SOU 1972:40

Konkurrens i bostadsbyggandet

Till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet

Genom beslut den 12 december 1969 bemyn— digade Kungl. Maj:t chefen för inrikesdepar- tementet att tillkalla en sakkunnig med upp- drag att utreda konkurrensförutsättningarna inom bostadsbyggandet m. m.

Med stöd av detta bemyndigande tillkalla- des den 30 december 1969 som sakkunnig statssekreteraren i civildepartementet Göte Svenson. Som experter i utredningen har för- ordnats ekonomidirektören Olle Westin (den 10 februari 1970), ställföreträdande närings- frihetsombudsmannen Olof Tranell (den 21 april 1970), arkitekten Gösta Ericson (den 15 maj 1971) och bankokommissarien Erik Karlsson (den 6 juli 1971). Som sekreterare

resp. biträdande sekreterare förordnades (den 10 februari 1970) sekreteraren Örjan Dra— kenberg och byrådirektören Per Wänkkö.

Experterna har deltagit i arbetet med be— tänkandet i dess helhet. Olof Tranell har till huvudsaklig del svarat för utformningen av kapitel 6.

Professorn Ulf Bernitz och direktören Branko Salaj har författat bilagorna Över- sikt av utländsk lagstiftning mot anbudskar- teller (bil. 10) resp. De lokala byggmark- nadernas struktur (bil. 6).

Vi får härmed överlämna vårt betänkande Konkurrens i bostadsbyggandet.

Stockholm den 29 maj 1972

Göte Svenson

Gösta Ericson

Olof Tranell

Erik L. Karlsson Olle Westin Örjan Drakenberg Per Wänkkö

1. Konkurrens i bostadsbyggandet

1.1. U tredningsdirektiven

Följande direktiv har lämnats för vårt utred- ningsarbete (anförande av chefen för inrikes- departementet, statsrådet Holmqvist, till stats- rådsprotokollet den 12 december 1969).

De riktlinjer för bostadspolitiken som stats- makterna drog upp i mitten och slutet av 1940- talet och som i sina huvuddrag gäller alltjämt syftar till att höja bostadsstandarden både kvan- titativt och kvalitativt och hålla bostadskostna- derna nere. Ett väsentligt inslag i strävandena att nå dessa syften utgör omfattande samhälleliga insatser för bostadsförsörjningen från både kom- munernas och statens sida. Den utbyggnad av samhällsinsatserna som med fördelning på kom- mune-rna och staten har skett i enlighet härmed sedan 1940-talet innebär i huvudsak följande.

Kommunerna har ansvaret för planeringen av bostadsbyggandet. Byggnadslagstiftningen till- försäkrar kommunerna rätt att bestämma hur mark får disponeras för tätbebyggelse. Kom- muns befogenheter och skyldigheter i fråga om bostadsförsörjningen regleras i lagen ( 1947:523 ) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjning- ens främjande. Bland skyldigheterna ingår bl. a. att förmedla statliga lån och bidrag till bostads- byggandet och upprätta bostadsbyggnadspro- gram. Dessa program har förbättrat produktions- planeringen i kommunerna och därmed ökat kommunernas möjligheter att påverka kostnader och hyror i nyproduktionen, bl.a. genom att ställa villkor i samband med fördelning av kom- munägd mark och bostadslåneramar på bygg- herrar och byggprojekt.

Kommunerna förutsätts vidare ta aktiv del i bostadsproduktionen och bostadsförvaltningen och därigenom begränsa de spekulativa vinst- intressena inom bostadsförsörjningen. I enlighet härmed bör huvuddelen av nyproducerade fler—

familjshus förvaltas av företag som arbetar utan enskilt vinstintresse och i nära samarbete med kommunen. Som ett led i denna utveckling har kommunernas ställning stärkts på det markpo- litiska området genom vidgade möjligheter till expropriation av mark för tätbebyggelse och för- köpsrätt till sådan mark.

Expropriationsutredningen har nyligen lagt fram förslag som ytterligare ökar kommunernas möjligheter att expropriera mark för samhälls- ändamål. Frågan om att ställa ytterligare instru- ment till förfogande för kommunerna för att de skall kunna fullgöra sin uppgift att styra och leda sarnhällsbyggandet utreds även av bl. a. bygglagutredningen.

Statens direkta insatser för bostadsförsörjning- en ligger huvudsakligen på det finansiella planet. Sålunda ger staten lån i olika former för bostads- byggandet och bidrag till vissa hushållsgruppers bostadskostnader. Kommunala initiativ för bo- stadsbyggande stöds bl.a. genom att de statliga bostadslånen utgår utan krav på egen kapitalin- sats i fråga om hus som förvaltas av kommuner och allmännyttiga företag, dvs. företag som ar- betar utan enskilt vinstintresse och i vilka kom- mun har ett bestämmande inflytande. Den kom- munala markpolitiken understöds av staten ge- nom markförvärvslån och tomträttslån till kom- muner.

Betydelsen av de bostadspolitiska uppgifter som har tilldelats kommunerna underströks i prop. 1967:100 angående riktlinjer för bostads- politiken m.m. Där sägs bl. a. i fråga om de all- männyttiga och kooperativa bostadsföretagen, som tillämpar självkostnadsprincipen, att de bör ha en dominerande ställning inom flerfamiljshus- produktionen och därigenom bli vägledande och normgivande vid hyresprövningen i framtiden. Kommunerna har alltså efter hand fått ökade möjligheter att påverka bostadsbyggandet i rikt- ning mot de uppställda bostadspolitiska målen.

Utvecklingen visar att målen har förverkligats i åtskilliga avseenden. De kommunala markför- värven har ökat starkt. De sammanlagda kost- naderna för sådana markförvärv steg under pe- rioden 1963—1967 från 557 till 1 245 milj. kr. och uppgick år 1968 till 1 150 milj. kr. Själv- kostnadsföretagen har fått en dominerande ställ- ning på bostadsmarknaden. Deras andel i nypro- duktionen av flerfamiljshus har under senare år utgjort omkring 80%.

Det finns emellertid också inslag i utveckling- en som ger anledning till skärpt uppmärksamhet. Ett grundläggande bostadspolitiskt mål är att nå lägsta möjliga kostnad för bostäder av given kvalitet. För att komma dithän är det inte till- räckligt att begränsa de enskilda vinstintressenas inflytande på förvaltningen av bostadshusen. Riktlinjerna för bostadspolitiken inrymmer ock— så kravet på effektiv konkurrens inom bostads— byggandet. I detta avseende kan man sätta i frå- ga om utvecklingen helt har svarat mot målsätt- ningen. Jag tänker då främst på vissa utveck- lingstendenser på byggproduktionsområdet. Mot bakgrund härav anser jag att det finns skäl att samla och värdera erfarenheterna av utveckling- en beträffande konkurrensförhållandena. Jag fö- reslår att dessa förhållanden undersöks närmare av en särskild sakkunnig.

Utvecklingen på byggproduktionsområdet har präglats och kommer sannolikt även i framtiden att präglas av ökad rationalisering av arbetet på byggplatserna genom bl. a. långt driven meka- nisering, effektivare planering och utnyttjande av serieeffekten. Samtidigt har allt större del av den tillverkning som förr skedde på byggplatsen successivt flyttats över till fasta anläggningar. Byggdelarnas förtillverknings- och färdigställ- ningsgrad har ökat starkt och byggande med stora element för byggnadsstomme och installa- tionsrika rum har kommit in i bilden. I huvud- sak har utvecklingen mot förtillverkade bygg- delar skett inom den traditionella byggmaterial- industrin, men i viss utsträckning har också byggföretagen själva engagerat sig i förtillverk- ningen genom egna elementfabriker. Denna s. k. vertikala integration har i organisatoriskt avseen- de ibland fått den formen att byggföretag och företag för tillverkning av byggnadsmaterial och byggkomponenter har knutits samman via in— vestmentbolag. I sådana integrerade företags- kedjor kan också markanskaffande företag och bankintressen ingå.

Produktionsteknikens utveckling och integra- tionen av byggande och materialproducerande företag, med stora investeringar i byggmaskiner, i anläggningar för byggkomponenttillverkning och i produktutveckling, har medfört att bygg- företagen eftersträvar långsiktighet i beställning- arna för att få garantier för full och jämn syssel- sättning. Detta har i sin tur lett till att företagen visat ökat intresse för produktutformningen och

i viss utsträckning sökt integrera även projekte- ringen med byggproduktionen. Företagens för- värv av mark får ses mot denna bakgrund som ett väsentligt led i strävandena att säkra beställ- ningar av entreprenaduppdrag.

Denna utveckling mot ett allt mer industria- liserat byggande har på olika sätt främjats av statsmakterna. Jag ställer mig positiv också till strävandena att integrera produktionen på bygg- plats med byggnadsmaterialproduktionen och den ökade användningen av totalentreprenad, även om anbudskonkurrens i vissa fall kan vara svår att åstadkomma vid denna entreprenadform.

Vid den utredning som jag förordar bör under- sökas hur de ändrade konkurrensförutsättningar- na för bostadsbyggandet, som redan har inträtt eller som kan förutses för framtiden, inverkar på de fastlagda riktlinjerna för bostadspolitiken och särskilt kommunernas möjligheter att aktivt öva inflytande över bostadsförsörjningen. Visserligen har kommunerna som jag har sagt fått medel att påverka och ta aktiv del i bostadsbyggandet och större resurser härför. Men den snabba tätorts- tillväxten och de ökade kraven på samhällsser- vice ställer ändå ofta kommunerna i svåra situa- tioner. I detta läge kan byggföretag, inte minst om de äger mark som skall begyggas, lätt få en dominerande ställning i förhållande till kom- muner och byggherrar. Sålunda torde byggföre- tag genom sitt markinnehav ibland kunna i prak- tiken beskära kommunens handlingsfrihet i fråga om bebyggelsens utformning. Vidare synes man kunna anta att byggföretag i en del fall har kunnat utnyttja sin ställning till att begränsa kon— kurrensen vid upphandling av bostadsprojekt med åtföljande risker för högre produktions- och bostadskostnader än som hade kunnat erhållas genom obunden upphandling.

Vad jag nu har sagt innebär inte att det i dag skulle saknas konkurrens på byggproduktions- området. Men utvecklingen innebär, som jag har antytt, en del risker för att vinster i ett avseende samtidigt kan äventyra de bostadspolitiska må- len i andra avseenden. Det är väsentligt att en förbättrad produktivitet inom byggproduktionen verkligen kommer bostadskonsumenterna till del. Det bör därför bli en uppgift vid utredning- en att kartlägga och analysera utvecklingen hit- tills och utvecklingstendenserna för framtiden.

Med utgångspunkt i denna kartläggning och analys bör bedömas vilken inverkan produce- rande företags markinnehav har på kommuner- nas reella möjligheter att avgöra frågor om bo- stadsbebyggelse på denna mark och vilka åtgär- der som kan behöva vidtas med anledning härav.

En betydelsefull fråga i detta sammanhang är hur garantier kan skapas för konkurrens på produktionsområdet. Gällande förbud i kon- kurrensbegränsningslagen mot organiserad an- budssamverkan ger vissa garantier för anbuds- konkurrens. Förbudsbestämmelsen är dock inte

effektiv mot all anbudssamverkan. Den sakkun- mige bör överväga om bestämmelserna kan ut- Iformas på ett lämpligare sätt.

Tillgängliga uppgifter antyder emellertid att förhandlingar i allt större utsträckning ersätter anbudskonkurrens inom bostadsbyggandet. S. k. förhandlingsentreprenad kan ibland vara den mest ändamålsenliga upphandlingsformen, men den bör då kombineras med åtgärder som kom- penserar bortfallet av det direkta konkurrens- rnomentet i upphandlingen. Det kan ske på flera vägar, t. ex. genom att byggherren inhämtar kontrollanbud från andra entreprenörer. Man kan också tänka sig en skyldighet för byggherren att i lämpligt sammanhang offentligt redovisa den träffade överenskommelsen och den bedöm- ning som den grundas på. Jag vill vidare peka på den betydelse enhetliga redovisningsmetoder inom byggnadsindustrin har för en förbättrad kostnadsstatistik som ger större möjligheter att bedöma erbjudet pris i en förhandlingsentrepre- nad men givetvis också entreprenadanbud i andra fall. Vid utredningen bör mot bakgrund av det anförda undersökas vilka krav som bör stäl- las på kostnadsredovisningen, bl. a. i samband med preliminär ansökan om bostadslån, för att enhetliga redovisningsmetoder inom byggnads- industrin skall främjas. Vidare bör förutsätt- ningslöst övervägas vilka krav eller villkor som bör ställas upp för att konkurrensen mellan byggföretagen skall främjas och i vad mån så- dana krav eller villkor lämpligen kan knytas till olika samhällsinsatser inom bostadsbyggandet, t.ex. bostadslångivningen. I samband härmed bör prövas om gällande villkor för erkännande av bostadsföretag som allmännyttigt är ändamåls— enliga med hänsyn till den förut redovisade ut- vecklingen i fråga om kommunernas ställning på bostadsförsörjningsområdet och strukturföränd- ringarna på byggföretagarsidan.

Vid utredningsarbetet bör uppmärksammas att den rådande splittringen inom beställarledet bör motverkas. Bostadsprojekten är i regel små och många byggherrar har ingen kontinuerlig verk- samhet. Den sakkunnige bör beakta vad som har anförts i 1969 års statsverksproposition (prop. 1969zl bil. 13 s. 220—222) om betydelsen av byggherresamverkan.

Bostadskonsumenternas bostadskostnader be- stäms givetvis inte bara av bostädernas produk- tionskostnader utan också av kostnaderna för deras underhåll och drift. Vinster för bostads- konsumenternas del av låga produktionskostna— der och därmed också låga kapitalkostnader kan motverkas av höga driftkostnader. Med hänsyn till både konkurrensen mellan olika bostads- förvaltare och intresset av förbättrad konsument- upplysning på området bör den sakkunnige un- dersöka möjligheterna att genom enhetliga redo— visningsnormer ge underlag för jämförelser av förvaltningskostnader och hyror i olika hus.

1.2. Utgångspunkter för utredningsarbete! 1.2.1 Konkurrenspolitikens syfte

Konkurrens stimulerar säljare av varor och tjänster till ökad effektivitet — bättre pro- dukter och lägre priser —— genom att kö- paren har möjlighet att jämföra egenskaper och priser hos olika produkter och välja mellan vad olika säljare har att erbjuda. Kon- kurrens mellan säljare leder därför, om den är effektiv, till att produktionen av varor och tjänster på sikt utvecklas på ett från samhälls- ekonomisk synpunkt fördelaktigt sätt. Ett mål för samhällets konkurrenspolitik är därför att undanröja hinder för effektiv konkurrens, vad som brukar kallas konkurrensbegräns- ningar.1

Konkurrenspolitiken och den konkurrens— politiska begreppsbildningen har sin bak- grund i den nationalekonomiska konkurrens- teorin. Där används begreppen fri konkur- rens och monopol som varandras motsatser för att förklara prisbildningsmekanismen. Den teoretiska modellen fri konkurrens ges något skiftande definitioner i den ekonomis— ka litteraturen. Enligt den av koncentrations- utredningen (SOU 1968:5) använda defini- tionen skall en marknad uppfylla följande sex villkor för att vara en frikonkurrens- marknad.

1. Varan är homogen; dvs. köparen betrak- tar varje enhet som likvärdig. 2. Marknaden är perfekt; köpare och säljare är fullständigt infor- merade om sina möjligheter att köpa resp. sälja. 3. Antalet köpare och säljare är stort, och ingen har så stor del av marknaden, att en förändring av hans efterfrågan (utbud) kan märkbart på- verka marknadspriset. 4. Inga regleringar eller frivilliga överenskommelser föreligger beträffan— de beteendet på marknaden. 5. Marknadspriset är rörligt och reagerar omedelbart på avvikelser mellan utbud och efterfrågan. 6. Alla produk- tionsfaktorer är fritt rörliga mellan företag och mellan branscher.

Fri konkurrens är således i denna betydelse en ekonomisk modell som visar den ena yt- terligheten på en marknad. En frikonkur- 1 Konkurrenspolitiska frågor har under senare år

behandlats bl. a. av riktprisutredningen (SOU

1966:48) och koncentrationsutredningen (SOU 196825).

rensmar-knad i denna mening existerar inte i praktiken. Konkurrensmodellen har emel- lertid stor betydelse som hjälpmedel för att analysera marknadsförhållanden och kon- kurrenssituationer.

Begreppet konkurrensbegränsning är inte entydigt. Det bör därför framhållas att sam- hällets konkurrenspolitik inte har som mål att åstadkomma fri konkurrens i betydelsen fullständig konkurrens. Vad som eftersträvas är att undanröja sådana konkurrensbegräns- ningar som utgör hinder för en fungerande konkurrens eller, som det vanligen uttrycks, effektiv konkurrens.

Konkurrenspolitikens mål har bl. a. ut- vecklats i 1956 års proposition med förslag till utvidgning av konkurrensbegränsningsla— gen (prop. 1956:148). I propositionen uttala- de departementschefen att lagstiftningen mot konkurrensbegränsningar inte syftar till den klassiska nationalekonomisk'a teorins fria konkurrens utan till den från samhällets synpunkt mest effektiva konkurrensen, dvs. en konkurrens som driver utvecklingen i den riktning, som på längre sikt kan förmodas innebära det bästa utnyttjandet av samhällets resurser. Departementschefen framhöll vi- dare, att vissa begränsningar av konkurrensen otvivelaktigt är inte blott godtagbara utan förmånliga och rent av nödvändiga från sam- hällets synpunkt.

Konkurrenslagstiftnin gen syftar således till att skydda samhällets intressen. Lagstiftning- en är därför inriktad på att undanröja sådana konkurrensbegränsningar som ter sig skadliga från allmän synpunkt. Det ligger i sakens natur att en konkurrensbegränsning som är en direkt följd av en offentlig reglering, till exempel när det gäller bostadspolitiken eller regionalpolitiken, inte kan anses skadlig från allmän synpunkt. Avvägningen mellan de in- tressen som talar för en offentlig reglering och de nackdelar som ingreppet i den fria konkurrensen medför, måste göras av stats- makterna då lagstiftningen utformas. När det gäller fastighetsmarknaden begränsas de konkurrensvårdande myndigheternas möjlig— heter till ingripande i viss mån också av att företa garbegreppet i konkurrensbe gränsnin gs- lagen utformats så att köp och försäljning

av fast egendom liksom upplåtelse av nytt— janderätt till sådan egendom undantagits från lagens tillämpningsområde.

Bakom hela konkurrenslagstiftningen lig- ger ett konsumentskyddande syfte, även om detta endast indirekt kommer till uttryck i konkurrensbegränsningslagen. Konsumen- ternas kollektiva intresse sammanfaller ock- så med samhällets intresse.

I konkurrensbegränsningslagen har visser- ligen hinder eller försvårande av annan nä- ringsutövning angetts som ett särskilt skad- lighetsrekvisit. Det skyddsintresse som ligger bakom detta rekvisit är etablerings— och kon- kurrensfriheten, vari ligger frihet att inträda på marknaden och delta i konkurrensen utan att konkurrensbegränsande åtgärder från andra företags sida får lägga hinder i vägen för detta. Detta skyddsintresse är emellertid underordnat samhällsintresset. Ett ingripan— de till förmån för detta skyddsintresse för- utsätter nämligen att konkurrensbegränsning- ens verkningar är skadliga också från allmän synpunkt. Etablerings- och konkurrensfrihe- ten för enskilda företag skyddas således en- dast i den utsträckning det är av intresse från allmän konkurrens- eller konsumentsyn- punkt.

Samhällets konkurrenspolitiska .mål — som det kommer till uttryck i konkurrens— begränsningslagen — kan sammanfattat sä— gas vara att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet, dvs. en effektiv konkurrens som gagnar konsu- menterna och innebär det bästa utnyttjandet av samhällets resurser.

1.2.2. Bostadsmarknad och byggmarknad

Vår uppgift är att föreslå åtgärder som kan förbättra konkurrensförutsättningarna inom bostadsbyggandet. Det är således byggmark- naden — närmast byggmarknaden för bostä- der -—— och konkurrensen mellan dem som tar del i bostadsproduktionen som är det huvudsakliga området för Vårt utrednings- arbete. Byggmarknadens förhållanden är i viktiga avseenden beroende av bostadsmark— naden. Det finns därför anledning att som

bakgrund för den fortsatta framställningen beröra förhållandet mellan bostadsmarknad och byggmarknad och rollfördelningen mel- lan de parter som är verksamma i bostads- försörjningen.

Med en marknad menar man ett område inom vilket varor och tjänster bjuds ut och efterfrågas. Byggmarknaden avser produk- tionsstadiet — köp och försäljning av varor och tjänster i byggproduktionen. Bostads- marknaden avser bruksstadiet — utbudet av och efterfrågan på bostäder. De båda mark- naderna är beroende av varandra genom det samspel som råder mellan efterfrågeutveck— lingen på bostadsmarknaden och byggmark- nadens utveckling. I princip styrs bostads- byggandets inriktning och omfattning ytterst av konsumenterna på bostadsmarknaden. Bo— stadsbyggandets förutsättningar bestäms emellertid omedelbart av hur olika parter som är engagerade i bostadsbyggnadsproces- sen agerar. Byggprocessen är inte enhetligt organiserad och påverkas direkt och indirekt av många skilda intressenter.1 Kortfattat kan rollfördelningen i bostadsbyggandet beskri— vas på följande sätt.

Med hänsyn till bl. a. bostadens betydelse som samhällsfunktion och bostadsbyggandets samhällsekonomiska betydelse söker sam— hällsorganen att på olika vägar påverka bo- stadsmarknaden och bostadsbyggandet. Sta- ten bestämmer i väsentlig utsträckning förut- sättningarna för bostadsbyggandet genom den ekonomiska politiken, genom normer för planering och byggande och genom kredit- stödet till bostadsproduktionen. Kommuner- na har det direkta ansvaret för den sektors— planering och den fysiska planering som styr bostadsbyggandet. Kommunen har också att ta initiativ till och samordna bostadsbyggan— det samt att förmedla den statliga bostads- långivningen.

Karakteristiskt för bostadsmarknaden är att en stor del av bostadsbeståndet inte köps ozh säljs utan hyrs ut. Detta sammanhänger med att bostaden är en nyttighet med lång varaktighet och att den har ett högt inköps- pris. I de många fall där bostäder hyrs ut kommer" inte bostadskonsumenten i direkt- kontakt med byggmarknaden. Det är inte

bostadskonsumenten utan fastighetsägaren som uppträder som köpare på byggmarkna- den. Inte heller när bostadskonsumenten kö- per sin bostad — vanligen ett egnahem — uppträder han alltid som part på byggmark- naden. Huvuddelen av dem som köper ny- byggda bostadhus köper nämligen husen i färdigt skick och medverkar därmed inte i själva byggprocessen. Den förmedlande län- ken mellan bostadsmarknaden och bygg- marknaden är byggherren. På bostadsmark- naden har byggherren rollen som förvaltare och upplåtare av bostäder eller, vilket är det vanliga inom småhusbyggandet, som säl- jare. På byggmarknaden är byggherren kö- pare och upphandlar tjänster och varor av konsulter, entreprenörer och materialleve- rantörer.

Byggbranschens producentsida är mångfa— setterad. Den består av entreprenadföretag som är specialiserade inom byggmästeri, in— stallationer och markarbeten eller som om— fattar alla grenar av byggande. Producentsi— dan består vidare av projektörer och kon- struktörer som oftast arbetar som fristående konsultföretag. Till säljarna på byggmarkna- den hör också materialtillverkare och distri- butionsföretag. Tillverkningen av byggnads— material är uppdelad på en lång rad speciali- serade branscher. Generellt sett visar bygg- branschen en mycket splittrad struktur med stor variation när det gäller verksamhetsin- riktning och specialiseringsgrad. Den gemen- samma uppgiften för företagen i bostads- byggandets producentled är att tillhandahålla varor och tjänster åt byggherren som har ställning som ställföreträdare för bostads- konsumenten.

Den här angivna rollfördelningen i bo- stadsbyggandet ändras i de fall byggherrarna bygger i egen regi, dvs. har egen byggande avdelning inom företaget. I dessa fall finns på byggmarknaden inte ett klart partsför- hållande mellan köpare och säljare, även om

* Utförliga beskrivningar av byggprocessens or- ganisation finns bl. a. i byggindustrialiserings- utredningens betänkande Upphandling av stora bostadsprojekt (SOU 1968:43) och SPK:s bygg- utredning Samordning och splittring inom bygg- området (Pris- och kartellfrågor 1/2 1967).

den egenregibyggande byggherren på bo- stadsmarknaden uppträder som säljare. Den- na modell — att byggherren förenar beställar- och producentfunktionerna — var den gäng— se innan de kooperativa och allmännyttiga bostadsföretagen blev dominerande på bygg- herresidan.

Som framgått av det föregående kan bo- stadskonsumenten i stort sett bara göra sig gällande på bostadsmarknaden — det är där han uppträder som köpare. På byggmarkna- den har bostadskonsumenten inflytande in- direkt, via byggherren. Efterfrågan på bo— stadsmarknaden påverkar emellertid bygg- marknaden genom att byggherren måste kun- na få avsättning för sina lägenheter på bo- stadsmarknaden. Byggherren och byggmark- naden måste därför anpassa sig efter konsu— menternas preferenser i fråga om bostädernas pris, utformning och utrustning. Flera fak- torer bidrar emellertid till att marknadsme- kanismerna — tillgång och efterfrågan — bara i begränsad utsträckning fungerar på bostadsmarknaden. Dessa faktorer, som till väsentlig del är konstitutiva, gör att bostads- marknaden avviker från mönstret för en kon- kurrensmarknad.

En faktor som bidrar till att ge bostads- marknaden en särprägel från konkurrens- synpunkt är att möjligheterna att öka utbudet är begränsade av såväl tekniska som ekono- miska skäl. Bostadsbyggandet tar i anspråk stora kapital- och arbetskraftsresurser. Det kan därför av stabiliseringspalitiska skäl vara nödvändigt att begränsa bostadsbyggandet. Härvid bör även understrykas bostadsbyg- gandets funktionella samband med annat byggande, vilket gör det nödvändigt att sam— ordna bostadsbyggandet med annat samhälls- byggande, både med avseende på omfatt— ningen av bostadsproduktionen och tidpunk- ten för byggandet.

Ett annat för bostadsmarknaden utmärkan- de drag som påverkar konkurrensförutsätt- ningarna är som nämnts att bostäderna har lång varaktighet. Detta gör att bara en liten del av bostadsbeståndet föryngras varje år, vilket bidrar till att göra bostadsmarknaden trögrörlig. Andra faktorer som ger bostads- marknaden en särställning är att bostaden

som nyttighet är stationär och vidare att bo— staden är en vara som är svårare att substi- tuera än andra varor.

Av olika skäl har konsumenten en sämre ställning, mera begränsad valfrihet, på bo- stadsmarknaden än på andra marknader. En orsak till detta är att bostaden för många hushåll tar en betydande del av de ekonomis- ka resurserna i anspråk. Men även andra faktorer —— sammanhängande med bosta- dens sociala funktion —— begränsar konsu- mentens möjligheter att hävda sina intressen på bostadsmarknaden. Av samma skäl be- gränsas möjligheterna att låta marknadsme- kanismerna, dvs. tillgång och efterfrågan, ensamma bestämma bostadsmarknadens vill- kor.

Vad som här åsyftas är att det inte är möj- ligt att enbart av efterfrågan på en viss bostad dra slutsatser om hur konsumenterna bedö- mer bostadens egenskaper, service och hyra. Vid valet av bostad väger nämligen också andra faktorer tungt, t. ex. avstånd till arbets- plats och skolor, kommunikationer och till- gång till kommunal service. Vilken bostad man väljer beror således inte bara på sådana faktorer som bostadens kostnad och kvalitet, faktorer som byggherren råder över.

I ännu mindre utsträckning fungerar mark- nadsmekanismema på ett tillfredsställande sätt när hyresgästerna flyttat in i sin bostad. Om bostadsmarknaden fungerade som en typisk konkurrensmarknad skulle bostads- konsumenten söka sig en annan bostad om hyresvärden misskötte bostadsförvaltningen eller höjde hyran omotiverat. Den hyresgäst som etablerat sig i sin bostad är emellertid i viss mån ”prisokänslig”. Att byta bostad är ofta en åtgärd av så genomgripande natur — byte av miljö, skolbyte för barnen, stora kost- nader för flyttning m. rn. —— att det kan för- utsättas att hyresgästen inte utan vidare flyt— tar på grund av hyreshöjningar eller brister i bostadsförvaltningen. Ett sådant steg tar han i allmänhet först när olägenheterna blir av- sevärda. För bostadskonsumenten är bosta- den inte en tjänst eller vara som omsätts som andra produkter. Bostaden är en social nyt- tighet och hyresgästen är i många fall starkt bunden till bostadslägenheten.

Det kan således konstateras att bostads- marknaden inte har de för en konkurrens- marknad utmärkande egenskaperna. Bostads- marknaden har en särställning inte minst därför att konsumenterna har svårt att göra sina intressen gällande genom att de inte har samma frihet att välja säljare som köpare har på andra marknader. Med hänsyn till bostadens sociala betydelse har statsmakter- na genom sin bostadspolitik sökt stärka kon- sumenternas ställning. Såväl hyreslagstift- ningen som hyresregleringen och bostadslån- givningen innehåller bestämmelser till skydd för konsumentintresset. Dessa regler påver- kar konkurrensförhållandena på bostads- marknaden och på byggmarknaden. Då och då förs fram propåer om att förbättra kon- kurrensförhållandena genom att undanröja sådana inslag i bostadspolitiken som påver- kar konkurrensförutsättningarna inom bo- stadssektom. Som önskvärda åtgärder brukar härvid framhållas en utjämning av de låne- villkor som gäller för de olika byggherre- kategoriema samt ett slopande av kvarstå- ende prisregleringar på bostadsmarknaden. Enligt vår uppfattning är det osannolikt att man därigenom skulle kunna i väsentlig grad undanröja de i det föregående omnämnda hindren för att bostadsmarknaden skall kun- na fungera på samma sätt som flertalet andra marknader. Vi har emellertid inte gått in på en prövning av dessa frågor, eftersom det ligger utanför vårt uppdrag att ompröva bo- stadspolitikens innehåll. Vi har ansett det vara vår uppgift att föreslå åtgärder som kan förbättra konkurrensförutsättningarna i bo- stadsbyggandet inom ramen för den av stats— makterna fastlagda bostadspolitiken.

1.2.3. Utredningsarbetets uppläggning

Konkurrensförhållandena på byggmarknaden bestäms av många delvis samverkande fakto- rer. Beställarledets resp. producentledets struktur, produktionens geografiska sprid- ning, de enskilda projektens storlek, tillgång- en på material och arbetskraft är några av de faktorer som härvid är av stor betydelse. I väsentliga stycken är förutsättningarna för

bostadsbyggandet givna genom samhällets reglering av byggnadsverksamheten. Byggan— dets omfattning och fördelning över landet bestäms sålunda av ramar som fastställs av staten med utgångspunkt i bl. a. bostadspoli— tiska och regionalpolitiska målsättningar. Byggandet styrs också tidsmässig för att mot— verka säsongsvängm'ngar i byggandet och påverka byggnadsinvesteringarna i konjunk- turutjämnande riktning. Även på annat sätt är betingelserna för byggandet givna genom t. ex statliga och kommunala anvisningar i form av planbestämmelser, lånevillkor m. m. Vår uppgift är att inom ramen för den av statsmakterna fastlagda bostadspolitiken fö- reslå åtgärder som kan förbättra konkur- rensförutsättningarna inom bostadsbyggan- det.

I direktiven framhålls att effektiv kon- kurrens inom bostadsbyggandet är en viktig förutsättning för att nå lägsta möjliga kost- nad för bostäder av given kvalitet. Ökad kon- kurrens inom bostadsbyggandet kan förut— sättas ge fördelar åt bostadskonsumenterna såväl omedelbart som på längre sikt. Kon- kurrensen ger fördelar i varje särskild upp- handling genom att köparen/beställaren, om han utnyttjar marknadens konkurrensmöjlig- heter, försäkrar sig om att den produkt han köper han så förmånligt pris som möjligt. De långsiktiga effekterna av konkurrens upp- nås genom att konkurrens stimulerar säljare av varor och tjänster till ökad effektivitet. Att köparna vinnlägger sig om att välja de bästa produkterna innebär nämligen en driv- fjäder för säljarna att förbättra sina produk— ter till pris och kvalitet och att utnyttja sina resurser bättre. Konkurrensen kan därför beräknas medföra att bostadsbyggandet ut— vecklas på ett från samhällsekonomisk syn- punkt fördelaktigt sätt.

Det är ett samhällsekonomiskt intresse och samtidigt ett konsumentintresse att bostads— byggandet sker i sådana former att man på bästa sätt utnyttjar byggmarknadens resur- ser och förutsättningar att bygga bostäder av hög kvalitet till lägsta möjliga kostnad. Detta sker bäst genom att byggföretagen konkurre- rar om bygguppdragen. Staten och kommu- nerna bör därför verka för att marknads-

krafterna utnyttjas i bostadsbyggandet i den mån detta leder till ökad effektivitet i bo— stadsbyggandet.

Inom bostadsbyggandet — som det tra- ditionellt är organiserat — är det två parter som har särskilda möjligheter att påverka byggprocessen, nämligen byggherren och byggnadsentreprenören.

Byggherren avgör som beställare frågor som har väsentlig betydelse för konkurrens- förhållandena, t. ex. val av entreprenadform och sätt för anbudsinfordran. Byggnadsentre- prenören intar en nyckelställning i producent- ledet. Han är ofta beställarens enda kon- traktspart bland produktionsföretagen (som general- eller totalentreprenör) och upphand- lar tjänster och varor av underleverantörer och materialtillverkare. Vi har funnit det lämpligt att lägga huvudvikten i vårt utred- ningsarbete vid konkurrensen i entreprenör- ledet och därmed vid relationen mellan bygg- herre och entreprenör.

Konkurrensen i bostadsbyggandet begrän- sas i dag av att en betydande del av bostads- produktionen undandras entreprenadmark— naden. Många byggherrar som upphandlar utnyttjar inte heller konkurrensmöjligheterna på marknaden. Vårt arbete har därför in- riktats på att undanröja hinder för konkur- rens i entreprenörledet och att stimulera be- ställarna i byggprocessen att i ökad utsträck- ning utnyttja konkurrens som medel att nå ökad effektivitet i produktionen. En väsent- lig fråga har också varit att söka renodla byggherrens och byggproducentens ansvars- områden, att skapa ett klarare partsförhål— lande mellan köpare och säljare i byggpro- cessen.

När det gäller att finna instrument för att påverka konkurrensen i bostadsbyggandet har vi funnit det vara den lämpligaste vägen att anknyta till bostadslångivningen och fö- reslå att upphandling i konkurrensfrämjande former skall vara ett villkor för att få statliga bostadslån. Den helt övervägande delen av bostadsproduktionen finansieras med bo- stadslån1 och lånevillkor som syftar till att främja konkurrens i byggandet kommer däri- genom att gälla praktiskt taget hela produk- tionen av flerfamiljshus och den största delen

av småhusbyggandet. Konkurrensfrämjande lånevillkor utgör inte något främmande ele- ment i bostadslångivningen. Alltsedan det statliga kreditstödet tillkom har långivningen använts som ett medel att påverka bostads- produktionen genom att olika villkor knutits till bostadslånen. Dessa föreskrifter har gällt bostädernas utformning och utrustning lik- som bostadsbyggandets kostnader, det senare t. ex. genom den tidigare tillämpade hyres- kontrollen och markprisprövningen. Det sy- nes därför ligga nära till hands att använda långivningen även som ett medel att främja ökad konkurrens och effektivare produk- tion inom bostadsbyggandet.

Vi har i vårt utredningsarbete inte närma- re gått in på frågan om konkurrensförhållan- dena inom byggnadsmaterialbranschen. Vi vill emellertid påpeka att delar av byggnads- materialsektorn nyligen har varit eller nu är föremål för utredning. Sålunda har ett flertal undersökningar genomförts av NO och av SPK, som också år 1970 publicerade en orienterande studie över byggnadsmate- rialbranschen mot bakgrunden av förekom- mande konkurrensbegränsande överenskom- melser. SPK slutför f.n. en undersökning om försäljningssystem inom byggnadsmaterial— branschen. Struktur och konkurrensförhål- landen inom några delområden av byggnads- materialindustrin har behandlats av koncen- trationsutredningen (SOU 1968:5). Av pågå- ende utredningar bör vidare nämnas installa- tionsbranschutredningen, som tillkallades av chefen för industridepartementet i december 1970 och som enligt sina direktiv skall göra en bred undersökning av hela installations- sektorn.

De förslag vi lägger fram om åtgärder för att förbättra konkurrensförutsättningarna tar närmast sikte på konkurrensen i entreprenör- ledet. Förbättrade konkurrensförhållanden i detta led kan emellertid förutsättas återver- ka på marknaden för byggnadsmaterial. Vårt förslag om materialupphandling i ka- pitel 4 (4.3.5) syftar även till att stimulera konkurrensen 'i materialsek-torn.

1 Andelen lägenheter med statliga lån i bostads- byggandet framgår av tab B 4:1 på sid 155 .

Företagskoncentrationen inom vissa del- marknader av byggnadsmaterialsektorn gör det angeläget att de konkurrensvårdande myndigheterna nära följer utvecklingen inom byggnadsmaterialbranschen. Det är också väsentligt att köparna på byggnadsmaterial- marknaden, dvs. byggherrarna och entrepre- nörerna, vinnlägger sig om att stimulera konkurrensen mellan materialleverantörer. Bostadslånemyndigheterna, i första hand länsbostadsnämnderna, har god överblick över bostadsbyggandet och bör kunna fästa NO:s uppmärksamhet på fall där det finns anledning att ingripa med stöd av konkur- rensbegränsningslagen.

I våra direktiv omnämns särskilt de verti— kalt integrerade företagskedjor som växt fram under senare år. Sådana kedjor har bl. a. byggts upp kring de två cementtillver- kmde företagen. Vertikalt integrerade före- tagskedjor täcker i vissa fall så gott som samtliga led i byggprocessen.

Integrationen kan medföra både fördelar och nackdelar från samhällets synpunkt. För- delarna ligger i att integrationen ger möjlig- heter till rationalisering av tillverkningspro- cessen och till produktutveckling.Nackdelar— na ligger i att integrationen kan leda till för— sämrade konkurrensförhållanden — ”kon- kurrenstillfällena” blir färre — och därmed finns det risk för att effektiviteten i tillverk- ningen minskar. Hittillsvarande erfarenheter av utvecklingen mot ökad vertikal integra— tion är begränsade. Frågan om denna utveck- ling från konsumentsynpunkt är positiv eller negativ torde därför inte kunna besvaras ge- nerellt. Enligt vad vi kunnat finna har integrationen dock inte hittills lett till några skadliga effekter på konkurrensen i bostads- byggandet om man bortser från de fall där byggkedjor också behärskar råvaran mark. De förslag vi lägger fram i det följande av- ser bl. a. att begränsa möjligheterna att an- vända marken som ett konkurrensmedel i byggandet.

Under utredningsarbetets gång har vi haft kcntakt med en rad företrädare för olika parter på byggmarknaden, bl. a. med SABO, HSB:s riksförbund, Svenska Riksbyggen och Svenska Byggnadsentreprenörföreningen. Vi

har därutöver under hand haft kontakt med företrädare för såväl byggherreföretag som entreprenörer. Bland kontakterna på den kommunala sidan bör särskilt nämnas att vi haft överläggningar med representanter för Helsingborgs, Lunds, Malmö och Staffans- torps kommuner.

1.3 Sammanfattning av överväganden och förslag

Våra förslag syftar till att hävda konsumen- ternas intressen genom att nå effektivitet och låga kostnader i bostadsbyggandet. Rådig- heten över marken, markfördelningen och upphandlingsförfarandet — inräknat mot— verkande av anbudssamråd — är tre huvud- punkter i våra förslag. Vi förordar att bo- stadslångivningen utnyttjas för att påverka bostadsbyggandet i riktning mot ökad kon- kurrens och effektivitet. Huvuddelen av våra förslag kommer därigenom att gälla det stat— ligt belånade bostadsbyggandet.

En förutsättning för konkurrens i bostads- byggandet är att marken kan neutraliseras som konkurrensfaktor. Först då får bygg- företagen tävla om produktionsuppgiftema med sin skicklighet som byggare. Vi föreslår därför i kapitel 2 att som villkor för statligt bostadslån skall gälla att marken förmedlas av kommunen. Villkoret föreslås efter en femårig övergångstid gälla all nyproduktion av bostäder med undantag för småhus i sa- neringsområde och i glesbygd. Byggherrar som nu äger mark i saneringsområden före- slås »få bostadslån även 'framdeles för ny- byggnad på denna mark. Om nuvarande ägare vill överlåta en fastighet skall emeller— tid marken förmedlas av kommunen om bo— stadslån för nybyggnad skall kunna utgå.

Kravet [på att marken för det statligt belå- nade 'bostadsbyggandet skall gå genom kom- munens hand minskar intresset hos andra än kommunen att förvärva mark för bostadsän- damål. Markvillkoret får därigenom betydel- se inte bara för konkurrensförhållandena i bostadsbyggandet utan verkar också däm- pande på markprisutvecklingen.

Markvillkoret ställer krav på ökat statligt

kreditstöd till kommunala markförvärv. Vi föreslår sålunda att markförvärvslånefonden ges en utlåningskapacitet av 250 milj. kr. per år, inberäknat lån för förvärv av sanerings- fastigheter. I samband med att markförvärvs- lånefonden ökas bör formerna för markför- värvslångivningen ses över. Vi föreslår att fondens medel fördelas på ett sätt som liknar vad som tillämpas vid fördelning av ramar för bostadsbyggandet. För att ge underlag för fördelningen av markförvärvslån bör kommunerna upprätta tioåriga markför- värvsprogram i anslutning till de kom-munala bostadsbyggnadsprogrammen.

Markvillkoret kommer att ytterligare mar- kera kommunens centrala roll i bostadsbyg- gandet. Kommunens fördelning av mark blir avgörande för konkurrensen och effektivi- teten i bostadsbyggandet. Som vi framhåller i kapitel 3 om markfördelningen är det vä- sentligt att kommunen i sin planering och markfördelning ser till att bostadsbyggandet delas upp i enheter som är lämpliga från produktions- och förvaltningssynpunkt. Kom- munen har ansvar för att byggherreuppdra— gen anförtros byggherrar som är kompetenta att svara för byggande och förvaltning på ett kvalificerat sätt.

Markfördelningstävlingar bör kunna till- lämpas i större utsträckning än som nu sker vid kommunernas markfördelning, varige- nom bostadsbyggandet tillförs ett moment av direkt konkurrens också i byggherreledet. Även när markfördelningen sker utan formell tävling — vilket även framdeles torde bli det vanligaste — bör kommunen utnyttja möjligheterna att stimulera byggherrarna till ökad effektivitet. Det är angeläget att för- delningen mellan byggherrarna sker med ut- gångspunkt i bl., a. de resultat som resp. byggherre uppnått i byggande och förvalt- ning.

Upphandlingsfrågorna behandlas i kapitel 4. Vi föreslår att upphandling i anbudskon- kurrens i princip skall gälla som villkor för bostadslån till nybyggnad av flerfamiljshus och av gruppbyggda småhus. Kravet på an- budskonkurrens leder till att bostadslån läm— nas för egenregibyggda projekt bara om bygg- herren tilldelats mark efter markfördelnings-

tävling. Bostadsstyrelsen föreslås dock få möj- lighet att efter särskild prövning lämna tids- bestämd dispens från konkurrenskravet för egenregibyggande allmännyttiga och koope- rativa bostadsföretag. Ett villkor för sådan dispens skall emellertid vara att det egenregi- byggande företagets produktion ger ekono- miskt fullgoda resultat. Vidare bör krävas att företaget inte bygger hela sin produktion i egen regi och att egenregiverksamheten sär- skils i företagets redovisning. Kravet på an- budskonkurrens leder vidare till att upphand- ling efter anbudsinfordran från bara ett före- tag (förhandlingsentreprenad) inte får till- lämpas annat än i undantagsfall och efter särskilt medgivande från lånemyndighetema.

De regler som föreslås gälla för upphand- ling syftar till att skapa samma öppenhet kring upphandling av bostäder som gäller vid offentlig upphandling. Affärsmässighet och objektiv behandling av anbud och anbuds- givare bör prägla byggherrarnas upphandling. Metoderna för programskrivning och anbuds- värdering bör förbättras och vi förordar att bostadsstyrelsen tar initiativ till en kommitté som kan leda ett utvecklingsarbete på detta område. De särskilda regler som föreslås för upphandlingsförfarandet gäller anbudsinford- ran, föreskrifter om byggnadsmaterial, jäv vid upphandling samt redovisning av upp- handlingen. Beträffande anbudsinfordran föreslås att vid begränsad anbudsinfordran även anbudsgivare som inte inbjudits skall få lämna anbud. För att informationen om ak- tuella anbudstävlingar skall förbättras före- slår vi att ett informationsorgan skall distri- buera upplysningar om utlysta anbudstäv- lingar. I fråga om materialupphandling föreslås att entreprenörer skall ha möjlig- het att lämna alternativt anbud på likvär— digt material om byggherren binder entre- prenörens materialköp utöver vad som följer av standard- och funktionskrav. Byggherren skall också vara skyldig att motivera sitt val av materialleverans om han inte väljer lägsta priset. Vi föreslår vidare att i byggherre— företag verksamma personer som har an- knytning till anbudsgivande företag skall be- traktas som jäviga och inte få delta i hand- läggningen av 'upphandlingsärende. I fråga

om upphandlingsförfarandet föreslår vi slut- ligen att byggherren i samband med lånean- sökan skall översiktligt redovisa inkomna anbud samt motivera de upphandlingsbeslut som fattats.

I kapitel 5 föreslår vi vissa ändrade regler för lånemyndigheternas prövning av nybygg- nadsprojekt i syfte att öka långivningens an- vändbarhet som medel att nå låga kostnader i bostadsbyggandet. Bl. a. föreslår vi att kra- vet på vad som skall godtas som skälig pro- duktionskostnad skärps och att större vikt läggs vid förvaltningskostnaderna när låne- myndigheterna bedömer projektet. Kommu- nerna föreslås få ett mera markerat ansvar vid låneprövningen genom att det som villkor för bostadslån föreslås gälla att kommunen tillstyrkt låneansökan med avseende på pro- duktionskostnaderna. Förslag lämnas också som syftar till att åstadkomma enhetliga re- dovisningsnormer för såväl produktionskost- nader som kostnader för drift och underhåll.

I vårt utredningsuppdrag ingår att över- väga en lämpligare utformning av 3 & kon- kurrensbegränsningslagen. Denna fråga be- handlas i kapitel 6. Enligt den aktuella be- stämmelsen, som gäller för hela näringslivet, är det förbjudet för företagare att träffa eller tillämpa överenskommelse om att samråd skall äga rum före anbudsgivning.

I syfte att göra bestämmelsen mera effektiv föreslår vi att förbudet mot anbudssamråd utsträcks till att gälla samråd utan föregående överenskommelse. Förbudet avses gälla vid anbudstävlingar. För att lagen inte skall läg- ga hinder i vägen för sådan samverkan mel- lan anbudsgivare som är i beställarens in- tresse föreslås att företagare som går samman för samfälld prestation får avge gemensamt anbud.

Vi föreslår även att ett särskilt stadgande om skadestånd införs i konkurrensbegräns- ningslagen och att maximistraffet för brott mot 3 & höjs.

Kapitel 7 behandlar de allmännyttiga bo— stadsföretagen och de villkor som gäller för godkännande av bostadsföretag som allmän- nyttigt. För närvarande gäller bl. a. att kom- munen skall ha ett dominerande inflytande i företaget och utse flertalet av ledamöterna i

företagets styrelse. Styrelseledamöter kan ut- ses av annan än kommunen men för sådana ledamöter gäller att de skall vara fristående från egentliga byggnadsföretagarintressen.

Vi har funnit att de ursprungliga motiven för att godkänna icke helkommunala företag numera saknar betydelse och att den hel- kommunala företagsformen är att föredra. Vi föreslår därför att framdeles bara hel- kommunala företag skall godkännas som all- männyttiga. Efter en femårig övergångspe- riod bör bara helkommunala allmännyttiga bostadsföretag få lån för nybyggnad men företag som tidigare godkänts som allmän- nyttiga bör även därefter få lån till moder- nisering av sitt fastighetsbestånd. Vi föreslår att det inte skall gälla någon begränsning för kommunens val av styrelseleda-möter till all- männyttiga bostadsföretag men att särskilda jävsregler skall gälla för VD och styrelse- ledamöter.

Som villkor för godkännande av allmän- nyttigt bostadsföretag föreslår vi vidare bl. a. att företaget skall vara aktiebolag.

Kapitel 8 innehåller förslag till författ- ningsändringar.

2. Marken

2.1. Markpolitiska mål och hjälpmedel

Markfrågorna har under det senaste årtion- det intagit en central ställning i den bostads- politiska debatten. Flera faktorer har bidra- git till att framhäva markfrågornas betydel- se. Som exempel kan nämnas den snabba urbaniseringen, ökningen av antalet hushåll och kraven på ökad utrymmesstandard som fört med sig en betydande ökning av efterfrågan på mark i och omkring våra tätorter. Liknande effekter har den ökade sociala och kom-mersiella servicen och trafi- ken haft. Detta har i sin tur gett upphov till kraftiga värdestegringar på mark med åtföl- jande möjligheter till spekulations— och reali- sationsvinster för enskilda markägare. Krav på indragning av den oförtjänta markvärde- stegringen har därför förts fram. Det ökade intresset för samhällsplaneringsfrågor har också fört med sig en ökad insikt om markens betydelse för samhällsbyggandet.

Denna utveckling har ställt krav på ett ökat samhälleligt engagemang för att på rimliga villkor säkra markförsörjningen för samhälls- byggandet. Flera utredningar har under 1960-talet behandlat olika frågor som sam- manhänger med marken och ägandet till mar- ken. På grundval därav har en samlad sam- hälleli g markpolitik utformats.

Enligt uttalanden av statsmakterna (prop. 1967:100, SU 1967:100) bör kommunerna förvärva mark i sådan omfattning att de får dominerande inflytande över de marktill-

gångar som inom överskådlig tid kan beräk- nas bli tagna i anspråk för samhällsbyggan- det. Detta innebär inte att kommunerna mås- te förvärva all mark som skall användas för samhällsbyggandet även om detta i många fall är önskvärt. Kommunerna bör emellertid ha så mycket mark i sin hand att de behärs- kar tidsschemat för samhällsbyggandet och inte löper risken att samhällsbyggandet leds av olika markägare, ibland med monopol- ställning.

Om kommunerna skall kunna behärska tidsschemat för samhällsbyggandet måste markförvärven göras i så god tid före bygg- start att förvärven är genomförda när detalj- planeringen påbörjas. Tidsperspektivet för de kommunala markförvärven bör därför vara minst tio år. Kommunerna bör med andra ord bygga upp en så god 'markberedskap att mark är säkerställd för minst tio års byggan- de.

Kommunen bör vidare upplåta marken en— ligt fleråriga fördelningsplaner där hänsyn tas till att rationellt byggande kräver stora och långsiktiga projekt. Strävan att fördela marken rättvist mellan olika i kommunen verksamma byggherrar bör underordnas de krav som en rationell produktion ställer. Det- ta hindrar inte att marken delas upp på flera byggherrar men strävan bör då vara att åstad- komma samordning i produktionsskedet helst genom samverkan vid projektering och upp- handling.

Statsmaktema har vidare uttalat att 'mar-

ken företrädesvis bör upplåtas med tomträtt sedan den iordningställts för bebyggelse. Markanvändningen kan genom tomträttsav- tal styras aktivare än vad bebyggelselagstift- ningen ger möjlighet till. Problem som inne- fattar samverkan mellan olika fastigheter lö- ses smidigare Vid tomträtt än vid äganderätt. Mera genomgripande omregleringar under- lättas om marken innehas med tomträtt. Upp- låtelse av mark med tomträtt innebär vidare att kommunen förbehåller sig en väsentlig del av markvärdestegringen.

Genom att utveckla olika markpolitiska hjälpmedel har samhället successivt förstärkt sina möjligheter att föra en aktiv markpo- litik. Under senare hälften av 1960-talet har sålunda flera nya hjälpmedel tillkommit: den kommunala förköpsrätten, tomträttslånen och markförvärvslånen. Väsentliga ändringar har gjorts i expropriationslagstiftningen. Översynen av denna lagstiftning pågår allt- jämt. Vidare har bestämmelserna om kom- munernas förvärv av statens och kyrkans mark reviderats för att underlätta för kom- munerna att förvärva sådan mark. Den för- ändring av reglerna för beskattning av rea— lisationsvinst vid fastighetsförsäljning som genomfördes år 1968 är också ägnad att un- derlätta för kommuner att förvärva mark som erfordras för samhällsbyggandet.

2.2 Kommunernas markförvärv och mark- innehav

Markpolitiska utredningen har i betänkandet Kommunal markpolitik från år 1964 redo— gjort för umarkfrågans läge i kommunerna i slutet av 1950—talet och i början av 1960- talet. De undersökningar som utredningen gjorde visade att huvudparten av bebyggelse- marken förmedlades av kommunerna. Be- tydande skillnader fanns dock mellan olika slag av bebyggelse och mellan olika kom— muner. Av den flerfamiljshusproduktion som påbörjades åren 1958 till 1962 tillkom sålunda drygt 80% på mark som kommunen ägde eller hade sålt till uppgiven byggherre, s. k. kommunmark, medan motsvarande an-

del i saneringsområden var omkring en tred- jedel. För småhus var andelen kommunmark ca 65%. Trots att en så stor andel av ny- produktionen inom exploateringsområden hade tillkommit på kommunmark ansåg sig utredningen kunna konstatera att den kom- munala markberedskapen var dålig. Kom- munernas markpolitiska handlande beteck- nades som överlag kortsiktigt.

Kommunernas årliga bruttokostnader för markförvärv uppgick under senare hälften av 1950-talet till omkring 150 milj. kr.] År 1961 började kommunernas investeringar i mark att öka kraftigt. Om man bortser från år 1965 fortsatte ökningen i oförminskad takt t. o. m. år 1967. Ökningen var mycket kraftig och resulterade i att kommunernas årliga investeringar i fastigheter sjufaldigades mellan åren 1960 och 1967. Sistnämnda år var de samlade kostnaderna för fastighets- förvärv 1 245 milj. kr. Efter år 1967 har kost- naderna sjunkit och uppgick år 1970 till 927 milj. kr.

Uppgifter om kommunernas kostnader för förvärv av fastigheter under åren 1960 till 1970 har sammanställts i fig. 211.

Kommunernas kostnader för fastighetsför- värv under åren 1960 till 1970 är angivna i löpande priser. Om hänsyn tas till penning- värdeförändringen under perioden är kost- naderna för år 1964 och år 1970 lika stora.

Kommunernas kostnaderfför förvärv av reglerings- och saneringsfastigheter uppgick år 1964 till 13% av de sammanlagda kostna- derna för kommunala fastighetsförvärv. Gruppen reglerings- och saneringsfastigheter har därefter ökat kraftigt fram t.o.m. år 1968. Under år 1969 minskade kostnaderna för denna grupp, dock inte mer än att dess

1Uppgifter om kommunernas kostnader för markförvärv redovisas i den av Statistiska Cen- tralbyrån årligen publicerade statistiken över kommunernas finanser, den s.k. kommunala finansstatistiken. Primärmaterialet består av ut- drag ur kommunernas räkenskaper. Uppgifterna avser den verksamhet kommunerna bedriver inom ramen för den egentliga kommunalförvalt- ningen. Kommunernas kostnader för förvärv av reglerings- och saneringsfastigheter särredovisas fr. o. m. år 1964. Fr.o.m. år 1968 redovisas dessutom uppgifter från kommunägda företag som drivs i form av aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar.

A

1300—

1245

927

| | [ r 1 ] F I | | | 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970- 1971

._ Kommunernas fastighetsförvärv ___—___ Kommunernas förvärv av reglerings- och saneringsfastigheter

Fig. 2:I Kommunernas markförvärvskostnader enligt den kommunala finansstatistiken.

andel av de sammanlagda kostnaderna fort- satte att öka något. För år 1970 utgjorde kostnaderna för förvärv av reglerings- och saneringsfastigheter drygt 32% av kostna- derna för samtliga fastighetsförvärv som det- ta år genomfördes inom ramen för den egent- liga kommunalförvaltningen.

De kommunala bolagens kostnader för fas-

tighetsförvärv har under åren 1968 till 1970 uppgått till omkring 200 milj. kr. Kommunernas finansiella läge är av av— görande betydelse för omfattningen av deras markförvärv. Låga finansieringsunderskott och/eller goda lånemöjligheter sammanfaller relativt väl med växande markförvärv, såväl utan avdrag för försäljningar som efter så—

Tabell 2:2. Kommunernas investeringar, fastighetsförvärv, finansieringsunderskott och upp- låning. Milj. kr.

Fastigheter och mark

Realin- Utgifter vesteringar Försälj- minus Upplåning År brutto Köp ning Netto inkomster1 netto 1960 2 265 173 136 37 128 259 1961 2 443 309 162 147 496 422 1962 2 843 418 173 245 374 920 1963 3 509 565 214 351 875 1061 1964 4 267 721 285 436 1 170 1 585 1965 4 824 720 371 349 1 492 1 417 1966 5 316 1 111 422 689 453 1 842 1967 6 314 1 267 401 866 52 2 010 1968 7 361 1 223 528 695 1055 1 569 1969 7 828 997 528 469 1 224 1 550 1970 8 443 964 849 115 2 630 2 120

Anm. Uppgifterna avser kommuner och lands- ting.

1 Exkl. fastighets- och marktransaktioner.

Källa: För realinvesteringar: Nationalbokföring

dana avdrag. Detta belyses i tabell 2:2, i vil- ken kommunernas kostnader och intäkter avseende fastighets- och marktransaktioner åren 1960 till 1970 sammanställts med bland annat vissa finansiella data. Uppgifterna av- ser såväl kommunernas som landstingens transaktioner.

Kommunernas (inkl. landstingens) utgifter för andra ändamål än markförvärv översteg inkomsterna förhållandevis litet under de första åren av 1960-talet. Finansieringsunder- skotten var dock växande med undantag för år 1962, då inkomsterna bättre än året innan täckte utgifterna. Kommunernas upplåning växte under denna tid något mera än finan- sieringsunderskotten. Upplåningen tilltog sär- skilt mycket år 1962 och kommunernas lik- viditet ökade. En allmän avmattning känne— tecknade då landets ekonomi och kredittill- gången var riklig.

Beloppen för kommunernas markförvärv, som under 1950-talet varit mycket begrän- sade och ännu år 1960 var av förhållandevis ringa omfattning, ökade därefter i snabb takt. Även försäljningsbeloppen ökade emellertid, ehuru i mindre omfattning, varför en be- tydande stegring av nettokostnaderna för markförvärv ägde rum.

för Sverige, 1970. För fastigheter och mark: Kommunernas räkenskapssammandrag. För ut- gifter och inkomster 1960—1968: 1970 års lång- tidsutredning, bilaga 4, SOU 1971:7, appendix, tabell 2:2. För utgifter och inkomster 1969-— 1970: Konjunkturläget, hösten 1971, tabell 7:l.

Under åren 1964 och 1965 samt åren 1969 och 1970 kunde kommunerna med inkomster täcka sina utgifter i förhållandevis liten ut- sträckning. Samtidigt rådde högkonjunktur och läget på kreditmarknaden var stramt. Detta verkade återhållande på kommunernas upplåningsmöjligheter, och deras likviditet minskade. Under mellanperioden, åren 1966 till 1968, var kommunernas budgetar starka- re. Inkomsterna täckte bättre utgifterna, och beroendet av kreditmarknadsläget var mind- re. Konjunkturen var emellertid då svagare och kreditmarknadsläget lättare. Kommuner- na ökade sin upplåning och deras likviditet växte.

Utvecklingen av kommunernas kostnader för markförvärv under dessa tre perioder samvarierar mera påtagligt med den finansi- ella utvecklingen än under 1960-talets första år. Under åren 1966 till 1968 med jämförel- sevis höga inkomster hos kommunerna och god kredittillgång var kommunernas såväl brutto- som nettokostnader för markförvärv särskilt stora. Under den närmast föregående tiden, då kommunernas finansieringsunder- skott var större och kreditmarknadsläget stramt, stagnerade (1965) kostnaderna för förvärv av mark och tilltog försäljningarna i

hög grad, varigenom kostnaderna för netto- förvärven minskade. Under de likaledes an- strängda åren 1969 och 1970 avtog beloppen för markanskaffning. Försäljningsbeloppen å andra sidan ökade mycket kraftigt under år 1970, då läget för kommunerna var mycket ansträngt och nettokostnaderna minskade starkt.

Vid bedömning av de i tabell 2:2 lämnade uppgifterna om kommunernas kostnader för köp och försäljning av mark bör följande fö- reteelser beträffade redovisningen observe- ras. Kommunerna lägger ned betydande kost- nader i den mark de förvärvar och sedan säl- jer vidare — markområdena förbereds för byggande. Dessa investeringsinsatser ingår i uppgifterna om realinvesteringar och inte i kostnaderna för markförvärv, medan försälj- ningsbeloppen däremot påverkas av både rå- markskostnader och vissa exploateringskost- nader. Det innebär att serien för nettokost- naderna genomgående underskattar belast- ningen på kommunerna för deras transaktio- ner och insatser i fråga om mark. Under- skattningen är större i slutet av perioden än i början. Här åsyftade exploateringskostnader har nämligen växt under 1960-talet. De ut- gjorde ca 50 milj. kr. år 1959 och drygt 300 milj. kr. år 1970. Utvecklingsmönstret för dessa kostnader avviker från det för brutto- och nettoförvärven av mark så till vida att kostnadsstegringen fortsatte även under de finansiellt ansträngda åren 1969 och 1970.

Trots de mycket omfattande kommunala markförvärven under 1960-talet har fördel- ningen av planerad produktion på olika mark- ägarkategorier i de kommunala bostadsbygg- nadsprogrammen inte förändrats nämnvärt. I programomgången 1965—69 som alltså upprättades två år före det att de kommunala förvärven kulminerade uppgick andelen lä- genheter på kommunmark till 63% för hela programperioden. Andelen sjönk till 60% i följande programomgång. I de fyra senaste programomgångarna har andelen varit rela- tivt konstant i närheten av 70% . Detta tyder på att markförvärven till stor del gällt mark som erfordras på lång sikt. Våra undersök- ningar i västra Skåne (bilaga 2) styrker ett sådant antagande. Trots att det här är fråga

om en mycket expansiv region där stora arealer årligen tas i anspråk för tätbebyggelse har kommunerna under 1960-talet byggt upp ett mycket omfattande markinnehav. Flera kommuner äger mark för betydligt mer än tio års byggande. Detta innebär emellertid inte att kommunen behärskar just den mark som under de närmaste tio åren kommer att tas i anspråk för samhällets utbyggnad.

Statens institut för byggnadsforskning har gjort en empirisk studie av markpolitiken under åren 1950 till 1970 i de tre norr- landskommunerna Luleå, Umeå och Sunds- vall. En rapport som bl.a. kommer att om- fatta denna undersökning beräknas bli pub- licerad under år 1972. Ett syfte med under- sökningen är att belysa sambandet mellan kommunernas markförvärv och vid för- värvstidpunkten gällande översiktsplan. Av material som arbetsgruppen insamlat fram- går att huvuddelen av de kommunala för- värven före år 1965 låg inom områden som täcktes av gällande översiktliga planer. År 1965 inträdde en markant förändring. Kom- munernas förvärvsaktivitet kom i högre grad än tidigare att inriktas mot områden som inte täcktes av översiktliga planer. Under perio- den 1965 till 1967 kom därför huvuddelen av den mark kommunerna förvärvade att ligga inom områden som inte omfattades av någon fysisk plan trots att de översiktplaner som fanns vid denna tid hade 1980 eller 1985 som horisontår. Även om hänsyn tas till att planerna kan komma att omarbetas visar detta att mycket stora arealer som förvärva- des av kommunerna under 1960-talet inte kommer att tas i anspråk inom överskådlig tid.

Enligt de kommunala bostadsbyggnadspro— grammen för perioden 1971—75 ligger 70% av de lägenheter som planeras bli påbörjade under perioden på kommunmark, 17% på byggherremark och 10% på övrig mark.1 Av den produktion som planeras för första pro- gramåret ligger 75 % på kommunmark. Den-

] ”Byggherremark” är mark som ägs och förval- tas av i programmet uppgiven byggherre och som inte förmedlats av kommunen. "Övrig mark" är mark som ägs av annan än kommunen eller uppgiven byggherre.

na andel sjunker successivt för varje år och uppgår för sista programåret till 67%. Be- tydande skillnader finns dock mellan olika programår, mellan olika kommuner och mellan olika slag av bebyggelse.

Uppgifterna i programmen visar även att en betydande del av den s. k. kommunmarken förvärvas i ett sent skede. Av den produktion som enligt bostadsbyggnadsprogrammen för perioden 1971—75 skulle påböijas under första programåret låg sålunda 11 % på mark som kommunen förvärvat mindre än tre år före beräknad byggstart. I enstaka fall sker förvärven samma år som husbyggandet påbörjas.

Vid studium av uppgifter ur bostadsbygg- nadsprogrammen bör dock uppmärksammas att marken klassas som kommunmark en— dast i det fall att kommunen äger all mark för ett projekt. Vidare har, i de fall 'flera år- tal uppgetts för kommunalt markförvärv för ett och samma projekt, regelmässigt det se- naste årtalet fått representera förvärvstid— punkten. Den kommunala markberedskapen kan därför antas vara något bättre än vad uppgifterna i bostadsbyggnadsprogrammen Visar.

Som ovan framhållits är skillnaden mellan olika kommuner betydande. För att närmare studera dessa skillnader har vi företagit en specialbearbetning av de kommunala bo- stadsbyggnadsprogrammen för åren 1971— 75. En redogörelse för denna undersökning, som avser kommunblock och omfattar fler- familjshus och gruppbyggda småhus som planeras bli påbörjade under de två första programåren, lämnas i bilaga 1.

Undersökningen visar att i tre fjärdedelar av samtliga kommunblock ligger mer än 75% av den för de två första programåren planerade produktionen i exploateringsområ— de på kommunmark. Dessa kommunblock svarar dessutom för närmare 75 % av den totala bostadsproduktionen. I hälften av kom- munblocken planeras all produktion i exploa- teringsområde för de två första programåren på kommunmark. Eftersom huvuddelen av dessa kommunblock har relativt liten årlig bostadsproduktion, svarar denna grupp emel-

lertid för mindre än 20% av bostadsproduk- tionen.

Flertalet kommunblock (dvs. de kommu- ner som kommer att existera efter 1973) har alltså en relativt god markberedskap i exploateringsområden. Det finns emellertid också kommunblock där all produktion i ex- ploateringsområde planeras på mark som ägs av någon annan än kommunen. Dessa kom— munblock svarar dock för en mycket obetyd— lig del av bostadsproduktionen eller ca 1%. Den genomsnittliga produktionen överstiger inte i något fall 500 lägenheter per år.

Fördelningen på markägarkategorier inom saneringsområden överensstämmer inte med den inom exploateringsområden. Enligt bo- stadsbyggnadsprogrammen låg sålunda 46% av lägenheterna i saneringsområde på kom- munmark och 45% på byggherremark me- dan motsvarande andelar för lägenheter i exploateringsområde var 82% resp. 14%. Någon samvariation mellan byggandets för— delning på kommunmark/icke kommunmark i exploateringsområde resp. saneringsområ- de tycks inte förekomma. Andelen lägen— heter på kommunmark i exploateringsom— råde är sålunda i stort sett lika stor som motsvarande andel i saneringsområde oav— sett hur marken fördelar sig på ägarkatego— rier inom exploateringsområden.

Av den för åren 1971 och 1972 planerade flerfamiljshusproduktionen i exploaterings- område låg 86% på kommunmark och 11% på byggherremark. Utanför storstadsområ- dena var motsvarande tal 89 resp. 10 (se tabell 2:3). Någon systematisk variation med hänsyn till bostadsproduktionens storlek kan inte utläsas ur materialet.

För flerfamiljshus i saneringsområde var andelen lägenheter på byggherremark betyd- ligt större än för flerfamiljshus i exploate- ringsområde. Sålunda låg 45% av lägenhe- terna på byggherremark. Andelen lägenheter på kommunmark var endast 46%. Utanför storstadsområdena var andelen byggherre- mark ännu större eller 48% , medan andelen kommunmark var endast 38%. Andelen byggherremark inom kommunblocken är markant högre om bostadsproduktionen är större. Sålunda är andelen byggherremark

Tabell 2:3. Lägenheter som enligt KBP 1971—75 planeras bli påbörjade under de två första programåren (1971 och 1972) fördelade efter markägarkategori.

Flerfamiljshus Småhus Exploaterings- Exploaterings- område Saneringsområde område Kom— Bygg- Kom- Bygg- Kom- Bygg- Kommunblocks- mun- herre- Övrig mun— herre- Övrig mun— herre— Övrig grupper mark mark mark mark mark mark mark mark mark Samtliga kommunblock 86 11 3 46 45 9 71 22 5 Stor-Stockholm 77 20 2 63 33 5 64 33 3 Stor-Göteborg 97 2 1 59 41 — 69 28 2 Stor-M almö 77 6 17 24 76 — 65 26 10 Övriga kommunblock 89 10 1 38 48 13 79 14 7 Kommunblock utanför storstadsområdena efter genomsnittlig årsproduktion >I 000 lgh/år 88 13 — 19 68 13 75 21 4 500— 999 ,, 90 8 2 37 49 14 81 12 6 250— 499 ,, 90 9 2 50 40 7 72 11 14 100— 249 ,, 89 10 1 50 29 19 92 3 5 50— 99 ,, 92 6 2 60 17 23 88 1 11 (50 ,, 87 14 —— 96 5 — 82 1 17

S% i kommunblock med mindre än 50 lägen- heter per år men 68% i kommunblock med mer än 1 000 lägenheter per år.

Av den planerade småhusproduktionen i exploateringsområde låg 71% på kommun- mark och 22% på byggherremark. Utanför storstadsområdena var motsvarande tal 75 resp. 21. Andelen byggherremark är alltså betydligt större inom småhusbyggandet än inom (flerfamiljshusproduktionen. I likhet med vad som gäller för flerfamiljshus & sane— ringsområde k-an en tydlig samvariation mel- lan andelen byggherremark och bostadspro- duktionens storlek avläsas. Sålunda är an- delen byggherremark för småhus 1 % i kommunblock med mindre än 50 lägenheter per år men 21 % i kommunblock med mer än 1000 lägenheter per år. Tas även stor- stadsområdena med i jämförelsen blir ten- densen ännu tydligare. Den största andelen byggherremark för småhus uppvisar sålunda Stor-Stockholm med 33 %.

Ovanstående uppgifter speglar ett intresse hos byggföretag att förvärva mark i orter med stor bostadsproduktion, Med minskan- de bostadsproduktionen avtar företagens in- tresse av markförvärv. I fråga om flerfa-

miljshus i exploateringsområde har flertalet kommuner fört en aktiv m—arlefönvärvspolitik vilket kan förklara att andelen byggherre- mark inte ökar om bostadsproduktionen ökar.

2.3. Bygg/öretagens markförvärv och mark- innehav

Någon allmän statistik över byggföretagens markförvärv och markinnehav finns inte. Inte heller har några mer omfattande under- sökningar som behandlar detta ämne publi- cerats. Om man begränsar sig till den mark som inom de närmaste åren beräknas bli ta- gen i anspråk för bostadsbyggande ger dock de kommunala bostadsbyggnadsprogram- men ingående upplysningar om ägarförhål- landena. Bostadsbyggnadsprogrammen ger emellertid inte någon information om när byggföretagen förvärvade marken eller vilket markpris som betalats.

I vårt uppdrag ingår att belysa utveckling- en av de producerande 'byggföretagens mark- innehav. Vi har därför kartlagt ägarförhål-

landena i ett antal kommuner i västra Skåne. Vi har även studerat när marken förvärvades och till vilket pris den förvärvades. En redo- görelse för undersökningen lämnas i bilaga 2.

Vi har vidare genom en enkätundersökning inhämtat uppgifter från vissa byggintres- senter och till dem knutna markförvaltande bolag om deras investeringar i mark och om deras innehav av fastigheter. I undersökning- en ingick bl. a. de med hänsyn till 1969 års omsättning 25 största byggföretagen. På grund av fusioner har antalet företag emeller- tid minskat med fyra. I bilaga 3 lämnas en redogörelse för undersökningen.

De 21 bygg-företag inkl. helägda dotter- företag som ingår i vår enkätundersökning förvärvade under perioden 1966 till 1970 mark för 545 milj. kr. Markförvaltande bo- lag som något eller några av byggföretagen ägde andelar eller aktier i förvärvade under samma tid mark för minst 122 milj. kr. Om denna summa fördelas i proportion till ägar- andelen faller 68 milj. kr. på de 21 byggföre- tagen. Dessa kan alltså sägas ha investerat totalt 613 milj. kr. i markförvärv under en femårsperiod, dvs. 120 milj. kr./ år.

De uppgifter om byggföretags investering- ar i mark eller innehav av fastigheter som lämnas i det följande inkluderar om inte annat sägs resp. företags andel i markför- valtande bolag.

Betydande skillnader finns mellan före- tagen. Sålunda har två av företagen under perioden 1966 till 1970 förvärvat mark för högst 1 milj. kr. medan 16 företag har för— värvat mark för mer än 10 milj. kr. per före- tag under femårsperioden. Vart och ett av dessa företag har således gjort förvärv av en omfattning som är jämförbar med större kommuners markköp. Fyra av företagen för- värvade mark för mer än 50 milj. kr., dvs. mer än 10 milj. kr./företag och år. Som jäm- förelse kan nämnas att Helsingborgs kom- mun under samma period förvärvade mark för i genomsnitt ca 10 milj. kr./år. Ett enskilt företag, AB Skånska Cementgjuteriet, svarar för 30% av berörda byggföretags samlade markförvärvskostnader. Cementgjuteriets uppgivna kostnader för markförvärv under femårsperioden överstiger Malmö kommuns

totala markförvärvskostnader under hela 1960-talet.

Byggföretagens och de markförvaltande bolagens samlade markförvärvskostnader har under den aktuella perioden haft en lik- artad utveckling som kommunernas mark- förvärvskostnader med en markerad topp under år 1967.

De företag som ingår i vår undersökning ägde år 1970 ca 18000 ha exploaterings— mark. År 1965 ägde samma företag knappt 6 000 ha exploateringsmark. Ökningen har alltså varit betydande. Skillnaderna mellan olika företag är stora i fråga om markinne- hav. Sålunda uppgav sig tre företag inte äga någon exploateringsmark medan sju företag ägde mindre än 100 hektar. Fem företag ägde vartdera mer än 1 000 hektar eller till- sammans över 80 % av de berörda byggfö- retagens samlade innehav av exploaterings- mark. Ett företag, AB Skånska Cementgju- teriet, ägde drygt 5 800 hektar vilket är mer än en tredjedal av de 21 företagens samlade innehav. Som jämförelse kan nämnas att Malmö kommuns totala innehav av exploate- ringsmark uppgår till drygt 4 700 hektar.

Närmare 60% av byggföretagens och de markförvaltande bolagens innehav av exploa- teringsmark år 1970 låg inom de tre stor- stadsområdena dvs. inom mycket expansiva regioner. Men även huvuddelen av marken utanför storstadsområdena låg i anslutning till expanderande tätorter.

De 21 byggföretagens innehav av sane- ringsfastigheter har ett sammanlagt taxerings- värde av drygt 200 milj. kr. (1970 års taxe- ringsvärde). Företagens innehav av sanerings- fastigheter synes inte ha förändrats i någon större utsträckning mellan åren 1965 och 1970.

Även i fråga om innehav av saneringsfas- tigheter är skillnaden mellan olika företag betydande. Sålunda äger tre företag sane- ringsfastigheter med ett sammanlagt taxe- ringsvärde av ca 110 milj. kr. Tio företag äger saneringsfastigheter med ett taxeringsvärde av högst fem milj. kr. De företag som har ett stort innehav av saneringsfastigheter har i allmänhet också ett stort innehav av exploa- teringsfastigheter.

Vår undersökning i västra Skåne ger en uppfattning om i vilken utsträckning mindre företag förvärvar mark inom exploaterings- områden. I de kommuner som omfattas av undersökningen äger mindre företag med ett lokalt begränsat verksamhetsområde exploa- teringsmark med en samlad inköpssumma av omkring 40 milj. kr. Detta utgör drygt en fjärdedel av förvärvskostnaderna för bygg- företags innehav av exploateringsmark i des- sa kommuner. Beloppet inkluderar inte kost- nader för förvärv som mindre företag ge- nomfört tillsammans med ett större företag. Om hänsyn tas till mindre företags andel i sådana förvärv stiger beloppet till omkring 55 milj. kr. Som jämförelse kan nämnas att förvärvskostnaderna för Trelleborgs kom- muns totala innehav av exploateringsmark uppgår till omkring 20 milj. kr. Även om mindre företag kan antas ha relativt be- gränsade möjligheter att investera i mark blir alltså — genom det stora antalet sådana företag — såväl deras samlade investeringar i mark som deras markinnehav betydande.

2.4 Bostadslånevillkor om kommunägd/ kommunsåld mark

2.4.1. Markägande och konkurrens

Innan mark får användas för tätbebyggelse måste den planläggas enligt byggnadslagstift- ningen. Kommunen har därvid befogenhet att bestämma var och hur tätbebyggelse får äga rum. Men när detaljplan väl fastställts för ett område har markägaren rätt att för- verkliga den i planen angivna byggnadsrät- ten. Markägaren bestämmer formerna och villkoren för byggandet. Härigenom får markägaren ett avgörande inflytande över byggprocessen. Marken och äganderätten till marken intar därför en central plats i diskus- sionen om konkurrens i bostadsbyggandet. Markägarens ställning i byggprocessen ger företag inom byggbranschen starka motiv för förvärv av mark där tätbebyggelse kan förväntas. Speciellt gäller detta produceran- de företag som genom att äga mark kan säk-

ra en viss framtida verksamhet antingen ge- nom att bebygga den egna marken eller ge- nom att förbehålla sig bygguppdrag i sam- band med försäljning av marken till kom- munen eller något byggherreföretag.

Företag inom byggbranschen uppträder även som stora markköpare och markägare. Vi har tidigare visat att de större byggföre- tagen gjort stora investeringar i mark under senare delen av 1960-talet. Även mindre byggföretag har genomfört omfattande mark- förvärv. Vi har även visat att byggintressen- ters samlade innehav av exploateringsmark är betydande. I vissa kommuner är byggin- tressenters markinnehav så omfattande att de kan sägas ha ett lokalt markmonopol.

Med den starka ställning som markägaren har genom byggnadslagstiftningen medför det från allmän synpunkt betydande olägen- heter att byggintressenter äger mark. I olika sammanhang har framhållits riskerna för att en markägare påverkar bebyggelseplanering- en på ett från samhällets synpunkt ovidkom— mande sätt. Är markägaren ett företag inom byggbranschen ökar riskerna för sådan på- verkan eftersom motiven och resurserna för sådan påverkan kan förutsättas vara större. I betydligt mindre utsträckning har hittills konsekvenserna av byggintressenters mark- innehav för konkurrensen i byggandet upp- märksammats. Eftersom markägaren bestäm- mer formerna och villkoren för byggandet kan emellertid följderna av att ett företag med intressen i produktions- eller material- ledet äger marken förutsättas bli att produk- tionen avskärmas från konkurrens, vilket in- nebär att effektivitetskontrollen försämras. Dessutom minskar den andel av totalproduk— tionen som sätts under konkurrens. Företag som konkurrerar med andra medel än inne- hav av mark får en mindre volym att tävla om.

I kapitel 4 föreslår vi att som villkor för bostadslån skall gälla att byggandet upphand- lats genom anbudsförfarande. Vi framlägger även förslag till regler för denna upphand- ling. Det är emellertid inte möjligt att med bestämmelser av denna typ eliminera nack- delarna med byggintressenters markinnehav. Man kan visserligen föreskriva hur upphand-

lingen skall gå till men man kan inte styra byggherrens val av anbud. Risken för att en markägare med intressen i produktions- eller materialledet brister i objektivitet vid pröv- ningen av anbud är därför uppenbar. Men även om markägaren lojalt tillämpar bestäm- melserna leder upphandlingsregler av denna typ till effektiv konkurrens endast om pre- sumtiva anbudsgivare verkligen tror på att reglerna kommer att tillämpas objektivt. Det är enligt vår mening inte möjligt att bygga upp en sådan tilltro till korrekt upphandling om marken kontrolleras av företag med in- tressen i produktions- eller materialledet. Det är därför nödvändigt att neutralisera dessa företags inflytande över tätbebyggelsemar- ken. Endast om marken ägs av någon som kan förutsättas ha en positiv vilja att utnyttja marknadens konkurrensmöjligheter skapas förutsättningar för en effektiv konkurrens i bostadsbyggandet.

Ett sätt att åstadkomma detta är att låta kommunerna förmedla marken. Om marken skall kunna elimineras som en faktor som hindrar effektiv konkurrens måste emellertid all mark för bostadsändamål förmedlas av kommunen. Enligt de kommunala bostads- byggnadsprogrammen tillhandahåller kom- munerna f.n. mark för ca 75 % av nypro— duktionen av bostäder (första programåret). Kommunerna måste därför öka sina mark- förvärv så att de inte bara har dominerande inflytande över byggmarken utan behärskar all den mark som erfordras för bostadspro— duktion.

Kommunerna har under 1960-talet ge- nomfört omfattande markförvärv vilket ock- så framgår av den kommunala finansstatisti- ken. Under senare år har emellertid kom- munernas investeringar i markförvärv mins- kat kraftigt. Detta sammanhänger med att kommunernas ekonomi under senare år varit mycket ansträngd. På kort sikt kan nå- gon genomgripande förbättring av kommu- nernas finansiella utrymme för markförvärv knappast förväntas. Om kommunerna skall kunna genomföra någon större ökning av markförvärven måste de därför ges ökade möjligheter att lånefinansiera sina förvärv.

Ökade lånemöjligheter för kommunerna

är emellertid inte en tillräcklig åtgärd. Som redan framhållits har byggföretagen både motiv och resurser att genomföra omfattande markförvärv. Våra undersökningar har även visat att byggföretag är beredda att binda

kapitel under lång tid. Om kommunerna ökar

sin förvärvsverksamhet och konsekvent för— söker köpa upp all mark som inom t.ex. den närmaste tioårsperioden kan beräknas bli tagen i anspråk för bostadsändamål kan där- för byggföretagen genom egna markförvärv antas försöka motverka kommunernas strä- vanden. Följden blir ökad konkurrens om marken. Eftersom tillgången på lämplig mark är begränsad och inte ökar vid ökad efter- frågan kommer en ökad kommunal aktivitet att leda till höjda markpriser och därmed till ökade kostnader för bostäderna. Prissteg- ringar torde även leda till ökad markspeku- lation.

För att kravet på konkurrens i byggandet och önskemålet om låga markpriser skall kunna tillgodoses måste därför en ordning in- föras som gör att markförvärv inte blir att- raktiva för byggintressenter. Marken måste med andra ord neutraliseras som konkurrens— faktor i bostadsbyggandet.

Vi har funnit att detta till väsentlig del kan uppnås genom att som villkor för statligt bostadslån ställa krav på att marken förmed— las av kommunen. Därmed förstås att kom- munen skall ha sålt marken eller upplåtit den med tomträtt till den blivande bygg- herren för genomförande av det projekt för vilket bostadslån söks.

Detta lånevillkor kallas i det följande markvillkoret.

Syftet med markvillkoret är att säkra kon— kurrensen i byggandet genom att eliminera byggintressenters möjligheter att via eget mark-innehav påverka fördelningen av pro- duktionsuppdragen. Därvid åsyftas i första hand företag med intressen i produktions- oeh materialledet. Med hänsyn härtill kan det förefalla rimligt att undanta byggherre- företag som saknar sådana intressen. Ett sådant undantag är emellertid svårt att av- gränsa. Vidare kan företag som inte omfat- tas av ett markvillkor dras in i förhandling— ar med andra företag om markförvärv.

Byggherreföretagets förhandlingsposition skulle vid sådana förhandlingar vara svag varför det 'inte kan uteslutas att motpartens markinnehav skulle komma att spela en vä- sentlig roll för förhandlingsresultatet.

Om vissa byggherreföretag undantas från markvillkoret kommer dessa att ha intresse av att köpa mark. Förutom berörda bygg- herreföretag kan också andra företag eller personer som bedömer det möjligt att vid en vidareförsäljning uppnå fördelar komma att uppträda som markköpare. Detta kan leda till markspekulation och markprissteg— ringar.

Vi föreslår därför att endast kommun skall godtas som förmedlare av mark för statligt belånade bostäder.

Med kommun avser vi i första hand bor- gerlig primärkommun. Stockholms läns landsting har övertagit vissa primärkommu- nala uppgifter på samhällsbyggandets om— råde och jämställs därför i detta sammanhang med sådan kommun. Övriga landstingskom- umuner uppför i viss utsträckning bostadshus (personalbostäder) med stöd av statliga bo- stadslån. Det primära syftet med markvill- koret uppnås naturligtvis även i det fall att marken ägs av en landstingskommun. Den fysiska samhällsplaneringen och bostadsför- sörjningen är emellertid i princip primärkom- munala angelägenheter. Med detta följer även ansvaret för markpolitiken på det lokala planet. Det kan därför ifrågasättas om mark- villkoret skall anses uppfyllt då marken ägs eller har ägts av en vanlig landstingskommun. Landstingskommunernas verksamhet på bo- stadsförsörjningsområdet har emellertid en mycket begränsad omfattning och vi förut- sätter att den framdeles inte kommer att öka nämnvärt. Vi utgår även ifrån att landstings- kommun som förvärvar mark för samhälls- byggnadsändamål samråder med berörd kom- mun så att intressekollisioner undviks. Enligt vår mening finns det därför ingen anledning att vägra bostadslån då marken ägs eller har ägts av landstingskommun.

I vissa kommuner förvaltas den kommu- nala exploateringsmarken av ett kommunalt bolag. I regel torde det vara fråga om bolag som endast har till uppgift att förvärva och

förvalta exploateringsmark. Under förutsätt- ning att bolaget är helkommunalt kan bola— get ses som en utlöpare av den kommunala förvaltningen. Kommunen har full insyn och kontroll över bolaget och ansvaret för bola— gets verksamhet vilar ytterst på kommunsty- relsen och kommunfullmäktige. Det finns därför ingen anledning att i detta samman- hang göra någon skillnad mellan ett sådant bolag och kommunen. För det fall att ett markförvaltande bolag ägs av flera kommu- ner gemensamt är förhållandet mellan bola— get och de enskilda kommunerna inte lika entydigt. En enskild kommun har inte full kontroll över bolaget och ansvaret för bola- get delas mellan flera kommuner. Vi har där- för varit tveksamma om sådana bolag bör godtas i detta sammanhang. Vi har emeller- tid stannat för att de bör godtas. Detta ställ— ningstagande innebär dock inte att vi närma- re prövat lämpligheten av att en kommun överlämnar genomförandet av markpolitiken till denna typ av bolag.

Markförvaltande företag som ägs gemen— samt av kommun och utomstående part, t.ex. ett byggföretag, bör däremot inte godkännas i detta sammanhang.

Det förekommer att allmännyttigt företag uppträder som köpare och förvaltare av ex— ploateringsmark. Vi har vid utformningen av markvillkoret övervägt möjligheterna att med kommun jämställa allmännyttigt företag som i sin helhet ägs av kommunen. Eftersom all- männyttiga företag är byggherrar har vi emellertid funnit detta mindre lämpligt. Kommunen bör vid fördelningen av bygg- herreuppdragen inte i något avseende på- verkas av det i detta sammanhang ovidkom- mande förhållandet att viss mark redan ägs av en byggherre.

Sammanfattningsvis föreslår vi, att som villkor för bostadslån skall gälla, att marken av kommun eller landstingskommun eller av kommun/landstingskommun helägt bolag, som enbart har till uppgift att förvärva och/ eller förvalta kommunal mark, skall ha sålts eller upplåtits med tomträtt till den blivande byggherren för genomförande av det projekt för vilket bostadslån söks.

I köpeavtal eller i ett sidoavtal garanteras

inte sällan byggföretag som säljer mark till kommun rätt att bebygga området eller del därav. Alternativt kan byggföretaget under ett antal år garanteras viss byggnadsrätt på kommunens mark. Trots att kommunen för- medlat all mark kan alltså konkurrens vara utesluten beträffande visst bostadsbyggande. Vi har kunnat konstatera att sådana avtals- villkor är relativt vanliga och kan binda kom- munen under lång tid. En förutsättning för att markvillkoret skall ge önskad effekt är emellertid att sambandet mellan markinne- hav och bygguppdrag verkligen »bryts. Kom- munen måste ha rådighet över markens för- delning på byggherrar samt kunna knyta de villkor till marktilldelningen som är motivera- de från mark- och bostadspolitisk synpunkt. Med hänsyn härtill kan markvillkoret inte anses vara uppfyllt om kommunen förvärvat marken med bivillkor om vem som skall bebygga marken, leverera material e. (1.

Markvillkoret är enligt vår mening en mycket viktig förutsättning för effektiv kon- kurrens i det statligt belånade bostadsbyg- gandet. Vid sidan härav kan emellertid mark- villkoret få flera positiva effekter.

Under senare år har inom byggsektorn fle— ra vertikalt integrerade företagskedjor bil- dats. I dessa kedjor ingår även markanskaf- fande företag och bankintressen. De mark- anskaffande företagen spelar en strategisk roll i sammanhanget eftersom ett markinne- hav ger möjlighet för övriga företag i kedjan att bedriva en verksamhet som i väsentlig grad är avskärmad från konkurrens. Genom markvillkoret försvinner denna möjlighet till konkurrensavskärmning. Den första länken i kedjan avlägsnas.

Statsmakterna har rekommenderat kom- munerna att bygga upp en så god mark- beredskap att mark är säkerställd för minst tio års byggande. Flertalet kommuner har följt denna rekommendation men variatio- nerna olika kommuner emellan är stor. Många kommuner äger mark för avsevärt mer än tio års byggande medan andra inte äger någon del av den mark som under de två närmaste åren skall tas i anspråk för bostads- byggande. Men även byggföretagen har ge- nomfört mycket omfattande markförvärv

och äger i vissa kommuner stora och strate- giskt belägna områden. Som framgår av våra undersökningar anlägger byggföretag i-många fall ett långsiktigt tidsperspektiv på sina markförvärv. Speciellt har de byggföretag och markanskaffande företag som ingår i vertikalt integrerade företag möjligheter att genomföra omfattande och långsiktiga mark- förvärv. Det har därför från flera håll ifråga- satts om inte tio år är ett alltför kortsiktigt tidsperspektiv för de kommunala markför- värven.

Genomförs markvillkoret kommer kom- munernas ställning på det markpolitiska om- rådet att stärkas. Byggföretagens motiv för markförvärv kommer att försvagas avsevärt. Sådana förvärv torde därför i huvudsak komma att upphöra. Detta gäller i varje fall inom exploateringsområden där förut- sättningarna för att privatfinansiera byggan- det är små. Eftersom kommunen kan förut- sättas bli i det närmaste ensam köpare av ex- ploateringsmark för bostadsändamål räcker det med att kommunen vid sin tidplanering av markförvärven tar hänsyn till den tid som erfordras för detaljplanering och projekte— ring samt för förhandlingar om markförvärv. Tidsperspektivet för de kommunala mark- förvärven skulle därför i stället för att för- längas utöver rekommenderade tio år kunna förkortas något. Kommunen bör dock även framdeles ha tillräckliga tidsmarginaler för att vi behov hinna med ett expropriations— förförande. Vidare bör kommunen äga mar- ken i så god tid att möjligheter finns till viss tidigareläggning av produktionen. För att kommunen inte skall hamna i tvån-gssi- tuationer och nödgas acceptera otillffreds— ställande förhandlingsresultat anser vi där- för att kommunen bör ha förvärvat marken minst fem år före byggstart. Ett bebyggelse- ornråde bör alltså i sin helhet vara i kom- munens ägo när det första gången kommer in -i kommunens 'bostadsbyggnadsprogram.

Med hänsyn till att markförvärv normalt tar rätt lång tid och till att det är omöjligt att i ett tidigt stadium exakt avgöra när ex- ploateringen kan påbörjas bör markförvärven aktualiseras sex å åtta år före beräknad bygg- start. Tidsperspektivet för kommunala mark-

förvärv skulle alltså kunna minskas från tio år till sex å åtta år.

Om tidsperspektivet för de kommunala markförvärven till följd av markvillkoret kan minskas kommer de räntekostnader som be- lastar bostadsbyggandet att minska.

Hittills har .markförvärven i stor utsträck- ning styrt planeringen och utbyggnaden av tätorterna. Genom att förvärven kan genom- föras i ett senare skede ökar kommunernas möjligheter att bedöma vilken mark som skall förvärvas. Planeringen bör i större utsträck- ning kunna styra markförvärven. Som en följd härav kan kommunerna förutsättas begränsa sina fönvärv till enbart mark som erfordras för samhällets utbyggnad. Investeringarna i mark blir alltså effektivare.

2.4.2. Avgränsning av markvillkoret

Av flera olika skäl bör vissa undantag göras från det principiella kravet på att kommunen skall ha förmedlat marken för att bostadslån skall kunna utgå. I det följande diskuteras i vilken utsträckning sådana undantag erford- ras.

Landsbygdsområde

Huvuddelen av all nyproduktion av bostäder sker inom eller i anslutning till tätorter i form av tätbebyggelse på detaljplanelagd mark. Ett mindre antal bostäder uppförs dock inom områden som är och under över- skådlig tid kommer att förbli glesbygd. Det är då i allmänhet fråga om bostäder avsedda för personer som är verksamma inom jord- bruket eller skogsbruket eller annan person som har någon speciell orsak att bosätta sig utanför tätort. Ett byggföretag kan inte ge- nom att förvärva mark försäkra sig om bygguppdraget. För denna typ av bebyggelse saknas därför anledning att från konkur- renssynpunkt uppställa krav på att marken förmedlats av kommunen.

Inte heller från andra synpunkter torde det finnas anledning att låta markvillkoret gälla inom landsbygdsområden. Ett sådant villkor skulle dessutom medföra en viss ad-

ministrativ belastning för kommunerna efter- som kommunerna då måste förvärva mark (enstaka tomter) inom områden som saknar intresse i samhällsbyggnadssammanhang. Vi föreslår därför att markvillkoret inte skall gälla inom landsbygdsområden. Det bör an- komma på bostadsstyrelsen att närmare de- finiera begreppet landsbygdsområde. I hu- vudsak bör därmed förstås icke detaljpla- nelagt område.

Nybyggnad i exploateringsområde

Exploateringsområde definieras här på sam- ma sätt som i bostadslånekungörelsen. Med exploateringsområde förstås således område utan samlad äldre bebyggelse, dvs. ett i hu- vudsak obebyggt område eller område under utbyggnad.

Enligt de kommunala bostadsbyggnadspro- grammen för perioden 1971—75 planeras för hela programperioden 84% av de redovisade lägenheterna att uppföras i exploateringsom- råde och 16% i saneringsområde. Den helt övervägande delen av bostadsproduktionen under programperioden planeras sålunda i exploateringsområde.

I fråga om nybyggnad av flerfamiljshus i exploateringsområde anser vi att markvill- koret skall gälla utan inskränkningar. Redan nu uppförs för övrigt huvuddelen av flerfa- miljshuslägenheterna i exploateringsområde på s.k. kommunmark. Den specialbearbet- ning av bostadsbyggnadsprogrammen som vi gjort (bilaga 1) visar för de två första pro- gramåren (1971 och 1972) att 86% av lä- genheterna planeras på kommunmark. För kommunblock utanför storstadsområdena är motsvarande tal 89% .

Småhus i exploateringsområde uppförs i allmänhet på mark som ägs/ägts av kommun eller byggföretag —— i enstaka fall ett mark- exploateringsföretag. Detta gäller även i små orter. En person som avser att åt sig själv uppföra eller låta uppföra ett småhus måste därför i allmänhet förvärva en tomt från nå- gon av dessa parter. Om efterfrågan på lik- värdiga tomter överstiger utbudet och sälja- ren är ett byggföretag kan köparens hand- lingsfrihet komma att inskränkas i vad avser

val av entreprenör, hustyp osv. För den bli- vande småhusägaren i allmänhet är det där- för en fördel om tomten tillhandahålls av kommunen.

Som framgår av kapitel 4 föreslår vi spe- ciella regler för upphandling av bostadsbyg- gandet —— regler som skall knytas till bostads- långivningen. Vi har emellertid funnit att sådana regler skulle ställa alltför stora krav på enskilda personer om reglerna gällde alla småhus. Vi föreslår därför att när det gäller styckebyggen (småhuset skall bebos 'av lån- sökande — ettbeslutsärenden) skall byggher- ren vara befriad från skyldighet att till- lämpa de särskilda upphandlingsreglerna. Detta gör det emellertid särskilt angeläget att marken tillhandahålls av kommunen.

Vilken typ av bostadsbebyggelse —— fler- familjshus eller småhus — som skall uppfö- ras på ett visst område avgörs först i ett rela- tivt sent skede. Om markvillkoret inte avser såväl flerfamiljshus som småhus i exploate- ringsområde kommer byggföretag även i framtiden att ha starka motiv till att förvärva mark. Byggföretag kan på goda grunder an- ta att ett område kommer att bebyggas med småhus eller också anse sig kunna påverka de kommunala myndigheterna att avsätta det av företaget förvärvade området för småhus- byggelse. Markvillkoret kommer då inte att på avsett sätt motverka markspekulation och markpriSStegring. En förutsättning för att markvillkoret skall bli effektivt är därför att det omfattar såväl flerfamiljshus som små- hus i exploateringsområde.

Vi anser således att det inte finns anled- ning att för småhus i exploateringsområde göra några generella undantag från kravet att kommunen skall ha förmedlat marken. I enstaka fall kan dock tomten ha förvärvats under sådana former eller från sådan person att ett upprätthållande av markvillkoret inte ter sig rimligt. Länsbostadsnämndema bör därför ges möjlighet att i enstaka fall för styckebyggda småhus bevilja dispens från markvillkoret under förutsättning att den som skall bebo huset förvärvat marken från annan än byggintressent. En ytterligare förut- sättning för sådan dispens bör vara att kom- munen tillstyrker dispensen.

Nybyggnad i saneringsområde

Saneringsområde definieras här på samma sätt som i bostadslånekungörelsen. Med sa- neringsområde förstås således område med sammanhängande bebyggelse. Från eventuel- la enstaka luckor (restomter) bortses därvid.

Huvuddelen eller drygt 90 % av den en- ligt bostadsbyggnadsprogrammen planerade nyproduktionen i saneringsområde arvser lä- genheter i flerfamiljshus. Detta motsvarar drygt 20 % av den totalt planerade flerfa- miljshusproduktionen. Flerfamiljshus i sa- neirngsområde utgör allstå en betydande del av produktionen vilket talar för att de 'bör omfattas av markvillkoret.

Som vi tidigare redogjort för investerade de byggföretag som ingår i vår enkätunder- sökning drygt 600 milj. kr. i mark under åren 1966 till 1970. Större delen av detta belopp torde ha avsett förvärv av exploaterings- fastigheter. Eftersom vi har föreslagit att byggande av bostäder i exploateringsområde skall omfattas av markvillkoret kommer emellertid byggföretagens intresse för förvärv av exploateringsfastigheter att minska. Om flerfamiljshus i saneringsområde inte skulle omfattas av markvillkoret kan en stor del av den sålunda frigjorda investeringskapaci- teten komma att flyttas över till denna del- marknad. Konkurrensen om saneringsfastig- heterna skulle öka vilket kan förutsättas höja priserna. Även detta talar för att flerfamiljs- hus i saneringsområde bör omfattas av mark- villkoret.

Förhållandena i saneringsområden avviker emellertid i ett viktigt avseende från förhål- landena i exploateringsområden. I exploate- ringsområden är det i regel nödvändigt att marken förvärvas av någon i samhällsbyg- gandet aktiv part — ofta kommunen — för att en utbyggnad skall kunna genomföras. Marken måste således i allmänhet byta ägare före exploateringen. Det av oss föreslagna lånevillkoret får endast till följd att den nye ägaren alltid kommer att bli kommunen. I saneringsområden däremot kan ofta en riv- ning och efterföljande nybyggnad ske utan att tomten byter ägare.

Många flerfamiljshus inom områden som

under de närmaste årtiondena kommer att totalsaneras ägs av seriösa fastighetsförvalta- re som vid en totalsanering kan förutsättas ha intresse av att genomföra en effektiv upp- handling av den nya bebyggelsen. Ges mark- villkoret generell giltighet för flerfamiljshus i saneringsområde måste emellertid fastighe- ter som skall totalsaneras säljas till kommu- nen för att saneringen skall kunna genomfö— ras med stöd av statliga lån oavsett om (för- säljning eljest påfordras för 'förnyelsens ge- nomförande. Vi har funnit att det skulle föra för långt att uppställa sådana krav. En totalsanering är ett naturligt led i en långsik- tig fastighetsförvaltning. En generell till- lämpning av markvillkoret skulle kunna komma att motverka en önskvärd förnyelse av det äldre flerfamiljshusbeståndet. Det skulle även ställa stora ekonomiska krav på kommunen. Om *fastighetsförvaltare förvär- var en fastighet anser vi dock att övervägan- de skäl talar för att markvillkoret skall gälla för den förvärvade fastigheten.

Vi föreslår därför att flerfamiljshus i sa- neringsområde som vanit i lånsökandens ägo alltsedan den 1 juli 1972 undantas från mark- villkoret.

Enligt bostadsbyggnadsprogrammen pla- neras ett småhusbyggande i saneringsom- råde om ca 1 500 hus/år. Ungefär hälften av dessa småhus kommer att byggas i grupp varav mindre än en tredjedel på s.k. kom- munmark (bilaga 1). För styckebyggda små- hus torde denna andel vara ännu mindre. Ett krav på att kommunen skall förmedla mark för detta småhusbyggande skulle där- för tvinga kommunerna att väsentligt öka sin förvärvsverksamhet inom äldre småhusom- råden. Eftersom marken i dessa områden i regel är förhållandevis dyr skulle den ekono- miska belastningen på kommunerna bli bety- dande trots den kvantitativt ringa andel av bostadsproduktionen som det är fråga om (ca l%).

Även i administrativt hänseende skulle markvillkoret tillämpat på småhus i sane- ringsområde vara en belastning för kommu- nen. För att möjliggöra statlig belåning av småhus i saneringsområde skulle kommuner- na sålunda tvingas genomföra ett stort antal

förvärv av fastigheter som sinsemellan är mycket olika och därför bl.a. kräver indivi- duell värdering. Kommunernas ansvar för markprisnivåer samt rättvisesynpunkter skul- le också kunna tvinga fram ett utjämnings- förfarande så att t.ex. förekomsten av ett riv- ningshus på en tomt inte skulle få slå igenom i kommunens försäljningspris.

Även andra skäl talar för att småhus i sa- neringsområde bör undantas från markvill- koret. En nybyggnad i äldre småhusområden har ofta inget samband med ändrade ägar- förhållanden. Inom många äldre villaområ- den genomförs vidare en successiv förtät- ning av bebyggelsen genom att stora tomter styckas upp. I vissa fall sker detta i ett bygg- företags regi men många gånger säljer tidi- gare ägare den avstyckade delen av tomten direkt till en egnahemsbyggare. I många fall finns personliga relationer mellan köpare och säljare. Att i dessa fall kräva att kommunen skall förmedla tomten tjänar inte något rim- ligt syfte.

En särbehandling av småhus i sanerings- område kan få till följd att kapital som byggföretag inte kan investera i markför- värv inom andra områden styrs över till den- na delmarknad med prisstegringar som följd. Risken härför torde emellertid inte vara lika stor som för flerfamiljshus i saneringsområ- de. En stor del av småhusprojekten i sane- ringsområde avser nämligen styckebyggda småhus.

Nybyggnad på resttomt —— enligt bostads- byggnadsprogrammen drygt en tredjedel av all 'småhusproduktion inom saneringsområde — torde i huvudsak avse enstaka hus. För att en större sanering inom äldre småhusområden skall kunna genomföras måste ett stort antal fastigheter samlas i en ägares hand. Eftersom dessa fastigheter i flertalet fall är bebyggda blir inköpspriset relativt högt. Vissa fastig- hetsägare torde inte vara intresserade av att sälja sin fastighet vilket medför att förvär- ven — om de skall genomföras frivilligt — kan ta lång tid. Därtill kommer osäkerheten beträffande planeringsförutsättningar m.m. Ett byggföretag som vill satsa på en större småhussanering måste därför räkna med sto- ra investeringar i mark, investeringar som

kan komma att ligga oräntabla under lång tid.

Mot denna bakgrund anser vi oss kunna föreslå att småhus i saneringsområde undan- tas från markvillkoret. Med hänsyn till risken för markspekulation bör dock bostadsstyrel- sen bevaka utvecklingen och ta de initiativ som kan erfordras.

Detta vårt ställningstagande i fråga om småhus i saneringsområde får dock inte tol- kas så att vi anser att kommunerna bör avstå från att förvärva småhusmark i sanerings- område. Vid större saneringar inom äldre småhusområden, t.ex. vid förnyelse och för- tätning av gamla villa- och sommarstugeom- råden inom tätorternas ytterområden, är det tvärtom önskvärt och ofta nödvändigt att kommunerna engagerar sig genom omfattan- de markförvärv.

Modernisering

I än högre grad än vid totalsanering gäller vid modernisering att åtgärderna vidtas utan att fastigheten byter ägare. Omfattningen av moderniseringar varierar dessutom inom mycket vida gränser. Många gånger kan hy- resgästen eller småhusägaren bo kvar medan arbetena pågår. Att kräva att kommunen skulle förvärva fastigheten är därför inte rim- ligt. Effekten av en sådan regel skulle för- modligen bli att fastighetsägaren avstår från att söka bostadslån. Därigenom skulle vårt förslag komma att motverka en modernise- ring av det äldre bostadsbeståndet. Vi anser därför att markvillkoret inte skall gälla mo- dernisering.

Det kan påpekas att kommunerna kan ha anledning att förvärva moderniseringsfastig- heter även om markvillkoret inte omfattar dessa fastigheter. Saneringsutredningen har framhållit att det bl.a. finns hyrespolitiska motiv för sådana förvärv.

2.4.3. Övergångsbestämmelser Vårt förslag att marken skall ha förmedlats

av kommunen om bostadslån skall kunna ut- gå innebär att praktiskt taget endast kom-

munägd mark kan tas i anspråk för statsbe- lånade bostäder. I varje fall gäller detta inom exploateringsområden.

Vid sidan om kommunerna är emellertid byggherreföretag och byggföretag stora markägare. Företagen har inrättat sig efter gällande bestämmelser och förvärvat marken för att säkra en viss framtida produktion. Ibland är ett företags markförvärv betingat av kommunens dåliga markberedskap och det förhållandet att kommunen inte kan till— handahålla den mark som erfordras för den planerade produktionen. Företaget kan ha gjort omfattande förberedelser för en utbygg- nad av området med stöd av statliga bostads- lån. Under sådana förhållanden är det knap- past rimligt att vägra statliga bostadslån för bebyggelsen på marken. Vissa övergångsbe- stämmelser erfordras för att möjliggöra en smidig övergång till de nya bestämmelserna.

Vi föreslår därför att bostadslån under en femårig övergångstid, fram till den 1 juli 1977, skall kunna utgå även om marken inte förmedlats av kommunen. En förutsättning skall dock vara att lånsökanden ägde mar- ken eller innehade tomträtten den 1 juli 1972.

2.4.4. Effekter på fastighetsmarknaden

Markvillkoret torde komma att starkt påver- ka marknaden för byggmark.

Den helt övervägande delen av bostadspro- duktion eller ca 90% finansieras med statli- ga lån. I många fall är sådana lån en förut- sättning för ett bostadsbyggande eftersom er- forderliga hyror i annat fall blir så höga att avsättningen av bostäderna försvåras eller omöjliggörs. Byggherreföretag och byggföre- tag kan därför endast i begränsad utsträck- ning räkna med att kunna genomföra ett bo- stadsbyggande som inte finansieras med bo- stadslån. Någon väsentlig förändring i dessa avseenden är inte trolig.

Inom områden som ännu inte tagits i an- språk för tätbebyggelse kan mot denna bak- grund antalet markköpare förutsättas mins- ka kraftigt. Byggherreföretag och byggföre- tag kan knappast finna det förenligt med si- na intressen att förvärva sådan mark. Även

om ett företag undantagsvis bedömer det möjligt att genomföra byggandet utan bo- stadslån finns risken att kommunen tvångs- förvärvar marken. Denna risk bör rimligtvis öka genom markvillkoret eftersom det nor- mala mönstret kommer att vara att kommu- nen äger all mark som inom de närmaste åren skall tas i anspråk för bostadsändamål.

Den slutliga markanvändningen fastställs vidare på ett relativt sent stadium. Även om ett område i en översiktlig plan avsatts för annat ändamål än bostadsbyggande kommer därför viss osäkerhet att råda om den slut- liga användningen. Detta bör leda till en viss försiktighet hos markspekulanter. Inom exploateringsområden kan därför kommu- nen förutsättas 4bl-i praktiskt taget ensam kö- pare av mark. Även inom saneringsområden kommer sannolikt antalet presumtiva köpa- re att minska.

Konkurrensen om mark i expansiva om- råden har gett upphov till kraftiga prissteg- ringar på exploateringsmarken. Detta ger möjligheter till spekulations- och realisations- vinster för enskilda markägare vilket ytter- ligare ökar konkurrensen om marken. Starka förväntningar om prisstegringar på mark kan vidare antas minska säljbenägenheten hos markägare eftersom en tids väntan ger god ekonomisk avkastning. Detta leder till att utbudet av mark minskar varigenom efter— frågetrycket kommer att öka ytterligare.

Höga priser på mark medför stora påfrest- ningar på kommunernas ekonomi och kan leda till att ovidkommande hänsyn tas i pla- neringen. Höga markpriser kan därför både direkt och indirekt leda till höga kostnader i bostadsbyggandet.

Till följd av markvillkoret kommer kon- kurrensen om marken att minska. Detta bör kunna leda till att markprisstegringama däm- pas. Prisutvecklingen blir dock i hög grad beroende av hur kommunen agerar.

Om kommunen och fastighetsägaren inte kan nå överenskommelse om priset kan fas- tighetsägaren, genom att vägra sälja till er- bjudet pris, tvinga kommunen att söka expro- priation av fastigheten. Kommunen måste då betala en löseskilling motsvarande fastighe- tens marknadsvärde.

Fastigheter inom exploateringsområden som inom överskådlig tid kan bedömas bli tagna i anspråk för tätbebyggelse har emel- lertid ofta ett marknadsvärde som avsevärt överstiger värdet vid aktuell användning, jordbruk eller liknande. Marknadsvärdet har påverkats av förväntningar om möjligheten att begagna fastigheten för tätbebyggelse- ändamål. Enligt de ersättningsregler som år 1971 infördes i expropriationslagen skall för denna typ av fastigheter den värdestegring som ägt rum under den senaste tioårsperio- den anses bero på expropriationsföretaget och därför inte ersättas om det inte kan vi- sas att värdestegringen beror på annat än för- väntningar om ändring i fastighetens tillåtna användningssätt. För fastigheter till vilka för- väntningar om tätbebyggelseanvändning knyts får alltså löseskillingen högst motsvara fastighetens realvärde tio år före expropria- tionen, enligt övergångsbestämmelserna dock tidigast den 1 juli 1971. Löseskillingen kan likväl bli lägre om fastighetens marknads- värde har sjunkit. Expropriationslagen ger därför ingen garanti mot en sänkning av markpriserna till följd av markvillkoret. Nå- gon drastisk sänkning av dessa är emellertid inte trolig. En sannolikare utveckling är att köpeskillingarna vid frivilliga försäljningar under 1970-talet i huvudsak kommer att mot- svara eller något överstiga fastighetens real- värde den 1 juli 1971 eftersom detta värde i allmänhet skulle läggas till grund för bestäm- mandet av löseskillingen vid en eventuell ex- propriation. Genom markvillkoret och expro- priationslagens ersättningsregler kan därför priserna på exploateringsmark antas succes- sivt komma att närma sig värdet av marken i dess tidigare användning. Expropriationsla— gens ersättningsregler borgar samtidigt för att prisnivån inte kommer att sjunka under denna värdenivå.

Om en ägare av en exploateringsfastighet, t.ex. en jordbrukare, önskar sälja sin fastig- het några år innan kommunen normalt skul- le ha förvärvat fastigheten kan vissa pro- blem uppstå till följd av markvillkoret. För- säljningen kan t.ex. vara föranledd av att ägaren fått möjlighet att förvärva en annan jordbruksfastighet där han kan fortsätta

verksamheten. En försäljning kan därför lämpligen inte anstå. Det torde i sådana fall vara svårt att hitta någon annan köpare än kommunen. En kommun bör därför i en så- dan situation förvärva fastigheten även om detta sker några år tidigare än planerat.

2.5. Statligt kreditstöd till kommunala markförvärv

Huvuddelen av de under senare år nyprodu- cerade bostäderna har tillkommit på mark som kommunen äger eller har ägt. Kommu- nerna har dock inte förmedlat all mark som tagits i anspråk för bostadsändamål. Vårt förslag att marken skall ha förmedlats av kommunen för att bostadslån skall kunna ut- gå kommer därför att medföra krav på ökade kommunala markförvärv.

Eftersom den kommunala markberedska- pen varierar mellan olika kommuner kommer även markförvärvsbehovet att variera. Vår undersökning av de kommunala bostadsbygg- nadsprogrammen visar att inom exploate- ringsområden saknade ett antal kommun- block mark som under de två första program- åren skulle tasi anspråk för bostadsändamål. Dessa kommunblock svarade dock för endast 1% av den totala bostadsproduktionen. För dessa kommuner kommer markvillkoret att ställa krav på omfattande markförvärv. Även för andra kommuner med en bättre markberedskap kan markvillkoret medföra behov av omfattande markförvärv. Enligt bo- stadsbyggnadsprogrammen för åren 1971—— 75 ägde emellertid hälften av kommunbloc- ken all mark inom exploateringsområden som under de två första programåren skulle tas i anspråk för bostadsbyggande. Dessa kom- munblock uppfyller alltså redan i dag mark- villkoret och någon ökning av markförvärven erfordras inte. Genom att kommunerna till följd av markvillkoret kan arbeta med ett nå- got kortare tidsperspektiv för markförvärven kan för vissa kommuner följden t.o.m. bli att markförvärvsbehovct temporärt minskar. Huvuddelen av de kommunblock där enligt bostadsbyggnadsprogrammen all planerad

bostadsproduktion inom exploateringsområ- de låg på kommunmark har emellertid en li- ten årlig bostadsproduktion varför endast 18% av den totala produktionen faller på dessa kommunblock.

Med hänsyn till att markvillkoret ökar markförvärvsbehovet men samtidigt dämpar markprisema är det svårt att bedöma hur markvillkoret på längre sikt påverkar kom- munernas kostnader för markfönvärv. På kort sikt 'blir dock effekten att kommuner- nas samlade markförvänvskostnader stiger kraftigt.

2.5.1. Kommunernas kostnader för markförvärv

Vi hari avsnittet Kommunernas markförvärv och markinnehav (2.2) redogjort för kommu- nernas kostnader för markförvärv under 1960-talet. Av redogörelsen framgår att kost— naderna enligt den kommunala finansstati- stiken i början av perioden var omkring 125 milj. kr. per år. Kostnaderna steg sedan i stort sett kontinuerligt fram till år 1967 och uppgick detta år till 1 245 milj. kr. Efter år 1967 har kostnaderna sjunkit och uppgick år 1971 till 927 milj. kr. Dessa uppgifter av- ser den verksamhet kommunerna bedriver inom ramen för den egentliga kommunalför- valtningen. Vid sidan härom förvärvar kom- munerna .mark via kommunala bolag.

Det är emellertid inte möjligt att med led- ning av sådana uppgifter bedöma kommu- nernas kostnader för fastighetsförvärv på sikt eftersom förändringar i kommunernas markberedskap och kostnaderna för denna förändring inte kan uppskattas.

För att kunna bedöma vilka ekonomiska konsekvenser det föreslagna villkoret i bo- stadslånekungörelsen om kommunägd/kom- munförsåld mark för med sig har vi gjort ett försök att uppskatta markförvärvskostnader— na för ett års bostadsbyggande. En liknande beräkning gjordes år 1964 av markpolitiska utredningen som fann att en årsproduktion av 85 000 lägenheter medförde kostnader på 152 milj. kr. uttryckta i 1964 års priser.

Våra beräkningar avser en årsproduktion av 100 000 bostäder. Av dessa antas 70 000 falla på flerfamiljshus, varav 55000 i ex- ploateringsområden och 15 000 i sanerings— områden. Av återstående 30 000 lägenheter antas hälften vara gruppbyggda småhus och resten styckebyggda småhus. I beräkningar— na har inte medtagits småhus i saneringsom- råde på grund av dels svårigheterna att upp- skatta kostnaderna för förvärv av mark för denna produktion, dels att dessa hus inte omfattas av markvillkoret.

Kommunerna har i beräkningarna indelats i grupper och för varje typ av bebyggelse har den antagna bostadsproduktionen fördelats på kommungrupperna i förhållande till mot- svarande fördelning i de kommunala bo- stadsbyggnadsprogrammen för åren 1971— 75. Därvid har i huvudsak uppgifterna för de två första programåren använts. Kostnads- uppgifterna avseende storstadsområdena har erhållits från berörda länsbostadsnämnder (exploateringsområden) och kommuner (sa- neringsområden). För övriga kommuner har råmarkskostnaderna i exploateringsområden uppskattats med ledning av prisuppgifter från flera kommuner. Kostnaderna för mark i saneringsområden har för dessa kommuner beräknats med ledning av uppgifter i låne— underlagsgruppens redovisningar.

Kostnaderna för förvärv av mark för 100 000 nya bostäder i 1972 års priser kan uppskattas till:

Flerfamiljshus,

exploateringsomr. (55 000 lgh) 75 milj. kr Flerfamiljshus,

saneringsomr. (15 000 lgh) 150 ,, ,, Småhus, exploateringsomr. (30 000 lgh) 125 ,, ,,

350 milj. kr

Hänsyn har därvid inte tagits till att bo— stadshusen normalt även inrymmer vissa lo- kaler. Den beräknade kostnaden bör därför ökas med 10 å 15 % vilket ger en total kost- nad av ca 400 milj. kr.

Det föreslagna markvillkoret omfattar bo- städer som uppförs med stöd av statliga län,

dvs. omkring 90% av bostadsproduktionen. Under antagande att markförvärvskostnaden för statligt belånade resp. icke statligt belåna- de lägenheter är densamma skulle därför lånevillkoret innebära att kommunerna be- lastas med markförvärvskostnader på ca 360 milj. kr. per år.

Enligt saneringsutredningen kan kommu- nerna vid förvärv av saneringsfastigheter överta befintliga lån i fastigheterna av stor- leksordningen 1/4 till 1/3 av köpeskillingen. I viss utsträckning torde kommunerna även kunna överta lån i fastigheter i exploaterings- områden. Uppskattningsvis bör därför kom- munerna genom övertagande av befintliga lån i de förvärvade fastigheterna kunna finan- siera ca 50 milj. kr. av den beräknade kost- naden.

En del kommuner har vid förvärv av fas- tigheter finansierat förvärven genom att till säljaren överlämna köpeskillingsreverser på hela eller en del av köpeskillingen. Speciellt gäller detta Stockholms kommun. Sålunda har drygt 40 % av kommunens totala mark- förvärvskostnader under 1960-talet täckts genom utställande av köpeskillingsreverser. (Om förvärvet av kommunens del av Järva- fältet inte medräknas är andelen köpeskil- lingsreverser 36 %.) Räntan på reverserna har motsvarat kommunlåneräntan. Löptiden har varierat mellan fem och tjugo år. Rever- serna har varit utställda på person eller order.

Det saknas uppgifter om i vilken utsträck— ning andra kommuner utnyttjar köpeskil- lingsreverser vid fastighetsförvärv. Klart är dock att det sker i avsevärt mindre utsträck- ning än i Stockholmsområdet. Den höga an- del köpeskillingsreverser som Stockholm kan redovisa torde sammanhänga med att Stock— holm under lång tid använt sig av sådana reverser och att reverserna därför numera allmänt accepteras på fastighetsmarknaden. Det bör emellertid vara möjligt för andra kommuner att i ökad utsträckning använda köpeskillingsrerverser som betalningsmedel. Många markägare torde nämligen inte ha något omedelbart behov av att reinvestera köpeskillingen. För andra markägare kan det många gånger vara svårt att finna ett lämp-

| 1 l

ligt investeringsobjekt. En köpeskillingsre- vers som löper med ränta motsvarande kom- munlåneräntan är många gånger ett fördel- aktigare placeringsalternativ än placering i bank, eftersom kommunlåneräntan är högre än högsta inlåningsränta i bank. Betalnings- villkoren kan anpassas efter säljarens önske- mål och ändras dessa torde det finnas möjlig- heter att diskontera reversen i bank.

Kommun kan utan särskilt medgivande från Kungl. Maj:t uppta lån inom utrym- met för kommunens underställningsfria låne- rätt under förutsättning att lånet är ställt att återbetalas inom fem år samt, om lånetiden är mer än ett år, att lånet avbetalas årligen. Vid förvärv av intecknad egendom kan kommun överta även sådana lån i egendo- men som löper under längre tid än fem år eller som inte skall avbetalas årligen. Om länet inte ryms inom den underställningsfria lånerätten erfordras emellertid Kungl. Maj:ts tillstånd.

Detta innebär att kommun som avser att utnyttja köpeskillingsreverser som betalnings- medel vid fastighetsförvärv alltid måste ut- verka Kungl. Maj:ts tillstånd om reversen skall löpa på längre tid än fem år eller om år- liga avbetalningar inte skall göras. Likaså erfordras Kungl. Maj:ts tillstånd om den genom reversen upptagna krediten inte ryms inom den underställningsfria lånerätten. Övertagande av lån i fastigheter inkräktar dessutom på kommunens underställningsfria lånerätt.

Bestämmelserna motverkar strävandena att underlätta för kommunerna att förvärva mark för tätbebyggelseändamål. Mot den- na bakgrund föreslår vi att bestämmelserna i kommunallagen om den kommunala upp- låningen ändras så att lån i intecknad egen- dom som kommunen övertar vid förvärv av egendomen samt lån som kommunen upp- tar genom att som betalning för fast egen- dom utge köpeskillingsrevers inte inkräktar på utrymmet för kommunens underställ— ningsfria lånerätt. Vi föreslår även att det un— dantag från bestämmelserna om femårig lå— netid och årliga amorteringar som görs för lån som kommun övertar vid förvärv av egen- dom utvidgas till att avse även köpeskillings-

revers som utges som likvid vid fastighetsför— värv.

Vi vill i detta sammanhang erinra om att kommunalrättskommittén föreslagit att skyl- digheten för kommun att vid upptagande av lån underställa detta Kungl. Maj:ts pröv- ning slopas.1

Vid en uppskattning av kommunernas kon- tantutlägg för markförvärv bör möjligheter— na att utnyttja köpeskillingsreverser bedömas med försiktighet eftersom det får förutsättas ta viss tid innan köpeskillingsreverser mer all- mänt kommer i användning. Vi har uppskat- tat att kommunerna genom utgivande av kö- peskillingsreverser kan finansiera ca 50 milj. kr. av den totala markförvärvskostnaden för en årsproduktion av bostäder. Förut har vi antagit att 50 milj. kr. kan finansieras ge- nom övertagande av intecknad gäld i fastig- heterna. Av den markförvärvskostnad på 360 milj. kr. som redovisats ovan kan därför ca 260 milj. kr. behöva betalas kontant.

Det bör observeras att beloppet 360 milj. kr. inte avser samtliga kommunala markför- värv. Sålunda har kostnaderna för förvärv av småhustomter i saneringsområden inte be— aktats. En kommun måste dessutom för— värva mark för andra ändamål än bostäder. Som exempel kan nämnas industriändamål och trafikändamål. Kommunernas totala kostnader för markförvärv kommer därför att avsevärt överstiga 360 milj. kr.

Vid beräkning av kommunernas kostnader för markförvärv har vi utgått från den för- delning mellan nyexploatering och sanering som har rätt under senare år. Om denna rela- tion skulle komma att förändras så att ande- len nybyggda lägenheter i saneringsområde ökar, ökar även kommunernas kostnader för markförvärv.

Ovan redovisade belopp, 360 milj. kr., ut- gör en uppskattning av den totala förvärvs- kostnaden för den mark som kommunerna genom markvillkoret årligen förutsätts för- medla. Huvuddelen av marken för bostads— ändamål förmedlas emellertid redan nu av kommunerna. Vi har därför försökt beräkna hur stor ökningen av kommunernas kostna-

1 SOU 1965: 40 43

der blir om vårt förslag genomförs. Som mått på vad kommunerna redan svarar för har valts andelen kommunmark de två första programåren i bostadsbyggnadsprogrammen för åren 1971—75. Beräkningarna visar att förvärvskostnadema för den mark som kom- munerna redan förmedlar uppgår till ca 235 milj. kr. Under antagande att all kommunal mark bebyggts med stöd av statliga bostads- lån blir därför kostnadsökningen ca 165 milj. kr. Den del som måste erläggas kontant blir något lägre eller ca 125 milj. kr.

2.5.2. Finansieringsstödets storlek

Kommunernas ekonomi har under senare år varit mycket ansträngd. Minskning av kom- munernas investeringar i mark under sena- re år torde bero på detta. Genom markvillko- ret ställs krav på ökade kommunala markför- värv. Om kommunema skall kunna genom- föra dessa markförvärv måste därför finan- sieringsstödet för kommunala markförvärv Ökas.

Finansieringsstödet bör ökas i minst sam- ma utsträckning som kommunernas kostna- der för markförvärv ökar till följd av mark— villkoret. Det nuvarande finansieringsstödet för kommunala markförvärv, dvs. markför- värvslångivningen, motsvarar emellertid in- te det behov som i ansökningar om mark— förvärvslån redovisats från kommunerna. I många fall avstår kommunerna också från att söka markförvärvslån i vetskap om att tillgången på lånemedel är knapp. Därvid bör vidare observeras att i ansökningar om markförvärvslån huvudsakligen redovisas kostnader för förvärv av fastigheter inom ex- ploateringsområden. Saneringsutredningen har föreslagit att bestämmelserna ändras så att lån även skall kunna utgå för förvärv av fastigheter i saneringsområde. Vi tillstyrker — med vissa inskränkningar som vi återkom- mer till nedan —— saneringsutredningens för- slag. Efterfrågan på lån kommer då att öka kraftigt. Mot denna bakgrund anser vi att tillskottet till markförvärvslånefonden bör vara större än den kostnadsökning för kom-

munerna som uppstår till följd av markvill— koret.

Genom markvillkoret kommer kommu- nerna att indirekt åläggas genomföra vissa markförvärv — sådana som erfordras för att kommunen skall kunna förmedla marken för det statligt belånade bostadsbyggandet. För att bostadsbyggandet inte skall hindras är det nödvändigt att kommunernas möjlighe- ter att finansiera markförvärven säkerställs. Markförvärvslånefonden bör därför ges en utlåningskapacitet som motsvarar kommu- nernas kostnader för förvärv av den mark som de genom markvillkoret måste förvärva.

På grundval av de i föregående avsnitt re- dovisade beräkningarna föreslår vi att mark- förvärvslånefonden tillförs medel i sådan utsträckning att fonden får en utlåningskapa— citet av 250 milj. kr. per år.

Beloppet 250 milj. kr. kan jämföras med kommunernas totala upplån'ing( sid. 27). Vid" en sådan jämförelse framstår beloppet som förhållandevis ringa. För den enskilda kom- munen, som står i begrepp att förvärva mark kan däremot vetskapen om att lånemöjlighe- ter föreligger för just det ändamålet vara av avgörande betydelse för kommunens hand- lande. Särskilt i finansiellt trängda lägen blir tillgången till län för markförvärv från en- markförvärvslånefond av vikt för förverk- ligandet av kommunernas markförvärvspla— ner. För just det ändamålet finns genom markförvärvslånefondens existens en källa för upplåning tillgänglig även i strama pe- rioder. Markförvärvens effekt på det totala efterfrågeläget är ringa eftersom markför- värv närmast utgör förmögenhetsöverflytt- ning som inte i och för sig utlöser realinves- teringar och därför inte heller ger upphov till någon ökning i efterfrågan på reala resurser. De torde därför inte kunna påverka graden av ekonom-isk aktivitet eller medföra någon- störning av det totala efterfrågeläget i landet.

Enligt våra förslag till övergångsbestäm- melser kommer bostadslån under en femårig övergångstid att kunna beviljas även för hus som uppförs på byggherreägd mark under" förutsättning att marken varit i byggherrens ägo alltsedan den 1 juli 1972. Detta innebär" att kommunerna inte kommer att behöva för-

värva all mark som erfordras för det statligt belånade byggandet under de första åren ef- ter det att markvillkoret trätt i kraft. Å and- ra sidan kommer många kommuner att vara tvungna att genomföra omfattande markför- värv för att möta den nya situationen. Detta gäller naturligtvis i första hand de kommuner som inte fört en aktiv markpolitik och där- för inte har någon markreserv. Men även kommuner med en relativt god markbered- skap kan tvingas till omfattande markför- värv för att möta den nya situationen. De fastigheter som återstår att förvärva kan dessutom antas vara välbelägna och därför relativt dyra. Kommunernas kostnader för kompletteringsförvärv kan därför bli höga.

Kommunerna bör förvärva marken i god tid innan den skall tas i anspråk för av- sett ändamål. I annat fall kan kommunen i samband med förvärvet hamna i en tvångs— situation —— kommunen måste förvärva mar- ken för att bostadsbyggandet skall kunna genomföras med stöd av statliga lån men har inte möjlighet att tillgripa expropriation. I en sådan situation finns risk för att kom- munen tvingas acceptera oförmånliga villkor i samband med förvärvet. Vi har därför före- slagit att kommunerna skall förvärva marken minst fem år före beräknad byggstart vilket innebär att ett bebyggelseområde i sin helhet bör vara i kommunens ägo när det första gången kommer in i kommunens bostads- byggnadsprogram. Eftersom en marksäljare vet att kommunen måste förvärva marken kan det i framtiden t.o.m. bli mer angeläget än f. 11. att kommunen förvärvar marken i god tid före byggstart. Kommunerna bör därför under den femåriga övergån'gstiden komplettera sitt markinnehav så att de år 1977 om möjligt äger 'all mark som under den därpå följande femårsperioden skall tas i anspråk för bostadsbyggande.

Mot denna bakgrund föreslår vi att mark- förvärvslånefonden tillförs medel i sådan utsträckning att fonden redan fr.o.m. bud- getåret 1973/74 får en utlåningskapacitet av 250 milj. kr. per år.

Avsättningarna till fonden har hittills va- rit 30 milj. kr. för vart och ett av budget- åren 1968/69 till 1970/71 samt 50 milj. kr.

för budgetåret 1971/72. Avsättningen för budgetåret 1972/73 är 75 milj. kr. Under budgetåret 1972/73 kan återbetalningarna till fonden uppskattas uppgå till ca 10 milj. kr. varför fonden för detta budgetår kan förutsättes ha en utlåningskapacitet av ca 85 milj. kr.

Hur stora avsättningarna till fonden be- höver vara för att en utlåningskapacitet av 250 milj. kr. skall uppnås beror på amor— teringsvillkoren för utlämnade lån. Sane— ringsutredningen har föreslagit vissa för- ändringar av amorteringsvillkoren. Bl.a. föreslås den amorteringsfria tiden bli för- längd från två år till högst fem år.

Med gällande lånebestämmelser uppnås den önskade utlåningskapaciteten om fonden under två år tillförs ca 250 milj. 'kr. Där- efter kan avsättningarna till fonden succes- sivt trappas ner för att helt upphöra efter ytterligare sju år. Förlängs den amorterings- fria tiden till fem år måste avsättningarna till fonden vara närmare 250 milj. kr. under de första fem åren för att den önskade ut- låningskapaciteten skall kunna uppnås. Efter denna tid kan avsättningarna reduceras kraftigt för att helt upphöra efter totalt nio år.

Enligt vår mening bör det ses som ett primärt önskemål att fonden ges en utlå- ningskapacitet av 250 milj. kr. Endast om detta kan uppnås samtidigt som den amor- teringsfria tiden förlängs från två år till högst fem år tillstyrker vi saneringsutredningens förslag om ändrade amorteringsvillkor.

Saneringsutredningen föreslår att mark- förvärvlånefonden — efter en tvåårig över- gångstid — tillförs 200 milj. kr. per år för förvärv av fastigheter för bostadsändamål in— om saneringsområden. Utredningens beräk- ning av lånebehovet har baserats på antagan— det att kommunerna skall förvärva och för- medla mark så att allmännyttiga och koope- rativa företags innehav av fastigheter inom äldre bostadsområden efter en tioårsperiod uppgår till 60 % av det samlade fastighets- kapitalet inom dessa områden. Markförvärvs- lån föreslås av utredningen kunna utgå även för förvärv av fastigheter som inte skall to- talsaneras inom överskådlig tid.

Kostnaderna för dylika förvärv är svåra

att uppskatta. Om den av saneringsutred— ningen angivna målsättningen skall uppnås torde dock kostnaderna för markförvärv komma att uppgå till betydande belopp.

Enligt vår mening bör förvärv av fastig- heter där byggnaderna beräknas kvarstå un- der överskådlig tid inte finansieras genom markförvärvslån. Det lånebehov som upp- kommer i dessa situationer är av långfristig natur och kan alltså inte täckas genom tio- åriga markförvärvslån. Möjligheter bör i stället öppnas för kommunerna att finan- siera dessa förvärvskostnader med långfris- tigalån.

2.5.3. Vissa samhällsekonomiska effekter

I markpolitiska utredningen diskuterades de samhällsekonomiska effekterna av kommu- nala markförvärv företagna i syfte att bygga upp en kommunal markberedskap. Ett antal fastighetsägare skulle tidigare än eljest få disponera ett belopp motsvarande det i fas- tigheterna bundna kapitalet. I många fall innebär markförsäljningen att jordbruksdrif- ten på området upphör och att den tidigare ägaren överger jordbruksnäringen. Man räk- nade med att endast en ringa del av köpe— skillingen skulle komma att användas för ökad konsumtion. Större delen skulle bli placerad i bankerna som inlåning.

Våra förslag innebär visserligen att många kommuner måste öka markförvärven, men då den kommunala lagerhållningen av mark totalt sett inte ökar genom vad som föreslås utan snarast minskar, blir resultatet, om inte omedelbart så dock på sikt, avtagande mark- förvärv. Det finns sålunda nu mindre skäl att söka bedöma effekterna av tidigarelagda förvärv än vad då var fallet. Däremot kan det vara av Vikt att söka bedöma vilken effekt det förhållandet har, att nästan all mark för bostadsbyggande, åtminstone 90 %, först måste förvärvas av kommunen mot nu en- dast ca 75 % . Den fråga som närmast skulle besvaras är sålunda: Blir effekterna annor- lunda om kommunen förvärvar marken jäm- fört med om enskilda gör det?

Sett över en litet längre tid måste marken nästan alltid förvärvas; endast i undantags- fall utgör byggherren den ursprunglige äga- ren till den. Säljaren av marken torde inte använda likviderna för marken annorlunda om kommunen är köpare eller om byggher- rar eller byggföretag är det. Några effekter på säljarsidan av att kommunen uppträder som köpare i stället för olika byggintressenter torde således knappast uppkomma.

Finansieringssätten kan emellertid vara andra vid kommunala förvärv än vid privata även om kommunen inte har markförvärvs- lån att tillgå. Olikheter kan naturligtvis också förekomma mellan olika kommuner inbör- des och mellan enskilda. Relationen självfi- nansiering/lånefinansiering kan vara olika varigenom olika verkningar kan följa. Un- derlag saknas emellertid för bedömningar av dessa frågor. Det kan dock förtjäna näm- nas att på lånemarknaden kommunernas upplåning betraktas på samma sätt som före- tagens upplåning i den meningen att inte någondera är prioriterad.

Av större betydelse torde vara den effekt på markpriserna som kan väntas följa av att kommunerna blir i stort sett ensamförmed— lare av mark för byggande. Genomförs det villkor för statliga bostadslån som vi före- slår, nämligen att mark för statligt belånat byggande skall förmedlas av kommun, blir intresset från byggintressenters sida för lagring av mark mindre och utvecklingen av mark-priserna lugnare. Detta skulle bl. a. innebära att inkomstöverföringen till mark- säljarna skulle bli mindre men naturligtvis också att bostadskostnaderna skulle Ibli lägre.

Finansieras kommunernas markförvärv med lån från en markförvärvslånefond upp- byggd med statsmedel kan vissa speciella verkningar följa. De sammanhänger med det sätt på vilket statsmedlen anskaffas. Sker detta genom en höjning av de statliga skatte— satserna blir effekterna vid jämförelse med frånvaro av markförvärvslånefond och istäl- let höjd kommunalskatt de som följer av att den statliga beskattningen är annorlunda utformad än den kommunala. Sker det ge- nom en ökning av den statliga upplåning-v en, vilket är det mest realistiska betraktel-

sesättet eftersom statens budget under den här aktuella begränsade tiden kan förväntas förbli underbalanserad, följer en likvidise- ring av kreditmarknaden, till sin styrka be- roende på upplåningsformer och tillämpad ränta.

Effekterna vad gäller upplåningen sam- manhänger med att de statliga och kommu- nala låneinstrumenten har olika egenskaper. De kommunala låneinstrumenten, såsom kommunobligationer eller kommunreverser, betraktas ej allmänt och uppfattas ej av inne- havaren som likvida tillgångar. Detta är där- emot fallet med en skattkammarväxel eller en statsobligation. Ökar mängden statspapper växer likviditeten. Dessa låneinstrument kan förhållandevis lätt säljas eller belånas och de ingår i kreditinstitutens likviditets— och pla- ceringskvoter. Vid tillgång på kassamedel ut- gör de för kreditinstituten underlag för utlå- ning till icke prioriterade ändamål. För att möta detta kan naturligtvis antingen likvidi— tets- och placeringskvotskraven för institu- ten höjas eller villigheten till placeringar i statspapper allmänt stimuleras med höjd ränta på dessa papper. Vad här har sagts gäller i princip för varje ökning av statsupplåningen, vad än orsaken till ökningen kan vara.

Understrykas bör emellertid att de statliga tillskotten till markförvärvslånefonden före- slås bli förhållandevis små. Dessa skulle utgö- ra 250 milj. kr. per år när de är som störst. Som jämförelse kan nämnas att den totala prioriterade långivningen, Vilken avser bo- stadsfinansieringen och statens upplåning, uppvisar en årssiffra på för närvarande om- kring 12 miljarder kronor. Varje ökning av prioriteringarna bör emellertid omsorgsfullt prövas och angelägenheten av den nya priori- teringen vägas mot den betydelse andra prio- riterade ändamål kan tillmätas. Vid sådana överväganden finner vi, mot bakgrunden av markfrågans vikt, att det finns starka skäl för att staten ger finansiellt stöd av föreslagen omfattning och att kreditmarknaden här den temporära ökningen av prioriterade krediter. De statliga tillskotten till markförvärvslåne- fonden skall, som framgår av förslaget till fondens uppbyggnad, efter en tid trappas av för att inom ett tiotal år helt upphöra.

2.6. Formerna för markförvärvs- långivningen

2.6.1. Gällande bestämmelser och praxis

Kommun som önskar erhålla markförvärvs- lån skall skriftligen ansöka därom hos Kungl. Maj:t. Ansökan skall inges till bostadsstyrel- sen, som med eget yttrande överlämnar ären- det till Kungl. Maj:t för prövning. Till an- sökan skall fogas vissa handlingar, uppräk- nade ikungörelsen om markförvärvslån. Av dessa kan nämnas gravationsbevis, beskriv- ning av aktuella markområden, kartor utvi- sande aktuella områden samt kommunens totala markinnehav, regionplan, generalplan, senaste bostadsbyggnadsprogram, markpris— utredning. Vidare skall uppgifter om kom- munens skatteunderlag, utdebitering, utlå- ning samt borgensåtaganden redovisas.

Ansökan om lån skall göras senast den 1 mars året efter det att förutsättning för be— viljande av lån inträtt, vilket sker då kom- munens beslut om förvärv vunnit laga kraft, förköp fullbordats eller lagakraftvunnet av— görande om expropriationsersättning eller förskott på sådan ersättning föreligger.

Hittills har besluten i markförvärvslåne- ärenden — med några undantag _ medde— lats i två omgångar per år, i maj-juni och september-oktober. Beviljade lånebelopp har uppgått till högst 2/3 av det belopp som bo- stadsstyrelsen har tillstyrkt. Lån under 100 000 kr. har inte beviljats och under se- nare år har ingen kommun erhållit mer än 1,5 milj. kr. i lån. Denna praxis hänger sam- man med den begränsade tillgången på låne— medel och har inneburit att praktiskt taget samtliga lånsökande kommuner som uppfyllt lånevillkoren beviljats lån.

På grund av bestämmelserna i lånekungö- relsen har ansökningar avseende mark för bebyggelse med fritidsbostäder samt mark inom saneringsområden avslagits. Mark för t. ex. industriändamål inom exploaterings- områden har däremot kvalificerat för lån. Lån har inte utgått om marken bedömts bli tagen i anspråk inom ca ett år efter kommu— nens beslut om förvärv.

2.6.2. Synpunkter på markförvärvslångiv— ningen

Gällande bestämmelser för markförvärvslån och praxis vid handläggningen av låneansök- ningar kan sägas innebära att disponibla lå- nemedel fördelas mellan olika kommuner via prövningen av inkomna låneansökningar. Fördelningen av lånemedlen är därför bero- ende av vilka kommuner som ansökt om lån samt hur stora belopp ansökningarna avser. Som markpolitiskt instrument är markför- värvslångivningen i sin nuvarande utform- ning passiv. Det kan dessutom ifrågasättas om inkomna låneansökningar ger en riktig bild av behovet av kommnala markförvärv i olika kommuner och därmed behovet av statligt finansiellt stöd till dessa kommuner. Markpolitiskt aktiva kommuner torde vara överrepresenterade i materialet. Dessa kom- muners låneansökningar torde även avse för— hållandevis större belopp än ansökningar från kommuner som är mera passiva i mark- politiskt avseende. Behovet av markförvärv, bedömt med hänsyn till markägarsituationen i kommunerna, torde däremot ofta vara stör- re i sistnämnda kommuner. Antalet kommu- ner som under ett och samma år sökt mark- förvärvslån har hittills utgjort endast en mindre del av det totala antalet kommuner. Likaså har sökt belopp under ett år uppgått till endast en liten del av kommunernas sam- lade markförvärvskostnader under året.

Antalet lånsökande kommuner och sökta belopp är alltså väsentliga faktorer för för- delningen av lånemedel. På grund av kun— görelsens bestämmelse om tidpunkten för .in- givande av låneansökningar kan emellertid efterfrågan på lån och antalet lånsökande kommuner för ett visst kalenderår överblic- kas först efter den 1 mars påföljande år. Med hänsyn härtill borde egentligen samtliga ansökningar behandlas först efter denna tid- punkt. En sådan beslutsordning skulle emel- lertid få till följd att tiden mellan förvärv och lånebeslut i många fall blev mycket lång. Nuvarande beslutsordning kan ses som en kompromiss mellan önskemålet om ett gott beslutsunderlag och kravet på snabb hand— läggning av låneärendena.

I lånehandlingarna redovisas uppgifter om kommunens markberedskap, bebyggelsepla- nering, finansiella ställning m. in. För lånsö- kande kommuner har kravet på en så omfat- tande redovisning inneburit en betydande arbetsbelastning. Syftet med denna redovis- ning är att erhålla underlag för prövningen av låneansökan. Eftersom beslut i låneärenden fattas innan samtliga låneansökningar avse— ende förvärv under ett kalenderår inkommit kan emellertid en samlad bedömning av upp- gifterna inte göras. Därmed begränsas dessa uppgifters värde som underlag för att bedö- ma lånebehovet.

Som ovan framhållits kan markförvärvslån beviljas först sedan kommunens beslut om förvärv (motsvarande) vunnit laga kraft. Nå- gon möjlighet att erhålla förhandsbesked om lån anges inte i kungörelsen. Det torde inte heller vara möjligt med nuvarande besluts- ordning att på ett administrativt tillfreds- ställande sätt lösa frågan om ett formaliserat förfarande för förhandsbesked om lån. En kommun måste därför inför ett större mark- förvärv försäkra sig om att finansieringsfrå— gan kan lösas även om markförvärvslån inte kommer att utgå. I ett ansträngt kreditmark— nadsläge kan detta leda till att markförvär- vet inte kan genomföras. Med nu gällande konstruktion kan långivningen således inte anses i önskvärd grad underlätta för en kommun att genomföra ett markförvärv för vilket lån senare kommer att utgå. Detta minskar fondens betydelse som medel för markpolitisk stimulans.

Den beslutsordning som f. n. tillämpas —— två beslutsomgångar per år — innebär att en kommun kan få vänta på markförvärvslån drygt ett halvt år från det ansökan ingetts. Detta medför en belastning på kommunens likviditet och innebär att sambandet mellan det aktuella förvärvet och markförvärvslånet uttunnas — markförvärvslånet får karaktär av allmänt kommunlån.

2.6.3. Förslag till ändrade bestämmelser

Av det föregående framgår att nuvarande handläggningsordning för markförvärvslånen

är förenad med vissa olägenheter. Den be- gränsade tillgången på lånemedel har dock knappast gett möjlighet att tillämpa någon annan ordning. Vidare är låneformen relativt ny — den har funnits i knappt fyra år — och tidigare erfarenhet av liknande låneverksam- het saknades när lånen infördes. Enligt vår mening är tiden nu mogen för en översyn av reglerna för markförvärvslångivningen. Med de ökade anslag till lånefonden som vi för— ordar skapas dessutom förutsättningar för en mera ändamålsenlig handläggningsordning än den nuvarande.

Ett väsentligt krav vid utformningen av en ny handläggningsordning är att kommuner- na snabbt skall kunna få besked om lån kom- mer att utgå för ett visst markförvärv. För- handsbesked om lån bör även kunna medde- las. För att kommunerna skall kunna planera sin förvärvsverksamhet bättre bör varje kom- mun dessutom få uppgift om hur stort belopp den totalt kan räkna med i markförvärvslån under en viss tid. Denna tid bör omfatta åtminstone ett år.

Ett annat väsentligt krav är att disponibla lånemedel fördelas på ett riktigt sätt mellan olika kommuner. Grunderna för denna för- delning bör vara kommunernas markför- värvsbehov inom ramen för statsmakternas regionalpolitiska målsättning.

Om dessa krav skall kunna tillgodoses kan fördelningen av lånemedel på kommunerna inte ske som hittills via prövningen av in- komna låneansökningar. En regional fördel- ning på ett tidigt stadium av disponibla låne- medel förutsätter nämligen att man centralt kan göra en samlad bedömning av samtliga för fördelningen relevanta uppgifter. Upp- gifter om kommunernas markförvärvsbehov som kan läggas till grund för ett beslut om medelsfördelning måste därför inhämtas ge- nom ett förfarande som är skilt från låne- hanteringen.

Markförvärvslånen bör även i fortsättning- en knytas till vissa genomförda markförvärv. Därigenom betonas lånets karaktär av mark— politiskt stöd.

När ett låneberättigande markförvärv ge- nomförts bör lånet beviljas och utbetalas snabbt. Bl. a. av denna anledning bör en enkel

handläggning av de enskilda låneärendena eftersträvas. Beslutanderätten i enskilda ären- den bör decentraliseras till länsbostadsnämn- derna.

Trots den ökning av utlåningskapaciteten hos lånefonden som vi föreslår kommer en- dast en del av kostnaderna för kommunernas markförvärv att kunna täckas med markför- värvslån. Kommunerna måste därför även framdeles göra väsentliga finansiella insatser. Med hänsyn härtill bör det statliga kreditstö— det utformas så att det stimulerar kommuner- na att bygga upp en tillräcklig markbered- skap.

Markförvärvskostnaderna i en kommun varierar i allmänhet avsevärt från år till år. Handläggning av markförväerlånen bör där- för tillåta en viss flexibilitet i fördelningen av lånemedlen.

Mot bakgrund av de krav som vi anser bör ställas föreslår vi att följande handläggnings- ordning tillämpas vid markförvärvslångiv- ningen. Förslaget innebär en fördelning av lå— nemedlen skild från prövningen av enskilda låneärenden.

Kungl. Maj:t, alternativt bostadsstyrelsen, fördelar disponibla lånemedel regionalt på de tre storstadsområdena och på länen i öv— rigt. En första fördelning görs snarast efter det att riksdagen anvisat anslag för komman- de budgetår och omfattar huvuddelen av de medel som under budgetåret beräknas bli disponibla för utlåning (årets anslag samt amorteringar på tidigare utbetalda lån). För- delningen innebär att ett visst kreditutrymme reserveras för varje storstadsområde resp. län. De medel som inte fördelas i denna om- gång utnyttjas för särskilda uppkommande behov t. ex. att en kommun genomför ett mycket omfattande förvärv som bedöms som speciellt angeläget men inte kan finansieras inom ramen för det låneutrymme som till- delats regionen.

Inom resp. län handhar länsbostadsnämn- den fördelningen på kommuner. Länsstyrel- sen skall dock — efter förslag från läns— bostadsnämnden — fastställa allmänna rikt- linjer för fördelningen. Därvid bör länsstyrel- sen anlägga ett flerårsperspektiv så att ut— rymme lämnas för länsbostadsnärnnden att

göra omfördelningar mellan åren och däri- genom tillgodose det behov av flexibilitet som följer av variationer i kommunernas förvärvsaktivitet. Snarast efter det att låne- ramen fastställts gör länsbostadsnämnden en preliminär fördelning på kommuner. Denna bör dock inte vara bindande för lånemedlens slutliga fördelning utan bara syfta till att ge kommunerna en ungefäng uppfattning om vilka lånebelopp de kan påräkna.

Länsbostadsnämnden beslutar i enskilda låneärenden. Därvid skall länsbostadsnämn- den tillse att lånemedlen slutligt fördelas mel- lan kommunerna i enlighet med av länssty- delsen angivna riktlinjer och i övrigt med hänsyn - till kommunernas markförvärvsbe- hov. Det förhållandet att en kommun redan fått ett stort markförvärvslån kan alltså ut- göra avslagsskäl. Eftersom markförvärvs- kostnaderna för en kommun normalt varie- rar kraftigt mellan olika år, skall länsbo- stadsnämnden anlägga ett flerårsperspektiv på fördelningen mellan kommunerna.

Vid fördelningen av kreditstödet inom lä- net måste beaktas både att kommuner med låg andel kommunmark snabbt behöver för- bättra sin markberedskap och att kommuner med högre andel kommunmark bör ges för- utsättningar att fortsätta en aktiv markför— värvspolitik.

Fördelarna med här skisserad handlägg- ningsordning är hög flexibilitet och bety- dande handlingsutrymme för länsbostads- nämnderna. Som markpolitiskt hjälpmedel blir markförvärvslångivningen därför aktiv. En nackdel är att kommunerna inte i förväg med säkerhet kan avgöra vilka möjligheter de har att erhålla markförvärvslån.

Alternativt är följande handläggningsord- ning tänkbar.

Inom resp. län gör länsstyrelsen — efter förslag från länsbostadsnämnden — en för- delning på kommuner. Denna fördelning skall ha innebörden att ett visst kreditutrym— me reserveras för varje kommun i länet för en viss tid. Därmed menas att kommunen under denna tid kan beviljas markförvärvs- lån upp till det angivna beloppet. Efter hand som kommunen genomför markförvärv som uppfyller förutsättningarna för lån kan an-

sökan om lån göras. Lånen utbetalas därefter så snabbt som möjligt. Beslutanderätten i en- skilda låneärenden delegeras till länsbostads- nämnden. Mot slutet av en period kan viss omfördelning av medel bli erforderlig om nå- gon kommun inte utnyttjar sitt kreditutrym- me. Fördelen med denna senare modell är att kommunerna i början av varje budgetår bättre kan bedöma sina möjligheter att er- hålla markförvärvslån. Därmed underlättas deras planering av förvärvsverksamheten. Administrativt är denna modell enkel. Till dess nackdelar hör att möjligheterna minskar att på rimligt sätt ta hänsyn till de ofta stora variationerna från år till år i kommunernas förvärvsvolym. Det är vidare svårt att om- fördela pengar om ett oväntat och angeläget förvärv dyker upp. Länsbostadsnämndens handlingsutrymme krymper och långivning- en blir ett mindre aktivt instrument än i det första alternativet.

Grunden för fördelningen av lånemedel skall alltså vara kommunernas markförvärvs- behov inom ramen för statsmakternas bo- stadspolitiska och regionalpolitiska målsätt- ningar. Markförvärvsbehovet definieras som kommunernas behov av ytterligare markför- värv för att säkerställa att det planerade bo- stadsbyggandet kan genomföras på kommun- mark. Som vi tidigare utvecklat närmare får markvillkoret i kombination med de änd- ringar i expropriationslagstiftningen som ge- nomförts under senare år till följd att tids- perspektivet för de kommunala markförvär- ven i framtiden kan vara kortare än tio år. Samtliga markförvärv bör dock vara genom- förda fem år före beräknad byggstart, varför förvärven bör aktualiseras sex till åtta år före beräknad byggstart. En kommuns mark- förvärvsbehov bör därför i markförvärvslå- nesammanhang anses omfatta all mark som inom åtta år beräknas bli tagen i anspråk för bebyggelse och som kommunen inte äger.

Syftet med markförvärvslångivningen är att underlätta för kommunerna att förvärva mark. Statsmakterna bör dock med markför- värvslånen endast stödja en planmässig mark- förvärvspolitik. Ett led i en sådan politik är att genomföra förvärven i god tid före beräk- nad byggstart. Markförvärvslån bör därför i

princip inte utgå för mark som enligt kom- munens bostadsbyggnadsprogram kommer att tas i anspråk för bebyggelse inom tre år. Vid bedömning av en kommuns markför- värvsbehov bör därför hänsyn inte tas till sådan mark.

Med här skisserad handläggningsordning där fördelningen av lånemedel på kommuner görs med ledning av uppgifter om kommu- nernas markförvärvs'behov bör låneansök- ningama kunna förenklas högst avsevärt. Ut- över kopia av kommunens beslut om mark- förvärv och av köpehandlingar behöver till ansökan fogas endast sådant material som krävs för en prövning av markprisets skälig- het. Eventuellt kan markprisprövningen slo- pas både i bostadslåne- och markförvärvslå- nesammanhang om markvillkoret genomförs.

2.7. Markförvärvsprogram

Den föreslagna handläggningsordningen för fördelning av disponibla markförvärvslåne- medel på kommuner förutsätter att man centralt har tillgång till uppgifter om kom- munernas markförvärvsbehov. Uppgifterna måste föreligga vid tidpunkten för fördel- ningen av lånemedel på storstadsområden och län. Erforderliga uppgifter måste därför in— hämtas genom ett förfarande som är skilt från prövningen av enskilda låneärenden. Vi före- slår att uppgifterna inhämtas genom mark- förvärvsprogram som kommunerna upprät- tar.

Markförvärvsprogrammen bör ingå som en del i de kommunala bostadsbyggnadspro— grammen. Som vi tidigare framhållit bör emellertid kommunerna förvärva marken minst fem år före planerad byggstart. Ett be— byggelseområde bör alltså i sin helhet vara i kommunens ägo när det första gången kom— mer in i bostadsbyggnadsprogrammet. Mark- förvärvsprogrammen måste därför avse en längre tid än bostadsbyggnadsprogrammen.

Genom markvillkoret bör tidsperspektivet för de kommunala markförvärven som vi tidigare framhållit kunna förkortas något i förhållande till vad statsmakterna rekom-

menderat tidigare. Vi har dock funnit att förvärven bör aktualiseras senast sex till åtta år före beräknad byggstart. Markför- värvsprogrammen måste därför omfatta minst åtta år. Med hänsyn till den planering som bör föregå markförvärven och till att markförvärv även framdeles många gånger bör genomföras tidigare än åtta år före be- räknad byggstart har vi dock stannat för att markförvärvsprogrammen bör omfatta tio år. Vi föreslår därför att kungörelsen om kom— munala bostadsbyggnadsprogram ändras så att kommunerna åläggs att upprätta tioåriga markförvärvsprogram som ingår i bostads- byggnadsprogrammet. Bostadsstyrelsen bör efter samråd med Svenska kommunförbun- det utfärda anvisningar för sådana program.

För de första fem åren bör en fullständig överensstämmelse råda mellan markförvärvs- programmet och bostadsbyggnadsprogram- met. För de därpå följande fem åren bör markförvärvsprogrammen baseras på den be- räkning av det långsiktiga bostadsbyggnads- behovet som görs i bostadsbyggnadsprogram- men samt på översiktliga fysiska planer så— som regionplan, generalplan och dispositions- plan. Programmen bör även för de sista fem åren såvitt möjligt vara etappindelade i tid och rum, innefatta överväganden om genom- förande från ekonomisk synpunkt samt vara kommunalpolitiskt förankrade.

För att markförvärvsprogrammen skall kunna fylla funktionen som underlag för för— delning av disponibla markförvärvslåneme— del måste de utgöra program för kommuner— nas investeringsbehov för markförvärv. Med hänsyn härtill bör också en uppdelning av det planerade byggandet göras på exploate- rings— och saneringsområden.

Markförvärvsprogrammen bör för de sista fem åren byggas upp i fyra steg: beräkning av det långsiktiga bostadsbyggnadsbehovet, inventering av tillgängliga markresurser, upp- rättande av översiktlig plan för markförvärv samt beräkning av det behov av finansiella resurser som markförvärvsprogrammet ger upphov till.

Ett markförvärvsprogram av här antytt slag är nödvändigt för att underlag skall kun- na erhållas för fördelning av markförvärvs-

lånemedlen. Vid sidan härom bör dock ett sådant program utgöra ett värdefullt plane- ringsinstrument för kommunerna och utgöra underlag för upprättande av rutiner för olika markpolitiska åtgärder.

3. Markfördelning

I föregående kapitel har vi föreslagit att kommunal mark skall vara ett villkor för er- hållande av statligt bostadslån. Om detta för- slag genomförs får kommunerna bättre möj- ligheter till styrning av bostadsbyggandet. Kommunerna kan utnyttja sitt inflytande över marken till att ge förutsättningar för ra- tionell produktion och förstärka konkurren- sen i byggandet. Formerna för kommunernas fördelning av marken på olika byggherre— företag blir därvid avgörande. Markinneha- vet ger kommunerna ett ansvar för effektivi- teten och konkurrensen inom bostadsbyggan- det som måste komma till uttryck i en noga genomtänkt plan för markfördelningen.

3.1 Nuvarande former för kommunernas markfördelning'

Markförhållandena spelar en avgörande roll för bostadsbyggandets fördelning på olika byggherrekategorier och företag. Genom att köpa mark och utnyttja sina planeringsin- strument kan kommunerna redan i dag styra fördelningen i stor utsträckning.

Inemot 80% av flerfamiljshusbyggandet sker på kommunal mark eller mark som upplåtits av kommunen. Kommunens mark- upplåtelse avser rätten att såväl bebygga marken som förvalta den färdiga bebyggel- sen. Bostadsbyggnadsstatistiken visar att års- produktionen av flerfamiljshus fördelas på allmännyttiga, kooperativa och enskilda

byggherrar i starkt varierande proportioner från kommun till kommun. Andelar från 0 till 100 procent för var och en av de tre byggherrekategorierna förekom år 1969. För- delningen över en längre tidsperiod än ett år blir jämnare. Staten, landstingen och kom- munerna svarar för en relativt blygsam del av flerfamiljshusbyggandet.

I större stadskommuner förekommer ofta att de kommunala organen beslutat hur kom- munens mark för flerfamiljshusbyggande skall fördelas på byggherrekategorier och byggherreföretag. Exempel på en fördelning som återkommer i flera kommuner i beslut av detta slag är att ett eller flera allmännytti- ga företag tilldelas hälften av marken och resten delas lika mellan HSB, Riksbyggen och den enskilda sektorn, representerad av en lokal sammanslutning av entreprenadföre- tag.

Många av företagen inom den enskilda sektorn är främst intresserade av att erhålla mark av kommunen för att sysselsätta sin pro- duktionsapparat. Det är inte ovanligt att en- treprenadföretagen överlåter färdiga projekt på allmännyttiga eller kooperativa företag för förvaltningen. Fördelningsbesluten styrs i stor utsträckning av en strävan att ge varje företag möjlighet till en jämn nybyggnads- * Redogörelsen är gjord med utgångspunkt i

bl.a. uppgifter som inhämtats från länsbo- stadsdirektörerna i Uppsala, Jönköpings, Kal- mar, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Skara- borgs, Västmanlands, Gävleborgs samt Norr- bottens län.

verksamhet. I kommuner där inga riktlinjer för fördelningen bestämts, tilldelas byggherre- företagen mark från fall till fall med hänsyn till företagens önskemål och en mer eller mindre uttalad praxis. Det kommunala bo— stadsföretaget torde som regel tillgodoses i första hand och företag inom andra sektorer får stå i kö för kommunens mark. I kom- muner där flerfamiljshusbyggandet har liten omfattning svarar ofta det allmännyttiga fö- retaget för hela produktionen.

Under senare år har tävlingsförfarande i samband med fördelning av mark till fler— familjshus prövats i några kommuner. Stock— holms kommun har i ett fall upplåtit mark efter en tävling som vände sig till byggherre- företag inom alla tre byggherrekategorierna. Två aktuella tävlingar avser enskilda sek- torns del av kommunens mark inom norra Järvafältet och omfattar tillsammans ca 5 000 lägenheter. I Göteborg har den lokala sammanslutningen av entreprenadföretag ta- git initiativ till att i samarbete med kommu- nen organisera tävlingar vid fördelning av mark för den "enskilda sektorn.

Av småhusbyggandet är ca hälften stycke— byggande där byggherren som regel är en enskild person som bygger för att tillgodose sitt eget bostadsbehov. Gruppbyggandet ge- nomförs av allmännyttiga (inkl. kommuner), kooperativa och enskilda byggherrar. Den dominerande dispositionsformen är ägande- rätt. En mindre del av de allmännyttiga och kooperativa byggherrarnas gruppbyggda småhus upplåts med hyresrätt resp. bostads- rätt. Omkring 75% av gruppbyggandet sker på kommunal mark eller mark som upplåtits av kommunen. När det gäller småhus med äganderätt avser kommunens markupplåtel— se rätten att exploatera marken och som re- gel också försäljningsansvaret. Kommunerna fördelar ofta sin mark för gruppbyggda små- hus på byggherrekategori och företag från fall till fall, utan fastställda ramar. I några kommuner avser fattade beslut om de olika sektorernas andelar vid markfördelningen flerfamiljshus och gruppbyggda småhus sam- mantagna. I Stockholm och Göteborg, där kommunen engagerat sig i byggherreverksam-

het på småhusområdet, finns beslut som inne— bär att praktiskt taget all återstående kom- munal mark för gruppbyggda småhus skall exploateras genom kommunala byggherre- organ. Tävlingar om marktilldelning inom den enskilda sektorn mellan olika hustill- verkare och entreprenadföretag har förekom- mit i mer eller mindre organiserad form un- der senare år.

Kommunens fördelning av marken på oli- ka byggherreföretag blir i stor utsträckning avgörande för projektstorleken. I många kommuner är bostadsbyggandet så begrän- sat att projekten med nödvändighet blir re- lativt små. I nära 100 av de omkring 270 kommunblocken var årsproduktionen av flerfamiljshus år 1969 mindre än 50 lägen— heter enligt bostadsbyggnadsstatistiken. Stör- re delen av byggandet, drygt 65%, låg dock i kommunblock där årsproduktionen av fler- familjshus var större än 500 lägenheter. För- delningen av mark på byggherrar innebär att byggandet delas upp på ett stort antal pro- jekt. År 1969 var totala antalet flerfamiljs- husprojekt som ingick i låneobjekt med pre- liminärt beslut om statligt bostadslån drygt 1065 med en genomsnittlig storlek av 60 lägenheter. Omkring 40% av projekten var mindre än 50 lägenheter. Dessa projekt utgör dock inte mer än drygt 10% av det totala byggandet. Av flerfamiljshusbyggandet inom exploateringsområde fanns 36% i projekt med mer än 200 lägenheter. Enligt byggnads— inventeringarna pågick i augusti 1969 totalt 1 135 flerfamiljshusprojekt och 665 projekt med gruppbyggda småhus.

Vår undersökning av de allmännyttiga fö- retagen som redovisas i bilaga 11 ger en ak- tuell bild av strukturen inom en del av bygg- herreledet. Vid årsskiftet 1970—71 fanns to— talt drygt 700 allmännyttiga företag. Av dessa hade knappt 200 företag inte någon produktion av flerfamiljshus under åren 1966—70. Endast 84 företag hade under denna period en genomsnittlig årsproduktion överstigande 100 lägenheter. Drygt 100 före- tag byggde kontinuerligt under perioden. Ca 230 företag hade produktion under endast ett eller två av de fem åren.

Under senare år har emellertid många all- männyttiga företag lagts samman. Till över- vägande del har sammanläggningarna skett i anslutning till kommunsammanläggningar. SABO har i många fall medverkat vid före- tagssammanläggningar genom att ställa sina utredningsresurser till kommunernas förfo- gande. Enligt uppgift från SABO har under treårsperioden 1969—1971 ca 350 allmän- nyttiga företag berörts av sammanläggning- ar. Genom fusioner har dessa företag ombil- dats till 105 allmännyttiga företag. Även in- om HSB har under senare år skett en bety- dande koncentration av byggherrefunktio- nerna.

De tillfrågade länsbostadsdirektörema har framhållit att många kommuner nu strävar efter att vid markfördelningen undvika splitt— ring på många och små projekt. Uppgifter i bostadsbyggnadsprogrannnen för 1971—75 kan ge en bild av projektstorleken i det pla- nerade byggandet. Omkring 40% av pro— jekten är mindre än 50 lägenheter och utgör 7% av det totala byggandet. Av det plane- rade flerfamiljshusbyggandet inom exploa- teringsområde är nästan 80% i projekt större än 200 lägenheter. Uppgifterna innehåller en viss underskattning av projektstorleken i det att även delar av projekt som planeras bli utförda under perioden räknats som själv- ständiga projekt.

Enligt länsbostadsdirektörerna är det rela- tivt ovanligt att kommunema utnyttjar möj- ligheterna att ställa krav på bebyggelsens ut- formning och kostnader i samband med markupplåtelsen. Krav på viss lägenhetsför- delning förekommer ibland. I undantagsfall ställer kommunerna bestämda krav på kost- naderna. Krav på statlig belåning och att lå- nemyndigheternas villkor uppfylls är ofta en outtalad förutsättning.

3.2. Mark fördelning och effektiv bostads- produktion

En utgångpunkt för vår diskussion om mark- fördelningen är att kommunens ansvar för

bostadsförsörjningen innefattar rätten att be- sluta om principerna för fördelningen av bo— stadsbyggandet på allmännyttiga, koopera— tiva och enskilda byggherrar. Byggandets för- delning på byggherrekategorierna ingår som en väsentlig del i den kommunala bostads- och hyrespolitiken. I de riktlinjer för bo- stadspolitiken som fastlades i slutet av 1940— talet ingick att spekulativa vinstintressen skulle hållas borta från bostadsbyggande och bostadsförvaltning med offentligt stöd. Som målsättning för bostadspolitiken uppställdes att huvudparten av nya flerfamiljshus borde förvaltas av företag som arbetade utan enskilt vinstintresse och i samverkan med kommu- nen. Samtidigt sti—mulerades tillkomsten av allmännyttiga bostadsföretag genom att dessa erhöll bostadslån till 100% av fastigheternas avkastningsvärde.

Under 1950- och -60-talen har de allmän- nyttiga och de kooperativa bostadsföretagen fått den dominerande roll som eftersträva- des i efterkrigstidens bostadspolitik. I sam- band med den omfattande översynen av bo- stadspolitiken vid 1967 års riksdag betona- des på nytt att de självkostnadsbestämda bo— stadsföretagen bör dominera bostadsbyggan- de och bostadsförvaltning. I prop. nr. 100 år 1967 framhöll departementschefen att utta- landena om de självkostnadsbestämda företa— gen syftar till att ange vad som från hyres- politisk synpunkt är väsentligt vid fördelning av byggandet mellan de olika byggherrekate- gorierna och att det inte var uttryck för en [negativ hållning till bostadsbyggande i en- skild regi. Departementschefen ansåg det tvärtom önskvärt att bibehålla det konkur- rensmoment som ligger däri att byggandet sker i olika företagsformer.

Med den centrala ställning som byggher— ren intar i byggprocessen har byggandets för— delning på byggherrar avgörande betydelse för hur konkurrensen i bostadsbyggandet ge- staltar sig. Statsmaktemas här refererade ut— talanden anger riktlinjerna för bostadsbyg- gandets fördelning på förvaltningsformer. Denna målsättning lägger emellertid inte hin- der i vägen för att byggherrarnas skicklighet som byggare och förvaltare skall kunna vara

utslagsgivande för fördelning av byggherre- uppdrag.

Markfördelningen måste ses som ett av kommunens viktigaste bostadspolitiska styr- instrument. Fördelningen bör ske med ut- gångspunkt i klart definierade mål i fråga om byggandets fördelning på dispositions- former, boendekostnader och boendemiljö. Vid markupplåtelsen kan kommunen i varje projekt omsätta den överordnade målsätt- ningen i ramar för byggherrens handlande.

Den från vår synpunkt väsentligaste as- pekten på markfördelningen är kommunens möjligheter att främja effektiviteten i bo- stadsproduktionen. För effektiviteten viktiga avgöranden i samband med markfördelning- en är bl.a. projektens storlek, strukturen in- om byggherreledet och möjligheterna till kon- kurrens i genomförandet.

3.2.1. Projektstorlek och byggherrestruktur

Som vi tidigare visat sker en stor del av bo- stadsbyggandet i kommuner med en tillräck- ligt stor årsproduktion för projekt där stor— driftsfördelar bör kunna tas till vara. Det är framför allt fördelningen av årsproduktionen på byggherrekategorier och företag som medför en splittrad efterfrågestruktur. Statsmakterna vidtog under 1960-talets andra hälft flera åtgärder för att motverka splittringen på efterfrågesidan. Riksdagens beslut år 1966 att inrätta en särskild plane- ringer för industriellt byggande syftar bl.a. till att främja stora och långsiktiga bostads- projekt. Enligt Kungl. Maj:ts föreskrifter i anslutning till riksdagsbeslutet skulle projekt med minst 1 000 lägenheter kunna inrymmas i ramen och erhålla förhandsbesked om stat— ligt bostadslån. Byggindustrialiseringsutredningen konsta- terade i sitt betänkande Upphandling av sto- ra bostadsprojekt (SOU 1968:43) att bostads— byggandet skedde i för små enheter för att en rationell produktion skulle vara möjlig. Ut- redningen föreslog därför åtgärder för att motverka splittringen i beställarledet. Frågan om byggherresamverkan togs upp i 1969 års statsverksproposition och statsmakterna ut-

talade sig för att både kommunala och stat- liga myndigheter bör arbeta aktivt för att få till stånd koncentration och samordning av bostadsbyggandet. Bostadsstyrelsen fick i uppdrag att vidta åtgärder i syfte att främja samverkan mellan byggherrar.

Planeringsramen för industriellt byggande synes ha stimulerat kommuner och byggher- rar att satsa på större bostadsprojekt. Ansö— kan om förhandsbesked har hittills lämnats för ett trettiotal projekt. Många av projekten är belägna i expansiva kommuner inom stor- stadsregionema där dessa projekt endast ut- gjort en mindre del av det totala byggandet i kommunen. En del av dessa stora projekt finns i medelstora kommuner och omfattar då en relativt stor del av kommunens totala byggande. I flera fall har mer än hälften av kommunens totala bostadskvot placerats i ett stort projekt.

Vid remissbehandlingen av byggindustriali- seringsutredningens betänkande Upphandling av stora bostadsprojekt ansåg några remiss- organ att stora bostadsprojekt kunde med- föra konkurrensbegränsning inom byggherre- ledet. De menade att stora projekt kunde leda till en alltför stark koncentration av byggan- det till ett fåtal eller ett enda byggherreföre— tag i en kommun. Statens pris- och kartell- nämnd och några andra remissorgan pekade på risken för konkurrensbegränsning inom entreprenörledet om en stor del av byggandet under en följd av år koncentrerades till ett projekt och ett entreprenadföretag.

Enligt vår mening har inget av de stora projekt som hittills aktualiserats haft någon negativ inverkan på konkurrensen. Företags- strukturen inom entreprenörledet har inte förändrats i någon större utsträckning under den senaste femårsperioden. Totala antalet företag hari stor sett varit konstant. De störs- ta företagens andel av produktionen har ökat förhållandevis litet. När det gäller att be- döma konkurrenssituationen inom byggandet är det väsentligt att observera att byggmark- naden består av en serie lokala marknader. I bilaga 6 redovisas en undersökning, i vilken gjorts ett försök att analysera de lokala bygg— marknadernas struktur med hjälp av arbets-

tidsstatistik från Byggförbundets avtalsom- råde. De i bilagan redovisade undersökning- arna tyder på att ökningen av de största en- treprenadföretagens andel främst härrör från nyetablering på marknader där dessa företag tidigare inte varit representerade. Produktio- nens fördelning på små, medelstora och sto- ra entreprenadföretag synes ha ändrats i re- lativt liten utsträckning. Riskerna för kon- kurrensbegränsning genom stora bostadspro- jekt minskas av flexibiliteten i företagens produktionsapparat som medger att fördel- ningen mellan produktion av flerfamiljshus, småhus och produktion inom andra bygg- nadssektorer kan tillåtas variera inorn gans— ka vida gränser. Marknadsområdet för ett entreprenadföretag är också relativt stort. Det område som företagen verkar inom kan omfatta flera kommuner. Avståndet mellan tätorterna är avgörande för i vil- ken utsträckning de olika företagens mark- nadsområden kan överlappa varandra. Ett stort projekt inom en sektor av byggan- det i en kommun behöver därför inte nödvändigtvis innebära någon ändrad fördel- ning av det totala byggandet på företagen.

Man kan emellertid inte bortse från att en från rationalitetssynpunkt önskvärd speciali- sering av entreprenadföretagens verksamhet kan motverkas av en stark koncentration på ett fåtal projekt. För att hålla jämn syssel- sättning kan företagen under sådan omstän- digheter tvingas bredda sin verksamhet utan specialisering till någon särskild sektor av byggandet. Förhållandena på en lokal bygg- marknad kan vara sådana att en ensidig satsning på mycket stora bostadsprojekt kan medföra en skadlig koncentration av pro- duktionen till ett fåtal företag. Även om en lokal monopolställning som missbrukas alltid kan brytas genom nyetablering av andra före- tag bör kommunerna vara uppmärksamma på konkurrensförhållandena inom byggmarkna- den vid uppdelningen på projekt. Stordrifts- fördelarna vad avser byggplatsarbetet är på- tagliga vid en ökning av projektstorleken upp till 200—300 lägenheter. I vilken utsträck- ning serieeffekt och andra fördelar kan vin- nas i projekt i storleksordningen 1 000 lägen—

heter är bl.a. beroende på produktionsmeto- der, organisation och utbyggnadstakt. En för- utsättning för att stordriftsfördelarna i ett stort projekt skall komma till uttryck i låga kostnader är givetvis att det finns flera kon- kurrerande företag som har tillräcklig kapa- citet och för stordrift anpassad organisation. Några generella rekommendationer om lämp- lig projektstruktur vid markfördelning kan därför inte ges.

Strukturen inom byggherreledet har i viss utsträckning påverkats av företagssamman- läggningar och övergång till större projekt. Enligt vår mening är fortfarande fördelarna av en fortsatt samordning och koncentration mer påtagliga än riskerna för skadliga effek- ter. Byggherren har som beställare en viktig roll i byggprocessen som kräver en kvalifi- cerad insats. Byggherren måste såsom ställ- företrädare för bostadskonsumenterna an- svara för kvalitet och kostnad vid projektens utformning inom de ramar som kommunen har ställt upp. Projektledning och upphand- ling kräver kompetens inom ett stort kun- skapsområde för att möjligheterna till ett ra- tionellt genomförande skall kunna tas till vara och ge vinster som kommer konsumen- terna till godo. För att byggherren skall kun- na bygga upp en egen organisation med re- surser för projektledning och upphandling måste den samlade produktionen ha en viss omfattning och framför allt vara kontinuer- lig.

De sammanläggningar av byggherreföretag som redan genomförts och som planeras för- bättrar förutsättningarna för en effektiv bo- stadsproduktion. En ökad koncentration kan även åstadkommas genom att byggherrarna samordnar sitt byggande. Bostadsstyrelsen har nyligen påbörjat en försöksverksarnhet som i första hand synes syfta till en sam- ordning av bostadsprojekten. Enligt vår me- ning finns det också goda möjligheter att för— stärka mindre byggherreföretags resurser ge- nom att dessa företag anlitar större byggher— reföretag för arbetskrävande uppgifter. HSB och Riksbyggen har utbyggda organisationer för sådan service åt bostadsföretag och sva- rar nu för en betydande samordning genom

att tillhandahålla projekterings— och upp- handlingstjänster åt allmännyttiga bostads- företag. På samma sätt bör större allmän- nyttiga bostadsföretag kunna anlitas av mind- re företag som inte har underlag för att byg- ga upp en egen fullständig organisation för byggandet. Även SABO bör kunna utnyttjas för sådana service.

I sammanhanget bör understrykas att en koncentration inom byggherreledet är önsk— värd från förvaltningssynpunkt. En rationellt ordnad fastighetsförvaltning kräver ett visst underlag. Enligt SABO är ett fastighetsbe- stånd om 1 000 lägenheter i flertalet fall un- dre gränsen för en självständig rationell för- valtning. Av bilaga 11 framgår att endast 110 av 712 allmännyttiga företag förvaltade mer än 1 000 lägenheter vid årsskiftet 1970 —71.

Att döma av de tidigare relaterade upp— gifterna i bostadsbyggnadsprogrammen för 1971—75 koncentrerar kommunerna nu byg- gandet till större projekt. Mot bakgrund av de ansträngningar som redan görs för att få till stånd en fortsatt samordning av bygg— herreföretagen och deras verksamhet har vi inte funnit anledning att föreslå ytterligare åtgärder från statsmakternas sida. Kommu- nerna bör givetvis utnyttja möjligheterna att främja byggherresamordningen vid markför- delningen genom att ställa krav på samord- ning mellan projekt och se till att byggherre- uppdragen anförtros företag som år kom- petenta att svara för såväl exploatering som förvaltning. Självfallet bör inte koncentratio— nen inom byggherreledet drivas längre än vad kraven på kompetens och rationell efterfrå- gestruktur motiverar. Den konkurrens som åtminstone indirekt finns mellan byggherre- företagen kan i större kommuner vara så vär- defull att den motiverar att t.ex. två allmän- nyttiga företag behålls som skilda enheter.

3.2.2. Konkurrens mellan byggherrar vid markfördelningen

Våra förslag i kapitel 4 om upphandlings- regler som villkor för statliga bostadslån syf-

tar till att förbättra konkurrensen i genom- förandet av byggherrarnas projekt. Direkt konkurrens kan emellertid åstadkommas även i ett tidigare skede av byggprocessen, vid fördelningen av kommunens mark på oli- ka byggherreföretag.

Inför markfördelningen står de i kommu- nen verksamma byggherrarna som vill utöka sitt bostadsbestånd i en konkurrenssituation. Direkt konkurrens kan åstadkommas om kommunen låter byggherrarna tävla om upp- draget att bygga och förvalta. Om kommu- nen utser byggherre på annat sätt än genom tävling kan det finnas en indirekt konkur- rens genom att den utsedde byggherren löper risk att bli utan mark nästa gång kommunen upplåter mark om han inte sköter sitt upp- drag och det finns andra byggherrar som kan påvisa bättre resultat.

Tävling vid markfördelningen inom fler- familjshusbyggandet ger konkurrens om pro- jekten där det samlade resultatet av byggande och förvaltning blir utslagsgivande. En mo— dell för sådana tävlingar presenterades år 1967 i en utredning av statens pris- och kartellnämnd, Samordning och splittring in- om byggområdet. Modellen byggde på att kommunen skulle infordra separata anbud för byggande och förvaltning från entrepre- nadföretag och byggherrar i två steg. Den konstellation av anbud för byggande resp. förvaltning som gav det bästa totalresultatet skulle antas och kommunen träffa avtal med det företag som avgett det aktuella förvalt- ningsanbudet. Vid remissbehandlingen av ut- redningen ifrågasatte ett flertal remissorgan möjligheterna att praktiskt realisera upp- handlingar enligt en så komplicerad modell, bl.a. mot bakgrund av rådande institutionella förhållanden inom bostadsbyggandet.

Enligt vår mening finns det enklare for- mer för tävling vid markfördelning. Motiven och möjligheterna att tillämpa tävlingsför- farande måste ses mot bakgrund av byggan- dets fördelning på dispositionsformer och byggherrekategorier. Flerfamiljshusbyggan- dets fördelning på hyresrätt och bostadsrätt faller utanför ramen för ett tävlingsförfaran- de. De två dispositionsformerna är från eko-

nomisk synpunkt alltför olika för de bostads- sökande för att fördelningen skulle avgöras genom tävling.

När det gäller markfördelning inom ramen för upplåtelseformen hyresrätt utgör allmän- nyttiga och enskilda företag tänkbara kon- kurrenter. Tävlingar som är öppna för båda dessa kategorier torde dock som regel vara svåra att genomföra. Skilda lånevillkor och produktionsförutsättningar hos allmännytti- ga resp. enskilda företag innebär stora risker för att konkurrensen blir snedvriden. De all— männyttiga företagen saknar i normala fall egen produktionsapparat och måste söka en partner för anbudsgivningen bland entre- prenadföretag som kan ha intresse att för egen räkning lämna anbud på byggande och förvaltning. Dessutom kan hyrespolitiska syn- punkter på bostadsmarknadens sammansätt- ning i många fall ge kommunen motiv att styra fördelningen av byggandet på allmän- nyttiga och enskilda byggherrar. Vi har tidi- gare erinrat om statsmakternas uttalande att (de självkostnadsbestämda bostadsföretagen bör ha ett dominerande inflytande på bo— stadsmarknaden.

Tävling mellan företag inom den allmän- nyttiga sektorn omöjliggörs i de flesta kom- muner av att det bara finns ett verksamt före- tag inom denna sektor. Flertalet allmännytti- ga byggherrar anlitar entreprenadföretag för själva byggnadsarbetet och konkurrens i pro- .ducentledet blir därigenom möjlig. Vårt för- .slag i kapitel 7 att endast helkommunala bo— stadsföretag skall godkännas som låntagare inom den allmännyttiga sektorn innebär att det för dessa företag inte skulle finnas några bindningar med företag inom producentledet. För de allmännyttiga företag som genomför byggandet i egen regi och som från effekti- vitetssynpunkt bör utsättas för konkurrens från andra företag har vi som framgår av kapitel 4 föreslagit särskilda regler för kon- troll av effektiviteten.

De egenregibyggande allmännyttiga före- tagen har bättre förutsättningar för att tävla med enskilda sektorns företag. Enligt vår mening är det positivt om dessa företag på detta sätt skulle få tillfälle att konkurrera

»med entreprenadföretag. Vi vill dock peka på att den entreprenadverksamhet som skulle kunna bli följden av deltagande i anbudstäv- lingar i samband med markfördelning kan sägas ligga något vid sidan av det kommuna- la verksamhetsområdet. Om ett sådant egen- regibyggande företag tävlar i den egna kom- munen är det också risk för att konkurren— sen inte blir effektiv. Kommunens intresse av att företagets produktionsapparat hålls sysselsatt kan vara svårt att kombinera med en tävling. En förutsättning torde därför vara att engagemanget i tävlingsprojekt endast ut- gör en mindre del av företagets totala verk- samhet. Förutsättningarna för en effektiv konkurrens torde vara bättre om de egenregi— byggande allmännyttiga företagen får tävla utanför den egna kommunen. Det syns främst vara i storstadsregionerna som tävlingar av detta slag kan vara möjliga.

Vid markfördelning för flerfamiljshus- byggandet inom enskilda sektorn synes täv- lingsförfarande vara väl lämpat. Vårt förslag till upphandlingsregler i kapitel 4 innebär att egenregibyggda projekt inom den enskilda sektorn inte erhåller statliga bostadslån, med undantag för de fall där marken upplåtits efter tävlingsförfarande. Presumtiva delta- gare är i detta fall entreprenadföretag som antingen själva vill svara för förvaltningen eller kan anvisa annan förvaltare inom en— skilda sektorn som är beredd att överta den- na uppgift. Enligt vår mening är det olämp— ligt att i tävlingar av detta slag tillåta att an- budsgivare samarbetar med byggherreföre- tag inom den allmännyttiga sektorn. De skil- da lånevillkoren skulle i ett sådant fall vara en konkurrensfaktor som starkt kan begrän- sa antalet tävlande mot bakgrund av att det i varje kommun i många fall endast finns högst ett eller två allmännyttiga företag som står till förfogande för ett samarbete. Att flera entreprenadföretag samarbetar med samma byggherreföretag torde vara uteslu— tet. För att vidga konkurrensen är det an- geläget att BPA ges tillfälle att delta i täv- lingar inom enskilda sektorn.

När det gäller markfördelning inom den kooperativa sektorn finns det enligt vår me-

ning inga principiella hinder mot att an- vända tävlingsförfarande. Deltagare i en så- dan tävling kan vara HSB och Riksbyggen. Entreprenadföretag eller andra företag som kan erbjuda samma förvaltaransvar som de rikskooperativa företagen kan också tänkas delta. Lånevillkoren kan bli samma för riks- kooperativa och övriga företag genom att kommunen engagerar sig i den byggande föreningen. Olikheterna i fråga om produk- tionsförutsättningar kan emellertid medföra risk för en snedvriden konkurrens. HSB skul- le t.ex. i en sådan tävling behöva söka en part- ner inom entreprenörledet, dvs. bland före- tag som kunde ha intresse av att själva delta. Detta förhållande kan givetvis medföra svå- righeter för HSB att få fram ett konkurrens- kraftigt anbud när det gäller produktionskost— naderna. Mot bakgrund av att HSB-förening- arna tillsammans utgör en av landets största beställare inom byggområdet och därmed har goda kontakter med entreprenadföretagen torde det dock som regel inte vara något stör- re problem för HSB att finna en entreprenör med tillräcklig kapacitet och intresse för samarbete. Riksbyggen befinner sig i en mot— svarande situation i den mån BPA inte har någon byggnadsverksamhet etablerad inom kommunen eller regionen och projektet inte ger underlag för etablering. När kommunen undersöker konkurrensförutsättningarna för tävling inom den kooperativa sektorn måste de rikskooperativa företagens möjligheter att samarbeta med entreprenadföretag upp- märksammas.

Motiven och möjligheterna att anordna tävling vid markfördelning för gruppbyggda småhus beror bl.a. på dispositionsformen. Inom den allmännyttiga sektorn svarar kom- munens bostadsföretag (eller kommunen själv) för vissa byggherrefunktioner och anlitar entreprenadföretag för genomföran- det. De byggherrefunktioner som här blir aktuella varierar beroende på bl.a. om husen skall upplåtas med hyresrätt eller äganderätt och i så fall säljas genom byggherrens eller entreprenadföretagets försorg. Egenregibyg- gande i fråga om småhus förekommer en— dast i obetydlig utsträckning inom den all-

männyttiga sektorn. Upplåtelseformen bo- stadsrätt används f.n. i liten omfattning inom småhusbyggandet. Både HSB och Riksbyg- gen upplåter en stor del av husen i sin pro- duktion med äganderätt och anlitar i stor utsträckning Borohus resp. BPA för själva byggnadsarbetet. Inom den enskilda sektorn upplåts husen praktiskt taget uteslutande med äganderätt. En stor del av produktionen sker i egen regi och på mark som ägs av det byggande företaget eller upplåtits av kommu- nen utan konkurrens. Det är enligt vår me- ning väl motiverat att använda tävlingsförfa- rande vid fördelning av mark för småhus- ändamål. Vid dispositionsformen äganderätt förenklas tävlingen av att den endast avser byggandet. Erfarenheterna från genomförda tävlingar inom detta område visar att kon- kurrensen spelar en väsentlig roll när det gäller att uppnå goda kostnadsresultat.

Oavsett vilken byggherrekategori mark— upplåtelsen gäller är tävlingsförfarandet inte möjligt eller lämpligt att tillämpa i varje pro- jekt. En första förutsättning är givetvis att det finns minst två företag som kan konkur— rera med i stort sett likartade förutsättningar. Att genomföra en tävling är arbetskrävande både för kommunen och tävlingsdeltagarna. Tävlingsförfarandet måste därför användas. med urskillning och i första hand i projekt där kommunen själv vill kontrollera konkur- rensen genom att engagera sig i en upphand- ling. Formen för en tävling måste bestäm- mas med hänsyn till projektets förutsätt- ningar och resurserna hos de presumtiva deltagarna. Om underlaget för tävlingen be- står av en elastisk stadsplan och ett program med kommunens krav på projektets utform- ning måste varje tävlande själv svara för pro- jekteringen. Kommunen måste bedöma ”an- buden” både med hänsyn till kostnadsegen— skaper och kvaliteter hos den föreslagna ut- formningen av projektet. Denna ”totalentre- prenadform” är arbetskrävande om man ser till de tävlandes totala insats. Den bör i första hand användas för större projekt som ger entreprenörerna motiv för ett stort risk- tagande. Ett stort projekt kan också ge möj- lighet för kommunen att betala ett bidrag till

projekteringskostnaderna. Genom inbjudan kan kommunen begränsa antalet deltagare så att projekteringskostnaderna hålls nere. Gi- vetvis bör kommunen dock inte hindra något företag att delta. För små projekt och pro- jekt där förutsättningarna är starkt styrande eller där andra skäl medför att byggherrarnas frihet att själva eller i samarbete med en en- treprenör bestämma utformningen inte kan tänkas innebär några påtagliga fördelar bör ”totalentreprenadformen" inte användas renodlad. I sådana fall bör kommunen un- derlätta byggherrarnas eller entreprenadföre- tagens projekteringsarbete genom att foga ritningar och beskrivningar till tävlingsun- derlaget i erforderlig omfattning.

En tävling om marktilldelning måste or— ganiseras på i princip samma sätt som en byggnadsupphandling. Detta medför stora krav på kompetens och resurser hos kommu- nerna. Kommunen måste ta det fulla an- svaret för tävlingens genomförande men kan givetvis utnyttja konsulter för delar av det praktiska arbetet. Tävlingar inom den en— skilda sektorn kan givetvis också som plane- ras i Göteborg ordnas i samarbete med den lokala sammanslutningen av byggnadsentre- prenörer. Det är dock väsentligt att kommu- nen själv satsar tillräckliga personalresurser för att ha full kontroll över tävlingens ge- nomförande och den segrande anbudsgiva- rens arbete med att fullgöra projektet. Den kompetens i fråga om upphandling som kan finnas hos kommunens eget byggherreföre- tag bör givetvis också kunna utnyttjas.

Även om utnyttjandet av markfördelnings- tävlingen kan bli mera omfattande än i dag torde fördelning utan föregående tävling för- bli den vanligaste formen. Oavsett hur mark- fördelningen sker måste kommunen känna sitt ansvar för att kostnaderna för projekten hålls nere. När fördelningen sker utan före- gående tävling måste kommunen se till att byggherreuppdraget anförtros en byggherre som är villig och kompetent att bygga och förvalta i enlighet med konsumenternas öns- kemål. Det är angeläget att kommunerna föl- jer byggherrarnas byggande och förvaltande verksamhet för att få underlag för markför-

delningen. Kommunerna bör använda sin ställning som markägare till att ställa krav på projektens utformning och kostnader i samband med markupplåtelsen. Även om kommunen saknar direkta sanktionsmöjlig— heter kan sådana krav utgöra en sporre för byggherrarna med tanke på framtida mark- tilldelning. Möjligheterna till direkt konkur— rens mellan byggherrarna är i många fall be- gränsade. Det är då desto viktigare att kom- munen verkligen utnyttjar de andra medel som finns för att stimulera effektiviteten.

Behovet av att ställa krav på projektsam- ordning i samband med markupplåtelsen har vi tidigare nämnt.

3.2.3. Rollfördelningen mellan kommun och byggherre

Ansvaret för bostadsförsörjningen och bo- endemiljön ger kommunerna anledning att ställa krav på och i viss utsträckning be- stämma projektens utformning och innehåll. Genom sitt bestämmande över detaljplane- ringen kan kommunerna reglera bebyggel- sens yttre form. Krav på innehåll och kOst— nader i form av t.ex. ramar för lägenhets- fördelning och hyra kan ställas i exploate- rings- eller markupplåtelseavtal. Därutöver har byggherren att svara för projektets ut— formning och ekonomi. Rollen som ”ställ- företrädande konsument" delas på detta sätt mellan kommun och byggherre.

Vilka konkreta uppgifter kommunen be— höver ta på sig i samband med markfördel- ningen blir beroende av bl.a. omständigheter- na i det enskilda projektet. Ett minimikrav på kommunens insats vid markupplåtelse bör vara att kommunen anger en kostnadsnivå och preciserar de mest elementära kvalitets- kraven på bostäderna och boendemiljön: lä— genhetsstorlekar, utrustningsstandard, hus- höjder, bostadskomplement. Genom att skaf— fa sig kunskaper om kostnaderna för olika kvaliteter i bostadsbyggandet bör kommuner- na kunna utveckla en meningsfull styrning av byggandet.

Tävlingsförfarande vid markfördelningen

medför en påtaglig och resurskrävande utök- ning av kommunens aktiva roll i byggpro- cessen. Att arrangera en tävling om mark- tilldelning är i praktiken samma sak som att göra en upphandling genom anbudsinfordran, bortsett från att något köp aldrig fullföljs. Samma krav på strikta former för anbuds- underlag, anbud och val av anbud som gäller vid vanlig byggnadsupphandling måste iakt- tas för att en tävling vid markfördelningen skall vara meningsfull och ge gott resultat. Våra synpunkter i kapitel 4 på formerna för upphandling gäller i princip även i fråga om tävlingar vid markfördelning.

Totalentreprenaden kan i vissa fall vara en lämplig tävlingsform. Kommunen preciserar krav och önskemål från konsumentsynpunkt i ett program och anbudsgivarna tävlar om att åstadkomma projekt med så goda kost- nads— och kvalitetsegenskaper som möjligt. Bedömningen av kostnaderna måste avse så— väl de olika delkostnadema som det totala hyresbeloppet.

Ett genomtänkt program och noggrann uppföljning av färdigprojekteringen hos vin- nande anbudsgivare och kontroll av den får- diga bebyggelsen är väsentliga förutsättningar för att denna tävlingsform skall fungera väl. Man kan inte bortse från att anbudsgivarna kan spekulera i att avsaknaden av motpart när tävlingen väl är avgjord ger möjligheter till att välja utförande med låg kvalitet. Det är också viktigt att kommunen ställer kon- kreta krav på drift och underhåll av bostads- området. Anbudsgivarna bör vara skyldiga att klart redogöra för vilka service- och un- derhållsåtgärder, som ingår i anbudet. Nor- mer för denna del av fastighetsförvaltningen saknas nästan helt. Bostadsstyrelsen, Hyres- gästernas riksförbund och berörda byggher- reorganisationer borde ta initiativ till en så- dan normering. Underlag för normer gällan- de drift och underhåll borde bl.a. kunna ut- arbetas av bostadsstyrelsens utredningsgrupp för konsumentupplysning inom bostadssek- torn.

Att den hyra som tas ut efter färdigställan— det överensstämmer med anbudet är inte lätt att kontrollera. Hyran kan knappast bindas till anbudet under någon längre tid. I den av—

talskonstruktion som tillämpas vid tävlingar av detta slag i Stockholm anges att ändring av i avtalet preciserade bestämmelser om beräkning av kapitalkostnader och reglering av driftkostnadernas storlek får ske endast efter överenskommelse med Hyresgästföre- ningen i Stor—Stockholm. I bilaga 7 redo- visas exempel på hur avtalet kan utformas och vad ett enkelt program för drift och underhåll kan tänkas innehålla. När det gäl- ler gruppbyggda småhus med äganderätt som upplåtelseform har inte anbudsgivarna något förvaltningsansvar. Kommunens bevakning av kvalitetskraven måste ske med hänsyn till detta.

Kommunens uppgifter och ansvar ökar väsentligt om anbudsunderlaget skall kom- pletteras med ritningar och beskrivningar som mer eller mindre fullständigt bestämmer bebyggelsens utformning. Om anbudsunder- laget omfattar färdiga handlingar har kom- munen praktiskt taget helt övertagit bygg- herrens beställaruppgift. Anbudsgivarens roll renodlas till att avse själva byggnadsarbetet och förvaltningen. En ytterligare renodling är att tävlingen endast avser byggnadsarbetet. Kommunen står då som beställare och det blir fråga om en normal upphandling. Markför- delningen skulle därmed innefatta överlåtelse av en färdig bebyggelse, eventuellt till spe- cialiserade förvaltningsföretag.

Den sist skisserade rollfördelningen kan synas innebära en radikal utökning av kom- munernas uppgifter i genomförandet av bo— stadsbyggandet. Det finns dock kommuner som i viss utsträckning redan arbetar på det sättet. Småhusbyggandet i Stockholm och Göteborg ger exempel på just denna rollför- delning där kommunen svarar för projekte- ring, upphandlar byggnadsarbetet av en en— treprenör och överlåter de färdiga husen på nyttjama. När det gäller flerfamiljshus finns det kommuner som svarar för alla eller fler- talet byggherrefunktioner under genomfö- randet och överlåter den färdiga bebyggelsen på ett eget allmännyttigt bostadsföretag.

Att kommunerna i ökande utsträckning engagerar sig i byggherreuppgifterna på det sätt som vi här skisserat ger möjligheter till

ett vidgat konsumentinflytande över bostads— byggandet genom de politiska organen. De beslutande instanserna skulle ställas inför att formulera generella och projektbundna mål för boendemiljön och kontrollera bostads- byggandets resultat. Att kostnaderna hålls ne- re genom en förstärkt konkurrens i produ— centledet är ett väsentligt konsumentintresse.

Behovet av ett kommunalt engagemang i byggherreuppgifterna på småhusområdet har framhållits i en promemoria om Vissa frågor rörande rationellt småhusbyggande (In 1971: 4), utarbetad inom inrikesdepartementet. En- ligt promemorian kan speciella organ vara motiverade i större kommuner för planering och genomförande av småhusprojekt och för mindre kommuner kan ökade resurser och kompetens åstadkommas genom interkom— munal samverkan.

De för kommunen aktuella uppgifterna är i många stycken likartade i fråga om fler- familjshus och gruppbyggda småhus. Formen för verksamheten måste bestämmas med hän- syn till förutsättningarna i varje kommun. Ansvaret bör ligga på kommunstyrelsen. En samordning med kommunens upphandlings- verksamhet i fråga om skolor och andra kom- munala byggnader kan vara motiverad. Hur långt kommunens engagemang skall sträcka sig kan inte avgöras generellt. En viktig aspekt på rollfördelningen mellan kommun och byggherre är behovet av erfarenhetsåter— föring från förvaltning till nyproduktion. Kommunen kan inte svara för en långtgåen- de byggherrefunktion utan att beakta för- valtningssynpunkterna. Om kommunen har ett eget förvaltande bolag bör förvaltningser- farenheter kunna överföras till byggherre- verksamheten. Krav på bostädernas utform— ning med hänsyn till rationell förvaltning kan i stor utsträckning vara generella. Utrymme för företagsbundna specialiteter kan där så erfordras ges i kommunens programmering.

4. Konkurrensfrämjande upphandling

4.1. Inledning

I kapitel 2 har vi behandlat markfrågorna och bl.a. föreslagit att i huvudsak all mark för bostäder som byggs med stöd av statliga lån skall förmedlas av kommun. Den före- slagna reformen är avsedd att skapa grund— läggande förutsättningar för effektiv konkur- rens i bostadsbyggandet. Reformen kan emel- lertid inte ensam säkra konkurrens i bostads- produktionen. När byggprocessen är organi- serad på traditionellt sätt har nämligen bygg- herren det direkta inflytandet över produk- tionens genomförande. Konkurrensförhål- landena inom bostadsbyggandet kommer där- för att bestämmas av om kommunerna vid sin markfördelning anförtror bostadsproduk- tionen åt byggherrar som utövar beställar- funktionen på ett kvalificerat sätt och upp- handlar bostadsproduktionen i konkurrens- stimulerande former.

I detta kapitel behandlar vi frågan om hur byggprocessen bör organiseras och hur bygg- herrens upphandling bör bedrivas för att kon- kurrensen i bostadsbyggandet skall kunna bli effektiv.

4.1.1. Upphandlingsformer inom bostads- byggandet i dag1 Det finns två huvudformer för bostadspro—

duktion — entreprenadupphandling och egenregibyggande. Gränsen mellan de båda

genomförandeformema är flytande, eftersom egenregibyggaren sällan utför alla arbeten med egen personal. De egenregibyggande byggherreföretagen utnyttjar nämligen kon- sulter och underentreprenörer i varierande omfattning. Det för egenregibyggaren utmär- kande är emellertid att han har egen personal för åtminstone den administrativa byggsam- ordningen och vissa byggnadsarbeten.

För den del av bostadsproduktionen som upphandlas på entreprenad är det av intresse att se hur byggherren går till väga när han infordrar anbud. Byggherrens anbudsinford— ran kan ske med varierande grad av öppen- het. Vid öppen anbudsin fordran utlyser bygg- herren entreprenaden genom annonsering och inbjuder intresserade entreprenörer att lämna anbud. Vid begränsad anbudsinfond— ran vänder sig byggherren till en bestämd krets av entreprenörer med sin anbudsför- frågan. Om byggherren vänder sig till bara en entreprenör — utan föregående anbuds— tävling — brukar förfarandet benämnas för- handlingsentreprenad. (Detta begrepp skall inte förväxlas med upphandlingsformen ”för- handlingsupphandling” i upphandlingskom— mitténs förslag till ny upphandlingskungörel- se).

Uppgifter om upphandling av statligt be- lånade flerfamiljshus sammanställs av låne-

1 I bilaga 8 återges ett utdrag av en skrivelse från Svenska Byggnadsentreprenörföreningen som beskriver upphandlingsförfarandet och hur ett anbud kommer till.

Tabell 4:1. Flerfamiljshusproduktionen åren 1968—1970 fördelad efter upphandlingsform för olika byggherrekategorier. Källa: Låneunderlagsgruppen.

Därav i % Entreprenad Sätt för anbudsinfordran

Allm Antal Öppen Inbjuden Förh and- Annat upp- Koop lägen- anbuds- anbuds- lings- handlings- År Ensk heter Egen regi Totalt räkning räkning entreprenad sätt 1968 A 31313 19 81 30 23 23 5

K 13 424 3 97 6 30 59 1 E 1 2 562 75 25 1 5 1 3 5 Samtl 57 299 28 72 18 21 29 4 1969 A 32 999 12 88 28 27 28 5

K 1 5 443 3 97 1 2 23 60 2 E 1 0 095 76 24 2 4 17 1 Samtl 58 537 21 79 19 22 35 3 1970 A 37 685 17 83 27 28 25 3

K 1 4 300 1 99 1 2 27 5 8 3 E 9 929 76 24 3 1 19 0 Samtl 61914 23 77 19 24 32 2

underlagsgruppen inorn inrikesdepartemen- tet. I tabell 4:1 redovisas hur flerfamiljshus för vilka preliminära lånebeslut meddelades åren 1968—1970 fördelas på genomförande— former Och, i fråga om den entreprenadupp- handlade produktionen,sätt för anbudsinfor- dran. De tre byggherrekategorierna allmän- nyttiga, kooperativa och enskilda byggföre- tag redovisas var för sig. I tabellen används samma termer som låneunderlagsgruppen an- vänt för att beskriva upphandlingssättet.

De allmännyttiga bostadsföretagen, som svarar för mer än hälften av flerfamiljshus- byggandet, bygger en femtedel eller mindre i egen regi. Den produktion som upphandlas på entreprenad fördelar sig med ungefär lika stora delar på öppen anbudstävling, inbjuden anbudstävling och förhandlingsentreprenad. Inom den kooperativa byggherresektorn, med cirka en fjärdedel av produktionen, är egen- regiproduktionen av mycket liten omfattning. Upphandlingsformen förhandlingsentrepre- nad dominerar och har använts för mer än hälften av byggandet. Drygt en tredjedel upp- handlas genom anbudstävling. Inom den en- skilda byggherresektorn, som har knappt en femtedel av produktionen, dominerar egen- regibyggandet. Tre fjärdedelar av lägenheter-

na i flerfamiljshusen som uppförs av privata byggherrar byggs i egen regi. Den därnäst vanligaste genomförandeformen är förhand- lingsentreprenad medan bara omkring S% av byggandet i denna byggherrekategori upp- handlas efter öppen eller inbjuden anbuds- räkning.

När det gäller att belysa konkurrensför- hållandena inom bostadsbyggandet finns det anledning att i redovisningen av upphand- lingsformerna göra skillnad mellan å ena si- dan produktion som upphandlats i anbuds- konkurrens, dvs. efter anbudstävling mellan två eller flera företag, och å andra sidan produktion som genomförts utan direkt kon- kurrens. I tabell 4:2 har en sådan uppdelning gjorts i fråga om flerfamiljshus för vilka stat- liga bostadslån preliminärt beviljats under treårsperioden 1968—1970.

Under treårsperioden har mindre än hälf- ten av flerfamiljshusproduktionen upphand- lats efter anbudstävlingar. Anbudskonkurrens dominerar som upphandlingsform bara inom kategorin allmännyttiga bostadsföretag. Drygt en tredjedel av den kooperativa pro- duktionen upphandlas efter anbudstävling medan motsvarande siffra för privata bygg- herrar är 6% .

Tabell 4:2. Flerfamiljshusproduktion åren 1968—1970 fördelad efter anbudskonkur- rens/ej anbudskonkurrens för olika byggher— rekategorier. Källa: Låneunderlagsgruppen.

Tabell 4.3. Flerfamiljshusproduktionen (egen regi ej inräknad) åren 1968—1970 fördelad efter entreprenadform och olika byggherre- kategorier. Källa: Låneunderlagsgruppen.

Därav i % Allm Antal Egen regi + Öppen+in- Koop lägen- förhandlings- bjuden an- Ensk heter entreprenad budsräkning A 97 569 43 57 K 42 309 63 37 E 3 1 83 1 94 6 Samtliga 171 709 58 42 Annat upphand- lingssätt 6 041 Totalt 177 750

Beroende på omfattningen av entreprenö- rens åtaganden brukar man skilja mellan tre entreprenadformer: delad entreprenad, gene- ralentreprenad och totalentreprenad. Vid delad entreprenad är bygguppdraget uppdelat på ett antal specialentreprenader, som alla direktupphandlas av byggherren. En av entre- prenörerna utses att vara huvudentreprenör med uppgift att organisera arbetsplatsen me- dan de olika entreprenörerna är sidoordnade och byggherren svarar för samordningen av entreprenaderna. Vid generalentreprenmd har ansvaret för utförandet av hela eller stör- re delen av byggnadsprojektet lagts på en entreprenör, generalentreprenören, oftast byggnadsentreprenören. Generalentreprenö- ren upphandlar underentreprenader (eller övertar entreprenader som byggherren själv upphandlat) samt svarar för den för projek- tets genomförandc nödvändiga samordning- en. Totalentreprenad innebär en ytterligare vidgning av entreprenörens ansvarsområde. Förutom att totalentreprenören svarar på samma sätt som generalentreprenören för byggandet svarar han för projektering på grundval av det program som byggherren tillhandahåller (tabell 4: 3).

Det bör här anmärkas att den redovisade andelen totalentreprenad torde vara för hög. I många projekt som angetts som totalentre- prenad torde entreprenörens uppdrag inte ha omfattat mer än en del av projekteringen.

Därav i % Allm Antal _— Koop lägen- Totalent- General-Delad Ar Ensk heter reprenad entr. entr. 1968 A 25 205 28 29 43 K 12 995 20 58 22 E 3 193 50 35 15 Samtl 41 393 27 39 34 1969 A 28 981 30 36 34 K 15 021 29 48 23 E 2 387 46 32 22 Samtl 46 389 30 40 30 1970 A 31 248 35 35 30 K 14 210 27 48 25 E 2 379 35 48 17 Samtl 47 837 33 40 28 Låneunderlagsgruppens redovisning av

upphandlingsformerna inom flerfamiljshus- produktionen omfattar även prisbestämnings- sättet vid entreprenadupphandling. Låneun- derlagsgruppen skiljer mellan tre huvudfor- mer för prisbestämning, nämligen fast pris, löpande räkning samt annan prisbestämning. Fast pris kan vara med eller utan indexregle- ring. Löpande räkning kan vara med eller utan kostnadstak. I tabell 4:4 anges hur den entreprenadupphandlade flerfamiljshuspro- duktionen fördelar sig på olika prisbestäm- ningssätt.

I fråga om det statligt belånade småhus- byggandet sammanställs inte fortlöpande sta- tistik över upphandlingsformerna. Vi har emellertid av låneunderlagsgruppen fått en redovisning av upphandlingsformerna för småhus som inte skall bebos av byggherren (s. k. tvåbeslutsärenden) med preliminärt lå- nebeslut år 1970 (tabell 415).

Fördelningen på genomförandeformer inom de olika byggherrekategorierna över- ensstämmer i stora drag med vad som gäller för flerfamiljshusen. Inom småhusbyggandet är emellertid den enskilda byggherresektorn den dominerande, vilket innebär att egen- regibyggande är den vanligaste genomföran- deformen — 55% av småhusen uppförs i egen regi. Bara en tredjedel av småhusen

Tabell 4:4. Flerfamiljshusproduktionen (egen regi ej inräknad) åren 1968—1970 fördelad efter prisbestämning för olika byggherrekategorier. Källa: Låneunderlagsgruppen.

Däravi % Fast pris Löpande räkning Allm Antal utan med utan med Annan Koop lägen- kostnads- kostnads- kostnads- kostnads- pris- Ar Ensk heter reglering reglering tak tak bestämning 1968 A 25 205 30 60 2 6 3 K 12 995 37 60 1 — 2 E 3 193 29 43 20 5 3 Samtl 41 393 32 59 3 4 2 1969 A 28 981 37 54 2 4 3 K 15 021 43 53 4 —- — E 2 387 20 70 5 5 ] Samtl 46 389 38 55 3 3 2 1970 A 31 248 24 71 1 1 2 K 14 210 30 65 4 —- 1 E 2 379 38 51 9 1 1 Samtl 47 837 27 68 3 1 1

Tabell 4:5. Produktionen av småhus som inte skall bebos av byggherren (tvåbeslutsärenden) med preliminärt lånebeslut år 1970, fördelad efter upphandlingsform för olika byggherre- kategorier. Källa: Låneunderlagsgruppen.

Däravi % Entreprenad Sätt för anbudsinfordran Allm Antal Koop lägen- Egen Öppen och inbjuden Förhandlings- Annat upp- Enslc heter regi Totalt anbudsräkning entreprenad handlingssätt A 3 41 9 14 86 80 6 — K 1 5 85 0 1 00 47 53 — E 9 024 80 20 13 4 3 Samtliga 14 028 55 45 33 10 2

upphandlas i anbudskonkurrens, dvs. med låneunderlagsgruppens terminologi efter öp- pen eller inbjuden anbudsräkning. Förhållan- det anbudskonkurrens — icke anbudskonkur- rens är 80—20 inom byggherrekategorin all- männyttiga bostadsföretag, 47—53 inom den kooperativa samt lär—86 inom den en- skilda sektorn.

4.1.2. Tidigare utredningar

Ett flertal utredningar, såväl offentliga som enskilda, har under senare år behandlat roll-

fördelningen inom byggprocessen och till- vägagångssättet vid projektering och upp- handling. I byggindustrialiseringsutredning- ens betänkande Upphandling av stora bo- stadsprojekt ( SOU 1968:43 ) lämnas samman— fattande redogörelser för några av dessa ut- redningar (Kap. 5 Nya upphandlingssätt -— tidigare utredningar och förslag). Vi kommer inte att i detta avsnitt beröra dessa utred- ningar utan hänvisar till byggindustrialise- ringsutredningens betänkande. Här lämnas en kortfattad översikt över utredningar och förslag om entreprenadupphandling som framlagts under senare tid. Redogörelsen av-

ser i första hand uttalanden om anbudsin- fordran, entreprenadformer, ersättningsfor- mer och anbudsprövning.

U pphandlingskommittén

Upphandlingskommittén, som tillkallades av finansministern år 1968, har nyligen avgett sitt betänkande Offentlig upphandling ( SOU 1971:88 ) med regler och riktlinjer för statlig och kommunal upphandling.

I betänkandet, som för närvarande (maj 1972) är föremål för remissbehandling, an- ges riktlinjer för den offentliga upphandling- en. En grundläggande princip för den stat- liga upphandlingen har varit och bör även i fortsättningen vara affärsmässighet. Kom- mittén har inte ansett det möjligt att ange alla de omständigheter som inverkar på bedömningen av vad som i olika upphand- lingssituationer bör inbegripas i affärsmäs- sighet. En sammanvägning av de faktorer som påverkar anbudsprövningen måste ske med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Kommittén framhåller att det erbjudna priset i och för sig inte behöver vara avgörande för om ett anbud skall antas eller inte. Väsentligt är att väga priset mot t.ex. kvalitet och utförande. Även sådana omständigheter bör tas med i bedömningen som anbudsgivarens förmåga att fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få god service, de framtida driftkostnaderna osv.

Kommittén påpekar att en väsentlig förut- sättning för att en optimal resursfördelning skall åstadkommas är att det föreligger kon- kurrens mellan leverantörerna. Köparen/be- ställaren bör också uppträda på ett sådant sätt att han med full kraft kan hävda statens intressen och därmed göra fördelaktiga upp- handlingar. För att stärka statens position gentemot leverantörerna bör myndigheterna samverka i sin upphandling.

Upphandlingskommittén framhåller att affärsmässigheten kan komma i konflikt med andra mål eller principer för samhällsverk- samheten, och atti dessa fall en sammanväg- ning måste ske mellan de olika målen och principerna. (Vad kommittén anför om upp- handling i sysselsättningsfrämjande syfte och

som medel att främja industriell utveckling förbigås här).

Vid sidan av principen om affärsmässig— het är offentlighet och rättssäkerhet centrala frågor inom upphandlingsområdet. I fråga om offentlig upphandling gäller som huvud- regel att handlingarna blir offentliga när av- tal slutits men inte dessförinnan. Undantagen från offentlighetsprincipen är preciserade i sekretesslagen.

Upphandlingskommittén understryker att det tävlingsmoment som ligger i anbudssyste- met förstärks genom att man i efterhand kan bedöma skälen för upphandlingsbeslutet. Principen om allmänna handlingars offentlig- het är av stor betydelse för anbudsgivarna från rättssäkerhetssynpunkt.

Upphandlingskommittén lägger i betänk- andet fram förslag till en ny kungörelse om statlig upphandling som är avsedd att ersätta 1952 års upphandlingskungörelse. En cen- tral myndighet, riksrevisionsverket, skall ut- färda anvisningar till den av Kungl. Maj:t utfärdade kungörelsen. Kommittén har haft överläggningar med Svenska kommunför- bundet och Svenska landstingsförbundet i syfte att på frivillig väg få till stånd en över- ensstämmelse mellan de kommunala och stat- liga upphandlingsreglema. Viss överenskom- melse har också träffats mellan kommittén och kommunförbunden och i betänkandet framläggs ett förslag till reglemente för kom- munal upphandling, som bygger på för- slaget till upphandlingskungörelse.

Förslaget till upphandlingskungörelse har som grundläggande principer för upphand- lingsförfarandet, att konkurrensen på mark- naden skall utnyttjas vid all upphandling, att objektivitet skall garanteras genom reglera- de former för anbudsinfordran och anbuds— öppnande, att anbudsprövningen skall ske efter regler som borgar för affärsmässighet och att myndigheterna skall samarbete i upp- handlingsfrågor.

I kungörelseförslaget anges tre olika upp- handlingsformer: sluten upphandling, för- handlingsupphandling och direktupphand- ling. Myndigheten skall välja den upphand- lingsform som i varje särskilt fall är lämp- ligast.

Sluten upphandling sker genom infordran- de av anbud och genom prövning och antag- ande av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare. Förhandlingsupphandling sker genom infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud, varvid be- slutet får föregås av förhandling med anbuds- givare. Direktupphandling sker genom köp eller beställning i öppna marknaden utan in- fordrande av anbud i särskild ordning.

I fråga om att infordra och öppna anbud m.m. föreskrivs bl.a. att anbud skall infordras genom annonsering eller skrivelser. Vid för- handlingsupphandling får dock anbud inford- ras även på annat sätt. Vid anbudsinfordran genom annonsering skall annons införas i Tidning för leveranser till staten och i de tid- ningar som eljest är motiverat. Vid anbuds— infordran på annat sätt än genom annonse- ring skall anbud begäras från så många leve- rantörer som behövs med hänsyn till upp- handlingens art och omfång samt möjligheten att få till stånd tillfredsställande konkurrens.

Försändelser med anbud skall så snart som möjligt efter anbudstidens utgång öppnas vid förrättning, vari minst två av myndigheten utsedda personer skall delta. På begäran av anbudsgivare får en av vederbörande han— delskammare för ändamålet utsedd opartisk person närvara utan kostnad för statsverket. Anbuden skall uppföras i förteckning, som skall bestyrkas av de i förrättningen deltagan— de personerna.

Upphandlingskommittén föreslår att på samma sätt som f. n. gäller även anbud som avgetts av anbudsgivare som inte särskilt tillfrågats, skall tas upp till prövning.

Det anbud skall antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt betingade omstän- digheter är att anse som förmånligast med hänsyn till upphandlingens ändamål. Är två eller flera anbud likvärdiga får myndigheten välja mellan anbuden eller infordra skiljebud från dem som avgivit anbuden. Innefattar samtliga anbud för högt pris eller är de av annan anledning oförmånliga eller bör upp- handling ej komma till stånd, får myndighe- terna förkasta samtliga anbud.

Anbud får enligt förslaget till kungörelse inte antas om det avgetts av person som på

grund av anställning hos statlig myndighet har att ta befattning med ärende angående upphandling. Myndigheten bestämmer om anbud skall antas, -

om det avgetts av annan hos staten anställd person,

om anbudsgivaren eller någon på hans vägnar åt tjänsteman eller annan person, som för staten haft att taga befattning med åren- de rörande upphandling, lämnat, utlovat eller erbjudit gåva eller annan otillbörlig förmån i samband med sådant ärende, om det inkommit efter anbudstidens utgång och det är uppenbart att förseningen skett utan anbudsgivarens vållande, eller

om det finns anledning anta att konkurrens vid anbudsgivningen förhindrats genom anbudskartell eller annan överenskom- melse mellan leverantörer. Beträffande här ej återgivna delar av kun- görelseförslaget och Upphandlingskommit- téns förslag i övrigt hänvisas till betänkandet Offentlig upphandling SOU 1971:88 .

U-gruppens upphandlingsregler för entrepre- nader

En på enskilt initiativ bildad arbetsgrupp, Upphandlingsgruppen (IJ-gruppen), har med stöd av anslag från statens råd för byggnads- forskning arbetat fram upphandlingsregler för entreprenader. Dessa regler publicerades år 1971 som Byggforskningens informations- blad B 22:1971.

Upphandlingsregler för entrepernader er- sätter U-gruppens Upphandlingsordning (Byggforskningens rapport 22/66) och de upphandlingsregler som finns intagna i AMA 1965/66 och Råd och anvisningar till AMA 1965/66. I 1972 års AMA hänvisas till ovan- nämnda informationsblad. Vissa sakliga änd— ringar har gjorts i förhållande till tidigare framlagda upphandlingsregler.

I upphandlingsreglema anges att beställa- ren skall tillhandahålla ett tydligt förfråg- ningsunderlag (anbudsunderlag) med veder- tagen riskfördelning mellan parterna. Vidare anges att förfrågningsunderlaget skall vara lika för alla anbudsräknare och att komplet-

tering skall ske skriftligt och samtidigt till alla anbudsräknare.

Anbud skall avges genom skrivelse eller telegram. I upphandlingsreglerna anges att i anbud angiven egen förutsättning, konstruk- tion, metod o. d. skall vara anbudsgivarens egendom, som beställaren varken helt eller delvis får delge annan eller utnyttja på annat sätt i det objekt anbudet avser, såvida inte överenskommelse träffas därom. Upphand- lingsreglerna skiljer mellan huvudanbud (an- bud på beställarens förutsättningar) och sido- anbud (anbud på anbudsgivarens förutsätt— ningar). Sidoanbud skall avges skilt från hu- vudanbudet.

Anbudsöppning skall ske vid särskilt sam- manträde, som skall hållas utan dröjsmål efter anbudstidens utgång. Byggherren kan välja mellan sluten anbudsöppning, då bara representanter för byggherren får närvara, och gemensam anbudsöppning, då även rep- resentanter för anbudsgivare får närvara.

Prövning av anbud skall ske vid ett särskilt sammanträde så snart anbuden har granskats. Endast representanter för byggherren får när— vara vid detta sammanträde. Protokoll skall upprättas över prövningen och i detta skall bl. a. anges vilka anbud som inkommit, vilket anbud som antagits och vilka som förkastats, skäl för förkastande samt övrigt av betydelse. Anbudsgivare skall ha rätt att få ta del av protokollet.

Beträffande anbudsvärderingen anges i U- gruppens upphandlingsregler att beställaren skall anta det anbud som beställaren med be- aktande av samtliga omständigheter anser förmånligast. Att ett anbud innefattar lägsta pris är således inte avgörande. Upphand- lingsreglema anger att byggherren skall för- kasta anbud i vissa angivna situationer. Så- lunda skall anbud förkastas om det inkom— mit efter anbudstidens utgång, såvida inte beställaren finner det uppenbart att förse- ning skett utan anbudsgivares förvållande och anbud inkommit före anbudsöppning; om det med avvikelse från förfrågningsunder- laget innebär obestämt pris; dock får priset vara rörligt enligt allmänt vedertagen index- reglering: om felskrivning eller felräkning av betydelse uppenbarligen föreligger; om be—

gärt pris är så lågt att ett nöjaktigt fullgöran— de av entreprenaden enbart av priset att dö- ma inte kan påräknas och det låga priset inte förklaras på tillfredsställande sätt; om det finns grundad anledning anta att tävlan för— hindrats genom kartellbildning eller annan överenskommelse mellan anbudsgivare.

Vi lämnar våra synpunkter på U-gruppens upphandlingsregler i anslutning till våra över- väganden och förslag om upphandlingsför- farandet (4.3.1).

Övriga utredningar om upphandlingsfrågor

Byggindustrialiseringsutredningen har i sitt arbete behandlat en rad frågor som är av betydelse för upphandlingen av bostäder, bl. a. byggandets efterfrågestruktur, bostads- byggandets planering och rollfördelningen inom byggandet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är utredningens betänkanden Upphandling av stora bostadsprojekt ( SOU 1968:43 ) och Rationellt småhusbyggande ( SOU 1969:63 ).

Bland övrigt publicerat material som be- handlar upphandling av byggnader kan näm- nas en av Svenska Byggnadsentreprenörför- eningen framlagd skrift ”Riktlinjer totalen- treprenad” (1971) och de av byggnadsstyrel- sen i serien KBS-rapport publicerade ”Inci- tamentsavtal" (nr 52), "Totalentreprenad” (nr 59 och 81) samt "Funktionsupphandling" (nr 82).

4.2 Konkurrens i genomförandet 4.2.1 Allmänna utgångspunkter

Statsmakterna har inte uttryckt någon pre- ciserad målsättning när det gäller bostads- byggandets produktionsformer. Som fram- hålls i våra direktiv kan riktlinjerna för bo— stadspolitiken sägas inrymma ett krav på ef- fektiv konkurrens. Detta har dock inte kon- kretiserats i några riktlinjer för hur bostads- byggandet bör genomföras, t. ex. i form av anvisningar för upphandling. Bostadslån ut-

går således i princip oberoende av i vilka former bostadsbyggandet sker. Statsmakter- na har emellertid på olika vägar indirekt på- verkat bostadsbyggandets genomförandefor- mer. Här skall bara nämnas den produktions- kostnadskontroll som är knuten till bostads- långivningen och satsningen på allmännyttiga och kooperativa byggherreföretag.

Vi har redan i kapitel 1 berört de väsentliga skälen för att öka konkurrensen i bostads- byggandet. Bostadsproduktionen bör ske i sådana former att man på bästa sätt utnyttjar byggmarknadens resurser och förutsättningar att bygga bostäder av hög kvalitet till lägsta möjliga kostnad. Under tillfredsställande marknadsförhållanden sker detta bäst genom att byggföretagen får konkurrera om produk- tionsuppdragen.

Konkurrensen inom byggandet begränsas i dag ofta av att bostadshusen byggs i egen regi eller upphandlas genom förhandlingar utan anbudstävling. Anbudskonkurrens till- lämpas bara för något mindre än hälften av flerfamiljshusproduktionen och i ännu mind- re omfattning i fråga om gruppbyggda små- hus.

Konsekvenserna av detta för slutkostna- derna kan inte utläsas av tillgänglig produk- tionskostnadsstatistik. Detta sammanhänger dels med svårigheterna att isolera upphand- lingsfaktorns betydelse för kostnadsutfallet, dels .med att den tillgängliga kostnadsstatisti- ken — som är avsedd att belysa den allmän- na kostnadsnivån i bostadsproduktionen — inte är tillförlitlig när det gäller att göra kostnadsjämförelser mellan olika genomfö- randeformer.

Kostnadsskillnader mellan egenregipro- duktion och entreprenadupphandling har studerats av bostadsstyrelsen vid s.k. revi— sionsundersökningar av avslutade byggnads- projekt. Undersökningarna visar att i mate— rialet ingående egenregiproducerade objekt synes ha en något högre överkostnad i för— hållande till pantvärdet än de upphandlade projekten. Undersökningarna medger dock knappast någon längre gående slutsats än att det finns en sannolikhet för att egenregipro- jekten ger högre kostnader. Vad som emeller- tid från kostnadssynpunkt måste tillmätas

väsentlig betydelse är enligt vår mening att entreprenadupphandlingen ger bättre garan- tier för att uppställda kostnadsramar hålls. Att två parter sluter ett entreprenadavtal som innefattar en preciserad anbudssumma ger produktionen en ekonomisk stadga som mera sällan kan åstadkommas när samma företag är både beställare och producent.

Förhållandet att en betydande del av bo- stadsproduktionen sker i former som uteslu- ter anbudskonkurrens har uppenbart en ne- gativ inverkan på effektiviteten och utveck- lingsmöjlighetema inom bostadsbyggandet som helhet. Produktion utan anbudskonkur- rens medför nämligen att produktionsvoly- men för entreprenadmarknaden minskar, vil- ket försämrar marknadens möjligheter att ut- vecklas. Denna produktion undandras dess- utom den effektivitetskontroll som en direkt konkurrens mellan byggmarknadens företag innebär.

En effektiv bostadsproduktion och låga kostnader främjas enligt vår uppfattning av att konkurrenskraftema ges ett ökat spelrum i bostadsbyggandet. Vi föreslår därför att staten som villkor för bostadslån uppställer krav på att bostäderna upphandlas och ge- nomförs i former som stimulerar konkur- rens och rationell produktion.

Vårt förslag om konkurrensfrämjande upp- handling som villkor för bostadslån avser ny- byggnad av flerfamiljshus samt småhus som inte skall bebos av de lånsökande. Ombygg- nad eller modernisering av befintliga hus och nybyggnad av småhus som skall bebos av den lånsökande omfattas således inte av förslaget såvida annat inte anges.

Vi har i vårt utredningsarbete inte närmare gått in på frågor som rör upphandling av om- byggnads- och moderniseringsarbeten. An- ledningen till detta är dels att upphandling av sådana arbeten är av speciell karaktär, dels att dessa frågor närmast hör hemma inom saneringsutredningen. I ett remissytt- rande över saneringsutredningens betänkan- de Sanering I och II (SOU 1971:64 och 65) har vi framhållit angelägenheten av att olika problem i samband med upphandling av mo— derniseringsarbeten utreds ingående. Bygg- processen vid upprustning och modernisering

skiljer sig väsentligt från förhållandena vid nybyggnad och många kommuner liksom flertalet fastighetsägare saknar erfarenhet av mera omfattande upprustningsarbeten och ombyggnader. Med hänsyn härtill föreligger behov av ett utredningsmaterial som kan lig- ga till grund för konkreta råd och anvisning— ar om planering och upphandling av moder— niseringsarbeten. I remissyttrandet har vi också pekat på behovet av enhetliga metoder för kostnadsredovisning för moderniserings- arbeten. Såväl val av moderniseringsåtgärder som kalkylarbete och upphandling förutsätter ingående kunskaper om kostnaderna för olika moderniseringsarbeten. Det erforderliga kostnadskunnandet kan inte erhållas utan en tillförlitlig kostnadsstatistik, vilket i sin tur kräver att berörda företag redovisar moder- niseringskostnader på ett likartat sätt.

Vi vill understryka att det är angeläget att konkurrensen mellan byggföretagen förbätt- ras även när det gäller ombyggnads- och moderniseringsarbeten. Vi förutsätter också att konkurrensaspektema kommer att beak- tas i det fortsatta arbetet med att utveckla lämpliga upphandlingsmetoder för sådana arbeten. De riktlinjer för upphandling av nybyggnadsprojekt som vi föreslår bör i sina huvuddrag kunna tillämpas också för om- byggnads- och moderniseringsarbeten. Sedan större erfarenheter vunnits om upphandling av ombyggnads- och moderniseringsentrepre- nader finns det anledning att överväga in- förandet av upphandlingsregler, liknande vad vi föreslår skall gälla för nyproduktion, som villkor för bostadslån till ombyggnad och modernisering.

När det gäller småhus som skall bebos av lånsökanden föreslår vi att byggherren inte skall vara skyldig att tillämpa de särskilda upphandlingsreglerna. I dessa fall saknas det anledning att till skydd för konsumenten fö- reskriva att upphandling bör gå till på visst sätt. Det av oss föreslagna markvillkoret får nämligen antas innebära en garanti för att de blivande småhusägarna inte kommer i be— roendeställning till byggföretag, vilket nu ofta är fallet, då byggföretag köper mark för småhusbebyggelse. När det gäller småhus som inte skall bebos av lånsökanden bör

dock samma upphandlingsregler gälla som i fråga om nyproduktion av flerfamiljshus.

Eftersom vi valt bostadslångivningen som medel att påverka konkurrensförhållandena inom bostadsbyggandet kommer den diskus- sion vi för, liksom de regler vi föreslår, att i första hand gälla byggherrens handlande. Byggherren är nämligen lånsökande och den part i byggprocessen som står i direkt kon— takt med kommunen och lånemyndigheterna. Det bör emellertid understrykas att våra för- slag närmast syftar till att påverka konkur- rensen mellan byggföretagen —— således att skapa så gynnsamma konkurrensbetingelser som möjligt i entreprenörledet. Konkurrens- förhållandena bland dessa företag har av- görande betydelse för hela byggbranschens effektivitet. Entreprenadföretagens eget ar- bete svarar visserligen bara för en begränsad del av de sammantagna byggnadskostnader— na, men entreprenörerna intar en nyckelställ- ning i produktionen genom att upphandla och samordna material och tjänster. En ef— fektiv konkurrens i entreprenörledet kommer därigenom att påverka hela bostadsbyggnads- sektorn. Ytterst är det emellertid på byggher- ren det beror om konkurrensförhållandena och effektiviteten i bostadsbyggandet skall kunna förbättras.

4.2.2. Egenregibyggande eller entreprenad- upphandling

Innan de kooperativa och allmännyttiga byggherreföretagen började få ett större in- flytande på byggmarknaden var egenregipro- duktion den vanligaste genomförandeformen, dvs. byggherrarna utförde större eller mind- re del av arbetet med egen arbetskraft. Bygg- herrar var då oftast byggmästare som bygg- de i relativt liten skala och som uppförde bostadshus för egen förvaltning eller för att sälja dem i färdigt skick. Numera utförs den övervägande delen av bostadsproduktionen på entreprenad (se 4.1.1) men fortfarande har egenregiproduktion en inte obetydlig om- fattning. Av flerfamiljshusproduktionen åren 1968—1970 byggdes nästan en fjärdedel 1

egen regi. Byggherreföretag inom den en- skilda sektorn svarar för den övervägande delen av egenregiproduktionen. Egenregi- byggande är den dominerande genomföran- deformen inom denna byggherrekategori. Allmännyttiga bostadsföretag svarar för ca 40% av egenregibyggandet. Egenregiproduk- tionen utgör emellertid bara en mindre del av de allmännyttiga företagens samlade fler- familjshusproduktion. Inom den kooperativa byggherresektorn förekommer egenregibyg- gande bara inom två företag, nämligen HSB i Malmö och Stockholms Kooperativa Bo- stadsförenin g (SKB).

Vid entreprenadupphandling är byggher- rens roll att vara beställare. Han styr bygg- processen med program och ekonomiska ra- mar och genom valet av projektörer, entre- prenörer och materialleverantörer. Byggnads- arbetena upphandlar byggherren från entre- prenörer och genomförandeformen stimule- rar konkurrens i entreprenadledet genom att byggherren inte har någon egen byggapparat utan är fri att vid varje upphandling välja den för det aktuella projektet lämpligaste byggmetoden och entreprenören. Vid egen- regiproduktion är konkurrensen begränsad. Även om byggherren inte utför alla arbeten med egen arbetskraft — konsulter och under- entreprenörer brukar anlitas i betydande om- fattning — kommer produktionen att påver- kas av byggherrens intresse att utnyttja den egna byggorganisationen så att han får bästa utbyte av sina investeringar i organisation, hjälpmedel m.m.

Entreprenadupphandling framstår som den överlägsna genomförandeformen. Egenregi- produktionen har som genomförandeform visserligen fördelar genom att samma företag är både producent och förvaltare. Byggandet sker emellertid utan direkt konkurrens och egenregiproduktionen är därför enligt vår mening i sin nuvarande form dåligt anpassad till de krav för att erhålla bostadslån som vi anser bör ställas upp. Vilket utrymme som egenregiproduktion i framtiden bör ha inom bostadsbyggandet måste därför enligt vår mening bli avhängigt av huruvida egenregi- byggandet organiseras i former som innebär en effektiv produktion med låga kostnader.

Egenregibyggande karakteriseras av att be- ställar- och producentfunktioner utövas av samma företag. Detta ger denna genomfö- randeform både fördelar och nackdelar vid jämförelse med produktion genom entrepre- nör. Dessa fördelar blir mera påtagliga först när byggherren bygger för egen förvaltning, dvs. för att själv äga och förvalta bostads- husen. Detta är inte alltid fallet vid egenregi— byggande. Inom den enskilda sektorn före- kommer det inte sällan att egenregibyggande byggföretag överlåter bostadsprojekt till an- nan förvaltare omedelbart efter färdigställan- det eller efter någon tid.

Till förmån för egenregiproduktion brukar anföras att byggherrens kostnader för projek— tering och kontroll blir lägre om byggherren utför byggnadsarbetena med egen arbetskraft än om han anlitar entreprenörer. Vidare bru- kar sägas att egenregibyggande medför bättre förutsättningar för att erfarenheter från fas- tighetsförvaltning skall kunna påverka pro— duktionen. Det sistnämnda argumentet har i praktiken visat sig ha begränsad betydelse. I praktiken torde nämligen inte kunna hävdas att egenregibyggande företag bättre tillgodo- sett nyttjarönskemål i produktionen än kvali- ficerade byggherrar som utnyttjat entrepre- nörer.

Ett väsentligt argument för egenregibyg- gande som genomförandeform är att det byggföretag som uppför bostadshus för att själv äga och förvalta husen har ett mera vid- sträckt produktansvar än entreprenadföretag. För en entreprenör är det primära målet att vinna anbudstävlingen om det är fråga om upphandling i konkurrens. Han är därför in- riktad på att visa så låg produktionskostnad/ anbudssumma som konkurrensläget enligt hans bedömning kräver. För den som bygger i egen regi för egen förvaltning borde det finnas skäl att ha en längre syftande produk- tionsmålsättning — att eftersträva bästa pro- duktionsresultat med hänsyn till såväl pro- duktionskostnad som beräknade framtida kostnader för drift och underhåll.

Vilken målsättning ett egenregibyggande företag har för sin produktion och förvalt-

ning bestäms av företagets allmänna verk- samhet. Härvidlag föreligger en väsentlig skillnad mellan vinstsyftande och inte vinst- syftande företag. De förra eftersträvar näm- ligen att nå största möjliga avkastning över tiden, medan de senare —— de allmännyttiga och kooperativa företagen — har till uppgift att på självkostnadsbasis upplåta bostäder på för konsumenterna så förmånliga villkor som möjligt. Det finns med hänsyn härtill anledning att i viss mån differentiera bedöm— ningen av egenregiproduktionen med hänsyn till företagskategoriernas målsättning. Egen— regiproduktionen inom allmännyttiga och kooperativa företag kommer därför att be- handlas för sig i senare delen av detta kapitel- avsnitt. De synpunkter vi anlägger på egen- regiproduktion i allmänhet gäller emellertid i väsentliga delar även de självkostnadsbe- stämda företagens egenregibyggande.

Genom att egenregibyggandet undandras direkt konkurrens finns det risk för att ge- nomförandeformen ger höga boendekostna— der antingen på grund av bristande effekti- vitet i produktionsverksamheten eller på grund av att byggherren utnyttjar möjlighe- terna till ”monopolvinster". Egenregiproduk- tionen innebär också — om den lokalt har stor omfattning — den nackdelen att produk- ti0nsuppgifter undandras den öppna bygg- marknaden vilket försämrar marknadens ar- betsbetingelser och utvecklingsmöjligheter. Egenregiproduktionens nackdelar är enligt vår mening så stora att det finns anledning att ifrågasätta om bostadslån skall utgå till egenregibyggande företag

När egenregiproduktion kritiseras från kon- kurrenssynpunkt brukar invändas dels att det arbete som egenregiföretagen utför med egen arbetskraft mestadels bara omfattar en mindre del av produktionsvärdet, dels att de egenregibyggande företagen konkurrerar med slutprodukten på hyresmarknaden.

Vad gäller den första invändningen är det visserligen riktigt att omfattningen av bygg- herrarnas egenregiarbete ofta är förhållande- vis liten. Det avgörande är emellertid att det arbete som byggherren utför med egen ar- betskraft omfattar delar som har ekonomiskt stor betydelse för det slutliga produktionsre-

sultatet och att byggherrarna blir låsta i sitt handlande av de investeringar de gjort i en produktionsapparat. Valet av genomföran- deform påverkas av byggherrarnas intresse att hålla den egna produktionsapparaten sys— selsatt i tillräcklig omfattning.

I fråga om invändningen att egenregibyg- gare arbetar under konkurrenstryck genom att de konkurrerar med slutprodukten vill vi hänvisa till vad vi anfört i kapitel 1 i samband med diskussionen om bostadssektorns sär- ställning i konkurrenshänseende. Av vad vi där anfört framgår bl. a. att den tröghet som av naturliga skäl råder på bostadsmarknaden samt det förhållandet att utbudet av bostäder ibland måste begränsas av samhällsekono- miska skäl samverkar till att bostadsmarkna- den inte besitter de för en konkurrensmark- nad grundläggande egenskaperna. Eftersom bostadsmarknaden har dessa begränsningar är det inte möjligt att förlita sig enbart på hyresmarknadens förmåga att styra bostads- byggandet till lämpliga produktionsformer. Konkurrens med slutprodukten är därför en- ligt vår uppfattning inget bärande argument för att egenregiproduktion i nuvarande for- mer bör accepteras i bostadsbyggandet.

I kapitel 2 har vi föreslagit att som villkor för statligt bostadslån skall gälla att bostäder- na uppförs på kommunmark. Härigenom kommer förutsättningarna för egenregipro- duktion inom bostadsbyggandet att föränd- ras. Byggherrama kommer inte att som nu kunna skaffa sig bygguppdrag genom mark— köp och kommunerna får ett avgörande in- flytande över hur marken fördelas på bygg— herrar och genomförandeformer.

Vi anser oss kunna utgå från att kommu- nerna vid sin markfördelning tillser att bygg- uppdragen lämnas till kompetenta byggherrar och att egenregiproduktionens omfattning begränsas så att det finns tillräckligt utrym- me för den öppna byggmarknaden att kunna effektiviseras och utvecklas. Markvillkoret skapar sålunda förutsättningar för att bety- dande nackdelar hos egenregibyggandet eli- mineras. Väsentliga nackdelar hos denna genomförandeform kommer emellertid att kvarstå, om kommunerna fördelar mark och bygguppdrag till egenregibyggande byggher-

l ! i »

reföretag utan tävlingsförfarande. Egenregi- byggarna kommer i sådant fall liksom nu att arbeta utan direkt konkurrens med bygg- marknadens övriga företag.

I kapitel 3 har vi framhållit att kommu- nerna kan fördela mark och bygguppdrag efter ett tävlingsförfarande, liknande det för- farande som tillämpas vid anbudstävlingar. Om egenregibyggande företag tilldelas mark på grundval av sådana markfördelningstäv- lingar elimineras de väsentliga nackdelarna hos egenregibyggandet som produktionsform. Byggprocessen skulle då innehålla ett mo- ment av direkt konkurrens även när den är organiserad som egenregiproduktion. Vi fö- reslår därför att bostadslån till projekt som byggs av lånsökande i egen regi skall kunna utgå om den lånsökande fått marken upplåten efter markfördelningstävling.

Beträffande formerna för markfördel— ningstävlingar hänvisar vi till kapitel 3. De upphandlingsregler som vi lägger fram för- slag om i kapitel 4 bör i princip tillämpas även vid kommunala markfördelningstävling- ar om bostadslån skall kunna utgå för egen— regiproduktion. Det är angeläget att bostads— styrelsen i anvisningar till bostadslånekungö- relsen sammanfattar vilka regler som skall gälla för markfördelningstävlingar för att bo- stadslånekungörelsens konkurrenskrav skall anses uppfyllt.

Vårt förslag om markvillkoret samt försla- get att marktilldelning till egenregibyggare skall kunna ske efter markfördelningstävling kommer att förändra arbetsbetingelserna för de byggherrar som i dag bygger i egen regi. Dessa företag kommer då inte att bli i till— fälle att bygga i egen regi genom att förvärva mark utan måste delta i markfördelnings- tävlingar eller entreprenadtävlingar. Ur de berörda företagens synvinkel betyder detta att produktionsplaneringen kan försvåras. Enligt vår bedömning innefattar förslagen även positiva drag för byggföretagen. Den öppna byggmarknaden blir större och bygg- företagen kan renodla sin verksamhet som bostadsproducenter resp. fastighetsförvalta- re. Flertalet av de egenregibyggande företa- gen torde också ha möjlighet att arbeta i olika verksamhetsformer parallellt — som

egenregibyggande byggherre, som upphand- lande byggherre och som entreprenör.

Allmännyttiga och kooperativa bostadsföre- tags egenregiproduktion

Vid sidan av kategorin enskilda byggherrar förekommer egenregiproduktion hos ett få- tal företag. Ett tiotal allmännyttiga och två kooperativa bostadsföretag bygger med egen arbetskraft. Dessa företag svarar för omkring 40% av egenregiproduktionen av flerfamiljs- hus. En kortfattad redogörelse för de aktuella företagens verksamhet lämnas i bilaga 9.

De stora egenregibyggande allmännyttiga företagen började bygga i slutet av 1940— talet eller under 1950-talet. Den genomgåen- de motiveringen till att företag inom den allmännyttiga sektorn startade egenregiverk- samhet var att företagen då inte var tillfreds- ställda med de produktionsresultat som kun- de nås genom entreprenadupphandling med hänsyn till rådande marknadsförhållanden. Ett annat viktigt skäl för egenregiverksamhet, som flera företag framhållit, är behovet av att få inblick i och erfarenhet av bostads— byggandets produktionsförhållanden och kostnader. I några fall har som motiv för att börja bygga i egen regi åberopats behov att sysselsätta byggarbetskraft.

De argument som kan anföras mot den traditionella formen för bostadsbyggande i egen regi — utan tävling i något led i pro- cessen — gäller till väsentlig del oavsett byggherrekategori. Egenregiproduktionen sker utan direkt konkurrens och medför att produktionsvolymen undandras entreprenad- marknaden, vilket försämrar branschens ut- vecklingsmöjligheter. Från dessa utgångs- punkter är det önskvärt att begränsa egen- regiproduktionen hos de självkostnadsbe- stämda företagen på motsvarande sätt som hos övriga företag. Å andra sidan finns det — sett från konsumentsynpunkt — även po- sitiva drag hos de självkostnadsbestämda fö- retagens egenregiproduktion. Dessa kan näm- ligen vara en konkurrensfaktor på entrepre- nadmarknaden som domineras av enskilda företag.

Eftersom konkurrenssituationen på bygg- marknaden nu är betydligt gynnsammare än

då de egenregibyggande företagen började sin verksamhet, kan det ifrågasättas om egen- regiproduktion inom allmännyttiga och koo- perativa bostadsföretag längre har någon uppgift att fylla inom bostadsbyggandet.

Enligt vår bedömning bör egenregiproduk- tion inom de allmännyttiga och kooperativa företagen bara accepteras om produktionen är konkurrenskraftig och i fråga om kvalitet och kostnader ger lika bra eller bättre pro- duktionsresultat jämfört med entreprenad- upphandling. På grund av svårigheterna att göra rättvisande kostnadsjämförelser mellan olika företags produktion är det inte möjligt att ge ett bestämt omdöme om de produk- tionsresultat som f. n. uppnås av de egen- regibyggande självkostnadsföretagen. Vilket utrymme som bör lämnas för egenregipro- duktion hos dessa företag måste emellertid bedömas i ett vidare perspektiv än med ut- gångspunkt i dagens förhållanden på bygg— marknaden. Bland de faktorer som härvid bör beaktas är svårigheterna att avveckla de aktuella företagens egenregiproduktion, vil- ket sammanhänger med de speciella produk- tionsbetingelser som gäller för de självkost— nadsbestämda företagen. Dessa har nämligen byggt upp sin egenregiverksamhet för be— stämda produktionsuppgifter inom respektive kommuns eller kooperativ förenings geogra- fiska område och kan därför inte lika lätt som enskilda byggföretag övergå till annan byggnadsverksamhet eller byggnadsverksam- het inom ett större geografiskt område. Vid bedömningen av de självkostnadsbestämda företagens egenregiproduktion kan man inte heller bortse från att konkurrensförhållande— na inom bostadsbyggandet kan utvecklas så att egenregiverksamhet inom företagen får ökad aktualitet. Därvid måste beaktas att det tar relativt lång tid att bygga upp produk- tionsenheter hos företagen.

Vi har övervägt en lösning där den byggan- de verksamheten inom självkostnadsföreta- gen läggs på särskilda produktionsföretag, som arbetar som renodlade entreprenadföre- tag. Om sådana kommunalt eller kooperativt ägda entreprenadföretag skall kunna hävda sig i konkurrens med enskilda företag, måste de emellertid arbeta utanför nuvarande verk-

samhetsområden för att kunna tillförsäkra sig tillräckligt produktionsunderlag. Att kom— munägda företag deltar i entreprenadtävling- ar utanför den egna kommunen tangerar en- ligt vår bedömning gränsen för den kommu— nala kompetensen och vi anser därför inte att en klyvning av de egenregibyggande själv- kostnadsföretagen är en generellt sett lämplig, lösning. Om det skulle bedömas föreligga be- hov av samhällsägda produktionsföretag som arbetar över kommungränser anser vi det lämpligare att sådana företag ägs gemensamt av flera kommuner eller av staten.

En generell avveckling av den allmännytti- ga och kooperativa egenregiproduktionen är enligt vår uppfattning varken önskvärd eller möjlig annat än eventuellt på längre sikt. Bo- stadslån bör därför på vissa villkor även framdeles kunna utgå för sådan produktion. Byggnadsverksamheten måste emellertid, lik- som egenregiproduktionen inom den enskilda sektorn, vara underkastad en effektivitets- kontroll, som garanterar att produktionen sker till kostnader som är väl jämförbara med de produktionsresultat som nås vid entrepre— nadupphandling.

Vårt förslag att egenregibyggande företag skall kunna tilldelas mark efter markfördel- ningstävling är inte ett generellt tillämpbart medel för kontroll av effektiviteten i de all- männyttiga och kooperativa företagens egen- regiproduktion. Anledningen till detta är när— mast, som vi utvecklat i kapitel 3, svårighe- terna att få till stånd konkurrens på lika villkor mellan företag som tillhör skilda bygg-- herrekategorier.

Vi föreslår därför att allmännyttiga och kooperativa företag under vissa förutsätt- ningar beviljas bostadslån även om produk- tionen genomförs i egen regi och marken anvisats utan föregående tävling. Härvid bör" gälla dels att företagen inte bara bygger i egen regi utan även upphandlar på entreprenad, dels att egenregiverksamheten särskils i fö- retagens redovisning som en fristående resul— tatenhet och att denna belastas med alla kost-- nader som är hänförliga till egenregiverksam- heten. Med dessa regler vill vi åstadkomma att egenregiproduktionen kan direkt jämfö— ras med bostäder upphandlade på den öppna

byggmarknaden och dessutom vill vi förbätt- ra möjligheterna att bedöma det ekonomiska resultatet av egenregiproduktionen.

Eftersom bostadslån enligt vår uppfattning bör utgå bara om bostadsproduktionen i egen regi ger fullt tillfredsställande resultat, är det nödvändigt att skapa någon form för kontroll av att egenregiverksamheten är effektiv. Med gällande bostadslåneregler kontrolleras att kostnaderna för de enskilda bostadspro- jekten inte överstiger vad som bedöms vara skälig produktionskostnad. Härvid beaktas emellertid bara de kostnader som enligt lå- neansökningarna beräknas belasta det ak- tuella projektet. Den prövning av de egen- regibyggande självkostnadsföretagen som vi anser bör komma till stånd bör i ett vidare perspektiv ta upp frågan om ändamålsenlig- heten i företagens egenregiproduktion.

Vi har stannat för att föreslå att bostads- styrelsen skall svara för uppgiften att bevaka de självkostnadsbestämda bostadsföretagens egenregiverksamhet. Kontrollen bör formellt få den formen att bostadsstyrelsen ges möj- lighet att efter prövning från fall till fall ge allmännyttiga och kooperativa bostadsföre- tag tidsbestänmr dispens, förslagsvis för tre år i sänder, från det av oss föreslagna bo- stadslånevillkoret att byggherren skall upp- handla i konkurrens såvida denne inte fått marken upplåten efter tävling. Dispens från konkurrenskravet bör lämnas bara under förutsättning att bostadsstyrelsen finner mo- tiv för egenregibyggande och att företaget dessutom bedöms ha förutsättningar att be- driva egenregiproduktion i rationella former. Om ett företag visar sig ha svårt att nå till- fredsställande kostnadsresultat i sitt egen- regibyggande anser vi att företagets produk- tionsapparat bör avvecklas.

I dispensbeslutet bör bostadsstyrelsen ange en ram för egenregiproduktionens omfattning under den period som dispensen avser. Som framhållits bör företagen som huvudregel inte medges att bygga hela sin produktion i egen regi. Hur stor del av produktionen som bör upphandlas på entreprenad får avgöras från fall till fall med hänsyn till dels egen- regiproduktionens kostnadsläge i förhållande till den öppna byggmarknadens kostnadsnivå

för jämförbara projekt, dels möjligheten att få lämpliga produktionsenheter för såväl egenregiproduktionen som den entreprenad- upphandlande verksamheten. Entreprenad- upphandlingen bör ha en sådan omfatt- ning att den ger ett tillräckligt jämförelsema— terial för bedömning av egenregiproduktio— nens kostnader.

Bostadsstyrelsen skall ha möjlighet att även knyta andra villkor till dispens, allt efter vad som bedöms lämpligt i varje särskilt fall.

Oavsett dispens skall lånemyndigheterna liksom tidigare pröva om produktionskostna- derna för de enskilda projekten är skäliga.

4.2.3. Anbudstävling eller förhandlingsupp- görelse

En betydande del av bostadsproduktionen upphandlas genom vad som brukar kallas förhandlingsentreprenad, dvs. utan före- gående anbudstävling. Av redogörelsen i av— snitt 4.1.1 framgår att inte mindre än en tredjedel av flerfamiljshusproduktionen upp- handlas på detta sätt. För de gruppbyggda småhusen är motsvarande siffra 10%.

Från konkurrenssynpunkt finns det fog att i viss mån jämställa förhandlingsentreprenad med egenregiproduktion. Gemensamt för de båda genomförandeformerna är att konkur- rensen från byggmarknadens företag som re- gel bara indirekt och i begränsad utsträck- ning får påverka produktionen. Detta med- för risk för sämre produktionsresultat än om byggnadsarbetet upphandlas i anbudskon- kurrens.

En viktig skillnad mellan egenregiproduk- tion och förhandlingsentreprenad ligger i att beställar- och producentfunktionerna i det senare fallet utövas av skilda parter. Pro- duktutformningen och produktionens genom- förande kommer därigenom inte att bestäm- mas med utgångspunkt från ett enda företags intressen utan beställaren/nyttjarens krav och önskemål ställs mot producentens.

Om en förhandlingsentreprenad skall kun- na ge gott resultat måste byggherren ha en stark ställning i förhållande till entreprenö— ren. Det krävs både att byggherren har hög

teknisk och ekonomisk kompetens och att byggherren har en stark förhandlingsposition och kan välja den entreprenör som han fin- ner lämpligast för det aktuella uppdraget. Dessa förutsättningar torde i dag föreligga endast i en begränsad del av de fall där för- handlingsentreprenad tillämpas. Vi anser det nämligen sannolikt att den höga andelen för- handlingsentreprenader till väsentlig del kan förklaras av att byggföretag sålt marken till byggherrar på villkor att de själva skall få ut- föra byggproduktionen eller att byggherren på annat sätt haft begränsad frihet att välja entrepemör.

Andelen förhandlingsentreprenader inom bostadsbyggandet kan förutsättas minska som en följd av vårt förslag att marken för statligt belånat bostadsbyggande skall gå via kom- munen utan villkor i fråga om vem som skall bygga eller äga de tilltänkta bostadshusen. Med hänsyn till att förhandlingsentreprena- den utesluter direkt konkurrens mellan bygg- marknadens företag anser vi det emellertid angeläget att man även på annat sätt ser till att upphandlingsformen inte används annat än när det kan förutsättas att byggherren när ett bättre upphandlingsresultat genom att be- gära anbud från ett enda byggföretag än genom anbudstävling. Vi föreslår därför att bostadslån inte annat än i särskilda fall skall utgå för bostadsprojekt som upphandlats som förhandlingsentreprenad. För att säkerställa att upphandling utan anbudskonkurrens till- lämpas endast när det är sakligt motiverat, anser vi att länsbostadsnämnderna skall prö- va om det finns skäl att i en upphandling frångå ett normalt upphandlingsförfarande. Vi föreslår därför att det som villkor för bostadslån skall gälla att byggnadsentrepre— nader inte får upphandlas utan föregående anbudstävling om inte länsbostadsnämnden på förhand godkänt upphandlingsförfarandet efter prövning från fall till fall.

Kravet att upphandlingen som regel skall ske efter anbudskonkurrens bör gälla alla slag av entreprenader — byggmästeri, markarbe— ten, målning samt vvs— och elinstallationer. Däremot bör anbudstävlingar inte krävas för upphandling av konsulttjänster för projekte-

rings- och konstruktionsarbeten, om dessa tjänster upphandlas separat.

Som exempel på upphandlingssituationer där förhandlingsentreprenad bör kunna kom- ma i fråga kan nämnas etappvis utbyggnad av bostadsområden. Om en första etapp upp- handlats med gott resultat kan det för den fortsatta produktionen vara lämpligt att i första hand söka nå en uppgörelse med de entreprenörer som svarat för den första etap- pen. Dessa är etablerade på byggplatsen och inarbetade på projektet och bör därför kunna utföra arbetena för ett lägre pris än andra företag. Liknande upphandlingssituationer kan uppkomma om flera bostadsprojekt sam- ordnas, t. ex. genom byggherresamverkan. Länsbostadsnämndema bör undantagsvis även i andra fall kunna medge att förhand- lingsentreprenad tillämpas om det enligt nämndens bedömning är sannolikt att denna upphandlingsform kommer att ge bättre re- sultat än anbudskonkurrens.

Genom att byggherrar för att få bostadslån åläggs att infordra anbud från flera företag öppnas möjligheter för konkurrens också om sådana projekt som byggs av bygg— herrar som är nära lierade med företag inom entreprenadbranschen. Konkurrenskravet skapar även garantier för att byggherrar inte skall underlåta att utnyttja byggmarknadens förutsättningar för att få fram goda bostäder till lägsta kostnad.

4.3. Upphandlingsförfarandet 4.3.1 Allmänna utgångspunkter

Upphandling, dvs. köp eller beställning av varor, arbete och tjänster, innefattar flera arbetsmoment för beställaren — att preci— sera den produkt som skall upphandlas, att infordra anbud, att pröva anbuden samt att avsluta köpet eller teckna entreprenadavtal. Vid så komplicerade upphandlingar som det i regel är fråga om inom bostadsbyggandet ställer vart och ett av dessa moment stora krav på byggherrens kompetens. För att ett

gott upphandlingsresultat skall nås är det, som vi tidigare berört, nödvändigt att bygg- herren besitter för den aktuella upphand- lingsuppgiften tillräckligt kunnande om pro- duktionstekniska förhållanden samt produk- tions- och driftsekonomi. Ett gott upphand- lingsresultat förutsätter dessutom att bygg- herren förfar så vid upphandlingen att han stimulerar konkurrens mellan byggmarkna- dens leverantörer och på bästa sätt utnyttjar marknadens resurser.

För att konkurrensen i bostadsbyggandet skall främjas är det enligt vår mening moti- verat att uppställa vissa regler för upphand- lingen av den statligt belånade bostadspro- duktionen. Flera skäl talar härför. Ett skäl är att många byggherrar inom bostadssektorn har intressen i företag inom entreprenad- branschen eller byggnadsmaterialindustrin, vilket medför risk för att byggherreföretag söker gynna vissa leverantörer på ett sätt som inte är förenligt med strävandena att främja effektiv konkurrens inom bostadsbyggandet. Ett annat skäl för att uppställa riktlinjer för bostadsupphandlingen är önskvärdheten av att byggherreföretagen så långt möjligt till- lämpar en enhetlig upphandlingspraxis. Det- ta underlättar nämligen leverantörernas möj- ligheter att anpassa sin produktion och mark- nadsföring efter beställarnas önskemål och bidrar därigenom till att påskynda en positiv utveckling inom bostadsbyggandet.

Möjligheterna att påverka byggföretagens marknadsbeteende och utveckla konkurren- sen i byggandet ökar ju större det område är inom vilket likartade upphandlingsbestäm- melser tillämpas. Detta talar för att upphand- lingsreglerna för den statligt belånade bo- stadsproduktionen så långt möjligt anpassas till de riktlinjer för den statliga och kommu- nala upphandlingen, som kan komma att fast- ställas på grundval av upphandlingskommit— téns nyligen framlagda förslag. Vi har också under utredningsarbetets gång haft kontakt ,med upphandlingskommittén för att infor— mera oss om kommitténs arbete.

Upphandlingskommitténs förslag till rikt- linjer för den offentliga upphandlingen avser ett mycket brett tillämpningsområde och är

enligt vår bedömning väl lämpat för sitt ändamål. Upphandlingsreglerna är också i allt väsentligt väl anpassade till förhållanden inom bostadsbyggandet. Det skulle därför i och för sig vara möjligt att uppställa som villkor för bostadslån att byggherrarna följer upphandlingskungörelsen eller reglementet för kommunal upphandling i tillämpliga de- lar. Detta är emellertid enligt vår mening inte lämpligt. Förslagen till kungörelse och reg- lemente är nämligen utformade för att tilläm- pas av offentliga myndigheter och är därför inte anpassad till beställare inom bostads- byggnadssektom. Dessa är allmännyttiga, kooperativa och enskilda företag, som driver verksamhet som aktiebolag, stiftelser eller föreningar. Ett ytterligare skäl mot att direkt tillämpa upphandlingskungörelsen eller -reg- lementet på det statligt belånade bostads— byggandet är att byggherrarna härigenom skulle få fria händer att välja upphandlings- form. Reglerna för den offentliga upphand— lingen är nämligen utformade för att avse alla slag av offentlig upphandling, varför det varit nödvändigt att lämna de upphandlande myndigheterna frihet vid val av upphand— lingssätt.

Vårt förslag till upphandlingsregler för det statligt belånade bostadsbyggandet byg- ger på samma principiella grund som upp- handlingskommitténs förslag. Förslagen skil- jer sig emellertid i fråga om utformning och när det gäller vilka upphandlingsspörsmål som regleras. Vi föreslår t.ex. inte särskilda regler för anbudsprövning, men uppställer å andra sidan krav på redovisning av upphand— lingen, vilket är överflödigt för myndigheter som är underkastade insyn genom offentlig- hetsprincipen och regler för revision.

När vi övervägt vilka upphandlingsregler som bör gälla som villkor för bostadslån har vi haft som målsättning att inskränka låne- villkoren till att gälla vissa grundläggande krav på byggherrarnas upphandling för att främja konkurrens mellan anbudsgivarna och tillgodose anbudsgivarnas krav på objektiv behandling. Vi har eftersträvat att inte onö- digtvis binda byggherren i hans val av upp- handlingssätt och att inte uppställa lånevill-

kor vilkas efterlevnad lånemyndigheterna in- te kan kontrollera.

Lånevillkoren bör enligt vår mening vara så utformade att de ger byggherren möjlig- het att välja upphandlingssätt med hänsyn till de förutsättningar som gäller för det sär- skilda projektet. Projektets storlek, byggher- rens egna resurser samt den lokala bygg— marknadens karaktär är några av de fakto- rer som måste påverka byggherrens val av handlingslinje. Inom byggsektorn är både vertikala och horisontella bindningar mellan företag vanliga och byggherren måste därför försöka motverka riskerna för att konkur- rensen sätts ur spel eller begränsas genom överenskommelser mellan leverantörer av tjänster och varor.

Våra förslag till upphandlingsregler som bör gälla som villkor för bostadslån redo— visas i följande avsnitt. Kraven på upphand- lingsförfarandet sammanfattas i ett förslag till ändringar i bostadslånekungörelsen i ka- pitel 8. Förutom de restriktioner för egen- regiproduktion och förhandlingsentreprena— der, som vi förordat i föregående avsnitt, föreslår vi att som villkor för bostadslån skall gälla särskilda regler i fråga om anbudsin- fordran, materialupphandling, jäv vid upp- handling samt redovisning av anbud och upphandlingsbeslut. Med vårt förslag kom- mer bostadslånekungörelsen att ge en ram för byggherrens upphandling. Vi förutsätter att bostadsstyrelsen kompletterar de före- slagna upphandlingsreglerna med råd och anvisningar, som grundas på vårt och upp- handlingskommitténs betänkanden samt de synpunkter som framkommer vid remissbe— handlingen av utredningarna. Upphandlings- reglerna och anvisningarna måste sedan fort- löpande ses över med utgångspunkt i de erfarenheter som framdeles vinns.

I avsnitt 4.1.2 redovisas de upphand- lingsregler för entreprenadupphandling som framlagts av den s.k. U-gruppen och som publicerats som Byggforskningens informa- tionsblad B 22:1971. Vi har inte haft tillfälle att yttra oss över regelsarmnanställningen in- nan den publicerades. Vi delar i huvudsak U-gruppens uppfattning om hur upphand-

lingen bör bedrivas. I två avseenden är emel- lertid upphandlingsreglerna olämpligt utfor- made. Det gäller först regeln, att av anbuds— givaren i anbud angiven egen förutsättning, konstruktion, metod o.d. skall vara anbuds- givarens egendom. Med den utformning re- geln fått binder den beställaren på ett sätt som inte torde stå i överensstämmelse med upphandlingspraxis. I upphandlingsreglerna anges vidare att beställaren under vissa an- givna omständigheter skall förkasta anbud. Enligt vår mening måste det ankomma på beställaren att från fall till fall bedöma om anbud bör antas eller ej om det t.ex. finns anledning anta att tävling förhindrats genom överenskommelse mellan anbudsgivare. Att på förhand ange att beställaren i denna eller liknande situationer skall förkasta anbudet kan inte vara förenligt med beställarens in- tressen.

4.3.2. Affärsmässighet och objektiv behand- ling av anbud och anbudsgivare

I förslaget till ny upphandlingskungörelse an— ges att myndighet skall utnyttja förefintliga konkurrensmöjligheter och även i övrigt iakt- ta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt (3 €). Upphandlings- kommittén uttalar att begreppet affärsmäs- sighet kan ha skiftande innebörd beroende på förhållandena i det enskilda fallet, men att det inrymmer alla de hänsynstaganden som måste göras för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt. Vid val av anbud bör sålunda hän- syn tas till pris, kvalitet och utförande, lik- som till anbudsgivarens förmåga att fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få god ser- vice, framtida driftkostnader osv. Som ut— märkande för affärsmässigheten framhålles bl.a. att leverantörerna får tävla om upp- handlingen, att köparen/beställaren tillser att den upphandlande personalen har hög tek— nisk och ekonomisk kompetens och att upp- handlingen planeras tidsmässigt med hänsyn till industrins kapacitetsutnyttjande, syssel— sättning och ordertillgång.

Kravet på objektiv handläggning av upp- handlingsärenden måste enligt upphandlings— kommittén särskilt beaktas eftersom en så— dan syftar till att åstadkomma konkurrens på lika villkor och sålunda utgör en viktig förutsättning för att stärka förtroendet för myndigheternas agerande i upphandlings- sammanhang.

Enligt vår mening bör samma krav på af- färsmässighet och objektiv behandling av an- bud och anbudsgivare ställas på byggherrar som önskar utnyttja statliga bostadslån. Med hänsyn till att bostadslånekungörelsen i öv- rigt saknar mera allmänt hållna krav av mål- sättningskaraktär har vi främst av formella skäl avstått från att föreslå att en grundläg- gande regel motsvarande den föreslagna 3 5 i upphandlingskungörelsen införes i bostads— lånekungörelsen. Vi förutsätter dock att prin- ciperna om affärsmässighet och objektiv be- handling av anbud och anbudsgivare kommer att gälla som en huvudprincip för upphand- lingen av den statligt belånade bostadspro- duktionen.

Vi vill understryka att det i första hand ankommer på kommunerna att genom valet av byggherrar säkerställa att de uppställda principerna kommer att tillämpas i bostads— upphandlingen. Som vi framhållit i föregå- ende kapitel bör således kommunerna i sin fördelning av mark och därmed byggherre— uppdrag se till att bostadsproduktionen an- förtros åt byggherrar som har vilja och för- måga att upphandla bostadsproduktionen på ett sätt som främjar effektivitet och kon— kurrens.

4.3.3. Entreprenadform och förfrågningsun- derlag

Entreprenadformen och förfrågningsunder- lagets innehåll avgör rollfördelningen mellan byggherre och entreprenör vid genomföran- det av ett projekt. Olika upphandlingssätt ställer därigenom olika krav på resurser och risktagande hos anbudsgivarna. Byggherrens val av upphandlingssätt har stor betydelse för konkurrensen vid genomförandet av projek-

tet. Möjligheterna till rationalitet och effek— tivitet i produktionen, som vid sidan av kon- kurrensen är avgörande för att få låga kost— nader, beror i stor utsträckning på upphand- lingen.

Enligt vår mening kan inte ett visst upp- handlingssätt förordas generellt. Entrepre- nadform och förfrågningsunderlag måste an— passas till de förutsättningar som gäller för det enskilda projektet. Viktiga utgångspunk- ter för att bestämma upphandlingen är bl. a. projektets storlek, stadsplaneförutsättningar och teknisk komplikation, byggherrens kom- petens i fråga om projektledning och kost- nadsstyrning, konkurrenssituationen inom byggmarknaden och resurserna hos tänkbara anbudsgivare. Vid den traditionella formen för upphandling, delad entreprenad och för- frågningsunderlag med färdiga bygghandling- ar, ansvarar byggherren för projektets ut- formning och även för samordningen mellan de olika entreprenörerna på byggplatsen. Vid sådan upphandling har byggherren i princip samma kostnadsansvar som vid egenregi- byggande. Vid totalentreprenad formulerar byggherren de krav som det färdiga projektet skall uppfylla och entreprenören har det sam- lade ansvaret för den tekniska detaljutform- ningen och genomförandet. Detta förfarande medför att mindre företag, som saknar re- surser att satsa på en projektering och an- budsräkning med osäker utgång, ofta inte anser sig kunna delta i anbudstävlingen om projektet. Totalentreprenadens syfte, att möj- liggöra ett rationellt byggande genom sam- ordning mellan projektering och produktion, torde framför allt kunna utnyttjas av större företag med utvecklad byggteknik. För att en totalentreprenadupphandling skall ge gott resultat krävs bl. a. att det finns flera företag på byggmarknaden med tillräckliga resurser som kan konkurrera om uppdragen.

Byggherrens förfrågningsunderlag bör klart och entydigt ange kraven på kvalitet och entreprenadens eller leveransens omfatt- ning. Detta är nödvändigt för att entrepre- nörer och materialleverantörer skall kunna följa byggherrens intentioner och på bästa sätt tillgodose hans önskemål. Först när för-

utsättningarna för anbudstävlingen och an- budsbedömningen är kända för entreprenö- rerna kan dessa bedöma sina möjligheter att hävda sig i konkurrensen och vara beredda att satsa på ett seriöst anbud. Ett entydigt för- frågningsunderlag är ett oeftergivligt villkor för effektiv konkurrens och goda upphand- lingsresultat.

I detta sammanhang vill vi erinra om bygg- industrialiseringsutredningens förslag i syfte att få till stånd en utveckling av programme- rings- och värderingsmetoder, senast framfört i utredningens betänkande Byggandets indu- strialisering SOU 1971:52. Utredningens för- slag innebär att en särskild kommitté tillsättes med statens institut för byggnadsforskning som utredningssekretariat. Kommittén skall bl.a. utarbeta metoder för upprättande av projekterings- och upphandlingsprogram i vilka funktionsegenskaper preciseras, samt metoder för granskning och inbördes värde- ring av projekt som upprättats på sådana program. Med hänsyn till den betydelse dessa frågor har för konkurrensen i bostadsbyggan- det anser vi det angeläget att byggindustriali- seringsutredningens förslag realiseras. I de- partementspromemoria DS In 1971:4 om småhusbyggande som överlämnats till berör- da myndigheter behandlas frågan om pro— grammering och värdering av anbud. Därvid uttalas att bostadsstyrelsen med hänsyn till sin verksamhet synes vara väl lämpad att sammanställa material och lämna informa- tion till kommuner och byggherrar i upp- handlingsfrågor. Bostadsstyrelsen bör ta ini- tiativ till bildande av den av utredningen fö- reslagna kommittén.

Det är viktigt att byggherren oavsett upp— handlingssätt har fortlöpande kontroll på kostnadskonsekvenserna av olika åtgärder (standardval, utformning med hänsyn till markförutsättningar m. m.) under planerings- och projekteringsskedet samt produktionsför- beredelsen och produktionen. Genom att upprätta kostnadskalkyler bör byggherren i varje skede ha kontroll över projektets kost- nader. Den första kalkylen bör göras redan på grundval av program för bostadsbebyg- gelsen. Under planerings- och projekterings- skedet måste sedan en successiv kalkylering

ske som en integrerad del i projekteringsar- betet för att möjliggöra en kostnadsstyrning av projektets utformning. Innan projektet lämnas ut på anbudsräkning måste byggher— ren göra en anbudskalkyl för att kunna be- döma de inkommande anbuden. Med en så— dan kalkyl kan byggherren t. ex. konstatera om anbuden är alltför höga för att kunna antas och om det vore lönsamt att inhämta nya anbud.

Vi har i flera sammanhang framhållit kra- vet på kvalificerade byggherrar med tanke på deras betydelsefulla roll i byggprocessen. Många byggherrar har hittills inte uppmärk- sammat kalkyleringens stora betydelse för styrning av byggnadskostnaderna. Enligt vår uppfattning är successiv kostnadskalkylering en viktig del av byggherrens uppgifter som ställer stora krav på kompetens.

4.3 .4 Anbudsinfordran

En byggherre kan infordra anbud från en större eller mindre krets av presumtiva en- treprenörer. Han kan kontakta endast en entreprenör eller inbjuda ett fåtal särskilt utvalda företag att lämna anbud. Slutligen kan byggherren utlysa en entreprenadtävling som är öppen för alla hågade entreprenörer. Här behandlas inte det fall när byggherren begär anbud från ett enda företag. Detta upphandlingssätt skall enligt vårt förslag, så- vitt gäller statsbelånade bostäder, i fortsätt— ningen bara få användas i undantagsfall ef- ter särskilt medgivande av länsbostadsnämn— den.

Byggherrens tillvägagångssätt vid anbuds- infordran är en faktor som i hög grad be— stämmer hur konkurrensen om genomföran— de av det aktuella projektet kommer att ge- stalta sig. Det förtjänar till en början fram- hållas att konkurrensen vid en upphandling inte kan mätas i antalet avgivna anbud. För att konkurrensen skall anses tillfredsställan- de måste den leda till ett gott upphandlings- resultat. Utfallet av anbudskonkurrensen be- stäms av vilka förutsättningar anbudsgivarna har att på ett skickligt sätt utföra det ak- tuella arbetet och hur angelägna de är att

få uppdraget. Syftet med anbudsinfordran är inte i och för sig att få så många anbud som möjligt utan att få anbud från ”de rätta" entreprenörerna. För att byggherren skall kunna nå ett gott upphandlingsresultat är det således väsentligt att anbudsförfrågan når sådana entreprenörer som har resurser och vilja att konkurrera om uppdraget.

Flera skäl talar för att den öppna anbuds- tävlingen — anbudsförfrågan genom annon- sering är den form för anbudsinfordran som i regel ger de bästa konkurrensbetingelser- na. Byggherren har i de flesta fall svårt att överblicka byggmarknaden och har ofta inte full kännedom om vilka byggföretag som skulle kunna komma i fråga för det aktuella projektet. En entreprenörs benägenhet att tävla om ett uppdrag bestäms främst av före— tagets aktuella arbetssituation —— orderläge, tillgängliga resurser m.m. och kan därför sällan bedömas av utomstående. Om bygg- herren saknar ingående kännedom om det aktuella läget på byggmarknaden, löper han vid en begränsad anbudsinfordran risk att utestänga företag som kan ha speciella förut- sättningar att vinna den aktuella anbudstäv- lingen. En fördel med öppen anbudstävling är att den ger byggherren möjligheter att få kontakt med flera presumtiva anbudsgivare än om bara vissa företag inbjuds att lämna anbud.

Karakteristiskt för den öppna anbudstäv- lingen är att entreprenörerna har mindre möj- ligheter än vid begränsad anbudsinfordran att bedöma vilka företag som kan komma att konkurrera om den aktuella entreprenaden. Öppen anbudsinfordran försvårar därför an— budskarteller och andra former av anbuds- samråd och minskar också de enskilda en- treprenadföretagens möjligheter att efterfors- ka konkurrenternas anbud eller benägenhet att delta i anbudskonkurrensen.

Vid begränsad anbudsinfordran brukar byggherren genom brev anmoda ett antal utvalda företag att avge anbud. Oftast torde byggherren vända sig till entreprenörer som han tidigare haft affärsförbindelse med. De byggherrar som mer eller mindre regelmäs- sigt använder denna form av anbudsinford-

ran varierar som regel urvalet av företag för att stimulera konkurrens företagen emellan. Vid begränsad anbudsinfordran räknar inte byggherren med att få mer än ett fåtal anbud — det är vanligt att sex till åtta företag in- bjuds och av dessa har sällan alla tillfälle att lämna anbud.

Att bara en mindre grupp företag tävlar om entreprenaden uppfattas av entreprenö— rerna som en starkt konkurrensstimulerande faktor. Detta sammanhänger med att före- tagen då kan överblicka konkurrenssitua- tionen och bättre bedöma sina utsikter att få uppdraget. Vid våra kontakter med företrä— dare för byggbranschen har man under- strukit att en anbudsräkning är både resurs- krävande och kostsam och att byggföretagen måste vara återhållsamma med att lämna an- bud. Detta gäller i särskilt hög grad vid total- entreprenader, då anbudsräkningskostnader- na uppgår till betydande belopp. Ett företag har för oss uppgett att företaget brukar gå in i en totalentreprenadtävling om man be- dömer utsikterna att vinna tävlingen som 13, men man deltar inte i en tävling om utsik- terna att vinna är 115 eller sämre.

Från byggherrehåll har man som argu- ment för begränsad anbudsinfordran fram- hållit att bedömningen av en anbudstävling är krävande för byggherren. Det kan från denna synpunkt vara bättre att få ett litet antal kva- lificerade anbud än att få ett större antal an- bud av skiftande kvalitet. Från byggherre- håll har man även pekat på de fördelar som kan vinnas genom att entreprenörerna lär känna byggherrens krav och önskemål, vilket sker om byggherren håller sig till en mindre krets av entreprenörer.

Enligt vår bedömning kan inte den ena formen för anbudsinfordran generellt sättas före den andra. Valet mellan öppen eller be- gränsad anbudsinfordran måste göras med hänsyn till omständigheterna vid varje sär— skild upphandling. Den begränsade anbuds- infordran innebär emellertid som vi påpekat en risk för att man från anbudskonkurrensen utestänger entreprenörer som har goda förut- sättningar att hävda sig i tävlingen. För att öka den begränsade "inbjudningens använd-

barhet bör man söka motverka att en sådan situation uppkommer. Vi föreslår därför att det som villkor för bostadslån skall gälla att byggherren vid begränsad anbudsinfordran skall medge att entreprenadföretag som står utanför den inbjudna kretsen och som önskar lämna anbud skall beredas möjlighet härtill. Redan nu tillämpas inte sällan ett sådant förfaringssätt vid denna form för anbuds— infordran.

Mot vårt förslag kan invändas att an- talet anbud kan komma att öka väsentligt och att detta dels medför merarbete för byggherren, dels gör att den begränsade an- budsinfordran förlorar sin speciella karak— tär. Enligt vår bedömning kommer inte kon- trollregeln att få denna effekt. Möjligheten att begära att få lämna anbud utan att vara inbjuden torde bara komma att utnyttjas av företag som anser sig ha mycket goda möj- ligheter att hävda sig i konkurrensen och som därför bör vara av särskilt intresse från byggherrens synpunkt.

Som vi redan framhållit har det avgöran- de betydelse för upphandlingens resultat att de för varje särskilt bygguppdrag mest läm- pade företagen blir informerade om anbuds- tävlingarna. Öppna anbudstävlingar utlyses genom annonser i lokaltidningar, rikspress el- ler tidskrifter med anknytning till bygg— sektorn.

Som regel torde annonsering vara en ef- fektiv väg för information. Genom att bo- stadsbyggnadsentreprenaderna utlyses i många skilda organ kan det emellertid vara svårt för entreprenadföretagen att överblicka utbudet av entreprenaduppdrag. Särskilt när det gäller entreprenader som bara annonse- ras i lokalpress kan det möta svårigheter att bevaka utbudet för företag utanför lokaltid- ningarnas spridningsområde. Vid begränsad inbjudan utlyses entreprenaden som regel ge- nom brev. Företag utanför kretsen av in- bjudna företag erhåller då ingen direkt in- formation om anbudstävlingen. Den av oss föreslagna kontrollregeln, att även andra fö- retag än på förhand inbjudna bör få lämna anbud kan på grund härav bli utan verkan.

I syfte att förbättra informationen om ak-

tuella anbudstävlingar föreslår vi att bygg- herrarna skall vara skyldiga att samtidigt som anbudstävlingen utlyses lämna ett lämpligt informationsorgan upplysningar om tävling- en. Detta bör gälla både vid öppen och be- gränsad anbudsinfordran. Informationsorga- net bör sedan — varje vecka eller två gång- er i månaden — göra sammanställningar över aktuella anbudstävlingar och distribuera sammanställningarna mot en expeditionsav- gift till dem som så önskar. Förslagsvis kan Svensk Byggtjänst fungera som informations— organ och svara för distributionen av infor- mation om utlysta entreprenader. Under hand har från företagets sida anmälts visst intresse för att svara för en sådan uppgift.

Informationen torde inte behöva omfatta mer än byggherrens namn, uppdragets om- fattning samt tid för anbudsräknin g och bygg- start. Det bör därför inte vara betungande för byggherrarna att lämna dessa uppgifter till ett informationsorgan samtidigt som an- budstävlin gen utlyses.

Det föreslagna systemet för information om bostadsbyggnadsentreprenader bör vara till nytta för såväl beställare som entrepre- nörer. Byggherrarna får en ytterligare väg för information till byggmarknaden och entre- prenadföretagen kan lätt överblicka vilka en- treprenadtävlingar som är utlysta.

Vad som här sagts bör även tillämpas när kommun fördelar mark och byggherreupp- drag efter tävling, om tävlingen skall anses uppfylla de konkurrenskrav som bostadslåne— kungörelsen föreslås innehålla. Vid sådana tävlingar bör således även ett icke inbjudet företag ha möjlighet att lämna anbud vid begränsad anbudsinfordran och kommunen bör sprida information om tävlingen på sam- ma sätt som föreslås för anbudstävlingar som anordnas av byggherreföretag.

4.3.5. Materialupphandling

Kostnaderna för byggnadsmaterial svarar för en mycket betydande del av bostadsbyggan- dets produktionskostnader. Från konsument- synpunkt är det därför väsentligt att bygg-

nadsmaterial upphandlas under största möj- liga konkurrens.

Byggherrarnas upphandling av mark-, byggnads— och installationsentreprenader omfattar som regel både arbete och material. Entreprenörerna konkurrerar således med sin duglighet både som byggare och som ma- terialupphandlare. Det av oss framställda kravet att bostadsbyggandet i ökad utsträck- ning skall ske i konkurrens kommer därige- nom att även omfatta materialförsörjningen till bygget.

Det är inte ovanligt att byggherrarna be- gränsar entreprenadernas omfattning i fråga om byggnadsmaterial eller på annat sätt in- skränker entreprenörernas konkurrensmöj- ligheter på materialsidan. Detta sker genom att byggherrarna själva upphandlar visst ma- terial eller ställer villkor om materialval som begränsar konkurrensen. Här avses fall då byggherren lämnar föreskrifter för material- valet som innehåller mer än funktions- och standardkrav och t ex anger att material av viss tillverkning eller från viss inköpskälla skall utnyttjas.

Byggherrarna kan ha olika motiv för att styra valet av materialleverantör genom före- skrifter i anbudsunderlaget eller egen upp- handling. För att kunna organisera förvalt- ningen på ett rationellt sätt kan byggherren ha goda skäl att välja fabrikat som han an- vänt i tidigare projekt. Bl.a. när det gäller mer komplicerad utrustning inom vvs— och el— området kan det från underhållssynpunkt va- ra fördelaktigt att hålla sig till samma eller ett fåtal fabrikat i hela bostadsbeståndet. I många fall torde motiven vara mera slentrianmässi- ga. Byggherren eller hans konsult kan t. ex. ha fastnat för ett fabrikat som han känner till och har goda erfarenheter av. Att ange fabrikat kan för byggherren då framstå som enklare än att precisera funktionskrav på ifrågavarande material. I speciella fall kan valet av fabrikat ha en långtgående inverkan på projektets utformning. För att fullfölja projekteringen innan upphandlingen kan då byggherren behöva bestämma vilket fabrikat som skall komma i fråga. Långa leverans- tider kan tvinga byggherren att även upp-

handla visst material i förväg. Ett annat motiv för egen materialupphandling kan vara att byggherren anser sig kunna köpa vissa rna- terial till lägre pris än entreprenören, even- tuellt genom att samordna inköpen till flera projekt och utnyttja en stor kvantitet för att få speciella rabatter. Det förekommer också att byggherren har egen materialtillverkning och har intresse av att använda sina produk- ter i bostadsproduktionen oavsett om det finns andra likvärdiga fabrikat eller ej.

Genom att styra valet av materialleveran- tör riskerar byggherren att konkurrensen i materialledet begränsas och att kostnaderna därigenom ökar. En långtgående styrning i fråga om visss material kan också leda till produktionstekniska komplikationer och medföra en högre totalkostnad. Om entre— prenören inte svarar för materialförsörjning- en har han sämre möjligheter att styra ma— terialflödet till byggplatsen på ett rationellt sätt. De motiv som kan åberopas för att styra valet av materialleverantörer måste ställas mot riskerna för ökade kostnader. Enligt vår mening är det framför allt kraven på en rationell förvaltning som kan motivera att byggherren bestämmer leverantör för vis- sa material.

Villkoren för statliga bostadslån bör ut— formas så att konkurrensen i materialtillverk- ningen främjas. Vi föreslår därför att bygg- herre som delupphandlar material eller läm- nar anvisningar för materialval utöver stan- dard— och funktionskrav skall vara skyldig att erbjuda entreprenörerna möjlighet att vid si- dan av huvudanbudet lämna ett Sidoanbud som omfattar leverans av likvärdigt material. Byggherren skall ha frihet att välja den ma— terialleverans som han finner lämpligast med hänsyn till pris och kvalitet, men bör vara skyldig att i samband med låneansökan mo- tivera sitt val, om han inte väljer det alterna- tiv som har det lägsta priset.

Vårt förslag syftar främst till att byggher— rarna skall uppmärksamma materialupp- handlingens betydelse och fortlöpande kon- trollera att det egna företagets materialför- sörjning sker i rationella former. Förslaget har dessutom till syfte att söka stimulera en-

treprenadföretagen att i ökad utsträckning utnyttja materiallveransema som ett kon- kurrensmedel.

4.3.6. Jäv vid upphandling

En förutsättning för att effektiv konkur- rens skall uppnås vid anbudstävlingar är att entreprenadföretagen har förtroende för byggherrens sätt att upphandla —— med andra ord att entreprenörerna tilltror byggherrarna att eftersträva saklighet och opartiskhet vid anbudsprövningen. Som vi tidigare framhål- lit är det särskilt vid totalentreprenader kost— samt och resurskrävande för entreprenadfö- retagen att avge anbud. Det finns därför en uppenbar risk att entreprenadföretagen av- står från att lämna anbud om de tror att de- ras anbud inte kommer att bli korrekt be- dömda. Enligt vad vi erfarit från olika före- trädare för entreprenadbranschen förekom- mer i vissa fall misstanke att byggherrar är partiska. Byggherrarnas ojävighet är därför en inte bara principiellt utan också praktiskt betydelsefull fråga.

Misstanke om partiskhet hos byggherren torde i första hand uppstå när ett byggher— ren närstående entreprenadföretag deltar i en anbudstävling. En annan situation när misstanke av detta slag kan tänkas upp- komma är när en styrelseledamot eller be- fattningshavare i ett byggherreföretag har sådan ställning i förhållande till något av de i entreprenadtävlingen deltagande företagen att han kan tänkas ha intresse av att söka påverka anbudstävlingens utgång till för- mån för det ”egna” företaget. En styrelse- ledamot eller befattningshavare kan komma i en intressekonflikt om han t.ex. har ägar- intressen i något av de konkurrerande en- treprenadföretagen eller är knuten som kon- sult till något företag.

Från konkurrenssynpunkt är det av under- ordnad betydelse om det finns saklig grund för misstankar av denna art. Avgörande är i vad mån misstanken som sådan negativt påverkar en entreprenörs benägenhet att del- ta i en anbudstävling och sålunda minskar konkurrensviljan. Det är därför angeläget

att undanröja varje anledning till misstankar av detta slag grundade eller ogrundade. Vi föreslår i sådant syfte att byggherreföre- tag som vill erhålla statliga bostadslån skall tillse att personer som är att anse som jä- viga inte deltar i handläggningen av entre— prenadupphandlingar. Regeln bör utformas som villkor för erhållande av bostadslån och innebära skyldighet för byggherren/låntaga— ren att i upphandlingsärenden tillämpa en jävsregel som innebär att den som bunden till något av de anbudsgivande företagen ge- nom förtroendeuppdrag, anställning eller ägarintrerse som inte är obetydligt inte får delta i byggherrens prövning av anbud.

Byggherren bör i samband med låneansö- kan avge en förklaring att någon jävig person inte deltagit i upphandlingen av varor och tjänster för byggnadsprojektet.

När det gäller utformningen av den före— slagna jävsregeln har vi anknutit till det för- slag till jävsbestämmelser för allmännyttiga bostadsföretag som redovisas i kapitel 7. Vi hänvisar således till avsnittet 7.2.4 i fråga om motiveringen till den föreslagna kon- struktionen av regeln.

Den här föreslagna jävsregeln bör gälla även vid upphandling i samband med om- byggnad.

4.3.7. Anbudsprövning och redovisning av upphandlingen

Vid valet av anbud måste byggherren beakta en rad faktorer som pris, projektets utform- ning och utrustning enligt de olika anbuden, framtida kostnader för drift och underhåll m.m. Byggherrens krav och preferenser måste, som vi tidigare framhållit, vara ut— tryckta redan i förfrågningsunderlaget. Detta är en förutsättning för att anbudsgivarna skall kunna följa byggherrens intentioner och på bästa sätt tillgodose hans önskemål. Vid anbudsprövningen granskar byggherren i vad mån anbuden tillgodoser programmets krav och önskemål. Hur omfattande anbudspröv- ningen blir är främst beroende av hur de- taljerat projektet har utformats i förfråg- ningsunderlaget. Vid totalentreprenad blir

anbudsprövningen mera omfattande och får en annan karaktär än vid upphandling av ett färdigprojekterat bygge.

Anbudsprövningen bör innefatta en vär- dering av entreprenörerna. Såväl kvalitet som kostnad för bygget påverkas bl.a. av kvali- teten på entreprenörens arbetsplanering, ar- betsledning och kostnadsbevakning.

Det är väsentligt att byggherren i anbuds- prövningsstadiet undanröjer de oklarheter som kan kvarstå i fråga om entreprenadens omfattning, ansvarsfördelning mellan bestäl- lare och entreprenör samt i prisfrågan. Detta är nödvändigt för att byggherren skall kunna göra en rättvisande jämförelse mellan de in- komna anbuden men även och i första hand för att han skall kunna säkerställa sina och därmed de blivande bostadskonsumentemas intressen genom entreprenadavtalet. Det skall nämligen understrykas att byggherren sedan entreprenadavtal väl har träffats får en starkt försämrad förhandlingsposition gentemot entreprenören. Erfarenheten visar också att byggherren dyrt får betala oklarheter i an- bud och anbudsunderlag. Det är därför i första hand ett intresse för beställaren att undanröja oklarheter i fråga om projektets utformning och pris innan entreprenadavtal sluts.

Förutsättningarna för att på förhand pre- cisera avtalsförutsättningarna är mycket gynnsamma vid nybyggnad av bostadshus. Det är nämligen fråga om en produktion som är långt standardiserad och där det finns ett omfattande material av jämförelseobjekt att tillgå. Det saknas därför anledning att till- lämpa annat prisbestämningssätt än en fast anbudssumma. Enligt vår mening bör lö- pande räkning inte tillämpas som prisbestäm- ningssätt för nybyggnadsentreprenader. I den mån det i undantagsfall inte är möjligt att till alla delar fixera arbetsförutsättningarna, t.ex. på grund av speciella grundförhållanden, bör särskilt avtal träffas beträffande de arbeten som det råder oklarhet om. Även för sådana arbeten bör emellertid avtalsförutsättningar- na preciseras så långt som är möjligt, t.ex. ge- nom incitamentsavtal.

Vi föreslår inte att några särskilda regler

för byggherremas anbudsprövning skall in- föras i bostadslånekungörelsen. De tidigare angivna grundprinciperna för upphandling- en — affärsmässighet och objektiv prövning av anbud och anbudsgivare — bör vara väg— ledande.

För att skapa garantier för att byggherrar- na följer bostadslångivningens intentioner och även tillämpar de riktlinjer som kan ha lämnats av kommunen i samband med mark— upplåtelsen föreslår vi att byggherrarna skall vara skyldiga att i samband med låneansökan schematiskt redovisa inkomna anbud samt att redovisa de upphandlingsbeslut som fat- tats. Detta avses motsvara den skyldighet som enligt förvaltningslagen och offentlig- hetsprincipen åligger myndighet när det gäl- ler att motivera upphandlingsbeslut och till- lämpa öppenhet i upphandlingsärenden.

Vi anser det vara av stor betydelse för kon- kurrensen inom bostadsbyggandet att sam- ma öppenhet kan skapas kring upphandling— en av den statligt belånade bostadsproduk— tionen som finns vid statlig upphandling. Det är nämligen omvittnat _ vilket också upphandlingskommittén framhåller — att öppenheten vid den statliga upphandlingen tillmäts stort värde bland leverantörer av varor och tjänster. Man kan därför förut- sätta att en ökad öppenhet vid upphandling av bostadsentreprenader kommer att verka stimulerande på entreprenadföretagens kon— kurrensvilja.

Upphandlingsredovisningen bör innehålla en förteckning över inkomna anbud samt motivering till val av anbud. Om något an- bud inte upptagits till prövning bör detta motiveras särskilt. Redovisningen bör också innehålla uppgifter om vilka som handlagt upphandlingen Och som deltagit i byggher- rens beslut. För att underlätta upphandlings— redovisningen bör bostadsstyrelsen utarbeta ett formulär som innehåller de frågor som kommunen och lånemyndigheterna har an- ledning att ställa.

I kapitel 5 lämnar vi förslag om hur pro- duktionskostnad och beräknade kostnader för drift och underhåll bör redovisas i ansö- kan om bostadslån.

5. Lånemyndigheternas prövning av nybyggnadsobjekt

5.1. Allmänna utgångspunkter

Statliga bostadslån förutsätter prövning av låneobjekten med avseende på såväl kvalitet som kostnader. Som lånevillkor gäller bl.a. vissa minimikrav i fråga om bostädernas standard (utformning och utrustning). Vidare prövar lånemyndigheterna produktionskost- naderna och de beräknade hyrorna. Enligt bostadslånekungörelsen (9 5, Kk. 1967c552) skall ansökan om bostadslån avslås om de hyror eller årsavgifter som behövs för att täcka de årliga kostnaderna för fastigheten beräknas bli så höga att påtaglig risk förelig- ger för förlust eller om den beräknade kost— naden för projektet väsentligt överstiger pant- värdet. Projektet prövas således i kostnads- hänseende med avseende på dels förlustrisk vid förvaltning, dels produktionskostnadens skälighet. I vissa fall prövas dessutom mark- prisets skälighet.

Bedömningen av låneobjektens produk- tionskostnad görs med hjälp av en schablon- beräkningsmetod (den s.k. pantvärdemeto- den). Lånereglernas konstruktion är avsedd att främja en hög kvalitet i bostadsbyggandet och en god relation mellan pris och kvalitet. Lånereglerna innebär vidare en spärr mot allt för höga produktionskostnader genom kravet på skäliga kostnader. Lånereglerna innebär dock inte någon direktverkande sti- mulans för byggherrar och entreprenörer att förbättra relationerna mellan pris och kvali— tet. Lånereglerna är därför inte tillräckligt

effektiva hjälpmedel när det gäller att få fram låga kostnader vid produktion av bostäder med given kvalitet.

Strävandena att öka konkurrensen i bo- stadsbyggandet har sin grund i en önskan att stimulera byggbranschen till ökad effektivi- tet för att därigenom bl.a. åstadkomma en gynnsam produktionskostnadsutveckling. Bo- stadslångivningen förutsätts härvid bli ett hu- vudinstrument för att styra bostadsbyggandet till konkurrensfrämjande genomförandefor- mer. För att de konkurrensfrämjande åtgär- der som vi föreslår skall få avsedd effekt bör grunderna för att godkänna skälig produk- tionskostnad ändras så att bostadslångivning- en i högre grad än nu kan tjäna som ett me- del att pressa produktionskostnaderna. Detta kan åstadkommas genom en skärpning av villkoren för att med hänsyn till pris och kva- litet godta byggprojekt för statlig belåning.

Ett särskilt skäl till att se över bestämmel- serna för kostnadsprövningen av projekten är att förutsättningarna för lånemyndigheter- nas arbete kommer att förändras genom de regler som vi föreslår om ökad användning av entreprenadupphandling m. m. Med våra förslag får lånemyndigheterna ett säkrare un- derlag för bedömning av projekten än i dag. Eftersom upphandlingen skall ske genom an- budstävling i största möjliga utsträckning kommer det oftare än nu att föreligga flera anbud vid varje upphandling. Därigenom kan projektbedömningen grundas på jämförelser mellan anbud från olika företag. Genom att

antalet i konkurrens upphandlade projekt ökar får man också en bättre bild av prisnivån på byggmarknaden.

Låneobjekten bör prövas inte bara mot uppställda krav och en kostnadsberäkning en- ligt bostadsstyrelsens schablonmetod (pant- värdemetoden). Projektens kvalitet och kost- nader bör bedömas också med hänsyn till de upphandlingsresultat som uppnåtts i övrigt på byggmarknaden. Följden kan annars bli att sådana projekt godtas för belåning trots att de inte är acceptabla om man ser till kost- nadsnivån för jämförbara projekt i orten.

Åtgärderna för att öka konkurrensen i bo- stadsbyggandet syftar till att åstadkomma låga produktionskostnader och därmed låga kapitalkostnader för bostadskonsumenterna. Vinster för konsumenterna genom låga in- vesteringskostnader kan emellertid motver- kas av höga kostnader för drift och under— håll. Det är därför ett väsentligt konsument- intresse att bostäder förvaltas rationellt och till så låga kostnader som möjligt. Lånemyn- digheternas prövning av de beräknade kost- naderna för drift och underhåll sträcker sig som nämnts i dag inte längre än till att kon- trollera att hyrorna inte blir så höga att det föreligger förlustrisk för fastighetsägaren. Den nya hyreslagen bygger på principen att hyrans storlek skall avtalas mellan hyresvärd och hyresgäst. Inte desto mindre finns det anledning för lånemyndigheterna att som ett led i prövningen av nybyggnadsprojekt kon- trollera att det finns förutsättningar för att kostnaderna för drift och underhåll kommer att ligga på rimlig nivå. I vårt utrednings- uppdrag ingår också att vi skall undersöka möjligheterna att genom enhetliga redovis- ningsnormer ge underlag för jämförelser av förvaltningskostnader och hyror i olika hus.

5.2 Produktionskostnadsprövningen 5.2.1 Gällande bestämmelser Det är ett villkor för bostadslån att den be- räknade kostnaden för projektet inte väsent- ligt överstiger pantvärdet. Pantvärdet, som är

utgångspunkt för att bestämma den övre in- teckningsgränsen för bostadslånet, fastställs för varje låneobjekt enligt detaljerade anvis- ningar i tillämpningsföreskrifter till 27 % bo- stadslånekungörelsen. Pantvärdet beräknas på grundval av fastställda schablonbelopp för olika byggnadsdelar och arbeten jämte vissa tillägg. Summan av de beräknade beloppen multipliceras med ortskoefficient och tidsko- efficient. Ortskoefficienterna fastställs av bostadsstyrelsen så att de schablonvis beräk- nade byggnadskostnaderna anpassas till kost- nadsskillnader mellan regioner och orter. Tidskoefficinterna fastställs av Kungl. Maj:t och syftar till att anpassa beloppen för bygg- nadskostnader till kostnadsutvecklin gen.

Enligt bostadsstyrelsens anvisningar skall den av sökanden uppgivna kostnaden för byggprojektet i princip vara avgörande för prövningen. Är uppgiven kostnad uppenbart för låg kan länsbostadsnämnden dock göra en bedömning av den sannolika kostnaden.

Lånereglerna innehåller inte krav på att kostnadsuppgifterna skall vara verifierade el- ler underbyggda på visst sätt. Byggherrarna är emellertid skyldiga att i samband med preli- minär och slutlig låneansökan lämna kost- nadssammanställning och redovisning av en- treprenadanbud resp. slutlig kostnadssam- manställning.

Om kostnaderna överstiger pantvärdet skall enligt bostadsstyrelsens anvisningar (9 &) jämförelse göras med liknande hus på grund- val av för länsbostadsnämnden tillgängligt material. Såvitt gäller byggnadskostnader skall härvid hänsyn tas till sådan kostnad ut- över pantvärdet som är hänförlig till lägen- heternas utrustning eller byggnadens kvalitet i övrigt. Beträffande kostnader för mark och exploatering samt grundläggning och grov- planering godtas under vissa omständigheter avvikelser från de för kommunen fastställda schablonbeloppen.

Om bostadslån söks för flerfamiljshus eller för småhus som inte skall bebos av sökanden prövas låneansökan i två omgångar — dels en preliminär, dels en slutlig prövning. Om bostadslån söks för småhus som sökanden själv skall bebo sker endast en prövning. För tvåbeslutsärenden meddelar länsbostads-

nämnden först preliminärt beslut om bostads- lån. I beslutet skall anges med vilket belopp samt under vilka förutsättningar och på vilka villkor lån, såvitt nämnden då bedömer, kom- mer att beviljas när projektet är färdigt. I vissa fall skall preliminärt beslut dessutom innehålla uppgift om att bostadslån inte kom— mer att beviljas om kostnaden för det färdig- ställda projektet blir högre än den kostnad som angetts i det preliminära beslutet med de tillägg som nämnden kan godta med hänsyn till prisökningar under byggtiden eller lik- nande omständighet. Det senare villkoret gäller alltid för gruppbygge av småhus som är avsedda att säljas till dem som skall bebo husen samt för vissa bostadsrättsföreningar (närmast s. k. byggmästarbildade bostads- rättsföreningar). Villkoret kan även uppstäl- las i andra fall om särskilda skäl föreligger.

I andra fall än de sist nämnda sker den preliminära och den slutliga låneprövningen så till vida oberoende av varandra, att den slutgiltiga bedömningen inte påverkas av om det föreligger skillnader mellan preliminärt uppgivna och slutligt uppgivna kostnader. Bostadslån beviljas dock slutligt bara om pro- jektet utförts enligt föreskrifter i det prelimi- nära beslutet och den i den slutliga lånean- sökningen uppgivna kostnaden inte väsentligt överstiger pantvärdet.

Låneverksamheten utövas av bostadsstyrel- sen, länsbostadsnämnderna och kommuner— na. Det kommunala organet —— förmedlings- organet — skall granska sakuppgifterna i an- sökningen och yttra sig över i vad mån för- utsättningarna för att bevilja län är uppfyll— da. Länsbostadsnämnden prövar dels om för- utsättningar för lån enligt kungörelsen före- ligger och dels om projektet enligt ritningar och teknisk beskrivning motsvarar gällande byggnadstekniska bestämmelser.

5.2.2. Preciserat projekt, preciserad kostnad

I samband med preliminär låneansökan skall byggherren uppge de beräknade produktions— kostnaderna för projektet. Erfarenheten visar att kostnadsberäkningama ofta är bristfälliga och att projektens slutliga kostnader i många

fall visar dålig överensstämmelse med de preliminärt uppgivna. Skillnaderna mellan de preliminära kalkylerna som redovisas för lå— nemyndigheterna och de slutliga kostnaderna för projekten kan ha skilda orsaker men för- klaras i de flesta fall av bristande noggrann— het i kalkylarbetet, förändringar i projekten eller prishöjningar som inträtt efter beräk- ningstidpunkten.

De påpekade bristerna i låneansöknings- materialet kommer delvis till uttryck vid statistiska jämförelser mellan preliminära och slutliga låneansökningar. En av statens institut för byggnadsforskning genomförd undersökning av låneärenden i vilka prelimi- närt beslut meddelats under första halvåret 1964 visar en kostnadsökning med i medeltal 12,3% mellan tidpunkterna för preliminär och slutlig ansökan. En motsvarande under— sökning pågår för låneärenden i vilka preli- minärt beslut meddelades år 1968. Denna senare undersökning tyder på att skillnaden mellan preliminärt och slutligt uppgivna kost- nader är påtaglig men avsevärt mindre än vid den tidigare undersökningen. De först slut— behandlade låneärendena visar en genom- snittlig kostnadsökning av ca 4% .1

Att preliminära låneansökningar är otill- räckligt underbyggda och att projektet för- ändras efter låneprövningen före byggstart minskar möjligheterna att utnyttja långivning- en som ett medel att säkerställa att uppställda krav i fråga om bostädernas kvalitet och kost- nader tillgodoses. För att långivningen skall kunna uppfylla funktionen som ett styrande och kontrollerande bostadspolitiskt instru- ment bör lånesystemet tillgodose följande krav:

lånemyndigheterna bör pröva låneären- dena innan projekten påbörjas; projekten bör vid den prövning som sker före byggstart vara så preciserade i fråga om utformning och kostnader att lånemyndigheterna kan göra en säker be- dömning av projekten; 1En redogörelse för gjorda undersökningar av kostnadsändringar mellan preliminär och slut- lig ansökan finns i Byggnadsindexkommitténs betänkande Byggnadsindex för bostäder ( SOU 1971:79 ), bilaga 7. Bilagan är författad av Er- win Mildner.

projekten bör inte efter den första pröv- ningen förändras så att förutsättningarna för godkännande rubbas. Enligt vår uppfattning är bostadslånereg- lerna för närvarande inte utformade så att dessa krav tillgodoses. Det finns därför an- ledning att överväga vilka förändringar som bör godtas mellan preliminär och slutlig låne- prövning och vilka krav som bör ställas på precisionen i de preliminära låneansökning- arna.

Synpunkter på skillnader mellan uppgifter i preliminära och slutliga låneansökningar

Nuvarande låneregler ger för flertalet låne- ärenden alltför stora möjligheter att förändra ett projekt efter det att projektet prövats före byggstart. Bostadslån kan således utgå även om de beräknade kostnaderna ökat på grund av projektförändring som byggherren beslu- tat. Detta minskar byggherrarnas respekt för den preliminära låneprövningen och deras benägenhet att göra en noggrann kostnads- redovisning i den preliminära låneansökan. Att byggherrarna —- inom ramen för vad som .är skälig produktionskostnad — har ett visst utrymme att förändra projekten minskar ock- så långivningens styrande effekt och ökar riskerna för att ansökningar kommer att av- slås när projekten är färdiga.

Förändringar i projektens utformning och kostnader bör enligt vår mening inte godtas i den omfattning som nuvarande låneregler möjliggör. Tyngdpunkten i låneprövningen måste ligga i den preliminära prövningen, dvs. innan bygget påbörjas. (Denna kostnads- prövning kommer enligt vårt förslag i föl- jande avsnitt att baseras på Kostnadsredovis- ning I.) I princip bör projekten inte få för- ändras sedan preliminärt lånebeslut medde- lats. Vissa kostnadsökningar bör dock godtas, t. ex. sådana som följer av att myndighet på- kallar förändringar av projekten eller av pris- ökningar under byggtiden.

När det gäller att utforma nya låneregler har vi utgått från de bestämmelser som i dag gäller för bl. a. gruppbygge av småhus och s.k. byggmästarbildade bostadsrättsför— eningar där den preliminära låneansökan

och det preliminära lånebeslutet tillmäts en mera avgörande betydelse än i övriga ären- den. Som tidigare nämnts medges i dessa fall bara smärre avvikelser mellan preliminärt och slutligt uppgivna kostnader. Det preli- minära lånebeslutet skall nämligen innehålla uppgift om att lånet inte kommer att beviljas slutligt om kostnaden för det färdigställda projektet blir högre än den kostnad som be- räknats i samband med det preliminära be- slutet med de tillägg som länsbostadsnämn- den kan godta med hänsyn till prisökningar under byggtiden eller liknande omständig- heter. Vi föreslår att dessa regler blir ge- nerellt gällande för alla projekt med un- dantag för styckebyggda småhus. Härige- nom minskas byggherrarnas utrymme för att i den slutliga låneansökan avvika från vad som redovisats i den preliminära an- sökan samtidigt som lånemyndigheterna alltjämt har möjlighet att i erforderlig ut- sträckning ta hänsyn till kostnadsökningar som byggherren inte kan inverka på.

Bestämmelserna om preliminärt lånebeslut finns i 41% bostadslånekungörelsen. I ka- pitel 8 lämnar vi förslag till ändring av den aktuella paragrafen. Vårt förslag leder dess- utom till konsekvensändringar i bostadssty- relsens anvisningar, bl. a. i anvisningarna till 43 & bostadslånekungörelsen.

För att lånemyndigheterna skall kunna rätt bedöma låneobjekten före byggstart är det nödvändigt att de preliminära låneansök- ningarna anger de blivande produktionskost- naderna tillförlitligt. Flera av de förslag som vi framlagt i detta kapitel bör bidra till att rent allmänt öka de preliminära låneansök- ningarnas kvalitet.

Viktigt är därvid att entreprenadupphand- lingen kan väntas öka och att anbudstävling kommer att bli den dominerande formen vid entreprenadupphandling. Eftersom upphand- lingen förutsätter att entreprenaduppdraget är preciserat bör tillämpningen av anbuds- konkurrens utgöra en garanti för att projek- ten är klart definierade när de underställs lå- nemyndigheterna. I avsnittet om upphand- lingsregler anför vi att entreprenader inte bör upphandlas på löpande räkning och att re- servationer inte bör godtas. Detta motverkar

felaktigheter och oklarheter i förfrågnings- underlag och anbud.

I anvisningarna till bostadslånekungörelsen bör skrivas in att låneobjekten vid den preli- minära prövningen så långt möjligt skall vara definitiva i fråga om kostnader och utform- ning i de avseenden som påverkar bedöm- ningen av projekten.

När det gäller projekt som byggherrar ut- för i egen regi baseras kostnadsberäkningarna på anbud bara i den mån byggherren utnytt- jar underentreprenörer. I övrigt är byggher- rens egen kalkyl underlag för kostnadsredo— visningen. För att egenregibyggda projekt vid den preliminära låneprövningen skall kunna jämföras med entreprenadupphandlade bör egenregibyggarens kostnadsuppgifter ha ka- raktär av utfästelse att bygga till den kostnad som angetts i den preliminära låneansökan. Skillnader mellan preliminärt och slutligt uppgivna kostnader bör därför bedömas på samma sätt som vid entreprenadupphandling.

5.2.3. Redovisning av produktionskostnader

För att resultatet av en anbudstävling skall kunna bedömas måste det ställas mot kost- nadserfarenheter från tidigare byggande. Jämförelsen mellan inkomna anbud räcker således inte om man vill veta om kostnaderna för projektets genomförande är rimliga. Byggherren måste ställa anbudssummorna mot kalkylerad kostnad. Lånemyndigheterna — kommunens förmedlingsorgan och läns- bostadsnämnden — skall sedan bedöma kostnadernas skälighet jämfört med vad an- dra projekt uppvisar. Byggherren måste där— för redovisa de totala kostnaderna för bo- stadsprojektet på ett sådant sätt att en sådan bedömning kan göras med rimlig arbetsin- sats från låneorganens sida. F.n. finns en särskild kostnadsredovisningsblankett (bl. 691) där dels olika anbudssummor och kost- nader för byggherrens materialupphandling, dels en fördelning av kostnaderna på olika huvudgrupper skall redovisas. Denna tillkom ursprungligen (år 1964) för att låneunder- lagsgruppen inom inrikesdepartementet skul- le få säkrare kostnadsuppgifter men har se-

dermera helt integrerats i underlaget för lå- neprövningen. Arbetet med att förbättra denna redovisningsblankett har pågått en längre tid.

Kostnadsuppgifterna som lämnas på bl. 691 utgör underlag för — förutom låneun- derlagsgruppens undersökningar — SCB:s årliga beräkning av paritetstal. Byggnadsin- dexkommittén har i sitt betänkande Bygg- nadsindex för bostäder (SOU 1971:79) som nyligen remissbehandlats föreslagit att samma kostnadsuppgifter skall användas för beräk- ning av nya indexserier, bl. a. byggnadspris- index för bostäder. Ett flertal remissinstanser bl. a. SABO och SBEF har ifrågasatt tillförlit- ligheten i kostnadsuppgifterna. Kritiken går främst ut på att uppgifterna endast lämnats i syfte att byggherren skall få lånebeslut och kunna "komma igång" och att de därför inte är lämpade för statistisk bearbetning. Detta skulle kunna tolkas så att det anses legitimt att lägga uppgifterna till rätta i det enskilda låneärendet men när man statistiskt samman- ställer ett flertal tillrättalägganden så passe- ras toleransgränsen.

Bl. 691 i bostadslåneärendena represente- rar de samlade kostnadserfarenheterna inom bostadsbyggandet. Det finns inget annat kost- nadsmaterial att tillgå f. n. Kritiken mot ma- terialet måste därför tas till intäkt för åt- gärder i kvalitetshöjande syfte vilket också ett par remissinstanser bl. a. SBEF varit inne på.

För det första bör byggherrarna ändra sin attityd inför uppgiftslämnandet. Våra förslag i det föregående om konkurrensfrämjande upphandling skulle knappast få någon kost- nadssänkande effekt för konsumenterna om inte denna byggherrarnas inställning till re- dovisning av kostnader radikalt ändras.

Vidare bör enhetliga kostnadsredovisnings- metoder införas. Den allvarligaste bristen i bl. 691 är avsaknaden av definitioner på de olika kostnadsgrupperna. Vad ingår i byggnads- arbeten, VVS-installation resp. elinstallation?” Var går gränsen mellan markarbeten och hus- byggnadsarbeten? Under senare år har ett" intensivt arbete på att åstadkomma enhetliga redovisningsprinciper inom byggnadsindu- strin pågått inom BSAB (Byggandets Samord-

ning AB). Beslut har nu fattats om att införa det s.k. BSAB-systemet. Den nya upplagan av allmänna material- och arbetsbeskrivning- ar _ AMA 72 — uppställs också enligt BSAB-systemet. Det finns således numera en utgångspunkt för att gruppera kostnaderna för bostadsbyggandet på ett enhetligt sätt. Det kan nämnas att byggnadsstyrelsen fr.o.m. 1.7.1972 anpassar sitt kalkylschema till BSAB-systemet.

Kritiken mot kostnadsuppgifterna i preli- minära låneansökningar (bl. 691) torde inte kunna avvisas enbart med ovan föreslagna åtgärder. En del av kritiken går ut på att uppgifterna lämnas så tidigt att dels vissa entreprenadanbud ännu inte hunnit hämtas in, dels anbuden inte hunnit utvärderas, re- servationer prissättas osv. Eftersom det inte är möjligt att senarelägga uppgiftslämnan— det —— kostnadsuppgifterna måste ju läm- nas tidigt om de skall kunna vara underlag för beviljande av eller avslag på låneansök- ningen — bör man här i stället tänka sig två redovisningstillfällen. Första redovisningen, Kostnadsredovisning I, som skall göras före lånebeslut avser en enkel sammanställning av inkomna anbud tillsammans med beräknings- poster på de punkter där anbud ännu ej kom- mit in samt för byggherrens egna kostnader. Sedan samtliga entreprenörer antagits och entreprenadsummor fixerats (med reserva— tioner o.d. prissatta) lämnar byggherren en kostnadssammanställning, Kostnadsredovis- ning II, som då skall ha en enhetlig uppdel- ning enligt BSAB-systemet. Kostnadsredovis- ning 11 skall således utgöra en systematise- ring och specificering av de uppgifter som lämnats i Kostnadsredovisning I. Om Kost- nadsredovisning 11 skulle visa en totalsumma som inte obetydligt överstiger motsvarande summa i Kostnadsredovisning I är förutsätt- ningarna för det preliminära lånebeslutet rubbade och lånefrågan får tas under om- prövning.

Kostnadsredovisning II bör byggherrarna kunna lämna inom tre månader från beslutet om bostadslån. För att säkerställa att bygg- herrarna verkligen kommer att lämna in Kost- nadsredovisning II bör detta anges i lånebe- slutet som ett lånevillkor.

I slutlig ansökan om lån skall bygg- herren sedan redovisa kostnadsutfallet. Vi har i det föregående föreslagit att de i preliminära ansökningen uppgivna kostnaderna i princip inte skall få ändras. Detta måste få konse- kvenser för kostnadsredovisningen i ansök- ningen om slutligt beslut, Kostnadsredovis- ning III. Denna måste kunna relateras till Kostnadsredovisning II och avvikelser dem emellan måste förklaras. En sådan upplägg- ning av Kostnadsredovisning II och III gör det också möjligt att statistiskt bearbeta ma- terialet vilket skulle ge en kontinuerlig upp- följning av tillförlitligheten i kostnadsupp- gifterna i Kostnadsredovisning II. Remiss- svaren på byggnadsindexkommitténs betän- kande visar klart nödvändigheten av en så- dan tillförlitlighetskontroll.

Vi föreslår att bostadsstyrelsen ges uppdrag att utveckla det system för redovisning av produktionskostnader som här skisserats.

5.2.4. Kommunernas medverkan vid prövningen av låneärenden

Enligt bostadslånekungörelsen utövas låne- verksamheten av bostadsstyrelsen, länsbo- stadsnämnderna och kommunerna. Kom- munernas medverkan i bostadslångivningen regleras i 1947 års lag om kommunala åtgär- der till bostadsförsörjningens främjande. Kommunens organ för bostadslåneärenden kallas förmedlingsorgan och utgöres av kom- munstyrelsen eller annat kommunalt organ.

Förmedlingsorganets uppgift är att grans- ka sakuppgifterna i ansökningen och att yttra sig över i vad mån förutsättningarna för att bevilja lån är uppfyllda. Beslut om lån med- delas av länsbostadsnämnden. Enligt bostads- styrelsens anvisningar till bostadslånekungö- relsen (39 5) kan nämnden frångå förmed- lingsorganets yttrande. Nämnden bör dock godta yttrandet i den del det avser förlustrisk vid förvaltning, dvs. om kostnaderna för projektet är så höga att bostäderna inte kan hyras ut.

Det finns enligt vår mening anledning att i bostadslånekungörelsen starkare markera kommunens ansvar för vilka projekt som

skall komma till stånd med stöd av statliga bostadslån. Kommunen har det direkta an- svaret för bostadsförsörjningen och bör då också ha ett starkt inflytande över hur det statliga kreditstödet till bostadsbyggandet ut- nyttjas. För att kommunens ansvar för lån- givningen skall bli ytterligare markerat före- slår vi att bostadslån inte skall få beviljas med mindre kommunen tillstyrkt ansökan om lån med avseende på produktionskostnaden. I kapitel 8 har detta förslag utformats som ett tillägg till 6 5 bostadslånekungörelsen.

Detta ligger i linje med vårt förslag om markvillkoret. Ett genomförande av dessa förslag medför att kommunen får en starkare ställning i bostadsbyggandet. En sådan änd- ring av lånereglerna innebär att hela bostads- byggnadsprocessen kommer under kommu- nens inflytande. Härigenom markeras att kommunens planerande och verkställande organ [har ett direkt ansvar för att bostads- byggandet tillgodoser bostadskonsumentemas önskemål och behov.

Kommunernas vidgade uppgift torde i frå- ga om flertalet ansökningar inte medföra nå- gon egentlig ökning av kommunernas gransk- ningsarbete. Omfattningen av merarbetet kommer emellertid att variera från fall till fall beroende på byggherrekategori, upphand- lingssätt, entreprenadform m. m.

Kommunen bör vid sin prövning av låne- ärenden bedöma det anbud som byggherren antagit mot bakgrund av övriga inkomna anbud i den omfattning som bedöms erfor- derlig i varje särskilt fall. Flera skäl talar för en sådan ordning. Först bör framhållas att kommunen har bättre möjligheter att bedöma låneärendet, om kommunen skaffar sig en överblick över det samlade resultatet av an- budstävlingen. Vidare bör en dylik ordning vara ägnad att främja en korrekt bedömning av anbudstävlingen och därigenom inverka positivt på konkurrensförutsättningarna i produktionsledet. Av särskilt värde torde detta vara i sådana upphandlingar, där ett entreprenadföretag som står byggherren nära deltar i en av denne utlyst anbudstävling. I sådana fall bör kommunens granskning kunna bli en garanti för opartiskhet vid an- budsbedömningen.

Det måste självklart ankomma på bygg- herren att avgöra vilken entreprenör han skall välja. Detta följer av att det är byggherren som har det juridiska och ekonomiska ansva- ret för projektet. Kommunen kan alltså inte föreskriva att ett visst anbud skall antas av byggherren. Om kommunen finner att det an- bud som byggherren valt är påtagligt sämre än andra anbud, kan detta emellertid vara en anledning för kommunen att inte tillstyrka byggherrens ansökan om bostadslån. Bo- stadslån utgår då inte eftersom anbudstäv- lingen gett vid handen att byggmarknaden kan prestera ett projekt som till kostnad och kvalitet är påtagligt bättre än det projekt byggherren vill genomföra.

Den föreslagna vidgade befogenheten för kommunen i långivningen möjliggör en kon- troll av att låneobjekten uppfyller de krav som kommunen med utgångspunkt i sin bo- stadspolitiska och hyrespolitiska målsättning har ställt upp i samband med att byggherren tilldelades mark för det aktuella projektet.

5.2.5. Skälig produktionskostnad

I föregående avsnitt har vi föreslagit att kom- munerna skall ges vidgade uppgifter i låne- prövningen och att kommunerna skall grans- ka byggherrens val av anbud och hur bygg- herren vägt pris mot kvalitet i anbudspröv- ningen. Som villkor för bostadslån skall ock- så gälla att kommunen tillstyrkt låneansökan med avseende på produktionskostnaden.

Länsbostadsnämndens huvuduppgift blir — liksom nu — att pröva om låneobjektens produktionskostnader är skäliga och om pro- jekten uppfyller lånevillkoren i fråga om bo- städernas utformning och utrustning, tekniskt utförande m.m. Som regel får länsbostads- nämnden således inte anledning att ta ställ- ning till andra anbud än det som ligger till' grund för låneansökan. Det bör understrykas att länsbostadsnämnden kan frångå den be- dömning av låneärendet som kommunen gjort genom att tillstyrka låneansökan. Kom- munens bedömning bör dock inte frångås utan vägande skäl.

Vi har förut framhållit att reglerna för vad

som godtas som skälig produktionskostnad bör ändras så att bostadslångivningen i högre grad än för närvarande kan utnyttjas som ett instrument för att pressa produktionskost- naderna. Vidare har vi framhållit att låne- objektens kvalitet och kostnader bör bedö- mas med större hänsyn till upphandlingsre- sultaten för jämförbara projekt än som nu sker.

Som villkor för bostadslån gäller nu att den beräknade kostnaden för bostadsprojek- tet inte får väsentligt överstiga pantvärdet. Om kostnaden överstiger pantvärdet skall enligt bostadsstyrelsens anvisningar projektet jämföras med liknande projekt på grundval av för länsbostadsnämnden tillgängligt ma- terial. Syftet med denna jämförelse anges inte i anvisningarna och inte heller hur jämförel- sen skall göras. Anvisningen har därför mera karaktär av ett allmänt krav på enhetlig be- handling av låneärenden.

Med nuvarande formulering av kravet på skälig produktionskostnad har lånemyndig- heterna formellt sett begränsade möjligheter att skärpa kraven på vad som är att anse som skälig produktionskostnad. Om en läns- bostadsnämnd har godtagit viss överkostnad för ett projekt, har nämnden svårt att i fort- sättningen avvisa ett likartat projekt med motsvarande överkostnad, även om den all- männa kostnadsnivån för jämförbara bostä- der har sjunkit. Regelns formulering sätter även en definitiv gräns för hur långt kraven på låga produktionskostnader kan drivas. Formuleringen ”väsentligt överstiga pantvär- det" innebär nämligen att åtminstone några procents överkostnad måste accepteras av låneorganen.

Kraven på vad som är skälig produktions- kostnad kan skärpas genom en justering av ortskoefficienterna, men detta slår ojämnt. Eftersom samma ortskoefficient skall tilläm- pas för alla hustyper inom en ort eller re- gion, bör nämligen justering av en ortskoef- ficient bara tillgripas om kostnadsnivån har förändrats för alla slag av bostadsprojekt inom orten.

I syfte att förbättra möjligheterna att an- vända långivningen som instrument för att pressa produktionskostnadema föreslår vi att

bostadslån inte skall utgå om den beräknade kostnaden för projektet väsentligt överstiger pantvärdet enligt 275 eller den lägre kost- nadsnivå som kan anses etablerad för projekt med jämförbara produktionsbetingelser. För- slag till ändring i bostadslånekungörelsen lämnas i kapitel 8.

Vårt förslag innebär att den nuvarande gränsen för vad som kan godtas som skälig produktionskostnad behålls som en övre gräns, men att produktionskostnadsbedöm- ningen i övrigt skall anpassas efter den aktu- ella kostnadsnivån på byggmarknaden. Låne- reglerna bör härigenom i större utsträckning än nu bli en stimulans för byggherrarna till lägre produktionskostnader. Med denna änd- ring kommer innebörden i begreppet skälig produktionskostnad att i högre grad än nu bestämmas av de byggherrar som när de bästa produktionsresultaten.

När det gäller att bedöma den aktuella kostnadsnivån för en viss typ av bostads- projekt bör länsbostadsnämnden i första hand utgå från antagna anbud som avgetts under konkurrens. Icke antagna anbud måste utnyttjas som jämförelseobjekt med viss ur- skillning, bl. a. med hänsyn till svårigheterna att bedöma tillförlitligheten hos dessa anbud. Hänsyn bör dock kunna tas till icke antagna anbud i den mån de avgetts i fri konkurrens och kan anses vara uttryck för marknadens aktuella kostnadsläge. Uppenbart för låga eller uppenbart för höga anbud bör inte låg- gas till grund för bedömningen.

Om ett projekt vid kostnadsprövningen be- finns ligga över den för jämförbara projekt etablerade kostnadsnivån finns det enligt vår mening skäl att bedöma låneärendet annor- lunda om projektet är upphandlat under till- fredsställande konkurrens än om så inte skett. I det första fallet avspeglar produk— tionskostnaden trots allt det aktuella kost- nadsläget på byggmarknaden. Kostnaden bör då kunna accepteras av lånemyndigheterna under förutsättning att kostnadsökningen i förhållande till den tidigare kostnadsnivån bedöms vara rimlig och att produktionskost- naden inte väsentligt överstiger pantvärdet. Om projektet byggs i egen regi eller upp- handlats utan anbudskonkurrens eller upp-

förs av ett byggherren närstående entrepre- nadföretag bör låneansökan inte beviljas om kostnaderna överstiger den etablerade kost- nadsnivån för jämförbara projekt. I tydlig- hetens intresse bör framhållas att tillfreds- ställande konkurrens inte behöver vara lik- tydigt med att två eller flera anbud inkom- mit.

Bedömningen av vilka produktionskostna- der som bör godtas skall således enligt vår uppfattning vara mera restriktiv om projek- ten upphandlats utan anbudskonkurrens. Dessa projekt saknar nämligen den kostnads- kontroll som konkurrensen innebär. Som vi framhållit tidigare är det också väsentligt att upphandling utan anbudskonkurrens inte till- lämpas annat än när det är uppenbart att pro- duktionsresultatet inte blir sämre än om pro— jektet upphandlades under anbudskonkur- rens.

Det finns anledning överväga att som en konsekvens av de förslag vi framlagt i detta kapitel ändra lånereglerna så att låneunder- lag och pantvärde inte sätts högre än den beräknade produktionskostnaden för låne- objektet. Det statliga lånet och lånets place- ring skulle då, om produktionskostnaden är lägre än pantvärdet, bestämmas av de fak- tiska kostnaderna och inte som nu av pro- jektets pantvärde som det framräknats med hjälp av pantvärdemetoden. Vi har inte in- arbetat detta i vårt förslag till författnings- ändringar i kapitel 8. Den enklaste vägen att åstadkomma denna förändring är att Kungl. Maj:t i tillämpningsföreskrifterna till bo- stadslånekungörelsen anger att låneunderlag och pantvärde inte får överstiga den beräk- nade produktionskostnaden för projektet.

5.3. Kostnaderna för drift och underhåll 5.3.1 Hyresprövningen

Drift- och underhållskostnaderna har under senare tid ökat i snabbare takt än kapital- kostnaderna och deras andel av hyran be- räknas för närvarande uppgå till omkring 35%. Enligt bostadsstyrelsens beräkningar har drift- och underhållskostnaderna (exkl.

bränsle och trappstädning) ökat från 14: 05 kr. per m2 lägenhetsyta år 1960 till 28: 50 kr. år 1971, med andra ord en fördubbling av kostnaderna. Posten reparationer och un- derhåll svarar för nära en tredjedel av totala driftkostnaderna; för år 1971 redovisar bo- stadstyrelsen en kostnad på 9: 20 kr. per m”. Andra källor pekar på ännu högre kostnad för underhållet. Uppgifterna anger en erfor- derlig genomsnittlig hyra under husets livs- längd om minst 10—15 kr. per mg. Fastig- hetsskötseln är den därnäst största posten (15—20% av driftkostnaderna) följd av kost- naderna för vatten och fastighetsskatt. Under senare år har underhållskostnaderna och vat- tenavgifterna ökat mest.

En inom bostadsstyrelsen utförd undersök- ning av driftskostnaderna i statligt belånade flerfamiljshus färdigställda år 1969 påvisar en stor spridning i driftkostnaderna mellan olika projekt. För projekt motsvarande om- kring en fjärdedel av lägenheterna uppgick driftkostnaderna till högst 20 kr. per mg, hälften av lägenheterna hade en kostnad va- rierande mellan 21 och 25 kr. För 8 % av lägenheterna översteg driftkostnaderna 30 kr. Spridningen är till viss del ett uttryck för den osäkerhet som vidlåder redovisade driftkostnadsberäkningar. Detta har bl. a. samband med att byggherrarna som regel inte preciserar sina åtaganden gentemot hyresgästerna vad gäller driften och un- derhållet av bostäderna. Kostnadssprid- ningen återspeglar även i någon mån den skilda behandlingen av och synen på drift- och underhållskostnaderna hos olika för- valtarkategorier. Skillnaden betingas också av storleken på fastighetsbeståndet och bostädernas ålder. Utjämning av under- hållskostnader mellan olika årgångar bo- stadshus sker i viss utsträckning. En annan faktor som påverkar underhållskostnaderna är de skilda skattereglerna för olika förval- tarkategorier främst gällande fondering av medel för framtida underhåll.

Byggherrarna skall i såväl preliminär som slutlig ansökan om bostadslån uppge de be- räknade driftkostnadema för bostadsprojek- tet. Med utgångspunkt i dessa uppgifter prö- var lånemyndigheterna om de hyror som be-

hövs för att täcka de årliga kostnaderna för fastigheten beräknas bli så höga att påtaglig risk föreligger för förlust. Om så är fallet skall bostadslån inte utgå för projektet (9 5 mom. b) bostadslånekungörelsen).

Enligt vår mening bör lånemyndigheternas prövning av de beräknade kostnaderna för drift och underhåll inte bara avse förlustrisk i förvaltningen utan även förvaltningskostna— dernas skälighet. Vi föreslår därför att bo- stadslånekungörelsen ändras så att det blir ett villkor för bostadslån att de beräknade kost- naderna för drift och underhåll ger förutsätt- ningar för en skälig hyressättning. Förslag till ändring i bostadslånekungörelsen lämnas i kapitel 8.

Skärpningen av kravet på skäliga kostna- der för drift och underhåll utgör ett komple- ment till våra förslag som syftar till låga pro- duktionskostnader och därmed låga kapital- kostnader. Lånemyndigheternas granskning av drift- och underhållskostnader för ny- byggnadsprojekt förutsätts motverka att vins- ten för konsumenterna av låga byggkostna- der går förlorad genom höga kostnader under förvaltningsskedet. De ökade kostnaderna för drift och underhåll motiverar att upp- märksamheten på förvaltningskostnaderna skärps.

Den nya hyreslagen som gäller sedan år 1968 bygger på principen att hyran skall fast- ställas genom förhandlingar mellan parterna i hyresförhållandet. Den tidigare hyreskon- trollen i vissa statligt belånade bostäder — lånemyndigheterna fastställde inflyttnings- hyror i enskilt ägda hyreshus — upphörde samtidigt med att den nya hyreslagen inför- des. Den av oss föreslagna granskningen av drift- och underhållskostnader avser därför inte en reglering av hyrorna —— byggherren blir inte bunden av de uppgifter om fram- tida kostnader som han redovisar i lånean- sökan. Det kan emellertid förutsättas att de kostnader som uppges i låneansökan kom- mer att bilda underlag för kommande hyres- förhandlingar. Detta utgör ett incitament för byggherren att ge en så god prognos som möjligt för drift- och underhållskostnaderna i låneansökan.

I detta sammanhang vill vi fästa uppmärk-

samhet vid den del av hyran som avser fram- tida underhåll. Hyresuttaget för periodiskt underhåll torde variera starkt mellan olika förvaltare men uppgår i många fall till en

inte obetydlig del av hyran. Som exempel kan nämnas att de allmännyttiga bostadsföreta- gen i Stockholm kalkylerar uttaget med nära 7 kr. per mg och år för periodiskt underhåll som ett genomsnitt för hela fastighetsbestån- det.

De medel som uttas för framtida underhåll fonderas av vissa hyresvärdar medan andra tillämpar principen att varje år ta ut det be- lopp som erfordras för de planerade under- hållsarbetena inom hyresvärdens fastighets- bestånd resp. år. Vilken princip hyresvärden än tillämpar innebär uttaget av hyra för framtida underhåll ett åtagande från hyres- värdens sida att senare genomföra under- hållsåtgärder. Omfattningen av detta åtagan- de är väsentlig att uppmärksamma vid jäm- förelser mellan olika hyresvärdars prestation och hyra.

Kostnaderna för periodiskt underhåll av bo- stadsbeståndet uppgår sammanlagt till myc- ket betydande belopp. Enligt vår uppfattning är det därför av bl. a. hyrespolitiska skäl mo- tiverat att finansieringen av dessa underhålls- kostnader utreds närmare. Denna uppgift skulle kunna anförtros boendeutredningen eller den aviserade utredningen rörande vissa bostadsfinansieringsfrågor.

5 .3.2 Enhetlig kostnadsredovisning av förvaltningskostnader

Som nämnts i föregående avsnitt skall bygg- herrarna i dag i samband med såväl prelimi- när som slutlig ansökan om bostadslån upp- ge driftkostnaderna, exkl. bränsle och trapp- städning. Någon uppdelning av kostnaderna på olika poster krävs inte. Enskilda bygg- herrar lämnade fram till år 1968 en särskild redovisning (på bostadsstyrelsens blankett 623 Hyresberäkning för flerfamiljshus) av drift- och underhållskostnaderna med fördel- ning på vissa kostnadsposter. Vissa kommu- ner infordrar fortfarande uppgifter enligt blankett 623 för sin granskning av hyran.

Av flera skäl är det angeläget att få till stånd enhetliga normer för redovisning av drift— och underhållskostnader. Detta erford- ras för att kunna göra jämförelse av för- valtningskostnader och hyror i olika hus. Om lånemyndigheterna skall kunna pröva hy- rorna i nybyggnadsprojekt kräver detta såväl en tillförlitlig kostnadsredovisning i det en- skilda projektet som ett statistiskt jämförelse- material, vilket förutsätter att byggherrarna redovisar sina förvaltningskostnader på ett enhetligt sätt med lämplig fördelning av kostnaderna på olika kostnadsslag. En sådan uppdelning skulle kunna ske enligt följande schema, som utgör en förenkling i förhållan- de till den tidigare tillämpade blankett 623.

Drift- och underhållskostnader

Driftkostnader Värme och varmvatten Bränsle- och värmekostnader Diverse kostnader Kommunberoende avgifter och taxor Sophantering, renhållning, sotning Vattenförbrukning El- och gasförbrukning Skatter Fastighetsskötsel Personalkostnader Trappstädning Övriga kostnader Hyresförluster Försäkringar Fastighetsförvaltning (administration) Övriga kostnader (hissar, centralantenn m. .m.)

U nderhållskosmader Löpande Periodiska

Vi föreslår att byggherrarnas redovisning av drift- och underhållskostnader i prelimi- när och slutlig låneansökan skall ske enligt denna kostnadsuppdelning. Bostadsstyrelsen bör få uppdrag att bestämma den detaljerade utformningen av uppgiftslämnandet och sva- ra för erforderliga anvisningar.

I anslutning till frågan om enhetliga redo- visningsnormer för förvaltningskostnader

vill vi erinra om vårt förslag i kapitel 3 att bostadsstyrelsen skall ges uppdrag att utveck- la förvaltningsprogram som preciserar bygg- herrens förvaltningsprestationer.

6. Anbudssamråd

6.1 Översikt av utländsk lagstiftning mot an- budskarteller

Utformningen av olika länders konkurrens- begränsningslagstiftning växlar starkt, något som i första hand hänger samman med skill- nader i ekonomiska och politiska förhållan- den men också med den huvudsakliga avsak- naden av internationella specialkonventioner på området. Man brukar allmänt skilja mel- lan förbudsprincip och missbruksprincip som grundval för utformningen av konkurrensbe- gränsningslagstiftning. Förbudsprincipen in- nebär att vissa konkurrensbegränsande för- faranden som preciseras i lagtext förbjuds, i regel vid straffansvar, varvid överträdelser bedöms i judiciell ordning. Missbruksprinci- pen (även benämnd kontrollprincipen) inne- bär att lagstiftningen öppnar möjlighet för särskilda myndigheter (i regel administrativa organ) att ingripa mot enskilda fall av skad- lig verkan av konkurrensbegränsning utan att stadga generella förbud. Den svenska kon- kurrensbegränsningslagen bygger i huvudsak på missbruksprincipen med undantag av att förbud gäller mot fasta bruttopriser och vissa anbudskarteller.

De typer av anbudssamverkan som upp- märksammats i anslutning till den svenska konkurrensbegränsningslagstiftningen och dess tillämpning torde i allmänhet vara väl- bekanta även i jämförbara länder och är ofta ingående behandlade i utländsk litteratur. Ett gemensamt internationellt drag är också

att anbudssamverkan framför allt framstår som ett problem inom byggbranschen, inbe- gripet anläggnings- och installationsarbeten, och vid offentlig upphandling.

Den negativa syn på anbudskarteller och liknande samverkansformer som kommer till uttryck i den svenska lagstiftningen har sin motsvarighet i jämförbara länder. Många länder har dock tillgripit längre gående lag- stiftning än vad som i dagens läge är fallet i Sverige. Härvid observeras en viktig skillnad beträffande lagstiftningstekniken. Den sven- ska metoden att från de allmänna reglerna om karteller och liknande samverkansformer skilja ut just samverkan vid anbudsgivning till särskild lagreglering är internationellt sett ovanlig. Det normala är utomlands att de regler som gäller generellt om pris- och marknadsdelningskarte'ller och liknande är tillämpliga också på anbudssamverkan. Detta gäller vare sig de allmänna reglerna 'bygger på förbuds- eller missbruksprincip. Som fram-går av översikten i bilaga 10 utgör på många håll ett principiellt kartellförbud lagstiftningens utgångspunkt (USA, EEC, Västtyskland, Frankrike, Norge). Gemen- samt är dock att man söker lösningen på problemen vid anbudssamverkan inom ra- men för lagstiftning mot konkurrensbegräns- ning. Det råder sålunda huvudsaklig enighet om att allmänna civil- och straffrättsliga regler inte ensamma fönmår lösa problemen.

Av översikten framgår också att det finns en internationell tendens att se särskilt all-

varligt just på anbudskarteller, jämfört med närliggande former av konkurrensbegräns— ning. Exempel härpå är straffmätningen i USA, ställningstagandena av den franska commission technique och det särskilda för- budsstadgande mot anbudssamverkan som ansetts nödvändigt i Norge vid sidan av det allmänna priskartellförbudet samt även den danska licitationsloven. De regler om förbud mot anbudssamverkan som gäller utomlands har ofta en vidare räckvidd än vad som hit- tills gällt i Sverige. Såsom särskilt omfattande framstår den amerikanska antitrustlagstift- ningen sådan denna utvecklats i domstolar- nas praxis och de norska reglerna, som präg- las av en strävan att låta förbudet täcka in alla former av anbudssamverkan. Härigenom träffas även öppet avgivande av gemensam- ma anbud, där dock dispens kan ges i Norge. Av särpräglad karaktär är den danska licita- tionsloven, som inte bara förbjuder vissa for- mer av samverkan mellan anbudsgivare utan även uppställer tvingande regler för hur an- budsinfordrare skall förfara vid anbudstäv- lingar inom byggbranschen.

Huvudproblemet synes emellertid i nästan alla länder vara hemlig anbudssamverkan, särskilt i organiserad form. I litteraturen framhålls allmänt svårigheterna att ge för- budsreglerna en utformning som effektivt stävjar hemlig samverkan och särskilt att få till stånd en fungerande övervakning. Det torde inte minst vara hänsyn av denna art som gjort att man utomlands ofta funnit det olämpligt att begränsa reglernas räckvidd till att endast avse "överenskommelser” om an- budssamverkan, något som skett i Sverige. Till skillnad från det nuvarande svenska an- budskartellförbudet förbjuder man utom- lands ofta även samråd utan föregående över- enskommelse och i oförbindande former, t. ex. per telefon, om en viss konkret presta- tion varpå anbud infordrats. Den amerikans- ka, tyska, franska, norska _och i huvudsak även danska lagstiftningen har denna inrikt— ning.

En metod att göra reglerna mot hemlig an- budssamverkan effektiva, vilken tillämpats i USA, är att utforma påföljdssystemet så att anbudsinfordraren får ett eget ekonomiskt

intresse av att även i efterhand påtala för- bjuden anbudssamverkan som verkat pris- uppdrivande. Härvid ifrågakommer i första hand skadestånd samt ogiltighets- eller häv- ningspåföljd. Antitrustlagstiftningen i USA innehåller en särpräglad regel om ett slags privatbot i form av tredubbling av skade- stånd.

En utförligare beskrivning av den utländ- ska lagstiftningen mot anbudskarteller läm- nas i bilaga 10.

6.2. Den svenska konkurrensbegränsnings- lagen

Lagen den 25 september 1953 om motver- kande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, allmänt benämnd konkur- rensbegränsningslagen (KBL), syftar till att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet (1 år). I lagen stadgas förbud _ med dispensmöjlighet _- mot två arter av konkurrensbegränsning, nämligen fasta bruttopriser och vissa anbuds- karteller (2—4 55). Om konkurrensbegräns- ning i andra fall finnes medföra från allmän synpunkt skadlig verkan skall marknadsrådet genom förhandling söka undanröja denna verkan (5 5). Framställning om förhandling inför rådet görs av näringsfrihetsombuds- mannen (NO). Om denne i visst fall beslutat att inte göra sådan framställning, kan fram- ställning göras av företagare, som berörs av konkurrensbegränsningen i fråga, eller av sammanslutning av konsumenter eller lön- tagare (16 5).

För de flesta former av konkurrensbe- gränsning gäller således att de prövas efter sina verkningar i det särskilda fallet och att de, om de anses skadliga, motverkas genom förhandlingar (missbruks- och förhandlings- principerna). Undantag från dessa principer är de båda förutnämnda förbuden. I dessa fall har lagstiftaren alltså funnit att skadlig verkan som regel föreligger.

Förbudsbestämmelsema mot bruttopriser och anbudskarteller riktar sig mot speciella former av bunden prissättning. Med före—

skrivande av fasta bruttopriser förstås, att en företagare antingen betingar sig av företa- gare inom senare försäljningsled, att vid för- säljning av förnödenhet inom landet visst pris inte får underskridas eller till ledning för prissättningen inom senare försäljningsled eljest anger visst pris, såvida det därvid ej kommer till uttryck att priset får underskri- das (2 å). En anbudskartell är en överens- kommelse att samråd eller annan samverkan mellan olika företagare skall äga rum innan någon av dem avger anbud på försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst (3 €). Den som uppsåtligen bryter mot förbuden straffas med dagsböter eller, om brottet är grovt, med fängelse i högst ett år eller dags- böter (295 första stycket). Åtal förutsätter anmälan eller medgivande av NO (31 å). Marknadsrådet äger meddela dispens från förbuden. Förutsättning härför är att kon- kurrensbegränsningen kan antas främja kost- nadsbesparingar, som till väsentlig del kom- mer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamåls- enlig ordning eller att eljest särskilda skäl föreligger (4 & första stycket).

Genom bruttoprisförbudet är bindande vertikala prisavtal förbjudna i vårt land. Ver- tikala prisrekommendationer bedöms där- emot enligt 5 5 KBL efter sina verkningar i varje särskilt fall. Horisontellt prissamarbete, dvs. mellan företagare i samma led, be— döms enligt den allmänna bestämmelsen i 5 & KBL inte bara när det är fråga om pris- rekommendationer utan också när det gäller bindande avtal, dock att anbudskarteller är förbjudna vid straffansvar.

6.3 Anbudskartellförb udet

Den enda typ av horisontell prissamverkan som är förbjuden enligt KBL är som nämnts anbudskarteller. Förbudsstadgandet lyder.

Ej må företagare utan tillstånd av marknads- rådet träffa eller tillämpa överenskommelse att samråd eller annan samverkan mellan olika före- tagare skall äga rum innan någon av dem av- giver anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket (3 5 KBL).

6.3.1. Bakgrunden till förbudet

Före tillkomsten av KBL var det vanligt med samarbete vid anbudsgivning mellan friståen- de företag inom byggnadsområdet, särskilt i rör- och elinstallationsbranscherna. Men även inom andra näringsgrenar, exempelvis tryc- keribranschen, fanns anbudskarteller. I sin mest utpräglade form innebar anbudskartel- lerna gemensam, hemlig förhandsprövning av anbud. I det typiska fallet hade de i kar- tellsamarbetet deltagande företagen åtagit sig att anmäla alla anbudsförfrågningar till en enligt avtalet utsedd ombudsman. De fö- retag som ville lämna in anbud skulle först anmäla sina anbudspriser till ombudsman— nen, som kontrollerade att kalkylerna var rätt beräknade. Det företag, som enligt över- enskommen kvotering eller annan grund stod i tur att få arbete, underrättades av ombuds- mannen om det lägsta anbudspris som läm- nats av kartellföretagen. Om det företag som stod i tur inte ville ta arbetet till det lägsta priset, gick erbjudandet till det företag, som därnäst stod i tur. Om inte heller detta eller något av de övriga företagen ville ta arbetet till det lägsta anbudspriset, måste det företag som lämnat detta pris utföra arbetet enligt sitt eget anbud. Det förekom också att de företag som inte skulle ha arbetet, lämnade in anbud till högre priser än den som stod i tur (s.k. skyddsanbud). På detta sätt sökte man förleda beställaren att tro att det före- kommit priskonkurrens. Med hänsyn till den systematiska interna arbetsuppdelningen kal- lades dessa utpräglade anbudskarteller ofta anbudsringar. I vissa anbudskarteller nöjde man sig med s.k. kundskydd, dvs. avtals- parterna åtog sig att inte konkurrera om anbud till någon som stod i kundförhållande till viss kartellmedlem. Nyetableringssakkunniga, vars betänkan- de (SOU 1951:27, 28) ligger till grund för KBL, föreslog inte något förbud mot an— budskartellerna utan ville låta dessa i första hand träffas av de föreslagna allmänna be- stämmelserna om horisontellt kartellsamar- bete. Det bör emellertid obeserveras att de sakkunniga föreslog att horisontella karteller som rörde prissättning, avgivande av anbud,

uppdelning av marknad eller missgynnande av viss eller vissa företagare skulle anses med— föra skadlig verkan såvida inte kartellparter- na kunde visa motsatsen. Anbudskartellerna särskildes inte från pris- och kvoteringskar- tellerna på annat sätt än att det för anbuds- kartellernas del föreslogs gälla särskild upp- lysningsplikt om bakomliggande avtalsför- hållanden. Denna upplysningsplikt skulle vara knuten till avgivandet av anbud och innebära att det skulle åligga anbudsgivare att vid av- givande av anbud meddela anbudsinfordra- ren upplysning om eventuellt anbudssamar- bete. Avsikten med detta förslag var dels att förhindra att anbudsinfordraren fick den fel- aktiga uppfattningen att de ingivna anbuden tillkommit under konkurrens dels att motver- ka anbudskarteller genom ökad offentlighet. Bestämmelsen föreslogs straffsanktionerad. Under departementsbehandlingen av nyeta- bleringssakkunnigas förslag bestämde man sig emellertid för att i konkurrensbegräns- ningslagen ha en kombination av förbudsbe- stämmelser och förhandlingsförfarande (prop. 1953:103 s. 138 f). Förbuden kom att avse fasta bruttopriser och anbudskarteller. I propositionen anfördes som motivering till förslaget om förbud mot anbudskarteller i första hand deras prisuppdrivande verkan men även i viss mån den stötande karaktär som en gemensam hemlig anbudsprövning hade. Om förbudets omfattning yttrade cle- partementschefen bl. a. att fastställande ge- nom anbudskartell av gemensamma kalkyla- tionsnormer eller viss kvotering av leveranser borde falla utanför förbudet, eftersom an- budskartellerna i dessa hänseenden inte skilde sig från pris- och kvoteringskarteller inom andra näringsgrenar. Vad förbudet däremot borde rikta sig mot var den organiserade förhandsprövningen av anbud. Denna var särskilt ägnad att föranleda skadlig verkan och i viss mån stötande.

6.3.2. Förbudets omfattning

Förbudet gäller inte alla former av anbuds- karteller. Det är förbjudet för företagare att

träffa eller tillämpa överenskommelse om att samråd skall äga rum innan någon av dem avger anbud. Förbudet riktar sig främst mot sådan organiserad form av samverkan vid anbudsgivning, som anordnades av de s.k. anbudsringarna och torde i första hand ha syftat till att stävja dessas fortsatta verksam- het. Eftersom förbudet endast avser överens- kommelse om samråd eller annan samverkan är det inte förbjudet att samråda om ett an- buds innehåll vid enstaka tillfälle utan att det föreligger någon dessförinnan träffad överenskommelse. Det är endast avtal om samråd som drabbas av förbudet.1 Inte hel- ler omfattar förbudet det förhållandet att ge- nom en anbudskartell fastställs gemensam- ma kalkylnormer, allmänna leveransbestäm- melser eller kvotering under förutsättning att det inte krävs samråd i enskilda fall. Dylika anbudskarteller skiljer sig i princip inte från pris- och kvoteringskarteller i allmänhet. Ett annat exempel på icke straffbelagda anbuds- karteller är generella överenskommelser mel- lan företagare att inte lämna offerter som led i anbudsförfarande. Icke straffbelagda for- mer av prissamverkan vid anbudsgivning kan bedömas enligt den allmänna bestämmelsen i 5 & KBL.

Av bakgrunden till förbudet framgår att det tillkom huvudsakligen i syfte att avskaffa sådan dold samverkan mellan företagare, som gav ett falskt sken av att anbuden avgetts i konkurrens. Lagtexten innehåller emellertid ingen sådan begränsning. Dispensmöjligheten talar också mot att fönbudet skulle vara till- lämpligt endast på dold samverkan. Om en anbudssamverkan vore tillåten så snart den skedde öppet skulle anledning saknas att söka dispens. Man torde därför kunna konstatera att förbudet även omfattar sådana överens— kommelser om samverkan före anbudsgiv- ning om vilka anbudsinfordraren hålls under- rättad.”

* I fallet NFR 1954—1955 nr 24 fann rådet att det inte föll under förbudet att charkuteriid- kare utan dessförinnan träffad överenskommelse vid ett tillfälle avgav gemensamt anbud genom sin förening till en kommun på leveranser för Skolmåltider.

” Jfr nedan under 6.3.3 om dispenser.

Förbudet gäller endast vid anbud på för- säljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket. Stadgandet hindrar alltså inte samråd vid anbudsgivning som avser prestation utomlands, exempelvis anlägg- ningsarbeten i annat land. Däremot faller samverkan vid anbud på försäljning av för- nödenhet eller utförande av tjänst här i riket i och för sig under förbudet även om en, flera eller samtliga anbudsgivare är utländska företagare. Dock möter här, liksom annars, svårigheter att nå ett utländskt företag med svenskt straffrättsförfarande.

Med överenskommelse jämställs stadgar, som antagits av en sammanslutning av före- tagare och bestämmelser eller föreskrifter som en sådan sammanslutning utfärdat (27 & KBL). Även när en anbudskartell har en as- sociationsrättslig form, t. ex. genom att del- tagarna bildat en förening för anbudssamar- bete, omfattas alltså kartellbildningen i prin- cip av förbudet.

Öppen anbudssamverkan genom särskild juridisk person har förorsakat vissa problem i praxis. Frågan har prövats av marknadsrä- dets föregångare, näringsfrihetsrådet, i två dispensärenden. I båda dessa fall fann rådet att den aktuella samverkan ej föll under för- budet och att dispens således ej erfordrades. Vägledande är näringsfrihetsrådets (NFR) avgörande av den dispensansökan som avsåg Svenska Yllefabrikanters Försäljningsför- ening, ek. för. (NFR 1960 nr 8). Av NFR:s beslutsmotivering i fallet framgår, att an- anbudssamverkan mellan företagare genom ”en självständig juridisk person med upp- gifter och verksamhet även i andra hänseen- den än anbudsgivning” ej torde falla under förbudet. Denna tolkning bestyrks även av näringsfrihetsrådets avgörande av en ansö- kan från tre svenska tillverkare av elektriska lok om dispens beträffande deras gemensam- ma försäljningsbolag, Swedloc AB (NFR 1965 nr 3). Inte heller i detta fall fann rådet verksamheten falla under förbudet. Sam- verkan inom Swedloc omfattade, till skillnad från yllefabrikanternas samverkan, även till- verkningen. Rådet uttalade att det låg i sa- kens natur att de gemensamt tillverkade loken också såldes gemensamt.

Praxis i fråga om förbudets tillämpning är sparsamt förekommande såväl när det gäller dispenser som överträdelser. Detta torde främst bero på att företagare som samarbetat vid anbudsgivning utnyttjat möjligheterna att utforma samarbetet på ett sådant sätt att det ej träffas av förbudet. När det gäller överträ- delser av förbudet torde också svårigheterna att bevisa en bakomliggande överenskommel- se ha spelat in.

Dispenser

Med stöd av 45 KBL kan marknadsrådet meddela dispens från förbudet, om anbuds- kartellen kan antas främja kostnadsbespa— ringar som till väsentlig del kommer konsu- menterna till godo, eller i övrigt bidrar till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning, eller om det eljest är särskilda skäl därtill. I förarbetena nämns som exempel på dispens- situationer att gemensam anbudsgivning av produktionstekniska skäl är mer eller mindre ofrånkomlig eller att ett organiserat samråd vid anbudsgivning är en förutsättning för en nödvändig fördelning av produktionen mel- lan de samverkande företagen.

NFR har avgjort sju ansökningar om di- spens från anbudskartellförbudet. HOS mark- nadsrådet har hittills inte gjorts någon sådan ansökan. NFR beviljade dispens i fyra fall och fann i tre fall att förbudsstadgandet ej var tillämpligt. Dessa tre fall har berörts ovan under 6.3.2.

Av de fyra fall då dispens beviljats har två avsett gemensamma anbud. Det var i dessa båda fall fråga om förhållandevis små före- tagare som önskade samverka vid anbudsgiv- ning för att bättre kunna konkurrera med större enheter. I fallet NFR 1954—1955 nr 13 beviljade rådet dispens från förbudet för att vissa speceri- och lanthandlare i en mindre kommun skulle kunna gemensamt av— ge anbud på livsmedel m. m. till kommunala inrättningar i kommunen vid regelbundet återkommande upphandlingar. Likaledes be- viljade rådet i fallet NFR 1957 nr 4 dispens för tre slakterier att under viss tid avge ge-

mensamma anbud på konserver till arméin— tendenturförvaltningen. Den första dispensen avsåg en tid av tre år och den andra något över tre år. Ingen av dem har förnyats.

I fallet NFR 1956 nr 6 gavs dispens tills vidare och denna dispens gäller alltjämt. Den avser en speciell situation, nämligen vissa av- talsvillkor ang. specialtariffering jämte råd- frågning i en pool för flygförsäkring. Slutli- gen har också beviljats en ansökan om di- spens tills vidare för Svenska atomförsäk- ringspoolen avseende en av hänsyn till ut- ländsk konkurrens och särskilt stora premie- belopp motiverad anbudssamverkan vid pre— miesättning m.m. Även denna dispens är alltjämt gällande. (Dnr 15/1957, ej refere- rad).

Brott mot förbudet

Under årens lopp har NO, utöver dispens- ärendena, handlagt ett tjugotal ärenden rö- rande anbudskartellförbudet.1 Fem av dessa ärenden har lett till åtalsprövning. Av dessa fem har två avskrivits utan åtal, ett är för närvarande föremål för åtalsprövning, ett är föremål för domstols prövning och ett har medfört fällande dom. Sistnämnda fall, som väl belyser uppkommande frågeställningar i anbudskartellärenden skall här i korthet re- fereras. Fallet aktualiserades i samband med anbud på ombyggnad av en VVS-anläggning på Tekniska Högskolan i Stockholm. (Dnr 13/1967;PKF1968:7 och 1971:7).

Fyra anbud hade avgetts, det lägsta på 132 000 kr. och de övriga på belopp mellan 234 000 kr. och 251 000 kr. Det lägsta anbudet överensstäm- de relativt väl med de av högskolan beräknade kostnaderna och hade lämnats av ett företag utanför Stockholm. Av utredningen framkom att Stockholms rörentreprenörers förening hade ett system med kort vilka insändes av medlemmarna till föreningen med uppgifter om anbudsförfråg- ningar. Medlemmarna fick på begäran tillgång till uppgifterna på korten.

Det uppkom misstanke att det förekommit samråd mellan de tre som lämnat de högsta an- buden och att dessa ej känt till att det fanns en fjärde anbudsgivare. Av dessa tre var emellertid endast två medlemmar i Stockholms rörentrepre- nörers förening. En av statens pris- och kartell- nämnd gjord utredning visade bl. a. att de tre företagens kalkylunderlag företedde stora lik- heter beträffande ordningsföljd m. m. och att

den fjärde anbudsgivarens kalkylunderlag vä- sentligt skilde sig från dessa. En efterkalkyl vi- sade att det lägsta anbudet med stor sannolikhet gett vinst. De tre företag som lämnat de högsta anbuden förnekade bestämt att det förekommit något samråd dem emellan.

NO anmälde föreningen och dess medlemmar till åtal för brott mot anbudskartellförbudet och anförde bl. a.: Föreningens kortsystem, grundat på en stadgebestämmelse om skyldighet att an- mäla anbudsförfrågningar, möjliggjorde samråd före avgivande av anbud och måste anses inne- bära överenskommelse om sådan samverkan före anbud som avses i 3 & KBL. NO begärde också att åklagaren skulle ytterligare undersöka om straffbar anbudssamverkan förekommit vid an- budsgivningen till Tekniska Högskolan.

Åklagaren fann att synnerligen starkt stöd fanns för misstanke om samråd mellan de tre företagen vid anbudsgivningen, men ansåg sig inte kunna styrka att det förelegat en i förväg träffad överenskommelse om samråd. Ej heller beträffande kortsystemet fann åklagaren tillräck- liga skäl för åtal och framhöll därvid bl. a att föreningen förklarat sig beredd att slopa syste- met.

NO begärde överprövning hos riksåklagaren med motiveringen att "överenskommelsen om att medlemmarna redan när de fått en anbudsför- frågan och innan anbud avgivits skall lämna upp- gift härom till föreningen kan inte antagas tjäna något annat syfte än att medlemmarna därige- nom från fall till fall skall få informationer som underlag för eventuellt samråd". Riksåklagaren hörde överåklagaren. Denne fann i likhet med NO att stadgebestämmelsen innebar överens- kommelse om sådan samverkan som avses i 3 & KBL, varför riksåklagaren uppdrog åt överåkla- garen att väcka åtal i saken.

Stockholms rådhusrätt dömde genom dom den 30 oktober 1970 föreningens ordförande till 30 dagsböter för brott mot 3 5 KBL. Rådhusrät- ten grundade sin dom på uppfattningen att be- stämmelsen i föreningens stadgar om skyldighet för medlem att till styrelsen anmäla även för- frågan på arbete inte haft annat huvudändamål än att skapa möjlighet för föreningens medlem- mar att samråda eller på annat sätt samverka före anbuds avgivande och att den tillämpats på sådant sätt. Svea hovrätt har i lagkraftvunnen dom ej funnit skäl till ändring i rådhusrättens dom.

Inga andra fall har föranlett åtal med un- dantag för det som f. n. är föremål för dom-

1 Dnr 113/1954, 127/1955, 36/1957, 89/ 1958, 135/1960, 4/1961, 154/1964, 43/1962, 124/1962, 17/1966, 24/1966, 245/1966, 13/ 1967, 173/1968, 210/1969, 94/1970, 119/70, 151—55/1970, 147/1971.

stols prövning. Anledningen till att åtal i de övriga ärendena inte väckts har mestadels varit att även om det medgetts eller varit mer eller mindre uppenbart att samråd förekom- mit — det likväl inte gått att styrka att sam- rådet föregåtts av en överenskommelse.

Det torde inte vara ovanligt i byggnads- branschen att entreprenörer "tar” eller ”ger” pris vid anbudsgivning. Detta framgår bl. a. av en utredning som SPK gjort på begäran av NO med anledning av tidningsuppgifter om att skolbyggen i Uddevalla och Malung på grund av ”ringbildning” blivit mycket dy- rare än beräkna-t (PKF 1966z7). Förfarandet att ta eller ge pris innebär följande. När en entreprenör är ointresserad av en entrepre- nad till vilken han inbjudits lämna anbud, ”tar” han pris,, dvs. han förfrågar sig om vilket pris en annan anbudsgivare tänker lämna. Han anses därefter i entreprenör- kretsar skyldig att i sitt anbud överskrida det pris som han fått utlämnat åt sig. Om han själv gärna vill ha entreprenaden, kan han ”ge" sitt pris till den som inte är intresserad och väntar sig då att denne överskrider pri- set.

Det fall av anbudssamverkan som f. n. är föremål för domstols prövning gäller ett skol- bygge i Falkenberg. NO uppmärksammade saken genom en artikel i dagspressen.

Centrala byggnadskommittén i Falkenberg (CBK) hade utarbetat en detaljerad arbetsbe- skrivning. Bland anbudsvillkoren var också an- givet att den, vars anbud kunde komma att an- tagas, skulle vara skyldig att förete sin anbuds- kalkyl. Arbetsbeskrivning uttogs av sju företag. Tre av dem inkom med anbud på resp. 8 285 000 kr. 8 400 000 kr. och 8 478 000 kr. Alla tre före- tagen har en riksomfattande verksamhet. CBK rekvirerade i tur och ordning kalkylunderlaget från var och en av dessa tre. Mängdförteckning- arna visade anmärkningsvärda likheter såsom genomgående samma slarvfel och konstanta pro- centuella prisskillnader. Enligt CBK:s kontroll- beräkning borde entreprenaden kunnat utföras för ett pris av 5 600 000 kr., varför ett lokalt fö- retag anmodades inkomma med anbud. Detta företag lämnade ett anbud på 5 985 000 kr. och blev antaget som entreprenör.

NO anmälde de tre riksföretagen till åtal. Som skäl härför anfördes bl. a. att det av omständig- heterna måste anses framgå att de tre företagen samverkat före anbudsgivningen samt att det med hänsyn till anbudsräkningens och anbuds-

underlagets omfattande karaktär var helt ute— slutet att denna samverkan ägt rum utan före- gående överenskommelse därom.

Under polisutredningen medgav företrädare för de tre företagen att de två företag som avgivit de båda högsta anbuden ”tagit pris”, dvs. de hade hos det tredje företaget förfrågat sig om vilket anbudspris detta företag skulle lämna och hade sedan överskridit detta belopp. Dessa två hade inte utarbetat några kalkylunderlag. När de sedan trots att deras anbud inte låg lägst av- krävdes kalkylunderlag, ansåg de sig — för att inte avslöja sin samverkan — nödsakade att i efterhand utarbeta kalkylunderlag till de av dem avgivna anbuden. För detta ändamål begärde de att få låna det tredje företagets kalkylunderlag. Detta företag vägrade att låna ut sitt kalkylun— derlag men erbjöd sig i stället att färdigställa lämpliga kalkylunderlag åt de båda andra. Så skedde också.

NO har därefter gjort gällande bl. a. att riks- företagen vid sina samtal före anbudsgivningen måste anses ha, tyst eller uttryckligen, träffat överenskommelser att den part som mottagit prisupplysning skulle använda sig därav i sin egen anbudsgivning.

Alla tre riksföretagen har gjort gällande att de inte före anbudsgivningen träffat någon överenskommelse om samråd eller annan sam- verkan.

Allmänt kan beträffande överträdelser av anbudskartellförbudet nämnas att man hos NO har den uppfattningen att anbudssamver- kan sannolikt förekommer i större utsträck- ning än vad som hittills kommit till NO:s kännedom. Av denna anledning har NO i april 1970 tillskrivit riksåklagaren och fram- hållit att initiativ till ingripande i det särskil- da fallet inte behöver utgå från NO samt hemställt att åklagarna uppmärksammades på förbudet och erinrades om vikten av att brott häremot föranleder de åtgärder som finnes påkallade. Samtidigt tillskrev NO Svenska landstingsförbundet och Svenska kommun- förbundet och informerade dem om förbudet samt hemställde att de, om de fick kännedom om fall av sådan anbudssamverkan som kun- de tänkas falla in under förbudet, snarast skulle underrätta NO för eventuell åtgärd.

Efter det att dessa skrivelser utsänts har NO anmält ett fall av anbudssamverkan till åtal. Detta fall, som avser ett skriftligt avtal om anbudssamverkan inom slakteribransch- en, kom till NO:s kännedom genom en ano- nym skrivelse.

6.4 Erfarenheter av tillämpningen, behov av ändringar

Som framgår av den internationella över- sikten är det nästan bara i svensk rätt som man försökt att särskilja samverkan mellan anbudsgivare från horisontell prissamverkan i övrigt. Finland har dock följt det svenska exemplet. Förbudet tillkom, som redan nämnts, huvudsakligen i syfte att avskaffa den samverkan som anordnades av anbuds- ringarna. Denna samverkan skedde oftast på ett sådant sätt att den gav ett falskt sken av att anbuden avgetts i konkurrens. I sin nu- varande utformning träffar emellertid för- budet inte endast sådan dold samverkan utan även öppen samverkan i de fall den föregås av överenskommelse. I NO:s praxis synes kunna iakttas en benägenhet att i det senare fallet undvika att sätta förbudets tillämplig- het på sin spets och i stället nöja sig med att åberopa Så KBL samt därvid anföra skäl som nära ansluter sig till dem som ligger till grund för förbudet.1 Vad som emellertid främst framstår som en brist hos det nu gällande förbudet är att det inte träffar sådan dold samverkan som sker utan föregående överenskommelse. I propositionen till KBL (1953:103, s. 139) anförde departementsche- fen på denna punkt endast att förbudet av ”naturliga skäl” ej borde drabba själva sam- rådet utan endast överenskommelse därom.

Av redogörelsen under 6.3.3 framgår att det inte är ovanligt att man inom byggnads- branschen ”ger” och ”tar pris”. En sådan samverkan torde vara lika prisuppdrivande vare sig den föregåtts av överenskommelse eller ej. Den är vidare stötande på samma sätt som anbudsringarnas verksamhet. Den som upphandlar förleds ju att tro att anbuden lämnats under konkurrens. I förlitan på kon- kurrensens effekt kanske beställaren inte vid- tar samma mått och steg för att få ett bra pris som han skulle ha gjort om han vetat att anbudsgivarna samarbetat.

Från entreprenörhåll har gjorts gällande att entreprenörer ibland tar pris för att av artig- het mot beställaren kunna lämna anbud även när de inte är intresserade av entreprenaden. Härtill kan genmälas att effekterna av att

”ge” och ”ta pris” är i stort sett lika stötande och prisuppdrivande oavsett om förfarandet sker av ”artighet” eller av rent konkurrens- begränsande skäl. I båda fallen blir den som upphandlar förledd att tro att konkurrens förekommit och i båda fallen får den som är intresserad av entreprenaden veta vilka andra som är intresserade eller ointresserade och kan anpassa sitt anbud härefter.

Redan i sitt yttrande över riktprisutred- ningens betänkande (SOU 1966:48) föreslog NO att anbudskartellförbudet skulle skärpas med tanke på samråd vid enstaka tillfälle, dvs. samråd utan föregående överenskom- melse. Samtidigt föreslog NO att inte endast uppsåtlig överträdelse av bruttoprisförbudet utan även sådan som skett av oaktsamhet skulle kunna bestraffas. Departementschefen delade NO:s uppfattning att det kunde finnas skäl att överväga vissa jämkningar av för— budsbestämmelserna, men ansåg liksom rikt- prisutredningen att det i dåvarande läge inte kunde anses påkallat att genomföra en "iso- lerad lagteknisk översyn" på denna punkt och framhöll att ”utvecklingen av rättspraxis bör bli avgörande för frågan om en lagändring längre fram kan bli aktuell". Riktprisutred- ningen hade för sin del (5. 104) understrukit att samtliga former av konkurrensbegräns- ning som faller utanför förbudsbestämmel- serna kan prövas enligt 5 & KBL och att så— dana konkurrensbegränsningar som ligger nära förbudet ofta får antas medföra skadlig verkan.

Det bör framhållas att 5 & KBL har be- gränsad effekt när det gäller att motverka dolda samråd vid enstaka tillfällen. Det lig- ger i sakens natur att sådana samråd, om de över huvud taget blir kända, i varje fall inte kommer till myndigheternas kännedom förr- än anbud avgetts och oftast när skadan redan har skett. Det finns då inte längre någonting annat att förhandla om än att förfarandet inte skall upprepas.

I våra direktiv har framhållits att gällande förbud mot anbudskarteller ger vissa garan- tier för anbudskonkurrens men att det inte

1 NO dnr 124/62 (PKF 1965: 3) NFR nr 9/1969

är effektivt mot all anbudssamverkan och att vi därför bör överväga om bestämmelsen kan utformas på ett lämpligare sätt.

De ärenden rörande överträdelser av an- budskartellförbudet som under senare år fö- rekommit hos NO understryker ytterligare vikten av att förbudet görs mera effektivt, särskilt med avseende på dold samverkan vid enstaka tillfällen. En sådan effektivisering skulle också få betydelse för beivrandet av sådan dold samverkan som faktiskt föregås av överenskommelse men där denna inte kan påvisas. Som NO framhållit i sitt remissytt- rande över riktprisutredningen erbjuder det nämligen stora svårigheter att bevisa före- komsten av överenskommelser om samråd. Å andra sidan träffar förbudet i sin nuvaran- de utformning också en del anbudskarteller som inte i nämnvärd grad skiljer sig från andra horisontella priskarteller.

Vårt förslag om att staten som villkor för bostadslån uppställer krav på att bostadspro- duktionen i största möjliga utsträckning upp- handlas och genomförs i konkurrensfrämjan- de former gäller i första hand byggherrens handlande men avser att främja konkurren- sen mellan byggföretagen. Det är särskilt an— budstävlingar som kan beräknas ha en positiv inverkan på effektiviteten och prisbildningen i branschen. Meningen är också att —— om våra förslag genomförs — anbudstävlingar skall bli den dominerande formen för upp- handling av byggande och material samt ock- så i ökad utsträckning komma till använd- ning vid fördelningen av mark. Det är då av stor vikt att anbudstävlingarnas gynnsamma effekter inte minskas eller uteblir genom sam- råd »mellan anbudsgivarna. Att anbudskon- kurrensen inte sätts ur spel genom samråd är också väsentligt för att byggherrarna skall kunna hysa förtroende för anbudstävlingar, vilket i sin tur är av betydelse för i vilken omfattning denna upphandlingsform kom- mer till ökad användning.

Mot denna bakgrund har vi till en början övervägt att komplettera det nuvarande an- budskartellförbudet med en straffsanktione— rad skyldighet för anbudsgivaren att upplysa anbudsinfordraren om eventuella enkla sam- råd som föregått anbudsgivningen. Härige-

nom skulle man kunna motverka att bestäl- laren blir vilseledd, men den grundläggan- de tanken med att infordra anbud skulle ej bli tillräckligt tillgodosedd. I anbudsförfa- randets natur ligger nämligen syftet att få fram konkurrens vid upphandlingen. Om detta syfte skulle kunna åsidosättas genom endast en upplysning om att samråd före- kommit skulle det konkurrensfrämjande mo— mentet i anbudsförfarandet väsentligen gå förlorat. Av detta skäl har vi funnit det mest ändamålsenligt att i stället undersöka om det är möjligt att förbjuda enkla samråd. De problem som härvid uppkommer gäller sär- skilt de gemensamma anbuden.

6.5 Gemensamma anbud

Ett samråd mellan företagare före avgivande av anbud kan ge till resultat att alla eller någ- ra avger anbud var för sig eller att de till- sammans avger ett anbud. I sistnämnda fall föreligger alltid öppen samverkan. Man skil- jer härvidlag mellan gemensamt anbud och anbud genom särskild juridisk person. Exem- pel på anbud genom särskild juridisk person har lämnats under 6.3.2. Där framgår också att anbudssamverkan mellan företagare ge- nom en självständig juridisk person med upp- gifter och verksamhet av betydelse även i andra hänseenden än anbudsgivning ej torde falla under förbudet. En annan sak är att sådan samverkan kan prövas enligt 5 & KBL.

Med gemensamt anbud avses sådan sam- verkan mellan flera självständiga företagare som resulterar i att dessa tillsammans avger ett anbud i enkelt bolag och således inte bildar någon juridisk person för detta ända- mål. Sådan samverkan brukar ibland kallas för konsortium eller ligga till grund för ett sådant. Ett konsortium kan också vara grun— dat på samverkan i en juridisk person. Enligt näringsfrihetsrådets praxis faller gemensam— ma anbud under förbudsstadgandet om de föregås av avtal. Om enkla samråd före an- budsgivning skulle förbjudas finge det därför anses innebära att gemensamma anbud skulle falla under förbudet även när de inte före- gåtts av avtal.

Beträffande förekomsten av gemensamma anbud har vi inhämtat upplysningar från byggnadsstyrelsen, Statens vägverk, Sveriges Industriförbund och Svenska Byggnadsentre- prenörföreningen.

Inom byggnadsstyrelsens och vägverkets verksamhetsområden har under senare år förekommit ett mindre antal stora projekt som utförts i samverkan mellan två eller flera företag (konsortier). Exempel härpå är tele- verkets anläggning i Farsta, Frescatiuniversi— tetet och Nockebybroarna. Tidigare har kon- sortier utfört större motorvägsbyggen (Mal- mö—Göteborg åren 1962 och 1964). Vid upphandlingen av Ölandsbron år 1967 läm- nades åtta anbud, varav sex från konsortier. Uppdraget lämnades till ett enskilt företag. Vid upphandlingen av Frescatiuniversitetet lämnades åtta anbud av olika enskilda före- tag. De båda lägsta var identiska och hade avgetts under förutsättning att anbudsgivarna fick utföra entreprenaden gemensamt. Dessa båda företag, som var för sig var för små för att utföra entreprenaden, blev antagna som entreprenörer och bildade ett handelsbolag för entreprenaden i fråga.

Andra exempel på aktuella, stora projekt som utförts av konsortier är Lidingöbron och det provisoriska riksdagshuset vid Sergels torg.

När det gäller mindre projekt har vägver- ket redovisat många exempel på gemensam- ma anbud under åren 1969—1971. Dessa projekt har oftast varit asfaltbeläggningsar- beten i storleksordningen under 2 milj. kr. Skälen till samverkan synes som regel ha varit att de samverkande företagen var för sig inte haft resurser att utföra entreprena- den.

Industriförbundet har uppgett att gemen- samma anbud synes förekomma -— förutom i byggbranschen —— främst inom verkstads- industrin.

Något bestämt mönster för hur samver- kande företag etablerar kontakt och bedriver samarbete har inte framkommit. Eftersom det slag av samverkan som här avses beslutas från fall till fall och ofta under tidsnöd, före- kommer det inte annat än i undantagsfall att de samverkande bildat ett gemensamt före-

tag, en särskild juridisk person, när anbud av- ges. Företagen avger i stället gemensamt an- bud eller lämnar anbud var för sig med an- givande av att de avser att utföra arbetet i samverkan med annat företag. Det synes där- emot vara vanligt att de samverkande före— tagen bildar en särskild juridisk person, om de erhåller det aktuella entreprenaduppdra- get. Ibland har samverkan fått den formen att ett företag står som huvudentreprenör och övriga som underentreprenörer.1

Byggnadsentreprenörföreningen (bil. 8) och Industriförbundet har påpekat att sam— råd inte sällan äger rum för att utröna förut- sättningarna för gemensamt anbud. Om så- dant anbud sedan inte kommer till stånd, avger parterna ofta anbud var för sig. Det kan också inträffa att förhandlingar om att ett företag skall ingå som underentreprenör till en konkurrent avbryts och att den till— tänkte underentreprenören sedan avger eget anbud. Han har då ofta kännedom om vilken anbudssumma den först aktuelle huvudentre- prenören kalkylerat med. Om underentrepre- nören svarar för en någorlunda stor del av det sammanlagda åtagandet kan han vilja veta vad huvudentreprenören avser att offerera, dels för att själv bilda sig en uppfattning om huruvida anbudet är konkurrenskraftigt och samarbetet till följd härav meningsfullt, dels för att få klarlagt hur hans egen prissättning till huvudleverantören påverkar anbudssum- man och därmed utsikterna att anbudet blir antaget. Det förekommer t. ex. att informa— tionen härom leder till att underentreprenö- ren sänker sitt pris i syfte att möjliggöra en prissänkning även av huvudentreprenörens anbud.

Av Industriförbundets uppgifter om rela- tionerna mellan huvudentreprenörer och un- derentreprenörer framgår bl. a.: Vid anbuds— givning avseende exempelvis leverans av pappers- eller cellulosamaskiner kontaktar" ofta maskintillverkaren företag som tillver- kar elektrisk, elektronisk eller annan special- utrustning. Ofta lämnar specialutrustnings- tillverkaren en fast offert och förbinder sig

1 Med huvudentreprenör och underentrepre— nör avses i detta kapitel även huvudleverantör och underleverantör.

att inte offerera till annan maskinleverantör men han kan också förbehålla sig sådan rätt. På samma sätt kan maskintillverkaren för- binda sig att inte ta in offerter från andra specialutrustningstillverkare, men han kan också förbehålla sig sådan rätt. I sådant fall kan prisfrågan svårligen undvikas. Liknande situationer kan uppkomma vid förfrågan om t. ex. valsverksutrustningar. — Vid vissa stör— re projekt inom kraft- och belysningsområdet krävs ibland att ett mycket stort antal, kanske hundratals montörer tidvis måste avdelas till samma arbetsplats. Eftersom få installations- företag i Sverige har arbetskraftsresurser att klara detta på egen hand händer det ofta, att flera installatörer före anbudsgivning disku- terar förutsättningarna för ett gemensamt uppträdande. Samverkan kan resultera i att en huvudansvarig för projektet utses; denne utfäster sig då att använda arbetskraft från de övriga enligt på förhand överenskomna avräkningspriser.

6.6. Överväganden och förslag

Av skäl som redovisats under 6.4 har vi fun- nit det angeläget att motverka enkla samråd, om möjligt genom förbud. Det förekommer emellertid att företagare, såsom i det före- gående redovisats, går samman och lämnar gemensamma anbud. Sådana samgåenden, som kan vara grundade på flera skäl, kan inte ske utan föregående samråd. Allmänt kan sägas att den ökande specialiseringen inom näringslivet ökar behovet av tillfälliga sam- gåenden. Oftast är det fråga om situationer, där företagens resurser var för sig på ett eller annat sätt är otillräckliga. I det extrema fallet kan projektet vara så stort att det inte finns någon företagare av sådan storlek att han kan utföra projektet ensam. Denna situation är dock sannolikt ganska sällsynt. Vanligare torde vara att företag går samman om ge- mensamt anbud för att bli mera konkurrens- kraftiga och utan att det är nödvändigt av hänsyn till projektets absoluta storlek. Kon- kurrenskraften kan stärkas genom att före— tagen kompletterar varandra i fråga om exempelvis arbetskraft eller tekniska resur-

ser. Om företagen inte redan tidigare samar- betar eller är på väg in i en fusion torde det erbjuda praktiska svårigheter, bl. a." av tids- skäl, att från fall till fall bilda en särskild juridisk person innan man avger anbud. I så fall skulle sannolikt en hel del från produk- tionssynpunkt önskvärda samgåenden utebli. Ett förbud mot anbudssamråd måste därför utformas så, att det blir tillåtet med sådana gemensamma anbud som är ägnade att med- föra nyttiga verkningar för beställaren och därmed ytterst också för konsumenterna. Samtidigt är det viktigt att tillse att gemen— samma anbud inte kommer till användning i syfte att begränsa konkurrensen.

Ett förbud mot anbudssamråd bör givetvis inte drabba det samråd som före anbudsgiv- ning måste äga rum mellan huvudentrepre- nör och underentreprenör. Därför måste ett sådant förbud kunna avgränsas till att gälla företagare som befinner sig i en konkurrens- situation i förhållande till varandra. Konkur- renssituationer är emellertid inte statiska. Omgrupperingar sker ständigt och måste ock- så ständigt ske om näringslivet skall kunna anpassa sig till de skiftande krav som upp- kommer. Om emellertid ett förbud begränsas till att avse företagare som vid samrådstill— fäller befinner sig i en konkurrenssituation i förhållande till varandra har vi funnit det möjligt att utforma förbudet så att det inte inverkar menligt på flexibiliteten inom nä- ringslivet. Vi avser den speciella konkurrens- situation som uppkommer vid anbudstävling- ar och där enligt vår uppfattning behovet av ett förbud mot anbudssamråd är störst.

6.6.1. Förbud mot vissa anbudssamråd

Vi föreslår att det nuvarande anbudskartell- förbudet ersätts med ett förbud mot samråd när anbudstävling utlysts, dvs. när anbud samtidigt infordrats från flera företagare (se författningsförslag i kapitel 8). Sådan an- budsinfordran föreligger när anbud inford- rats genom annons, vari alla intresserade in- bjuds att lämna anbud (öppen anbudsin- fordran). En annan sådan situation förelig- ger vid auktion. Samma blir förhållandet om

en beställare vänder sig till en begränsad krets och samtidigt inbjuder flera att lämna anbud. En förutsättning i det senare |fallet är givetvis att beställaren också gjort klart för de inbjudna att han infordrat anbud från flera samtidigt. I sådana typiska anbudssitua— tioner skall det enligt vår uppfattning i prin- cip inte få förekomma att de som avser att ge anbud samråder om anbudet eller om vem eller vilka som skall avge anbud. Un- dantag måste dock göras för företagare som vill utföra prestationen tillsammans och som därför avser att avge gemensamt anbud. Ett förbud utformat efter dessa riktlinjer till- godoser i stort sett de synpunkter som redo- visats ovan.

Anbudstävlingar torde vara vanligast inom byggnadsbranschen. Det är också främst där som missförhållanden kunnat iakttas. Om vårt förslag genomförs blir det t.ex. möjligt att, oavsett den överenskommelse föreligger, ingripa mot det förfarande inom byggnads- branschen som kallas att ”ge” och ”ta pris”. Det torde knappast kunna råda delade me- ningar om nödvändigheten av att undan- röja sådana missförhållanden. Även om vårt förslag sålunda främst tar sikte på byggnads- branschen är det givet att det bör gälla för alla branscher där utpräglade anbudssituatio- ner av typen anbudstävlingar förekommer. Det måste t.ex. ses som en fördel att samråd mellan yrkesmässiga köpare vid auktioner motverkas. Vi vill också erinra om att an- budstävling även i fortsättningen kan väntas förbli den grundläggande formen för offent- lig upphandlingl.

Genom att förbudet föreslås gälla samråd när anbud infordrats samtidigt från flera fö- retagare avgränsas förbudet till att avse före- tagare som befinner sig i en konkurrenssitua- tion i förhållande till varandra. Härigenom blir det också tekniskt möjligt att i lagtexten avgränsa förbudet på ett acceptabelt sätt. En följd blir visserligen att förbudet inte gäller om beställaren väljer att bara infordra ett anbud eller att infordra anbud från flera fö- retagare men inte samtidigt utan från en i taget. Men denna konsekvens ser vi inte som någon nackdel. En första förutsättning för att åstadkomma effektiv anbudskonkurrens är

nämligen att det finns intresse härför åtmin- stone hos beställaren. Om denne väljer att förhandla med en företagare om ett anbud låter han sannolikt anbudskonkurrens som effektivitetsfrämjande faktor få stå tillbaka för andra faktorer som han bedömer viktiga- re. Han får då också förutsättas ha möjlig- heter till kostnadskontroll på annat sätt. Be- ställaren kan på så vis också ta hänsyn till om produktionsbetingelserna i en viss bransch är av sådan natur att de kräver utrymme för samråd i större omfattning än som är möjligt när förbudet är tillämpligt. Om beställaren av en eller annan anledning väljer förhand- lingar i stället för anbudskonkurrens finns det knappast anledning att förbjuda samråd mellan dem som avger anbud. Vad gäller bostadsbyggandet vill vi erinra om att vi för vår del anser att anbudstävlingar bör bli den helt dominerande formen för infordran av entreprenadanbud.

En särskild fråga är hur man skall behandla de fall då företagare gått samman för att av- ge gemensamt anbud men sådant anbud inte kommer till stånd. Det är därvid att märka att samgående om gemensamt anbud i första hand inte bör vara beroende på hur anbudet utformas utan på om ett bättre resultat kan förväntas när flera företagare bidrar till pre- stationen och utför den gemensamt. Främst torde därvid produktionstekniska eller lik- nande skäl komma att spela en roll. Har före- tagare samrått om gemensamt anbud men sedan inte kunnat enas fick _ om i detta hänseende inget särskilt stadgas — de sam- rådande företagarna avstå från att var för sig avge anbud, eftersom de annars skulle komma att överträda förbudet. Emellertid torde ibland i en sådan situation åtminstone en av de samrådande företagarna vara intres- serad av att avge anbud för sig eller tillsam- mans med någon annan. Även om sådana situationer inte kan antas förekomma ofta har vi ansett oss böra öppna en möjlighet för beställaren 'att tillvarata även denna möjlig- het till anbudskonkurrens. Vi föreslår därför att de samrådande företagarna i sådant fall

' Jfr Upphandlingskommitténs betänkande (SOU 1971:88).

skall få avge anbud var för sig eller tillsam- mans med annan anbudsgivare, om beställa- ren samtycker därtill. Häri får anses inbegri- pet även det fall att en underentreprenör, som samrått med huvudentreprenör om mer än sin egen del i anbudet, avbryter samarbetet och vill lämna in eget anbud. Även han bör kunna få avge anbud om han får medgivande av beställaren. I sakens natur ligger att så- dant medgivande inte behövs i den speciella situationen att en tidigare presurntiv under— entreprenör som inte samrått om mer än sin delleverans till den tilltänkte huvudentrepre— nören, beslutat sig för att ge in eget anbud i stället för att vara underentreprenör, För att i eget intresse undvika bevissvårigheter bör den som får medgivande alltid avkräva be— ställaren skriftligt besked härom.

Av vad som anförts i kapitel 3 framgår att effektiviteten i bostadsproduktionen ibland främjas genom en anbudstävling redan vid fördelningen av marken. Sådana markför- delningstävlingar kan utmynna i antingen att den vinnande får uppdrag att bebygga mar- ken åt beställaren och sedan får överta fas- tigheterna eller också att den företagare som vinner tävlingen får marken överlåten på sig redan innan han påbörjat byggandet. I det förra fallet torde det inte vara någon tvekan om att anbudet avsett ”förnödenhet eller ut- förande av tjänst". I det senare fallet kan viss tvekan uppkomma på denna punkt och då också beträffande förbudets tillämplighet. Det skulle nämligen eventuellt kunna göras gällande att anbudet i detta fall avser försälj- ning av fast egendom. En markfördelnings- tävling är emellertid inte väsentligen en fråga om att sälja fast egendom utan syftar till att få ett visst markområde bebyggt på bästa och billigaste sätt. I praktiken avser anbuden där— för som regel exploateringen av markenl. Med hänsyn härtill bör förbudet — utan nå- gon ändring av konkurrensbegränsningsla- gens företagarebegrepp — kunna anses till- lämpligt på markfördelningstävlingar även när den vinnande får marken överlåten på sig redan innan han påbörjat byggandet.

Liksom hittills faller utanför förbudet det förhållandet att genom en överenskommelse fastställts gemensamma kalkylnormer av ge-

nerell karaktär eller allmänna leveransbe- bestämmelser under förutsättning att det inte krävs samråd i enskilda fall. Vi vill dock er- inra om att ingripande mot sådan överens- kommelse kan ske enligt 5 & KBL.

Eftersom förbudets tillämpningsområde också liksom hittills föreslås begränsat till samråd innan anbud avges och samråd på senare stadium därför inte blir förbjudet, är det möjligt att tillämpa vissa former av s.k. licitationsförfarande.

Allmänt kan om det föreslagna förbudet sägas att det främst är förestavat av konkur- renspolitiska och andra samhällsekonomiska syften. Ett självständigt syfte är emellertid också att skydda beställaren, särskilt från dolda samråd. Sådana samråd är allmänt sett prisuppdrivande men har också inslag av oredlighet, eftersom de i regel syftar till att få anbudsinfordraren att betala ett för högt pris genom att felaktigt ge sken av att anbu- den avlämnats i konkurrens.

Överenskommelser om samråd, som stri- der mot det föreslagna förbudet och därige- nom innebär överenskommelser om att begå brottslig handling, blir ogiltiga. Detta torde även gälla generella överenskommelser om att vid anbudstävlingar inge gemensamma anbud, eftersom sådana anbud bör grundas på ett samgående som från fall till fall ter sig ändamålsenligt för prestationens utförande. Vi vill i detta sammanhang också påpeka att alla former av konkurrensbegränsningar i samband med anbudsgivning, vilka inte träf- fas av förbudet mot anbudssamråd, kan an— gripas enligt KBL:s allmänna bestämmelse i 5 & under förutsättning att skadlig verkan föreligger. Påverkan på prisbildningen är härvid ett av kriterierna. Vid skadlighets- prövningen kommer givetvis de syften som ligger bakom straffstadgandet att spela en väsentlig roll. Man torde således kunna räkna med att förfaranden, som till sin effekt nära motsvarar vad som direkt förbjudits, i regel är att bedöma som skadliga. Näringsfrihets— rådets praxis, särskilt fallet NFR 1969 nr 9 angående samverkan mellan schaktentrepre-

1 Marknadsrådet har i beslut 1971 nr 9 funnit KBL tillämplig på markexploateringsavtal.

nörer, synes bygga på denna uppfattning. Ett likartat synsätt har kommit till uttryck i marknadsföringslagen. I propositionen (prop. 1970:57, s. 83) uttalade departementschefen att det i och för sig måste betraktas som otillbörligt enligt marknadsföringslagens ge- neralklausul att använda en marknadsfö- ringsmetod som i sak mycket nära påminner om en straffbar metod och som kan kritise- ras på samma grunder som de vilka har moti- verat straffbestämmelsen.

Exempel på konkurrensbegränsningar som nära påminner om det av oss föreslagna förbudet mot anbudssamråd är generella överenskommelser om priser, marknadsdel- ning eller kvotering vid anbudsgivning eller om att inte delta i anbudstävlingar.

Det bör även uppmärksammas att man, om vårt förslag genomförs, också vinner den fördelen att den osäkerhet, som nu råder be- träffande den rättsliga bedömningen av överenskommelser om öppen anbudssamver- kan, blir undanröjd.1

Om det nuvarande anbudskartellförbudet ersätts med det av oss föreslagna förbudet torde det i normalfallet inte behövas möjlig- heter till dispens. Vi har emellertid —- med tanke på oförutsedda situationer — stannat för att föreslå att möjligheter till dispens en- ligt 4 ä KBL även i fortsättningen skall fin- nas beträffande anbudssamråd. Anledning saknas att ändra de kriterier för dispens som upptas i lagtexten. Enligt vårt förslag bibe- hålls alltså 4 5 KBL med oförändrad lydelse.

Liksom hittills bör åtal för brott mot 3 ?; KBL få ske endast efter anmälan eller med- givande av NO.

6.6.2. Stadgande om skadestånd

Som framgår av det föregående syftar det föreslagna förbudet inte enbart till att främ- ja en från samhällets synpunkt önskvärd anbudskonkurrens utan också till att skydda beställaren, särskilt från dolda samråd. Har avtal slutits på grundval av anbud, som av- getts i strid mot det föreslagna förbudet, kan fråga uppkomma om möjligheten för en be-

ställare att få ersättning för den förlust han kan ha lidit i första hand till följd av att han fått betala för högt pris. Varken avtals- lagen eller köplagen innehåller några sär— skilda regler om avtal resp. köp som föregås av anbudsförfarande och entreprenadavtal är ej lagreglerade. I marknadsföringslagen och lagen om illojal konkurrens förekommer sär- skilda stadganden om skadestånd i syfte att skydda näringsidkare som lider skada genom förbjudna konkurrensåtgärder. Med hänsyn till nämnda förhållanden och till sakens all- männa ekonomiska betydelse synes det -— oavsett vad som kan anses följa av allmänna rättsprinciper — lämpligt att beställarens rättsställning i skadeståndshänseende klar- läggs genom en särskild bestämmelse. En sådan bestämmelse torde också vara av be- tydelse från samhällelig synpunkt bl.a. ge— nom att den kan antas stimulera beställarens intresse av att medverka till att förbudet iakt- tas. Vi föreslår därför att en särskild regel om skadestånd införs i 3 & KBL. Skadestånd förutsätts utgå endast vid uppsåtligt hand- lande.

6.6.3. Stadgande om straff

Med hänsyn till den samhällsekonomiska vikten av en effektivt fungerande konkur- rens vid anbudstävlingar och med hänsyn också till att brott mot det föreslagna för- budet kan ha betydande likheter med be- drägeri eller andra oredlighetsbrott anser vi att straffsatsen för brott mot 3 & KBL bör höjas, för grova fall till fängelse i högst två år. Exempel på omständigheter som kan göra brottet grovt är att det varit fråga om s.k. slu- ten upphandling och anbudsgivarna underrät- tats därom när anbudet infordrades. Sluten upphandling innebär att prövning och anta- gande av anbud sker utan föregående för- handling med anbudsgivarna.a Andra om- ständigheter som kan göra brottet grovt är att samrådet syftat eller lett till betydande vin— ning eller eljest haft tydliga inslag av oredlig-

* Jfr Bernitz, Anbudsgivning och fri konkurrens, s. 16. aJfr SOU 1971:88 8.138.

het eller ingått som led i en upprepad, eventu- ellt organiserad lagstridig anbudssamverkan. Vi föreslår att 29 & KBL kompletteras med ytterligare ett stycke innehållande den före- slagna straffsatsen för brott mot 3 & KBL. Vi vill också, utan att det kan anses höra till vårt uppdrag, fästa uppmärksamheten på möjligheten att i sammanhanget överväga en sådan jämkning av bruttoprisförbudet som NO föreslagit i sitt remissyttrande över rikt— prisutredningens betänkande.

7. De allmännyttiga bostadsföretagen

7.1. Inledning

Begreppet allmännyttigt bostadsföretag har förekommit i olika författningar om statligt bostadsstöd sedan år 1935. Den då på förslag av bostadssociala utredningen tillkomna lån- och bidragsgivningen för beredande av bo- städer åt ”mindre bemedlade, barnrika fa— miljer” riktade sig till kommuner och som allmännyttiga godkända företag. För att ett företag skulle godkännas som allmännyttigt, krävdes att företaget uppfyllde vissa villkor: begränsad utdelning, endast nominellt till- skjutet kapital fick återtas, eventuellt över- skott tillföll allmänna ändamål. Vidare gavs föreskrifter om kontroll, revision och statlig inspektion.

Vid 1946—1948 års riksdagar utformades en ny bostadspolitik som inte var begränsad till att avse särskilda grupper med speciellt framträdande behov av samhällsstöd. Den nya bostadspolitiken innefattade vittgående samhällsåtgärder inom bostadsförsörjningens område och allmännyttiga bostadsföretag tilldelades härvid en viktig roll som bostads— byggare och —förvaltare. Statsmaktemas be- slut baserades på förslag som framlagts av bostadssociala utredningen, vilken arbetade under åren 1933—1947.

I bostadssociala utredningens slutbetän- kande del I (SOU 1945:63) drogs allmänna riktlinjer upp för den framtida bostadspoli- tiken. I fråga om byggande och förvaltning av bostäder med offentligt stöd anförde ut-

redningen, att den närmast till hands liggan- de metoden att undvika inblandning av spekulativa vinstintressen i bostadsbyggande och -förvaltning var att ge det offentliga stö- det åt företag utan enskilda vinstmotiv och att samtidigt kontrollera fastigheternas an- skaffningskostnader. Utredningen ansåg att flera skäl talade för att företagsorganisatio- nen borde utvecklas mot ett överförande av bostadsförvaltningen beträffande huvudpar- ten av de i fortsättningen byggda fastigheter- na — bortsett från egnahem — till kommu— nala eller under kommunal tillsyn stående förvaltningsföretag som arbetar utan enskilda vinstmotiv. De avgörande kriterierna på den icke-spekulativa bostadsförsörjningsverksam- heten angavs av utredningen i princip vara att anskaffningskostnaden icke översteg den verkliga produktionskostnaden och att hyres- sättningen anslöt till självkostnaderna.

I 1946 års kungörelse om tertiärlån och tilläggslån för flerfamiljshus gavs allmännyt— tiga bostadsföretag, jämte kommuner, möjlig- het att erhålla bostadslån upp till 100% av den godtagbara anskaffningskostnaden, me- dan den övre lånegränsen sattes till 95% för kooperativa företag och 85% (i vissa fall 90%) för övriga byggnadsföretag. De villkor som i lånekungörelsen uppställdes för att ett företag skulle godkännas som allmännyttigt redovisas i följande avsnitt.

De allmännyttiga bostadsföretagen har kommit att spela en betydelsefull roll inom bostadsbyggandet och svarar nu för omkring

40% av den sammanlagda bostadsproduk- tionen.1 Särskilt i fråga om flerfamiljshusbyg— gandet har de allmännyttiga bostadsföretagen en ledande ställning. De bygger mer än hälf— ten av antalet årligcn tillkommande lägen— heter i flerfamiljshus.

En beskrivning av de allmännyttiga bo- stadsföretagen lämnas i bilaga 11, som byg- ger på uppgifter som vi samlat in genom en enkät till de allmännyttiga bostadsföre- tagen.

I vårt utredningsuppdrag ingår att pröva om gällande villkor för godkännande av bo- stadsföretag som allmännyttiga är ändamåls- enliga. Det viktigaste av dessa villkor är att kommunen skall ha det dominerande infly- tandet i bostadsföretaget och utse mer än halva antalet styrelseledamöter samt att övri- ga styrelseledamöter skall utses av personer eller företag som är fristående i förhållande till egentliga byggnadsföretagarintressen. Till- lämpningen av detta stadgande aktualiserades under hösten 1969 sedan Näringslivets bygg— nadsdelegation väckt frågan om Svenska Riksbyggen kunde ingå som minoritetsdel— ägare i allmännyttiga bostadsföretag med hänsyn till att Riksbyggen var nära lierat med byggnadsföretaget BPA. Utredningsuppdra- get är emellertid inte begränsat till detta speciella villkor för godkännande av allmän- nyttiga bostadsföretag.

7.1.1. Gällande villkor för godkännande av allmännyttiga bostadsföretag

De krav som gällande bostadslånekungörelse (SFS 1967z552) uppställer för att ett före- tag skall godkännas som allmännyttigt gäller dels sammansättningen av företagets styrel- se (bostadslånekungörelsen 5 €), dels företa- gets grundkatpital (16 5 första stycket), dels också, om företa-get inte är aktiebolag, före- tagets revision (16 å andra stycket). De ak- tuella bestämmelserna har följande lydelse.

55

Bolag eller stiftelse, som arbetar utan enskilt vinstsyfte samt under samverkan med och till- syn av kommun, får av länsbostadsnämnden

godkännas som allmännyttigt bostadsföretag un- der förutsättning att kommunen utser mer än halva antalet ledamöter av företagets styrelse och att övriga styrelseledamöter utses av per- soner eller företag som är fristående i förhållan- de till egentliga byggnadsföretagarintressen.

165

Bostadslån till allmännyttigt bostadsföretag ut- går endast om företagets grundkapital uppgår till minst en procent av det fastighetskapital som företaget förvaltar.

Till allmännyttigt bostadsföretag, som ej är aktiebolag, utgår lån endast om företagets räken- skaper granskas av minst två revisorer med till- räcklig erfarenhet och insikt i bokföring och ekonomiska förhållanden. Är företagets grund- kapital två miljoner kronor eller större, skall minst en av revisorerna vara auktoriserad re- visor.

Ifråga om kommun äger andra stycket mot- svarande tillämpning på räkenskaperna för den fastighet som lånet avser.

I bostadsstyrelsens tillämpningsföreskrif- ter till bostadslånekungörelsen (utgåva juli 1970) anförs i anslutning till ovanstående bestämmelser bl. a. följande.

(5 5) Med kommun avses borgerlig primär- kommun. Annan kommun — kyrklig kommun, landstingskommun — får sålunda icke utse majoritet i styrelse för allmännyttigt företag.

Såsom företag, vilket är fristående i förhållan- de till egentliga byggnadsföretagarintressen an- ses förening, ansluten till Hyresgästernas Spar- kasse— och Byggnadsförening (HSB) samt sådant enskilt företag —— t.ex. större industri — som visar sig icke företräda vinstintresse i vad avser byggande av bostäder.

(16 5) Med fastighetskapital skall i detta sam- manhang avses enligt 275 eller motsvarande äldre bestämmelser fastställda pantvärden.

Grundkapitalet är det egna rörelsekapital som ett företag förfogar över i form av aktiekapital eller grundfond. Grundkapital skall vara betryg- gande placerat och så att det alltid är disponi- belt.

Kommun skall tillskjuta grundkapitalet. Är kooperativ riksorganisation (HSB eller Svenska Riksbyggen) representerad i bostadsföretagets styrelse får organisationen dock tillskjuta mot representationen motsvarande belopp. Detsam- ma gäller annan i styrelsen företrädd intressent efter prövning i det enskilda fallet. Är bostads- företaget aktiebolag skall kommunen förbehål- las rätten att inlösa aktier, som innehas av här avsedda intressenter.

1 De olika byggherrekategoriernas andelar fram- går av bilaga 4.

Bostadsstyrelsen har för allmännyttiga bo- stadsföretag utarbetat formulär till normal- stadgar för stiftelse och normalbolagsordning för aktiebolag. l formulären anges att samråd bör äga rum med länsbostadsnämnden, om ändring ifrågasättes av någon bestämmelse som kan antas vara väsentlig från lånesyn- punkt. I formulären har även med förstreck- ning markerats vilka bestämmelser i formu- lären som ansetts vara av betydelse för bevil- jande av bostadslån. Det första av de sålunda markerade stadgandena föreskriver att före- taget inte utan länsbostadsnämndens medgi— vande äger bedriva annan byggnadsverksam- het än sådan till vilken utgår statligt eller kommunalt stöd. De särskilda bestämmelser- na gäller i övrigt rätt för lånemyndigheterna att inspektera företaget, grundkapitalets stor- lek, avhändande av fastighet eller tomträtt, utseende av revisorer och revisorernas ålig- ganden, ändring av bolagsordning/stadgar och företagets upplösning. Dessa bestämmel- ser är i sak desamma för aktiebolag och stiftelser. Normalstadgarna för stiftelser in- nehåller därutöver ett par som väsentliga markerade bestämmelser som inte återfinns i normalbolagsordningen. Bl. a. lämnas före- skrifter om styrelsens beslutförhet och om omröstning i styrelsen. För det fall att kom- munen inte utser alla styrelseledamöter före- skrivs även att ärenden av större vikt inte får avgöras annat än i de kommunvalda styrelse- ledamöternas närvaro.

7.2. Styrelsesammansätming och ägarförhål- landen

7.2.1. Bakgrund

Bestämmelsen i bostadslånekungörelsen om styrelsesammansättningen i allmännyttiga bostadsföretag (5 5) har kvarstått oförändrad sedan den infördes i 1948 års lånekungörelse. Bestämmelsen fanns dock inte i 1946 års kungörelse, dvs. den första tertiärlånekun- görel—sen. Som villkor för att ett företag skul- le godkännas som allmännyttigt angavs i 1946 års kungörelse att företaget skulle vara bolag, förening eller stiftelse, som arbetade

utan enskilt vinstsyfte samt under medverkan med och tillsyn av vederbörande kommun. Därutöver krävdes att kommunen åtagit sig svara för företagets förluster i viss angiven utsträckning.

Frågan om förutsättningarna för godkän- nande av allmännyttigt företag hade inte dis- kuterats närmare vid 1946 års riksdag. Vid 1947 års riksdag väcktes emellertid två mo- tioner i frågan (I:315 och II:457). I motio- nerna yrkades att som villkor för allmän- nyttigt företag skulle gälla att lägenheterna i företagets hus endast fick upplåtas som hyreslägenheter och att samtliga ledamöter i företagets styrelse skulle utses av kommunen. Sedan kamrarna vid ställningstagande till motionerna stannat i skiljaktiga beslut, sam- manjämkades besluten (SU mem. 254) på så sätt att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t anhöll om förslag till följande års riksdag i frågan vilka företag som borde hänföras till kategorin allmännyttiga.

I proposition till 1948 års riksdag (prop 231) föreslogs de villkor för godkännande av bostadsföretag som allmännyttiga som allt- jämt gäller, nämligen att vederbörande kom- mun utser åtminstone majoriteten av företa- gets styrelse och att sådana eventuella styrel- seledamöter, som inte väljs av kommunen, utses av personer eller företag som är fri- stående i förhållande till egentliga byggnads- företagarintressen. Propositionen baserades på ett förslag från dåvarande byggnadslåne- byrån. Villkoret motiverades av byrån med att ”det uppenbarligen skulle vara mindre lämpligt, att till det allmännyttiga företagets styrelse skulle kunna höra personer, vilka till äventyrs komme att pröva t. ex. entreprenad- anbud från närstående eller konkurrerande byggnadsproducenter" (citat från departef mentschefens anförande). Byggnadslånebyrån framhöll i sitt i propositionen citerade förslag, att det föreslagna villkoret inte syftade till att från medverkan i allmännyttiga företag ute— stänga ”exempelvis förefintliga riksorganisa- tioner av det skälet, att de bedriva planläggan- de och projekterande verksamhet på bostads— området eller äga intressen i byggnadsmate- rialföretag.” Riksdagen biföll propositionen. Samtidigt avvisades två vid riksdagen väckta

motioner (1:405 och II:571), i vilka yrkades att till allmännyttiga företag fortfarande skul- le räknas sådana företag utan vinstsyfte i vil- ka kommunen inte utser styrelsens majoritet men minst två styrelseledamöter med viss vetorätt.

Frågan om de allmännyttiga företagens ägarförhållanden blev föremål för statsmak— ternas bedömning först år 1958 sedan bo— stadsstyrelsen väckt frågan om hur tillskottet skulle ske av det grundkapital som de all- männyttiga företagen förutsattes förfoga över — aktiekapitalet eller grundfonden i stiftelse skulle uppgå till minst en procent av det för- valtade fastighetskapitalet. Som redovisas i proposition nr 119 till 1958 års riksdag var bostadsstyrelsen tvekande och inte enhällig i frågan om annan än kommun skulle medges tillskjuta grundkapital, således om de allmän- nyttiga företagen skulle ägas helt av kommun eller inte. Bostadsstyrelsen hade stannat för att de kooperativa organisationerna HSB och Svenska Riksbyggen —— så länge representan- ter för dem godkändes att ingå som minoritet i ett allmännyttigt företags styrelse —— borde medges tillskjuta grundkapital; dock högst med belopp som motsvarade representatio- nen i styrelsen och under förutsättning att kommunen i fråga om aktiebolag medgavs rätt till inlösen av aktier. Samma möjlighet till till- skott av grundkapital borde medges andra icke spekulativa intressenter som var repre- senterade i allmännyttiga företags styrelser efter prövning från fall till fall. Bostadssty— relsens bedömning av frågan om hur tillskott av grundkapital skulle ske godtogs av riks- dagen.

7.2.2. De icke helkommunala allmännyttiga bostadsföretagen

Tre fjärdedelar av de allmännyttiga bostads- företagen är helkommunala, dvs. veder- börande kommun utser hela styrelsen och/ eller är ensam ägare av det allmännyttiga företaget. I den återstående fjärdedelen av företagen utser kommunen flertalet styrelse- ledamöter men en styrelseminoritet utses av annan än kommunen. I de flesta av dessa icke

helkommunala företag är det de rikskoope- rativa bostadsföretagen HSB och Riksbyggen som utser styrelseledamöter. För 5% av de allmännyttiga företagen utses styrelseleda— möter av andra —— vanligen lokala industri- företag men också i enstaka fall ideella sam- manslutningar eller stiftelser. l tabell 7: 1 redovisas de icke helkommunala allmännyt- tiga företag som besvarat vår enkät (bilaga 11). De utgör 179 företag av 712 i vår sam- manställning. Företagen har fördelats efter storleken av det förvaltade bostadsbeståndet den 1.1.1971.

Tabellen, och vår redovisning i bilaga 11, omfattar alla företag i vilka Riksbyggen ut- ser styrelseledamöter medan ett fåtal av de allmännyttiga bostadsföretagen med HSB— anknytning inte besvarat vår enkät.

De icke helkommunala allmännyttiga bo— stadsföretagen har ett bostadsbestånd som omfattar sammanlagt ca 80 000 lägenheter, vilket motsvarar 15% av lägenheterna hos allmännyttiga företag. Företag med HSB— representation har omkring 29 000 lägenhe- ter (5 %), företag med Riksbyggen-represen- tation omkring 31 000 lägenheter (6 %) och andra icke helkommunala allmännyttiga fö— retag omkring 20000 lägenheter (4 %).

Företag som utser styrelseledamöter i all- männyttiga bostadsföretag har inte alltid skjutit till medel till företagens grundkapital (aktiekapital eller grundfond). Av ca 700 företag som besvarat denna fråga i vår enkät har kommunen ensam tillskjutit grundkapi- talet i 88% av företagen (613). Riksbyggen har tillskjutit grundkapital i nästan alla de företag i vilka Riksbyggen utser styrelseleda- möter. HSB har tillskjutit kapital i två före- tag. Andra än de rikskooperativa företagen har tillskjutit grundkapital i ca 35 företag. I 15 av dessa företag har andra än kommunen tillskjutit mer än hälften av grundkapitalet, vilket inte är i överensstämmelse med bo- stadsstyrelsens anvisningar.

Som framgår av tabell 7:1 är de flesta icke helkommunala företagen små. En tredjedel har ett fastighetsbestånd som omfattar mind— re än 100 bostadslägenheter och bara 26 fö- retag har ett bostadsbestånd på mer än 1 000 lägenheter. Tre av företagen, alla med an—

Tabell 7:1. Icke helkommunala allmännyttiga bostadsföretag (styrelsesammansättning) för- delade eller fastighetsbestånd 1.1.1971.

Antal företag efter fastighetsbestånd

Styrelse-

minoritet 0 lgh 1—99 100—199 200—499 500—999 1 000— S:a HSB 0 32 16 26 7 8 89 Riksbyggen 3 11 12 13 6 9 54 Annan 1 12 7 4 3 9 36 Summa 4 55 35 43 16 26 179

knytning till Riksbyggen, har ett bostadsbe- stånd som omfattar mer än 3 000 lägenheter.

Omfattningen av bostadsföretagens verk- samhet framgår bl. a. av i vilken utsträckning företagen bygger kontinuerligt. I tabell 712 anges hur många icke helkommunala före- tag som under femårsperioden 1966—1970 påbörjat flerfamiljshusprojekt under 0, 1, 2, 3, 4 resp. 5 år. Företagen har indelats itre storleksklasser efter fastighetsbeståndets om- fattning.

Av de 27 företag som under perioden byggt minst fyra år har Riksbyggen styrelse- representanter i 16, HSB i sju och ”andra" i fyra företag.

Ytterligare uppgifter om de icke helkom- munala bostadsföretagen framgår av redo- visningen i bilaga 11.

7.2.3. Överväganden och förslag om de all- männyttiga företagens ställning

Förhållandena inom bostadsförsörjningens område »är i dag väsentligt annorlunda än för 25 år sedan, då nu gällande kriterier för all- männyttiga bostadsföretag uppställdes. De förändringar som skett har på ett genom-

gripande sätt påverkat kommunernas ställ- ning, särskilt i fråga om kommunernas förut- sättningar att fullgöra sina bostadspolitiska uppgifter. Frågan om vilka regler som bör gälla för ägarförhållande och styrelsesam- mansättning i de allmännyttiga företagen måste bedömas med hänsyn till denna föränd— rade situation, bl.a. av den anledningen att kommunernas begränsade möjligheter att på egen hand driva allmännyttiga bostadsföre— tag var ett tungt vägande skäl när de nuvaran— de reglerna fastställdes. I utredningsdirektiven sägs också att vi skall pröva om gällande regler för godkännande av bostadsföretag som allmännyttigt är ändamålsenliga med hänsyn till utvecklingen i fråga om kommunernas ställning på bostadsförsörjningsområdet och strukturförändringen på byggföretagarsidan.

Bostadsproduktion och bostadsförvaltning i allmännyttiga bostadsföretags regi utgjorde ett viktigt inslag i den aktiva samhälleliga bostadspolitik som inleddes under 1930-talet och utvecklades under 1940-talet. Den nya bostadspolitiken innebar att kommunerna tilldelades omfattande uppgifter inom bo- stadsförsörjningens område. De ålades att svara för den långsiktiga planeringen av bo- stadsförsörjningen samt åtgärder för att

Tabell 7:2. De icke helkommunala allmännyttiga bostadsföretagens produktionskontinui- tet (flerfamiljshus) under perioden 1966—1970.

Antal företag med produktion

Storleksgrupper 0 år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år Ej svar -—-199 lgh 22 26 11 8 2 1 24 200—999 ,, 6 13 10 10 10 3 7 1 000— ,, 0 3 3 7 5 6 2 Summa 28 42 24 25 17 10 33 118 "SOU 1972: 40

åstadkomma ett tillräckligt stort bostads- byggande. Vidare förutsattes att kommuner— na själva skulle ta aktiv del både i byggandet och i bostädernas förvaltning.

Av de dåvarande kommunerna var det ba- ra en mindre del som hade ekonomiska och personella resurser att på egen hand starta och utveckla byggande och förvaltande bo- stadsföretag. Bl. a. mot den bakgrunden krävde statsmakterna år 1948 inte att de allmännyttiga företagen skulle vara helkom- munala, trots den opinion som framkommit i riksdagen för att kommunerna skulle ha hela och inte bara det dominerande infly- tandet över de allmännyttiga företagen. Kom— munernas bristande resurser och önskemål från kommunalt håll att kunna utnyttja stöd utifrån —— i första hand från de rikskoopera— tiva företagen — torde också ha utgjort ett huvudmotiv för den kompromiss som valdes i fråga om de allmännyttiga företagens ställ- ning.

Som inledningsvis framhållits råder i dag en radikalt förändrad situation när det gäller kommunernas förutsättningar att fullgöra de uppgifter som åligger dem inom bostadsför- sörjningens område. Den faktor som starkast bidragit till att ändra förhållandena är de kommunsammanläggningar som genom- förts. Här skall bara erinras om att antalet kommuner i landet uppgick till 2 505 år 1948 jämfört med 464 år 1971 och 272 år 1974, då den pågående kommunreformen i huvud- sak blir slutförd. Den koncentration av re- surser som härigenom åstadkommits innebär att kommunerna, när reformen är genom- förd, i de allra flesta fall kommer att ha goda förutsättningar att bedriva en aktiv bo- stadspolitik. Kommunernas möjlighet att styra och leda bostadsbyggandet har även för- bättrats väsentligt genom de planeringsinstru- ment och de mark- och bostadspolitiska hjälpmedel som successivt utvecklats. Ut- vecklingen inom bostadssektorn och kommu- nernas alltmera framträdande roll i bostads- byggande och -förvaltning är också i hög grad en följd av att bostadsfrågan gjorts till en central kommunalpolitisk angelägenhet och att bostadspolitiska insatser prioriteras av kommunerna.

Med den ställning som kommunerna har inom bostadsförsörjningen finns enligt vår mening numera inte något egentligt behov av att organisationer och företag går in som delägare i allmännyttiga bostadsföretag eller är tillförsäkrade representation i allmännyt- tiga företags styrelser. Om det finns behov av att komplettera allmännyttiga företags kapa— citet kan detta ske genom att företaget köper tjänster i den utsträckning som fordras. Den helkommunala företagsformen framstår så- ledes enligt vår mening som den naturliga om man förutsättningslöst diskuterar de allmän- nyttiga företagens ställning.

När vi prövat skälen för och emot en regel att allmännyttigt företag skall vara helkom- munalt har vi funnit att starka principiella skäl talar för en sådan regel. De allmännyttiga företagen har tillkommit som samhällsorgan med uppgift att motverka spekulativa intres- sen i bostadsbyggande och —förvaltning. Med hänsyn härtill och till kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen anser vi det riktigt och väsentligt att kommunerna tar det hela och fulla ansvaret för verksamheten i de all- männyttiga bostadsföretagen. Detta förut- sätter att kommunens beslutande organ ex- klusivt bestämmer vilka som skall leda före- taget. De allmännyttiga företagen är att se som en del av kommunernas verkställande organisation och styrelserna i allmännyttiga företag bör därför utses på samma sätt som kommunala nämnder och styrelser.

Ett ytterligare argument för att de allmän- nyttiga bostadsföretagen bör vara helkom- munala är att de härigenom får en ställning som bidrar till att stärka förtroendet för före- tagen som upphandlare. Såväl Riksbyggen som HSB har intressen i byggnadsbranschen -— för Riksbyggens del genom anknytning till BPA och för HSB:s del genom företagets engagemang i byggmaterialledet. Enligt vad vi erfarit uppfattas detta av vissa entrepre- nörer som konkurrenshämmande. Även om det inte påvisats att förekomsten av minori- tetsrepresentation i vissa allmännyttiga bo- stadsföretag inneburit konkurrensbegräns- ning kan redan subjektiva föreställningar om sådan förhållanden vara ägnade att minska konkurrensviljan.

För bibehållande av nuvarande regler för godkännande av allmännyttiga företag talar att ett relativt stort antal icke helkommunala företag är verksamma i dag. De intressenter som utsett styrelseminoriteten i dessa företag har också utan tvivel gjort betydelsefulla in— satser i de allmännyttiga företagen. Särskilt bör framhållas det stöd som de rikskoopera- tiva företagen lämnat och som för många kommuner utgjort en värdefull tillgång. HSB och Riksbyggen har också i många fall tagit initiativ till bildande av allmännyttiga bo- stadsföretag och även på annat sätt verkat som pådrivande när det gällt att få till stånd Ökade kommunala insatser inom bostadsför- sörjningens område. I viss mån kan också företag med minoritetsrepresentanter i sty- relsen betraktas som ett konkurrensinslag inom den allmännyttiga sektorn.

Det finns anledning att här något beröra motiven för HSB:s och Riksbyggens engage- mang i allmännyttiga bostadsföretag. De mo- tiv som man från samhällets sida sett kan finna för detta samarbete har redan påpe— kats, nämligen behovet av att komplettera kommunernas egna resurser på bostadsbyg- gandets och bostadsförvaltningens område. För många kommuner har det varit naturligt att söka samarbete med de rikskooperativa företagen och härigenom få tillgång till er- farenheter och kunnande som dessa byggt upp i en landsomfattande verksamhet. Både HSB och Riksbyggen har också folkrörelse- anknytning och arbetar utan vinstsyfte. För många kommuner har ett annat skäl för sam- arbete varit att ortens bostadsproduktion va- rit så begränsad att den inte utgjort underlag för särskilda förvaltningsorganisationer och att man därför velat samordna byggandet i allmännyttig och kooperativ regi.

När det gäller HSB:s och Riksbyggens mo- tiv för engagemang i allmännyttiga företag bör först en'nras om de båda organisationer- nas uppbyggnad och inriktning. HSB (riks- förbundet bildat år 1924) är en konsument- kooperativ organisation med målsättning att för sin-& medlemmar uppföra bostäder och upplåta bostäderna till självkostnad. Svenska Riksbyggen (föreningen bildad år 1940) är en av fackförbund och LO ägd byggherreorga—

nisation, som ursprungligen tillkom främst för att anskaffa arbete och bostäder åt egna och de till föreningen anslutna organisatio- nernas medlem—mar. För både HSB och Riks- byggen gäller att tyngdpunkten i verksam- heten ligger i bostadsbyggande och bostads- förvaltning i kooperativ form, men båda fö- retagen har byggt upp sina organisationer för att kunna tillhandahålla tjänster för även annat byggande. Vidare bör påpekas att Riks- byggen ingår i samma företagsgrupp som entreprenadföretaget BPA Byggproduktion AB och att HSB har engagemang i byggnads- materialbranschen dels genom egen tillverk- ning, dels genom materialdistributionsföre- taget Allt för Byggnadsfacket (AFB).

För HSB:s och Riksbyggens engagemang i allmännyttiga företag kan man finna såväl ideella som ekonomiska skäl. Båda företagen vill verka för icke spekulativt byggande och förvaltning och menar sig — inte minst på grund av organisationernas nära förhållande till stora konsumentgrupper — kunna ge ett väsentligt stöd åt de allmännyttiga företagen. Vad beträffar de ekonomiskt motiverade skälen för samarbete i allmännyttiga företag hänger dessa samman med de uppdrag som allmännyttiga företag lämnar avseende pro— jektering, byggadministration och förvalt- ning. Dessa uppdrag utgör en inte oväsentlig del av underlaget för de rikskooperativa före- tagens verksamhet och har därigenom stor betydelse för företagen.

Enligt vår bedömning är det angeläget att slå vakt om de möjligheter till rationellt byg- gande och effektiv förvaltning som ges ge- nom samarbete mellan de allmännyttiga fö- retagen samt HSB och Riksbyggen. Förutom möjligheterna att utnyttja de rikskooperativa företagens resurser och erfarenheter vill vi särskilt understryka möjligheterna att genom sådant samarbete åstadkomma en utvecklad byggherresamverkan. Detta förutsätter emel- lertid inte att samarbetet bedrives i de former som hittills varit vanliga, dvs. att HSB och Riksbyggen utser styrelseledamöter i de all- männyttiga företagen. Det bör nämligen vara fullt möjligt att upprätthålla detta samarbete även om de allmännyttiga företagen görs helkommunala. De uppdrag som HSB och

Riksbyggen utför för de allmännyttiga före- tagen grundas för övrigt redan nu på särskil- da avtal, varför förutsättningarna för denna verksamhet inte kommer att förändras. Där- emot vinns den fördelen att det skapas klara- re ansvarsförhållanden mellan uppdragsgi- vare och uppdragstagare jämfört med den nu ofta förekommande situationen att uppdrags— tagaren är tillförsäkrad representation i upp— dragsgivarens styrelse.

Som argument mot ett krav på att de all- männyttiga bostadsföretagen skall vara hel- kommunala skulle kunna anföras att detta inskränker kommunernas självbestämmande- rätt och att det bör ankomma på kommuner- na att själva avgöra om de vill samverka med annan part i ett allmännyttigt bostadsförtag. Vi har också övervägt alternativet att inte föreslå något annat krav för godkännande av allmännyttiga företag än att kommunen skall ha det dominerande inflytandet i företaget. En konsekvent tillämpning av denna linje innebär emellertid att kommunen skall fritt kunna välja samarbetspartner i det allmän- nyttiga bostadsföretaget och att då även före- tag i vilka t. ex. byggföretag ingår som del- ägare bör godkännas som allmännyttigt. Att begränsa kommunens valfrihet på det sätt som nu sker i bostadslånekungörelsen — dvs. att vminoritetsrepresentanter i styrel— sen skall vara fristående från egentliga bygg- nadsföretagarintressen —— innebär även det en inskränkning i kommunens självbestäm— manderätt och leder därtill till betydande gränsdragningsproblem, vilket tillämpningen av gällande bestämmelser gett exempel på. Alternativet med helkommunala allmännyt- tiga bostadsföretag framstår även av dessa skäl som den principiellt mest tilltalande lös- ningen.

Det skall understrykas att vi, samtidigt som vi föreslår att de allmännyttiga företagen skall vara helkommunala, inte föreslår någon in- skränkning i kommunens möjligheter att till styrelseledamöter i allmännyttiga bostadsfö- retag utse de personer som kommunen finner mest lämpade för uppdraget —— för närvaran— de gäller vissa restriktioner för valet av den eventuella styrelseminoritet som represente- rar icke-kommunala delägare i företaget.

Kommunen får således full frihet att bestäm- ma styrelsens sammansättning. Självklart finns inte något som hindrar att kommunen som styrelseledamöter utser personer som ti- digare medverkat i företagets styrelse som representanter för en minoritetsdelägare. Tvärtom torde detta i många fall vara en na- turlig lösning.

Det har hävdats att de rikskooperativa fö- retagens representation i allmännyttiga före- tags styrelse skulle vara värdefull genom att HSB och Riksbyggen på grund av styrelse- representationen skulle känna större ansvar för de uppdrag de utför åt de allmännyttiga företagen. Vi vill inte påstå att detta argu- ment helt saknar betydelse. Enligt vår me- ning finns det dock ingen anledning betvivla att HSB och Riksbyggen vinnlägger sig om att på bästa sätt utföra sina uppdrag även om de inte är tillförsäkrade representation i uppdragsgivarens styrelse.

Sammanfattningsvis har vi funnit övervä- gande skäl tala för att de allmännyttiga bo- stadsföretagen skall vara helkommunala. En sådan ordning kommer inte såvitt vi kan be- döma att försämra förutsättningarna för ett samarbete mellan allmännyttiga företag och HSB och Riksbyggen. Vi föreslår därför att reglerna för godkännande av bostadsföretag som allmännyttiga ändras så att bara hel- kommunala företag godkänns som allmän— nyttiga i bostadslånesammanhang. De ändra- de reglerna bör bara gälla sådana företag som nyproducerar bostäder. Företag som ti- digare godkänts som allmännyttiga bör inte behöva ombildas för att få lån för upprust- ning eller ombyggnad av fastigheter.

De ändrade regler som vi föreslår bör trä- da i kraft först efter en övergångsperiod som utan tidspress ger utrymme för erforderliga företagsombildningar. Det kan föutsättas att en rad av de icke helkommunala företagen kommer att upphöra i samband med nu på- gående sammanläggningar av allmännyttiga företag, vilka till stor del torde vara genom- förda vid kommunreformens slutförande den 1 januari 1974. Vi har emellertid för vissa andra ändringar i lånekungörelsen föreslagit en femårig övergångsperiod och föreslår att samma övergångstid skall gälla beträffande

införandet av lånevillkoret att allmännyttiga företag skall vara helkommunala.

7.2.4. Jäv för styrelseledamöter och VD

Gällande regler för godkännande av allmän- nyttiga bostadsföretag föreskriver att veder- börande kommun skall utse minst halva an— talet styrelseledamöter och att eventuella öv- riga ledamöter skall vara fristående från egentliga byggnadsföretagarint'ressen. Kra- vet på att minoritetsrepresentanter skall va- ra obundna i förhållande till byggföretagar- intressen tillkom, som tidigare redovisats, med den motiveringen, att man ville undvika att styrelseledamöter kom i intressekonflik- ter vid entreprenadupphandling.

Vi har i det föregående föreslagit att regler- na för godkännande av företag som allmän- nyttiga ändras så att — efter en övergångs- period — bara helkommunala företag erhål— ler bostadslån som allmännyttiga. Även om det då inte längre kan förekomma att annan än kommunen äger utse egna representan— ter i allmännyttigt företags styrelse, finns det skäl att beakta de risker för intressekonflik- ter i styrelsearbetet som den inledningsvis re- dovisade bestämmelsen avser att motverka. Det förekommer att kommunerna till styrel- seledamöter utser personer som är engage- rade på ett eller annat sätt i bostadsbyggande och bostadsförvaltning, vilket i och för sig är naturligt eftersom dessa personer har erfa- renhet och insikter i frågor som rör bostads- företagets verksamhet som byggherre och förvaltare. Det finns därför skäl att överväga regler som syftar till att garantera att styrel- sen i sin verksamhet är opartisk i förhållande till intressenter inom bostadsbyggande och —förvaltning.

Särskilda bestämmelser i syfte att motver— ka att företagens förtroendemän hamnar i intressekonflikter som medför risk för att de åsidosätter det allmännyttiga företagets in- tressen är motiverade främst för att skapa förtroende för företaget utåt. Framför allt är det från konkurrenssynpunkt viktigt att tillse att de allmännyttiga företagen vinner

tilltro som sakliga och opartiska hos de före- tag som kan komma att lämna anbud på tjänster och varor till de allmännyttiga före- tagen. Den centrala ställning som de allmän— nyttiga företagen intar inom bostadsbyggan- de och -förvaltning gör det enligt vår mening även motiverat att markera de allmännyttiga företagens självständighet och oberoende av andra intressen än bostadskonsumenternas och kommunernas. Att införa regler som framhäver företagens oberoende ligger i linje med vårt förslag att de allmännyttiga företa- gen skall vara helkommunala.

Givetvis kan man undvika att styrelseleda- möter hamnar i situationer där intressen som de i andra egenskaper företräder står emot det allmännyttiga företagets genom att före- skriva att personer med intressen i bygg- nadsproducerande och bostadsförvaltande fö- retag inte får utses till styrelseledamöter. Detta är den metod som hittills tillämpats när det gäller minoritetsrepresentanter i allmännyttiga företag. Hittillsvarande er— farenheter ger emellertid vid handen att en regel av denna art erbjuder betydande till- lämpningssvårigheter. Det utesluter vidare möjligheten att i bostadsföretagen anlita vis— sa personer som är väl förtrogna med bo— stadsbyggande och -förvaltning och som det i många fall kan vara väl motiverat att utse till styrelseuppdrag för att tillföra» företaget kunnande. Mot en sådan regel kan också re- sas den principiella invändningen att den in- skränker kommunens möjligheter att till ett kommunalt förtroendeuppdrag utse den som kommunen finner mest lämpad.

En lämpligare väg att gå är att genom jävsregler förhindra att styrelsens förtroen- demän deltar i handläggningen av ärenden i vilka vederbörande har intressen som kan komma i konflikt med det allmännyttiga fö- retagets.

Aktiebolagslagens jävsregler

Aktiebolagslagen innehåller bestämmelser om jväv för styrelseledamot och VD. Bl. a. stadgas (86 & aktiebolagslagen ) att ledamot av styrelsen eller VD ej må handlägga fråga

rörande avtal mellan honom och bolaget, ej heller fråga rörande avtal mellan bolaget och tredje man, om han i frågan äger ett väsent- ligt intresse som kan vara stridande mot bo- lagets. Skulle en fråga ha handlagts av en jävig styrelseledamot är styrelsebeslutet ogil- tigt och får inte verkställas.

Lagstiftaren har inte velat åstadkomma att en person som är styrelseledamot i två aktie— bolag skall vara jävig i båda styrelserna vid behandlingn av en för företagen gemensam angelägenhet. Detta skulle försvåra att man utsåg gemensamma styrelseledamöter i var- andra närstående företag, vilket bedöms olämpligt. Vad som härmed åsyftas är det fallet att en styrelseledamot i ett företag är delägare i ett annat företag så att han kan sägas ha väsentliga intressen som kan anses stridande mot det första företagets.

Det kan nämnas att det förslag till aktie— bolagslag som framlagts av aktiebolagsut- redningen (SOU 1971:15) inte innehåller nå- gon ändring i sak av den här citerade jävs- regeln.

Aktiebolagslagens jävsregler för styrelse- ledamöter och VD gäller dels vid avtal mel- lan styrelseledamot eller VD och bolaget, dels vid avtal mellan bolaget och annat företag, i vilket styrelseledamot eller VD har så stora ägarintressen att det föreligger risk för intres— sekonflikter. Däremot är en styrelseledamot eller VD inte jävig om det är fråga om avtal mellan bolaget och annat företag i vilket ve- derbörande är styrelseledamot eller anställd utan att ha ägarintressen. Denna begränsning av jävsregelns räckvidd innebär att den om den tillämpades på allmännyttiga bostads— företag, skulle aktualiseras bara i mycket få fall. När styrelseledamöter i allmännyttiga företag har anknytning till andra företag med intressen inom bostadsbyggande och bo- stadsförvaltning torde det nämligen vara van- ligast att vederbörande är förtroendemän el- ler anställda i de andra företagen. Aktiebo- lagslagens jävsregler för styrelseledamöter och VD tillgodoser alltså inte det diskuterade önskemålet att så långt möjligt undvika att styrelseledamöter hamnar i intressekonflik- ter vid ställningstagande till frågor om t.ex. entreprenadavtal och förvaltningsavtal.

Jäv vid upphandling för statens räkning

1952 års upphandlingskungörelse innehåller två olika jävsregler. För det första föreskrivs att en person som på grund av anställning hos statlig myndighet har att ta befattning med upphandlingsärenden inte får åta sig leve- ranser till statsverket vare sig för egen eller annans räkning. Vidare ges särskilda reg- ler för jäv vid prövning av anbud. I upphand- lingskommitténs förslag till ny upphandlings- kungörelse anges (17 5 1 st.) att anbud inte får antas om det avgetts av person som på grund av anställning hos statlig myndighet har att ta befattning med upphandlingsären- de. Med hänsyn till att förvaltningslagen, som gäller fr.o.m. den 1 januari 1972, regle- rar jäv i den offentliga förvaltningen har det ansetts obehövligt att uppställa ytterligare jävsregler i förslaget till ny upphandlings- kungörelse. Förvaltningslagens jävsregler återfinns i 4 och 5 åå. 4 5, som innehåller jävsgrunderna, är av följande lydelse.

Den som har att handlägga ärende är jävig,

1. om saken angår honom själv eller hans ma— ke, föräldrar, barn eller syskon eller annan ho- nom närstående eller ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon honom närstående,

2. om han eller någon honom närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång.

3. om ärende blivit anhängigt hos myndighe- ten efter överklagande eller underställning eller på grund av tillsyn över annan myndighet och han tidigare hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ären- de som rör saken,

4. om han i saken fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon eller

5. om eljest särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet up- penbarligen saknar betydelse.

Förslag till jävsregler för styrelseledamöter och VD i allmännyttiga bostadsföretag

Enligt vår mening är det motiverat att för allmännyttiga bostadsföretag uppställa jävs- regler för styrelseledamöter och verkställan— de direktör. Jäv bör anses föreligga —— i lik- het med vad som gäller enligt aktiebolags-

lagen — vid avtal mellan styrelseledamot el- ler VD och företaget. Vidare bör jäv före- ligga vid handläggning av fråga rörande av- tal mellan företaget och tredje man som sty- relseledamot eller VD har anknytning till på sätt som närmare anges i det följande. Som aktiebolagsutredningen framhållit (SOU 1971:15 sid. 209) får formuleringen ”fråga rörande avta ” anses träffa även sådana en— sidiga rättshandlingar som har betydelse för ett avtals uppkomst, förändring eller upphö- rande. Det finns anledning att särskilt fram— hålla att jäv föreligger vid handläggning av upphandling, i vilken företag med åsyftad anknytning till styrelseledamot eller VD läm— nat anbud.

När det gäller frågan om vilken grad av anknytning som skall föreligga mellan styrel- seledamot eller VD och tredje man för att jäv skall anses föreligga, föreslår vi att, för- utom delägarskap, förtroendeuppdrag och anställning hos tredje man skall konsti- tuera jäv. En persons aktieinnehav eller an- nat delägarskap i bolag eller ekonomisk för- ening kan ofta vara av så liten ekonomisk räckvidd att personen i fråga faktiskt fram- står som opartisk. För att undvika jäv i så- dana situationer bör styrelseledamots eller VD:s innehav av aktier eller föreningsande- lar beaktas först när det är fråga om ägar- intresse som inte är obetydligt.

Det bör framhållas att jäv inte skall anses föreligga vid fråga om avtal mellan det all- männyttiga företaget och kommunen eller kommunägt företag om styrelseledamot är kommunal förtroendeman eller anställd i kommunen.

Styrelseledamot eller VD som är jävig el- ler tveksam om jäv föreligger bör vara skyl- dig att genast anmäla detta för styrelsen.

Vi föreslår följande utformning av jävs- regler för de allmännyttiga bostadsföretagen.

Ledamot av styrelsen eller verkställande di- rektören får ej handlägga fråga rörande avtal mellan honom och företaget. Ej heller får han handlägga fråga om upphandling från eller avtal med företag eller organisation, som han är bunden till genom förtroendeuppdrag eller an- ställning eller ägarintresse som inte är obetyd— ligt. Vad som nu sagts medför ej jäv för kom- munal förtroendeman eller av kommunen an—

ställd person vid avtal mellan företaget och kommunen eller annat kommunägt företag.

Den som vid handläggning av ärende enligt vad nu sagts är jävig eller tveksam därom är skyldig att anmäla förhållandet till styrelsen.

7.3. Övriga villkor för godkännande av allmännyttiga bostadsföretag

7.3.1. Företagens associationsform

Bostadslånekungörelsen anger två associa- tionsformer för allmännyttiga bostadsföretag — bolag och stiftelse. Tidigare har även före- ning kunnat godkännas som allmännyttigt bostadsföretag. I bilaga 11 anges företagens fördening på associationsformer. 555 av de 712 företagen i det redovisade materialet är stiftelser medan aktiebolagen uppgår till 148. Ett tiotal företag är ekonomiska föreningar eller har annan associationsform (förening el- ler kommanditbolag). Stiftelseformen är så- ledes dominerande om man ser till hela an- talet företag. Aktiebolagsformen är vanligare för de större företagen. Av trettio företag med fastighetsbestånd av mer än 3 000 lägenheter är nit-ton aktiebolag, nio stiftelser och två har annan associationsform. Sex företag med mer än 15 000 lägenheter är alla aktiebolag.

De allmännyttiga bostadsföretag som har aktiebolagsform har att följa aktiebolagsla- gens bestämmelser om bl.a. revision och redo- visning samt fördelning av ansvaret för före- tagets förvaltning. För stiftelser saknas mot- svarande lagregler. Stiftelsers verksamhet är inte reglerad i lag om man bortser från 1929 års lag om tillsyn över stiftelser som i före- varande sammanhang saknar praktisk bety- delse.

Vid 1958 års riksdag diskuterades en rad förslag om allmännyttiga bostadsföretag som framlagts av utredningen om allmännyttiga och kooperativa företags förvaltning m.m. Utredningen hade framhållit önskvärdheten av en effektiv insyn över allmännyttiga och kooperativa företag, något som allmänt vits- ordades vid remissbehandlingen av utred- ningens förslag. I propositionen (prop. 1958: 119) erinrades om att de allmännyttiga före- tag som har aktiebolagsform är underkastade

aktiebolagslagens bestämmelser om revision. Några särskilda krav i förevarande samman- hang utöver aktiebolagslagens föreskrifter ansågs inte erforderliga. I fråga om allmän— nyttiga bostadsföretag som inte drevs i bo- lagsform föreslogs att särskilda regler för revision skulle införas som lånevillkor. Med anledning härav infördes de tidigare åter- givna revisionsreglerna i 16% bostadslåne- kungörelsen.

I bostadsstyrelsens normalstadgar för all- männyttiga bostadsstiftelser anges att 98— 103 %% aktiebolagslagen i tillämpliga delar skall gälla för styrelsens och verkställande funktionärers årsredovisning.

Enligt vår mening är aktiebolagsformen att föredra för allmännyttiga bostadsföretag. P. g. a. aktiebolagslagens bestämmelser får företagets verksamhet större stadga om det bedrivs som bolag än som stiftelse. Vad vi här åsyftar är i första hand reglerna om redo— visning och revision men vidare den definie— rade ansvarsfördelningen i bolag mellan verkställande direktör, styrelse och bolags- stämma. I en stiftelse svarar ett och samma organ, styrelsen, för de uppgifter som i ett bolag ankommer på styrelse och stämma. De verksätllande funktionärerna i stiftelser har heller .inte ett i lag preciserat ansvar för företagets verksamhet.

Det är naturligtvis möjligt att i en stiftelses stadgar införa regler som motsvarar aktie- bolagslagens krav i här berörda avseenden och härigenom göra stiftelseformen i huvud- sak likvärdig med aktiebolagsformen. Denna möjlighet har utnyttjats av många allmän- nyttiga bostadsstiftelser och när det gäller revision är det som nämnts ett lånevillkor att företagen tillämpar aktiebolagslagens regler. Att på detta sätt göra aktiebolagslagens reg- ler tillämpliga på allmännyttiga företag synes oss vara en omotiverad omväg, särskilt som stiftelseformen enligt vår bedömning inte er- bjuder några egentliga fördelar som associa- tionsform för allmännyttiga bostadsföretag. Vi föreslår därför att framdeles bara aktie- bolag skall godkännas som allmännyttiga bo- stadsföretag.

Det är vidare önskvärt att även befintliga allmännyttiga bostadsstiftelser övergår till

verksamhet i aktiebolagsform. I många fall torde detta komma att ske i samband med pågående och planerade sammanläggningar av allmännyttiga bostadsföretag. Eftersom samma regler för grundkapital gäller för både bolag och stiftelser — företagets aktie- kapital eller grundfond skall uppgå till minst en procent av det förvaltade fastighetskapita- let — ställer ett byte av associationsform inte krav på ökat grundkapital i företaget. Däremot innebär stämpelskatteförordningens regler ett hinder för övergång genom att stämpelskatt skall erläggas för aktiekapital. För att en önskvärd övergång från stiftelse— form till aktiebolagsform skall underlättas föreslår vi därför att allmännyttiga bostads- företag befrias från skyldighet att erlägga stämpelskatt för den del av aktiekapitalet som motsvaras av företagets grundfond när det drev sin verksamhet i stiftelseform.

För allmännyttiga bostadsföretag som inte är aktiebolag och som inte förändrar sin associationsform bör de särskilda revisions- reglerna i 16 & bostadslånekungörelsen gälla oförändrade. Eftersom nya allmännyttiga bo- stadsföretag i stiftelseform inte bör godkän- nas kan det särskilda stadgandet om revision tas in i övergångsbestämmelser.

Stadgandet i 16 & tredje stycket om revi- sion när kommun står som lånsökande torde kunna utgå ur kungörelsen.

7.3.2. Kravet på visst grundkapital

Som tidigare nämnts innehåller bostadslåne- kungörelsen krav på att de allmännyttiga företagen skall ha ett grundkapital — aktie- kapital eller grundfond — som uppgår till minst en procent av det lförvaltade fastighets- kapitlet. Bestämmelsen har haft sin nuvaran- de utformning sedan år 1957, då kravet på grundkapital i de allmännyttiga företagen ökades från en halv till en procent på förslag av bostadspolitiska utredningen ( prop. 1957: 100 ). Motivet för detta var önskvärdheten av att de allmännyttiga bostadsföretagen förfo- gade över större likvida resurser.

Enligt vad vi kunnat finna genom vår en- kät till de allmännyttiga bostadsföretagen

har långt ifrån alla företag ett grundkapital av den storlek som bostadslånekungörelsen förutsätter. Bara tre femtedelar av företagen uppger sig ha ett grundkapital av minst en procent av fastighetskapitalet. En femtedel av företagen uppnår inte en procent i grund— kapital och en femtedel av företagen har inte besvarat denna fråga i vår enkät (bilaga 11). Det kan här inskjutas att grundkapital enligt lånereglerna skall bestämmas efter förvalta- de fastigheters pantvärde. Om företaget upp- fört fastigheter utan bostadslån medräknas inte dessa fastigheter när grundkapitalet be- räknas.

Vi har ansett det ligga utanför vårt utred- ningsområde att gå in på frågan huruvida särskilda krav på grundkapital bör ställas på de allmännyttiga företagen och hur stort detta kapital i så fall bör vara. Enligt vår bedömning bör denna fråga inte ses som en isolerad fråga om behovet av tillgängliga lik- vida reserver i företagen, utan den bör kopp- las samman med den större frågan om före- tagens åtaganden och fonderingar för fram- tida underhåll. Vi föreslår att bostadsstyrel- sen får uppdrag att utreda och lägga fram förslag om hur ett eventuellt krav på särskilda fonderingar av kapital i de allmännyttiga fö— retagen bör vara utformat.

7.3.3. Företagens verksamhetsinriktning

Under senare tid har några allmännyttiga bo- stadsföretag genomfört eller övervägt en ut- vidgning av sin verksamhet utöver vad som traditionellt varit de allmännyttiga bostads- företagens verksamhetsområde. Detta har aktualiserat frågan om det är motiverat att begränsa verksamhetsområdet för de allmän— nyttiga bostadsföretagen.

I bostadsstyrelsens normalbolagsordning (normalstadgar) för allmännyttiga bostads— företag anges att företagets ändamål skall vara att inom viss kommun ”förvärva fastig- heter eller tomträtt till tomter för att därå uppföra och förvalta bostadshus med till- hörande affärslägenheter och kollektiva an- ordningar. Bolagets verksamhet må jämväl omfatta uppförande av småhus för försälj-

ning. Bolaget äger inte utan länsbostads- nämndens medgivande bedriva annan bygg- nadsverksamhet än sådan till vilken utgår statligt eller kommunalt stöd."

En utvidgning av vederbörande företags verksamhetsområde har bl. a. aktualiserats för att möjliggöra att bostadsföretag uppför och äger förvaltningsbyggnader och hyr ut förvaltningslokaler åt kommunen. I andra fall där frågan om gränserna för ett allmän- nyttigt företag kommit upp till diskussion har det gällt att egenregibyggande allmännyttigt bostadsföretag skall lämna anbud på andra projekt än bostadshus eller delta i entrepre- nadtävlingar om bostadsbebyggelse utanför den egna kommunen.

I vår bedömning av frågan om de allmän- nyttiga bostadsföretagens verksamhetsinrikt- ning har vi utgått från att de allmännyttiga bostadsföretagen skall vara helkommunala, dvs. kommunen skall ensam äga företaget och utse styrelsen i dess helhet. Den fråga Vi haft att ta ställning till har därför varit om det medför några nackdelar att verksam- het som kan bedrivas i två skilda kommunala företag sammanförs i ett.

De allmännyttiga bostadsföretagen har till- kommit för att främja bostadsförsörjningen och upplåta goda bostäder enligt självkost- nadsprincipen och till så låga kostnader som möjligt. Med denna utgångspunkt bör frågan om de allmännyttiga bostadsföretagens verk— samhetsinriktning bedömas med hänsyn till vad som kan vara bostadskonsumenternas intresse. Från konsumentsynpunkt bör det vara väsentligt att bostadsföretaget vid sidan av bostadsbyggande och upplåtelse av bostä- der inte bedriver sådan verksamhet som kan vara förlustbringande och således försämra företagets ekonomi. Om det däremot ges ga- rantier för att förluster inte kommer att upp- stå finns det enligt vad vi kan finna ingen grundad anledning att från konsumenthåll motsätta sig att allmännyttiga bostadsföretag även bedriver annan verksamhet än sådan som har samband med bostadsförsörjningen. Vi anser därför att det kravet bör ställas på de allmännyttiga bostadsföretagen att de inte bedriver annan verksamhet än sådan som har samband med bostadsförsörjningen utan att

skaffa tillfredsställande garantier för att verk- samheten inte ger ekonomiskt underskott. Några andra begränsningar för de allmän- nyttiga bostadsföretagens verksamhet finns det däremot enligt vår mening inte anledning att ställa upp.

Det bör här inskjutas att de särskilda be- skattningsregler som gäller för allmännyt— tiga bostadsföretag är motiverade av att före— tagen inte är vinstsyftande. Vi har inte be- dömt de skattemässiga aspekterna av att bo- stadsföretagen även bedriver annan verksam— het än bostadsbyggande och -förvaltning på självkostnadsbasis.

När det gäller den speciella frågan huru- vida allmännyttiga bostadsföretag skall kun- na delta i anbudstävlingar vill vi erinra om vad vi i kapitel 4 anfört om egenregibyggande allmännyttiga bostadsföretag. Dessa skall en- ligt vårt förslag stå under särskild tillsyn av bostadsstyrelsen. Under förutsättning att en- treprenadverksamheten bedrivs i sådan om- fattning och i sådana former att risktagandet i entreprenadverksamheten nedbringas så långt som möjligt kan vi inte se något skäl till att allmännyttiga bostadsföretag inte skul- le kunna delta i anbudstävlingar. Ett villkor är emellertid att bostadsstyrelsen i sin åter- kommande kontroll av det allmännyttiga fö- retaget finner att detta har goda förutsätt- ningar att bedriva en rationell bostadspro- duktion i egen regi.

7.3.4. Behovet att motverka splittring i bestäl- larledet

I kapitel 3 har vi diskuterat behovet att åstad— komma en ökad koncentration i beställarledet i bostadsbyggandet liksom att få till stånd rationella förvaltningsenheter. Vi har också berört bostadsstyrelsens arbete för en ökad byggherresamverkan och de sammanlägg- ningar av allmännyttiga bostadsföretag som f. n. genomförs eller planeras och 'som syf- tar till att skapa ett bättre underlag för ra- tionell produktion och förvaltning inom de allmännyttiga företagen.

Det är väsentligt att behovet att motverka splittring i beställarledet beaktas också när

frågan om att bilda ytterligare allmännyttiga bostadsföretag aktualiseras. Det har ifråga- satts om lånemyndigheterna har formella möjligheter att vägra godkänna ett bostads- företag som allmännyttigt av det skälet att ett ytterligare allmännyttigt företag inte be- döms erforderligt om företaget i övrigt upp- fyller kraven för godkännande. Enligt vår mening bör lånemyndigheterna ha denna möjlighet och prövningen av om ett nytt all- männyttigt företag skall godkännas bör även innefatta en bedömning av om det finns till- räckliga skäl att bilda ytterligare ett allmän— nyttigt företag inom det aktuella bostadsför- sörjningsområdet.

8. Förslag till författningsändringar

8.1 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1953:753) Härigenom förordnas att 58 & komunallagen (1953:7531) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

58%

Kommun äger upptaga lån intill ett sam— manlagt belopp motsvarande för varje å kom- munen belöpande skattekrona enligt den un- der nästföregående år fastställda taxeringen en utdebitering av sju kronor, såvitt angår kommun som ej tillhör landstingskommun, och en utdebitering av fem kronor, såvitt an— går annan kommun. Lån, som här avses, skall vara ställt att återbetalas inom fem år och, därest lånetiden är mer än ett år, att årligen avbetalas; dock må kommun vid för- värv av intecknad egendom övertaga betal- ningsansvar även för sådan i egendomen in- tecknad gäld, som är ställd att betalas inom längre tid eller i annan ordning.

Kommun äger ock upptaga lån, vilket en- ligt uttryckligt beslut skall användas för att gälda äldre lån och återbetalas inom de be- talningsterminer, som gälla för det äldre lånet.

Med lån ———————————

1 Lagen omtryckt SFS 1969: 765

Kommun äger upptaga lån intill ett sam- manlagt belopp motsvarande för varje å kom- munen belöpande skattekrona enligt den un- der nästföregående år fastställda taxeringen en utdebitering av sju kronor, såvitt angår kommun som ej tillhör landstingskommun, och en utdebitering av fem kronor, såvitt an- går annan kommun. Lån, som här avses, skall vara ställt att återbetalas inom fem år och, därest lånetiden är mer än ett år, att årligen avbetalas.

Kommun äger ock upptaga lån, vilket en- ligt uttryckligt beslut skall användas för att gälda äldre lån och återbetalas inom de be- talningsterminer, som gälla för det äldre lånet. Vid förvärv av fast egendom äger kommunen intill ett belopp motsvarande kö- peskillingen för egendomen upptaga lån av säljaren eller övertaga betalningsansvaret för lån mot säkerhet av panträtt på grundval av inteckningi egendomen.

————-————— även borgen.

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen(1957:50) för Stockholm

Härigenom förordnas att 62 & kommunallagen(1957z501) för Stockholm skall ha nedan

angiven lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

625

Kommunen äger upptaga lån intill ett sam- manlagt belopp mötsvarande en utdebitering av sju kronor för varje å kommunen belö- pande skattekrona enligt den under nästföre- gående år fastställda taxeringen. Lån, som här avses, 'skall vara ställt att återbetalas inom fem år och, därest lånetiden är mer än ett år, att årligen avbetalas; dock må kommunen vid förvärv av intecknad egendom övertaga betalningsansvar även för sådan'i egendomen intecknad gäld, som är ställd att' betalas inom längre tid eller i annan ordning.

Kommunen äger ock upptaga lån, vilket enligt uttryckligt beslut skall användas för att gälda äldre lån'och återbetalas inom de be- talningsterminer, som gälla för det äldre lånet. '

Med lån ___________

* Lagen omtryckt SFS 1957: 766

Kommunen äger upptaga lån intill ett sam- manlagt belopp motsvarande en utdebitering av sju kronor för varje å kommunen belö— pande skattekrona enligt den under nästföre— gående år fastställda taxeringen. Lån, som här avses, skall vara ställt att återbetalas inom fem år och, därest lånetiden är mer än ett år, att årligen avbetalas.

Kommunen äger ock upptaga lån, vilket enligt uttryckligt beslut skall användas för att gälda äldre lån och återbetalas inom de be— talningsterminer, som gälla för det äldre lånet. Vid förvärv av fast egendom 'äger kommunen intill ett belopp motsvarande kö- peskillingen för egendomen upptaga lån av säljaren eller övertaga betalningsansvaret för lån m'ot säkerhet av panträtt på grundval av inteckning i egendomen.

___—__——— även borgen.

8.2 Förslag till . Lag om ändring i lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet

Härigenom förordnas att 3 och 29 55 lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av kon- kurrensbegränsning inom näringslivet skall ha nedan angivna-lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

351

Ej må företagare utan tillstånd av mark- nadsrådet träffa eller tillämpa överenskom- melse att samråd eller annan samverkan mel- lan olika företagare skall äga rum innan

= Senaste lydelse SFS 1970: "57

Har anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket infordrats från flera företagare samtidigt, må'de ej utan tillstånd av marknadsrådet samråda eller

Nuvarande lydelse

någon av dem avgivet anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket.

Föreslagen lydelse

eljest samverka innan någon av dem avgiver anbud.

Företagare som gå samman för samfälld prestation må dock avgiva gemensamt an- bud. Ha de samrått om anbudet utan att enas må de ej härefter avgiva anbud utan sam- tycke av den som infordrat anbudet.

Om avtal slutits på grundval av anbud, som avgivits i strid mot vad här stadgats, äger den som infordra! anbudet fordrar er- sättning för därigenom uppkommen skada.

29 51

Den som uppsåtligen bryter mot vad i 2 eller 3 & är stadgat straffas med dagsböter eller, om brottet är grovt, med fängelse i högst ett år eller dagsböter.

Densom ——————————-—————

1 Senaste lydelse SFS 1970: 57

Den som uppsåtligen bryter mot 25 dö- mes till böter eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år.

Den som uppsåtligen bryter mot 3 & dö- mes till böter eller fängelse i högst sex må- nader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år. _______ vetskap och vilja.

8.3 Förslag till kungörelse om ändring i bostadslånekungörelsen (1967: 552) Kungl. Maj:t har med stöd av riskdagens beslut funnit gott att i fråga om bostadslånekun- görelsen (1967: 552) förordna, dels att 5, 6, 9, 16 och 41 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i kungörelsen skall införas tre nya paragrafer, 6a, 9a och %, av nedan angivna ly- delse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Så

Bolag eller stiftelse, som arbetar utan en- skilt vinstsyfte samt under samverkan med och tillsyn av kommunen, får av länsbostads- nämnden godkännas som allmännyttigt bo— stadsföretag under förutsättning att kommu- nen utser mer än halva antalet ledamöter av företagets styrelse och att övriga styrelse- ledamöter utses av personer eller företag som är fristående i förhållande till egentliga bygg- nadsföretagarintressen.

Aktiebolag som helt ägs av kommun och som har till ändamål huvudsakligen att an- skaffa och förvalta hyresbostäder får av läns- bostadsnämnden godkännas som allmännyt- tigt bostadsföretag.

I bolagsordning för sådant bolag skall fin- nas de bestämmelser om jäv för styrelseleda-

mot och verkställande direktör, utöver vad som är stadgat i aktiebolagslagen , som be- hövs för att garantera opartiskhet i bolagets förhållanden till intressenter inom bostads- byggande och bostadsförvaltning.

651

Bostadslån för nybyggnad utgår under för- utsättning att

Bostadslån för nybyggnad utgår under för- sättning att

d) kommunen tillstyrkt ansökan om lån med avseende på produktionskostnaden.

Gaå

Bostadslån utgår icke om

b) de hyror eller årsavgifter som behövs för att täcka de årliga kostnaderna för fastig- heten beräknas bli så höga att påtaglig risk föreligger för förlust eller

1 Senaste lydelse SFS 1970: 109

Bostadslån för nybyggnad utgår under för- utsättning att lånsökanden har förvärvat mar- ken eller tomträtten till marken av kommun, landstingskommun eller kommunägt aktie- bolag, som har till uppgift enbart att tillhan— dahålla mark som behövs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning.

Bestämmelserna i första stycket gäller ej vid beviljande av lån

a) för flerfamiljshus i område med samlad äldre bebyggelse, om sökanden var ägare till marken eller innehade den med tomträtt den I juli 1972,

b) för småhus i område med samlad äldre bebyggelse,

c) för småhus i landsbygdsområde,

d) för hus, för vilket beslut om lån har meddelats enligt 41 5 .

Länsbostadsnämnden får, trots att förut- sättningar för lån icke föreligger enligt första stycket, bevilja lån för småhus i särskilda fall.

Bostadslån utgår icke om

b) de hyror eller årsavgifter som behövs för att täcka kostnaderna för fastigheten be- räknas bli så höga att det inte föreligger för- utsättningar för en skälig hyressättning eller

c) den beräknade kostnaden för byggnads- företaget väsentligt överstiger pantvärdet en- ligt 27 5.

c) den beräknade produktionskostnaden väsentligt överstiger pantvärdet enligt 27ä eller den lägre kostnadsnivå som kan anses etablerad för byggnadsföretag med jämför- bara produktionsbetingelser.

9aå

Bostadslån för nybyggnad av flerfamiljshus eller småhus som ej skall bebos av den som inger preliminär ansökan om lån utgår endast om byggnadsarbeten och material upphand- lats i anbudskonkurrens eller om kommunen utsett byggherren efter särskild markfördel- ningstävling.

' fi Länsbostadsnämnden får medge undantag

från bestämmelsen i första stycket om det på grund av särskilda omständigheter finns för- utsättningar för ett tillfredsställande upp- handlingsresultat utan anbudskonkurrens.

I fråga om lån till kommun, allmännyttigt bostadsföretag eller bostadsrättsförening, som avses i 21 5, får bostadsstyrelsen medge un- dantag från bestämmelsen i första stycket för viss tid och viss del av låntagarens bostads- produktion.

9bå

Bostadslån för ny— eller ombyggnad av flerfamiljshus eller småhus som ej skall be- bos av den som inger preliminär ansökan om lån utgår ej, om i sökandens upphandling av byggnadsarbeten och material deltar någon som i företag vilket anlitas för upphandling eller lämnat anbud på denna, har förtroende- uppdrag, anställning eller ägarintresse som inte är obetydligt.

165

Bostadslån till

Till allmännyttigt bostadsföretag, som ej är aktiebolag, utgår lån endast om företagets räkenskaper granskas av minst två revisorer med tillräcklig erfarenhet och insikt i bok- föring och ekonomiska förhållanden. År fö- retagets grundkapital två miljoner kronor eller större, skall minst en av revisorerna vara auktoriserad revisor.

—————— företaget förvaltar.

I fråga om kommun äger andra stycket motsvarande tillämpning på räkenskaperna för den fastighet som lånet avser.

Föreslagen lydelse

41 &?

Avser länsbostadsnämnden —————

I fråga om lån '

a) för gruppbygge av småhus som är av- sedda att säljas. till dem som skall bebo husen,

b) till bostadsrättsförening om lånet en- ligt 23 5 skall utgå med 15 procent av låne- underlaget, ' -

c) i annat fall där särskilda skäl föreligger, skall preliminärt beslut dessutom innehålla uppgift om att lånet icke kommer att beviljas slutligt om kostnaden för det färdigställda byggnadsföretaget blir högre än den kostnad som beräknats i samband med det prelimi- nära beslutet med de tillägg som nämnden kan godta med hänsyn till prishöjningar un— der byggnadstiden eller liknande omständig- heter.

Preliminärt beviljat ————————

1 Senaste lydelse SFS 1969: 130

——————— beviljas slutligt.

Preliminärt beslut skall även innehålla uppgift om att lånet icke kommer att beviljas slutligt om kostnaden för det färdigställda byggnadsföretaget blir högre än den kostnad som beräknats i samband med det prelimi- nära beslutet med de tillägg som nämnden kan godta med hänsyn till prishöjningar un- der byggnadstiden eller liknande omständig- heter.

_______ av Kungl. Maj:t.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1973. Till bostadsföretag som godkänts som allmännyttigt före den 1 juli 1973 utgår lån även i fortsättningen enligt bestämmelserna i 20 5; beträffande företag som icke är helkommunala, dock endast för förvärv eller ombyggnad samt under tiden t. o. m. den 30 juni 1977 även för nybyggnad. Härvid, liksom i fråga om helkommunalt allmännyttigt bostadsföretag som ut- gör stiftelse, skall bestämmelserna i 5 5 andra stycket äga motsvarande tillämpning samt nu- varande bestämmelser i 16 å andra stycket fortfarande tillämpas.

Bestämmelserna i 6a & gäller under tiden t.o.m. den 30 juni 1977 ej i fråga om lån till den som den 1 juli 1972 var ägare till marken eller innehade den med tomträtt.

8.4 Förslag till kungörelse om ändring i kimgörelsen angående kommunala bostadsbyggnadsprogram (1962: 655) Kungl. Maj:t har med stöd av riksdagens beslut funnit gott att i fråga om kungörelsen an- gående kommunala bostadsbyggnadsprogram (1962: 655) förordna, att 2 5 skall ha nedan angivna lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse 2 &

Bostadsbyggnadsprogram skall upprättas Bostadsbyggnadsprograrn skall upprättas varje år och avse de fem närmast följande varje år och avse de fem närmast följande kalenderåren. kalenderåren. I fråga om markförsörjningen

skall programmet dock avse de närmast föl- jande tio åren.

Enligt 1947 års lag om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande skall kommunerna, i den omfattning Kungl. Maj:t bestämmer, upprätta bostadsbyggnadspro— gram. Programmen skall upprättas varje år och avse de fem närmast följande kalender- åren. Kungl. Maj:t har föreskrivit vilka kom- muner som obligatoriskt skall upprätta pro- gram. Dessa skall årligen till länsbostads- nämnden lämna redogörelse för upprättat program. Övriga kommuner kan frivilligt upprätta bostadsbyggnadsprogram och redo- visa dessa till länsbostadsnämnden.

Länsbostadsnämndema kontrollerar redo- visningens tekniska utformning och gör i samråd med vissa andra länsorgan en bedöm- ning av programmen. Programmen bearbetas därefter av bostadsstyrelsen. En utförlig re— dovisning med kommentarer upprättas år- ligen.

De kommunala bostadsbyggnadsprogram- men utgör en värdefull kunskapskälla för den som önskar studera vem som äger den mark som under de närmaste åren kommer att tas i anspråk för bostadsbebyggelse och vem som kommer att få bebygga den. Bo- stadsstyrelsen redovisar emellertid endast riksmedeltal för olika år, hustyper, kommun— grupper och byggherrekategorier. För bygg- konkurrensutredningen har det varit värde- fullt att även studera spridningen olika kom- muner emellan. Med hänsyn härtill har ut- redningen gjort en specialbearbetning av bo-

stadsbyggnadsprogrammen för åren 1971— 75. I det följande lämnas en redogörelse för denna undersökning.

Syftet med undersökningen var i första hand att för olika typer av kommuner belysa hur marken fördelar sig på olika markägar- kategorier samt hur lång tid före byggstart som kommunerna förvärvat marken. Dess- utom har fördelningen på byggherrekatego— rier studerats.

I det följande används samma terminologi som i bostadsstyrelsens redovisningar av bo— stadsbyggnadsprogrammen. Med kommun- mark förstås alltså mark som kommunen antingen äger och eventuellt har upplåtit med tomträtt eller har sålt till uppgiven bygg- herre. Mark som ägs och förvärvats av upp- given byggherre utan medverkan från kom- munen benämns byggherremark och mark som ägs av annan än kommunen eller upp- given byggherre kallas övrig mark.

Av bostadsstyrelsens redovisningar fram— går att andelen lägenheter på kommunmark är störst det första programåret och därefter successivt sjunker under följande år. Kom- pletterande markförvärv genomförs av kom- munerna även efter det att ett projekt införts i bostadsbyggnadsprogrammen, dvs. mindre än fem år före beräknad byggstart. I ut- redningens sammanhang är det i första hand av intresse att studera hur stor del av den planerade bostadsproduktionen som kommu- nerna, mot bakgrund av gällande bestäm-

melser och med de markpolitiska hjälpmedel som stått till förfogande, ansett böra komma till stånd på av kommunen ägd mark. Med hänsyn härtill har undersökningen begränsats till att omfatta endast de två första program- åren.

I av bostadsstyrelsen upprättade samman- ställningar och tabeller redovisas uppgifterna fördelade på dels de tre storstadsområdena, dels övriga kommuner. Kommunblock där antingen alla ingående kommuner separat lämnat program eller ett mer eller mindre fullständigt blockprogram redovisats har där- vid betraktats som en kommun. För utred- ningen har det emellertid varit naturligt att utanför storstadsområdena så långt möjligt anknyta till den kommunindelning som kom- mer att gälla fr. o. m. är 1974; Till grund för bearbetningen har därför lagts kommun- blocksindelningen den 1 januari 1971. För 39 kommunblock utanför storstadsområdena täcker emellertid redovisade program för den aktuella programperioden inte hela blocket. Som blockuppgifter är alltså uppgifterna för dessa block inte heltkorrekta men med hän- syn till att de delar av blocken för vilka pro- gram inte föreliggeri regel har en liten pro- duktion är underskattningen relativt obetyd- lig. En följd av beräkningssättetär vidare att Salems kommun redovisas bland kommuner utanför storstadsområdena trots att kom- munen normalt räknas till Stor-Stockholm. Salems kommun ingår nämligen även i Sö- dertälje kommunblock.

I bostadsstyrelsens redovisningar indelas kommunerna utanför storstadsområdena i grupper efter invånarantal. Till följd av kommunsammanslagningen kan emellertid kommuner med samma invånarantal ha myc- ket olika karaktär. Intresset för markförvärv bland olika parter i samhällsbyggnadspro- cessen kan bedömas ha större samband med planerad produktion i en kommun än med kommunens invånarantal. Med hänsyn här- till har kommunblocken utanför storstadsom- rådena indelats efter genomsnittlig årspro- duktion av bostäder. Som mått på den ge- nomsnittliga årsproduktionen har valts ge- nomsnittet för den enligt bostadsbyggnads-

programmen för åren 1971—75 planerade totala bostadsproduktionen i kommunblocket under de två första programåren.

För att erhålla en belysning av i vilken ut— sträckning skillnader i kommunernas mark- politiska aktivitet påverkar t. ex. olika bygg- företags markförvärvsverksamhet har en in- delning gjorts efter hur stor andel av lägen- heterna i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i respektive kommun som planeras på kommunmark.

Resultat av undersökningen redovisas i tabellerna Blzl—S.

Tabell B I:] visar fördelningen av kommun- blocken efter andelen lägenheter på kom- munmark.

I hälften av kommunblocken låg all pla- nerad bostadsproduktion (för åren 1971 och 1972) inom exploateringsområden på kom- munmark. I drygt en fjärdedel av kommun- blocken låg mellan 75 % och 99% av mot- svarande produktion på kommunmark. Av återstående kommunblock hade 17 all pla— nerad produktion inom exploateringsområ- den på ”icke kommunmark”.

I små kommuner är det vanligt att anting- en all planerad produktion ligger på kom- munmark eller att ingen del av den planerade produktionen gör det. I större kommuner och i kommuner med stor årlig bostadsproduk- tion är det däremot ovanligt att kommunen behärskar all exploateringsmark eller helt saknar sådan mark för de närmaste årens bostadsproduktion. I kommunblock med mer än 100 000 invånare eller mer än 1 000 lä- genheter per år i bostadsproduktion förekom- mer detta över huvud taget inte.

Tabell B l:2 visar hur stor del av den plane- rade bostadsproduktionen inom exploate- ringsområden som faller på kommunblock med olika andel kommunmark samt fördel- ning på markägarkategorier inom dessa grup— per.

Kommunblock med all planerad bostads- produktion på kommunmark, dvs. hälften av kommunblocken, svarar endast för 18% av bostadsproduktionen. Den fjärdedel av kom- munblocken som har mellan 75 % och 99% av de planerade lägenheterna på kommun-

Tabell B 1 :I . Kommunblock fördelade efter hur stor andel av de inom kommunblocketför åren 1971 och 1972 planerade lägenheterna i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i ex- ploateringsområde som kommer att uppföras på kommunmark.

Antalet kommunblock med ., ..... % av lägenheterna på kommunmark inom exploateringsområden Summa Kommunblocks- kommun- grupper 0% 1—49% 50—74% 75—99% 100% block Samtliga kommunblock ] 7 19 27 70 134 267 Stor-Stockholm l 7 2 7 2 19 Stor-Göteborg 0 O 3 2 6 1 1 Stor-Malmö _ 0" 2 ' ' 1 3 O 6 Övriga kommunblock 16 10 21 58 126 231 Kommunblock utanför stor- stadsområdena efter invånarantal _ . > 100 000 inv. 0 O 3 5 0 8 50—100000 ,, .0 0 1 12 2 15 30— 50 000 ,, 0 1 3 18 7 29 20— 30 000 ,, 2 3 3 10 14 '32 10—— 20 000" ,, 5 4 9 10 57 85 ( 10 000 ,, 9 2 2 3 46 62 Kommunblock utanför stor- stadsområdena efter genom— snittlig produktion - > 1 000 lgh/år 0 0 3 12 0 15 500-— 999 ,, 0 1 2 12 6 21 25 0— 499 ,, 2 3 6 20 15 46 100— 249 , ,, 3 4 7 9 54 77 50— 99 ,, 6 1 3 4 32 46 ( 50 ,, ' 5 l ' 0 1 19 26

mark svarar däremot för närmare hälften av all bostadsproduktion inom exploaterings- områden. De kommuner som inte ägde nå— gon del av den mark som under de två första åren skulle tas i anspråk för bostadsbyggan- de svarar för en mycket liten del av den to- tala bostadsproduktionen. Den under tabell B1:1 omnända skillnaden mellan kommun- block med stor resp. liten bostadsproduktion kan avläsas även i denna tabell. Vidare fram- går för småhusens del att andelen byggherre- mark ökar kraftigt med stigande bostads- produktion.

Tabell B I:3 visar hur stor del av den plane- rade bostadsproduktionen inom saneringsom- råden som faller på kommunblock med oli- ka andel kommunmark inom exploaterings- områden samt fördelningen på markägar- kategorier inom dessa grupper. Fördelningen av lägenheter i exploaterings-

områden på olika markägarkategorier tycks inte ha något samband med motsvarande för- delning inom saneringsområden. Däremot kan för flerfamiljshusens del en skillnad av- läsas mellan kommuner med stor resp. liten bostadsproduktion. I kommunblock utanför storstadsområdena ökar sålunda andelen byggherremark kraftigt med stigande bo- stadsproduktion medan andelen kommun- mark minskar.

Tabellerna B 1:4 och B I:5 visar hur lång tid före byggstart som marken inom exploa- teringsområden har förvärvats. '

Några större systematiska skillnader finns inte mellan vare sig flerfamiljshus och små- hus eller mellan olika kommuntyper.

T abellerna B 1.6 och B 1:7 visar för kom- munblock med olika andel kommunmark

Tabell BI:2. Antalet lägenheter som enligt KBP 1971—75 för åren 1971 och 1972 planeras bli påbörjade i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområde. Fördelning på kommunblocksgrupper efter hur stor andel av de inom kommunblocket för åren 1971 och 1972 planerade lägenheterna i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområde som kommer att uppföras på kommunmark samt efter markägarkategori.

Därav i % i kommunblock

0% | M 2 Hus- Antal .- '” Kommunblocksgrupper typer lägen- E åå '; heter & ä' E =O Samtliga kommunblock Fh 120 608 1 0 0 Sm 38 692 0 0 0 Samtl I 59 300 l 0 0 Stor-Stockholm Fh 30 644 1 l 0 Sm 1 1 319 1 1 0 Samtl 41 963 1 1 0 Stor-Göteborg Fh 11 032 — — — Sm 4 127 — — — Samtl 15 159 — —- — Stor-Malmö Fh 10 132 — —- — Sm 3 588 — — — Samtl 13 720 — —— -— Övriga kommunblock Fh 68 800 1 0 0 Sm 19 658 0 0 0 Samtl 88 458 0 O 0 Kommunblock utanför storstads- områdena efter genomsnittlig årsproduktion >I 000 lgh/år Fh 26 846 _— _ — Sm 8 117 — — — Samtl 34 963 — — — 500— 999 ,, Fh 14 597 — — — Sm 3 747 — —— — Samtl 18 344 _ _ __ 250— 499 ,, Fh 15 523 0 0 — Sm 3 825 _- _. _ Samtl 19 348 0 0 —— 100— 249 ,, Fh 8 538 2 2 — Sm 2 733 0 0 -- Samtl 11 271 2 2 — 50— 99 ,, Fh 2 754 3 2 1 Sm 984 1 _ 1 Samtl 3 738 3 1 l ( 50 ,, Fh 542 14 14 _— Sm 252 1 1 —— Samtl 794 10 10 —

inom exploateringsområden hur lång tid före byggstart som marken inom exploaterings- områden har förvärvats.

Av tabellerna framgår att marken i all-

mänhet förvärvas senare i kommunblock med låg andel kommunmark inom exploate- ringsområden än i kommunblock med hög andel kommunmark inom exploateringsom-

med ...... % av lägenheterna på kommunmark inom exploateringsområden

1 14% 50—74% 75-99% I 100% M M M .åd * . 4 3 . 3 ,. * 5 å ä : & ä g å ä 1: oå ! .. .. E - ä 5 E .. == & .L'” gm = 143344—45344353444333 : *5 o >..ä > 8 o >= > 0 O >.N ; ”50 må, : ; i— 54 ms 0 1— M me 0 [— M ms 0 1—2 Det va i i 10 4 5 1 19 13 4 2 52 50 2 0 19 0 100 ; 13 5 6 1 17 10 6 1 55 42 10 3 14 0 100 10 4 5 1 18 12 5 2 53 48 4 1 18 0 100 28 13 13 2 12 7 5 _ 49 43 1 _ 9 0 100 29 10 18 1 13 9 4 _ 52 40 10 2 5 _ 100 i 29 12 14 2 12 s 5 _ 50 46 3 1 3 0 100 ] _ _ _ _ 11 s 2 1 75 75 _ _ 14 _ 100 _ _ _ _ 23 12 11 1 59 41 17 1 16 2 100 _ _ _ _ 14 9 5 1 71 66 5 _ 15 0 100 3 2 1 0 58 39 2 17 39 36 3 _ _ _ 100 30 15 s 7 31 16 13 2 39 34 5 1 _ _ 100 10 5 3 2 51 33 5 13 39 35 3 0 _ _ 100 , 4 1 3 0 17 12 5 1 52 49 2 o 27 0 100 ; 3 2 0 1 15 9 4 2 58 45 10 4 23 0 100 1 4 1 2 0 17 11 5 1 53 43 4 1 26 0 100 _ _ _ _ 29 21 9 0 71 67 4 0 _ 0 100 _ _ _ 20 14 5 1 80 61 16 3 _ 0 100 _ — _ _ 27 13 s 0 73 66 7 1 _ 0 100 7 2 5 _ 7 4 2 1 59 57 1 1 27 _ 100 4 4 _ _ 7 7 0 _ 66 43 12 6 22 _ 100 6 2 4 _ 7 5 2 1 60 55 3 2 26 _ 100 6 2 4 1 16 11 3 1 43 42 2 0 35 _ 100 4 1 0 2 17 3 7 7 47 33 4 5 30 2 100 6 2 3 1 16 10 4 2 44 40 3 1 34 0 100 8 1 7 _ 7 4 1 1 9 9 o 0 75 _ 100 8 6 1 1 11 7 2 2 18 15 0 2 64 _ 100 s 2 5 0 s 5 2 1 11 10 0 1 72 _ 100 4 _ 4 _ 5 4 _ 1 6 6 _ _ 32 _ 100 2 2 _ _ 17 9 _ s 22 18 1 2 59 _ 100 3 0 3 _ s 6 _ 3 10 9 0 76 _ 100 2 2 _ o _ _ _ _ 9 9 _ _ 76 _ 100 12 _ _ 12 _ _ _ _ 10 5 _ 5 77 _ 100 5 1 _ 4 _ _ _ _ 9 s _ 2 76 _ 100

råden. Kommunblock med 100% av lägen- heterna på kommunmark har förvärvat en stor del av marken vid mitten av 1960-talet.

Tabell B 1:8 visar fördelningen av planerad bostadsproduktion på byggherrekategorier inom kommunblock med olika andel kom- munmark inom exploateringsområden.

Tabell B1:3. Antalet lägenheter som enligt KBP 1971—75 för åren 1971 och 1972 planeras bli påbörjade i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i saneringsområde. Fördelning på kommunblockgrupper efter hur stor andel av de i kommunblocket för åren 1971 och 1972 planerade lägenheterna i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområde som kommer att uppföras på kommunmark samt efter markägarkategori.

Därav i % i kommunblock

0% "25 EU 5 6 =: = E & Antal : & en l-Ius- lägen- % % gä E Kommunblocksgrupper typer heter [— » 54 m & :O Samtliga kommunblock Fh 37 858 4 . 3 I 0 Sm ] 407 2 2 — — Samtl 39 265 4 3 0 Stor-Stockholm Fh 7 833 — — — ' Sm 936 —- — — Samtl 8 769 —— .—- — —— Stor-Göteborg Fh 5 017 — -— — — ' Sm ' 0 -— — — — Samtl 5 017 — _ _ _ Stor-Malmö Fh 1 895 —— —— — — Sm 41 -— — — — Samtl 1 936 —— — — — Övriga kommunblock Fh . 23 113 6 4 2 l ' Sm 430 6 6 _ _ , Samtl 23 543 6 4 2 1 Kommunblock utanför stor— stadsområdena efter genom- snittlig årsproduktion >1 000 lgblår Fh 7 633 — — —— — Sm . 90 —- -— — — Samtl 7 723 — — — — 500— 999 ,, Fh 5 255 — — — — Sm 93 -— _ _ _ Samtl 5 348 — — — -—- 250— 499 ,, Fh 4910 14 8 6 — Sm 1 68 1 5 1 5 — -— Samtl 5 078 14 8 6 — 100— 249 ,, Fh 4219 8 8 — -— Sm 65 —— — — — Samtl 4 284 8 8 _ 50— 99 ,, Fh 936 38 16 7 15 Sm 12 — _ _ _ Samtl 948 37 16 7 15 ( 50 ,, Fh 160 28 28 — — Sm 2 _ _ _ _ Samtl 162 27 27 — —— 140 SOU 1972: 401

med ...... % av lägenheterna på kommunmark inom exploateringsområden

1-49% | 50_74% 75_99% 100%

M M M M

a :a :a e ..

. _a . _.sd . _ _:d . ..u &

5 3 :; g 3 a 5 e 3 5 g .:a. 55 __ = 8 a s a .. = 3 a & g 3 a := 8 4 'a' 5 'En-: .99 % å %& .En 3 € fos-1 .a» '3 & 33.54 .99 22 ä '$ 0 gå .å' 'ö' 0 >.:3 > 0 O 33 ä 8 0 %$ 5" og, =, [— M :a 0 [-c ut m & :o 1— M :a & o 1— M :a e :O Om 05 3 1 2 _ 15 8 6 1 57 24 28 5 21 10 8 3 0 100 3 1 _ 2 13 8 5 _ 70 11 27 31 12 8 3 2 _ 100 3 1 2 o 15 8 6 1 58 24 28 6 21 10 8 3 0 100 5 _ 5 _ 22 22 _ _ 61 32 25 4 13 9 3 1 _ 100 4 _ _ 4 15 11 4 _ '—73 5 29 39 9 9 _ _ _ 100 -4 _ 4 0 21 20 1 _ *62 29 26 8 12 9 2 1 _ 100 _ _ _ _ 7 4 3 _ 88 50 38 _ 5 5 _ _ _ '100 _ _ _ _ _7 _4 _3 : 88 5 5 : '_'5 5 _ : _ 100 -1 1 _ _ 87 17 70 _ 12 6 6 _ _ _ _ _. _ 1001. 22 22 _ _ 78 20 59 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 100 1 1 _ _ 37 17 70 _ 12 6 6 _ _ _ _ _ _ 100 3 1 1 _ 8 3 3 1 52 13 29 6 30 12 13 , 5 1 100, _ _ _ 1 _ 1 _ 72 25 28 19 22 8 9 5 _" 100 2 1 1 _ 8 3 3 1 53 18 29 7 29 12 13 5 1 100 . _ _ _ _ 10 _ 7 3 90 19 61 10 _ _ _ _ 0 100 _ _ _ _ _ _ _ _ 100 31 69 _ _ _ _ _ _ 100 _ _ _ _ 10 _ 7 3 90 19 61 10 _ _ _ _ 0 100 2 _ 2 _ 5 3 2 _ 54 25 25 5 38 9 20 9 0 100 _ _ _ _ _ _ _ _ 86 40 46 _ 14 _ _ 14 _ 100 2 _ 2 _ 5 3 2 _ 55 25 25 5 38 9 20 9 0 100 6 4 2 _ 7 5 2 0 39 23 10 5 32 10 20 2 2 100 _ _ _ _ 2 _ 2 _ 79 26 5 48 5 2 2 _ _ 100 5 4 2 _ 7 5 2 0 40 24 10 7 31 9 20 2 2 100 4 1 3 _ 11 9 1 1 11 3 4 4 65 29 21 14 1 100 _ _ _ _ _ _ _ _ 11 _ 11 _ 89 39 51 _ _ 100 4 1 3 _ 11 9 1 1 11 3 4 4 65 29 21 14 1 100 _ _ _ _ 3 _ _ 3 12 4 2 5 48 40 8 _ _ 100 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 100 25 _ 75 _ 100 _ _ _ _ 3 _ _ 3 12 4 2 5 48 40 8 1 _ 100 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 72 68 5 _ _ 100 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 100 100 _ _ _ 100 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 73 68 5 _ _ 100 SOU 197240 141

Tabell Bl.-4. Antalet lägenheter som enligt KBP 1971—75 för år 1971 planeras bli påbörjade i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområden. Fördelning på markägar- kategorier och för kommunmark på åldersklasser efter antal år mellan kommunalt mark- förvärv och husbyggandets påbörjande.

Kommunmark

Förvärv ........ år före husbyggande %

Antal Upp- mun- mun- Sum- Hus- lägen— gift mark mark ma Kommunblocksgrupper typer heter 0 1—2 3—4 5—9 10— saknas% % % Samtliga kommunblock Fh 59 165 0 10 15 29 27 6 87 13 100 Sm 18 040 0 10 16 .23 21 3 74 26 100 Samtl 77 205 0 10 15 28 25 5 84 16 100 Stor-Stockholm Fh 14 425 — 9 21 1 8 3 1 —- 79 21 100 Sm 4 830 -— 3 13 11 34 —— 61 39 100 Samtl 19 255 7 19 16 32 75 26 100 Stor-Göteborg Fh 5 582 —- 1 14 44 1 37 97 3 100 Sm 1 747 -— 7 14 24 3 14 63 37 100 Samtl 7 329 —- 3 14 40 2 31 89 11 100 Stor-Malmö Fh 4 551 — 21 15 26 19 — 80 20 100 Sm 1816 — 17 18 21 17 — 73 27 100 Samtl 6 367 — 20 16 25 18 — 78 22 100 Övriga kommunblock Fh 34 607 1 10 13 32 30 4 89 11 100 Sm 9 647 1 13 18 29 18 3 82 18 100 Samtl 44 254 1 11 14 31 27 4 88 12 100 Kommunblock utanför storstadsområdena efter genomsnittlig års- produktion >10001ghlår Fh 13 841 -—- 14 11 28 31 2 87 13 100 Sm 3 656 11 13 29 20 4 78 22 100 ! Samtl 17 497 — 13 , 11 28 29 3 85 15 100 500— 999 ,, Fh 7 756 — 4 _15 37 33 1 90 10 100 Sm . 1932 2 11 28 36 9 0 87 13 100 Samtl 9 688 0 6 17 37 28 1 _89 11 100 250—— 499 ,, Fh 7 458 1 i 7 14 24 33 12 91 9 100 Sm 1 951 1 11 13 27 17 5 75 25 100 Samtl 9 409 1 8 14 24 1 30 10 87 13 100 100— 249 ,, Fh 4 092 0 16 12 46 18 — 92 8 100 Sm 1 449 1 24 23 21 22 3 93 7 100 Samtl 5 542 0 18 15 39 19 1 92 8 100 50— 99 ,, Fh 1 195 4 15 19 38 20 — 96 4 100 Sm 508 1 10 6 42 28 1 88 12 100 Samtl 1 703 3 14 15 39 22 0 94 6 100 ( 50 ,, Fh 265 5 17 22 29 — — 72 28 100 Sm 151 — 12 50 6 14 — 81 . 19 100 Samtl 416 3 15 32 20 5 _ 75 25 100 142. SOU 1972: 40

Tabell Bl:5. Antalet lägenheter som enligt KBP 1971—75 för år 1972 planeras bli påbör- jade i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområden. Fördelning på mark- ägarkategorier och för kommunmark på åldersklasser efter antal år mellan kommunalt mark— förvärv och husbyggandets påbörjande.

Kommunmark Förvärv ........ år före husbyggande % Summa Ei kom- kom- Antal Upp- mun- mun- Sum- Hus- lägcn- gift mark mark ma Kommunblocksgrupper typer heter 0 1—2 3—4 5—9 10— saknas % % % Samtliga kommunblock Fh 61 443 — 6 16 33 24 4 84 16 100 Sm 20 652 0 4 11 27 23 4 70 30 100 Samtl 82 095 0 6 15 31 24 4 80 20 100 Stor-Stockholm Fh 16 219 — 6 23 23 23 — 76 24 100 Sm 6 489 — 2 12 12 40 -— 65 35 100 Samtl 22 708 5 20 20 28 — 73 27 100 Stor-Göteborg Fh 5 450 -— -— 8 63 1 26 98 2 100 Sm 2 380 —— 1 12 45 4 12 74 26 100 Samtl 7 830 — 0 9 58 2 21 90 10 100 Stor-Malmö Fh 5 581 —— 20 18 18 17 — 74 26 100 Sm 1 772 — 6 9 35 4 — 54 46 100 Samtl 7 353 -- 17 16 22 14 — 69 31 100 Övriga kommunblock Fh 34 193 — 5 14 35 29 4 87 13 100 Sm 10 011 0 7 12 30 21 6 76 25 100 Samtl 44 204 0 5 13 34 27 4 85 15 100 Kommunblock utanför storstadsområdena efter genomsnittlig års- produktion >1 0001gh/år Fh 13 005 -—- 7 16 31 30 3 87 13 100 Sm 4 461 -— 6 12 18 27 8 72 28 100 Samtl 17 466 — 6 15 28 30 4 83 17 100 500— 999 ,, Fh 6841 — 2 11 40 35 1 90 10 100 Sm 1 815 8 15 50 0 4 77 23 100 Samtl 8 656 —— 3 12 43 28 2 87 13 100 250— 499 ,, Fh 8 065 —- 2 12 36 28 10 87 13 100 Sm ] 874 — 9 7 26 22 6 70 30 100 Samtl 9 939 — 3 11 34 26 9 84 16 100 100— 249 ,, Fh 4 446 — 9 15 36 25 0 85 15 100 Sm 1 284 —— 6 8 48 22 3 88 12 100 Samtl 5 730 —-— 8 14 39 24 1 86 14 100 50— 99 ,, Fh 1559 — 5 11 44 25 3 89 11 100 Sm 476 3 21 35 26 — 87 13 100 Samtl 2 035 1 4 14 42 25 2 88 11 100 ( 49 ,, Fh 277 — 17 50 33 — — 100 — 100 Sm 101 -— 5 4 46 29 -— 83 17 100 Samtl 378 — 14 38 37 8 _ 96 5 100 SOU 1972: 40 143

Tabell B1:6. Antalet lägenheter som enligt KBP 1971—75 för åren 1971 och 1972 planeras bli påbörjade i flerfamiljshus och gruppbyggda småhusiexploateringsområden. Fördelning på markägarkategorier och för kommunmark på åldersklasser efter antal år mellan kom- munalt markförvärv och husbyggandets påbörjande samt på kommunblocksgrupper efter hur stor andel av de i kommunblocket för åren 1971 och 1972 planerade lägenheterna i fler— familjshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområde som kommer att uppföras på kommunmark.

Därav förvärv ...... år före husbyggande % Summa Ej Kommunblock med kom— kom- ...... %. av lägen- Antal Upp- mun- 'mun- Sum- heterna lägen- gift mark mark ma på kommunmark heter 0 1—2 3—4 5—9 10— saknas % _ , . % % . 0* ' 898 -— — —- -— — —— _— 100 100 1—49— . 16 743 —— 9 13 12 6 1 41 59 100. 50—74 29 351 0 9 11 17 25 2 64 35 100 '75—99 . 83 978 0 7' . 15 ' 32 30 ' 6 91 9 100 1100 28 330 0 8 21 47 19 4 100 0 100 Samtliga 159 300 0 8 15 30 25 5 82 18 100

Tabell B1:7. Antalet lägenheter som enligt KBP 1971—75 för åren 1971 och 1972 planeras bli påbörjade i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus på kommunmark i exploaterings- områden. Fördelning på åldersklasser efter antal år mellan kommunalt markförvärv och hus- byggandets påbörjande samt på kommunblocksgrupper efter hur stor andel av de i kommun- blocket för åren 1971 och 1972 planerade lägenheterna i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområde som kommer att uppföras på kommunmark.

Därav förvärv ........ år före hus- byggande %

Kommunblock med ...... % av lägen- Antal Upp- Sum- hetema på kommun- lägen- gift ma mark heter 0 1—2 3—4 5—9 10— saknas % 1—49 6 794 — 22 31 28 16 2 100 50—74 19 035 1 14 18 26 38 4 100 75—99 76 436 0 8 17 35 33 7 100 100 28 330 0 8 21 47 19 4 100 Samtliga 130 595 0 10 19 36 30 6 100 SOU 1972: 40 145

Tabell B I :8. Antal lägenheter som enligt KBP 1971—75 för åren 1971 och 1972 planeras bli påbörjade i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområde. Fördelning på kommunblocksgrupper efter hur stor andel av de i kommunblocket för åren 1971 och 1972 planerade lägenheterna i flerfamiljshus och gruppbyggda småhus i exploateringsområde som kommer att uppföras på kommunmark samt efter byggherrekategori.

Därav i % i kommunblock med ...... % av 0% 1—49% d :e > > ': ': . := M 2 ' ;: N 2 Antal % g ;e.» 8. En % =g .eu 8. En Hus- lägen- ;; -— ”i 8 *; 5 -— i 8 '>' Kommunblocksgrupper typer heter l— 2 : M O 1— 2 :: M =O Samtliga kommunblock Fh 120 608 1 0 — 0 10 7 3 0 Sm 38 692 0 0 0 0 12 2 1 10 - . Samtl 159300 1 . 0 0 0 10 5 2 3 Stor-Stockholm Fh 30 644 1 0 —— 1 28 20 7 1 Sm 1 1 319 1 0 —- 1 28 3 2 23 Samtl 41 963 1 0 — 1 28 15 6 7 Stor-Göteborg Fh 11 032 — — — _ _ _ _ _ Sm 4 127 — — -— — _— -— — — Samtl 15 159 — — _ _ _ _ _ _ Stor-Malmö Fh 10 132 — — -— — 3 2 — 1 Sm 3 588 — — — — 28 1 3 24 Samtl 13 720 — — — --— 10 2 1 7 Övriga kommunblock Fh 68 800 1 0 — O 4 2 1 0 Sm 19 658 0 0 0 0 3 1 0 2 Samtl 88 458 0 0 0 0 4 2 1 1 Kommunblock utanför stor- stadsområdena efter genom- snittlig årsproduktion )] 000 lgh/år Fh 26 846 — _ _ _ _ _ _ _ Sm 8 117 — -— —— — -— _ _— _ Samtl 34 963 — — — _ _ _ _ _ 500— 999 ,, Fh 14 597 —— — — — 7 4 2 1 Sm 3 747 — — _— — 4 3 0 1 Samtl 18 344 —- — — _ 6 4 2 1 250— 499 ,, Fh 15 523 0 0 —— — 6 3 1 1 Sm 3 825 —— — — —— 6 2 2 1 Samtl 19 348 0 0 — — 6 3 1 1 100— 249 ,, Fh 8 538 2 2 — —- 8 3 4 — Sm 2 733 0 _ 0 — 8 — O 7 Samtl 11 271 2 1 0 — 8 3 3 1 50— 99 ,, Fh 2 754 3 2 — 1 4 4 — — Sm 984 1 — — 1 -— — — — Samtl 3 738 3 1 — 1 3 3 — — ( 50 ,, Fh 542 14 14 -— — 2 2 — — Sm 252 1 1 -— — 12 12 — — Samtl 794 10 10 — — 5 5 -— — :1246 SOU 1972: 40

lägenheterna på kommunmark inom exploateringsområden

50_74% 75—99% 100%

N N N ” > > > & i.. 1. |: 1— *" el få & En & än % 5.5» 8 & = "En 8 än 9503 E 's i g 8 E 5 5 = 8 E % 5 = 8 '5 en 8 1— 2 = >=. :o 1— 2 ? 94 :o 1— 2 ? &. o på” % 19 9 5 5 51 32 12 7 18 14 3 1 2 100 14 4 2 9 51 16 7 28 14 5 2 8 8 100 18 8 4 6 51 28 11 12 17 11 2 3 4 100 13 6 2 4 47 27 10 10 5 2 _ 2 6 100 9 4 1 4 45 18 2 26 5 1 _ 4 12 100 12 6 2 4 47 25 8 14 5 2 _ 3 8 100 11 7 1 2 73 42 25 6 14 14 _ _ 3 100 17 2 3 12 58 17 7 35 15 1 3 12 9 100 12 6 2 5 69 35 20 14 14 10 1 3 4 100 59 14 28 16 38 28 7 4 _ _ _ _ 0 100 23 4 4 16 39 11 3 25 _ _ _ _ 10 100 49 11 22 16 _ 38 23 6 9 _ _ _ _ 3 100 17 11 3 3 51 33 12 6 26 21 4 1 1 100 15 4 1 10 55 15 10 29 21 8 3 11 6 100 17 9 3 5 52 29 11 11 25 18 4 3 2 100 29 15 5 8 71 45 17 9 _ _ _ _ 1 100 20 5 3 12 74 20 18 36 _ _ _ _ 6 100 26 12 4 9 72 39 17 16 _ _ _ _ 2 100 7 5 1 _ 59 42 14 4 25 18 7 _ 2 100 7 2 2 4 62 11 9 41 22 10 2 10 4 100 7 5 1 1 60 35 13 11 25 16 6 2 2 100 16 13 2 o 42 26 8 7 35 26 8 1 1 100 17 3 o 13 44 15 5 24 27 6 5 16 6 100 16 11 2 3 43 25 8 10 33 22 7 4 2 100 7 6 1 0 9 6 2 1 74 62 7 5 0 100 10 5 _ 6 16 7 1 8 58 22 8 29 7 100 8 6 1 2 11 7 2 3 70 52 7 11 2 100 4 4 _ _ 6 3 _ 3 78 68 10 _ 6 100 14 2 _ 12 22 8 10 57 29 3 25 6 100 6 3 _ 3 10 5 1 4 72 57 8 7 6 100 _ _ _ _ 9 9 _ 76 69 _ 7 _ 100 _ _ _ _ 1 _ _ 1 78 56 22 9 100 _ _ _ 6 6 _ 76 64 _ 12 3 100

Kommuners och byggintressenters innehav av exploateringsmark i västra Skåne

Byggkonkurrensutredningen har till uppgift att kartlägga och analysera utvecklingen hit- tills beträffande bl.a. markägarförhållande- na. Som ett led i en sådan kartläggning har utredningen genomfört en undersökning av kommuners och byggföretags markförvärv och markinnehav i västra Skåne.

Undersökningen omfattar Stor-Malmö utom Veberöds kommun samt kömmunerna Helsingborg och Landskrona (kartbilaga 1). För varje kommun har inhämtats uppgifter om vilka exploateringsfastigheter kommunen äger, var fastigheterna är belägna (kartredo- visning), när fastigheterna förvärvades, från vem de förvärvats, köpeskilling samt areal. Motsvarande uppgifter har inhämtats för de exploateringsfastigheter i området som ägs av byggföretag (även byggherreföretag) och till sådant företag knutna företag (dotterföre- tag och delägt företag) eller personer (före- tagets ägare e. d.). Även markexploaterings- företags och byggnadsmaterialföretags mark- innehav har omfattats av undersökningen. Begreppet exploateringsfastighet har getts en vid innebörd så att även fastigheter som beräknas bli tagna i anspråk först om tjugo till trettio år har medtagits.

För Malmö kommunblock och för Helsing- borgs kommun har uppgifter om markägare, förvärvsår osv. erhållits från fastighetskon- toren i Malmö resp. Helsingborgs kommun.

För övriga kommuner som ingår i under- sökningen har utredningen låtit göra en ut- skrift av länsstyrelsens fastighetsband med

uppgifter från 1970 års fastighetstaxering. Därvid har ett av Centrala folkbokförings- och uppbördsnämndens (CFU) standardpro- gram för uttag ur banden utnyttjats. Uttaget har omfattat samtliga fastigheter större än eller lika med ett hektar. Fastigheterna har sorterats efter fastighetsägarens namn. Av uppgifter som är av intresse för undersök- ningen har från fastighetsbandet erhållits fastighetens identitetsnummer och beteck- ning samt ägarens namn och adress.

Med hjälp av datalistorna har kommunvis upprättats förteckningar över fastigheter som enligt listorna ägs av kommunen resp. av byggintressent. Förteckningarna har över- sänts till resp. kommun som dels komplette- rat förteckningarna med uppgifter som inte har funnits med på datalistoma, dels korri- gerat förteckningarna med hänsyn till änd- ringar i ägarförhållandena. Svaren från kom- munerna har kommit in successivt under i huvudsak första halvåret 1971.

Kommunernas resp. byggintressenternas innehav av exploateringsfastigheter *har ställts samman på kartbilaga 1.

I tabell B 211 redovisas resp. kommuns innehav av exploateringsmark samt byggin— tressenters markinnehav inom kommunen. Som framgår av tabellen är kommunernas samlade innehav av exploateringsmark drygt dubbelt så stort som byggintressenternas. I tre kommuner äger byggintressenter ingen exploateringsmark. I fem andra kommuner däremot är byggintressenters innehav av ex-

Tabell BZ:I . Kommunernas och byggintressenters markinnehav inom resp. kommun samt förvärvskostnaderna för dessa fastigheter enligt utredningens undersökning i västra Skåne.

Kommunens Byggintressenters markinnehav1 markinnehav Förvärvskostnad Förvärvskostnad

Kommun Hektar milj. kr. Hektar milj. kr. Helsingborg 2 196 83,8 2 011 57,9 Landskrona 561 11,1 448 9,5 Kävlinge 283 5,3 — — Löddeköpinge 222 4,3 146 4,4 Lomma 188 6,4 301 12,8 Lund 1 789 49,4 279 11,7 Staffanstorp 137 3,0 180 4,4 Genarp 68 1,2 62 1,8 Dalby 239 3,1 7 0,0 Södra Sandby 83 2,2 160 3,5 Malmö” 4 737 119,7 1 319 64,6 Vellinge 47 2,0 90 3,7 Månstorp 23 0,6 — — Räng 88 3,3 12 2,0 Skanör med Falsterbo 79 2,2 85 4,6 Trelleborg 668 20,1 — —

Summa 11408 3177 5100 181,0

] Inkl. innehav utanför den egna kommunen

ploateringsmark större än vederbörande kommuns. Beträffande Lomma och Staffans- torps kommuner bör dock observeras att de fastigheter som ägs av Lomma fastighets AB resp. Staffanstorps fastighets AB i tabellen redovisats under byggintressenters markinne- hav. Dessa två företag ägs till 48% av AB Skånska Cementgjuteriet och till 52% av kommunen.

I tabell B 2:1 redovisas även förvärvskost- naderna för de exploateringsfastigheter som kommunerna resp. byggföretagen äger. An— givna belopp är dock i några fall för låga på grund av att köpeskillingarna för enstaka fastigheter inte redovisats.

I tabell B 2:2 redovisas vissa byggintressen— ters innehav av exploateringsfastigheter samt förvärvskostnaderna för dessa fastigheter. De företag som särredovisats ingår i utredning- ens enkätundersökning om de större bygg- företagens .markförvärv och markinnehav (bilaga 3). I likhet med vad som gäller för tabell B 2:1 är förvärvskostnaderna i några fall för låga på grund av att köpeskillingarna för enstaka fastigheter inte redovisats. I upp-

3 Inkl. kommunerna Bara, Burlöv och Svedala

gifterna för Fastighets AB Sulcus ingår även fastigheter som företaget förvärvat tillsam- mans med annat byggföretag.

För att illustrera hur kommuners och bygg- intressenters nuvarande markinnehav har vuxit fram redovisas två kartor — en över Helsingborgs kommun och en över Lunds kommun.

Av kartan över Helsingborgs kommun (kartbilaga 2) framgår att kommunen äger praktiskt taget all exploateringsmark inom de områden som före år 1971 utgjorde Hel- singborgs stad. Inom de f.d. kranskommu- nerna har däremot byggföretag mycket stora markinnehav. Ett företag, Fastighets AB Sul- cus (AB Skånska Cementgjuteriet), domine- rar mycket kraftigt. De privata företagen för- värvade huvuddelen av sitt nuvarande fastig- hetsinnehav år 1967. Även kommunen ge- nomförde detta år mycket stora markförvärv.

Av kartan över Lunds kommun (kartbilaga 3) framgår att byggföretag i mitten av 1960- talet hade förhållandevis stora innehav av exploateringsfastigheter. Detta innehav ut- ökades under år 1965. Byggföretagen kom

Tabell BZ:2. Vissa byggintressenters innehav av exploateringsfastigheter samt förvärvskost— nader för dessa fastigheter enligt utredningens undersökning i västra Skåne.

Innehav av exploaterings-

fastigheter Förvärvskostnad

Företag Hektar milj. kr. Fastighets AB Sulcus (AB Skånska Cementgjuteriet) 2 304 75,9 Byggnads AB L E Lundberg 165 4,1 Svenska Industribyggen AB 1 1 1 3,1 AB Laguna (BPA Byggproduktion AB) 250 25,2 AB Armerad Betong 60 ej r dovisad Byggnads AB Bellavista (AB Nils P Lundh) 58 1,6 Nya Asfalt AB 7 0,2 Staffanstorps fastighets AB 88 2,8 Lomma fastighets AB 165 5,2 Div. byggföretag 1 106 40,6 Div. andra företag 122 4,8 HSB 404 10,6 Svenska Riksbyggen 260 6,9

Summa 5 100 18 1 ,0

därigenom att behärska marken väster om staden. Lunds kommun drev intill mitten av 1960-talet inte någon aktiv markpolitik. Fr. o. rn. år 1964 har kommunen emellertid genomfört mycket omfattande markförvärv. Kommunen har nu en .markberedskap som torde motsvara minst tio års byggande. Kom- munen har även, genom ett expropriations- förfarande som avslutades med förlikning, förvärvat huvuddelen av den mark väster om staden som tidigare ägdes av byggföretag.

De större byggföretagens markförvärv

I byggkonkurrensutredningens uppdrag ingår att belysa utvecklingen av de producerande byggföretagens markinnehav. Med anledning härav har utredningen inhämtat uppgifter om ett antal byggföretags och till dessa knutna markförvaltande bolags investeringar i mark och innehav av fastigheter. Motsvarande upp- gifter har begärts även från de rikskoopera- tiva byggherreorganisationerna. I det följan- de lämnas en redogörelse för den genomför- da undersökningen.

Undersökningens uppläggning

Undersökningen har genomförts i form av en brevenkät åren 1970—71. I en första orn- gång tillfrågades de med hänsyn till 1969 års omsättning 25 största byggföretagen. Föl- jande frågor ställdes därvid.

l ) Investeringar i mark

Hur stora har företagets inkl. helägda dot- terföretags investeringar i mark (markförvärv) varit under vart och ett av åren 1966—1970? Hur mycket av den inom femårsperioden för- värvade marken har vidareförsålts (utom kon- cernen) under perioden (ange det sammanlagda inköpspriset för den avyttrade marken)?

2) Innehav av exploateringsfastigheter

Hur omfattande var företagets och helägda dot- terföretags innehav av exploateringsfastigheter år 1965 och hur omfattande är motsvarande in- nehav år 1970? Fastighetsinnehavet bör redo- visas kommunvis och för varje kommun upp- delat på resp. företag. Vidare bör anges hur stor del av de exploateringsfastigheter som inne- hades år 1965 som har tagits i anspråk under

tiden 1965—1970 samt beträffande de fastig- heter som innehas år 1970 hur stor del av dessa som bedöms bli tagna i anspråk före utgången av år 1975.

3) Innehav av saneringsfastigheter Hur omfattande var företagets och helägda dot- terföretags innehav av saneringsfastigheter år 1965 och hur omfattande är motsvarande inne- hav år 1970? Eftersom markytan (tomtytan) i detta sammanhang är av mindre intresse har som mått på fastighetsinnehavets storlek valts den del av fastighetens taxeringsvärde som utgör markvärdet. För att jämförelser skall kunna gö— ras mellan åren 1965 och 1970 är det nödvändigt att markvärdet enligt 1965 års fastighetstaxering anges för båda tidpunkterna. Därutöver bör för de saneringsfastigheter som innehas år 1970 även anges markvärdet enligt 1970 års fastig- hetstaxering. I likhet med vad som gäller för exploateringsfastigheter bör fastighetsinnehavet redovisas kommunvis och för varje kommun uppdelat på resp. företag.

4) Intressen i markförvaltande bolag I vilka markförvaltande bolag (ej helägda dot- terföretag) äger företaget eller helägt dotterföre- tag aktier eller andelar? Hur stor del av det markförvaltande bolagets totala aktiestock (mot- svarande) utgör företagets innehav? Vilka är de övriga större aktie- eller andelsägarna?

Med ledning av svaren på frågan om in- tressen i markförvaltande bolag gjordes en ny enkät bland de markförvaltande bolag som berörda byggföretag uppgett sig äga andelar i. Med undantag för fråga 4 som helt utgick var frågorna identiska med dem som ställdes till byggföretagen.

Vid sidan om de producerande byggföre-

Tabell B 3:I . Vissa byggföretags och till dem knutna markförvaltande bolags markförvärvs- kostnader (milj. kr.) fördelade efter förvärvsår enligt svar på utredningens enkät om mark- förvärv och markinnehav.

1966 1967 1968 1969 1970 Summa Byggföretag 88,6 113,2 116,2 137,6 88,4 545,0 Markförvaltande bolag 16,6 89,6 16,2 1,5 0,0 121,7 Summa 105,2 201,8 132,4 139,6 88,4 666,7

tagen och till dem knutna markförvaltande bolag uppträder de två rikskooperativa orga- nisationerna HSB och Svenska Riksbyggen som stora ickekommunala markägare. I bo- stadstyrelsens sammanställningar över de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen sammanslås dessa organisationers markinne— hav med byggföretagens. För att kunna ana- lysera byggföretagens markinnehav har ut- redningen därför vänt sig till de rikskoopera- tiva företagen med frågor om deras mark— innehav. Frågorna motsvarade dem som ställdes till de markförvaltande bolagen.

Svarsfrekvens

Till följd av fusioner mellan tillfrågade bygg- företag har fyra företag upphört som själv- ständiga enheter. Svar har inkommit från återstående 21 företag. Företagen redovisas i tabell B3:2. Några av de större byggföre- tagen har dock haft vissa svårigheter att be- svara enkäten. Speciellt gäller detta AB Skåns- ka Cementgjuteriet. Sålunda har Cementgjute- riet endast kunnat göra en beräkning av före- tagets investeringar i mark. Vidare har före— taget endast redovisat sitt innehav av fastig- heter 1970 — för saneringsfastigheter endast uttryckt i taxeringsvärde enligt 1970 års fas- tighetstaxering. En tredjedel av byggföreta- gen har inte redovisat hur mycket av den under åren 1966—1970 förvärvade marken som vidareförsålts under perioden. Som or- sak har i några fall angetts att den interna redovisningen inte var så ordnad att det var möjligt att besvara frågan utan mycket om- fattande utredningar. Redovisningen av in- tressen i markförvaltande bolag torde inte vara fullständig.

Enkäten till markförvaltande bolag om- fattade 22 bolag. Svar har inkommit från 19 bolag. För ett av de bolag som inte besvarat enkäten har uppgifter om investeringar i mark och innehav av exploateringsfastigheter kunnat erhållas från undersökningen i västra Skåne (bilaga 2). Beträffande återstående två bolag saknas uppgifter helt. I ett sent skede av utredningsarbetet fick utredningen kun- skap om ytterligare sex markförvaltande bo- lag som berörda byggföretag äger intressen i. För dessa bolag har uppgifter om investering- ar i mark och innehav av exploateringsfastig- heter inhämtats i annan ordning än genom brevenkät.

Beträffande de rikskooperativa företagen har ett fullständigt svar inkommit från Svens- ka Riksbyggen. Från HSB:s riksförbund har utredningen mottagit en skrivelse av innebörd att HSB anser sig förhindrat att lämna de be- gärda uppgifterna. HSB har därvid hänvisat till att utredningen inte avser att bereda sek- retesskydd beträffande uppgifterna.

Investeringar i mark

Berörda byggföretags samlade markförvärvs— kostnader under perioden 1966—1970 fram- går av tabell B3:2. De markförvaltande bo- lagens .markförvärvskostnader under perio- den har fördelats på byggföretagen i propor- tion till ägarandelen. Svenska Riksbyggen uppger sig ha investerat 52,7 milj. kr. i markförvärv under den angivna perioden.

Av sammanställningen i tab. B 3: 1 fram- går hur byggföretagens och de markförval- tande bolagens uppgivna markförvärvskost- nader (i milj. kr.) fördelar sig på resp. år inom femårsperioden.

Tabell B3:2. Vissa byggföretags investeringar i mark och fastighetsinnehav enligt svar på utredningens enkät om markförvärv och markinnehav.

Företag Innehav av Innehav av Investeringar exploateringsfastigheter saneringsfastigheter i mark Hektar Tax.värde 1 milj. kr. 1966—70 1965 1970 1965 19701 Milj. kr. AB Skånska Cementgjuteriet* ej svar 5 816 ej svar ej svar (42,1) 183,0 Byggnadsfirman Anders Diös AB 220 662 22,9 ej svar (32,6) 90,0 Byggnads AB LE Lundberg* 215 2 079 21,0 22,8 (34,7) 78,6 Svenska Industribyggen AB* 1 172 2 420 15,6 11,9 (18,9) 54,2 BPA, Byggproduktion AB* 0 422 —— 3,5 ( 5,1) 38,9 John Mattson Byggnads AB* 893 1 640 4,0 9,1 (14,0) 28,1 Platzer Bygg AB* 964 1 297 6,0 6,0 (12,0) 24,1 Byggnads AB Hallström & Nisses 102 398 5,1 1,0 ( 7,3) 19,7 AB Centrumfastigheter* 823 829 1,2 7,0 ( 9,3) 15,8 AB Armerad Betong* 27 61 1,4 3,7 ( 1,5”) 14,4 Byggnadsfza Gottfrid Lindgren AB 0 30 2,8 4,2 ( 5,5) 13,5 AB Nils P Lundh 0 72 —— — ( _) 12,6 Byggnads AB Harry Sjögren 1 2 2,8 1,6 ( 3,3) 11,7 ABV-Vägförbättringar AB 0 303 3,0 4,7 ( 8,4) 11,3 Byggpaul AB* 0 35 — ej var( 1,8) 5,5 Yngve Kullenberg Byggnads AB* 1 9 0,1 0,1 ( 2,0) 3,1 Svenska Vägaktiebolaget* 3 23 1,2 1,5 ( 2,2) 2,7 AB Kasper Höglund 13 0 — 0,4 ( 1,2) 2,5 Nya Asfalt AB 0 104 0,2 0,1 ( 0,3) 2,3 Byggnads AB Konstruktör 0 0 0,3 0,3 ( 0,4) 1,0 Svenska Entreprenad AB (Sentab) 0 0 — 0,0 ( 0,1) 0,0 4 434 16 202 87,6 77,9 (202,7) 613,0

* Inkl. andelar i markför- valtande bolag

Som tidigare framhållits har AB Skånska Cementgjuteriet endast kunnat göra en beräk- ning av kostnaderna för markförvärv. Upp- gifter som utredningen erhållit från annat håll, bl.a. genom undersökningen i västra Skåne, tyder på att den av Cementgjuteriet uppgivna kostnaden för år 1967 utgör en väsentlig underskattning. Avvikelsen kan del— vis förklaras av att Cementgjuteriet hänfört vissa förvärv till år 1966 eller år 1968. Med hänsyn härtill torde uppgiften i ovanstående sammanställning avseende år 1967 vara för låg.

Totalsumman i sammanställningen i tab. B311 avviker från motsvarande summa i tabell B 3: 2. Skillnaden, 53,7 milj. kr., mot- svarar den del av de markförvaltande bola- gens förvärvskostnader som vid en fördel- ning efter ägarandelar faller på företag som inte ingår i undersökningen.

Av svaren framgår att endast en obetydlig

1 Tax.värde enligt 1970 års fastighetstaxering inom parantes

2 Exkl. andelar i mark— förvaltande bolag

del av de förvärvade fastigheterna har vida- reförsålts till utomstående i oexploaterat skick. För några företag är dock andelen rela— tivt hög vilket i ett fall beror på att kommu- nen exproprierat marken.

Innehav av exploateringsfastigheter

Svaren på frågan om innehav av exploate- ringsfastigheter år 1965 resp. år 1970 redo- visas i tabell B3:2. De markförvaltande bo- lagens innehav har i tabellen fördelats på byggföretagen i proportion till ägarandelen. I tabell B3:3 redovisas byggföretagens och de markförvaltande bolagens innehav för- delade på de tre storstadsområdena resp. lä— nen i övrigt. Skillnaden mellan totalsummor— na i de två tabellerna motsvarar den del av de markförvaltande bolagens innehav som vid en fördelning efter ägarandelar faller på fö- retag som inte ingår i undersökningen. Svenska Riksbyggens innehav av exploa-

Tabell B3:3. Vissa byggföretags och till dem knutna markförvaltande bolags fastighetsinne- hav fördelade på storstadsområden och län enligt svar på utredningens enkät om markför- värv och markinnehav.

Innehav av exploaterings- fastigheter Hektar

Innehav av saneringsfastigheter Tax.värde i milj. kr.

1965 1970 1965 19701 Stor-Stockholm 2 627 7 717 17,3 29,0 (59,8) Stor-Göteborg 558 1 018 3,9 10,0 (14,7) Stor-Malmö 128 1 562 0,2 0,3 ( 7,0) Stockholms län* 84 213 0,9 0,1 ( 1,1) Uppsala län 64 896 11,2 7,6 (19,1) Södermanlands län 1 439 1 581 4,2 1,9 ( 8,1) Östergötlands län 519 847 23,8 17,8 (31,3) Jönköpings län 8 146 3,4 3,4 ( 4,6) Kronobergs län — 128 — — ( 0,9) Kalmar län — 126 0,6 0,5 ( 1,5) Blekinge län — 276 0,5 1,1 ( 3,8) Kristianstads län 65 352 0,1 0,0 ( 0,4) Malmöhus län* 6 1 311 1,6 2,2 ( 8,8) Hallands län* — 90 — — ( 1,5) Göteborgs och Bohus län* — 2 0,0 0,0 ( 0,1) Älvsborgs län* 16 14 2,4 0,8 ( 1,3) Skaraborgs län 3 5 0,2 0,2 ( 0,5) Värmlands län 70 363 4,8 3,7 (10,5) Örebro län 2 526 0,4 3,8 ( 6,9) Västmanlands län 27 65 5,4 0,2 ( 6,6) Kopparbergs län -— 231 1,1 0,0 ( 2,0) Gävleborgs län 5 1 4,4 2,2 ( 5,3) Västernorrlands län 81 186 2,6 -— ( 5,3) Jämtlandslän — — 0,2 — ( 1,2) Västerbottens län 38 96 0,7 0,1 ( 2,1) Norrbottens län 70 225 0,2 — ( —)

5 810 17 977 90,1 84,9 (204,4)

* Exkl. storstadsområdet

teringsfastigheter uppgick år 1965 till 281 hektar och år 1970 till 1 776 hektar.

Av byggföretagens innehav av exploate- ringsmark år 1965 uppges i genomsnitt knappt en femtedel ha tagits i anspråk t. o. m. år 1970. Motsvarande andel för de markför- valtande bolagen är en åttondel. Trots den mycket kraftiga ökningen av byggföretagens markinnehav som redovisats uppskattar före- tagen att i genomsnitt närmare en tredjedel av innehavet år 1970 kommer att bli taget i anspråk senast år 1975. Motsvarande andel av de markförvaltande bolag för vilka full- ständiga uppgifter föreligger är ca en fjärde- del. Som framhållits av flera företag måste dock en uppskattning av framtida ianspråk- tagande bedömas som mycket osäker efter- som företaget inte bestämmer utbyggnads- takten.

* Tax.värde enligt 1970 års fastighetstaxering inom parantes

Innehav av saneringsfastigheter

Svaren på frågan om innehav av sanerings- fastigheter år 1965 resp. år 1970 redovisas i tabell B3:2. De markförvaltande bolagens innehav har fördelats på byggföretagen efter samma grund som innehavet av exploate- ringsfastigheter fördelades, dvs. i propor- tion till ägarandelen. Fördelningen på stor- stadsområden och län framgår av tabell B3:3. I likhet med vad som gäller för exploate- ringsfastigheter utgörs skillnaden mellan to- talsummorna i de två tabellerna av i under- sökningen inte ingående företags andelar i markförvaltande bolag.

Svenska Riksbyggen ägde år 1965 sane- ringsfastigheter med ett sammanlagt taxe— ringsvärde av 11,0 milj. kr. Motsvarande värde för år 1970 år 12,6 milj. kr. (1970 års taxeringsvärde).

Bilaga 4 kategorier

Det totala bostadsbyggandet uppgick år 1965 till 96 843 lägenheter. Av dessa lägen- heter finansierades 92 % med stöd av stat- liga bostadslån. För flerfamiljshusbyggandet var andelen lägenheter med statligt bostads- lån 94 %, för småhusen var andelen 88 %. Utvecklingen fram till år 1971, som den framgår av tabell B 4: l (färdigställda lägen- heter) visar ett ökat bostadsbyggande (107 188 lägenheter) men en något sjunkan- de andel statligt belånade hus. Minskningen i den statsbelånade produktionen gäller helt småhusen, för vilka andelen minskat från 88 % år 1965 till 75 % år 1971.

Statistiska centralbyråns låneobjektsstatis- tik visar hur det statligt belånade bostads- byggandet fördelar sig på byggherrekatego- rier. Statistiken baseras på preliminära an- sökningar om bostadslån.

Bostadsbyggandets fördelning på byggherre-

Av flerfamiljshus byggs mer än 90% med statliga bostadslån. I fig. B 4:2 anges produk— tionen av lägenheter i flerfamiljshus åren 1960—1970.

Fr. o. m. är 1966 har även låneobjektssta- tistik för småhus förts kontinuerligt. 75— 80 % av totala småhusbyggandet finansieras med statliga lån. För cirka hälften av denna produktion står de blivande småhusägarna som byggherrar. Denna produktion avser så gott som uteslutande s. k. styckebyggda små- hus. Resterande del uppförs till största delen av byggherrar som avser att sälja husen eller upplåta dem med bostadsrätt eller hyresrätt. Produktionen av småhus, som ej skall bebos av den som inget preliminär låneansökan, svarar således för inemot 40 % av totala småhusproduktionen. Fig. B4: 3 visar hur denna produktion som till största delen be—

Tabell B 4:1. Andelen statligt belånade lägenheter i nyproduktionen år 1965—1971.

Färdigställda lägenheter.

Alla lägenheter I flerfamiljshus I småhus År abs. % abs. % abs. % 1965 96 843 92 69 268 94 27 575 88 1966 89 361 89 62 240 92 27 121 83 1967 100 213 90 71 908 92 28 305 85 1968 106 234 91 77 578 94 28 656 83 1969 109 055 88 77 356 93 31 699 77 1970 109 843 88 75 226 93 34 617 78 1971 107 188 89 75 243 94 31 945 75

Antal lägenheter

ll 70 000-

60 000-—

Enskilda 50 000-—

40 000- _ Kooperativa

Allmännyttiga och kommunala

1 1 1 1 | | 1 1 | 1 1960 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

Fig. B 4:2 Antal lägenheter i flerfamiljshus med preliminärt beslut om statliga bostadslån 1960—70. Lägenheterna fördelade efter byggherrekategori. Källa: SCB:s låneobjektsstatistik för flerfamiljs- hus.

står av gruppbyggda småhus, fördelar sig 32;st på byggherrekategorier. Hur de olika bygg- A herrekategoriernas produktion fördelar sig på olika upplåtelseformer framgår av ta- 14000 bell B 4: 4a-c. De allmännyttiga och kom- _" munala byggherrarna upplåter sin småhus- 12000 —

15000 —

produktion med äganderätt och hyresrätt. -— När det gäller de kooperativa byggherrarna 10000 —— har bostadsrätt varit den vanligaste upplå- _ telseformen, men de senaste åren har ägan- 8000 _ En5ki'da derätt blivit allt vanligare och svarar nu för den största delen. För de enskilda bygg-

6000 _ herrarna har äganderätt hela perioden varit ___-XA den dominerande upplåtelseformen. . 4 000 _ Kooperatwa 2 000 — Allmännyttiga _ och kommunala 0 1 | 1 1 1966 67 68 69 70

Fig. B4:3 Produktionen 1966—70 av småhus, som ej skall bebos av den som inger preliminär låneansökan, fördelad efter byggherrekategori. Källa: SCB:s låneobjektsstatistisk för småhus.

Tabell B 4:4 Produktionen 1966—70 av småhus, som ej skall bebos av den som inger preliminär låneansökan, procentuell fördel- ning efter byggherrekategori och upplåtelse- form. År Upplåtelse- form 1966 1967 1968 1969 1970

a. Kommunala och allmännyttiga Äganderätt 31 41 43 61 43 Bostadsrätt — — _ Hyresrätt 69 5 9 57 39 57

b. Kooperativa Äganderätt 29 35 71 72 87 Bostadsrätt 71 65 29 28 13

Hyresrätt — __ _ __ _ c. Enskilda .

Äganderätt 97 99 96 98 99 Bostadsrätt — _— __ __ __ Hyresrätt 3 1 4 2 1

Bilaga 5 byggbranschen

Den offentliga statistik som finns om bygg- branschens struktur och utveckling är myc- ket knapphändig. För tiden före 1960-talet är man hänvisad till företagsräkningarna år 1931 och 1951, och därutöver material som taxeringsstatistiken och riksförsäkringsan- staltens statistik över olycksfall i arbetet. För åren 1962 till 1964 har produktionsstatistik för byggnads- och anläggningsverksamhet ut- arbetats på försök, först av DFS (delegatio- nen för statistikfrågor) och därefter av statis- tiska centralbyrån. Fr.o.m. år 1966 är denna statistikproduktion permanent. Statistiken av- ser att belysa byggnads- och anläggningsverk- samhetens omfattning, fördelning på olika projekttyper, branschstruktur osv. Produktionsstatistiken grundar sig på upp- gifter insamlade från byggföretag, byggkon- sultföretag, kommuner, statliga myndigheter m. fl. Statistiken omfattar inte företag med mindre än två årsanställda, ej heller industri- företag med byggnadsverksamhet i egen regi

Vissa uppgifter om struktur och utveckling inom

vilka har mindre än fem sysselsatta, egenre- gibyggare med anknytning till jordbruk eller egnahemsbyggare inkl. byggare av fritidshus, som utför arbetet i egen regi.

Klassindelningen, som används vid upp- delningen av företagen efter storlek har änd- rats under den period som produktionssta- tistiken framställts. Detta begränsar möjlig- heterna att göra jämförelser över perioden av olika storleksgruppers produktionsande- lar. Nedanstående tabeller visar femårsperio- den 1966—1970 för företag med mindre än 100 årsanställda resp. med 100 eller flera årsanställda och produktionsvärdets fördel- ning på de två storleksklasserna.

Tabell B5:1 anger antalet företag med mindre än 100 årsanställda resp. antalet fö- retag med 100 eller flera årsanställda under femårsperioden 1966—1970.

Tabell B 5 : 2 visar hur produktionsvärdet för husbyggnads- och anläggningsföretag

Tabell B5:1 Antal husbyggnads- och anläggningsföretag med minst två årsanställda. Käl- la SCB.

År

1966 1967 1968 1969 1970 Antal företag 4478 4750 4970 4687 4798 därav med mindre än

100 årsanställda 4276 (95,5%) 4568 (96,2%) 4795 (96,5%) 4520 (96,4%) 4642 (96,7%)

därav med 100 eller

flera årsanställda 202 (4,5 %) 182 (3,8%) 175 (3,5%) 167 (3,6%) 156 (3,3%)

Tabell B 5: 2 Produktionsvärdet (1 milj. kr.) för husbyggnads- och anläggningsföretag med minst två årsanställda. Källa: SCB.

År 1966 1967 1968 1969 1970 Produktionsvärde 13244 14417 15994 16435 19001 därav för företag med mindre än 100 årsanställda 4289 (32,4%) 4339 (30,1%) 4945 (30, 9%) 4951 (30,1%) 5459 (28, 7 0) därav för företag med 100 eller flera årsanställda 8955 (67,6%) 10078 (69,9%) 11049 (69,1%) 11484 (69,9%) 13542 (71,3%)

fördelar sig efter företagsstorlek (antalet års- anställda) under femårsperioden 1966— 1970.

Tabell BS: 3 visar motsvarande uppdel- ning av produktionsvärdet för flerfamiljs- hus- resp. småhusproduktionen.

Sammanställningen visar att antalet före- tag minskat från år till år i gruppen större företag; under femårsperioden har antalet företag minskat från 202 till 156 eller med omkring 20 %. I gruppen små företag finns inte motsvarande tendens. Antalet företag har pendlat mellan lägst ca 4300 företag (år 1966) och högst ca 4800 företag (år 1968).

De större företagen som utgör mindre än 5 % svarar för omkring 70 % av det sam- manlagda produktionsvärdet för husbygg-

nads- och anläggningsföretagen. Produk- tionsvärdets fördelning mellan de två stor- leksklasserna har inte undergått någon större förändring under femårsperioden om man ser till det totala produktionsvärdet för före- tagen. De större företagen har emellertid ökat sin andel av det sammanlagda produk- tionsvärdet med nära fyra procentenheter mellan åren 1966.och 1970. De större bygg- företagen har emellertid ökat sin andel av produktionsvärdet mera inom flerfamiljshus- byggandet och småhusbyggandet. Här är ök- ningen sju procentenheter mellan åren 1966 och 1970. Det bör framhållas att produk- tionsvärdeuppgiftema i tab. B 5:3 inte upptar värdet av arbeten som utförts åt andra bygg- nadsföretag, utan bara arbeten åt byggherre eller för egen räkning.

Tabell BS. 3 Produktionsvärdet1 (1 milj. kr) för flerfamiljshus- och småhusproduktionen för företag med minst två årsanställda. Källa. SCB

År 1966 1967 1968 1969 1970 Flerfamiljshus: Produktionsvärde 3923 4188 4845 4442 4815 därav för företag med mindre än 100 ' årsanställda 1196 (30,5%) 966 (23,1 %) 1171 (24,2%) 1154 (26,0%) 1137 (23,6%) därav för företag med 100 eller flera årsanställda 2727 (69,5 %) 3222 (76,9%) Småhus: Produktionsvärde 1623 1754 därav för företag med mindre än 100 årsanställda 1011 (62,3%) därav för företag med

100 eller flera årsanställda 612 (37,7%)

950 (54,2%) 1289 (55,2%)

804 (45,8%) 1049 (44,8%)

3674 (75,8%) 3288 (74,0%)

2365

3678 (76,4%)

2338 2759

1293 (54,7%) 1435 (52,0%)

1072 (45,3%) 1324 (48,0%)

1 Endast värdet av arbetet åt byggherre och för egen räkning; arbeten utförda åt andra byggnads-

företag mgår alltså inte.

De lokala byggmarknadernas struktur

Av Branko Salaj

Sverige är i fråga om byggverksamhet ett stor- företagsland jämfört med de flesta andra marknadsekonomier. Företag med mindre än 100 årsarbetare svarar här för endast ca 30% av produktionsvärdet medan motsvarande an- del uppgår till i Storbritannien 42%, i Väst- tyskland 57%, i Frankrike 64% och i USA hela 69%. Inom svenskt byggande förekom- mer koncerner med årlig omsättning 1 mil- jardbelopp vilka, trots att de är verksamma på en avsevärt mindre marknad, kan mäta sig även i absoluta tal med exempelvis flera av de största amerikanska byggföretagen. Detta gäller i synnerhet bostadsbyggande. Siffrorna över de stora företagens totala omsättning torde emellertid från konkurrenssynpunkt ge en överdriven bild av deras betydelse på marknaden. De bedriver nämligen sin verk- samhet till övervägande del i form av relativt fristående filialkontor som såväl i fråga om storlek som marknadsbeteende ofta inte skil- jer sig särskilt mycket från de lokala små- företagen. Avsikten med denna framställning är att belysa strukturen i de lokala marknader på vilka företagen i första hand konkurrerar med varandra.

Ett försök att kartlägga den lokala mark- nadsstrukturen gjordes i en av byggföretagar- onganuisationerna gemensamt utförd utred- ning om de små företagen, redovisad & en rapport, ”Små bygger på”, som utkom ibör- jan av år 1972. I föreliggande bilaga redovi- sas tillvägagångssätet vid beräkningarna, var- jämte vissa tolkningsproblem diskuteras och

beräkningarna kompletteras på en del punk- ter.

Den lokala företagsstrukturen kan inte kartläggas utan mycket omfattande och kost- samma specialutredningar. I SCB:s produk- tionsstatistik för byggverksamheten infordras exempelvis uppgifter om fördelningen av de statistiklämnande företagens produktion på landsdelar, men dessa data är alltför grova för att kunna användas här. I stället för att mäta produktionsvärdets fördelning är man därför hänvisad till att kartlägga marknads- strukturen med hjälp av den arbetade tidens fördelning på olika typer av företag. Beräk- ningarna kan grundas på den arbetarlönesta- tistik avseende Byggförbundets avtalsområde som för arbetsmarknadsparternas räkning in- samlas av SAP:s statistiska byrå.

Analysen begränsas därvid till det egentli- ga husbyggandet (såväl nybyggande som repa- rationer) men exkluderar anläggnings- och vägarbeten. Utanför statistiken finns vidare såväl BPA och flertalet kommunalt ägda byggföretag som andra icke SAF-anslutna enskilda (och ofta mycket små) företag, för vilka statistiskt material av erforderligt slag inte föreligger.

Beräkningsunderlag: arbetad tid vs produk- tionsvärde

De marknadsandelar som framräknas på grundval av arbetad tid avviker med all san— nolikhet från andelar som skulle erhållas om

underlaget för beräkningar utgjordes av pro— duktionsvärdet. Stora företag har nämligen relativt sett många stora objekt på sitt pro- duktionsprogram. Deras filialer skulle få sina marknadsandelar 'höjda om dessa beräkna- des med utgångspunkt i produktionsvärdet, eftersom de stora objekten uppvisar högre produktion per arbetad timme.

En bearbetning av SCB:s produktionssta- tistik, som publicerats i rapporten "Små byg- ger på", visar att produktionsvärdet per ar- betad timme i storföretagen ligger drygt 40% över motsvarande värde i småföretagen. Det inbegriper emellertid även anläggningsarbe- ten, som förekommer särskilt ofta i stora fö- retag och där produktionsvärdet per timme kan vara mer än dubbelt så högt som vid husbyggandet. Om jämförelsen begränsas till flerfamiljshus och som mått används pro- duktionsvolym per arbetad timme krymper storföretagens försprång framför småföreta- gen till ett par procent.1 Dessa resultat kom- pletterade med vissa antaganden leder till en uppskattning att storföretagens marknadsan- delar vid husbyggandet underskattas med i genomsnitt minst 10 procentenheter om be- räkningsunderlaget utgörs av arbetsvolymen i stället för produktionsvärdet.

Skillnaderna i resultat erhållna på dessa två beräkningsunderlag beror i allt väsentligt på skillnaderna i de berörda företagsgrupper- nas produktionsinriktning. En varning torde därför vara på sin plats mot att tolka ovan- stående resonemang som ett uttryck för stor- företagens högre produktionseffektivitet, och därmed bättre konkurrensförmåga, i förhål- lande till de små företagen. Byggförbundets redan åberopade undersökning visade t. ex. att de små företagen visar rentav högre pro- duktivitetstal än de stora om man vid beräk— ningarna tar hänsyn till projekttyp och pro- jektstorlek, produktionsteknik samt geogra— fisk belägenhet.

Dessa resultat kunde tolkas så att storföre- tagens viktigaste effektivitetsfördel snarare består i förmågan att utveckla och tillämpa ny teknik och nya produkter än däri att de kan bygga någon i alla avseenden jämförbar produkt effektivare. Mätningen av effektivi- tetsskillnader och inverkan av dessa på kon-

kurrensförhållandena är därför ytterst in- vecklad och skulle kräva material av helt annat slag än det här använda. Effektivitets- problematiken förbigås följaktligen här.

Tillvägagångssätt'et vid framräkning av mark- nadsandelar

Arbetsmarknadspartemas arbetarlönestatistik har varit upplagd så att bl. a. arbetad tid i individuella företag kunde studeras per kom- mun. Separata bearbetningar brukade göras för ett urval av viktigare städer och i slutet av 1960-talet övergick man till att redovisa allt material per kommunblocksregioner. Grunduppgifterna har avsett juridiska perso- ner. I den mån något företag t. ex. blivit dot- terbolag till något annat bolag men kvarstått som separat juridisk person har detta inte kunnat beaktas i här återgivna beräkningar.

Statistiken visade att byggproduktionen i stor utsträckning var förlagd till utvalda 31 större städer — dessa svarade år 1962 för ca 60% av samtliga arbetade timmar på Byggförbundets avtalsområde. Återstående 2/ 5 redovisas i s. k. restgrupper per dyrorts- typ. Sådana ”övriga orter” i dyrortsgrupp 3 var dessutom särredovisade på de 4 distrik- ten: Mellersta, Södra, Västra och Norra di— striktet.

Samma år (1962) utvidgades bearbetningen till totalt 50 städer. De nytillkomna 19 stä- derna svarade tillsammans för ca 10% av arbetad tid så att restgrupperna därefter upp- tog endast mindre än 1/ 3 av total arbetad tid. Den i restgrupperna redovisade arbetstiden avfördes genomgående från materialet för att få ett så enhetligt beräkningsunderlag som möjligt. De lokala marknadsandelarna som diskuteras i denna framställning avser m. a. o. identifierbara ”stadskommuner”. Fördelning- en på 50 städer tillämpades t. o. m. år 1968 då som en ny geografisk indelningsgrund in- fördes kommunblocksregioner. De var 70 till antalet, och hela materialet kunde delas upp efter dem. För att underlätta jämförbarheten i tiden har de lokala andelarna för år 1968 beräknats med utgångspunkt i bägge indel-

1 Byggförbundet, Byggplatsernas arbetsprodukti— vitet 1967, Stockholm 1970, s. 41—45.

ningsprinciperna — städer resp. kommun- blocksregioner.

Samtliga timmar på all arbetad tid för varje individuellt företag och år har i föreliggande undersökning fördelats på de olika städerna och restgrupperna, eller, fr.o.m. år 1968, på kommunblocksregionema. Det antal tim- umar, som varje företag enligt arbetarlöne— statistiken uppvisade inom en stad eller re— gion under resp. år uttrycktes i procent av samtlig arbetad tid inom samma område. I företag, som bedrev verksamhet i flera städer eller regioner, vägdes dessa procenttal sam- man till ett genomsnitt, varvid som vägnings- tal användes företagets antal timmar i resp. område. Från företagsvisa genomsnitt erhölls slutligen genomsnitt för resp. storleksgrupp av företag på två sätt, dels (a) genom sam- manvägning med vederbörande företags to- tala arbetade tid som vägningstal (vägda ge- nomsnitt) dels (b) som enkla aritmetiska me— deltal. Huvuddelen av analysen avsåg vägda värden enligt (a) medan aritmetiska medeltal kom till användning i ett speciellt avseende (jfr avsnitt nedan om sammansättning av en lokal marknad).

Sammanvägningen av företagsvisa genom— snitt till storleksgruppsgenomsnitt enligt (a) gjordes på två sätt. I den första beräkningen hänfördes företagen för varje undersökt år till den storleksgrupp till vilken de hörde enligt sin storlek just då ( ”samtliga företag”). I den andra beräkningen valdes som indel- ningsgrund företagets storlek är 1968 och dessutom medtogs i kalkylerna endast såda- na företag för vilka uppgifter förelåg för hela perioden ( ”identiska företag”). Avsikten med denna dubbla uppdelning var att dels få be— kräftat om utvecklingen kunde följas 1 ett mindre antal företag dels undersöka om an- delarna för företag i den mer ”stadgade” identiska gruppen var större än för hela po- pulationen.

Materialet över samtliga företag är 1968 omfattade 909 småföretag, 70 medelstora och 13 stora företag. Antal identiska företag var bland de små 162, de medelstora 39 och de stora 9. Den övre gränsen för småföretag sattes vid 200 000 arbetstimmar (eller grovt räknat 100 årsarbetare) och gränsen mellan

medelstora och stora företag bestämdes till en miljon arbetstimmar (eller ca 500 årsar- betare).

Marknadsandelar för företag av olika stor- lekar — vägda genomsnitt

De beräkningar som beskrivits i det föregå- ende ger en uppfattning om hur stor lokal marknadsandel företaget har i en given stor- leksgrupp, räknat i genomsnitt per arbetad timme inom denna grupp. Resultaten innebär t. ex. att en arbetare som år 1960 var verksam i ett storföretag kunde väntat sig att företag i hans arbetsgivares storleksklass i genom- snitt skulle svara för 18,5% av en lokal marknad. Motsvarande andelar i medelstora och små företag var 9,8% resp. 4,6%.

De lokala marknadsandelarna för identiska företag överensstämmer tämligen väl med an- delarna för samtliga företag och avvikelserna tycks vara relativt slumpartade och osyste- matiska utom vad beträffar de stora företa- gen. Identiska företag i denna grupp visar nästan genomgående högre andelar än grup— pens samtliga företag.

Företagens andelar är genomgående arvse— värt mindre i storstadsmarknaderna än i öv— riga regioner. Skillnaderna mellan genom- snitten för företag i olika storleksgrupper är samtidigt mer utpräglade i storstäderna än annorstädes. Sålunda är storföretagens ande- lar i storstäderna ca 10 ggr så stora som små- nföretagens andelar medan motsvarande rela- tion i landets övriga regioner stannar vid 1:2 51 2,5.

Utvecklingen i tiden av genomsnittsvärde- na i olika storleksgrupper framgår av tabell B 621.

Företag i samtliga grupper visar på sikt något sjunkande andelar om analysen görs separat beträffande andelarna i storstäder- na resp. övriga städer eller regioner. Sam- tidigt inträffade dock en viss förskjutning av små och medelstora företags produktion från storstäderna till andra regioner (med större andelar). Beroende härpå uppvisar materialet mellan år 1960 och år 1969 för dessa två företagstyper ökande genomsnittliga andelar om man vid beräkningar inte skiljer mellan olika typer av städer resp. regioner.

Tabell B 6:1. Lokala marknadsandelar för byggföretag i olika storleksgruppcr 1960—69. Procent av arbetad tid inom region (enl. SAFzs lönestatistik för Byggförbundets avtalsområ— de)

Samtliga företag Identiska företag

Hela landet Hela landet

Storstäder exkl. stors. inkl. stors. Storstäder exkl. stors. inkl. stors. ÅrSMStSMStSMStSMStSMStSMSt 1960 1,0 3,1 10,9 8,8 19,1 26,1 4,6 9,8 18,5 1,2 3,8 11,6 9,0 20,6 26,4 5,0 10,6 19,4 1961 1,0 2,7 10,6 8,6 19,2 25,9 4,3 10,7 17,8 1,3 3,4 11,4 9,5 18,6 26,4 5,1 10,1 18,7 1962 1,1 2,7 8,6 12,7 22,1 24,3 7,4 13,3 17,5 1,2 3,1 9,3 13,8 18,5 26,1 7,8 11,2 18,8 1963 1,0 2,1 9,0 12,4 21,4 24,7 6,7 13,5 17,1 1,1 3,3 10,0 13,4 20,5 25,5 7,8 12,1 18,5 1964 1,0 2,4 8,3 12,5 20,3 27,4 7,0 13,1 18,7 1,1 3,1 9,5 12,0 19,9 28,5 6,9 11,9 20,7 1965 1,0 2,3 9,4 10,8 20,0 24,7 6,2 13,4 18,4 1,2 3,2 10,8 11,2 18,9 26,2 6,6 11,7 20,4 1966 1,0 2,4 11,0 10,3 20,9 25,0 5,8 13,1 19,2 1,1 2,9 12,2 11,0 20,0 25,5 6,5 12,2 20,4 1967 0,9 2,2 9,1 10,4 18,1 24,7 6,7 11,4 18,3 1,3 3,0 10,7 9,2 19,1 25,4 5,3 11,5 19,8 1968 0,9 2,3 8,0 10,4 20,9 22,8 6,2 13,4 16,1 1,3 3,0 9,0 9,5 19,1 24,1 5,5 11,5 17,8 19681 0,7 2,1 7,5 9,0 18,1 19,3 6,3 11,5 14,6 1,0 2,7 8,6 9,1 16,5 20,4 5,3 9,8 16,0 19691 07 2,1 7,4 8,0 17,3 18,8 5,4 11,5 14,4 0,7 2,3 8,5 8,0 14,3 20,7 5,4 8,9 16,1

stmå, M=medelstora och Stzstora bygg- företag

De berörda förskjutningarna i den geo- grafiska produktionsinriktningen utgör en- dast ett mindre problem vid tolkningen av trenderna i tiden. Utredningstekniskt är det svårare att ta hänsyn till de förändringar i region-begreppen som vidtagits i det under- sökta materialet under ifrågavarande period. Egentligen borde tidsserieanalysen begränsas till tiden mellan år 1962 och år 1968 för vilken ett helt jämförbart material står till förfogande. De begreppsförändringar som vidtogs i början och slutet av perioden tycks dock i någon mån ha påverkat de analysera- de serierna i olika (och neutraliserande) rikt- ningar. Det förefaller därför försvarligt att analysera hela 1960—talet i ett sammanhang.

Ökningen av antalet städer år 1962 till- förde bearbetningen mindre städer där före- tagen tenderar att få något större andelar än t. ex. i storstäderna. Detta borde medföra en viss höjning av andelarna. En sådan tendens framträder också i materialet, i synnerhet vad gäller småföretagen.

Övergången år 1968 till kommunblocks- regioner har haft motsatt verkan. Byggfir— morna är huvudsakligen förlagda till städer eller större tätorter och utvidgningen av de

1 Uppgifterna grundas på indelningen i kommun- blocksregioner.

geografiska redovisningsområdena har of- tast inte tillfört bearbetningen några mer do- minerande företag men väl ett antal småföre- tag med "strötimmar". Under sådana förhål- landen minskar genomsnitten för företagens andelar av två skäl: a) de nytillkomna före- tagen är små och b) de i städerna verksam- ma (och redan tidigare redovisade) företagen tycks inte ha speciellt mycket verksamhet inom resten av resp. region varför deras an- delar krymper när regionbegreppet vidgas.

Av tabell B 6:1 framgår att de berörda be- greppsförändringarna endast måttligt påver- kat de lokala andelarna. Påverkan har dock av allt att döma inte varit likartad i olika stor- le'ksgrupper av företag. Ökningen av antalet städer år 1962 ökade andelarna för företag särskilt i den minsta men även i den medel- stora gruppen i förhållande till föregående år. Andelarna för de stora företagen sjönk däremot både på storstadsmarknader och i övriga städer. Genomsnittet för storföretagen i samtliga regioner förblev trots detta nära nog oförändrat beroende på en samtidig kraf— tig förskjutning av dessa företags produktion från storstäderna till övriga städer (där de lokala andelarna är högre).

% Små 40

20

0. 1960-61 -62 —63 -64 -65 —66 -67 -68 -69 År

Medelstora

Stora

1960 -61 -62 -63 -64 -65 -65 -67 -68 -69 År

Fig. B 6:2. Arbetad tid 1960—1969 inom Bygg- förbundets område, fördelad på olika storleks- grupper av byggföretag. Källa: SAFzs statistiska byrå, Lönestatistik för Byggförbundets avtalsområde, specialbearbet- ning.

En liknande företeelse kan noteras för små företag vid två olika bearbetningar av 1968 års grundmaterial. Övergången från beräk- ningar grundade på städer (50) till kom- munblocksregioner sänkte småföretagens ge— nomsnittliga andelar såväl i storstäder som i övriga regioner. Detta gav emellertid inte ut- slag i småföretagens genomsnitt i samtliga regioner beroende på viss förskjutning av produktionen till andra regioner än storstä- derna.

Storleksgruppernas totala andel av arbetad tid

Med utgångspunkt i samma empiriska under- lag, som använts för beräkningarna ovan, kan man även räkna fram fördelningen av den totala arbetade tiden på de tre storleksgrup- perna — små, medelstora och stora. Därvid erhålls en mer konventionell bild av utveck- lingen. Den är rakt motsatt bilden som framträtt vid beräkningen av lokala mark- nadsandelar. De stora företagens samtliga

arbetstimmar steg mellan år 1960 och år 1969 med 10 procentenheter, och detta till mycket stor del på de medelstora företagens bekost- nad (fig. B 612).

Resultat som pekar i samma riktning har tidigare erhållits vid bearbetningar av andra material. Sålunda har man t. ex. kunnat kon- statera att omsättningen i de 10 största bygg- företagen ökat från mitten av 1950-talet ungefär dubbelt så kraftigt som i hela bygg- sektorn, dvs. med i runt tal 10% per år. Någon hänsyn har dock därvid inte kunnat tas till hur stor del av arbetena som utfördes av underentreprenörer. Materialet har inte heller helt kunnat rensas från effekterna av företagsfusioner. De stora företagens expan- sion på främst de medelstoras bekostnad har för övrigt kunnat iakttas även i andra länder.

Sammansättningen av en genomsnittlig lokal marknad — en hypotes

För 'att åskådliggöra hur de här redovisade bearbetningarna kompletterar varandra kan en hypotetisk lokal byggmarknad konstrue- ras där arbetstiden förutsätts vara relativt fördelad på de tre storleksgrupperna av fö- retag på samma sätt som på hela bygg- marknaden. Inom den så bestämda "ramen" för varje storleksgrupp kan med ledning av lokala marknadsandelar för individuella fö- retag uppskattas antalet företag inom gnup- pen. Om t. ex. storlekgru-ppen har en mark- nadsandel på 40 % och de individuella före- tagen inom gruppen har en genomsnittlig marknadsandel på 4 % leder detta till ap- proximeringen att storleksgruppen består av 10 företag.

De genomsnittliga marknadsandelama inom olika storleksgrupper måste härvid framräknas som enkla aritmetiska medeltal genom att summa andelar divideras med an- talet företag i resp. grupp. Dessa medeltal återges i tabell B 63 för början och slutet av 1960—talet. Som en jämförelse innehåller tabellen även genomsnittliga marknadsan- delar som erhållits genom vägning med an— talet arbetstimmar och som mer utförligt re- dovisas i tabell B 6:l. Vid beräkningar av antalet företag på en marknad kan dessa

Tabell B 6.'3. Byggföretags ovägda marknadsandelar itprocent av arbetad tid inom resp. om- råde. Region oavsett typ Storstad Övrig region ovägt (vägt—tab. B 6: 1) 1960 Små ' 0,6 4,9 2,0 (4,6) Medelstora 2,4 12,1 8,4 (9,8) Stora 4,9 20,5 13,6 (18,5) 1969 Små 0,4 4,3 3,2 (5,4) Medelstora 1,6 10,3 6,0 (11,5) Stora 4,0 13,3 10,6 (14,4) Relativ för- ' delning av timmarna 1960 56,4 43,6 100,0 mellan de undersökta 1969 36,3 63,7 100,0 regionema1

* I 1960 års underlag ingår ej de icke identifierbara orterna i ”restgrupper” (jfr sid 161). För- skjutningeni 1969 års material har i allt väsentligt föranletts av att samtlig arbetad tid kunnat fördelas på identifierbara kommunblock.

vägda genomsnitt inte användas eftersom de större företagen inom varje given storleks— grupp blir överrepresenterade.

Skillnaden mellan vägda och ovägda tal kan åskådliggöras genom ett enkelt räkne- exempel. Inom gruppen småföretag väger t. ex. ett företag med 180000 timmar lika mycket som nio företag med 20 000 timmar var. Om det större företaget har en mark- nadsandel på 20%, och vart och ett av de övriga företagen följaktligen har andelar på 2,2%, erhålls som vägt genomsnitt (per ar- betad timme) drygt 11%! I själva verket har ett genomsnittligt företag i det här konstrue- rade exemplet en marknadsandel på endast 4%.

De aritmetiska (ovägda) genomsnitten be- räknade för regioner oavsett typ är, som vän- tat, avgjort lägre än de vägda. Endast små- företagen visar mellan år 1960 och år 1969 en ökning av lokala andelar, från 2 till 3,2% per företag, medan både de medelstora och de stora företagens andelar minskar. Av ande- larna framräknade separat för storstäderna och övriga regioner framgår emellertid att även småföretagens nämnda andelsökning är skenbar och uteslutande beror på betydan-

de skillnader i sammansättningen av beräk- ningsunderlaget för år 1960 resp. år 1969. Den genomsnittliga andelen för ett företag i gruppen småföretag minskar inom storstäder från 0,6 till 0,4% och i övriga regioner från 4,9 till 4,3%.

På den lokala marknaden (oavsett region- typ) skulle rn. a. o. antalet småföretag ha minskat med drygt en tredjedel (från 18 till 11), antalet medelstora skulle ha förblivit densamma medan marknaden tillförts 11/2 ny storföretagsfilial. Det totala antalet företag på en sådan genomsnittlig marknad skulle således ha minskat med knappt % (från 24 till 18,5). Denna genomsnittliga förskjutning är lika skenbar som den som iakttagits be- träffande de genomsnittliga lokala andelarna för småföretagen. Samma olikheter i beräk- ningsunderlaget, som för år 1969 medfört en relativt hög genomsnittlig marknadsandel för småföretag, har lett till färre sådana fö— retag inom den givna totala ramen för grup— pen.

Resonemanget kan förtydligas om föränd- ringarna i strukturen redovisas separat för en genom-snittlig storstadsmarknad resp. en ”övrig” regional marknad. Inom samtliga tre

Tabell B 6:4. Genomsnittligt antal byggföretag i olika storleksgruppcr och olika typer av lokala marknader

Storstad Övrig region Region oavsett typ

1960 1969 1960 1969 1960 1969 Små 63 81 7 9 18 11 Medelstora 13 14 2,5 1,5 3 ,S 3 ,5 Stora 6 12 2 3 2,5 4 Sammanlagt 82 107 11,5 13,5 24 18,5

storleksgruppcr av företag och två marknads- typer har antalet företag ökat utom för de medelstora företagen i ”övrig region” (tabell B 624). Särskilt kraftiga höjningar noteras i storstäderna vilket från analyssynpunkt är speciellt betydelsefullt med tanke på god jämförbarhet i tiden för just dessa områden.

Slutsats

De stora företa-gens frammarsch under 1960-talet har i allt väsentligt skett i form av en geografisk spridning av verksamheten ge- nom nya filialer och inte genom en fördjup- ning av marknadspositionen för de redan etablerade filialema. Storföretagen tycks ha blivit särskilt attraherade till storstäderna. Eftersom även det genomsnittliga antalet småföretag där ökat starkt tyder detta på att konkurrenstrycket stigit kännbart just i stor- städerna. Företagens andel på den lokala marknaden är emellertid endast en av fakto- rerna i bedömningen av deras konkurrens- situation —— den påverkas även av specialise- ringen, samarbetet mellan företagen o.d. som inte kunnat diskuteras i detta sammanhang. Slutligen bör uppmärksammas att 1960-talet varit ett årtionde under vilket byggandet kraf- tigt expanderat — strukturbilden har seder- mera sannolikt påverkats av konjunkturupp- bromsningen inom byggindustrin vid ingång— en av 1970-talet.

Markfördelningstävlingfpå norra Järvafältet

För att illustrera hur en markfördelningstäv- ling kan arrangeras redovisas nedan utdrag ur förfrågningshandlingarna för en tävling gällande stadsdelen Akalla gård på Järva— fältet i Stockolm.

Inbjudan och kortfattad motivering Stockholms fastighetsnämnd inbjuder här- med enskilda byggnadsföretag att deltaga i tävling om byggnadsuppdrag avseende tre bostadsgrupper om sammanlagt cirka 2.000 lägenheter i stadsdelen Akalla gård på Järva- fältet. Uppdraget avser även att äga och för- valta bostadshusen med därtill hörande mark och anläggningar etc., dock att byggnadsfö- retaget äger rätt att på annan överlåta dessa uppgifter. I sistnämnda fall skall samarbetet med det förvaltande företaget avspeglas i an- budshandlingarna.

Tävlingen avser i princip anvisningen av de berörda markområdena. Marken skall upplåtas med tomträtt. Blivande tomträtts- havare utses efter prövning bl. a. av de be— gärda hyrorna för bostäder och lokaler för kommunala ändamål.

För området gäller en av Kungl. Maj:t fast- ställd generalplan samt en av dåvarande stadsfullmäktige godkänd områdesplan, jäm- te av fastighetsnämnden och i berörda delar av byggnadsnämnden godkänt program för tävlingen.

För att bereda även mindre och medelstora byggnadsföretag möjlighet att delta, har Vat-

tenbyggnadsbyråu AB under fastighetskon- torets och andra berörda förvaltningars led- ning upprättat ett referensprojekt. Detta är så detaljerat att byggnadsföretag utan egent- lig egen projektering skall kunna räkna fram ett pris för utförande, men inte mer detaljerat än att det medger efterprojektering med an- passning till olika förekommande produk- tionssystem. För referensprojektet har, så långt handlingamas detaljeringsgrad medger, erhållits förhandsbesked att hinder för bygg- nadslov ej föreligger.

Bebyggelsen ryms inom tre geografiskt av- skilda områden, grupperade kring Akalla by. Stor hänsyn har vid planarbetet tagits till denna, varför de två områden (S och V) som åt sydväst ner mot Igelbäckens dalgång flan- kerar byn, huvudsakligen skall bestå av 2— våningsbebyggelse. I områdesplanen har där— utöver för södra områdets norra del med anslutning till stadsdelens servicezon inritats 4-våningshus. Terrängens förutsättningar har medgivit att motsvarande hus i västra områ- det givits sex våningar. Det norra området har en betydligt tyngre karaktär .med 12-vå- ningshus i sin södra del utmed servicezoncn, samt därutöver 6—vånings— och 2-våningshus inramande en lekpark.

Möjlighet finns att lämna anbud på ett, två eller samtliga tre områden. Riktvärden för utnyttjandet är för

område N: 3.000 verkliga rumsenheter eller ca 850 lgh område V:

1.800 verkliga rumsenheter eller ca 490 lgh område S: 2.500 verkliga rumsenheter eller ca 680 lgh

Lägenhetsfördelningen skall vara 4 rok och större 20% 3 rok 50% 2 rok och mindre 30%

Det är fastighetsnämndens målsättning att låga hyror skall eftersträvas. Uppställda kva- litetskrav skall följas, men någon betydande ytterligare kvalitetshöjning skall i princip inte eftersträvas. Ett undantag härifrån är utformningen av den yttre miljön och tomt— markens planering. Referensprojektet ger ut- tryck för detta. Syftet är att nå en uppmjuk- ning av den hårdhet som en exploatering av denna täthet och storleksordning måste få. För utbyggnaden gäller att området redan vid inflyttning skall ha en hög färd-iggrad.

Det eller de företag som avlämnat vinnan- de anbud skall skriva markanvisningsavtal med kommunen som reglerar åtagandena. Mot bakgrund av bl. a. tidigare erfarenheter organiseras utbyggnaden så att byggnadsfö- retaget svarar för i princip samtliga arbeten inom anvisningsområdet. Detta innebär att företaget skall mot ersättning utföra vissa arbeten för kommunens räkning. Således in- går byggandet av bl. a. gator och parkvägar, vatten och avlopp, fjärrvärme etc. i åtagan- det.

Anbud skall avse erforderlig hyra för dels bostadslägenheter, dels i projektet ingående kommunala lokaler. I anbudet ingår således såväl kapitalkostnader som drifts- och un- derhållskostnader, uppdelade på sätt som an- ges i anbudsformuläret. Projektet skall finan- sieras med statliga bostadslån och anbudet skall åtföljas av preliminär ansökan om bo- stadslån på därför av bostadsstyrelsen fast- ställda blanketter. Produktionskostnaderna skall omfatta samtliga kostnader för områ- dets färdigställande med tillägg för den er- sättning som skall utgivas till kommunen för förprojektering m.m. samt med avdrag för den ersättning för allmänna arbeten och de bidrag till grundförstärkning som skall erläg- gas av kommunen.

ss. Bebyggelsen skall utföras med statliga bo- stadslån. Kommunen åtager sig verka för att

tillräcklig kvot för statliga lån finns för pro- jektet.

Nyttiandeform Bostäderna och lokalerna skall upplåtas med hyresrätt.

Anvisningsrätt

Bostadsföretagaren förbinder sig att vid förs- tagångsupplåtelse av nyttjanderätt till bostä- derna i all uppförd bostadsbebyggelse samt därefter vid varje upplåtelse av ledigbliven bostad antaga sådana hyresgäster som anvisas av det kommunala organ som handhar bo- stadsförmedlingen, och som skäligen kan ta- gas för goda.

Vid tillämpning av anvisningsrätten skall vad härom i gällande författning stadgas iakt- tagas. Därvid skall bostadsföretagaren till ledning för bostadsförmedlingens anvisnings- arbete och informationsverksamhet i god tid — för närvarande fyra månader — före bo- stadsbebyggelsens färdigställande tillställa bostadsförmedlingen ritningar och lägenhets- förteckningar samt uppgifter om beräknade hyror, bostadslägenheternas standard, för hy— resgästerna avsedda gemensamma servicean- ordningar, beräknad inflyttningstidpunkt m.m. I den mån bostadsförmedlingen ej kun- nat anvisa hyresgäster viss tid — för när- varande två månader — före den uppgivna inflyttningstidpunkten, äger bostadsföretaga- ren själv fritt välja hyresgäster.

Hyreskontrakt för bostäder eller lokaler för kommunala ändamål får ej innehålla förbe- håll innebärande tvång för hyresgästen att även hyra garage- eller uppställningsplats.

5 9. Hyror Bostadsföretagaren utfäster sig att uttaga hy- ror för bostäder och lokaler för kommunala ändamål med högst belopp, som framkom- mer enligt följande.

Kapitalkostnaderna skall på sätt framgår av följande stycken beräknas på grundval av de i anbudet angivna produktionskostnaderna för bostäder och kommunala lokaler. Dessa skall anses utgöra för bostäder kronor och för kommunala lokaler kronor, allt räknat per anbudsdagen. För tid från inflyttning till utbetalning av bostadslån skall i fråga om kreditivkostnader gälla att i pro- duktionskostnaden skall inräknas ett belopp motsvarande skillnaden mellan å ena sidan ränta och avgift för kreditivet och å den andra basannuiteten.

Kapitalkostnaderna för bostäder skall ut- över tomträttsavgäld motsvara beräknade kostnader enligt bostadslånekungörelsens be- stämmelser. Därest produktionskostnaden skulle avvika från låneunderlag eller pant- värde skall i den mån produktionskostnaden överstiger pantvärdet gälla en 40-årig annui- tetsplan till gällande sekundärränta för obun- den kredit. Därest produktionskostnaden un- derstiger pantvärdet eller låneunderlaget skall vid beräkningen av kapitalkostnader produktionskostnaden anses utgöra pantvär- de respektive låneunderlag.

Kapitalkostnaderna för kommunala lokaler skall utöver tomträttsavgäld motsvara fak- tiskt utgivna belopp för bostadslån och under— liggande krediter. Överskrider produktions— kostnaden summan av nämnda lån skall för det överskjutande beloppet gälla en 40-årig annuitetsplan till gällande sekundärlåneränta för obunden kredit.

Bostadsföretagaren skall tillhandahålla Stockholms fastighetskontor de handlingar och uppgifter i övrigt, som erfordras för be- räkningen av kapitalkostnaderna enligt före- gående stycken.

å 10. Bestämmelserna i 5 9 angående beräkning av kapitalkostnader för bostäder få ändras en- dast efter överenskommelse mellan bostads- företagaren och Hyresgästföreningen i Stor- Stockholm.

511.

Driftkostnadema, vari innefattas utgifter för underhåll, skall i särskild överenskommelse

mellan kommunen och bostadsföretagaren bestämmas med ledning av uppgifterna i an- budet. Rörande regleringen av driftkostna- dernas storlek från anbudsdagen till dagen för första inflyttningen liksom för tid där- efter skall överenskommelse träffas mellan bostadsföretagaren och Hyresgästföreningen i Stor-Stockholm. .I fråga om lokaler för kom- munala ändamål bestämmes den fortsatta regleringen av driftkostnademas storlek i hy- reskontrakt mellan bolaget och kommunen.

& 12. Bestämmelserna i 55 9—11 om högsta hyra skall anses gälla även i hyresavtal mellan bo- stadsföretagaren och hyresgäst. Bostadsföre- tagaren förbinder sig att i hyresavtal med bostadshyresgäst intaga följande bestämmel— se: Hyran regleras på sätt anges i det mellan (bostadsföretagarens namn) och kommunen träffade avtalet av den . . .

Program för förvaltning Önskemål framförda av Stor-Stockholms hy- resgästförening.

Städning. Sopning eller dammsugning dagligen. Skurning och vaskning en gång per vecka. Glas— och fönstertvättning en gång per kvartal. (Portglas en gång per vecka).

Armaturrengöring två gånger per år. Damning av räcken, ledstänger och sop- nedkastluckor en gång per månad.

Fläckar å målningsytor borttvättas till led- stångshöjd vid behov.

Rengöring av skrapgaller samt dörrmattor — även om dessa är belägna utanför huslivet —— varje vecka.

Entréplaner skall vid behov hållas rena från is och snö.

Sopning av vindsgångar och torkvindar, en gång per vecka.

Sopning av källargångar, tork-, stryk-, mangel—, pisk- och cykelrum, källargarage och fritidsrum, en gång per vecka.

Fastighetsskötsel. Skötsel av värmeanläggning och sedvanliga smärre reparationer av varierande slag.

Låsning och öppning av portar och entréer, tändning och släckning av den förekomman- de allmänna belysningen samt skötseln och vården av denna, utbyte av trasiga lampor, kupor och säkringar, rengöring av soprum, rensning av sopnedkasttrummor. Smörjning och vård av maskiner och apparater inom de allmänna utrymmena. Ovanstående uppgif- ter utföres med hög standard och så att ej olägenheter uppstår för hyresgästerna.

Väg— och gårdsrenhållning, skötsel av lek— platser, gräsmattor och planteringar. Över— vakning av ordning och renlighet i trappor och övriga allmänna utrymmen. Dessa upp- gifter utföres så att området alltid är välvår- dat och väl fungerande, inte minst med hän- syn till hyresgästernas behov av lek och rek- reation.

Lekplatserna skall alltid hållas i en sådan kondition att onödiga riskmoment ej upp- står.

I samband med snöfall skall gångvägar, körvägar, parkeringsplatser m. m. snöröjas och sandas omedelbart efter snöfall.

Fastighetsservicen skall vara så ordnad att akuta fall omedelbart kan åtgärdas.

Beträffande brister som ej kräver omedel- bara åtgärder skall dessa utföras inom 3 da- gar från felanmälan. Hyresgäsen skall ha möjlighet att under kontorstid kunna sätta sig i förbindelse med hyresvärden. På övriga ti- der skall företaget upprätta jourtjänst, dit hy- resgästerna skall anmäla ärenden av bråd- skande natur.

Bilaga 8 Hur köper man byggande?

Utdrag av skrivelse till utredningen från Svenska Byggnadsentreprenör-

föreningen

Upphandling av ett bygge kan ske på flera administrativt skilda sätt. Upphandlingsfor- men kan karakteriseras efter tre olika indel- ningsgrunder, nämligen sättet för anbudsin- fordran, sättet för prisbestämning och åta- gandets omfattning (entreprenadform).

Anbudsformen kännetecknas av sättet för anbudsinfordran. Man brukar skilja mellan öppen anbudsinfordran, som sker genom en annons i tidning, och begränsad anbudsin— fordran, som sker genom särskilda till bygg- nadsföretag riktade inbjudningsskrivelser. Slutligen talar man om underhandsförfaran- de, då byggherren tar kontakt med ett enda företag för att inleda förhandlingar om att genomföra entreprenaden.

De huvudsakliga formerna för prisbestäm- ning är fast pris, mängdkontrakt och löpande räkning. Fast pris innebär ett på förhand överenskommet pris som ej förändras, om inte arbetenas omfattning ändras. Det kan kombineras med klausuler, som ger olika grad av tilläggsersättning på grund av pris- -och kostnadsutvecklingen. Sålunda talar man — något oegentligt — om fast pris med in— dexreglering respektive fast pris utan index- reglering. Även det senare kombineras van- ligen med en klausul som ger rätt till pris- höjning vid stark inflation m. m. Mängdkon- trakt innebär att ett flertal fasta priser avtalas på ett antal olika enheter av olika arbetsslag, t.ex. kronor per 1113 jordschakt. Betalning sker efter uppmätning av antalet utförda ku- bikmeter. Löpande räkning innebär att entre-

prenören får betalt för samtliga självkostna- der samt ett arvode för täckande av räntor, risk, centraladministration och vinst. Det fö- rekommer också olika mellanformer mellan fast pris och löpande räkning, ofta under beteckning incitamentsavtal.

Entreprenadformen anger åtagandets om- fattning. (Framställningen är i denna del vä- sentligen hämtad från U-gruppens rapport till Byggforskningen om entreprenadupp- handling.)

Beroende bl.a. på att byggnadsobjekten, det tekniska underlaget och förberedelsemöj- ligheterna starkt varierar har olika entrepre- nadformer utbildats. Med avseende på om— fattningen av entreprenörens åtagande upp- delas dessa vanligen i delad entreprenad, ge- neralentreprenad och totalentreprenad.

Delad entreprenad innebär att produktio- nen av objektet fördelas på ett antal entre- prenörer, som var för sig står i direkt avtals- förhållande till beställaren. Entreprenörerna är sidoordnade i förhållande till varandra och benämns sidoentreprenörer.

Varje entreprenör kan för arbeten som ingår i hans åtagande, i sin tur anlita entre- prenörer som underställs honom. Dessa be- nämns underentreprenörer.

Den entreprenör beställaren utser att svara för byggnadsplatsens organisation, vid hus- byggnadsarbeten vanligen byggnadsentrepre- nören, benämns huvudentreprenör.

Vid delad entreprenad har beställaren an- svaret för samordningen av de olika entre-

BESTÄLLARE + projektering

SlDOENTREPRENÖRER

HUVUD- ENTREPRENÖR VVS- Byggnads— El- entreprenör entreprenör entreprenör

Exempel på organisationen vid delad entreprenad

///

[ vvs-entfj [

UNDERENTREPREN RER

44:—

BESTÄ LLARE + projektering

GENERALENTREPRENÖR

Byggnads- entreprenör

UNDERENTREPRENÖRER

XX

EI-entr ? [ Schaktentr ] ! SmidesentTl

Exempel på organisationen vid generalentreprenad

prenörernas arbeten och får genom de olika kontrakten direkt inflytande på dessa. Projekteringen utförs av beställaren an- tingen genom konsulter som han anlitar eller i egen regi och inriktas på utarbetande av an- buds- och produktionsunderlag, som är ut- format för delad entreprenad. Generalentreprenad innebär att endast en entreprenör, vanligen byggnadsentreprenö-

L Plåtentr

] L Glasentr J [ Målnentrj

ren, står i direkt avtalsförhållande till bestäl- laren och ensam ansvarar gentemot denne för hela produktionen samt för byggnads- platsens organisation. Han benämns general- entreprenör och kan i sin tur för de arbeten, som han inte utför inom det egna företaget, anlita underentreprenörer med vilka han träffar entreprenadavtal.

Vid generalentreprenad har generalentre-

VVS-entr ?

BESTÄLLARE

TOTALENTREPRENÖR

Byggnadsen treprenör + proje ktering

UNDERENTREPRENÖRER

XX

EI-entr | | Schaktentr] [Smidesentr]

Exempel på organisationen [

. PI ntr Vld totalentreprenad åte

] [ Glasentr | [ Måla entr |

prenören ansvaret för samordningen av samt- liga entreprenörers arbete och får genom de olika kontrakten inflytande på dessa.

Projekteringen utförs av beställaren an- tingen genom konsulter som han anlitar eller i egen regi.

Det förekommer att beställaren förbehåller sig rätt att själv godkänna de underentrepre- nörer som generalentreprenören har för av- sikt att anlita. Det förekommer också att han kräver, att anbudet skall innehålla uppgift om vilka underentreprenörer som kommer att an- litas och med vilka belopp underentreprena- derna ingår i anbudssumman. Slutligen kan han själv upphandla material och underentre- prenader och sedan överföra dem på den bli- vande generalentreprenören (s k delupphand- lad — eller med ett högst missvisande uttryck — "samordnad” generalentreprenad).

Dylika förbehåll eller inskränkningar i den ”rena" generalentreprenaden medför ofta många problem, bl a från upphandlings- och ansvarssynpunkt.

Totalentreprenad innebär att endast en en- treprenör, vanligen byggnadsentreprenören, står i direkt avtalsförhållande till beställaren. Denne entreprenör, totalentreprenören, an- svarar gentemot beställaren inte bara för hela produktionen och byggnadsplatsens organi- sation utan även för proj ekteningen.

Totalentreprenören anlitar underentrepre-

nörer för de arbeten som han inte utför inom det egna företaget.

Han svarar för samordningen av alla med- verkande konsulters och entreprenörers ar- beten och får genom de olika kontrakten in- flytande på dessa.

Projekteringen utförs av totalentreprenö- ren antingen genom konsulter som han anli- tar eller i egen regi.

För denna form erfordras ett anbudsun- derlag, som definierar funktion och kvalitet på ett sådant sätt, att det ger entreprenören möjlighet att produktionstekniskt påverka ut- förandet. Denna entreprenadform ställer sto- ra krav såväl på beställarens förmåga att be- döma kvalitets- och prisfrågor som på total- entreprenören, som har ansvaret för slutpro- dukten.

H ur tillkommer ett anbud?

Ett anbud på ett husbygge på delad entre- prenad eller generalentreprenad börjar med att entreprenören ”tar ut handlingarna" och går igenom dessa för ett preliminärt ställ- ningstagande. Om han beslutar sig för att lämna anbud, tillsätts en arbetsgrupp med in- köpare, kalkylatorer, planerare och vanligen en arbetschef. Personal från kalkylavdelning— en beräknar arbetsåtgång med ledning av er-

farenhetsdata. Planerare gör en planering av hur objektet skall genomföras på det ekono- miskt bästa sättet. Härvid erhålles kontroll på att den begärda fårdigställandetiden är realistisk och ett mått på nödvändig personal- styrka samt, som en följd härav, ett begrepp om nödvändig arbetsledning samt behov av bodar, verkstäder, arbetsplatskontor o s v. Från underentreprenörer inhämtas anbud på värme— och sanitet, ventilation, svagström, starkström, ställverk, hiss, glas, målning, plåt, golvläggning, kyl o s v. Från leverantörer in- hämtas offerter på snickerier, betong, köksut- rustning, smide o s v. Om underlaget inte in- nehåller en mängdförteckning, beställs en så- dan från ett mängdberäkningsföretag, som specialiserat sig på dylika uppdrag eller upp- rättar anbudsgivaren själv en dylik. Under anbudsräkningstiden får byggföretaget ibland ett antal offerter från leverantörer utan att ha begärt det. Omfattningen av dessa kan ge en uppfattning om hur stark konkurrensen är på det aktuella objektet.

Några dagar före sista anbudsdag blir det möjligt att få ett grepp om slutkostnaden. Vid ett sammanträde med högste ansvarige chef görs en genomgång. Genom jämförelse med kalkylatorers och planerares data får man vissa möjligheter till korskontroll. Data jäm- förs med erfarenhetsvärden delvis från data- banker som kan vara delvis gemensamma med andra företag. Mellan 25—50 anbud från underentreprenörer och leverantörer fö- religger i detta skede. Till de kostnadsupp- gifter som föreligger läggs den s k sista sidan. Denna har något varierande omfattning för olika företag men har vanligen ungefär föl- jande omfattning: Ej tidigare inkalkylerat ackordsarbete såsom landgångar, bryggor, ställningar och skyddsanordningar, hissar och kranar m m, dagtidsarbete av typen vinterar- bete, uttorkning av byggnader, rengöring och avstädning, skötsel av bodar, kontor och för- råd, tillägg till arbetslöner i form av skift- och övertidsersättning, semester, ATP-försäkring, reseersättningar, traktamenten och förlägg- ningskostnader, redskap, handverktyg, provi- sorisk belysningsström och vattenavgifter, markhyra, frakt och transporter, platskontor m m. Dessa kostnader omfattar beroende på entreprenadens omfattning mellan 20 och

60% av anbudspriset. En del av dessa poster är ofta svårbedömda.

På detta stadium blir det också möjligt att värdera den s a s juridiska delen av anbuds- underlaget. Ställning tas härvid till tolkningen av oklara föreskrifter i anbudsunderlaget lik- som till den ekonomiska betydelsen av an- svarsregler, som avviker från det normala el- ler som har särskilt stor betydelse i det ak- tuella fallet. Man beslutar huruvida föreskrif- terna skall mötas genom ett pristillägg i kal- kylen eller genom en friskrivande klausul i anbudet — en sk reservation. Man beslutar också om eventuella sidoanbud, d v s prissat- ta förslag till andra utföranden än det av be- ställaren föreslagna. Om förbilligande alter- nativ är möjliga, krävs ofta ingående diskus- sioner med leverantörer och underentrepre- nörer om hur olika möjliga ändringar kan påverka deras priser och sålunda slutpriset. Under detta stadium av anbudsarbetet råder ofta stor tidspress. Betydande poster i kalky- len, framför allt de som har anknytning till marken och dess beskaffenhet är svårbedöm- da. Många betydande osäkerheter tar i det långa loppet ut varandra. Någon gång kan det inträffa, att samtliga risker s a s faller ut och entreprenaden kan uppvisa en högst be- tydande förlust.

'Kalkylarbetet kräver ständig återföring av erfarenheter från utförda entreprenader. I tider av snabb kostnadsstegring löper kalky- latorerna en ständig risk att ”halka efter" i kostnadsutvecklingen och sålunda genom för lågt räknade anbud tillföra företaget nya förlusten utöver dem, som redan inträffat på grund av den oförutsett snabba kostnadsut- vecklingen.

Om anbudet avser en totalentreprenad, blir anbudsarbetet givetvis ännu mer omfattande. Det blir då nödvändigt att tillsätta en projek- teringsgrupp. I arbetsgruppen kan då ingå ar- kitekt, statisk konstruktör, el- och vvs-spe— cialister samt trädgårdsarkitekt. I komplice- rade fall omfattar gruppen fler specialister.

Framtagande av ett anbud är kostnadskrä- vande. Kostnaden varierar givetvis med stor- leken av objektet, graden av komplexitet och beror också på i vilken utsträckning företaget har tillgång till aktuella erfarenheter från

liknande objekt.( Som grova schabloner kan sägas att ett generalentreprenadanbud kostar 0,2 % av anbudssumman och ett totalentre- prenadanbud 0,5 %. Exempel finns på att ett enskilt anbud kostat 800.000 kronor. En ”serie-effekt” kan dock resultera i sjunkande anbudskostnader.

Erfarenhetsmässigt måste ett byggföretag lämna tio anbud för att få ett uppdrag. An- budskostnaderna kan för ett medelstort före- tag med blandad verksamhet uppgå till 1— 1,5 % av omsättningen.

Behövs det regler för upphandling?

Anbudsformerna öppen och begränsad an- budsinfordran i kombination med fast pris vid generalentreprenad förutsätter att entre— prenörerna genom att prissätta i tävlan erbju- der det lägsta pris, vartill de är villiga att ut- föra entreprenaden. Systemet förutsätter ock- så (med vissa här betydelselösa undantag) att beställaren antar lägsta anbud. Om beställa- ren i syfte att ytterligare pressa priset tar upp förhandling med lägsta anbudsgivare, fres- tas anbudgivaren — vilken i detta läge be- traktar anbudsräkningskostnaden som redan bortkastade pengar — att ytterligare sänka sitt pris. Detta kan leda till att beställama betraktar anbudsförfarandet som ett spegel- fäkteri och tar anbuden blott som utgångs- punkt för prutningar. Entreprenörerna i sin tur finner, att anbuden måste innehålla en prutmån. Resultatet blir oordnade och oeko— nomiska former för affärsuppgörelser och parterna har förlorat det smidiga instrument för sammanförande av köpare och säljare, som ett rätt skött entreprenadupphandlings- förfarande innebär. Ett dylikt urartat upp- handlingssystem — vartill tendenser onekli— gen finns —— inrymmer både för beställare och entreprenörer frestelser till förkastliga beteenden. Beställarna frestas att med orikti- ga uppgifter om låga anbud från annat håll pressa entreprenörerna till priser utan kost- nadstäckning. Sådant är möjligt framför allt till följd av den stora svårigheten att bedö- ma flera poster i kalkylen, en svårighet som ger optimismen stort spelrum. Entreprenö- rerna i sin tur frestas att genom samråd sät-

ta stopp för det ohämmade prutandet. Båda sidor kritiserar motsidans oseriösa agerande.

Förekommer samråd före anbudsgivning? a) Reservationer i anbud

Ett anbudsunderlag kan vara bristfälligt i flera avseenden. Det kan vara tekniskt brist- fälligt och bristfälligt med avseende på an- svarsreglerna.

En teknisk bristfällighet består oftast i att beställaren har lämnat ett alltför dåligt kal— kylunderlag. Han har t ex i ovist besparings- nit underlåtit att utföra en tillräckligt omfat- tande grundundersökning. Detta medför, att anbudsgivare får exceptionellt svårt att på ett riktigt sätt uppskatta kostnaderna för markarbeten (vilket är svårt redan vid en väl utförd grundundersökning). En dylik brist i anbudsunderlaget gör det nödvändigt för anbudsgivaren att göra kompletterande antaganden om undergrundens beskaffen- het. I allmänhet innebär dessa antaganden en så stor osäkerhet, att anbudsgivaren ser sig nödsakad att i anbudet precisera dessa kompletterande åtaganden för att markera, att det erbjudna priset gäller endast under förutsättning att antagandena visar sig rik- tiga. Anbudet innehåller en s k teknisk reser— vation.

Reservationer i anbud kan också föranledas av ansvarsregler i anbudsunderlaget.

Genom centrala förhandlingar har parter- na på entreprenadmarknaden — däribland de statliga byggande ämbetsverken —— skapat enhetliga avtalsvillkor för entreprenader, de sk Allmänna Bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader AB 65.

De nu gällande Allmänna Bestämmelserna har föregåtts av äldre utgåvor och den nu- varande utformningen har rötter från 1900- talets början. Byggnadsindustrins leverans- bestämmelser har sålunda tidigt utmärkt sig genom att ta berättigad hänsyn till båda par- ters intressen — de utgör s k agreed docu- ments. Härigenom har branschen genom smi— digt utnyttjande av formulärrättens möjlig— heter skapat ett eget rättssystem —— en ”köp- lag för entreprenader".

Entreprenaden skiljer sig av hävd i ett av- seende från köp genom att det inte är "säl- jaren" (entreprenören) som först anger leve- ransvillkoren. Det sker i stället vanligen ge- nom att "köparen” (beställaren) i sitt anbuds- underlag anger dessa villkor. Detta konstitu- erar en viktig skillnad mellan säljare och entreprenörer, då det gäller att genomdriva skäliga och standardiserade avtalsvillkor. Säljare kan genom en engångsöverenskom- melse sinsemellan avtala om tillämpning av enhetliga leveransbestämmelser. Entreprenö- rer är hänvisade till att genom centrala över- enskommelser med beställarkollektivet söka förmå dem att i sina anbundsunderlag före- skriva överenskomna leveransbestämmelser. Om en beställare i enskild upphandling ge- nom orimliga ansvarsregler avviker från ac— cepterade normer, nödgas entreprenörerna genom en ”riskreservation” i sitt anbud ta av— stånd från den planerade riskövervältringen.

Beställare har erfarenhetsmässigt en stark motvilja mot reservationer i anbud. Särskilt i de fall beställaren medvetet har avvikit från god upphandlingspraxis för att spekulera i att anbudsgivarna skall ”konkurrera i opti- mism”, d v s i sin strävan att nå ett lågt pris göra alltför optimistiska kompletterande an- taganden till grund för kalkylen, är reserva- tioner illa sedda —— det innebär ju att speku- lationen slagit fel. Trots att en anbudsgivare i en dylik situation har goda skäl för en anbudsreservation drar han sig sålunda för en dylik åtgärd, då den kan starkt minska hans utsikter att vinna entreprenadtävlingen. Det ligger därför nära till hands — och före— kommer också — att han genom kontakter med andra presumtiva anbudsgivare försöker förmå dem att i sina anbud ta med eller vid- hålla en ansvarsreservation.

Svenska Byggnadsentreprenörföreningen har enligt sina stadgar att ”främja sunda for— mer för affärsuppgörelser”. En av förening- ens viktigaste uppgifter i det sammanhanget är att tillse, att avvikelser från AB 65 inte förekommer annat än i de få fall detta är motiverat av särskilda skäl i det enskilda fallet. Ett samråd mellan presumtiva anbuds- givare beträffande orimliga ansvarsregler

sker ibland genom föreningens kansli. Ett dy- likt samråd tar sin början genom att ett före- tag fäster kansliets uppmärksamhet på en orimlig ansvarsregel i ett anbundsunderlag, som är föremål för anbudsräkning. Kansliets första åtgärd blir att genom kontakter med den aktuelle beställaren söka övertyga denne om olämpligheten av de aktuella föreskrif- terna. Ibland lyckas detta och beställaren ändrar föreskriften i anbudsunderlaget ge- nom en kompletterande PM till de företag som tagit ut handlingar för anbudsräkning. Ibland lyckas kansliet inte övertyga beställa- ren och söker då åstadkomma en gemensam reservation hos anbudsgivarna. I de fall de presumtiva anbudsgivarna är kända, sker detta genom en skriftlig rekommendation till dem; i andra fall riktas en rekommendation till samtliga medlemsföretag på en ort. Även icke-medlemsföretag får ibland dylika med- delanden. Ofta innefattar en rekommenda- tion helt enkelt att följande passus intas i anbud: "Anbudet förutsätter att AB 65 gäller utan ändringar och tillägg”.

Samråd av här aktuellt slag är enligt Svens— ka Byggnadsentreprenörföreningens mening ett viktigt led i upprätthållandet av respek— ten för den "ansvarsreglernas standardise- ring”, som ägt rum genom många decenniers arbete. De fyller också syftet att framtvinga anbudsunderlag av sådan kvalitet att anbuds— givarens åtagande blir kalkylerbart. Om inte detta arbete i stort sett varit framgångsrikt, skulle omfattande och krävande förhandling- ar bli nödvändiga vid varje upphandling. Be- roende på varierande skicklighet hos parter- nas representanter skulle ansvarsregler och priser uppvisa ett brokigt och nyckfullt möns— ter. Planeringen av byggandet skulle bli svår för beställama på grund av att det skulle bli svårt att förutse priset för en entreprenad.

b) Konsortiet och stora underentreprenader

Det är, bl a vid de numera förekommande stora totalentreprenaderna inte ovanligt att exempelvis ett markbyggande företag (gator, ledningar, husgrunder) och ett husbyggnads- företag slår sig samman för att gemensamt ge anbud på det stora objektet. Det kan tän-

kas att vart och ett av dem — åtminstone med viss ansträngning — har resurser att en— samt genomföra entreprenaden. För att spri- da en stor risk delar de emellertid på upp- draget och når därigenom även den fördelen, att de efter avslutad produktion inte drabbas av en alltför stor vågdal i produktionen med åtföljande svårigheter att bereda sin perso- nal sysselsättning. Ofta är den senare syn— punkten dominerande. Ibland tar sig ett dy- likt samarbete uttrycket av ett konsortium —— båda skriver under anbudet och svarar soli- dariskt mot beställaren. Vinst eller förlust uppdelas enligt ett träffat konsortialavtal och parterna bidrar efter överenskomna grunder med nödvändiga nyttigheter i form av per— sonal, maskiner, planering, inköpsfunktion o s v. Ibland har samarbetet den formen, att företagen inte kompletterar varandra sas vertikalt utan bidrar med ”horisontella” pres— tationer — vanligt vid stora brobyggen. Ofta har då konsortiebildningen till syfte att skapa resurser av en nödvändig storlek och kon— sortiebildningen — med åtföljande samråd för anbudsgivning — har som en väsentlig funktion att möjliggöra för de i konsortiet deltagande företagen att överhuvudtaget läm- na anbud genom skapande av tillräckligt sto- ra resurser. I de fall då företagen komplette- rar varandra ”vertikalt” såsom i fallet mark- byggare —— husbyggare tar samarbetet ibland den formen att ”den sista länken i kedjan" — husbyggaren —— står för anbundet och den "tidigare länken" får uppdrag som under- entreprenör. Även i ett dylikt fall har under- entreprenören ett legitimt — och konkur- rensfrämjande —— syfte att samråda med ge— neralentreprenören och tom att med ho- nom diskutera slutpriset. Underentreprenö- ren har nämligen inte sällan intresse av att känna slutpriset för att veta om han deltar i en slagkraftig enhet —— han vill söka be- döma om han ”spelar med i ett vinnande lag”. Underentreprenören vill också ha in- syn i generalentreprenörens kalkyl för att få visshet om att en ytterlig prispressande an- strängning från hans sida verkligen kommer den slutlige beställaren till godo —— endast under den förutsättningen bidrar ju hans

prispress till att öka utsikten för ”laget” att vinna tävlingen. En under dylika förhållan- den mellan parterna förekommande prisdis- kussion kan givetvis inte uppfattas som annat än helt lojal och gagnelig från allmän syn- punkt; det är ju slutpriset som är avgörande. Detta gäller även i de någon gång förekom- mande fallen att konsortiet eller underentre- prenör — huvudentreprenörkonstellationen upplöses kort före anbudsgivningen till följd av att ena parten uppfattar slutpriset som orealistiskt. Det kan då förekomma att var och en av dem ”med uppbjudande av sina sista krafter" helt självständigt avger anbud i medvetande om att detta dock är bättre än att helt avstå från att lämna anbud, särskilt i beaktande av att han redan nedlagt be- tydande anbudsräkningskostnader. I detta tänkta fall har ett intimt prissamarbete tidi— gare ägt rum mellan parterna utan att detta kan uppfattas som skadligt från allmän syn- punkt.

c) Produktutveckling

Ytterligare ett exempel på fall där ett intimt samråd kan äga rum mellan företagare före anbudsgivning erbjuder det fallet att en ma- terialleverantör och en byggnadsföretagare utvecklar en typlösning, vilken kan saluföras i flera sammanhang. I dylika fall, som ofta gäller småhus, krävs förstås ingående dis— kussioner mellan parterna om den tilltänkta produktens Slutpris, eftersom just priset är en av produktens viktigaste egenskaper. Om produkten blir konkurrenskraftig, kanske ett samarbete mellan parterna i andra komman— de anbudsgivningar ter sig attraktivt. Det är inte uteslutet att i dylika fall rent av en överenskommelse om samråd inför kom- mande anbudstävlingar kan vara lockande — en överenskommelse som — efter lagens bokstav — torde falla redan under nuva— rande förbud i 3 5 konkurrensbegränsnings- lagen, trots att den ingalunda kan betraktas som skadlig ur allmän synpunkt utan tvärt- om är ett uttryck för konkurrensvilja och representerar ett led i branschens fortgående industrialisering. Staten har särskilt främjat

utvecklingen av typgodkännande av produk- ten.

d) Artighetsanbud

Ett specialfall av konkurrensbegränsnin g som förekommit i viss utsträckning och som tor- de föranleda felaktiga slutsatser om konkur- rensbegränsning i prishöjande syfte är vad som skulle kunna kallas artighetsanbud. Ett sådant kännetecknas av att anbudsgivaren av något skäl — vanligen bristande kapacitet _inte önskar ifrågakomma för ett visst bygg- nadsuppdrag. För att fortsättningsvis kom- ma ifråga för eventuella kommande upp- drag hos den aktuelle beställaren önskar han emellertid inte meddela beställaren att han är ointresserad. Han kontaktar därför en kollega som ”räknar" på uppdraget och ”tar pris” — dvs får uppgift på ett pris, som han kan erbjuda utan risk att få beställning- en. En entreprenör som avger ett artighets- anbud handlar så, därför att han befarar att annars bli förbigången vid kommande upp- handlingar. Det kan naturligtvis hävdas att dylika farhågor är ogrundade och att ett re- jält uppträdande kräver, att entreprenören underlåter att avge anbud. Vid begränsad an- budsinfordran borde entreprenören meddela, att han på grund av arbetsanhopning inte kunde lämna anbud. Föreningen måste emel- lertid med beklagande notera, att långtifrån alla beställare kan bära en dylik uppriktighet från en entreprenör utan att vidta repressalier i framtiden. Beställarna får de artighetsan— bud de förtjänar. Det förekommer to m att beställaren anger i en annons om upphand- ling, att ”Depositionsavgiften återbetalas en- dast om anbud inlämnas...”. Härigenom skapar beställaren rent av ett ekonomiskt in- citament för avgivande av artighetsanbud. Den som avger ett artighetsanbud får ju nämligen en belöning som uppgår till de- positionsavgiftens storlek! Föreningen vill inte göra gällande att dessa i byggsamman— hang obetydliga belopp är ett starkt skäl att avge artighetsanbud, men formuleringar av denna typ är ett tecken på den mentalitet som förekommer bland beställare och som utgör en förklaring till förekomsten av artig-

hetsanbud. Föreningen vill i sammanhanget framhålla, att antalet avgivna artighetsanbud torde vara blygsamt.

Allmännyttiga bostadsföretag

Följande redogörelse för de egenregibyggan— de allmännyttiga och kooperativa bostadsfö- retagen bygger på uppgifter som utredningen inhämtat från företagen genom en brevenkät under våren 1972. Redogörelsen omfattar 13 allmännyttiga och två kooperativa företag som för närvarande bygger i egen regi. Att redovisningen av de allmännyttiga bostads- företagen i bilaga 11 innehåller flera egen— regibyggande företag sammanhänger med att några företag som tidigare byggt i egen regi sammanlagts med andra företag eller upp- hört att bygga med egen anställd arbetskraft.

Göteborgs stads bostadsaktiebolag, Göteborgs kommun Bostadsbolaget bildades år 1945. Fastighets- beståndet i företaget uppgick vid årsskiftet 1970—71 till 19 881. Bostadsbolaget starta- de egenregiproduktion år 1948. Under fem- årsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 4 775 lgh. iegen regi.

Under år 1971 hade företagets byggande och upphandlande verksamhet följande om- fattning (i parentes anges verksamhetens be- räknade omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget 1 505 lgh. (838 lgh.) för egna företaget och 270 lgh. (350 lgh.) på upp- drag. Annat byggande —— volymelement, kon- torslokaler m. rn. — omfattande 6 milj. kr. (41 milj. kr.). Företaget upphandlade på en- treprenad 0 lgh. (118 lgh.) för egna företa-

Egenregibyggande allmännyttiga och kooperativa

get. Annat byggande — centrum, varuhus, ålderdomshem —— som företaget upphandla- de uppgick till 37 milj. kr. (3 milj. kr.).

Företaget har egen arbetskraft för pro— jekteringsarbeten (projektledare, vvs- och el- konstruktörer) och produktionsarbeten (byggnads-, vvs-, el-, målnings— och träd- gårdsavdelningar). Företaget har egen be- tongelementfabrik. Antalet arbetare engage- rade i egenregiverksamheten uppgick hösten 1971 till 439.

AB Göteborgshem, Göteborgs kommun Göteborgshem bildades åren 1969—1970 ge- nom sammanläggning av de tre allmännytti- ga bostadsföretagen Fastighets AB Göte- borgsbostäder, Göteborgs Bostadsföretag AB samt AB Samhällsbyggen. Företagets fastig- hetsbestånd uppgick vid årsskiftet 1970—71 till 33 597 lgh. De tre företagen som bildade Göteborgshem startade byggande i egen regi under åren 1959—1964. Under femårsperio— den 1966—1970 påbörjade företaget (uppg. för åren 1966—1969 är en sammanslagning av Göteborgsbostäders, Göteborgs Bostads- företags och Samhällsbyggens verksamhet) sammanlagt 5 668 lgh.

Under år 1971 hade företagets byggande och upphandlande verksamhet följande om- fattning (i parentes anges verksamhetens be- räknade omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget 1 000 lgh. (1 250 lgh.) för egna företaget. Annat byggande — dag-

hem, parkeringsdäck, butik, centrum — 5 milj. kr. (0 milj. kr.). Företaget upphandlade på entreprenad annat byggande för 20 milj. kr. (17 milj. kr.).

Företaget har egen arbetskraft för produk- tionsarbeten (bygg och vvs). Företaget har egen betongelementfabrik. Antalet arbetare engagerade i egenregiverksamheten uppgick hösten 1971 till 170.

AB Svenska Bostäder, Stockholms kommun

Svenska Bostäder bildades år 1944 och god- kändes som allmännyttigt företag år 1949. Företaget sammanlades år 1971 med det allmännyttiga företaget AB Hyreshus. Fas- tighetsbeståndet i de två företagen uppgick vid årsskiftet 1970—71 till 30 071 lgh. Svenska Bostäder startade egenregiproduk- tion år 1948. Under femårsperioden 1966— 1970 påbörjade företaget (+AB Hyreshus) sammanlagt 6 671 lgh. i egen regi.

Under år 1971 hade företagets byggande och upphandlande verksamhet följande om- fattning (i parentes anges verksamhetens be— räknade omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget 1089 lgh. (1459 lgh.) för egen förvaltning och 44 lgh. (O lgh.) på uppdrag. Annat byggande — centrumhus, kontorshus, vårdhem — omfattade 27,5 milj. kr. (3,1 milj. kr.). Företaget upphand- lade på entreprenad 332 lgh. (499 lgh.) för egna företag, utgörande småhus för för- säljning. Ingen bostadsproduktion (150 lgh.) upphandlades på uppdrag. Annat byggande — skolor, barnstugor, exploateringsarbeten m.m. — som företaget upphandlade på upp- drag till 115 milj. kr. (100,5 milj. kr.).

Företaget har egen arbetskraft för såväl projekterings- som produktionsarbeten. An- talet arbetare engagerade i nybyggnadsverk— samheten uppgick hösten 1971 till 492, var- till kommer annan arbetskraft inom före— taget som engageras i egenregibyggande via projektarbete.

Bostadsstiftelsen Huge, Huddinge kommun

Bostadsstiftelsen Huge bildades år 1955. Fas- tighetsbeståndet i företaget uppgick vid års-

skiftet 1970—71 till 5 155. Stiftelsen Huge startade egenregiproduktion under senare hälften av 1940—talet. Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 1 031 lgh. i egen regi.

Under år 1971 uppförde företaget i egen regi 413 lgh. (egenregiproduktionen beräk- nas år 1972 omfatta 695 lgh.).

Företaget har egen arbetskraft för pro- duktionsarbeten och antalet arbetare inom egenregiverksamheten uppgick hösten 1971 till 279. Företaget har tidigare haft egen pro- jekteringsavdelning men denna avvecklades under hösten 1971. Företaget kommer att av- veckla egenregiproduktionen successivt fram till årsskiftet 1973—74 och har slutit ett sam- arbetsavtal med AB Svenska Bostäder, som övertar viss personal och som svarar för viss nyproduktion som entreprenör.

Halmstads F astighetsak tiebolag, Halmstads kommun

Företaget bildades år 1942. Fastighetsbestån- det uppgick vid årsskiftet 1970—71 till 5 319. Företaget startade egenregiproduktion år 1948. Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 2112 lgh. i egen regi.

Under år 1971 hade företagets byggande och upphandlande verksamhet följande om- fattning (i parentes anges verksamhetens be- räknade omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget 408 lgh. (296 lgh.) och 37 egna hem (25). Annat byggande —- skolor, industrilokaler, saneringsobjekt, om— byggnads- och renoveringsarbeten —— för 10 milj. kr. (10 milj. kr.). Företaget har egen arbetskraft för produktionsarbeten (bygg). Antalet arbetare engagerade inom egenregi- verksamheten uppgick hösten 1971 till 246.

Stiftelsen Haninge Bostäder, Haninge kommun Stiftelsen bildades år 1948. Fastighetsbestån- det i företaget uppgick vid årsskiftet 1970—— 71 till 2 366 lgh. Stiftelsen startade egenregi— produktion år 1948. Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 1 032 lgh. i egen regi.

Under år 1971 hade företagets byggande och upphandlande verksamhet följande om- fattning (i parentes anges verksamhetens be- räknade omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget 379 lgh. (290 lgh.) för egna företaget och barnstugor för 3,4 milj. kr. (2,6 milj. kr.). Företaget upphandlade på entreprenad 0 lgh. (100 lgh.) för egna före- taget.

Företaget har egen arbetskraft för produk- tionsarbeten (bygg, vvs, el och måleri.) An- talet arbetare engagerade i egenregiverksam- heten uppgick år 1971 till 114.

Malmö kommunala bostadsaktiebolag, Malmö kommun

Företaget bildades år 1946 och godkändes som allmännyttigt företag år 1948. Fastig- hetsbeståndet i företaget uppgick vid årsskif— tet 1970—71 till 16 816 lgh. MKB startade egenregiproduktion år 1956. Under femårs- perioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 738 lgh. i egen regi.

Under år 1971 byggde företaget i egen regi ca 200 lgh. (för år 1972 beräknas egenregi- volymen bli lika stor). Företaget upphand- lade på entreprenad ca 700 lgh. (antalet en- treprenadupphandlade lgh. beräknas bli lika stort är 1972).

Företaget har egen arbetskraft för pro— duktionsarbeten (byggpersonal). Antalet ar— betare engagerade i egenregiverksamheten uppgick hösten 1971 till 44.

Bostadsaktiebolaget Eidar, Trollhättans kommun

Företaget bildades år 1947. Fastighetsbe- ståndet uppgick vid årsskiftet 1970—71 till 2 595 lgh. Egenregiproduktion påbörjades år 1958 och under femårsperioden 1966—1970 uppfördes ca 1 000 lgh. iflerfamiljshus i egen regi.

Företagets produktion uppgick år 1971 till 179 lgh. och beräknas år 1972 till 180 lgh., allt i egen regi.

Endast byggnadsarbeten inkl. målning ut— fördes i egen regi och antalet byggnads— arbetare uppgick år 1971 till 62.

Stiftelsen T elgebostäder, Södertälje kommun Stiftelsen Telgebostäder bildades år 1948. Fastighetsbeståndet i företaget uppgick vid årsskiftet 1970—71 till 7 419 lgh. Stiftelsen Telgebostäder startade egenregiproduktion år 1955. Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt ca 750 lgh. (därav ca 250 radhus).

Under år 1971 hade företagets byggande följande omfattning (i parentes anges verk— samhetens omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget 130 lgh. (100 lgh.) för egna företaget. Annat byggande omfattade 2,5 milj. kr. (2,5 milj. kr.).

Företaget hade egen arbetskraft för pro- duktionsarbeten (bygg och vvs). Antalet ar- betare engagerade i egenregiverksamheten uppgick vid årsskiftet 1971—72 till 45.

Fastighets AB Linden, Nässjö kommun Företaget bildades år 1941 och godkändes som allmännyttigt företag är 1946. Fastig- hetsbeståndet i företaget uppgick vid årsskif— tet 1970—71 till 1838 lgh. Fastighets AB Linden startade egenregiproduktion år 1957. Under femårsperioden 1966—1970 påbör- jade företaget sammanlagt 322 lgh. i egen regi.

Under år 1971 hade företagets byggande och upphandlande verksamhet följande om- fattning (i parentes anges verksamhetens be- räknade omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget 78 lgh. (27 lgh). för egna företaget. Företaget upphandlade på entre- prenad 12 lgh. (42 lgh.) för egna företaget. Annat byggande uppgick till 0 kr. (tillfälliga affärslokaler som företaget upphandlade på uppdrag 0,5 milj. kr.).

Företaget har egen arbetskraft för produk- tionsarbeten. Antalet arbetare engagerade in— om egenregiverksamheten uppgick år 1971 till ca 30.

Stiftelsen Byggherren, Smedjebackens kommun

Stiftelsen bildades år 1948 och godkändes som allmännyttigt företag år 1951. Fastig- hetsbeståndet uppgick vid årsskiftet 1970—

71 till 1 209 lgh. Stiftelsen Byggherren star— tade egenregiproduktion år 1949. Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade före- taget sammanlagt 293 lgh. i egen regi.

Under år 1971 uppförde företaget i egen regi 42 lgh. År 1972 beräknas egenregipro- duktionen uppgå till 27 lgh.

Företaget har egen arbetskraft till produk- tionsarbeten (byggpersonal). Antalet syssel- satta inom egenregiverksamheten uppgick år 1971 till 30—35.

Stiftelsen Bräckehem, Bräcke kommun Stiftelsen bildades år 1950. Fastighetsbestån- det uppgick vid årsskiftet 1970—71 till 309 lgh. Stiftelsen Bräckehem startade egenregi- produktion år 1970. Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 18 lgh. i egen regi.

Under år 1971 uppförde i egen regi före- taget 18 lgh. År 1972 byggs 19 lgh. i egen regi.

Företaget har egen arbetskraft för produk- tionsarbeten (bygg). Antalet arbetare engage- rade i egenregiverksamheten uppgick hösten 1971 till 8 byggnadsarbetare och 4 övriga.

Stiftelsen Bärkehem, Söderbärke kommun Stiftelsen bildades år 1954. Fastighetsbestån— det i företaget uppgick vid årsskiftet 1970— 71 till 83 lgh. Stiftelsen startade egenregi- produktion år 1965. Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 24 lgh. i egen regi.

Under år 1971 uppförde företaget i egen regi 6 lgh. för egna företaget. Egenregipro- duktionen planeras år 1972 omfatta 11 lgh.

Företaget har egen arbetskraft för produk- tionsarbeten (bygg). Antalet arbetare engage- rade i egenregiverksamheten uppgick hösten 1971 till 6.

Kooperativa företag HSB i Malmö

I början av 1940-talet gick HSB i Malmö samman med byggnadsföretaget Hyresgäster- nas Bostadsproduktion u.p.a. och efter sam- gåendet fortsatte byggnadsverksamheten för

HSB:s räkning. Senare överfördes byggnads- verksamheten till ett av HSB i Malmö helägt aktiebolag, Byggnadsentreprenören AB (BAB). Under femårsperioden 1966—1970 påbörjade företaget sammanlagt 1342 lgh. i egen regi.

Under år 1971 hade företagets byggande och upphandlande verksamhet följande om- fattning (i parentes anges verksamhetens be- räknade omfattning år 1972). I egen regi uppförde företaget ca. 400 lgh. (ca. 100 lgh.) för egen förvaltning. Annat byggande upp- gick till 0 kr. (butikscentrum för 3 milj. kr,). Företaget upphandlade på entreprenad ca. 500 lgh. (ca. 7001gh.).

HSB i Malmö har egen arkitekt— och konstruktionsavdelning som utför all pro- jektering. För vvs- och elektriska installa- tioner anlitas utomstående konsulter. Bygg- nadsföretaget BAB hade år 1971 186 arbeta- re engagerade inom byggnadsverksamheten (grovarbetare, träarbetare, murare och öv- riga arbetare) vartill kommer 18 arbetsledare och kontorsanställda samt kameral personal gemensam med HSB:s övriga administratio- ner.

SKB, Stockholm

Stockholms Kooperativa Bostadsförening (SKB) startade egenregiproduktion år 1920. Under femårsperioden 1966—1970 påbör- jade föreningen sammanlagt 498 lgh. i egen regi.

Under år 1971 uppförde företaget i egen regi 117 lgh. År 1972 beräknas egenregi- produktionen uppgå till 18 lgh.

Föreningen har egen personal för produk- tionsarbeten (byggmästeri). Antalet sysselsat- ta arbetare uppgick under år 1971 i genom- snitt till 1 1.

Översikt av utländsk lagstiftning mot

Av Ulf Bernitz

1. Förekomst och rättsliga utgångspunkter

Överenskommelser och annan samverkan mellan konkurrenter i syfte att undvika pris- pressande konkurrens i samband med av- givande av infordrade anbud på varor eller tjänster utgör en företeelse, som i de flesta länder är känd sedan mycket länge. Stor uppfinningsrikedom har många gånger ut- vecklats när det gällt att finna former för dylik samverkan och att hemlighålla sam- arbetet. De typer av anbudssamverkan som uppmärksammats i anslutning till den svens— ka konkurrensbegränsningslagstiftningen och dess tillämpning torde i allmänhet vara väl- bekanta även i jämförbara länder och är ofta ingående behandlade i utländsk litteratur. Ett gemensamt internationellt drag är också att anbudssamverkan framför allt framstår som ett problem inom byggbranschen, inbegripet anläggnings- och installationsarbeten, och vid offentlig upphandling. En närliggande före— teelse, som i vissa fall anses ha praktisk be- tydelse, är samverkan mellan anbudsgivare vid auktioner, i detta fall i syfte att hålla priserna nere.

Den utländska lagstiftning mot anbudskar- teller som behandlas i det följande utgår allt- så vanligen från förhållanden relativt lik- artade de svenska, något som givetvis är en förutsättning för att en jämförelse mellan svensk och utländsk rätt på området skall vara meningsfull. I vissa fall kan dock be— tydelsefulla skillnader i bakomliggande fak—

tiska förhållanden föreligga. Den danska lag- stiftningen om anbudsförfarande (licitation) i byggbranschen präglas sålunda av den spe- ciella ordning som sedan länge rått på detta område i Danmark och som till stor del saknat egentlig motsvarighet i Sverige. Lagstadganden riktade mot anbudssamver- kan i syfte att motverka priskonkurrens ut- gör ingen ny företeelse. I gångna tider träf— fades dylik samverkan ofta av mer generella förbud mot olovliga ”sammansättningar” mellan näringsidkare i prisuppdrivande syfte. Så torde ha varit fallet även i Sverige, där omfattande priskartellförbud gällde enligt skrå- och hallordningar m. m. fram till dessas avskaffande vid 1800-talets mitt.1 Dessa för- buds effektivitet har dock ofta betvivlats. Det har även vid olika tillfällen införts spe— cialstadganden mot anbudssamverkan eller åtgärder för att hindra anbudskonkurrens. Särskilt känd är den ännu gällande art. 412 i franska strafflagen (code pénal) av år 1810 riktad mot förfaranden i syfte att hindra an- budstävlingar och auktioner.2 Detta stadgan— de har i stor utsträckning motsvarighet 1 an- dra latinska länder. Äldre författningar av antytt slag är emellertid numera i regel upp- hävda eller saknar i vart fall, såsom det

1 Bernitz, Marknadsrätt, Sthlm 1969 s. 100 f., 114.

2 Se bl.a. Venturini, Monopolies and restrictive trade practices in France, Leyden 1971 s. 22, 261, Sennewald, Kartelle und vertikale Wett- bewerbsbeschränkungen in Frankreich, Karls- ruhe 1964 s. 109 f.

Anbudsförfarande såsom form för slu- tande av avtal är i Sverige i huvudsak inte reglerat genom avtalsrättslig lagstiftning, bortsett från de särskilda bestämmelser som enligt upphandlingskungörelsen gäller vid statlig upphandling. Avtalsfriheten är så- lunda stor. Situationen härvidlag förefaller i regel vara tämligen likartad utomlands. Den iNorge gällande lagen av 1918 om offentlige auktioner og licitationer gäller sålunda vä- sentligen endast auktioner och auktionslik- nande förfaranden och anses ej tillämplig på skriftlig anbudsinfordran.1 Den nedan be— handlade danska licitationsloven av år 1966 innehåller dock både regler mot konkurrens— begränsande samverkan mellan anbudsgivare och en relativt ingående reglering av förfa— randet vid anbudsgivning inom byggbran- schen.2

Anbudskarteller och liknande förfaranden är emellertid underkastade i varje land gäl- lande allmänna civil— och straffrättsliga regler. Hemlig prisuppdrivande samverkan vid an— budsgivning, varom anbudsinfordraren hålls i okunnighet genom skenanbud avgivna i vil- seledande syfte, kan sålunda, om anbudsin- fordraren lider skada genom förfarandet, efter omständigheterna vara att bedöma som bedrägeri eller annat oredlighetsbrott.a Även om brottsligt handlande ej föreligger, kan förfaranden av denna typ vara att bedöma som svikligt förledande av anbudsinfordra- ren eller i vart fall som ett otillbörligt åsidosättande av upplysningsskyldighet i förhållande till denne. Om anbudsinford- raren ingått avtal under det oriktiga an- tagandet att anbudskonkurrens förelegat, kan han tänkas få avtalet hävt eller ogiltigförklarat samt skadestånd för upp- kommen förlust eller avdrag på köpeskil- lingen. Situationer av denna att har bl. a. varit uppmärksammade i tysk doktrin och praxis och har även bedömts av danska hpjesteretf För Sveriges del kan särskilt er- inras om 30 och 33 Så avtalslagen, förutsätt- ningsläran och 42 och 43 åå köplagen. Några svenska domstolsavgöranden kring hithöran- de problem föreligger dock veterligen inte. En bidragande orsak härtill kan vara att en-

treprenadtvister, där problemen erfarenhets- mässigt kan bli aktuella, vanligen avgörs ge- nom skiljeförfarande.

Möjligheterna att komma åt anbudssamråd medelst allmänna civil- och straffrättsliga regler förefaller emellertid i de flesta länder vara små och i huvudsak begränsa sig till flagranta fall. Utländsk erfarenhet och dis- kussion i frågan ger entydigt vid handen, att effektiva möjligheter att motverka konkur- rensbegränsande anbudssamverkan endast kan åstadkommas inom ramen för särskild lagstiftning, administrerad av myndigheter med speciellt ansvar på området. Sådana lag- regler har numera vuxit fram tämligen all- mänt i de västliga industriländerna inom ra- men för den omfattande utbyggnad av lag- stiftningen mot konkurrensbegränsning som skett under de senaste decennierna. I fort- sättningen av denna översikt kommer endast dessa konkurrensbegränsningsrättsliga regler att behandlas.

Utformningen av olikaländers konkurrens— begränsningslagstiftning växlar starkt, något som i första hand hänger samman med skill- nader i ekonomiska och politiska förhållan— den men också med den huvudsakliga av- saknaden av internationella specialkonven- tioner på området. Inom EEC har dock en gemensam konkurrensbegränsningsrätt ut- vecklats på grundval av Romfördragets att. 85 och 86 och vissa konkurrensbegränsnings- regler finns också i EFTA-konventionen. Man

1 Se allmänt Sandvik, Enkelte spörsmål ved an- budskonkurranse, Nordisk gjenklang (Fest- skrift til Arnholm), Oslo 1969 s. 485 ff. 2 Om utvecklingen och tidigare läge Axel Peder- sen, Licitation, Khvn 1955 (även utländskt material). 3 Ett av västtyska Bundesgerichtshof avgjort fall, där dock bedrägeri ej ansågs föreligga, refere— _ ras i WuW (tidskriften Wirtschaft und Wett- bewerb) 1962 s. 675. * Se särskilt rättsfallet UfR (Ugeskrift for Rets— vazsen) 1911 s. 18, enligt Ussing, Aftaler, 3 uppl. Khvn 1950 s. 142 ett exempel på tillämp— ning av 30 å avtalslagen om svikligt förledan- de. I fallet hade anbudsgivarna överenskommit att sinsemellan dela på det merpris som upp- nåtts genom deras samverkan vid avgivande av anbud på en entreprenad. Se vidare Casse, Om lovligheden af aftaler mellem licitations- dydende efter dansk ret, TfR (T idskrift for Rettsvitenskap) 1912 s. 33 ff. (även utländskt material).

brukar allmänt skilja mellan förbudsprincip och missbruksprincip som grundval för ut- formningen av konkurrensbegränsningslag- stiftning.1 Förbudsprincipen innebär att vissa konkurrensbegränsande förfaranden som preciseras i lagtext förbjuds, i regel vid straff- ansvar, varvid överträdelser bedöms i judi- ciell ordning. Missbruksprincipen (även be- nämnd kontrollprincipen) innebär att lagstift— ningen öppnar möjlighet för särskilda myn- digheter (i regel administrativa organ) att ingripa mot enskilda fall av skadlig verkan av konkurrensbegränsning utan att stadga generella förbud. Den svenska konkurrens- begränsningslagen bygger i huvudsak på miss- bruksprincipen, men det gällande förbudet mot anbudskarteller är uttryck för förbuds- principen.

Mångfaldcn av nationella rättsordningar har nödvändiggjort en begränsning i länder- urvalet. Den amerikanska antitrustlagstift- ningens särskilda ställning såsom internatio— nell förebild eller i varje fall inspirationskälla har gjort det naturligt att först behandla vad som gäller i USA. Så sker i avsnitt 2. I avsnitt 3 redogörs i korthet för rättsläget enligt EEC:s regler samt i Västtyskland, Storbritan- nien och Frankrike. Härefter behandlas Nor- ge i avsnitt 4 och Danmark i avsnitt 5. Det samarbete som sedan många år bedrivits mel- lan de nordiska pris- och konkurrensmyndig- heterna gör det naturligt att särskilt observe- ra dessa länder, som också har intressanta regler på området. I Finland gäller sedan år 1957 ett förbud mot anbudskarteller utformat med nuvarande svenska regler som nära före- bild, inbegripet möjligheten till dispens. Den finska praxis rörande förbudets tillämpning är dock ännu relativt liten.

Vad som behandlas i det följande är de regler som allmänt gäller på näringslivets hu— vudområden, delvis med särskilt beaktande av byggnads— och anläggningsverksamhet. Inom vissa sektorer i näringslivet kan special- lagstiftning eller undantagsstadganden för— anleda att de allmänna reglerna inte är till- lämpiga. Omfattningen av sådana legala un- dantag växlar mellan länderna. Hit hör dock i regel samverkan vid anbudsgivning i annat land (så även enligt svensk rätt).

Den amerikanska antitrustlagstiftningen sak- nar specialstadganden om anbudssamverkan. Denna företeelse ses som en form av hori- sontell prissamverkan och bedöms enligt de allmänna reglerna härom.2 Grundläggande är Sec. 1 i den federala Sherman Act av år 1890, enligt vilken "every contract, combination in the form of trust or otherwise, or conspiracy in restraint of trade or commerce” är ”ille- gal”. Såvitt gäller prissamverkan och avtal mellan konkurrenter om umarknadsdelning tolkas detta stadgande sedan länge såsom ett absolut förbud. Det är en fundamental regel i amerikansk konkurrensbegränsningsrätt att alla former av prissamverkan mellan inbördes fristående företag eller enskilda näringsidka— re är förbjudna. Detta gäller vare sig priserna är bindande eller oförbindande eller har for- men av fasta priser eller minimi- eller maxi- rnipriser. Det spelar heller ingen roll om de samverkande företagen är stora eller små el- ler om relationen mellan dem är horisontell eller vertikal.

Tillämpat på anbudssamråd innebär det sagda att samverkan mellan konkurrenter vid anbudsgivning som är ägnad att påverka av- givandet av anbud eller avgivna anbuds stor— lek är förbjuden. Under gångna år har en mängd olika arrangemang för samarbete vid anbudsgivning försökts men i regel befunnits förbjudna av domstolarna. Förbudet omfattar även öppet avgivna gemensamma anbud, ef- tersom den amerikanska uppfattningen är att fristående företag skall konkurrera. Det inne- fattar också gemensamma kalkylationsnor- mer, baspriser och liknande som är ägnade att påverka anbudens storlek. Under förbu- det faller vidare uppgörelser om att visst eller vissa företag skall avstå från att inge anbud eller inga högre anbud.”

Till skillnad från det nuvarande svenska

1 Bernitz, Marknadsrätt s. 385 f.

'"'Se till det följande Bernitz, Marknadsrätt kap. 4, särskilt s. 275 ff. 3Se t. ex. det ofta citerade arbetet Neale, The antitrust laws of the USA, 2 ed. Cambridge Engl. 1970 s. 40. Ingående praxissammanställ- ning i CCH (Commerce Clearing House) Trade Regulation Reports vol. 1 nr 4680 ff.

anbudskartellförbudet behöver någon bak- omliggande överenskommelse ej föreligga, ej ens i oförbindande form (gentlemen's agree- ment). Även samverkan i ett enskilt fall täcks av förbudet. Det är härvid tillräckligt att det föreligger vad som i den citerade lagtexten benämns ”conspiracy”, dvs. ett samordnat förfarande (concerted action). Vid bedöm- ning av om ett samordnat förfarande före— ligger ser domstolarna till helhetsbilden av de berörda företagens agerande på markna- den sådan denna bild framgår av omständig- heterna. Det räcker härvid med att företagen handlat efter en gemensam plan eller en un- derförstådd överenskommelse, till exempel genom samråd inför förestående anbudsgiv- ning. Man har däremot inte gått så långt som till att förbjuda medveten parallellism (cons- cious parallelism of action), dvs. sådant medvetet överensstämmande handlingssätt som är vanligt förekommande på oligopol- marknader, där de ledande företagen — utan inbördes överenskommelse eller samråd —— handlar på överensstämmande sätt i medve- tenhet om det likartade konkurrensläget. Prisledarskap utgör ett exempel härpå.1

En begränsning i den berörda antitrustlag- stiftningens tillämpningsområde ligger i dess federala karaktär, som kräver att konkur— rensbegränsningen skall beröra handeln mel- lan delstaterna (interstate commerce). Detta begrepp fattas dock ivåra dagar så vidsträckt, att även konkurrensbegränsningar av i hu- vudsak lokal karaktär, t. ex. anbudsringar mellan el- eller rörinstallatörer i en viss stad, vanligen faller under Sherman Act. De prak- tiska möjligheterna för de federala antitrust- myndigheterna att övervaka lokala konkur- rensbegränsningar är emellertid begränsade. I allmänhet har dock de olika delstaterna egna antitrustlagar med en räckvidd i sakligt hänseende som motsvarar den federala. Den aktivitet med vilken dessa lagar tillämpas förefaller dock i hög grad växla delstaterna emellan. Man får räkna med att åtskilligt kan förekomma i praktiken som är föga för- enligt med antitrustlagstiftnin gen.

De sanktioner som ifrågakommer är i för- sta hand straff och förbud mot fortsatt lag— stridigt handlande. Det normala straffet är

böter, men Sherman Act ger möjlighet att ut- döma frihetsstraff. Så sker dock mycket säl- lan och det väckte uppmärksamhet, när dom- stolarna i början av 1960-talet i vissa fall dömde företagsledare i framskjuten ställning till fängelse i en kedja av rättegångar som avsåg en hemlig anbudskartell vid federal upphandling till mycket stora värden, i vilken Förenta staternas största företag i den elek— triska branschen hade medverkat (General Electric, Westinghouse m. fl.).2 Otillåtna konkurrensbegränsande avtal saknar rättsver- kan såsom utgörande "illegal bargains”.

Karakteristiskt för amerikansk konkurrens- begränsningsrätt är den stora praktiska roll som skadestånd till förfördelade konkurren— ter spelar. Detta hänger samman med att en skadelidande vid bifall till sin talan enligt Sec. 7 Sherman Act är berättigad att erhålla tre gånger en efter normala grunder beräknad ersättning (treble damages). Härtill kommer att amerikanska domstolar i allmänhet synes tillämpa för den skadelidande förmånligare bevis- och beräkningsprinciper än fallet är i Sverige. Möjligheterna till tredubbclt skade- stånd medför att det blivit relativt vanligt att konkurrenter själva anhängiggör civilmål med krav på ersättning för liden skada ge- nom överträdelse av antitrustlagstiftningen. Sålunda nödgades de företag som deltog i den ovan berörda anbudskartellen i elbranschen utbetala mycket stora skadestånd till konkur- renter. I ett fall, som dock torde vara excep- tionellt, förpliktades i en civilmålsdom West- inghouse att till konkurrentföretaget Phila- delphia Electric Co. utbetala ett skadestånd, vilket efter tredubbling uppgick till 28 miljo- ner dollars.”

Det kan nämnas att antitrustmyndigheter- na ägnar särskild uppmärksamhet åt uppgif- ten att motverka anbudssamråd vid federal upphandling. Alla fall av ”identical bidding”

1 Närmare om samordnat förfarande, Bernitz, Marknadsrätt s. 287 ff. med hänv. '" Fallen refereras i Guide to legislation on rest- rictive business practices, utg. av OECD (OECD Guide), vol. V USA såsom rättsfall 16. ** Boken Antitrust developments 1955—1968, utg. av American Bar Association, Chicago 111. 1968 s. 2, 274, se vidare om sanktionerna Ber- nitz, Marknadsrätt s. 270 ff.

av viss omfattning skall enligt en särskild kun- görelse meddelas till berörda myndigheter som sammanställer materialet och när så er- fordras företar ytterligare undersökningar. Tryckta sammanställningar av ”identical bidding in public procurement" offentlig- görs periodiskt, bl.a. i syfte att tjäna som varningssignal.

3. Västeuropa

EEC

En särskilt central roll spelar i Västeuropa den för EEC-länderna gällande, gemensam- ma konkurrensbegränsningslagstiftningen grundad på Romfördragets art. 85 och 86 med anslutande författningar och praxis. EEC:s konkurrensbegränsningsregler, som är omedelbart gällande rätt i medlemsstaterna, tillämpas primärt av kommissionen med Ge- menskapernas domstol i Luxemburg som högsta dömande organ. Hörnstenen i regel- systemet är ett allmänt förbud mot konkur- rensbegränsande överenskommelser och sam- ordnade förfaranden som är ägnade att på- verka handeln mellan medlemsstaterna (art. 85 p. 1).1 Hit hör enligt en exemplicierande uppräkning bl. a. ”direkt eller indirekt fast- ställande av inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor” och ”uppdelning av marknader eller försörjningskällor". För- bjudna avtal är civilrättsligt ogiltiga och vid överträdelse av art. 85 p. 1 kan böter utdö- mas, vilket också skett i praktiken i några uppmärksammade fall. Det finns invecklade regler, som inte kan beröras här, om anmäl- ningsskyldighet och möjlighet till undantag för sådana konkurrensbegränsande avtal som främjar rationalisering eller tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande och som ger konsumenterna del av den uppkommande vinsten utan att dock vara onödigt långtgåen- de.

Anbudskarteller torde, såsom varande en form av priskartell och i vissa fall även mark- nadsdelningskartell, normalt falla under det grundläggande förbudet i art. 85 p. 1, förut- satt att de är ägnade att påverka handeln mel- lan medlemsstaterna, ett rekvisit som dock

tolkas vidsträckt och även innefattar indirekt påverkan.2

I hittillsvarande EEC-praxis har emeller- tid problem sammanhängande med anbuds- karteller knappast alls varit aktuella. För- klaringen härtill torde i första hand vara att söka i de svårigheter som förelegat inom EEC att komma till rätta med den omfattande och med Romfördragets syften oförenliga diskriminering av nationalitetsskäl som före- kommit vid offentlig upphandling inom med- lemsstaterna. Efter mångårigt, föga resultat- rikt arbete synes man dock nu vara på väg mot en lösning. Rådet har år 1971 antagit di- rektiv riktade mot diskriminering av nationa- litetsskäl vid offentlig upphandling avseende byggnadsentreprenader. Vad gäller upphand— ling av varor har kommissionen utfärdat vis- sa direktiv riktade mot diskriminering. Vart- efter den offentliga diskrimineringen av- vecklas kan privat marknadsdelning genom anbudskarteller över de nationella gränserna inom EEC tänkas få ökad aktualitet.

Även inom EF T A är det frågor om diskri- minering vid offentlig upphandling genom anbudsförfarande som stått i centrum. På grundval av EFTA-konventionens art. 14 har vissa riktlinjer fastlagts vid rådsmötet i Lis- sabon år 1966.3

Västtyskland

Även i Västtyskland råder ett grundläggande kartellförbud, särskilt riktat mot pris- och marknadsdelningskarteller. Till förbudet kny- ter sig såväl straff- som civilrättsliga sank- tioner. Det står klart och bestyrks av rätts- praxis att anbudskarteller (Submissionskar- telle) faller under förbudet! Det behöver härvid inte vara fråga om ett omfattande kar— tellsamarbete utan redan en överenskomrnel-

* För översikt av regelsystemet se t. ex. Bernitz, Marknadsrätt s. 359 ff. samt mer ingående EEC-handbok, Romfördragets regler mot kon- kurrensbegränsningar, utg. av Industriförbun- det och Exportföreningen med suppl. "' Detta framhålls ibland uttryckligen i kommen- tarerna, se t.ex. Rasch-Westrick, Wettbewerbs- beschränkungen, 3 Aufl., Berlin 1966 s. 531. ” Om problemen i praxis m. m., Gundersen, Of- fentlige foretak som internasjonal konkurran- sebegrensning, TfR 1972 s. 129 ff. * Se t. ex. Rasch-Westrick a.a. s. 168 f.

se mellan två företag om anbudssumman i ett enstaka fall, eventuellt per telefon, faller un- der förbudet, förutsatt att förfarandet har en märkbar (”spiirbar”) effekt på konkurrens- situationen.1

Den tyska lagstiftningen innehåller vissa, noga definierade och av skilda förutsättning- ar beroende möjligheter till undantag från det allmänna förbudet. Det rör sig här bl. a. om tillämpning av gemensamma allmänna avtalsvillkor (konditionskarteller), rabattgiv- ning (rabattkarteller), produktstandardisering och produktspecialisering. Dessa undantag kan även avse samverkan vid anbudsgivning. Enligt ett särskilt stadgande tillåts utarbetan- de och bruk av gemensamma kalkylnormer, anbudsscheman, i samband med anbudsgiv- ning inom byggbranschen.2 Samarbetet, som ses som en form av rationaliseringskartell, får dock inte avse fastställande av priser. Över huvud är de berörda undantagen så ut- formade att de inte tillåter anbudssamverkan som direkt rör priset, dvs. anbudssumman.

Storbritannien

I Storbritannien bedöms anbudskarteller en- ligt de allmänna kartellreglerna i 1956 års Restrictive Trade Practices Act med senare ändringar. Praktiskt taget alla huvudformer av konkurrensbegränsande avtal, t. ex. rö- rande prissättning, marknadsdelning m. m., faller under lagen. Lagen gäller i princip en- dast för varor och ej för tjänster men enligt ett särskilt stadgande, Sec. 36 (2), är den till- lämplig även på byggnadsverksamhet. Hu- vudprincipen är att alla avtal som faller un- der lagen skall registreras och sedan prövas i judiciell ordning med tillämpning av omvänd bevisbörda. De företag som ingått avtalet måste inför den särskilda domstolen (Restric- tive Practices Court) bevisa att deras över- enskommelse är i ”the public interest” enligt vissa direkt i lagen angivna kriterier, s. k. gateways. Uppfylls ej de stränga beviskraven förklaras avtalet ogiltigt och domstolen kan förbjuda dess vidare tillämpning.

I prövade fall synes samverkan vid anbuds- givning sällan ha ingått som enda konkurrens- begränsande element. Det stora flertalet avtal har ej förmått fylla de uppställda bevisbörde-

kraven. I några anbudskartellfall har dock så kunnat ske (kostnadsbesparingar m. m.).3

Frankrike

Den franska konkurrensbegränsningslagstift- ningen, som utvecklats inom ramen för pris— lagstiftningen (ordonnance relative aux prix), utgår från ett legalt förbud mot kartellavtal och samordnade förfaranden men innefattar vittgående undantag i syfte att tillåta sådan samverkan som kan antas främja ekonomiskt framåtskridande, särskilt genom specialise— ring och ökad produktivitet. I praktiken om- händerhas prövningen av ett särskilt bedöm- nin gsorgan, Commission technique des enten- tes et des positions dominantes, som bygger sitt ställningstagande på en avvägning i det enskilda fallet mellan de olika positiva och negativa verkningar som en kartell kan antas medföra. Commission technique's allmänna syn på kartellbildning brukar uppfattas som relativt tolerant.4

Anbudskarteller är även i Frankrike att bedöma enligt de allmänna kartellreglerna och har relativt ofta tagits upp till bedöm- ning av Commission technique. Det har här- vid främst gällt anbudssamverkan vid offent— lig upphandling av varor samt vid offentlig byggnation, både i formen av konkurrensbe- gränsande samråd vid det särskilda tillfället (ad hoc) och mer omfattande kartellbildning. Commission technique har härvid anlagt ett strängt synsätt och enligt vad de franska myn- digheterna rapporterat till OECD är ”such practices always judged unfavourably”? Commission technique har härvid lagt avgö-

1 Se Langen, Kommentar zum Kartellgesetz, 4 Aufl., Neuwied am Rhein 1965 och senare, anm. 83 till ä 1, Tetzner, Kartellrecht, 2 Aufl., Miinchen 1967 s. 36. ” 5 5 mom. 4 GWB (tyska konkurrensbegräns- ningslagen), se t.ex. Rasch-Westrick a.a. s. 205 f. 3Se Wilberforce-Campbell-Elles, The law of restrictive trade practices and monopolies, 2nd ed. London 1966 särskilt s. 188 f., 363 f., se även de i OECD Guide vol. III Great Britain refererade rättsfallen nr 7, 27, 31. * Översikt i Bernitz, Marknadsrätt s. 349 f. 5 OECD Guide vol. III France, rättsfall 28 med not 1, se vidare Venturini, Monopolies and restrictive trade practices in France 5. 260 f., 287.

rande vikt vid att sådan samverkan har ett renodlat konkurrensbegränsande syfte och hindrar den särskilda lagstiftning som regle- rar förfarandet vid offentlig upphandling att fungera på åsyftat sätt. Den har rekommen- derat att hemlig anbudsamverkan åtalas.

4. Norge

I Norge övervägdes införande av förbud mot anbudskarteller redan vid tillkomsten av trustloven år 1926, på sin tid Europas första konkurrensbegränsningslag i modern me- ning. I trustloven (& 18) nöjde man sig dock med att stadga en straffsanktionerad upplys- ningsplikt, som senare med viss utvidgning överförts till den nu gällande prisloven av år 1953 såsom & 39.1 Stadgandet lyder: ”Ervervsdrivende som er medlem av en sam- menslutning som regulerer eller kontrollerer an— budspriser eller anbudsvilkår, skal ved angivelse av anbud gi anbudsinnbyderen upplysning om hva reguleringen eller kontrollen går ut på. Bestemmelsene i förste ledd får tillsvarende anvendelse når det er truffet konkurranseregule- rende avtaler eller ordninger eller fastsatt be- stemmelser i henhold til dem angående regulering eller kontroll av anbudspriser eller anbudsvil- kår.”

Straffansvar för åsidosatt upplysningsskyl- dighet följer av lagens & 52. Med ”anbud” förstås i detta sammanhang enligt ett för- arbetsuttalande ”deltagelse i konkurranse om utförelse av arbeider og leveranser på grunn- lag av fremlagte betingelser”. Har en anbuds- infordrare antagit ett anbud vid vars avgi- vande uppgiftsskyldigheten åsidosatts anses han ha rätt att häva avtalet eller kräva skade- stånd för den förlust han lidit genom att acceptera ett för honom sämre anbud än han skulle gjort om han upplysts om de rätta för- hållandena.2

Huvudsyftet med regeln om upplysnings- skyldighet har varit att hindra hemligt sam- arbete mellan anbudsgivare som utåt upp- rätthåller ett sken av inbördes konkurrens. Det har dock förekommit uppmärksammade fall där upplysningsskyldigheten inte iaktta- gits, särskilt i tryckeribranschen. Upplys- ningsskyldigheten har heller inte kunnat hind— ra anbudssamverkan som sådan. Man har av antydda skäl skärpt reglerna i Norge och

numera gäller tills vidare ett allmänt och vid- sträckt utformat förbud mot anbudskarteller och annan samverkan vid anbudsgivning en- ligt en särskild, med stöd av prisloven utfär- dad resolusjon av år 1960 med forskrifter om konkurransereguleringer av priser og avan- ser." Efter tillkomsten av dessa bestämmelser har prislovens % 39 om upplysningsskyldighel självständig betydelse endast i de fall i vilka dispens givits från förbudet.

Samtidigt med förbudet mot anbudssam— verkan infördes i Norge ett generellt förbud mot horisontell prissamverkan, både i form av bindande och rekommenderade priser, dock med dispensmöjlighet. Norge är det en- da nordiska land som har ett dylikt generellt förbud.l De bestämmelser som riktar sig mot anbudssamverkan, och som i första hand återfinns i resolusjonens 52, ansluter nära till de generella reglerna mot prissamverkan men är i vissa hänseenden »mer långtgående. Syftet har varit att träffa alla former av kon- kurrensbegränsande anbudssamverkan i sam— band med anbudsförfarande.

Förbudet omfattar inte bara konkurrens- begränsande överenskommelser mellan fö- retag om vilka priser parterna skall uppge vid anbud utan också t. ex. uppgörelser om för- delning av anbud mellan parterna eller åta— ganden som begränsar möjligheterna för fö- retag att inge anbud. Förbudet omfattar även muntliga uppgörelser, rekommendationer och "forståelser”. Det är tillräckligt för över- trädelse att två företag samverkar i ett enskilt fall. Även anbud, som flera företag öppet av— ger gemensamt träffas av förbudet, såvida anbudet inte avges av ett gemensamt säljor- gan som fått myndighets godkännande. Sär- skilt förbud stadgas mot att genom hot om ekonomiska sanktioner m.m. söka påverka

' Se Eckhoff-Gjelsvik, Prisloven, Oslo 1955 s. 256 ff., Blom, Prisloven med kommentar, Oslo 1954 s. 137 ff.

2 Knoph, Trustloven s. 109, instämmande Eck- hoff-Gjelsvik a.a. s. 260, Blom a.a. s. 138. "' Lagtext och förarbeten återfinns samlade i tidskriften Pristidende 1960 nr. 12, se särskilt s. 431 ff. * Bernitz, Kon-kurrens och priser i Norden, Sthlm 1971 s. 135 ff., 238, om anbudskarteller s. 133 ff.

annan näringsidkare att delta i konkurrens- begränsande anbudssamverkan.

Dispens kan ges från förbudet. De Vikti- gaste dispenserna avser prissamverkan över huvud och alltså inte bara vid anbudsgiv- ning. I vissa fall har dispens getts för ge- mensamma anbud och för tillämpning av gemensamma allmänna avtalsvillkor (stan— dardavtal). Det kan noteras att de nordiska mekanförbundens gemensamma Allmänna leveransbestämmelser i Norge ansetts fordra dispens från förbudet mot anbudssamverkan.

Förbudet är i första hand straffsanktione- rat. Enligt uppgift från det norska prisdirek- toratet är antalet kända överträdelser ringa och har till stor del gällt avgivande av ge- mensamt anbud. Inget fall har hittills anmälts till åtal. Civilrättsliga påföljder av överträdel- ser regleras ej i författningstexten. I doktrinen hävdas att förbjudna avtal ej är bindande och att lagstridigt handlande kan medföra skade- stånd—sansvarf Ett exempel härpå synes vara att en anbudsinfordrare förmås att anta ett genom konkurrensbegränsande samarbete alltför högt anbud.

5 . Danmark

I Danmark har förfarandet vid anbudsgivning (licitation) länge ägnats stor uppmärksamhet inom byggnads- och anläggningsbranscherna. Under ledning av berörda organisationer utvecklades tidigt olika former av förhands- prövning av anbud, av allt att döma i första hand i syfte att undvika en alltför hård pris- konkurrens. Sedan förfarandets nackdelar påtalats, bl.a. vid tillämpningen av den då- varande konkurrensbegränsningslagstiftning- en, tillkom på 1940-talet såsom en kompro- miss mellan berörda parter en särskild licita- tionsordning som upprätthölls på avtalsrätts- lig väg genom begagnande av s. k. licitations- förklaring. Enligt en sådan åtog sig anbuds- givarnas organisation och anbudsinfordraren ömsesidigt vissa förpliktelser. Organisationen förband sig att avstå från gemensam för- handsprövning av anbud mot att infordraren gav organisationen rätt att närvara vid an- budens öppnande och inom viss tid därefter inkomma med motiverad begäran att för lågt

anbud skulle förkastas. Tvist härom skulle avgöras av skiljenämnd. Denna licitations— ordning ägnades viss uppmärksamhet i Sve— rige i samband med tillkomsten år 1953 av förbudet mot anbudskarteller. Licitationsför- klaring kom dock inte alltid till användning i den danska praxis och organisationerna kunde då fortfarande ordna gemensam för- handsprövning av anbud.2

Detta tidigare läge, karakteriserat av en omfattande konkurrensbegränsande avtals- reglering, har numera förändrats väsentligt efter tillkomsten av 1966 års Iicitationslov. Genom denna lag, vars införande föregicks av betydande motsättningar, har licitations- förfarandet i sina huvuddrag reglerats lag- stiftningsvägen.a Lagen har en konkurrens— främjande inriktning och åsyftar i första hand att förhindra konkurrensbegränsande anbuds- samverkan. I linje med dansk tradition med en relativt fast licitationsordning innehåller lagen härutöver avtalsrättsliga regler, som närmare normerar själva anbudsförfarandet.

Licitationslovens tillämpningsområde är begränsat till ”tilbudsgivning ved arbejder og leverancer inden for bygge- og anleegsvirk- somhed”. Hit hör även byggande i vatten och försäljning av byggelement och halvfab- rikat. Ingripanden mot konkurrensbegrän- sande förfaranden i andra branscher kan ske i det särskilda fallet med stöd av de allmänna bestämmelserna i 1955 års danska monopol- lov, som bygger på missbruksprincipenf Denna är tillämplig också inom byggnads- och anläggningsbranscherna till den del inte licitationsloven innehåller särskilda bestäm- melser. Licitationsloven fungerar sålunda så- som ett komplement till monopolloven och administreras liksom denna i första hand av monopoltilsynet. Med hänsyn till att anbuds—

1 Frihagen, Priskonkurranse og konkurransere- gulering —— en oversikt over forbudet mot pris- avtaler, Jussens venner (stencilerad tidskrift) serie S 1960 nr. 2 s. 51 f. ”Redogörelse i Betaenkning nr 323 afgivet af handelsministeriets licitationskommission, Khvn 1963. Se vidare avsnitt 1 ovan med mot 4 och 6. ” Redogörelse för lagens tillkomst m. m. i Mo- nopoltilsynets årsberetning 1965 s. 18 ff. |Se allmänt Bernitz, Konkurrens och priser i Norden 5. 141 ff.

samverkan erfarenhetsmässigt brukar ha sin största betydelse i byggnads- och anläggnings- branscherna och till att licitationsloven inne- håller en relativt ingående reglering torde det här vara tillräckligt att beröra innehållet i denna lag. För ytterligare upplysning återges lagtexten efter detta aVSnitt.

Licitation innebär enligt lagen (& 2) att "et arbejde eller en leverance udbydes, således at flere opfordres til inden samme bestemte tidspunkt og på samme udbudsgrundlag at give skriftlige og bindende bud, idet det ved opfordringen tilkendegives, at også andre er opfordret til at byde”. Man skiljer mellan offentlig och hunden licitation. Offentlig li- citation innebär att anbudsinfordran riktas till en obestämd krets genom annons i dags- pressen eller liknande. Anbudsinfordraren är då berättigad att välja mellan samtliga in- komna anbud och att förkasta dem alla. Vid bunden licitation riktas uppmaning att inge anbud endast och direkt till dem från vilka anbud önskas. Anbudsinfordraren är i så fall förpliktad att anta det lägsta budet eller att förkasta samtliga anbud, såvida han inte uttryckligen förbehållit sig annat, något som dock lär vara ovanligt.

Ett straffsanktionerat förbud mot anbuds— karteller utgör kärnan i lagen (& 4). Förbudet har inte samma vida utformning som i norsk rätt och riktar sig i första hand mot gemen- sam förhandsprövning av icke ingivna an— bud och förbehåll från anbudsgivares sida att anbudet endast gäller under förutsättning att anbudsinfordraren inte tillåter vissa and— ra anbudsgivare (i praktiken vanligen oorga- niserade) att delta i anbudstävlan, s.k. ud- skydning (bortskjutning).

Licitationsloven ger också visst skydd för anbudsgivare och avgivna anbud. Lagen fö- reskriver att anbuden skall inges i slutna kuvert som öppnas vid en på förhand be- stämd tidpunkt, då anbudsgivarna är berätti- gade att närvara och ta del av anbuden (& 3 stk. 1). Avgivna anbud får inte nedsättas i efterhand. Det är enligt huvudregeln inte till- låtet att motta underhandsanbud (se närmare 55). Även nu nämnda bestämmelser är i huvudsak straffsanktionerade.

Inför lagens ikraftträdande publicerade

monopoltilsynet en särskild ”vejledning” om licitationslovens räckvidd och innebönd.1 Inom monopoltilsynet har härefter en bety- dande administrativ praxis utbildats. Det kan särskilt noteras att lagen ej anses tillämplig när anbudsinfordraren endast utarbetat ett program för byggande med vissa angivna funktionskrav, till exempel vid markfördel- ningstävlingar.= Lagen anses förutsätta att anbudsinfordraren tillhandahåller ett preci- serat anbudsunderlag, som gör det möjligt att direkt jämföra de ingivna anbuden.

Monopoltilsynet utger år 1972 en utförlig vägledning av handbokstyp rörande tillämp- ningen av licitationsloven.

Lov om licitation m. v.

(Lov nr. 216 af 8. juni 1966.) 5 1. Denne lov finder anvendelse på tilbuds- givning ved arbejder og leverancer inden for by gge- og anlaegsvirksomhed. & 2. Stk. I . Ved licitation forstås i denne lov, at et arbejde eller en leverance udbydes, således at flere opfordres til inden samme bestemte tids- punkt og på samme udbudsgrundlag at give skriftlige og bindende bud, idet det ved opford- ringen tilkendegives, at også andre er opfordret til at byde. Stk. 2. Ved offentlig licitation rettes opford- ring til at byde ved bekendtgorelse i dagspressen eller på lignende måde til en ubestemt kreds. Ved bunden (ikke—offentlig) licitation rettes opford- ringen til at byde direkte og alene til dem, fra hvem bud pnskes. & 3. Stk. 1 . Ved enhver licitation indgives bud- dene i lukket kuvert, der åbnes på licitations- stedet på et forud fastsat tidspunkt. De bydende er berettiget til at vare til stede ved åbningen af budene og til at blive bekendt med budsummer- ne og eventuelle forbehold. Stk. 2. Udbyderen er ved offentlig licitation beretti get til at vazlge mel- lem samtlige indkomne bud og til at forkaste dem alle, ved bunden licitation forpligtet til, medmindre andet udtrykkeligt fastsaettes ved opfordring- en til at byde, at antage det billigste bud eller forkaste dem alle ved meddelelse til de by- dende.

Stk. 3. Ved en licitation må et bud, som er leere end et andet ved licitationen afgivet bud, ikke nedsattes.

1 Återfinns bl. a. i Jensen-Schlichkrull-Thom- sen, Monopolloven, Khvn 1968 s. 346 ff.

2Om problemet Monopoltilsynets årsberetning 1970 5.114 ff.

5 4. Stk. ]. Ved tilbudsgivning er det forbudt 1) at gennemfglre forudgående regulering af bud, 2) at faststette betingelser for åbning af bud og 3) at foretage udskydning af bud.

Stk. 2. Aftaler og vedtagelser om pligt til for- udgående anmeldelse af licitationsbud til de by- dendes organisationer eller om pligt for bydende til at forhandle eller på enden måde samarbejde inden tilbudsgivningen er forbudt.

Stk. 3. Forud for licitationen må bydende kun afholde moder vedrorende licitationen til draf- telse af udbudsgrundlaget, herunder spnrgsmål om teknisk begrundede forbehold, og kun så- fremt udbyderen opfordres til at komme til Stede og såvel organiserede som uorganiserede byden- de på lige vilkår har adgang til mpdet.

& 5. Stk. ]. Det er ikke tilladt at modtage un- derhåndsbud, såfremt der tillige på samme ar- bejde eller leverance er modtaget licitationsbud eller mere end et underhåndsbud og der ikke er forlebet enten mindst 6 måneder fra licitations- dagen, henholdsvis efter modtagelsen af det se- neste underhåndsbud, eller 3 måneder efter an- nulleringen af licitationen eller underhåndsbud- dene.

Stk. 2. Licitation over et arbejde eller en le- verance, over hvilke der tidligere er afholdt lici- tation eller modtaget underhåndsbud, må först afholdes, når den tidligere licitation eller de modtagne underhåndsbud er annulleret.

Stk. 3. Annullering af en licitation skal ske ved skriftlig tilkendegivelse fra udbyderen til hver af de bydende.

& 6. Bestemmelserne i loven om tilsyn med monopoler og konkurrencebegraznsninger finder i erigt fortsat anvendelse på de af natrvazrende lov omfattede forhold.

& 7. Stk. ]. Overtrazdelse af 5 3, stk. 1, 1. punktum, og stk. 2 og 3, G 4 og &” 5, stk. 1 og 2, straffes med bode eller under skaerpende om- stwndigheder haefte, medmindre hpjere straf er forskyldt efter borgerlig straffelov. Forinden til- tale rejses, skal sagen forlzegges monopoltilsynet til udtalelse.

Stk. 2. Er overtraadelse begået af et aktiesel- skab, et andelsselskab, en organisation eller an- den kollektiv enhed, kan bodeansvar pålaegges den kollektive enhed som sådan.

58. Denne lov traeder i kraft den ]. januar 1967. 5 9. Loven gzelder ikke for Faergjerne og Grain- l_and, men kan ved kgl. anordning saettes i kraft for Grönland med de afvigelser, som de sterlige grönländske forhold tilsiger.

6. Slutsatser

Undersökningen visar att den negativa syn på anbudskarteller och liknande samverkansfor-

mer som kommer till uttryck i den svenska lagstiftningen har sin motsvarighet i jämför- bara länder. Bedömningen av konkurrensbe- gränsande samarbete mellan företag, som avger anbud vid offentlig upphandling eller anbudstävlingar i övrigt, är internationellt sett negativ framför allt då samarbetet di- rekt påverkar anbudssummornas storlek el- ler avhåller konkurrenskraftiga företag från att ge in anbud. Sådant samarbete anses i allmänhet utgöra en renodlad konkurrens- begränsning, avsedd att hindra eller i varje fall hämma prispressande konkurrens, och ägnad att medföra skadlig verkan från allmän synpunkt samt på ett icke godtagbart sätt åsidosätta anbudsinfordrarens intressen.

Undersökningen visar vidare att många länder tillgripit längre gående lagstiftning än vad som i dagens läge är fallet iSverige. Här- vid observeras en viktig skillnad vad gäller lagstiftningstekniken. Den svenska metoden att från de allmänna reglerna om karteller och liknande samverkansformer skilja ut just samverkan vid anbudsgivning såsom led i an- budsförfarande till särskild lagreglering är internationellt sett ovanlig. Det normala är utomlands att de regler som gäller generellt om pris- och marknadsdelningskarteller och liknande är tillämpliga också på anbudssam- verkan. Detta gäller vare sig de allmänna reglerna bygger på förbuds- eller missbruks- princip. Som framgått av översikten utgör på många håll ett principiellt kartellförbud lag- stiftningens utgångspunkt (USA, EEC, Väst- tyskland, Frankrike, Norge). Gemensamt är dock att man söker lösningen på problemen vid anbudssamverkan inom ramen för lag- stiftning mot konkurrensbegränsning. Det rå- der sålunda huvudsaklig enighet om att all- männa civil— och straffrättsliga regler inte ensamma förmår lösa problemen.

Det framgår även av undersökningen att det finns en internationell tendens att se sär- skilt allvarligt just på anbudskarteller, jäm- fört med närliggande former av konkurrens- begränsning. Exempel härpå är straffmät- ningen i USA, ställningstagandena av den franska commission technique och det sär- skilda förbudsstadgande mot anbudssamver- kan som ansetts nödvändigt i Norge vid sidan

av det allmänna priskartellförbudet samt även den danska licitationsloven.

De regler om förbud mot anbudssamver- kan som gäller utomlands har ofta en vidare räckvidd än vad som hittills gällt i Sverige. Såsom särskilt omfattande framstår den ame- rikanska antitrustlagstiftningen sådan denna utvecklats i domstolarnas praxis och de nors- ka reglerna, som präglas av en strävan att låta förbudet täcka in alla former av anbuds- samverkan. Härigenom träffas även öppet avgivande av gemensamma anbud, där dock dispens kan ges i Norge. Av särpräglad ka- raktär är den danska licitationsloven, som inte bara förbjuder vissa former av samver- kan mellan anbudsgivare utan även uppstäl- ler tvingande regler för hur anbudsinfordrare skall förfara vid anbudstävlingar inom bygg- branschen. Dessa regler om förfarandet vid anbuds avgivande och vid anbudsöppning, om förbud mot nedsättning av anbud i efter- hand m.m. är resultatet av en intern dansk utveckling men otvivelaktigt av betydande intresse.

Huvudproblemet synes emellertid i nästan alla länder vara hemlig anbudssamverkan, särskilt i organiserad form. Flagranta och uppmärksammade ”skandalfall" av denna karaktär har tid efter annan varit aktuella i de olika länderna. I litteraturen framhålls all- mänt svårigheterna att ge förbudsreglerna en utformning som effektivt stävjar hemlig sam- verkan och särskilt att få till stånd en fun- gerande övervakning. Det torde inte minst vara hänsyn av denna art som gjort att man utomlands ofta funnit det olämpligt att be— gränsa reglernas räckvidd till att endast avse "överenskommelser” om anbudssamverkan, något som ju skett i Sverige. En använd me- tod är härvid att med överenskommelser jäm— ställa rättsligt oförbindande "gentlemen's agreements” och samordnade förfaranden, dvs. samverkan i obunden form efter sam- råd eller samordning på ett eller annat sätt. Denna metod begagnas bl. a. i USA, EEC (Romfördragets art. 85), Frankrike och Norge.

Till skillnad från det nuvarande svenska anbudskartellförbudet, som enligt min upp- fattning endast riktar sig mot överenskom-

melser om samråd före anbudsgivning men inte samråd om anbuds innehåll vid enstaka tillfälle1 ("avtal om avtal”), förbjuder man utomlands ofta även samråd utan föregående överenskommelse och i oförbindande former, t. ex. per telefon, om en viss konkret presta- tion, varpå anbud infordrats. Den amerikan- ska, tyska, franska, norska och i huvudsak även danska lagstiftningen har denna inrikt- ning. Man gör i princip ej skillnad mellan sto- ra och små företag. Vissa olikheter råder län- derna emellan i fråga om vilka former av samråd som förbjuds, t.ex. när det gäller kal- kylationsnormer, allmänna avtalsvillkor m.m. Gemensamt är dock att lagstiftningen särskilt vänder sig mot samråd om anbuds storlek och om vilket eller vilka företag som skall avge anbud eller avstå härifrån. Bakom den— na utformning av reglerna torde inte bara ligga uppfattningen att samråd av angivet slag ter sig stötande och olämpligt från all- män konkurrenssynpunkt redan i det enskil- da fallet utan också erfarenheten, att samråd i ett visst fall ställer sig lättare att bevisa än förekomsten av en bakomliggande överens- kommelse eller plan för fördelning av anbud.

Ett par andra metoder att göra reglerna mot hemlig anbudssamverkan effektiva synes också böra påpekas. En väg är att utforma påföljdssystemet så att anbudsinfordraren får ett eget ekonomiskt intresse av att även i efterhand påtala förbjuden anbudssamverkan som verkat prisuppdrivande. Härvid ifråga- kommer i första hand skadestånd för härige- nom liden förlust samt ogiltighets- eller häv- ningspåföljd. Dessa aspekter har ägnats spe- ciell uppmärksamhet i USA, där antitrust- lagstiftningen innehåller en särpräglad regel om ett slags privatbot i form av tredubbling av skadestånd.= En annan väg, helt friståen- de från den nyss nämnda, är fortlöpande ad- ministrativ övervakning av överensstämman- de anbud och andra indicier på anbudssam- verkan vid offentlig upphandling. Ett sådant system praktiseras på det federala planet i USA.

1 Bernitz, Anbudsgivning och fri konkurrens, Sthlm 1965 s. 11. 2Se även vad som sagts i avsnitt 4 om norsk rätt.

De allmännyttiga bostadsföretagen

För att kartlägga de allmänna bostadsföre- tagen och deras verksamhet genomförde ut— redningen under våren 1971 en enkätunder- sökning som vände sig till alla allmännyttiga bostadsföretag. Med hjälp av bl.a. SABO, HSB:s riksförbund och Svenska Riksbyggen sammanställdes en förteckning över alla kän- da allmännyttiga bostadsföretag. Förteck- ningen upptog även ett antal pensionärshems- stiftelser och ideella stiftelser som antogs kunna vara godkända som allmännyttiga fö— retag. Frågeformuläret tillställdes samman- lagt omkring 820 bostadsföretag. Svar er- hölls från alla utom ca 25. För omkring 40 av företagen erhölls besked att företagen upphört, antingen genom fusion med annat allmännyttigt företag eller genom att veder- börande kommun övertagit bostadsföretagets verksamhet och förvaltade bostäderna inom den kommunala förvaltningen. Omkring 40 av de tillfrågande företagen befanns inte vara godkända som allmännnyttiga. I de flesta fall saknades förutsättningar för ett godkännande men i några fall hade företagen inte sökt godkännande som allmännyttigt företag trots att detta varit möjligt med hänsyn till styrel- sesammansättning m.m. Enkäten har besva- rats av sammanlagt 712 företag som är god- kända som allmännyttiga bostadsföretag. En- käten avsåg förhållandena den 1.1.1971. Frå- geformuläret återges sist i denna bilaga.

I det följande lämnas en redogörelse för de 712 allmännyttiga bostadsföretagen och deras verksamhet. Framställningen bygger

på en statistisk bearbetning av de lämnade enkätsvaren och återger ett urval av de ta- beller som tagits fram i bearbetningen av enkätmaterialet. Vissa uppgifter ur materia- let har varit underlag för kapitel 7 om de all- männyttiga bostadsföretagen. I de flesta ta- beller som återges i denna bilaga har de all- männyttiga företagen delats in i storleks- grupper efter storleken av företagets fastig- hetsbestånd eller produktion. Eftersom ut- redningen haft att pröva bostadslånekungö— relsens bestämmelser om icke kommunal rep- resentation i de allmännyttiga företagens sty- relser har företagens styrelsesammansättning använts som variabel i några tabeller.

De allmännyttiga företagens geografiska för- delning

De tre tabellerna B 11:l, B 1112 och B 11:3 ger en bild av de allmännyttiga bostadsföre- tagens geografiska fördelning och förekoms- ten av allmännyttiga företag i kommunblock med olika stor årlig bostadsproduktion.

Materialet innehåller uppgifter om allmän- nyttiga bostadsföretag från alla landets kom— munblock med undantag för Borgholm, Lomma, Vindeln och Pajala.

Av materialet framgår att antalet allmän- nyttiga bostadsföretag varierar från kommun till kommun. I 103 kommunblock finns ett allmännyttigt företag, i 60 kommunblock finns två, i 60 kommunblock finns tre eller fyra företag, medan det i 45 kommunblock

Tabell B] 1 :1 De allmännyttiga bostadsföretagen fördelade efter storlek (fastighetsbestånd 1.1.1971) och län.

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter Summa 100- 200— 5 00- 1 000- 3 000- 5 000-

Län 0 1-99 199 499 999 2 999 4 999 9 999 10 000- Stockholms 2 6 2 14 7 13 4 3 3 54 Uppsala 9 3 4 2 1 1 20 Södermanlands 13 5 2 3 4 1 28 Östergötlands 16 6 5 4 3 2 3 6 Jönköpings 2 25 7 10 5 2 1 52 Kronobergs 16 5 7 4 1 33 Kalmar 1 16 6 3 4 30 Gotlands 1 1 2 Blekinge 1 5 2 1 4 13 Kristianstads ] 28 13 4 3 1 50 Malmöhus 1 22 9 9 1 3 1 1 1 48 Hallands 1 1 2 3 1 1 1 19 Göteborgs o Bohus 2 10 5 5 5 1 1 2 31 Älvsborgs 21 12 13 2 6 54 Skaraborgs 1 16 14 5 1 2 39 Värmlands 2 7 5 7 5 4 1 31 Öre bro 5 2 4 3 6 1 21 Västmanlands 1 2 5 2 3 1 14 Kopparbergs 8 3 10 1 4 1 27 Gävleborgs 6 4 5 2 6 1 24 Västernorrlands 1 1 5 3 4 2 25 J ämtlands 9 7 4 1 21 Västerbottens 10 5 3 1 1 20 Norrbottens 7 1 4 2 6 20 Summa företag 13 278 118 134 58 81 11 12 7 712

Tabell Bl ] :2 Kommunblocken fördelade efter län och antal allmännyttiga bostads- företag inom resp. block.

Antal Antal allmännyttiga bostadsföretag i blocket Antal allmän- kommun- nyttiga

Län O 1 2 3 4 5- block företag Stockholms 9 3 7 1 2 22 54 Uppsala 1 1 1 2 5 20 Södermanlands 2 1 1 3 7 28 Östergötlands 4 3 2 3 12 36 Jönköpings 3 2 2 5 12 52 Kronobergs 1 1 1 2 3 8 33 Kalmar 1 4 2 3 2 12 3 0 G otlands 1 1 2 Blekinge 2 2 1 5 13 Kristianstads 1 4 2 1 5 13 50 Malmöhus 1 4 4 2 2 4 17 48 Hallands 1 1 1 1 1 5 19 Göteborg 0 Bohus 7 3 3 1 1 15 31 Älvsborgs 6 3 2 2 4 17 54 Skaraborgs 4 5 3 1 2 15 39 Värmlands 12 2 1 3 18 31 Örebro 5 4 l 1 1 1 21 Västmanlands 8 3 1 1 14 Kopparbergs 6 7 1 1 15 27 Gävleborgs 4 1 3 1 1 10 24 Västernorrlands 1 2 1 3 7 25 ] ämtlands 1 3 2 2 8 21 Västerbottens 1 7 2 1 1 12 20 Norrbottens 10 2 1 14 20 Summa kommunblock efter antal företag 4 103 60 3 8 22 45 272 712

Tabell B11:3 Kommunblocken fördelade efter årlig bostadsproduktion 1971—1972 och an- tal allmännyttiga bostadsföretag inom resp. block. Källa: Kommunala bostadsbyggnadspro- grammen för perioden 1971—1975.

Summa kommunblock Genomsnittlig Antal allmännyttiga bostadsföretag i blocket efter genom- produktion snittlig lgh/år 0 1 2 3 4 5- produktion 0— 49 2 16 6 1 1 26 50— 99 1 29 9 7 46 100—249 27 27 10 8 6 78 250—499 1 20 14 6 6 14 61 500—999 9 4 4 11 28 1 000— 2 3 6 3 14 28 Summa kommunblock efter antal allmän- nyttiga bostads- företag 4 103 59 (_j-1)1 34 (+4)1 22 45 267 (+5)1

* Uppgift om produktionen saknas för Högsby, Mönsterås, Mörbylånga, Ockelbo och Arjeplog.

finns fem eller flera allmännyttiga bostads— företag. Tabell B 11:3 visar ett samband mel— lan antalet företag inom kommunblocket och bostadsproduktionens omfattning — flera företag är vanligare inom block med större produktion. Det finns dock flera exempel både på att kommunblock med liten produk- tion har flera företag och att kommunblock med stor årlig produktion av bostäder bara har ett eller två företag.

Uppsala, Södermanlands, Jönköpings och Kronobergs län har många allmännyttiga bo- stadsföretag per kommunblock (som medel- värde fyra företag per block). Huvuddelen av företagen i dessa län har ett fastighetsbe- stånd understigande 200 lägenheter. Värm- lands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Västerbottens och Norrbottens län har få all- männyttiga bostadsföretag per kommunblock (medelvärdet är mindre än två företag per block). Huvuddelen av företagen i dessa län,

med undantag för Norrbotten, har ett fastig— hetsbestånd som överstiger 200 lägenheter.

Företagens ålder

I tabell B 11:4 anges hur de allmännyttiga företagen fördelar sig på tre åldersgrupper: bildade tidigare än år 1950, bildade år 1950 —1959 och bildade år 1960 eller senare. Företagen är också storleksgrupperade.

Företagens ålder är en variabel även i ta- bell B 11:12 som visar de allmännyttiga fö- retagens styrelsesammansättnin g.

Företagens fastighetsbestånd

De allmännyttiga bostadsföretagen hade vid årsskiftet 1970—71 ett sammanlagt fastig- hetsbestånd som omfattade 530 880 lägen- heter. Tabell B 1115 visar hur det samman— lagda antalet lägenheter fördelade sig på fö- retagsstorlekar.

Tabell B 11:4. De allmännyttiga bostadsföretagens ålder. Företagen fördelade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.197 1 ).

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter

Året för företagets bildande ( 200 200—999 1 000— Summa

—1949 36 (10%) 55 (33%) 62 (59%) 153 (25%) 1950—1959 130 (38%) 67 (41%) 32 (30%) 229 (37%) 1960—1970 181 (52%) 42 (26%) 11 (11%) 234 (38%) Summa företag 347 (100%) 164 (100%) 105 (100%) 616 (100%) Ej svar 61 28 7 96 196 SOU 1972: 40

Tabell BII:5 De allmännyttiga bostadsföretagens lägenhetsbestånd fördelad efter företagens storlek (fastighetsbestånd 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter Summa 0- 100- 200- 500- 1 000- 3 000- 5 000- 99 199 499 999 2 999 4 999 9 999 10 000-

Antal lägenheter i % 2,4 3,2 8,1

12 70916 810 42 873 41301 140 013 40 473 7,8

87 677 149 025 530 881

26,4 7,7 16,3 28,1 100,0

Tabellen visar att de små allmännyttiga bostadsföretagen som dominerar antalsmäs- sigt inom byggherrekategorin bara har en li- ten del av det fastighetsbestånd som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. Sålunda har företag med mer än 1000 lä- genheter i förvaltning, som utgör mindre än en femtedel av antalet företag, mer än 75 % av antalet lägenheter. Sju företag med ett fastighetsbestånd av mer än 10 000 lägenhe- ter svarar ensamma för mer än 25 % av det sammanlagda antalet lägenheter.

Företagens associationsformer

Enligt bostadslånekungörelsens bestämmelser godtas aktiebolag och stiftelse som associa- tionsform för allmännyttiga bostadsföretag. Tidigare har även förening kunnat godkän- nas som allmännyttigt företag. Tabell B 11:6 anger hur associationsformerna är företrädda inom olika storleksgruppcr av allmännyttiga företag.

Den vanligaste associationsformen för de mindre företagen är stiftelse. Aktiebolagsfor- men är vanligare bland de större företagen. De sex största allmännyttiga bostadsföretagen

är aktiebolag. Av de 54 förtag i vilka Riks- byggen är tillförsäkrad representation är 46 aktiebolag, medan alla 86 företagen med HSB—representation är stiftelser.

0rganisationstill/zörighet

En enkätfråga gällde medlemskap i Sve— riges Allmännyttiga Bostadsföretag, SABO, och i Sveriges kooperativa och allmännyttiga bostadsföretags förhandlingsorganisation, KAB. Svaret på frågan redovisas i tabellerna B 1117 och 8. I den första av tabellerna för- delas företagen efter storlek, i den andra efter styrelsesammansättning.

Av hela antalet företag är 41% medlem- mar i SABO och 56% i KAB. Andelen an- slutna företag är väsentligt högre än genom- snittet i den största storleksklassen. Av före- tagen med mer än 1 000 lägenheter är 87% medlemmar i SABO och 95% i KAB. Om man ser till de allmännyttiga företagens fas- tighetsbestånd kan konstateras att 85% av det totala antalet lägenheter finns hos företag som är SABO—medlemmar. KAB-medlem- marna svarar likaledes för 85% av det sam- manlagda fastighetsbeståndet.

Tabell BI ] :6 De allmännyttiga bostadsföretagens associationsform. Företagen fördelade ef- ter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971 antal lägenheter

Associationsform ( 200 200—999 1 000- Summa Aktiebolag 53 (13 %) 49 (26%) 46 (41 %) 148 (21 %) Stiftelse 353 (86%) 140 (73%) 62 (56%) 555 (78%) Ekonomisk förening 1 (0% ) 2 (1 %) 2 (2 %) 5 (1 %) Annan associationsform 2 (0%) 1 (1 %) 1 (1 %) 4 (1 %) Summa företag 409 (100%) 192 (100%) 111 (100%) 712 (100%) Ej svar 0

Tabell Bll:7 De allmännyttiga bostadsföretagens organisationstillhörighet. Företagen förde- lade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971 antal lägenheter

Organisations-

tillhörighet ( 200 200—999 1 000— Summa Medlem i SABO och KAB 55 (14%) 86 (45%) 91 (83 %) 232 (33 %) Medlem endast i SABO 33 (8%) 22 (12%) 4 (4%) 59 (8%) Medlem endast i KAB 93 (23 %) 58 (31%) 13 (12%) 164 (23%) Medlem varken i SABO 223 (55%) 23 (12%) 2 (2%) 248 (35%) eller KAB Summa företag 404 (100%) 189 (100%) 110 (100%) 703 (100%) Ej svar 5 3 1 9

F örhandlingsondning med hyresgästförening

Tabell B ll:9 redovisar bostadsföretagens svar på frågan om företaget har överenskom- melse om förhandlingsordning med hyres- gästförening.

Av de tillfrågade företagen har 53% för- handlingsordning med hyresgästförening. De företag som uppgivit att de inte har överens— kommelse om förhandlingsordning är till helt övervägande del små företag. De företag som har förhandlingsordning har också 93% av det sam-manlagda fastighetsbeståndet i all— männyttiga företag. 96% av företagen med mer än 1 000 lägenheter och alla företag med mer än 3 000 lägenheter har avtal med hyres- gästförening om förhandlingsordning.

Företagens grundkapital

Det är ett villkor för bostadslån att allmän- nyttiga bostadsföretag har ett grundkapital (aktiekapital eller grundfond) som uppgår till minst en procent av det förvaltade fastig- hetskapitalet. Av tabell B 11:10 framgår att en betydande del av företagen inte uppfyller detta villkor. Svarsproeenten på frågan om grundkapital är förhållandevis låg.

Ägarförhållande och styrelsesammansättning i de allmännyttiga företagen

Som närmare redovisas i kapitel 7 i betän- kandet uppställs i bostadslånekungörelsen vissa villkor för att ett bostadsföretag skall godkännas som allmännyttigt. Dessa villkor

Tabell BII:8 De allmännyttiga bostadsföretagens organisationstillhörighet. Företagen förde- lade efter styrelsesammansättning.

Styrelsesammansättnin g Kommunal majoritet Kommunal jämte Kommunal majoritet representa- majoritet jämte tion från jämte HSB- Riksbyggen- annan än HSB Organisations- Helkom- represen— representa- eller tillhörighet munal tation tion Riksbyggen Summa Medlem i SABO och KAB 186 (35%) 9 (11%) 25 (46%) 12 (34%) 232 (33 %) Medlem endast iSABO 56 (11%) 1 (1%) 2 (6%) 59 (8%) Medlem endast i KAB 67 (13%) 62 (73%) 26 (48 %) 9 (26 %) 164 (23 %) Medlem varken iSABO eller KAB 220 (41%) 13 (15%) 3 (6%) 12 (34%) 248 (35%) Summa företag 529 (100%) 85 (100%) 54 (100%) 35 (100%) 703 (100%) Ej svar 4 4 1 9

Tabell B11:9 De allmännyttiga bostadsföretagens hyresförhandlingsordning. Företagen för- delade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter

Hyresförhandlings-

ordning ( 200 200—999 1 000— Summa Har överenskommelse med hyresgästförening 114 (28%) 154 (80%) 107 (96%) 375 (53%) Har ej överenskommelse med hyresgästförening 289 (72%) 38 (20%) 3 (4%) 330 (48%) Summa företag 403 (100%) 192 (100%) 110 (100%) 705 (100%) Ej svar 6 1 7

gäller bl. a. ägarförhållande och styrelsesam- mansättning. Kommunen skall ha ett domi- nerande inflytande i företagets styrelse och utse flertalet styrelseledamöter. En mino- ritet i styrelsen kan utses av annan än kom- munen men för dessa styrelseledamöter gäl- ler då att de skall vara fristående från egent- liga byggnadsföretagarintressen. Beträffande ägarförhållandena sägs i bostadsstyrelsens anvisningar till bostadslånekungörelsen att grundkapital skall tillskjutas av kommun. Företag som utser en minoritet i styrelsen äger emellertid som regel tillskjuta kapital i en omfattning som motsvarar styrelserepre- sentationen.

Tabell B 11:11 visar företagens styrelse- sammansättning med företagen fördelade ef— ter storlek.

Tre fjärdedelar av de allmännyttiga före- tagen är helkommunala medan HSB är till- försäkrad styrelserepresentation i 89 företag (13% av företagen), Riksbyggen i 54 (8%) och annan än HSB eller Riksbyggen i 36 före—

tag (5%). I de sistnämnda företagen är det oftast lokala industriföretag som utser de styrelseledamöter som inte är kommunvalda, men det förekommer också att ideella för- eningar eller stiftelser utser styrelseledamö- ter.

Den fjärdedel av företagen som inte är helkommunala är genomsnittligt mindre än de helkommunala och svarar för bara 15 % av de allmännyttiga företagens sammanlagda lägen-hetsbestånd, som utgör drygt 530000 lägenheter. Företagen med HSB-representa- tion i styrelsen har tillsammans omkring 29 000 lägenheter (5 % av totalantalet lägen- heter i allmä-nnyttiga företag), företag med Riksbyggen-representation omkring 31 000 lägenheter (6 %) och andra icke helkommu- nala allmännyttiga företag omkring 20000 lägenheter (4 %).

I tabell B 11:12 ställs styrelsesammansätt— ning mot företagets ålder.

En tredjedel av företagen med HSB-repre- sentation bildades före år 1950 och 60% av

Tabell B] 1 :l 0 De allmännyttiga bostadsföretagens grundkapital. Företagen fördelade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter

Grundkapital (200 200—999 1 000— Summa Grundkapitalet större än 1% av fastighetskapitalet 251 (80%) 105 (66%) 68 (73 %) 424 (75 %) Grundkapitalet mindre än 1% av fastighets- kapitalet 61 (20%) 54 (34%) 25 (27%) 140 (25 %) Summa företag 312 (100%) 159 (100%) 93 (100%) 564 (100%) Ej svar 97 33 18 148

(8%) (S%)

89 (13%)

54 36 712 (100%)

533 (75%)

Summa

7 (100%) 7 (100%)

12 (100%) 12 (100%)

8 (73%) 3 (27%) 11(100%)

gen fördelade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter (7%)

1 000—2 999 3 000—4 999 5 000—9 999 10 000—

58 (72%) 8 (10%) 9 (11%)

81 (100%)

6

(S%)

7 (12%) ) 134(100%) 58 (100%) 6 (10%)

500—999 92 (69%) 42 (72%) (3%) 3

25 (19%) 4 13 (10%)

200—499

(6%)

82 (70%) 17 (14%) 12 (10%)

100—199 7

(4%) (4%) 278 (100%) 118 (100%

32 (12%) 223 (80%) 12

1—99

(8%) 13 (100%)

1

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter

9 (69%) 3 (23%)

Tabell Bll:ll De allmännyttiga bostadsföretagens styrelsesammansättning. Företa

1 . 1 . 197 1). byggen-represen- Kommunal majo- ritet jämte repre- sentation från eller Riksbyggen Summa företag

tation annan än HSB

sammansättning 0 Helkommunal Kommunal majo- ritet jämte HSE representation Kommunal majo- ritet jämte Riks- Styrelse-

företagen biladades före år 1960. Företagen med Riksbyggen-representation är yngre. Omkring 70 % av dessa företag har bildats efter år 1960.

Ägarförhållandena i de allmännyttiga fö- retagen framgår av tabell B 11:13 som för- delar företagen efter vilka som tillskjutit grundkapital (aktiekapital eller grundfond).

Av sammanställningen framgår att kom- munerna skjutit till hela grundkapitalet i 88% av företagen. Dessa företag har ca 90% av hela antalet lägenheter. Kommunerna har således tillskjutit hela kapitalet i flera före- tag än som har helkommunal styrelse. Detta förklaras av att HSB bara i undantagsfall skjutit till kapital i de företag där HSB är tillförsäkrad styrelserepresentation. Om man bortser från HSB är det emellertid regel att de parter som utser en styrelse-minoritet ock- så tillskjutit en del av företagets grundkapital. I 15 företag har minoritetesparten tillskjutit mer än hälften av grundkapitalet, vilket inte är i överensstämmelse med bostadsstyrelsens anvisningar.

Företagens byggande

Under femårsperioden 1966—1970 har de allmännyttiga bostadsföretag som besvarat enkäten byggt sammanlagt 175 600 lägenhe- ter i flerfamiljshus. Företagen med ett fastig- hetsbestånd av mindre än 200 lägenheter, som utgör 57% av antalet företag, svarade för 9% av byggandet (15400 lägenheter). Företag med ett fastighetsbestånd om mellan 200 och 1000 lägenheter, 27% av antalet företag, byggde 18% av lägenheterna (31400). De största företagen, med över 1000 lägenheter i förvaltning, utgör 16% av företagen och denna grupp av företag byggde 73% (128 800) av det totala antalet lägenheter i flerfamiljshus.

Av väsentligt intresse för att få en upp- fattning om den byggande verksamheten är att se i vad mån byggnadsverksamheten är kontinuerlig. I tabell B11:14 redovisas under hur många år av perioden 1966—1970 som de tillfrågade allmännyttiga bostadsföretagen påbörjat produktion av flerfamiljshus.

Tabell BII:12 De allmännyttiga bostadsföret delade efter ålder.

Företagets ålder, året för företagets bildande

Styrelse-

sammansättning —1949 1950—1959

Summa

1960—1970 företag Ej svar

Helkommunal 112 (73 %) 188 (82%) Kommunal majori- tet jämte HSB-rep- resentation Kommunal majori- tet jämte Riks- byggen-representa- tion Kommunal majori- tet jämte represen- tation från annan än HSB eller Riks- byggen Summa företag

25 (16%) 20 (9%)

4 (3%) ($%)

12 (8%) 153 (100%)

10 (4%) 229 (100%)

158 (68%) 458 (75%) 75

30 (13%) 75 (12%) 14

36 (15%) 51 (8%)

32 (S% 616 (100%)

10 (4%) 234 (100%)

Det företag som saknar fastighetsbestånd men som byggt varje år under perioden är Förvaltaren i Sundbyberg. Verksamheten är här delad på ett byggande och ett förvaltande allmännyttigt företag.

Sammanställningen visar att mindre än en tredjedel av företagen byggt kontinuerligt om man därmed menar att de byggt fyra el- ler fe-m år under perioden. Det är framför allt

Tabell B1 1 :13 Ägarförhållande i de allmänn efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenhe

de större företagen som bygger mera kon- tinuerligt, men materialet visar att mer än 100 företag .med mindre än 1 000 lägenheter i förvaltat bestånd har kontinuerlig produk- tion av flerfamiljshus.

I tabell B 11:15 åskådliggörs produktions- kontinuiteten genom att företagen fördelas efter storleken av deras genomsnittliga års- produktion under femårsperioden.

yttiga bostadsföretagen. Företagen fördelade ter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter

Ägarförhållande ( 200 200—999 1 000— Summa

Grundkapitalet har i sin helhet tillskjutits av kommunen Grundkapitalet har till minst 51 % tillskjutits

av kommunen och resten av HSB 1 Grundkapitalet har till minst 51 % tillskjutits av kommunen och resten av Riksbyggen

Grundkapitalet har till minst 51 % tillskjutits

av kommunen och resten av annan än HSB eller Riksbyggen 10 Grundkapitalet har till mindre än 51% tillskjutits av kommunen

360 (90%) (0%) 23 (6%)

(S%)

5 (1%)

158 (84%) 95 (86%) 613 (88%)

1 (1%) 2 (0%)

18 (10%) 7 (6%) 48 (7%)

5 (3%) 5 (S%) 20 ($%)

6 (3%) 4 (4%) 15 (2%)

Summa företag Ej svar

399 (100%) 188 (100%) 10 4

111 (100%) 698 (100%) 14

Tabell BI] :14. De allmännyttiga bostadsföretagens produktionskontinuitet. Företagen fördelade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter

1 . l 1 97 1). Produktions- kontinuitet

Fastighetsbestånd 1.1.1971 antal lägenheter.

Antal år med produktion

Summa

1 000—2 999 3 000—4 999 5 000—9 999 10 000—

200—499 500—999 100—199

1—99

95 (15%) 83 (13%) 103 (16%) 628 (100%)

110 (17%) 84 129 (21%) 108 (17%)

7 (100%) 7 (100%)

(8%) (8%) 0

1 1

10 (84%) 0

12(1poae)

1

6 (60%) 10(100%) 2 (20%) 2 (20%)

(39%) (69%) (8%) 14 (1896) 17 (zzaz) 34 (4495) 7s(1ooez)

2 5 6 3

(6%) 8 (15%) 9 (17%)

3 4

(8%)

17 (14%) 22 ,(18%) 10 (19%) 17 (14%) 11 (20%) 25 (20%) 13 (24%) 31 (25%)

10 12

17 (16%) 15 (14%) 26 (25%) 16 (15%) 18 (17%) 12 (12%) 230(100%) 104(100%) 122(100%) 54(100%)

14

(3%) (0%)

69 (30%) 7 1 82 (36%) 48 (21%) 23 (10%)

48

9 (82%) (9%) (9%)

11(100%)

1 1 2

Summa företag

Ej svar

o—aNmsrv—l

U pphandlingsformer i flerfamiljshusbyggan- det

Tabell B 11:16 visar hur flerfamiljshusbygg- andet fördelade sig på olika upphandlingssätt för varje år under perioden 1966—1970.

I tabell B 11:17 har den sammanlagda lägenhetsproduktionen under perioden för- delats på upphandlingsformer och företags— storleksklasser (efter förvaltat bestånd).

Öppen anbudstävling har använts vid an- budsinfordran för inemot två tredjedelar av produktionen i gruppen småföretag. I mellan- gruppen upphandlades jämnt hälften av pro- duktionen efter öppen anbudstävling, medan den öppna anbudstävlingen använts i betyd— ligt mindre utsträckning bland företagen med över 1 000 lägenheter i förvaltning. I den se- nare storleksklassen har öppen anbudstävling, inbjuden anbudstävling och förhandlingsen- treprenad använts i ungefär samma omfatt— ning (26—29% för vardera upphandlings- formen).

Inbjuden anbudstävling har använts för ca en femtedel av produktionen i småföretags- gruppen men i något större utsträckning i mellangruppen. Förhandlingsentreprenad har använts av småföretagen för 16% av produk- tionen och av företagen i mellangruppen för 22 %.

Egenregibyggandet har praktisk betydelse ba- ra i gruppen av företag med ett fastighetsbe- stånd över 1 000 lägenheter, där en femtedel av produktionen byggs i egen regi.

I tabell B 11:18 har produktionen under perioden 1966—1970 delats upp på upphand- lingsform och företag efter företagens genom- snittliga årsproduktion under femårsperio— den.

I tabell B 11:19 har företagen delats upp efter ”karakteristiskt upphandlingssätt”. I ta- bellen särskils de företag som byggt minst 75 % av sin produktion efter anbudstävling eller som för minst 75 % av sin produktion utnyttjat förhandlingsentreprenad eller egen- regibyggande. ”Övriga” har tillämpat varie- rande upphandlingssätt.

Tabell B 11:20 innehåller en särredovis-

Tabell B] 1 :15. De allmännytiga bostadsföretagens produktionskontinuitet åren 1966— 1970. Företagen fördelade efter genomsnittlig årsproduktion.

Genomsnittlig årsproduktion1 av lägenheter i flerfamiljshus

Produktions- 1966—1970 lgh/år. kontinuitet Antal år med Summa produktion 0 1—24 25—99 100—399 400— företag

0 110(100%) 110 (18%) 1 122 (42%) 7 (S%) 129 (20%) 2 81 (28%) 27 (19%) 108 (17%) 3 48 (16%) 35 (24%) 12 (18%) 95 (15%) 4 25 (9%) 39 (27%) 19 (28%) 83 (13%) 5 16 (S%) 35 (24%) 36 (54%) 16(100%) 103 (16%) Summa företag 110 (100%) 292 (100%) 143 (100%) 67 (100%) 16 (100%) 628 (100%) Ejsvar 84

* Genomsnittlig årsproduktion :

antalet producerade lägenheter 1966—70

ning av de egenregibyggande allmännyttiga bostadsföretagens upphandlingssätt. I enkät- materialet ingår 17 egenregibyggande före- tag, alla helkommunala.

Andelen av dessa företags produktion som tillkommit i egen regi har varierat förhållan- devis mycket under perioden (mellan 52% år 1966 och 78% år 1970). För hela perio- den var andelen egenregibyggande 64% .

En särskild redogörelse för de egenregi- byggande allmännyttiga bostadsföretagen finns i bilaga 9.

Byggande utanför den egna kommunen

Tio företag har uppgett att de under perio- den 1966—1970 som byggherre uppfört fler- familjshus utanför den egna kommunens gränser. Av dessa företag finns tre i Stock- holms län, ett i Södermanlands län, ett i Östergötlands län, tre i Kalmar län, ett i Öre- bro län samt ett i Norrbottens län.

Byggnadsmaterial frågor

Fem bostadsföretag har uppgett att de har egen tillverkning av byggnadsmaterial eller byggkomponenter eller har ägarintresse i ma- terialtillverkande företag. Norrköpings kom— muns stiftelse Hyresbostäder äger tillsam- mans med AB Skånska Cementgjuteriet en

5

fabrik för prefabricerade betongelement, AB Norrköpings Betongelement. AB Helsing— borgshem äger tillsammans med AB Skånska Cementgjuteriet och Göran Bengtssons Bygg- nads AB en fabrik som tillverkar bjälklags- och väggelement, AB Hälsingborgs Byggele- ment. Malmö kommunala bastadsaktiebolag äger tillsammans med BPA Malmö Betong- konstruktioner AB. AB Göteborgshem har ett helägt dotterbolag, AB Ingebäcks Ele— mentfabrik, som tillverkar betongelement. Göteborgs stads bostadsaktiebolag har egen tillverkning av betongelement.

I enkäten frågades om företagen under perioden 1966—1970 delupphandlat bygg- nadsmaterial eller bundit entreprenörers val av byggnadsmaterial utöver att ange stan- dard- och funktionskrav. 63 företag har inte besvarat denna fråga. Av de som svarat upp- ger 10% att de delupphandlat material eller lämnat sådana anvisningar för entreprenö— rens köp av material som åsyftas i frågan. Ett sådant svar lämnas av 9% av de helkom- munala företagen, av 16% av företagen med HSB-representation, av 11% av företagen med Riksbyggen—representation samt av 7% av övriga icke helkommunala företag. Del- upphandling av material och upphandlings— anvisningar av åsyftat slag var vanligare bland större företag (6 av de 19 största) och bland företag med hög genomsnittlig årspro— duktion (8 av de 17 med störst produktion).

Tabell E] I:] 6. De allmännyttiga bostadsföretagens produktion (antal lägenheter) under femårsperioden 1966—70. Produktionen fördelad efter

upphandlingsform.

Upphandlingsform

Öppen anbudstävling Inbjuden anbudstävling Förhandlingsentreprenad Byggt i egen regi

Summa lägenheter

84 företag har ej svarat

Tabell Bl] :18. De allmännyttiga bostadsföretagens produktion åren 19 66—70 (antal lägenheter) fördelad efter upphandlingsform och genom-

snittlig årsproduktion.

År

1966

13192 (42%) 7879 (25%) 7330 (24%) 2728 (9%) 31 129 (100%)

1967

11 227 (33%) 9 841 (29%) 7407 (22%) 5 767 (17%)

34 242 (100%)

1968

13 128 (36%) 8 819 (24%) 8 699 (24%) 5 846 (16%)

36 492 (100%)

1969

11657 (32%) 10942 (30%) 8840 (25%) 4565 (13%) 36004 (100%)

1970

10437 (28%) 11495 (31%) 10 380 (28%)

5 420 (14%) 37 732 (100%)

Summa 1966—1970

59 641 (34%) 48 976 (28%) 42 656 (24%) 24 326 (14%) 175 599 (100%)

Upphandlingsform

Öppen anbudstävling Inbjuden anbudstävling Förhandlingsentreprenad Byggt i egen regi

Summa lägenheter

84 företag har ej svarat

Genomsnittlig årsproduktion av lägenheter i flerfamiljshus.

(24

8 415 (60%) 3 029 (22%) 2 485 (18%) 88 (1%)

14 017 (100%)

25—99

15 212 (43%) 9 878 (28%) 9 535 (27%) 615 (2%)

35 240 (100%)

100—399

23 568 (37%) 21106 (33%) 16192 (25%) 3 063 (S%) 63 929 (100%)

400— 12446 (20%) 14963 (24%) 14444 (23%) 20560 (33%) 62413 (100%)

Summa

59 641 (34%) 48976 (28%) 42656 (24%) 24 326 (14%) 175 599 (100%)

Tabell Bll:l7. De allmännyttiga bostadsföretagens produktion (antal lägenheter), fördelad efter upphandlingsform och företagsstorlek (fastighetsbestånd 1.1.1971).

F astighetsbestånd 1.1.1971 antal lägenheter

200—999 1 000— Summa

Upphandlingsform (200

Öppen anbudstävling 9 620 (63 %) Inbjuden anbudstävling 3 223 (21%) Förhandlingsentreprenad 2 535 (16%) Byggt i egen regi 56 (0%) Summa lägenheter 15 434 (100%)

15 743 (50%) 34 278 (27%) 59 641 (34%) 8 655 (28%) 37 098 (29%) 48 976 (28%) 6 972 (22%) 33 149 (26%) 42 656 (24%)

32 (0%) 24 238 (19%) 24 326 (14%)

31402(100%) 128 763 (100%) 175 599 (100%)

84 företag har ej svarat

Småhusbyggande

Tabell B 11:21 redovisar hur många all- männyttiga bostadsföretag som t.o.m. år 1970 uppfört småhus samt hur stor dessa företags småhusproduktion varit.

Tabellen visar att en tredjedel av före- tagen byggt småhus. De som byggt småhus har i de flesta fall haft en liten småhuspro— duktion. 179 av de 237 företag som byggt småhus har uppfört mindre än 50 småhus. Sex allmännyttiga företag har byggt mer än 400 småhus under sin verksamhetstid.

Företagens produktionsplaner

Tabell B 11:22 visar de allmännyttiga bo- stadsföretagens produktionsplaner för åren 1971—1973 som planerna förelåg när en- käten genomfördes under våren 1970.

Av företagen planerar 39% inte någon pro- duktion under den aktuella treårsperioden. Av de företag i vilka HSB är tillförsäkrad representation är det två tredjedelar som inte planerar någon produktion.

Företagens förvaltningsorganisation

I tabellerna B11:23 och B 11:24 redovisas hur de allmännyttiga bostadsföretagens för- valtnin g är organiserad.

Andelen företag som förvaltas med egen personal ökar med storleken av det förval- tade lägenhetsbeståndet. De 19 företag som har ett bestånd av mer än 5 000 lägenheter har alla egen förvaltningsapparat. Bland före- tag med mindre än 100 lägenheter är det van— ligt att förvaltningen handhas av kommu— nen. HSB handhar förvaltningen för .mer än 90% av det sammanlagda lägenhetsbeståndet hos företag i vars styrelse HSB har represen- tation. För Riksbyggens del är motsvarande siffra 70% .

Av de av allmännyttiga företag ägda bo- städer som Riksbyggen förvaltar tillhör 80% företag i vilka Riksbyggen har styrelserep- resentation. Motsvarande andel av för HSB 5 S%. HSB utnyttjas således i större utsträck- ning än Riksbyggen som förvaltare åt hel- kommunala allmännyttiga företag.

Tabell B] 1 :19. De allmännyttiga bostadsföretagen fördelade efter karakteristisk upphand— lingsform och storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971 antal lägenheter.

Karakteristisk upphandlingsform (200 200—999 1 000— Summa Mer än 75% genom öppen och inbjuden anbudstävling 199 (58%) 125 (69%) 53 (50%) 377 (60%) Mer än 75% genom

förhandlingsentreprenad

och egen regi 33 (10%) 24 (13%) 23 (22%) 80 (13%) Övriga 110 (32%) 31 (17%) 30 (28%) 171 (27%) Summa företag 342 (100%) 180 (100%) 106 (100%) 628 (100%) Ej svar 84

Tabell BII:20. Allmännyttiga bostadsföretag som bygger i egen regi. Företagens produktion 1966—1970 (antal lägenheter) fördelad efter upp- handlingsform.

År

Summa Upphandlingsform 1966 1967 1968 1969 1970 1966—1970

Öppen anbudstävling 601 (11%) 784 (8%) 939 (10%) 358 (S%) 2 682 (7%) Inbjuden anbudstävling 1459 (28%) 1812 (19%) 1046 (12%) 1464 (21%) 1 349 (19%) 7130 (19%) Förhandlingsentreprenad 477 (9%) 1 103 (12%) 1 150 (13%) 716 (10%) 216 (3%) 3 662 (10%) Byggt iegen regi 2 728 (52%) 5 767 (61%) 5 846 (65%) 4 565 (64%) 5 420 (78%) 24 326 (64%) Summa lägenheter 5 265 (100%) 9 466 (100%) 8 981(100%) 7103(100%) 6 985 (100%) 37 800 (100%) Ej svar 0

Tabell BI 1:23. De allmännyttiga bostadsföretagens förvaltning. Företagen fördelade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971, antal lägenheter

Förvaltningen handhasav: 0 1—99 100—199 200——499 500—999 1000—2999 3000—4999 5000—9999 10 000— Summa

Helt egen per-

sonal 2 (29%) 97 (36%) 42 (37%) 53 (40%) 30 (53%) 54 (67%) 8 (73%) 12(100%) 7(100%) 305 (44%) Kommunen, helt

ellerdelvis 1 (14%) 108 (40%) 33 (29%) 29 (22%) 8 (14%) 3 (4%) 182 (26%) HSB, helt eller delvis 37 (14%) 22 (19%) 30 (23%) 12 (20%) 15 (19%) 116 (17%) Riksbyggen, helt ellerdelvis 3 (43%) 14 (S%) 12 (10%) 14 (11%) 7 (12%) 5 (6%) 2 (18%) 57 (8%) Annan,helt

ellerdelvis 1 (14%) 15 (6%) 6 (S%) 7 (S%) 3 (4%) 1 (9%) 33 (5%) Summa företag 7 (100%) 271(100%) 115 (100%) 133 (100%) 57 (100%) 80 (100%) 11(100%) 12 (100%) 7 (100%) 693 (100%) Ejsvar 6 7 3 1 1 1 19

Tabell Bll:21 . De allmännyttiga bostadsföretagens småhusproduktion. Företagen fördelade efter storlek (fastighetsbestånd i antal lägenheter 1.1.1971).

Fastighetsbestånd 1.1.1971 antal lägenheter

Småhusproduktion Antal lägenheter (200 200—999 1 000— Summa 0 264 (67%) 139 (73%) 53 (50%) 456 (66%)

1— 49 121 (30%) 40 (20%) 18 (17%) 179 (26%) 50— 99 10 (3%) 6 (3%) 16 (14%) 32 (S%) 100—199 2 (1%) 3 (2%) 10 (9%) 15 (2%) 200—399 1 (1%) 4 (4%) 5 (1%) 400—_ 6 (6%) 6 (1%) Summa företag 397 (100%) 189 (100%) 107 (100%) 693 (100%) Ej svar 12 3 4 19

Tabell B11:22. De allmännyttiga bostadsföretagens produktionsplaner för 1971—73. Före- tagen fördelade efter styrelsesammansättning.

Styrelsesammansättning Planerad Kommunal genomsnitt- Kommunal Kommunal majoritet lig årspro- majoritet majoritet jämte repr. duktion jämte HSB- jämte Riks- fr. annan än 1971—73 representa- byggen-repre- HSB eller lgh/år Helkommunal tion sentation Riksbyggen Summa 01 188 (35%) 60 (67%) 8 (15%) 19 (53%) 275 (39%)

1— 24 154 (29%) 11 (12%) 15 (28%) 6 (17%) 186 (26%) 25— 99 118 (22%) 14 (16%) 18 (33%) 6 (17%) 156 (22%) 100—399 55 (10%) 3 (3%) 10 (19%) 5 (14%) 73 (10%) 400— 18 (3%) 1 (1%) 3 (S%) 22 (3%) Summa företag 533 (100%) 89 (100%) 54 (100%) 36 (100%) 712 (100%)

' inkl. de som icke har svarat

Tabell Bll:24. De allmännyttiga bostadsföretagens förvaltning. Lägenhetsbeståndet fördelat efter styrelsesammansättning.

Styrelsesammansättning

Kommunal

Kommunal Kommunal majoritet majoritet majoritet jämte repre— Förvalt- jämte HSB- jämte Riks— sentation fr. ningen representa- byggen-repre- annan än Riksb. Summa handhas av: Helkommunal tion sentation eller HSB lägenheter Helt egen personal 393 858 (87%) 1826 (7%) 9 035 (30%) 10 803 (57%) 415 522 (79%) Kommunen, helt el. delvis 27 620 (6%) 434 (2%) 268 (1%) 28 322 (S%) HSB, helt eller delvis 17328 (4%) 24981 (91%) 3 316 (18%) 45 625 (8%) Riksbyggen, helt el. delvis 3 981 (1%) 149 (1%) 21230 (70%) 934 (S%) 26 294 (S%) Annan, helt eller delvis 8 425 (2%) 112 (0%) 3 617 (19%) 12154 (2%) Summa lägenheter 451212(100%) 27 390 (100%) 30 377 (100%) 18 938 (100%) 527 917 (100%) Ej svar 1 317 1481 166 2 964 SOU 1972: 40 207

Byggkonkurrensutredningen Forrnularet lfylles ! två exemplar, ' feb. 1971 varav ett Insändes tlll utredningen och ett behålles av företaget.

UPPGIFTER OM DE ALLMÄNNYTTIGA BOSTADSFÖRETAGEN

Företagets namn . ' . Kommun - Länsbokatay _

Fullständig adress Tel (av. riktnr)

1. Vilken är företagetsassociationsform? D Aktiebolag D Stiftelse El Ekonomisk förening ' ' Ci ............ 2. När bildades företaget? * "År .....'. När godkändes företaget som allmännyttigt? År .....

3. a) Är företaget medlem i Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, SABO? ' El ja [] ne] b) Är företaget medlem i Sveriges kooperativa och allmännyttiga bostadsföretags förhandlingsorgani- sation. KA B? " El ja _ , D;. nej

4. Har företaget överenskommelse om förhandlingsordning med hyresgästförening? D ja. sedan år...-.. Cl nej . ..

SÄ Har annat'allmännyttigt bostadsföretag uppgått i företaget 1.1 1971 eller tidigare? D Ja . D nej

Om ia. ange när och med vilka sammanläggning skett

6. Planeras eller övervägs sammanläggning. av.företagetmed.annatallmännyttigt företag? . .-.-.

Elia :. Elna]

Om'ia, ange vilka företag som—berörs aV'den eventuella sammanläggningen 'och när” denna skulle kunna ske. . _ .

7. a) Hur stort var företagets grundkapital 1.1 1971 (aktiekapital eller grundfond'Jfr 16 & bostadslåne- kungörelsen)?

b) Har grundkapitalet i sin helhet tillskjutits av kommunen? D ja El nej

Om nej. ange vilka som tillskjutit grundkapital och vars och ens procentuella andel.

8. Utses styrelsen i sin helhet av kommunen (alt. av stämma på förslag av kommunen. Jfr 5 & bostads- lånekungörelsen)? El ja El nej

Om ne]. ange vilka som utser styrelseledamöter (alt. har förslagsrätt) och hur många ledamöter var .. .QChC'J. utser-.

Uppgifter om företagets fastighetsbestånd 1.1 1911

9. a) Hur mångabostadslägenheter fanns 1.1 1971 i företagets då färdigställda hus (=inflyttade till minst 75 %)?

................ lgh b) Hur många av dessa lägenheter fanns i bostadshus som färdigställts före 1950? .................. lgh 1950—1959? .................. lgh efter 1959? .................. lgh c) Hur stort'var det sammanlagda taxeringsvärdet av företagets fastighetsbestånd 1.1 1971? ................ kr

d) Hur stort var det sammanlagda pantvärdet av företagets fastighetsbestånd 1.1 1971 (fastställt av lånemyndighet enl 27 & bostadslånekungörelsen eller motsv. äldre best.)?

Uppgifter om företagets produktion av flerfamiljshus 1966—1970

10. a) Ange i nedanstående tablå hur stor produktion av lägenheter ] flerfamiljshus som företaget på— börjat (=erhållit prel. lånebeslut för) vart och ett av åren 1966—1970, fördelat efter de upphand- * llngsformer för byggmästeri som tillämpats.

Upphandlingsform Antal påbörjade lgh i flerfamiljshus 1966 1967 1968 1969 1970 Oppen anbudstävling . . . . . . . . . . . . . . . . . inbjuden anbudstävling . . . . . . . . . . Förhandlingsentr. (upph. utan föregående tävling) . . . . . . . . Byggtiegenregi

b) Ange på hur många upphandlingsomgångar (=skilda anbudsförfrågningar, skilda entreprenadav-

tal) den under a) redovisade produktionen fördelar sig.

............................. .....u...-n..-......-...-.........-----.....o--..-'..--.-.

c) Har företaget under perioden 1966—1970 som byggherre uppfört flerfamiljshus utanför den egna

. a

b

u

x.;

kommunens gränser?

[] ja [] nej Om ja, ange hur många lägenheter som påbörjats under perioden och inom vilka kommuner husen uppförts. . _

.......................................................................................

Har företaget;egen tillverkning av byggnadsmaterial eller byggkomponenter eller har företaget ägarintressen i företag som har sådan tillverkning? ' '

[:l ja [] nej

Om ja, ange vilka materialslag som tillverkas samt. om tillverkningen ej sker i företagets eget namn, tillverkningsföretagets namn och ägare.

........................................................................................

Har företaget när det gäller den produktion som upphandlats genom entreprenad under perioden 1966—1970 i anbudsunderlaget lämnat anvisning om ett material av viss tillverkning skulle an— vändas (tex material av företagets egen tillverkning eller material som delupphandlats av före- taget eller som blivande entreprenör skulle upphandla i en av byggherren bestämd ordning. Här avses inte när standard- eller funktionskrav uppställts utan angivande av tillverkare eller inköps- källa)?

[j ja Cl nej

Om ja. ange för hur stor produktion (hur många lgh) anvisningar av åsyftad art lämnats samt hu- vudsakliga materialslag och tillverkare/inköpskällor

Uppgifter om företagets produktion av småhus

. Har företaget uppfört småhus (hus för en eller två familjer)?

El ja L"] nej

Om ja. ange vilket är denna produktion upptogs och hur många hus som t.o.m. 1970 uppförts för försäljning resp. uthyrning.

Uppgifter om företagets produktionsplaner för 1971—1975

13. Ange hur många lägenheter i flerfamiljshus och småhus företaget beräknar påbörja vart och ett av åren 1971—1975.

År 1971 .... lgh i-flerfam.hus och . . . -. lgh i småhus ,, 1972 . . . . ,, ,, ,, ,, . . . . .. .. .. ,, 1973 . . . . ,, ., ,. ,. . . . . .. .. .. ,, 1974 . . . . ,, ,. ,, ,, . .. . .. .. .. ,, 1975 . . . . ,, ,, ,, ,, . . . . .. .. ..

Företagets organisation

14. Ange i nedanstående tablå om uppräknade företagsfunktioner handhas av företagets egen personal. .av kommunen eller av annat företag. (Vad som i-detta sammanhang avses med de olika funktionerna framgår av noter under tablån.)

Funktion Handhaa av Egen pero Kommunen HSB') Riksbyggen") Annan') Verkställande .. ledning') . . .. . . . [] El . "El . "Cl . Cl El helt D helt D helt I:] helt I] helt

Ek '7 onoml) D delvis [i delvis [] delvis i:] delvis [] delvis

l:] helt . Cl helt El helt [] helt [] helt

' 3 Förvaltnlng) Cl delvis [] delvis [:l delvis Ei delvis Ei delvis N b dt El helt i:] helt El helt El helt D helt .. y ygg”? ) |:] delvis . D_delvls. .Ei delvis . [] .delvis ij delvis

3) =verkställande direktör. verkställande ledamot eller verkställande funktionär 2)-=budgetering och ekonomisk ledning 3) =arbetsledning och fastighetsskötsel

*)=översiktlig planering. projektledning och'byggnadskon'troll

') Om någon eller några funktioner handhas av annan än egen personal eller kommunen. ange för varje funktion företagets namn och om uppdraget avser kortare eller längre tid än tre år (betr. funktionen "nybyggnad" är uppdraget att anse som långvarigt även när det Iämns projektvis men återkommande till samma uppdragstagare)

Byggkonkurrensutredningen tackarför företagets medverkan ochgerinrar om att företaget ombedes in- sända det besvarade formuläret till utredningen senast den 22 mars 1971 och att härvid medsända

1. Företagets bolagsordning eller stadgar

2. Senaste årsberättelse

3. I förekommande fall kopia av avtal'med företag som handhar fastighetsförvaltning eller andra upp- gifter för företaget. . ' * - '

Uppgiftslämnarens namn (textat) Tel (äv. riktnr)-> _

Statens offentliga utredningar 1972

Kronologisk förteckning

mapuawn—

. Ämbetsansveret II. Ju. . Svensk möbelindustri. l. . Personal för g- och Intendenturförvaltnlng. Fö. . Säkerhets- oc försvarspoiltlken. Fo. . CKR (Centrala körkortsreglstret) K. Reklam I. Beskattning av reklamen. U. . Reklam II. Beskrivning och analys. U. . Reklam Ill. Stållningstaganden och förslag. U.

(Utkommer senare.) . Reklam IV. Reklamens beståmningsfaktorer.qu.

(Utkommer senare. . Godsbefordran till sjöss. Ju. . Förenklad iöntagarbeskattnlng.-Fl.

. Skadestånd IV. Ju. .

. Kommersiell service I glesbygder. ln. . Revision av vattenlagqen. Del 2. Ju

. Ny regeringsform - _ _ . Ny regeringsform - Ny riksdagsordning. (Följdfor-

y riksdagsordning. Ju.

fattningar) Ju.

. Nomineringsförferande vid riksdagsval - Riksdagen i pressen. Ju. . Norge och den norska exilregeringen under andra

världskriget. Ju.

. Uppsökande verksamhet för clrkelstudler Inom

vuxenutbildningen. U. Läs- och bokvanor I fem svenska samhällen. Litte- raturutredningens Iåsvanestudler. U.

. Svåvarfartslag. K. . Domstolsvasendet IV. Skiljedomstol. Ju. . Hö re utbildning — regional rekrytering och sam-

häl sekonomiska kalkyler. U. . Vågfraktavtalet ||. Ju. . Naturgas I Sverige. I.

. Förskolan 1. S. . Förskolan 2. S. . Koneumentköplag. Ju. . Konsumentupplysningar om försäkringar H.

. Bostadsan assnin s ldrag. ln.

. Lag om n lso- oc miljö erllga varor. Jo. . Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? C. . Förhandlingsrått för pensionärer. ln. . Familjestöd. S. . Skogsbrukets frö- och plantförsörinln . Jo. . Samhälle och trossamfund. Siutbetän ande. U. . Samhälle och trossamfund. Bilags1—19. U. . Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra tros- samfunds ekonomi. U. . Abortfrågan. Remissyttranden. Ju. . Konkurrensl bostadsbyggandet. ln.

Statens offentliga utredningar 1972

Systematisk förteckning

Justltledepartementet Ämbetsansvaret il. Hå

Godsbefordran till sj ss. [10] Skadestånd IV. [12 Revision av vatten agen. Del 2. [14] Grundlagberedningen. 1. Ny regeringsform . Ny riks- da sordning. (1151 2. Ny regeringsform - Ny riksdags- or nlng Följ författningar) [16] 3. Nomineringstörta- rande vi riksdagsval . Riksdagen i pressen. [17] 4. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. [18] Domstolsväsendet IV. Skiiiedomstoi. [22] Vägtraktavtaiet II. [24] Konsumentköpiag. [28] Abortfrågan. Remissyttranden.[39]

Försvarsdepartementet

Personal för tyg- och Intendenturförvaitnlng. [3] Säkerhets- och försvarspoiitiken. [4]

Socialdeperiementet

1968 års barnstugeutredning. 1. Förskolan 1. [26] 2. För- skolan 2. [27] Familjestöd. [34]

KommunIkaiIonsdepartementet

CKR (Centrala körkortsregistret) [5] Svåvartartsiag. [21]

Finansdepartementet Förenklad löntagarbeskattning. [11]

Utbildningsdepartementet

Reklamutredningen. 1. Reklam I. Beskattning av rekla- men. [6] 2. Reklam Il. Beskrivning och analys. [7] 3. Reklam IIi. Ställningstaganden och förslag. [8] (Ut- kommmer senare.) 4. Reklam lV. Reklamens bestäm- ningsiaktorer. [9L(Utkommer senare. Uppsokande ver samhet tör clrkelstudler Inom vuxen- utbildningen. [19] Läs- och bokvanor I fem svenska samhällen. Littera- turutrednlngens iasvanestudler. [20] Högre utblldnln — regional rekrytering och samhalle- ekonomiska kalgyier. [23 1968 års beredning om stat och kyrka. 1. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. [36] 2. Samhälle och tros- samfund. Bilaga 1—19. [37] 3. Samhälle och trossam- tund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. [36]

Jordbruksdepartementet

Lag om håiso- och mlliöfarllga varor. [31] Skogsbrukets frö- och plantförsörining. [35]

Handelsdepartementet Konsumentupplysning om försäkringar. [29]

Inrikesdepertementet

Kommersiell service I giesb der. [13] Bostadsanpaasnlnglbldrag. ] Förhandlingsrått för pensionärer. [36] Konkurrensi bostadsbyggandet. [40]

Civildepartementet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? [32]

lnduetrldepartementet Svensk möbelindustri. [2] Naturgas I Sverige. [25

Anm. Siffrorna Inom klammer betecknar utredningamas nummer i den kronologiska förteckningen.

Allmänna Förlaget

&. L. L,...L. 26_IilNi972

ISBN 91 -38-00237-x WIKING LITO 72.660

KOMMUNENS OCH BYGGINTRESSENTERS INNEHAV AV EXPLOATERINGSMARK INOM HELSINGBORGS KOMMUN 1970—71

.Skala 1 : 40000

i.

0 L

TECKENFÖRKLARING

Kommunens markinnehav förvärvat före år 1965 förvärvat _åren 1965 —1967 förvärvat åren 1968 —1970 Byggintressenters markinnehav förvärvat före år 1965 förvärvat åren 1965 —1967 förvärvat åren 1968 —1970

Större byggintressenters innehav

.. Sulcus (Skånska Cementgjuteriet) * x . inklusive områden som Sulcus äger * gemensamt med annat byggföretag HSB Riksbyggen

HELSINGBORG

SKANÖR MED FALSTERBO

LAN DS KRO NA

VÄSTRA SKÅNE

KOMMUNERS OCH BYGGINTRESSENTERS INNEHAV AV EXPLOATERINGSMARK VID ÅRSSKIFTET 1970—71

TECKENFÖRKLARING

Kommuners markinnehav

_ Byggintressenters markinnehav

Större tätort ————— Gräns för kommun och kommunblock

——————— Gräns för kommun inom kommunblock

Skala 1: 160 000 5 1'0 km

___N ,,,» $ 6 / I

,: KÄVLINGE i i . * . J

. N_f—.h—

s. SAN DBY x—

I I.. BURL/ov & ,! (x_z

STAFFANSTORP

f_w'r'x.

. GENARP

TRELLEBORG

LUND

KOMMUNENS OCH BYGGINTRESSENTERS INNEHAV AV EXPLOATERINGSMARK INOM LUNDS KOMMUN VID ÅRSSKIFTET 1970— 71 *

Skala 1 . 40000

TECKENFÖRKLARING

Kommunens markinnehav

förvärvat före år 1965

förvärvat åren 1965 —1967 "forvarvat åren 1968—1970

Byggintressenters markinnehav

förvärvat före år 1965 förvärvat åren 1965 —1967 förvärvat åren 1968 —1970

Större byggintressenters innehav

x *. Sulcus (Skånska Cementgjuteriet)

Kommungräns