SOU 1991:110
Effektiva avgifter : resursstyrning och finansiering : slutbetänkande
Till statsrådet och chefen för
civildepartementet
Regeringen beslutade den 5 april 1990 att ge stat— kommunberedningen (C 1983:02) i uppdrag att utreda vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet (Dir. 1990:18). Beredningen tillsatte en särskild arbets— grupp för utredningsarbetet. Gruppen antog namnet avgiftsgruppen. I november 1990 överlämnade arbets- gruppen delbetänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser.
Den 12 december 1990 beslutade regeringen att inrätta en ny beredning för samverkan mellan stat och kommun. Samtidigt beslutade regeringen att frågorna om av— gifter i kommunal verksamhet skulle bedrivas vidare
av en särskild utredare.
Som särskild utredare tillkallades Jörgen Andersson, tidigare kommunalråd i Halmstad.
Till utredningen förordnades en expertgrupp. Gruppen har bestått av departementssekreteraren Randall Bowie (till den 14 oktober 1991), sektionschefen Kjell Eriksson, civilingenjören Ulf Hansson, kanslichefen Göran Hegen, kanslirådet Gunnar Hermansen, sakkun— nige Dan Johansson, hovrättsassessorn Göran Larne— feldt, departementssekreteraren Eva Mittermaier (från den 15 oktober 1991), departementssekreteraren Carina
Norgren, direktören Curt Riberdahl, hovrättsassessorn
Stefan Rubenson, och kanslirådet Erik Westman.
Till sekreterare åt utredningen förordnades civil— ingenjören Rogert Leckström och jur. kand. Torbjörn Borg (från den 23 mars 1991). I sekretariatet har även assistent Anita Olsson ingått.
Utredningen antog namnet avgiftsutredningen. Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande (SOU 1991:110) Effektiva avgifter - resursstyrning och finansiering med bilagedelen (SOU 1991:111) Beskrivningar av några avgiftsområden samt remiss— yttranden.
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i december 1991.
Jörgen Andersson /Rogert Leckström Torbjörn Borg
INNEHÅLL
SAMMANFATTNING
1 INLEDNING
1.1 Uppdraget
1.2 Utredningsarbetets organisering och uppläggning
1.3 Delbetänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser och remissyttrandena
2 NUVARANDE FÖRHÅLLANDEN
2.1 Gränsdragningen mellan skatter och avgifter
2.2 Nödvändiga och skäliga kostnader
2.3 Tillämpas effektiv prissättning?
2.4 Behandling av kapitalkostnader, över— och underskott
2.5 Kommunernas ekonomiska redovisning
2.6 Olika former för specialisering av dömande
2.7 Specialisering inom domstolsväsendet
2.8 Kompetensreglerna i 1991 års kommunallag (1991:900)
2.9 Prövningen av offentligrättsliga och
privaträttsliga avgifter
11
19
19
20
24
31
31 34
36
37
40
45
46
48
53
2.10 Uppgiftsfördelningen mellan domstolar
och myndigheter 58 2.11 Laglighetsprövning/kommunalbesvär 61 3 EKONOMISKA UTGÅNGSPUNKTER 69 3.1 Inledande presentation av utredningens
syn på kommunernas avgiftssättning 70 3.2 Behov av och motiv för reglering 75 3.3 Metoder för reglering 84 3.4 Reglering med hänsyn till huvud-
mannaskap 93 3.5 Exempel på tillämpningar inom några
viktiga avgiftsområden 101 3.6 Abonnenternas ställning 109 4 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 117 4.1 Samhällsekonomiskt effektiva verk—
samheter 117 4.2 Abonnentinflytande 131 4.3 Processuella konsekvenser 133 4.4 Principskiss till avgiftslag 154 4.5 Vissa särskilda frågor 180 5 KOMMUNALA TAXOR I ETT FRAMTIDA
PERSPEKTIV 193
BILAGOR Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 1990:18) 205 Bilaga 2 Reala inkomster - nominella utgifter 209
Bilaga 3 Effektiv prissättning och kostnads— effektivitet vid naturliga monopol — en teoretisk översikt och några konkreta förslag (Mats Bohman) 213 Bilaga 4 Beräkningsexempel: Fallande styck—
kostnad 283 Bilaga 5 Beräkningsexempel: Fjärrvärmepriser 291 LITTERATUR 301
Separat bilagedel (SOU 1991:111)
BESKRIVNINGAR AV NÅGRA AVGIFTSOHRADEN SAMT REMISSYTTRANDEN Del 1 Beskrivningar av några avgiftsområden 1 Vatten och avlopp 2 Fjärrvärme 3 Elektricitet 4 Renhållning 5 Sotning 6 Lokal och regional kollektivtrafik 7 Hamnar Del 2 Sammanställning av remissyttranden över
delbetänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser
SAMMANFATTNING
Utredningens uppdrag och arbete
Utredningen har haft i uppdrag (Dir. 1990:18) att utreda vissa frågor om avgifter i kommunal verksam— het. Utredningsarbetet startade i april 1990. Vid samma tidpunkt hade 1988 års kommunallagskommitté just slutfört sitt utredningsuppdrag och lagt fram betänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Kommittén föreslog bl.a. att självkostnadsprincipen skulle
skrivas in i den nya kommunallagen.
I syfte att samordna utredningens arbete med arbetet med en ny kommunallag behandlades i en första etapp frågan om självkostnadsprincipens gränser. I del— betänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkost- nadsprincipens gränser, vilket överlämnades i novem— ber 1990, redovisade utredningen sina principiella överväganden och konstaterade bl.a. att det fanns starka skäl att överge eller åtminstone modifiera självkostnadsprincipen. Utredningen avsåg i första hand sådan kommunal verksamhet som redan är utsatt för konkurrens eller kan bli det genom ändrad lag— stiftning som bryter kommunala rättsliga eller fak- tiska monopol. Däremot, menade utredningen, kunde det finnas skäl att behålla någon form av självkost- nadsprincip för de fall då taxor tas ut för verksam—
het som innebär myndighetsutövning.
Utredningen grundade sina överväganden och förslag på kriterierna för en s.k. samhällsekonomiskt effektiv resursallokering, varmed avses en effektiv styrning
och ett effektivt utnyttjande av knappa resurser.
Konkurrensutsatt verksamhet
Det finns enligt utredningens uppfattning inte orsak att särskilt reglera avgifterna inom sådana kommunala verksamheter eller delar av sådana som redan är eller efter det att lämpliga åtgärder vidtagits blir utsatt för en fungerande konkurrens. I första hand bör i
stället den här typen av verksamheter prövas med stöd
av konkurrenslagstiftningen.
Kommunen bör ha möjlighet att driva verksamheten under samma allmänna premisser som andra företag på marknaden. Det förutsätts självfallet att det handlar om verksamheter som faller inom den kommunala kompe—
tensen.
Verksamhet under konkurrensbegränsning
Vissa monopol är eller kan göras legalt skyddade, t.ex. renhållningstjänster, sotning, försäljning och distribution av elektrisk ström, vatten- och avlopps- tjänster eller distribution av värme. Ett sådant skydd kan bromsa den tekniska utvecklingen. Det finns sådana verksamheter där monopolskyddet skulle kunna avskaffas. I verksamheter där avsevärda skalfördelar föreligger, s.k. naturliga monopol, behövs inte detta legala skydd. Hit hör bl.a. vissa ledningsbundna
verksamheter.
Kommunerna svarar ofta för den speciella typ av verk— samheter som brukar falla under beteckningen natur- liga monopol. Enligt utredningens uppfattning bör emellertid, i likhet med vad den uttryckt beträffande konkurrensutsatt verksamhet, samma premisser gälla för alla som bedriver naturlig monopolverksamhet. Reglerna bör vara desamma oavsett om verksamheten bedrivs i statlig, kommunal eller privat regi.
Utredningen har utgått från att grundprinciperna för avgiftssättningen i naturliga monopol skall vara förenliga med de kriterier för prissättning som i
övrigt gäller inom ramen för en marknadsekonomi.
Principen om effektiv prissättning
En avgift skall, enligt utredningens mening, kunna fullgöra funktionen
— att förmedla korrekta prissignaler om den faktiska uppoffringen av resurser,
— att höja effektiviteten på såväl kort som lång sikt genom att öka kostnadsmedvetandet hos leverantörer och kunder,
— att som ransoneringsmekanism skapa jämvikt mellan utbud och efterfrågan samt
- att leda till en skälig inkomstfördelning.
Utredningen föreslår att avgifter skall bestämmas enligt "principen om effektiv prissättning".
Principen innebär att en avgift i första hand skall utformas så att den speglar den kortsiktiga samhälls— ekonomiska marginalkostnaden. I det fall en huvudman har uttalade motiv att frångå denna princip, kan
alternativet vara att ta ut enbart en fast avgift eller ingen avgift alls.
Nödvändiga kostnader och skäliga priser
Utredningen föreslår att begreppet nödvändiga kostna—
der i berörda verksamheter vidgas.
Bristen på konkurrens innebär att ett monopolföretag inte utsätts för konkurrensmarknadens press på kost— nadseffektivitet. Verksamhetens s.k. självkostnader ger ingen garanti för att en taxa också är skälig. Samtidigt kan ett pris, enligt utredningens mening, uppfattas som skäligt, även om de sammanlagda kostna- derna i verksamhetens bokföring avviker från vad som
motsvaras av taxenivån.
Utredningen menar att kommunerna bör ges samma rätt
som andra huvudmän att sätta skäliga priser.
Redovisning och revision
Utredningen anser att redovisningen för berörda verk—
samheter skall avgränsas.
En tydlig och avgränsad redovisning är en viktig förutsättning för att ge olika intressenter möjlighet att följa och granska verksamheten. Ägarens avkast— ningskrav eller behandlingen av avskrivningar är
exempel på frågor som här är av centralt intresse.
Mot bakgrund av förslaget om krav på att avgifter skall bestämmas enligt principen om effektiv pris-
sättning och att en verksamhets nödvändiga kostnader
skall kunna bedömas utifrån en vidgad bedömnings— grund, föreslår utredningen också att berörda verk— samheter, utöver sedvanlig revision, granskas från
samhällsekonomiska utgångspunkter.
Abonnentinflytande
Utredningen föreslår åtgärder med syfte att dels stärka abonnenternas ställning, dels ge företrädare för berörd verksamhet en så god kunskap som möjligt om den rådande efterfrågan samt även sannolik fram— tida efterfrågan.
Förslagen innebär att huvudmannen skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar eller kommer att utnyttja verksamhetens tjänster, att abonnenterna skall ha rätt att ta del av tekniskt och ekonomiskt underlag i verksamheten, att huvudmannen skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till en abonnent i fråga om hur avgift sätts samt att abon- nenterna skall underrättas om förändringar av bety— delse i verksamheten eller i avgiftssättningen.
Därutöver vill utredningen peka på möjligheterna att göra jämförelser mellan verksamheter (yardstick competition) och anordna offentliga utfrågningar (hearings).
Abonnenterna bör, enligt utredningens uppfattning, bl.a. ha möjlighet att med stöd av en särskild lag få sina anspråk rättsligt prövade.
Effektiv verksamhet med stöd av en särskild lag
Utredningen föreslår att principen om effektiv pris— sättning skall slås fast i en särskild lag samt att en sådan lag skall gälla för alla berörda verksam— heter, oberoende av vem som är huvudman.
Utredningens förslag redovisas i form av en prin— cipskiss till lag. Den slutliga lagformuleringen kan, enligt utredningens mening, göras först då be— rörda verksamhetsområden och marknader utretts sär— skilt och då nödvändiga följdändringar i special- lagstiftningen utarbetats och beaktats.
En särskild prövningsinstansl avgiftsdomstolen
Frågan om en särskild prövningsinstans har aktualise— rats som en naturlig konsekvens av utredningens över—
väganden och förslag i övrigt.
Utredningen föreslår således att en särskild för
hela landet central domstol inrättas (avgiftsdom— stolen). Samtidigt föreslås att de särskilda pröv- ningsinstanserna statens va-nämnd och prisreglerings—
nämnden för elektrisk ström avskaffas.
Dubbelprövningen av kommunala avgiftsbeslut
Utredningen föreslår att den "dubbelprövning" som för närvarande kan ske av kommuners och landstings taxe— beslut (normbeslut) undanröjs.
Av utredningens principskiss till avgiftslag följer att enskilda debiteringsbeslut om avgifter (normtil—
lämpningsbeslut) skall prövas av avgiftsdomstolen. De kommunala beslut som domstolen skall kunna pröva är sådana som nämnder eller, efter delegation, annan meddelat genom att tolka och tillämpa lagakraftvunna
taxebeslut av fullmäktige.
Möjligheterna att överklaga fullmäktiges normbeslut som kommunalbesvär skall på oförändrat sätt finnas
kvar.
Schablontaxor
Schablontaxor skall, enligt utredningens mening, kunna tillämpas i sådana fall där kostnaderna för individuell mätning och debitering uppenbart över— stiger det samhällsekonomiska värdet av ett sådant förfarande. Rättviseaspekterna inom abonnentkollek— tivet skall beaktas i enlighet med det föreslagna kravet beträffande avgifternas skälighet.
Finansieringsbidrag till den kommunala infrastrukturen
Utredningen redovisar också några synpunkter på kom— munala avgifter i ett framtida perspektiv.
En fungerande lokal infrastruktur är, enligt utred— ningens mening, av vital betydelse för den enskilda kommunen. Utredningen diskuterar olika möjligheter att ordna mer marknadsorienterade finansieringslös— ningar för tillgångar som ingår i infrasystemet.
Räddningstjänsten ingår som en viktig del i den kom— munala infrastrukturen. Frågan om räddningstjänstens
finansiering har aktualiserats av bl.a. Svenska kom— munförbundet. De principer för kommunal verksamhet som avgiftsutredningen föreslår torde inte stå i strid med de idéer om ökade möjligheter att avgifts— finansiera räddningstjänsten som diskuteras. Denna fråga behöver emellertid utredas särskilt.
För att kommunerna skall få möjlighet att få intäkter för investeringar i sin infrastruktur bör ett finan— sieringsbidrag kunna införas. Ett sådant bidrag skul— le kunna ha den karaktären, att det motsvarar kon— struktionen hos och intäkterna av den statliga fas- tighetsskatten.
Eftersom statsmakterna anser att skattetrycket inte får öka, ambitionerna är istället en minskning, får någon annan skatt arbetas bort om finansieringsbidrag införs. Utredningen vill peka på fastighetsskatten som ett exempel.
Utredningen vill samtidigt understryka att detta är en möjlighet till finansiering av framtida kommunala infrastrukturinvesteringar, ett område där finansie- ringen tidigare skett med skatt från juridiska perso-
ner.
1.1
INLEDNING
Uppdraget
Utredningens uppdrag framgår av tilläggsdirektiv (Dir. 1990:18) till stat-kommunberedningen (c 1983:02).
Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.
Direktiven pekar i huvudsak på följande förutsätt— ningar och frågeställningar.
Konsumentskyddet mot monopolvinster
Effektiv resursfördelning
Kostnader som får räknas in i avgiftsunderlaget Gränsdragningen mellan skatt och avgift
Behandling av kapitalkostnader - avskrivning och ränta
Räntabilitetskrav
Kostnader för omfattande investeringar och för särskilda planeringsinsater
självkostnadsprincipens framtida roll i kommu— nallagen respektive motsvarande regler i all speciallagstiftning
Samordnade avkastningsprinciper för olika huvud— män
— Överväganden av fördelningspolitisk natur inom det sociala området samt fritids— och kulturom— rådena bör inte omfattas av utredningsuppdraget
- Möjligheten att tillämpa en enhetstaxa för olika energislag
- Möjligheten att differentiera taxan för vatten och avlopp med hänsyn till vattentillgången
- Eventuella likartade frågor bör övervägas
— Möjligheterna att tillämpa schabloniserade taxor
I en första etapp skulle utredningsarbetet om själv— kostnadsprincipens gränser bedrivas så att det kunde
samordnas med arbetet med en ny kommunallag.
Regeringen beslutade den 29 augusti 1991 att till
utredningen överlämna Svenska kommunförbundets fram— ställning om räddningstjänstens finansiering. Utred— ningen fick i uppdrag att inom ramen för sitt utred— ningsuppdrag göra en principiell bedömning av denna fråga och därvid också bedöma behovet av ytterligare
utredningsinsater. 1.2 Utredningsarbetets organisering och uppläggning
Utredningsarbetet bedrevs till en början i en arbets- grupp inom stat—kommunberedningen. I enlighet med direktiven fokuserades utredningsarbetet i en första etapp till frågan om den kommunala självkostnadsprin— cipens gränser. I december 1990 överlämnades del— betänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkost— nadsprincipens gränser. Betänkandet redovisar några principiella överväganden kring olika frågor som gäller den kommunala självkostnadsprincipen.
Betänkandet sändes på remiss till ett trettiotal remissinstanser. Inkomna yttranden redovisas i en strukturerad och sammanklippt form i bilagedelen (SOU 1991:111) Beskrivningar av några avgiftsområden samt remissyttranden.
Den 12 december 1990 beslutade regeringen att inrätta en ny beredning för samverkan mellan stat och kommun. Beslutet fick till följd att den dåvarande stat—kom— munberedningen kunde avskaffas. Samtidigt beslutade regeringen att frågorna om avgifter i kommunal verk— samhet skulle bedrivas vidare av en särskild utredare i enlighet med de nämnda tilläggsdirektiven och att tiden för utredningarbetet skulle förlängas.
Det fortsatta utredningsarbetet fick en uppläggning och inriktning, som direkt har speglat den i del- betänkandet redovisade principiella synen på avgifts— sättningen. Enligt utredningens uppfattning utgör effektiv resursstyrning och finansiering de centrala och grundläggande frågorna för avgifternas storlek och utformning. Också direktiven tar upp frågan om en effektiv resursfördelning. De pekar bl.a. på att självkostnadsprincipen, såsom den tillämpats, i många fall kan komma att strida mot en effektiv resursför—
delning.
Huvudfrågan i utredningsarbetet har således gällt Vilken eller vilka principer som skall ligga till grund för avgiftssättningen och vilken roll de i rättspraxis utvecklade kommunala principerna såsom självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen skall spela i framtiden.
I de fall då taxor tillämpas för verksamhet som in—
nebär myndighetsutövning menade utredningen i sitt
delbetänkande att det finns skäl att behålla någon form av självkostnadsprincip. Utredningen har under sitt utredningsarbetet inte funnit orsak att ompröva
sin uppfattning.
I sitt delbetänkande redovisade utredningen också uppfattningen att kommunal verksamhet, som redan är utsatt för konkurrens eller kan bli det genom ändrad lagstiftning som bryter kommunala rättsliga eller faktiska monopol, bör kunna deltaga i konkurrens med annan affärsverksamhet på lika villkor. Utredningens fortsatta arbete har ej heller på denna punkt gett anledning till omprövning.
Det finns således verksamhetsområden som redan idag bedrivs under konkurrensmarknadens villkor. Inom andra områden finns potentiella möjligheter att skapa en fungerande konkurrens i ökad utsträckning. Med hänvisning till bl.a. den snabba tekniska utveck- lingen bör varje särskilt verksamhetsområde fort— löpande följas upp och studeras. Ändrade tekniska förutsättningar kan leda till att en fungerande kon— kurrens kan skapas inom verksamhetsområden, som idag
betraktas som s.k. naturliga monopol.
Utredningen har i sitt arbete utgått från att möjlig— heterna att skapa ökad konkurrens inom olika områden tas tillvara och att verksamhetsområden där en funge— rande konkurrens råder eller bör kunna råda följs upp via konkurrenslagstiftningen. Någon reglering av avgiftssättningen är därvid inte aktuell eller ens lämplig. Detta bör gälla oavsett verksamhetens huvud-
man.
Mot den bakgrunden har utredningens främsta uppgift
varit att koncentrera arbetet till de frågor som rör
avgiftssättning, resursstyrning, kostnadseffektivitet och finansiering i naturliga monopol. Det är inom sådana verksamhetsområden samhället har motiv att i någon form ingripa i eller påverka verksamheten,
t.ex. via lagstiftning.
Utredningens arbete har således i allt väsentligt syftat till att kartlägga olika möjligheter att nå ökad s.k. samhällsekonomisk välfärd och skapa en effektiv resursanvändning även i sådana verksamheter där konkurrens saknas och under överskådlig framtid
kommer att saknas av natirliga skäl.
I utredningsarbetet har olika grundprinciper för reglering av naturliga monopol jämförts och efter hand kommit att ställas mot varandra. Som tidigare antytts har utredningen utgått från, att samhällets främsta och egentliga uppgift är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för ökad allmän välfärd. Principen om ett effektivt resursutnyttjande och en effektiv resursstyrning utgör här en helt avgörande och grundläggande förutsättning. De i rättspraxis tillämpade kommunala principerna om självkostnad och likställighet har sålunda befunnits ofta ha hamnat i konflikt med effektivitetsmålen inom verksamheter som
utredningen studerat.
Utredningen har därför ägnat särskild uppmärksamhet kring generella frågeställningar som gäller pris— bildning, resursstyrning och kostnadseffektivitet i naturliga monopolverksamheter. Med utredningens ut— gångspunkter har utredningen ansett det vara nödvän- digt att utöver principerna för själva avgifts- sättningen också diskutera och så småningom kunna lägga fram förslag om olika åtgärder för att öka
kostnadseffektiviteten i de naturliga monopolen.
Utredningen har även uppmärksammat betydelsen av en optimal dimensionerings— och investeringsstrategi och
konsekvenserna därav för avgiftssättningen.
En naturlig konsekvens av utredningens arbete och föreslagna principskiss till en särskild avgiftslag gäller den rättsliga prövningen. Utredningen har i direktiven ej uttryckligen haft i uppdrag att över— väga frågor, som gäller prövningsinstans eller frågan om konsekvenser angående dubbelprövning av avgifts— beslut. Det förslag som utredningen nu lägger fram innebär att de här frågorna med nödvändighet kommer att aktualiseras. Här krävs emellertid ett fortsatt
utredningsarbete.
Ytterligare en naturlig konsekvens av en effektiv resursstyrning som grundläggande princip för avgifts— sättningen i naturliga monopol är att den föreslagna avgiftslagen bör gälla verksamheten i sig, oavsett vem som står som huvudman. Inom vissa områden kan verksamhet sålunda drivas i såväl kommunal som stat— lig eller privat regi. Utredningsarbetet har lett fram till ett förslag, som också berör verksamheter utanför den kommunala sektorn och som alltså även
riktar sig till andra huvudmän än kommuner.
1.3 Delbetänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser och
remissyttrandena
Denna text återger sammanfattningen i sin helhet i delbetänkandet Den kommunala självkostnadsprincipens gränser (SOU 1990:107).
"Vårt uppdrag är att överväga vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet. I den första etappen av utredningsarbetet har vi behandlat frågan om den kommunala självkostnadsprincipens
gränser.
Kommunallagskommittén har i betänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag föreslagit att själv— kostnadsprincipen skrivs in i den nya kommunal-
lagen.
I vårt delbetänkande om den kommunala självkost— nadsprincipens gränser redovisar vi våra prin— cipiella överväganden kring olika frågor som gäller den kommunala självkostnadsprincipen. Det finns enligt vår uppfattning starka skäl att överge eller åtminstone modifiera den allmänna kommunala självkostnadsprincipen. Detta gäller i första hand sådan kommunal verksamhet som redan är utsatt för konkurrens eller kan bli det genom ändrad lagstiftning som bryter kommunala rätts— liga eller faktiska monopol. I en senare etapp av utredningsarbetet avser vi att närmare gå in på olika ekonomiska och juridiska aspekter inom berörda verksamhetsområden, bl.a. behovet av ändrad lagstiftning.
Vi föreslår mot denna bakgrund att någon allmän kommunal självkostnadsprincip inte nu skrivs in
i den nya kommunallagen.
Däremot menar vi att det kan finnas skäl att behålla någon form av självkostnadsprincip för de fall då taxor tas ut för verksamhet som inne-
bär myndighetsutövning.
Självkostnadsbegreppet kan uppfattas på olika sätt. Det kan härledas från samhällsekonomiska, företagsekonomiska eller kommunalfinansiella
utgångspunkter.
För att nå en effektiv resursanvändning är kor— rekta signaler till konsumenterna av avgörande betydelse. Sådana signaler kan på ett smidigt sätt och med låga administrativa kostnader för— medlas via priset eller avgiften. Den kommunala självkostnadsprincipen ger inte alltid förut— sättningar för sådana samhällsekonomiskt effek— tiva priser.
I första hand bör såsom nämnts den kommunala självkostnadsprincipen överges i de fall där kommunala monopol kan öppnas för konkurrens. ökad konkurrens påverkar effektiviteten i verk— samheten och därmed taxesättningen.
För att åstadkomma ökad konkurrens bör upphand— lingsreglerna ses över. Också utvecklingen inom EG i riktning mot en inre marknad med dess ökade krav på konkurrens och minskning av offentliga monopol kommer att inverka på bedömningen. I detta sammanhang är det vidare av avgörande betydelse att reglerna anpassas så att verksam— het som bedrivs i kommunal regi kan drivas under samma förutsättningar och med samma konkurrens— medel som gäller för t.ex. privata och statliga företag. Kommunerna bör när det gäller affärsverksamhet kunna deltaga i konkurrens med
annan affärsverksamhet på lika villkor.
Ett grundläggande krav är att abonnenternas ställning inte skall försämras. Vissa verksam—
hetsområden, vilka är jämförbara med verksam— heter där t.ex. koncession krävs, bör under- kastas regler om skälig prissättning. Vi anser därför att man förutsättningslöst bör utreda behovet av en särskild prövningsinstans för taxefrågor. Om ett sådant behov finns bör också prövningsinstansens sammansättning och arbets—
former m.m. övervägas.
En utveckling mot ökat abonnentinflytande i olika former bör kunna leda till att skälighets— prövningen underlättas, att effektivitetskraven på den berörda verksamheten ökar och att den enskilde abonnentens ställning stärks.
Även om konkurrensen ökar inom producentledet kan abonnenterna lokalt fortfarande ha starkt begränsade möjligheter att välja producent eller distributör inom vissa verksamhetsområden. Effektiviteten och avgifternas skälighet inom sådana verksamheter bör därför kunna bedömas med stöd av olika jämförelsetal eller nyckeltal. I detta sammanhang bör också ökade krav på öppen— het i prissättningen, s.k. transparenta priser, aktualiseras. Vidare måste kraven på en korrekt och tydlig avgränsning av en verksamhets ekono— miska förhållanden, d.v.s. kraven på egen redo— visning, sättas höga."
Utredningen har inte funnit orsak att ompröva sin
principiella syn på avgiftssättningen.
I den första etappen av utredningsarbetet hade utred— ningen alltså i uppdrag att överväga självkostnads—
principen i anslutning till arbetet med den nya kom— munallagen. Utredningens förslag var, som framgår av
den refererade sammanfattningen, att en sådan allmän kommunal princip inte då borde skrivas in. Utred- ningen kunde vid denna tidpunkt också redovisa den huvudsakliga grunden och några viktiga principiella utgångspunkter som stöd för sin uppfattning. Utred— ningen hade däremot ej haft möjlighet att närmare kunna utveckla sina förslag till mer effektiva lös- ningar på problemet med avgiftssättningen inom sådana verksamhetsområden, där behov av att införa någon form av reglering bedömdes föreligga.
Utredningen hade emellertid redan i ett tidigt skede av sitt arbete varit på det klara med att det cen— trala och relevanta motivet för att föreslå en regl— ering av avgiftssättningen inom de berörda verksam- hetsområdena sammanföll med kraven på en effektiv
resursanvändning.
Utredningen kunde så småningom konstatera att många av de remissinstanser, som avlämnat yttrande över delbetänkandet, delade utredningens principiella uppfattning. Andra ställde sig en smula avvaktande, eftersom de ansåg sig sakna underlag för att närmare kunna bedöma hur en avgiftssättning i enlighet med utredningens effektivitetskriterier skulle komma att utformas. Ett fåtal remissinstanser förbigick helt den centrala frågeställningen, dvs. vilka principer för avgiftsättningen som bör gälla med avseende på ett effektivt utnyttjande av knappa resurser. Här redovisades synpunkter som gav ett intryck av att problemet kring avgiftssättningen uppfattades vara av uteslutande inkomstfördelningsart.
Sammanfattningsvis tolkar utredningen remissytt— randena så, att det stora flertalet remissinstanser
var öppna för förslag om principer för avgifts—
sättningen som i första hand leder till en effektiv resursanvändning och som korrekt tillämpade även innebär skäliga avgifter för den enskilde kunden
eller abonnenten.
I den separata bilagedelen (SOU 1991:111) Beskriv— ningar av några avgiftsområden samt remissyttranden återfinns en sammanställning av remissyttrandena.
_ ann-31". bund annah? '.' 'me— rmpmrru fäe' 1 I:? ilsa—mlnmoa är)? (än l-tiun.v'r13r:'-r=1da—.u—1 "19 utan 16511 1.911 pm Jeml' mta *nix-mhn %. " . Prisma—n:] nu») 3.an Väv." 'xwidz va' :i malar.-19134» Silf'nqbä .net» - lig-$'"”; _?åm: a nätaängmåii'pun '? 11.351: izu ")(—.(jd rr (___?)JL. ; vi (i.ufgnriilenamslwä us maud måå— 1
__F_||'u . _ _ _ T || .. __ . .q , *-.1|._f"' ”'.'-T*."T—äfl. & ' h,: 1 | | ', * !" ", t ** ., 4' "a."! val!—_j" Ing !(, 'wl— 1” "_ _|'— 5,11" I14r ), ut: | 1 1 , ' ,
"n : . >'7'1|"”:J'd. dfu l'*'lTW'._Å.
| Muti, .cru »!» 'v-H
_'-i. _ ' # HF." .j'v.". "1
.: M."; m" ohm IF ' ””H" E'T'Å't' ,- ufl 'n” n " .lLf Fi:. '- lj
"t'—— u.',ll"' _ 1 en" 'r'm i!??— . 'ih .'1|_.F_'.3—-|' .-' L'f' mm.)."... 'tt'". ”Jim-M:s" Emilien”. u-H: läger.. Ex.—:, ul vrf-"113111?” w mm mm www ni "nu! nyt: till" ..v.'.'1a1
.., nu alla att mugg: nu mer, '_l-uliBmMM- 'g'-.*? fuktad-."; lara lv »» mmm.
-'
-_ man Mir-lm mwm- " ! 151111"ou a!. Muir—stansar
' en princip:: PM .&vqm.
2 NUVARANDE FÖRHÄLLANDEN
2.1 Gränsdragningen mellan skatter och avgifter
Dessa frågor har behandlats i utredningens delbetän- kande (SOU 1990:107) Den kommunala självkostnadsprin— cipens gränser. Gränsdragningen mellan skatter och avgifter är bl.a. av betydelse för i vilken grad riksdagen enligt regeringsformen kan delegera kompe- tensen att besluta om skatter eller avgifter.
Vad som är skatt respektive avgift är inte reglerat i någon författning.
Någon klar gräns finns inte mellan skatter, avgifter och individualiserade ersättningar utan avgörande blir efter vilka principer kommunerna eller lands— tingen önskar driva olika slag av verksamheter. Problemen har berörts och belysts i förarbeten, rättspraxis och i den juridiska litteraturen. En allmän utgångspunkt är dock att problemen får avgöras från fall till fall och efter helhetsbedömningar.
Skatter
Normgivningskompetensen är förbehållen riksdagen beträffande skatterna. Regeringen eller, efter de—
legation, en myndighet under regeringen kan endast
besluta om föreskrifter inom skatteområdet, i de fall det rör sig om verkställighetföreskrifter. Fullmäk— tige beslutar om skattesatserna i kommuner och lands— ting men det är riksdagen som beslutar om grunderna för den kommunala beskattningen. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 213 och 219) sägs att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkta motprestationer från det allmännas sida medan en avgift är en penningpres— tation, som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Erhållandet av motprestationer kan heller inte krävas av den enskilde som villkor för att han skall betala skatt.
Avgifter
Fullmäktiges rätt att ta ut både s.k. betungande avgifter och s.k. icke betungande avgifter grundas också på riksdagens normgivningsmakt. Riksdagen kan dock delegera sin beslutanderätt till regeringen
eller till en kommun.
Enligt gällande rätt går det inte att med en klar definition ange vad som avses med kommunala avgifter. Inte heller i allmänt språkbruk används ordet "avgift" på ett enhetligt sätt. I nutida språkbruk används ordet "avgift" i olika betydelser och i olika sammanhang. Synonymt används begrepp som "betalning", "pris", "likvid", "entré", "hyra", "kontingent", "tribut", "pålaga", "utskyld", "lösen", "royalty", m.fl. Man talar om avgifter till myndigheter, an- stalter och vissa offentliga företag, om sociala avgifter av olika slag, om investeringsavgifter, avgifter i samband med taxeringen etc. Lagstiftaren
har inte heller konsekvent använt ordet "avgift".
"skogsvårdsavgift", "investeringsavgift", "folkpen- sionsavgift" är inga avgifter utan skatter. Rättsligt sett föreligger också den skillnaden att t.ex. myn— digheters expeditionsavgifter kan drivas in på samma sätt som skatter, medan avgifter vid t.ex. sjukhus
får krävas in genom domstolsförfarande.
Som ovan nämnts är avgift en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmännas sida. Avgifterna kan vara ersättning till myndigheterna för direkta tjänster, t.ex. tillstånd eller bevis, s.k. förvaltningsavgifter. Som redan antytts kan avgifterna också vara ersättning för individuell behovstillfredställelse, t.ex. sjukvård och elektricitet, även om viss del av kostnaderna
bekostas av skattemedel.
Ytterligare ett praktiskt exempel kan måhända belysa den faktiska skillnaden mellan avgift och skatt. Det gäller en av de senast införda "avgifterna", nämligen miljöavgift för emission av koldioxid och svavel i rökgasen från förbränningsanläggningar, vilka eldas med fossilbränslen. Speciellt har koldioxidavgiften av många ansetts vara en ren skatt. Med hänsyn till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna ses idag som enda möjlighet att i en befintlig anläggning undgå koldioxidskatt vara att byta i stort sett hela eldningsutrustningen och övergå till eldning med biobränsle. Svavelavgiften har uppfattats som att ha mer karaktär av avgift, då dennas storlek kan motive— ra investeringar i reningsutrustning, dvs. där avgif— ten kan få den avsedda styrande effekten i praktiken. Om reningen kostar säg 29 kr per kg svavel och miljö- avgiften uppgår till 30 kr per kg, framstår rening
som ett lönsamt alternativ.
Det kan således förefalla en smula paradoxalt att en i förhållande till kostnaderna för alternativa åtgär- der alltför låg miljöavgift i praktiken kommer att utgöra en ren skatt, såvida inte mottagaren av miljö— avgiften, dvs. staten, använder avgiftsmedlen oavkor— tat till motsvarande åtgärder för att begränsa den aktuella miljöpåverkan. De influtna medlen skulle med andra ord behöva "öronmärkas" för att kunna betecknas som avgifter i egentlig mening.
2.2 Nödvändiga och skäliga kostnader
Formuleringen "nödvändiga kostnader" har använts i lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avlopps— anläggningar (24 5). Den här bestämmelsen i va—lagen brukar åberopas som grund för att va—verkets intäkter inte får överstiga vad som motsvaras av verksamhetens självkostnad. Va-verksamheten anses med andra ord vara underkastad självkostnadsprincipen och regeln är ett skydd mot att verket gör monopolvinster. Va— taxans utformning får därmed inte leda till att väsentliga överskott under en längre tid tillförs verksamheten. I övrigt anger inte lagen vilka prin— ciper som skall ligga till grund för taxesättningen, utom att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund (26 S).
Mot va-lagens formulering kan som jämförelse ställas den restriktion på prissättningen som lagen (1902z71 s.1 ) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (el—lagen) föreskriver. I el—lagen anges att priset skall vara "skäligt" (2 S 7 mom.). Här finns således ingen direkt koppling till verksamhe— tens kostnader. Detta har föranlett en del diskus—
sioner och osäkerhet hos många huruvida självkost—
nadsprincipen gäller generellt för eldistributions- verksamhet eller om den gäller enbart i de fall verk- samheten drivs i kommunal regi. Ett skäligt pris skulle i och för sig kunna tolkas så att priset är rimligt i jämförelse med vad som gäller på marknaden i övrigt. Detta skulle bl.a. innebära att eldistribu— tören tillåts ta ut den vinst som är en direkt följd av att denne lyckas hålla sina kostnader på en låg
' 0 ana.
Den här effekten av nuvarande lagregler, dvs. även där en kommunal självkostnadsprincip tillämpas i rättspraxis, kan nås vid överlåtelse eller försälj— ning av distributionsföretaget. Företagets försälj— ningsvärde, vilket är dess beräknade avkastningsvärde bestäms av vilka taxenivåer som kan anses skäliga i en framtid. Man brukar vid sådana här affärer ofta grunda företagsvärderingen på "vad abonnenterna tål",
vilket är ett annat uttryck för prisets skälighet.
De olika principerna, så som de omnämnes i de olika lagarna och i rättspraxis sammanfaller i praktiken vid de tillfällen då en verksamhet byter ägare. Den köpeskilling som den nye ägaren har erlagt och som beräknats utifrån antaganden om en framtida "skälig" prisnivå blir otvivelaktigt en "nödvändig" kostnad i dennes fortsatta verksamhet. Säljaren kan av natur— liga skäl försöka få ut ett så högt pris som möjligt för verksamheten. Men även den som köper verksamheten kan ha intresse av att betala ett visst överpris, om detta kan bidra till att höja taxenivån i dennes övriga liknande anläggningar eller i branschen som helhet och därmed höja nivån för vad som är skäligt.
Utredningen kan här konstatera att kommunerna med hänvisning till rättspraxis är förhindrade att sätta
skäliga taxor motsvarande det ovannämnda avkastnings— värdet och samtidigt driva verksamheten vidare i egen regi. Det innebär att nuvarande rättsregler uppmunt— rar till försäljning av t.ex. kommunal eldistribu—
tion.
2.3 Tillämpas effektiv prissättning?
I många fall leder marginalkostnadsprissättning till finansiella underskott. Här har man ofta valt att tillämpa två— eller flerledade taxor. Hittills har intresset ofta begränsats till att åstadkomma en taxa som i första hand ger full kostnadstäckning. Fördel— ningen mellan de fasta och rörliga taxeelementen har inte alltid gjorts med hänsyn till de marginella effekterna, betingade av en befintlig anläggnings driftsförutsättningar. Avvikelser kan förekomma i båda riktningarna. I vissa verksamheter, t.ex. va- verksamhet, är den rörliga avgiften oftast satt högre än marginalkostnaden. I andra t.ex. inom energisek- torn, har den rörliga avgiften tidigare ofta speglat de genomsnittliga rörliga produktionskostnaderna.
Inslag av knapphetsprissättning i den rörliga avgif- ten är sällsynta. Det torde knappast alls förekomma att knapphetsprissättning tillämpas som en medveten åtgärd, vilken skulle kunna utnyttjas som en finan- sieringsmöjlighet och som ett ekonomiskt styrmedel i en på förhand kalkylerad dimensionerings— och inves— teringsstrategi.
De nämnda motiven bakom avgiftssättningen har disku— terats i mycket ringa omfattning. I sammanhang där avgifter blivit föremål för rättslig prövning har prövningen inte inkluderat eller gjorts med utgångs—
punkt från olika effektivitetskriterier. Prövningen har i stort sett gått ut på att avgöra huruvida verk— samhetens redovisade totala resultat kan bedömas innehålla vissa dolda överskott eller inte. Sådana överskott eller vinster har därvid kunnat härledas från beräkningen av storleken på verksamhetens kapi-
talkostnader. 2.4 Behandling av kapitalkostnader, över— och underskott
I utredningens delbetänkande Den kommunala självkost— nadsprincipens gränser (SOU 1990:107) diskuteras olika aspekter på kapitalkostnadernas behandling. Utredningen redovisar bl.a. (delbetänkandets bil.2) olika beräkningsmetoder för att bestämma kapitalkost— nadernas storlek. Metoderna skiljer sig främst mellan olika sätt att i kapitalkostnaden inkludera kompensa- tion för ett fortlöpande minskat penningvärde. Kor— rekt och konsekvent tillämpade ger metoderna samma
resultat.
Avgiftssättningen har blivit föremål för rättslig prövning, då reala och nominella metoder för kapital— kostnadsberäkningen blandats samman. Det finns exem- pel på avgöranden i såväl va-nämnden som i prisregle— ringsnämnden för elektrisk ström, där kommunen, en— ligt prövningsnämndens uppfattning, grundat avgifts- uttaget på felaktigt och för högt beräknade kapital- kostnader. I de här fallen har i princip tillgångarna skrivits upp motsvarande den allmänna prisutveck— lingen, varefter avskrivningarna gjorts i reala ter—
mer samtidigt som nominella räntesatser tillämpats.
Tillfälliga överskott under något eller några år har i rättspraxis ansetts förenliga med självkostnads- principen om dessa balanserats mot motsvarande under— skott under andra närliggande verksamhetsår. Emeller— tid har t.ex. va-nämnden ansett att redovisade under— skott skall utjämnas inom en period av tre år. Kvar— stående underskott efter tre år måste, enligt va— nämnden, uppfattas som avsiktlig skattefinansiering från den kommunala huvudmannens sida. Det här skulle bl.a. innebära att en utjämning av kapitalkostnaderna i reala termer under investeringarnas hela livslängd i vissa fall inte är möjlig.
Antag att en sådan utjämning baseras på den reala annuitetsmetoden och att investeringen finansierats via lån mot nominella villkor. I sifferexemplet i bilaga 2 antas att lånetiden uppgår till 20 år. Rest— skulden ökar här fortlöpande fram till år 10. Först efter drygt 16 år motsvarar restskulden det ursprung— liga investeringsbeloppet i nominella termer. Däref— ter återbetalas resterande skuldbelopp snabbt under loppet av mindre än 4 år.
Enligt den reala annuitetsmetodens förespråkare är det just den över tiden jämna fördelningen av betal— ningarna från abonnentkollektivet som kan ses som metodens främsta merit. Det är otvivelaktigt så, att betalningarna uttryckt i reala uppoffringar fördelas jämnt över abonnenterna, vare sig en abonnent tar nyttigheten i anspråk i början eller i slutet av anläggningens livslängd. Metoden, korrekt tillämpad, bör således i detta avseende innebära fördelar för abonnentkollektivet.
Emellertid kan en real metod, som ger lägre nominella intäkter och ökande ackumulerade underskott under en
stor del av verksamhetsåren innebära ökade risker för
verksamhetens huvudman.
Exempel på detta finns från fjärrvärmeprojekt, vilka igångsattes under en tid då världsmarknadspriserna på olja var höga och då prognoserna pekade på fortsatt stigande oljepriser. Värmeanläggningar, försörjda med annat än oljeeldning, bedömdes enligt samstämmiga ekonomiska kalkyler som klart lönsamma projekt. Även staten stimulerade i olika former, med t.ex. lån och bidrag och en "garanterad" fortsatt real oljeprisök— ning, en omfattande utbyggnad av sådana projekt. Höga investeringsutgifter motiverade samtidigt reala be— räkningsmetoder som grund för taxesättningen. En nominell linjär avskrivning belastade intäktsbehovet under det första verksamhetsåret med säg 17 & 18 % av investeringsutgiften, medan en real kalkyl gav ett intäktsbehov motsvarande mellan 7 och 8 % av inves— teringen för att "täcka" kapitalkostnaderna. Mot bakgrund av den relativt höga investeringen använde således Värmeverket en real kapitalkostnadskalkyl i syfte att överhuvudtaget kunna etablera sig på mark- naden och kunna erbjuda ett konkurrenskraftigt alter— nativ för kommuninnevånarnas värmeförsörjning.
Det i detta fall höga risktagandet framstod tydligt då bl.a. oljepriserna senare sjönk till ungefär en tredjedel och fjärrvärmen som dittills varit s.k. kvalificerat undantagen från mervärdeskatt belastades med sådan.
Med detta exempel vill utredningen peka på riskbedöm— ningens betydelse vid utformningen av en dimensione— rings— och investeringsstrategi för verksamheten.
Det kan finnas motiv att undvika en i förhållande till efterfrågan alltför snabb utbyggnad och som alternativ till en fortgående ökad skuldsättning t.ex. tillämpa knapphetspriser under vissa verksam— hetsår. Med ökade intäkter konsolideras verksamheten och medlen fonderas för att kunna bidra till finan— sieringen, då efterfrågan svarar mot planerade fram—
tida utbyggnader.
En nackdel för abonnenterna kan, som tidigare an— tytts, ligga i risken för att metoderna, vare sig de syftar till en real betalningsutjämning eller till en kapitaluppbyggnad för framtida investeringar, används felaktigt. I förstnämnda fallet är det i abonnenternas intresse att inte dubbel kompensation för en allmän prisökning tas ut. I det andra fallet anser sig abonnenterna kunna kräva att medlen hålls kvar i verksamheten och verkligen kommer denna till
godo.
2.5 Kommunernas ekonomiska redovisning
Beträffande möjligheterna att ta del av årsredovis— ningen i kommunal verksamhet har dessa förbättrats i 1991 års kommunallag dels genom att denna skall hål- las tillgänglig för allmänheten från och med kungö- randet av det sammanträde med fullmäktige då den skall godkännas, dels genom en bestämmelse som ger fullmäktige möjlighet att bestämma att allmänheten får komma och ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige ("medborgarrevison").
Flertalet kommuner använder s.k. öppna redovisnings— system, vilket innebär att samtliga av en kommunför— valtning redovisade avskrivningsmedel, internräntor
samt eventuella vinstmedel tillförs kommunens finans— förvaltning. Dessa medel öronmärks inte för att an— vändas i just den kommunala förvaltningen utan vid nya investeringar får förvaltningen begära särskilda anslag från kommunens finansförvaltning för att täcka sina behov av kapital. En del kommuner har ett s.k. slutet redovisningssystem. Med sluten redovisning menas att förvaltningens medel är förbehållna den verksamheten. Förvaltningarna använder sig vanligen av särskilda investeringsfonder i vilka medlen place—
ras.
Inom den kommunala sektorn har ekonomisystemen för— bättrats, men en del kommuner och landsting använder alltjämt budget— och redovisningssystem som utgår från K-planen respektive L—planen. Dessa utvecklades på 1970—talet och påverkades av det informationsbehov och den teknik som då fanns. I första hand var det kommuncentrala och mer övergripande krav som var styrande. K-planen var ursprungligen en kontoplan/ /kodplan som med en relativt hög detaljeringsgrad gav en beskrivning av den kommunala verksamheten. Med endast få anpassningar och kompletteringar var "den gamla" K—planen färdig för praktisk användning i den
enskilda kommunen.
Bristerna i K—planen har gjort att flera kommuner övergått till den s.k. BAS—kontoplanen. Även bland landstingen övervägs en övergång till BAS—planen från och med 1992.
Skärpta krav på effektivitet och begränsningar i de offentliga utgifterna har lett till att kommunerna gått över till metoder för kostnadskalkylering och redovisning som liknar dem som används i det övriga
näringslivet. Det har också blivit vanligt att kommu— nala verksamheter drivs i aktiebolagsform.
Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Fullmäktige kan också bestämma att allmänheten får ställa frågor om redovisningen vid
ett fullmäktigesammanträde.
1991 års kommunallag innehåller inte några mera pre— ciserade föreskrifter om den kommunala redovisningen.
Följande anges emellertid i propositionen:
"Rent allmänt kan sägas att den kommunala redo— visningen bör utformas så enkelt och enhetligt som möjligt och på sådant sätt att den ger goda förutsättningar för ekonomiska analyser av olika slag. Detta är viktigt av kommunaldemokratiska skäl men också för staten som har ett berättigat krav på att kunna följa upp och göra jämförelser mellan olika kommuner och olika landsting av hur statsbidragsmedel används och om av staten upp— satta mål för en verksamhet har uppnåtts.
Enligt vår mening utgör det förslag till kommu— nalt redovisningsreglemente som Svenska kommun— förbundet och Landstingsförbundet har utarbetat en god förebild för hur sådana närmare före— skrifter kan utformas." (prop. 1990/91:117 s. 122)
God ekonomisk hushållning
I 1991 års kommunallag har regeln om förmögenhets— skydd ersatts med en allmän bestämmelse om att kom— muner och landsting skall ha en god ekonomisk hus—
hållning i sin verksamhet. Medlen skall förvaltas på ett sådant sätt att kraven på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om förvaltningen. Några regler om rätt att bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen finns däremot inte i den nya kommunal— lagen. Både kommuner och landsting har denna rätt som självständiga juridiska personer och att införa såda—
na regler skulle därför ha framstått som onödiga.
Det har inte ansetts meningsfullt att i lagen uttöm— mande beskriva vad som kan anses tillhöra en god ekonomisk hushållning. Avsikten med regeln är dels att ställa vissa oavvisliga krav på medelsförvalt- ningen, dels ge fullmäktige en viss villkorad frihet att rätta sina beslut efter läglighet.
Kommunernas och landstingens medelsförvaltning skall ske så att kraven på god avkastning och tillfreds— ställande säkerhet kan tillgodoses och den skall motsvara högt ställda krav på sundhet och säkerhet. Medlen bör emellertid inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt.
Kommunalagskommittén föreslog i betänkandet Ny kom— munallag (SOU 1990:24) bl.a. en lagregel som innebar att kommuner och landsting som uppbar ersättningar vid försäljningar eller försäkringsersättning för en anläggningstillgång också skulle använda motsvarande belopp till att antingen investera i andra anlägg— ningstillgångar eller att betala långfristiga skul- der, om det inte fanns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål.
Någon lagregel med ett sådant innehåll föreslogs
inte och det motiverades i propositionen med att ett från ekonomisk synpunkt rationellt handlande ibland kan kräva att medel som trätt i stället för anlägg— ningstillgångar används på ett friare sätt än vad
kommunallagskommitténs lagförslag tillät. Regeringen ansåg att en lagregel onödigtvis skulle låsa kommu— nerna och landstingen i ett visst handlingssätt som inte alltid behöver vara i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning (prop. 1990/91:117 s. 117).
God redovisningssed
Fullmäktige äger själva meddela de närmare föreskrif— terna för hur redovisningen skall utformas. Kommunal— lagen ger inga detaljer om hur redovisningen skall genomföras utan uppställer endast kravet på att god redovisningssed skall iakttas. Innebörden av begrep— pet skiljer sig inte från det synsätt som gäller för det privata näringslivet och staten. God redovis- ningssed är heller inte något statiskt begrepp, det förändras över tiden och behöver inte ha samma inne-
börd i alla situationer.
Grundläggande bestämmelser om hur bokföring och redo— visning skall vara ordnade finns för privata företag i bokföringslagen (1976:125) och för statlig verksam— het i förordningen (1979:1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring. För att ge begreppet god bokföringssed ett preciserat innehåll finns för den privata verksamheten en särskild myndighet inrät— tad, bokföringsnämnden. Även Föreningen Auktorisera— de Revisorer, för de privata företagen, och redovis— ningsrådet, för de s.k. publika företagen, utarbetar
och publicerar fortlöpande rekommendationer. Inom det
statliga området utformar riksrevisionsverket före- skrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisningssed. De båda kommunförbunden har tagit initiativ till en gemensam referensgrupp i redovisningsfrågor vilken har till uppgift att främja en god redovisningssed i kommuner och landsting. Tanken är att lägga fast principer för att närma kommunernas och landstingens system de som tillämpas
inom näringslivet.
Den redovisningsmodell som de båda kommunförbunden lagt fram i rapporten "Redovisning för kommuner och landsting" belyser endast den externa redovisningen. Däremot har inga rekommendationer utarbetats beträf— fande utformningen av den interna redovisningen.
2.6 Olika former för specialisering av dömande
Bakom utvecklingen mot ökad specialisering i dömande verksamhet ligger olika skäl. Huvudskälet för specia— liseringen har varit att man för den berörda måltypen eftersträvat särskild kunskap inom domstolen. Härige— nom har man sökt uppnå att prövningen av målen och ärendena kan genomföras snabbare, billigare och med större säkerhet i materiellt avseende. Fördelar res— pektive nackdelar med specialiseringar av den dömande verksamheten har diskuterats av Rättegångsutredningen i delbetänkandena Domstolarna och deras sammanssätt— ning i mål om ekonomisk brottslighet (Ds Ju 1984:1) och Expertmedverkan och specialisering (SOU 1987:13). Här bör noteras att rättegångsutredningen under kapi— tel 8, Fortsatt specialisering inom domstolsväsen- det?, i den sist nämnda utredningen markerar att starka skäl talar för att man skall försöka verka för
en återgång till ett mer enhetligt domstolsväsende
genom att återföra olika målgrupper till de allmänna domstolarna.
Specialiseringen har inneburit ökade garantier för en effektiv process och materiellt riktiga avgöranden. Sannolikt har dessa Vinster kommit tillstånd inte genom Specialiseringen i sig utan genom att experter och sakkunniga medverkat i avgörandena tillsammans
med de lagfarna ledamöterna.
2.7 Specialisering inom domstolsväsendet
I Sverige har sedan lång tid förkommit olika former för specialisering inom det judiciella området. För de allmänna domstolarnas del har de bl.a. skett på det viset att man koncentrerat handläggningen av vissa grupper av mål till en eller flera tingsrätter, vilka ofta tillförts behövlig expertkunskap. Minst lika vanligt har det varit att förlägga prövningen av vissa målkategorier till särskilda domstolar, t.ex. arbetsdomstolen, marknadsdomstolen, bostadsdomstolen och vatten— och fastighetsdomstolarna. Vidare före— kommer en typ av specialisering i särskilda, dom— stolsliknande nämnder såsom hyresnämnderna, arrende— nämnderna, statens va—nämnd, allmänna reklamations— nämnden, koncessionsnämnden för miljöskydd och stat- ens prisregleringsnämnd för elektrisk ström.
Statens va—nämnd
För prövning av bl.a. taxetvister mellan huvudman för allmänförklarade va—anläggningar och värmesystem och brukarna finns ett särskilt organ, statens va—nämnd [36 5 VAL samt lag (1976:839) om statens va—nämnd].
Mål hos va—nämnden kan föras vidare genom vad till hovrätt, i dess sammansättning som vattenöverdomstol och till högsta domstolen, efter prövningstillstånd. Prövningen denna väg innebär ett avgörande av tvisten i sak. Nämnden består av en lagkunnig ordförande och fem andra ledamöter med särskild sakkunskap i teknis—
ka frågor.
När en kommun är huvudman för va—anläggningen, vilket är det vanliga, kan fastighetsägaren eller brukaren, om han är medlem i kommunen, också föra talan mot
taxebeslutet genom kommunalbesvär.
Va—rättsliga- eller värmefrågor som inte regleras i dessa lagar skall tas upp och avgöras av allmänna domstolar.
Statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström
Prövningen av avgifter för elektricitet görs av pris— regleringsnämnden för elektrisk ström. Syftet med prisreglering är att förhindra att distributör ut- nyttjar sin monopolställning genom att begära oskä- liga priser eller genom att tillämpa oskäliga leve- ransvillkor. Begäran om prisreglering kan endast göras av kund som nyttjar eller önskar nyttja elkraft hos bl.a. koncessionshavare.
Nämnden hör administrativt till NUTEK (Närings— och
teknikutvecklingsverket) men är fristående från kon— cessionsenheten. Ledamöterna i nämnden utses av rege— ringen för perioder om två och ett halvt år och rep— resenterar såväl eldistributörs- som abonnentintres—
sen. Ordföranden är juridiskt utbildad domare.
Nämndens beslut kan inte överklagas och gäller enbart förhållandet mellan den klagande och leverantören. Nämndens beslut har således inte någon allmän preju— dicerande verkan. Om en elleverantör inte följer nämndens beslut måste abonnenten vända sig till all— män domstol för att få saken prövad och avgjord.
Då eldistributionen ombesörjs av en kommunal för- valtning kan fullmäktiges beslut om eltaxa överklagas
genom kommunalbesvär.
Bevisning genom sakkunniga
Även i andra måltyper än de som redovisats ovan i texten förekommer inte sällan frågor, vilkas rätta bedömande kräver kunskaper av ett slag som rättens ledamöter saknar. I dessa fall finns för närvarande ingen annan möjlighet att tillfredsställa behovet av särskild sakkunskap än att bevisning genom sakkunnig förebringas i rättegången. Rätten får anlita sakkun— nig om det behövs för prövning av fråga, vars bedö—
mande kräver särskild fackkunskap.
2.8 Kompetensreglerna i 1991 års kommunallag (1991:900)
Allmänna befogenheter
2 kap. 1 s: Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett
annat landsting eller någon annan.
Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens allmänna kompetens.
Den motsvarar 1 kap 4 5 första stycket KL.
För att kommunerna och landstingen själva skall få ta hand om en angelägenhet krävs att det är av allmänt
intresse att så sker.
Om det med hänsyn till arten av ett visst ändamål anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller ett landsting främjar ett visst ändamål, är de berät— tigade till detta, även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens eller landstingets område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv, att kommunen eller landstinget befattar sig med saken.
I bestämmelsen ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda, eftersom det i regel inte kan vara ett allmänt intresse att sådant understöd lämnas. Undantag från förbudet att ge understöd åt enskilda finns i viss speciallagstiftning.
Bestämmelsen ger också uttryck åt lokaliseringsprin- cipen. Den innebär i grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eller landstingets egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig.
Slutligen följer också av bestämmelsen att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana an- gelägenheter som ankommer på staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan att handha.
2 kap. 2 s: Kommuner och landsting skall behandla sina med— lemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för
något annat.
Paragrafen ger uttryck åt likställighetsprincipen. Principen har i rättspraxis förklarats innebära att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiva grunder. För att särbehandlingen skall strida mot likställighets— principen skall det vara fråga om en "obehörig" sär—
behandling.
Det krävs således att kommunerna och landstingen skall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behand— ling av kommunmedlemmarna. Denna regel är också
grundlagsfäst.
Likställighetsprincipen innebär inte ett absolut förbud mot att en kommun eller ett landsting vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommunen eller landstinget till godo. Grundprincipen är dock att kommunen eller landstinget senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter. Likställighets— principen kräver dock en objektiv och rättvis behand— ling av alla kommunmedlemmar när det gäller de myn- dighetsutövande uppgifterna.
Likställighetsprincipen gäller bara gentemot kom-
munens eller landstingets egna medlemmar. Dessutom krävs det för principens tillämplighet att kommunen eller landstinget träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskaper. sålunda gäller principen inte när en kommun eller ett landsting
anställer personal, köper eller säljer fastigheter
etc.
2 kap. 3 S: Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för medlemmarna, om det inte finns synnerliga skäl för det.
Paragrafen innehåller en föreskrift som ger uttryck för det förbud mot beslut med retroaktiv verkan som
enligt praxis finns på det kommunala området.
Förbudet gäller vid sidan om det principiella förbud mot retroaktiv lagstiftning i fråga om skatter och statliga avgifter som finns i 2 kap. 10 5 andra styc— ket RF. Det kommunala retroaktivitetsförbudet innebär att en kommun eller ett landsting inte har rätt att retroaktivt återkalla förmåner för medlemmarna eller att med retroaktiv verkan besluta om nya eller för- höjda pålagor för dem. Principen har aktualitet främst i fråga om taxebeslut.
Möjligheten att göra undantag från retroaktivitets— förbudet skall tillämpas med mycket stor försiktig— het. En viss retroaktivitet har hittills godtagits av praktiska skäl, åtminstone om det rör sig om en kor— tare tid.
2 kap. 4 5: Om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden finns det särskil— da föreskrifter.
I denna paragraf upplyses det om att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas
och landstingens befogenheter och skyldigheter. Där— med åsyftas dels de 5 k "smålagar" som innehåller kompetensutvidgande regler, dels de speciallagar som finns exempelvis beträffande skolorna, socialtjänsten hälso— och sjukvården och plan- och byggväsendet.
2 kap. 5 s: Kommunernas och landstingens rätt att meddela föreskrifter och att för skötseln av sina upp- gifter ta ut skatt finns det föreskrifter i
regeringsformen.
De bestämmelser i regeringsformen som avses i para-
grafen är 1 kap. 7 S samt 8 kap. 3, 5, 7, 9 och 11 55.
Särskilt om näringsverksamhet m.m.
2 kap. 7 S: Kommuner och landsting får driva näringsverksam— het, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller
landstinget.
2 kap. 8 s: Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda nä— ringsidkare får lämnas bara om det finns syn—
nerliga skäl för det.
Dessa paragrafer ger uttryck för kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor. I 7 S har
dessutom tagits in en bestämmelse som ger uttryck
för förbudet mot att driva spekulativa företag. För— budet innebär att en kommun eller ett landsting inte får ägna sig åt verksamhet som har till syfte att ge kommunen eller landstinget en ekonomisk vinst.
I detta sammanhang bör även nämnas att i den nya kommunallagen ges regler som tar sikte på sådana kommunala företag som etableras efter den 1 januari 1992. Av 3 kap. 16 och 17 55 framgår klart att en grundläggande förutsättning för att uppgifter skall få överlåtas på privaträttsliga organ är att det måste röra sig om kommunala angelägenheter. Den kom— munala kompetensen såsom den är angiven i 2 kap. 1 den nya lagen skall iakttas. I fråga om äldre före— tagsbildningar gäller enligt övergångsbestämmelserna punkt 5 att föreskrifterna i 3 kap. 16 och 17 55 skall tillämpas från och med den 1 januari 1993.
2.9 Prövningen av offentligrättsliga och
privaträttsliga avgifter
Rätten för kommunerna att ta ut avgifter har inte reglerats i kommunallagen utan behandlas endast i speciallagar och utveckling har skett i rättspraxis. Avsikten är inte att här gå närmare in på frågan när kommunen får finansiera sina utgifter med avgifter i stället för med skatter och eventuella statsbidrag utan istället skall översiktligt beskrivas hur pröv- ningen av offentligrättsliga och privaträttsliga avgifter görs.
Obligatoriska kommunala uppgifter måste i princip finansieras med skatter och eventuella statsbidrag, om det inte finns ett uttryckligt lagstöd för att ta
ut ersättning genom avgifter. Om kommunen kan ta ut
avgifter skall för närvarande bl.a. självkostnads— och likställighetsprinciperna iakttas, om annat inte sägs. Besluten får i princip inte heller ha retroak— tiv verkan, dvs. gälla för förgången tid. Begreppen i avsnittet har utredningen beskrivit i sitt delbetän- kande SOU 1990:107.
Offentligrättsligt betungande avgifter, som renhåll- ning, sotning, avgifter för köttbesiktning m.m. är kommunen berättigad att ta ut för att finansiera
verksamheten.
Offentligrättsligt icke betungande avgifter som av- gifter för sjukvård, barnomsorg m.m. är kommunen också berättigad att ta ut för att finansiera kost—
naderna.
Kompetensenliga frivilliga privaträttsliga kommunala uppgifter får finansieras med avgifter, som skall bestämmas med hänsyn till självkostnads— och likstäl— lighetsprinciperna. Däremot är tanken att kommunen skulle kunna totalfinasiera all fakultativ verksamhet med avgifter främmande för kommunallagstiftaren (Kaijser/Riberdahl, Kommunallagarna II, 6:e upplagan, s. 53). Kommunen måste kunna anföra något godtagbart skäl till varför avgiftsmetoden valts.
Förbudet mot retroaktiva beslut har, beträffande de privaträttsliga avgifterna, inte samma strikta inne— börd som annars eftersom civilrättsliga regler kan påverka bedömningen.
1991 års kommunallag preciserar i 3 kap. 9 S inne— börden av att fullmäktige är kommuners och landstings beslutande organ i ärenden av principiell beskaffen—
het eller annars av större vikt. Tanken är att full—
mäktiges exklusiva beslutskompetens i huvudsak gäller avgöranden av mera grundläggande natur eller av mer generell karaktär. Det rör sig om beslut där det politiska momentet allmänt sett är dominerande. I paragrafen görs en uppräkning av exempel på sådana betydelsefulla ärenden i vilka fullmäktige skall besluta. Uppräkningen är inte fullständig vilket framgår av att sammanställningen inleds med ordet "främst". De uppräknade ärendegrupperna intar en särställning genom att de heller inte kan bli föremål
för delegering, 3 kap. 10 5.
I 3 kap. 9 S 2 föreskrivs att ärenden som rör "bud— get, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor" om- fattas av fullmäktiges exklusiva beslutanderätt och att delegering således inte är möjlig beträffande denna ärendegrupp. I uttrycket "andra viktiga ekono— miska frågor" ligger ett allmänt krav på att fullmäk— tige skall besluta i ärenden som, liksom budgeten och skatten, har avgörande betydelse för den kommunala ekonomin. Graden av avgiftsfinansiering och besluten om avgiftstaxor är just exempel på sådana viktiga ekonomiska frågor. Även om fullmäktige skall besluta i taxefrågorna innebär detta inte att fullmäktige också skall bestämma hur avgiftssättningen skall göras i enskilda fall. I propositionen till 1991 års kommunallag anges att om fullmäktige "antagit rikt— linjer för avgiftsuttagen bör det vara möjligt att delegera till en nämnd, som t.ex. närmare svarar för en viss anläggning, att bestämma avgifter för nytt— jande av anläggningen. Utanför gruppen 'viktiga eko— nomiska frågor' kan också falla andra avgiftsuttag som inte har någon direkt betydelse för kommunaleko- nomin i stort."(prop. 1990/91:117 5.158).
Den kommunala avgiftsrätten utövas i två steg,
1. beslut om avgiftstaxa (normbeslut)
2. individuella avgiftsuttag (normtillämpningsbeslut)
Normbeslut meddelas vanligen av fullmäktige och över— klagande av sådana beslut sker genom kommunalbesvär.
Normtillämpningsbeslut meddelas vanligen av nämnder eller eventuellt av en tjänsteman med stöd av delega— tionsbeslut. Överklagande kan normalt inte göras som kommunalbesvär eftersom de bakomliggande fullmäktige— besluten i de flesta fall vunnit laga kraft. Norm— tillämpningsbesluten har ofta karaktär av verkstäl— lighet av normbeslutet. Däremot står i vissa fall prövningsvägen över förvaltningsbesvär och allmänna domstolar öppen.
Tidigare uppfattades de individuella avgiftsbesluten som meddelats av nämnder som ren verkställighet av normbeslut och uppfattades därmed också som icke överklagningsbara. Numera kan lagligheten i indivi— duella avgiftsuttag prövas av förvaltningsdomstolar— na. Prövningen avser då om ett avgiftsbeslut överens— stämmer med det bakomliggande normbeslutet och om detta beslut i sig är lagligt. Beträffande återkrav av uppburna avgifter överlämnas detta till allmänna domstolar att pröva och avgöra, bl.a. med hänsyn till
reglerna om condictio indebiti.
Möjligheterna till prövning av administrativa beslut i allmänna domstolar är starkt begränsad och man kan inte tala om att det finns en möjlighet till allmän domstolskontroll av de administrativ myndigheterna. Denna frågan har bl.a. närmare behandlats av Wester— berg, Allmän förvaltningsrätt, 1978, s. 135 — 172.
Kommunalbesvärskommittén konstaterade i sitt huvud- betänkande, överklagande av kommunala beslut (SOU 1982z4l s. 180 f), att kommunalbesvärsinstitutet genom rättsutvecklingen kommit att nästan uteslutande bli ett instrument för offentligrättslig kontroll av kommunal verksamhet från medborgarnas sida. Här går, konstaterade kommittén, en principiell skiljelinje mellan besvärsmyndigheternas och de allmänna domsto— larnas respektive kompetensområden. Kommittén fann att övervägande skäl talade för att de båda rätt- skipningsområdena i framtiden bör hållas åtskilda.
" AV.... följer att man kan inte lösa problemet så enkelt som att anknyta till tillkomstsättet för en viss lagstiftning. Om lagstiftningspro— dukten som helhet klassificeras som privaträtts— lig eller offentligrättslig ger inte svar på frågan. Man har konstitutionellt sett inte hel— ler några säkra hållpunkter för en sådan gene—
rell klassificering.
Ett annat sätt att söka en generell och lätt— hanterlig lösning kunde tänkas vara att bygga på regler för de allmänna domstolarnas kompetens. Detta skulle innebära att man från kommunal— besvärsområdet undantog frågor som kan komma under allmän domstols prövning. Inte heller denna väg erbjuder en enkel lösning. Det synes kommunalbesvärskommittén som om det endast åter- står att se till den enskilda rättsregelns inne- börd och verkningar. I praktiken möter det som regel inte större hinder att se om en rättsregel reglerar rent allmänna frågor av administrativ art eller förhållandet mellan samhälle och en- skild eller om en rättsregel primärt tar sikte på förhållandet mellan enskilda rättssubjekt,
därvid ett Offentligrättsligt rättsubjekt kan agera inom ramen för en i angivna mening allmän privaträttslig lagregel. Man bygger här på ett historiskt såväl som i det praktiska rättslivet väl etablerat klassifikationssystem. Även om gränsdragningsproblemen naturligtvis inte kan undvikas torde man kunna utgå från att de i praktiken ändå blir relativt sällsynta. Förekom— mande gränsdragningsproblem bör rimligen kunna överlämnas åt rättstillämpningen, dvs. i sista hand åt regeringsrätten. Ett önskemål är att denna begränsning av kommunalbesvärsprövningen till rättsregler av offentligrättslig natur på något sätt kommer till uttryck i kommunal- besvärsreglerna. Det kan förefalla svårt att åstadkomma en invändningsfri lagtextformulering av denna innebörd. Emellertid skulle det enligt kommitténs mening vara av värde om lagtexten på något sätt ger läsaren en upplysning om att legalitetsprövningen inte avser rättsregler av alla tänkbara slag."
2-10 Uppgiftsfördelningen mellan domstolar och myndigheter
Kommunala förvaltningsärenden med enskilda parter finns av skiftande slag. En typ av ärenden är sådana som innefattar kvalificerad myndighetsutövning mot enskild och som enligt speciallagstiftning åvilar vissa nämnder. En annan typ är ärenden som grundar sig på kommunallagens allmänna kompetensregler (oreg— lerad verksamhet). En tredje grupp av ärenden känne— tecknas av att uppgiften i fråga har lagts på kommu— nen genom en särskild författning men att förvalt— ningsförfarandet inte har reglerats närmare (halv—
reglerad verksamhet). Besluten som meddelas i ärenden där verksamheterna är oreglerade eller halvreglerade är i allmänhet inte lika ingripande för den enskilde som besluten inom den specialreglerade sektorn. De kan emellertid för den enskilde ha ett avgörande inflytande över hans ekonomiska och personliga för— hållanden.
Hur skulle då allmän domstol ställa sig till en tvist mellan en kommun och en abonnent om en avgift grundas på en otillåten men lagakraftvunnen taxebestämmelse? Det är alltså frågan om kompetensfördelningens prob—
lematik.
Vad gäller kompetensfördelning mellan allmänna dom- stolar, förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyn— digheter kan i all korthet sägas följande.
Regeringsformen, 11 kap, gör inget försök att ange vad som skiljer rättskipning från förvaltning utan överlämnar åt den vanliga lagstiftningen att bestämma domstolarnas respektive förvaltningsmyndigheternas uppgifter. En av de största svårigheterna vid lösan- det av kompetensfördelningens problem består av att de författningsstöd som utgör grunden för förvalt— ningsmyndigheternas kompetens nästan aldrig uttryck— ligen säger ifrån om myndigheternas beslutanderätt utesluter domstols kompetens eller inte. stadganden som direkt förbjuder domstolsprövning förekommer knappast. Även domstolarnas kompetens är i viss mån bestämd i särskilda regler, men ofta saknas special- bestämmelser och den allmänna principen gäller att alla tvistemål och brottmål tillhör domstols avgöran-
de, om inget annat sägs.
Allmän domstol får inte ålägga eller förbjuda en förvaltningsmyndighet att besluta på Visst sätt, inte heller, utan stöd i lag, upphäva eller ogiltigförkla— ra ett beslut av en förvaltningsmyndighet. Domstolen får heller inte sätta sig i förvaltningsmyndighetens ställe och utöva dess beslutanderätt.
Mål som endast gäller tillämpningen av civilrättsliga regler hör till allmän domstols område, även om en kommun eller ett landsting uppträder som part i må— let.
Om en talan i ett tvistemål grundas på offentlig- rättsliga regler, vilkas tillämpning åvilar viss förvaltningsmyndighet, behöver detta i och för sig inte utesluta allmän domstols behörighet. Avgörande blir om förvaltningsmyndighetens beslutanderätt är
att anse som exklusiv eller inte.
Beträffande skatter och avgifter är rättsläget, såsom praxis kommit att utvecklas, följande.
I fråga om skatter har författningsbestämmelser gi— vits om förfarandet vid taxering, debitering och restitution samt om direkt indrivning genom exekutiv myndighet. Följden blir, i enlighet med gällande praxis, att allmän domstol är obehörig i samma mån
att pröva sådana mål.
Däremot är allmän domstol i regel behörig att pröva mål om utfående eller återbäring av kommunal avgif— ter, oavsett om dessa är offentligrättsliga eller privaträttsliga, eftersom författningsbestämmelser om debitering, restitution och indrivning av kommunala avgifter saknas. Däremot ligger det i sakens natur att den prövningsrätt som på detta sätt tillkommer
allmänna domstolar är mer begränsad än den som till-
kommer besvärsinstanserna.
2.11 Laglighetsprövning/kommunalbesvär
Principen om kommunal självstyrelse är grundläggande för all lagstiftning som reglerar de kommunala verk— samheterna. Principen har också upptagits bland statsskickets grunder i 1 kap. regeringsformen. Kom— munallagstiftningens överklagningsregler utgör ett fundament i regelsystemet. Då den kommunala själv— styrelsen inte är utan inskränkningar har det varit nödvändigt att göra avvägningar mot statliga och enskilda intressen. Kommunalbesvärsinstitutets huvud— sakliga funktion enligt 1977 års och 1991 års kommu- nallagar kan sägas vara att erbjuda ett slags medbor— gartalan med ändamål att se till att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Denna funktion förutsätter att medborgarna aktivt övervakar
och kontrollerar den kommunala verksamheten.
Ursprungligen kunde endast fullmäktiges beslut över— klagas men denna rätt kom att utsträckas till att
också avse nämndbeslut och och andra funktionärer med överklagningsmöjligheterna skall prövningen tjäna som enskilda medborgarna, dels
till beslut av tjänstemän underordnad ställning. fyller dubbla syften. Dels ett rättsskydd för de skall den fungera som ett
offentligrättsligt kontrollmedel. Möjligheterna att klaga över olika beslut har utformats med tanke på
de olika typer av beslut som fullmäktige fattar.
Kommunala beslut kan delas in i tre kategorier:
1. beslut rörande allmänna kommunala angelägenheter 2. interna beslut och
3. beslut i partsbetonande ärenden.
Historiskt sett är besluten rörande allmänna kom— munala angelägenheter det centrala i överklagnings— institutet. Genom reglerna balanseras fullmäktiges roll som bärare av den kommunala självbestämmande— rätten gentemot det inflytande som tillkommer staten och kommuninvånarna. Överklagningsinstitutet kan också ses som ett komplement till den politiska val—
handlingen.
De interna besluten saknar ofta ett omedelbart intresse för medborgarna. Men besluten kan, granskade med utgångspunkt i samhällsekonomisk effektiv resurs- användning, dock ha stor ekonomisk betydelse. Det kan då röra sig om frågor om budgetsystem och delegering på verkställighetsnivå.
De partsbetonade nämndärendena lämpar sig mindre väl för laglighetsprövningsinstitutet om man därmed tän— ker sig ett effektivt rättsmedel för den enskilde.
Vem har rätt att överklaga?
Kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller ett landsting och rätten att överklaga beslut behålls i den nya kommunallagen. Kretsen klagoberättigade vid- gas alltså inte, dvs. inga ytterligare kategorier tillförs medlemskretsen utöver de som är folkbokförda
i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är
taxerade till kommunalskatt där. Skälen är bl.a. att flera av kompetensreglerna t.ex. lokaliserings— och likställighetsprinciperna, anknyter till medlemska— pet. Medlemskapet avgränsar också vilka som får delta i lokala folkomröstningar. Tanken är att medlemmarna har ett berättigat intresse av att kunna utlösa en laglighetskontroll av de beslut kommunen fattar. Tillhör man inte den kommunala gemenskapen bör man å andra sidan inte heller ha rätt att begära laglig— hetsprövning. En effekt av att den kommunala taxe— ringen av juridiska personer fr.o.m. 1986 års taxe— ring slopades är att dessa har förlorat den rätt att överklaga kommunala beslut som de tidigare hade på grundval av taxeringen. En sådan rätt har bara de fastighetsägande juridiska personerna. Inte heller ideella föreningar eller andra intresseföreningar har rätt att överklaga kommunala beslut, om de inte sam— tidigt är ägare av fast egendom i kommunen.
För att ha rätt att överklaga är det, som tidigare påpekats, inte nödvändigt att den klagande är person— ligen berörd.
Vilka beslut får överklagas?
Beslut av fullmäktige eller beslut av en nämnd, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art samt sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 13 S i 1991 års kommunallag får överklagas. Även beslut som fattats efter delegering omfattas av överklagningsreglerna. Nämndbeslut och
de beslut som fattats av en tjänsteman efter delega— tion skall kunna uppfattas som självständiga slut— liga beslut för att de skall kunna överklagas. Tanken
är att beslut av "rent förberedande eller rent verk—
ställande art" inte skall kunna överklagas utan pröv— ningen skall riktas mot det beslutande organets slut— liga avgörande. I många fall kommer en reaktion från medborgarna mot ett fullmäktigebeslut först på verk— ställighetsstadiet, då möjligheterna att komma till rätta med effekterna av beslutet är starkt begrän- sade. Detta har praktisk betydelse bl.a. beträffande fullmäktiges beslut om avgiftstaxor.
Självständiga beslut av nämnder som grundas på dele— gation från fullmäktige, på lag eller med stöd av i
särskild ordning meddelad delegation, anses som över—
klagningsbara.
Den nya lagreglerna i 1991 års kommunallag, 6 kap. 33 - 38 55, innebär beträffande delegering inom en
nämnd
- att det delegeringsbara området utvidgas i förhållande till 1977 års kommunallag (se 34 S), — att nämnderna själva får besluta om delegering
(33 S), — att förvaltningschefer får vidaredelegera till
andra anställda (37 S) och - att brådskande ärenden får delegeras (36 5).
Om t.ex. en anställd fattar beslut på nämndens vägnar är det rättsligt sett frågan om ett nämndbeslut och det är därmed överklagbart. Skulle den anställde som fått delegationen överskrida behörigheten och befo— genheten, bör hans beslut kunna överklagas under åberopande av att det inte tillkommit i laga ordning.
Om däremot någon anställd, till vilken beslutanderätt delegerats, handlar på egen hand och utan rättsligt stöd kan någon laglighetsprövning inte göras. Det
meddelade beslutet är då behäftat med ett så väsent— ligt och uppenbart fel, att det får betraktas som en nullitet, dvs. en ogiltig rättshandling. Detta inne— bär att beslutet varken får tillämpas eller verkstäl— las. Kommunen kan trots bristerna ändå bli bunden genom sådana rättsstridiga åtgärder om det i samman— hanget finns en civilrättslig dimension att beakta. Exempel på beslut av "rent förberedande art" är t.ex. då kommunstyrelsen begär fullmäktiges godkännande av ett fastighetsköp, ledigförklarande av tjänst, ytt—
randen i ärenden som handläggs av annan nämnd.
Exempel på beslut av "rent verkställande art" är fullföljande av aktieförvärv, debitering enligt laga-
kraftvunnen vårdtaxa m.m.
Instansordningen
Laglighetsprövning sker i första instans hos kammar— rätten. Om kammarrättens beslut har gått klaganden emot, får bara klaganden själv överklaga beslutet. Om kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, får beslutet överklagas av kom- munen eller landstinget och av deras medlemmar. Över kammarrättens beslut får talan anföras hos regerings— rätten. Prövningstillstånd fordras för att regerings—
rätten skall pröva saken.
Klaganden har i regel bevisbördan vid laglighetspröv— ningen. Beträffande överklagade taxor överflyttas däremot bevisbördan till kommunen som har att presen- tera underlaget för beräkning av avgifterna. Kan kommunen göra sannolikt att avgiftssättningen är korrekt återgår bevisbördan på den klagande. Om däre— mot kommunens taxa är fastställd med stöd av särskil-
da regler, dvs. kompetensen vilar på särskild grund, anses vanligen bevisbördan ligga på kommunen, t.ex. beträffande renhållnings— och va—avgifter.
Verkställighet
En för de kommunala besluten utmärkande egenskap är att beslutsfattande organ i regel har frihet att när som helst återkalla eller göra om besluten. Vidare är ett kommunalt beslut i princip verkställbart när det föreligger i definitivt skick, vilket normalt innebär att beslutet är protokollfört och justerat. En annan sak är att kommunala beslut kan förhindras att genom— föras genom att verkställighetsförbud meddelas av
förvaltningsdomstol.
Frågan om kommunala besluts verkställbarhet regleras inte i den nya kommunallagen. En sådan allmänt hållen regel har heller inte ansetts ha något större värde. I princip gäller att ett kommunalt beslut är verk— ställbart så snart protokollet över beslutet har justerats, dvs. redan innan beslutet vunnit laga kraft. Behovet av effektivitet i den kommunala för— valtningen står här mot intresset att få berättigade överklaganden prövade, innan beslutet verkställs.
Verkställighetsförbud
Kammarrätten kan besluta om verkställighetsförbud. Detta beslut prövas i sin tur bara av regeringsrätten om prövningstillstånd meddelas. Inhibitionsbeslut som rör besvärliga kompetensfrågor kan vålla problem. Det .kan t.ex. gälla frågor med civilrättsliga aspekter
som grundas på avtalsförhållanden till en eller flera
motparter.
Rättelse
Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och har beslutet redan verk— ställts, skall det organ som fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som är möjlig. Risken för att beslutet faktiskt verkställs ökar om processen drar ut på tiden. I betänkandet Kommunal kompetens (SOU 1971:84 5.76) markerades beträffande rättelser av upphävda kommunala beslut att kommunstyrelsen med alla till buds stående medel skall bringa verkställigheten att återgå och detta utan onödigt dröjsmål. Kostnader och förluster spelar därvid mindre roll dock att kommunen kan välja det lämpligaste förfarandet och metoden för att minska förlusten. Det är bara när återgångsförfarandet fram- står som omöjligt att genomföra som kommunen kan avskriva återgångsärendet.
Betydelsen av lagakraftvinnandet
Om ett kommunalt beslut vinner laga kraft, betyder det att beslutet står fast och alltså inte kan över- klagas. Beslutet blir bindande för kommunmedlemmarna tills dess kommunen meddelar nytt beslut i saken. Däremot råder inte lagakraftvinnandet bot på brister— na. Beslut som innehåller grova fel eller försummel— ser blir alltså inte giltiga genom lagakraftvinnan— det.
I civilrättsliga förhållanden, i vilka en kommun eller ett landsting är part, kan en tvist mellan kommunen och en enskild prövas av allmän domstol. Detta innebär att verkningarna kan skilja sig åt beträffande ett besluts offentligrättsliga och civil- rättsliga följder. Bundenhet av avtal är ofta kopplat till vad som gäller enligt de civilrättsliga regler— na. Normalt sett fordras ett lagakraftvunnet kommu— nalt beslut för att binda båda parterna. Kommunerna och landstingen är som civilrättsliga subjekt under— kastade samma regler som gäller för enskilda.
3 EKONOMISKA UTGANGSPUNKTER
I detta avsnitt redovisas utredningens generella utgångspunkter för att kartlägga och analysera prob— lemet kring avgiftssättningen inom olika kommunala verksamhetsområden. Med stöd av allmän ekonomisk teori kan utredningen konstatera att det icke är enbart i kommunal verksamhet, som det kan finnas behov av att införa någon form av reglering. I det fall sådana behov verkligen finns, gäller dessa arten av och förutsättningarna för själva verksamheten snarare än vem som driver verksamheten eller står som huvudman. De grundläggande problemen är desamma och alltså generella.
Efter en diskussion kring behov av och motiv för reglering redovisas översiktligt olika metoder för
hur en reglering kan utformas.
En fylligare fristående redogörelse för den samhälls- ekonomiska teorin bakom bl.a. effektiv prissättning och kostnadseffektivitet återfinns i betänkandets bilaga 3. Författare till denna bilaga är Mats Bohman, docent vid Nationalekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Frågan om resursstyrning och finansiering i naturliga monopol ägnas givetvis särskild uppmärksamhet i detta sammanhang.
För att på ett så åskådligt och konkret sätt som möjligt beskriva prissättningproblemet vid naturliga monopol med en fallande styckkostnad redovisas i bilaga 4 ett enkelt sifferexempel. Utredningens in— tryck under arbetets gång har visat att ett exempel av den här arten bör redovisas för att med hjälp av siffror bättre åskådliggöra den grundläggande teorin.
3.1 Inledande presentation av utredningens syn
på kommunernas avgiftssättning
Kommunens övergripande uppgift i samhället
Utredningens problemformuleringar, analyser och för— slag kring kommunala avgifter bygger på uppfatt— ningen, att kommunens grundläggande och övergripande uppgift är att ordna bästa möjliga välfärd för sina innevånare. Utredningen anser således att kommunens främsta roll bör bestå i att söka tillvarata för sina innevånares gemensamma intressen. I många fall sker det genom individuellt agerande på marknader med fungerande konkurrens.
Vissa nyttigheter och vissa behov är emellertid av sådan natur, att samhället har ägarkontroll över tillgångar och funktioner såsom gator, parker, kol— lektivtrafik, räddningstjänst, bebyggelseplanering etc. Inom många områden ersätts således marknaden av en via politiska prioriteringar och beslut grundad gemensam planering och styrning av resursanvänd— ningen. Kommunen spelar här en viktig roll bl.a. som lokal myndighet och som förvaltare eller ägare av den
lokala infrastrukturen.
Kommunens myndighetsuppgift
I rollen som myndighet kan kommunen givetvis aldrig möta konkurrens annat än av andra myndigheter. De avgifter som tas ut i samband med myndighetsutöv— ningen har därför enligt lag eller i rättspraxis inte fått sättas högre än vad som motsvaras av kommunens faktiska kostnader. Den här typen av avgifter bör enligt utredningens uppfattning inte heller i fort— sättningen medföra några allvarliga bekymmer beträf—
fande principerna för avgiftssättningen.
Avgifternas övre gräns bör alltså bestämmas av kom— munens redovisade genomsnittliga kostnader för åtgär— derna. Kommunen skall därvid se till att myndighets— utövandet görs så rationellt och kostnadseffektivt som möjligt. Ett naturligt sätt för uppföljning och kontroll av verksamheten är att kommunen jämför sig
med andra kommuner.
Kommunens uppgift som huvudman för gemensamma resurser
Problemen kring de avgifter, som bl.a. skall bidra till finansieringen av gemensamma resurser och den lokala infrastrukturen kan däremot vara av mer komplex och kontroversiell art. Inom den här delen av den kommunala verksamheten intar kommunen, vid sidan av vissa funktioner av myndighetskaraktär, ofta rol— len av att tillhandahålla infrastrukturtjänster.
Även för dessa områden kan principerna för kommuner— nas kalkyler och finansiering analyseras och utvär— deras med stöd av generella marknadsekonomiska reso—
nemang.
Konkurrensutsatt verksamhet
Det finns enligt utredningens uppfattning ej orsak att särskilt reglera avgifterna inom sådan kommunal verksamhet eller delar av sådan som redan är eller efter det att lämpliga åtgärder vidtagits blir utsatt för en fungerande konkurrens i slutledet, dvs. där slutkunden eller konsumenten kan erbjudas valfrihet. I första hand bör i stället den här typen av verksam- heter prövas med stöd av konkurrenslagstiftningen. Kommunen bör ha möjlighet att driva verksamheten under samma allmänna premisser som andra företag på marknaden. Det förutsätts självfallet att det handlar om verksamheter som faller inom den kommunala kom-
petensen.
Verksamhet under konkurrensbegränsning
Det finns också vissa verksamheter där möjligheterna till konkurrens är starkt begränsade eller helt sak— nas av rent naturliga eller tekniska orsaker och där marknaden alltså misslyckas med att styra resurs— användningen effektivt. En sådan här s.k. market failure har ofta motiverat att samhället aktivt in— griper i någon form genom t.ex. regleringar som di— rekt påverkar monopolföretagets prissättning eller
att samhället självt svarar för verksamheten.
Kommunerna svarar sålunda ofta för den speciella typ av verksamheter som brukar falla under beteckningen naturliga monopol. Emellertid har ett kommunalt hu— vudmannaskap i sig inte ansetts utgöra någon garanti för att en verksamhet drivs effektivt eller att en ökad s.k. allmän samhällelig välfärd skulle utgöra
det uttryckliga målet för kommunens verksamhet. Inte
heller monopolverksamhet i statlig regi anses ge sådan garanti.
Enligt utredningens uppfattning bör, i likhet med vad den uttryckt beträffande konkurrensutsatt verksamhet, samma premisser gälla för alla som bedriver naturlig monopolverksamhet, dvs. reglerna bör vara desamma oavsett om verksamheten bedrivs i statlig, kommunal
eller privat regi.
Med utgångspunkt från allmän ekonomisk teori och en granskning av kommunernas nuvarande roller skulle de centrala och viktigaste frågorna och problemen, som påverkar avgifter och prissättningen i naturliga monopol kunna sammanfattas enligt följande schema:
1) Frågan om effektivt resursutnyttjande
a) Prissättning och en effektiv resurs- allokering
b) Investeringskriterier baserade på avgifts- principerna
c) Kostnadseffektivitet under begränsat kon- kurrenstryck
2) Incitament och mål a) Kommunens roll som företrädare för sina innevånare/konsumenter och som beställare
b) Kommunens roll som producent eller utförare c) Kommunens roll som ägare av ett naturligt monopolföretag
3) Prissättningens inkomstfördelningseffekter a) "Olaga särbeskattning" b) Skattesubventionering
Som utredningen redovisat i inledningen av detta kapitel, anser den att kommunens främsta uppgift bör vara att verka för ökad allmän välfärd. Välfärdsmålet
bör således gälla framför eventuella företagsekono— miskt orienterade mål.
En sådan målformulering har enligt utredningens me- ning en helt avgörande betydelse för utformningen av kommunernas taxe— och avgiftspolitik.
Mot den bakgrunden vill utredningen med anknytning till ovanstående problemställningar redovisa följande principiella syn beträffande kommunala avgifter:
1) Kommunen bör verka för att "effektiva priser" enligt samhällsekonomisk teori tillämpas.
Kommunen bör verka för att investeringskriterier
baseras på avgiftsprinciperna.
Kommunen bör verka för att olika medel och meto— der som syftar till att initiera ökad kostnads—
effektivitet kommer till användning.
2) Kommunen är främst representant för sina in— nevånare och bör därför uppträda i rollen som beställare i de fall en gemensam upphandling är
samhällsekonomiskt motiverad.
Kommunen bör skilja sin myndighetsroll från sin utförarroll och den bör dra en klar gräns mellan sin beställarroll och sin utförarroll.
Kommunen bör med fördel kunna utnyttja sin ägar— roll i syfte att utöva kontroll över att verk— samheter drivs i enlighet med välfärdsmål.
3) Kommunen bör inte tillåta en påtaglig icke kostnadsmotiverad "särbeskattning" av ett avgiftskollektiv.
Kommunen bör ha frihet att med skattemedel sub— ventionera verksamhet. Någon absolut undre gräns för avgiftsuttaget bör ej sättas. Kommunen kan t.ex. välja att helt subventionera verksamheten eller att ta ut enbart en fast avgift. Om där— emot nyttjandepriser, dvs. rörliga avgifter tas ut, skall de utformas i enlighet med kriterierna
för samhällsekonomisk effektivitet.
Konkurrensutsatt verksamhet skall drivas under
samma allmänna premisser.
Utredningen vill i detta sammanhang understryka, att utredningens förslag syftar till att öka friheten för kommunerna. Kommunen skall alltså även i fortsätt— ningen ha frihet att välja finansiering via skatter eller avgifter i olika utsträckning. I kommunens myndighetsutövande verksamheter får avgifterna inte sättas högre än vad som motsvaras av kommunens fak—
tiska kostnader. I de följande avsnitten diskuteras närmare de presen—
terade problemställningarna och redovisas bakgrund
och motiv för utredningens överväganden och förslag.
3.2 Behov av och motiv för reglering
Utredningens principiella utgångspunkter
Begreppet "reglering" har spelat en viktig roll i de senaste årens ekonomiska debatt. De olika reglerings—
modeller och metoder som sålunda har utvecklats har analyserats med avseende på huruvida avsedda mål kan uppnås och i vilken grad konsekvenserna är förutsäg— bara eller sannolika. Undersökning och analys av olika bieffekter av en viss regleringsmetod är en väsentlig del i arbetet med att utveckla olika regle— ringsmodeller. Det är nämligen inte ovanligt att kostnaderna eller "välfärdsförlusterna" på grund av en eller flera bieffekter av regleringen bedöms att helt dominera över de samhällsekonomiska intäkter som regleringen avser att generera.
Forskningsinsatserna kring ekonomisk reglering har varit jämförelsevis omfattande under de senaste två decennierna och intensifierat debatten beträffande olika synsätt på utformningen av olika ekonomiska system. Många har talat om den stora avreglerings— vågen under senare år och de har då syftat på en allmänt ökad tilltro till marknaden som det främsta instrumentet för att åstadkomma en effektiv resurs- hushållning.
Utredningen avstår här från att försöka föra någon fördjupad diskussion kring de frågor som gäller de- finitioner och olika innebörd som lagts i reglerings— begreppet. Följande beskrivning av begreppet anknyter till många tämligen likalydande varianter på defini- tion i den ekonomiska litteraturen.
Reglering innebär att staten eller administrativa organ utfärdar lagar eller bestämmelser, vilka sätter ramar som antingen direkt eller indirekt påverkar marknadens allokeringsmekanism och därigenom påverkar konsumenternas och företagens efterfråge— och utbuds— beslut.
Utredningens grundläggande utgångspunkt för den fort— satta diskussionen är att ekonomisk verksamhet i första hand skall kunna bedrivas på marknaden inom
ramen för den allmänna lagstiftningen.
Då marknaden misslyckas med att generera en effektiv resursfördelning eller resurshushållning bör möjlig— heterna att införa olika former av regleringar eller andra ekonomisk politiska åtgärder övervägas i varje enskilt fall. Utredningen utgår således från att motiv för och behov av en eventuell reglering av
marknaden bör härledas utifrån effektivitetsaspekter.
I enlighet med direktiven går utredningen inte in på raden av olika andra tänkbara motiv, som kan leda till att någon form av reglering införs, t.ex. motiv av fördelningspolitisk karaktär. Utredningen riktar i första hand intresset mot frågor som gäller avgifts— uttagets tillåtna övre gräns inom ramen för ett effektivt resursutnyttjande. För höga avgifter medför i regel samhällsekonomiska förluster. Givetvis kan också motsvarande skevheter i resursanvändningen uppträda då verksamheten subventioneras och således låga avgifter tillämpas. Det kan vara värt att under— stryka detta. I andra fall kan det däremot finnas mycket tydligt uttalade motiv för att man tillämpar en avgiftspolitik, som innebär att verksamheten i viss grad tillåts bli subventionerad. Det kan t.ex. handla om motiv av fördelningspolitisk natur.
Med hänvisning till en kommuns rätt att själv bestäm— ma hur valet skall falla mellan Olika grader av skat- tefinansiering och avgiftsfinansiering föreslår ut- redningen alltså inte någon motsvarande lagreglerad nedre gräns för avgiftsuttaget. Här avses sådana
marknader där en kommunal verksamhet med rådande
tekniska förutsättningar vid aktuell tidpunkt har en naturlig monopolställning och således icke konkur— rerar med andra företag. I andra fall torde bestäm— melser som förhindrar prisdumpning och osunda konkur—
rensmedel komma att aktualiseras.
Utredningen vill i detta sammanhang betona att dess överväganden inte enbart avser verksamheter med kom— munalt huvudmannaskap utan avser verksamheten som sådan oavsett vem som är huvudman. skissen till lag— förslag syftar således till att tillgodose några av de behov av reglering av en verksamhet eller snarare marknad, där någon form av "marknadsmisslyckande" av tillräcklig samhällsekonomisk betydelse föreligger.
Det här betyder också att generella regleringsregler av typen en allmän kommunal självkostnadsprincip ej är lämpliga för att uppnå effektivitetsmål. Felaktigt tillämpade, men ändock icke i strid med lagtexten, kan generellt föreskrivna regler om kostnadsbaserad prissättning snarare öka den potentiella risken för skevheter i resursutnyttjandet. Därför är det an— geläget att valet av regleringsmetod görs mot bak— grund av de speciella förutsättningarna som bedöms råda på den aktuella marknaden från fall till fall och att varje marknad i princip utreds och behandlas separat.
Samhällets roll, dvs. huvuduppgiften i en rättslig prövning av en viss avgift, bör således vara att undersöka huruvida avgiften väsentligt avviker från vad som kan anses vara samhällsekonomiskt effektiv prissättning eller ej. Som nämnts bör enligt utred— ningens uppfattning en undre gräns för avgiftsuttaget ej heller i fortsättningen regleras i lag. På markna— der och där konkurrens råder kommer en undre gräns
för avgiftsuttaget att regleras genom konkurrens—
lagen.
Behov av att införa reglering
Praktiska erfarenheter och teoretiska studier har visat att en resursallokering som är marknadsbestämd inom ramen för den allmänna lagstiftningen under vissa betingelser leder till ökad välfärd i samhället som helhet.
Samtidigt gäller att eventuella inkomstfördelningsmål kan uppnås med andra och mer effektiva medel än via anpassade priser på olika nyttigheter. Sådana medel syftar ofta till att mer direkt påverka den ekonomis— ka handlingsfriheten hos konsumenter och företag, t.ex. genom skattepolitik, transfereringar och andra
former av ekonomisk politik.
Det finns emellertid omständigheter och företeelser där marknadskrafterna inte leder till effektiv resursfördelning. Marknadsmisslyckande eller market failure brukar användas som benämningar på sådana situationer. Här krävs olika former av ingrepp från
samhällets sida.
Den ekonomiska litteraturen brukar med något varie— rande benämningar peka på bl.a. följande företeelser:
— naturliga monopol
- externa effekter eller externaliteter
Begränsningar i informationsspridning utgör ytter— ligare ett problem, som måste uppmärksammas och be—
handlas då konkurrensmarknadens egenskaper kommer
till praktiskt utnyttjande som instrument för resurs—
fördelningen.
I denna utredning behandlas i huvudsak naturliga
monopolmarknader.
Inslaget av externaliteter på marknader för kommunal verksamhet kan ofta vara betydande. En djupare analys som syftar till att spegla olika externa effekters ekonomiska värde i avgifter och taxor inom olika kommunala verksamhetsområden inryms emellertid inte i utredningsuppdraget. Utredningens ambition är att det förslag som nu läggs bör medge framtida möjligheter för lokala eller regionala myndigheter att bestämma avgifter, som också kan styra utnyttjandet av sådana resurser som inte prissätts på en marknad (luft, vatten, trängsel, buller etc.), dvs. resurser som uppträder under benämningen externaliteter.
Utredningen kan således konstatera att någon form av reglering kan vara påkallad då man har att göra med naturliga monopolmarknader. Enligt de ekonomiska teorier som presenterats under senare år är dock förekomsten av en naturlig monopolmarknad i sig inte ett tillräckligt villkor för att motivera samhälls- ingrepp i form av reglering. Ytterligare förutsätt- ningar anses böra gälla för att regleringsåtgärderna skall förbättra möjligheterna att nå samhällsekono—
misk effektivitet.
I litteraturen kan man t.ex. finna följande pröv—
ningsmodell, en s.k. market failure test:
1) Slå fast att ett marknadsmisslyckande verkligen föreligger, dvs. att resursfördelningen är sned.
2) Överväg om samhället genom att införa reglering kan mildra skevheten i resursutnyttjande eller påverka orsakerna till misshushållningen.
3) Visa att de samhällsekonomiska intäkterna genom regleringen överstiger de samhällsekonomiska kostnaderna för regleringen (t.ex. administra- tiva kostnader eller nya snedvridningar orsakade
av regleringen).
Denna test är av visst intresse att redovisa här, eftersom det finns exempel i svensk rättspraxis, där en mångårig prövningsprocess av en kommunal taxa gällt relativt obetydliga belopp, där prövningen enbart gällt inkomstfördelningseffekterna och där avgörandet till sist endast haft verkan för en enskild person. Efter en omfattande och kostsam rättslig prövning av en taxa bör det enligt utred- ningens uppfattning vara angeläget att de rättsliga verkningarna når taxekollektivet i sin helhet eller berörda delar av detta och att taxan framgent ger
samhällsekonomiskt effektiva prissignaler.
Naturliga monopol
Naturliga monopol är en benämning som brukar användas om verksamheter där de tekniska förutsättningarna innebär att produktionen i ett företag ger marknads— fördelar framför varje annat antal företag. Detta innebär stordriftsfördelar eller s.k. skalfördelar. Ofta talar man också om fallande styckkostnader eller
genomsnittskostnader.
De naturliga monopolen brukar delas upp enligt föl— jande alternativa förutsättningar:
- skalfördelar (economies of scale)
— integreringsvinster (economies of scope)
Den senare kategorin behöver således inte uppvisa en fallande genomsnittskostnadskurva för respektive produkt inom det totala efterfrågeintervallet på den aktuella marknaden. Monopolställningen förklaras här av att produktion i ett företag kan ske till lägre kostnad än om produktionen delas upp på två företag.
Betydande delar i den kommunala verksamheten torde kunna hänföras under kategorin naturliga monopol enligt det förstnämnda kriteriet, som alltså anger fallande styckkostnader som grund. En sannolik för— klaring till att verksamheten drivs i just kommunal regi kan vara att sådana förutsättningar gäller för
produktionen.
Detta har följaktligen uppmärksammats och diskuterats i lagstiftningsarbetet kring taxe— och avgiftssätt- ningen. Diskussionerna och argumenten har dock till stor del fokuserats till inkomstfördelningsfrågor. Ett uttryck för detta är den stora roll som diskus— sionerna om självkostnadsprincipen fått spela. Först på senare år har det allmänna intresse ökat för att belysa frågorna kring avgifts— och taxepolitiken utifrån effektivitetsaspekterna i det samhällsekono— miska perspektivet.
Den andra förutsättningen för ett naturligt monopol, dvs. förekomsten av integreringsvinster torde vara svårare att verifiera i praktisk verksamhet, då före— tagets produktion omfattar fler än en produkt. Det är
dock icke uteslutet att kommunal verksamhet kan upp— visa även sådana egenskaper. Här kan frågan om kom-
munernas kompetensområde komma att aktualiseras.
Med hänvisning till de tidigare redovisade kriterier— na för att motivera reglering (market failure test) kan vi konstatera att det naturliga monopolet i sig inte kan anses som ett tillräckligt villkor för att reglering skulle vara påkallad.
En allmänt spridd uppfattning är emellertid att sam— hället på något sätt måste ingripa för att försöka förhindra monopol eller göra ingrepp på etablerade monopolmarknader. Vanliga ingrepp är reglering av priser och tjänster eller tillståndsgivning för etab— lering. I själva verket kan det ofta vara ingreppen,
som skapar monopol.
Vissa monopol är legalt skyddade. Ett sådant skydd kan bromsa den tekniska utvecklingen. Idag finns legala monopol där monopolskyddet skulle kunna av— skaffas. I verksamheter där avsevärda skalfördelar föreligger behövs inte ett legalt skydd.
Enligt utredningens uppfattning bör samhällets första åtgärd då monopol förekommer vara, att noggrant undersöka möjligheterna att åstadkomma ökad konkur— rens, dvs. om det går att bryta upp de monopolmark— nader som inte kan definieras som naturliga. Här kan t.ex. konkurrenslagstiftningen utnyttjas i viss ut— sträckning. I en del fall, typ patenträttigheter, kan det finnas motiv att behålla det legala monopol- skyddet.
3.3 Metoder för reglering
De ekonomiska problemen vid naturliga monopol
Prissättning och etablering utgör grundproblemen vid den ekonomiska hanteringen av naturliga monopol, dvs. av verksamheter med fallande genomsnittskost— nader. Ett vinstmaximerande monopolföretag kommer på kort sikt inte att sätta effektiva priser och produ— cera en effektiv volym. På lång sikt kommer det inte heller att dimensionera anläggningen samhällsekono— miskt optimalt. Marginalkostnadsprissättning kan generera såväl över— som underskott i verksamheten beroende på anläggningens dimensionering och kapaci—
tet i förhållande till efterfrågan.
På kort sikt kan följande gälla:
1) Harginalkostnadsprissättning garanterar ej till— räckliga intäkter för att täcka företagets tota— la kostnader.
Genomsnittsprissättning eller andra prissätt— ningsprinciper innebär avsteg från optimal pro— duktionsnivå ur samhällsekonomisk synvinkel, givet att jämvikten faller inom ramen för an—
läggningens kapacitet.
2) Konkurrens mellan flera företag leder till högre produktionskostnader eller dubbla investeringar,
dvs. att kostnadsfördelarna ej tas tillvara.
Etableringsbegränsningar tar bort det tryck från marknaden som i annat fall genom konkurrensen leder fram till produktionseffektivitet och konkurrenskraftiga priser.
Ofta har någon form av direkt eller indirekt pris— reglering använts som medel för att lösa prissätt— ningsproblemen. På motsvarande sätt måste någon form av styrning eller reglering tillgripas för att påver— ka företagets dimensionering och investeringar. Ett speciellt problem då verksamheten drivs i offentlig regi är att avsaknaden av såväl konkurrens som pri— vata vinstincitament gör att problemet som gäller det naturliga monopolföretagets kostnadseffektivitet
kvarstår och måhända förstärks.
Samhället har möjlighet ett med olika former av in- grepp påverka monopolverksamheter. Först och främst bör undersökas huruvida ett monopol är naturligt eller ej och om hinder mot nyetablering och andra konkurrenshinder kan undanröjas. Samhället bör med andra ord verka för att en fungerande konkurrens etableras där så är möjligt. Detta synsätt speglas inte minst av EGs ansträngningar i deras arbete med att skapa en effektiv europamarknad.
I de fall det handlar om naturliga monopol kan olika grader av samhällsingrepp vara tänkbara. Några van— liga typer av ingrepp skulle generellt kunna beskri- vas under följande rubriker:
— Reglering genom att föreskriva kriterierna för avgiftssättningen
- Reglering för att nå ökad kostnadseffektivitet
— Samhället bestämmer eller sätter en gräns för avgiften
Ytterligare en metod som kan nämnas är reglering av avkastningsgraden.
Ett annat sätt är att samhället självt äger och dri- ver verksamheten.
I den följande texten kommer de olika reglerings—
modellerna att närmare redovisas och diskuteras.
Reglering genom att föreskriva kriterierna för avgiftssättningen
En av prisets Viktigaste funktioner är att ge köparen den korrekta signalen om vilka reala resurser som tas i anspråk eller uppoffras genom att nyttigheten pro— duceras. Det är också viktigt att genom priset kunna överföra information som överensstämmer med den dimensionerings- och investeringsstrategi som fast— ställs inför utbyggnaden av anläggningarnas kapaci— tet.
Samhället kan t.ex. föreskriva att det naturliga monopolföretaget skall tillämpa effektiv prissätt- ning. Det innebär att priset skall sättas enligt produktionsmarginalkostnaden, givet att anläggningen har tillräcklig kapacitet för att jämvikt skall nås vid detta pris.
Om kapaciteten är otillräcklig, skall priset bestäm— mas så att jämvikt inträffar vid kapacitetstaket, vilket innebär att priset förutom produktionsmargi— nalkostnaden också innehåller ett knapphetspris på kapacitet.
Om efterfrågan uppvisar påtagliga cykliska variatio— ner, skall det effektiva priset anpassas efter sådana
efterfrågevariationer.
Om tillämpningen av de nämnda prissättningsprinciper— na, marginalkostnadsprissättning enligt produktions— marginalkostnad, knapphetspris, peak—load priser eller rumslig prisdifferentiering, ej medför full kostnadstäckning aktualiseras andra lösningar. Sådana lösningar kan innebära tillämpning av två— eller flerledade tariffer eller blocktariffer. Också pris— diskriminering kan vara en möjlighet.
I ett mer långsiktigt perspektiv skall prissättningen utformas med hänsyn till en effektiv dimensionerings— och investeringsstrategi. Här utgör prissättningen grunden dels för bestämning av effektiva utbyggnads— tidpunkter, dels för bestämning av storleken på kapa— citetsutbyggnaden då det finns odelbarheter.
En utförligare diskussion kring principerna för effektiv prissättning redovisas av Bohman i be- tänkandets bilaga 3.
Reglering för att nå ökad kostnadseffektivitet
Genom prisreglering försöker samhället förhindra att det naturliga monopolföretaget maximerar sin vinst genom monopolprissättning. Prisregleringen innebär samtidigt en kvantitetsanpassning av verksamhetens produktion. Monopolprissättning skulle alltså leda till en ineffektiv resursallokering och därmed sam— hällsekonomiska förluster. Bristen på konkurrens innebär emellertid också att monopolföretaget inte utsätts för konkurrensmarknadens press på kostnads— effektivitet.
Även om prissättningsprincipen i sig är effektiv återstår frågan huruvida samhället med andra medel
kan initiera ett ökat kostnadsmedvetande hos ett naturligt monopolföretag. Den här frågan anses betyd- ligt svårare att angripa då företaget genom pris— reglering får incitament att överskatta sina kostna— der. Dessvärre finns i dag inga automatiska eller självverkande metoder att tillgripa för att kunna styra monopolföretagens egna incitament till kost- nadseffektivitet, speciellt då företagens tillåtna vinstuttag samtidigt begränsas genom särskilda rest—
riktioner.
De metoder som brukar nämnas har närmast karaktären av att ge samhället och kunderna ökade kontroll— och insynsmöjligheter i företagen. Det kan ibland också finnas vissa möjligheter att öka konkurrensinslaget
inom själva monopolföretaget, t.ex. intraprenad.
Avgränsning av det naturliga monopolet
Den första åtgärden bör vara att så snävt som möjligt försöka avgränsa den del av verksamheten som utgör det egentliga naturliga monopolet. Ett vanligt exem— pel på åtgärd i detta sammanhang är att s.k. verti— kalt integrerade verksamheter bryts upp och där de delar eller led i verksamheten som skulle kunna ut— sättas för konkurrens också blir utsatt för sådan
och i övrigt avregleras. Produktion av elström är ett sådant exempel. Även om de olika leden fortfarande drivs under samma ägare, skall det led som utgör en naturlig monopolverksamhet vara tydligt avgränsat och vara underkastat de restriktioner som gäller för den naturliga monopolverksamheten. Reglerna skall avse verksamheten och gälla lika för alla, oavsett ägare.
Ytterligare ett exempel från elområdet gäller nuva— rande elverk, vars främsta uppgift är detaljförsälj— ning och distribution av elektrisk ström. Enligt mångas uppfattning är det själva distributionen eller ledningsnätet som utgör det naturliga monopolet. Försäljningen och den övriga energitjänstverksamheten skulle däremot kunna utsättas för konkurrens och
därmed också kunna avregleras.
Delar av verksamheten utsätts för konkurrens
Inslaget av konkurrens kan också ökas, då ett natur— ligt monopolföretag utnyttjar möjligheten att tilläm- pa anbudsupphandling för aktuella tjänster inom verk— samheten och för underleverantörer.
Hot om nyetablering
Grundtanken är att utsätta det etablerade företaget, som inte är ett legalt monopol, för hot om nyetable— ring och därmed skapa ett visst konkurrenstryck. Konkurrenshotet kan därmed leda till att företaget anpassar sitt utbud och sina priser i riktning mot marknadsjämvikt och effektiv resursanvändning. Man försöker med andra ord skapa konkurrens om företagets möjligheter att få driva monopolverksamhet.
Teorin kring konkurrenshotmarknader (contestable markets) har sin praktiska tillämpning i en mer be— gränsad omfattning. Det är ej självklart att en sådan prisuppsättning finns som gör att nytillträde kommer att äga rum. Modellen skulle eventuellt kunna utnytt— jas inom områden av typ viss kollektivtrafik där de s.k. sunk costs är låga, dvs. där det satsade kapi-
talet är relativt lättrörligt till alternativa an—
Vändningsmöjligheter.
Krav på avgränsad redovisning
Det naturliga monopolföretagets kostnadseffektivitet skulle också kunna påverkas, då utomstående organ och företagets kunder ges ökade möjligheter till insyn i
och kontroll av verksamheten.
Ett grundläggande krav härvid är att verksamhetens redovisning avgränsas, oavsett under vilken associa— tionsform verksamheten bedrivs. Redovisningen bör svara mot de krav som t.ex. ställs på större aktiebo- lag i enlighet med s.k. god redovisningssed. Betal- ningsströmmar och förändringar i verksamhetens till— gångar skall på ett tydligt sätt kunna redovisas.
Det bör bl.a. klart framgå vad som är avskrivning, vad som är amortering, vilka avskrivningsprinciper som tillämpas, vad som är skulder respektive eget kapital, skuldräntor och egna avkastningskrav, hur mycket som fonderats för ny- och reinvesteringar, den eventuella utdelningens eller koncernbidragets stor— lek etc.
Samhällsekonomisk revision
Högre krav ställs på revisionen, då företaget t.ex. åläggs att tillämpa en effektiv prissättning och att driva verksamheten kostnadseffektivt. Utgångspunkten är att företaget revideras på vanligt sätt och att denna revision sker enligt allmänt fastlagda regler. Därtill skall företaget i någon form revideras med avseende på kriterierna för samhällsekonomisk effek-
tivitet. En sådan revision skall bl.a. granska om priserna sätts i enlighet med förväntad kortsiktig marginalkostnad, om verksamheten drivs på ett kost— nadseffektivt sätt och om anläggningens kapacitet och framtida dimensionering svarar eller kommer att
svara mot effektivitetskraven.
Jämförelser mellan företag
Tillgång till olika jämförelsetal eller nyckeltal kan vara till viss hjälp vid granskningen. Det kan vis— serligen vara mycket svårt att också inom samma bransch jämföra enskilda företag, eftersom det i regel råder avgörande skillnader mellan de yttre förutsättningarna för verksamheten. Även om den di— rekta jämförbarheten därför är begränsad, torde de ansträngningar som görs för att finna orsakerna bakom och förklaringarna till avvikelserna vara av till- räckligt värde för att motivera jämförelser av det här slaget. Intresset för en samlad och jämförande statistik har uppenbarligen funnits sedan länge, eftersom många branschorganisationer årligen samlar in olika typer av statistikuppgifter, vilka dock inte alltid tillåts hamna under offentlighetens ljus.
Jämförelsetalen skall bl.a. samlas in, bearbetas, sammanställas, analyseras, utvärderas, presenteras och publiceras. En möjlighet är att låta någon myn- dighet svara för sådana arbetsuppgifter.
Utfrågningar
Ett vanligt inslag i speciellt USA, är anordnandet
av s.k. hearings. Vår egen kommunallagstiftning (KL kap. 5 S 21) skulle kunna tolkas så att den i dag ger fullmäktige möjlighet att anordna offentliga utfråg— ningar beträffande kommunala verksamheter. Mot bak— grund av uppfattningen att samma premisser bör gälla för den reglerade verksamheten oavsett vem som är ägare eller huvudman, skulle liknande möjligheter behöva tillskapas också för sådana verksamheter som
drivs i annan regi än den kommunala.
Samhället bestämmer eller sätter en gräns för avgiften
En avgift kan också fastställas centralt direkt av riksdagen eller av en statlig myndighet. Ett centralt organ kan också fastställa ett högsta tillåtna pris. Syftet med detta förfarande kan vara att reglera priset och samtidigt skapa vinstincitament hos ett naturligt monopolföretag. Ju mer företaget kan öka sin kostnadseffektivitet, ju högre blir företagets vinst. Ett viktigt villkor är att företagets produk- ter skall tillgodose vissa centralt fastställda kva— litetskrav. Företag med låg effektivitet, där verk— samheten fortlöpande drivs med förlust skall kunna
sättas i konkurs.
Reglering av avkastningsgraden
En ganska vanlig form av reglering har varit att bestämma eller sätta en gräns för avkastningens stor- lek. En hel del kritik har riktats mot den här meto- den. Den kan t.ex. leda till ineffektivitet och en sned resursallokering, eftersom den uppmuntrar till att omfattande tillgångar tillförs verksamheten.
Den kan också innebära accelererande kostnader för kunderna. Antag t.ex. att en viss procentuell avkast— ning fastställs. En stor del av de därigenom tillför- da medlen fonderas i företaget och ökar företagets totala tillgångar. Med samma procentuella avkast— ningskrav året därpå ökar tillgångarna ytterligare genom tillförda avkastningsmedel o.s.v.
självkostnadsprincipen kan ses som ett specialfall av avkastningsreglering. Avkastningen begränsas här genom att vinst inte tillåts.
3.4 Reglering med hänsyn till huvudmannaskap
Kommunens roll och verksamhet i samhällets ägo
En vanlig metod att försöka begränsa riskerna för välfärdsförluster som kan uppkomma i samband med naturliga monopol är att låta sådan typ av verksamhet bedrivas i samhällets ägo. I Sverige liksom i många andra europeiska länder svarar staten för t.ex. post— väsendet, telekommunikationer, järnvägsnät etc. För— klaringarna till detta kan vara olika. För vissa verksamheter kan bakgrunden till statens engagemang vara rent historisk. Fördelningspolitiska eller ideo— logiskt betingade motiv är också tänkbara orsaker. Genom sitt ägande har samhället kunnat bestämma eller kunnat utöva ett direkt inflytande över priset på monopolföretagets varor och tjänster utan att via lagstiftning behöva tillämpa olika former av regle— ringar och priskontroll. Statens engagemang i produk— tion av varor och tjänster har således ofta motive- rats med stöd av övergripande välfärdsmål.
I sammanhanget bör också nämnas att t.ex. sådana här större monopol av nationell omfattning kan möta all— varlig konkurrens på vissa mycket förmånliga delmark- nader. Den kan vara omöjlig att möta då monopolföre- taget inte tillåts att sätta effektiva priser som skulle innebära en prisdifferentiering mellan olika delmarknader. Ökade möjligheter till prisanpassning skulle kunna avslöja att det i praktiken finns integ- reringsvinster (s.k. economies of scope) i verksam- heten och att monopolföretaget skulle kunna försvara sin ställning på samtliga marknader. Stöd till utsat- ta kundgrupper skulle i sådant fall ordnas på annat sätt än genom felaktiga prissignaler.
För samhällsägda företag borde ett viktigt mål vara att nå en effektiv resursfördelning i samhället som helhet, dvs. att maximera den samhälleliga välfärden i stället för att t.ex. via monopolprissättning för— söka maximera företagets egen vinst. I ett naturligt monopol, dvs. i en verksamhet med fallande styckkost- nader, kan samhället t.ex. utnyttja möjligheten att via allmänna skatter finansiera de underskott som blir följden av att priserna sätts i enlighet med den kortsiktiga marginalkostnaden. Det finns alltså möj— ligheter att via subventioner utforma monopolföreta— gets prispolitik så att effektiv marknadsjämvikt uppnås.
Effektiv prissättning är emellertid i sig inte ett tillräckligt villkor för att resursanvändningen är effektiv. Företaget skall dessutom tillämpa en opti— mal dimensioneringsstrategi. Ett ytterligare villkor är att företaget kostnadsminimerar. Det är i själva verket frågan huruvida de samhällsägda monopolföreta- gens produktion verkligen sker till lägsta möjliga kostnad som allt mer hamnat i fokus under senare år.
Enligt utredningens uppfattning bör även förekomsten av de lokala, dvs. de kommunala monopolen, bli före— mål för en noggrann prövning på samma sätt som att vissa lagstadgade monopolskydd för vissa statliga verk kunnat avskaffas. Kommunal monopolverksamhet har således i likhet med statlig motiverats med stöd av välfärdsmål. Detta har bl.a. kommit till uttryck i formuleringar som att kommunerna inte skall bedriva spekulativ verksamhet eller dra in företagsekonomiska vinster. Det ansågs länge som helt naturligt att en kommun inte utformar sina taxor och avgifter med syfte att tillföra kommunkassan stora vinstmedel. Den kommunala självkostnadsprincipen har t.ex. aldrig skrivits in i lag utan kommit att successivt utveck- las i rättspraxis. Inom eldistributionsområdet var det först på 1950—talet som de tidigare undantagna kommunala distributörerna och det statliga Vattenfall kom att omfattas av prisreglering enligt ellagens skälighetsregel.
Den vinstrestriktion som alltså kommit att utvecklas i kommunal rättspraxis har ofta motiverats med ett visst inslag av "rättvise-resonemang". Även om det inte finns några tydliga belägg för om effektiv resursallokering eller inkomstfördelningseffekterna eller båda dessa frågor varit det grundläggande moti- vet, så tyder det mesta på att motivet i första hand eller enbart varit av inkomstfördelningsart. Ett begrepp som "olaga särbeskattning" har ofta nämnts. Detta talar för att motivet för att förbjuda vinst varit av inkomstfördelningsart. Prissignalernas och prissättningens betydelse för utformningen av dimen— sionerings- och investeringsplaner har inte uppmärk— sammats.
Någon rättslig prövning som direkt avsett en icke effektiv produktionsvolym som följd av en viss pris- sättningsprincip har såvitt utredningen känner till aldrig gjorts. Prövningen har huvudsakligen gällt inkomstfördelningen mellan producent och konsument, dvs. huruvida en abonnent betalat ett för högt pris för en vara eller tjänst som abonnenten i och för sig redan köpt. Produktionsvolymen eller resursutnyttjan—
det har således inte undersökts.
Av kanske större principiellt intresse med avseende på målet om en effektiv resursallokering vore därför en prövning där abonnentens yrkande skulle ha inne- börden att denne på grund av ett för högt pris i förhållande till de faktiska kostnaderna tvingats avstå från eller begränsa sin konsumtion av varan eller tjänsten.
Även om många kommunala varor och tjänster förefaller ha mycket låg priskänslighet finns exempel där priset kan ha betydande konsekvenser för valet av resursut- nyttjande. Välfärdseffekterna som ett resultat av prissättningen på elkraft och fjärrvärme från sampro— duktion i ett kraftvärmeverk är ett sådant intressant exempel. Kombinationen av felaktiga fjärrvärmepriser och generella subventioner till energihushållnings— åtgärder är ett annat välkänt exempel på prissignaler som kan leda till skevheter i resursutnyttjandet.
Utredningen har satt som främsta mål att kunna före- slå avgiftsprinciper som leder till ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser. Utredningen anser med andra ord att kommunerna i sina taxor och avgif— ter i första hand skall tillämpa en samhällsekono— miskt effektiv prissättning. Kommunens främsta roll i
detta sammanhang är, enligt utredningens uppfattning,
att som företrädare för sina innevånare, som huvudman för den lokala infrastrukturen och i vissa fall som beställare se till att taxor och avgifter också ut—
formas med syfte att nå största möjliga välfärd.
Samhällskontroll över aktuella verksamheter i form av kommunalt ägande har som antytts icke ansetts vara ett tillräckligt villkor för att man skall nå de mål som nämnts. Man har således funnit anledning att genom lagstiftning och praxis också reglera under vilka villkor kommunal verksamhet tillåts bedrivas.
Sannolikheten för att kommunen utnyttjar sin monopol— ställning och medvetet sätter sina företagsekonomiska vinstintressen i främsta rummet skulle anses vara tillräckligt hög för att motivera lagstiftning som förhindrar monopolvinstbeteende.
Sannolikheten för att kommunen omedvetet, t.ex. på grund av bristande insikt om samhällsekonomiska kon- sekvenser av tillämpade avgiftsprinciper, med sin monopolställning orsakar välfärdförluster skulle anses vara tillräckligt hög för att motivera ett regelverk som förhindrar sådana förluster. I detta fall torde ökad information ligga närmare till hands
än ren lagstiftning.
Utformningen och nivån på olika kommunala avgifter har prövats i ett antal rättsfall. Dessa har åtmins— tone visat att det råder olika uppfattningar huruvida den samhällskontroll som kommunalt ägande innebär är ett tillräckligt villkor eller ej för att nå en kor— rekt eller acceptabel prissättning. Frågan om sam- hällsägandets roll i prisbildningen ställdes nyligen på sin spets då företrädarna för två former av sam— hällsägda verksamheter tvistade om på vilka grunder
priset skulle beräknas. Det var drygt sextio kommu- nala eldistributörer som begärde rättslig prövning av statliga Vattenfalls nya höjda elpriser med anledning
av riksdagens beslut om höjda avkastningskrav.
Samma premisser oavsett ägare eller huvudmannaskap
Som tidigare redovisats anser utredningen att det kan finnas skäl att tillämpa olika former av regle- ringar då en verksamhet kan betecknas som ett natur— ligt monopol. Utredningen anser således att det i första hand är verksamhetens art som skall avgöra behovet av eventuella regleringar. Utifrån den ut— gångspunkten anser utredningen också att samma pre- misser skall gälla alla typer av huvudmän, oavsett
vem som står som ägare.
Kommunerna kan liksom staten ha en ägarroll i vissa verksamheter. Emellertid bör de, liksom alla andra ägarkategorier, vara förhindrade att via monopolpris- sättning maximera verksamhetens företagsekonomiska vinst. I stället bör ägarrollen aktivt kunna utnytt— jas för att kontrollera och styra verksamheten mot samhällsekonomiska välfärdsmål.
Kommunens olika roller
En av de mest angelägna och viktiga uppgifterna i strategin för att nå ett ökat kostnadsmedvetande hos konsumenterna och för att höja kostnadseffektiviteten i produktion och distribution av varor och tjänster är att identifiera och tydliggöra marknadsaktörernas
roller.
Då producent— och konsumentrollerna sammanblandas och en och samma aktör uppträder i dubbla roller anses risken stor för att effektivitetsincitamenten försva— gas. Ett vanligt exempel på detta är när aktören i rollen av konsument visar ringa intresse för kostna— derna med motiveringen att betalningarna ändå hamnar i den egna organisationens kassa. Det är därför nöd— vändigt att söka klarlägga förutsättningarna för aktörernas agerande på marknaden och i vilken intres— sentroll de kan komma att uppträda. Av speciell bety- delse är naturligtvis kommunens i många avseenden unika och övergripande roll som företrädare för sam- hällets intressen, vilka motsvarar de allmänna väl— färdsmålen.
Kommunens roll i samhället medför att den förfogar över medel och instrument som t.ex. ett privat före- tag saknar. Den kan bl.a. välja att helt eller delvis finansiera verksamheter via kommunalskatten. Den har vidare en myndighetsroll, som skall hållas skild från utförarrollen. Kommunen är dessutom en betydande konsument. Är det då möjligt eller tillräckligt att i en avgiftslag föreskriva regler och villkor som skall gälla generellt för en viss typ av verksamhet, oav— sett vem som är ägare eller huvudman? En kommun har ju t.ex. möjlighet att tvinga fram fjärrvärmeanslut- ning av en fastighet via plan— och bygglagstift— ningen, via markanvisning, exploateringsavtal, via politiska beslut för en kommunal bostadsstiftelse,
etc.
En avgörande förutsättning för att samma regler skall kunna gälla oavsett huvudman, är att kommunalt ager- ande eller kommunala beslut som kan komma i konflikt med det allmänna Välfärdsmålet enligt ekonomisk teori skall kunna prövas enligt den förslagna avgiftslagen.
Kommunallagens allmänna kompetensbestämmelser innebär att kommunerna och landstingen har hand om "angelä— genheter av allmänt intresse". Detta skulle i sam— hällsekonomiska termer kunna uttryckas som att kommu— nerna verkar för allmän välfärd. Med en sådan ut- gångspunkt är det möjligt att inom avgiftsområdet diskutera följande krav:
1) Kommunen bör i första hand tillämpa en effektiv prissättning. Kommunen kan välja att subventio- nerna allt utom den effektiva nyttjandeavgiften.
2) Kommunen bör aktivt verka för kostnadseffekti— vitet. 3) Kommunen, som offentligrättsligt organ eller en
regional myndighet bör ges möjlighet att ta ut avgift för externa effekter, som sedan kan speg— las i avgiften.
4) Kommunen bör verka för att alla beslut som fat- tas i samhällsekonomiska termer leder mot det allmänna Välfärdsmålet.
5) Det samhällsekonomiska synsättet innebär en förändrad syn på kompetensregeln. Tillgängliga resurser skall kunna utnyttjas oberoende av t.ex. kommungränser.
6) Några av de nuvarande s.k. kommunala principerna såsom — självkostnadsprincipen, - likställighetsprincipen, — lokaliseringsprincipen, - förbudet mot "spekulativ" verksamhet - bidrag till enskild hamnar enligt utredningens bedömning i konflikt med effektivitetsmålet och bör därför inte utgö— ra en grund för kommunal verksamhet.
Förbudet mot retroaktiva beslut påverkas inte.
De grundläggande principerna för den kommunala verk— samheten bör i enlighet med vad som föreslås i utred— ningen svara mot kravet på en effektiv resursstyr-
ning, hög kostnadseffektivitet och en för den enskil- de abonnenten skälig avgiftsnivå.
3.5 Exempel på tillämpningar inom några viktiga
avgiftsområden
Vatten och avlopp
Inom va—området finns i dag inga närliggande substi- tut, det gäller särskilt avlopp. Va-abonnenterna är därför hänvisade till de tjänster som huvudmannen erbjuder. Genom lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (VAL) har dessutom den huvud— man som allmänförklarat anläggningen ett legalt mono- pol beträffande va—tjänsterna inom verksamhetsområd- et.
Distributionsledningarna för vatten, spill- och dag- vatten uppvisar stordriftsfördelar i den utsträckning ledningsnäten är optimalt dimensionerade. stordrifts- fördelarna omfattar i princip även anläggningarnas
tekniska förutsättningar för rening av vatten.
I prop. 1990/91:90 har regeringen ansett det angelä— get att kvävereduktion införs i de större reningsver— ken som har utsläpp direkt till havet eller till vattendrag upp till tre mil från havet. Avsikten är att minska kväveutsläppen till minst 50 % till 1995. Under senare år har frågan om biologisk rening i vattendrag av vatten från reningsverk i avsikt att reducera utsläpp av kväve diskuterats bl.a. i betän— kanden om miljön i Västra Skåne, SOU 1991:93, 94 och 95, och i brev den 24 april 1991 från miljö— och hälsoskyddsnämnden i Lunds kommun till regeringen.
I den allmänna anläggningen ingår inte rännsten,
rännstensbrunn och ledning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning samt vägdike. Avgifter som va—huvudmannen får ta ut skall grundas på kostnaderna
för anläggningen enligt nu gällande VAL. Kostnaderna för att bereda våtmarker och vattendrag för kvävere—
duktion får således inte täckas av va—avgifter.
Utredningens förslag om en vidgad bedömningsgrund för verksamheternas optimala dimensionering och strate— gier för investeringar öppnar möjligheterna till att ta hänsyn till de verkliga kostnaderna. Det skulle, under förutsättning att VAL anpassas till principen om effektiva priser, vara möjligt för huvudmannen att debitera abonnenterna alla verksamhetens nödvändiga kostnader, som t.ex. för restaurering av våtmarker och vattendrag. I va—verksamheten skulle därmed också
ingå anläggningsdelar som våtmarker och vattendrag.
Under avsnitt 4.5 beskrivs behovet av reformering av
reglerna i VAL närmare.
Fjärrvärme
Inom uppvärmningsområdet finns substitut. Fjärrvärme— verksamheten är i den meningen utsatt för konkurrens. Genom lagen (1981:134) om allmänna värmesystem finns möjlighet att skapa ett legalt skyddat monopol. Den möjligheten har hittills aldrig utnyttjats.
Det finns delar i fjärrvärmeverksamheten som uppvisar stordriftsfördelar. En sådan del är distributions- systemet, under förutsättning att detta är optimalt anpassat och dimensionerat. I produktionsanläggningen kan de tekniska förutsättningarna för exempelvis rökgasrening, tillvaratagande av spillvärme i olika former, samproduktion av elektricitet och värme och eldning med vissa fasta bränslen innebära skalförde-
lar.
Under senare år har möjligheterna att låta andra värmeproducenter än fjärrvärmeverket överföra värme
i distributionsledningarna aktualiserats. De tekniska problem som måste lösas i samband med att näten öpp— nas för transiteringar förefaller mer komplicerade jämfört med då motsvarande möjligheter diskuteras för
distribution av elektrisk ström.
En viktig fråga för många fjärrvärmeverk gäller nuva— rande och framtida möjligheter att producera elekt- risk kraft. Denna påverkar också i hög grad Värmever— kets ekonomi, dess prissättning och värmeavgifternas utformning. Ett exempel på styrning genom avgiften är hur en del verk i sin värmetaxa har infört en flödes- avgift, främst i syfte att på så sätt åstadkomma en sänkning av returtemperaturen från abonnenterna.
De bakomliggande faktorerna för avgiftssättningen varierar från anläggning till anläggning. Det allra enklaste fallet, ett fjärrvärmeverk med enbart varm— vattendistribution från en hetvattencentral som eldas med ett enda bränsle t.ex. olja, torde knappt före- komma idag. Värmeverken producerar i regel sin värme i sammansatta produktionsanläggningar där två eller flera olika typer av anläggningar för energiomvand— ling ingår. I en sådan produktionsmix kan t.ex. ingå kondensorvärme från elproduktion, spillvärme från en industri, värme från avloppsvatten eller annan värme- källa via värmepump, värme från avfallsförbränning eller värme från eldning med fasta eller flytande bränslen.
Även om de tekniska driftsförutsättningarna i hög grad varierar mellan olika värmeverk, så tillämpas en på ekonomiska grunder utformad driftstrategi som är densamma. De olika produktionsdelarna i en anläggning
tas i huvudsak i drift enligt den ordning som följer av produktionsmarginalkostnaden. Sammansättningen av produktionsanläggningen brukar därför beskrivas i termer av baslast—, mellanlast- och spetslastproduk-
tion.
Anläggningen dimensioneras så att sådana produktions- alternativ som kräver stora kapitalinvesteringar, vilka samtidigt kompenseras genom låga rörliga kost- nader, får svara för baslastproduktionen där utnytt- jandetiden är lång. För spetslastproduktionen, dvs. produktionen under den kallast årstiden då tillgäng- lig kapacitet utnyttjas, är utnyttjningstiden kort, vilket på motsvarande sätt påverkar kalkylen beträf— fande kapitalinsats och förväntade rörliga kostnader.
Driften av anläggningen baseras således i huvudsak på en varierande produktionsmarginalkostnad. Det är emellertid inte alltid som driftsförutsättningarna helt speglas i avgiftssättningen. I ett sifferexempel i bilaga 5 redovisas utfallet vid tillämpningen av några olika avgiftsprinciper. Exemplet är starkt förenklat, med syfte att tydliggöra de kortsiktiga konsekvenserna av avgiftssättningen. Samtidigt bör det framhållas att exemplet är begränsat till kost- nads- och utbudssidan. Prissignalernas effekter på efterfrågan och konsekvenserna för anläggningens dimensionering och sammansättning diskuteras således
inte.
Elektricitet
Inom elområdet finns för viss användning substitut. Produktion och distribution av elektricitet är i den meningen utsatt för konkurrens.
Genom lagen (1902 s. 1) innefattande vissa bestämmel- ser om elektriska anläggningar (ellagen) har ett lagstadgat monopolskydd införts genom krav på konces- sion. Under förutsättning att anläggningarna för produktion och systemet för distribution är optimalt anpassade och dimensionerade finns stordriftsför— delar.
De största kraftproducenterna i Norden är anslutna till en marknad där priset timme för timme anpassas efter variationer i den kortsiktig marginalkostnaden. Vattenkraften utnyttjas med hänsyn till dels till- gången på vatten, dels regleringsbegränsningar och årsprognoser. Värmekraftverken tas i drift i en ord— ning som bestäms av den kortsiktiga marginalkostna- den. Kärnkraften används i första hand därefter mot- tryckskraft etc. Gasturbinerna är de kraftverk som uppvisar den högsta rörliga kostnaden och fungerar
därför som en sista reserv.
Detta system för samkörning över kraftbörsen för tillfällig kraft är en i det närmaste ideal tillämp— ning av principen för effektiv prissättning. Men kraftbörsen är bara öppen för de större producenter— na. Kunderna är hänvisade till att köpa elenergi enligt i förväg bestämda taxor eller med stöd av särskilda långtidskontrakt. Kraftindustrin har anpas- sat taxekonstruktionerna så att det vid sidan av försäljningen av prima kraft också kan slutas avtal om sekunda kraft. Avtalen om sekunda kraft öppnar möjligheter till omfördelning av över— respektive underskott i elproduktionen. Producenterna har genom dessa avtal vissa möjligheter att styra uttaget av el i enlighet med principen om effektiv prissättning.
Utredningen understryker vikten av att differentie— ring av energipriserna också görs i distributionsle— det. Abonnenterna måste med andra ord nås av korrekta prissignaler. Detta fordrar att såväl lagstiftning som allmänna leveransvillkor och taxor anpassas.
Det är också viktigt att distributörerna genomför särskilda undersökningar i samråd med abonnenterna och blivande kunder för att få en god uppfattning om det framtida behovet av elenergi. Utbyggnaderna av näten skall göras med samhällsekonomiska utgångspunk- ter.
De nuvarande möjligheterna att välja taxor med schab- lonmässigt differentierade elkostnader måste ifråga- sättas eftersom de är konstruerade med stöd av för- enklade genomsnittsberäkningar och inte korrekt speg- lar den kortsiktiga marginalkostnaden. Det finns olika metoder att sätta priser som bättre tar hänsyn till kostnadernas förändring över tiden. Priset kan differentieras under olika tidsintervall, t.ex. under dygnet och över årets månader. Elpriset kan, i vart fall teoretiskt, även fastställas momentant för de slutliga användarna, dvs. det anpassas fortlöpande till variationer i den kortsiktiga marginalkostnaden.
Principen om effektiv prissättning förutsätter att förändringar görs i ellagen. Det nuvarande systemet med linje- och områdeskoncessioner måste förändras. Det förutsätts att den svenska elmarknaden öppnas för konkurrens och att avtal fritt kan slutas mellan producenter, distributörer och slutanvändare. Om den kommunala självkostnadsprincipen avskaffas, utan att tillräckliga hänsyn tas till att distributionen av elektricitet är naturligt monopol, finns en viss risk för att monopolvinster skapas och att effektivtets—
förluster uppstår. De elektriska näten måste göras tillgängliga på ett icke diskriminerande sätt för inmatning och uttag av elektrisk energi. Konkurrens— frågorna och de krav som från olika håll framställs om "öppna" elnät är därför av central betydelse för
prissättningen på elenergi.
Anpassningar är även nödvändiga att göra beträffande reglerna om leveranser av ström till värmepumpar och elpannor inom områden där fjärrvärme eller naturgas
distribueras eller avses bli distribuerad.
Utredningen föreslår att statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström ersätts av en avgiftsdomstol. Även beträffande reglering av pris och övriga vill- kor för överföring av elektricitet medför förslaget ett behov av vissa följdändringar.
De anpassningar som här beskrivits är inte uttömmande utan avsikten är att på några punkter illustrera behovet av ändringar i ellagen. Skissen till avgifts- lag öppnar möjligheter till att bestämma avgifterna i enlighet med principen om effektiv prissättning. Ändringar i ellagen bör därför ske i enlighet med dessa grundprinciper.
Några övriga avgiftsområden
Utredningen menar att även andra avgifter skall kunna bestämmas på ett sätt som är förenligt med förslaget till avgiftslag, dvs. enligt principen om effektiv prissättning. I de lagar som i dag reglerar avgifter vid myndighetsutövning och legala monopol uppställs som regel krav som är direkt kopplade till verksam— heternas kostnader för driften samt vissa, underför-
stådda, krav på effektivitet. Här ges två exempel för att illustrera det sagda.
Det första exemplet rör renhållningsområdet, alltså betungande avgifter, dvs. avgifter där den enskilde befinner sig i en sådan situation att han rättsligt eller faktiskt kan anse sig tvingad att betala. Ren— hållningsavgiften skall, enligt gällande rätt, vara årlig eller på annat sätt periodisk. Om avgiften avser bortforsling och slutligt omhändertagande vid enstaka tillfällen får kommunen besluta att avgiften skall erläggas särskilt för tillfället i fråga. Av- giften skall bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings—, kapital— och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader skall avräknas kostnaderna för vad som kan belöpa på användningen av anläggningar eller utrust- ning för annat ändamål än renhållning, 16 5 första stycket renhållningslagen (1979z596).
Det andra exemplet på hur beräkningen görs enligt gällande rätt är avgifter för lov, förhandsbesked och andra bygglovsärenden, dvs. icke betungande avgifter. Det föreskrivs i 11 kap 5 5 plan— och bygglagen (1987:10), PBL, att kommunen får ta ut avgift med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnitt- liga kostnad för åtgärden. Regler om gatukostnader meddelas i 6 kap 31 — 38 S PBL. I 31 S stadgas att kostnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund.
Det finns andra exempel på verksamheter där premis- serna för verksamhetens bedrivande och därmed av- giftssättningen, enligt utredningens mening, bör anpassas så att de motsvarar kriterierna för sam—
hällsekonomisk effektivitet. Kommunens myndighets—
uppgift bör, t.ex. beträffande sotning, begränsas till att omfatta själva tillsynen. Andra exempel är avgifter för upplåtelser av allmän plats, köttbesikt— ningsavgifter, slakthusavgifter, avgifter enligt hälsoskyddslagen m.m. Det är också tänkbart att av— gifter inom den sociala omsorgen kommer att utformas utifrån andra grunder än vad som gäller i dag. Det kan därför finnas skäl att här peka på att principen om effektiv prissättning bör tillämpas vare sig det kommer att finnas en fungerande konkurrens eller inte
. o 0 inom sadana omraden.
Kravet på effektiv prissättning bör kunna anpassas
till att omfatta också verksamheter som inte är na- turliga monopol. Utredningen menar att principen om effektiv prissättning kan tjäna som ett mönster för hur avgifter bör bestämmas inom sådana verksamheter.
3.6 Abonnenternas ställning
Vem tar störst risk?
Alla former av företagande och all verksamhet anses generellt vara förknippade med olika grad av risk— tagande. I regel finns det ett proportionellt samband mellan risknivån och den potentiella vinstnivån. Utsikterna att kunna ta in stora vinster brukar också kunna motivera ett högre risktagande. En satsning i ett högriskprojekt förväntas således ge motsvarande
höga avkastning.
I konkurrensutsatt verksamhet är det verksamhetens ägare och externa finansiärer som i olika omfattning och enligt viss prioritet svarar för risktagandet. För kundernas del består risken i huvudsak i att köpa
en vara eller tjänst, som inte uppfyller de utlovade kvalitetsegenskaperna eller att leveransen försenas eller helt uteblir på grund av konkurs etc. Genom särskild lagstiftning främjas i viss utsträckning kundernas köptrygghet. Inom speciella verksamheter, t.ex. inom försäkringsområdet och bankverksamhet har lagstiftaren valt att ytterligare skärpa kraven på dem som utbjuder sådana tjänster, i syfte att begrän-
sa kundernas risktagande.
Kundernas främsta och starkaste påtryckningsmedel är, då det gäller konkurrensutsatt verksamhet, friheten att välja leverantör. Valet kan träffas på olika grunder, men bygger på att informationsutbytet mellan säljare och köpare fungerar och kan ske till rimliga transaktionskostnader.
Under tidigare avsnitt i betänkandet har kostnader och konkurrensförutsättningar behandlats. Utredningen har i huvudsak riktat sin uppmärksamhet mot verksam- heter där konkurrens saknas eller där konkurrensen idag är starkt begränsad. Det är främst inom sådana områden, som avgiftssättningen kan utgöra ett problem och där samhället med t.ex. stöd av lagstiftning anger vilka principer som skall tillämpas vid avgif— ternas utformning. Avgifternas storlek beror bl.a. på ställda avkastningskrav i verksamheten.
Utredningen har således velat belysa bakgrunden och orsakerna till att en fungerande konkurrens saknas inom olika verksamhetsområden. Utredningen har bl.a. pekat på att de tekniska förutsättningarna för en verksamhet kan innebära krav på omfattande investe— ringar, vilka till stor del är irreversibla (sunk costs). Sådana, i relation till de totala kostnader— na, höga fasta kostnader hindrar samtidigt nyetable-
ring och konkurrens. Verksamheter av den här arten brukar följaktligen benämnas naturliga monopol. Då investeringarna väl är gjorda, dvs. då de aktuella anläggningarna redan är utbyggda, är det för sent att ångra kapitalinsatsen. Det en gång investerade kapi- talet är i stort sett låst i anläggningstillgångar och möjligheterna till ett alternativt utnyttjande av detta kapital saknas. Det kan därför ligga nära till hands att påstå, att den som gör den här typen av investeringssatsningar tar en relativt stor risk. Detta kan också vara fallet, vilket det exempel från
fjärrvärmeområdet som tas upp under avsnitt 2, visar.
Risktagandet ligger emellertid inte obetingat hos den som producerar varan eller tjänsten i en naturlig monopolverksamhet. Monopolställningen och frånvaron av konkurrens kan snarare ses som en omständighet, vilken i praktiken kraftigt reducerar producentens risktagande. Möjligheterna att, i frånvaro av någon form av reglering, generera höga vinster via monopol- prissättning har tidigare beskrivits. Speciellt då de varor och tjänster som det naturliga monopolet utbju— der är av nödvändighetskaraktär under överskådlig tid, typ elektricitet eller vatten och avlopp, kan risktagandet i verksamheten normalt uppfattas som relativt ringa. En riskfaktor av betydelse i detta sammanhang är emellertid att kundunderlaget trots frånvaron av konkurrens kan svikta, inte som följd av företagets avgiftspolitik, service etc., utan som följd av yttre omständigheter såsom avflyttning,
förändrad näringslivslokalisering och liknande.
Oavsett vilka orsakerna är till att monopolföretaget kan misslyckas och drabbas av förluster, är det här kunderna eller i aktuella fall de kvarvarande abon- nenterna som i stor utsträckning får ta de faktiska
riskerna. Redan i det skede då det på något sätt avgörs vem som skall vara huvudman för den naturliga monopolverksamheten, har kunderna eller abonnenterna
hamnat i en bestämd risksituation.
Mot denna bakgrund finns det således starka motiv för att överväga olika möjligheter till att stärka abon—
nenternas ställning.
För det första bör samhället i allmänhet och abonnen— terna i synnerhet ha intresse av att se till att verksamheten fortlöpande bedrivs så effektivt som möjligt och att avgiftssättningen svarar mot de krav som kriterierna för effektivitet ställer.
För det andra bör det starka ömsesidiga beroendet mellan det naturliga monopolföretaget och dess abon- nenter, inte minst vad gäller deras faktiska riskta— gande i verksamheten, motivera att olika möjligheter tas till vara för ett intensifierat och fortlöpande informationsutbyte. Det finns exempel där signaler från abonnentkollektivet i ett tidigt planeringsskede leder till ett på sikt effektivare utnyttjande av kapitalresurser som redan binds och enligt framlagda planer eventuellt kommer att bindas i verksamheten.
Enligt utredningens uppfattning framstår möjligheter— na som gynnsamma att, förutom via viss grundläggande lagstiftning även på frivillig väg, nå fram till lösningar som tillgodoser såväl företagets som abon- nenternas intressen, då kommunen är huvudman för en naturlig monopolverksamhet. Kommunen har en central roll i samhällsplaneringsarbetet och besitter värde- fulla kunskaper om olika påverkande omgivningsfakto— rer. Kommunen förväntas prioritera målen om allmän
välfärd framför rent företagsekonomiska vinstmaxime—
ringsmål. I regel ingår dessutom en stor del av abon— nentkollektivet i den lokala väljarkåren, vilket också kommer att ställa villkor och gränser för hur verksamhetens företrädare tillåts agera, då kommunen är huvudman. Det samlade risktagandet hos monopol— företag och abonnentkollektiv kan i kommunala verk- samheter till stora delar ingå i och kanaliseras till en gemensam intressesfär. Många menar för övrigt att en ansvarig kommunalpolitiker, som handlar i uppenbar strid mot abonnenternas intressen ganska snart blir befriad från sitt ansvar via den naturliga politiska
processen.
Samhällsekonomisk effektivitet - ett praktiskt problem
Utredningen har alltså redovisat som sin uppfattning att förutsättningarna för en fortlöpande tillsyn och kontroll över naturliga monopolverksamheter är goda, då kommunen är huvudman. Utredningen har samtidigt föreslagit en lagstiftning och särskild prövning som skall gälla all sådan verksamhet, oavsett vem som är huvudman. Det finns, enligt utredningen, ej anledning att undantaga någon eller några huvudmän. Om kommu— nerna, såsom förväntas, bedriver verksamhet i enlig- het med samhällsekonomiska mål, bör detta också kunna speglas i frekvensen av framtida prövningsärenden där
kommunen är huvudman.
Det finns emellertid inslag av betydande praktiska problem inför tillämpningen av de grundprinciper som utredningen föreslår skall gälla för avgiftssätt- ningen. Utredningsarbetet har bl.a. visat att kunska— perna kring den samhällsekonomiska teorin har en mycket begränsad spridning. Begrepp som effektiva
priser, jämviktspris, knapphetspris, kortsiktig mar- ginalkostnad, fallande styckkostnad, monopolprissätt- ning, samhällsekonomiska kostnader och intäkter, konsumentöverskott, second—best lösningar, effektiv resursallokering etc. är relativt okända för det
stora flertalet.
Detta påverkar i hög grad abonnenternas möjligheter att kunna bilda sig en relevant uppfattning huruvida verksamheten drivs enligt kraven på samhällsekonomisk effektivitet. Det påverkar också förutsättningar för de rättsliga prövningsinstansernas arbete. De svårig— heter som här kan skönjas, får dock inte, enligt utredningens uppfattning, hindra en praktisk tillämp- ning av de föreslagna grundprinciperna för dimensio— nerings- och investeringsstrategi, drift och avgifts— sättning i berörda verksamheter.
Det bör här påpekas att tillämpningssvårigheterna knappast varit mindre då t.ex. självkostnadsprincipen utgjort grunden för en avgiftsprövning. Problemen har kanske i själva verket varit av ännu mer allvarlig art, då också fackekonomer har haft svårt att ge självkostnadsbegreppet en adekvat definition. Därtill har många ekonomer haft orsak att i anslutning till olika prövningsärenden starkt kritisera självkost- nadsprincipens tillämpning.
Utredningen har funnit att principerna, som syftar till samhällsekonomiskt effektiva verksamheter, är väl definierade i ekonomisk teori och att enighet i allt väsentligt råder bland ekonomer av facket om principernas riktighet. Därmed återstår problemet hur de skall kunna bringas till efterlevnad i prak- tisk verksamhet och vilka reella möjligheter som
erbjuds för att kunna förbättra abonnenternas ställ-
ning.
Kan abonnenternas ställning stärkasI i så fall hur?
Abonnenternas ställning är svag, då varor och tjäns- ter av nödvändighetskaraktär endast finns att tillgå på en monopolmarknad. Då köpvägran inte är möjlig,
finns inga andra realistiska alternativ än att böja sig för säljarens villkor. Inom vissa områden finns dessutom regler som av olika skäl skyddar monopolet mot konkurrens, som tvingar abonnenterna att betala en viss avgift och/eller hindrar abonnenterna att
anskaffa egna anläggningar för sin egen försörjning.
I de fall samhället självt är huvudman för verksam— heten kan abonnenterna via den politiska processen utöva en viss påverkan. Det finns dock tydliga exem- pel på abonnenternas begränsade inflytande också under sådana förhållanden. I vissa situationer kan t.ex. kommunerna själva uppträda som kunder eller abonnenter och förhandla om inköp av råvaror eller producentvaror från t.ex. statligt ägda företag med monopolställning eller från motsvarande privata före- tag. Trots att aktörerna i dessa fall kan anses före— träda politiskt mycket starka organ framstår monopol- företrädarna som den part som ändå till sist dikterar vilka villkor som skall gälla.
Mot den bakgrunden kan det, enligt utredningens upp- fattning, finnas orsak att via lagstiftning tillskapa olika möjligheter för att stärka abonnenternas ställ- ning. Bestämmelserna skulle gälla generellt, oavsett
vem som är huvudman för den aktuella verksamheten.
Åtgärderna skulle således syfta till att ge abonnen— terna ett bättre och tydligare underlag för att kunna bedöma om verksamheten drivs i enlighet med princi— perna för samhällsekonomisk effektivitet och om av— giftsättningen kan anses leda till en godtagbar in— komstfördelning, dvs. om avgifterna kan uppfattas
som skäliga av abonnenterna.
Abonnentinflytandet kan stärkas direkt och indirekt med olika medel. Följande uppräkning ger exempel på åtgärder som kan aktualiseras i detta sammanhang.
- huvudmannen åläggs att verka för att samråd sker med dem som utnyttjar eller kommer att utnyttja verksamhetens tjänster
— abonnenterna ges rätt att del av tekniskt och ekonomiskt underlag för verksamheten, där huvud- mannen ges skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp i lämplig om- fattning
— huvudmannen ges skyldighet att underrätta om alla betydelsefulla förändringar i verksamheten
— krav ställs på att verksamhetens redovisning avgränsas i syfte att underlätta uppföljning och kontroll av verksamheten
— krav ställs på att verksamheten också revideras utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter
— krav ställs på att möjligheter att jämföra före— tag med likartade verksamheter tillskapas (s.k. yardstick competition)
— krav ställs på att möjligheter att ordna offent— liga utfrågningar (s.k. hearings) tillskapas
— abonnenterna ges möjlighet att få den berörda verksamheten prövad i en särskild prövnings- instans, t.ex. en avgiftsdomstol
— abonnenterna ges förbättrade möjligheter att gå samman vid en rättslig prövning, s.k. grupptalan (utreds av en särskild kommitté, Dir. 1991:59)
4 ÖVERVÄGANDEN ocn FÖRSLAG
4.1 Samhällsekonomiskt effektiva verksamheter
Effektiv verksamhet med stöd av en särskild lag
Utredningen föreslår
att grundprinciperna för avgiftssättning i na- turliga monopolverksamheter skall bestämmas i en särskild lag samt
att en sådan lag skall gälla för alla berörda verksamheter, oberoende av vem som är huvudman.
Utredningen föreslår en principskiss till lagstift— ning, som syftar till effektiva prissignaler och kostnadseffektivitet inom verksamhetsområden som karakteriseras som naturliga monopol. Avgifterna skall därutöver, enligt utredningens lagskiss, vara
skäliga och uppfattas som rättvisa.
Utredningen har fokuserat sitt arbete till frågor
som gäller avgiftssättningens konsekvenser för det som i ekonomisk teori brukar behandlas under begrep— pen effektiv resursanvändning och allmän välfärd. Den här inriktningen innebär, som tidigare nämnts, att avgiften korrekt bör spegla kostnaderna, dvs. värdet på ett alternativt utnyttjande för samtliga resurser som tas i anspråk, då en vara eller tjänst produceras
och konsumeras. Priset eller avgiften skall med andra
ord ge en korrekt signal om den faktiska resursupp—
offringen.
Sådana här signaler kan se ut på olika sätt. De är i regel sammansatta av olika komponenter och de har olika struktur. För varje verksamhetsområde måste prissignalerna ges en utformning som är anpassad till de speciella förutsättningar som gäller för området i fråga. Denna omständighet har i högsta grad påverkat omfattningen av utredningsarbetet och utredningens
förslag.
Det råder en artskillnad såväl beträffande nödvändigt faktaunderlag som beträffande personinsatser och tidsåtgång mellan att utreda och föreslå allmänna regler för avgiftssättningen och att specificera kriterier och villkor för avgiftssättningen i enlig-
het med varje enskild marknads speciella egenskaper.
I det förstnämnda fallet avser analys och förslag de gemensamma grundläggande förutsättningarna och prin- ciperna för avgiftssättningen. Här handlar det såle- des om att överväga regler av mer principiell och övergripande natur. Sådana regler har relevans över en relativt lång tidsperiod.
I det andra fallet krävs en fördjupad analys som kan leda fram till färdiga, praktiskt tillämpbara av— giftsförslag för respektive verksamhetsområde. Kost- nadssambanden och övriga marknadsvillkor är mer eller mindre unika för varje område. Ett sådant utrednings- arbete kräver i regel omfattande utredningsinsatser, efter det att nya generella grundprinciper lagts fast.
Förutsättningarna för avgiftssättningen på en viss marknad kan också förändras relativt snabbt, bl.a. som följd av den tekniska utvecklingen eller föränd- rade institutionella förhållanden. Behovet av modi— fieringar kan i själva verket härledas med stöd av de krav som ställs på avgiftssättningen genom den av utredningen föreslagna principskissen till en av— giftslag. Som exempel kan nämnas hur marknaderna för vatten- och avloppsförsörjning har utretts ett flertal gånger eller hur elmarknadens struktur och funktion utretts och förändrats alltsedan förarbetena till 1902 års ellag.
Inom snart sagt alla avgiftsområden krävs en fort— löpande uppföljning av utvecklingen på den enskilda marknaden och en motsvarande successiv anpassning av den aktuella avgiftens konkreta utformning.
Utredningen föreslår med hänvisning till mål om en effektiv resurshushållning, att den kommunala själv— kostnadsprincipen överges inom aktuella verksamhets- områden. På samma grunder anser utredningen att också andra kommunala grundprinciper, såsom likställighets— principen och i viss utsträckning lokaliseringsprin— cipen bör modifieras inom dessa områden.
Utredningens förslag bygger på att olika möjligheter till att skapa ökad konkurrens skall tas till vara och att motsvarande avreglering av berörda marknader skall genomföras. Utredningen förutsätter således att monopol, som inte är naturliga enligt den ekonomiska terminologin, skall brytas upp och ersättas med fungerande konkurrens. Detta synsätt har också kommit till uttryck i konkurrenskommitténs betänkande (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd.
Utredningen lägger fram en principskiss till en gene— rell lagstiftning som syftar till att de naturliga monopolen skall avgränsas, att monopolvinster skall förhindras och att kostnadseffektiviteten i sådana verksamheter skall hållas hög. En sådan avgiftslag skulle därför inte rikta sig till enbart kommunala monopolverksamheter, utan den skulle gälla för alla berörda monopolverksamheter oberoende av vem som är
verksamhetens huvudman.
Utredningen har tidigare påpekat att varje verksamhet och varje marknad är mer eller mindre unik. I fort— sättningen av detta kapitel redovisas innebörden av utredningens förslag och konsekvenserna inom några viktiga avgiftsområden. Syftet är att belysa de av utredningen föreslagna generella grundprinciperna för avgiftssättningen och att jämföra dessa med gällande rätt.
Nödvändiga kostnader och skäliga priser
Utredningen föreslår
att begreppet nödvändiga kostnader vidgas samt
att kommunerna ges samma rätt som andra huvudmän att sätta skäliga priser.
Enligt utredningens uppfattning kan en tillämpning av såväl begreppet "nödvändig kostnad" som begreppet "skäligt pris" försvaras då avgiftssättningen grans- kas. Det finns emellertid inte orsak att göra en direkt sammankoppling av begreppen för att räkna fram en viss taxa. självkostnadsprincipen har ofta bidra- git till att en icke relevant och automatisk eller självverkande sammankoppling skett.
Man kan t.ex. tänka sig att en verksamhet drivs in— effektivt med åtföljande höga kostnader. Taxan sätts i enlighet med verksamhetens självkostnad och upp- fattats därmed som skälig. Kostnaderna kan verifieras i verksamhetens bokföring och utgör därmed grunden för beräkningen av verksamhetens självkostnader. På detta vis kan verksamheten fortlöpa, utan att någon med stöd av rättsliga regler kan få en ändring till
stånd.
Utredningen förespråkar ett synsätt som leder till att begreppen, "nödvändiga" och "skäliga", tillämpas i en ny bemärkelse. Ett pris kan, enligt utredningens mening, uppfattas som skäligt även om de sammanlagda kostnaderna enligt verksamhetens bokföring avviker från vad som motsvaras av taxenivån. Ett skäligt pris skulle t.ex. kunna vara det pris där köparens betal— ningsvilja sammanfaller med kostnaden för att produ— cera ytterligare en enhet. I bilaga 5 illustreras detta med ett förenklat sifferexempel.
Kommunerna bör ges samma rätt som andra huvudmän att
sätta skäliga priser.
Utredningen vill således ge också skälighetsbegreppet en vidare tolkning. Hittills har huvudprincipen varit att de kostnader som finns verifierade i verksamhe— tens bokföring godtagits som nödvändiga. I kapitel 3 diskuteras olika möjligheter att höja kostnadseffek- tiviteten. Det här är ingen enkel uppgift. Men de möjligheter som kan erbjudas bör också utnyttjas. Om t.ex. upphandling från en underleverantör leder till lägre kostnader jämfört med produktion i egen regi,
bör en sådan upphandling genomföras.
Prövningen av nödvändiga kostnader har hittills främst gällt kapitalkostnadsberäkningar. I något fall har vissa faktiska kostnader, typ kostnader i form av pensionsskulder, förbisetts i verksamhetens redovis— ning. Sådana från början icke verifierade kostnader har icke tillåtits att i efterhand belasta verksamhe— ten och motiverat motsvarande genomslag på taxesätt— ningen. Grundprincipen, förbudet mot retroaktivitet, bör gälla oförändrad. En reell kostnad av det här slaget bör samtidigt motivera att verksamheten påförs en skuldpost, som kan ingå i det totala kostnadsun— derlaget för beräkning av framtida taxor.
Principen om en effektiv prissättning och dess
konsekvenser
Utredningen föreslår
att avgifter skall bestämmas enligt principen om effektiv prissättning.
Utredningen utgår från att grundprinciperna för av— giftssättningen, vad gäller sådana varor eller tjäns- ter som kommunerna normalt svarar för, skall vara förenliga med de kriterier för prissättning som i övrigt gäller inom ramen för en marknadsekonomi. Priserna är av avgörande betydelse i en sådan eko- nomi. De fyller här flera funktioner (som beskrivs i bilaga 3).
Utredningen vill med sitt förslag lägga fast vissa grundläggande principer för avgiftssättningen, vilka innebär att en avgift skall kunna fullgöra funktionen
— att förmedla korrekta prissignaler om den fak- tiska uppoffringen av resurser,
- att höja effektiviteten på såväl kort som lång sikt genom att öka kostnadsmedvetandet hos leve— rantörer och kunder,
— att som ransoneringsmekanism skapa jämvikt mel— lan utbud och efterfrågan och
— att leda till en skälig inkomstfördelning.
En grundläggande och viktig princip, som enligt ut— redningens uppfattning sålunda bör fastläggas, är "principen om effektiv prissättning". Den innebär
att en avgift i första hand skall utformas så att den speglar den kortsiktiga samhällsekonomiska marginal— kostnaden. De viktigaste konsekvenserna av en effek— tiv prissättning är att den kommer att leda mot ett samhällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande och fungera som ett ekonomiskt styrmedel mot effektiva kortsiktiga och långsiktiga jämviktslägen.
Principen om en effektiv prissättning kan leda till att t.ex. naturliga monopolverksamheter kan uppvisa såväl periodvisa överskott som periodvisa underskott. Sådana över— eller underskott är enligt utredningens uppfattning helt i sin ordning.
Exempelvis kan det i vissa fall finnas motiv att under vissa skeden i en verksamhet skapa överskott genom att tillämpa s.k. knapphetsprissättning som ett led i en på redovisade optimeringsberäkningar baserad utbyggnadsstrategi för en anläggning. Sådana över- skott skall således inte uppfattas som att utgöra en del av den utdelningsbara årsvinsten, utan de skall hållas kvar inom verksamheten för att kunna användas till att helt eller delvis finansiera de planerade framtida investeringarna.
Det kan finnas situationer, där huvudmannen väljer att avstå från att via avgifterna nå full kostnads— täckning. Principen om en effektiv prissättning in— nebär att de fasta kostnaderna i verksamheten kan subventioneras helt eller delvis. Ett nyttjandepris, dvs. en rörlig avgift, skall motsvara den samhäl- leliga kortsiktiga marginalkostnaden. I det fall huvudmannen har uttalade motiv att frångå denna prin— cip, kan alternativet vara att ta ut enbart en fast avgift eller ingen avgift alls.
Kapitalkostnader, över- och underskott
Valet av metod för att beräkna kapitalkostnaderna påverkar verksamhetens fortsatta finansiering och storleken på betalningsströmmarna mellan abonnenterna och verksamheten respektive mellan verksamheten och dess ägare. Problemet är att många kommunala verksam— heter inte är redovisningsmässigt externt avgränsade.
De periodvisa överskotten kan alltså i sig vara moti- verade. Det är samtidigt viktigt att de också hålls kvar i verksamheten och inte går direkt in i ägarens kassa under mer eller mindre kontrollerbara former. I följande avsnitt redovisas förslag beträffande redo- visning av kapitalkostnader, behandlingen av över— eller underskott samt krav på avgränsad ekonomisk
redovisning.
Därför ställs krav på en tydlig och avgränsad redo— visning av verksamhetens ekonomi. Med stöd av en korrekt redovisning kan såväl överskott som under— skott under skälig tid förklaras och försvaras uti— från samhällsekonomiska principer.
Avgränsad redovisning
Utredningen anser
att redovisningen för berörda verksamheter skall avgränsas,
att ägarens avkastningskrav skall begränsas till vad som är skäligt,
att medel som tillförs via bokslutsdispositio— ner, t.ex. avskrivningar utöver plan, skall hållas kvar inom verksamheten,
att ackumulerade sådana medel skall redovisas öppet samt
att behovet av avkastning från sådana fonder inte skall tillgodoses genom krav på ökade rörelseintäkter utan skall tillföras verk— samheten i form av finansiella intäkter.
En tydlig och avgränsad redovisning är, enligt utred— ningens uppfattning, ett nödvändigt hjälpmedel och ger ett nödvändigt bedömningsunderlag, då såväl ägare som abonnenter förutom de för driften ansvariga i aktuella verksamheter skall avgöra huruvida prissätt— ningen och verksamhetens kostnadssammansättning sva— rar mot högt ställda effektivitetskrav.
Verksamhetens ägare kan med hänvisning till den eko- nomiska redovisningen, dvs. balansräkning, resultat— räkning, finansieringsanalys och övriga redovisnings- handlingar t.ex. ställa krav på en viss avkastning på det totalt sysselsatta kapitalet.
Redovisningshandlingarna skall bl.a. kunna ge infor- mation om den totala avkastningens sammansättning.
Olika finansiärer och intressenter kan således ställa olika anspråk på avkastning på sina fordringar. Detta
återspeglas bl.a. av bokföringslagens (1976:125) regler om uppställning av resultaträkning (18 5).
I avtal med externa långivare fastställs på förhand t.ex. lånets löptid, amorteringstakt, räntesatser och andra lånevillkor. Kostnader i form av räntebetal- ningar skall således redovisas särskilt i resultat—
räkningen som finansiella kostnader.
Ägarens avkastning kan normalt inte fastställas i förväg, eftersom den utgör restposten i verksamhetens faktiska resultat. Resultaträkningen skall ge en mer nyanserad och rättvis bild av resultatet för det aktuella verksamhetsåret. Skattelagstiftningen tillå— ter resultatutjämning mellan olika år. Följaktligen finns möjlighet att utöver redovisat faktiskt resul- tat företa olika bokslutsdispositioner t.ex. i form av avskrivningar utöver plan. Det är härvid viktigt att notera, att överavskrivningar inte får betraktas som årets vinst. Sådana avskrivningar återverkar på balansräkningens innehåll. Ackumulerade avskrivningar utöver plan skall, enligt utredningens uppfattning, redovisas öppet som Obeskattade reserver.
I konkurrensutsatt verksamhet utgör årets faktiska resultat och avkastningen ett mått på hur väl företa- get lyckats hävda sig i konkurrensen. Här liksom i naturliga monopol kan ägaren givetvis också på för— hand ställa krav på en viss avkastning på det satsade kapitalet. Huruvida detta krav kan anses skäligt eller ej i konkurrensutsatta verksamheter kan egent— ligen bara ägaren avgöra, mot bakgrund av dennes alternativa placeringsmöjligheter.
I monopolverksamheter är förutsättningarna de omvän-
da. Här finns orsak att överväga avkastningens skä-
lighet. Monopolisten har möjlighet att på förhand bestämma avkastning såväl till belopp som till pro— cent. Avgifterna eller taxorna anpassas därefter till dessa krav. Detta påverkar efterfrågad volym, Vilken i sin tur bestämmer resursanvändningen. En på förhand bestämd avkastning kan också påverka samman- sättningen av verksamhetens kostnader, dvs. relatio—
nen mellan kapitalinsats och rörliga resursinsatser.
Avkastningskravet får inte stå i strid med kravet på skäliga avgifter för abonnenterna.
Om ägaren väljer att ställa ett relativt avkastnings- krav, dvs. uttryckt i procentuella termer, är det av avgörande betydelse på vilket kapitalbelopp beräk- ningarna grundas. I naturliga monopolverksamheter, skall avkastningen på kapital, som motsvarar Obeskat— tade reserver och som fonderats för framtida investe- ringsbehov via överavskrivningar inte medföra krav på ökade rörelseintäkter. Avkastningen på sådana medel skall tillgodoses genom lämpliga kapitalplaceringar och tillföras verksamheten i form av finansiella intäkter. I annat fall riskerar abonnenterna att taxorna höjs i samma takt som fonderna växer, dvs. exponentiellt med ränta på ränta.
Det är inte alltid omfattningen, storleken och in- riktningen av verksamheten motiverar att egen kom- petens för den finansiella hanteringen byggs upp eller inryms inom verksamhetens egen organisation. Förvaltningen av fondmedel kan här ofta med fördel uppdras åt en central finansförvaltning hos verksam— hetens ägare. En finansavdelning med kapitalhantering som huvudsaklig och rutinmässig arbetsuppgift har goda möjligheter att placera medel till en tillfreds- ställande avkastning. Om överföringar av fondmedel
sker på detta sätt, krävs en korrekt och avgränsad
redovisning.
Det förslag till nya principiella regler för avgifts- sättning utredningen här lägger fram innebär att ägare, driftansvariga, abonnenter och inte minst den rättsliga prövningsinstansen skall beredas praktisk möjlighet till en relevant och tillfredsställande granskning och eventuell prövning av avgifterna.
Kring prövningen av avgifter och i den allmänna de— batten om principerna för avgiftsättningen har från olika håll framförts ibland mycket kritiska synpunk- ter i termer av "bristande rättssäkerhet", "smyg— beskattning", "omöjligt att kontrollera" etc. En viktig och avgörande orsak till att omdömen av det här slaget har kommit till uttryck torde vara brister i den ekonomiska redovisningen. Det är därför, enligt utredningens uppfattning, angeläget att redovisningen inom de verksamhetsområden som utredningen behandlar utformas så att den svarar mot ställda krav. Uppgif— ten framstår som än mer angelägen, då utredningen samtidigt kommit fram till att självkostnadsprincipen bör överges och att likställighetsprincipen behöver modifieras. sådana generella principer rimmar ofta illa med kravet på en effektiv resursstyrning och
finansiering.
Det kan i detta sammanhang vara av intresse att cite- ra några rader från prisregleringsnämndens för elekt- risk ström remissyttrande över utredningens delbetän- kande Den kommunala självkostnadsprincipens gränser (SOU 1990:107).
"Nu är självkostnadsprincipen och det prövnings- system som nu finns ingen garanti för låga av—
gifter. Att överge eller modifiera systemet utan att förutsättningar för konkurrens skapas eller förbättras innebär emellertid risker för att
abonnenternas ställning försämras ......
.....Principerna har alltså i huvudsak utformats i praxis. Detta har tagit lång tid och lett till osäkerhet om vad som gällt.
..... Abonnenterna har i regel inte möjligheter att ta fram ett relevant underlag för sin talan. I regel hänvisar de klagande till att distributören höjt taxorna kraftigt, till vad andra abonnentkategorier betalar hos samma dist— ributör eller till att andra kraftföretag har lägre taxor. Även den utredning som distributö- rerna lägger fram är inte sällan bristfällig.. ...Av de kostnader distributörerna har för sin verksamhet är kapitaltjänstkostnaderna svårast att bedöma."
Också statens va—nämnd framför i sitt remissyttrande
ökade krav på beräkning och redovisning av underlaget för avgifterna. Med sin anknytning till va—området
talar man här om de kommunala avgifterna.
" ..... Det skapar ett behov av att strama upp redovisningen och göra den tydligare. Det är exempelvis önskvärt med en sluten redovisning för varje verksamhetsgren. Va-nämnden har vid den prövning av taxor och avgifter som åligger nämnden utgått från att den kommunala redovis— ningen måste ges samma reella möjlighet till objektiv bedömning som förutsätts i lagstift—
ningen för annan ekonomisk verksamhet."
Utredningen utgår för sin del från att huvudmannens redovisningssystem skall vara utformat så att det går att bedöma verksamhetens effektivitet, kostnaderna för att producera nyttigheter och möjlighet att göra jämförelser mellan egen regi och entreprenad. Däremot behöver det inte i detalj föreskrivas för huvudmännen hur denna redovisning skall verkställas. Verksamhe— terna är organisatoriskt uppbyggda på olika sätt och utformningen av systemen måste därför anpassas till de enskilda behoven. Ett generellt och grundläggande krav på de redovisningssystem som huvudmannen tilläm- par är att analyser av effektiviteten skall kunna göras från samhällsekonomiska utgångspunkter.
En fullständig och rättvisande redovisning av huvud- mannens kostnader och intäkter inom respektive av— giftsområde är också en trovärdighetsfråga. Det är därför nödvändigt att alla faktiska kostnader och intäkter redovisas avgränsade från all annan verksam— het.
Vid en granskning av huvudmannens redovisning skall upplysning ges huruvida verksamheten uppfyller de högt ställda effektivitetskraven.
Revision och granskning
Utredningen föreslår
att berörda verksamheter, utöver sedvanlig revi— sion, granskas från samhällsekonomiska utgångs- punkter.
Utredningen föreslår att bestämmelser ges för hur den särskilda granskningen skall göras inom de områden
som regleras i den föreslagna avgiftslagen.
Revisorernas granskning skall omfatta all verksamhet för att bedöma om den sköts på ett ändamålsenligt sätt samt att räkenskaperna ger rättvisande informa- tion. Revisionen omfattar även s.k. förvaltningsrevi— sion. Utredningen menar att det inte är till fyllest med ett så allmänt hållet uttalande om granskningens omfattning. Behovet av en särskild granskning av verksamheterna med hänsyn till de samhällsekonomiska effektivitetskraven motiverar att detta särskilt
regleras i avgiftslagen.
Det är då inte tillräckligt att granskningen begrän- sas till att endast göras enligt god revisionssed eller andra liknande allmängiltiga principer. Någon form av revision skall därför också omfatta gransk— ning av att verksamheterna fullgörs på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt.
4.2 Abonnentinflytande
Utredningen föreslår
att huvudmannen skall verka för att samråd sker med de som utnyttjar eller kommer att utnyttja verksamhetens tjänster,
att abonnenterna skall ha rätt att ta del av tekniskt och ekonomiskt underlag i verk- samheten,
att huvudmannen skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till abon- nent i fråga om hur avgiften sätts samt
att abonnenterna skall underrättas om för— ändringar av betydelse i verksamheten eller i avgiftssättningen.
Utredningen föreslår eller aktualiserar åtgärder,
vilka har till syfte att dels stärka abonnenternas
ställning, dels ge företrädare för berörd verksamhet en så god kunskap som möjligt om den rådande efter— frågan samt även sannolik framtida efterfrågan.
Ett fortlöpande aktivt informationsutbyte mellan ett naturligt monopolföretag och dess abonnenter främjar, enligt utredningens uppfattning, verksamhetens effek— tivitet. En kartläggning av nuvarande efterfrågeför- hållanden och relevanta bedömningar av den framtida efterfrågan är nödvändiga delar i det underlag som utgör grunden för utformningen av företagets dimen— sionerings— och investeringsstrategi.
Verksamheten måste således drivas och planeras med nödvändig kunskap om rådande och framtida efterfrå- gan. Verksamhetsansvariga bör kunna samla sådan kun— skap via ett fortlöpande informationsutbyte med abon—
nenterna.
Ett nödvändigt villkor för ett ökat abonnentinflytan— de är att abonnenterna erbjuds möjligheter till insyn i verksamheten. Därför krävs vissa åtgärder av i detta sammanhang indirekt art, som på ett avgörande sätt kommer att påverka abonnenternas ställning.
Abonnenternas ställning stärks indirekt genom att
- redovisningen för verksamheten avgränsas,
— verksamheten granskas och revideras också från samhällsekonomiska utgångspunkter,
— ' möjligheter till jämförelser mellan verksamheter tillskapas samt
- möjligheter till offentliga utfrågningar till—
skapas.
Verksamhetens redovisning bör avgränsas och utformas enligt de principer som utredningen diskuterar i ett tidigare avsnitt (4.1).
Under samma avsnitt uppmärksammar utredningen behovet av att verksamheten granskas och revideras också från
samhällsekonomiska utgångspunkter.
Utredningen vill vidare peka på möjligheten att kunna tillämpa s.k. måttstockskonkurrens, för att jämföra
verksamheten med verksamheter av liknande art. Detta ställer krav på att relevanta uppgifter om verksamhe— ten redovisas och att t.ex. aktuella nyckeltal beräk—
nas, sammanställs och presenteras.
Kommunerna kan genom den nya kommunallagen ha möjlig— het att beträffande den egna verksamheten genomföra en offentlig utfrågning i anslutning till ett sär- skilt sammanträde i fullmäktige. Utredningen föreslår att liknande möjligheter övervägs och tillskapas för de fall då berörda monopolverksamheter drivs i någon
annan regi än den kommunala.
4.3 Processuella konsekvenser
Dubbelprövningen av kommunala avgiftsbeslut
Utredningen föreslår bland annat
att den "dubbelprövning" som för närvarande kan ske av kommuners och landstings taxebeslut (normbeslut) undanröjs,
att enskilda debiteringsbeslut om avgifter (normtillämpningsbeslut) skall prövas av en särskild avgiftsdomstol. De kommunala beslut som domstolen skall kunna pröva är sådana som nämnder eller, efter delegation, annan meddelat
genom att tolka och tillämpa lagakraftvunna taxebeslut av fullmäktige samt
att möjligheterna att överklaga fullmäktiges normbeslut som kommunalbesvär på oförändrat sätt skall finnas kvar.
I de följande avsnitten redovisas dubbelprövningens
problematik samt överväganden och förslag.
Dubbelprövningens problematik
Det är ett problem att dra en klar gräns mellan of- fentlig rätt och civilrätt i avgiftssammanhang.
En kommuns eller ett landstings taxebeslut kan i dag prövas på flera sätt, dels i en formell form som kommunalbesvär i förvaltningsdomstolarna, dels genom en materiell prövning i allmän domstol eller i sär—
skilda prövningsinstanser.
I vissa fall finns begränsningar i överklagbarheten av kommunala beslut genom uttryckliga lagstadganden. I 10 kap. 3 S kommunallagen (1990:900) sägs att "föreskrifterna i detta kapitel gäller inte om det i lag eller annan författning finns särskilda före-
skrifter om hur beslut överklagas".
Det förekommer flera olika former av förbud att över— klaga, förvaltningsbesvär undantränger kommunal- besvär, förbud råder mot att överklaga beslut som är av rent förberedande art eller av rent verkställande art. Ännu ett annat exempel på besvärsförbud finns i lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att över— klaga offentlig arbetsgivares beslut. Förbudet går ut på att arbetstagaren avskärs från besvärsmöjligheten
i de fall då talan mot arbetsgivaren kan föras enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Dubbelprövningens problem illustreras här med hjälp av två exempel, dels förköpslagen (1976:868), dels va—lagen (1970:244).
Förköpslagen behandlades som en civillag vid till— komsten och utgångspunkten i lagstiftningsarbetet var också privaträttslig. Meningen med lagen är att den skall tjäna ett allmänt syfte och inte ett en— skilt, nämligen att kommunen bl.a. med hänsyn till den framtida utvecklingen skall kunna fullgöra sina
samhällsbyggande uppgifter.
I 8 S förköpslagen sägs att "talan mot kommunens beslut om förköp prövas som om beslutet gällt förvärv efter frivillig överlåtelse". Syftet med regeln är att en dubbelprövning av de tillståndsfrågor som enligt lag kan dras under prövning enligt särskilda föreskrifter skall undvikas. Detta innebär att pröv- ningen skall ske som om köpet vore frivilligt.
Fullmäktiges ändamål med förvärvet kan ändå prövas enligt kommunallagen genom laglighetsprövning. För- valtningsdomstolarnas prövning görs med hänsyn till om det kommunala beslutet ligger inom ramen för den kommunala kompetensen. Den andra möjligheten till
prövning av förköpsärendet kan göras av allmän dom— stol mot bakgrund av ändamålsbestämmelserna i 1 5 i
Enligt 9 S i förköpslagen skall kommun dessutom söka tillstånd till förköp hos regeringen, om säljaren eller köparen bestrider förköpsrätten, vilket i sam— manhanget är att betrakta som en tredje prövningsmöj— lighet.
Va—lagen
Tvister om va—avgifter, för vilka statens va—nämnd är tänkt att vara ett "exklusivt" forum, kan också komma under förvaltningsdomstols prövning genom att en kommunmedlem anför kommunalbesvär mot ett beslut i vilket den ansvariga kommunala nämnden tillämpat och tolkat ett beslut av fullmäktige rörande va-taxa (normtillämpningsbeslut). En grund för begäran om prövning kan vara att den ansvariga nämnden felaktigt tolkat taxan och på så sätt överskridit sin kompe- tens. Prövningen i kommunalbesvärsmålet och i va- målet kommer då att gälla samma tvistefråga, även om va—nämndens beslut avgör tvisten i materiellt avseen— de och förvaltningsdomstolarna endast kan undanröja det kommunala taxebeslutet. Det nu gällande systemet medger därför att va-tvister kan komma under prövning av såväl högsta domstolen (HD) som av regeringsrätten med en, i vart fall, teoretisk risk för att de båda domstolarna kommer till olika utgång i målen.
Möjligheten till dubbelprövning av fullmäktigebeslut undanröjs
Fullmäktigebeslut i kommuner och landsting rörande allmänna kommunala angelägenheter har en speciell karaktär och är en viktig länk i upprätthållandet av
den kommunala demokratin. Detta är anledning nog för
att slå vakt om en vittfamnande utformning av rätten att överklaga beslut. Besvärsprövningen är i dag inriktad på den offentligrättsliga sidan av regel— systemet som har direkt anknytning till den rättsliga regleringen av den kommunala självstyrelsen. De grundläggande och principiellt viktiga normbesluten skall alltid kunna laglighetsprövas. Dessa beslut vilar på kommunens unika ställning som politiskt organ och bärare av de demokratiska värdena. Det rör sig här om frågor i vilka det politiska momentet är avgörande.
Om däremot beslutet inte kan sägas vara en följd av en politisk prövning utan snarast en ekonomisk sådan skall rättsmedlet laglighetsprövning inte kunna an- vändas. Utredningen menar att avgiftssättningar och enskilda debiteringar är tolkningar och tillämpningar av fullmäktiges taxebeslut som inte skall kunna prö— vas på detta sätt. Det samma bör gälla även om en- skilda beslut om debitering skulle vara grundade på delegation.
Detta synsätt står i överensstämmelse med principerna i 1991 års kommunallag. Kommunallagskommittén under— strök i betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24 5.83) att det var väsentligt att fullmäktiges finansmakt inte får rubbas. I propositionen till lagen markerar regeringen att utrymmet för att delegera avgiftsrät- ten inte bör ökas eftersom en större frihet för nämn— derna på avgiftsområdet kan rubba maktfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna. Detta garanteras också genom att ärenden om budget, skatt och andra viktiga finansiella åtgärder är undantagna från det delegeringsbara området. Vad som därmed återstår för nämnder och styrelser att besluta om, eventuellt som en del i ett delegationsuppdrag, är dels tillämp—
ningen av de riktlinjer som fullmäktige fastställt rörande avgiftssättningen, dels sådana avgiftsuttag som inte kan sägas tillhöra gruppen "viktiga ekono— miska frågor" dvs. avgiftsuttag som inte har någon direkt betydelse för kommunalekonomin i stort.
Gränsen mellan fullmäktiges normbeslut och normtill- lämpningsbeslut görs genom förslaget tydlig och för— stärks också av skillnaden i val av rättsmedel.
Kommunmedlemmen blir bunden av fullmäktiges beslut genom lagakraftvinnandet och denna bundenhet kvarstår tills dess ett nytt beslut meddelats i saken. För kommunens bundenhet av civilrättsliga avtal gäller vanligen tidpunkten för beslutets lagakraftvinnande.
Tvister mellan huvudmän, ofta kommuner, och abon— nenter, som regel enskilda personer eller juridiska personer, rör tolkningen och tillämpningen av beslu— tade och lagakraftvunna taxor dvs. de enskilda debi— teringsbesluten. Såsom principskissen till avgiftslag utformats kan tvisten röra engångsavgifter och per— iodiska avgifter avseende vatten- och avlopp, elek- tricitet, fjärrvärme och gas.
Dubbelprövningar är, som förköps— och va—exemplen ovan visar, onödiga. De särskilda föreskrifter som finns för prövning av normtillämpningsbeslut i va—mål är tillfyllest ur rättssäkerhetssynpunkt. Detsamma gäller även prövningen av övriga avgiftsmål. Det finns normalt sett inget egentligt behov för andra kommunmedlemmar att få enskilda avgiftsmål prövade som kommunalbesvär. Undantag kan gälla t.ex. i de fall någon otillbörligen gynnats. Inte heller finns något behov av att få granskat om det enskilda av— giftsbeslutet tillkommit på föreskrivet sätt. I kom—
munförbundets yttrade över stat—kommunberedningens delbetänkade "Avgifter inom kommunal verksamhet" (Ds C 1984z6) beträffande besvärsvägar m.m. påpekas att behov av större enhetlighet i fråga om besvärs— förfarandet får anses finnas inom avgiftsområdet.
"Enligt styrelsens bedömning finns i allmänhet inga sakliga skäl att ha förvaltningsbesvär över avgiftsbeslut. I stället bör man eftersträva ett system där det grundläggande taxebeslutet prövas genom kommunalbesvär och debiteringsbeslutet av allmän domstol. Härigenom får man ett enhetligt överprövningssystem för kommunala avgifter, vilket bör vara till fördel både för allmänheten
och kommunerna."
Utredningen menar att möjligheterna till dubbelpröv— ning nu bör upphöra beträffande de avgiftsområden som upptagits i lagskissen. Även om risken är liten kan man inte bortse från att domstolarna kan komma till olika resultat om dubbelprövningen i sin nuvarande form finns kvar också i framtiden. Utredningen är medveten om att med den lösning som föreslås kvarstår en viss risk för prejudikatbildning kring frågorna om samhällsekonomisk effektiv resursanvändning i dels högsta domstolen, dels i regeringsrätten.
Förslaget innebär, vilket bör påpekas, att en be- gränsning i rätten att överklaga kommunala beslut också införs.
De kommunala avgiftsbesluten av normkaraktär, dvs. fullmäktigebesluten, skall även i fortsättningen kunna laglighetsprövas. Däremot menar utredningen att beslut av normtillämpningskaraktär, dvs. de enskilda
avgiftsuttagen, exklusivt skall prövas av avgiftsdom-
stolen.
Utredningen instämmer i kommunalbesvärskommitténs uppfattning att rättskipningsområdena bör hållas isär och att den lämpligaste vägen är att begränsa kommu— nalbesvärsprövningen till rättsregler av offentlig- rättslig karaktär. Det är de enskilda rättsreglernas innebörd och verkningar som är avgörande för vilka rättsmedel som skall komma till användning. Avgifts— besluten styr förhållandena mellan de kommunala hu— vudmännen och abonnenterna och ur rättssäkerhetssyn— punkt är det tillfyllest om tvister om tolkning och tillämpning av taxan görs av en enda prövnings- instans. Kommunalbesvärskommittén föreslog för sin del att avgränsningen skulle komma till uttryck i kommunallagens besvärsregler. Utredningen föreslår i stället att avgränsningen görs genom att det i av— giftslagen ges bestämmelser om hur prövningen av avgifter skall göras.
Möjligheterna till laglighetsprövning av ett gene- rellt och lagakraftvunnet taxebeslut skall vara be— gränsat på samma sätt som i dag. Beslutet står i princip fast och blir bindande för abonnenterna tills dess ett nytt beslut i saken meddelas.
Förslaget att undanröja dubbelprövningarna är en logisk konsekvens av förslaget i övriga delar. Utred— ningen föreslår i följande avsnitt att en särskild
avgiftsdomstol inrättas.
Nämndbeslut och de beslut som fattas på delegation rörande avgifter föreslås bli behandlade som norm- tillämpningsbeslut för vilka kommunalbesvärsinsti—
tutet i fortsättningen inte skall stå öppet. Detta
förutsätter att det bakomliggande normbeslutet som meddelats av kommunfullmäktige eller landstinget vunnit laga kraft. Om så inte skulle vara fallet, dvs. att abonnenten debiterats en avgift som grundas på ett beslut, som inte vunnit laga kraft, kommer dubbelprövning fortfarande att vara möjlig i tviste- frågan. Någon förändring av kommunala besluts verk- ställighet är inte avsedd med förslaget.
Lagtekniskt löses frågan om att förhindra dubbel- prövning genom att det i avgiftslagen anges att pröv— ningen av avgiftssättningen i det enskilda fallet skall göras av avgiftsdomstolen. Utredningen har, vilket utvecklats på annan plats i denna text, valt att inte reglera huvudmännen utan de enskilda verk- samheterna. Detta innebär att oavsett om huvudmannen är en kommun, ett landsting eller en fristående en— skild privaträttslig juridisk person så skall pröv— ningen av de enskilda debiteringarna göras enligt en
framtida avgiftslag.
Avgifter som kommuner och landsting debiterar abon- nenterna och som inte grundas på speciallagstiftning kräver en annan typ av reglering. Det kan här vara fråga om t. ex. gas-, icke allmänförklarad fjärrvär— me—, och andra privaträttsliga avgifter. Rätten att ta ut sådana avgifter bygger på kompetensreglerna i kommunallagen. I principskissen till avgiftslag in— förs därför bestämmelser som explicit förklarar att prövningen av sådana privaträttsliga avgifter skall
göras av avgiftsdomstolen.
Laglighetsprövning är som tidigare nämnts utesluten i kommunallagen om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om hur beslut överkla—
gas. Utredningens förslag innebär att ett sådant
förbud att överklaga införs för de aktuella avgif—
terna.
Gränsdragningsproblem kan inte undvikas och det kom— mer därför att bli en uppgift för rättstillämpningen att i framtiden ge de närmare detaljerna för hur frågorna skall lösas.
Det viktiga för abonnenterna, som i de flesta fall är att betrakta som svaga i förhållande till huvud— männen, måste vara att kunna få taxebesluten prövade och värderade av en oberoende domstol samt att rätts- medel finns som garanterar en materiellt riktig be— dömning av de tvistiga frågorna.
Utredningen vill, som redovisats nedan under rubriken Särskild prövningsinstans, i processuellt hänseende ge goda möjligheter för avgiftsdomstolen att, med statens va—nämnd som förebild, "klarlägga tvistefrå- gorna, vara verksam för att målet utreds och försöka att förlika parterna", 11 5 lagen (1976:839) om sta— tens va—nämnd. Abonnentens rätt kommer på detta sätt att kunna iakttas med "automatik" av avgiftsdomsto- len. Vidare kommer tvistefrågorna att handläggas på ett likformigt sätt dvs. oberoende av om huvudmannen är en offentligrättslig juridisk person eller en enskild juridisk person.
Med hänsyn till att domstolen föreslås få särskild sakkunskap kommer tyngdpunkten i processkedjan att ligga i första instans och högsta domstolen kommer företrädesvis att pröva endast de rättsliga frågorna. Abonnenternas ställning förstärks och något egentligt behov av "dubbelprövning" av normtillämpningsbesluten finns inte, då rättssäkerhetsaspekten är tillgodo- sedd. Prövningen i avgiftsdomstolen skall uppfattas
som specialprocess och avgiftssättningar skall kunna
prövas i materiell hänseende.
Särskild prövningsinstans
Utredningen föreslår bl.a.
att en särskild, för hela landet central, domstol inrättas, (avgiftsdomstol),
att instansordningen förenklas genom att överklaganden förs direkt till högsta domstolen,
att domstolen sätts samman av jurister och tekniskt och ekonomiskt sakkunniga ledamöter,
att domstolen föreslås pröva avgifter för vatten och avlopp, elektricitet, fjärrvärme och gas dels mot avgiftslagen, dels enligt speciallagar— na samt
att de särskilda prövningsinstanserna statens va-nämnd och statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström avskaffas.
Huvudskälen för att skapa en särskild prövnings— instans för avgiftsmålen kan sammanfattas i tre punk- ter, behovet av specialistkompetens, enhetliga bedöm- ningar av avgifterna och rationalisering genom en minskning av de särskilda prövningsinstanserna.
Behovet av specialistkompetens
Utredningen föreslår att en särskild domstol, av— giftsdomstolen, inrättas för prövning av bl.a. av— gifter. Domstolen skall tillföras ett specialkun— nande både beträffande de juridiska och de tekniska/ ekonomiska frågorna för att på detta sätt vinna snabbhet och säkerhet i avgörandena. Härigenom uppnås
också praktiska och ekonomiska vinster för både dom-
stolen och, framför allt, för parterna.
Domstolens sammansättning av ledamöter bör alltså anpassas till behovet av specialistkunskaper och den skall ledas av en ordförande och en vice ordförande
som båda är lagkunniga och erfarna domare.
Sammansättningen av den nya domstolen skall göras på ett sätt som ger den auktoritet och integritet. Dom- stolens ställning som ett oberoende organ för pröv- ning av avgifter m.m. skulle kunna ifrågasättas om den sattes samman av representanter från olika intresseorganisationer. För att undvika detta före— slås att samtliga ledamöter utses självständigt av regeringen. För att tillgodose behovet av kontinuitet i avgiftsdomstolens verksamhet bör ledamöterna utses för en längre tidsperiod. Detta skall inte hindra regeringen att utse samma ledamot eller ersättare för ny mandatperiod.
För att kunna arbeta effektivt fordras att avgifts— domstolen är relativt liten. Lösningen som till— skapades för statens va—nämnd är tilltalande, ordfö- rande med domarerfarenhet och fem andra ledamöter samt ett visst antal ersättare för dessa. Med hänsyn till att ansvarsområdet vidgas bör även sammansätt— ningen anpassas härtill.
Stundom eller regelmässigt är de tekniska och ekonomiska frågorna så invecklade att den lagfarne domaren har svårt att bedöma vilken utredning som fordras. Detta motiverar att domstolen förstärks med behövlig kunskap och erfarenhet genom särskilda sak-
kunniga lekmannadomare.
De sakkunniga skall ha kunskap om och erfarenhet av va-frågor, fjärrvärme/värmesystem, elkraftsfrågor jämte andra närliggande tekniska områden samt ekono- miska frågor. För att undvika en alltför utpräglad specialisering bör även expertledamöterna besitta god allmänkunskap. Ledamöterna skall vara väl förtrogna med de olika verksamheter som föreslås bli reglerade i avgiftslagen, dvs. avgifter för vatten och avlopp, elektricitet, fjärrvärme samt gasförsörjning. Av- giftslagen föreslås bli uppbyggd som en ramlag. Det skall vara möjligt att i framtiden utvidga de pröv- ningsbara områdena genom att nya avgifter tas upp i
lagen.
Visserligen skulle domstolen kunna få de erforderliga upplysningarna genom att till förhandlingarna begära eller föranstalta om sakkunnigbevisning. Utredningen menar att det inte är nog att enbart tillföra dom— stolen kunskap genom sakkunnigbevisning vid de till— fällen behov uppstår. Experterna skall medverka i beslutandeprocessen tillsammans med domstolens juristdomare. Värdet av bevisning genom sakkunniga kan vara otillräckligt för en effektiv process. Denna bevisning bygger på en momentan och begränsad medver— kan av den sakkunnige, då experten endast avger ett yttrande i målet och/eller hörs muntligen inför dom- stolen. Det särskilda behovet av fackkunskaper till— godoses bäst genom medverkan av experter i domstolens avgöranden. Parternas förtroende ökar för den sär- skilda kunskap rätten besitter och minskar i motsva— rande mån omfattningen av sådan sakkunnigbevisning som annars skulle behöva åberopas. Processen bör härigenom bli både snabbare och billigare om den behövliga fackkunskap finns hos rätten under proces—
sen och vid avgörandena.
Ordförande och vice ordförande kan vara de enda
heltidsanställda i avgiftsdomstolen.
Enhetliga bedömningar av avgifterna
De avgiftsmål som i dag handläggs i va-nämnden och i prisregleringsnämnden för elektrisk ström är för närvarande få och troligtvis torde antalet mål och ärenden i avgiftsdomstolen också bli förhållandevis begränsat i framtiden. Detta motiverar att avgifts— domstolens lokala behörighet, jurisdiktionsområdet, bestäms till hela landet.
Domstolen skall även pröva och avgöra övriga frågor som reglerats i speciallagarna inom de områden, som upptagits i lagens katalog över avgifter, dvs. sådan frågor som i dag prövas av va—nämnden och prisregle- ringsnämnden. Det samhällsekonomiska synsättet, som är grunden för hur avgifterna skall bestämmas, gör det nödvändigt att också förändra de av förslaget berörda speciallagarna, dvs. va—lagen, ellagen och lagen om allmänna värmesystem. Utredningen lägger inte fram några förslag till ändringar i de berörda författningarna utan lämnar endast en beskrivning under avsnitt 3.5 och 4.5 av de förändringar som kan vara nödvändiga att genomföra.
Utredningen vill öka den materiella processledningen utöver vad som gäller för de dispositiva tvistemålen i dag. Detta ger ökade garantier för att de rätta frågorna ställs och utreds under processen och man undviker att onödiga frågor ställs, vilket ställer krav på särskild fackkunskap inom själva domstolen. Fackkunskapen hos domstolen bör också säkerställa att viktiga frågor inte försummas, vilket ger garantier
för att rättens avgöranden håller hög klass. Om det skulle finnas behov av att berika processmaterialet, menar utredningen, att rätten skall eller må vara självständigt verksam i processen för att dels av parterna begära de nödiga kompletteringarna, dels självständigt verka för att målet blir ordentligt utrett.
Avgiftsdomstolens ansvarsområde bör beskrivas och definieras i särskilda författningar. Utredningen anser att förslag till sådana författningar bör ut-
redas i annat sammanhang.
Processens tyngdpunkt skall ligga i första instans, dvs. hos avgiftsdomstolen samtidigt som konsekvens i rättstillämpningen tryggas.
Avgiftsdomstolen skall inte belastas med okomplicer— ade kravmål, som krav mot betalningstredskande och försumliga betalare. Skäl talar också för att göra det så enkelt som möjligt för huvudmännen att kräva betalning för leveranser. Det är opraktiskt att låta vanliga enkla kravmål gå till den centrala prövnings— instansen. Lag (l990:746) om betalningsföreläggande och handräckning skall kunna tillämpas på avgifter som skall prövas av avgiftsdomstolen. Om ett avgifts— mål hänskjuts till rättegång, föreslås att målet överlämnas till avgiftsdomstolen. Detta innebär heller ingen nyhet i jämförelse med de nuvarande reglerna i lagen om betalningsföreläggande för ford—
ringar som skall prövas av statens va—nämnd.
Rationalisering genom en minskning av de särskilda
prövningsinstanserna
Beträffande frågan om den funktionella behörigheten, dvs. instansordningen, talar behovet av snabbhet och processekonomiska hänsyn för att begränsa rätten att överklaga enskilda avgiftsdebiteringar. Utredningen bedömer det för övrigt inte som möjligt att förlägga prövningen av dessa frågor till annan myndighet än domstol.
Utredningen menar att det både från de enskildas och det allmännas sida är angeläget att snabba avgöranden kommer till stånd och att avgörandena tillgodoser högt ställda krav på enhetlighet och konsekvens. Syftet att åstadkomma en betydligt snabbare prejudi— katbildning än dagens kan lösas med olika metoder. De praktiska möjligheterna att åstadkomma förenklingar är dock begränsade. I stället fordras en reform som medför att avgöranden i avgiftsdomstolen kan föras direkt till HD utan föregående prövning i hovrätt.
Utredningen vill således korta instansordningen och föreslår att prövning av mål förs direkt från av- giftsdomstolen till högsta domstolen. Prövningen i HD förutsätter, på sedvanligt vis, att domstolen ger särskilt tillstånd (dispens). Något hinder mot ett sådant förfarande finns inte heller till följd av konventioner som Sverige ingått.
Mot sådana föreskrifter kan invändas att de inte
ger möjligheter för part att oberoende av prejudi— katsintresset få sin sak prövad i tre instanser, med de garantier för ett riktigt avgörande som detta innebär. Enligt utredningens mening bör strävan i
stället vara att i första hand skapa förutsättningar
för den nödvändiga enhetligheten och konsekvensen i rättstillämpningen. Den vidsträckta möjligheten att få saken prövad i tre instanser innebär inte med nödvändighet motsvarande vinning ur rättssäkerhets— synpunkt. Utan att säkerheten för avgörandets riktig- het allmänt sett ökar åsamkas parterna både kostnader
och tidsförluster.
Det är viktigt att prejudikaten skapas av högsta domstolen och att rättsbildningen genom vägledande domstolsavgöranden inte glider bort från HD till organ, vilka inte kan arbeta med samma auktoritet och överblick över rättssystemet.
Det finns även en tidsaspekt att ta hänsyn till när det gäller rättsbildning genom prejudikat. Normalt tar det flera år innan ett HD-avgörande föreligger beträffande ett omtvistat rättsförhållande och under väntetiden kan sedvänjor utvecklas som kan vara svåra att bryta. Parter kan av tidsskäl vara tvingande att gå med på lösningar som senare visar sig ha varit oförmånliga. Effekten av att ett överklagande sker till HD är i de allra flesta fall inte annan än att tidpunkten för hovrättsavgörandets lagakraftvinnande skjuts upp under lång tid, till nackdel för vinnande part.
Processens tyngdpunkt skall, som redan påpekats, vila i första instans och överprövningsrätten skall därför utformas på ett sätt som är rationellt, snabbt och ekonomiskt och i vilken prövningen i första hand skall inriktas på rättsfrågorna.
Förslaget till en förkortning av processkedjan inne— bär ett snabbare, effektivare och för både parterna och samhället lägre kostnader. Med hänsyn till hov—
rätternas pressade arbetsförhållanden bör ett genom— förande av förslaget, i vart fall ur denna synvinkel, välkomnas. Utredningen menar också att en förkortad processkedja inte heller kan sägas bryta mot grunder- na för instansordningen utan snarast utgör en förenk— ling. Utredningen förutsätter också att de nuvarande dispensprinciperna för prövning av mål i HD bibehålls och att behovet av en kompletterande rättsbildning på sikt kommer att minska, med hänsyn till den särskilda kompetens avgiftsdomstolen förutsätts besitta och till den begränsade sakliga behörigheten. Förslaget torde inte innebära ett avsteg från strävan att mins- ka måltillströmningen till HD. Till att börja med kan dock en ökning av måltillströmningen förväntas i och
med reformens genomförande.
Utredningen menar att det är naturligt att, med vissa ändringar och tillägg, "omvandla" statens va—nämnd och statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström till den nya avgiftsdomstolen. Förslaget medför här—
igenom en kostnadsbesparing.
Olägenheterna av att man genom olika speciallösningar i domstolsorganisatoriska frågor söndrar det allmänna domstolsväsendet drabbar den rättssökande allmänheten på många olika sätt. Bland annat ökar svårigheter att orientera sig i rättssystemet med åtföljande risk för rättsförluster. Utredningens förslag förvärrar dock
inte denna situation.
Kompetenskonflikter mellan olika domstolar och spe— ciella organ är svåra att undvika, eftersom det inte finns någon måltyp som i processuellt hänseende är
helt fristående från andra. Möjligheterna att förena mål, t.ex. att åberopa ett motkrav i form av kvitt-
ningsgill fordran, blir beskuret genom specialise-
ringen, en nackdel som utredningen är medvetna om.
De negativa effekterna av en specialisering av den dömande verksamheten kan med förslaget begränsas genom att reglerna om avgiftsdomstolen delvis innebär en återgång till ett mer enhetligt domstolsväsende. Utredningen menar också att det inte är förenligt med kravet på en effektiv rättskipning att avgiftsmålen handläggs som vanliga tvistemål i de allmänna domsto— larna utan här fordras en specialisering. Att av- giftsdomstolen har särskild kompetens vid handlägg- ningen av dessa komplicerade mål är centralt för att överrättsprocessen skall kunna utformas på ett ratio- nellt och effektivt sätt.
Samma skäl som motiverade inrättandet av statens va- nämnd äger också giltighet beträffande det nu fram- lagda förslaget till avgiftsdomstol. Utredningen finner det angeläget att undanröja olägenheten av att ha flera olika prövningsinstanser för de aktuella
avgiftsområdena
Det är inte utredningens avsikt att en mängd proces— suella särregler skall tillskapas för avgiftsdomsto— len. Sådana särregler är dock behövliga i viss ut- sträckning med hänsyn till de starka inslag av mono- polkaraktär som verksamheterna uppvisar, och som föreslås komma under domstolens kontroll. Huvudprin- cipen bör därför vara att rättegångsbalkens regler skall gälla och att särregler, om de behövs, samlas i
en särskild förfarandelag.
Organisatoriskt kan avgiftsdomstolen vara en fri— stående och självständig enhet eller inordnas som en
enhet vid någon av landets större tingsrätter.
Konkurrenskommitténs förslag till processuellt för—
farande i huvudförslaget
Konkurrenskommittén har i sitt huvudbetänkande Kon— kurrens för ökad välfärd, (SOU 1991:28), lagt förslag till ändringar i det nuvarande processuella regelsys— temet. Förslaget innebär i korthet följande.
Marknadsdomstolen (MD) skall vara en för hela landet gemensam underrätt. MD skall ha kvar sin centrala roll inom konkurrensområdet. Dock föreslås en föränd— rad sammansättning av domstolen. Intresseledamöter bör inte längre ingå i domstolen, som i stället skall bestå av juristdomare och ekonomiska experter. Kom— mittén påpekar att det i en tvist inför MD mellan ett svenskt och ett utländskt företag är tänkbart att det utländska företaget befarar att intresseledamöterna påverkas av argument rörande behovet av skydd för det inhemska näringslivet. För Sveriges trovärdighet som europeisk — och internationell - samarbetspartner är det angeläget att MD får en sådan sammansättning att dess ställning som oavhängig och opartisk domstol inte kan ifrågasättas. Skälen till den föreslagna förändringen är också att om prövningen samlas till en enda domstol i första instans, får domstolen möj— lighet att bygga upp erforderlig kompetens samtidigt som en konsekvent rättstillämpning tryggas. Kommittén biträder tanken i det pågående reformarbetet inom domstolsväsendet att tyngdpunkten i den dömande verk—
samheten skall ligga i den första instansen.
Tanken är att MD skall handlägga alla mål enligt konkurrenslagen, således även mål om konkurrensskade- avgift, skadestånd och utdömande av vite. Kommittén gör bedömningen att antalet ärenden i domstolen torde bli förhållandevis begränsat.
Kommittén föreslår vidare att MD:s avgöranden, utom i fråga om dispens enligt konkurrenslagen, skall kunna överklagas direkt, med sedvanliga krav på prövnings— tillstånd, till högsta domstolen. överklagandet kan således prövas fullt ut i två instanser.
Enligt gällande regler har näringsfrihetsombudsmannen No primär talerätt. Kommittén föreslår nu att tale— rätten också skall göras primär för enskilda närings— idkare enligt generalklausulen i konkurrenslagen. Alla beslut som innebär en prövning i sak enligt generalklausulen skall kunna överklagas, förbud eller ålägganden vid vite, beslut att uppta förhandlingar och beslut i form av s.k. mellandom. Både slutliga och interimistiska beslut omfattas och fullföljdsrät- ten skall gälla för såväl sökande som för motpart.
De nya bestämmelser som kommittén föreslår i fråga om det processuella reglerna är tänkta att samlas i den nya konkurrenslagen. Viktiga regler för rättegången i MD finns även i lagen om marknadsdomstol m.m. Rätte- gångsbalkens regler skall dock gälla om inget annat är särskilt föreskrivet.
Utredningen menar att konkurrenskommitténs förslag till ny MD och förslaget till avgiftsdomstol har påfallande många beröringspunkter och det bör bli en uppgift att utreda saken närmare för att undersöka om det skulle vara möjligt att skapa en gemensam domstol för prövning av konkurrensfrågor och frågor enligt förslaget till avgiftslag.
Principskiss till avgiftslag
Lag om avgifter i vissa verksamheter
Inledande bestämmelser
1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om av—
gifter för
1. vatten- och avloppstjänster enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsan—
läggningar,
2. elektrisk ström enligt lagen (1902:71 s.1)
innefattande vissa bestämmelser om elektriska
anläggningar,
3. distribution av centralt producerad energi för uppvärmning enligt lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem samt annan sådan försörj- ning som tillhandahålls ett större antal abon- nenter från fjärrvärmeanläggning eller natur-
gasledning,
4. distribution av gas till fastigheter för annat ändamål än värmeförsörjning.
5. (andra avgiftsområden)
2 S Bestämmelserna gäller oavsett vem som är
huvudman för verksamheten.
3 5 Om det i lag har meddelats en bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestäm-
melsen.
Principer för avgiftssättningen
4 S Avgifter inom verksamhetsområde som avses i 1 S bör bestämmas så att de leder till ett sam— hällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande.
Avgifterna skall vara skäliga för abonnenterna.
Revision
5 S Revision av ett verksamhetsområde enligt denna lag skall även omfatta verksamhetens sam- hällsekonomiska effektivitet.
Abonnentinflytande och information
6 5 Huvudmannen skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar eller kommer att utnyttja tjänster enligt denna lag.
7 S Abonnenterna har, med de begränsningar som följer av lag, rätt att ta del av huvudmannens tekniska och ekonomiska underlag, om det behövs för att de skall kunna ta sin rätt till vara.
Huvudmannen skall lämna upplysningar, vägled— ning, råd och annan hjälp till abonnenterna i fråga om hur avgifter i verksamheten bestämts. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är
lämplig med hänsyn till frågans art, abonnentens
behov av stöd och verksamhetens karaktär.
8 S Abonnenterna skall, om det inte är uppenbart obehövligt, underrättas om förändring av bety— delse i verksamheten eller i avgiftssättningen.
Prövning
9 S Debiterade avgifter som omfattas av denna lag skall på ansökan av en abonnent eller en
huvudman prövas av avgiftsdomstolen.
10 5 Ansökan om prövning skall vara skriftlig och skall ha lämnats in till avgiftsdomstolen senast tre år efter det att en avgift förfallit till betalning.
11 S Bestämmelser om domstolen finns i lagen (199X:XXX) om avgiftsdomstol.
Motivering till principskiss om lag om avgifter i vissa verksamheter
I enlighet med utredningens direktiv (Dir 1990:18) skall frågan om vilka kostnader som skall få räknas
in i avgiftsunderlaget förutsättningslöst övervägas.
I utredningens delbetänkande Den kommunala självkost— nadsprincipens gränser (SOU 1990:107) redovisades de grundläggande övervägandena. Utredningen föreslog
bland annat att någon allmän kommunal självkostnads—
princip inte då skulle skrivas in i kommunallagen.
Den nu presenterade principskissen till avgiftslag omfattar endast vissa ledningsbundna tekniska för- sörjningssystem. Tanken är att fler avgiftsområden i framtiden skall kunna upptas i lagen. Alla avgifter i andra naturliga monopolverksamheter skall kunna upptas i en avgiftslag. De uppställda kraven på sam— hällsekonomisk effektivitet gör detta möjligt utan att några grundläggande förändringar behöver göras i
regeln om avgiftssättning.
Grundvalen i förslaget, dvs. det samhällsekonomiska synsättet, innebär också att det är nödvändigt att förändra de speciallagar som reglerar va-, el- och fjärrvärmeverksamheterna samt, som en följd därav, fordras också att anpassningar görs av allmänna bestämmelser och taxor i dessa verksamheter. Behovet
av följdändringar beskrivs närmare i avsnitt 4.5.
Utredningen har valt att presentera en principskiss till lag för hur och efter vilka principer avgifterna skall bestämmas. En annan lösning kan vara att införa särskilda avgiftsregler i alla de berörda special—
lagarna.
Prövningen av avgifter föreslås alltså göras med stöd av avgiftslagen och de särskilda krav som ställs i speciallagarna. De grundläggande tekniska och juri— diska bestämmelserna för respektive verksamhet före— slås även i fortsättningen finnas i VAL, ellagen och lagen om allmänna värmesystem. Kraven på samhällseko— nomisk effektiv resursanvändning gör det dock nödvän— digt att anpassa och förändra speciallagarna. Regler- na om hur avgifterna bestäms överförs till avgifts— lagen.
Utredningen föreslår att självkostnadsprincipen inte skall skrivas in i kommunallagen. Detta innebär att kommuner och landsting även i fortsättningen har att iaktta principen i de verksamheter som nu inte omfat— tas av förslaget. självkostnadsprincipen blir således inom dessa områden kvar i den form som speciallag— stiftning och rättspraxis genom åren skapat.
Förslaget omfattar inte bara kommuner och landsting i deras roller som verksamheternas ägare utan inklude— rar alla huvudmän, även privata företag, som verkar inom det reglerade området. Lagen föreslås reglera
verksamheter och inte vissa huvudmän.
Utredningens bedömning är att möjligheterna att skapa fungerande konkurrens inom va-området och distribu— tion av gas- och fjärrvärme för närvarande och under överskådlig tid är begränsade. Kontrollbehovet kommer därför att kvarstå oförändrat beträffande huvudmän— nens avgiftssättning. Abonnenternas möjlighet att kontrollera verksamheternas effektivitet måste därför stärkas. Detta kan ske med hjälp av flera olika meto— der, särskild inriktning av revisionen, viss upplys- ningsplikt för huvudmännen, inrättandet av särskild prövningsinstans m.m. I sammanhanget bör också upp- märksammas att regeringen tillkallat en särskild utredare som skall undersöka om det går att förbättra möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp män— niskor samt om det är möjligt att införa regler om s.k. grupptalan (Dir. 1991:59). Skulle en sådan möj- lighet öppnas kan även detta bidra till att stärka abonnenternas ställning.
Beträffande de verksamheter som drivs av kommuner och landsting finns även möjligheter till frågestunder
med de förtroendevalda i fullmäktige.
En logisk följd av förslaget är att utredningen också föreslår inrättandet av en särskild prövningsinstans, avgiftsdomstolen, för kontroll av avgifter, taxor och allmänna villkor. Komplexiteten i frågeställningarna
är av sådan art att det är nödvändigt med en särskild sammansättning och anpassad arbetsordning för en
sådan avgiftsdomstol.
Förslaget har systematiserats så att bestämmelserna ordnats under fyra rubriker. Efter ingressen med
inledande bestämmelser följer avsnitt om principerna för avgiftssättningen, revision, abonnentinflytande och information och, avslutningsvis, regler om pröv—
ning.
Inledande bestämmelser
1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om av—
gifter för
I bestämmelsen räknas samtliga de avgifter upp som skall kunna prövas. Avgränsningen av de prövningsbara avgiftsområdena är kopplad till de naturliga monopo- len, dvs. i första hand till ledningsnäten för vatten och avlopp, elektricitet, fjärrvärme och gas. Utred- ningen gör den bedömningen att det under överskådlig tid kommer att råda en monopolsituation beträffande de nyttigheter som överförs via näten, dvs. energi i olika former samt av vatten och spillvatten.
I framtiden skall det vara möjligt att utvidga kata— logen med andra och kanske nya avgifter på basis av de grundläggande principerna för avgiftssättningen. Det kan t.ex. handla om avgifter för viss kollektiv— trafik, gatukostnadsavgifter och parkeringsavgifter
vid upplåtelse på allmän plats.
Tekniska innovationer, som gör det möjligt för andra aktörer att verka inom ett verksamhetsområde, bör också omfattas av lagen om det är fråga om naturliga monopol. De verksamhetskategorier och anläggnings- typer som kommer att beröras måste utredas särskilt. Hur avgränsningen skall göras är inte självklar, antalet abonnenter hos en sådana leverantör räcker inte som kriterium eftersom kunderna kan vara stor— konsumenter av nyttigheten. Det kan bl.a. fordras att "tröskelvärden" fastställs för att undvika att mycket begränsade eller rent marginella verksamheter inklu—
deras.
Begreppet avgift
Det är nödvändigt att avgränsa de grupper av avgifter som skall kunna prövas enligt lagen eftersom regle— ringen i första hand tar sikte på att kontrollera naturliga monopol. Principskissen omfattar vatten och avlopp, elektricitet, fjärrvärme och gas. Som försla- get är utformat omfattas dels ledningsnäten, dels, i vissa fall, de nyttigheter som överförs via lednings—
näten.
Då avgiftslagen endast är tänkt att ge regler för naturliga monopol skall inga andra avgifter kunna omfattas av regleringen. I de fall t.ex. kommuner. landsting eller annan huvudman är part i sedvanliga
avtalsförhållanden skall eventuella rättstvister till följd av avtalen prövas på det sätt som föreskrivs
för civilmål.
Utredningen konstaterar att det varken föreligger behov av eller är nödvändigt att särskilt definiera begreppet "avgift" i lagen. Det är tillräckligt att avgränsa det prövningsbara området genom att i en katalog räkna upp samtliga berörda verksamheter.
För privata företag kan måhända begreppet "avgift" uppfattas som främmande. I principförslaget till lag har utredningen ändå valt att använda ordet "avgift" som ett sammanfattande begrepp för enskilda debite- ringar och oberoende av vem som är verksamhetens
huvudman.
punkt 1 Vatten och avlopp
I första hand skall lagen reglera avgiftssättningen
i allmänförklarade va—anläggningar. Detta fordrar att reglerna i lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsanläggningar (VAL) ändras och anpassas till förslagets krav på samhällsekonomiskt effektiv re- sursanvändning samt att avgifts— och taxebestämmel- serna flyttas från VAL till avgiftslagen.
Avgiftslagen skall också reglera sådan verksamheter inom va-området som inte omfattas av allmänförklaring enligt VAL. Det rör sig här om sådana delar av huvud- mannens va—anläggning, som inte ligger inom det all- mänförklarade verksamhetsområdet men också om gemen— samhetsanläggningar för större områden och/eller med ett större antal anslutna fastigheter. För övriga
lokala naturliga va-monopol, dvs. som inte allmänför—
klarats eller som inte försörjer ett större antal fastigheter får prövningen av avgifter tills vidare ske på oförändrat sätt vid allmän domstol enligt allmänna civilrättsliga regler.
Det prövningsbara området för vatten och avlopps- tjänster omfattar enligt förslaget dels de enskilda debiteringarna, dels övriga frågor enligt en föränd- rad lag om vatten och avlopp.
punkt 2 Elektricitet
Enligt nu gällande bestämmelser i 1902 års ellag får inga elektriska starkströmsledningar dras fram eller begagnas utan tillstånd, koncession.
Mycket talar för att en avreglering inom en snar framtid kan komma att ske av elmarknaden. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) antecknar i rap— porten "Elmarknad i förändring. Från monopol till konkurrens", B 1991:6, att det är en nödvändig förut— sättning att elkunderna fritt skall kunna välja leve— rantör och att den svenska elmarknaden öppnas för
fri konkurrens. Detta innebär att all produktion, all försäljning och all elanvändning föreslås vara öppen för konkurrens och distributionsnäten skall vara tillgängliga på ett icke diskriminerande sätt för
inmatning och uttag av elenergi.
Det kan alltså bli möjligt att köpa elenergi fritt i framtiden. Detta skulle innebära att avgiftslagens reglering då endast skulle behöva omfatta det kvarva-
rande naturliga monopolet, dvs. distributionen.
Det prövningsbara området beträffande elektricitet, såsom elmarknaden ser ut i dag och så länge abonnen- terna inte har frihet att välja leverantör för speci- fika ändamål, där substitut till elanvändning saknas, är verksamheten att betrakta som ett naturligt mono— pol. Därför föreslås regleringen omfatta dels de enskilda debiteringarna, dels övriga frågor enligt en
förändrad ellag.
1902 års ellag behöver ses över så att den anpassas till ett samhällsekonomiskt effektivt synsätt beträf— fande resursanvändningen.
Punkt 3 Fjärrvärme
Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem omfattar inte alla kollektiva värmesystem. Lagen är endast tillämplig på sådana kollektiva system som anordnats eller avses bli anordnade enligt särskilt antagna värmeplaner. Inget värmeverk har ännu ansökt om att få sina värmesystem allmänförklarade.
Utredningen vidgar i principskissen omfattningen av vad som är att hänföra till kollektiva uppvärmnings— former i jämförelse med vad som bestämts i lagen om allmänna värmesystem. Förslaget omfattar dels fjärr- värme från fjärrvärmeverk, dels fjärrleveranser av värme från större s.k. blockcentraler och vilka inte
omfattas av lagen om allmänna värmesystem.
Produktionen av värme kan utsättas för konkurrens och därmed kan också det naturliga monopolet begränsas till att endast omfatta själva distributionsnätet. I framtiden bör näten kunna göras tillgängliga på ett icke diskriminerande sätt och öppnas för andra värme-
producenters transiteringar av energi. Staten kan via lagstiftning garantera en sådan tillgänglighet och därmed också trygga fri handel med värmeenergi under konkurrens. Denna fråga måste utredas särskilt.
Det prövningsbara området beträffande fjärrleveranser av värme bör med hänsyn till nuvarande förhållanden
omfatta dels de enskilda debiteringarna, dels övriga frågor enligt en förändrad lag om allmänna värmesys-
tem.
Punkt 4 Gas
På samma sätt som beträffande fjärrleveranser av värme bör distributionsnäten för gas också göras tillgängliga på ett icke diskriminerande sätt och således öppnas för andra leverantörer. Staten kan via lagstiftning trygga en sådan tillgänglighet och där— med också garantera handel med gas under konkurrens. Denna fråga måste utredas särskilt.
Det prövningsbara området omfattar distribution av stadsgas och naturgas för annat ändamål än uppvärm— ning, dels de enskilda debiteringarna, dels övriga frågor som rör förhållandet mellan huvudman och abon— nenterna. Möjligheterna att finna substitut för gas- energin gör att förslaget endast avser distributio—
nen, dvs. ledningsnäten, av gasen.
punkt 5 (andra avgiftsområden)
Avgränsningen i principskissen innebär inte något
hinder för att utvidga katalogen över avgifter som kunna prövas enligt lagen. I framtiden kan också
andra verksamheter som är naturliga monopol tas upp i lagen, t.ex gatukostnader och områdesavgifter. Kata- logen kan dock inte innehålla andra verksamheter än sådana som kan karaktäriseras som naturliga monopol. Detta betyder att legala monopol, typ myndighetsutöv— ning inte skall upptas i lagen. Vissa av de legala monopolen bör brytas upp och verksamheterna utsättas för konkurrens. Exempel på sådana är sotning, där själva uppgiften för myndigheten endast bör omfatta tillsynsfrågor. Ett annat exempel rör renhållningsom— rådet, där vissa delar bör kunna utsättas för en
ökad konkurrens.
2 5 Bestämmelserna gäller oavsett vem som är
huvudman för verksamheten.
Avgörande för vilka avgifter och verksamheter som skall kunna prövas är inte om leverantören är en kommun, ett landsting, av kommuner och landsting helt eller delvis ägda bolag eller rent privaträttsliga juridiska personer. Avgiftslagen skall ge regler för monopolverksamheter och inte för vissa huvudmän. Utredningen menar att det i första hand är verksam- hetens art som avgör behovet av reglering. Med den utgångspunkten år det naturligt att samma regler skall gälla alla huvudmän. Det saknas därför anled- ning att införa särregler i lagstiftningen som riktar sig till eller Lndantar vissa ägarkategorier.
Utredningen har valt att som en sammanfattande benäm- ning på leverantörer och ansvariga för verksamheterna använda ordet "luvudman" för alla producenter av nyttigheter samt innehavare och förvaltare av led- ningsnät. Utredringen har också valt att i förslaget kalla alla huvudmännens brukare, kunder och användare
för "abonnenter". En huvudman kan i ett annat led vara att betrakta som abonnent, distributören av
elenergi som köper kraft från en grossistmarknad är
ett sådant exempel.
3 5 Om det i lag har meddelats en bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestäm—
melsen.
Om det i lag meddelas bestämmelser som omöjliggör att avgifter kan bestämmas från andra kriterier än av- giftslagens ger förslaget möjligheter att göra sådana nödvändiga avsteg. En sådan situation kan illustreras med de begränsningar i skyldigheten att leverera elektricitet som för närvarande följer av 2 S 4 mom. andra stycket ellagen. Innehavare av koncession har inte skyldighet att leverera ström för värmeförsörj- ning om det inom området distribueras eller kommer att distribueras fjärrvärme eller naturgas. Det skul— le vara möjligt att också i framtiden göra sådana begränsningar som denna och därmed utesluta en opti— mering enligt samhällsekonomiska principer. Utred— ningen har inte tagit ställning till behovet av så—
dana särbestämmelser.
Principer för avgiftssättning 4 5 Avgifter inom verksamhetsområde som avses i 1 S bör bestämmas så att de leder till ett sam- hällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande.
Avgifterna skall vara skäliga för abonnenterna.
Paragrafen innehåller de grundläggande reglerna om hur avgifter skall fastställas.
Samhällsekonomisk effektiv resursanvändning
Förslagets bestämmelse bygger på att avgifterna skall bestämmas utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter. Det samhällsekonomiska synsättet förutsätter effek— tiva priser och en effektiv användning av resurserna över tiden. Denna princip har utvecklats i avsnitt 3, 4.1 och i bilaga 3.
Kriterier för avgiftssättningen och det som skall prövas enligt principen är att
* avgifterna skall ge en korrekt prissignal,
* avgifterna skall vara korrekta över tiden,
* avgifterna skall bestämmas med utgångspunkt i de för verksamheten
nödvändiga kostnaderna.
Härigenom skapas förutsättningar för att avgifterna sätts så att de leder mot den största samhällsnyttan. Regelns utformning ger sådana incitament och styr- signaler för ett samhällsekonomiskt effektivt resurs— utnyttjande. Huvudmännen måste, då avgifterna bestäms, beakta att abonnenterna nås av rätt pris—
signaler rörande värdet av de uppoffrade resurserna.
Paragrafen i förslaget är utformad som en general— klausul. Regeln innehåller därför inte några detaljer
om hur avgifterna i det enskilda fallet skall fast—
ställas. Grundvalen för avgifternas höjd är verksam— hetens över tiden nödvändiga kostnader och dessa kostnader är individuella för varje huvudman och varje område. Det gör det därför nödvändigt att ut- formningen av Vissa för dessa verksamheter gemensamma och betydelsefulla villkor får göras i rättspraxis.
Av förslaget följer också att kommunalbesvärsreglerna inte gäller beträffande de kommunala huvudmännens enskilda avgiftssättningar. Kommunallagens regler innebär att om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om hur beslut överklagas gäller dessa bestämmelser (10 kap. 3 S, 1991 års kommunallag). För de kommuner som driver va-, e1—, fjärrvärme— och gasverksamheter kommer prövningen av enskilda debiteringar av avgifter i stället att göras med stöd av avgiftslagen och särbestämmelserna i respektive speciallag.
För att motverka att reparationer, underhåll och förnyelse av huvudmannens verksamhet eftersätts ford— ras verksamma incitament. Förslaget innebär i denna del att det inte är tillåtet ta ut hög avkastning på bekostnad av ett eftersatt underhåll eller felaktig planläggning av investeringarna. Av samma skäl krävs därför en kontroll av att investeringarna inte görs olönsamma genom en obetänksam över- eller underdimen—
sionering av verksamheten.
Huvudmannen kan ha motiv för att avvika från de grundprinciper som anges i avgiftslagen. Fullmäktige kan t.ex välja att subventionera verksamhet via skat— temedel. I sådan fall bör, enligt utredningens upp— fattning, subventionerna endast avse avgifternas fasta delar. Fullmäktige bör också ha frihet att
bestämma en fast årsavgift, som utfaller Oberoende av
nyttjandevolymen. Då nyttjandeavgifter tillämpas
skall dessa motsvara avgiftslagens krav. Utredningen menar att fullmäktige då skall redovisa de särskilda skäl som motiverar avvikelsen från kravet på effekti-
vitet.
Begreppet skälig
I bestämmelsen har också införts ett skälighets— begrepp som beaktar effekter på inkomstfördelningen. Begreppet "skälig" skall tolkas utifrån allmänna krav på en godtagbar inkomstfördelning. Regeln är avsedd att fungera som en spärr mot alltför höga avgifter för abonnenterna. I förslaget sägs att avgifterna bör bestämmas så att de leder till ett samhällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande. Avsikten är att hänsyn till effekterna på inkomstfördelningen skall kunna beaktas jämte kravet på effektiva priser.
För att förhindra att huvudmännen tillämpar t.ex. olika former av prisdiskriminering bör därför en inskränkning i paragrafen göras genom att föreskriva att avgifterna också skall vara "skäliga" för abon— nenterna. Det skall däremot vara möjligt för huvud— mannen att beakta skillnader i kostnader för att förse olika abonnenter med nyttigheter genom att differentiera avgifterna. Förslagets utgångspunkter innebär att det är möjligt för en kommunal huvudman att frångå de begränsningar som följer av kompetens— reglerna i kommunallagen. Det innebär att avgifterna skall kunna differentieras för abonnentkollektivet. Huvudmannen skall även kunna välja att ta ut avgifter med hänsyn till hög belastning av verksamhetens pro- duktionsenheter, dimensionering och knapphet på re-
surser. Lokaliseringsprincipen skall heller inte
utgöra något generellt hinder för en huvudmans ut— veckling av verksamheten. Avgörande blir i stället att kravet på effektiv resursanvändning iakttas.
Den närmare innebörden av skyddsregeln får utformas i
rättspraxis.
Lokala och regionala områdesavgifter
Det bör även övervägas om lokala och regionala avgif— ter för externa effekter bör införas. Här skall ges två exempel för att belysa frågeställningen.
Renvatten är en bristvara på öland. Det skulle alltså vara möjligt att sätta s.k. knapphetspriser för att ge abonnenterna korrekta prissignaler. Priset skulle då överstiga marginalkostnaden för vattenproduktion inom kapacitetsgränsen. Vattenbristen är lokalt av— gränsad och därför är det motiverat att tillåta en lokal områdesavgift beträffande bristvaran vatten. Ett annat exempel är behovet av skydd för en lokal eller regional recipient för avloppsvatten. Vänern får ta emot mer eller mindre renat avloppsvatten från ett större antal kommuner. I detta fall skulle det kunna vara motiverat att tillåta en regional avgift
för utsläpp av vatten från reningsverken.
Om lokala eller regionala avgifter för negativa ex— terna effekter skulle få tas ut av privata eller kommunala huvudmän uppstår frågan om vem som sådana finnansiella överskott skall tillfalla. För att und- vika en privatisering av t.ex. miljöavgifter fordras att huvudmannen tvingas att betala hela den lokala eller regionala avgiften till staten eller kommunerna
genom en konfiskatorisk regel, t.ex en särskild skat— teregel.
Områdesavgifterna kan inte bestämmas centralt och med nationell räckvidd eftersom bedömningarna måste göras utifrån enskilda lokala och regionala förhållanden. Avgifternas storlek skulle kunna fastställas av t.ex. ett regionalt eller lokalt offentligrättsligt organ.
Lokala och regionala avgifter beträffande negativa externa effekter skall inte regleras i en framtida avgiftslag. Även denna fråga måste utredas särskilt.
Avtal mellan huvudmän och abonnenter
I avtalrättsligt avseende har abonnenterna inga verk— liga alternativ till huvudmännens ledningsbundna tjänster. De har att acceptera förutsättningarna och villkoren för leveranserna eller att helt avstå från tjänsten. Utredningen bortser här från de fall där den enskilde kan ha substitutionsmöjligheter, t.ex. att ersätta gas med elektricitet eller fjärrvärme med egen oljepanna för uppvärmning.
De avtalsrättsliga momenten är i de flesta fall av helt underordnad betydelse eftersom de faktiska tvångsmomenten är helt eller delvis dominerande. Friheten att sluta avtal är därför i de flesta fall rent illusorisk. Som belysande exempel kan tas att kommunen som leverantör av t.ex. elektricitet intar en faktisk monopolställning och den presumtive kun— den, som behöver försörjning av elkraft, har i dag inte någon möjlighet att välja annan distributör. Prövningen av enskilda debiteringar för va— och el—
avgifter kommer, med nuvarande brist på konkurrens,
att omfatta alla kostnader som är förbundna med de leveranser som överförs via ledningsnäten. Abonnen- terna måste därför kunna få avgifterna granskade med avseende på kostnaderna för både nyttigheten och för själva distributionen. Motsvarande prövning av fjärr— värme— och gasavgifter inskränks till prövning av
kostnaderna för distributionen.
Prövningen föreslås också omfatta engångsavgifter, periodiska avgifter samt taxebestämmelser och allmän-
na leveransbestämmelser.
Sedvanliga civilrättsliga avtal mellan två, i prin— cip, jämbördiga avtalsparter rörande annat än den huvudsakliga naturliga monopolverksamheten skall inte kunna prövas med stöd av förslaget till avgiftslag. Till det reglerade området räknas därför inte t.ex. köpeavtal, avtal om hyra och arrende, försäljning av virke från huvudmannens skogar, andra tillfälliga ersättningar för privaträttsliga prestationer och andra civilrättsliga avtal, i vilka en huvudman intar rollen som part. I dessa fall är det så att endast privatekonomiska synpunkter bestämt priset på presta— tionen och huvudmannen må därför tillåtas att fritt sätta priset. De kommunala huvudmännen skall däremot inte tillåtas att inrätta nya verksamheter som inte har ett naturligt samband med den reglerade verksam—
heten.
Försäljningar från monopolverksamheter som har ett naturligt samband med denna kan t.ex. vara metangas eller värme från avloppsvatten som säljs till värme— verket, elkraft från mottrycksverk som säljs till distributör, värme från kraftvärmeverk som säljs till fjärrvärmeverk, rötslam från reningsverk som säljs till jordbruket m.m. Uppräkningen ger exempel
på sådana, i sammanhanget marginella, verksamheter hos huvudmannen. Friheten att sätta priset på sådana nyttigheter skall endast begränsas av reglerna om osund konkurrens, t.ex. i form av underprissättning. Sådana avtal skall heller inte kunna prövas enligt utredningens skiss till avgiftslag.
Om periodvisa överskott och underskott
Den nu gällande självkostnadsprincipen innebär att fullmäktige inte får bestämma avgifterna så att de ger överskott eller vinst.
Ett krav enligt förslagets regler om avgiftssättning är att hänsyn skall tas till de för verksamheten nödvändiga kostnaderna. Förslaget kan i denna del närmast uppfattas som ett förtydligande och ett spe— cialfall av 4 S- Det samhällsekonomiska synsättet öppnar till skillnad från självkostnadsprincipen både möjligheter och rättigheter att skapa och fon— dera överskott i verksamheten. Däremot är det inte utredningens uppfattning att sådana överskott skall kunna ansamlas under obestämd tid. Därför måste en begränsning göras genom att periodvisa överskott och underskott får utjämnas under skälig tid. Den närmare innebörden av begreppet skälig får utformas i rätts- praxis. Nuvarande praxis beträffande va—mål innebär att överskotten skall motiveras med stöd av en fast— lagd plan. Den tidsperiod som avses i avgiftslagen kan variera från fall till fall och skall kunna
verifieras av huvudmannen.
Överskott skall på samhällsekonomiska grunder kunna godtas. Medlen skall via öppet redovisade fonder
hållas kvar inom respektive verksamhet för att i
framtiden bidra till att finansiera nödvändiga
investeringar.
Revision
5 S Revision av ett verksamhetsområde enligt denna lag skall även omfatta verksamhetens sam—
hällsekonomiska effektivitet.
Kommuner, landsting och aktiebolag skall upprätta och lämna redovisningar och granskningsunderlag som över— ensstämmer med "god redovisningssed". Enligt utred— ningens förslag skall verksamheterna därutöver också granskas utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter. Granskningen av huvudmannens verksamhet skall ge information och upplysning om hur effektivitetskraven
uppfylls.
En fullständig och rättvisande redovisning av kostna- der och intäkter inom respektive avgiftsområde inne— bär att alla kostnader och intäkter skall redovisas
avgränsade från annan verksamhet.
Utredningen är medveten om att detta särskilda krav på revision av verksamheterna väl kan uttolkas av förslagets 4 S. Trots detta finns anledning att ge en särskild bestämmelse om revisionen med tanke på dess
centrala roll i sammanhanget.
Frågorna om redovisning och revision behandlas under
avsnitt 4.1.
Abonnentinflytande och information
6 5 Huvudmannen skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar eller kommer att utnyttja
tjänster enligt denna lag.
7 S Abonnenterna har, med de begränsningar som följer av lag, rätt att ta del av huvudmannens tekniska och ekonomiska underlag, om det behövs
för att de skall kunna ta sin rätt till vara.
Huvudmannen skall lämna upplysningar, vägled— ning, råd och annan hjälp till abonnenterna i fråga om hur avgifter i verksamheten bestämts. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, abonnentens behov av stöd och verksamhetens karaktär.
8 S Abonnenterna skall, om det inte är uppenbart obehövligt, underrättas om förändring av bety—
delse i verksamheten eller i avgiftssättningen.
Utredningens förslag syftar bl.a. till att stärka abonnenternas ställning. Förslaget innebär en sådan förstärkning i och med att effektivitetskraven skärps, både de formella och de informella kontrol— lerna över huvudmännens sätt att fullgöra sina upp- gifter ökar.
I verksamheter som är konkurrensutsatta har kunderna möjlighet och frihet att välja annan leverantör om priserna på nyttigheterna är för höga. Beträffande de verksamheter som principskissen reglerar saknas möjlighet för abonnenterna att finna substitut. De höga fasta kostnaderna är ett hinder mot nyetable— ringar och konkurrens. Det till synes stora risk
tagandet som huvudmannen iklätt sig genom investe— ringarna är samtidigt ett skydd mot konkurrens.
Abonnenterna måste skyddas mot höga avgifter, vilket följer av 4 S. Utredningen har också valt att i skis— sen till avgiftslag införa särskilda regler om abon— nentinflytande och information.
Reglerna i 6, 7 och 8 SS innebär att huvudmannen skall samråda med abonnenterna och framtida kunder. Samrådet bör omfatta frågor som påverkar strategien för investeringar— och dimensioneringar. Förslaget fordrar att investeringarna skall optimeras vilket bland annat innebär att hänsyn skall tas till nytt- jarnas framtida krav och önskemål på anläggningen. Huvudmannen får genom samrådsförfarandet ett underlag för investeringsbesluten i och med att nyttjarnas nuvarande och framtida efterfrågan undersöks. Föränd— ringar i t.ex. VAL kan, som antyds i avsnitt 4.5, medföra att den nuvarande skyldigheten att betala anläggningsavgifter bör ändras så att en fastighets- ägare själv får välja när denne vill ansluta huset till ledningsnätet. Om en fastighetsägare väljer att inte omedelbart ansluta utan avvaktar till någon gång i framtiden, skall detta vara möjligt. Genom beskedet får huvudmannen kunskap för att planera en optimal
utbyggnad av sin anläggning.
Tekniskt och ekonomiskt underlag skall på begäran ställas till abonnents förfogande. Sekretesslagen och behovet av skydd för affärshemligheter sätter här en naturlig gräns för vilken information som
behöver lämnas ut.
Abonnenterna skall även informeras om väsentliga
förändringar i verksamheten, som t.ex. att huvudman-
nen har för avsikt att helt upphöra med verksamheten
eller i grunden ändra dess inriktning.
Som redan nämnts har regeringen tillkallat en sär— skild utredare för att utreda om det går att förbätt- ra möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp män— niskor samt om det är möjligt att införa regler om s.k. grupptalan (Dir. 1991:59). Konsumentverket har i en skrivelse den 6 mars 1991 till justitie— och civildepartementen tagit upp frågan om konsument- ombudsmannens (KO) medverkan i tvistemål med kollek— tivt intresse. Det kan gälla tvister som rör rätts— förhållandet mellan konsumenter och allmänna inrätt— ningar och liknande, exempelvis el— och vattenabon- nemang. Grupptalan skulle i framtiden kunna vara ett komplement för att stärka abonnenternas ställning.
Indirekt verkande regler till skydd mot otillåtet höga avgifter är kraven på avgränsad redovisning, samhällsekonomisk revision, möjligheterna till öppna utfrågningar.
Förslagen till bestämmelser om abonnentinflytande är av den karaktären att de normalt sett inte behöver anges direkt i lag. Utredningen har dock valt att i förslaget till lagtext markera frågornas betydelse. I betänkandet har frågan om abonnentinflytande och information behandlats bl.a. under avsnitten 3.5 och 4.2.
Prövning
9 S Debiterade avgifter som omfattas av denna lag skall på ansökan av en abonnent eller en
huvudman prövas av avgiftsdomstolen.
10 5 Ansökan om prövning skall vara skriftlig och skall ha lämnats in till avgiftsdomstolen senast tre år efter det att en avgift förfallit till betalning.
11 S Bestämmelser om avgiftsdomstolen finns i lagen (199X:XXX) om avgiftsdomstol.
Prövningen enligt förslaget till avgiftslag omfattar dels avgifterna i de upptagna monopolverksamheterna, dels de frågor som kan prövas enligt respektive spe—
ciallag.
En konsekvens av förslaget är att statens va—nämnd och statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström föreslås upphöra och i stället ersätts av avgifts-
domstolen.
Reglerna om prövning av avgifter innebär också att kommunala huvudmäns enskilda debiteringar inte sam— tidigt kan laglighetsprövas. Problemen kring dubbel- prövning har behandlas i avsnitt 4.3. Här bör noteras att det finns viss möjlighet till prejudikatbildning i de två högsta dömande instanserna i och med att fullmäktiges normbeslut om taxor kan laglighetsprövas ytterst hos regeringsrätten och de enskilda avgifts— besluten, normtillämpningsbesluten, kan komma under
högsta domstolens granskning.
Avgiftsdomstolen föreslås pröva huruvida huvudmannen för de naturliga monopolen uppfyller kraven på sam— hällsekonomisk effektiv resursanvändning enligt av— giftslagen. Domstolsprövningen skall avse kontroll
av att avgifterna ger en korrekt prissignal och att avgiftssättningen gjorts med utgångspunkt i de för verksamheten över tiden nödvändiga kostnaderna. Domstolen skall också pröva huvudmannens verksamhet med stöd av speciallagarna. I t.ex. va—mål är tanken att prövningen också skall omfatta tvister mellan huvudmän och abonnenter rörande tillämpningen och tolkningen av taxor och allmänna bestämmelser, rätten att ansluta fastigheter till ledningsnätet, tidpunk— ten när avgiften för anslutning skall betalas, skade- stånd m.m.
Detaljer beträffande domstolens prövning kan ges först sedan VAL, ellagen och lagen om allmänna värme— system anpassats till avgiftslagens grundregel om samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning. Kvali— tetskrav beträffande funktion och teknik anges i speciallagarna. Med stöd av avgiftslagen prövas om de valda lösningarna för att uppfylla dessa kvalitets- krav är samhällsekonomiskt effektiva. Detta kan exem— pelvis illustreras av det nuvarande kravet i VAL på att en allmänförklarad va-anläggning "skall vara försedd med de anordningar som kräves för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga an— språk på säkerhet", 12 S- VAL:s funktions— och säker— hetskrav tvingar huvudmannen till att finna lämpliga tekniska lösningar. Kostnaderna för dessa kommer att avspeglas i avgifterna. Domstolsprövningen kommer därmed indirekt att också omfatta dessa funktions- och säkerhetskrav.
I en särskild lag om avgiftsdomstolen bör bl.a. meddelas regler för omfattningen av domstolens pröv- ning, dess sammansättning, kraven på särskild sak— kunskap hos de tekniska och ekonomiska ledamöterna samt för vilken tid ledamöterna utses. De processuel— la bestämmelserna bör innehålla föreskrifter om om- fattningen av den utvidgade undersökningsprincip som utredningen menar är nödvändig för att underlätta
granskningen av avgiftssättningen.
Talan mot domstolens domar skall också behandlas i lagen om avgiftsdomstol. Utredningen föreslår att fullföljd av talan skall göras direkt till högsta domstolen. Även för frågorna om omfattningen och överprövningen av domstolens beslut skall bestämmel—
ser ges i lagen om avgiftsdomstol.
Förslaget om en avgiftsdomstol har behandlas under
avsnitt 4.3.
4.5 Vissa särskilda frågor Enhetstaxor, schablontaxor m.m.
Direktiven pekar på att vissa särskilda frågor om kommunala avgifter aktualiserats i kommunallagskom— mitténs arbete. En sådan fråga gäller möjligheten att tillämpa en enhetstaxa för olika energislag (el, fjärrvärme, naturgas) för att kunna förbättra vissa energislags konkurrensförmåga. En annan fråga gäller möjligheten att differentiera taxan för vatten och avlopp med hänsyn till vattentillgången. En tredje fråga som tas upp gäller möjligheterna att tillämpa schabloniserade taxor och hur sådana taxor förhåller sig till kravet på individuell rättvisa.
De här frågorna torde ha större aktualitet i ett sammanhang där principer som självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen utgör den enda och egent— liga grunden för avgiftssättningen. Med utgångspunkt från de grundprinciper för avgiftssättningen, som utredningen här föreslår, är frågan om enhetstaxor inte längre aktuell. Vidare innebär utredningens förslag att möjligheten att differentiera en taxa för t.ex. vatten och avlopp med hänsyn till vattentill— gången skall tas tillvara. Slutligen skall, enligt utredningens uppfattning, schablontaxor tillämpas i sådana fall där kostnaderna för individuell mätning och debitering uppenbart överstiger det samhällseko— nomiska värdet av ett sådant förfarande. Rättvise— aspekterna inom abonnentkollektivet skall beaktas i enlighet med kravet på skäliga avgifter såsom utred- ningen anför i sitt förslag till avgiftslag.
Upphandling
Upphandlingsfrågorna behandlas av konkurrenskommittén (Dir. 1989:12). Det sker i betänkandena (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd och (SOU 1991:104) Kon— kurrensen inom den kommunala sektorn. Man har bl.a. pekat på nödvändigheten av att skärpa de svenska upphandlingsbestämmelserna för offentlig verksamhet med hänvisning till EES-avtalet och den svenska an—
sökan om medlemskap i EG.
Upphandling av varor och tjänster ingår som en viktig del i de verksamheter som utredningen behandlat. Målet om kostnadseffektivitet ställer höga krav på huvudmannen att också tillämpa en effektiv upphand—- ling.
Mot den bakgrunden är det, enligt utredningens upp— fattning, naturligt att även upphandlingsfrågor kom— mer att utgöra en del av det underlag som den före- slagna avgiftsdomstolen avses pröva.
Avgiftssättning i speciallagstiftningen — ett exempel på behov av följdändringar
De krav som det samhällsekonomiska synsättet ställer på de olika verksamheterna, både i administrativt och i praktiskt hänseende, medför att förändringar är nödvändiga att göra i de speciallagar som regleras i avgiftslagen. Modifieringarna är nödvändiga att göra för att moderera och mildra de effektivitets- problem som lagarna i sin nuvarande utformning alst— rar eftersom de inte svarar mot samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Ändringarna berör i första hand lagtexterna men kommer även att fordra omarbetning och anpassning av allmänna bestämmelser och taxor.
För att åskådliggöra vilka ändringar som kan bli nödvändiga att genomföra redovisas här ett exempel som rör lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsanläggningar (VAL).
Utformningen av flera av de centrala bestämmelserna i VAL svarar inte mot samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Lagen behöver därför ändras och anpassas för att undanröja sådan direkta och indirekta hinder. I utredningens direktiv (Dir. 1990:18) påpekas också behovet av att resursfördelningen görs effektiv, att avgiftssättningen tar hänsyn till externa effekter och att utredningens förslag prövas mot självkost— nadsprincipen i speciallagstiftningen.
Skissen till avgiftslag och de antydda behoven av ändringar i VAL är inte avsedda att innebära någon förändring av den grundläggande offentligrättsliga karaktären på rättsförhållandet mellan huvudmannen
och brukaren.
Avsikten är inte att presentera ett förslag till ny va—lag. Här skall endast översiktligt beskrivas vilka ändringar som kan komma att bli aktuella i VAL i framtiden. Detta fordrar att en särskild utredning
genomförs.
Svenska kommunförbundet har begärt en omprövning av VAL hos regeringen. I skrivelsen anförs att bestäm— melserna om avgifter och uttolkningen av dessa i rättspraxis bygger på ett föråldrat ekonomiskt tän— kande. Utgångspunkten när man fastställer va-taxor borde i stället vara att få till stånd ett samhälls— ekonomiskt effektivt utnyttjande av resurserna. För— bundet illustrerar problemställningarna med några
exempel på brister i den nuvarande lagen.
I en del fritidskommuner fördubblas befolkningen sommartid. Va-anläggningen måste därför ges en högre kapacitet och större dimensionering än vad antalet permanentboende i kommunen motiverar. De fasta kost- naderna ökar därmed väsentligt. Detta motiverar att det i lagens medges en rätt att differentiera taxan och en rätt att prissätta med hänsyn till knapphet på vatten, dvs. att högre pris tas ut när resursen är knapp och ett lägre pris när efterfrågan är låg.
Vidare anför förbundet att det specifika kravet på "skälig och rättvis grund" i 26 s VAL i allmänhet saknar motsvarighet i flertalet kommunala taxor på det tekniska området. Det kan också ifrågasättas om
det behövs specifika krav på va—området vid sidan av de allmänna kommunalrättsliga grundsatserna för kom— munala avgifter. Lagen bör tillåta att skillnader beaktas i kostnader mellan att förse olika bebyggel— seområden eller typer av bebyggelse — flerbostadshus, småhus — med vatten och avlopp.
När det gäller tolkningen av självkostnadsprincipen
i rättspraxis bör huvudmännen ges, menar förbundet, en större frihet beträffande beräkningen av kapital- kostnaderna, redovisningen av taxans kostnadsunder— lag, utjämning av överskott mot underskott och fonde- ring av medel för framtida investeringar. Något över- uttag under en längre tid bör dock inte tillåtas. Lagen bör ändras så att större hänsyn kan tas till ett effektivt resursutnyttjande och att tillfälliga överskott skall kunna godtagas.
VAL bör även ändras så att det skall vara möjligt att åtnöjas med en gemensamhetsanläggning, inrättad enligt anläggningslagen, i stället för en allmän anläggning, om denna lösning är tillfyllest.
Även frågorna kring förbindelsepunktens läge (13 5 VAL), anläggningens omfattning (12 S VAL) och bestäm— melserna om avgiftsuttag för omhändertagande av dag— vatten (10 S VAL) bör ges ett annat och förändrat innehåll i lagen.
Avslutningsvis anser Svenska kommunförbundet att det är angeläget att så långt som möjligt åstadkomma likhet i den rättsliga regleringen av kommunala av— gifter på det kommunaltekniska området. Frågan om ett enhetligt överprövningssystem för kommunala av-
gifter bör också övervägas.
Några synpunkter beträffande behovet av reformering av reglerna i VAL
2, 4, 6 och 7 SS, angående verksamhetsområde
Om det, med hänsyn till hälsoskyddet, finns behov att anordna vatten— och avloppsanläggning för ett större befintligt eller planerat område skall den lämpligaste och effektivaste lösningen genomföras. Det kan därför finnas skäl att ändra reglerna så att även lämpliga gemensamhetsanläggningar, enligt an- läggningslagen, kan komma till stånd och att det inte som nu skall vara en skyldighet för huvudmannen att inrätta en allmän anläggning.
Reglerna om verksamhetsområdets utsträckning bör också ses över för att resurseffektiva lösningar skall kunna komma till stånd. Det innebär bl.a. att länsstyrelsens nuvarande roll bör förändras.
8 - 10 55, angående brukningsrätt och avgifts- skyldighet
Va-verkets kunskaper om brukarnas framtida behov av va-anläggningen är bristfällig under själva plane- ringsstadiet. För att kunna göra optimala investe- ringar måste huvudmannens information förbättras om fastighetsägarnas faktiska behov av va-anläggningen. VAL ger i sin nuvarande utformning snarast incitament till huvudmannen att dimensionera produktions- och distributionsanläggningarna maximalt, dvs. bedöm- ningarna görs som om alla fastigheter utnyttjas eller kommer att utnyttjas på det teoretiskt intensivaste sättet. Detta medför allokeringsförluster genom att alltför stora resurser binds i anläggningen.
Kunskaperna om och förutsättningarna för en utbyggnad av va-anläggningen skulle kunna förbättras genom att ett obligatoriskt förfarande med inhämtning av infor— mation infördes. Huvudmannen bör i framtiden vara skyldig att i god tid informera om sina utbyggnads— planer och samtidigt undersöka fastighetsägarnas planer och önskemål beträffande fastigheternas an- vändning. Fastighetsägarna å sin sida skall vara tvungna att även fortsättningsvis göra anmälan till huvudmannen när anslutning av fastigheten behöver ske. Den ovillkorliga rätten att ansluta fastighet till anläggningen bestäms till den tidpunkt som bäst stämmer överens med majoritetens uppfattning inom det berörda området. Full avgiftsskyldighet skulle in— träda för dessa fastighetsägare vid just denna tid- punkt.
De fastighetsägare som väljer att ansluta sina fas- tigheter vid en senare tidpunkt skall då istället ha en begränsad, eventuellt periodisk, avgiftsskyldig- het. Begärs det att en sådan fastighet vid en senare tidpunkt skall kopplas in på va-nätet skall fastig— hetsägaren också vara skyldig att betala samtliga de samhällsekonomiska merkostnaderna som inkopplingen vid denna tidpunkt kostar huvudmannen. Eftersom för- bindelsepunkter normalt sett inte kommer att upprät- tas för sådana fastigheter medför detta högre kostna— derna för åtgärden.
Fastighetsägare får genom denna villkorade rätt att ansluta fastigheten ett direkt ekonomiskt incitament att i förväg förklara för huvudmannen om och på vil— ket sätt han avser att bruka sin fastighet. Huvudman- nen å sin sida kan redan på planeringsstadiet dimen— sionera ledningsnätet rätt och därmed optimera en
stegvis utbyggnad av ledningsdragningen med hänsyn till de faktiska behoven.
Det skall också vara möjligt för en fastighetsägare att kräva bortkoppling av fastigheten från va—nätet. Effektivitetshänsynen motiverar då att en särskild
bortkopplingsavgift debiteras den som lämnar huvud— mannens va—anläggning.
Huvudman för allmän va-anläggning har enligt reglerna i 10 S VAL rätt att ta ut avgift för avledning av dagvatten inom detaljplanelagt område, så snart led— ningsarbetena slutförts. Det är här fråga om en tvångsrätt att täcka infrastrukturkostnaderna genom ett särskilt avgiftsuttag. De enskilda fastighets— ägarna kan inte genom egna åtgärder påverka de för- hållanden som avgiftsskyldighet avser. Svenska kom— munförbundet har påpekat i sin skrivelse till rege— ringen att bestämmelserna om avgiftsuttag är svår— tolkade och inte ger möjlighet till avgiftsbeläggning i tillräcklig omfattning.
Regler om dagvatten finns i ett stort antal författ— ningar, bl.a. miljöskyddslagen, vattenlagen samt plan— och bygglagen. VAL är inte tillämplig på fall som gäller avvattning av mark utanför detaljplane— lagt område. För att lagen skall vara tillämplig fordras därför att dagvattnet uppkommit inom det detaljplanelagda området. Avgiftsskyldigheten är kopplad till planförutsättningen och det är alla fastighetsägare inom det detaljplanerade området som är betalningsskyldiga och inte ägaren av den enskilda fastigheten vid en gata inom området. Detta gör att om dagvattennätet inte är fullt utbyggt inom området eller har olika standard, t.ex. öppna diken, uppstår
också frågan om hur kostnaden för dagvattenavled— ningen skall betalas.
Hur problemet skall lösas i framtiden fordrar sär- skild utredning. En möjlig lösning kan vara att för- klara att avgiftsskyldigheten inträder i och med att dagvattenavledningen lösts för den enskilda fastighe— ten och att avgiftsskyldigheten sålunda frikopplas från den nu gällande planförutsättningen. Fortfarande skall en förutsättning för investeringen vara att investeringen i dagvattenavledningen bygger på sam- hällsekonomiska kalkyler.
12 och 13 55, angående anläggningen
Den allmänna anläggningen skall enligt 12 S VAL vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga an- språk på säkerhet. Det är också en förutsättning att anläggningen inte utformas på ett ineffektivt eller onödigt resurskrävande sätt.
För att också lägga samhällsekonomiska synpunkter på ledningsdimensionerna är det motiverat att införa en allmän bestämmelse om att den exakta utformningen av ledningsnätet skall fastställas på grundval av en samhällsekonomiskt lönsam bedömning. Betydelsen av att anläggningen klarar att fylla sitt ändamål ställ på sin spets då abonnent drabbats av skada, t.ex källaröversvämning. Det samhällsekonomiska betraktel— sesättet bör dock inte medföra att huvudmannens eller abonnentens ansvar för skada mildras i förhållande
till nu gällande regler.
Beträffande 13 S VAL, dvs. förbindelsepunktens läge, finns skäl att överväga ett ändrat innehåll i bestäm—
melsen. Enligt gällande regler skall förbindelsepunk- ten förläggas till fastighetens omedelbara närhet, om inte särskilda skäl föranleder annat. Tekniska inno— vationer och förbättringar kan hindras av en sådan lagregel. Bestämmelsen bör förändras så att lösningar som ur effektivitetssynpunkt är att föredra också kan förverkligas.
Följdändringar kan även komma att bli nödvändiga att
göra beträffande reglerna om va-installationen, 17 — 20 55.
22 - 23 55, angående allmänna bestämmelser
Huvudmannen har stöd i nu gällande regler att meddela s.k. allmänna bestämmelser för va-anläggningens bru— kande. Orsaken till att sådana bestämmelser utfärdas är att garantera att brukarna blir lika behandlade och att deras villkor är rättvisa och skäliga. Fas- tighetsägarnas möjligheter att utnyttja anläggningen får heller inte oskäligt begränsas eller försvåras
genom sådana allmänna bestämmelser.
Reglerna om de allmänna bestämmelserna måste ändras för att resurserna skall kunna utnyttjas på ett ef- fektivt sätt. Detta innebär att det skall vara til- låtet att i de allmänna bestämmelserna tillämpa s.k. knapphetsprissättning då tillgången på vatten är liten, att avgifterna skall kunna differentieras om de faktiska kostnaderna för va—anläggningen inom en del av verksamhetsområdet eller för en del av abon— nenterna är högre respektive lägre än för verksam— hetsområdet i övrigt, att särskilda villkor för vissa abonnenter av anläggningen skall också kunna tilläm- pas samt att särskilda installationsföreskrifter
skall kunna meddelas m.m.
24 — 27 55, angående avgifter och taxa
Dessa bestämmelser innehåller regler för avgiftssätt- ningen, självkostnads- och likställighetsprinciperna är här kodifierade. Reglerna föreslås i sin helhet bli ersatta av bestämmelserna i den föreslagna av-
giftslagen.
Avgiftssättningen i förslaget till avgiftslag bygger på effektiva priser och samhällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande. Det innebär en förändrad syn på likställighets—, lokaliserings— och självkostnads— principerna. Det skall alltså vara möjligt att accep- tera ekonomiska överskott i va—verksamheten och taxan skall, som antytts ovan, kunna differentieras för olika abonnentgrupper och för skilda delar av va- verksamhetsområdet, om huvudmannen där har högre eller lägre kostnader. Även en modifiering av rätten för fastighetsägare att begära omedelbar anslutning av sina byggnader bör därför inarbetas i VAL. Knapp— hetsprissättning skall i framtiden kunna godkännas då brist på vatten råder. Lokaliseringsprincipen skall heller inte lägga hinder i vägen för ett effektivt utnyttjande av resurserna. Finner t.ex. huvudmannen att va-verksamheten av effektivitetsskäl kan sträckas ut över kommungränsen så skall inga lagliga hinder resas mot en sådan utbyggnad om också grannkommunen finner att en sådan lösning är lämplig och effektiv.
Det ställs även krav på en samhällsekonomiskt korrekt taxeuppbyggnad i avgiftslagen. Motiven för detta krav är att abonnenterna skall få korrekt information eller "prissignal" om kostnaderna för va—verksamheten och han skall kunna rätta sin konsumtion och sina beslut om investeringar efter att ha granskat av-
giftssättningen.
De effektivitetsproblem som skall lösas med stöd av avgiftslagen skall också kopplas samman med före— skrifter om krav på att göra samhällsekonomiska kal— kyler och taxeuppbyggnader. För huvudmannen innebär dessa krav att de effektivitetsproblem som är för- bundna med hur verksamhetens kostnader får periodi—
seras försvinner. 35 — 38 55, angående prövning av va—frågor m.m.
Utredningen har föreslagit att en särskild prövnings— instans, avgiftsdomstolen, inrättas. Denna frågan måste utredas vidare och i samband därmed bör även
prövningsreglerna i VAL granskas särskilt.
Även lagen (1976:839) om statens va—nämnd skall om— fattas av detta översynsarbete.
Exemplet visar på ett översiktligt sätt ett behov av ändringar i VAL för att förbättra effektiviteten. Förändringarna måste naturligtvis anpassas på ett sätt som gör det möjligt att ta hänsyn till de skilda va—verkens varierande förutsättningar att driva verk—
samheten.
'. """|'||'7 "rh"- ' ' _ " ' .
'.. "'| '» || . ' i . '.J . | "I _ _ ,_. _ _ __' _| ____
_;(Ij __,_.||__ '-" | || ___.__ | _ "Hfä.
' 'i'-W H—_____ |.|.L ||" | .| ':.»1' =("-
'” ' .. . ' . |__. .- |; __ -| ||____- ( |_ "'-'||||||'__'_ _.II __|- _ .___|.__|||___. __ _ _: _,_"? __ ll - _ __._ __ " |_ |_|___ |""-_ |r|_|__ _ || ||_I|||__
5 KOMMUNALA AVGIFTER I ETT FRAMTIDA PERSPEKTIV
Dagens och morgondagens krav på en fungerande infrastruktur
Utredningen har främst behandlat befintliga kommunala avgifter. Men mot bakgrund av den allt snabbare sam— hällsutvecklingen och den ständigt pågående diskus—
sionen kring utvecklingen av mer effektiva ekonomiska styrsystem är det sannolikt att nya tillämpningar av ekonomiska styrmedel och nya avgiftstyper kommer att
aktualiseras.
I enlighet med uppdraget bör utredningen också belysa hur kostnader för omfattande investeringar och för särskilda planeringsinsatser skall beaktas när av- giftsunderlaget beräknas. Utredningen bör vidare ta hänsyn till hur externa effekter, t.ex. vissa miljö-
effekter kan beaktas i avgiftssättningen.
De här frågorna har sålunda fört in på områden där man idag i ringa omfattning eller inte alls använder avgifter som finansieringsmetod eller som instrument för styrning av resursutnyttjandet. Det handlar här ofta om gemensamma resurser, som brukar sägas ingå i den kommunala infrastrukturen och den omgivning som i betydande utsträckning påverkar kommuninnevånarnas levnadsstandard och Värdet på många av deras privata
tillgångar.
Frågorna kring infrastrukturen och vår omgivande miljö har accentuerats under senare år. Olika krav förs fram beträffande omprioriteringar och omfördel— ningar av resursanvändningen eller om att nya resur— ser skapas. I ekonomiska termer handlar det här i regel om mycket stora penningbelopp och avsevärda krav på finansieringsmedel. I detta sammanhang har bl.a. kommunernas finansiella läge framstått som allt kärvare. Det är till stor del en följd av att omfatt— ningen och sammansättningen av kommuninnevånarnas privata nyttigheter och preferenser förändras i takt med den lokala befolkningssammansättningen och den allmänna sociala och tekniska utvecklingen. Detta ställer nya och allt ökade krav på samhällets lång— siktiga investerings— och planeringsinsatser. För att kraven på samhället skall kunna tillgodoses, behövs bl.a. tydliga signaler mellan aktörerna om samhällets totala intäkter och kostnader som konsekvens av att
olika resurser tas i anspråk.
Ett mycket vanligt och välkänt exempel inom det tek— niska området är de krav och problem som den nutida staden eller tätorten kommit att ställas inför i samband med privatbilismens starka framväxt under 1900—talets senare hälft. Städernas utbyggnad har av naturliga skäl successivt anpassats till de tekniska förutsättningarna. Uppenbarligen har samhällets pla- nerings— och investeringsinsatser hamnat på efterkäl— ken, då det gällt att möta de nya förutsättningarna för och de nya kraven på t.ex. effektiva trafiksys— tem. Korrekta prissignaler som på förhand ges om samhällets verkliga intäkter och kostnader som följd av ett ökat privat bilutnyttjande har saknats. Därmed har detta tekniska system tenderat att i och kring större tätorter gå mot sin egen kollaps, vilket kon—
kret innebär höga och till sist oacceptabla kostnader
i form av stillastående bilköer, buller, avgaser, psykisk irritation, parkeringsproblem, etc.
Förebyggande åtgärder i syfte att undvika att den här beskrivna situationen uppkommer har ansetts allt mer nödvändiga. Sålunda har många pekat på möjligheten att i ökad utsträckning kunna använda avgifter som
styrmedel.
ökad användning av avgifter som styrmedel?
Avgiftslösningen brukar framhållas av flera skäl. En avgift kan ge nyttjaren en direkt och tydlig signal om samhällets totala kostnader för resursutnyttjan— det. I denna kostnad kan således t.ex. även miljö— och trängselkonsekvenser av den enskildes konsumtion speglas. Konsumtionen förväntas därmed kunna styras
mot en effektivare resursanvändning.
Avgiften ger vidare intäkter, som direkt kan bidra till finansieringen av de åtgärder som krävs för att såväl anpassa infrastrukturen till den tekniska ut— vecklingen som att till Viss del, genom t.ex. utveck— ling av nya tekniska lösningar, också påverka utveck—
lingen.
Avgiften bör i första hand bäras av själva nyttjaren. Den ger således andra konsekvenser för inkomstfördel— ningen jämfört med t.ex. skattefinansiering. Många menar, med hänvisning till nyttoprincipen, att av— giftsfinansiering av investeringar i infrastruktur av den här arten skulle ge en bättre fördelningspolitisk profil.
I uppdraget ingår inte att lämna direkta förslag beträffande nya avgiftsområden. Utredningen kan sam— tidigt inte bortse från möjligheterna att avgifter framdeles kan komma att utnyttjas i ökad utsträck— ning, t.ex. för att styra och finansiera den fortlö— pande utbyggnaden och anpassningen av den kommunala infrastrukturen, i vilken även den omgivande miljön ingår som en allt viktigare del.
Utredningens förslag till avgiftslag torde emellertid kunna utnyttjas som grund för en eventuell utvidgning av det kommunala avgiftsområdet, då en sådan utvidg—
ning skulle anses motiverad av resursanvändnings—,
finansierings— och inkomstfördelningsskäl.
Finansieringsbehov
Allt större krav ställs på en fungerande infrastruk- tur. Kraven kan härledas utifrån skilda aspekter. Genom den ökade tillgången till storskaliga, integre— rade och för den enskilde ofta avancerade tekniska lösningar, som otvivelaktigt uppfattas medföra ökad välfärd, har också samhällets sårbarhet ökat avse— värt. Ett längre avbrott i de stora tekniska försörj— ningssystemen, t.ex. el, vatten, tele, renhållning och kollektivtrafik, kan i dagens samhälle snabbt leda till mycket allvarliga konsekvenser för den enskilde och orsaka mycket höga kostnader för samhäl— let som helhet.
Den omgivande miljön, såväl den sociala som den bio— logiska har avgörande betydelse för fortlevnaden på längre sikt. Ett "eftersatt underhåll" inom de här områdena ger ofta skador som får ett accelererande
förlopp och som kan bli synnerligen kostnadskrävande
eller i värsta fall praktiskt omöjliga att i efter- hand kunna rätta till.
Lokalt är det kommunen som har ett övergripande an— svar för t.ex. framkomligheten på gator och vägar, stora delar av trafiksystemet i övrigt, brandförsvar och övrig räddningstjänst, vatten och avlopp, upp— värmning via fjärrvärmenät, hälso— och miljöskydd, etc. Det ökade behovet av finansieringsmedel kan således för det första bero på att behovet av rena nyinvesteringar ökar i takt med att en ny och mer rationell i regel arbetsbesparande teknik utvecklas eller som följd av kommuninnevånarnas förändrade preferenser och behov.
För det andra kan investeringsbehovet gälla underhåll av befintliga system. Ofta framförs varningar om det hela tiden växande "underhållsberget". Det som bygg— des ut under de tidigare mycket expansiva åren börjar nu bli moget för omfattande underhållsåtgärder. Som exempel kan nämnas att kommunerna på 1960—talet för- valtade ca 1 m2 lokalyta per innevånare. I dag för— valtar kommunen drygt 6 m2 per innevånare, varav fortfarande knappt hälften är eller borde vara före— mål för underhållsåtgärder. Ett annat exempel som brukar nämnas gäller problemet med det ökande under—
hållsbehovet av va—näten.
En tredje orsak till ökade behov av investeringsmedel kan vara att satsningen på förebyggande åtgärder blir alltmer nödvändig då samhällets tekniska sårbarhet ökar och då allt större värden kan stå på spel även vid smärre driftstörningar eller olyckstillbud. Med andra ord kan ökad lönsamhet med stöd av olika risk- bedömningar motivera ökade investeringar i förebyg— gande underhåll och kompletterande åtgärder eller i
helt nya system med ökad driftsäkerhet. Här kan också risknivån och riskspridningen bland intressenterna
påverkas av vilken finansieringsmetod som väljs.
Finansieringsmöjligheter
De tekniska ledningsbundna försörjningssystemen, t.ex. el, va och fjärrvärme, finansieras liksom många andra kommunala tjänster i olika grad via avgifter. Emellertid har omfattande och mycket kostnadskrävande delar av infrastrukturen, t.ex. gator och vägar och annan trafikförsörjning till övervägande del eller helt finansierats genom skatt. Vissa livsnödvändiga delar av infrastrukturen i en kanske något vidare bemärkelse, utredningen tänker här på bevarandet av ren luft, tillträde till naturmiljöer med sjöar, växt— och djurliv, minskat buller, minskad trängsel o.s.v. har tidigare överhuvudtaget inte ingått i den
ekonomiska eller finansiella kalkylen.
Kommunerna har bl.a. genom sina uppgifter som sam— hällsplanerare och sitt planmonopol ett avgörande inflytande över hur resurser som t.ex. mark och be— byggelse kan komma att utnyttjas. Begränsningar av såväl finansiell som juridisk art kan däremot utgöra avgörande hinder mot kommunens praktiska möjligheter att genomföra samhällsekonomiskt lönsamma projekt eller att vidtaga samhällsekonomiskt motiverade åt—
gärder inom det infrasystem för vilket den ansvarar.
Vilka generella möjligheter har då en kommun att vid sidan av sin skattefinansiering och sina eventuella statliga bidrag ordna mer marknadsorienterade fi— nansieringslösningar för olika tillgångar, som ingår
i infrasystemet? Några av följande metoder är redan i bruk, andra har framförts som tänkbara:
— exploateringsavgift
— in natura betalning
— tomträttsavgäld
— produktspecifika avgifter
— fastighetsskatt
— koncernbidrag från kommunala aktiebolag
— markavgift och trafikavgift
Här lämnas en kort beskrivning av de nämnda finansie—
ringsmetoderna.
Exploateringsavgift
Exploateringsavgiften är en kostnadsrelaterad en— gångsbetalning, som används för att finansiera ny infrastruktur. Den bestäms via förhandlingar mellan exploatören och kommunen. Genom kontanta betalningar får kommunen finansieringsmedel relativt snabbt för
sina investeringar i infrastrukturen.
In natura betalning
In natura betalning innebär att exploatören själv anlägger infrastrukturen, för att sedan överlämna anläggningen till kommunen. Metoden användes t.ex. för finansiering av Globenprojektet i Stockholm. Den här formen av finansiering är mer vanlig i bl.a. USA (exaction) och Storbritannien (planning gain), där den väckt debatt och i Vissa fall ifrågasatts utifrån juridiska grunder. Den rättsliga prövningen har t.ex.
gällt projekt där exploatören själv erbjudit sig
alternativt pressats av kommunen att investera i infrastruktur även utanför det egentliga exploate—
ringsområdet (off-site).
Tomträttsavgäld
Kommunerna kan utnyttja möjligheten att upplåta mark med tomträtt och fortlöpande ta ut en avgäld, vilken baseras på markvärdet. Tomträttsinstitutet utnyttjas framför allt i de större kommunerna och av en del
statliga verk.
Produktspecifika avgifter
Med produktspecifika avgifter avses sådana, som kan knytas till en bestämd produktenhet, per kWh el eller värme, per m3 vatten, per besök, per ansökan, per behandling etc. Avgiften är således knuten till en
viss bestämd verksamhet, vara eller tjänst.
Till dessa avgifter skulle även miljöavgifter kunna knytas, då syftet är att i ett visst produktpris inkluderar också priset på de miljöresurser som tas i anspråk vid produktionen eller konsumtionen av pro—
dukten i fråga.
Fastighetsskatt
En fastighetsskatt skulle kunna användas direkt till finansieringen av investeringar i infrastrukturen, där ett styckpris eller ett liknande mått svårligen eller inte alls kan härledas. Det kan gälla bostads—
miljö, tillgång till allmän service, tillgänglighet,
etc.
Pastighetsskatten skulle också uppvisa egenskaper som t.ex. skiljer den från den tidigare nämnda exploate— ringsavgiften. Skattebeloppets storlek är nyttorela— terat till infrastrukturen. Skatten betalas fortlö— pande och kan justeras efterhand med stöd av politis- ka beslut, föregångna av en offentlig debatt. En sådan fastighetsskatt skulle även kunna bidra till finansiering av infrastrukturen i befintliga äldre
bebyggelseområden.
Koncernbidrag från kommunala aktiebolag
Kommunen skulle kunna utnyttja möjligheterna att via koncernbidrag finansiera verksamheter med överskott från konkurrensutsatta och oreglerade verksamheter. Intäkternas storlek skulle här helt vara beroende av
de villkor som den fria marknaden bestämmer.
Markavgifter och trafikavgifter
En modell för finansiering med stöd av trafikavgifter och markavgifter via ett kommunalt infrastrukturbolag redovisas och diskuteras i Storstadsutredningens underlagsrapport (SOU 1989:112) storstädernas infra- struktur. Rapporten pekar bl.a. på vad ett nära sam- spel mellan de båda avgiftstyperna kan betyda för trafikinvesteringar och bebyggelsens lokaliserings—
mönster.
Finansieringsbidrag
Värdet av den kommunala infrastrukturen speglas bl.a. i fastighetsvärdena. Det finns här ett mycket tydligt samband. Då kommunen investerar i en förbättrad inf— rastruktur i ett visst område eller för hela kommunen stiger de berörda fastigheternas värde. Det nuvarande skattesystemet med en allmän fastighetsbeskattning innebär att sådana här värdeökningar inte kommer den investerande kommunen direkt till godo, eftersom intäkterna går till statskassan. I och med att kost— nadssidan representeras av kommunalt skattefinan— sierade investeringskostnader och att intäktssidan, dvs. nyttan eller välfärdsökningen mäts som ökade statliga skatteintäkter försvagas kommunens incita— ment att satsa på lönsamma investeringar i infra- strukturen. Dessutom kan kommunens i övrigt begrän- sade finansieringsmöjligheter innebära att lönsamma
projekt överhuvudtaget inte genomförs.
För att kommunerna skall få möjlighet att få intäkter för investeringar i sin infrastruktur bör ett finan—
sieringsbidrag kunna införas. Ett sådant bidrag skul— le kunna ha den karaktären, att det motsvarar konst—
ruktionen hos och intäkterna av den statliga fastig—
hetsskatten.
Eftersom statsmakterna anser att skattetrycket inte får öka, ambitionerna är istället en minskning, får någon annan skatt arbetas bort om finansieringsbidrag införs. Utredningen vill peka på fastighetsskatten
som ett exempel.
Utredningen vill samtidigt understryka att detta är en möjlighet till finansiering av framtida kommunala
infrastrukturinvesteringar, ett område där finansie—
ringen tidigare skett med skatt från juridiska perso—
ner.
Räddningstjänstens finansiering
Räddningstjänsten ingår som en viktig del i den kom— munala infrastrukturen. Frågan om räddningstjänstens finansiering har aktualiserats av bl.a. Svenska kom- munförbundet. De principer för kommunal verksamhet som avgiftsutredningen föreslår torde inte stå i strid med de idéer om ökade möjligheter att avgifts— finansiera räddningstjänsten som diskuteras. Denna fråga behöver emellertid utredas särskilt.
' Hig" & J-T . . :, .'m." - , .-|' " .."... '..., .. . . ' ,. » , ||.*".|,_-- .'..|"" '
cab-' ...f'n M...... '.r.|»"- »»- |:.”t 'rétm-WJ- .'h=.'m|| ':|f':|'e=r:[': |_v'=_-'-:.r.-_- M ...-pm"? 'i'E'F'" "|?" "'”-” ""-||" | 'H', |;,,'.'| ' . '. ' ||_|_£|||EI
.| ||| |'.". än, .,,L':".". : ||..|'_|!'.' |. | ..' '.
'|'?" Lyhzdåll'ål fl..?" 'J'Ä'.lur"|"»0!1 ||å|'|' .b. |||E"'lf'1f'*fh»'1.' .a. |.' -..nl '
"sféi'. '... ”mf-r.. ii, am.. B'-
%??193? m
Bilaga 1 DIREKTIV
Kommittédirektiv &
%
Dir. 1990:18
Tilläggsdirektiv till stat-kommunberedningen (C l983:02)
Dir. 1990: 18
Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-05
Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att stat-kommunberedningen (C 1983:02) får i uppdrag att ut— reda vissa frågor om avgifteri kommunal verksamhet.
Bakgrund
Under senare år har diskussionen om avgifternas roll i den kommunala ekonomin varit livlig. Kommunerna finansierar för närvarande ca 19 procent av sin verksamhet med avgifter. För landstingens del är andelen ca 7 procent.
Avgifter inom det sociala området samt för olika kultur- och fritidsaktivi- teter täcker normalt endast en mindre del av kostnaderna. Inom tekniska områden såsom vatten- och avloppsverksamhet, energiproduktion och ren- hållning eftersträvas däremot ofta full kostnadstäckning.
Reglerna för kommunala avgifter är i dag splittrade och svåröverskådliga. Regeringsformen (RF) innehåller vissa grundläggande regler om offentlig- rättsliga avgifter. Det gäller framför allt rätten att meddela föreskrifter inom området. I RF och dess förarbeten läggs också grunden för gränsdragningen mellan vad som är skatt och vad som är avgift.
Kommunallagen (1977: 179. ändrad senast 1988:1253) innehåller däremot inga särskilda regler om avgifter. I rättspraxis har dock den s.k. självkost- nadsprincipen utbildats. Den innebär att kommunala avgifter inte får tas ut till så höga belopp att de ger ett väsentligt överskott i verksamheten. I vissa speciallagar, t.ex. lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsanlägg- ningar (ändrad senast 1987:134), har självkostnadsprincipen lagiiists. Inne- börden och räckvidden av principen är dock inte till alla delar helt klar.
206
I några fall har självkostnadsprincipen satts ur spel ispeciallagstiftningen. Så är t.ex. fallet beträffande torgavgifter och parkeringsavgifter enligt lagen (19571259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å all- män plats, m.m. (ändrad senast 1984:879).
Den parlamentariskt sammansatta kommunallagskommitte'n (C 1988103) arbetar för närvarande med att utforma ett förslag till ny kommunallag. Kommittén överväger därvid bl.a. frågan om att skriva in självkostnadsprin- cipen i kommunallagen. Kommittén kommer att redovisa sitt förslag under våren. Flera av frågorna om den närmare innebörden och räckvidden av självkostnadsprincipen behandlas dock inte i detta sammanhang.
i arbetet med att förnya och utveckla den offentliga verksamheten har de ekonomiska frågorna en grundläggande betydelse, inte minst med hänsyn till de nya krav som ställs på den offentliga sektorn. Det är angeläget att öka utbytet av insatta resurser och att genom effektivisering och ompriorite— ringar skapa utrymme för nya och angelägna behov. Regeringen har bl.a. i årets budgetproposition redovisat vilka åtgärder som nu vidtas och planeras i detta syfte. Ett viktigt led i arbetet är den översyn av statens bidrag till kom- muner och landsting som har aviserats i budgetpropositionen (prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 29).
Det finns i dag en klar strävan att ge avgifterna en större betydelse som finansieringskälla. För detta talar bl.a. önskemålet att undvika skattehöj— ningar. Vidare finns det inom skilda kommunala verksamhetsområden stora behov av underhåll och reinvesteringar som för närvarande är svåra atttill- godose.
Mot den nu angivna bakgrunden finns det skäl att mera i detalj än vad som sker i koinmunallagskommitte'n och kan ske i den kommande utredningen om statens bidrag till kommuner och landsting, m.m. överväga vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet.
Stat-kommunberedningen, som tillkallades enligt regeringens bemyndi— gande den 17 mars 1983 (Dir. 198330), har till uppgift att överväga olika frågor om ökad samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av stat- liga regler, m.m. Beredningen har tidigare i sitt arbete tagit upp vissa frågor om kommunala avgifter. Arbetet i dessa frågor har redovisats i delbetänkan— det (Ds C l984:6) Avgifter inom kommunal verksamhet. Betänkandet har remissbehandlats.
Det är enligt min mening lämpligt att stat-kommunberedningen även får ansvaret för det utredningsarbete om kommunala avgifter som nu bör komma till stånd.
Utredningsuppdraget
Självkostnadsprincipen har tillkommit för att skydda konsumenterna mot att kommuner och landsting gör monopolvinster. Självkostnadsberäkningen avser endast kostnader som direkt kan knytas till produktionen av den ak- tuella kommunala servicen. En effektiv resursfördelning och en avgiftssätt- ning som också tar hänsyn till externa effekter. t.ex. vissa miljöeffekter, kan därför i många fall komma att strida mot principen såsom den nu tillämpas.
Stat-kommunberedningen bör förutsättningslöst överväga frågan om vilka kostnader som skall få räknas in i avgiftsunderlaget. Gränsdragningen mellan skatt och avgift bör också belysas i detta sammanhang.
Ett par rättsfall om kommunala el- och va—taxor har väckt stor uppmärk- samhet. Frågan har främst gällt hur kapitalkostnaderna — avskrivning och ränta — får kalkyleras in i avgifterna. Beredningen bör särskilt behandla denna fråga. Därvid bör bl.a. övervägas i vilken utsträckning kalkylerade kostnader. inklusive krav på räntabilitet, bör få ingå i avgiftsunderlaget.
Beredningen bör också belysa hur kostnader för omfattande investeringar och för särskilda planeringsinsatser skall beaktas när avgiftsunderlaget be- räknas.
Om självkostnadsprincipen skrivs in i kommunallagen bör all speciallag- stiftning där principen för närvarande finns inskriven gås igenom och övervä- gas mot bakgrund av den centrala kommunallagsregeln. Även denna fråga bör behandlas i utredningsarbetet.
Självkostnadsprincipen gäller också för kommunal verksamhet inom om- råden där även staten kan vara huvudman. t.ex. energianläggningar. Detta kan innebära att olika avkastningsprinciper tillämpas för statlig och kommu- nal elproduktion. Beredningen bör överväga hur dessa principer kan sam- ordnas.
Inom det sociala området samt fritids- och kulturområdena grundas av- giftssättningen mera på andra överväganden än självkostnadsprincipen. även om denna princip också inom dessa områden utgör en yttersta gräns. De överväganden som här står i förgrunden är i första hand av fördelnings- politisk natur. Sådana frågor bör inte omfattas av utredningsuppdraget.
Beredningen bör ta del av det utredningsarbete om kommunala avgifter som gjorts inom ramen för den pågående översynen av kommunallagen. Det gäller i första hand kommunallagsgruppens delbetänkande (Ds C 19875) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting.
En viktig grund för utredningsarbetet är självfallet också de ställningsta— ganden som kommunallagskommitte'n gör när det gäller frågan om att skriva in s_iälvkostnadsprincipen i kommunallagen. Beredningen bör således ta del av kommitténs kommande betänkande.
Inom kommunallagskommitten har enligt vad jag inhämtat också vissa
särskilda frågor om kommunala avgifter aktualiserats. En sådan fråga gäller möjligheten att tillämpa en enhetstaxa för olika energislag (el, fjärrvärme, naturgas) för att kunna förbättra vissa energislags konkurrensförmåga. En annan fråga gäller möjligheten att differentiera taxan för vatten och avlopp med hänsyn till vattentillgången. I utredningsarbetet bör dessa och even- tuella likartade frågor övervägas.
Ytterligare en fråga som bör behandlas i detta sammanhang gäller möjlig- heterna att tillämpa schabloniserade taxor samt hur sådana taxor förhåller sig till kravet på individuell rättvisa.
Som jag nämnt har beredningen tidigare behandlat vissa frågor om kom- munala avgifter. Dessa frågor bör ytterligare övervägas i detta utredningsar— bete bl.a. mot bakgrund av remissynpunkter på det tidigare arbetet.
Beredningen bör lägga fram de förslag till lagändringar som föranleds av övervägandena i de frågor som jag nu har tagit upp.
Arbetets bedrivande
Utredningsarbetet om självkostnadsprincipens gränser bör bedrivas så att det kan samordnas med arbetet med en ny kommunallag. Arbetet bör därför i denna del redovisas senast den 1 november 1990.
I övrigt bör utredningsarbetet vara slutfört senast den 1 juli 1991. Under arbetets gång bör beredningen ha kontakt med den utredning som skall tillsättas om statens bidrag till kommuner och landsting. m.m.
Beredningen skall i utredningsarbetet beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inrikt- ning (Dir. 19845) och om beaktande av EG-aspekter (Dir. 1988143).
Hemställan
Jag hemställer att regeringen utvidgar stat-kommunberedningens upp— drag i enlighet med vad jag nu har anfört.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan. (Civildepartementet)
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1990
Bilaga 2 REALA INKOHSTER — NOHINELLA UTGIFTER
Avgiftssättningen kan påverkas av vilken metod som väljs för beräkning av en verksamhets kapitalkostnad- er. Behandlingen av kapitalkostnaderna har också varit föremål för rättslig prövning i va—mål. Det som bl.a. har uppmärksammats är sådana fall där en dubbel kompensation för den allmänna prisutvecklingen be- lastat avgifterna. Tillgångarnas restvärde har här räknats upp till ett motsvarande realt värde sam— tidigt som förräntningskravet ställts enligt en nomi- nell räntesats. Såsom utredningen redovisar i en bilaga till sitt delbetänkande (SOU 1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser blir be— talningarnas nuvärde detsamma oavsett om en nominell eller en real kalkyl tillämpas. Detta gäller givetvis under förutsättning att beräkningsmetoderna används
korrekt och t.ex. inte sammanblandas.
Ytterligare en fråga som aktualiserats i sammanhanget har gällt vilken tidsperiod som kan anses godtagbar beträffande ackumulerade över— respektive underskott i verksamheten. Det kan därför vara av intresse att också belysa betalningsflödet i en verksamhet där amorteringarna på en nominell skuld med nominella räntevillkor anpassas till en avgiftssättning, som är
baserad på reala annuiteter.
Ulbwwb-l oxoooxlox
Antag
12 13 14 15
16 17 18 19 20
att investeringen uppgår till 100 kkr
att kalkylperioden omfattar 20 år att den allmänna prisökningen är 8
att den reala räntesatsen är 4 att den nominella räntesatsen är 12,32
Annuitet (kkr)
7,95 8,58 9,27 10,01 10,81
11,68 12,61 13,62 14,71 15,89
17,16 18,53 20,01 21,61 23,34
25,21 27,23 29,40 31,76 34,30
Restskuld
(kkr)
100 104,37 108,65 112,77 116,65
120,21 123,34 125,93 127,82 128,86
128,85 127,57 124,75 120,11 113,30
103,91 91,50 75,55 55,46 30,53
0 (»
Ränta
(kkr)
12,32 12,86 13,39 13,89 14,37
14,81 15,20 15,51 15,75 15,88
15,87 15,72 15,37 14,79 13,96
12,80 11,27 9,31 6,83 3,76
per år
Amortering (kkr)
_ 4, _ 4, _ 4, _ 3, _ 3,
_ 3, _ 2] _ 1, _ l,
0,
1. 2. 4. 6, 9,
12 15 20 24
30,
37 28 12 88 56
13 58 89 04 01
28 81 64 81 38
41 95 10 92 53
kr
restskuld
100
50
nominell!
Beräkningarna visar att skulden ökar fram till år 10, eftersom det reala annuitetsbeloppet under dessa år
inte täcker ränteutgifterna.
Efter drygt 16 år motsvarar kapitalskulden den ursprungliga och därefter amorteras resterande skuld
i rask takt inom loppet av de återstående fyra åren.
. ". .. ' - .fi)
'.. .. , .. ".H.. .., '!" I.I_|)...'l .?
Z||r1)|llll-
W)."..H'» Mu)
"'" Il))l
w'uu” ' _) " '..IUI.
”m.) )) :' "
'))w'.'- .', '
'._. v, ry] _ , )) ”H.P. " .' "'. 'I. '. .. H..-.,). *. ..,I -.
|)..I.F- , _, . " "nur 11 )r.|u*'"h |'_ '
i"” ' ....) ) .)) )?. få.-W..) .,". M.,
. ... . ' ....)_ )J)"l- -, | 1 '.L'): '|"" ...'.' ).
)i)
7 mrz' 535431 "J
n 'l|| '
L'H'j 5.311:
Bilaga 3
EFFEKTIV PRISSÄTTNING OCH KOSTNADSEFFEKTIVITET VID NATURLIGA MONOPOL
— en teoretisk översikt och några konkreta förslag
Mats Bohman
november 1991
L 6951!!!
ur); mamman 1130 WDWJEEHIaQ VITW'FE'Q dc?-109101! AQLJHUTÅJI
galt—133 ade—111110; mp!" ftw Jalla—tsma— iaf.—391053 na —
i
| nama ajax 1881. 119de mm I I | |
INNEHÅLL
INLEDANDE ORD
EXEMPEL PÅ PRISERNAS BETYDELSE FÖR HUR RESURSER ANVÄNDS
PRISERNAS FUNKTIONER
PRISSÄTTNINGSPROBLEMET
Inledande översikt
Marginalkostnadsprissättning Knapphetsprissättning
Prissättning efter belastningsvariationer Effektiv prissättning över tiden med hänsyn till en effektiv dimensioneringsstrategi med språngvis kapacitetsutbyggnad
Prissättning med beaktande av en finansiell
restriktion
KOSTNADSEFFEKTIVITET OCH NATURLIGA MONOPOL
. ...))..)")".))
, (',I,|) '|'"J'l'l'l ....) ")F.
":' '- ' " Lh)" . , , _ . ,,,),
.,..e
I:),,),),l1,| ),H, I, ' ' ' .,,)),l' ""l'u,' '),h:'_, ':'")ål'v'
_ ,, ).-'..(,. ' ))).) )
.)),:.,.,')|.)', ':|.) ,,,-,, d))! ,,,,,,..4 l.", .l' FH
|).
I),;l
'I); I- )
',ä'f' Håman". )) Hawaii)
NLUåsTIS
" ",-' ,"" ',!).|) ".I'
')lr .. ..
1 INLEDANDE ORD
Avgiftsutredningen har givit mig i uppdrag att över— siktligt analysera och utvärdera "olika modeller, medel och metoder för att nå en effektiv prissättning och kostnadseffektiv verksamhet under begränsad kon— kurrens, speciellt vid naturliga monopol. Studien syftar till att ge konkret underlag för det förslag till avgiftslag, som utarbetas inom Avgiftsutred-
ningen".
Detta uppdrag har gjort mig mycket upprymd och mycket betänksam. Upprymdheten beror på att jag under lång tid ägnat mycket arbete såväl forskningsmässigt som utredningsmässigt åt många av de områden som utred— ningen har till sin uppgift. Detta gäller vatten och avlopp, fjärrvärme, el, renhållning, gator och vägar och persontransporter. Under mitt arbete har jag tyckt mig se hur man skulle kunna effektivisera mycket inom dessa områden. Mina rekommendationer har dock vanligtvis förklingat ohörda. Men då jag nu tagit del av inriktningen av Avgiftsutredningens förslag, finner jag att mycket av det jag tidigare förordat nu faktiskt föreslås av utredningen. Jag tror att mycket kan vinnas på att dessa förslag rea—
liseras.
Betänksamheten har med tidsperspektivet att göra. Många års studier av dessa områden har lärt mig hur
mångfacetterad dessa verksamheter är. Detta förhål— lande gör det vanskligt att på ett generellt plan, inte bara avseende ett specifikt område utan i än högre grad avseende flera av dessa områden samtidigt, ange klara riktlinjer för hur dessa verksamheter skall bedrivas. Det skulle behövas avsevärt mer tid för att "skräddarsy" förslag för varje särskilt om- råde. Risken är annars stor för att en god idé får dåligt renommé, därför att man inte hunnit anpassa detaljerna i utformningen så att konfektionen innebär en kostym som inte passar någon. Mer tid behövs tvek— löst.
Efter dessa inledande rader av förordskaraktär, låt mig så gå över till en mer traditionell inledning. Mitt arbete har bestått i åtskilliga diskussioner med medarbetarna i sekretariatet och i att skriva denna översikt över vad ekonomisk teori har att säga om effektiv prissättning och kostnadseffektivitet i naturliga monopol. I ett, kanske missriktat, pedago— giskt nit inleds genomgången av hur man skall sätta samhällsekonomiskt effektiva priser med två exempel på prisernas betydelse för hur tillgängliga resurser utnyttjas. Detta sker i avsnitt 2. I avsnitt 3 görs en kortfattad genomgång av prisernas olika funktioner i en marknadsekonomi. I avsnitt 4, som är det cent— rala i denna översikt, går jag igenom grunderna för en effektiv prissättning. Avsnittet inleds av en problemöversikt som utmynnar i en "enkel" tumregel och en kort diskussion kring några komplicerande faktorer. Därefter redovisas huvudprincipen rörande prissättning i enlighet med kortsiktig marginalkost— nad. Sedan kompletteras bilden med knapphetsräntor och prissättning efter belastningsvariationer och spatiala kostnadsvariationer i de två följande av— snitten. Efter dessa avsnitt som behandlar de fun—
damentala komponenterna i en effektiv prissättning behandlas i det femte delavsnittet hur man kan be- stämma effektiva priser över tiden med hänsyn till en effektiv investeringsstrategi som innebär att kapaci— tetsutbyggnader kännetecknas av stora diskreta steg. Det centrala prissättningsavsnittet avslutas sedan med en diskussion av hur en finansiell restriktion kan uppfyllas. I det avslutande femte avsnittet ges några förslag till hur man skall kunna uppnå en nå— gorlunda kostnadseffektivitet, då verksamheten är ett
naturligt monopol.
131.113)? s),.) » ');)? ,),4! '&'-n, magar—r)) d'nihmm ...,-HM,, Pii)". ' &,.” än.) ...å-.). . !!lad _f'
Hän-' ',),åäbawltt, '.:,,.,.=im,nfia,4aia rånaren-i., %Bwbmnu, h.,-m.,.)- ..fdpåagmugiqmm; Managua .t
man).. man»... fli—MF?!) 1,1-l'bm1 'g') 4,4; da_r' ' qäaimekmwhlnwhq am: immun-). M.,-H- wpnaå'iå- _).4. '"mm:; få. ”mamma. ';... ").) V..-":aéwwwawwm 11.3,» )Z. .kaU'R'iR-Iu ur.-__.) 'mwz'l- intim! %% l,.fr) [I)tl'mglazö') 'l-cnull FW å.,L' .*séswiéväbafm- v.,im) mmm...; .. ,, "l' ,, .,.) aragon—gu &)th pannå, .' ' ":)).-»..u,.-- .- -,
;Bj
%li-.JIF-i'u. !...-l-
2 EXEMPEL PÅ PRISERNAS BETYDELSE FÖR HUR RESURSER ANVÄNDS
Hur priser bestäms och hur priser förändras är frågor som ibland väcker starka känslor men också många andra reaktioner, inte minst inom sådana områden där kommuner av tradition eller av legala skäl bedriver en betydande verksamhet. Befarade eller utannonserade prisförändringar kan i vissa fall utlösa ilskna de— battartiklar, protestdemonstrationer av stor omfatt— ning, hamstringsvågor eller panikutförsäljningar. I andra fall kan prisförändringar inträffa utan att de ger upphov till motsvarande manifestationer. Men även i dessa sistnämnda fall.kommer prisförändringar på flera olika sätt att påverka samtliga agenter på de marknader som berörs. Man brukar säga att priserna har en cybernetisk, lotsande, funktion som styr köpa— res och säljares beteende på både kort och lång sikt.
Att utformningen av olika taxor faktiskt har en sådan funktion kan illustreras med många verkliga exempel. Ett sådant exempel är följande:
I en större västsvensk kommun fanns det ett stort sjukhus som uppvärmdes med fjärrvärme. sjukhuset var emellertid som enda abonnent direkt anslutet till en sopförbränningsanläggning. Man betalade dock det normala energipriset enligt gällande fjärrvärmetaxa, som var baserat på att huvuddelen av fjärrvärme-
verkets pannor eldades med olja.
Vid denna tid infördes en rad förmånliga statliga lån och bidrag för att stimulera till energibesparing. De höga energikostnaderna och de prissignaler som låg i de förmånliga villkoren för energibesparing gjorde att det framstod som lönsamt för sjukhusledningen att satsa medel på en rejäl energibesparing, som omfat— tade bättre isolering och mycket annat. Härigenom reducerades sjukhusets energikostnader kraftigt. För sjukhusledningen framstod satsningen som lönsam. Men för fjärrvärmeverkets del medförde detta att man inte längre kunde använda all gratisenergi från sopför— bränningen. Som en representant för verket uttryckte det, fick man istället släppa ut värmen över skorste—
nen .
Roten till detta uppenbara slöseri var dock inte bara statens förmånliga villkor för energibesparing, vil— ket hävdades från kommunalt håll. Minst lika viktigt var att sjukhusledningen missleddes av det höga ener— gipriset i fjärrvärmetaxan. Nivån på detta pris gav självfallet intryck av att en minskad energiförbruk— ning också skulle innebära en reell energibesparing. Det blev dock inte fallet, utan man kom att satsa resurser för att spara på något som vid tillfället helt saknade alternativ användning och alltså var
helt gratis.
Ett annat nog så talande exempel är följande: För några år sedan infördes i Sverige en skatt på 2 öre/kWh för el som producerades i gamla hydrokraft— verk. (En skatt av detta slag är att betrakta som ett pris.) Tanken med skatten var att dra in en liten del av de vinster, som ägare av gamla avskrivna hydroverk gjorde. Man trodde, vilket i och för sig är lätt att förstå, att dessa vinster var av jordräntekaraktär
och att skatten alltså var en s k klumpsummeskatt
utan några substitutionseffekter. Det var den också
— under vinterhalvåret. Men till sommaren medförde skatten att svenska hydroverk valde att spilla vatten och i stället köpa norsk hydroproducerad ström för 1 öre/kWh. Detta gav nämligen hydroverken lägre kostna- der än de åsamkats genom att själva använda vattnet för kraftproduktion. Men för samhället som helhet innebar det självfallet endast ett slöseri med resur—
ser.
Båda dessa exempel visar tydligt att priserna har betydelse för hur tillgängliga resurser utnyttjas i samhället. De visar också att olämpligt utformade taxor leder till någon form av resursslöseri. Innan jag går in på hur man bör sätta priser på ett sam— hällsekonomiskt effektivt sätt, skall jag säga några ord om prisernas funktioner.
T,v'-'.".' FNF. ,,,!3'.,',.I.
-'.-...1.'.'....'
' r,):',å.'.'n'.._..
'..
r. . ur,-,'(. , ... ., .- , '.'... Ji' "( ..
'x ... ...,,
'.'-' ..,'. ,.T.)r,,,',*,._,.,,, ' ..._,,
.. .'-,".'." -...'.- .".
.'."..,.'
. ... ..... l'- . " '. - r.!- . .'H .'_- åå!!!" , "' *
,...»fl.*.-)...',.'..'
Pii .,'.,..L .. .. . ,,,."
3 PRISERNAS FUNKTIONER
I marknadsekonomier av den typ vi har i Sverige full— gör priserna flera, delvis olika, funktioner. En första funktion är att tjäna som sortomvandlare. Med hjälp av priser kan många olika fysiska mått ut— tryckas i en gemensam enhet, nämligen i värdetermer, varigenom varukorgar eller insatsfaktorkorgar med olika sammansättning kan jämföras.
En andra funktion är att priserna bestämmer storleken på betalningsströmmarna mellan olika aktörer i ekono— min. Givet det reala handelsmönstret kommer priserna därför att bestämma nivån på de enskilda agenternas faktorinkomster vid ett givet skattesystem.
Dessa båda funktioner kan priserna fullgöra oberoende av hur de är satta. Men till dessa kommer ytterligare tre närbesläktade uppgifter, som för att kunna full— göras förutsätter att priserna är bestämda på visst sätt. En tredje funktion är nämligen att skapa jäm— vikt mellan utbud och efterfrågan. Denna uppgift innebär att priserna fungerar som en ransonerings— mekanism, som håller tillbaka förbrukningen så att inte andra ransoneringsformer behöver tillgripas.
En fjärde funktion är att priser och prisförändringar ger såväl köpare som producenter incitament till att
ompröva tidigare beslut och söka nya lösningar. Denna
funktion, som naturligtvis hänger nära samman med den nämnda inkomstfördelningsfunktionen, innebär att en eller flera agenter kan upptäcka att det finns pengar att tjäna på att öka eller minska produktion eller köp i förhållande till de omsatta mängderna i ett etablerat kortsiktigt jämviktsläge. Därigenom får priserna också en dynamisk roll i anpassningen mot
långsiktiga jämviktslägen.
Den femte funktionen slutligen är att priserna kan tjäna som informationsförmedlare. De informerar säl— jarna om intensiteten i kundernas önskemål vid rå— dande inkomstfördelning, dvs om betalningsviljan för marginella tillskott av varan. Samtidigt kan köparna genom priset få information om vad ytterligare kon— sumtion kostar att åstadkomma på marginalen. För att detta skall ske krävs dock att priserna är jämvikts— priser och att de är satta så att de överensstämmer med marginalkostnaden vid jämviktsvolymen. Är priser— na satta på detta sätt, så kommer de alltså att för— medla tillräcklig information om vad som realt måste uppoffras för att producera ytterligare en enhet av en given vara och om hur mycket köparna är beredda att uppoffra av andra varor för att få ett marginellt
tillskott av den bestämda varan.
4 PRISSÄTTNINGSPROBLEHET
4.1 Inledande översikt
Frågan enligt vilken princip priset på en vara eller tjänst skall bestämmas kommer att få olika svar bero— ende på vad man vill uppnå med prissättningen. Givet att man vill uppnå ett samhällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande, utan andra restriktioner än den existerande resurstillgången och tekniken, skall enligt ekonomisk teori priset på varje vara över— ensstämma med den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden för den sist producerade enheten av varan. I denna marginalkostnad ingår då eventuell knapphetsränta på kapacitet, om detta erfordras för jämvikt. sätts priserna på detta sätt utnyttjar man prisernas alla funktioner som medel för att styra ekonomin mot effektiva kortsiktiga och långsiktiga
jämviktslägen.
Tillämpas detta fundamentala resultat på sådana om- råden där efterfrågan uppvisar påtagliga cykliska variationer, vilket den gör på åtskilliga av de mark— nader där kommuner bedriver verksamhet, och där den kortsiktiga marginalkostnadens nivå ändras i nämnvärd grad med belastningen, så följer principen om pris— sättning efter belastningsvariationer, s k peak—load— prissättning. Om marginalkostnaderna varierar över rummet och/eller över abonnentgrupper, så följer på
motsvarande sätt att det effektiva priset också skall
differentieras över rummet och över abonnentgrupper.
En effektiv prissättning kan således innebära en betydande prisdifferentiering över tid, rum och
abonnentgrupper.
Det finns dock två skäl som talar emot en fullständig momentan differentiering av priser efter variationer i de kortsiktiga marginalkostnaderna. Det första har att göra med att det kan vara förenat med betydande transaktionskostnader att arbeta med en fullständig differentiering. Genom att avstå från prisdifferen— tieringen slipper man binda så mycket resurser i själva prissättningen. Det andra skälet är att pri— serna måste vara kända i förväg för att kunna styra konsumtionsbesluten. Priserna måste därför, särskilt för icke lagringsbara varor, fastställas innan man med säkerhet vet hur hög marginalkostnaden kommer att bli.
Enbart dessa båda komplikationer medför att några exakta villkor för vad som är en effektiv eller op— timal prissättning inte kan ges. Men denna omstän— dighet innebär inte att det är godtyckligt hur pri— serna sätts. Den motiverar heller inte någon annan princip som t.ex. prissättning i enlighet med styck— kostnad eller långsiktig marginalkostnad. Snarare säger den att prissättningsproblemet inte kan lösas på ett enkelt och mekaniskt sätt. Men en robust tum— regel skulle möjligen kunna formuleras på följande sätt: Optimal prissättning innebär att priset skall sättas så att det överensstämmer med förväntad kort- siktig marginalkostnad vid jämviktsvolymen och att prisdifferentiering skall baseras på väsentliga
skillnader i förväntad marginalkostnad, om vinsten
man då får överstiger transaktionskostnaderna för
prisdifferentieringen.
Det finns dock ytterligare komplikationer som har betydelse för hur priser skall sättas. En sådan är att det kan förekomma olika former av marknadsmiss— lyckanden (market failures) på andra marknader i ekonomin. Sådana markandsmisslyckanden medför att priser på andra varor inte överensstämmer med de förväntade marginalkostnaderna vid jämviktsvolymerna av dessa varor. Det blir då inte självklart att det är samhällsekonomiskt motiverat att låta priserna på övriga varor överensstämma med förväntade marginal— kostnader. Beroende på styrkan i korspriselasticite— ter och graden av substituerbarhet respektive komple— mentaritet kan sådana avvikelser mellan pris och marginalkostnad för vissa varugrupper nämligen med— föra att det ur samhällsekonomisk synvinkel är effek— tivt att låta priserna avvika från marginalkostnader— na även för andra varor. Hur dessa avvikelser i så fall skall göras måste då bestämmas genom en allmän jämviktsansats, där alla interdepensförhållanden i ekonomin beaktas, vilket är en hart när omöjlig upp— gift att utföra. Ett alternativt tillvägagångssätt är därför att söka undanröja de existerande marknads— misslyckandena genom olika ekonomisk politiska in— grepp. Om man lyckas med detta kommer nämligen den angivna tumregeln ånyo att gälla. I fortsättning kommer jag att bortse från den här berörda s.k. secondbestkomplikationen och utgå ifrån att det är principiellt meningsfullt att analysera prissätt- ningsfrågor inom en delsektor av ekonomin.
En annan komplikation av betydelse för prissättning på en delsektor är att ett pris som överensstämmer med marginalkostnaden vid jämviktskvantiteten inte
med säkerhet kommer att ge producenten kostnadstäck- ning eller vinst. Marginalkostnaderna innehåller inte några komponenter som svarar mot fasta kostnader för produktions— och distributionsanläggningen eller mot rent företagsadministrativa funktioner. Vinst eller kostnadstäckning får man endast i det fall styck— kostnaderna är stigande vid den över tiden genom—
snittliga produktionsvolymen.
För många verksamheter gäller emellertid inte sådana stigande kostnadssamband. För naturliga monopol är det snarast regel att de arbetar i ett produktions— intervall med fallande kortsiktiga styckkostnader. Ett pris som överensstämmer med marginalkostnaden ger då inte producenten full kostnadstäckning. Samtidigt kommer varje annat pris att ge köparna felaktig in— formation om vad en tillkommande enhet kostar att framställa. (Jämför exemplet med sjukhusledningen som
ägnade sig åt energisparande.)
Detta är naturligtvis ett dilemma. Verksamhet kan inte bedrivas på lång sikt om den inte ger finansiell kostnadstäckning för samtliga kostnader. Samtidigt är ett negativt finansiellt resultat inte ett indicium på att verksamheten är samhällsekonomiskt olönsam. Den totala betalningsviljan för jämviktsvolymen kan vida överstiga de totala kostnaderna fast företaget uppvisar finansiell förlust. Givet att verksamheten är samhällsekonomiskt motiverad så gäller det alltså att på något sätt se till att den finansiellt kan
överleva.
Innan jag går in på olika metoder som man kan till— gripa för att lösa upp konflikten mellan effektiva priser och finansiell överlevnad, då verksamheten karaktäriseras av fallande styckkostnader, skall jag
mer utförligt gå igenom grunderna för effektiv pris— sättning. Först behandlas marginalkostnadsprissätt— ning. Därefter analyseras knapphetsräntor. Sedan illustreras peak—loadprissättning och rumslig pris— differentiering. Slutligen behandlas frågan om effek— tiv prissättning över tiden med hänsyn till effektiv dimensioneringsstrategi med språngvis kapacitets— utbyggnad. Först härefter återgår jag till frågan om prissättning med beaktande av en finansiell restrik—
tion.
4.2 Harginalkostnadsprissättning
I en samhällsekonomisk analys uppfattas som kostnader samtliga negativa konsekvenser som hushåll, företag, kommuner m.m. åsamkas genom ett beslut att använda en resurs på ett bestämt sätt i stället för på bästa alternativa sätt. Detta samhällsekonomiska synsätt skiljer sig från det mer bekanta företagsekonomiska sättet att med begreppet kostnad endast avse sådan resursåtgång som en avgränsad ekonomisk enhet, ett hushåll, ett företag eller ett kommunalt verk, har att bära, oberoende av vem som fattade det beslut som
gav upphov till resursåtgången.
Skillnaden i synsätt är inte bara terminologisk utan konceptuell, eftersom ett företags eller ett kom— munalt verks kostnadsbokföring vanligen inte omfattar alla reala konsekvenser som följer av deras drifts— och investeringsbeslut. Vidare innehåller ofta kost— nadsbokföringen olika typer av finansiella kostnader utan real grund liksom också reala kostnader som beror på andra enheters olika beslut. Slutligen base— ras kostnadsbokföringen på de priser som man faktiskt får betala för ianspråktagna resurser, vilka inte
alltid överensstämmer med de samhällsekonomiska kor—
rekta värdena för dessa resurser.
Då de kostnadsmått som brukar återfinnas i ett före— tags kostnadsredovisning inte direkt motsvarar de samhällsekonomiska kostnaderna som följer av företa— gets drifts— och investeringsbeslut, blir frågan hur stor betydelse denna skillnad har. Något allmän— giltigt svar på denna fråga finns inte. Betydelsen torde variera från område till område, såväl bransch—
mässigt som geografiskt.
Detta kan belysas med ett exempel från vatten- försörjningsområdet. Ett vattenverks kostnadsbokfö— ring innehåller ingen kostnad för själva råvattnet som tas ur vattentäkten. På vissa håll i Sverige har vi så gott om vatten att det kan betraktas som en fri nyttighet med ett effektivt nollpris. Det är då också ur samhällsekonomisk synvinkel korrekt att råvattnet inte tas upp som en kostnadspost. Men på andra håll i Sverige, exempelvis i Skåne och på Öland, är råvatten en knapp resurs. Råvattnet har då ett, kanske bety— dande, knapphetsvärde som representerar en real kost— nad trots att vattenuttaget som verket gör inte mot— svaras av någon utbetalning. I ett sådant fall ger alltså inte bokföringen något adekvat mått på den samhällseknomiska kostnaden av verksamheten.
Eftersom det inte går att ge ett generellt giltigt svar på frågan hur ett verks eller företags redovis— ning skall kompletteras eller korrigeras för att man skall få fram mått på de samhällsekonomiska kostnads— konsekvenserna av enhetens olika beslut, krävs en analys i varje enskilt fall. Då dessutom förhållanden kan ändras över tiden, krävs att en sådan analys görs
med vissa intervall. Granskningen av dessa kostnads—
analyser är en väsentlig uppgift vid en samhälls—
ekonomisk revision av verksamheten.
Givet att man genom korrigeringar och kompletteringar av företagets eller verkets kostnadsredovisning eller på annat sätt skattat företagets kortsiktiga total— kostnadsfunktion, så kommer den att visa sambandet mellan produktionsvolym och totala kortsiktiga kost— nader.1 Från denna funktion kan man sedan enkelt beräkna såväl marginalkostnadsfunktionen som styck— kostnadsfunktionen som gäller för den specificerade
anläggningen.
En ofta använd enkel funktionsform för totalkostna— den, då verksamheten är ett naturligt monopol till följd av skalfördelar kan skrivas som
TC = a + bq, där TC uttrycker totalkostnader i kro— nor, a är fasta kostnader för anläggningen och rent företagsadministrativa funktioner, q är producerad volym och bq representerar rörliga kostnader. Van— ligen specificerar man även en kapacitetsrestriktion av typen 0 g g g K, där K står för maximal produk- tionsvolym per tidsenhet från den givna anläggningen. Givet denna specifikation kan marginalkostnader (MC)
och styckekostnader (AC) bestämmas som
MC = b för 0 s q 5 K
och
AC = a + b för 0 g g g K q
1 Att totalkostnadsfunktionen kallas kortsiktig innebär att den vid givna faktorpriser gäller för en specificerad anläggning med en inbyggd teknik. Ändras anläggningens utformning genom olika investerings- aktiviteter så att den representerar en annan teknik, ändras också totalkostnadsfunktionen. En egenskap hos den kortsiktiga totalkostnadsfunktionen är att den visar den minimala totalkostnaden vid varje produk— tionsvolym vid givna faktorpriser.
MC, AC
Dessa båda kostnadsslag illustreras också i figur 1
nedan.
AC
MC» |
0 K
Figur 1. Illustration av styckkostnadskurva och marginalkostnadskurva.
Med den mycket enkla totalkostnadsfunktionen som specificerats blir alltså marginalkostnadskurvan en horisontell linje i hela produktionsintervallet mel— lan O och K. Styckkostnadskurvan kommer att ha formen av en hyperbelgren med MC—axeln och b—linjen som asymptoter, men den är naturligtvis inte definierad för större produktionsmängder än K enheter per tids- enhet. Båda dessa kostnadssamband är alltså helt bestämda av utseendet på totalkostnadsfunktionen, som i sin tur är helt bestämd av den i anläggningen för— kroppsligade tekniken och de givna faktorpriserna.2
2 Om produktionsteknologin i en anläggning är av neoklassisk typ, exempelvis i form av en s.k. Cobb-Douglas teknologi, så skulle den kortsiktiga produktigpsfunktionen kunna skrivas som g = fla'le'a, där q är producerad mängd av varan, fl är använd mängd av en på kort sikt rörlig in—
Givet kostnadssambanden, exempelvis som de angivits i figur 1, så gäller det att även skatta efterfrågan på företagets produkt för att man skall kunna bestämma den samhällsekonomiskt effektiva omfattningen av företagets produktion. Eftersom det är fråga om ett naturligt monopol så kommer efterfrågan på företagets produkt att vara detsamma som marknadsefterfrågan. Marknadsefterfrågefunktionen för normala (superiora) varor kommer att ha negativ lutning. Då de varu— eller tjänstetyper det här är fråga om, alla kan sägas vara normala, kan alltså en marknadsefterfråge— funktion med negativ lutning postuleras, men den exakta funktionsformen är därmed ändå inte given. För att göra illustrationerna enkla kommer jag att använ- da en linjär efterfrågefunktion, även om den verklig—
het som avbildas sällan torde vara linjär.
I figur 2 har en sådan linjär marknadsefterfrågekurva
ritas in tillsammans med de tidigare specificerade
satsfaktor och få är mängden av en på kort sikt icke varierbar insatsfaktor (anläggningen). Konstanten & är en tekniskt given parameter i intervallet 0 — 1. Om de givna faktorpriserna betecknas med Wl och w2 för faktor 1 respektive faktor 2 så får den kortsiktiga totalkostnads— funktionen följande form:
_ dv -! 72”: to, [': * ”'(—117; '4 Styckkostnadsfunktionen får då följande form
'" _l AC: wifi _,w (i ('? ? ' »
och marginalkostnadsfunktionen ges av
1:36 % for??) ”
Givet värdet på konstanterna wl, w2, få och & kan även dessa kostnadskurvor ritas in i ett diagram.
o q. Q.... R
Figur 2. Bestämning av samhällsekonomiskt effektiv produktionsvolym
marginal- och styckkostnadskurvorna. skärningspunkten mellan efterfrågekurvan, uttryckt som sin invers p(q), och marginalkostnadslinjen bestämmer den sam— hällsekonomiskt effektiva produktionsvolymen qut. Endast vid denna produktionsvolym är nämligen villko— ret p(q) = MC uppfyllt, dvs. priset överensstämmer med marginalkostnaden. Det effektiva priset är såle— des pOpt = b.
Illustrationen i figur 2 kan utnyttjas för att belysa ytterligare några omständigheter utöver bestämmningen av den effektiva produktionsvolymen och det effektiva priset. Sålunda framgår att eftersom priset över— ensstämmer med marginalkostnaden och marginalkost— nadskurvan är en horisontell så kommer företagets
totala intäkter (pOpt ' qut) att precis täcka före— tagets rörliga kostnader (b ' qut). Detta innebär att företaget kommer att göra en förlust som uppgår till nivån på de fasta kostnaderna per period (a kr).
Då företaget gör en förlust vid den samhällsekono— miskt effektiva produktionsvolymen inställer sig frågan om verksamheten över huvud taget är samhälls- ekonomiskt motiverad. För att en verksamhet skall vara samhällsekonomiskt motiverad eller lönsam, jäm- fört med att verksamheten inte alls bedrivs, så krävs att konsumenternas totala betalningsvilja överstiger de totala kostnaderna för jämviktskvantiteten. Under vissa betingelser kan man mäta den totala betalnings— viljan genom att utvärdera ytan under efterfrågekur— van i intervallet O — qut. De totala kostnaderna kan beräknas med hjälp av styckkostnadsfunktionen, då TC(qOPt) = AC*.qopt_
I figur 2 är den totala betalningsviljan för kvan- titeten qut uppenbart större än de totala kostnader— na för denna volym. Ett tillräckligt villkor (men ej nödvändigt) för att verksamheten är samhällsekono- miskt lönsam är att det existerar något pris som skulle ge full kostnadstäckning eller vinst. Om pri— set sålunda sättes till pl kr/enhet så skulle kon- sumenterna efterfråga ql enheter av varan. Styck— kostnaden uppgår vid en produktion av ql enheter enligt styckkostnadskurvan till P1 kr, dvs vid denna volym överensstämmer pris och styckkostnad varigenom man säkert vet att verksamheten är samhällsekonomiskt motiverad. Men den maximala lönsamheten ur samhälls- ekonomisk synvinkel uppnås först då priset är pOpt och produktionsvolymen är qOPt.
Exkurs om marginalkostnadsprissättning (Kan överhoppas utan att kontinuiteten går förlorad)
Den hittills använda specifikationen av företagets totalkostnadsfunktion för att illustrera principen om marginalkostnadsprissättning är mycket enkel Enkelheten är både en styrka och en svaghet. Styrkan ligger i att tillämpningen av principen om marginalkostnadsprissättning inte skyms av komplexitet hos kostnadsfunktionen. Svagheten består i att världen inte vanligtvis är så enkel, varigenom en hel del aspekter av marginalkostnadsprissättning inte blir skönjbara. Därför skall jag i denna exkurs närmare behandla marginalkostnadsprissättning, givet en något mer komplex totalkostnadsfunktion.
Diskussionen förs utifrån en kortsiktig totalkost— nadsfunktion av Cobb—Douglastyp, som beskrevs redan i föregående avsnitt. Den kortsiktiga totalkostnads— funktionen gavs av
__
_... ;g www./. +w,(fzz4
styckkostnadsfunktionen hade formen ” (:.-4 fkj= fEEZQ +:», —£ '$ e 25 och marginalkostnadsfunktionen gavs av
. Givet specificerade värden på konstanterna wl,
w2, f2 och & kan en styckkostnadskurva och en mar— ginalkostnadskurva utritas. De illustreras i figur
3, i vilken även efterfrågesambandet p(q) utritats.
Som framgår av illustrationen i figur 3 så är mar— ginalkostnadsfunktionen en exponentiellt växande
funktion. En effekt av denna funktionsform är att
Pris Kostnad
Aco -
OPT p _
Figur 3. Bestämning av samhällsekonomiskt effektiv produktionsvolym, då kostnadsfunktionen är av Cobb—Douglastyp.
något klart kapacitetstak för den givna anläggningen med ekonomisk relevans inte finns. Styckkostnadskur— van blir princip U—formad, dvs den har en definierad minipunkt. Marginalkostnadskurvan skär därför styck— kostnadskurvan i denna minimipunkt som i figur 3
svarar mot produktionsvolymen gl.
Om jämviktskvantiteten blir mindre än volymen ql så kommer företaget att göra förlust eftersom marginal— kostnaden vid varje produktionsvolym i detta inter— vall understiger styckkostnaden. Blir däremot jäm— viktskvantiteten större än ql kommer företaget istäl— let att uppvisa vinst. Endast då jämviktskvantiteten exakt blir ql enheter uppvisar företaget precis full kostnadstäckning, samhällsekonomiskt sett.
Med det efterfrågesamband som specificerats i figur 3, kommer den effektiva produktionsvolymen qut att vara mindre än ql. Det effektiva priset pOpt kommer därför att understiga styckkostnaden (ACO) vid den effektiva produktionsvolymen. Företagets förlust kommer sålunda att uppgå till (ACO—pept)qut kronor per period. Denna förlust är emellertid mindre än den fasta kostnaden w2f2. Priset pOpt ger med andra ord företaget större intäkter än företagets rörliga kost— nader vid produktionsvolymen qut. Verksamheten är trots förlusten samhällsekonomiskt lönsam, eftersom den totala betalningsviljan för jämviktskvantiteten qut (ytan under efterfrågefunktionen p(q) i inter— vallet qut — 0) klart överstiger de totala kostna— derna som produktionsvolymen gOPt ger upphov till.
Det effektiva priset poPt skall gälla så länge som efterfrågesambandet p(q) har den i figur 3 givna formen och så länge som priset på den rörliga faktorn är oförändrat. skulle emellertid efterfrågekurvan skifta åt något håll och/eller skulle priset på den rörliga faktorn ändras, så skall också det effektiva priset ändras, så att man får en ny jämviktslösning (pris—kvantitets—kombination). Genom prisförändringar kan man alltså styra utfallet så att det svarar mot en effektiv jämviktslösning. Förändringar i efterfrå- geförhållanden och faktorpriser kan således sägas kräva anpassningar i varans pris för att man skall kunna vidmakthålla ett effektivt resursutnyttjande. En implicit förutsättning för detta är dock att det dels går fortare att ändra ett pris än att anpassa den givna anläggningen, dels att det är billigare att ändra priset än att bygga om anläggningen. Då denna förutsättning vanligen kan förväntas vara uppfylld,
är därför prisanpassningar normalt det effektiva
kortsiktiga sättet att möta variationer i efterfråge— förhållanden och faktorpriser.
På lång sikt kan däremot anpassningar i anläggningens utformning vara samhällsekonomiskt motiverade. Om den långsiktiga produktionsteknologin kännetecknas av tilltagande skalavkastning (fallande långsiktig styckkostnad) i det av efterfrågesidan begränsade intressanta produktionsintervallet, så kommer denna verksamhet även på lång sikt att vara ett naturligt monopol. Den effektiva långsiktiga jämviktslösningen, då hänsyn även tas till ändringar i anläggningsut— formningen, kännetecknas av att priset överensstämmer med såväl den kortsiktiga marginalkostnaden i den optimalt dimensionerade anläggningen som den långsik- tiga marginalkostnaden. Därigenom kommer den kortsik— tiga styckkostnaden för jämviktsvolymen i den opti— malt dimensionerade anläggningen att överensstämma med den långsiktiga styckkostnaden för denna produk—
tionsvolym.3
3 Den långsiktiga produktionsteknologin kan således inte vara av Cobb—Douglastyp för att verk— samheter skall vara ett naturligt monopol. Cobb—Douglas teknologi på lång sikt kännetecknas nämligen av konstant skalavkastning eller konstanta långsiktiga styckkostnader. Detta betyder att en "liten" anläggning, som når styckkostnadsminimum vid en produktionsvolym qx, kommer att ha lika höga styckkostnader vid volymen qX som en "stor" anlägg— ning, som når sitt styckkostnadsminimum vid volymen ng, har vid just denna volym. Under dessa förhål— landen kommer den effektiva långsiktiga jämvikts— lösningen att kännetecknas av att det effektiva pri— set överensstämmer med såväl den kortsiktiga margi— nalkostnaden i varje existerande anläggning som långsiktig styckkostnad för denna verksamhet.
4.3 Knapphetsprissättning
I föregående avsnitt diskuterades marginalkostnads— prissättning under den outtalade förutsättningen att jämvikt blev etablerad inom ramen för anläggningens tekniskt givna kapacitet, i den mån som en sådan maximal produktionsnivå var meningsfull. I detta aVSnitt skall denna förutsättning släppas. Anlägg— ningens kapacitet kan då bli en bindande begränsning på hur mycket som momentant kan tillhandahållas.
För lagringsbara varor och för icke-lagringsbara varor, som kan överföras från en plats till en annan, sätter inte en på en given plats befintlig produk— tionsanläggnings tekniska produktionskapacitet någon entydig gräns för hur mycket som momentant kan till- handahållas på denna plats. Endast för icke—lagrings— bara varor som dessutom är rumsspecifika kan en an— läggnings momentana tekniska produktionskapacitet sägas utgöra den övre gränsen för hur mycket som momentant kan tillhandahållas.
Som exempel på en anläggning som "producerar" icke— lagringsbara rumsspecifika tjänster kan bron till Reimersholme i Stockholm nämnas. Denna bro producerar bropassager mellan Södermalm och Reimersholme. Dess tekniska utformning tillåter ett maximalt antal bro- passager under en avgränsad tidsperiod (t.ex. 15 min). Om efterfrågan på bropassager under fixerad 15—minutersperiod överstiger det maximala antalet så kommer antalet genomförda (tillhandahållna) bro-
passager att överensstämma med det tekniskt sett
maximala antalet.4
Så snart varan som produceras av en anläggning inte är såväl rumsspecifik som icke—lagringsbar, så är kapacitetsbestämningen i teknisk mening som anlägg— ningens momentana produktionsförmåga inte något en— tydigt mått på momentan leveransförmåga. Eftersom efterfrågefunktionen just avser leveransförmågan saknar egentligen teknisk momentan produktionsförmåga relevans för den samhällsekonomiskt intressanta kapa— citeten, så snart det är fråga om tjänster som inte är såväl icke—lagringsbara som rumsspecifika. I stäl— let krävs egentligen en analys av hur den momentana, medelfristiga och långsiktiga leveranskapaciteten hänger samman med den momentana tekniska produktions— förmågan. I den fortsatta framställningen utgår jag dock ifrån att den tekniska kapaciteten kunnat
bestämmas på ett entydigt sätt.
Ytterligare en komplikation i detta sammanhang är att produktionen av olika varor—tjänster i teknisk bemär- kelse reagerar olika om ett efterfrågeöverskott upp— står. Med efterfrågeöverskott avses en bristsituation som uppkommer, då den efterfrågade kvantiteten vid ett givet pris överstiger den mängd som tillhanda— hålls vid detta pris. Eftersom förbrukningen ex post inte kan vara större än tillhandahållen mängd, måste man i en sådan bristsituation introducera en komplet—
terande ransoneringsmekanism utöver varans pris.
4 Att tjänsten är icke—lagringsbar betyder att ledig kapacitet, säg mellan kl 04.00 och 04.15 inte kan överföras till perioden 07.45—08.00. Att den är rumsspecifik betyder att ledig kapacitet på bron mellan Skeppsholmen och Blasieholmen kl. 07.45—08.00 inte kan användas för att öka kapaciteten mellan Reimersholme och Södermalm under samma period.
Denna kompletterande ransoneringsmekanism kan antingen vara spontan eller administrerad av producenten/leverantören eller annat organ. För att ransoneringen skall kunna vara administrerad krävs vanligen att man i god tid i förväg vet när och med hur mycket efterfrågan kommer att överstiga leverans— förmågan. Utan sådan varseltid blir det i normalfal— let fråga om en spontan ransonering av typen "först till kvarn får först mala", i den mån inte hela för— sörjningssystemet bryter samman, vilket blir fallet, då ett oväntat efterfrågeöverskott på el uppstår. Men oberoende av vilken form den spontana eller admi— nistrerade ransoneringen tar sig så kommer den inte, annat än i undantagsfall, att undantränga den för— brukning för vilken köparna har den lägsta marginella betalningsviljan.5 Den tillgängliga varumängden blir därför i normalfallet inte heller effektivt fördelad mellan köparna. Dessutom är varje form av administra— tiv ransonering förenad-med, ibland betydande, trans-
aktionskostnader.
För att undvika att åsamkas av dessa reala undan— trängningskostnader och transaktionskostnader i de fall efterfrågan överstiger anläggningens kapacitet vid ett pris som motsvarar marginalkostnaden för den sist producerade enheten, tillgrips knapphetspris— sättning. Metoden innebär att priset höjs till den nivå vid vilken efterfrågad mängd överensstämmer med den givna kapaciteten. Skillnaden mellan produktions—
marginalkostnaden och det pris som etablerar jämvikt
5 Att en ransonering undantränger just den förbrukning för Vilken köparna har den lägsta betalningsviljan sker antingen av en slump med försumbar sannolikhet eller till följd av en fullständigt fri handel med inköpsrättigheter, där varje inköpsrätt betingar ett pris som exakt motsvarar knapphetsvärdet på leveranskapacitet.
vid anläggningens kapacitetstak uttrycker knapphets— värdet på kapacitet. Detta knapphetsvärde utgör en del av den samhällsekonomiska marginalkostnaden för att tillhandahålla varan så snart kapacitetsrestrik- tionen binder. Om priset sätts så att det överens— stämmer med denna samhällsekonomiska marginalkostnad, som alltså inkluderar knapphetsvärdet på kapacitet då kapacitetsrestriktionen binder, så blir också den disponibla varumängden effektivt fördelad mellan
konsumenterna.
Principen om knapphetsprissättning kan enkelt illustreras i ett diagram.6 Detta görs i figur 4.
6 Principen kan också ges en enkel algebraisk formulering. Om man skall maximera det samhällsekono— miska överskottet av en given verksamhet, så gäller det att driva verksamheten så att skillnaden mellan total betalningsvilja och totala kostnader maximeras. Den totala betalningsviljan kan under vissa betingel- ser, som tidigare framhållits, beräknas som ytan under efterfrågekurvan p(q), d.v.s. som fp(q)dq. Totalkostnaden specificerades i avsnitt 4.2 som TC = a + bq, 0 g g & K, där K betecknar anläggningens kapacitet. Maximeringsproblemet har då följande form
max UPC»? JC]
u.b. 4$K
Vi kan då bilda följande Lagrangefunktion som skall maximeras
,max Å. "PM”? 4— 6,1” Å(?* k) (1)
Första ordningens villkor för maximum är då
kW)—6450 ”& ###—”Å)” (”
Pris Kostnad
om P
Figur 4. Illustration av knapphetsprissättning.
I figur 4 representerar K den givna leveranskapacite— ten. Den marginella produktionskostnaden är b kronor. AC-kurvan visar hur styckkostnaderna varierar med
produktionsvolymen fram till kapacitetstaket. p(q) är
efterfrågekurvan.
Om priset på varan var satt så att det överensstämmer med den marginella produktionsmarginalkostnaden b, så skulle med den form som efterfrågekurvan p(q) har i figur 4 ql enheter efterfrågas. Eftersom den maximala mängd som kan tillhandahållas är K enheter, skulle således detta pris medföra ett efterfrågeöverskott
Av (2) framgår att p(q) = b —)s, där p(q) är optimalt pris, b är marginell produktionskostnad och.Å är knapphetsvärdet (skuggpriset) på kapacitet. Av (3) framgår att,Å är positivt så snart q — K = 0
som uppgår till ql—K enheter per period. Beroende på varans tekniska egenskaper kan en spontan ransonering till följd av detta efterfrågeöverskott tänkas med— föra köer (bropassager), längre väntetiden (bussar, pendeltåg), tryckfall och helt bortfallande till— försel (vatten), källaröversvämningar (avlopp), sänk— ta temperaturer (fjärrvärme) respektive total kollaps av leveranserna (elektricitet). En Välplanerad admi— nistrativ ransonering skulle få likartade effekter om än inte fullt så dramatiska. Sålunda skulle en admi— nistrativ ransonering på elområdet snarast få formen av att vissa områden skulle kopplas ur med viss periodicitet, varigenom strömavbrotten sprids så att leveransförmågan upprätthålls (shedding the load).
Om priset däremot sätts till nivån poPt i figur 4 så kommer efterfrågan att begränsas till den faktiska leveransförmågan K. Priset pOpt blir då summan av två komponenter, dels produktionsmarginalkostnaden b, dels knapphetsvärdet på kapacitet,)». Detta pris undantränger den konsumtion, som ligger i intervallet ql — K och som kännetecknas av en lägre marginell betalningsvilja än pOPt. Den faktiskt levererade kvantiteten K kommer därför att bli effektivt för— delad mellan konsumenterna i enlighet med deras
marginella betalningsvilja.
Knapphetsvärdet,Ä är inte bara en beståndsdel av det på kort sikt (vid given kapacitet) optimala priset. Det kan också tolkas som en signal att en kapacitets— utbyggnad är samhällsekonomiskt motiverad. Om näm- ligen den långsiktiga marginalkostnaden för att bygga ut kapaciteten, i den mån som en marginell kapaci— tetsutbyggnad tekniskt sett är möjlig, understiger det vid det nu existerande kapacitetstaket K gällande priset pOpt, så är en kapacitetsutbyggnad samhälls—
ekonomiskt lönsam. Denna kapacitetsutbyggnad bör, i det här behandlade fallet, dimensioneras så att vid optimal kapacitet skall den långsiktiga marginalkost— naden, som innehåller såväl driftskostnaden för den nya kapaciteten som anläggningskostnader för kapaci— tetsutbyggnaden, överensstämma med det nya (lägre) värdet på knapphetsvärdet på kapacitet. En sådan
optimal dimensionering illustreras i figur 5.
I figur 5 representerar Kl den ursprungliga kapacite— ten. Givet efterfrågefunktionen p(q) så är det opti— mala priset plopt_ Den heldragna linjen som kallats LRMC, uttrycker den (av konstant skalavkastning i detta kvantitetsintervall kännetecknade) långsiktiga marginalkostnaden. Givet efterfrågefunktionen p(q), så är KZ den optimala kapaciteten och det optimala priset efter kapacitetsutbyggnaden från Kl till KZ är pZOPt. Vid detta pris etableras långsiktig jämvikt eftersom pZOPt täcker de totala kostnaderna för pro— duktionsvolymen K2' I långsiktig jämvikt erhåller producenten därför endast normal avkastning på använ— da resurser. Det är denna innebörd som begreppet
nollvinst har i samhällsekonomisk terminologi.
Så här långt har diskussionen av knapphetsprissätt— ning varit deterministisk. Låt mig avsluta detta avsnitt med att något beröra vad osäkerhet om fram— tiden innebär för resonemanget. Denna osäkerhet kan naturligtvis gälla alla de variabler eller parametrar som ingått i analysen, dvs. efterfrågekurvan, total— kostnadsfunktionen och därigenom också marginal— och styckkostnadsfunktionerna samt kapacitetstaket. För att göra framställ—ningen enkel antas emellertid här att den enda osäkerhet som förekommer gäller efter—
frågesidan.
Pris, kostnad
Ki K2
Figur 5. Illustration av optimal dimensionering av kapacitet.
I stället för den tidigare deterministiska efterfrå— gefunktionen g(p) antas efterfrågefunktionen nu ha formen Q(p,e) = q(p) + e, där e är en slumpvariabel som är normalfördelad inom det slutna intervallet (—a,+a) med väntevärdet 0. Härigenom kommer också efterfrågefunktionen Q(p,e) att kännetecknas av en normalfördelad täthetsfunktion med väntevärdet g(p). Denna efterfrågefunktion illustreras i figur 6 nedan som är ett försök att avbilda en tredimensionell relation i två dimensioner. I figur 6 visas också kapacitetstaket K och den marginella produktionskost— naden b. Däremot har styckkostnadskurvan utelämnats.
Figur 6. Illustration av osäkerhet om efterfrågan.
Den heldragna efterfrågekurvan visar väntevärdet av efterfrågad mängd vid varje pris, dvs. ges av g(p)funktionen. De båda streckade linjerna visar
g(p) - a respektive g(p) + a, dvs. utfallsintervallet för den nu stokastiska funktionen Q(p,e). Dessutom har täthetsfunktionen ritats ut, vilken reser sig som en ås över planet (p,g). Kapacitetstaket K och pro— duktionsmarginalkostnaden b antar samma värden som
tidigare i figur 4.
I figur 6 har vidare tre prisnivåer angivits, po, pl och p2. Om priset sätts till nivån po är vi försäk— rade om att något efterfrågeöverskott aldrig kommer att uppkomma, så länge efterfrågan är given av Q(p,e). Sätts däremot priset till nivån p2 så uppkom— mer ett efterfrågeöverskott med en sannolikhet som är infitisimalt skild från 1 (dvs. är så gott som helt
säkert). Om priset sätts till nivån Plr som motsvarar
det pris som gör att väntevärdet av efterfrågad mängd exakt uppgår till K enheter per tidsenhet, så skulle detta pris vara det optimala om man har en neutral riskattityd och om kostnaderna som följer av att ransonering uppstår vore helt symmetriska med kostna- derna som följer av att konsumtionen understiger kapacitetstaket K.7 I 50 % av utfallen kommer näm— ligen detta pris att medföra att förbrukningen blir mindre än eller lika med kapacitetstaket K och i 50 % av utfallen kommer efterfrågad mängd att överstiga eller vara lika med kapacitetstaket K.
Nu är vanligen inte kostnaderna till följd av ett uppkommet efterfrågeöverskott (undanträngd betal— ningsvilja och transaktionskostnader till följd av ransoneringen) symmetriska med kostnaderna för en inoptimal konsumtionsvolym, som också ges i termer av undanträngd konsumtion. För de varor och tjänster det här är fråga om är normalt kostnaderna som följer av ett efterfrågeöverskott av x enheter per tidsenhet avsevärt större än av att konsumtionen understiger K med x enheter per tidsenhet. Med neutral riskattityd kommer under dessa omständigheter det "optimala" priset att hamna någonstans i intervallet PO'Pl- Exakt var det kommer att hamna förutsätter att man kan precisera kostnadsfunktionen för uppkomna efter- frågeöverskott och kostnadsfunktionen för effektivi- tetsförlusterna som följer av en för liten konsum- tionsvolym. Den sistnämnda kostnadsfunktionen kan
visserligen beräknas med hjälp av den i figur 6
7Förutsättningen om neutral riskattityd är här endast om angivelse av ett tänkbart förhållningssätt till osäkerhet. Det får alltså inte ges en normativ innebörd av typ att det är bra eller lämpligt med en neutral riskattityd. Hur man skall förhålla sig till osäkerhet är en värderingsfråga som inte kan avgöras på objektiva grunder.
specificerade täthetsfunktionen, men den förstnämnda beror på varans tekniska egenskaper och på hur transaktionskostnadsfunktionen ser ut, vilket inte kan bestämmas utifrån de i figur 6 specificerade sambanden. Det "optimala" priset, givet en neutral riskattityd, kännetecknas dock av att den marginella merkostnaden av undanträngd konsumtion som följer av en infitisimal prisvariation överensstämmer med den marginella kostnadsreduktionen av uppkomna efter— frågeöverskott som blir resultatet av samma infiniti— simala prisvariation. Om man däremot har riskaversion eller är passionerad spelare gäller inte denna slut— sats. I sådana fall kommer också det precisa utseen- det på målfunktionen att ha betydelse för vilket pris
som är "optimalt".
4.4 Prissättning efter belastningsvariationer
Efterfrågan på många varor och tjänster kännetecknas av en betydande variation över tiden, som är av systematisk och inte av stokastisk karaktär. Sådan systematisk variation kan gälla över dygnet, veckan, månaden och året men också över konjunkturcykeln. Dessa efterfrågevariationer är ett uttryck för att intensiteten i köparnas önskemål, dvs. det som med ekonomisk terminologi brukar kallas smak, har en specifik tidsprofil. Formellt kan detta hanteras så att efterfrågefunktionen specificeras så att den också inkluderar tidpunkt som en efterfrågebestäm- mande parameter, dvs. som q(p,t), där t represente—
rar tidpunkten.
För producenter av varor och tjänster kan dessa efterfrågevariationer skapa flera svårhanterliga problem. Sålunda kompliceras såväl investerings-
beslut, exempelvis vad gäller anläggningsutformning och kapacitet, som rena driftsbeslut. Särskilt för varor och tjänster, som är ickelagringsbara eller som är kostsamma att lagra, medför efterfrågevariationer att de måste motsvaras av produktionsvariationer. I de fall som produktionsmarginalkostnaderna ändras kontinuerligt eller språngvis med produktionsvolymen, så följer naturligtvis att det effektiva priset också skall varieras över tiden så snart efterfrågevaria— tionerna är av icke försumbar storlek. Men även om produktionsmarginalkostnaderna är konstanta ända fram till anläggningarnas kapacitetstak, så skall det ef— fektiva priset varieras över tiden om kapaciteten är en bindande restriktion under vissa perioder men inte
under andra.
Principen illustreras i figur 7 nedan. För att göra illustrationen enkel så har endast tre olika efter— frågenivåer angivits. Varje efterfrågenivå visar efterfrågan per timme under olika perioder, höglast, mellanlast och låglast. Marginalkostnadsfunktionen antas vara en växande funktion av timproduktionen upp till en bestämd maximal timproduktion som utgör an— läggningens kapacitetstak.
I figur 7 representerar g1(p,t1) timefterfrågan under höglasttid, q2(p,t2) är efterfrågan under mellanlast och q3(p,t3) är efterfrågan under låglast. Under de båda sistnämnda perioderna överensstämmer det effek— tiva priset med produktionsmarginalkostnaden vid respektive jämviktskvantitet. Under låglast är såle- des det effektiva priset p3 och den effektiva produk— tionsvolymen är q3 enheter per timma av låglasttiden.
Qa QQ Q2 K=Q1
Figur 7. Prissättning efter belastningsvariationen (peak—load prissättning)
Under mellanlastperioden är det effektiva priset p2 och den effektiva kvantiteten är q2 enheter per tim— me. Under höglasttid krävs att priset sätts till pl kronor per enhet för att hålla tillbaka förbrukningen så att jämvikt erhålls vid anläggningsmaximala tim— kapacitet K. I priset P1 ingår alltså utöver produk— tionsmarginalkostnaden för den sist producerade en— heten också en knapphetsränta på kapacitet.
Den prisstruktur över olika perioder som bestämts i figur 7 med det lägsta priset under låglasttid och det högsta under höglasttid är visserligen inte osan— nolik, men utfallet beror på det specifika marginal— kostnadssambandet som använts och på den precisa
kapacitetsrestriktionen. Om marginalkostnadsfunktio— nen istället hade haft en negativ lutning och om några bindande kapacitetsrestriktion inte funnits, så skulle med de i figur 7 specificerade efterfrågesam— banden utfallet ha blivit det rakt motsatta, dvs. högst pris under låglasttid och lägst pris under höglasttid. Man kan därför inte på ett generellt plan säga något om vilken prisstruktur över perioder som en tillämpning av peak—load prissättning ger.
Givet de funktionsformer som illustreras i figur 7, vad är då alternativet till den prisstruktur som erhölls? Även om det inte finns något egentligt svar på denna fråga, eftersom komplementmängden till lös— ningen (pl,p2,p3) är oändlig, kan man åtminstone närmare se på två andra prisstrukturer; nämligen dels att konstant pris över alla perioder, dels ett pris under höglasttid och ett annat under de båda perio—
derna.
Om kostnaderna, som följer av att efterfrågeöverskott uppstår under höglasttid, är prohibitivt höga så är pl det enda möjliga priset under samtliga perioder. Givet att korspriselasticiteterna mellan perioderna är helt försumbar kommer utfallet under höglasttid att vara oförändrat. Förbrukningen under mellanlast kommer att minska till gZ enheter per timme och för- brukningen under låglasttid kommer att helt upphöra. Jämfört med prisstrukturen (p1,p2,p3) ger det tids— invariata priset pl därför upphov till en alloke- ringsförlust som per timme mellanlasttid utgörs av triangeln DEF och per timme låglasttid utgörs av triangeln ABC. Att administrera prisstrukturen (pl,p2,p3) kan dock tänkas vara förenad med högre transaktionskostnader än det tidsinvarianta priset
pl. Om den årliga transaktionskostnadsbesparingen av att gå från (p1,p2,p3) till P1 överstiger DEF'a + ABC'b, där a är antalet timmar under året som är mellanlasttid och b är antalet timmar under året som är låglasttid, så är det konstanta pl trots allt att föredra framför prisstrukturen (p1,p2,p3).
Är däremot korspriselasticiteten mellan de olika perioderna inte försumbar kommer det enhetliga priset att behöva sättas högre än pl eftersom prishöjningar— na som inträffar under mellanlast och låglasttid medför en överströmning av efterfrågan till höglast— tid. Allokeringsförlusterna som följer av det enhet— liga priset blir då större än de värden som angivits för fallet med en försumbar korspriselasticitet.
Det andra nämnda alternativet till den effektiva prisstrukturen (p1,p2,p3) var att arbeta med två olika pris; ett pris under höglasttid och ett under övrig tid. Svaret på frågan vilka priser man då skall sätta beror på vad man vill uppnå och på hur stor korspriselasticiteten mellan delperioderna är. Givet att dessa korspriseffekter är försumbara och givet att man vill minimera allokeringsförlusterna av en ineffektiv prisstruktur, så skall höglastpriset fort— farande vara Pl' Det för mellanlast och låglast ge— mensamma priset skall då bestämmas som ett vägt me- delvärde av priset p2 och priset p3. Som vikter skall då den absoluta priskänsligheten under mellanlast och
höglast tjäna.8 Detta enhetliga pris kommer alltså
8Den absoluta priskänsligheten under mellanlast
& ges av -5£5 och under låglast av fs . Det enhetliga
pris som minimerar allokeringsförlusten blir då
att vara lägre än p2 och högre än p3. Härigenom kom— mer förbrukningen under mellanlast att bli större än g2 och förbrukningen under låglast att bli mindre än q3. Under var och en av dessa perioder uppstår al— lokeringsförluster i förhållande till prisstrukturen (p1,p2,p3). Men om den årliga besparing i transak— tionskostnader som följer av att arbeta med två pri- ser istället för 3 priser överstiger de årliga allo— keringsförlusterna som den förstnämnda prisuppsätt— ning medför, är två priser trots allt att föredra framför (pl,p2,p3). Är korspriseffekterna mellan de tre delperioderna däremot inte försumbara kommer allokeringsförlusterna att bli större än då man kan bortse från sådana effekter. Under sådana förhållan— den blir det än mindre troligt att en ineffektiv prisuppsättning skulle vara att föredra framför den effektiva prisstrukturen (p1,p2,p3) av transaktions—
kostnadsskäl.
Prisdifferentiering över tiden i enlighet med belast— ningsvariationer medför inte bara att förbrukningen anpassas till den optimala nivån i varje period. Metoden ger också information om när det kan vara lönsamt att bygga ut kapaciteten, då man har en (periodvis) bindande kapacitetsrestriktion. Om näm— ligen summan av alla knapphetsräntor under ett år överstiger årskostnaden av en kapacitetsutbyggnad, så är det en signal om att en sådan utbyggnad är sam- hällsekonomiskt lönsam. Tillämpningen av effektiv prissättning ger därför också grund för en effektiv utbyggnads— eller nedläggningsstrategi.
De förenklade antaganden som gjorts i anslutning till efterfrågekurvorna i figur 7 döljer dock en fundamen— tal svårighet med att strikt tillämpa peak—loadpris— sättning. Förenklingen innebar att efterfrågan antogs endast ha tre skilda nivåer. För åtskilliga av de varor och tjänster som det här är fråga om är efter— frågeförhållandena dock avsevärt mer komplexa. På t.ex. elområdet varierar efterfrågan i princip kon— tinuerligt. Man brukar beskriva detta med en belast—
ningsfunktion av den typ som illustreras i figur 8.
GVV
8760 Unwnar
Figur 8. Hypotetisk belastningsfunktion för elektri- citet.
På den vertikala axeln mäts momentant effektanspråk och på den horisontella axeln är årets 8760 timmar avsatta. Energiförbrukningen (och energiproduktionen) kan beräknas genom integration av belastningsfunktio- nen. Exakt hur belastningsfunktionen ser ut beror bl.a. på vilken prisstruktur som gäller för energi—
priset över året. Men i princip ändras efterfrågan
minut för minut och sekund för sekund under hela året. Om produktionsmarginalkostnaderna vore en kon— tinuerligt växande funktion av producerad kvantitet så skulle en effektiv prissättning över tiden kräva 31.530.000 sekundpriser under ett år respektive 525.600 minutpriser beroende på vilken tidsenhet man väljer som bas. sådana prisstrukturer är dock av uppenbara skäl inte möjliga. För flertalet abonnenter kan man inte ens tänka sig 8760 timpriser utan an— talet måste vara avsevärt färre.9
I den mån man alltså inte kan tillämpa momentan pris— differentiering blir frågan hur många tariffperioder man skall välja och var gränserna för varje tariff— period skall gå och vilket pris som skall gälla i varje sådan bestämd tariffperiod. Det är ingen lätt fråga att besvara. Det finns, såvitt jag förstår, inte något objektivt korrekt sätt att dekomponera en kontinuerlig prisfunktion över tiden i ett antal delperioder med ett konstant pris i varje avgränsad period. Någon periodindelning måste dock bestämmas.
Just på elsidan underlättas problemet emellertid avsevärt till följd av att de stora råkraftproducen- terna utformat sin högspänningstariff så att den omfattar 6 olika delperioder med ett energipris i varje sådan delperiod. En lokal distributör kan där— för utgå från den prisstrukturen eftersom marginal— kostnaden för inköpt ström ju ges av det aktuella priset i högspänningstaxan. Men det förhållandet att råkraftleverantörerna just valt 6 delperioder säger
9 Stora abonnenter av högspänd el kan man natur- ligtvis, om de så vill, låta handla med råkraftleve— rantörerna direkt på råkraftbörsen där man i samkör— ningen har ett kraftutbyte på timnivå. I princip kommer en sådan kund då att konfronteras med drygt 8.760 timpriser under ett år.
dock inte att det, sett på nationell nivå, är det "optimala" antalet delperioder. Det skulle dock föra för långt att här söka undersöka denna fråga.
Låt mig avsluta denna genomgång av principerna för peak—load prissättning med att säga några ord om rumslig differentiering. Denna diskussion tar sin utgångspunkt i de samband som finns utritade i figur 7 ovan, men dessa samband får här en avvikande in— nebörd. Sålunda skall nu efterfrågefunktionerna g1(p,tl), q2(p,t2) och q3(p,t3) tolkas som efterfrå— gan på varan som gäller i tre olika områden av en kommun. Varje sådant område har en anläggning som beskrivs av marginalkostnadsfunktionen och kapaci- tetstaket i figur 7. Med denna tolkning av sambanden i figur 7 blir resultatet att i område 1 är P1 det effektiva priset, i område 2 är p2 det effektiva priset och i område 3 är p3 det effektiva priset. Utfallet innebär m.a.o. en rumslig prisdifferentie— ring trots att kostnadsfunktionen för varje områdes anläggning är identisk med kostnadsfunktionen för anläggningarna i övriga områden.
4.5 Effektiv prissättning över tiden med hänsyn till en effektiv dimensioneringsstrategi med språngvis kapacitetsutbyggnad
Såväl prissättningen som investeringsaktiviteten är strategiska parametrar för att styra marknadsutfallet på kort och lång sikt. Eftersom det vanligen går fortare att ändra priser än att ändra en anläggnings tekniska egenskaper eller kapacitet, är prissätt— ningen det främsta medlet för att en existerande anläggning skall utnyttjas på ett effektivt sätt då exempelvis efterfrågeförhållanden ändras. På lång
sikt kan emellertid marknadsutfallet också styras av investeringar idag, på samma sätt som dagens mark— nadsutfall, utöver de priser som tas ut idag, beror
på tidigare investeringsbeslut.
Hittills har diskussionen främst koncentrerats till det kortsiktiga problemet, men i samband med behand— lingen av såväl knapphetsprissättning som peak-load prissättning har också kapacitetsutvidgningar be— rörts. Den information om det värde konsumenterna på marginalen åsätter förbrukad volym, som priserna för— medlar, är av betydelse då man skall bedöma om det är samhällsekonomiskt lönsamt att bygga ut kapaciteten. Om teknologin för kapacitetsutbyggnader innebär full— ständig delbarhet, så kan en kontinuerlig långsiktig marginalkostnadsfunktion definieras. Denna funktion kan då utnyttjas för att bestämma den samhällsekono— miskt optimala kapaciteten, givet efterfrågeförhål— landena, och därigenom i vad mån och hur mycket nuva— rande existerande kapacitet skall byggas ut. I op— timum skall nämligen priset inte bara överensstämma med den kortsiktiga marginalkostnaden vid optimala kapaciteten utan också med den långsiktiga marginal— kostnaden vid denna kapacitet. (Jämför figur 5 i avsnitt 4.3.)
För åtskilliga av de varor och tjänster det här är fråga om är emellertid antagandet att utbyggnads- teknologin uppvisar fullständig delbarhet inte rea— listiskt. Snarare kan utbyggnadsteknologin sägas uppvisa betydande odelbarheter. Existensen av sådana odelbarheter är en anledning till att verksamheten kan få karaktären av naturligt monopol. Odelbarheten komplicerar också bedömningen av om en utbyggnad är samhällsekonomiskt lönsam, eftersom man då inte kan definiera någon långsiktig marginalkostnadsfunktion.
Då utbyggnad av en anläggnings kapacitet måste ske språngvis blir inte bara den exakta dimensioneringen utan också utbyggnadens förläggning i tiden av sam— hällsekonomisk betydelse. Detta ställer i sin tur krav på en flexibel prissättning för att den vid varje tidpunkt existerande anläggningen skall utnytt— jas effektivt. Det råder därför ett direkt beroende- förhållande mellan prissättningsprincip och utbygg- naders samhällsekonomiska lönsamhet. Jag skall här först behandla frågan om val av utbyggnadstidpunkt och därefter diskutera dimensioneringsproblemet. Som konkret exempel används utbyggnad av ett vattenre—
ningsverk.
I figur 9 beskrivs ett vattenreningsverk med en idag given maximal produktionskapacitet av K m3 vatten per dygn. Genom en odelbar utbyggnad kan denna ökas till K2 m3/dygn. Den kortsiktiga marginalkostnaden för tillkommande m3 renvatten är konstant fram till res- pektive kapacitetgräns och lika för det existerande vattenverket och den nya anläggningsdelen. Efterfrå— gan på renvatten är i utgångsläget El'El men den antas växa över tiden. Efterfrågan år 2 är E2—E2, år 3 är den E3-E3 o.s.v. fram till E5—E5 år 5.
Styckkostnadskurvan AC inkluderar såväl rörliga kost— nader och årliga fasta kostnader för drift och under— håll av den nya delen av vattenverket som en annuitet av de totala anläggningskostnaderna för den nya an— läggningsdelen. Detta styckkostnadssamband har ritats så att det har den existerande kapacitetsgränsen Kl som ordinata i origo. styckkostnaderna antas vara oberoende av vilket år under planeringsperioden som
utbyggnaden genomförs.
Figur 9. Bestämning av optimal utbyggnadstidpunkt.
Med de i figur 9 givna förutsättningarna gäller det att bestämma den samhällsekonomiska optimala tid— punkten för kapacitetsutbyggnaden till KZ' Givet att man Väljer en effektiv prissättning över tiden, kan det samhällsekonomiska kriteriet för val av tidpunkt formuleras på följande sätt: Det år, då värdet för förbrukarna av den konsumtionsökning, som kapacitets— utvidgningen möjliggör, överstiger årskostnaden för att tillhandahålla denna större vattenvolym, är det samhällsekonomiskt optimalt att färdigställa utbygg— naden. Som ett mått på värdet av volymförändringar för konsumenterna kan man använda ytan under den för respektive år relevanta efterfrågekurvan i interval— let gi — Kl där i = 1, 2,..5.
Som dessa kurvor ritats i figur 9 blir det således optimalt att ta utvidgningen av kapaciteten i drift år 4. Detta år kommer nämligen värdet, mätt som ytan under efterfrågekurvan E4—E4 i intervallet q4-K1, att överstiga totalkostnaden för utbyggnaden, som kan representeras av rektangeln AC4(q4—Kl) i figuren. Nettovärdet per dygn ges i figuren av skillnaden mellan triangeln A,B,AC4 och triangeln B,C,D. Detta dygnsöverskott utgör samtidigt ett mått på den allokeringsförlust som följer av om man väntar till år 5 att ta den utökade kapaciteten i drift. Att färdigställa den redan till år 3 är också förenat med en allokeringsförlust eftersom dygnskostnaden [rektangeln AC3(g3-K1)] är större än värdet av 19
konsumtionsökningen [ytanJ(E3(g)öq].
K. Med hjälp av den här presenterade kalkylen framkommer alltså att kapacitetsutbyggnaden skall tas i drift år 4. Det effektiva priset år 4 är då p4 = MC. Samma pris skall också tas år 1 eftersom jämviktsvolymen detta år ql understiger den ursprungliga kapaciteten. År 2 krävs däremot att priset höjs till p2 och år 3 till p3 för att jämvikt skall etableras vid den då existerande kapacitetsgränsen Kl- År 5 slutligen är det effektiva priset p5. Denna prisprofil över tiden krävs för att man skall kunna genomföra kapacitetsut— byggnaden vid den optimala tidpunkten.
En konsekvens av den effektiva prisprofilen över tiden är att intäkterna ökar kraftigt år 2 och år 3. Dessa intäktsökningar kan medföra att verksamheten uppvisar betydande överskott dessa år. Genom att dessa överskott fonderas, kan de användas för att finansiera utbyggnaden, vilket reducerar de finansi- ella (men inte de reala) kostnaderna för utbyggnaden.
Nästa fråga gäller bestämningen av dimensionering av en utbyggnad. Utgångspunkten är att en anläggning, t.ex. ett vattenverk, kan byggas ut på flera olika sätt. Det kan ske i flera mindre steg men också i färre större steg. Vid utbyggnadsplaneringen måste man därför avgöra om ett givet kapacitetstillskott skall anläggas i ett eller flera steg. Med hänsyn till att totalkostnaderna för en bestämd kapacitets- förstärkning kan förväntas bli lägre om denna görs i ett enda steg än om den delas upp i flera mindre steg, så kan en stor utbyggnad motivera en högre grad av självfinansiering genom att det optimala utbygg— nadstillfället infaller vid en senare tidpunkt för en stor utbyggnad. Dimensioneringen av en utvidgning kommer därför att ha betydelse för under hur lång tid överskottsgivande knapphetsprissättning bör komma
ifråga.
Detta förhållande illustreras i figur 10. Även i detta fall kan en utökning av produktionskapaciteten i ett vattenreningsverk tjäna som exempel. I utgångs- läget existerar således en kapacitet på Kl m3/dygn. Denna kan byggas ut till K3 på två olika sätt; an— tingen direkt i ett steg, varvid de periodiserade totalkostnaderna representeras av styckkostnadssam- bandet AC3 eller i två lika stora steg, varigenom kapaciteten i det första ökas till KZ för att i en andra etapp nå upp till nivån K3. De periodiserade totalkostnaderna för den första utbyggnadsetappen ges av sambandet ACl och för den första och andra etappen tillsammans av ACZ. Samtliga styckkostnadssamband har kapacitetsgränsen Kl som ordinata i origo.
Marginalkostnaden har här för enkelhets skull an— tagits vara konstant till respektive kapacitetsgräns
och är därför oberoende av vilket alternativ som
vanen
Figur 10. Optimal dimensionering.
realiseras. Efterfrågekurvan i utgångsläget ges av
EO—EO. Efter fyra år har efterfrågan ökat till E4—E4.
År fyra är den optimala tidpunkten för att ta den an— läggning som representeras av ACl i drift, givet att den över huvudtaget skall byggas. År 8 har efterfrå— gan ökat till ES'EB- Detta är också den optimala tidpunkten för att ta anläggningen med styckkostnads— sambandet AC3 i drift, om man inte alls byggt den mindre anläggningen.
Givet att man alltid sätter effektiva priser så är priset i utgångsläget P0 = MC. År 4 kommer priset
att vara detsamma, dvs. p4, om man då utökar kapa— citeten till K2' Gör man inte det är det effektiva priset p'4. Man kan då år 8 genomföra den stora ut— byggnaden direkt till K3, vilket medför att det ef— fektiva priset detta år blir pg. Skulle man däremot år 4 ha byggt ut kapaciteten till KZ så blir det effektiva priset år 8 p'8.
Genomför man den mindre utbyggnaden år 4 ger den då
ett överskott per dygn som i figur 10 representeras
av skillnaden mellan triangeln ABC och CDF (XXXXX'
skuggade i figuren). Totalt för de fyra år (år 4 t.o.m. år 7) som efterfrågesambandet E4—E4 gäller uppgår dessa öyerskott, uttryckt som ett slutvärde år 1 7 till SL =:J/1ABC — CDF)ert där r är den relevanta & kalkylräntan och t är tidsvariabel i intervallet
tl = 1/1 år 4 och t2 = 31/12 år 7.
Om man nu avstår från att göra denna utbyggnad år 4 kan man istället år 8 direkt bygga ut kapaciteten till K3. Då blir det slutvärde, som beräknats för överskotten av den mindre utbyggnaden, allokerings- förlusten under dessa år av att vara hänvisad till den ursprungliga kapaciteten Kl- Men från och med den 1/1 år 8 kan istället förbrukningen öka till q8 m3/dygn. Nettobetalningsviljan för förbrukningsök— ningen från K2 till qg ges under samma förutsätt— ningar som tidigare av triangel LGK i figur 10. Från detta belopp skall man dock dra ökningen i fasta kostnader för byggande och drift av den större ut- byggnaden jämfört med den mindre utbyggnaden, vilket i figuren representeras av rektangeln DIJF. Nettot av dessa två poster mäter således den samhällsekonomiska allokeringsvinsten per dygn av att från och med år 8
ha tillgång till den större anläggningen. I figur 10
motsvaras detta netto av triangeln HGI + triangeln
JIK - rektangeln FDHL (/////— skuggade i figuren). Det kapiraliserade värdet över kalkylperioden blir då . KV = j/(HGI + JIK - FDHL)e'rt, där r fortfarande är 4; kalkylräntan och t löper i intervallet t2 = 1/1 år 8 och t3 = kalkylperiodens slut. Om slutligen dessa kapitaliserade överskott överstiger det tidigare beräknade slutvärdet av den mindre utbyggnaden, så är den samhällsekonomiskt optimala strategin att välja den direkta utbyggnaden. Dvs. om KV > SL så är den direkta utbyggnaden samhällsekonomiskt lönsam. Om däremot KV ( SL, så är den etappvisa utbyggnaden att
föredra.
En över tiden effektiv prissättning är alltså en förutsättning för en samhällsekonomiskt effektiv investeringsinriktning. Kombinationen av över tiden effektiva priser och effektiv dimensionering och tidslokalisering av investeringar kan därför medföra mycket stora temporära överskott men dessa kommer att motsvaras av perioden då priserna inte ger täckning för verksamhetens fasta kostnader. Sådana förlopp kan emellertid vara förenliga med nollvinst på lång sikt om nämligen nuvärdet av underskotten överensstämmer med nuvärdet av överskotten över hela kalkylperioden.
Låt mig dock avslutningsvis understryka att förekomst av odelbarheter i utbyggnadsteknologin kan innebära att det är samhällsekonomiskt effektivt att en verk— samhet i långsiktig jämvikt går antingen med förlust eller med vinst. Odelbarheterna medför nämligen att
sådana marginella anpassningar som skulle krävas för
att eliminera vinster eller förluster i det långsik- tiga jämviktsläget, tekniskt sett, inte kan göras.
4.6 Prissättning med beaktande av en finansiell
restriktion
Som redan framhållits är det inte säkert att effek— tiva priser på kort sikt ger producenten sådana in— täkter att verksamheten går ihop eller uppvisar vinst. Om en effektiv prissättning kombineras med en effektiv investeringsinriktning och om det inte före— kommer några odelbarheter i samband med kapacitets— ändringen så kommer dock verksamheten på lång sikt att vara optimalt dimensionerad, då verksamheten uppvisar nollvinstlo). Enbart om det förekommer bety— dande odelbarheter kommer det långsiktiga resultatet att innebära antingen vinster eller förluster, då verksamheten är optimalt dimensionerad. I de fall som en samhällsekonomiskt lönsam verksamhet går med för- lust på lång sikt uppstår naturligtvis ett dilemma, eftersom den då inte av finansiella skäl kan överleva på egen hand. Ett sätt för att komma till rätta med detta problem är självfallet att ge företaget till— räckliga subventioner så att förlusten elimineras. Detta sätt har kommit till flitig användning i Sverige. Det är emellertid förknippat med en rad effektivitetsproblem. För det första måste dessa subventioner utformas så att de inte styr företagets
10 Det kan förtjänas att påpeka att nollvinst i ekonomisk terminologi innebär att företaget får täckning för alla kostnader beräknade som alternativkostnader. Det betyder att normal förräntning på använt kapital är en sådan kostnadspost. En verksamhet som uppvisar nollvinst i ekonomisk mening kommer därför i bokföringsmässig mening att uppvisa ett beskattningsbart överskott.
beteende vad gäller teknikval och produktionsvolym. För det andra får inte förekomsten av subventioner påverka kostnadsmedvetenheten i företaget, vilket i och för sig är lätt hänt. För det tredje får subven— tionen inte heller i andra avseenden ge företaget incitament att genom ändrad beteende söka påverka subventionens storlek. För det fjärde kräver subven— tionen att offentliga budgetmedel anslås. Detta in— nebär i sin tur att annan angelägen användning av pengarna undanträngs. En budgetkrona har vanligen ett skuggpris som uppgår till ett högre värde än en krona. Alternativet att genom höjda eller nya skatter öka budgetens intäktssida är också för det mesta förenat med kostnader som överstiger den nominella skatteintäkten. Effektivitetsförlusterna till följd av skattekilar har ju blivit mycket uppmärksammade
och omdiskuterade under den senaste tiden.
Även om flera av de här nämnda svårigheterna kan lösas någorlunda väl, kan det finnas alternativa sätt att täcka verksamhetens finansiella underskott. Ett sådant kan vara att budgetkravet läggs på en sådan nivå att finansiellt lönsam verksamhet kopplas ihop med den finansiellt förlustbringande, så att den sammanslagna verksamheten finansiellt kan överleva. Men detta sätt är egentligen förenat med alla de svårigheter som följer av subventionsmetoden. Endast om det finns en påtaglig grad av positiva synergi- effekter mellan de olika verksamheterna och deras resultat kan detta sätt sägas vara överlägset budget—
finansiering.
Ytterligare ett alternativt sätt att få in tillräck— ligt med pengar för finansiell överlevnad för en verksamhet som arbetar på flera separerbara delmark— nader är att tillgripa s.k. Ramsay—prissättning.
Denna metod innebär att man väljer att låta priset på vissa delmarknader överstiga marginalkostnaden i sådan grad att full kostnadstäckning erhålls. För att minimera effektivitetsförlusterna av denna prissätt— ningsmetod skall man välja att lägga den största avvikelsen på den delmarknad som har den lägsta egen— och korspriselasticiteten. Sedan fördelas avvikel— serna över övriga delmarknader så att den marginella allokeringsförlusten av den sista kronan i täcknings— bidrag blir densamma på samtliga delmarknader. Detta sätt är att föredra framför ren styckkostnadspris— sättning så snart elasticiteterna skiljer sig nämn- värt åt mellan olika delmarknader. Men det är inte med säkerhet vare sig bättre än eller sämre än de tidigare nämnda metoderna.
Ibland kan det emellertid vara bättre att tillgripa s.k. icke-linjär prissättning för att uppfylla en finansiell restriktion än de hittills berörda meto— derna. Även för vinstmaximerande företag kan denna mer komplicerade prissättningsmetod vara av intresse, då man härigenom kan få en högre vinst än då man enbart har et; pris. Också i de fall man genom pris— sättningen eftersträvar en speciell inkomstfördel— ningsprofil, kan icke—linjär prissättning komma ifrå-
ga.
Allmänt kan icke—linjär prissättning sägas innebära att man konfronterar köparna med en prisfunktion i stället för ett konstant pris per enhet. Härigenom kommer köparna att möta ett marginalpris som skiljer sig från genomsnittspriset för inköpt mängd. Det är just detta förhållande som gör att det kan gå att kombinera effektiva styrsignaler genom marginalpriset med full kostnadstäckning genom ett högre genom- snittspris i de fall verksamheten kännetecknas av
fallande kortsiktiga styckkostnader, då företagets kapacitet är effektivt dimensionerad.
Icke—linjär prissättning kan i princip utformas på hur många sätt som helt, t.ex. genom en kontinuerligt fallande genomsnittsprisfunktion som kan vara linjär eller icke—linjär. Det är så en perfekt prisdiskrimi- nerande monopolist skulle utforma sin prissättning. Men samma resultat kan i och för sig uppnås genom att man utgår från ett fixerat pris som sedan komplet—
teras med en kontinuerlig rabattfunktion.
Ett stort problem med varje form av icke—linjär pris— sättning är att köparna genom denna prissättningsme— tod får incitament att handla med varandra genom att samordna inköp eller dela upp inköp. Detta gäller även om alla möter samma marginalpris så snart de konfronteras med olika genomsnittspris. Framväxten av sådan samverkan emellan köparna gör att icke-linjär prissättning bara kan vara en optimal lösning på finansieringsproblemet under vissa betingelser.
För det första måste varan ha sådana egenskaper att det är mycket svårt eller kostsamt att handla med den mellan konsumenterna, åtminstone vad gäller större kvantiteter. Detta betyder att säljaren måste kunna kontrollera att en kunds förbrukning i stort sett överensstämmer med den mängd som vederbörande köpt. För det andra får taxan inte medföra att konsumenter, som enbart vid ett marginalkostnadspris skulle ha köpt varan, avstår från att bli konsumenter. Varje köpare skall dessutom konfronteras med samma mar— ginalpris. För det tredje får taxan, om det är fråga om en producentvara, inte ge olika stora företag olika höga genomsnittspris vid givet marginalpris. Då
skulle nämligen taxan påverka konkurrensbetingelserna
i senare produktionsled i riktning mot fåtalskonkur-
rens .
Dessa krav gör att icke—linjär prissättning inte kan förväntas leda till att villkoren för samhällsekono— misk effektivitet blir uppfyllda, om större delen av den totala betalningsviljan skulle behöva konfiskeras för att uppnå full kostnadstäckning. Behöver man däremot bara få in en begränsad del av denna betal— ningsvilja för att täcka verksamhetens underskott vid marginalkostnadspris blir förutsättningarna genast bättre. Man kan då också välja enklare utformningar av prisfunktionen som t.ex. blocktariffer och två— eller flerledade tariffer. Dessa båda tarifftyper är också de i praktiken vanligaste formerna av icke— linjär prissättning.
Blocktariffer kan i princip vara så väl tilltagande som avtagande. Om syftet är att uppnå full kostnads— täckning för verksamhet med fallande styckkostnader, måste dock tariffen vara avtagande. Den kännetecknas av ett antal (två eller flera) diskreta nivåer för marginalpriset. Varje nivå gäller då i ett begränsat kvantitetsintervall. Det lägsta marginalpriset skall sättas så att det överensstämmer med marginalkostna— den vid jämviktskvantiteten. Då kan denna enkla tarifftyp under gynnsamma omständigheter i övrigt fås att åtminstone approximativt, uppfylla villkoren för effektivitet. Den är i så fall också överlägsen tidi— gare berörda metoder för att uppfylla en finansiell
restriktion.
Två— eller flerledade tariffer är mer komplicerade former av icke—linjär prissättning än blocktariffer. Denna metod kännetecknas av att det finns en eller
flera fasta eller halvfasta avgiftskomponenter vid
sidan av en eller flera rörliga taxekomponenter. Att en taxekomponent kallas rörlig beror på att totalut— lägget då varierar med förbrukad kvantitet. Då man har flera rörliga avgiftskomponenter måste förbruk— ningen mätas i flera dimensioner samtidigt.
Två— eller flerledade tariffer kan vara en lämplig taxeform även bortsett från att verksamheten är un— derkastad en finansiell restriktion. Metoden är så— lunda användbar i en enbart effektivitetsinriktad taxa om det finns olika slag av fasta eller halvfasta kostnader för att förse kunderna med varan som på något systematiskt sätt varierar med antalet abon— nenter av olika kategorier och deras lokalisering eller som på annat sätt beror på tekniska egenskaper hos förbrukningen som inte är direkt kopplad till förbrukad mängd. Det är därför föga förvånande att man för olika ledningsbundna tjänster just valt att ta betalt med hjälp av flerledade tariffer.
Då man skall utforma en flerledad tariff gäller det att avgöra såväl antalet taxekomponenter som hur nivån på varje komponent skall bestämmas. I detta sammanhang aktualiseras också frågan om man skall låta en taxa gälla för samtliga tjänster som produ— centen tillhandahåller eller om man skall utforma en
taxa för varje deltjänst.
Detta val behöver inte resultera i att en gggg tariff skall gälla för samtliga köpare. I vissa fall kan man låta olika tariffer gälla för olika abonnentkategori— er. Men man kan också erbjuda abonnenterna en hel meny av tariffer med olika utformning. Varje abonnent kan därvid själv få bestämma enligt vilken tariff hans förbrukning skall avgiftsberäknas. En lämpligt utformad meny i kombination med en sådan självselek—
tion kan medföra att man tar till vara de substitu—
tionsmöjligheter som olika abonnenter har.
I enkla fall kan en tvåledad tariff lika väl som en blocktariff fås att approximativt uppfylla villkoren för effektivitet. Men en två— eller flerledad tariff kan även under något mer komplexa förhållanden ge effektiva styrsignaler. Om nämligen en fast avgift baseras på vad det kostar att ansluta en abonnent, kan den flerledade tariffen påverka abonnentens loka— liseringsval i kostnadsminimerande riktning. Liknande styrsignaler kan man inte ge med en vanlig blockta— riff som enbart har nivån på marginalpriserna som
variabel.
I mer komplexa fall kommer blocktariffer, flerledade tariffer eller en meny av olika tariffer inte att uppfylla villkoren för effektivitet. I sådana fall kan utfallet nämligen bli att olika köpare konfronte— ras med olika marginalpriser. Som en konsekvens kan då inte dessa marginalpriser överensstämma med mar— ginalkostnaden vid jämviktskvantiteten. Det betyder att vare sig villkoren för en effektiv konsumtions— fördelning eller för optimal allokering blir uppfyll- da. Men samtliga effektivitetsvillkor kan heller inte uppfyllas med någon linjär prissättningsmetod som ger full kostnadstäckning.
Några tvärsäkra, generella, uttalanden om vilken metod som är att föredra i denna valsituation kan inte göras. Den större flexibiliteten som flerledade tariffer medger talar visserligen till deras fördel. Men vanligen är sådana metoder också förenade med högre transaktionskostnader, vilket talar till deras nackdel. Dock kan flerledade tariffer mycket väl
tänkas bära högre transaktionskostnader utan att för
den skulle ge upphov till större allokeringsförlus— ter. Detta beror på de kostnadsbesparande incitament som abonnenterna kan få genom de fasta taxekomponen—
ternas konstruktion.
Avslutningsvis kan det vara värt att påpeka att icke— linjär prissättning kan utformas på flera sätt, än de jag nu berört. Jag har hållit mig till de i praktiken vanligaste formerna. Det betyder dock inte att man alltid bör använda någon av den jag här har nämnt. Eftersom det inte går att peka ut någon särskild tariffutformning som den bästa tänkbara för alla former av naturliga monopol, så finns det ingen enkel regel som alltid kan tillämpas. Den enda allmängil— tiga regel som man kan ställa upp för bästa prissätt— ning är att den beror på de tekniska och efterfråge— mässiga faktorerna som gäller i varje enskilt fall. Att hitta denna lösning förutsätter både goda insik— ter i ekonomisk teori och känsla för det enskilda fallets särart.
5 KOSTNADSEFFEKTIVITET OCH NATURLIGA HONOPOL
Då en verksamhet i ekonomisk analys kallas för natur- ligt monopol så innebär det att de tekniska betingel— serna är sådana att det ur kostnadssynvinkel är för— månligast att bedriva produktionen i ett enda före— tag. För att tillvarata dessa kostnadsfördelar skall då verksamheten bedrivas i ett enda företag men då uppstår genast ett annat problem. Om företaget har vinstmaximering som mål så kommer det inte att produ— cera den samhällsekonomiskt effektiva volymen om det inte kan ägna sig åt perfekt prisdiskriminering. Om det inte har vinstmaximering som mål, så är det vare sig säkert att det tar till vara de kostnadsfördelar som finns eller att det väljer den effektiva volymen.
Receptet för att hantera denna konflikt mellan effek— tiv omfattning och kostnadseffektivitet har varit offentlig kontroll, antingen genom att verksamheten bedrivits i offentlig regi, som varit den europeiska lösningen, eller genom reglering av privat verksamhet som varit den amerikanska lösningen. Båda dessa lös- ningar har ofta kombinerats med att verksamheten också blivit ett legalt monopol så att nyetablering förbjudits.
Önskvärdheten i dessa lösningar har emellertid blivit allt mer ifrågasatt under senare år. Utöver rena
ideologiska argument har flera sakskäl anförts inte
minst mot det legala skydd som de naturliga monopolen åtnjutit. I en skyddad verksamhet kan incitamenten till att finna effektiva lösningar perverteras på alla möjliga sätt. Tas skyddet bort så kan bara hotet om nyinträde på marknaden disciplinera företaget i sådan grad att det avstår från att på skilda sätt utnyttja sin monopolställning. Detta är en av de bärande tankarna i den teori kring utmaningsbara marknader (contestable markets) som utvecklats under senare år. Andra sakargument mot det legala skyddet går ut på att det leder till att införandet av ny teknik försenas eller förhindras och att incitamenten till teknisk utveckling försvagas. Även om man i dag vet med säkerhet att en verksamhet är ett naturligt monopol, så kan ett tekniskt genombrott medföra att det inte är det i morgon. Det legala skyddet kan då leda till låsningar som försämrar den dynamiska effektiviteten i ekonomin. Enligt mitt förmenande är båda dessa argument starka nog för att man skall avstå från att ge denna typ av verksamhet legalt skydd.
Kan man då vara säker på att ett naturligt monopol utan legalt skydd kommer att vara kostnadseffektivt? Mitt svar på denna fråga är nej. Det är endast under marknadsformen perfekt konkurrens som vi kan vara helt förvissade om att verksamheten bedrivs kostnads- effektivt. Konkurrensen mellan många oberoende köpare och säljare leder till att endast de producenter som är kostnadseffektiva överlever finansiellt. De in— effektiva slås ut från marknaden. Men så snart som konkurrensen är ofullständig så har de enskilda pro— ducenterna en viss egen prissättningsmakt, vilket gör att de inte automatiskt tvingas till kostnadseffek— tivitet. Visserligen innebär avsteg från kostnads—
effektivt att företaget inte vinstmaximerat, men
straffet för detta avsteg är i dessa fall inte kon— kurs. Ju mildare straffet är desto mindre blir avskräckningseffekten av att brista i kostnadseffek— tivitet.
Även om ägare av verksamheten önskar att den bedrivs i vinstmaximerande syfte, så är det långtifrån säkert att denna ambition genomsyrar alla nivåer i före— taget. Inte minst kan företagsledningen ha andra mål än vinstmaximering om denna ledning inte är samma personer som ägarna. I mycket av den principiellt inriktade forskningen rörande styrformer i organisa— tioner som går under benämningen principal-agent modeller har dessutom visats att det kan vara ett optimalt beteende hos vinstmaximerande aktieägare
att acceptera Vissa brister i kostnadseffektivitet (jakarandaskrivbord och eleganta limousiner för direktörerna). Transaktionskostnaderna för att elimi- nera sådana brister kan överstiga de kostnadsbespa— ringar man skall kunna åstadkomma genom skärpt kontroll m.m.
Det är alltså svårt att utforma incitamentsystem i en organisation som garanterar såväl kostnadseffektivi-
tet som vinstmaximering, om det är vad ägarna önskar. Motsvarande svårigheter föreligger naturligtvis även
i de fall huvudmannen har ett annat mål än vinstmaxi— mering. Men just de här svårigheterna är på inget vis enbart förknippade med naturliga monopol utan gäller
alla former av verksamhet som arbetar på marknader
med ofullständig konkurrens.
En metod för att uppnå en hög grad av kostnadseffek— tivitet som ofta nämns är anbudsgivning. Med ett anbudsförfarande kan man få till stånd konkurrens mellan anbudsgivarna, även i de fall verksamheten har
karaktären av naturligt monopol. Inbjudan till anbudsgivning kan riktas till såväl offentliga som privata företag. Men då är det viktigt att anbudsgi— varna lämnar sina anbud under så likartade Villkor och förutsättningar som möjligt. Sådan likhet är många gånger svår att åstadkomma. Upprepade anbuds— givningar för att få tidsbegränsad koncession (repeated franchise bidding), en metod som flitigt använts i USA, har utsatts för betydande kritik. Kritikerna har hävdat att denna metod medfört högre totalkostnader på lång sikt för verksamheten, där koncessionerna fördelats på detta sätt. Anbudsför— farandet är därför ingen säker garanti för kostnads— effektivitet. Det kan rentav vara kontraproduktivt att välja anbudsgivning, som metod att fördela
. . områdeskonce551oner.
Men någon form av reglering och kontroll av ett na- turligt monopol är ändå nödvändig. Denna reglering och kontroll måste avse dels företagets prissättning och dess produktionsvolym på kort och lång sikt, dels dess investeringsinriktning. Dessutom måste kontrol— len avse kostnadseffektiviteten. Regleringen av före— tagets prissättning görs genom den avgiftslag denna utredning föreslår. Indirekt regleras därigenom också produktionsvolymer, eftersom effektiva priser är jämviktspriser. Även en viss form av kontroll fast— läggs genom lagförslaget, där det ju uttryckligen sägs att verksamheten även skall revideras utifrån samhällsekonomiska utgångspunkter. För att den sam— hällsekonomiska revisionen skall bli effektiv bör revisorn utses av annan enhet än huvudmannen, an— tingen av brukarkollektivet eller av särskild myn— dighet, som då också skall ta ställning till om revi-
sorn skall bytas ut eller få förlängt förtroende.
Men för att reglera och kontrollera företagets in— vesteringsinriktning och kostnadseffektivitet torde krävas en särskild myndighet som har överblick och ansvar för tillsyn av alla lokala naturliga monopol av bestämt slag, t.ex. va—verk, fjärrvärmeverk, naturgasdistribution m.m. Kontrollen av investerings- inriktningen måste bestå i att ett verk skall kunna åläggas att bygga ut kapaciteten om det uppenbart är samhällsekonomiskt lönsamt. Kontrollen av kostnadsef— fektiviteten kan ske genom s.k. måttstockskonkurrens (yardstick competion). Genom att jämföra olika lokala enheter inbördes kan man upptäcka om uppenbara bris— ter i kostnadseffektivitet föreligger på något håll. Det företag som genom sådana jämförelser uppvisar en alltför hög kostnadsnivå skulle därvid inte få ta ut avgifter som täcker denna höga kostnadsnivå. Företa— get måste därför också kunna sättas i konkurs om verksamheten bedrivits på ett uppenbart slösaktigt sätt. Konkurs är ju ett instrument som leder till att ägaren gör en kapitalförlust. Verksamheten byter ägare. För att inte också den nya ägaren skall göra en kapitalförlust måste denna tillse att kostnadsef—
fektiviteten i verksamheten förbättras.
Eftersom det här gäller naturliga monopol är det av vikt att den reala verksamheten inte upphör under konkursförfarande. Konkursförvaltaren måste därför tillse att verksamheten fortgår så att kunderna inte drabbas genom uteblivna leveranser av vatten eller fjärrvärme. Vid försäljningen av verksamheten kommer priset på anläggningen att anpassas till den intäkts- nivå som angetts som ett tak och de driftskostnader företaget har. Försäljningen kommer därför att leda till att företagets fasta kostnader anpassas till en lägre nivå så att de totala kostnaderna inte längre
är avsevärt högre än de jämförbara verksamheterna
uppvisar.
Sammanfattningsvis föreslås att en tillsynsmyndighet skapas som har till uppgift att granska företagens dimensionering och som kan föreskriva att utbyggnad av kapaciteten sker om denna är uppenbart samhälls— ekonomiskt lönsam. Denna myndighet skall också genom måttstockskonkurrens övervaka kostnadseffektiviten.
Uppenbara brister i kostnadseffektivitet skall kunna
medföra konkurs för företaget.
Bilaga 4 BERÄKNINGSEXEHPEL: FALLANDE STYCKKOSTNAD
Följande beräkningsexempel har till syfte att på enklast möjliga sätt åskådliggöra de samhällsekono— miska respektive företagsekonomiska utfallen vid
följande tre varianter av avgiftssättning:
— monopolprissättning — genomsnittsprissättning — marginalkostnadsprissättning.
Låt oss därför utgå från några beräkningsmässigt mycket enkla antaganden beträffande efterfråge— respektive kostnadsfunktionens utseende.
Antag att den fasta produktionskostnaden är 80.000 kr att efterfrågan är linjär och 0 vid priset 350 kr per enhet 1.400 enheter vid priset 0 kr att den rörliga kostnaden är 20 kr per producerad enhet inom hela efterfrågeintervallet
Dessa antaganden skulle alltså ge följande samband
Efterfrågefunktionen: 1400 - 4p u-Q ||
il
Inversa efterfrågefunktionen: p 350 — 0,25q
där g = antalet enheter
p priset (kr/enhet)
284
Den totala produktionskostnaden: C 80000 + 20q
Genomsnittlig produktionskostnad: AC 80000:q + 20
Marginalkostnaden: MC = 20
Företagets intäkt: R = gp = 350q — 0,25q2 Företagets marginalintäkt: MR = 350 — 0,5q
Den samhällsekonomiska intäkten: B = 0,5(350 + p)'q
Det samhällsekonomiska resultatet: B — C
Den företagsekonomiska resultatet: R — C
Monopolprissättning
Monopolisten sätter det pris som ger maximal företagsekono— misk vinst. Företagets vinst ökar så länge som marginalin— täkten överstiger marginalkostnaden. Den största vinsten nås vid den produktionsvolym där marginalintäkten motsvarar
marginalkostnaden. MR = MC ger 350 - 0,5q = 20 dvs. q = 660
Denna volym kan säljas till ett pris av 185 kr per enhet.
Genomsnittsprissättning
Företaget sätter styckepris som är tillräckligt för att ge
kostnadstäckning. R = C ger 350q — 0,25q2 = 80000 + 20g dvs. g = 1000
Denna volym säljs således till ett pris av 100 kr per en— het.
Marginalkostnadsprissättning
Marginalkostnadsprissättningen ger den största samhällseko— nomiska vinsten. Den fasta kostnaden påverkas inte av pro— duktionsvolymen inom det givna efterfrågeintervallet. Pro- duktion ska ske i sådan omfattning att kostnaden för att
producera ytterligare en enhet inte överstiger konsumenter— nas vilja att betala för denna enhet. p = MC dvs. p = 20 kr per enhet Vid detta pris produceras 1.320 enheter.
Företaget får här inte intäkter som täcker de fasta kostna— derna. Detta problem måste således lösas på något lämpligt sätt (subventioner, två— eller flerledade tariffer etc.).
Grafisk presentation
På följande sidor redovisas sifferexemplen i grafisk form. För varje prissättningsvariant har det samhällsekonomiska respektive det företagsekonomiska resultatet beräknats. De olika utfallen har också sammanställts grafiskt i ett av— slutande resultatdiagram.
Monopolprissättning
p(MR=MC) = 185 kr; g = 660 enheter
(kr) B = 0,5(350 + 185)'660 = 176.550 C = 80.000 + 660'20 = 93.200 Samhällsekonomiskt resultat: B — C = 83.350 R = 660'185 = 122.100 C = = 93.200
Företagsekonomiskt resultat: R — C = 28.900
500
400
300
200
100
Genomsnittsprissättning
kr
IIIIIIIlllIIIII'll-i'llllllllllllll-L. 500 1000 Xx
MR
p(AC) = 100 kr; g = 1.000 enheter
B = 0,5(350 + 100)—1.ooo C = 80.000 + 1.000'20 Samhällsekonomiskt resultat:
R = 1.000'100 C :
Företagsekonomiskt resultat:
1500
B
R
C
C
H
”
AC MC
2000
(kr) 225.000 100.000 125.000
100.000 100.000 0
&
Harginalkostnadsprissättning
%0
am
300
200
100
20
P(MC)
B = 0,5(350 + 20)-1.320 C = 80.000 + 1.320'20 Samhällsekonomiskt resultat:
R = 1.320'20 C:
Företagsekonomiskt resultat:
B
R
20 kr; g = 1.320 enheter
C
H
”
(kr) 244.200 106.400 137.800
26.400 106.400 —80.000
Resultatsammanställning
Resultat [ 1000 kr]
Pris [kr]
-50
—100
Bilaga 5 BERÄKNINGSEXEHPEL: FJÄRRVÄRHEPRISER
I betänkandets bilaga 3, Effektiv prissättning och kostnadseffektivitet vid naturliga monopol, redovisar Bohman prisernas funktioner. Han tar också upp ett exempel med fjärrvärmeabonnenten som fick felaktiga prissignaler från olika håll och som på privatekono- miskt lönsamma grunder investerade i omfattande ener— gihushållningsåtgärder, trots att värmeenergin i själva verket var så gott som gratis.
Nedanstående beräkningsexempel syftar till att ge en konkret bild av hur beräkningsunderlaget för värme- produktion kan se ut och vilka prissignaler de aktu— ella förutsättningarna skulle kunna leda till. Utred— ningen vill betona att exemplets huvudsyfte är att i siffror illustrera avgiftens storlek och sammansätt— ning då olika principer för avgiftssättningen tilläm- pas. Siffervärden och andra förutsättningar har med avsikt valts så att i praktiken mer komplicerade tekniska och ekonomiska samband inte skall skymma den principiella diskussionen.
I kalkylen inkluderas inte t.ex. värmeförlusterna i distributionsnätet betydelse för marginalkostnaden. Det kan dock förtjänas att påpeka att de marginella distributionskostnaderna bl.a. beror på kulvertnätets utsträckning, på temperaturen i kulvertnätet och på hur distributionspumparna körs. värmeförlusterna är i
absoluta termer störst under den kalla säsongen då
292
primärvattnets temperatur är som högst. I relativa termer är förlusterna störst under tider då små vär— memängder överförs. Förlusterna är också större ju klenare ledningarna är. Distributionspumparnas verk— ningsgrad vid olika driftfall påverkar vidare margi— nalkostnaden liksom vissa kostnader för filtrering
och rening av rökgaser etc.
Den ekonomiska kalkylen i detta sifferexempel omfat— tar inte heller efterfrågans utseende och effekter av åtgärder på efterfrågesidan. Via priset påverkas vilken volym som kommer att efterfrågas. Hur belast- ningskurvans utseende kommer att påverkas av detta och hur produktionsanläggningens dimensionering och sammansättning påverkas i ett längre perspektiv ingår som viktiga faktorer i det praktiska kalkylarbetet,
men utvecklas inte här.
Beräkningsexemplet avser en värmeproduktionsanlägg—
ning där följande förutsättningar skulle kunna gälla.
Antag att den maximala sammanlagrade effekten uppgår till 100 MW
att årsenergibehovet uppgår till 270.000 MWh
att basenergibehovet kan tillgodoses med ett bränsle som är i stort sett gratis och att kapaciteten för denna värmeproduktion mot— svarar 10 MW
att det finns tillgång till ett bränsle som är relativt billigt men som kräver relativt stora investeringar i eldningsutrustning
att det bränsle som medför relativt små inves- teringar i utrustning samtidigt ger rela— tivt hög driftkostnad
De här bränslena skulle i nämnd ordning kunna vara sopor, flis respektive olja. Bränslepriser och övriga
kostnadsförutsättningar kan naturligtvis variera inom
vida gränser. Sopor kan t.ex. ha ett negativt värde i det fall alternativet är deponi. Deras värde kan vara positivt då fler värmeanläggningar konkurrerar om soporna som bränsle. Flispriset och kostnaderna för investering i eldningutrustning kan också variera från anläggning till anläggning, o.s.v.
Oavsett vilka bränsleval som skulle kunna passa in i beräkningsexemplets kostnadsparametrar har siffrorna valts så att kostnadsskillnaderna skall bli tydliga och enkla att hantera, men samtidigt ge en någorlunda riktig kostnadsbild jämfört med verkliga förhållan— den.
Antag att den specifika investeringsutgiften för baslasten är 3.600 kr/kW (4,5 x spetslastinvesteringen)
att den specifika investeringsutgiften för en ev. mellanlast är 2.400 kr/kW (3 x spetslastinvesteringen)
att den specifika investeringsutgiften för spetslast är 800 kr/kW
att baslastens rörliga kostnad är 0 kr/MWh att mellanlastens rörliga kostnad är 200 kr/MWh
att spetslastens rörliga kostnad är 300 kr/MWh (dvs. 1,5 x mellanlastens)
att effekt— och energibehovets variation över året kan illustreras i enlighet med den belastningkurva som framgår av figur 1.
Baslastens kapacitet, 10 MW, antas vara given och beräknas tillgodose ca 30 % av årsenergibehovet vil- ket skulle motsvara 81.000 MWh/år.
De fortsatta beräkningarna baseras på de värden som kan utläsas av diagrammet i figur 1. Med syfte att åskådliggöra värmeproduktionens marginaleffekter har
en kurva lagts in, med vars hjälp också de vertikala energiytorna under belastningskurvan kan avläsas. Som ett resultat av detta har marginalkostnadskurvan för
värmeproduktionen kunnat konstrueras i enlighet med
de antagna driftkostnaderna för de olika bränslena.
energi [%]
spetslast
energiyta
%* im
[%]
k energiyta
effekt
Figur 1. Belastningsdiagram och marginalkostnad
Diagrammet illustrerar det valda dimensioneringsfal— let. För tydlighetens skull redovisas här även det beräkningssteg som ingår i den ekonomiska kalkylen för att dimensionera en anläggning. Här utgör således
belastningsdiagrammet ett viktigt hjälpmedel för beräkningarnas genomförande.
Effekt— och energisambanden
Baslast: kapacitet = 10 MW; energiproduktion
= 81.000 MWh/år
Hellan— Bas— + Energi— Hellan— Spets— Spets— last mellan— andel av last last last kapacitet lastkap. årsbehov energi kapacitet energi [HW] [HW] [MWh/år] [HW] [MWh/år] 0 10 0,30 0 90 189.000 10 20 0,56 70.200 80 118.800 20 30 0,75 121.500 70 67.500 30 40 0,87 153.900 60 35.100 40 50 0,93 170.100 50 18.900 50 60 0,96 178.200 40 10.800 60 70 0,98 183.600 30 5.400 70 80 0,99 186.300 20 2.700 80 90 0,995 187.650 10 1.350 90 100 1 189.000 0 0 Kapitalkostnader vid olika dimensioneringsfall Mellan— Spets— Investering [Hkr] Kapital— last last (exkl . baslast) kostnad 1) kapacitet kapacitet Hellan— Spets— Summa [HW] [HW] last last [kkr/år] 0 90 0 72 72 6.277 10 80 24 64 88 7.672 20 70 48 56 104 9.067 30 60 72 48 120 10.462 40 50 96 40 136 11.857 50 40 120 32 152 13.252 60 30 144 24 168 14.647 70 20 168 16 184 16.042 80 10 192 8 200 17.437 90 O 216 0 216 18.832 1) Den årliga kapitalkostnaden har i denna investeringskal—
kyl beräknats som en real annuitet vid 6 kalkyltiden 20 år (annuitetsfaktorn =
0
6 ränta och 0,0872).
Rörliga årskostnader samt total årskostnad (exkl. baslast) vh
olika dimensioneringsfall
Mellan— Spets— Kapital— Rörliga årskost— Total last last kostnad nader [kkr/år] kost— kapacitet kapacitet Mellan— Spets— nad
[MW] [HW] [kkr/år] last last [Mkr/år 0 90 6.277 0 56.700 63,0 10 80 7.672 14.040 35.640 57,4 20 70 9.067 24.300 20.250 53,6 30 60 10.462 30.780 10.530 51,8 40 50 11.857 34.020 5.670 51,5 50 40 13.252 35.640 3.240 52,1 60 30 14.647 36.720 1.620 53,0 70 20 16.042 37.260 810 54,1 80 10 17.437 37.530 405 55,4 90 O 18.832 37.800 0 56,6
Kostnadsutfallet illustreras i figur 2.
Mkr/år
60
55
50
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Mellanlast . [MW] | i | I | | | I i i 90 80 70 60 50 40 30 20 1 0 0
Spetslast
Figur 2. Kostnadsutfall vid olika sammansättning av mellanlast— och spetslastkapacitet
Poduktionsanläggningens sammansättning
Antag att baslastkapaciteten motsvarar 10 MW
att mellanlastkapaciteten motsvarar 40 MW
att spetslastkapaciteten motsvarar 50 MW
Dimensioneringsberäkningarna ger följande driftförut— sättningar:
Period 1:
Period 2:
Period 3:
enbart baslast ca 1.260 h, (ca 53 dygn)
baslast + mellanlast ca 6.300 h, (ca 9 månader)
hela anläggningen i drift ca 1.200 h, (ca 50 dygn)
Följande tabell visar producerad värme [MWh] för respektive bränsleslag under respektive driftperiod.
Period 1 Period 2 Period 3 Summa
Kapacitet Utn.tid
K
Baslast Hellanlast Spetslast
8.000 — — 61.000 123.000 — 12.000 47.000 19.000 81.000 170.000 19.000 10 MW 40 MW 50 MW
8.100 h 4.250 h 380 h
Summa
8.000 184.000 78.000 270.000
100 MW 2.700 h
Investeripgar och kapitalkostnader
Baslast: 10.000 kW ä 3.600 kr = 36 Mkr Mellanlast: 40.000 kW ä 2.400 kr = 96 Mkr Spetslast: 50.000 kW ä 800 kr = 40 Mkr Summa: 172 Mkr
Antag att avkastningen beräknas mot en nominell rän— tesats av 12 % att kalkylperioden omfattar 20 år
Den årliga kapitalkostnaden (beräknad som en annui—
tet) uppgår därmed till 23 Mkr.
De rörliga produktionskostnaderna [Mkr]
Baslast Hellanlast Spetslast Summa
Period 1 0 — — O
Period 2 0 24,6 — 24,6 Period 3 0 9,4 5,7 15,1 Summa 0 34,0 5,7 39,7
Prissättningsprinciper
I) Genomsnittlig styckkostnadprissättning (med normalåret 270.000 MWh)
Kapitalkostnad 23,0 Mkr Rörlig kostnad 39,7 Mkr Summa 62,7 Mkr
I detta fall sätts priset till ca 23 öre/kWh.
II) Tvåledad avgift upplelad på rörliga och fasta
kostnader, ej säsongdifferentierad
Rörlig kostnad 39,7 Mkr fördelad på totalt 270.000 MWh ger 0,147 kr/kWh
I detta fall sätts priset till ca 15 öre/kWh och en fast avgift motsvarande totalt 23 Mkr/år från abonnentkollektivet tillkommer för att täcka de
fasta kosunaderna.
III) Tvåledad avgift, säsongdifferentierad
Period 1: Rörlig kostnad 0 kr Period 2: Rörlig kostnad 24,6 Mkr fördelad på
184 MWh ger 0,134 kr/kWh Period 3: Rörlig kostnad 15,1 Mkr fördelad på 78 MWh ger 0,194 kr/kWh
I detta fall sätts priset till ca 0 öre/kWh, till ca 13 öre/kWh respektive ca 19 öre/kWh och en fast avgift motsvarande totalt 23 Mkr/år från abonnentkollektivet tillkommer för att täcka de fasta kostnaderna.
IV) Harginalkostnadsprissättning
[Mkr/år] Rörliga produk— Intäkt då tionskostnader p = MC
Period 1 0 0 Period 2 24,6 36,8 1) Period 3 15,1 23,4 2)
Summa 39,7 60,2
1) 184.000 x 200
2) 78.000 x 300
Resultat
12,2 8,3 20,5
Detta innebär ett driftöverskott som alltså
beräknas uppgå till 20,5 Mkr/år i en verksamhet där kapitalkostnaderna beräknats till 23 Mkr/år.
I detta fall sätts priset till ca 0 öre/kWh, till ca 20 öre/kWh respektive ca 30 öre/kWh och en fast avgift motsvarande totalt 2,5 Mkr/år från abonnentkollektivet tillkommer för att
täcka de fasta kostnaderna.
Lönsamheten hos t.ex. olika energihushållningåtgärder kan således bedömas med utgångspunkt från de pris—
signaler som speglar motsvarande marginella kostnader för produktionen av värmeenergin.
LITTERATUR
Bohlin, Kommunala avgifter, 1984
Kaijser/Riberdahl, Kommunallagarna II, 6:e uppl, 1986 Lindquist, Kommunala befogenheter, uppl 3:1, 1987 Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, uppl 13:1, 1986 Westerberg, Allmän förvaltningsrätt, 1978
Förvaltningsrättslig tidskrift, 1986 s. 103, Något om kommunalt domstolstrots, Riberdahl
Prop. 1975/76:187
Prop. 1990/91:117
RÅ 1953 ref. 15, 1957 ref. 23, 1974 A 1160 SOU 1971:84, Kommunal kompetens
SOU 1982:41, Överklagande av kommunala beslut
SOU 1990:24, Ny kommunallag
Berg & Tschirhart, Natural monopoly regulation, 1989
Bohman, Effektivitetsproblem inom vatten och avloppsområdet, 1983
Carlson, Den amerikanska avregleringsvågen, 1990 Sherman, The regulation of monopoly, 1989
Spulber, Regulation and Markets, 1989
Kronologisk förteckning
Flykting— och immigrationspolitiken. A. Finansiell tillsyn. Fi. Statens roll vid främjande av export. UD. Miljölagstifmingen i framtiden. M. Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. M. Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- värdering av medicinsk metodik. S.
7. Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. Fi.
8. Beskattning av kraftföretag. Fi
9. Lokala sjukförsäkringsregister. S. 10. Affärstidema. C. 11.Affärstidema. Bilagedel. C. 12.Ungdom och makt. C. 13. Spelreglerna på arbetsmarknaden. A. 14. Den regionala bil- och körkortsadministrationen. K. 15.1nformationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. S. 16. Gemensamma regler - lagstiftning, klassifikationer och informationsteknologi. S. 17.Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitets— säkring och Spn's utvecklingsprojekt S. 18.Informationsstruktur för hälso- och sjukvården — en utvecklingsprocess. S. 19. Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms— Göteborgs- och Malmöregionema. K. 20. Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. Fö. 21.Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings— och massmedieområdena, m.m. Ju. 22. Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara. l. 23.Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. Bo. 24.Visst går det an! Del 1, 2 och 3. C. 25.Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. C. 26.Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll. C. 27.Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expertrapporter. Fi. 28. Konkurrensen i Sverige — en kartläggning av konkur- rensförhållandena i 61 branscher. Del 1 och 2. C. 29.Periodiska hälsoundersökningar i vissa statliga. kommunala och landstingskommunala anställningar. C. 30. Särskolan -en primärkommunal skola. U. 31.Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000. U 32. Naturvärdsverkets uppgifter och organisation. M.
.U'PEÅNI—
?)
33. Branden pä Sally Albatross. Den 9—12 januari 1990. Fö 34. HIV-smittade - ersättning för ideell skada. Ju. 35. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsäkringen. S. 36. Ny kunskap och förnyelse. C. 37.Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljörakenskaper. Fi. 38. Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöräkenskaper. Bilagedel. Fi. 39. Säkrare förare. K. 40. Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. C. 41. Marknadsanpassade service— och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. Bilagedel. C. 42. Abonerade foster, m.m. S. 43. Den framtida länsbostadsnämnden. Bo. 44.Examination som kvalitetskontroll i högskolan. U. 45.Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt, m.m. Ju. 46. Handikapp, Välfärd, Rättvisa. S. 47.På väg - exempel på förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda. S. 48. Bistånd genom internationella organisationer. UD. 49. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. UD. 50. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 2. Sverige och u-länderna i FN - en återblick. UD. 51. Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Särstudier. UD. 52. Alkoholbeskattningen. Fi. 53. Forskning och teknik för flyget. Fö.
54. Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. U.
55. Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. M. 56. Kompetensutveckling — en utmaning. A. 57. Arbetslöshetsförsäkringen — finansierings- systemet. A. 58. Ett nytt turistråd. I. 59. Konkurrens för ökad välfärd. Del 1. Konkurrens för ökad välfärd. Del 2. Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. C. 60. Olika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. C. 61. Statens bostadskredimämnd - organisation och dimensionering. Bo. 62. Vissa särskilda frågor beträffande integritets- skyddet på ADB-området. Ju.
Kronologisk förteckning
63. Tillsynen över hälso- och sjukvården. S. 64. Att förvalta kulturmiljöer. U. 65. Ett samordnat vuxenstudiestöd. U. 66. Hemslöjd i samverkan. I. 67. Samhall i går, idag, i morgon. A. 68. Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk— samheten med avsteg från statlig reglering m.m. C. 69.Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. Särskild bilaga. C. 70. Ombudsman för barn och ungdom. S. 71. Teaterns kosmadsutveckling 1975-1990 med särskilda studier av Operan, Dramaten och Riksteatern. U. 72. En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. U. 73. Vänersjöfarten. K. 74. Krediter för utveckling. UD. 75. Organiserad rasism. A. 76. Miljön och förpackningarna. M. 77. Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning. Bilaga. M. 78. Krav på förändring — synpunkter från psykiskt störda och anhöriga. S. 79. Det framtida trafiksäkerhetsarbetet. K. 80. Kommunalt partistöd. C. 81. Fastighetsleasing. Ju. 82. Drivkrafter för produktivitet och välstånd. I. 83.FoU för industriell utveckling. Svensk kollektiv- forskning 1991. I. 84. Smuggling och tullbedrägeri. Fi. 85. Historiska arrenden — förslag till friköpslag. Ju. 86. Ny hyreslag. Bo. 87. Yrkesofficeramas pensionsålder och åldersstruktur. Fö. 88. Stöd och samordning kring psykiskt störda — ett kunskapsunderlag. S. 89. Försäkringsrörelse i förändring 1. Fi. 90. Konkurrensneutral energibeskatming. Fi. 91.Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartläggning och probleminventering. Fö. 92. Rätt till bostad — om psykiskt stördas boende. S. 93. El från biobränslen. Det industriella utvecklings- arbetet. N. 94. ELSU 91. Förslag till omfattning, organisation och finansiering av det svenska elsäkerhetsarbetet. N. 95.Översyn av lagstiftningen på kämenergiområdet. M. 96. Lanunäteriutbildningar i Luleå och Lund. Bo.
97. En väg till delaktighet och inflytande — tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselska- dade och talskadade. S. 98. Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans — statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Fi. 99. Statistiken inom livsmedelssektom — förslag till förändringar. Jo. 100. Neutral företagsbeskattning. Fi. 101. Landskap Näring Kunskap, del 1 — 4. Jo. 102. Svenska kyrkans medlemmar och kyrka— statfrågan. C. 103. En ny sjömanslagstiftning. K. 104. Konkurrensen inom den kommunala sektorn. C. 105. Filmkultur och frlmkulturell verksamhet i Sverige. Ku. 106. Domstolarna inför 2000-talet. Del A—B. Ju. 107. Lag om radiokommunikation, m.m. K. 108. Tekniskt utrymme för reklarnfinansierad radio. Ku. 109. Semesterlöneförsäkn'ng för små företag. A. 110. Effektiva avgifter — resursstyrning och finansiering. C. 111. Beskrivningar av några avgiftsområden samt remissyttranden. Bilagedel till SOU 1991:110. C.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena, m.m. [21] HIV-smittade - ersättning för ideell skada. [34] Påföljdsfrågor. Frigivning från anstalt, m.m. [45] Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddet på ADB-området. [62] Fastighetsleasing. [81] Historiska arrenden — förslag till friköpslag. [85] Domstolarna inför 2000-talet. Del A—B. [106]
Utrikesdepartementet
Statens roll vid främjande av export. [3] Bistånd genom internationella organisationer. [48] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 1. Det multilaterala biståndets organisationer. [49] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 2. Sverige och u—ländema i FN - en återblick. [50] Bistånd genom internationella organisationer. Annex 3. Särstudier. [51] Krediter för utveckling. [74]
Försvarsdepartementet
Kapitalkostnader inom försvaret. Nya former för finansiell styrning. [20] Branden på Sally Albatross. Den 9-12 januari 1990. [33] Forskning och teknik för flyget. [53] Yrkesofficeramas pensionsålder och åldersstruktur. [87] Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartläggning och probleminventering. [91]
Socialdepartementet
Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-värde- ring av medicinsk metodik. [6] Lokala sjukförsäkringsregister [9] Informationens roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. [15]. Gemensamma regler - lagstiftning, klassifikationer och infomationsteknologi. [16]. Forskning och utveckling - epidemiologi, kvalitetssä- kring och Spris utvecklingsprojekt. [17]. lnfonnationsstruktur för hälso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. [18]. Några frågor i anslutning till en arbetsgivarperiod inom sjukpenningförsäkringen. [35] Abortcrade foster, m.m. [42] Handikapp, Välfärd, Rättvisa. [46]
På väg - exempel på förändringsarbeten inom verksamheter för psykiskt störda. [47] Tillsynen över hälso— och sjukvården. [63] Ombudsman för barn och ungdom. [70] Krav på förändring — synpunkter från psykiskt störda och anhöriga. [78] Stöd och samordning kring psykiskt störda — ett kunskapsunderlag. [88] Rätt till bostad — om psykiskt stördas boende. [92] En väg till delaktighet och inflytande — tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade. [97]
Kommunikationsdepartementet
Den regionala bil— och körkortsadministrationen. [14] Storstadens trafiksystem. Överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmö- regionema. [19] Säkrare förare [39]
Vänersjöfarten [73]
Det framtida trafiksäkerhetsarbetet. [79] En ny sjömanslagstifming. [103] Lag om radiokommunikation, m.m. [107]
Finansdepartementet
Finansiell tillsyn. [2] Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav— och galoppsporten. [7] Beskattning av kraftföretag. [8] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Tre expertrapporter. [27] Räkna med miljön! Förslag till natur— och miljö- räkenskaper. [37] Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö- råkenskaper. Bilagedel. [38] Alkoholbeskattningen. [52] Smuggling och tullbedrägeri. [84] Försäluingsrörelse i förändring 1. [89] Konkurrensneutral energibeskattning. [90] Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans — statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. [98] Neutral företagsbeskattning. [100]
Utbildningsdepartementet
Särskolan -en primärkommunal skola. [30] Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000. [31]
Systematisk förteckning
Examination som kvalitetskontroll i högskolan. [44] Skola - skolbarnsomsorg - en helhet. [54] Att förvalta kulturmiljöer. [64] Ett samordnat vuxenstudiestöd. [65] Teaterns kostnadsutveckling 1975-1990 med särskilda studier av Operan, Dramaten och Riksteatern. [71] En kreativ studiemiljö - högskolebiblioteket som pedagogisk resurs. [72]
J ordbruksdepartementet
Statistiken inom livsmedelssektom — förslag till förändringar. [99] Landskap Näring Kunskap, del 1 — 4. [101]
Arbetsmarknadsdepartementet Flykting— och immigrationspolitiken. [1]
Spelreglerna på arbetsmarknaden. [13] Kompetensutveckling — en utmaning. [56] Arbetslöshetsförsäkringen _ finansieringssystemet. [57] Samhall igår, i dag, i morgon. [67] Organiserad rasism. [75] Semesterlöneförsäkring för små företag. [109]
Bostadsdepartemntet
Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. [23] Den framtida länsbostadsnämnden. [43] Statens bostadskreditnämnd - organisation och dimensionering. [61]
Ny hyreslag. [86]
Lantmäteriutbildningar i Luleå och Lund. [96]
Industridepartementet
Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara. [22] Ett nytt turistråd. [58] Hemslöjd i samverkan [66] Drivkrafter för produktivitet och välstånd. [82] FoU för industriell utveckling. Svensk kollektiv- forskning 1991. [83]
Näringsdepartementet
El från biobränslen. Det industriella utvecklingsarbetet.
[93] ELSU 91. Förslag till omfattning, organisation och finansiering av det svenska elsäkerhetsarbetet. [94]
Civildepartementet
Affarstidema. [10] Affärstidema. Bilagedel. [11] Ungdom och makt.[12] Visst går det an! Del 1, 2 och 3. [24] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. [25] Kommunala entreprenader. Vad är möjligt? En analys av rättsläget och det statliga regelverkets roll. [26] Konkurrensen i Sverige - en kartläggning av konkur- rensförhållandena i 61 branscher. Del 1 och 2. [28] Periodiska hälsoundersökningar i vissa statliga, kom- munala och landstingskommunala anställningar. [29] Ny kunskap och förnyelse. [36]
Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. [40] Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner - ny organisation av stödet till myndigheter och rege- ringskansli. Bilagedel. [41] Konkurrens för ökad välfärd. Del 1. Konkurrens för ökad välfärd. Del 2. Konkurrens för ökad välfärd. Bilagor. [59] Olika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det mångkulturella Sverige. [60] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. [68] Frikommunförsöket. Erfarenheter av försöksverk- samheten med avsteg från statlig reglering m.m. Särskild bilaga. [69]
Kommunalt partistöd. [80] Svenska kyrkans medlemmar och kyrka— statfrågan. [102] Konkurrensen inom den kommunala sektorn. [104] Effektiva avgifter — resursstyrning och finansiering. [110] Beskrivningar av några avgiftsområden samt remissyttranden. Bilagedel till SOU 1991:110. [111]
Mil j ödepartementet
Miljölagstiftningen i framtiden. [4] Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. [5] Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. [32] Sveriges nationalrapport till FNs konferens om miljö och utveckling - UNCED 1992. [55]
Systematisk förteckning
Miljön och förpackningarna. [76] Miljön och förpackningarna. Livscykelanalyser
för förpackningsmaterial - beräkning av miljöbelastning. Bilaga. [77]
Översyn av lagstiftningen på kärnenergiområdet.[95]
Kulturdepartementet
Filmkultur och filmkulturell verksamhet i Sverige. [105] Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio. [108]
'.. ._'.F ..
' Hlll ..l 'i'.- 'I_ .,ll-.,i
"I-'i'h- ..
