 15 år som konventionen medger”.

Med hänsyn till att Sverige införlivar konventionen relativt sent uppkommer frågan om det är möjligt att föreskriva en kortare övergångstid än 15 år beträffande plastiska sprängämnen för militärt bruk och således om kvarvarande lager kan förstöras eller märkas på kortare tid. Enligt inhämtade upplysningar kommer Försvarsmakten dock att behöva ta i anspråk hela den tillåtna övergångstiden. Möjligheterna till den längre övergångstiden bör också utnyttjas för polisen som ofta använder aktuellt materiel från Försvarsmakten för utbildningssyfte samt vid samövningar med försvaret.

Ett införlivande av konventionens bestämmelser i svensk rätt innebär initialt att Räddningsverket behöver ta fram tillämpningsföreskrifter om vilka explosiva varor som skall märkas i detekteringssyfte och hur märkningen skall gå till. Dessa tillämpningsföreskrifter skall också notifieras i enlighet med den procedur som följer av direktiv 98/34/EG (jfr avsnitt 6.1.2).

7.3. Ekonomiska konsekvenser

Ett tillträde till konventionen kommer att medföra kostnader för staten och för näringslivet. Kostnaderna för staten hänför sig till destruktion av omärkta lager och eventuell nyanskaffning av märkta lager samt till övervakning av efterlevnaden av konventionens krav. Kostnaderna för näringslivet uppstår genom att produkterna fördyras till följd av märkningen.

7.4. Sprängämnen för civilt bruk

Enligt uppgift från tillverkningsindustrin (företaget EURENCO Bofors AB) har märkning med spårämnen hittills inneburit en fördyring av produkten med ca 10 procent. Företaget har uppskattat att en tillämpning av de nya bestämmelserna i den tekniska bilagan kommer att fördubbla priset på produkten.

EURENCO Bofors AB tillverkar 20–25 ton plastiska sprängämnen per år för civila ändamål. Ett kg sprängdeg kostar ca 40 kronor och den märksubstans som företaget använder kostar 2 000–3 000 kronor per kg. Den märksubstans som allmänt används är den som omfattas av ändringen av den tekniska bilagan, DNMB. De övriga substanser som

• Sida 18
•  Original

konventionen tillåter har negativa effekter från miljösynpunkt enligt EURENCO Bofors AB.

Företaget har tillagt att det relativt höga priset beror på att det finns endast få leverantörer av det spårämne som har praktisk användning.

7.5. Sprängämnen för militärt bruk

Försvarsmakten har beräknat kostnaderna för destruktion av de sprängämnen som inte redan omfattas av Försvarsmaktens befintliga avvecklingsplan till ca 20 miljoner kronor, vilket motsvarar destruktion av ca 500 ton.

I fråga om kostnaderna för ersättningsanskaffning har Försvarsmakten uppgivit att osäkerheten är stor. Försvarsmakten bedömer kostnaderna för återanskaffning till lägst 10 miljoner kronor och högst 130 miljoner kronor. Försvarsmakten har härvidlag anfört att dagens behovssättning är uppdelad i en icke-förbandsanknuten del avsedd för territoriell verksamhet och utbildning samt en förbandsanknuten del direkt avsedd för insatsförband. Den icke-förbandsanknutna delen svarar i dag för huvuddelen av volymen (cirka 480 ton). Kostnaden för att ersättningsanskaffa den nu behovssatta icke-förbandsanknutna delen kan överslagsmässigt uppskattas till 120 miljoner kronor. En bedömning är att denna behovssättning kommer att reduceras som en följd av försvarsbeslutet år 2004. Den förbandsanknutna volymen uppskattas till drygt 20 ton och återanskaffningskostnaden för denna till drygt 10 miljoner kronor. Detta baseras på de förband som regeringens proposition Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) anger att insatsorganisationen i huvudsak skall bestå av. Avseende bedömningen av de volymer som erfordras för Försvarsmaktens verksamhet, har tidigare utredningar vid Överstyrelsen för civil beredskap och Förvarsmakten visat på svårigheter att vid försämrat omvärldsläge anskaffa sprängmedel.

7.6. Tillsyn m.m.

Den stat som tillträder konventionen åtar sig att vidta en rad åtgärder för att konventionens syfte skall uppnås. Detta gör det nödvändigt med kontroll av att plastiska sprängämnen är märkta på föreskrivet sätt samt att omärkta sprängämnen destrueras inom de övergångstider som konventionen stipulerar och att de i övrigt inte sprids inom och utanför landets gränser.

Tillträde till konventionen förutsätter således att någon eller några myndigheter får till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av de svenska bestämmelser som aktualiseras. Detta blir en ny tillsynsuppgift, eftersom bestämmelser om märkning av plastiska sprängämnen inte existerar i dag. Det är svårt att bedöma vilka resurser som denna tillsyn kommer att kräva. Tillsynsuppgiften måste dock bedömas bli relativt begränsad med hänsyn till att produktens användningsområde huvudsakligen är militärt samt till att det endast finns en tillverkare i landet. Om uppgiften anförtros de myndigheter som i dag övervakar efterlevnaden av lagstiftningen om explosiva varor, nämligen Statens rädd-

• Sida 19
•  Original

ningsverk och polismyndigheterna samt Försvarsmakten, torde den kunna utföras inom befintliga organisationer. Arbete hos Räddningsverket med att ta fram regler på området får anses ligga inom verkets normala uppgifter och bör kunna klaras inom befintlig budgetram.

Vidare påverkas Räddningsverkets arbete med marknadskontroll av plastiska sprängämnen för civilt bruk och tillsynen över Försvarsmaktens hantering av plastiska sprängämnen. De plastiska sprängämnena för civilt bruk omfattas av explosivvarudirektivets krav och skall som tecken på att de uppfyller kraven vara CE-märkta. I samband med att verket marknadskontrollerar sådana produkter bör även kontroll kunna ske av att de uppfyller kravet på märkning i detekteringssyfte.

För att kunna utföra märkningskontroll krävs tillgång till särskild mätutrustning. Sådan utrustning krävs även när Tullverket skall kontrollera in- och utförsel av plastiska sprängämnen. De samverkansrutiner som Räddningsverket i egenskap av marknadskontrollerande myndighet skall etablera med Tullverket kommer högst sannolikt att innebära att verket efter begäran i varje enskilt fall från Tullverket får avgöra om märkningskravet är uppfyllt. Innebörden av detta är att Räddningsverket behöver nämnda utrustning även för sådana ändamål.

För att Försvarsmakten skall få hantera och till landet föra in plastiska sprängämnen för eget bruk krävs att dessa är godkända av Räddningsverket. I beredningen av sådana godkännanden kommer inte frågan om märkning med spårämnen att behöva tas upp på annat sätt än att det i beslutet om godkännande påminns om det nya kravet på märkning. Skälet till detta är naturligtvis att det generella märkningskravet gäller för alla plastiska sprängämnen, oavsett om de används för civilt eller militärt bruk. Att de plastiska sprängämnen som Försvarsmakten hanterar och som anskaffats efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna om märkning uppfyller märkningskravet, får Räddningsverket kontrollera vid sin normala tillsyn över försvarets hantering. Tidigare nämnda mätutrustning krävs således också för att kunna göra dessa kontroller.

Verkets tillståndsprövning av hantering eller införsel av explosiva varor påverkas inte av att nu aktuellt märkningskrav införs.

Ett tillträde till konventionen bör således utan problem kunna integreras i verkets normala tillsynsverksamhet. De rörliga kostnaderna för marknadskontroll och tillsyn av plastiska sprängämnen bedöms vara marginella och bör kunna klaras inom den befintliga budgeten för tillsynsverksamheten.

Räddningsverket behöver ha tillgång till utrustning för sina kontroller av märkningen. Sådan utrustning kan antingen anskaffas eller möjligen genom avtal med lämplig part ställas till verkets förfogande. Kostnaderna för anskaffning av egen utrustning till verket är i nuläget svåra att ange innan de krav som bör ställas på utrustningen klarlagts m.m. En bedömning är dock att anskaffningskostnaden ligger i intervallet 300 000–500 000 kronor. Till detta kommer en mindre årlig kostnad för skötsel och kalibrering av utrustningen.

Luftfartsstyrelsen har uppgivit att dess säkerhetskontroll underlättas om ett märkningskrav införs. Luftfartsstyrelsen förutser inte några ökade kostnader med anledning av att konventionen tillträds.

Även Tullverket och Kustbevakningen berörs, eftersom gränskontroll av explosiva varor kan aktualiseras gentemot tredje länder och, om

• Sida 20
•  Original

promemorians förslag i övrigt kommer att antas, andra EU-länder. Kustbevakningen har uppgivit att myndigheten inte har införskaffat detekteringsutrustning för plastiska sprängämnen men Kustbevakningen räknar dock med att kunna låna detekteringsutrustning som införskaffas av polis eller tull.

8. Överväganden och förslag

8.1. Sverige bör ratificera konventionen

Regeringens förslag: Sverige skall tillträda konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Rikspolisstyrelsen,

Kommerskollegium, Kustbevakningen och Luftfartsstyrelsen, tillstyrker att Sverige tillträder konventionen. Ingen remissinstans motsätter sig detta.

Skälen för regeringens förslag: Bekämpning av terrorism har hög prioritet i det internationella samarbetet, i synnerhet efter de dramatiska händelserna i USA år 2001, i Spanien år 2004 och i London ett år senare.

Väsentliga beståndsdelar i arbetet utgörs av de olika universella konventioner mot terrorism som finns och de ansträngningar som görs att förmå stater att anta dessa konventioner och att anpassa sina nationella regler så att konventionerna kan tillämpas. Som framgått ovan har också både FN:s säkerhetsråd och Europeiska rådet i anslutning till de terroristdåd som utförts på senare år uppmanat staterna att ansluta sig till de konventioner relaterade till bekämpning av terrorism som finns.

Konventionens syfte – att begränsa olaglig spridning av sprängämnen – har stor betydelse för luftfartsskyddet, men naturligtvis också för skyddet mot terrorism i andra sammanhang.

Sverige deltar aktivt i det internationella samarbetet för att bekämpa terrorism och har därför undertecknat samtliga aktuella konventioner, men ännu inte ratificerat konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte, och inte heller konventionen om nukleär terrorism¹. Konventionen om märkning av plastiska sprängämnen hade i november 2006 ratificerats av 130 andra stater, varibland 23 av EU:s medlemsstater. Något ensidigt tillträdande från Sveriges sida är det således inte längre fråga om. Med hänsyn härtill och till de uttalanden som Europeiska rådet har gjort, kan Sveriges medlemskap i EU knappast längre medföra några betänkligheter mot svensk anslutning, se vidare härom nedan (avsnitt 8.2).

Ett tillträde till konventionen kommer att medföra kostnader för staten, huvudsakligen för Försvarsmakten. I detta sammanhang – Sveriges åtaganden för att bekämpa internationell terrorism – kan kostnaderna

¹ Konventionen om nukleär terrorism antogs den 13 april 2005 och signerades av Sverige den 14 september 2005. Den har inte ännu ratificerats av Sverige.

• Sida 21
•  Original

dock inte anses vara så omfattande att de bör hindra att Sverige ratificerar konventionen. Kostnaderna för Försvarsmakten kommer dessutom att kunna spridas ut över en tidsperiod om 15 år från det att konventionen har trätt i kraft i förhållande till Sverige. Något bärande skäl för Sverige att ytterligare avvakta med anslutning till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte kan därför inte anses finnas. Det framstår tvärtom som angeläget att Sverige snarast ratificerar konventionen.

Enligt artikel XI punkt 1 skall varje tvist mellan två eller fler fördragsslutande parter beträffande konventionens tolkning eller tillämpningen, och som inte kan lösas genom förhandlingar mellan staterna, lösas genom skiljedom på begäran av någon av staterna. Om parterna inom sex månader inte kan enas om hur skiljeförfarandet skall organiseras, får vem som helst av parterna hänskjuta tvisten till Internationella domstolen i enlighet med domstolens stadga. I artikelns punkt 2 finns en möjlighet till reservation till det nämnda skiljeförfarandet. Innebörden är att de parter som inte accepterar denna typ av tvistlösning kan förklara att de inte är bundna av ett sådant förfarande.

Sverige är part i ett stort antal konventioner som innehåller tvistlösningsklausuler av den typ som beskrivits ovan. Sverige bör därför acceptera detta tvistlösningsförfarande även i anslutning till konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte.

I enlighet med bestämmelserna i artikel XIII punkt 2 bör Sverige vid deposition av ratifikationsinstrumentet tillkännage att Sverige är tillverkarstat.

Enligt artikel XII är det inte möjligt att göra några andra reservationer till konventionen än den som gäller förfarandet vid tvistlösning. Genom att ratificera konventionen blir Sverige även bundet av ändringen i den tekniska bilagan, som utgör en del av konventionen och som trädde i kraft den 19 december 2005. Genom ändringen föreskrivs att halten av en av de godkända märkningssubstanserna, DMNB, skall ökas.

I sammanhanget bör nämnas att märksubstansen i fråga, DMNB, är dyr i förhållande till kostnaden för själva sprängämnet. Plastiska sprängämnen märkta med den högre halten DMNB (”1,0 procent av massan” i stället för ”0,1 procent av massan”) kommer således att bli väsentligt fördyrade. Detta kan innebära att sprängämnena blir dubbelt så dyra enligt EURENCO Bofors AB. Konventionen tillåter också andra märksubstanser. Enligt uppgift är det dock just DMNB som används i praktiken, eftersom det finns miljömässiga problem med de andra märksubstanserna. Eftersom ändringen kommer att gälla alla konventionsstater, finns emellertid ingen risk för att svensk sprängämnestillverkning kommer att drabbas av någon konkurrensnackdel, vilket skulle ha kunnat bli fallet om andra tillverkarstater inte accepterat ändringen.

• Sida 22
•  Original

8.2. Genomförande

Regeringens förslag: Lagen om brandfarliga och explosiva varor skall kompletteras med bestämmelser och bemyndiganden om att plastiska sprängämnen skall vara försedda med föreskrivna spårämnen för att på så sätt säkerställa Sveriges förpliktelser enligt konventionen.

Regeringens bedöming: Något förslag om ändring i lagen om

Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen bör inte lämnas i detta sammanhang, utan regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna del i samband med en generell översyn av den lagen.

Kommissionen skall informeras om förslagen till svenska bestämmelser i enlighet med såväl rådets direktiv 93/15/EEG då vi inför specialbestämmelser om explosiva varor som Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG då bestämmelserna innehåller tekniska föreskrifter.

Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Av dem som särskilt kommenterat detta avsnitt kan följande noteras. Statens räddningsverk anser att införlivandet bör ske på ett sätt som skapar flexibilitet, inte minst för att effektivt kunna ta hand om framtida ändringar i konventionen och dess tekniska bilaga.

Enligt Räddningsverkets bedömning är det framför allt den tekniska bilagan som kan komma att behöva anpassas till den utveckling som sker, t.ex. i fråga om tillsatsämnen. Kustbevakningen har gjort ett förtydligande av promemorians text (s. 28): Kustbevakningen berörs av förslagen genom att myndigheten ansvarar för gränskontroll av sjötrafiken avseende in- och utförselrestriktioner för varor. Ansvaret omfattar i första hand yttre gräns till sjöss, där myndigheten skall agera självständigt i den meningen att det inte behövs någon framställning, vare sig från Tullverket (varor), från polisen (personer) eller annan. I andra fall, exempelvis avseende varuflödet över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inre gräns), krävs det däremot att Tullverket begär att Kustbevakningen bistår Tullverket i dess kontrollverksamhet.

Kommerskollegium pekar på att lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor enligt vad som anges i 1 § gäller hantering och import.

Inordningen i en ny 10 a § av åtagandena enligt konventionen innefattar också utförsel. Det innebär att även en anpassning av 1 § till den nya situationen synes erforderlig. I den nya 10 a § föreslås formuleringen ”får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras eller importeras”. Om man skall använda sig av den formuleringen bör ”exporteras” läggas till. Eftersom ”föra in/föra ut” torde inbegripa även ”import/export” bör dock ”får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras” vara tillräckligt uttömmande.

När det gäller förslaget till ändring av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen har Kommerskollegium och Tullverket framfört att frågan om Tullverkets kontrollbefogenheter bör behandlas i ett sammanhang gemensamt med behandlingen av Inre gränslagsutredningens betänkande

• Sida 23
•  Original

Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9) som avlämnades i början av 2006.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vid tillträde till konventionen åtar sig staten bl.a. att säkerställa att plastiska sprängämnen som omfattas av konventionens bestämmelser är märkta, att omärkta sprängämnen destrueras inom vissa övergångstider och att de i övrigt inte sprids inom landet eller över Sveriges gräns.

Varken svensk lagstiftning eller direktiv 93/15/EEG, det s.k. explosivvarudirektivet, innehåller i dag krav på denna typ av märkning. En explosiv vara som uppfyller direktivets krav skall anses godkänd i Sverige enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Ytterligare säkerhetskrav får enligt direktivet inte ställas. Inte heller får några kontroller av explosiva varor för civilt bruk ske vid de inre gränserna, dvs. mellan EU-länder.

Ett antal frågor av rättslig karaktär inställer sig därför:

1. Hur förhåller sig EG-rätten till ett nationellt krav på märkning av vissa explosiva varor m.m.?

Märkning i enlighet med konventionen kommer att bli ett krav utöver vad som i dag fordras för godkännande enligt explosivvarudirektivet. Det finns risk att ett sådant krav strider mot direktivets artikel 2 och mot principen om fri rörlighet för varor, i varje fall så länge inte alla medlemsstater har ställt samma märkningskrav. Detsamma gäller om Tullverket ges befogenheter att utöva gränskontroll rörande explosiva varor som består av plastiska sprängämnen och som förs till eller från andra EU-länder över Sveriges gräns (se även direktivets artikel 9).

Till stöd för att föreskriva märkningskrav m.m. borde svenska staten kunna åberopa artikel 11 i explosivvarudirektivet som i sin tur grundas på artikel 30 i EG-fördraget. Enligt denna artikel får en medlemsstat vid fall av allvarliga hot mot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olagligt innehav eller bruk av explosiva varor eller ammunition som omfattas av direktivet, vidta alla nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor för att förebygga detta olagliga innehav eller bruk.

Genom att införliva konventionen åtar sig Sverige att vidta effektiva åtgärder inte bara för att förhindra att omärkta plastiska sprängämnen tillverkas, överlåts m.m. inom landet, utan även att sådana sprängämnen sprids över Sveriges gränser. Det kan ifrågasättas om den tillsynsverksamhet som utförs främst av Statens räddningsverk är tillräcklig för att tillgodose konventionens syfte i sistnämnda hänseende. Möjligheten att utföra gränskontroll rörande sprängämnen som förs över Sveriges gräns till eller från andra länder – även EG-länder – får således ses som ett viktigt komplement till Räddningsverkets tillsynsverksamhet. Det får anses vara fallet även om kontrollmöjligheterna vid inre gräns inte är lika stora som vid gränsen mot tredje länder (som tidigare nämnts får exempelvis stickprovskontroller inte användas).

I sammanhanget bör nämnas att inregränslagen har varit föremål för en översyn av Inre gränslagsutredningen, som i februari 2006 avlämnat betänkandet Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9). Den särskilda utredaren har bl.a. undersökt behovet av ytterligare anpassning till de EG-rättsliga grundprinciperna och gjort en översyn av samspelet mellan de materiella reglerna om införselrestriktioner och inregräns-

• Sida 24
•  Original

lagen. Betänkandet bereds inom Finansdepartementet och remissbehandlas för närvarande. En lagrådsremiss planeras till våren 2007. Det sagda innebär att mer eller mindre omfattande ändringar kan komma att genomföras i inregränslagen inom en ganska snar framtid. Regeringen delar de framförda synpunkterna om det lämpliga i att behandla gränskontrollfrågan i ett sammanhang, och avstår därför från att lägga något lagförslag i denna del här och nu.

Artikel 11 i explosivvarudirektivet är konstruerad som ett undantag från bestämmelserna om överföring av explosiva varor mellan medlemsstaterna i artiklarna 9 och 10. Den stat som använder sig av undantaget i artikel 11 skall genast anmäla detta till kommissionen.

Oavsett hur man ser på tillämpningen av explosivvarudirektivet, bör utkast till föreskrifter om märkning anmälas till kommissionen i enlighet med bestämmelserna om informationsskyldighet i direktiv 98/34/EG. Inget av de skäl som anges för undantag från informationsplikten i artikel 10 i direktiv 98/34/EG är tillämpligt här. Det rör sig visserligen om uppfyllande av skyldigheter enligt ett internationellt avtal men avtalet innebär inte att gemensamma tekniska specifikationer antas i hela gemenskapen eller ett utnyttjande av de skyddsklausuler som är fastställda i bindande gemenskapsrättsliga akter. Eftersom grunden för de nya svenska bestämmelserna är ett av FN:s rättsinstrument för att förebygga eller bekämpa terrorism och som vunnit allmän anslutning också inom EU, bör föreskrifterna emellertid inte leda till några invändningar från kommissionens sida.

Inom ramen för detta lagstiftningsarbete har det inte varit möjligt att utreda hur övriga medlemsstater har bedömt konventionens förhållande till EG-rätten. Det kan dock noteras att den proposition varigenom den finska regeringen föreslog den finska riksdagen att ratificera konventionen och besluta om lagstiftning för att införliva denna, endast konstaterar vilka medlemsstater som tillträtt konventionen.

2. Hur skall märkningskravet inordnas i svensk lagstiftning?

Märkningskravet som ställs i konventionen kan visserligen sägas vara av en delvis annan art än de säkerhetskrav som följer av den svenska lagstiftningen om hantering och import av explosiva varor. Konventionens syfte är emellertid att förebygga att brott (terrorism) begås med användning av explosiva varor. Detta syfte stämmer väl med det syfte som lagen om brandfarliga och explosiva varor har, nämligen att förhindra icke avsedda explosioner och att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom explosion vid hantering av explosiva varor.

Krav på märkning bör därför utan problem kunna inordnas i det regelsystem som består av lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning och myndighetsföreskrifter.

3. Krävs en ändring av lagen om brandfarliga och explosiva varor eller ger lagen grund för regerings- och myndighetsföreskrifter om märkning?

I 11 § första stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor föreskrivs krav på tillstånd för hantering och import av explosiva varor. I 11 § andra stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det skall gälla annat särskilt krav för hantering eller import av explosiva varor om det behövs från brand- eller explosionssynpunkt.

• Sida 25
•  Original

Bemyndigandet i andra stycket ger således utrymme för ytterligare krav av olika slag under förutsättning att de behövs från explosionssynpunkt. Som exempel på sådana krav nämns i förarbetena krav på anmälan hos berörd myndighet i fråga om vissa varor eller i fråga om innehav av en viss mängd brandfarliga eller explosiva varor (prop. 1987/88:101, s. 35).

Det går att argumentera för att detta bemyndigande kan utnyttjas för att regeringen eller den myndighet som regeringen förordnar skall kunna meddela nödvändiga föreskrifter. Det ligger emellertid en begränsning i orden ”om det behövs från explosionssynpunkt” som medför viss tveksamhet till om det är lämpligt att utnyttja bemyndigandet. I förening med att det nu är fråga om relativt långtgående krav av en delvis ny art – märkning av plastiska sprängämnen med spårämnen och destruktion av omärkta sprängämnen – blir slutsatsen att en särskild bestämmelse bör tas in i lagen och ärendet således underställas riksdagen för beslut.

Med denna slutsats dragen blir nästa fråga om genomförandet skall ske genom materiella bestämmelser direkt i lagen eller om lagen endast skall kompletteras med ett särskilt bemyndigande. Promemorians förslag är att det i lagen tas in en ny paragraf med en övergripande förpliktande bestämmelse samt med nödvändiga bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om vad som skall avses med plastiska sprängämnen, hur märkning skall ske och om undantag från märkningsskyldigheten. Vidare föreslås att de undantag som följer av konventionen meddelas genom en ny paragraf i förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Regeringen ställer sig bakom promemorians förslag i denna del. Regeringen föreslår dock att den nya paragrafen i lagen förs in i direkt anslutning till nuvarande 10 § som en ny 10 a §.

I promemorians förslag till ny paragraf uttalas att den gäller sprängämnen som förs ”in i och ut ur landet eller annars hanteras eller importeras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna spåras”. Här kan som en remissinstans påpekat ”eller importeras” tas bort eftersom detta redan täcks genom uttrycket att föra in i landet. Kommerskollegium har ifrågasatt också om övriga paragrafer i lagen, eller i varje fall 1 §, bör justeras eftersom man i det lagrummet talar om att ”denna lag gäller hantering och import av brandfarliga och explosiva varor”. Eftersom begreppet ”hantering” är så pass vittomfattande kan man däri lägga alla åtgärder som vidtas här i landet, och då behöver inte ”export” särskilt nämnas eftersom man inte kan exportera en vara ut ur Sverige utan att på något sätt hantera denna.

Lagen om brandfarliga och explosiva varor gäller enligt 4 § inte vid sådana transporter som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Märkningskravet skall dock enligt konventionen gälla även vid transporter. Någon särskild bestämmelse som föreskriver att märkningskravet skall gälla även under transport torde dock inte behövas. Eftersom kravet gäller alla kringliggande led i hanteringen, blir det en mer teoretisk än en praktisk fråga.

• Sida 26
•  Original

8.3. Tillsyn

Regeringens bedömning: Tillsyn bör utövas av de myndigheter som i dag utövar tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor.

Räddningsverket bör få i uppdrag att tillsammans med övriga tillsynsmyndigheter samt Tullverket och Luftfartsstyrelsen utarbeta en plan för tillsynsarbetet.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen har påpekat att polisen, inom ramen för sin tillsynsverksamhet på det lokala planet, kan komma att svara för kontrollen av att plastiska sprängämnen är märkta på föreskrivet sätt samt att omärkta sprängämnen destrueras inom föreskriven tid. Detta kommer att medföra kostnader för polisen i form av inköp av detekteringsutrustning samt i samband med destruktion av tillvaratagna och till polisen inlämnade sprängämnen. Kustbevakningen har framfört att det bör övervägas om Räddningsverket i sitt uppdrag att utarbeta en plan för tillsynsarbetet skall samråda också med Kustbevakningen, främst i myndighetens roll som gränskontrollmyndighet. Kustbevakningen vill också peka på att någon detekteringsutrustning för plastiska sprängämnen inte har införskaffats. Luftfartsstyrelsen förordar att tillsynsuppgiften åläggs polisen, Försvarsmakten och Statens räddningsverk enligt promemorians förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Det är lämpligt och praktiskt att de myndigheter som i dag utövar tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor också får ansvaret för tillsyn av efterlevnaden av de bestämmelser som aktualiseras av en anslutning till konventionen.

Konventionen förutsätter att viss kontroll av bestämmelsernas efterlevnad genomförs. Det är angeläget att denna blir resurssnål och effektiv men ändå tillräcklig för sitt syfte. Detta förutsätter i sin tur både samarbete mellan de berörda myndigheterna och planering. I egenskap av huvudansvarig för tillsynen enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor bör Räddningsverket ta initiativet till att en plan för tillsynsarbetet utarbetas. Om så skulle behövas har Räddningsverket också ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur tillsynen enligt lagen skall organiseras enligt 38 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor.

8.4. Straffbestämmelse

Regeringens förslag: Det skall införas en straffbestämmelse med böter i straffskalan för all hantering, inklusive in- och utförsel, av plastiska sprängämnen som inte är märkta på föreskrivet sätt.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast Kustbevakningen har kommenterat förslaget till straffbestämmelse. Förslaget att straffet för all hantering, inklusive in- och utförsel, av plastiska sprängämnen som inte märkts på föreskrivet sätt endast skall vara böter indikerar att det skulle röra sig om

• Sida 27
•  Original

en tämligen enkel förseelse. Kustbevakningen ifrågasätter om straffet inte borde vara strängare än så eftersom märkningen ingår som en viktig komponent i det internationella arbetet som syftar till att bekämpa mycket allvarlig och ofta gränsöverskridande brottslighet. Bland annat begränsar den föreslagna straffskalan möjligheterna att vid behov ingripa med straffprocessuella tvångsmedel.

Skälen för regeringens förslag: Lagen om brandfarliga och explosiva varor innehåller i dag bestämmelser om ansvar i 21–25 §§. Lagen utgår från att alla som hanterar explosiva varor skall ha tillstånd till detta. Brott mot tillståndsplikten bestraffas enligt 21 § med böter eller fängelse i högst ett år. Om en brottslig gärning som inbegriper hantering av explosiva varor är straffbar enligt brottsbalken eller lagen om straff för smuggling tar dessa bestämmelser över reglerna om ansvar i lagen om brandfarliga och explosiva varor.

Konventionen innehåller inte några krav på nationella sanktionsbestämmelser. Anledning saknas emellertid att se annorlunda på överträdelser av de nu aktualiserade bestämmelserna än på överträdelser av bestämmelserna om tillståndsplikt för innehav av explosiva varor i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Liknande överväganden finns rörande straffbestämmelserna i lagen som redovisas i propositionen Hets mot folkgrupp, m.m. (prop. 2001/02:59), som innehöll bl.a. ett förslag till lag om ändring i lagen om brandfarliga och explosiva varor.

Ett av huvudsyftena med konventionen är att säkerställa att plastiska sprängämnen markeras med spårämnen så att de kan upptäckas vid kontroll. I promemorian föreslås därför att det införs nya bestämmelser om märkning av sådana sprängämnen. För att de nämnda syftena skall kunna uppnås, är det nödvändigt att införa ett straffsanktionerat förbud mot hantering av omärkta plastiska sprängämnen (för en närmare redogörelse av begreppet hantering, se författningskommentaren i avsnitt 10).

Hantering av explosiva varor kräver tillstånd och den som bryter mot tillståndsplikten kan dömas till fängelse. Vidare får lämnat tillstånd återkallas, t.ex. vid hantering av plastiska sprängämnen som inte är märkta på rätt sätt (jfr 15 §). Den nu föreslagna märkningsplikten riktar sig i första hand till de fåtal företag som tillverkar plastiska sprängämnen. Mot denna bakgrund bör det vara tillräckligt att föreskriva böter för olovlig hantering av plastiska sprängämnen. Även oaktsamma överträdelser bör vara straffbelagda. Om olovlig hantering av omärkta plastiska sprängämnen även utgör ett straffbelagt beteende enligt 21 §, t.ex. om det medför att kravet på att den som hanterar brandfarliga eller explosiva varor vidtar de åtgärder som behövs för att förhindra brand eller explosion åsidosätts, bör det inte finnas något hinder mot att döma för båda brotten i konkurrens. I sammanhanget kan nämnas att överträdelser av märkningsplikten i visst syfte eller under vissa omständigheter också kan tänkas föranleda ansvar enligt andra straffbestämmelser.

I linje med vad som gäller enligt 21 § fjärde stycket lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor skall den nu föreslagna bestämmelsen inte tillämpas om en gärning i stället kan medföra ansvar enligt bestämmelserna i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

• Sida 28
•  Original

8.5. Ikraftträdande

Regeringens förslag: Författningsförslagen skall träda i kraft den 1 april 2007.

Promemorians förslag: I promemorian föreslås en tidigare tidpunkt. Remissinstanserna: Endast Statens räddningsverk har kommenterat den föreslagna tidpunkten för ikraftträdandet. Man framhåller att en förutsättning för att verket skall hinna ta fram och sätta i kraft erforderliga myndighetsföreskrifter och med beaktande av att även dessa måste sändas till kommissionen i enlighet med bestämmelserna i förordningen (1994:2029) om tekniska regler (varigenom direktiv 98/34/EG har genomförts i svensk rätt) så måste en proposition lämnas till riksdagen under våren 2006.

Skälen för regeringens förslag: Ratificering av konventionen bör samordnas med den tidpunkt då de svenska bestämmelserna kan träda i kraft.

Konventionen träder enligt artikel XIII punkt 4 i kraft i förhållande till Sverige 60 dagar efter det att Sveriges ratifikationsinstrument har deponerats hos ICAO. Från denna tidpunkt gäller en treårig övergångstid för de sprängämnen som är avsedda för civilt bruk och en femtonårig för dem som är avsedda för militärt bruk.

Tidpunkten för konventionens ikraftträdande i förhållande till Sverige bör samordnas med tidpunkten för den nationella lagstiftningens ikraftträdande. Målet bör dock vara att ikraftträdande kan ske så snart som möjligt samtidigt som regeringen måste ge riksdagen erforderlig tid för behandling. Lagförslagen i denna proposition föreslås därför träda i kraft den 1 april 2007.

9. Konsekvenser

Regeringens bedömning: Övergångstiderna som ges för slutlig användning eller förstöring av innestående lager av omärkta sprängämnen bör kunna användas av legala innehavare på sådant sätt att deras merkostnader kan begränsas avsevärt eller helt och hållet utebli.

Någon kompensation för förstörning eller märkning i efterhand av överskottslager bör därför inte ges från staten.

Inte heller bör det lämnas någon form av kompensation för fördyrade, märkta sprängämnen.

Vissa av konsekvenserna av en svensk anslutning till konventionen har redan redovisats, se avsnitt 7.

Enskilda som legalt innehar plastiska sprängämnen får tre år på sig att anpassa sig till de nya reglerna. Då sådana enskilda inte torde vara så många och då deras eventuella lager troligen inte är särskilt omfattande, bör dessa hinna använda upp de omärkta sprängämnena under övergångstiden. Nya märkta sprängämnen blir dyrare i inköp. Någon kompensation för detta från statsbudgeten bör inte komma i fråga.

• Sida 29
•  Original

För det allmänna är det framför allt Försvarsmakten som har lager av omärkta sprängämnen av någon omfattning. Här ges en övergångstid på femton år. Det är inte säkert att alla dessa omärkta sprängämnen hinner slutanvändas på ett helt meningsfullt och avsett sätt under denna övergångstid. Men eftersom man får en väl tilltagen övergångstid bör man inom Försvarsmakten kunna hantera detta problem på ett rimligt sätt för att därigenom minska de negativa effekterna. Omställningen bör kunna ske inom de vanliga ramarna för verksamheten. Någon extra kompensation för eventuell förstöring, eller märkning i efterhand, av i övrigt fungerande sprängämnen bör därför inte bli aktuell.

Ett huvudsyfte med konventionen är att det lättare ska gå att spåra plastiska sprängämnen som används på ett illegalt sätt. Därigenom bör detta förslag få en positiv verkan för att förhindra allvarliga brott samt vid utredningen av sådana brott.

Genom lagförslaget införs ett nytt brott, vilket kan påverka tillströmningen av mål till de allmänna domstolarna. Antalet sådana nya mål bedöms dock bli ytterst få.

I övrigt torde inte det nu aktuella förslaget få några konsekvenser av sådant slag som brukar redovisas i detta sammanhang.

• Sida 30
•  Original

10. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor

10 a §

21 a §

I första stycket finns en straffbestämmelse för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbudet att hantera plastiska sprängämnen som inte blivit märkta på föreskrivet sätt. I de situationer där ett sådant förfarande även kan utgöra överträdelse av straffbudet i 21 §, bör det inte finnas något hinder mot att döma för båda brotten i konkurrens.

Vid ringa fall skall inget ansvar utkrävas, vilket framgår av andra stycket.

Av tredje stycket följer att om en gärning kan medföra ansvar enligt bestämmelser i brottsbalken eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling, så skall dessa tillämpas i stället (jfr avsnitt 8.4).

• Sida 31
•  Original