Prop. 2008/09:175
Gränslös kunskap - högskolan i globaliseringens tid
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 26 mars 2009
Fredrik Reinfeldt
Jan Björklund (Utbildningsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att ett universitet eller en högskola som omfattas av högskolelagen eller en enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina får utfärda en gemensam examen tillsammans med ett universitet, en högskola, en enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
I högskolelagen föreslås även en ändring som innebär att universitet och högskolor ges bemyndigande att överlåta vissa förvaltningsuppgifter till ett annat lärosäte. Vidare föreslås en ändring i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina som innebär att det i lagen uppställs villkor för att en enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina ska få utfärda en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår. Motsvarande villkor för universitet och högskolor avser regeringen att meddela föreskrifter om. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010.
Förslaget till ändring i högskolelagen innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlåtas. Överlåtelse kan ske till ett utländskt lärosäte. Riksdagens beslut bör därför fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen.
Vidare redogör regeringen i denna proposition för sina utgångspunkter i fråga om behovet av en ökad internationalisering av svensk högre utbildning för att möta globaliseringens utmaningar. Regeringens uppfattning är att målen i den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen, som presenterades i propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162), fortsatt utgör en bra grund för
lärosätenas internationaliseringsarbete, men att strategin kan behöva utvecklas för att bättre svara upp mot de utmaningar som globaliseringen innebär för svensk högre utbildning i fråga om bl.a. ökad global studentrörlighet, skärpt konkurrens mellan universitet och högskolor i olika länder och framväxten av en global utbildningsmarknad.
Regeringen redogör i propositionen för sin syn på behovet av samordning och informationsspridning mellan myndigheter och organisationer för att ge universitet och högskolor bättre förutsättningar för internationaliseringsarbetet. Den ökade internationella studentrörligheten och den skärpta konkurrensen om studenterna innebär att svenska lärosätens attraktionskraft behöver stärkas och att lärosätena bör ges de bästa förutsättningar att konkurrera med väletablerade lärosäten från andra länder. I det sammanhanget anser regeringen att ett införande av ansökningsavgifter samt studieavgifter för studerande från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schweiz bör övervägas. Regeringen bedömer också att student- och lärarrörligheten bör öka och att marknadsföringen och informationen i andra länder om den svenska högre utbildningen och forskningen bör förbättras. Likaså bedömer regeringen att den utlandsbaserade verksamhet för omvärldsbevakning och främjande inom utbildnings-, forsknings- och innovationsområdet som olika myndigheter bedriver, bör samordnas för att göra svenska insatser mer verkningsfulla.
Regeringen redogör även för sin syn på hur bedömning av utländsk utbildning bör samordnas och effektiviseras för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer med sådan utbildning. I propositionen redogörs också för hur möjligheterna till kompletteringsutbildning i högskolan för personer med utbildning från tredjeland inom vissa hälso- och sjukvårdsyrken bör stärkas parallellt med att vägen till legitimation för dessa personer görs tydligare.
Mot bakgrund av att Sverige har få reglerade yrken bedömer regeringen att insatser behöver göras för att underlätta för de personer som har genomgått en reglerad utbildning i Sverige att få sina yrkeskvalifikationer erkända i andra länder i enlighet med de EG-rättsliga bestämmelser som finns vad gäller arbetstagares och tjänsters fria rörlighet på EU:s inre marknad.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i högskolelagen (1992:1434),
2. lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.
2. Lagtext
2.1. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)
Härigenom föreskrivs att det i högskolelagen (1992:1434) ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 17 och 18 §§, samt en bilaga av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
17 §
En högskola som anges i bilagan till denna lag får utfärda en gemensam examen tillsammans med
1. en annan högskola,
2. en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen ( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
Med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket.
Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om gemensamma examina.
18 § En högskola som avses i 17 § får inom ramen för ett utbildningssamarbete som anges i andra stycket samma paragraf besluta att överlåta förvaltningsuppgifter i fråga om antagning till och tillgodoräknande av utbildning till
1. en annan högskola,
2. en enskild utbildnings-
anordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen ( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
De förvaltningsuppgifter som överlåts får bara innebära att
1. en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte, som anordnar den delen av utbildningen, ska anses vara student som är antagen av högskolan när han eller hon bedriver studier där, och
2. en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska tillgodoräknas honom eller henne för utbildning vid högskolan utan särskild prövning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010.
Bilaga
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
I denna bilaga anges de högskolor som enligt 1 kap. 17 § får utfärda en gemensam examen.
Uppsala universitet Lunds universitet Göteborgs universitet Stockholms universitet Umeå universitet Linköpings universitet Karolinska institutet (universitet)
Kungl. Tekniska högskolan (universitet)
Luleå tekniska universitet Karlstads universitet Växjö universitet Örebro universitet Mittuniversitetet Sveriges lantbruksuniversitet
Blekinge tekniska högskola Danshögskolan Dramatiska institutet Försvarshögskolan Gymnastik- och idrottshögskolan
Högskolan i Borås Högskolan Dalarna Högskolan på Gotland Högskolan i Gävle Högskolan i Halmstad Högskolan i Kalmar Högskolan Kristianstad Högskolan i Skövde Högskolan Väst Konstfack Kungl. Konsthögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm
Malmö högskola Mälardalens högskola Operahögskolan i Stockholm Södertörns högskola Teaterhögskolan i Stockholm
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska införas två nya paragrafer, 2 a och 2 b §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a §
En enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina får utfärda en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår. En sådan gemensam examen får den enskilda utbildningsanordnaren utfärda tillsammans med
1. ett universitet eller en högskola som omfattas av högskolelagen (1992:1434) ,
2. en annan enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
Med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket.
2 b §
En enskild utbildningsanordnare enligt 2 a § får dock utfärda en gemensam examen bara om
1. den studerande har gått igenom utbildningen samt har uppfyllt kraven för examen vid den enskilda utbildningsanordnaren och vid minst ett annat lärosäte som ingår i utbildningssamarbetet,
2. varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, får utfärda
P den examen som lärosätet utfärdar,
rop. 2008/09:175
3. ett universitets, en högskolas eller en annan enskild utbildningsanordnares examen, som ingår i den gemensamma examen, avser samma examen som den enskilda utbildningsanordnarens, och
4. ett utländskt lärosätes examen, som ingår i den gemensamma examen, är på motsvarande nivå som den enskilda utbildningsanordnarens.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010.
3. Ärendet och dess beredning
I departementspromemorian Högre utbildning i utveckling – Bolognaprocessen i svensk belysning (Ds 2004:2) föreslogs att frågan om vilka hinder som finns för svenska universitet och högskolor att utfärda gemensamma examina med andra lärosäten såväl inom som utom landet borde utredas. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (U2004/626/UH).
Genom beslut den 1 april 2008 uppdrog Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) åt en utredare att utarbeta ett förslag för att göra det möjligt för universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina att gemensamt med utländska lärosäten eller inom landet utfärda gemensamma examina (U 2008:A). Utredaren redovisade sina förslag i augusti 2008 i departementspromemorian Gemensamma examina (Ds 2008:80). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2.
Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (U2008/5293/UH).
Regeringen beslutade den 5 mars 2009 om propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134). I den propositionen föreslås bl.a. att det ska införas sex nya paragrafer, 1 kap. 11–16 §§, i högskolelagen (1992:1434). I denna proposition föreslås att det ska införas ytterligare två nya paragrafer i första kapitlet högskolelagen. Dessa paragrafer har därför getts beteckningarna 1 kap. 17 och 18 §§.
Genom beslut den 22 december 2004 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för frågan om studieavgifter för studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (dir. 2004:183). Utredningen antog namnet Studieavgiftsutredningen. Utredningen lämnade i januari 2006 sitt betänkande Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 4.
Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (U2006/650/UH).
Regeringen behandlar inte Studieavgiftsutredningens förslag om införande av studieavgifter för studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i denna proposition. Regeringen avser att återkomma i den frågan. Däremot tar regeringen ställning till och kommenterar vissa av de bedömningar som görs i betänkandet när det gäller bl.a. rekrytering av utländska studenter och marknadsföring av svensk högre utbildning utomlands.
I regleringsbrevet för budgetåret 2006 avseende Valideringsdelegationen gav regeringen den dåvarande delegationen i uppdrag att under 2006 och 2007 i samråd med Högskoleverket och Verket för högskoleservice se över effektiviteten och kvaliteten i nuvarande
ansvarsfördelning vad gäller validering av utländska högskoleutbildningar i syfte att underlätta validering av utländsk utbildning och yrkeserfarenhet (U2005/9498/BIA). Regeringen gav i augusti 2006 Valideringsdelegationen i uppdrag att lämna en slutrapport om sitt arbete senast den 15 januari 2008 (U2006/5870/SV). Valideringsdelegationen överlämnade i januari 2008 rapporten Valideringsdelegationens slutrapport – Mot en nationell struktur (U2008/205/SV). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 6.
Rapporten har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (U2008/205/SV).
I april 2007 uppdrog Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) åt en utredare att utarbeta en rättssäker och effektiv ordning för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet inklusive Schweiz (tredjeland) som leder fram till de 21 yrken som Socialstyrelsen utfärdar legitimation för (U 2007:C). Uppdraget redovisades i november 2007 i departementspromemorian Vägen till svensk legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland (Ds 2007:45). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 8.
Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (U2007/7753/UH).
Med stöd i EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer och tjänster mellan medlemsstaterna antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd 2005 ett nytt direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer, direktiv 2005/36/EG. Direktivet konsoliderar i huvudsak bestämmelserna i tidigare EG-direktiv och skulle ha införlivats av medlemsstaterna hösten 2007. I Sverige har direktivet genomförts genom ändringar i regelverken för berörda reglerade yrken. I propositionen redogörs för de förordningsbestämmelser som genomför direktivets krav på vissa yrkesutbildningar.
För att förstärka den internationella dimensionen av forskningspolitiken har promemorian Underlag för internationell strategi för svensk forskningspolitik (U2008/2555/F) tagits fram inom Regerings-kansliet (Utbildningsdepartementet). Promemorian har remiss-behandlats.
En sammanställning över remissinstansernas yttranden och en förteckning över remissinstanserna finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2008/2555/F).
Regeringen beslutade den 21 december 2006 att inrätta ett globaliseringsråd inom Regeringskansliet för att fördjupa kunskaper om och bredda det offentliga samtalet kring vad som krävs för att Sverige ska hävda sig väl i en värld präglad av fortsatt snabb globalisering. Globaliseringsrådet lämnade i november 2008 rapporten Sverige i världen – Rapport från Globaliseringsrådet (Ds 2008:82).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 9 mars 2009 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga 11. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.
I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har några redaktionella ändringar gjorts.
4. Politikens inriktning
4.1. Inledning
Globaliseringen medför utmaningar för alla länder. För kunskapsintensiva ekonomier som den svenska skärps konkurrensen om den kvalificerade arbetskraften och de bästa studenterna, lärarna och forskarna. Hög kvalitet i högre utbildning och forskning är avgörande för Sveriges attraktionskraft som kunskapsnation. Sveriges förutsättningar för tillväxt, sysselsättning och framtida välstånd är intimt förknippade med kvaliteten på den högre utbildningen och forskningen och vårt lands attraktionskraft för högkvalificerade personer. Globaliseringens utmaningar ska mötas genom att svenska universitet och högskolor ges bästa tänkbara möjligheter att utifrån sina egna förutsättningar utvecklas till fria, starka och internationellt sett konkurrenskraftiga institutioner för utbildning och forskning.
Denna proposition handlar om internationalisering av högre utbildning och om möjligheterna för människor med en högre utbildning från ett annat land att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Båda områdena har stor betydelse för Sveriges möjligheter i globaliseringens tid, och inom båda områdena finns betydande utmaningar. Svenska studenters vilja att studera utomlands har avtagit de senaste åren. Människor med utländsk högre utbildning har ofta svårt att få ett arbete i Sverige som motsvarar deras kvalifikationer och yrkeserfarenhet.
4.2. Internationalisering av den högre utbildningen
Framväxten av en globaliserad utbildningssektor är viktig och positiv. Konkurrens med framgångsrika lärosäten internationellt samt ökad internationell rörlighet av studenter, lärare och forskare stärker kvaliteten vid svenska universitet och högskolor. Internationella kontakter bidrar till att stärka kvaliteten i den högre utbildningen. Kunskap om och förståelse för andra länder och kulturer växer. Kontakterna kan komma både individ och samhälle till godo.
Den globaliserade utbildningssektorn kräver att svenska lärosäten kan hävda sig i konkurrens om forskningsresurser, de bästa forskarna, lärarna och studenterna. Universitet och högskolor behöver ges förutsättningar att kunna delta i fler och djupare samarbeten och utbyten.
Propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) innehöll en nationell strategi för internationalisering av den högre utbildningen med de övergripande målen att
- Sverige ska vara ett attraktivt studieland för utländska studenter,
- de högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbetsmarknaden nationellt och internationellt,
- universitet och högskolor ska bedriva ett aktivt internationaliseringsarbete i syfte att främja utbildningens
kvalitet och förståelsen för andra länder och internationella förhållanden,
- hinder för internationaliseringen ska undanröjas såväl nationellt som internationellt, och
- uppföljningen av högskolans internationella verksamhet ska utvecklas och förbättras.
Regeringens uppfattning är att den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen fortsatt bör utgöra grunden för universitets och högskolors internationaliseringsarbete, och målen bör fortsätta att gälla. I vissa delar kan dock strategin behöva utvecklas, bl.a. för att bättre svara upp mot de utmaningar som globaliseringen innebär för svensk högre utbildning i fråga om ökad global studentrörlighet, skärpt konkurrens mellan universitet och högskolor i olika länder och framväxten av en global utbildningsmarknad.
Som ett led i stärkandet av universitets och högskolors internationaliseringsarbete krävs det också samordning och informationsspridning mellan myndigheter och organisationer som på olika sätt arbetar med internationalisering av högre utbildning. I propositionen redogör regeringen för hur ett forum för internationalisering kan skapa en sådan samordning och utgöra ett positivt stöd för lärosätenas internationaliseringsarbete.
Ökad studentrörlighet
Den globala rörligheten bland studenter har ökat kraftigt de senaste åren. Antalet svenska studenter som studerar utomlands har däremot minskat. Det är angeläget att denna utveckling bryts. Av samtliga studenter som avlade examen i Sverige under 2007/08 hade 14 procent studerat utomlands under sin utbildning. Det svenska deltagandet i utbytesprogram som Erasmus är lågt jämfört med andra länder.
Studenternas utlandserfarenheter bidrar till kvaliteten i utbildningen och gör också studenterna mer förberedda för ett yrkes- och samhällsliv präglat av globaliseringen. Genom de erfarenheter, kontakter och språkkunskaper som utlandsstudier kan ge, får studenterna ökad kännedom om vår omvärld och knyter personliga band som kan få långsiktig betydelse för både individer och vårt samhälle i stort. För att stimulera fler studenter att delta i utbyten med andra länder behövs ytterligare insatser för att öka studentrörligheten, särskilt för att få fler studenter från svenska universitet och högskolor att studera utomlands under en del av sin utbildning.
Student- och lärarutbytet med länder med framväxande ekonomier utanför Europa har hittills varit relativt begränsat. Särskilda medel bör därför fördelas för att etablera ett stipendieprogram som främjar utbyte med sådana länder. Regeringen beräknar att totalt 10 miljoner kronor bör fördelas för detta ändamål under åren 2010 och 2011.
Ökad lärarrörlighet
Lärarnas internationella rörlighet är avgörande för internationaliseringen av den högre utbildningen. Genom att undervisa och forska i ett annat land får lärare värdefulla kontakter och kunskaper om andra länders lärandemiljöer och kulturer, vilket kan bidra till nya insikter och till internationaliseringen av utbildningen i hemlandet. Lärarnas betydelse som förebilder och inspirationskällor för studenterna är också mycket viktig. Enligt regeringens bedömning är det därför angeläget att en större andel av dagens lärare vid svenska universitet och högskolor deltar i utlandsvistelser och utbyte med andra länder. Regeringen avser därför att fördela ett särskilt stöd till universitet och högskolor som extra stimulans för ökad lärarrörlighet. Regeringen beräknar att totalt 20 miljoner kronor bör fördelas för detta ändamål under åren 2010 och 2011.
Denna insats är dock inte ensamt ett tillräckligt incitament för att öka lärarrörligheten. Universitet och högskolor måste själva hitta vägar för att på olika sätt uppmuntra lärarna till utlandsvistelser och utbyte med andra lärandemiljöer.
Samarbete mellan svenska och utländska lärosäten
I denna proposition föreslår regeringen i avsnitt 6.3 att universitet och högskolor ska ges möjlighet att utfärda en gemensam examen tillsammans med ett eller flera svenska och utländska lärosäten. Genom att anordna utbildning och utfärda en gemensam examen med ett eller flera lärosäten utomlands stärks den internationella dimensionen i svensk högre utbildning, samtidigt som student- och lärarrörlighet stimuleras ytterligare.
Ett hinder för svenska studenter att studera utomlands har varit osäkerhet om i vilken mån utlandsstudierna kan tillgodoräknas i en svensk examen. Möjligheten till en gemensam examen är ett av flera sätt att möta det problemet. När svenska lärosäten får möjlighet att närmare samarbeta med de bästa utbildningsmiljöerna såväl inom som utanför Europa skapas förutsättningar för starka utbildningsprogram med internationellt sett hög kvalitet och stor attraktionskraft. Regeringens förhoppning är att den möjligheten ska göra att fler svenska universitet och högskolor tar initiativ till samarbeten med både svenska och utländska lärosäten där utbildning bedrivs med hög kvalitet. Samarbeten och ömsesidigt lärande mellan starka utbildningsmiljöer bidrar till att öka kvaliteten på svensk högre utbildning.
Hänvisningar till S4-2
4.3. Den globala utbildningsmarknaden
Inflödet av utländska studenter vid svenska universitet och högskolor har ökat kraftigt de senaste fem åren. Under läsåret 2007/08 fanns cirka 31 000 utländska studenter vid svenska lärosäten, vilket innebar en ökning med nio procent jämfört med föregående läsår. Den ökande globala studentrörligheten är i grunden en positiv utveckling. När fler individer får personliga erfarenheter från andra länder ökar kontakterna med och förståelsen för andra länders kulturer och samhällssystem. Den
ökande rörligheten av studenter innebär också en skärpt konkurrens mellan länder som vill ligga i täten när det gäller utbildning och forskning. Universitet och högskolor i länder som USA, Storbritannien och Australien har lång erfarenhet av att rekrytera studenter på global nivå. Det är mot väletablerade och väl ansedda lärosäten i bl.a. dessa länder som svenska universitet och högskolor måste mäta sig för att locka till sig de bästa studenterna. Mot den bakgrunden behöver kunskapen och informationen om svensk högre utbildnings kvalitet vid både nationell och internationell jämförelse fördjupas.
Ansökningsavgifter samt studieavgifter för studerande från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och Schweiz
Enligt regeringens bedömning är det viktigt att förutsättningarna för svenska lärosäten att agera på den globala utbildningsmarknaden är så goda som möjligt. På sikt är det nödvändigt att universitet och högskolor kan marknadsföra sig och konkurrera på lika villkor med de bästa utländska lärosätena. Den nuvarande situationen, med en reglerad avgiftsfrihet för studenter vid svenska universitet och högskolor, är mot den bakgrunden problematisk ur flera perspektiv. För det första bör svenska lärosäten konkurrera främst genom att ge utbildningar av hög kvalitet, inte genom att erbjuda kostnadsfri utbildning. För det andra är det utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv tveksamt om svenska skattemedel ska användas till att erbjuda kostnadsfri utbildning utan inskränkning till ett växande antal studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schweiz.
Regeringens bedömning är därför att internationaliseringen av svensk högre utbildning på sikt skulle gynnas av ett införande av avgifter för studier vid svenska universitet och högskolor för de studenter som kommer från länder utanför EES och Schweiz. Det skulle öka friheten för svenska universitet och högskolor att agera på den globala utbildningsmarknaden och ge möjlighet för enskilda lärosäten att profilera sina utbildningar för att attrahera de bästa studenterna. Regeringen avser att återkomma med ett förslag om studieavgifter för studenter från länder utanför EES och Schweiz.
Därutöver behöver det övervägas om insatser också behöver göras för att möta det kraftigt ökande antalet ansökningar från utländska sökande till svensk högre utbildning, inte minst till masterprogram. Ansökningarna medför stora kostnader och administrativa påfrestningar för universitet och högskolor och Verket för högskoleservice. Samtidigt är det bara en mindre andel av de antagna som påbörjar sina studier. Regeringen överväger mot den bakgrunden behovet av att införa ansökningsavgifter för sökande från länder utanför EES och Schweiz så att Verket för högskoleservice och universitet och högskolor kan koncentrera sig främst på de sökande som har en verklig ambition att påbörja studier i Sverige.
Marknadsföring och information i utlandet om svensk högre utbildning
Sveriges attraktionskraft för de bästa studenterna, lärarna och forskarna är, oaktat frågan om studieavgifter, en förutsättning för tillväxt och sysselsättning i en global kunskapsintensiv ekonomi. Därför behöver insatser göras för att stärka och utveckla marknadsföringen och informationen om svensk högre utbildning i utlandet, såväl inom som utanför Europa. I dag har universitet och högskolor, utlandsmyndigheterna, Svenska institutet och andra aktörer delvis överlappande uppdrag och verksamhet när det gäller främjande av Sverige som kunskapsnation i andra länder. Regeringen gör i avsnitt 5.6 i denna proposition bedömningen att i ett första steg bör Svenska institutets uppdrag att främja högre utbildning och forskning i andra länder stärkas. Regeringen beräknar att totalt 4 miljoner kronor bör avsättas för detta ändamål under 2009 och 2010. I ett andra steg bör den utlandsbaserade verksamheten för omvärldsbevakning och främjande inom utbildnings-, forsknings- och innovationsområdet samordnas och utvecklas i syfte att göra svenska insatser på området mer verkningsfulla.
Hänvisningar till S4-3
4.4. Snabbare väg till arbetsmarknaden för personer med utländsk utbildning
Personer med utländsk utbildning och god yrkeskompetens som kommer till Sverige får ofta gå en lång väg för att få tillträde till den svenska arbetsmarknaden. Det innebär att människor ofta inte får ett arbete som motsvarar deras kompetens och erfarenhet, vilket är otillfredsställande för individen och ett slöseri för samhället i stort. Personer med kvalificerad utbildningsbakgrund är värdefulla och nödvändiga för det svenska arbets- och näringslivet. Den som redan har lagt tid och energi på att skaffa sig en högre utbildning i sitt hemland kan dock mötas av skepsis och ifrågasättande när han eller hon kommer till Sverige. Ibland kan det bero på bristande kunskap och förmåga hos arbetsgivaren att göra en korrekt bedömning av den utländska utbildningen och personens förkunskaper. I andra fall kan det bero på bristande samordning mellan de myndigheter och andra aktörer som arbetar med bedömning av utländsk utbildning. Alltför många personer med avslutad utländsk högskoleutbildning, i många fall också i kombination med lång yrkeserfarenhet, tvingas därför till långa omvägar via kommunal vuxenutbildning och komplettering i högskolan innan de kan etablera sig på arbetsmarknaden. Det är en stor kostnad för såväl individen som samhället. Därför bedömer regeringen i avsnitt 7.3 att åtgärder behöver vidtas för att bättre samordna bedömningen av utländsk utbildning mellan de myndigheter som i dag har sådana uppdrag, så att fler personer snabbare kan få en korrekt bedömning och en tydligare väg in i arbetslivet.
Reglerade hälso- och sjukvårdsyrken
Den som vänder sig till hälso- och sjukvården måste, på samma sätt som inom många andra områden, kunna lita på att de personer som arbetar där
är kvalificerade för uppgiften. De relativt omfattande kunskapskrav som ställs på personer som ansöker om behörighet att arbeta som exempelvis läkare eller sjuksköterska måste dock vara möjliga att nå på ett förutsägbart och rättssäkert sätt. För personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från länder utanför EES och Schweiz som sökt legitimation i Sverige, har kraven ofta upplevts som både otydliga och svåra att uppnå. Vägen till behörighet att arbeta inom hälso- och sjukvårdssektorn bör vara så effektiv som möjligt med hänsyn tagen till rättssäkerheten för den sökande, till patientsäkerhet och även till allmänhetens förtroende för hälso- och sjukvården. Regeringen gör därför bedömningar i propositionen, avsnitt 8.4 och 8.5, om hur en tydlig, rättssäker och effektiv väg till legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland bör se ut.
Erkännande av svenska kvalifikationer i andra länder
Även personer med svensk utbildning och yrkeserfarenhet drabbas av den skepsis som kan finnas hos arbetsgivare och myndigheter när de försöker att etablera sig på arbetsmarknaden i andra länder, inte minst när det handlar om att utöva ett reglerat yrke i ett annat land. Sverige har av tradition en öppen arbetsmarknad med få reglerade yrken. I många länder i Europa är arbetsmarknaden betydligt mer reglerad med bestämmelser som gör det svårt för personer med svensk utbildning att få den erkänd. EG-rätten och särskilda direktiv som omfattar reglerade yrken ger alla medborgare i länder inom EU vissa rättigheter att få sina yrkeskvalifikationer erkända i dessa länder. Genom särskilda avtal omfattas även medborgare från Island, Norge, Liechtenstein och Schweiz av dessa bestämmelser. Bestämmelserna ger dessutom medborgare inom EU som har genomgått s.k. reglerad utbildning motsvarande rättigheter. Mot bakgrund av att Sverige har få reglerade yrken bedömer regeringen att insatser behöver göras för att underlätta för de personer som har genomgått reglerad utbildning i Sverige att få sina yrkeskvalifikationer erkända i andra länder i enlighet med de EG-rättsliga bestämmelser som finns vad gäller arbetstagares och tjänsters fria rörlighet på EU:s inre marknad.
Hänvisningar till S4-4
5. Internationalisering och svensk högre utbildning
5.1. Inledning
Svenska universitet och högskolor har sedan länge verkat i en internationell miljö. Den högre utbildningen och forskningen är som få andra områden naturligt sammankopplade med omvärlden genom utbyte mellan forskande och undervisande personal och studenter från olika länder. Utvecklingen mot ökad internationalisering har också drivits på genom olika politiska initiativ för att främja lärar- och forskarrörlighet samt studentutbyte. Det tydligaste exemplet på ett sådant initiativ är den s.k. Bolognaprocessen, vilket är ett europeiskt samarbete inom den högre utbildningen som i dag omfattar 46 länder. Ett av processens uttalade syften är att underlätta jämförbarheten mellan studieprogram i olika länder och främja den internationella studentrörligheten. Bolognaprocessen har genom målsättningen att skapa ett attraktivt europeiskt område för högre utbildning haft stor betydelse för moderniseringen av den högre utbildningen i många europeiska länder. För svensk del genomfördes under 2007 en större reform av utbildnings- och examensstrukturen i syfte att skapa större jämförbarhet och tydlighet i linje med Bolognaprocessens övergripande målsättningar för det europeiska utbildningsområdet.
Parallellt med Bolognaprocessen och andra politiska initiativ för att stimulera till ökad student-, lärar- och forskarrörlighet, finns det en ökad studentrörlighet som drivs på framför allt av en växande efterfrågan på högre utbildning i många länder utanför Europa. Framväxten av en global utbildningsmarknad är tydlig. Det är enligt regeringens bedömning en positiv utveckling. När fler personer får möjligheter att studera, undervisa eller forska en period i ett annat land knyts sociala, politiska, ekonomiska och kulturella band av stor betydelse för integration med länder såväl inom som utanför Europas gränser. En ökad global student- och forskarrörlighet skärper också kraven på att Sverige fortsätter att utvecklas som kunskapsnation. I kunskapsintensiva ekonomier som den svenska kommer utbildningens och forskningens kvalitet i kombination med vår arbetsmarknads attraktionskraft för högkvalificerade personer att få alltmer avgörande betydelse för sysselsättning och tillväxt. Därmed är de utmaningar som svensk högre utbildning står inför på ett tydligt sätt sammanlänkade med de utmaningar som globaliseringen innebär för Sveriges långsiktiga ekonomiska utveckling.
Regeringens uppfattning är att den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen, som presenterades av den dåvarande regeringen i propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162), fortsatt utgör en bra grund för universitetens och högskolornas internationaliseringsarbete. Målen i strategin kan i stort också anses svara upp mot de utmaningar som globaliseringen innebär
för svensk högre utbildning i fråga om ökad global studentrörlighet, skärpt konkurrens mellan universitet och högskolor i olika länder och framväxten av en global utbildningsmarknad. I dessa avseenden kan dock strategin behöva utvecklas. I det följande redogör regeringen för vissa prioriterade frågor i förhållande till strategin rörande bl.a. samordning och informationsspridning mellan myndigheter och organisationer som arbetar med frågor kopplade till universitets och högskolors internationaliseringsarbete, student- och lärarrörlighet, rekrytering av utländska studenter och marknadsföring av svensk högre utbildning utomlands.
5.2. Den nationella strategin för internationalisering av den högre utbildningen
I propositionen Ny värld – ny högskola formulerades, som har anförts i avsnittet ovan, en nationell strategi för internationalisering av den högre utbildningen (prop. 2004/05:162). Följande mål och delmål slogs fast.
1. Sverige ska vara ett attraktivt studieland för utländska studenter. 1.1 Universitet och högskolor ska erbjuda en internationellt konkurrenskraftig utbildning av hög kvalitet. 1.2 Rekryteringen av utländska studenter ska öka.
2. De högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbetsmarknaden nationellt och internationellt. 2.1 De högskoleutbildades anställningsbarhet ska stärkas. 2.2 Svenska studenters internationella rörlighet ska öka.
3. Universitet och högskolor ska bedriva ett aktivt internationaliseringsarbete i syfte att främja utbildningens kvalitet och förståelsen för andra länder och internationella förhållanden. 3.1
Internationaliseringsarbetet ska ingå i lärosätenas reguljära kvalitets- och utvecklingsarbete. 3.2 Den internationella rörligheten bland lärare i högskolan ska öka. 3.3 Den internationella rörligheten bland studenter i högskolans lärarutbildning ska öka. 3.4 Den internationella dimensionen i utbildningarna ska stärkas.
4. Hinder för internationaliseringen ska undanröjas såväl nationellt som internationellt. 4.1 Regelverken inom relevanta områden bör ses över och ändras vid behov. 4.2 Berörda myndigheter bör vara aktiva internationellt i frågor som rör internationalisering av den högre utbildningen.
5. Uppföljningen av högskolans internationella verksamhet ska utvecklas och förbättras.
I utformningen av strategin var två övergripande mål vägledande: att främja kulturell förståelse och att främja utbildningens kvalitet. Målen i
strategin är i stor utsträckning mål som har gällt sedan länge. Dessa mål har kommit till uttryck i bl.a. 1 kap. 5 § högskolelagen (1992:1434), där det anges att lärosätena i sin verksamhet bör främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden. Målen återkommer vidare i regleringsbreven för universitet och högskolor och återspeglas i Sveriges internationella åtaganden.
Strategins syfte var att på ett samlat sätt ange inriktningen för internationaliseringsarbetet på nationell nivå och på lärosätesnivå. Strategin var tänkt att tjäna som ett stöd och bidra till ett fokuserat och målmedvetet arbete med internationalisering inom högre utbildning. Det slogs också fast i propositionen Ny värld – ny högskola att även om statsmakterna beslutar om de övergripande målen för den internationella verksamheten är det lärosätena som bär det huvudsakliga ansvaret för genomförandet av strategin och för att strategins intentioner omsätts i praktiskt arbete.
Även om regeringen anser att målen i internationaliseringsstrategin fortsatt utgör en bra grund för lärosätenas internationaliseringsarbete, kan det finnas skäl att överväga en utveckling av strategin i förhållande till de utmaningar som den allt snabbare globaliseringen innebär för svensk högre utbildning och i samband med att regeringen tar ställning till Studieavgiftsutredningens betänkande Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7) i fråga om införandet av avgifter för studenter från länder utanför EES och Schweiz. Det kan i det sammanhanget också finnas skäl att överväga behovet av förstärkt uppföljning av de mål som anges i strategin, bl.a. mot bakgrund av den kritik som Riksrevisionen har fört fram i rapporten Rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten (RiR 2008:22). Riksrevisionen konstaterar bl.a. att regeringen inte har begärt uppföljning av lärosätena avseende hur rekryteringen av internationella studenter bidrar till intentionerna i strategin eller hur de internationella studenterna påverkar verksamheten och de ekonomiska förutsättningarna inom lärosätena.
5.2.1. Uppföljning av lärosätenas internationaliseringsarbete
I regleringsbrevet för budgetåret 2006 avseende universitet och högskolor m.m. fick lärosätena i uppdrag att i sina årsredovisningar för 2006 redovisa hur internationaliseringsarbetet inom grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning bedrivs och följs upp. I överensstämmelse med mål 3 och delmål 3.1 i internationaliseringsstrategin fick lärosätena också i uppdrag att särskilt redovisa hur internationaliseringsarbetet ingår i lärosätenas reguljära kvalitets- och utvecklingsarbete samt vilka uppföljningsmetoder som används.
Förutom regeringens uppföljningar av universitetens och högskolornas årsredovisningar, har Högskoleverket vid två tillfällen under senare tid granskat internationaliseringsarbetet vid lärosätena, dels i rapporten En gränslös högskola? Om internationalisering av grund- och forskarutbildning (2005:1 R), dels i en uppföljning av denna granskning i rapporten En högskola i världen – internationalisering för kvalitet (2008:15 R).
Av lärosätenas redovisningar framgår att Bolognaprocessen, men även strategin för internationalisering av den högre utbildningen, har haft stor betydelse för utvecklingen av lärosätenas internationaliseringsarbete. Det är tydligt att en internationell dimension har förts in i diskussionerna kring utvecklingen av nya utbildningsprogram och i vidareutvecklingen av redan befintliga program. Många lärosäten har gjort särskilda satsningar på internationellt inriktade program på avancerad nivå.
Högskoleverket konstaterar också i sin uppföljningsrapport från 2008 att de flesta lärosäten har gjort stora insatser och utvecklat sitt arbete med internationalisering sedan den första granskningen gjordes. Exempelvis har nästan samtliga lärosäten reviderat eller utvecklat strategier och måldokument för internationaliseringsarbetet. Högskoleverket konstaterar att internationaliseringen blivit en allt mer integrerad del i kvalitetssäkring och styrning på lärosätena och att de arbetar allt mer strategiskt även på ledningsnivå med internationalisering.
Av Högskoleverkets uppföljningsrapport framgår vidare att studentutbyte fortsätter att dominera samarbetet med utländska lärosäten. Språkfrågor har kommit att få en viktigare roll och flera lärosäten har utvecklat språkstöd för både lärare och studenter. Redovisningarna och uppföljningsrapporten visar även att allt fler kurser och utbildningsprogram utvecklas tillsammans med utländska lärosäten och att antalet kurser och utbildningsprogram på engelska vid svenska universitet och högskolor har ökat kraftigt. Internationellt samarbete mellan lärosäten inom flera områden, t.ex. i fråga om student- och lärarutbyte, studentpraktik, kursutveckling samt forskarutbildning och forskning, ökar.
Utöver samarbete med lärosäten utomlands arbetar svenska universitet och högskolor också med internationalisering på hemmaplan. Det har bl.a. inneburit att antalet utländska gästlärare har ökat, att undervisningen för utländska studenter ges integrerat med kurser för svenska studenter, att studenter och lärare anordnar internationella festivaler, att jämförande studier och litteratur på främmande språk förs in i kursplanerna, m.m. I Högskoleverkets uppföljningsrapport från 2008 konstateras att även om mobilitet utgör kärnan av internationaliseringen, är internationaliseringen på hemmaplan ett viktigt inslag i internationaliseringsarbetet eftersom endast en mindre del av studenterna studerar utomlands under en del av sin studietid.
Vidare framgår av uppföljningsrapporten att lärosätena prioriterar åtgärder för att öka lärarnas mobilitet, bl.a. genom olika ekonomiska stödåtgärder och interna mål för akademisk mobilitet. I stort sett alla lärosäten har utvecklat sin information på engelska, både via webben och i tryckt form. I rapporten påpekas dock att informationen till internationella studenter om likabehandling och studentinflytande behöver förbättras. Likaså konstateras att lärosätena redovisat få åtgärder som tyder på direkt intresse för att utveckla jämställdhets- och mångfaldsarbetet inom internationaliseringen av utbildningen, vilket enligt rapporten kan tolkas som att arbetet inom dessa områden inte har förändrats på något avgörande sätt sedan 2004.
Enligt uppdrag i regleringsbrevet för budgetåret 2007 avseende universitet och högskolor m.m. ska lärosätena i årsredovisningarna för 2009 redovisa det fortsatta internationaliseringsarbetet. Utifrån lärosätenas redovisningar och utifrån de överväganden om behovet av en
utveckling av strategin för internationalisering av den högre utbildningen som har nämnts i det föregående, avser regeringen att överväga om ytterligare insatser, utöver de som presenteras i denna proposition, är nödvändiga för att möta globaliseringens utmaningar och främja internationaliseringen av svensk högre utbildning. Även redogörelsen för arbetet inom det forum för internationalisering som presenteras i det följande avsnittet kommer att kunna tjäna som underlag vid dessa överväganden.
5.3. Ett forum för internationalisering
Antalet högskolestudenter i världen har de senaste decennierna ökat avsevärt, dels på grund av att högskoleutbildningarna har byggts ut kraftigt i folkrika länder som Kina och Indien, dels på grund av att det i dessa och många andra länder finns en ökad efterfrågan på högre utbildning. Likaså ökar den internationella rörligheten bland studenter, framför allt när det gäller studenter från länder utanför EU. De svenska universitetens och högskolornas internationaliseringsarbete måste ses i ljuset av denna globala utveckling. Ökad studentrörlighet innebär nya utmaningar i fråga om bl.a. att attrahera de bästa studenterna i konkurrens med universitet och högskolor med lång internationell erfarenhet. Detta är inte minst tydligt i utvecklingsländer utanför Europa där exempelvis universitet från USA, Kanada och Storbritannien är väl etablerade aktörer.
Svenska lärosäten håller sig redan i dag väl framme med avseende på utbudet av kurser och program på engelska och andra språk, vilket är en viktig faktor när det gäller att attrahera utländska studenter. Trots många lärosätens aktiva internationaliseringsarbete, har det saknats ett samordnat stöd för lärosätenas internationaliseringsarbete från de myndigheter som på olika sätt arbetar med internationalisering och högre utbildning. Ett antal myndigheter och organisationer, t.ex. Högskoleverket, Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK), Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning (STINT) och Svenska institutet, arbetar med frågor som har bäring på och ger förutsättningar för lärosätenas internationaliseringsarbete. Flera av dessa myndigheter och organisationer har på olika sätt strävat efter samordning och informationsutbyte i frågor om internationalisering av högskolan. Utöver dessa finns det även andra myndigheter och organisationer som inom sina respektive ansvarsområden tillhandahåller information om svensk högre utbildning, hanterar uppehållstillstånd och visum samt informerar om bl.a. stipendier. I en skrivelse till regeringen pekar Högskoleverket, IPK, STINT samt Svenska institutet på behovet av ökad samordning mellan myndigheter och andra organisationer som stödjer högskolornas internationaliseringsarbete (U2008/3270/UH). Detta är också en slutsats i Högskoleverkets rapport Utländska studenter i Sverige (2008:7 R).
Regeringens bedömning är att det finns ett ökat behov av samordning och informationsspridning mellan myndigheter och organisationer för att ge universitet och högskolor bättre förutsättningar för internationaliseringsarbetet. I linje med målen i strategin för
internationalisering av den högre utbildningen om att hinder för internationaliseringen ska undanröjas såväl nationellt som internationellt och att berörda myndigheter bör vara aktiva internationellt i frågor som rör internationalisering av den högre utbildningen (mål 4 respektive delmål 4.2), har Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) tagit initiativ till att skapa ett forum för internationalisering i syfte att förbättra samordningen mellan myndigheter och organisationer som stödjer universitets och högskolors internationaliseringsarbete. Forumet leds av Högskoleverket i samarbete med IPK. I forumet ingår, utöver Högskoleverket och IPK, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Exportrådet, Migrationsverket, Invest in Sweden Agency, Svenska institutet, Verket för högskoleservice, Institutet för tillväxtpolitiska studier, STINT, Sveriges universitets- och högskoleförbund, Sveriges förenade studentkårer och Regeringskansliet.
I regleringsbreven för budgetåret 2009 avseende Högskoleverket respektive IPK har regeringen gett de båda myndigheterna i uppdrag att alternera som ordförande i forumet. I samband med årsredovisningen för 2009 ska såväl Högskoleverket som IPK redogöra för arbetet. I redogörelsen ska Högskoleverkets ta särskild hänsyn till rekrytering och mottagning av utländska studenter och vilka konkreta resultat som har uppnåtts inom ramen för forumet till följd av en förbättrad samordning i dessa frågor.
5.4. Den globala utbildningsmarknaden
5.4.1. Globalisering
Globalisering har blivit ett samlingsbegrepp för ett antal tendenser i den samtida samhällsutvecklingen. Handeln mellan länder har ökat avsevärt under de senaste årtiondena. Det elektroniska informationsutbytet, kapitalströmmarna, resandet och migrationen har också ökat. Den kraftiga ekonomiska tillväxten i Kina, Indien och ett antal andra länder i världen har skapat en ny situation i världsekonomin. Globaliseringen, tillsammans med den tekniska utvecklingen och den snabba samhällsförändringen i övrigt, skapar inte bara nya möjligheter utan leder också till ökad konkurrens, inte minst inom utbildning och forskning. Under de senaste åren har stora satsningar på utbildning gjorts i många länder som Sverige både samarbetar och konkurrerar med. Det gäller inte minst flera av de snabbt växande ekonomierna i Asien. Detta är en utveckling som skärper kraven på att Sverige fortsätter att utvecklas som kunskapsnation. Insatser för att förbättra utbildningens och forskningens kvalitet är därför avgörande.
5.4.2. Global studentrörlighet
Ökad global studentrörlighet
Den globala studentrörligheten i världen har under de senaste fem åren ökat med 50 procent. Enligt OECD studerade 2006 mer än 2,9 miljoner studenter i ett annat land än sitt hemland. För Sveriges del har
ökningstakten med avseende på utländska studenter som studerar i Sverige också varit snabb. Sedan 1999 har ökningstakten i genomsnitt varit 13 procent per år och de inresande studenternas antal har därigenom trefaldigats på tio år. Antalet inresande studenter till Sverige är numera fler än antalet utresande studenter.
Under läsåret 2007/08 fanns det närmare 31 200 studenter från andra länder vid svenska universitet och högskolor, vilket var tolv procent fler än läsåret innan, och deras andel av den totala studentpopulationen är uppe i över åtta procent. Ökningen av antalet utländska studenter tycks fortsätta om än i en lägre takt än tidigare.
Inresande genom utbytesprogram respektive fritt inresande studenter
Av de 21 000 studenter som kom till Sverige för första gången under läsåret 2007/08 kom ungefär hälften inom ramen för ett utbytesprogram. Denna grupp har ökat kraftigt, i genomsnitt tolv procent per år sedan 1997/98. Läsåret 2006/07 deltog cirka 7 200 inresande studenter i Erasmusprogrammet, vilket utgjorde ungefär 60 procent av det totala antalet utbytesstudenter under det läsåret. Antalet fritt inresande studenter utanför utbytesprogrammen, s.k. freemovers, är något mindre men har ökat snabbare. Denna grupp utgjorde cirka 10 000 personer läsåret 2007/08. Sett över en längre tidsperiod har den årliga genomsnittliga ökningen av antalet fritt inresande studenter till Sverige uppgått till nästan 20 procent. Läsåret 2007/08 kom hälften av utbytesstudenterna och de fritt inresande studenterna från länder inom Europa och Norden, en femtedel från Asien och en tjugondel vardera från Nordamerika, inklusive Mellanamerika, och Afrika. Inresande studenter från Asien är den grupp som ökar mest.
Utbytesprogramstudenter kommer framför allt från europeiska länder som Tyskland, Frankrike, Spanien och Nederländerna. De fritt inresande studenterna kommer främst från asiatiska länder, såsom Kina, Pakistan, Iran och Indien. Även från Finland kommer ett stort antal sådana studenter.
5.4.3. Den globala utbildningsmarknaden och studieavgifter
Framväxten av en global utbildningsmarknad är en tydlig del av globaliseringen av högre utbildning och forskning. Den globala utbildningsmarknaden utgörs inte längre av enbart amerikanska, brittiska och australiensiska universitet utan omfattar även t.ex. asiatiska elituniversitet. Den internationella konkurrensen om studenter, lärare och forskare har hårdnat och ställer svenska universitet och högskolor och Sverige som kunskapsnation inför stora utmaningar. Svenska lärosäten måste kunna hävda sig väl i den globala konkurrensen.
Högskoleverket konstaterar i rapporten Hur har det gått? En slutrapport om Högskoleverkets kvalitetsgranskningar åren 2001–2006 (2007:31 R) att svensk högre utbildning generellt sett håller en god kvalitet i ett internationellt perspektiv. Motsvarande slutsats dras i rapporten Globaliseringen och den högre utbildningen (underlagsrapport nr 10 till Globaliseringsrådet). I rapporten görs en analys av hur svenska lärosäten
står sig i den globala rankningen av universitet utifrån ett antal internationellt uppmärksammade rankningar, däribland Shanghai Jiao Tong och Times Higher Education. En slutsats i rapporten är att i relation till både Sveriges bruttonationalprodukt och befolkningsstorlek står sig svensk högre utbildning väl och att de svenska lärosätenas internationella rankning borde understödja deras förmåga att attrahera internationella studenter. Även om det utifrån dessa underlag finns skäl att tro att svenska lärosäten i många fall står sig väl i den internationella konkurrensen, bedömer regeringen att kunskapen och informationen om svensk högre utbildnings kvalitet vid såväl nationell som internationell jämförelse behöver fördjupas. Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) har därför tagit initiativ till ett svenskt deltagande i OECD:s förstudie Assessment of Higher Education Learning Outcomes (AHELO). Förstudien syftar till att undersöka möjligheten att utveckla tester som mäter studenternas studieresultat inom olika ämnesområden och som är oberoende av skillnader mellan olika utbildningssystem, kulturer och språk. Regeringen har gett Högskoleverket i uppdrag att samordna Sveriges deltagande i förstudien (U2008/4827/UH).
Det stora och ökande inflödet av utländska studenter till Sverige kan också tolkas som ett uttryck för svensk högre utbildnings status i utlandet. Andelen utländska studenter är störst i utbildning på avancerad nivå. På de utbildningsprogram som leder till en masterexamen utgör personer med utländsk bakgrund över hälften av de registrerade studenterna. Antalet ansökningar från utlandet till dessa utbildningar är också stort och växande, i synnerhet från länder i Asien. Det är dock svårt att dra några större slutsatser om svensk högre utbildnings konkurrenskraft enbart utifrån utländska studenters intresse för studier i Sverige, framför allt mot bakgrund av den avgiftsfrihet som gäller för svensk högre utbildning och som gör att svenska lärosäten befinner sig i en annan situation än de flesta utländska lärosäten som agerar på den globala utbildningsmarknaden.
Regeringen anser att den konkurrensfördel som avgiftsfriheten ger, i kombination med det incitament att rekrytera även utanför landets gränser som resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor kan innebära, har medfört en utveckling som inte är odelat positiv. Detta är något som bl.a. Riksrevisionen har påtalat i rapporten Rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten (RiR 2008:22). Riksrevisionen konstaterar att en allt större andel av resurserna för högre utbildning används för internationella studenter och att regeringen mot den bakgrunden bör bereda riksdagen möjlighet att ta ställning till på vilket sätt statliga medel ska användas inom området.
I direktiven till Studieavgiftsutredningen bedömde den dåvarande regeringen att även om utländska studenter är en tillgång för utbildnings- och forskningsmiljöernas utveckling och bidrar till att stärka den internationella miljön och mångfalden vid svenska lärosäten, utgör inte detta skäl nog för att utan begränsningar erbjuda skattefinansierad avgiftsfri utbildning till utländska studenter (dir. 2004:183). Med den utgångspunkten föreslog Studieavgiftsutredningen i betänkandet Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7) ett införande av studieavgifter för studenter från länder utanför EES. Även om ett sådant förslag inte presenteras i denna proposition, är regeringens utgångspunkt att starka
skäl talar för ett införande av studieavgifter, dels mot bakgrund av hur den globala utbildningsmarknaden har utvecklats, dels utifrån behovet att frigöra medel för att ytterligare stärka kvaliteten inom svensk högre utbildning och möta de utmaningar som globaliseringen medför för svensk tillväxt och sysselsättning. Regeringen avser att behandla frågan i samband med beredningen av Resursutredningens betänkanden Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48) och Resurser för kvalitet (SOU 2007:81).
I avvaktan på ett förslag om införande av studieavgifter för studenter från tredjeland överväger regeringen behovet av att införa ansökningsavgifter för att möta den dramatiska ökningen av antalet ansökningar från andra länder. Verket för högskoleservice redovisar att antalet sökande med utländska meriter till masterprogram i Sverige har ökat från 52 000 personer inför antagningen till höstterminen 2008 till drygt 75 000 personer inför antagningen till höstterminen 2009. Störst antal ansökningar kommer från Pakistan, Nigeria och Indien, med 21 900, 7 500 respektive 6 000 sökande till höstterminen 2009. Ökningen av antalet utländska sökande medför stora kostnader och administrativa påfrestningar för universitet och högskolor och Verket för högskoleservice, samtidigt som bara en mindre andel av de antagna påbörjar sina studier. Detta är något som också påtalas i ovan nämnda rapport från Riksrevisionen. Regeringen bedömer mot den bakgrunden att ett införande av ansökningsavgifter bör övervägas så att Verket för högskoleservice och universitet och högskolor kan koncentrera sig främst på de sökande som har en tydlig ambition att påbörja studier i Sverige.
5.5. Ökad student- och lärarrörlighet
5.5.1. Stipendieprogram för ökat studentutbyte med länder utanför Europa
Regeringens bedömning: Fler studenter vid svenska universitet och högskolor bör studera en period utomlands inom ramen för sin utbildning. Ett nytt stipendieprogram bör inrättas för att särskilt främja ett ökat deltagande i utbytesstudier i länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och Schweiz.
Skälen för regeringens bedömning: Att studera i ett annat land än hemlandet har internationellt sett blivit allt vanligare. Detta har gått hand i hand med friare rörlighet för varor, arbetskraft och kunskap liksom med ett ökande välstånd i många av världens mest folkrika länder. Åtskilliga länder har också på olika sätt underlättat både för utländska studenter som befinner sig i landet och för egna medborgare att studera utomlands, ofta på grund av att den nationella universitets- och högskolesektorn inte har hunnit byggas upp tillräckligt för att möta en ökad efterfrågan på högre utbildning. Studentutbytet har också ytterligare stimulerats genom olika stipendieprogram på europeisk och global nivå, såsom Erasmus respektive Erasmus Mundus.
Det ökade studentutbytet har bidragit positivt till internationaliseringen av och kvaliteten i svensk högre utbildning. I strategin för
Pr internationalisering av den högre utbildningen anges att de högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbetsmarknaden nationellt och internationellt och att svenska studenters internationella rörlighet ska öka (mål 2 respektive delmål 2.2). Regeringens bedömning är att ytterligare insatser bör göras för att få fler studenter vid svenska universitet och högskolor att studera en tid utomlands inom ramen för sin utbildning. Studenternas utlandserfarenheter bidrar till kvaliteten i utbildningen och gör också studenterna mer förberedda för ett yrkes- och samhällsliv präglat av globaliseringen. Ett nytt stipendieprogram, vid sidan om de redan befintliga svenska och europeiska, skulle kunna locka fler studenter vid svenska universitet och högskolor att ta del av utlandsstudier. Med hänsyn tagen till de relativt omfattande stipendieprogram som i dag finns för utbytesstudier inom Europa bör ett sådant program enligt regeringens mening främst rikta in sig på att få fler studenter vid svenska universitet och högskolor att studera en period i länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schweiz. Det är angeläget inte minst mot bakgrund av vad Globaliseringsrådet anför i promemorian Sverige i världen – Rapport från Globaliseringsrådet (Ds 2008:82) i fråga om vikten av att i en globaliserad ekonomi få erfarenheter av att samverka med människor från olika kulturer.
op. 2008/09:175
Enligt regeringens bedömning bör stipendieprogrammet dels kunna rikta sig mot ekonomiskt expansiva länder utanför Europa med fokus på länder som Sverige av politiska, kulturella eller ekonomiska skäl har intresse av att bygga upp långsiktiga relationer med, dels mot länder som USA och Australien där det i dag finns begränsade stipendiemöjligheter för studenter vid svenska universitet och högskolor. Regeringen avser därför att fördela särskilda medel till Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK) för att upprätta ett sådant stipendieprogram. Enligt regeringens bedömning bör programmet administreras av IPK då myndigheten redan i dag administrerar både statliga medel och EUmedel för främjande av studentörlighet och har etablerade rutiner för fördelning av stöd till svenska lärosäten. Programkontoret bör även få i uppdrag att upprätta riktlinjer för programmet utifrån regeringens utgångspunkter och prioriteringar och administrera fördelningen av stipendiemedlen till de svenska lärosäten som önskar ta del av dessa. Vidare bör programkontoret ansvara för uppföljning och rapportering av stipendieprogrammet. Universitet och högskolor bör själva ansvara för att administrera ansökningar och fördelning av stipendierna till individuella studenter. Stipendieprogrammet bör enligt regeringens mening ses som ett komplement till existerande stipendieprogram, framför allt Erasmus, Erasmus Mundus, Nordplus, Linnaeus-Palme och Mindre fältstudier. De studenter som tilldelas medel ur stipendieprogrammet bör inte samtidigt kunna uppbära stipendier ur något av EU:s, Nordiska ministerrådets eller något annat svenskt statligt stipendieprogram inom högre utbildning. Regeringen beräknar att totalt 10 miljoner kronor bör fördelas för detta ändamål under 2010 och 2011. Därefter bör en fortsättning av programmet övervägas mot bakgrund av den i avsnitt 5.4.3 nämnda beredningen av Studieavgiftsutredningens betänkande och efter att programmets första år har utvärderats.
Hänvisningar till S5-5-1
5.5.2. Insatser för ökad lärarrörlighet
Regeringens bedömning: Den internationella rörligheten bland lärare vid universitet och högskolor bör öka. Internationella programkontoret för utbildningsområdet bör ges i uppdrag att verka för att svenska universitet och högskolor stimulerar fler lärare att delta i lärarutbyte.
Skälen för regeringens bedömning: Högskoleverket har i de två rapporterna En gränslös högskola (2005:1 R) och En högskola i världen (2008:15 R) lyft fram lärarnas betydelse för ett ökat och kvalitativt studentutbyte. I rapporterna framför Högskoleverket att det är viktigt att också lärarna deltar i vistelser utomlands för att öka antalet svenska studenter som deltar i utbyten och att det är viktigt att organisatoriska hinder för lärarnas utlandsvistelse undanröjs. Lärarnas roll bedöms av
Högskoleverket som viktig även för att ge utbytesvistelser ett högre ämnesmässigt värde. Vidare bedömer verket att det akademiska värdet av en utbytesperiod i dag inte är tillräckligt tydligt.
I en skrivelse till Utbildningsdepartementet från Högskoleverket, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning och Svenska institutet framför myndigheterna förslag till stimulansåtgärder för en ökad mobilitet bland lärare vid svenska lärosäten (U2008/3270/UH). I skrivelsen efterfrågas bl.a. finansiellt stöd till lärosätena för ökade kostnader vid lärares utlandsvistelser och att lärarnas internationella engagemang bör tillmätas ett särskilt meritvärde.
I den svenska rapporten till Europeiska kommissionen om utvecklingen av Erasmusprogrammet 2000–2006, överlämnad till kommissionen den 22 maj 2007 (U2007/723/SAM), angavs de ekonomiska förutsättningarna som det främsta hindret för lärarutbyte. En annan faktor som angavs som hindrande för utbyte är att deltagande i lärarutbyte har ett lågt meritvärde vid lönesättning och anställning. Egen forskning, som visserligen också kan utgöra en del av internationaliseringsarbetet, väger enligt slutsatserna i rapporten i allmänhet tyngre.
I strategin för internationalisering av den högre utbildningen anges att universitet och högskolor ska bedriva ett aktivt internationaliseringsarbete i syfte att främja utbildningens kvalitet och förståelsen för andra länder och internationella förhållandens samt att den internationella rörligheten bland lärare i högskolan ska öka (mål 3 och delmål 3.2). Enligt regeringens bedömning behövs ytterligare insatser för att främja en ökad lärarrörlighet. Lärare vid universitet och högskolor är en strategiskt viktig grupp för internationaliseringen av den högre utbildningen. Om Sverige ska hävda sig väl som kunskaps- och forskningsnation i en allt mer globaliserad värld, krävs ett levande och aktivt internationellt utbyte mellan lärosäten och deras lärare och forskare. Genom utbyten och andra utlandsvistelser breddar och utvecklar lärare och forskare sin kompetens och bidrar därmed till förnyelse och utveckling av utbildningen även på hemmaplan. Regeringen delar Högskoleverkets bedömning att internationella erfarenheter bland lärarna är viktiga för att kunna uppmuntra studenter till mobilitet. Genom lärarnas deltagande i internationella utbyten och
samarbeten utvecklas också kunskapen om andra länders utbildningssystem, vilket underlättar jämförbarhet och tillgodoräknande mellan olika länder. Lärarutbyten kan också utgöra grunden för ett breddat internationellt samarbete kring bl.a. gemensamma kurser och pedagogisk utveckling.
Ett mått på den svenska lärarmobiliteten är hur stor andel av den undervisande personalen som reser ut inom ramen för Erasmusprogrammet för lärare. Vid svenska lärosäten deltog i genomsnitt 1,5 procent av den undervisande personalen i Erasmus lärarmobilitet under läsåret 2006/07 (Internationella programkontorets rapportserie 20, H-ÅR 2007 Internationella samarbeten och utbyten inom högskolan). Detta är under EU:s genomsnitt som för samma läsår var 1,9 procent. För att öka lärarmobiliteten och de positiva effekter som den för med sig behövs enligt regeringens bedömning ytterligare incitament för lärosätena att erbjuda sina anställda möjligheter till internationell mobilitet. Ett ekonomiskt tillskott skulle bl.a. göra det lättare för universitet och högskolor att anställa en vikarie under den tid som den ordinarie läraren deltar i utbyte i ett annat land. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att särskilda medel bör fördelas till universitet och högskolor för att användas till att öka antalet utresande lärare inom framför allt Erasmus men även inom andra former av utbyten. Regeringen beräknar att totalt 20 miljoner kronor bör fördelas för detta ändamål under 2010 och 2011. Därefter bör en utvärdering ske. Beroende på utfallet bör eventuella justeringar av programmets upplägg och inriktning kunna övervägas. Enligt regeringens bedömning bör programmet administreras av Internationella programkontoret då myndigheten redan i dag administrerar både statliga medel och EU-medel för främjande av lärarrörlighet och har etablerade rutiner för fördelning av stöd till svenska lärosäten. Internationella programkontoret för utbildningsområdet bör även ges i uppdrag att upprätta riktlinjer för stödet utifrån regeringens utgångspunkter och prioriteringar samt följa upp och utvärdera stödets effekter på lärarnas internationella rörlighet.
Regeringen anser att frågan om det låga meritvärde som lärares internationella rörlighet i dag ger utgör ett hinder mot utvecklingen av en mer rörlig lärarkår. Det särskilda stöd som presenterats i detta avsnitt är inte ensamt ett tillräckligt incitament för den lärare som är tveksam till att ta steget och delta i ett lärarutbyte. I detta sammanhang har även universitet och högskolor ett stort ansvar att skapa karriärmässiga incitament för internationellt utbyte för den undervisande personalen. Trots frågans vikt, är regeringen tveksam till att införa en reglering som innebär att internationell rörlighet ska vägas in vid exempelvis anställning och befordran. Lämpligheten med en sådan reglering eller andra incitament för ökad internationell lärarrörlighet bör dock övervägas i samband med beredningen av den översyn av befattningsfrågorna som Befattningsutredningen har gjort på regeringens uppdrag i betänkandet Karriär för kvalitet (SOU 2007:98). En allmän utgångspunkt för förslagen i betänkandet är ett ökat lokalt självbestämmande för lärosätena i anställningsfrågor, vilket också är i linje med regeringens allmänna inriktning att öka friheten för universitet och högskolor. En särskild reglering av meritvärdet av just internationellt engagemang är inte i överensstämmelse med den inriktningen.
5.6. Marknadsföring och information i utlandet om svensk högre utbildning och forskning
Regeringens bedömning: Marknadsföringen och informationen i utlandet om svensk högre utbildning och forskning bör förbättras och samordnas. Den utlandsbaserade verksamheten för omvärldsbevakning och främjande inom utbildnings-, forsknings- och innovationsområdet bör samordnas och utvecklas i syfte att göra svenska insatser på området mer verkningsfulla.
Studieavgiftsutredningens bedömning: Utvecklingen av internationella utbildningsprofiler kräver aktiva insatser för att sprida kännedom om de berörda utbildningarna och för att marknadsföra den svenska högskolan. Olika former av insatser bör intensifieras för att placera den svenska högskolan på den globala utbildningskartan.
Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna betonar behovet av marknadsföring för att nå ut till presumtiva studenter i utlandet.
Sveriges lantbruksuniversitet anser att det skulle vara positivt att tillföra medel till Svenska institutet för samordnad marknadsföring då de mindre lärosätena har begränsade resurser och skulle kunna dra nytta av ett kvalificerat stöd. Uppsala universitet och Karolinska institutet anser att
Svenska institutet bör vara en bas för marknadsföringsinsatserna men att respektive lärosäte bör stå för den mer detaljerade informationen.
Skälen för regeringens bedömning: I promemorian Sverige i världen – Rapport från Globaliseringsrådet (Ds 2008:82) presenterar rådet ett antal slutsatser till regeringen om Sverige som varumärke, omvärldens bild av Sverige och Sveriges närvaro i utlandet. Globaliseringsrådet föreslår bl.a. en förstärkning av Sveriges utlandsorganisation som bör vara känslig för yttre variationer och ändra sitt beteende i takt med omvärlden. Enligt rådet är globalisering ett dynamiskt tillstånd som ställer krav på ”en mer snabbfotad internationell representation”. Vidare bedömer Globaliseringsrådet att Sveriges offentliga arbete utomlands bör fördjupas och effektiviseras i syfte att bättre marknadsföra Sverige som turist-, utbildnings- och investeringsnation. Rådet konstaterar att främjandeverksamheten i utlandet bedrivs av flera myndigheter med överlappande uppgifter och kompetenser och att brister i samverkan riskerar att göra svenska insatser mindre verkningsfulla.
I nämnda promemoria föreslår rådet även att ett svenskt stipendieprogram för att stimulera utbytesstudier skapas med det amerikanska Fulbrightprogrammet som förebild. Rådet konstaterar att ett av de mest effektiva sätten att bygga långsiktiga relationer som är viktiga för handel, investeringar och rekryteringar är studentutbyte. Enligt rådets uppfattning är Fulbrightprogrammets upplägg att föredra framför EU:s utbytesprogram med tanke på det större fokus på uppföljning av de skapade kontakterna som Fulbrightprogrammet har.
Utbildningsdepartementets promemoria Underlag för internationell strategi i svensk forskningspolitik (U2008/2555/F) innehåller förslag om ett utökat uppdrag till Institutet för tillväxtpolitiska studier (vars verksamhet fr.o.m. den 1 april 2009 övertas av Myndigheten för tillväxtpolitiska analyser och utvärderingar) med innebörden att institutet
ska bevaka och främja frågor av intresse, förutom för områdena forskning och innovation, för den högre utbildningen. Enligt rapporten skulle uppdraget t.ex. kunna handla om information om svensk högre utbildning och bevakning av högre utbildning i för Sverige intressanta länder genom institutets utlandskontor. Mot bakgrund av förslagen och rekommendationerna i rapporten har regeringen uttalat i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) att en långsiktig internationell strategi för svensk forskningspolitik bör utarbetas och att en sådan strategi bör omfatta bl.a. representation i utbildnings-, forsknings- och innovationspolitiska frågor i vissa länder. En sådan utlandsbaserad verksamhet, som samlar de tre benen i den s.k. kunskapstriangeln, dvs. integrerar utbildning, forskning och innovation, är i linje med regeringens övergripande överväganden i fråga om hur dessa frågor bäst bör samordnas för att bidra till kunskapsutveckling, stärkt konkurrenskraft och tillväxt. Förverkligandet av kunskapstriangeln är en av regeringens prioriterade frågor under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009.
Marknadsföring och information i utlandet om svensk högre utbildning och forskning
Som framgår av bl.a. Globaliseringsrådets promemoria Sverige i världen och Utbildningsdepartementets promemoria Underlag för internationell strategi i svensk forskningspolitik är det många myndigheter som på olika sätt ansvarar för eller är berörda av omvärldsbevakning, marknadsföring och information i andra länder i fråga om svensk högre utbildning och forskning. Vad gäller marknadsföring och information om svensk högre utbildning och forskning gör såväl Svenska institutet som universitet och högskolor insatser i andra länder, i många fall i samarbete med ambassaderna. Ansvaret för att marknadsföra enskilda universitet och högskolor vilar på lärosätena själva.
Svenska institutet har till uppgift att sprida information och kunskap om Sverige i utlandet samt främja utbytet med andra länder inom områdena kultur, utbildning, forskning, demokrati och samhällsliv i övrigt. Svenska institutet fullgör uppdraget vad gäller information om svensk högskoleutbildning genom bl.a. webbportalen studyinsweden.se, för vilken institutet har särskilda medel. Myndigheten ska bedriva sin verksamhet i nära samarbete med de svenska utlandsmyndigheterna och främja samarbete med och medverkan av personer, myndigheter, organisationer och företag i Sverige och utomlands.
Mål 1 i internationaliseringsstrategin anger att Sverige ska vara ett attraktivt studieland för utländska studenter. Målet bör enligt regeringens uppfattning i lika hög utsträckning gälla i fråga om svensk högre utbildnings attraktionskraft för de mest kompetenta lärarna och forskarna. Regeringens bedömning är att den svenska verksamheten i utlandet med att främja svensk högre utbildning och forskning bör samordnas bättre mellan olika myndigheter för att göra insatserna mer verkningsfulla. Omvärldens bild av svensk högre utbildning och forskning är avgörande för svenska universitets och högskolors förmåga att attrahera de bästa utländska studenterna, lärarna och forskarna. I ett
första steg bör därför informationen och marknadsföringen i utlandet om svensk högre utbildning och forskning förbättras och samordnas genom att Svenska institutets befintliga uppdrag för marknadsföring och information förstärks. Uppdraget bör utföras i nära samverkan med och komplettera de insatser som görs på området av universitet och högskolor, Institutet för tillväxtpolitiska studier, ambassaderna och andra berörda aktörer. Främst bör det bli fråga om att marknadsföra svensk högre utbildning och forskning så att svenska universitet och högskolor blir bättre kända som bra och attraktiva alternativ för utländska studenter, lärare och forskare. Marknadsföringen bör främst inriktas på att attrahera de bästa studenterna och de mest kompetenta lärarna och forskarna i konkurrens med de internationellt sett mest attraktiva och mest väletablerade lärosätena. Regeringen beräknar att totalt 4 miljoner kronor bör fördelas till Svenska institutet för detta uppdrag.
I detta sammanhang bör även den resurs som tidigare gäststudenter utgör när det gäller information och marknadsföring av svensk högre utbildning bättre tas tillvara. Flera universitet och högskolor har redan byggt upp eller är i färd med att bygga upp en s.k. alumniverksamhet för att bibehålla kontakten med tidigare gäststudenter. Svenska institutet bedriver i dag sådan verksamhet, bl.a. genom det virtuella nätverk som tillhandahålls via webbsidan swedenintouch.se, som riktar sig till alla utländska studenter som har studerat i Sverige. Svenska institutet har även en alumniorganisation för tidigare stipendiater i syfte att stödja uppbyggnaden av långsiktiga relationer mellan Sverige och studenter och forskare från andra länder. Enligt regeringens uppfattning är detta exempel på verksamheter som på lång sikt kan ha stor betydelse för Sveriges kontakter med andra länder. Mot denna bakgrund anser regeringen att Globaliseringsrådets förslag om skapandet av ett stipendieprogram motsvarande det amerikanska Fulbrightprogrammet är intressant. Förutsättningarna för ett sådant mer omfattande stipendiesystem bör enligt regeringens mening kunna övervägas inom ramen för beredningen av Studieavgiftsutredningens betänkande och förslaget om införande av avgifter för studenter från länder utanför EES (SOU 2006:7).
Omvärldsbevakning och främjande av utbildnings-, forsknings- och innovationsfrågor
Utöver verksamheten att i utlandet främja högre utbildning och forskning behövs i ett andra steg ytterligare insatser göras för att utbildnings-, forsknings- och innovationsfrågor, den så kallade kunskapstriangeln, på ett bättre sätt än i dag kan främjas i andra länder. Detta bör kunna ske genom att samordna och utveckla den utlandsbaserade verksamhet för omvärldsbevakning och främjande inom området som redan finns och bedrivs av olika aktörer. Som nämnts i avsnitt ovan påtalade regeringen i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) behovet av representation i utbildnings-, forsknings- och innovationspolitiska frågor i vissa länder. Regeringen aviserade vidare att ett arbete pågår inom Regeringskansliet med att undersöka förutsättningarna för att utnyttja befintliga strukturer för utlandsnärvaro, såsom Institutet för
tillväxtpolitiska studiers utlandsorganisation. I dag har Institutet för tillväxtpolitiska studier genom sina utlandskontor representation i Bryssel, Washington DC, San Francisco, Peking, Tokyo och New Delhi. Institutets omvärldsanalys och främjandeverksamhet bedrivs i samarbete med många andra myndigheter och aktörer, såsom Regeringskansliet, Verket för innovationssystem, Verket för näringslivsutveckling, Energimyndigheten och flera lärosäten. Inom Regeringskansliet bereds för närvarande frågan om hur en utvecklad utlandskontorsstruktur bör utformas vad gäller inriktning och omfattning samt den långsiktiga hemvisten för verksamheten.
En viktig utgångspunkt för regeringen i detta beredningsarbete är att den samlade utlandsbaserade omvärldsbevaknings- och främjandeverksamheten måste kunna ta hänsyn till de olika behov och förutsättningar som kan finnas för utbildnings-, forsknings-, respektive innovationsområdet. Ambitionen bör därför inte vara att skapa en alltför rigid struktur för verksamheten. Snarare bör det övervägas hur de befintliga strukturerna och de olika myndigheter och andra aktörer som finns på området kan samverka så att svenska omvärldsbevaknings- och främjandeinsatser i andra länder blir så effektiva som möjligt. I detta sammanhang måste hänsyn tas till behovet av ökat utbyte med länder där Sverige har särskilda intressen, exempelvis i fråga om politiska relationer, handel, näringslivsetableringar och utvecklingssamarbete. Mot denna bakgrund bör det övervägas hur den utlandsbaserade verksamheten för omvärldsbevakning och främjande inom utbildnings-, forsknings- och innovationsområdet kan samordnas och utvecklas för att göra svenska insatser på området mer verkningsfulla. Övervägandena bör göras i förhållande till den verksamhet som Institutet för tillväxtpolitiska studier, ambassaderna, andra myndigheter och aktörer bedriver inom området.
Hänvisningar till S5-6
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 4.3
6. Gemensamma examina
6.1. Ökat samarbete inom högre utbildning
Det blir allt vanligare med strategiska och långsiktiga samarbeten mellan lärosäten – både nationellt och internationellt. Frågan om gemensamma examina har under 2000-talet varit en viktig del av utvecklingen av det internationella samarbetet inom högre utbildning. Genom EU:s olika program inom utbildningsområdet har samarbete mellan Europas lärosäten stimulerats. Internationaliseringen inom den högre utbildningen omfattar i dag en rad aktiviteter som exempelvis student-, lärar- och forskarmobilitet samt kursutvecklingsprojekt och pedagogisk utveckling. I synnerhet EU:s program Erasmus och Erasmus Mundus har stimulerat lärosäten att samarbeta kring utveckling av kurser och utbildningsprogram. Erasmus Mundus har genom sin fokusering på utbildningsprogram som leder till gemensam examen särskilt drivit på en sådan utveckling.
Den 25 maj 1998 undertecknade Frankrikes, Italiens, Storbritanniens och Tysklands ministrar för högre utbildning en gemensam deklaration om harmonisering av de högre utbildningarna i Europa, den s.k. Sorbonnedeklarationen (The Sorbonne Joint Declaration). Fler länder ville dock ansluta sig till arbetet med syfte att öka tydlighet och jämförbarhet inom och mellan de olika europeiska utbildningssystemen. Detta ledde fram till ett möte i Bologna sommaren 1999. Där undertecknades den s.k. Bolognadeklarationen (The Bologna Declaration of 19 June 1999) av 29 länder. I dag har sammanlagt 46 länder anslutit sig till Bolognadeklarationen.
I Bolognadeklarationen uttrycker de undertecknande ländernas ministrar ambitionen att arbeta för ett stärkande av den europeiska dimensionen i högre utbildning, särskilt i fråga om utvecklingen av kursinnehåll, samarbete mellan lärosäten, medborgarnas rörlighet samt gemensamma studie- och forskningsprogram. Inom Bolognaprocessen har det därför länge pågått diskussioner kring utvecklingen av en europeisk masterexamen – European master – som ett medel att utveckla den europeiska dimensionen inom högre utbildning och öka den europeiska utbildningens attraktionskraft utanför Europa.
I syfte att följa upp de framsteg som har gjorts och diskutera vilka ytterligare steg som bör tas inom Bolognaprocessen har det hållits uppföljningsmöten på ministernivå. Vid ett ministermöte i Prag 2001 uppmanades institutionerna för högre utbildning att öka utvecklingen av kurser och program med europeiskt innehåll. Detta gällde särskilt kurser och program som erbjuds av sammanslutningar av lärosäten från olika länder och som leder till erkända gemensamma examina. Vid följande ministermöte i Berlin 2003 betonades bl.a. nödvändigheten av att det i program som leder till gemensamma examina säkerställs en varaktig studieperiod utomlands och lämpliga villkor för språklig mångfald. Ministrarna åtog sig dessutom att undanröja nationella rättsliga hinder för
att skapa och erkänna gemensamma examina. Vid ett möte i Bergen 2005 uppmanade ministrarna de nationella myndigheterna att erkänna gemensamma examina som utfärdas av två eller fler länder inom det europeiska området för högre utbildning.
Inför det senaste ministermötet som hölls i London 2007 gjordes en sammanfattande rapport baserad på de deltagande ländernas rapportering om de nationella reformer som hade genomförts för att uppnå de mål som satts upp inom Bolognaprocessen. Den grupp av länder som enligt den sammanfattande rapporten hade kommit längst omfattar länder vars lagstiftning tillåter gemensamma program och gemensamma examina. Enligt rapporten utfärdar lärosäten i dessa länder nationellt erkända examina gemensamt med andra länders lärosäten inom högre utbildning. Några av dessa länder är enligt rapporten Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Norge, Tyskland och Österrike.
Som stöd för internationella samarbeten inom högre utbildning och för att främja mobilitet har ett antal överenskommelser ingåtts mellan olika länder. I Lissabon antogs 1997 konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen gemensamt av Europarådet och UNESCO. Konventionen, som kallas för Lissabonkonventionen, har hittills ratificerats av 47 länder, däribland Sverige (SÖ 2001:46). Enligt konventionen ska varje konventionspart erkänna utbildningsbevis som har utfärdats av andra konventionsparter, om de uppfyller de grundläggande behörighetskraven för högre utbildning. Detta gäller enligt konventionen dock inte om en väsentlig skillnad kan visas mellan de grundläggande behörighetskraven i den stat där beviset har utfärdats och i den stat där ett erkännande söks. Av konventionen framgår också att motsvarande gäller för erkännande av studieperioder som har fullgjorts inom ramen för högre utbildning och erkännande av utbildningsbevis avseende högre utbildning. Lissabonkonventionen utgår således från ömsesidigt erkännande. Endast om det finns väsentlig och relevant skillnad kan erkännande nekas.
Den kommitté som övervakar Lissabonkonventionens genomförande antog i juni 2004 en rekommendation om erkännande av gemensamma examina (The recommendation on the recognition of joint degrees). Rekommendationen syftar till att underlätta erkännandet av gemensamma examina och utbildningsprogram. När det är lämpligt för att underlätta erkännande bör det enligt rekommendationen bifogas en bilaga till examensbeviset (Diploma Supplement). Bilagan till examensbeviset har dessutom blivit en del av s.k. Europass, som är en enhetlig gemenskapsram för ökad tydlighet i kvalifikationer och meriter (Europaparlamentets och Rådets beslut [2241/2004/EG] den 15 december 2004). Vidare bör enligt rekommendationen poängsystemet European Credit Transfer System (ECTS) användas i studieprogrammet.
De nordiska länderna kom 2004 överens om Nordisk deklaration om erkännande av bevis avseende högre utbildning – Reykjavikdeklarationen – som ska fungera som ett verktyg för ett fördjupat samarbete om ömsesidigt erkännande inom högre utbildning i Norden. Det finns även en nordisk överenskommelse om tillträde till högre utbildning (SÖ 1997:13) genom vilken parterna förpliktar sig att ge utbildningssökande, som är bosatta i ett annat nordiskt land, tillträde till sina offentliga högre utbildningar på samma eller likvärdiga villkor som
sökande från det egna landet. Denna överenskommelse gäller inte tillträde till forskarutbildning.
6.2. Gällande rätt
6.2.1. Högskolor som omfattas av högskolelagen
Inledning
I högskolelagen finns det bestämmelser om universitet och högskolor under statligt, kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap. Någon högskoleutbildning som anordnas av en kommun eller ett landsting har emellertid inte bedrivits sedan 1998. Universitet och högskolor är förvaltningsmyndigheter och har att tillämpa bl.a. förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelser om verksamheten finns i bl.a. högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100), förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan.
Med högskolor som omfattas av högskolelagen avses sålunda högskolor under sådant huvudmannaskap som anges i den lagen. Vad som i fortsättningen sägs om högskolor avser både universitet och högskolor.
En student är enligt högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan den som är antagen till och bedriver högskoleutbildning. Med studerande avses övriga som tar del av utbildningsverksamhet.
Ansökan och antagning
Regler för tillträde till högskoleutbildning finns i högskolelagen, högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet, förordningen för Försvarshögskolan, Högskoleverkets föreskrifter och respektive högskolas antagningsordning. Frågor om antagning avgörs av högskolan. Den som vill antas till utbildning på grundnivå ska anmäla det inom den tid och i den ordning som högskolan bestämmer. Högskolor har gemensamt kommit överens om när antagning ska äga rum. Själva antagningen sköts normalt av Verket för högskoleservice som har i uppdrag att biträda högskolor vid antagning. Därutöver finns det lokal antagning vid respektive lärosäte, vilken framför allt omfattar antagning till utbildning som vänder sig till andra än nybörjare i högskolan. Beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå får överklagas till Överklagandenämnden för högskolan. Nämndens beslut får inte överklagas.
Om det finns särskilda skäl, får en högskola i enskilda fall besluta att den som är antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå vid högskolan får anstånd med att påbörja studierna eller får fortsätta sina studier efter studieuppehåll. Högskoleverket får meddela föreskrifter om anstånd och om studieuppehåll.
När det gäller antagning till utbildning som leder till en officersexamen, som anges i bilagan till förordningen för Försvarshögskolan,
gäller särskilda bestämmelser. För att kunna bli antagen till en sådan utbildning krävs enligt nämnda förordning, utöver vad som gäller för grundläggande behörighet till utbildning som påbörjas på grundnivå enligt högskoleförordningen, att sökanden är svensk medborgare, har fullgjort militär grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller motsvarande militär utbildning och har genomgått säkerhetsprövning och uppfyller kraven enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633).
För utbildning på forskarnivå finns vissa bestämmelser om antagning som saknar motsvarighet på grundnivå och avancerad nivå. Utöver grundläggande behörighet ställs som ett självständigt krav att den sökande bedöms ha sådan förmåga i övrigt som behövs för att tillgodogöra sig utbildningen. Till utbildning på forskarnivå får vidare endast så många doktorander antas som kan erbjudas handledning och godtagbara studievillkor i övrigt och som har studiefinansiering, antingen anställning som doktorand eller utbildningsbidrag eller någon annan form av studiefinansiering som bedöms kunna säkras under hela utbildningstiden. Det finns även ett krav på att genom annonsering eller ett därmed likvärdigt förfarande informera inför antagning av doktorander.
Rättigheter och rättssäkerhet under studietiden
I högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan finns det bestämmelser om vissa rättigheter för studenter som rör studentrepresentation och studentinflytande, lika rättigheter och möjligheter för studenter och sökande, tillgång till hälsovård för studenter, försäkring för personskada för studenter samt studenters möjlighet till kursvärdering. Av förordningarna framgår att utbildningen vid högskolorna ska vara avgiftsfri för studenter.
I diskrimineringslagen (2008:567) finns det bestämmelser om att högskolorna inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder för studenter och sökande till utbildningen.
Disciplinära åtgärder får vidtas mot studenter under vissa förutsättningar. Åtgärderna är varning och avstängning. Ärenden om disciplinära åtgärder handläggs av en disciplinnämnd eller av rektor. Nämndens beslut om avstängning och varning får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Enligt högskolelagen får regeringen meddela föreskrifter om att en student tills vidare ska avskiljas från utbildningen i fall då studenten lider av psykisk störning, missbrukar alkohol eller narkotika eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Dessutom ska det finnas en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen. En för högskolan gemensam nämnd prövar frågor om avskiljande. Nämndens beslut i avskiljandefrågor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Utbildning, examination och examensbevis
Utbildningen vid en högskola ska ges på grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå. All utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska enligt högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan bedrivas i form av kurser. Kurserna får sammanföras till utbildningsprogram. För utbildningsprogram ska det finnas en utbildningsplan. I den ska de kurser som utbildningsprogrammet omfattar anges och den huvudsakliga uppläggningen av utbildningsprogrammet samt de krav på förkunskaper och andra villkor utöver grundläggande behörighet som gäller för att bli antagen till utbildningsprogrammet (särskild behörighet).
På forskarnivå ska motsvarande uppgifter anges i en allmän studieplan för varje ämne som utbildning på forskarnivå anordnas i, nämligen utbildningens huvudsakliga innehåll och uppläggning, särskilda behörighetskrav, vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas vid urval, vilka prov som ingår i utbildningen samt i förekommande fall möjligheten att avsluta utbildningen med licentiatexamen. Dessutom ska det i en individuell studieplan anges en tidsplan, uppgifter om handledning samt en beskrivning av doktorandens och fakultetsnämndens åtaganden under utbildningstiden.
På en genomgången kurs ska betyg sättas, om inte annat är föreskrivet i kursplanen. Betyget ska bestämmas av en av högskolan särskilt utsedd lärare (examinator). Som betyg ska något av uttrycken underkänd, godkänd eller väl godkänd användas, om inte högskolan föreskriver ett annat betygssystem. Examinatorn kan fatta beslut enligt 26 § förvaltningslagen om rättelse av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende. Vidare kan examinatorn under vissa förutsättningar ompröva ett beslut om betyg.
Även när det gäller utbildning på forskarnivå ska betyg på prov (kurser) sättas av en examinator. Därutöver finns det detaljerade bestämmelser om den offentliga disputation där doktorandens avhandling ska försvaras. Bl.a. finns det bestämmelser om hur tid och plats för disputationen ska tillkännages, om opponentens roll och om betygsnämndens sammansättning.
Examina ska avläggas på grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå. På grundnivå och avancerad nivå finns generella examina, konstnärliga examina och yrkesexamina. På forskarnivå finns licentiatexamen och doktorsexamen.
En student som uppfyller fordringarna för en examen ska på begäran få examensbevis av högskolan. I examensbeviset ska högskolan ange examensbenämningen och på vilken nivå examen avläggs. I examensbeviset får även översättning av examensbenämningen till ett eller flera språk anges. I examensbeviset för en examen på grundnivå eller avancerad nivå ska det anges vilka kurser som ingår i examen. Till examensbeviset ska det fogas en bilaga som beskriver utbildningen och dess plats i utbildningssystemet. Bilagan ska utfärdas på engelska. Beslut med avslag på en students begäran att få examensbevis eller kursbevis får överklagas till Överklagandenämnden för högskolan.
6.2.2. Enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina
För enskilda utbildningsanordnare gäller lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Regeringen beslutar efter granskning av Högskoleverket vilka högskoleexamina som respektive enskild utbildningsanordnare får utfärda. Av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina framgår att examenstillstånd får lämnas om utbildningen vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet samt bedrivs så att den i övrigt uppfyller de krav som ställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen (1992:1434). För varje examen på grundnivå och avancerad nivå och för en examen på forskarnivå inom ett vetenskapsområde som tillståndet avser, ska utbildningen också svara mot de särskilda krav som enligt förordningsbestämmelser gäller för denna examen vid de högskolor som omfattas av högskolelagen. Ett tillstånd att utfärda examen kan återkallas av regeringen efter förslag från Högskoleverket.
Bestämmelser om förbud m.m. mot diskriminering som finns i diskrimineringslagen (2008:567) är tillämpliga även för enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina. De flesta högskoleutbildningar som ges av enskilda utbildningsanordnare är avgiftsfria och berättigar till studiestöd. Högskoleverket utövar tillsyn även över enskilda utbildningsanordnare av utbildning som kan leda fram till en examen som får utfärdas enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina.
Bland de enskilda utbildningsanordnarna med tillstånd att utfärda examina finns det ett antal som har avtal med svenska staten. Exempel på sådana utbildningsanordnare är Chalmers tekniska högskola AB, Stiftelsen högskolan i Jönköping och Handelshögskolan i Stockholm. I avtalen regleras bl.a. bidragsberäkning, redovisningsskyldighet och avgiftsfrihet. Vidare kan staten förena ett beslut om examenstillstånd med vissa villkor, t.ex. att utbildningen som leder fram till en examen som tillståndet omfattar ska vara avgiftsfri.
6.3. Möjlighet att utfärda en gemensam examen
Hänvisningar till S6-3
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 4.2
6.3.1. Förslagens syfte
Syftet med förslagen i denna proposition är att införa en möjlighet för högskolor och enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina att utfärda en gemensam examen tillsammans med andra svenska lärosäten eller med utländska lärosäten och som inte åtföljs av ytterligare nationella examensbevis. Tanken är att en utbildning som har genomgåtts vid flera samarbetande lärosäten ska kunna dokumenteras i ett gemensamt examensbevis som utfärdas av de samarbetande lärosätena. Ett svenskt lärosäte ska kunna utfärda en examen som det har tillstånd att utfärda, t.ex. civilingenjörsexamen, i ett examensbevis som också är utfärdat av ett utländskt lärosäte och innehåller motsvarande examen som det utländska lärosätet får utfärda. Det är således inte fråga om att införa en ny examenskategori i den svenska examensordningen. Förslagen innebär att bestämmelser i högskolelagen (1992:1434),
högskoleförordningen (1993:100), förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan ska tillämpas för den del av utbildningen som anordnas av en högskola som omfattas av högskolelagen. För de delar av utbildningen som anordnas av ett annat lärosäte än en högskola som omfattas av högskolelagen gäller de föreskrifter eller de bestämmelser som reglerar utbildning vid det lärosätet. Vid en enskild utbildningsanordnare regleras t.ex. relationen mellan utbildningsanordnaren och den studerande civilrättsligt. Det som ska gälla för den del av utbildningen som anordnas av ett utländskt lärosäte kan inte anges i ett svenskt regelverk.
Även om möjligheten att utfärda gemensamma examina är ett gemensamt politiskt mål i Europa, finns det inte någon enhetlig syn på hur sådana ska skapas eller hur de ska se ut. En förklaring är att de rättsliga förutsättningarna varierar mellan länderna.
6.3.2. Högskolor som omfattas av högskolelagen får utfärda gemensamma examina
Regeringens förslag: En högskola som ska anges i en bilaga till högskolelagen får utfärda en gemensam examen tillsammans med
1. en annan högskola,
2. en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. Med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket.
Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om gemensamma examina.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag uppställs det dock inte något krav på att varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i en gemensam examen, också ska ha anordnat utbildningen. Vidare anges det i den definition av begreppet ”gemensamma examina”, som föreslås i promemorian att utbildningen ska ha utvecklats gemensamt av lärosäten.
I promemorian föreslås även att det i högskolelagen (1992:1434) ska införas en bestämmelse som anger att för utbildningen eller del av utbildningen gäller de föreskrifter som tillämpas där utbildning eller del av utbildningen anordnas, om inte annat framgår av särskilda bestämmelser.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Migrationsverket,
Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Lunds universitet och Sveriges förenade studentkårer uttrycker en positiv grundinställning till utredarens förslag.
Lunds universitet påtalar dock att utredaren inte löser det grundläggande problemet, dvs. att examensrätten inte är och inte heller kan bli gemensam. Högskolan i Halmstad anser att det är tydligt att det rent
formellt inte rör sig om en gemensam examen utan snarare om en möjlighet att utfärda gemensamma examensbevis, en lösning som för högskolan är förståelig och genomförbar, men att det borde övervägas att gå ett steg längre vad gäller nationella examina. Kungl. Konsthögskolan anser att ett sätt detta kan göras på är genom att i högskolelagen ange att gemensamma examina kan utfärdas som enkla, dubbla eller multipla examina. Kungl. Tekniska högskolan anser att ett mer rättvisande alternativ till benämningen ”gemensam examen” skulle vara ett ”gemensamt examensbevis innehållande två eller flera examina”.
De flesta remissinstanser stödjer bedömningen i departementspromemorian om att de examina som ingår i gemensamma examina ska vara på samma eller motsvarande nivå. Uppsala universitet och Kungl.
Tekniska högskolan anser att det bör vara möjligt för lärosäten som har olika examensrätter på samma nivå att utforma gemensamma utbildningsprogram och gemensamma examensbevis.
Sveriges förenade studentkårer anser att villkoren för en student som är antagen till en svensk högskola och som genomför delar av sin utbildning utomlands inte bör försämras i förhållande till svenska regler.
Skälen för regeringens förslag
Behov av att få utfärda gemensam examen
Möjligheten att kunna utveckla djupare samarbeten och utfärda en gemensam examen tillsammans med ett annat lärosäte såväl nationellt som internationellt har länge efterfrågats av högskolor. En sådan möjlighet ligger också i linje med den internationaliseringsstrategi som tidigare har presenterats i propositionen Ny värld – Ny högskola (prop. 2004/05:162, bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160).
En möjlighet för högskolor att utfärda gemensamma examina tillsammans med andra lärosäten skulle enligt regeringens mening öka Sveriges konkurrenskraft inom högre utbildning. En gemensam examen skulle vara ett bevis över en gemensam utbildning i vilken de samarbetande lärosätena har dragit nytta av varandras spetskompetenser. Regeringen anser, liksom Sveriges förenade studentkårer, att detta kan bidra till att studenterna får en bättre utbildning än vad de annars kan få. En gemensam utbildning borde rimligen också leda till att ett samarbete om lärarresurser underlättas, vilket kan vara ett steg mot en mer omfattande rörlighet av lärare. Lärarnas internationella erfarenheter är i sin tur viktiga för att de ska kunna uppmuntra studenter till mobilitet och för utvecklingen av gemensamma utbildningar. Lärarnas mobilitet leder också till en ökad internationalisering hos svenska lärosäten och bidrar till en ökad kvalitet i utbildningen. Även den pedagogiska utvecklingen kan enligt regeringens mening stimuleras av en ökad student- och lärarrörlighet.
Studenterna skulle också gynnas av en möjlighet för högskolor att utfärda gemensamma examina. Studenter som deltar i en utbildning som anordnas av lärosäten såväl i Sverige som i utlandet förbättrar sina språkkunskaper. De får även bättre förståelse för utländska kulturer och arbetssätt. Dessa studenter bör därför ha goda förutsättningar att vara attraktiva på arbetsmarknaden. En möjlighet för högskolor att utfärda
gemensamma examina bör alltså, som Växjö universitet anför i sitt remissyttrande, gynna studenternas rörlighet på den internationella utbildnings- och arbetsmarknaden.
I dag har en student vid en högskola rätt att under vissa förutsättningar tillgodoräkna sig utbildning som han eller hon har gått igenom vid ett annat lärosäte. Det kräver dock att tillgodoräknandet prövas från fall till fall i efterhand, vilket kan vara en osäkerhetsfaktor för studenten. En möjlighet för honom eller henne att redan på förhand ha klart för sig att de delar av utbildningen som anordnas av andra lärosäten inom ramen för en gemensam examen kommer att tillgodoräknas för utbildning vid högskolan, skulle därför enligt regeringens mening stimulera studenternas rörlighet ytterligare.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att högskolor ska få utfärda gemensamma examina. Av avsnitt 6.3.3 framgår att en högskola genom en överenskommelse om utbildningssamarbete där utbildningen kan leda till en gemensam examen kommer att överlåta vissa förvaltningsuppgifter. Ett bemyndigande för en högskola att överlåta förvaltningsuppgift till ett utländskt lärosäte ska enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen avse en viss myndighet. De högskolor som ska ges rätt att överlåta förvaltningsuppgift måste alltså anges. Detta föreslås ske i en ny bilaga till högskolelagen.
Regeringen föreslår att en högskola, som ska anges i en bilaga till högskolelagen, ska få utfärda en gemensam examen tillsammans med en annan högskola som omfattas av högskolelagen, en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. Att det utländska lärosätet inte får vara en fysisk person är en följd av att en högskola inte kan bemyndigas att överlåta förvaltningsuppgift till en utländsk fysisk person (se avsnitt 6.3.3).
Vad avses med gemensam examen?
I det europeiska samarbetet inom högre utbildning har det diskuterats vad som avses med begreppet gemensamma examina (joint degrees). Under dessa diskussioner har olika kriterier för gemensamma examina tagits fram. Någon slutlig definition av begreppet har länderna dock inte kommit fram till. Trots försöken att definiera gemensamma examina, finns det olika uppfattningar mellan länderna om vad en gemensam examen står för. Gemensamt för de definitioner som har tagits fram är att examensbevisen utfärdas på grundval av ett program som utvecklats eller getts gemensamt av två eller flera lärosäten. Vid uppföljningsseminarier inom Bolognaprocessen har deltagarna enats om att en gemensam examen helst ska dokumenteras i ett enda examensbevis som utfärdas gemensamt av de deltagande institutionerna.
Kommittén som övervakar Lissabonkonventionens genomförande antog i juni 2004 en rekommendation om utfärdande av gemensamma examina. I rekommendationen definieras en gemensam examen enligt följande. En gemensam examen bör anses vara ett bevis över högre utbildning som har utfärdats gemensamt av minst två lärosäten eller gemensamt av ett lärosäte och andra utfärdande organ. Den gemensamma
examen ska ha utfärdats på grundval av ett studieprogram som har utformats eller tillhandahållits gemensamt av högskolorna, möjligen även i samarbete med andra lärosäten. En gemensam examen kan utfärdas som ett gemensamt bevis tillsammans med ett eller flera nationella bevis, ett gemensamt bevis utfärdat av de lärosäten som tillhandahåller studieprogrammet i fråga utan att åtföljas av något nationellt bevis eller som ett eller fler nationella bevis som har utfärdats som det enda officiella beviset för den gemensamma kvalifikationen i fråga.
En målsättning med gemensamma examina är att uppnå flera fördelar för såväl högskolorna som studenterna, såsom samarbetsvinster, kulturellt utbyte, anställningsbarhet för studenterna och att skapa en internationellt attraktiv utbildning. Uttrycket gemensam examen innefattar enligt ordalydelsen endast utfärdandet av själva examen. För att en gemensam examen ska kunna få alla de effekter som önskas, är det dock otillräckligt att endast själva examen ska avses. I sådant fall skulle man gå miste om den kvalitetshöjning och de samarbetsvinster som kan åstadkommas genom att olika lärosäten bidrar med sina respektive styrkor och profileringar i samarbetet. Gemensam planering och utveckling av utbildningen kan bidra till att kvaliteten och pedagogiken utvecklas på ett sätt som gagnar både utbildningen och studenterna på olika sätt.
I likhet med förslaget i departementspromemorian anser regeringen att en definition av begreppet gemensam examen inte bör vara alltför vidsträckt, eftersom den tydlighet som är målet med en avgränsning då reduceras. Samtidigt bör den inte vara alltför snäv. En alltför snäv definition skulle riskera att begränsa tillämpningsområdet i onödan. Det är därför enligt regeringens mening mer lämpligt att i författningar ställa upp villkor för att en högskola ska kunna få ingå överenskommelser om utbildningssamarbeten och få utfärda gemensamma examina, i stället för att ta in sådana villkor i definitionen. Detta förhållningssätt möjliggör även att uppställda villkor kan ändras utan att själva begreppsbildningen påverkas.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det utmärkande för en gemensam examen bör vara att flera lärosäten går samman för att tillsammans anordna en utbildning som kan leda till examen vid varje lärosäte som deltar i anordnandet. I utbildningssamarbetet bör det dock kunna ingå fler lärosäten än de som ansvarar för anordnandet av en viss utbildning. En sådan möjlighet ökar flexibiliteten för hur lärosätena kan lägga upp sitt samarbete. För att säkerställa kvaliteten på de examina som ingår i en gemensam examen, bör emellertid bara examina som får utfärdas av de lärosäten som varit med och anordnat utbildningen ingå i den gemensamma examen.
Det anförda innebär att det bör vara en och samma utbildning som kan leda till varje examen. Denna utbildning bör anordnas av flera lärosäten tillsammans. Vilka delar av utbildningen som respektive lärosäte ska anordna och vad en viss del av utbildningen ska innehålla måste lärosätena komma överens om. Detta utesluter naturligtvis inte att en högskola skulle kunna använda delar av redan utvecklade utbildningar, om de samarbetande lärosätena anser att dessa uppfyller de krav som ställs inom samarbetet. Vidare bör det i en gemensam examen ingå examina från minst två lärosäten.
Regeringen föreslår att med gemensam examen ska avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda fram till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan en högskola som omfattas av högskolelagen, en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om gemensamma examina
Det bör av förordning framgå att högskolor som omfattas av högskolelagen får ingå en överenskommelse om utbildningssamarbete där utbildningen leder fram till en gemensam examen, med vilka överenskommelsen får ingås, och vilka villkor som måste vara uppfyllda för att högskolan ska få ingå överenskommelsen. Om högskolan ingår överenskommelsen med ett utländskt lärosäte som företräder den utländska staten, är överenskommelsen en sådan internationell överenskommelse som regeringen enligt 10 kap. 3 § regeringsformen kan uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå. En bestämmelse som anger att en högskola får ingå överenskommelsen med ett utländskt lärosäte innefattar ett sådant uppdrag.
För såväl högskolorna som de studerande är det viktigt att villkoren för och ansvarsfördelningen inom ett utbildningssamarbete klart framgår av högskolans överenskommelse med övriga lärosäten. Ett villkor för att en högskola som omfattas av högskolelagen ska får delta i utbildningssamarbetet bör därför vara att överenskommelsen är skriftlig.
För att högskolan ska få ingå en överenskommelse om utbildningssamarbete bör det också krävas att högskolan har säkerställt att de delar av utbildningen som ett annat lärosäte anordnar håller en hög kvalitet. Ett annat villkor bör vara att det av överenskommelsen framgår att en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska tillgodoräknas för utbildning vid högskolan utan särskild prövning. Det bör också vara ett villkor att det av överenskommelsen framgår vilken del av utbildningen som högskolan ansvarar för anordnandet av och vilken del ett annat lärosäte ansvarar för anordnandet av. Detta är viktigt för att det klart ska framgå för vilka delar av utbildningen högskolelagen, högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan är tillämpliga.
Enligt 1 kap. 4 § högskoleförordningen avses med student den som är antagen till och bedriver högskoleutbildning. Av 7 kap. 4 § samma förordning framgår att frågor om antagning avgörs av högskolan. I 7 kap. högskoleförordningen finns också ytterligare bestämmelser om tillträde till utbildning vid högskolor. Motsvarande föreskrifter gäller för Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshögskolan enligt förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet respektive förordningen för Försvarshögskolan.
För att möjliggöra att en studerande som har antagits av ett annat lärosäte inte ska behöva antas även vid en högskola som omfattas av högskolelagen, bör det vara möjligt för högskolan att komma överens
med övriga lärosäten om att en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte inte ska behöva antas även av högskolan. Regeringen avser därför göra förordningsändringar som innebär att den studerande under vissa förutsättningar ska anses vara student som är antagen av högskolan. Vidare avser regeringen meddela föreskrifter som anger att en högskola som omfattas av högskolelagen får anta en sökande även till en del av utbildningen som högskolan inte själv anordnar. Högskolan måste i ett sådant fall givetvis ha säkerställt i sin överenskommelse med det andra lärosätet att antagningsbeslutet i den delen blir giltigt vid det andra lärosätet.
Vidare bör det i förordning införas föreskrifter om närmare villkor som ska uppfyllas för att högskolan ska få utfärda en gemensam examen. Ett sådant villkor bör vara att varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, får utfärda den examen som lärosätet utfärdar. Ett annat villkor bör vara att varje svenskt lärosätes examen ska avse samma examen, dvs. ha samma examensbeteckning, t.ex. masterexamen. Detta är viktigt för att garantera kvaliteten på utbildningen. En utbildning inom samarbetet bör alltså inte kunna leda till olika examina enligt svensk rätt. De examina som utfärdas bör dock kunna ha olika för- eller efterled.
I de fall endast ett svenskt lärosäte får utfärda en viss examen kommer denna examen inte kunna ingå i en gemensam examen vid flera svenska lärosäten. Som exempel kan nämnas de yrkesexamina som endast får utfärdas av Sveriges lantbruksuniversitet och officersexamen vid Försvarshögskolan. Det utesluter inte att lärosätet deltar i utbildningssamarbeten där utbildningen leder till en gemensam examen när det gäller andra examina som lärosätet får utfärda, t.ex. en generell examen.
I fråga om officersexamen har regeringen tidigare bedömt att det behövs särskilda tillträdeskrav (se prop. 2006/07:64, bet. 2006/07:FöU9, rskr. 2006/07:193). För att bli antagen till utbildning som leder till en officersexamen krävs därför enligt 5 kap. 3 § förordningen för Försvarshögskolan att sökanden är svensk medborgare, har fullgjort militär grundutbildning enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller motsvarande militär utbildning och har genomgått säkerhetsprövning och uppfyller kraven enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Regeringen anser att det saknas anledning att ändra ställningstagandet i denna fråga. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att det endast är Försvarshögskolan som utfärdar officersexamen bör en officersexamen inte få ingå i en gemensam examen. Detta bör framgå av förordningsbestämmelser. Det utesluter inte att Försvarshögskolan deltar i internationella utbildningssamarbeten där utbildningen leder till en gemensam examen när det gäller andra examina som Försvarshögskolan får utfärda.
När det gäller internationella utbildningssamarbeten är det inte möjligt att ställa krav på att det utländska lärosätet ska ha tillstånd att utfärda en examen med samma examensbeteckning som den högskolans examen har för att högskolan ska få utfärda en gemensam examen. Bland annat kan användningen av olika språk medföra att examensbeteckningarna skiljer sig åt mellan länder. Dessutom kan innebörden av samma examensbeteckning variera från land till land. Det är dock viktigt att ställa krav på att en utländsk examen som ingår i den gemensamma
examen ska vara på motsvarande nivå som högskolans examen. För de länder som ingår i Bolognasamarbetet finns det tillgång till ett flertal verktyg som kan användas för att jämföra olika utbildningar och examina. Det gäller t.ex. olika examinas omfattning, nivåinplacering och de förväntade studieresultat (learning outcomes) som hör till dessa examina. Vad gäller samarbeten med länder som inte deltar i Bolognasamarbetet finns det möjlighet att titta på t.ex. omfattningen av en examen.
Vidare bör det införas föreskrifter i förordning som innebär att högskolan får utfärda sitt examensbevis i ett gemensamt dokument med ett annat lärosäte. Ett gemensamt dokument stärker bilden av att samarbetet och utbildningen bärs upp av flera lärosäten. På det internationella planet bekräftar ett gemensamt dokument att studenten innehar en internationell examen. På det individuella planet visar ett sådant dokument att studenten har dragit nytta av flera lärosätens styrkor inom ramen för utbildningen. För arbetsgivare har ett gemensamt dokument också den fördelen att det tydligt visar att det endast handlar om en utbildning och inte flera.
I en skrivelse till Utbildningsdepartementet från Högskoleverket (U2004/349/UH) tar verket upp frågan om möjlighet för svenska lärosäten att bedriva en gemensam forskarutbildning. Som exempel på frågor som behöver lösas nämns gemensam antagning, gemensamt ansvar för utbildningen, gemensam examination och gemensam betygsnämnd. Genom förslagen i denna proposition blir gemensam examen även möjligt på forskarnivå.
För utbildning på forskarnivå finns det detaljerade regler i fråga om antagning och examination. Enligt regeringens bedömning kan vissa av dessa bestämmelser, beroende på regelverket i andra länder, vara hindrande för att utfärda gemensamma examina, t.ex. bestämmelserna kring betygsnämndens sammansättning. Det kan därför finnas skäl att vidare analysera om det finns behov av förordningsändringar för att underlätta gemensamma examina på forskarnivå, t.ex. genom en möjlighet att vid gemensam examen göra undantag från vissa bestämmelser.
Utöver nu lämnade förslag till ändringar i högskolelagen kommer möjligheten för högskolor att utfärda en gemensam examen således att regleras genom särskilda förordningsbestämmelser. En upplysningsbestämmelse om detta bör införas i högskolelagen. Regeringen föreslår därför att det i högskolelagen ska anges att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om gemensamma examina.
Tillämplig rätt
I departementspromemorian föreslås att det i högskolelagen ska anges att för utbildningen eller del av utbildningen gäller de föreskrifter som tillämpas där utbildningen eller del av utbildningen anordnas, om inte annat framgår av särskilda föreskrifter.
Högskolans avskiljandenämnd framför att det finns anledning att klargöra vad som ska gälla om två svenska högskolor bedriver ett gemensamt program, bl.a. om båda högskolorna ska vara parter i ett
ärende om avskiljande och om nämnden kommer att vara skyldig att kommunicera anmälan med den högskola som inte har gjort anmälan. Nämnden undrar även om det kommer att vara möjligt att bli avskild från det gemensamma programmet bara vid en av de aktuella högskolorna och fråga uppkommer då om vilken rättsverkan ett beslut om avskiljande får för dessa program. Högskoleverket anser att verkställigheten av sådana beslut i vissa fall torde försvåras. Högskoleverket framför också att utredningen behöver kompletteras i flera viktiga avseenden innan de föreslagna förändringarna genomförs, t.ex. vad avser kvalitetssäkring av utbildningen. Även Länsrätten i Stockholm påtalar problem med avskiljande och disciplinåtgärder och efterlyser vidare analys. Umeå universitet och Danshögskolan efterlyser ett tydliggörande vad gäller s.k. Diploma Supplement, t.ex. hur innehållet ska hanteras för transnationella utbildningar.
Regeringens förslag i denna proposition innebär, till skillnad mot förslaget i promemorian, att varje lärosäte ansvarar för anordnandet av sin del av den gemensamma utbildningen. Högskolelagen, högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan reglerar alltså bara den del av utbildningen som en högskola som omfattas av högskolelagen anordnar. Den del av utbildningen som högskolan anordnar omfattas således av Högskoleverkets kvalitetsutvärderingssystem. I de fall ett utländskt lärosäte ingår i utbildningssamarbetet bör det svenska lärosätet genom överenskommelsen om utbildningssamarbete säkerställa att de kurser som inkluderas i den svenska examen också håller en hög kvalitet. Liknande bedömningar görs redan i dag vid tillgodoräknande av utbildning som en student har gått igenom vid ett utländskt lärosäte.
För de delar av utbildningen som anordnas av ett annat lärosäte än en högskola som omfattas av högskolelagen gäller de föreskrifter eller de bestämmelser som reglerar utbildning vid det lärosätet. Vid en enskild utbildningsanordnare regleras t.ex. relationen mellan utbildningsanordnaren och den studerande civilrättsligt. För den del av utbildningen som anordnas av en enskild utbildningsanordnare gäller alltså inte de offentligrättsliga reglerna som gäller för högskolor som omfattas av högskolelagen. Att högskolor och enskilda utbildningsanordnare styrs av olika regelverk gäller redan enligt nu gällande ordning.
När det gäller högskolor som omfattas av högskolelagen innebär det anförda att en viss högskolas beslut om t.ex. avstängning bara gäller den del av utbildningen som högskolan anordnar. Om en student – eller en studerande som ska anses vara student – ska avstängas även från andra delar av utbildningen, måste det ske enligt de regler som gäller vid det lärosäte som anordnar den delen av utbildningen. För det fall att två högskolor som omfattas av högskolelagen anordnar delar av utbildningen, och studenten eller den studerande ska avstängas från båda delarna, måste disciplinnämnden vid respektive högskola fatta beslut om avstängning från sin högskolas del av utbildningen. Båda dessa beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Av 4 kap. 6 § högskolelagen följer att en student kan avskiljas från utbildningen under vissa villkor. Av 7 § förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning framgår att ärenden om avskiljande tas upp av Högskolans avskiljandenämnd endast efter
skriftlig anmälan från rektor för en högskola eller den som rektor har utsett. Det framgår även av samma bestämmelse att den högskola som har gjort anmälan är studentens motpart hos nämnden. Enligt 3 § nämnda förordning innebär ett beslut om avskiljande alltid att studenten tills vidare inte får fortsätta den pågående utbildningen. Ett beslut om avskiljande ska enligt samma bestämmelse också innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta annan utbildning av samma slag, om inte avskiljandenämnden beslutar något annat. Vidare framgår det av bestämmelsen att ett beslut om avskiljande också innebär att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan högskoleutbildning, om det anges i beslutet.
Av det anförda följer att ett beslut av Högskolans avskiljandenämnd om att avskilja en student – eller en studerande som ska anses vara student – från utbildningen, innebär att han eller hon tills vidare inte får fortsätta den del av utbildningen som den högskola, som har gjort anmälan, anordnar. Det är denna högskola som är studentens motpart hos nämnden. Om det anges i nämndens beslut, kan ett avskiljande emellertid också innebära att studenten inte får antas eller fortsätta någon annan högskoleutbildning vid en högskola som omfattas av högskolelagen. Om en student ska avskiljas från en del av utbildningen som anordnas av ett annat lärosäte än en högskola som omfattas av högskolelagen, måste dock det ske enligt de regler som gäller vid det lärosäte som anordnar den delen av utbildningen.
Enligt vad som har redovisats i det föregående avsnittet bör en studerande som har antagits vid ett annat lärosäte under vissa förutsättningar anses vara student som är antagen av en högskola som omfattas av högskolelagen. Om en studerande, som uppfyller förutsättningarna för att anses vara student vid en högskola som omfattas av högskolelagen, blir avskiljd från den del av utbildningen som anordnas av t.ex. ett utländskt lärosäte, ska den studerande fortfarande anses vara student vid högskolan i den del av utbildning som anordnas där. Frågan om den studerande ska bli avskild även från den del av utbildningen som anordnas av högskolan, prövas enligt vad som anförts ovan av Högskolans avskiljandenämnd.
Av högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan framgår att det till examensbeviset ska fogas en bilaga som beskriver utbildningen och dess plats i utbildningssystemet. Regeringen avser att följa upp utformningen av bilagan till examensbeviset vid utfärdande av gemensamma examina.
Hänvisningar till S6-3-2
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 6.3.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.6, Författningskommentar till 1 kap. 17 § högskolelagen (1992:1434)
6.3.3. Överlåtelse av förvaltningsuppgifter
Regeringens förslag: En högskola, som ska anges i en bilaga till högskolelagen, får inom ramen för ett utbildningssamarbete inom vilket det anordnas en utbildning som kan leda till de examina som ingår i en gemensam examen besluta att överlåta förvaltningsuppgifter i fråga om antagning till och tillgodoräknande av utbildning till
1. en annan högskola,
2. en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. De förvaltningsuppgifter som överlåts får bara innebära att
1. en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte, som anordnar den delen av utbildningen, ska anses vara student som är antagen av högskolan när han eller hon bedriver studier där, och
2. en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska tillgodoräknas honom eller henne för utbildning vid högskolan utan särskild prövning.
Promemorians förslag: I promemorian Gemensamma examina (Ds 2008:80) föreslås att det i högskolelagen ska införas ett bemyndigande för en högskola att inom ramen för ett utbildningssamarbete som leder till en gemensam examen överlämna förvaltningsuppgift till en högskola eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen om vissa examina.
Förvaltningsuppgift som överlämnas ska enligt förslaget få innefatta myndighetsutövning. Det föreslås också i promemorian att det i högskolelagen ska införas ett bemyndigande för i en bilaga angivna högskolor att inom ramen för ett utbildningssamarbete besluta om att överlåta förvaltningsuppgift till ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. Även i detta fall ska förvaltningsuppgiften enligt förslaget i promemorian få innefatta myndighetsutövning.
Remissinstanserna: Lunds universitet och Karolinska institutet anser båda att förtydliganden behövs gällande vilka förvaltningsuppgifter som kan delegeras. Högskolan Kristianstad anser att det bör klargöras hur frågan om myndighetsutövning ska hanteras. Högskolan Kristianstad påpekar också att högskolans förvaltningsrättsliga skyldigheter i fråga om service och ärendenas enkla, snabba och kostnadseffektiva handläggning kan komma att försvåras när fler aktörer blir involverade.
Högskolan i Halmstad anser att tydliggöranden krävs när det gäller vilka regler som ska följas vid överlåtande av förvaltningsuppgift, exempelvis när det gäller behörighet och urval. Även Sveriges förenade studentkårer anser att det är oklart vilket regelverk som ska tillämpas inom samarbeten mellan svenska lärosäten med olika status eller regler. Uppsala universitet saknar närmare kommentarer i promemorian gällande det faktum att det lärosäte som har fått en förvaltningsuppgift överlämnad till sig är bundet av de föreskrifter för behörighet och urval
som finns i svensk högskolelag och högskoleförordning (1993:100) samt i det överlämnande lärosätets antagningsordning.
När det gäller överlåtelse till utländskt lärosäte anför Riksdagens ombudsmän (JO) att det inte framstår som klart att den föreslagna bestämmelsen i 1 kap. 14 § högskolelagen om överlåtelse av förvaltningsuppgift kan anses förenlig med kravet i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen på att det är fråga om överlåtelse av förvaltningsuppgift i särskilda fall. Överklagandenämnden för högskolan anser att promemorians förslag väcker frågor kring tillämpningen av beslut som rör studenter och doktorander i de fall som besluten kan överklagas till nämnden. Av nämnden anförs som ett exempel att ett svenskt lärosäte till ett utländskt lärosäte överlämnar förvaltningsuppgiften att anta studenter till det gemensamma programmet. Nämnden undrar om innebörden av att lärosätet överlämnat förvaltningsuppgiften är att det utländska lärosätets beslut inte går att överklaga till Överklagandenämnden för högskolan. Vidare framför nämnden att det i utredningen inte är klarlagt vilket lärosäte som blir den överklagande studentens motpart, dvs. vilken myndighets beslut som överklagas. Denna synpunkt framförs även av Högskoleverket.
Skälen för regeringens förslag: Till grund för promemorians förslag att överlämna förvaltningsuppgift ligger bl.a. den bedömningen att hela den gemensamma utbildningen skulle utgöra utbildning vid högskolan.
Därmed skulle enligt promemorian uppgifter som normalt ankommer på högskolan och som i stället utförs av ett annat lärosäte i praktiken ha överlämnats från högskolan till det andra lärosätet. Det föreslås därför i promemorian att högskolor som omfattas av högskolelagen ska ges ett generellt bemyndigande att inom ramen för ett utbildningssamarbete som leder till gemensamma examina få överlämna förvaltningsuppgift till ett annat lärosäte. Remissinstansernas synpunkter visar dock på problem och osäkerhet med den i promemorian föreslagna lösningen.
Regeringens förslag i denna proposition innebär att varje lärosäte ska anordna sin del av den gemensamma utbildningen. Högskolelagen, högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan reglerar alltså bara den del av utbildningen som en högskola som omfattas av högskolelagen anordnar. De delar av utbildningen som anordnas av ett annat lärosäte är således inte en förvaltningsuppgift för högskolan. Något behov av att överlämna förvaltningsuppgift i dessa delar finns följaktligen inte.
Det har i avsnitt 6.3.2 anförts att det bör vara möjligt för en högskola som omfattas av högskolelagen att komma överens med övriga lärosäten om att en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte inte ska behöva antas även av högskolan. Genom en överenskommelse med den innebörden överlämnas i praktiken förvaltningsuppgiften att besluta om vilka personer som ska läsa vid högskolan till det andra lärosätet.
Av samma avsnitt framgår att regeringen avser att meddela föreskrifter som anger att en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska tillgodoräknas honom eller henne för utbildning vid en högskola som omfattas av högskolelagen utan särskild prövning. Till skillnad mot den prövning om en tidigare utbildning kan godtas för tillgodoräknande som sker i dag
enligt högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan, ska den studerande redan på förhand ha klart för sig att de delar av utbildningen som anordnas av de andra lärosätena kommer att tillgodoräknas för utbildning vid högskolan. En överenskommelse om utbildningssamarbete innebär alltså även att uppgiften att bedöma dessa delar av utbildningen har överlämnats till det andra lärosätet.
Genom en överenskommelse om utbildningssamarbete kommer således en högskola att överlämna förvaltningsuppgifter till de lärosäten som ingår i utbildningssamarbetet. Förvaltningsuppgifter som överlämnas innefattar myndighetsutövning.
Möjligheten att överlämna förvaltningsuppgift till en enskild utbildningsanordnare i Sverige följer av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, ska det enligt samma bestämmelse ske med stöd av lag. Det måste således finnas ett bemyndigande till överlämnandet i lag.
När det gäller möjligheten att överlämna förvaltningsuppgift till ett utländskt lärosäte finns det bestämmelser i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. Av bestämmelsen framgår att rättsskipnings- och förvaltningsuppgift som inte direkt grundar sig på regeringsformen genom beslut av riksdagen kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Det framgår vidare att riksdagen i lag får bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Det torde dock inte vara möjligt att anförtro sådana förvaltningsuppgifter till ett utländskt lärosäte som bedrivs av en enskild person, enskild firma eller motsvarande, dvs. en fysisk person (jfr prop. 1987/88:3 s. 194 och 198, prop. 1987/88:26 s. 14 f och KU 1987/88:3 y).
JO har anfört att det inte framstår som klart att den i promemorian föreslagna bestämmelsen kan anses förenlig med kravet i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen på att det är fråga om överlåtelse av förvaltningsuppgift i särskilda fall. Regeringen har i det föregående bedömt att en högskola som omfattas av högskolelagen genom en överenskommelse om ett utbildningssamarbete där utbildningen leder till en gemensam examen kommer att överlämna förvaltningsuppgifter till de lärosäten som ingår i utbildningssamarbetet. Det är således fråga om överlåtelse inom ett särskilt utbildningssamarbete och inte om ett generellt beslut om överlåtelse av uppgifter av viss typ. Regeringen bedömer därför att regeringsformens krav på att det ska vara fråga om ”särskilda fall” är uppfyllt (jfr lagen [1996:506] om överlåtelse av en förvaltningsuppgift till en övervakningskommitté m.m.).
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att högskolor som omfattas av högskolelagen ska få bemyndigande att överlåta förvaltningsuppgift i fråga om antagning till och tillgodoräknande av utbildning till en annan högskola som omfattas av högskolelagen, en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. Ett bemyndigande för en högskola att överlåta förvaltningsuppgift till ett utländskt lärosäte ska enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen avse en viss myndighet. De högskolor som ska
ges rätt att överlåta förvaltningsuppgift måste alltså anges. Detta föreslås ske i en ny bilaga till högskolelagen (se även avsnitt 6.3.2).
Bemyndigandet att överlåta förvaltningsuppgifter bör dock inte vara vidare än nödvändigt. Det bör därför av bemyndigandet framgå att de förvaltningsuppgifter som överlåts bara får innebära att
1. en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte, som anordnar den delen av utbildningen, ska anses vara student som är antagen av högskolan när han eller hon bedriver studier där, och
2. en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska tillgodoräknas honom eller henne för utbildning vid högskolan utan särskild prövning.
Genom att begränsa bemyndigandet på angivet sätt framgår det att en högskola inte kan överlåta till ett annat lärosäte att pröva en sökandes anmälan om att antas till utbildning vid högskolan. I stället innebär bemyndigandet i fråga om antagning bara att de studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte som anordnar den delen av utbildningen inte ska behöva antas även av högskolan.
Av bemyndigandets begränsning framgår också att en högskola inte kan överlåta prövningen av en students begäran om att få tillgodoräkna sig annan tidigare utbildning eller verksamhet. I stället innebär bemyndigandet i fråga om tillgodoräknande bara att en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska kunna tillgodoräknas honom eller henne utan särskild prövning.
Beslut av en högskola som omfattas av högskolelagen om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå, om att inte göra undantag från behörighetsvillkor i högskoleförordningen angivna fall eller om tillgodoräknande av utbildning får överklagas till Överklagandenämnden för högskolan. Som anförts ovan innebär bemyndigandet att överlåta förvaltningsuppgifter inte att högskolan får överlåta till ett annat lärosäte att för högskolans räkning fatta nämnda beslut. Den omständigheten att en högskola har överlåtit förvaltningsuppgift i enlighet med bemyndigandet till ett annat lärosäte medför alltså inte att ett beslut om antagning eller tillgodoräknande av detta lärosäte får överklagas till Överklagandenämnden för högskolan eller att det lärosätet blir studentens motpart vid nämnden. För möjligheten att angripa ett lärosätes beslut gäller i stället de föreskrifter eller de bestämmelser som reglerar utbildning vid det lärosätet (se även avsnitt 6.3.2 under rubriken Tillämplig rätt).
Hänvisningar till S6-3-3
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 6.3.2, 6.6, Författningskommentar till 1 kap. 18 § högskolelagen (1992:1434)
6.3.4. Enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina får utfärda gemensamma examina
Regeringens förslag: En enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina får utfärda en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår. En sådan gemensam examen får den enskilda utbildningsanordnaren utfärda tillsammans med
1. en högskola som omfattas av högskolelagen (1992:1434),
2. en annan enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. Med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag uppställs det dock inte något krav på att varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i en gemensam examen, också ska ha anordnat utbildningen.
Remissinstanserna: Chalmers tekniska högskola ser positivt på alla möjligheter som underlättar samarbeten i utbildningen och som bidrar till ökad mobilitet. Chalmers tekniska högskola tycker att det är bra att det ges möjlighet till gemensamma examina eller examensbevis i samband med sådant samarbete.
Stiftelsen högskolan i Jönköping instämmer i utredarens bedömningar och tillstyrker de författningsförslag som presenteras.
Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 6.3.2 redovisas regeringens skäl till varför högskolor som omfattas av högskolelagen ska få utfärda en gemensam examen och vad som ska avses med gemensam examen.
Som det framgår av nämnda avsnitt anser regeringen att en möjlighet att utfärda en gemensam examen skulle öka Sveriges konkurrenskraft inom den högre utbildningen. En gemensam utbildning kan också bidra till en ökad rörlighet av studenter och lärare samt till att studenter får en bättre utbildning än vad de annars kan få. Även studenternas rörlighet på den internationella arbetsmarknaden bör gynnas av en möjlighet för högskolor att utfärda en gemensam examen. Av samma skäl bör enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina få utfärda en gemensam examen.
Lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina avser endast sådana examina som regeringen med stöd av högskolelagen har meddelat föreskrifter om. Sådana föreskrifter finns i bilagorna till högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan. En reglering av möjligheten för en enskild utbildningsanordnare att få utfärda en gemensam examen bör följaktligen bara avse en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår.
I likhet med vad som föreslås för högskolor som omfattas av högskolelagen, bör en enskild utbildningsanordnare få utfärda en gemensam examen tillsammans med en högskola som omfattas av högskolelagen, en annan enskild utbildningsanordnare som har fått
tillstånd att utfärda examina eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en enskild utbildningsanordnare, som har fått tillstånd att utfärda examina, ska få utfärda en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår. Detta ska få ske tillsammans med en högskola som omfattas av högskolelagen, en annan enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. Vidare föreslår regeringen att med gemensam examen ska avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda fram till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan en enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina, en högskola som omfattas av högskolelagen eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
Hänvisningar till S6-3-4
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt Författningskommentar till 2 a § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina
6.3.5. Villkor för att enskilda utbildningsanordnare ska få utfärda gemensamma examina
Regeringens förslag: En enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina får dock utfärda en gemensam examen bara om
1. den studerande har gått igenom utbildningen samt har uppfyllt kraven för examen vid den enskilda utbildningsanordnaren och vid minst ett annat lärosäte som ingår i utbildningssamarbetet,
2. varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, får utfärda den examen som lärosätet utfärdar,
3. en högskolas eller en annan enskild utbildningsanordnares examen, som ingår i den gemensamma examen, avser samma examen som den enskilda utbildningsanordnarens, och
4. ett utländskt lärosätes examen, som ingår i den gemensamma examen, är på motsvarande nivå som den enskilda utbildningsanordnarens.
Promemorians förslag: I promemorian föreslås att för utbildningen och utfärdandet av gemensamma examina ska överenskommelse om gemensamma examina avse examina som varje lärosäte får utfärda.
Vidare ska enligt promemorians förslag gälla att vid gemensamma examina anordnas utbildningen av lärosäten som ingår i utbildningssamarbetet. Något krav på att varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i en gemensam examen, också ska ha anordnat utbildningen uppställs dock inte i promemorians förslag. Det föreslås även i promemorian att för utbildningen eller del av utbildningen ska de föreskrifter gälla som tillämpas där utbildningen eller del av utbildningen anordnas, om inte annat framgår av särskilda föreskrifter. Vidare ska enligt förslaget i promemorian de särskilda krav som enligt förordningsbestämmelser ska gälla för gemensamma examina vid högskolor som omfattas av högskolelagen gälla för utbildningen och utfärdandet av gemensamma examina.
Remissinstanserna: Chalmers tekniska högskola ser inte några principiella problem med att utfärda en gemensam examen som redovisas
i ett gemensamt examensbevis. Chalmers tekniska högskola anser att möjligheten att utfärda ett gemensamt examensbevis är en fördel för studenten men att begreppet gemensam examen inte bör användas för detta.
Skälen för regeringens förslag: I lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina uppställs krav för att en enskild utbildningsanordnare ska få tillstånd att utfärda sådana examina som regeringen med stöd av högskolelagen har meddelat föreskrifter om. När det gäller relationen mellan den enskilda utbildningsanordnaren och den studerande regleras denna civilrättsligt. Frågor om t.ex. antagning och tillgodoräknande regleras alltså inte av de offentligrättsliga regler som gäller för högskolor som omfattas av högskolelagen och innebär sålunda inte något fullgörande av förvaltningsuppgift. Detta betyder också att bestämmelserna i högskoleförordningen (1993:100), förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan inte är tillämpliga på enskilda utbildningsanordnare. De villkor som behöver ställas upp för att en enskild utbildningsanordnare ska få utfärda en gemensam examen föreslås därför föras in i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina.
Redan av definitionen av vad som avses med en gemensam examen följer att det i en gemensam examen ska ingå flera examina. Det är därför naturligt att det som villkor för att få utfärda en gemensam examen uppställs krav på att den studerande har uppfyllt kraven för examen vid den enskilda utbildningsanordnaren och vid minst ett annat lärosäte som ingår i utbildningssamarbetet. Utmärkande för en gemensam examen är emellertid också att den studerande har gått igenom en utbildning som har anordnats tillsammans av de lärosäten som utfärdar de examina som ingår i den gemensamma examen. Även detta ska enligt regeringens förslag framgå som villkor i lagen.
Ett annat grundläggande villkor som enligt regeringens förslag ska uppställas för att en enskild utbildningsanordnare ska få utfärda en gemensam examen är att varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, får utfärda den examen som lärosätet utfärdar. Ett lärosäte som saknar tillstånd att utfärda en viss examen, kan således inte indirekt få möjlighet att utfärda denna examen. En sådan möjlighet skulle kunna medföra en kvalitetssänkning av utbildningen.
Vidare ska det som villkor uppställas att varje svenskt lärosätes examen, som ingår i den gemensamma examen, ska avse samma examen, dvs. ha samma examensbeteckning, t.ex. masterexamen. Även detta är viktigt för att garantera kvaliteten på utbildningen. En utbildning inom samarbetet bör alltså inte kunna leda till olika examina enligt svensk rätt. De examina som utfärdas ska dock kunna ha olika för- eller efterled.
När det gäller internationella utbildningssamarbeten är det inte möjligt att ställa samma strikta krav på att det utländska lärosätet ska ha tillstånd att utfärda en examen med samma examensbeteckning som den som examen vid den enskilda utbildningsanordnaren har för att den enskilda utbildningsanordnaren ska få utfärda en gemensam examen. Bland annat kan användningen av olika språk medföra att examensbeteckningarna skiljer sig åt mellan länderna. Dessutom kan innebörden av samma examensbeteckning variera från land till land. Det är dock viktigt att ställa krav på att en utländsk examen som ingår i den gemensamma
examen ska vara på motsvarande nivå som den enskilda utbildningsanordnarens examen. För de länder som ingår i Bolognasamarbetet finns det tillgång till ett flertal verktyg som kan användas för att jämföra olika utbildningar och examina. Det gäller t.ex. olika examinas omfattning, nivåinplacering och de förväntade studieresultat (learning outcomes) som hör till dessa examina. Vad gäller samarbeten med länder som inte deltar i Bolognasamarbetet finns det möjlighet att titta på t.ex. omfattningen av en examen.
I avsnitt 6.3.2 anförs skäl till varför det inte av en särskild bestämmelse i högskolelagen bör framgå vilka föreskrifter som gäller för utbildningen eller en del av denna. Av samma skäl saknas anledning att införa en sådan bestämmelse i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina.
Hänvisningar till S6-3-5
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt Författningskommentar till 2 b § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina
6.4. Studiestöd
Regeringens bedömning: Utländska medborgare som har rätt till studiemedel enligt studiestödslagen (1999:1395) utan att jämställas med svenska medborgare och som i dag har rätt till studiemedel för studier utomlands vid ett utbytesprogram bör, om övriga krav för rätt till studiemedel är uppfyllda, även ha rätt till studiemedel för studier utomlands som leder fram till en gemensam examen. Studiestödsförordningen bör ändras i enlighet med detta.
Promemorians bedömning: Utredaren anför att vissa bestämmelser i studiestödslagen (1999:1395) samt studiestödsförordningen (2000:655) bör ses över så att bestämmelserna inte förhindrar att den som kan få studiemedel för studier i Sverige också kan få det för studier utomlands som leder fram till gemensamma examina.
Remissinstanserna: Centrala studiestödsnämnden (CSN) anser att hinder mot att få studiemedel för studier utomlands som leder till gemensamma examina bör undanröjas och föreslår vidare att gemensamma examina i studiestödssammanhang bör hanteras på samma sätt som eller jämställas med utbytesstudier. Vidare föreslår CSN att 3 kap. 21 § studiestödsförordningen ändras. Sveriges förenade studentkårer påpekar att införandet av gemensamma examina kan innebära att bestämmelsen om minsta studietid för studiemedel vid studier utomlands behöver ses över.
Skälen för regeringens bedömning: Sverige har ett väl utvecklat studiestödssystem som ger goda möjligheter att studera utomlands.
Studiestöd vid studier utomlands är ett viktigt verktyg i strategin för en ökad internationalisering av den högre utbildningen. Det ligger i Sveriges intresse att studentmobiliteten ökar, och studiemedlet utgör en viktig förutsättning för detta. Vidare är möjligheten till studiemedel en bidragande faktor när det gäller högt deltagande i en utbildning.
Enligt nuvarande bestämmelser finns det begränsningar i möjligheten att studera utomlands med studiemedel för den grupp utländska medborgare som har rätt till studiemedel enligt 3 kap. 4 § andra – fjärde styckena studiestödslagen men som inte ska jämställas med svenska medborgare enligt 1 kap. 4 och 5 §§ samma lag. Sådana utländska
medborgare har endast rätt till studiestöd för studier utomlands då de har påbörjat en högskoleutbildning vid en svensk läroanstalt och studierna utomlands kan tillgodoräknas helt som en del av den svenska utbildningen inom ramen för ett utbytesprogram. I sådant fall får studiemedel lämnas för studier utomlands under högst ett års tid (3 kap. 21 § studiestödsförordningen). Regeringen bedömer, i likhet med vad CSN har anfört, att även denna grupp studenter bör ha möjlighet att få studiemedel för studier som leder fram till en gemensam examen, även i fall där studierna sker utomlands. Studiestödsförordningen bör ändras i enlighet med detta.
Sveriges förenade studentkårer har påpekat att ytterligare förändringar i studiemedelssystemet kan behövas. Regeringen tillsatte i november 2007 en studiesocial utredning, Studiesociala kommittén (U 2007:13).
Av kommitténs direktiv (dir. 2007:153) framgår det bl.a. att kommittén ska utreda och föreslå förändringar i regelverket inom studiemedelssystemet i riktning mot ett enklare och mer generellt system. Kommittén ska i anslutning till detta särskilt överväga om regelverket kring studiemedel för studier utomlands och det högre bidraget ska förenklas. Kommittén ska avge sitt slutbetänkande senast den 31 mars 2009. Frågan om behovet av ytterligare förändringar inom studiemedelssystemet vad gäller studiemedel för studier utomlands avser regeringen att behandla i samband med beredningen av utredningens förslag.
6.5. Uppdragsutbildning i vissa fall
Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa ett förtydligande i lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall med innebörden att utbildning som leder till gemensam examen inte utgör uppdragsutbildning enligt den lagen.
Promemorians bedömning: Det bör av lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall framgå att den omständigheten att utbildning anordnas för gemensamma examina i sig inte innebär att det är fråga om uppdragsutbildning.
Remissinstanserna: Göteborgs universitet och Konstfack tillstyrker förslaget.
Skälen för regeringens bedömning: Med uppdragsutbildning avses enligt 1 § lagen om uppdragsutbildning i vissa fall utbildning som innebär att kommuner och landstingskommuner mot särskild ersättning från annan än enskild, för dennes räkning anordnar utbildning för personer som uppdragsgivaren utser. I förarbetena anges att uppdragsutbildning är en utbildningsform för sig. Det anges också att det som kännetecknar uppdragsutbildning är finansieringen och det särskilda sättet att utse deltagarna. Enligt förarbetena är det uppdragsgivaren ensam som utser deltagarna och som helt bekostar utbildningen. Vidare hänvisas i förarbetena till tidigare propositionsuttalanden där det anförs bl.a. att beställare av uppdragsutbildning förutsätts vara företag och organisationer, statliga myndigheter samt kommuner och landstingskommuner (se prop. 1990/91:85 s. 170 och 217).
Någon kommunal högskoleutbildning har inte bedrivits sedan 1998. Om en kommunal högskola skulle anordna del av en utbildning inom ett utbildningssamarbete där den gemensamma utbildningen kan leda till en examen vid varje anordnande lärosäte, innebär detta inte att övriga lärosäten har beställt eller köpt utbildningen av högskolan. Det är i stället fråga om ett ömsesidigt samarbete. Det är således inte en uppdragsutbildning enligt lagen om uppdragsutbildning i vissa fall. Regeringen anser inte att det i nämnda lag behöver införas något förtydligande med den innebörden.
6.6. Utlänningars rätt att vistas i Sverige för studier
Regeringens bedömning: Utlänningar som kommer till Sverige för att studera inom ramen för ett utbildningssamarbete som leder till en gemensam examen omfattas av den krets studerande som kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 4 kap. 5 § utlänningsförordningen (2006:97).
Promemorians bedömning: I promemorian redovisas inte någon bedömning.
Remissinstanserna: Migrationsverket har anfört att det bör övervägas om 4 kap. 5 § utlänningsförordningen (2006:97) behöver anpassas till situationen att en utlänning inte är antagen av den svenska högskolan men kommer att studera vid en svensk högskola inom ramen för ett gemensamt utbildningsprogram som leder till en gemensam examen.
Migrationsverket framhåller att det även är angeläget att den sökande kan styrka sin rätt att bedriva studier i Sverige och anser att det kan komma att finnas ett behov av något slags officiellt dokument som styrker en persons rätt att bedriva studier i Sverige.
Skälen för regeringens bedömning: En utlänning ska enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716) ha uppehållstillstånd för att vistas mer än tre månader i Sverige. Från huvudregeln finns det dock undantag. Enligt 2 kap. 8 § samma lag gäller inte kravet på uppehållstillstånd för medborgare i de nordiska länderna samt EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt. Av 5 kap. 10 § utlänningslagen framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för bl.a. studier. Regeringen får enligt 5 kap. 23 § utlänningslagen meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier. Uppehållstillstånd för studier i vissa fall regleras i 4 kap. 5 § utlänningsförordningen (2006:97). Där framgår att en utlänning som har för avsikt att studera i Sverige och som har antagits till högskoleutbildning här ska beviljas uppehållstillstånd för studietiden under vissa angivna förutsättningar. Något krav på att antagningsbeslutet ska ha fattats av det svenska lärosätet uppställs inte i bestämmelsen.
De utländska studerande som kommer att bedriva studier i Sverige inom ett utbildningssamarbete där utbildningen leder till en gemensam examen och som har antagits av ett utländskt lärosäte till utbildningen bör enligt vad som har redovisats i avsnitt 6.3.2 och 6.3.3 under vissa förutsättningar anses vara student som är antagen av högskolan. Enligt
regeringens bedömning kan dessa studerande beviljas uppehållstillstånd med stöd av 4 kap. 5 § utlänningsförordningen. Detsamma gäller utländska studerande som har antagits till utbildningen av ett utländskt lärosäte enligt avtal med en enskild utbildningsanordnare, som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att en ändring av bestämmelsen i utlänningsförordningen behövs. Vid prövningen av om uppehållstillstånd för studier ska beviljas, är det viktigt att utlänningen kan visa att han eller hon ska studera i Sverige. Det utländska lärosäte som samarbetar med det svenska lärosätet och som har antagit den studerande bör kunna utfärda ett intyg där det framgår att den studerande ska fullgöra en viss del av utbildningen vid ett svenskt lärosäte. Detta intyg kan uppvisas för Migrationsverket som grund för ansökan om uppehållstillstånd.
Hänvisningar till S6-6
6.7. Konsekvenser av förslagen
6.7.1. Ekonomiska konsekvenser för lärosäten och berörda myndigheter
Regeringens bedömning: Förslagen får inte några ekonomiska konsekvenser för högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434), övriga berörda myndigheter eller enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Karolinska institutet framför att utvecklandet och genomförandet av gemensamma program kräver ett stort engagemang och stora resursinsatser av de medverkande lärosätena. Kungl. Tekniska högskolan anser att hanteringen av ett gemensamt examensbevis eller gemensam examen kommer att leda till ett ökat administrativt arbete vid lärosätena, vilket högskolan också har erfarenhet av genom de gemensamma utbildningsprogram som redan finns inom ramen för bl.a.
Erasmus Mundus. Örebro universitet anser att genomförandet och kvalitetssäkringen av gemensamma examina kommer att ställa krav på stora resurser. Chalmers tekniska högskola anser att merkostnader för samarbeten inom ramen för gemensamma examina blir oundvikliga.
Mittuniversitetet anser att förslaget troligtvis inte kommer att få några betydande konsekvenser i fråga om rena ersättningsfrågor.
Skälen för regeringens bedömning: Möjligheten för svenska lärosäten att utfärda gemensamma examina bör inte generera några ytterligare kostnader för högskolor som omfattas av högskolelagen, övriga berörda myndigheter eller enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Inom befintliga ekonomiska ramar bedriver svenska lärosäten redan i dag utbildningssamarbeten både nationellt och internationellt, och införandet av en möjlighet att utfärda en gemensam examen förändrar inte förutsättningarna. Lärosätena är inte skyldiga att
inleda något utbildningssamarbete som leder fram till en gemensam examen. Förslagen i denna proposition presenterar snarare en ny möjlighet för lärosätena. Studerande som kommer att bedriva studier vid svenska lärosäten inom ramen för ett utbildningssamarbete där utbildningen leder till en gemensam examen kommer att generera ersättning till lärosätet enligt gällande resurstilldelningssystem.
6.7.2. Andra konsekvenser
Förslagen i propositionen bedöms inte ha några konsekvenser när det gäller kostnader eller intäkter för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Inte heller bedöms förslagen ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmågan eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Detsamma gäller jämställdheten mellan män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De föreslagna lagändringarna bedöms inte heller ha någon påverkan på miljön.
6.8. Ikraftträdande
Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, dock föreslås inte någon bestämmelse om tillämpning första gången.
Remissinstanserna: Få remissinstanser har lämnat några synpunkter om ikraftträdandet. Försvarshögskolan har inte något att erinra mot tidpunkten för införandet av utredarens förslag. Malmö högskola ser gärna att den föreslagna tidsplanen i implementeringen av författningsändringarna hålls, dvs. att ikraftträdandet sker den 1 januari 2010.
Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010. Vidare föreslås att de ska tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010. Syftet med förslaget är att göra det möjligt för högskolor som omfattas av högskolelagen och enskilda utbildningsanordnare att före den 1 juli 2010 vidta nödvändiga åtgärder, t.ex. ingå överenskommelser om gemensamma utbildningar, besluta om antagning, m.m.
Hänvisningar till S6-8
7. Bedömning av utländsk utbildning
7.1. Inledning
Det är enligt regeringens uppfattning av stor betydelse att de erfarenheter, kunskaper och formella kvalifikationer som människor har genom utländsk utbildning kan tas till vara i utbildningssystemet och på arbetsmarknaden i Sverige. För att detta ska fungera effektivt krävs ett antal stödfunktioner. Det är t.ex. vanligt att individen behöver få sin utländska utbildning eller andra meriter bedömda och värderade gentemot krav som ställs för antagning till en utbildning eller för behörighet att utöva ett yrke i Sverige. Avgörande för en effektiv och snabb hantering är att individen har tillgång till information om vilka myndigheter som har ansvar för bedömning av utländsk utbildning. I de fall värderingen ger vid handen att utbildningen inte omedelbart uppfyller kraven, är det av stor hjälp om värderingen också ger vägledning för vilka ytterligare utbildningar eller annan kompetens som individen behöver komplettera med. Eftersom behov av kompletteringar ofta finns, är det naturligtvis önskvärt för individen att kunna skaffa dem på relevant nivå och med minsta möjliga omvägar. Likaså kan möjligheterna att få ut ett utbildnings- eller examensbevis efter kompletteringen vara av stor betydelse för individen.
7.2. Befintliga uppdrag om bedömning av utländsk utbildning
Universitet och högskolor, Högskoleverket och Verket för högskoleservice har alla på olika sätt till uppgift att bedöma utländska utbildningar på olika nivåer. Högskoleverkets uppgifter regleras i förordningen (2007:1293) med instruktion för Högskoleverket. Av instruktionen framgår att verket ska svara för bedömningar av utländska utbildningar på eftergymnasial nivå. Högskoleverket är också enligt instruktionen behörig myndighet för läraryrket och arkitektyrket enligt direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer. Verket ska vidare enligt ett särskilt regeringsbeslut (U2005/4654/UH) fullgöra uppgifter som svenskt European National Information Centre on academic mobility and recognition respektive National Academic Recognition Information Centre. Under 2008 tog Högskoleverket emot cirka 4 600 ärenden som rörde bedömning av utländsk utbildning och strax över 500 som rörde lärarbehörighet.
Enligt förordningen (2007:1291) med instruktion för Verket för högskoleservice har verket till uppgift att bl.a. på uppdrag av universitet och högskolor biträda vid antagning av studenter och vid bedömning av utländska gymnasiebetyg samt biträda med rådgivning och service i fråga om studieadministrativ verksamhet. Bedömningar av utländska gymnasiebetyg görs såväl inom ramen för antagningen till högre utbildning som mellan antagningstillfällena. I de bedömningar som sker
vid antagningen samverkar Verket för högskoleservice med universitet och högskolor, medan ansvaret för bedömningar utanför antagningen ligger på Verket för högskoleservice. Antalet ärenden om bedömningar av utländsk gymnasial utbildning inom ramen för antagningen har ökat kraftigt de senaste åren. Under 2007 hanterades totalt ca 24 000 ärenden och under 2008 mer än dubbelt så många. Skälet till detta är att antalet utländska, och i synnerhet utomeuropeiska, sökande till svenska universitet och högskolor har ökat kraftigt till utbildning både på grundnivå och avancerad nivå. Även de bedömningar som inte görs inom ramen för en antagning har ökat de senaste åren, om än inte lika kraftigt.
Av bestämmelserna i högskoleförordningen (1993:100) om tillgodoräknande av utbildning och yrkesverksamhet och om att viss utländsk utbildning kan motsvara kraven på grundläggande och särskild behörighet – s.k. reell kompetens – följer att universitet och högskolor har ett uppdrag att bedöma utländsk gymnasial utbildning. Enligt uppgifter från Högskoleverket blev totalt 823 sökande behöriga genom bedömning av reell kompetens år 2003. År 2005 hade motsvarande siffra stigit till drygt 1 600 (Högskoleverkets rapport Arbetet med reell kompetens och alternativt urval vid lärosätena 2005, 2006:21 R). Hur många av dessa som har utländsk utbildning framgår dock inte och någon sådan statistik finns inte tillgänglig. Regeringen bedömer dock att detta antal är ganska litet i förhållande till den totala volymen sökande med utländska gymnasiala betyg.
Universitet och högskolor har vidare i uppdrag att bedöma utländsk akademisk utbildning. Detta följer av bestämmelserna i högskoleförordningen om grundläggande och särskild behörighet till utbildning på avancerad nivå. Enligt statistik från Verket för högskoleservice är intresset för svensk högskoleutbildning på avancerad nivå stort. Höstterminen 2008 var antalet sökande till utbildningsprogram på avancerad nivå totalt 56 000, varav 52 000 (93 procent) hade utländska meriter (se avsnitt 5.4.3).
Med anledning av propositionen Yrkeshögskolan har lagen (2009:128) om yrkeshögskolan utfärdats (prop. 2008/09:68, bet. 2008/09:UbU6, rskr. 2008/09:178). Lagen, som träder i kraft den 15 april 2009, syftar bl.a. till att inom yrkeshögskolan säkerställa att eftergymnasiala yrkesutbildningar som inte utgör högskoleutbildning och som svarar mot arbetslivets behov kommer till stånd. Av propositionen och av kommittédirektiven om bildandet av Myndigheten för yrkeshögskolan (dir. 2008:153) framgår att myndigheten ska ha det samlade ansvaret för yrkeshögskolan och därigenom ansvara för bedömning av utländsk eftergymnasial yrkesutbildning som inte motsvarar högskoleutbildning. Myndigheten för yrkeshögskolan ska vidare, enligt direktiven, ansvara för att samordna och stödja en nationell struktur för validering samt i samverkan med berörda myndigheter främja utbildningsväsendets och branschernas medverkan när strategier, metoder och information inom valideringsområdet utvecklas. Myndigheten för yrkeshögskolan ska inleda sin verksamhet den 1 juli 2009.
Hänvisningar till S7-2
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 7.3
7.3. Individens möjlighet att få utländsk utbildning bedömd i relation till svenska kvalifikationer
Regeringens bedömning: Högskoleverket bör få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter dokumentera myndigheternas erfarenheter av bedömning av utländsk utbildning i en gemensam kunskapsbank i syfte att förbättra möjligheten för personer med utländsk utbildning att få sin utbildning bedömd. Högskoleverket bör vidare få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter föreslå insatser som ytterligare kan stärka samordningen av bedömning av utländsk utbildning.
Befintliga uppdrag som Högskoleverket och Verket för högskoleservice har i dag i fråga om information om högre utbildning bör förtydligas i syfte att stärka studie- och yrkesvägledningen till personer med utländsk utbildning.
Valideringsdelegationens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Valideringsdelegationen föreslår att
Högskoleverket, Verket för högskoleservice och Statens skolverk inom ramen för Nationellt resurscentrum för yrkesutbildning ges nya eller förtydligade uppdrag att bedöma utländsk utbildning och eventuell relevant yrkesverksamhet. Vissa av myndigheterna föreslås också genom utökade resurser ges möjlighet att knyta till sig ämnessakkunniga bedömare som stöd i bedömningsarbetet. Valideringsdelegationen föreslår dessutom att de utlåtanden som ges efter sådan bedömning, oavsett vilken myndighet som har gjort bedömningen, bör ha bindande verkan i fråga om bl.a. universitets och högskolors beslut om tillgodoräknande och antagning.
Valideringsdelegationen föreslår vidare att en gemensam ingång inrättas dit alla med utländsk utbildning vänder sig i syfte att få sin utbildning bedömd oavsett om utbildningen är avslutad eller oavslutad eller om dokument finns eller inte och oavsett utbildningsnivå. Den gemensamma ingången ska enligt förslaget ha ansvar för information, studie- och yrkesvägledning samt kvalitetssäkring avseende bedömning av utländsk utbildning. Högskoleverket föreslås få denna samordnande funktion och resurser för detta.
Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som kommenterat förslagen om bedömning av utländsk utbildning, bl.a.
Linköpings universitet, Lärarförbundet och Bräcke kommun, tillstyrker förslagen.
Högskoleverket tillstyrker förslaget om att verket bör få ett tydligare ansvar för bedömning av utländsk högre utbildning, men vänder sig emot förslaget att verket också ska bedöma yrkeserfarenhet. Statskontoret saknar en konsekvensbeskrivning av det föreslagna utvidgade uppdraget till Högskoleverket och betonar att varken ekonomiska eller organisatoriska konsekvenser har analyserats.
Verket för högskoleservice tillstyrker förslaget om att myndigheten bör få ett utvidgat uppdrag att bedöma utländsk gymnasial utbildning men understryker att extra resurser kommer att behövas för uppdraget.
Statens skolverk stödjer förslaget om att myndigheten bör ges ett utökat uppdrag avseende bedömning av utländsk gymnasial yrkesutbildning, men menar att Nationellt referenscentrum för yrkesutbildning endast bör ges ansvaret att bedöma dokumenterad utbildning.
Högskoleverket anför att verkets utlåtanden inte bör ha bindande verkan i fråga om lärosätens beslut om tillgodoräknande och antagning till fortsatta studier, eftersom detta skulle hota lärosätenas autonomi när det gäller bl.a. utformningen av utbildningar. En annan farhåga är enligt
Högskoleverket att verket kan bli tvingat att göra en mer detaljerad bedömning av utländska betygshandlingar. Den inbyggda generositeten i bedömningsarbetet riskerar enligt Högskoleverket därför att urholkas.
Ett stort antal remissinstanser tillstyrker förslaget om en gemensam ingång för bedömning av utländsk utbildning, däribland Statens skolverk,
Uppsala universitet, Linköpings universitet, Malmö högskola, Arbetsförmedlingen, Bräcke kommun, Landstinget i Västernorrland, Lärarförbundet och Sveriges kommuner och landsting. Nationellt centrum för flexibelt lärande betonar vikten av att berörda myndigheter verkligen involveras så att olika sorters kunskaper ges likvärdig bedömning. Högskoleverket ser fördelar med en gemensam ingång, men betonar att en sådan ingång inte nödvändigtvis bör vara verkets ansvar.
Högskoleverket efterlyser också en beskrivning av den resurstilldelning som krävs för att upprätta en gemensam ingång. Verket för högskoleservice tillstyrker förslaget men påpekar att även andra myndigheter kommer att behöva ekonomisk förstärkning för detta uppdrag. Statskontoret avstyrker förslaget till en sammanhållen organisation och menar att inte någon myndighet bör ges en överordnad roll, eftersom detta kan leda till ökad administration och längre handläggningstider.
Skälen för regeringens bedömning
Behov av översyn av myndigheternas uppdrag
Av Valideringsdelegationens slutrapport framgår att individer ibland ”faller mellan stolarna” på grund av att omfattningen av nuvarande uppdrag till olika myndigheter om bedömning av utländsk utbildning inte möter de behov som personer med utländsk utbildning har av att få sin utbildning bedömd. Högskoleverket har enligt rapporten, t.ex. inom ramen för sitt uppdrag att bedöma utländsk utbildning, utvecklat en praxis som innebär att verket endast bedömer avslutad akademisk utbildning som är längre än två år. Verket för högskoleservice har som tidigare har anförts till uppgift att bl.a. på uppdrag av universitet och högskolor bedöma utländska gymnasiala betyg. Regeringen överväger därför behovet av att se över de bägge verkens uppdrag i syfte att göra det lättare för personer med utländsk utbildning att få sin utbildning bedömd.
Statens skolverk har i dag inte något särskilt uppdrag att bedöma utländsk utbildning. Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2009 avseende Statens skolverk ska verket driva ett nationellt referenscentrum för yrkesutbildning. Enligt Valideringsdelegationens slutrapport görs på
begäran vissa bedömningar av utländsk gymnasial yrkesutbildning. Enligt regeringens uppfattning kan det finnas behov av att Skolverket gör vissa bedömningar av utländsk gymnasial yrkesutbildning.
Regeringen anser, i likhet med Högskoleverket, inte att de utlåtanden som utfärdas vid bedömning av utländsk utbildning bör ha någon bindande verkan, om inte bedömningen sker vid antagning till högskole- eller yrkeshögskoleutbildning. Konsekvenserna av Valideringsdelegationens förslag om att bedömningar av utländsk utbildning ska läggas till grund för t.ex. beslut om antagning har inte belysts i tillräcklig omfattning. En tydligare gemensam kvalitetssäkring av bedömningsprocessen och ett närmare samarbete mellan de myndigheter som har ansvar för bedömning, och som beskrivs nedan, bör enligt regeringens mening emellertid medföra att en myndighet i allmänhet kan godta ett utlåtande av en annan myndighet.
Valideringsdelegationen föreslår att Högskoleverket ska kunna ta hjälp av sakkunniga bedömare från universitet och högskolor. Regeringen ser positivt på ett sådant samarbete mellan berörda myndigheter men anser inte att denna möjlighet behöver regleras.
Samarbete mellan myndigheterna
Ett nära och starkt samarbete mellan de myndigheter som ansvarar för bedömning av utländsk utbildning är enligt regeringens uppfattning viktigt oavsett om en sådan bedömning syftar till att ge möjlighet för fortsatta studier eller yrkesutövning. För det första bör det finnas garantier för att en person som uppenbarligen har vänt sig till fel myndighet kan hänvisas till rätt myndighet så att personens hela utbildningsbakgrund kan ligga till grund för fortsatta studier eller för yrkesutövning. Även myndigheter som inte har något direkt ansvar för bedömning av utländsk utbildning bör alltså kunna vägleda en person till rätt instans. Detta ligger också i linje med myndigheternas serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (1986:223). För det andra kan kvaliteten i bedömningarna förbättras genom att myndigheterna delar med sig av sina erfarenheter och individens rättssäkerhet därmed förstärkas.
Högskoleverket har i dag till uppgift att som expertorgan bistå andra myndigheter och organisationer med kunskaper vid tillgodoräknande och erkännande av utländsk högre utbildning och att bidra till att förbättra metoderna för tillgodoräknande av utländsk högre utbildning i syfte att få mer enhetliga bedömningar vid universitet och högskolor. Dessutom ska Högskoleverket, enligt uppdrag i regleringsbrevet för budgetåret 2009 avseende Högskoleverket, underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer med utländsk högre utbildning och samarbeta med myndigheter som ansvarar för introduktion av invandrare och myndigheter med ansvar för arbetsmarknadsfrågor. Således finns det ett nära samarbete mellan Högskoleverket och universitet och högskolor kring dessa frågor. Som nämnts i föregående avsnitt har Verket för högskoleservice till uppgift att bl.a. på uppdrag av universitet och högskolor biträda vid antagning av studenter och vid bedömning av utländska gymnasiebetyg.
För att underlätta likvärdigheten vid bedömning av utländsk gymnasial utbildning finns det en bedömningshandbok med rekommendationer om hur utländsk utbildning ska bedömas. Denna har utarbetats av en arbetsgrupp inom Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), som också har tagit fram en bedömningshandbok med gemensamma riktlinjer för bedömning av grundläggande behörighet och verifiering av meriter för program på avancerad nivå, liksom en bedömningshandbok som främst rör äldre svenska utbildningar. Bedömningshandböckerna används av såväl Verket för högskoleservice som universitet och högskolor. Universitet och högskolor har tagit på sig ett ansvar för att uppdatera bedömningshandböckerna och detta arbete sker i samverkan med Verket för högskoleservice. Dessa befintliga bedömningshandböcker utgör ett bra exempel på konkret samarbete mellan myndigheter. Därför anser regeringen att Högskoleverket bör få i uppdrag att i samråd med Verket för högskoleservice, Statens skolverk och Myndigheten för yrkeshögskolan dokumentera myndigheternas erfarenheter av bedömning av utländsk utbildning i en gemensam kunskapsbank med bl.a. övergripande metoder för hur sådan bedömning kan göras i syfte att förbättra möjligheten för personer med utländsk utbildning att få sin utbildning bedömd.
Förutom att en sådan kunskapsbank i sig, genom att den innehåller de berörda myndigheternas samlade erfarenheter, kan fungera som ett stöd i bedömningsarbetet finns det enligt regeringen flera positiva sidoeffekter av ett sådant arbete. Dels skapas förutsättningar för en regelbunden kontakt mellan myndigheterna som leder till att de kan fungera som stöd och kompetensutveckling för varandra, dels kan en sådan gemensam plattform bidra till ökad kvalitet, effektivitet och likvärdighet i bedömningsarbetet.
Både Högskoleverket och Verket för högskoleservice har lång och gedigen erfarenhet av bedömningar av utländsk utbildning. Regeringen bedömer att Myndigheten för yrkeshögskolan kan dra stor nytta av dessa kunskaper men givetvis också på sikt bidra med viktiga erfarenheter från yrkesutbildningsområdet. Detta gäller även Statens skolverk även om verket i dag inte har något ansvar för att bedöma utländsk utbildning.
Som nämnts i avsnitt 7.2 ska Myndigheten för yrkeshögskolan ansvara för att samordna och stödja en nationell struktur för validering samt i samverkan med berörda myndigheter främja utbildningsväsendets och branschernas medverkan när strategier, metoder och information om valideringsområdet utvecklas. I maj 2003 publicerade Utbildningsdepartementet departementspromemorian Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23). I promemorian föreslogs att validering skulle definieras som en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de har förvärvats. Valideringsdelegationen har i slutrapporten Mot en nationell struktur (U2008/205/SV) anslutit sig till denna beskrivning och föreslår att den ska gälla som officiell definition av validering. Utifrån definitionen är det enligt regeringens uppfattning naturligt att bedömning av utländsk utbildning kan inrymmas i valideringsbegreppet och att en sådan bedömning i praktiken kan ingå som ett av delmomenten i en process där en individs samlade kunskaper och kompetens valideras. Därigenom
finns beröringspunkter mellan den nya Myndighetens för yrkeshögskolan ansvar för att samordna och stödja en nationell struktur för validering och regeringens avsikt att skapa ett bättre samarbete mellan de myndigheter som ansvarar för bedömning av utländsk utbildning. Regeringen bedömer att Högskoleverket – åtminstone inledningsvis – bör ansvara för att samordna arbetet med en gemensam kunskapsbank med tanke på verkets mångåriga erfarenhet av sådan bedömning. Det är emellertid angeläget att ett nära samarbete kommer till stånd mellan Högskoleverket och, så snart den har inrättats, Myndigheten för yrkeshögskolan. Av kommittédirektiven om bildandet av Myndigheten för yrkeshögskolan (dir. 2008:153) framgår vidare att Myndigheten för yrkeshögskolan bör ges i uppdrag att stödja, och tillsammans med andra behöriga nationella myndigheter, styra kopplingen mellan nationella kvalifikationssystem och den europeiska referensramen för kvalifikationer, European Qualifications Framework (EQF). Även detta uppdrag förutsätter ett nära samarbete mellan de inblandade myndigheterna. Sveriges genomförande av EQF bör beaktas i arbetet med att samla myndigheternas erfarenhet av bedömning av utländsk utbildning.
Ytterligare förstärkning av samordningen mellan myndigheter som ansvarar för bedömning av utländsk utbildning
Regeringen ser positivt på Valideringsdelegationens förslag om en gemensam ingång dit alla personer med utländsk utbildning kan vända sig. Emellertid instämmer regeringen i Statskontorets bedömning att de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av en sådan konstruktion inte är tillräckligt belysta. Samtidigt kan det finnas skäl att analysera förutsättningarna för en mer formaliserad ordning som regeringen i ett senare skede kan ta ställning till. Regeringen anser därmed att det samarbete som kommer till stånd genom arbetet med den kunskapsbank som beskrivs ovan bör kunna fungera som en plattform för att ytterligare belysa konsekvenserna av Valideringsdelegationens förslag. Därmed bör Högskoleverket också få i uppdrag att i samråd med Verket för högskoleservice, Statens skolverk och fr.o.m. den 1 juli 2009 Myndigheten för yrkeshögskolan föreslå insatser som ytterligare kan stärka samordningen av bedömning av utländsk utbildning.
Studie- och yrkesvägledning
Regeringen anser att studie- och yrkesvägledning är av stor betydelse för att underlätta den enskildes studie- och yrkesval, men också för att undvika felaktiga val som kan leda till onödiga kostnader för såväl individen som samhället. En särskilt viktig roll har studie- och yrkesvägledning för personer med en utländsk utbildning så att dessa personer på ett effektivt sätt och utan omvägar kan få en adekvat bedömning av sin utbildning och vid behov komplettera med den utbildning som behövs för ett yrke. Detta gör att det behöver ställas stora krav på studie- och yrkesvägledningsfunktioner, oavsett om dessa finns inom gymnasieskola, kommunal vuxenutbildning eller annan instans (kommun, lärcentra, arbetsförmedling) eller vid universitet eller högskolor. De
personer som är verksamma vid sådana funktioner måste känna till de behörighets- och urvalsregler som gäller för såväl kommunal vuxenutbildning som yrkeshögskole- och högskoleutbildning. Vidare måste studie- och yrkesvägledare ha kunskap om de myndigheter som ansvarar för bedömning av utländsk utbildning.
EU:s utbildningsministrar antog vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 21 november 2008 en resolution om livslång vägledning. I denna föreslår rådet att medlemsländerna i linje med Lissabonstrategin, som är en gemensam strategi för hållbar tillväxt och sysselsättning, ska stärka vägledningens roll inom ramen för den nationella utbildningspolitiken och undersöka policy och principer för vägledning på nationell nivå samt använda sig av möjligheterna som finns inom programmet för livslångt lärande och de europeiska strukturfonderna i detta arbete. Rådet rekommenderar också medlemsländerna att, beroende på nationella förhållanden, uppmuntra till att alla medborgare utvecklar förmåga till karriärhantering i ett livslångt lärandeperspektiv, ser till att alla medborgare har tillgång till studie- och yrkesvägledning, utveckla kvalitetssäkringen inom vägledning samt uppmuntra till samarbete mellan nationella, regionala och lokala intressenter på vägledningsområdet.
Högskoleverket har i en skrivelse till regeringen föreslagit att verket ska vidta ett antal åtgärder för att förbättra studie- och yrkesvägledningens tillgänglighet för presumtiva studenter samt studie- och yrkesvägledares tillgång till information om högskolestudier (U2008/4303/UH).
I regleringsbrevet för budgetåret 2009 avseende Högskoleverket har verket getts i uppdrag att sprida information om högskolestudier i syfte att underlätta nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden. Verket för högskoleservice har i regleringsbrevet för budgetåret 2009 avseende verket getts i uppdrag att förbättra informationen om utbildningsutbud och antagningsmöjligheter till sökande samt till studie- och yrkesvägledare. I regleringsbrevet för budgetåret 2007 avseende universitet och högskolor m.m. gavs universitet och högskolor i uppdrag att förbättra information och vägledning om utbildningsvägar vid lärosätena och arbetsmarknaden för olika utbildningar. Lärosätena ska återrapportera till regeringen i samband med årsredovisningen för 2008 vad som har gjorts på området. Av budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1, utg. omr. 16) framgår att regeringen är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det visar sig att de skärpta kraven på studie- och yrkesvägledning inte har gett tillräckligt resultat.
Regeringen avser att överväga om ytterligare åtgärder för att stärka studie- och yrkesvägledningen bör vidtas med anledning av vad som har aviserats i budgetpropositionen för 2008 och lärosätenas årsredovisningar för 2008. I syfte att stärka studie- och yrkesvägledningen till personer med utländsk utbildning bör emellertid befintliga uppdrag till Högskoleverket och Verket för högskoleservice i fråga om information om högre utbildning förtydligas.
Hänvisningar till S7-3
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 4.4
8. Effektivare väg till legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland
8.1. Inledning
För den enskilda individen har en snabb etablering på arbetsmarknaden i nivå med hans eller hennes kompetens stor betydelse för möjligheten till integrering i det svenska samhället. Invandrare som kommer till Sverige med en högskoleexamen och eventuell kvalificerad yrkeserfarenhet är också en stor tillgång för det svenska samhället. Enligt regeringens mening bör en tydlig och effektiv ordning skapas för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet inklusive Schweiz (tredjeland).
En tydligare och mer förutsägbar väg till legitimation för utbildade från tredjeland är i linje med regeringens övergripande politik för arbetskraftsinvandring från tredjeland. Den 15 december 2008 trädde nya bestämmelser för arbetskraftsinvandring i kraft (prop. 2007/08:147, bet. 2008/09:SfU3, rskr. 2008/09:37). Genom de nya bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) och i utlänningsförordningen (2006:97) har det införts ett effektivare och mer flexibelt system för arbetskraftsinvandring som syftar till att underlätta rekryteringen av arbetskraft från tredjeland. Reglerna innebär bl.a. att arbetsgivarens bedömning av om det finns behov av att anställa tredjelandsmedborgare ska vara utgångspunkten vid handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. I anslutning till detta finns det således anledning att överväga hur rekrytering till reglerade yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn kan underlättas.
8.2. Reglerade yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn
Med reglerade yrken avses yrken som regleras i lag, i förordning eller i föreskrifter som begränsar rätten att utöva yrket. För dessa yrken krävs legitimation eller någon form av behörighetsbevis. I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns det bestämmelser och villkor för svensk legitimation och annan behörighet inom hälso- och sjukvårdsyrken. Inom hälso- och sjukvårdssektorn finns det 21 s.k. legitimationsyrken. Det är Socialstyrelsen som prövar och meddelar bevis om behörighet (legitimationer eller specialistkompetensbevis) för personer med svensk eller utländsk hälso- och sjukvårdsutbildning.
Förfarandet för erkännande av utländska utbildningar som grund för legitimation skiljer sig åt beroende på i vilket land en person har utbildat sig. Ett särskilt EG-direktiv, direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet), reglerar
erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats i en medlemsstat i den Europeiska unionen (EU). Grundprincipen är att den som har behörighet att utöva ett reglerat yrke i en medlemsstat efter ansökan ska få sina kvalifikationer erkända i en annan medlemsstat och därmed behörighet att där utöva samma yrke. Direktivets bestämmelser är genom EES-avtalet tillämpliga även i EFTA-länderna Norge, Island och Liechtenstein samt, genom bilateralt avtal mellan EU och Schweiz, också i Schweiz. Personer från tredjeland omfattas inte av yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser annat än i särskilda fall, exempelvis om det finns en familjeanknytning till en medborgare inom ett EU-land eller om en person har varit bosatt i en medlemsstat under en längre tid. För personer från tredjeland har varje medlemsland rätt att ställa upp sina egna villkor för att erkänna de kvalifikationer som den sökande åberopar. Den erkännandeordning som i dag gäller i Sverige för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland redovisas nedan. Det kan nämnas att det också finns en särskild överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad för viss hälso- och sjukvårdspersonal och veterinärer (SÖ 1994:2, SÖ 2001:5). Den har dock inte någon betydelse för tredjelandspersoner och den erkännandeprocess som berörs i det följande.
8.3. Nuvarande väg till legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland
I 8 kap. 1 § förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (FYHS) anges de krav som en sökande som har genomgått utbildning utomlands ska uppfylla för att kunna få ett kompetensbevis (bl.a. legitimation eller specialistkompetensbevis). Den sökande ska få kompetensbevis om han eller hon
1. har genomgått den kompletterande utbildning och fullgjort den
praktiska tjänstgöring som behövs för att kunskaperna och färdigheterna ska motsvara de svenska kraven,
2. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska författningar, och
3. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska, danska eller norska
språket.
Socialstyrelsen ska enligt ett bemyndigande i 8 kap. 4 § FYHS meddela ytterligare föreskrifter om kraven på utbildning, praktisk tjänstgöring, kunskaper i svenska författningar och språkkunskaper för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland. Sådana föreskrifter finns i dag endast för psykologer (SOSFS 1996:13 och SOSFS 2008:34).
Socialstyrelsen har med stöd av de föreskrifter som gäller på området utarbetat en praxis för att pröva om en sökande uppfyller kraven för legitimation. I det följande redovisas den praxis som fram t.o.m. våren 2009 tillämpas för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland som ansöker om legitimation att utöva något av de 21 reglerade hälso- och sjukvårdsyrkena i Sverige. För personer som söker kompetensbevis för specialister gäller en annan ordning som inte är föremål för regeringens överväganden i denna proposition.
Enligt nuvarande ordning för handläggning lämnar den sökande in en ansökan till Socialstyrelsen om prövning av utländsk utbildning som grund för legitimation. Tidigare ställde Socialstyrelsen som villkor för att bedöma en ansökan att den sökande hade beviljats uppehålls- och arbetstillstånd av Migrationsverket som flykting, skyddsbehövande eller av familjeskäl. Denna praxis är dock sedan mitten av januari 2009 ändrad och utgör numer inte något hinder för sökande från tredjeland. Vid bedömningen av om den sökande har sådan utbildning som krävs för att kunna få behörighet att i Sverige utöva det hälso- och sjukvårdsyrke som ansökan avser inhämtar Socialstyrelsen vid behov utlåtanden från sakkunniga. Om utbildningen inte kan anses motsvara den svenska utbildning som krävs för legitimation, meddelar Socialstyrelsen ett beslut om avslag på ansökan. Den sökande hänvisas i dessa fall till reguljär högre utbildning, med undantag för kiropraktorer och naprapater där det i dagsläget inte finns någon utbildning i högskolan. Om den sökandes utbildning däremot bedöms motsvara svensk utbildning, beslutar Socialstyrelsen om att den sökande bör genomgå s.k. kompletteringsprogram i syfte att klarlägga den sökandes kvalifikationer. En förutsättning för att få ta del av kompletteringsprogrammet är att den sökande har dokumenterade kunskaper i svenska språket, dvs. lägst betyget Godkänt i kärnämnet svenska kurs B eller kärnämnet svenska som andraspråk kurs B från gymnasial vuxenutbildning eller motsvarande. Programmet består som regel av prov, kurs i samhälls- och författningskunskap samt praktik eller praktisk tjänstgöring. Om den sökande behöver utbildning för att klara provmomentet, får han eller hon själv ordna detta, exempelvis genom att söka kurser inom den reguljära utbildningen. De sökande som ska genomgå praktik eller praktisk tjänstgöring får själva söka sådana platser. Efter att den sökande har fullgjort det kompletteringsprogram som gäller för yrket i fråga, ansöker han eller hon om kompetensbevis på en särskild blankett och betalar en ansökningsavgift.
Enligt 9 kap. 2 § FYHS ska ett beslut av Socialstyrelsen om att avslå en ansökan om kompetensbevis innehålla uppgift om i vilka avseenden kompetensen har ansetts otillräcklig. Av 8 kap. 16 § första stycket 1 lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) följer att Socialstyrelsens beslut som gäller behörighet, rätt att använda en skyddad yrkestitel och legitimation enligt 3 kap. samma lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt 9 kap. 3 § FYHS ska bl.a. bestämmelserna om överklagande i 8 kap. 16 § LYHS gälla även för FYHS.
Fr.o.m. våren 2009 har Socialstyrelsen ändrat handläggningsrutinen något för legitimationsansökningar från personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland. Prövning och utredning av den sökandes kvalifikationer ska ske på samma sätt som tidigare men inom ramen för en ansökan om legitimation i stället för ansökan om såväl prövning av den utländska utbildningen som ansökan om legitimation.
Socialstyrelsen beslutar om legitimation i ca 10 000 ärenden per år (exklusive specialistkompetensbevis). Av dessa cirka 8 000 ärenden gällande personer med svensk utbildning avser ca 1 500 ärenden personer utbildade i annat land inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz och ca 500 ärenden avser personer med
Pr utbildning från tredjeland. Vad gäller beslut om att delta i kompletteringsprogrammen är de största yrkesgrupperna läkare, sjuksköterskor och tandläkare medan det för vissa yrkesgrupper, såsom exempelvis dietister och psykologer, handlar om ett fåtal personer per år.
op. 2008/09:175
Hänvisningar till S8-3
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 8.4
8.4. Vissa ändringar i vägen till legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland
Regeringens bedömning: Socialstyrelsen bör även fortsättningsvis handlägga och fatta beslut i ärenden om legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland. Socialstyrelsen bör kunna begära att Högskoleverket yttrar sig över en utländsk utbildning i fråga om utbildningens nivå och lärosätets status.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland
Socialstyrelsen och Högskoleverket, tillstyrker förslaget att Socialstyrelsen även fortsättningsvis ska vara en ingångsmyndighet för legitimationsansökningar och att Högskoleverket bör få i uppdrag att lämna yttrande om den utländska utbildningen. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Statskontoret och Landstinget i Värmland, avstyrker dock att
Socialstyrelsen är ingångsmyndighet med motiveringen att Högskoleverket i stället ska ha den funktionen. Vidare ifrågasätter några remissinstanser, såsom Västra Götalandsregionen, Landstinget i
Värmland och Sveriges kommuner och landsting, effektiviteten i den föreslagna handläggningsordningen och menar att systemet kan bli otydligt och onödigt krångligt med tanke på att flera olika myndigheter är inblandade. Göteborgs universitet, Arbetsförmedlingen och Sveriges läkarförbund påpekar att även med det nya förslaget riskerar handläggningen att ta lång tid och att handläggningsprocessen ställer stora krav på samarbetet mellan involverade myndigheter.
Skälen för regeringens bedömning: Vägen till legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland som ansöker om behörighet att arbeta som exempelvis läkare eller sjuksköterska måste vara förutsägbar, rättssäker och inte alltför lång. Det är dock just ur dessa aspekter som Socialstyrelsens handläggningsordning för legitimationsansökningar från personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland har kritiserats. Till exempel finns kritik mot att det är oklart vilka krav som ställs på de legitimationssökande, vilket även remissinstanser, exempelvis Svenska Läkaresällskapet, anmärkt på. Av
Socialstyrelsens rapport Vägen till svensk legitimation inom hälso- och sjukvården (Socialstyrelsen 2004) framgår även att kritik har riktats mot att det för många personer från tredjeland kan ta lång tid innan de får behörighet att utöva yrket och därmed tillträde till den svenska arbetsmarknaden. Enligt uppskattningar av Socialstyrelsen tar det för exempelvis de läkare som i sin komplettering ska göra kunskapsprov och allmän tjänstgöring i genomsnitt fyra till fem år att få legitimation. Kritikerna anmärker även på de medicinska kunskapsprovens
utformning, på att antalet försök att få godkänt på proven är begränsat och på att de sökande har begränsade möjligheter att på ett adekvat sätt kunna förbereda sig inför proven. Regeringen anser att den nuvarande handläggningsordningen för legitimationsansökningar bör bli mer tydlig vad gäller vilka krav som ska ställas på den sökande och vilka utgångspunkter Socialstyrelsen ska ha vid bedömningar och beslut avseende legitimationsansökningar.
Socialstyrelsen är i dag behörig myndighet för prövning av legitimation inom hälso- och sjukvårdsyrken och har således en upparbetad kompetens inom området. Socialstyrelsen är också förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör bl.a. hälso- och sjukvård samt tandvård. Socialstyrelsen beslutar och bedömer även om någon ska delta i allmän tjänstgöring för läkare och praktisk tjänstgöring för kiropraktorer, naprapater och psykologer. Socialstyrelsen utövar vidare tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal. Med hänsyn till Socialstyrelsens uppdrag och ansvar gällande hälso- och sjukvård bör enligt regeringens mening Socialstyrelsen även fortsättningsvis handlägga och fatta beslut i ärenden om legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland. Ansökningar från personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland bör även fortsättningsvis ställas till Socialstyrelsen. Som nämnts i avsnitt 8.3 har Socialstyrelsen ett bemyndigande att meddela föreskrifter om kraven på utbildning, praktisk tjänstgöring, kunskaper i svenska författningar och språkkunskaper för dem som har genomgått utländsk utbildning som inte omfattas av EES-avtalet. Det är enligt regeringen angeläget att det framgår av föreskrifterna vilka krav som gäller för att få legitimation inom vart och ett av de 21 reglerade hälso- och sjukvårdsyrkena.
För att möjliggöra för Socialstyrelsen att få stöd i sin bedömning av om den sökandes utbildning uppfyller kraven för legitimation anser regeringen att Socialstyrelsen bör kunna begära att Högskoleverket yttrar sig över en utländsk utbildning i fråga om utbildningens nivå och lärosätets status. Verket kan även yttra sig över examensbevisets äkthet i de fall Socialstyrelsen har remitterat den sökandes originalhandlingar. Om en ämnesförteckning också bifogas remissen, kan Högskoleverket dessutom yttra sig över vilken svensk högskoleexamen som utbildningen till nivå och omfattning närmast motsvarar. Genom Högskoleverkets yttrande tydliggörs även för den sökande vilket underlag Socialstyrelsen grundar sina bedömningar på. Högskoleverket har redan i uppdrag att bedöma utländska utbildningar på eftergymnasial nivå och utfärdar s.k. utlåtanden över utländska utbildningar som kortfattat anger vilken svensk examen den utländska examen motsvarar. I sitt remissvar påpekar
Högskoleverket att informationen i verkets yttrande över den utländska utbildningen är beroende av vilka handlingar som Socialstyrelsen remitterar. Vidare kan Högskoleverket endast bedöma grundläggande högskoleutbildningar, inte specialistutbildningar inom sjukvården i utbildningslandet, praktik eller den sökandes reella kompetens efter t.ex. viss yrkeserfarenhet. För att korta handläggningstiderna bör Socialstyrelsen remittera kompletta handlingar till Högskoleverket. I likhet med Högskoleverket anser regeringen vidare att verkets yttrande bör vara en rekommendation. Normalt har den behöriga myndigheten för ett reglerat yrke i uppgift att bedöma utländska utbildningar som leder till yrket i
fråga. Eftersom gruppen sökande med utbildning från tredjeland är relativt stor (uppskattningsvis 1 500 ansökningar per år) jämfört med reglerade yrken inom andra områden, finns det dock skäl att göra avsteg från denna princip och använda Högskoleverkets väl utvecklade bedömningsmetoder som ett stöd i Socialstyrelsens arbete. Regeringen överväger behovet av att förtydliga Högskoleverkets uppgift att bedöma utländska utbildningar enligt förordningen (2007:1293) med instruktion för Högskoleverket i detta avseende och behovet av ökade resurser till verket för denna uppgift.
Den sökande som av Socialstyrelsen bedöms behöva komplettera sin utbildning för att den ska motsvara Socialstyrelsens krav för legitimation, bör av Socialstyrelsen hänvisas till att genomgå kompletteringsutbildning inom högskolan. Med kompletteringsutbildning avses i detta sammanhang sådan utbildning som anordnas enligt förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning.
Socialstyrelsen kan också besluta om avslag på ansökan om legitimation. Ett sådant beslut är överklagbart enligt 8 kap. 16 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och 9 kap. 2 § förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (FYHS), se även avsnitt 8.3. Efter det att den legitimationssökande har genomgått nödvändig kompletterande utbildning vid högskolan, bör han eller hon åter vända sig till Socialstyrelsen med kursbevis från högskolan. Socialstyrelsen avgör därefter om någon praktisk tjänstgöring enligt 8 kap. 1 § 1 FYHS behövs. Om Socialstyrelsen bedömer att den sökande uppfyller de krav som ställs för att få en legitimation i FYHS och de föreskrifter som Socialstyrelsen har meddelat, utfärdas legitimation.
Hänvisningar till S8-4
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 4.4
8.5. Kompletteringsutbildning inom högskolan
Regeringens bedömning: Statliga universitet och högskolor bör få ett utökat uppdrag att anordna högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Socialstyrelsen och Linköpings universitet, tillstyrker förslaget om att lärosäten bör få i uppdrag att anordna kompletteringsutbildning för hälso- och sjukvårdsutbildade personer från tredjeland. Statskontoret menar att det är bra att kompletteringsutbildningen erbjuds inom det reguljära utbildningssystemet för att därigenom öka rättssäkerheten för den enskilde, eftersom det då finns möjligheter att överklaga beslut om t.ex. antagning eller tillgodoräknande av utbildning. Högskoleverket anser att permanenta kompletteringsprogram kommer att skapa förutsägbarhet i kompletteringsprocessen.
Skälen för regeringens bedömning: Inom utbildningsområdet har det under senare år genomförts satsningar på kompletteringsutbildningar inom högskolan för utländska akademiker. Vid Linköpings universitet har det exempelvis funnits en kompletteringsutbildning för läkare som kommit till Sverige från tredjeland och som ännu inte har fått svensk legitimation. På flera andra ställen i landet har liknande projekt genomförts för att hjälpa legitimationssökande att genomgå Socialstyrelsens kompletteringsprogram samt för att erbjuda platser för praktik och provtjänstgöring. Projekten har huvudsakligen finansierats av arbetsmarknadsmyndigheter och av landsting, och utbudet av kurser har varierat över tiden. Arbetsförmedlingen har exempelvis för personer som varit anmälda som arbetslösa kunnat bevilja insatser som förberedelse för de olika prov som ingår i Socialstyrelsens kompletteringsprogram. Under den senaste högkonjunkturen, när efterfrågan på arbetskraft var mycket stor, minskade det ekonomiska utrymmet för program inom Arbetsförmedlingen. Möjligheterna att få kurser beviljade för förberedelse för
Socialstyrelsens prov har således minskat, och de möjligheter som stått den enskilde till buds har under de senaste åren framför allt varit att söka till lärosätenas ordinarie kursutbud eller att på egen hand inhämta dessa kunskaper. Dessa begränsade möjligheter för den sökande att förbereda sig för proven är något som många kritiker av nuvarande ordning menar försvårar vägen till legitimation.
Regeringen anser att det bör finnas större möjligheter för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland som ansöker om legitimation hos Socialstyrelsen att komplettera sina utbildningar inom högskolan, vilket även bl.a. Statskontoret och Högskoleverket har framfört i sina remissvar. Detta skulle innebära att förutsägbarheten i fråga om möjligheten att ta del av lämplig utbildning som förberedelse för att kunna få svensk legitimation för den enskilde ökar, vilket är att föredra i förhållande till arbetsmarknadsåtgärder som kan variera över tiden. Mot den bakgrunden presenterade regeringen redan i budgetpropositionen för 2009 att ökade medel avsätts för integrationsinsatser inom högskolan under perioden 2009–2011 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 16, bet. 2008/09:UbU1, rskr. 2008/09:131). I och med riksdagens beslut om propositionen fördubblas de medel som avsätts för detta ändamål. Detta innebär att nära 100 miljoner kronor kommer att användas för integrationsinsatser inom högskolan under 2009. I juni 2008 fick genom en ändring i regleringsbrevet för budgetåret 2008 avseende universitet och högskolor m.m. Lunds universitet, Göteborgs universitet, Linköpings universitet och Karolinska institutet i uppdrag att anordna kompletteringsutbildning för personer med läkar-, sjuksköterske- och tandläkarutbildning från tredjeland.
De utbildningar som anordnas i dag för att komplettera avslutad utbildning regleras i förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning. Utbildningen syftar enligt förordningen till att studenter som har en avslutad utländsk utbildning eller annan avslutad eftergymnasial utbildning som motsvarar en högskoleutbildning ska få motsvarande svensk examen eller få kunskaper för eller kunna få behörighet att i Sverige utöva det yrke som den utländska utbildningen har förberett dem för. Behörig till utbildningen enligt förordning är den som har en utländsk utbildning på högskolenivå
och som uppfyller uppställda krav på förkunskaper eller genom utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Vid urval får högskolan inom en viss ram bestämma urvalsgrunder och göra platsfördelning. Utbildningens omfattning får vara högst 120 högskolepoäng, och utbildningen ska planeras med hänsyn till studentens tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.
Enligt regeringens mening bör vissa lärosäten få ett utökat uppdrag att anordna högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland. Nuvarande uppdrag bör utökas till att omfatta utbildning inom 19 av de 21 hälso- och sjukvårdsyrkena som Socialstyrelsen är behörig myndighet för. Utbildning till kiropraktor och naprapat är i dagsläget inte högskoleutbildningar i Sverige. Inom Regeringskansliet pågår emellertid en översyn av kiropraktor- och naprapatutbildningarna, som beräknas kunna avslutas under våren 2009 (U2008/3987/SAM). Utredaren har i uppdrag att bl.a. analysera för- och nackdelar med att införliva utbildningarna i den statliga högskolan.
En genomgången kompletteringsutbildning ska, enligt vad som har anförts ovan, ge studenten kunskaper för eller kunna ge behörighet att i Sverige utöva det yrke som den utländska utbildningen har förberett för. Kompletteringsutbildningar för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland ska således kunna ge de kunskaper och färdigheter som motsvarar de krav på utbildning som Socialstyrelsen ställer för legitimation. Utbildningen bör omfatta språkutbildning när det gäller den svenska terminologin inom sjukvården, utbildning i svenska författningar, teoretisk utbildning inom ämnesområdet och verksamhetsförlagd utbildning. Vad gäller studenters rätt att få kursbevis finns det bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100) som anger att en person som har genomgått utbildning har rätt att på begäran få kursbevis.
När det gäller försörjning under studietiden finns det bestämmelser om studiemedel i studiestödslagen (1999:1395). Till studerande som inte är svensk medborgare och som inte heller jämställs med svensk medborgare enligt bestämmelserna i 1 kap.4–6 §§studiestödslagen får studiemedel endast lämnas om förutsättningarna i 3 kap. 4 § samma lag är uppfyllda. Enligt den paragrafen får studiemedel lämnas till studerande som inte är svensk medborgare, om den studerande är bosatt i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här samt har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här. Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller dock inte för utländska medborgare med uppehållsrätt som har fått en varaktig anknytning till Sverige eller om det finns särskilda skäl. Det är Centrala studiestödsnämnden som prövar rätt till studiestöd för utländska medborgare. Den övre åldersgränsen för rätt till studiemedel är 54 år (3 kap. 3 § studiestödslagen). Från och med det kalenderår den studerande fyller 45 år finns det dock vissa begränsningar i rätten till studielån (3 kap. 9 § studiestödslagen). Eftersom kompletteringsutbildningarna enligt förordningen om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning har en omfattning om maximalt 120 högskolepoäng (motsvarande cirka 80 veckors studier), påverkas dock inte rätten till studiestöd för utbildningarna förrän det år då den studerande fyller 52 år, under
förutsättning att den studerande inte tidigare har utnyttjat rätten till studiemedel.
Hänvisningar till S8-5
- Prop. 2008/09:175: Avsnitt 4.4
9. Direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer
9.1. Erkännande av yrkeskvalifikationer inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och Schweiz
Den fria rörligheten är en grundläggande rättighet för den enskilde EUmedborgaren. Schweiz och länderna inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), dvs. medlemsstaterna i EU samt Island, Norge och Liechtenstein, har en gemensam arbetsmarknad där medborgarna kan ta anställning eller starta egen verksamhet i andra länder än sitt hemland. För att underlätta rörligheten för yrkesverksamma måste examina och utbildningar kunna erkännas i de olika länderna. Under 1970-, 1980- och 1990-talen antogs 15 EG-direktiv som reglerade olika ordningar för ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. Dessa direktiv ersattes 2005 av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22), det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet, som skulle ha genomförts av medlemsstaterna hösten 2007.
Yrkeskvalifikationsdirektivet innehåller bestämmelser om hur en viss examen ska erkännas i länder där yrket är reglerat, dvs. kräver någon form av auktorisation, legitimation eller motsvarande för att få utövas. Det omfattar dels den s.k. generella ordningen som innebär ett ömsesidigt erkännande av bevis på yrkeskvalifikationer (tidigare direktiv 89/48/EEG och 92/51/EEG), dels de tidigare s.k. sektorsdirektiven som avser fem yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn – läkare, sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, barnmorska och apotekare – samt yrkena veterinär och arkitekt. För dessa s.k. sektorsyrken ska varje medlemsstat automatiskt erkänna de examens-, utbildnings- eller annat behörighetsbevis som ger tillträde till yrkesverksamhet. Förteckning över bevisens benämningar i samtliga medlemsstater återfinns i bilaga V till direktivet. Medlemsstaterna ska anmäla ändringar av bevisens benämningar eller av de organ som utfärdar bevisen till Europeiska kommissionen som publicerar den nya uppgiften i Europeiska unionens officiella tidning (EUT).
I Sverige är ett trettiotal yrken reglerade, varav ett tjugotal hälso- och sjukvårdsyrken, bl.a. de fem sektorsyrken inom hälso- och sjukvården som nämns ovan. Av de två övriga sektorsyrken som nämns, veterinär och arkitekt, är endast veterinäryrket reglerat i Sverige. Direktivets bestämmelser har i Sverige genomförts genom de författningar som reglerar respektive yrke. Den som vill arbeta inom ett reglerat yrke i ett land som ingår i den inre marknaden ska ansöka om erkännande av sina yrkeskvalifikationer hos den behöriga myndigheten för yrket i det landet.
I samtliga medlemsstater finns det en kontaktpunkt som informerar om direktivet och kan hänvisa till rätt behörig myndighet för yrket. I Sverige har Högskoleverket utsetts till kontaktpunkt för direktivet.
9.2. Samordnade utbildningskrav för vissa yrkesexamina i högskolan
Utbildningsfrågor faller normalt inte inom EU:s kompetensområde, men i och med att artikel 47.1 i EG-fördraget föreskriver att direktiv ska utfärdas som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis, har vissa utbildningsfrågor kommit att regleras i direktiv som avser den inre marknaden. De examens-, utbildnings- eller andra behörighetsbevis som ger tillträde till verksamhet inom sju yrken – läkare, sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, barnmorska, apotekare, veterinär och arkitekt – ska, enligt artikel 21 i yrkeskvalifikationsdirektivet, automatiskt erkännas i varje medlemsstat. Av bestämmelser i direktivet följer att denna ordning förutsätter en samordning av minimikraven för utbildning till dessa yrken. Minimikraven avser tillträde till utbildningen, utbildningens omfattning och utbildningens innehåll. Nedan redogörs för de bestämmelser som i Sverige genomför direktivets krav för dessa yrkesutbildningar, med undantag för utbildningen till arkitekt som redovisas särskilt, eftersom yrket inte är reglerat i Sverige.
Tillträde till utbildningen och utbildningens omfattning
I yrkeskvalifikationsdirektivet finns det bestämmelser om krav för tillträde till utbildningarna och utbildningarnas omfattning (kapitel III). Dessa bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100) om tillträde till utbildning (7 kap.) och om utbildningens omfattning (6 kap. 2 §) samt genom examensbeskrivningarna för läkarexamen, sjuksköterskeexamen, tandläkarexamen, barnmorskeexamen, apotekarexamen och arkitektexamen i den s.k. examensordningen i bilaga 2 till högskoleförordningen och i examensbeskrivningen för veterinärexamen i bilagan till förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet. Ytterligare regler som genomför direktivets bestämmelser om läkarutbildningens omfattning finns i 3 kap. 2 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Enligt denna paragraf krävs det, utöver läkarexamen, fullgjord praktisk tjänstgöring för legitimation som läkare. Ytterligare bestämmelser finns i 3 kap. 2 § förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Av denna paragraf följer att den praktiska tjänstgöringen, s.k. allmäntjänstgöring, ska fullgöras under minst ett år och sex månader och avslutas med ett kunskapsprov som ett universitet ansvarar för, s.k. AT-prov.
Utbildningens innehåll
I direktivet finns det även bestämmelser om utbildningarnas innehåll och fördelningen mellan och samordning av teoretisk och klinisk undervisning (kapitel III). För yrkena sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, barnmorska, apotekare och veterinär finns det utbildningsplaner med de ämnen som utbildningarna ska innehålla i bilaga V till direktivet. Den s.k. kommittén för erkännande av
Pr
yrkeskvalifikationer kan enligt direktivet besluta om ändringar i utbildningsplanerna i syfte att anpassa ämnena till den vetenskapliga och tekniska utvecklingen.
op. 2008/09:175
Regeringen kan konstatera att en sådan central reglering av en utbildnings innehåll är främmande för det svenska högskolesystemet. Den svenska examensordningen omfattar sammanlagt 35 olika yrkesexamina. För varje yrkesexamen finns det en examensbeskrivning med mål som på en övergripande nivå anger vilka teoretiska kunskaper, praktiska färdigheter och sociala kompetenser som studenten ska ha uppnått, men beslutet om det exakta innehållet i utbildningarna avgörs av universiteten och högskolorna. Vidare framgår av 6 kap.13–17 §§högskoleförordningen att det ska finnas kurs- och utbildningsplaner för varje kurs och utbildningsprogram och vad som ska anges i dessa planer. En sådan decentraliserad ordning underlättar väsentligt för en högskoleutbildning att följa kunskapsutvecklingen. Det är vidare i linje med Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 23 april 2008 om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (European Qualifications Framework for lifelong learning, EQF) där tonvikten läggs på vilket resultat som en utbildning leder till i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser, s.k. lärandemål (learning outcomes).
Direktivets bestämmelser om utbildningarnas innehåll och utbildningsplaner har genomförts i det svenska regelverket genom dels examensbeskrivningarna för ovan angivna yrkesexamina i examensordningen, bilaga 2 till högskoleförordningen, och i bilagan till förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet avseende veterinäryrket, dels de kurs- och utbildningsplaner som universitet och högskolor har upprättat enligt 6 kap.13–17 §§högskoleförordningen.
Högskoleverket kan inom ramen för sin uppgift att kvalitetssäkra högskoleutbildning följa upp hur universitet och högskolor i sina utbildnings- och kursplaner beaktar direktivets bestämmelser om utbildningarnas innehåll. Högskoleverket redovisade t.ex. i rapporten Högskolornas tillämpning av EG-direktiv i sjuksköterskeutbildningen och barnmorskeutbildningen (2000:16 R) en genomgång av samtliga utbildnings- och kursplaner för sjuksköterske- och barnmorskeutbildningarna i förhållande till direktivets krav. Genomgången visade att utbildningarna är i överensstämmelse med direktivet då
- samtliga utbildningar har den omfattning som föreskrivs,
- nästan samtliga utbildningar har minst hälften klinisk undervisning,
- samordningen mellan teoretisk och klinisk undervisning framgår av flertalet planer, och
- de ämnen som utbildningarna ska innehålla i stort sett finns med.
Utbildning till arkitekt
Även om arkitektyrket inte är reglerat i Sverige, i övriga nordiska länder eller i Irland, har Europeiska kommissionen menat att en behörig myndighet som har i uppgift att utfärda handlingar, utbyta information
och lämna upplysningar ändå bör utses när det är fråga om ett yrke där utländska kvalifikationer erkänns automatiskt, ett s.k. sektorsyrke. Eftersom arkitektexamen är en högskoleexamen, har Högskoleverket utsetts till behörig myndighet genom en ändring i förordningen (2007:1293) med instruktion för Högskoleverket. I artikel 46 i direktivet anges vilka krav som ska ställas på omfattningen (minst fyra års heltidsstudier på högskolenivå) och innehållet i en arkitektutbildning, bl.a. vilka teoretiska kunskaper och praktiska färdigheter som utbildningen ska garantera att de studerande tillägnar sig. För automatiskt erkännande av en arkitektexamen gäller att medlemsstaterna ska anmäla arkitektutbildningen till EG-kommission och övriga medlemsstater, som granskar att direktivets krav i artikel 46 har uppfyllts. Anmälan kan avse en helt ny utbildning eller ändringar i upplägget av en tidigare godkänd utbildning. De utbildningar som uppfyller kraven publiceras i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) och ska därmed erkännas automatiskt. I samband med att Högskoleverket beslutar om ett tillstånd för ett lärosäte att utfärda arkitektexamen bör verket också informera lärosätet om det särskilda anmälningsförfarandet och lärosätets del i denna anmälan.
9.3. Erkännande av svenska yrkesutbildningar i utlandet
Regeringens bedömning: EES-länder bör informeras om de svenska myndigheter som utövar tillsyn över eller godkänner vissa yrkesutbildningar i syfte att underlätta för personer som har genomgått en reglerad utbildning i Sverige att få sina kvalifikationer erkända för att utöva yrket i ett annat EES-land.
Skälen för regeringens bedömning: I yrkeskvalifikationsdirektivet finns det i artikel 5 och 13 bestämmelser om att en person som vill utöva ett yrke som är reglerat i en annan medlemsstat än den där personen har förvärvat sina yrkeskvalifikationer, vilket oftast är i personens hemland, kan behöva visa upp intyg över två års yrkeserfarenhet innan den mottagande medlemsstaten godkänner examensbeviset. Direktivet ger mottagande medlemsstat rätt att kräva detta. Eftersom relativt få yrken är reglerade i Sverige, ställs kravet på uppvisande av intyg över två års yrkeserfarenhet i praktiken mer ofta på svenska medborgare som vill utöva ett yrke i ett annat EES-land än på medborgare från dessa länder som vill utöva ett yrke i Sverige. Undantag från kravet på yrkesverksamhet ska göras om personen i fråga har genomgått en reglerad utbildning. Med reglerad utbildning menas enligt direktivet en utbildning som särskilt har utformats för ett visst yrke och som omfattar en eller flera kurser som vid behov kompletteras med praktik. Utformningen och nivån på yrkesutbildningen ska enligt direktivet fastställas genom lagar eller andra författningar eller övervakas eller godkännas av den för ändamålet utsedda myndigheten.
I syfte att stärka svenska medborgares möjligheter att få det erkännande av sina kvalifikationer som de har rätt till, bör behöriga myndigheter i övriga EES-länder lätt kunna få information om vilka
op. 2008/09:175
Pr
utbildningar i Sverige som är reglerade. Regeringen gör därför bedömningen att Sverige bör underrätta övriga EES-länder via Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen om de myndigheter som utövar tillsyn över eller godkänner vissa utbildningar i Sverige. Högskoleverket svarar i detta avseende för yrkesutbildningar på högskolenivå, Statens skolverk för gymnasieskolans nationella, yrkesinriktade program och Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning för andra eftergymnasiala yrkesutbildningar, s.k. KYutbildningar (fr.o.m. den 1 juli 2009 den nya myndigheten för yrkeshögskolan). Därmed ska, enligt direktivet, personer som har examen från en svensk reglerad yrkesutbildning inte behöva visa upp bevis på två års yrkeserfarenhet för att få sina kvalifikationer erkända i ett annat EESland.
10. Författningskommentar
10.1. Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)
1 kap. 17 §
I paragrafen, som är ny, regleras möjligheten för högskolor att utfärda en gemensam examen.
Av första stycket framgår att en högskola som anges i en ny bilaga till högskolelagen får utfärda en gemensam examen. Med högskola avses enligt 1 kap. 1 § andra stycket högskolelagen både universitet och högskolor. Den omständigheten att de högskolor som får utfärda en gemensam examen räknas upp i en särskild bilaga beror på att en högskola genom ett utbildningssamarbete där utbildningen kan leda till en gemensam examen kommer att överlåta vissa förvaltningsuppgifter (se kommentaren till 18 §). Ett bemyndigande för en högskola att överlåta förvaltningsuppgift till ett utländskt lärosäte ska enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen avse en viss myndighet. De högskolor som ska ges rätt att överlåta förvaltningsuppgift måste alltså anges. Uppräkningen är uttömmande.
En högskola får utfärda en gemensam examen tillsammans med en annan högskola som omfattas av högskolelagen, en enskild utbildningsanordnare som enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina har tillstånd att utfärda en examen som regeringen enligt vad som anges i högskolelagen meddelat föreskrifter om eller ett utländskt lärosäte som anordnar utbildning på motsvarande nivå som högskolan. Det utländska lärosätet får inte vara en fysisk person. Detta är en följd av att en högskola inte enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen kan bemyndigas att överlåta förvaltningsuppgift till en utländsk fysisk person.
I andra stycket anges vad som avses med en gemensam examen. Av första meningen framgår att med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina. I en gemensam examen ingår alltså examina från minst två lärosäten. Dessa examina ska de lärosäten som tillsammans har anordnat utbildningen få utfärda. Varje lärosäte utfärdar således sin egen examen, som ingår i en gemensam examen. En högskola som omfattas av högskolelagen utfärdar en examen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100), den s.k. examensordningen, eller, när det gäller Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshögskolan, bilagan till förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet respektive bilagan till förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Den examen som högskolan utfärdar ingår i den gemensamma examen. En gemensam examen utgör alltså inte en ny examenskategori.
Ett lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, ska dessutom enligt definitionen ha anordnat någon del av den utbildning som kan leda till en examen vid varje samarbetande lärosäte.
Vilka delar av utbildningen som respektive lärosäte ska anordna och vad en viss del ska innehålla måste lärosätena komma överens om. Den omständigheten att det är en och samma utbildning som kan leda till examen vid alla anordnande lärosäten innebär att varje examen ska avse hela utbildningen. I en gemensam examen kan således inte ingå en examen som omfattar 120 högskolepoäng och en annan examen som omfattar 180 högskolepoäng. Detta innebär också att om ett av de lärosäten som har anordnat någon del av utbildningen inte anser sig kunna utfärda sin examen till en studerande, kan högskolan inte utfärda en gemensam examen. Detta är en följd av att högskolan och övriga lärosäten då inte längre har anordnat hela utbildningen tillsammans. Om den studerande uppfyller fordringarna för en examen vid högskolan, har han eller hon dock enligt 6 kap. 9 § högskoleförordningen (1993:100) rätt att på begäran få examensbevis av högskolan. En sådan examen ingår emellertid inte i en gemensam examen.
Av andra meningen i andra stycket framgår att utbildningen, som kan leda till en examen vid varje anordnande lärosäte, ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket. I utbildningssamarbetet kan således ingå högskolor, enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina eller utländska lärosäten som inte är fysiska personer. Den omständigheten att utbildningen ska ha anordnats inom ett sådant utbildningssamarbete innebär också att det i utbildningssamarbetet kan ingå flera lärosäten än de som anordnar en viss utbildning.
Tredje stycket innehåller en upplysningsbestämmelse om att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om gemensamma examina.
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.2.
1 kap. 18 §
Paragrafen reglerar frågor om överlåtelse av förvaltningsuppgifter. Paragrafen är ny.
I första stycket ges ett bemyndigande till en högskola som anges i en ny bilaga till högskolelagen att inom ramen för ett utbildningssamarbete, inom vilket det anordnas en utbildning som kan leda till de examina som ingår i en gemensam examen, besluta att överlåta förvaltningsuppgifter i fråga om antagning till och tillgodoräknande av utbildning. Den omständigheten att de högskolor som ges detta bemyndigande räknas upp i en särskild bilaga beror på att ett bemyndigande att överlåta förvaltningsuppgift till ett utländskt lärosäte enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen ska avse en viss myndighet. De högskolor som ska ges rätt att besluta att överlåta förvaltningsuppgift måste alltså anges. Uppräkningen är uttömmande.
Överlåtelse kan ske till en annan högskola, en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina eller ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person. Den omständigheten att det utländska lärosätet inte får vara en fysisk person är en följd av att en högskola inte enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen kan bemyndigas att överlåta förvaltningsuppgift till en utländsk fysisk person.
En överlåtelse får bara ske inom ett utbildningssamarbete. Detta innebär att ett lärosäte, till vilket en förvaltningsuppgift överlåts, måste ingå i det särskilda utbildningssamarbetet. Dessutom måste de förvaltningsuppgifter som överlåts omfattas av utbildningssamarbetet.
Andra stycket innehåller begränsningar av det bemyndigande som ges i första stycket. I första punkten finns en begränsning i fråga om antagning till utbildning. Det framgår där att överlåtelsen bara får innebära att en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte, som anordnar den delen av utbildningen, ska anses vara student som är antagen av högskolan när han eller hon bedriver studier där. En högskola kan alltså enligt bemyndigandet inte överlåta till ett annat lärosäte att pröva en sökandes anmälan om att antas till utbildning vid högskolan. I stället innebär bemyndigandet endast att de studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte, som anordnar den delen av utbildningen, inte ska behöva antas även av högskolan för att anses som student där.
Den omständigheten att den studerande ska anses vara student som är antagen av högskolan betyder att han eller hon får samma rättigheter och skyldigheter som en student vid högskolan. En förutsättning är dock att den studerande har antagits till en annan del av utbildningen av ett lärosäte som anordnar den delen av utbildningen. Dessutom får den studerande bara anses vara student när han eller hon bedriver studier vid högskolan. Med student avses enligt högskoleförordningen, förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen för Försvarshögskolan den som är antagen till och bedriver högskoleutbildning.
I andra punkten finns en begränsning i fråga om bemyndigandet att överlåta tillgodoräknande av utbildning. Det framgår där att överlåtelsen bara får innebära att en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska tillgodoräknas honom eller henne för utbildning vid högskolan utan särskild prövning. En högskola kan således inte överlåta prövningen av en begäran om att få tillgodoräkna sig annan tidigare utbildning eller verksamhet.
Den omständigheten att utbildningen ska tillgodoräknas utan särskild prövning betyder att högskolan inte i efterhand ska pröva om den utbildning som den studerande har gått igenom med godkänt resultat vid det andra lärosätet kan godtas för tillgodoräknande. Han eller hon ska i stället redan på förhand ha klart för sig att den del av utbildningen som anordnas av det andra lärosätet kommer att tillgodoräknas för utbildning vid högskolan.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för de i bilagan till högskolelagen angivna högskolorna att överlåta förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Överlåtelse kan, förutom till en annan högskola eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina, ske till ett utländskt lärosäte. Riksdagens förordnande ska därför enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen ske genom ett beslut som minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig om eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.3.
Ikraftträdande
De föreslagna lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2010. De ska dock tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010. Ikraftträdandet behandlas i avsnitt 6.8.
10.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina
2 a §
Paragrafen, som är ny, anger att enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd får utfärda en gemensam examen. Paragrafen motsvarar huvudsakligen de nya bestämmelserna i 1 kap. 17 § första och andra styckena högskolelagen (1992:1434).
Av första stycket framgår att en enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina får utfärda en gemensam examen. Detta gäller bara en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår. I likhet med vad som gäller för en högskola enligt den nya bestämmelsen i 1 kap. 17 § första stycket högskolelagen får den enskilda utbildningsanordnaren utfärda en gemensam examen tillsammans med ett universitet eller en högskola som omfattas av högskolelagen, en annan enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina eller ett utländskt lärosäte som anordnar utbildning på motsvarande nivå som den enskilda utbildningsanordnaren. Det utländska lärosätet får inte vara en fysisk person. Förutsättningar för att ett universitet eller en högskola som omfattas av högskolelagen ska kunna få utfärda en gemensam examen regleras i 1 kap.17 och 18 §§högskolelagen och med stöd av den meddelade föreskrifter.
I andra stycket anges vad som avses med en gemensam examen. Med begreppet gemensam examen avses detsamma som i 1 kap. 17 § andra stycket högskolelagen. Som framgår av kommentaren till den bestämmelsen ingår examina från minst två lärosäten i en gemensam examen. Dessa examina ska de lärosäten som tillsammans har anordnat utbildningen få utfärda. Varje lärosäte utfärdar således sin egen examen, som ingår i en gemensam examen. En enskild utbildningsanordnare utfärdar en examen som utbildningsanordnarens tillstånd avser, dvs. en examen som regeringen enligt vad som anges i högskolelagen meddelat föreskrifter om. Sådana föreskrifter finns i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) och bilagorna till förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Den examen som tillståndet avser ingår i den gemensamma examen. En gemensam examen utgör alltså inte en ny examenskategori.
Ett lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, ska dessutom enligt definitionen ha anordnat någon del av den utbildning som kan leda till en examen vid varje samarbetande lärosäte. Vilka delar av utbildningen som respektive lärosäte ska anordna och vad en viss del ska innehålla måste lärosätena komma överens om.
I 2 § lagen om tillstånd att utfärda vissa examina anges vissa krav på utbildningen, t.ex. att den uppfyller de krav som uppställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. Kraven i den bestämmelsen avser utbildning som den enskilda utbildningsanordnaren anordnar. De delar av en utbildning som kan leda till en gemensam examen som anordnas av andra lärosäten, t.ex. ett utländskt lärosäte, omfattas inte av den lagen. Om en del av utbildningen anordnas av en högskola som omfattas av högskolelagen, gäller högskolelagen och med stöd av den meddelade föreskrifter för den delen av utbildningen. På motsvarande sätt gäller för de delar som anordnas av ett utländskt lärosäte de föreskrifter som reglerar utbildning vid det lärosätet. För att den enskilda utbildningsanordnaren ska få utfärda en gemensam examen måste den studerande dock ha uppfyllt kraven för den examen som den enskilda utbildningsanordnaren utfärdar. Villkor för att få utfärda en gemensam examen framgår av nya 2 b §.
Den omständigheten att det är en och samma utbildning som kan leda till examen vid alla anordnande lärosäten innebär att varje examen ska avse hela utbildningen. I en gemensam examen kan således inte ingå en examen som omfattar 120 högskolepoäng och en annan examen som omfattar 180 högskolepoäng. Detta innebär också att den enskilda utbildningsanordnaren inte kan utfärda en gemensam examen, om ett av de lärosäten som har anordnat någon del av utbildningen inte anser sig kunna utfärda sin examen till en studerande. Detta är en följd av att den enskilda utbildningsanordnaren och övriga lärosäten då inte längre har anordnat hela utbildningen tillsammans.
Av definitionen följer även att utbildningen, som kan leda till en examen vid varje anordnande lärosäte, ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket. I utbildningssamarbetet kan således ingå universitet eller högskolor som omfattas av högskolelagen, enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina eller utländska lärosäten som inte är fysiska personer. Den omständigheten att utbildningen ska ha anordnats inom ett sådant utbildningssamarbete innebär också att det i utbildningssamarbetet kan ingå fler lärosäten än de som anordnar en viss utbildning.
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.4.
2 b §
Paragrafen är ny. I paragrafen anges de villkor som måste vara uppfyllda för att en enskild utbildningsanordnare, som har fått tillstånd att utfärda examina, ska få utfärda en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår. Det är utbildningsanordnarens ansvar att säkerställa att dessa villkor är uppfyllda.
Av första punkten framgår att den studerande ska ha gått igenom en utbildning som avses i 2 a § andra stycket, dvs. en utbildning som de lärosäten som utfärdar examen, som ingår i den gemensamma examen, har anordnat tillsammans. Utöver att den studerande ska ha gått igenom nämnd utbildning ställs i punkten upp krav på att han eller hon har uppfyllt kraven för examen vid den enskilda utbildningsanordnaren och vid minst ett annat lärosäte som ingår i utbildningssamarbetet. I en gemensam examen ska alltså ingå examina från minst två lärosäten.
I andra punkten ställs som villkor upp att varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, får utfärda den examen som lärosätet utfärdar. Den enskilda utbildningsanordnaren måste således säkerställa att varje lärosäte får utfärda sin examen, som ska ingå i den gemensamma examen. Ett lärosäte som saknar nödvändigt tillstånd att utfärda en viss examen, kan således inte indirekt få möjlighet att utfärda denna examen.
Enligt tredje punkten ska ett universitets, en högskolas eller en annan enskild utbildningsanordnares examen, som ingår i den gemensamma examen, avse samma examen som den enskilda utbildningsanordnarens. Varje svenskt lärosätes examen ska alltså avse samma examen, dvs. ha samma examensbeteckning, t.ex. masterexamen. De examina som utfärdas kan dock ha olika för- eller efterled.
Av fjärde punkten framgår att ett utländskt lärosätes examen, som ingår i den gemensamma examen, ska vara på motsvarande nivå som den examen som den enskilda utbildningsanordnaren utfärdar. Med nivå avses grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå. De examina som anges i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) och bilagorna till förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet och förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan är indelade i dessa nivåer (jfr 1 kap. 10 a § högskolelagen [1992:1434]).
Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.5.
Ikraftträdande
De föreslagna lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2010. De ska dock tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010. Ikraftträdandet behandlas i avsnitt 6.8.
Sammanfattning av departementspromemorian Gemensamma examina (Ds 2008:80)
Uppdraget
Utredningens uppdrag har varit att lämna ett förslag som möjliggör för svenska universitet och högskolor med offentlig huvudman och enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd att gemensamt med utländska läroanstalter eller inom landet utfärda gemensamma examina. I uppdraget har därmed också ingått att överväga och föreslå vad som bör menas med en gemensam examen.
Bakgrund
I Europa pågår ett samarbete mellan 46 länder som kallas för Bolognaprocessen. Denna startade år 1999 genom att 29 länder, däribland Sverige, undertecknade Bolognadeklarationen.
En målsättning inom Bolognaprocessen är att till år 2010 ha skapat the European Higher Education Area (EHEA). Ambitionen med EHEA är bl.a. att medborgarnas rörlighet och anställningsbarhet samt Europas konkurrenskraft som utbildningskontinent ska främjas. Utvecklingen av kurser och program som erbjuds av läroanstalter från olika länder i partnerskap och som leder till erkända gemensamma examina (joint degrees) utgör en viktig del för att uppnå denna målsättning.
Även inom EU pågår arbete på utbildningsområdet. Detta arbete har resulterat i bl.a. programmet Erasmus Mundus, som inrättades för att höja kvaliteten i den högre utbildningen inom EU och främja interkulturell förståelse genom samarbete med tredjeland. Enligt Europeiska kommissionens förslag för nästa omgång av programmet ska de utbildningsprogram som väljs ut leda till gemensamma, dubbla eller multipla examina. Det ska dock ges företräde åt gemensamma examina.
Begreppet gemensamma examina
Utredaren föreslår att med begreppet gemensamma examina bör avses examina som avläggs efter det att en student gått igenom en utbildning som utvecklats av läroanstalter gemensamt.
Begreppet gemensamma examina innefattar enligt sin ordalydelse endast examina. Det ligger emellertid i sakens natur att utbildning som leder till gemensamma examina måste bygga på någon form av gemensamt utbildningsprogram mellan två eller flera samarbetande läroanstalter.
Behovet av gemensamma examina
Det finns ett starkt behov för svenska läroanstalter att ha möjlighet att utfärda gemensamma examina tillsammans med både inhemska och
Pr
utländska läroanstalter. Behovet framstår som särskilt tydligt på avancerad nivå och forskarnivå.
op. 2008/09:175 Bilaga 1
Läroanstalter samarbetar alltmer med andra läroanstalter, både nationellt och internationellt. Samarbetet sker i olika former och har olika syften. Många gånger söker läroanstalterna efter strategiska samarbetspartner och samarbetet sker på institutions- eller fakultetsnivå.
Avsikten med gemensamma examina är att ett antal utbildningsanordnare går samman och ger en gemensam utbildning som dessutom leder till gemensamma examina. Resultatet av detta samarbete är sannolikt samarbetsvinster för utbildningsanordnarna, större valfrihet för studenterna och ett stärkande av den internationella dimensionen i utbildningen.
I en uppföljning av programmet Erasmus Mundus som Högskoleverket har gjort, framkom att det är ett problem för svenska läroanstalter att man inte kan utfärda gemensam examen. Av uppföljningen framkom vidare att deltagande läroanstalter riskerar att uteslutas ur sina respektive konsortier på grund av frånvaron av denna möjlighet och att frågan om gemensam examen är den enskilt kanske viktigaste och mest akuta frågan att lösa.
Liknande synpunkter har framförts när det gäller utbildning på forskarnivå. Av Högskoleverkets remissyttrande över SOU 2004:27 framgår att verket anser att hindren för gemensam doktorsexamen bör undanröjas. Ett skäl som verket framförde var att ett sådant undanröjande skulle verka stödjande även för gemensamma nordiska forskarskolor.
Reglering av gemensamma examina
Det bör införas möjlighet för universitet och högskolor och enskilda utbildningsanordnare att med annan läroanstalt utfärda gemensamma examensbevis avseende de examina som regleras med stöd av högskolelagen (1992:1434). Utbildningen för gemensamma examina bör i allt väsentligt följa de regler som gäller för annan högskoleutbildning på motsvarande utbildningsnivå.
Möjligheten bör utgå från överenskommelser om gemensamma utbildningsprogram eller motsvarande. Läroanstalterna bör med iakttagande av en hög rättssäkerhet för studenter och doktorander ges största möjlighet att bestämma innehållet i överenskommelserna. Studenterna och doktoranderna ska vara garanterade samma rättigheter och skyldigheter som andra studenter antagna vid samma högskola.
Gemensamma examina bör förutsätta att en student eller en doktorand går igenom utbildningen vid de samarbetande läroanstalterna. Vid studier utomlands ska reglerna i det landet tillämpas, om inte annat framgår av särskilda föreskrifter.
Högskolelagen (1992:1434) och till den anslutande förordningar har för inte allt för länge sedan anpassats till den s.k. Bolognaprocessen med införande av bl.a. olika utbildningsnivåer. Till dessa förordningar har knutits en examensordning respektive motsvarande examensbeskrivningar med utförliga beskrivningar av vilka krav som ska uppfyllas för en viss examen, s.k. learning outcomes eller förväntade studieresultat. För att säkerställa t.ex. kvalitet i utbildningen och
studentinflytande har det införts olika former av mekanismer. Det är ett väl fungerande system. Det kan därför inte komma i fråga att i grunden förändra nuvarande system för att möjliggöra gemensamma examina. I stället bör en sådan möjlighet nu i allt väsentligt bygga på detta befintliga system med så lite förändringar av detta som möjligt.
En viktig utgångspunkt är att möjliggöra både nationella och gränsöverskridande samarbeten mellan olika läroanstalter, samtidigt som svenska studenters rättssäkerhet bibehålls på en hög nivå. Ett sätt att uppnå detta är att ställa upp några tydliga och transparanta minimikrav för att det ska kunna talas om gemensamma examina. Fördelen med detta är att viktiga samarbetspartners inte behöver exkluderas enbart av det skälet att de inte finns i Europa. Det finns inte heller något skäl att inte tillåta inhemska samarbeten. En annan fördel med en sådan utgångspunkt är att flexibiliteten för enskilda och samarbetande läroanstalter ökar men därmed också ansvaret.
Flexibiliteten bör även gälla utbildningsprogram som leder till gemensamma examina, så länge som de enligt nuvarande system uppfyller de krav som framgår av gällande examensordning och motsvarande examensbeskrivningar. Detta innebär att efter genomgången utbildning ska studenten uppfylla kraven för en ”svensk” examen. Studenten ska dessutom uppfylla kraven för motsvarande utbildning i t.ex. det lands lag som den andra läroanstalten är beläget och har därigenom rätt till en examen också från denna läroanstalt. Med ett sådant system betonas betydelsen av innehållet i det gemensamma utbildningsprogrammet.
Det kan tänkas att läroanstalter som har olika möjlighet att utfärda examen skulle vilja ingå överenskommelser om gemensamma utbildningsprogram som leder till gemensamma examina. Detta skulle kunna innebära att en läroanstalt som inte har rätt att utfärda t.ex. masterexamen, genom överenskommelse med läroanstalt som har sådan rätt, indirekt skulle kunna få sådan rätt. En sådan möjlighet kan medföra en kvalitetssänkning av utbildningen i stort. Det kan inte heller uteslutas att missbruk skulle kunna förekomma. Någon sådan möjlighet bör därför inte föreligga.
Vid avtal om gränsöverskridande utbildningssamarbete vid gemensamma examina kan fråga uppkomma om utbildningen för studenterna ska vara avgiftsfri. Genom att studenterna antas till utbildningen i Sverige bör deras deltagande i utbildningen följa allmänna regler här, vilket innebär att utbildningen bör vara avgiftsfri för dem. Däremot föreligger inga principiella hinder mot att den svenska läroanstalten erlägger ersättning inom ramen för läroanstalternas samarbete. Sådan ersättning kan ges på olika sätt, t.ex. genom att ställa lärarpersonal till förfogande eller bidrag med eller till undervisningsmaterial.
Lagförslag i departementspromemorian Gemensamma examina (Ds 2008:80)
Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)
Härigenom föreskrivs att det i högskolelagen (1992:1434) ska införas fyra nya paragrafer, 1 kap. 13–16 §§, samt en ny bilaga av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
13 §
En högskola får inom ramen för ett utbildningssamarbete som leder till gemensamma examina överlämna förvaltningsuppgift till en högskola eller en enskild utbildningsanordnare, som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen ( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda vissa examina. Förvaltningsuppgift som överlämnas får innefatta myndighetsutövning.
14 §
En högskola, som anges i bilagan till denna lag, får inom ramen för ett utbildningssamarbete som leder till gemensamma examina besluta att överlåta förvaltningsuppgift till utländsk läroanstalt annan än fysisk person. Förvaltningsuppgift som överlåts får innefatta myndighetsutövning.
15 §
Med gemensamma examina avses examina som avläggs efter det att en student gått igenom en utbildning som utvecklats av läroanstalter gemensamt.
Överenskommelse om gemensamma examina ska avse examina som varje läroanstalt får utfärda.
ilaga 2
B
Vid gemensamma examina anordnas utbildningen av läroanstalter som ingår i utbildningssamarbetet. För utbildningen eller del av utbildningen gäller de föreskrifter som tillämpas där utbildningen eller del av utbildningen anordnas, om inte annat framgår av särskilda föreskrifter. 16 §
Utbildningen ska vara avgiftsfri för studenter som antagits av högskolan.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.
Bilaga
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
I denna bilaga anges enligt 1 kap. 14 § de högskolor som inom ramen för ett utbildningssamarbete som leder till gemensamma examina får besluta att överlåta förvaltningsuppgift till utländsk läroanstalt annan än fysisk person.
Uppsala universitet Lunds universitet Göteborgs universitet Stockholms universitet Umeå universitet Linköpings universitet Karolinska institutet (universitet)
Kungl. Tekniska högskolan (universitet)
Luleå tekniska universitet Karlstads universitet Växjö universitet Örebro universitet Mittuniversitetet Sveriges lantbruksuniversitet
Blekinge tekniska högskola Danshögskolan Dramatiska institutet
Bilaga 2
Gymnastik- och idrottshögskolan
Försvarshögskolan
Högskolan i Borås Högskolan Dalarna Högskolan på Gotland Högskolan i Gävle Högskolan i Halmstad Högskolan i Kalmar Högskolan Kristianstad Högskolan i Skövde Högskolan Väst Konstfack Kungl. Konsthögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm
Malmö högskola Mälardalens högskola Operahögskolan i Stockholm Södertörns högskola Teaterhögskolan i Stockholm
Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Med uppdragsutbildning avses i denna lag utbildning som innebär att kommuner och landstingskommuner mot särskild ersättning från annan än enskild, för dennes räkning anordnar utbildning för personer som uppdragsgivaren utser. Uppdragsutbildning får bedrivas på de villkor som anges i denna lag.
Med uppdragsutbildning avses i denna lag utbildning som innebär att kommuner och landstingskommuner mot särskild ersättning från annan än enskild, för dennes räkning anordnar utbildning för personer som uppdragsgivaren utser. Att utbildning anordnas för gemensamma examina enligt 1 kap.13–16 §§högskolelagen (1992:1434) och de förordningsbestämmelser som gäller för sådant utbildningssamarbete innebär i sig inte att det är fråga om uppdragsutbildning. Uppdragsutbildning får bedrivas på de villkor som anges i denna lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.
Förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina
dels att 7 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a §
Enskild utbildningsanordnare som har tillstånd enligt 1 § första stycket får ingå överenskommelse med annan än utländsk fysisk person om sådant utbildningssamarbete som avses i 1 kap. 15 § första stycket högskolelagen (1992:1434) beträffande examen som tillståndet avser. För utbildningen och utfärdandet av sådana gemensamma examina gäller 1 kap. 15 § andra stycket och 16 § första stycket högskolelagen och de särskilda krav som enligt förordningsbestämmelser gäller för gemensamma examina vid de universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen .
7 § 1
Ett tillstånd att utfärda examina får återkallas, om de krav som uppställs i 2 § inte är uppfyllda. Detsamma gäller om sådana villkor som har ställts upp med stöd av 4 § inte iakttas eller om utbildningsanordnaren i väsentlig utsträckning åsidosätter sina skyldigheter enligt 5 §.
Beslut om återkallelse av tillstånd fattas av regeringen efter framställning av Högskoleverket. Innan Högskoleverket gör en sådan framställning skall
Ett tillstånd att utfärda examina får återkallas, om de krav som uppställs i 2 § och, vid utbildning för gemensamma examina, 2 a § inte är uppfyllda. Detsamma gäller om sådana villkor som har ställts upp med stöd av 4 § inte iakttas eller om utbildningsanordnaren i väsentlig utsträckning åsidosätter sina skyldigheter enligt 5 §.
Beslut om återkallelse av tillstånd fattas av regeringen efter framställning av Högskoleverket. Innan Högskoleverket gör en
1 Senaste lydelse 2006:174
ilaga 2
B
sådan framställning ska utbildningsanordnaren ha getts tillfälle till rättelse.
utbildningsanordnaren ha getts tillfälle till rättelse.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.
Förteckning över remissinstanser avseende departementspromemorian Gemensamma examina (Ds 2008:80)
Remissyttrande har avgetts av följande remissinstanser: Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Migrationsverket, Svenska institutet, Kommerskollegium, Högskoleverket, Överklagandenämnden för högskolan, Högskolans avskiljandenämnd, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Centrala studiestödsnämnden, Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet, Linköpings universitet, Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högskolan, Luleå tekniska universitet, Karlstads universitet, Växjö universitet, Örebro universitet, Mittuniversitetet, Sveriges lantbruksuniversitet, Blekinge tekniska högskola, Danshögskolan, Dramatiska institutet, Försvarshögskolan, Gymnastik- och idrottshögskolan, Högskolan i Borås, Högskolan Dalarna, Högskolan på Gotland, Högskolan i Gävle, Högskolan i Halmstad, Högskolan i Kalmar, Högskolan Kristianstad, Högskolan i Skövde, Högskolan Väst, Konstfack, Kungl. Konsthögskolan, Kungl. Musikhögskolan i Stockholm, Malmö högskola, Mälardalens högskola, Operahögskolan i Stockholm, Södertörns högskola, Teaterhögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola AB, Sveriges Universitetslärarförbund, Sveriges förenade studentkårer.
Följande instanser har inte svarat eller angett att de avstår från att lämna synpunkter: Verket för högskoleservice, Teologiska högskolan Stockholm (THS), Evangeliska frikyrkan för Örebro Teologiska Högskola, Evangeliska Fosterlands-Stiftelsen för Johannelunds teologiska högskola, Stiftelsen Stockholms Musikpedagogiska Institut (SMI), Ersta Sköndal Högskola AB, Stiftelsen Rödakorshemmet för Röda Korsets Högskola, Sophiahemmet, Ideellförening för Sophiahemmet Högskola, Sveriges universitets- och högskoleförbund.
Sammanfattning av betänkandet Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7)
Uppdraget
Enligt direktiven skall utredningen
1. föreslå en ordning som innebär att statliga högskolor skall ta ut avgifter för grundläggande utbildning (utbildning på grund- och avancerad nivå) av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), dvs. EU:s 25 medlemsländer samt Island, Liechtenstein och Norge,
2. överväga om motsvarande avgifter skall kunna tas ut för forskarutbildning (utbildning på forskarnivå),
3. föreslå en lagbestämmelse som ger uttryck för principen att utbildningen skall vara avgiftsfri för studenter från EES-länder.
Lagförslag
Utredningen föreslår en ny paragraf i högskolelagen som slår fast att avgiftsfrihet skall gälla för svenska studenter och studenter från övriga EES-länder och som samtidigt ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att besluta om avgifter för studenter från andra länder.
Avgifter för grundläggande utbildning
Det syfte vi läser ut ur direktiven är att högskoleanslagen skall avlastas kostnaderna för utbildning av studenter från länder utanför EES. Vår slutsats är att avgifterna skall täcka alla sådana kostnader, men inte mera.
Vi föreslår att utbildningen på grundnivå och avancerad nivå för studenter från länder utanför EES skall finansieras genom avgifter som fastställs av varje högskola. Avgifterna skall beräknas så att de – utöver själva utbildningskostnaderna – täcker kostnaderna för stöd och service till utbildningen, för avgiftssystemet och för de insatser som detta föranleder. Krav på full kostnadstäckning skall gälla en högskolas samlade utbud av avgiftsfinansierad utbildning, inte den enskilda utbildningen. Detta ger högskolor med bredare utbud möjlighet att arbeta med ett begränsat antal avgiftsnivåer.
Av rättssäkerhetsskäl får avgifterna inte blandas samman med tillträdet till utbildningen. Samma avgift bör tas ut av alla studenter i en och samma utbildning. Ekonomiskt stöd till avgiftsskyldiga studenter bör ges genom de stipendiesystem som Svenska institutet svarar för.
Den avgiftsfinansierade utbildningen måste dimensioneras, budgeteras och redovisas skilt från den anslagsfinansierade, och urvalet av studenter måste göras separat. Detta behöver inte innebära en åtskillnad i studierna, utan undervisningen bör så långt möjligt organiseras gemensamt för anslagsfinansierade och avgiftsfinansierade studenter. De betalande
studenterna bör ha samma rättigheter och skyldigheter som övriga studenter.
Vissa medborgare i länder utanför EES bör undantas från avgifter och likställas med svenska och andra EES-studenter. Det gäller
- personer med uppehållstillstånd i eller annan särskild anknytning till Sverige,
- studenter vid utländska läroanstalter som gör en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett lokalt eller centralt avtal om samarbete eller utbyte,
- medborgare i länder som har avtal om fri rörlighet med EU och dess medlemsstater, f n Schweiz.
I fråga om behörighet finns det ingen anledning till särskilda regler för den avgiftsfinansierade utbildningen. Urvalsreglerna måste däremot anpassas till respektive utbildning. De bör därför fastställas lokalt inom ramen för den gällande huvudregeln att hänsyn skall tas till de sökandes meriter.
Högskolorna bör få ta ut avgifter för anmälan till avgiftsfinansierad utbildning. Vi utgår från att högskolorna kommer att vilja samordna antagningen, i första hand för att underlätta bedömningen av de sökandes behörighet. Verket för högskoleservice bör få i uppdrag att utveckla ett system för IT-stöd till denna antagning. Högskoleverket bör få i uppdrag att utveckla en databas där utländska högskoleutbildningar beskrivs och bedömningar av dem dokumenteras.
I samverkan mellan Svenska institutet och högskolorna bör en ”Code of practice” utarbetas när det gäller rekrytering av utländska studenter och anlitande av agenter.
Avgifter bör inte införas isolerat. I så fall blir det omedelbara resultatet inte den eftersträvade ökningen av antalet utländska studenter utan med all säkerhet en minskning. Avgiftssystemet måste i stället ses som grundbulten i en strategi vars andra delar också måste förverkligas för att systemet på sikt skall bli meningsfullt. I strategin bör ingå:
- Fortsatt utveckling av utbildningar som är attraktiva för utländska studenter.
- Ökade insatser för stöd och service till utländska studenter.
- Ökade insatser för att marknadsföra enskilda utbildningar liksom den svenska högskolan i stort.
- Ökade medel till stipendier för att motverka negativa effekter av införandet av avgifter och minska privatekonomins betydelse för rekryteringen av studenter.
- Ändrade regler för arbetskraftsinvandring så att det blir lättare för utländska studenter att stanna i Sverige för att arbeta efter avslutade studier.
Utredningen anser det nödvändigt att vissa av dessa insatser finansieras utan att det påverkar högskolornas anslag. Det gäller i första hand medel för stipendier. För att höja befintliga stipendier från Svenska institutet till free mover-studenter (studenter som läser på egen hand) från länder utanför EES så att de täcker också en hypotetisk genomsnittlig studieavgift om 80 000 kronor per läsår behövs uppskattningsvis 11 miljoner kronor. För att undvika att antalet studenter av detta slag – som
år 2004 var ca 1 650 – minskar i samband med införandet av avgifter behövs ytterligare medel för stipendier.
Vi föreslår att avgiftssystemet införs 2008, eventuellt successivt under en treårsperiod.
Forskarutbildning
Utredningen är inte beredd att förorda att avgifter skall kunna tas ut av enskilda doktorander. Skälen är i huvudsak två:
- Forskarutbildningen äger till stor del rum genom egen forskning, och forskningen finansieras till stor del av externa medel. Ett avgiftssystem skulle komplicera dialogen mellan högskolor och finansiärer utan att tillföra högskolorna ytterligare resurser.
- De flesta doktorander har doktorandanställning eller utbildningsbidrag, vilket innebär att de får ersättning av högskolan för att gå igenom forskarutbildningen. Ytterligare ett antal har annan anställning vid högskolan. För dessa kategorier ser vi inte naturliga förutsättningar för ett avgiftssystem.
De doktorander som inte berörs av dessa omständigheter är så få att vi inte anser det meningsfullt att bygga upp ett avgiftssystem. Däremot anser vi att möjligheterna till uppdragsutbildning på forskarnivå bör övervägas.
Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7)
Remissyttrande har avgetts av följande remissinstanser: Integrationsverket, Migrationsverket, Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (Sida), Svenska institutet, Myndigheten för utländska investeringar i Sverige, Kommerskollegium, Sveriges exportråd, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, Ekonomistyrningsverket, Kammarkollegiet, Statskontoret, Verket för förvaltningsutveckling (VERVA), Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Högskoleverket, Verket för högskoleservice, Överklagandenämnden för högskolan, Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning, Vetenskapsrådet, Centrala studiestödsnämnden, Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet, Linköpings universitet, Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högskolan, Luleå tekniska universitet, Karlstads universitet, Växjö universitet, Örebro universitet, Mittuniversitetet, Sveriges latbruksuniversitet, Blekinge tekniska högskola, Danshögskolan, Dramatiska institutet, Gymnastik- och idrottshögskolan (GIH), Högskolan i Borås, Högskolan Dalarna, Högskolan på Gotland, Högskolan i Gävle, Högskolan i Halmstad, Högskolan i Kalmar, Högskolan Kristianstad, Högskolan i Skövde, Högskolan Väst, Konstfack, Kungl. Konsthögskolan, Kungl. Musikhögskolan i Stockholm, Lärarhögskolan i Stockholm, Malmö högskola, Mälardalens högskola, Operahögskolan i Stockholm, Södertörns högskola, Teaterhögskolan i Stockholm, Konsumentverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Verket för näringslivsutveckling (NUTEK), Chalmers tekniska högskola AB, Stiftelsen Högskolan i Jönköping, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning (STINT), Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Landorganisationen i Sverige (LO), Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Universitetslärarförbund och Sveriges förenade studentkårer.
Verket för innovationssystem (VINNOVA), Stiftelsen Värmlands och Örebro läns skogsskola för Gammelkroppa skogsskola, Handelshögskolan i Stockholm, Teologiska Högskolan, Stockholm, Evangeliska Frikyrkan för Örebro Teologiska Högskola, Evangeliska Fosterlands-Stiftelsen för Johannelunds teologiska högskola, Stiftelsen Stockholms Musikpedagogiska Institut (SMI), Ericastiftelsen, Ersta Sköndal högskola, Stiftelsen Rödakorshemmet för Röda Korsets Högskola, Sophiahemmet, Ideell förening för Sophiahemmet Högskola, Beckmans skola AB, Kungl. Vetenskapsakademien, Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, Nämnden för svensk-amerikanskt forskarutbyte och Föreningen Svenskt Näringsliv har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig.
Utanför remisslistan har dessutom Lärarnas Riksförbunds Studerandeförening (LR Stud), Tekniska Högskolans Studentkår, Socialdemokratiska Studentförbundet och Invest in Sweden Agency (ISA) inkommit med yttrande.
Sammanfattning av Valideringsdelegationens slutrapport – Mot en nationell struktur
Valideringsdelegationens arbete har pågått under 2004–2007. Delegationen fick 2006 i uppdrag att efter avslutat arbete lämna en slutrapport med bl.a. förslag på åtgärder för att säkerställa det fortsatta utvecklingsarbetet med validering. Delegationen avlämnade i februari 2008 en skrivelse till regeringen, Valideringsdelegationens slutrapport –
Mot en nationell struktur (U2008/205/SV). I sin slutrapport lämnar delegationen sammanfattningsvis följande förslag.
Vad gäller själva begreppet validering anser delegationen att den definition som formulerats i departementsskrivelsen Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23) är den som ska fortsätta att gälla i offentliga sammanhang. Validering definieras i nämnda skrivelse som ”en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats”.
När det gäller valideringsinsatser anser delegationen att det i författningstexter och kommentarmaterial kring validering behöver framhållas att varje valideringsinsats bör beskrivas utifrån syftet och målet med insatsen. Insatser som avser kartläggning och bedömning av en enskild persons reella kompetens bör terminologiskt skiljas från insatser som avser exempelvis validering av utländska gymnasiala betyg eller utländsk utbildning.
Det övergripande ansvaret för validering ska samlas under Utbildningsdepartementet och en myndighet under departementet åläggs det övergripande ansvaret för fortsatt utveckling, implementering av valideringsmetoder, valideringsstöd och kvalitetssäkring av insatser rörande validering.
På den lokala nivån ska kommunerna verka för att individen ges möjlighet att valideras på den för individen mest lämpliga nivån inom vuxenutbildningen. Samma ansvar ska åligga ansvariga inom folkbildningsområdet. Arbetsförmedlingen ska på lokal nivå verka för att individ som är eller riskerar att bli arbetslös ges möjlighet att valideras i syfte att stärka sin position på arbetsmarknaden. Försäkringskassan ska verka för att invidiver som under längre tid har stått utanför arbetsmarknaden ges möjlighet att delta i validering.
Regeringen bör stödja en regional samverkan under en implementeringstid, och att de verksamheter som arbetar med insatser inom validering ska ges möjlighet att vid behov överenskomma om sådan regional samverkan.
Delegationen föreslår att kvalitetsarbete ska utgå från vedertagna bestämmelser inom vuxenutbildning, folkbildning, arbetsförmedling med flera eller de riktlinjer som utarbetas av arbetsmarknadens parter och branschorganisationer. Staten ska stödja kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring av valideringsverksamhet i samverkan med företrädare för såväl arbetsmarknads- som utbildningsområdet.
Validering i form av bedömning av kunskaper och kompetens inom arbetsmarknadsområdet bör utgå från av arbetsmarknadens parter och branschorganisationer utvecklade ramverk och kriterier. Validering bör
genomföras av yrkesbedömare utsedda av berörd bransch. Inom utbildningsområdet ska man kunna utgå från nationella kursplaner i de fall det anses skapa ett mervärde för individen liksom inom folkbildning där det finns motsvarande ämnesområden. Bedömning ska genomföras av kompetenta utförare.
Individer ska beredas möjlighet att få sina kunskaper kartlagda och bedömda. De insatser som genomförs ska utgå från individens förutsättningar och behov samt präglas av en likvärdig process oavsett var i landet valideringen genomförs.
Utförare av validering kan vara verksamma på lokal, regional och/eller central nivå. De yrkeskategorier som utför validering är vanligen vägledare med ansvar för kartläggning, yrkes- eller ämneslärare inom vuxenutbildning och folkbildning eller av branschorganisation godkänd yrkesbedömare. Inom kommunal vuxenutbildning där kommunen står för kostnader för genomförande av validering kan validering ske av vägledare i samverkan med ämnes- eller yrkeslärare. Samma förutsättningar gäller utförare inom folkbildningsområdet. Ansvarig myndighet för validering bör tillse att utförarna ges en för uppdraget nödvändig utbildning.
För utbildningssektorns vidkommande föreslår delegationen att den myndighet som har regeringens uppdrag att utveckla kursplaner och mål inom teoretiska ämnen ska ges i uppdrag att fortsatt utveckla metoder och modeller för att synliggöra och bekräfta individers kunskaper inom föreskrivna kunskapsområden. Den myndighet som har regeringens uppdrag att utveckla kursplaner och mål inom yrkesämnen ska ges motsvarande uppdrag inom dessa områden.
I fråga om arbetsmarknaden bör berörda branschorganisationer och parter ges i uppdrag att fortsatt utveckla metoder och modeller som gäller valideringsinsatser inom olika yrkesområden på arbetsmarknaden. För sådana uppdrag ska statligt stöd kunna erhållas.
Folkbildningsrådet ges i uppdrag att utveckla modeller och metoder tillämpliga för valideringsinsatser inom sitt område.
Den myndighet som har regeringens uppdrag att arbeta med vägledningsfrågor bör åläggas ansvar att fortsatt utveckla metoder och modeller inom kartläggningsområdet.
Den enskilde ska få en genomförd validering dokumenterad i form av en skriftlig redogörelse över de kunskaper och kompetenser som kartlagts. Dokumentationen ska ha formen av ett utlåtande, intyg, betyg, certifikat, licens eller liknande.
En individ som deltar i validering under orienteringskurs eller i annan verksamhet inom kommunal vuxenutbildning bör ha möjlighet att erhålla studiestöd. Individer som ges möjlighet att delta i validering genom Arbetsförmedlingens eller Försäkringskassans försorg bör erhålla stöd via respektive myndighet.
Validering inom kommunal vuxenutbildning ska genomföras inom ramen för kommunens ansvar. Valideringen ska gemensamt ha initierats av individ och ansvarig för vuxenutbildning och utföras under ekonomiska förutsättningar motsvarande deltagande i vuxenutbildning. Validering som initierats av Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan i syfte att stärka individens ställning på arbetsmarknaden ska finansieras
av respektive myndighet. Validering som initierats av arbetsgivare finansieras av denne.
Delegationen föreslår att en professorstjänst inrättas för att fortlöpande bedriva forskning och utvärdering av valideringens effekter. Forskningen bör ha kunskapsteoretiska utgångspunkter. Forskning kring hur kunskaper värderas kräver ett tvärvetenskapligt synsätt där normativa och kulturella aspekter synliggörs. Särskild vikt ska läggas vid de integrationspolitiska aspekterna.
Målen för lärarexamen bör förtydligas avseende förhållningssättet till icke-formellt och informellt lärande. Det bör framgå att den lärarstuderande ska visa förmåga att validera, dvs. att kunna analysera, bedöma, dokumentera och värdera elevers kunskaper oavsett var lärandet ägt rum.
För att säkerställa en effektiv och kvalitetssäkrad bedömning av utländsk utbildning bör en bedömning ske direkt vid ankomst till Sverige. Migrationsverket bör i regleringsbrevet ges i uppdrag att ansvara för att frågan om personens utbildning och yrkeserfarenhet ställs till alla som flyttar till Sverige och att erbjudande om stöd med att begära validering av utländsk utbildning och relevant yrkeserfarenhet ges.
Det bör också inrättas en gemensam ingång dit alla med utländsk utbildning vänder sig oavsett om utbildningen är avslutad eller oavslutad, om dokument finns eller ej och oavsett utbildningsnivå. Högskoleverket ska genom utökade resurser kunna fungera som en informationsportal med ansvar för information, vägledning av personer med utländsk utbildning och kvalitetssäkring av bedömningsprocessen.
Högskoleverket ska i sitt regleringsbrev få i uppdrag att bedöma all utländsk högre utbildning och eventuellt relevant yrkesverksamhet, oavsett utbildningens längd, oavsett om utbildningen är avslutad eller ej och om dokument finns eller ej. Genom utökade resurser ska Högskoleverket få möjlighet att genom avtal knyta till sig ämnessakkunniga bedömare från universitet och högskolor som stöd i bedömningsarbetet.
Den planerade Yrkeshögskolan ska i sitt regleringsbrev få i uppdrag att bedöma all utländsk postgymnasial utbildning utanför högskolan och eventuellt relevant yrkesverksamhet oavsett utbildningens längd, oavsett om utbildningen är avslutad eller ej, och oavsett om dokument finns eller ej. Yrkeshögskolan ska ges resurser att genom avtal knyta till sig ämnessakkunniga bedömare från lärosäten med yrkeshögskoleutbildning som stöd i bedömningsarbetet.
Verket för högskoleservice (VHS) ska i sitt regleringsbrev få i uppdrag att bedöma all utländsk studieförberedande gymnasial utbildning och de studieförberedande delarna i en utländsk yrkesförberedande gymnasieutbildning och eventuell relevant yrkesutbildning, oavsett utbildningens längd, oavsett om den är avslutad eller ej och oavsett om dokument finns eller ej. VHS ska ha möjlighet att vid behov anvisa en person till en orienteringskurs inom kommunal vuxenutbildning eller genom utökade resurser ges möjlighet att vid behov köpa orienteringskurs inom kommunal vuxenutbildning som stöd i bedömningsarbetet.
Nationellt referenscentrum för yrkesutbildning (NRP) inom Statens skolverk ska i regleringsbrevet för Skolverket ges i uppdrag att bedöma de yrkesmässiga delarna i en yrkesförberedande gymnasieutbildning och
eventuell relevant yrkesverksamhet oavsett utbildningens längd, oavsett om den är avslutad eller ej och oavsett om dokument finns eller ej. NRP ska ges resurser för att kunna anlita yrkesbedömare som stöd i bedömningsarbetet.
Delegationen anser att utlåtanden som ges efter en värdering av Högskoleverket, den planerade Yrkeshögskolan, VHS och NRP bör vara juridiskt bindande beslut. Vad beslutet ska innehålla anges i föreskrifter.
Förteckning över remissinstanser avseende Valideringsdelegationens slutrapport – Mot en nationell struktur
Efter remiss har yttranden över slutrapporten avgetts av Migrationsverket, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Ekonomistyrningsverket, Arbetsgivarverket, Statskontoret, Statens skolverk, Myndigheten för skolutveckling, Skolväsendets överklagandenämnd, Nationellt centrum för flexibelt lärande, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Folkbildningsrådet, Högskoleverket, Verket för högskoleservice, Överklagandenämnden för högskolan, Uppsala universitet, Stockholms universitet, Linköpings universitet, Luleå tekniska universitet, Växjö universitet, Högskolan Dalarna, Högskolan i Gävle, Högskolan Väst, Malmö högskola, Överklagandenämnden för studiestöd, Konkurrensverket, Glesbygdsverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombudsmannen, Arbetsförmedlingen, Botkyrka kommun, Bräcke kommun, Gävle kommun, Kiruna kommun, Malmö kommun, Umeå kommun, Örebro kommun, Landstinget i Västernorrlands län, Region Värmland, Västra Götalandsregionen, Företagarna, Hantverkarnas Riksorganisation, IF Metall, Landsorganisationen i Sverige, Lernia AB, Lärarförbundet, Metallgruppen, Näringslivets Regelnämnd, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Sveriges Auktoriserade Utbildningsföretag, Sveriges förenade studentkårer, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Universitets- och Högskoleförbund, Sveriges vägledarförening, Teknikföretagen, Teknikföretagens Yrkesnämnd, Tjänstemännens Centralorganisation, Vuxenstuderandes Intresseorganisation samt VVS Företagen.
Utanför remisslistan har dessutom Fastighetsbranschens Utbildningsnämnd inkommit med yttrande.
Centrala studiestödsnämnden, Gislaveds kommun, Kalmar kommun, Mora kommun, Stockholms kommun, Landstinget i Jämtlands län, Region Halland, Region Skåne, Regionförbundet Östsam, Almega, Arbetsmarknadens Yrkesråd, Byggnadsindustrins Yrkesnämnd, Elbranschens Centrala Yrkesnämnd, Fastighetsarbetsgivarnas Förening för utveckling, Fastigo, Friskolornas Riksförbund, Grafiska Yrkesnämnden, Handelsanställdas förbund, Industri- och KemiGruppen, Kommunala Yrkesnämnden, Livsmedelsföretagen, Lärarnas Riksförbund, Motorbranschens Yrkesnämnd, Måleribranschens Yrkesnämnd, Naturbrukets Yrkesnämnd, Pappersindustrins Yrkesnämnd, Plåt- och Vent Yrkesnämnden, Servicebranschens Yrkesnämnd, Skogsbrukets Yrkesnämnd, SweCast AB, Svenska Kommunalarbetarförbundet, Sveriges Byggindustrier, Sveriges Skolledarförbund, Svetsmekaniska företagens Yrkesnämnd, Sågverkens och Träindustrins Yrkesnämnd, Transportfackens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd, Utbildningsrådet för Hotell och Restauranger, Vuxenutbildning i
samverkan, Vårdförbundet, Vårdföretagarna samt Yrkesnämnden för Fabriksindustrin har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig.
Sammanfattning av departementspromemorian Vägen till svensk legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland (Ds 2007:45)
Bakgrund
Den nuvarande ordningen för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från länder utanför EU/EES inklusive Schweiz (tredjeland) medför att det för många yrkesutövare tar lång tid innan de kan få behörighet och därmed tillträde till den svenska arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund uppdrog Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) i april 2007 åt en ämnessakkunnig att utarbeta en rättssäker och effektiv ordning för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från länder utanför EU/EES-området inklusive Schweiz (tredjeland) som leder fram till de 21 yrken som Socialstyrelsen utfärdar legitimation för (U 2007:C). Enligt uppdraget skulle ordningen omfatta hela erkännandeprocessen från ansökan om bedömning av den utländska utbildningen fram till utfärdandet av legitimation. En uppgift var att tydligt identifiera och avgränsa ansvarsfördelningen mellan Socialstyrelsen, Högskoleverket, universitet och högskolor, landsting samt arbetsmarknadsmyndigheter i de olika momenten i erkännandeprocessen. Övervägandena i promemorian tar därför i huvudsak sikte på roll- och ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i den nya ordningen. Utgångspunkten är att aktörerna därefter, utifrån sina ansvarsområden och uppdrag, ska utforma det närmare innehållet i erkännandeprocessen.
Överväganden
En utgångspunkt för uppdraget var att sträva efter att i så stor utsträckning som möjligt föreslå en ordning liknande den som gäller för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från andra länder inom EU/EES inklusive Schweiz. Genom samarbetet inom EU har medlemsländerna under lång tid arbetat fram olika ordningar för erkännande av yrkeskvalifikationer. När det gäller utbildningar från tredjeland finns det inte någon sådan samordning av utbildningskraven och det behövs därför en särskild ordning för bedömning av utbildningar från dessa länder.
I 8 kap. 1 § förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns kraven för legitimation för tredjelandsutbildad hälso- och sjukvårdspersonal angivna. Bakgrunden till kraven är den grundläggande funktion som legitimationen har, nämligen att utifrån patientsäkerhetsaspekter vara en garanti för att personal har viss kunskapsnivå. Mot bakgrund av syftet med legitimation för hälso- och sjukvårdsutbildad personal har den ämnessakkunniga inte funnit skäl att ta bort eller förändra dessa krav. Beroende av individens bakgrundskunskaper i de olika delarna kan således en komplettering av kunskaperna behövas. Detta innebär exempelvis en skillnad gentemot ordningen inom EU/EES inklusive Schweiz där krav på språkkunskaper
inte är en förutsättning för erkännande av yrkeskvalifikationer utan i stället ställs i samband med yrkesutövningen.
Den ämnessakkunnigas bedömningar är sammanfattningsvis:
- Föreskrifter om de närmare kraven för legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från land utanför EU/EES inklusive Schweiz bör meddelas av Socialstyrelsen i enlighet med 8 kap. 4 § förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.
- Socialstyrelsen bör även fortsättningsvis vara ingångsmyndighet med ansvar att ta emot och handlägga ansökningar om bedömning av hälso- och sjukvårdsutbildning från land utanför EU/EES inklusive Schweiz som grund för legitimation.
- Högskoleverket bör få i uppdrag att, efter remittering från Socialstyrelsen, lämna yttrande angående nivå, omfattning och innehåll samt vilken svensk utbildning/examen som den utländska utbildningen motsvarar. I uppdraget bör vidare ingå att kontrollera handlingarnas äkthet.
- Karolinska institutet, Umeå universitet, Göteborgs universitet och
Lunds universitet bör få i uppdrag att anordna kompletterande utbildning för hälso- och sjukvårdsutbildade personer från tredjeland som fått ett beslut om komplettering från Socialstyrelsen. Ett av lärosätena bör dessutom få i uppdrag att vara samordnare.
- Praktik och praktisk tjänstgöring bör anordnas vid landsting och hos andra arbetsgivare på motsvarande sätt som för studenter inom de ordinarie högskoleutbildningarna.
- Socialstyrelsen bör även fortsättningsvis ha ansvar för att pröva och meddela beslut angående legitimation.
Förteckning över remissinstanser avseende departementspromemorian Vägen till svensk legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredjeland (Ds 2007:45)
Efter remiss har yttranden över slutrapporten avgetts av Migrationsverket, Kommerskollegium, Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, Statskontoret, Högskoleverket, Centrala studiestödsnämnden, Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet, Linköpings universitet, Karolinska institutet, Luleå tekniska universitet, Växjö universitet, Örebro universitet, Mittuniversitetet, Sveriges lantbruksuniversitet, Högskolan i Borås, Högskolan i Gävle, Högskolan i Halmstad, Högskolan Kristianstad, Högskolan i Skövde, Högskolan Väst, Malmö högskola, Mälardalens högskola, Högskolan i Jönköping, Jordbruksverket, Arbetsförmedlingen, Gotlands kommun, Landstinget i Uppsala län, Landstinget Sörmland, Landstinget i Östergötland, Landstinget i Jönköpings län, Landstinget Kronoberg, Landstinget i Kalmar län, Region Skåne, Landstinget Halland, Västra Götalandsregionen, Landstinget i Värmland, Örebro läns landsting, Landstinget Västmanland, Landstinget Dalarna, Landstinget Gävleborg, Landstinget Västernorrland, Västerbottens läns landsting, Norrbottens läns landsting, Dietisternas Riksförbund, Förbundet Sverige Arbetsterapeuter, Internationella Läkare i Sverige, Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund, Sverige Läkarförbund, Sveriges Psykologförbund, Svenska Barnmorskeförbundet, Svenska Logopedförbundet, Svenska Läkaresällskapet, Svenska sjukhusfysikerförbundet, Sveriges förenade studentkårer, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges tandhygienistförening, Sveriges tandläkarförbund, Tjänstemännens Centralorganisation och Vårdförbundet.
Utanför remisslistan har dessutom Svensk förening för allmänmedicin, Forum för odontologisk grundutbildning, Folkuniversitetet och Svensk Reumatologisk Förening inkommit med yttrande.
Riksrevisionen, Försäkringskassan, Statens Skolverk, Stockholms universitet, Karlstads universitet, Högskolan i Kalmar, Stockholms läns landsting, Landstinget Blekinge, Jämtlands läns landsting, Audionomerna/SRAT, Kiropraktiska Föreningen i Sverige, Landsorganisationen i Sverige, Legitimerade Kiropraktorers Riksorganisation, Optikerförbundet, Svenska naprapatförbundet, Sveriges Veterinärförbund, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Sveriges Farmacevtförbund, Sveriges Ortopedingenjörers Förening, Sveriges Tandteknikersällskap och Vårdföretagarna har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig.
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)
Härigenom föreskrivs att det i högskolelagen (1992:1434) ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 17 och 18 §§, samt en ny bilaga av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
17 §
En högskola som anges i bilagan till denna lag får utfärda en gemensam examen tillsammans med
1. en annan högskola,
2. en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen ( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
Med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket.
Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om gemensamma examina.
18 § En högskola enligt 17 § får inom ramen för ett utbildningssamarbete som avses i andra stycket samma paragraf besluta att överlåta förvaltningsuppgifter i fråga om antagning till och tillgodoräknande av utbildning till
1. en annan högskola,
2. en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen
( 1993:792 ) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
De förvaltningsuppgifter som överlåts får bara innebära att
1. en studerande som har antagits till en del av utbildningen av ett annat lärosäte, som anordnar den delen av utbildningen, ska anses vara student som är antagen av högskolan när han eller hon bedriver studier där, och
2. en del av utbildningen som en studerande har gått igenom med godkänt resultat vid ett annat lärosäte ska tillgodoräknas honom eller henne för utbildning vid högskolan utan särskild prövning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010.
Bilaga
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
I denna bilaga anges enligt 1 kap. 17 § de högskolor som får utfärda en gemensam examen.
Uppsala universitet Lunds universitet Göteborgs universitet Stockholms universitet Umeå universitet Linköpings universitet Karolinska institutet (universitet)
Kungl. Tekniska högskolan (universitet)
Luleå tekniska universitet Karlstads universitet Växjö universitet Örebro universitet Mittuniversitetet Sveriges lantbruksuniversitet
Blekinge tekniska högskola
Danshögskolan Dramatiska institutet Försvarshögskolan Gymnastik- och idrottshögskolan
Högskolan i Borås Högskolan Dalarna Högskolan på Gotland Högskolan i Gävle Högskolan i Halmstad Högskolan i Kalmar Högskolan Kristianstad Högskolan i Skövde Högskolan Väst Konstfack Kungl. Konsthögskolan Kungl. Musikhögskolan i Stockholm
Malmö högskola Mälardalens högskola Operahögskolan i Stockholm Södertörns högskola Teaterhögskolan i Stockholm
Förslag till lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska införas två nya paragrafer, 2 a och 2 b §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a §
En enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina får utfärda en gemensam examen i vilken en examen som tillståndet avser ingår. En sådan gemensam examen får den enskilda utbildningsanordnaren utfärda tillsammans med
1. ett universitet eller en högskola som omfattas av högskolelagen (1992:1434) ,
2. en annan enskild utbildningsanordnare som har fått tillstånd att utfärda examina, eller
3. ett utländskt lärosäte som inte är en fysisk person.
Med gemensam examen avses examina som får utfärdas av de lärosäten som tillsammans har anordnat en utbildning som kan leda till dessa examina. Utbildningen ska ha anordnats inom ett utbildningssamarbete mellan sådana lärosäten som avses i första stycket.
2 b §
En enskild utbildningsanordnare enligt 2 a § får dock utfärda en gemensam examen bara om
1. den studerande har gått igenom utbildningen samt har uppfyllt kraven för examen vid den enskilda utbildningsanordnaren och minst ett annat lärosäte som ingår i utbildningssamarbetet,
2. varje lärosäte som utfärdar en examen, som ingår i den gemensamma examen, får utfärda den examen som lärosätet utfärdar,
3. ett universitets, en högskolas eller en annan enskild utbildningsanordnares examen, som ingår i den gemensamma examen, avser samma examen som den enskilda utbildningsanordnarens, och
4. ett utländskt lärosätes examen, som ingår i den gemensamma examen, är på motsvarande nivå som den enskilda utbildningsanordnarens.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om utbildning som börjar efter utgången av juni 2010.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2009-03-13
Närvarande: F.d. regeringsrådet Rune Lavin, justitierådet Marianne
Lundius och regeringsrådet Karin Almgren.
Gemensamma examina
Enligt en lagrådsremiss den 9 mars 2009 (Utbildningsdepartementet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i högskolelagen (1992:1434),
2. lag om ändring i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa
examina.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunnige Roger Karlsson.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Utbildningsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 mars 2009
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Olofsson, Odell, Husmark Pehrsson, Erlandsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Borg, Malmström, Sabuni, Tolgfors
Föredragande: Jan Björklund
Regeringen beslutar proposition 2008/09:175 Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid
