SOU 1991:9

Lokala sjukförsäkringsregister : delbetänkande

Till statsrådet och chefen för socialdepartementet

Genom beslut den 4 oktober 1990 bemyndigade regeringen chefen för socialdepartementet dels att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en utredning i fråga om författningsreglering av person- register inom socialförsäkringens område, dels att besluta om sakkunni- ga, experter, sekreterare och annat biträde till utredaren.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 4 oktober 1990 justitierådet Inga—Britt Tömell som särskild utredare.

Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades den 8 november 1990 statistikchefen Nils Elmhammer, statistiska centralbyrån, departe- mentssekreteraren Eva-Maria Forsberg, arbetsmarknadsdepartementet, biträdande verksjuristen Leif Lindgren, datainspektionen, avdelnings— dinektören Hans Malker, arbetarskyddsstyrelsen, avdelningschefen Jan Nordlund, riksförsäkringsverket, hovrättsassessom Björn Rosén, utbild- ningsdepartementet, departementsrådet Inger Rydén, socialdepartemen- tet, förbundsdirektören Hans Svensson, Försäkringskasseförbundet, och avdelningschefen Gunnar Wennström, socialstyrelsen.

Avdelningsdirektörema Olof Eklund och Karin Laan samt hovrätts- assessorn Ingvar Åkesson har sedan den 15 november 1990 varit sekre- terare.

Utredningen, som antagit namnet utredningen om socialförsäkrings- registerlag (SFRL-utredningen), får härmed överlämna delbetänkandet Lokala sjukförsäkringsregister.

Särskilda yttranden har avgivits av Leif Lindgren, Hans Malker och Björn Rosén.

Stockholm den 8 februari 1991.

Inga-Britt Tömell

/ Olof Eklund Karin Laan

Ingvar Åkesson

Förkortningar Sammanfattning Författningsförslag 1 Inledning

Direktiven Utredningsarbetet och delbetänkandet

2 Socialförsäkringens administration 2.1 Allmänt 2.2 Försäkringskassoma 2.2. 1 Lokalkontorsnåtet 2.3 Riksförsak" ringsverket 3 FAS 90 3.1 Nuvarande datasystem 3.2 Utredningar om ADB—systemet 3.3 FAS 90-förslaget 3.4 Handläggning av FAS 90—förslaget 3.5 ADB—säkerhet 4 Försäkringsförmånema 4.1 Inledning 4.2 Inskrivning i försäkringskassa 4.3 Sjukpenninggrundande inkomst 4.3.1 Frivillig sjukpenningförsäkring 4.4 Sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring 4.4.1 Merutgifter för resor 4.5 Sjukpenning vid arbetsskada/yrkesskada 4.5.1 Sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring 4.5.2 Sjukpenning enligt lagen om statligt personskadeskydd

4.5.3 Sjukpenning enligt lagen om yrkesskade— försäkring

11 17 23

23 25

27

27 27 28 29

31

31 31 32 34 35

37

37 37 38 40 40 44 44

44

45

SOU 1991 :9 Innehåll

5.1 5.2

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

7.1 7.2 7.3

8.1 8.2 8.3 8.4

10

10.1 10.2

Planerade reformer

Rehabilitering m.m. Förslag om införande av en arbetsgivarperiod

Nuvarande handläggning av sjukförsäkringsärenden

Allmänt Innehållet i det centrala försäkringsregistret Maskinell bevakning m.m. Manuellt bevakningsnegister Manuellt dagersättningsregister

Offentlighet och sekretess

Allmänt om offentlighetsprincipen

Allmänna handlingar

Sekretess 7.3.1 Allmänt 7.3.2 Sekretess inom hälso— och sjukvården 7.3.3 Sekretess inom socialtjänsten 7.3.4 Sekretess inom socialförsäkringen 7.3.5 Sekretess inom arbetarskyddet 7.3.6 Sekretess i myndighets personalsociala verksamhet 7.3.7 Sekretess för personuppgift i personregister 7.3.8 Sekretess vid framställning av statistik och vid forskning 7.3.9 Att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter 7.3. 10 Överföring av sekretess då uppgifter lämnas till en annan myndighet 7.3.11 Vissa uttalanden om sekretess mellan myndigheter på vårdområdet

Vissa internationella överenskommelser m.m.

Europarådets dataskyddskonvention OECDs riktlinjer om dataskydd

Förslag till EG-direktiv Skydd för personuppgifter som används för socialförsäkringsändamål

Datalagstiftning Arkiv- och gallringsbostämmelser

Allmänna arkivbestämmelser Nuvarande gallringsbestämmelser för sjukförsäkringsärenden

47 sou 1991:9

47 50

55

55 55 58 59 59

61

61 61 63 63 63 64 65 66

66 67

68

68

71

72 75

75 75 76 77 79 83

83

85

Innehåll

11 11.1

11.2

11.3 11.4 11.5 11.6

11.7 11.8 11.9 11.10 11.11 11.12 11.13 11.14 11.15

12

Överväganden och förslag

Försäkringskassorna behöver förbättrat teknikstöd 11.1.1 Behov av teknikstöd i sjukpenningärenden 11.1.2 Behov av teknikstöd i rehabiliterings- verksamheten Förutsättningar rörande innehållet i det framtida centrala registret

Sjukförsäkringsregistret och integriteten Lokalt förda sjukförsäkringsregister Registerändamäl Registerinnehåll

11.6.1 Diagnos och andra medicinska förhållanden 11.6.2 Uppgift om läkare eller annan intygsgivare Terrninalåtkomst

Registeransvar Sökbegrepp

Utlämnande

Gallringsfrågor Säkerhetsfrågor Sekretessfrägor

Utbildning och kompetens

Övriga frågor

Specialmotivering

Särskilda yttranden

87 sou 1991:9

87 87

89

92 94 95 96 98 100 102 102 103 104 107 110 114 114 115 116

119 137

Innehåll

Förkortningar

ADB AFL AGS dir.

Ds

EG FAS 90

ISA

JK

JO

J USEK kap. KPA KrU KU

LSP OECD prop. RFFS rskr.

SFS

Sju sar

Automatisk databehandling

Lagen (1962:381) om allmän försäkring Avtalsgruppsjukförsäkring

Direktiv

Departementsstencil

Europeiska Gemenskapen

Framtida ADB-verksamhet för socialförsäkringen på 90-talet och därefter

Informationssystemet om arbetsskador Justitiekanslern

Riksdagens ombudsmän

Förbundet för Jurister, Samhällsvetare och Ekonomer Kapitel

Kommunernas pensionsanstalt

Kulturutskottet

Konstitutionsutskottet

Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

Lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling Proposition

Riksförsäkringsverkets författningssamling Riksdagsskrivelse

Regeringsrättens årsbok

Svensk författningssamling

Socialförsäkringsutskottet

Sjukpenninggrundande inkomst

SkU Skatteutskottet SOU 1991:9 SOU Statens offentliga utredningar

SPV Statens löne- och pensionsverk

WHO Världshälsoorganisationen

YFL Lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring

Sammanfattning

Bakgrund

Till stöd för administrationen av socialförsäkringen finns i dag en central dataanläggning vid riksförsäkringsverkets ADB-avdelning i Sundsvall. Till denna dataanläggning är försäkringskassorna anslutna via det ge- mensamma kommunikationsnätet. I det centrala systemet finns riks- täckande register för sjukförsäkrings—, pensions- resp. bidragsårenden. Även riksförsäkringsverket och några andra myndigheter kan via termi- nal ta del av vissa uppgifter ur registren.

Försäkringskassomas datasystem fick sin nuvarande utformning i början av 1970-talet. Redan efter några år konstaterades att systemet borde förbättras. En parlamentarisk utredning, ALLFA—kommittén, lade under år 1981 fram förslag till ändringar i datasystemet, men förslagen genomfördes inte. Riksförsäkringsverket fick i stället i uppdrag att göra en ny utredning, och efter flera års utredande lade den s.k. FAS 90-ut- redningen under år 1988 fram ett förslag som bl.a. innebar att grund- informationen för sjuk- och föråldraförsäkringen skulle lagras i lokala register, medan lagring av register där betydande stordriftsfördelar fanns (pensioner, barnbidrag, bidragsförskott m.m.) i första hand skulle ske centralt.

Med utgångspunkt i FAS 90-utredningens förslag är avsikten nu att i en första etapp registrera uppgifter om sjukpenning— och rehabiliterings- ärenden i register som skall föras vid försäkringskassomas lokalkontor. De centrala registren i övrigt skall tills vidare finnas kvar. Det gäller även utbetalningsfunktionema i det centrala systemet. För närvarande skall några ändringar inte heller göras i rutinerna med utskrifter av beslutsmeddelanden och blanketter från ADB—avdelningen i Sundsvall. Målsättningen, sådan den angivits av regeringen, är att de lokala regist- ren skall ha inrättats senast den 1 juli 1992. I en senare etapp skall uppgifter om föräldraförsäkringen och ev. andra ersättningsförmåner förläggas till lokala register.

Uppdraget

De nuvarande centrala registren förs med stöd av tillstånd från data— inspektionen. Behovet av en författningsreglering av registren har aktualiserats bl.a. i samband med de planerade lokala sjukförsäkrings- registren, och vi har fått i uppdrag att utarbeta förslag till de författ— ningsregler som behövs. I direktiven anges att riksdagen bör ta ställning

SOU 1991:9 Sammanfattning

till regleringen av registren. I en första etapp skall förslag lämnas till reglering av de lokala sjukförsäkringsregistren. Utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara gällande bestämmelser på socialförsäkrings- området, men utredaren måste även beakta och hålla sig underrättad om det arbete som pågår i syfte att bl.a. effektivisera försäkringskassomas rehabiliteringsverksamhet.

Ett delbetänkande

I enlighet med direktiven lägger vi i detta delbetänkande fram förslag till en registerlag för de lokala sjukförsäkringsregistren. I enlighet med vad som anförts i direktiven har vi under hand tagit del av information om propositionsarbetet rörande rehabiliteringsverksamheten. Vi har även beaktat att enligt ett principbeslut av riksdagen skall en arbetsgivarperiod införas som innebär att arbetsgivarna svarar för ersättningen till de anställda under de första 14 dagarna i varje sjukperiod.

Vi skall först i nästa etapp av utredningsarbetet lämna förslag till en reglering av de centrala registren inom riksförsäkringsverket och försäk— ringskassoma. Vi kan därför få anledning att återkomma till vissa frågor i det fortsatta utredningsarbetet. Det gäller bl.a. frågan om inrättande av ett centralt statistikregister där uppgifter från de lokala registren skall kunna samlas och användas i icke personidentifrerbar form.

Försäkringskassorna behöver bättre teknikstöd

Vi konstaterar (se avsnitt 11.1.1) att - även om en arbetsgivarperiod införs i sjukförsäkringen - det är angeläget att försäkringskassoma får tillgång till ett betydligt bättre teknikstöd än för närvarande vid sin handläggning av ärenden om sjukpenninggrundande inkomst och om sjukpenning. För att rehabiliteringsverksamheten skall bli effektiv behöver försäkringskassoma även vid denna handläggning får tillgång till ett förbättrat teknikstöd (se avsnitt 11.1.2). Vi konstaterar vidare att, om datasystemet skall kunna utgöra ett sådant förbättrat teknikstöd, ytterligare vissa uppgifter måste få föras in i registren utöver dem som redan finns i de nuvarande centrala registren.

Allmänna synpunkter på integritetsskyddet

I en verksamhet där man prövar enskilda personers rätt till ersättning vid sjukdom är det självfallet att uppgifter om enskildas hälso- och sjukdomstillstånd och andra mycket integritetskänsliga uppgifter behövs i stor omfattning vid handläggningen. En hel del sådana uppgifter ingår redan i dag i det centrala försäkringsregistret. Övriga uppgifter finns i handlingar av olika slag, främst 1 intyg eller utlåtanden från läkare, som förvaras på försäkringskassan. Även om uppgifterna således redan finns att tillgå vid försäkringskassoma innebär en registrering på ADB- -me-

SOU 1991 :9 Sammanfattning

dium i sig en ökad risk för otillbörligt intrång i den personliga integrite— ten.

När det gäller att avgöra vilka uppgifter som skall få föras in i ett ADB-register och vad som i övrigt skall gälla för registret måste en noggrann avvägning göras mellan hänsynen till den personliga integrite- ten och försäkringskassornas behov av tillgång till uppgifter på ADB— medium. Vi anser att en grundläggande förutsättning därvid skall vara att de uppgifter av integritetskänslig karaktär som försäkringskassoma behöver ha tillgång till på ADB-medium så långt möjligt enbart skall lagras i lokala dataregister och att möjligheterna att sprida uppgifterna utanför detta register skall vara ytterst begränsade. En annan utgångs- punkt skall vara att de lokala sjukförsäkringsregistren om möjligt skall helt regleras i lag. I vart fall bör lagen innebära en fullständig reglering när det gäller integritetskänsliga uppgifter. Genom att införa begräns- ningar såvitt gäller innehållet i och användningen av registret samt beträffande terminalåtkomst, utlämnande och sökmöjligheter kan skyddet för den personliga integriteten stärkas. Detta gäller även föreskrifter om en tidig gallring av särskilt känsliga uppgifter.

Bättre skydd mot obehörig åtkomst i lokala register

Vi anser att ADB-registrerade uppgifter i regel är mer skyddade mot obehörig åtkomst i ett register som förs vid ett lokalkontor och där endast personalen vid lokalkontoret får ha direktåtkomst till registret via terminal än i ett centralt fört register. Vi anser också att ett register som endast omfattar en mindre del av befolkningen är mindre intressant för obehörig åtkomst t.ex. i politiska syften. En lokal placering av datorut- rustningen innebär dessutom en minskad sårbarhet för socialförsäkrings- systemet totalt sett i händelse av krig eller andra katastrofsituationer. Ett sjukförsäkringsregister skall därför föras av varje lokalkontor för det kontorets verksamhetsområde.

Ändamålen med registren

Ett lokalt sjukförsäkringsregister skall i första hand utgöra ett stöd för försäkringskassomas personal vid handläggningen av sjukpenning- ärenden och vissa andra sjukförsäkringsärenden samt för försäkrings- kassomas rehabiliteringsverksamhet. I registren skall endast få föras in uppgifter som är nödvändiga för denna handläggning. Registren skall emellertid också få användas av riksförsäkringsverket och försäkrings- kassoma för deras uppföljning av nämnda verksamhet och för statistik över verksamheten. Om regeringen eller, i förekommande fall, data- inspektionen för visst fall så beslutar, får ett sjukförsäkringsregister även användas för forskning och framställning av statistik.

Någon försäljning av uppgifter i ett sjukförsäkringsregister får således inte förekomma.

SOU 1991 :9 Sammarfattning

Vad får registren innehålla?

Vi har utgått från att i huvudsak de uppgifter som i dag finns i de centrala registren i fortsättningen måste få finnas i de lokala registren. Härutöver skall för handläggningen av sjukpenningärenden även få anges vissa andra uppgifter som medger att ärendena i stor utsträckning kan handläggas med stöd enbart av registret. Rehabiliteringsärenden lär i allmänhet bli mer komplicerade och innehålla mer omfattande material. Här bör registret därför främst användas för att ge handläggaren upplys- ning om vilket material som finns i försäkringskassans handlingar och för att underlätta nödvändiga bevakningsrutiner. För båda ärendegrup— perna blir det dock endast fråga om mycket kortfattade uppgifter.

Enligt vårt förslag skall innehållet i registret vara i det närmaste fullständigt reglerat i registerlagen.

Diagnosuppgifter

Vi anser att försäkringskassoma vid handläggningen av ett sjukpen- ningärende skall få registrera bl.a. angiven diagnos eller sjukdomsorsak, och vi har i ett särskilt avsnitt (11.6.1) redovisat våra överväganden i denna fråga. I den mån man begränsar åtkomsten till uppgifterna i ett lokalt dataregister och likaså begränsar möjligheterna att lämna ut uppgifter ur registret på ADB—medium kan uppgifterna vara mer skydda- de mot obehörig åtkomst i ett dataregister än om läkarintyg och andra handlingar förvaras i kortlådor som liksom för närvarande står framme på lokalkontoret. Uppgifter om diagnos eller sjukdomsorsak skall endast få finnas kvar i registret under tre år.

Uppgifter om diagnos eller sjukdomsorsak behövs i första hand för att försäkringskassan skall kunna ta ställning till om en persons arbets- förmåga är nedsatt av sådan orsak och i sådan omfattning att han har rätt till sjukpenning. Uppgifterna får betydelse även i försäkringskassans rehabiliteringsverksamhet. Genom att också registrera uppgift om vid vilken arbetsplats en person arbetar och vilka arbetsuppgifter han har kan försäkringskassan dessutom i många fall få en uppfattning om vilken omfattning sjukfrånvaron har vid en viss arbetsplats och huruvida vissa typer av sjukdomsbesvär är mer förekommande än andra. Genom denna information ges försäkringskassan möjlighet att snabbt få en uppfattning om vilka personer som är i behov av rehabiliteringsåtgärder.

Begränsade sökmöjligheter

När det gäller integritetskänsliga uppgifter anser vi att sökmöjlighetema skall regleras i lagen och begränsas så långt möjligt. Vi föreslår t.ex. att man vid handläggningen av sjukpenningärenden inte skall få ställa sam- man uppgifter med utgångspunkt i diagnosen. Uppgiften skall således endast ha betydelse vid handläggningen i det enskilda fallet. För att

SOU 1991:9 Sammanfattning

försäkringskassomas rehabiliteringsverksamhet skall bli effektiv har en motsvarande begränsning dock inte kunnat göras för denna verksamhet.

Begränsad utlämning av uppgifter

Uppgifter från ett lokalt sjukförsäkringsregister skall endast få lämnas ut på ADB-medium i de fall det anges i registerlagen. Uppgifter får lämnas från ett lokalkontor till ett annat rörande en person som skall tillhöra det andra lokalkontoret. Det gäller också när det andra lokalkontoret i särskilda fall skall handlägga ett ärende rörande en person som inte är inskriven där. Uppgifter måste även få lämnas ut på ADB-medium för att utbetalning av olika försäkringsförmåner skall kunna ske och för att de centrala rutinerna med utskrift av olika meddelanden eller blanketter skall kunna utnyttjas. En uppgift om att anmälan om arbetsskada ingivits skall få föras över till riksförsäkringsverket för dess handläggning av yrkesskadeärenden.

I övrigt skall utlämnande endast kunna ske till riksförsäkringsverket och försäkringskassans centralkontor för uppföljning och utvärdering av ifrågavarande verksamhet samt för forsknings- och statistikändamål. Ett sådant utlämnande förutsätter särskilt tillstånd. I andra fall får uppfölj- ningen m.m. baseras på avidentifierade uppgifter.

Uppgifterna skall gallras efter en viss tid

Det är viktigt att uppgifterna i sjukförsäkringsregistret inte sparas längre tid än som är nödvändigt. Vi föreslår därför att alla uppgifter i ett ärende skall tas bort ur registret tio år efter det att ärendet avslutats. Dessutom skall vissa uppgifter, t.ex. om diagnos, tas bort ur registret redan tre år efter det att ärendet avslutats.

Ett urval av uppgifterna skall dock få sparas efter dessa tidpunkter om regeringen så förordnar. Sådana sparade uppgifter skall förvaras av arkivmyndighet och skall endast få användas för forskningsändamål.

Sammanfattning

Författningsförslag

Förslag till Lag om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkrings— kassorna

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 5 Varje lokalkontor inom en allmän försäkringskassa skall för de ändamål som anges i 2-5 555 med hjälp av automatisk databehandling föra ett sjukförsäkringsregister för sitt verksamhetsområde.

Den försäkringskassa som enligt särskilda bestämmelser prövar frågor om förmåner för sjömän enligt lagen (1962z381) om allmän försäkring och lagen (1976z380) om arbetsskadeförsäkring skall för samma ända- mål föra ett sjukförsäkringsregister över sjömän.

Registerändamål Handläggning av ärenden

2 5 Ett sjukförsäkringsregister får användas för försäkringskassans handläggning av ärenden om inskrivning hos försäkringskassan, fastställ- ande av sjukpenninggrundande inkomst samt rätt till och utbetalning av

1. sjukpenning, sjukpenningtillägg, ersättning för merutgifter vid resor till och från arbetet och rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

2. sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och motsvarande äldre bestämmelser.

Registret får användas för försäkringskassans förberedande åtgärder för handläggning som avses i första stycket.

3 5 Ett sjukförsäkringsregister får användas för försäkringskassans tillsyn och samordning av de insatser som behövs i rehabiliteringsverk- samheten enligt 00 kap. 00 åå lagen (1962z381) om allmän försäkring och för försäkringskassans egna åtgärder för rehabilitering av försäkrade enligt 00 kap. 00 55 samma lag.

SOU 1991:9 F örfattnin g.sförslag

Övrig användning av sjukförsäkringsregister

4 5 Ett sjukförsäkringsregister får användas för att följa och utvärdera försäkringskassans verksamhet enligt 2 och 3 åå och för att framställa statistik över den verksamheten.

5 & Regeringen eller, om regeringen föreskriver det, datainspektionen får för enskilda fall besluta att sjukförsäkringsregister får användas för forskning och framställning av statistik.

Registeransvar

6 & Försäkringskassan är registeransvarig för det eller de sjukförsäk- ringsregister som förs inom kassans ansvarsområde.

Registerinnehåll

7 5 Ett lokalkontors sjukförsäkringsregister får innehålla uppgifter om den som är försäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och som genom inskrivning i försäkringskassa tillhör eller har tillhört lokalkontoret.

Det sjukförsäkringsregister som förs av en försäkringskassa enligt l 5 andra stycket får innehålla uppgifter om sjömän för vilka den försäk- ringskassan prövar förmåner enligt lagen (1962z38l) om allmän försäk- ring och lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

8 5 Om ett lokalkontor har fått ett uppdrag att pröva frågor om förmå- ner eller rehabilitering som avses i 2 och 3 55, får lokalkontorets sjukförsäkringsregister innehålla uppgifter om den som uppdraget avser. När uppgifterna inte längre behövs där, skall de överlämnas till det lokalkontor som han genom inskrivning i försäkringskassa hör till. Därefter får i registret bara anges personnummer, namn, försäkrings- kassans beslut och uppgifter som avses i 10 å andra stycket. Bestämmelserna i första stycket om lokalkontor som har fått ett upp— drag gäller även den försäkringskassa som enligt 1 5 andra stycket för sjukförsäkringsregister över sjömän, om den har fått ett sådant uppdrag.

9 5 Ett sjukförsäkringsregister får även innehålla uppgifter om den som i andra fall än som avses i 7 och 8 åå förekommer eller har förekommit i ärende som avses i 2 och 3 åå hos den som för registret.

10 5 I fråga om personer som avses i 7—9 55 får i ett sjukförsäkrings- register anges

1. personnummer och namn,

2. adress och telefonnummer,

3. medborgarskap,

4. folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort,

5. arbetsgivare, dennes adress och telefonnummer, näringsgren och arbetsställe eller arbetsställenummer eller fartyg,

SOU 1991 :9 F äifattllirtgsfirslag

6. karenstid,

7. sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid,

8. den företagshälsovård som den försäkrade tillhör,

9. tidpunkt för sjukanmälan, 10. tidpunkter för sjukdomsfall, 11. diagnos och sjukdomsorsak, 12. yrke och arbetsuppgifter, 13. uppgiven grad av nedsatt arbetsförmåga,

14. förekomsten av intyg och utlåtande av läkare eller annan intygs— givare, 15. läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer,

16. sjukskrivningsperiod, 17. tidpunkter för sjukhusvård och för sådan vård som avses i 3 kap. 4 a å och 15 å andra stycket lagen (1962z381) om allmän försäkring, 18. förekomsten av anmälan om arbetsskada, 19. tidpunkt för inträffad arbetsskada,

20. förekomsten av utredning om sociala förhållanden som utförts av försäkringskassan samt arbetsplatsutredning och annan utredning, 21. förekomsten av rehabiliteringsutredning, ansökan om rehabiliterings- ersättning och fastställd rehabiliteringsplan, 22. arten av och tidpunkter för föreslagna, planerade eller vidtagna rehabiliteringsåtgärder, 23. uppgifter om inkomster och andra förhållanden som har betydelse för att bestämma sjukpenninggrundande inkomst, sjukpenning och de övriga förmåner som avses i 2 å första stycket, 24. uppgifter som utöver dem som anges i 17 har betydelse för utbetal- ning av sjukpenning och de övriga förmåner som avses i 2 å första stycket, 25. försäkringskassans beslut såvitt avser utgången och de bestämmelser som har tillämpats.

Registret får även innehålla uppgifter om tidpunkter för registrerade förhållanden utöver dem som anges i första stycket 9, 10, 16, 17, 19 och 22 samt de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registret.

Terminalåtkomst

11 5 Endast den som enligt 1 å skall föra ett sjukförsäkringsregister får ha terminalåtkomst till registret.

Utlämnande av uppgifter

12 5 Uppgifter i ett lokalkontors sjukförsäkringsregister får lämnas ut på medium för automatisk databehandling till ett annat lokalkontor, om den registrerade genom inskrivning i försäkringskassa hör till det konto- ret eller om uppgifterna annars behövs där i ett ärende som gäller den

SOU 1991:9F örfattningvörslag

registrerade. Uppgifter i det sjukförsäkringsregister som avses i 1 å andra stycket får under samma förhållanden lämnas ut på sådant medium till ett lokalkontor.

Uppgifter i ett lokalkontors sjukförsäkringsregister får lämnas ut på medium för automatisk databehandling till den försäkringskassa som avses i 1 å andra stycket, om uppgifterna behövs där i ett ärende som gäller den registrerade.

13 5 Om det behövs för att följa och utvärdera sådan socialförsäkrings- verksamhet som avses i 2 och 3 åå eller för att framställa statistik över den verksamheten, får regeringen för särskilda fall medge att uppgifter i ett lokalkontors sjukförsäkringsregister lämnas ut på medium för automatisk databehandling till den centrala förvaltningen hos den försäk- ringskassa inom vars ansvarsområde registret förs.

14 å De uppgifter i ett sjukförsäkringsregister som avses i 10 å första stycket 1-4, 9, 17-19 och 23-25 samt de administrativa uppgifter som avses i 10å andra stycket får lämnas ut på medium för automatisk databehandling till riksförsäkringsverket.

Om det behövs för att följa och utvärdera sådan socialförsäkringsverk- samhet som avses i 2 och 3 åå eller för att framställa statistik över den verksamheten, får regeringen för särskilda fall medge att även andra uppgifter i ett sjukförsäkringsregister lämnas ut på medium för auto- matisk databehandling till riksförsäkringsverket.

15 å Om ett sjukförsäkringsregister enligt ett beslut som avses i 5 å får användas för forskning eller framställning av statistik, får uppgifter ur registret lämnas ut för angivna ändamål på medium för automatisk databehandling.

Sökbegrepp

16 5 I ett sjukförsäkringsregister får som sökbegrepp användas uppgif- ter som avses i 10 å första stycket 1, 2 såvitt avser adress, 4, 5, 7-12, 15, 16, 18, 21, 22 och 25. Uppgifter som avses i 15 får dock bara användas som sökbegrepp för framställning av utdrag enligt 10 å data- lagen (1973:289). Vidare får uppgifter som avses i 5, 8, 11, 12, 21 och 22 bara användas som sökbegrepp i rehabiliteringsärenden som avses i 3 å samt för uppföljning, utvärdering, forskning och framställning av statistik.

Som sökbegrepp får dessutom, enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, användas uppgifter som avses i 10 å andra stycket.

Gallring

17 5 Uppgifter som avses i 10 å andra stycket 11 och 15 skall gallras tre år efter utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har

SOU 1991:9F örfattningsförslag

avslutats. Andra uppgifter som avses i 10 å skall gallras tio år efter utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har avslutats.

Utan hinder av första stycket gäller föreskrifter som har meddelats i en förordning eller med stöd av en förordning och som gäller bevarande av ett urval av material för forskningens behov.

Ikraftträdande m.m.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1991. Intill utgången av juni 1992 skall bestämmelserna i 1 å tillämpas i den lydelse som följer av att ordet "skall" i första och andra styckena byts ut mot "får".

SOU 1991 :9 F örfattni n grförslag

1. Inledning

1 . 1 Direktiven

Genom beslut den 4 oktober 1990 bemyndigade regeringen chefen för socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister på socialförsäkringsområdet.

I direktiven (dir. 1990z59) anförs bl.a. följande.

Behovet av en författningsreglering av socialförsäkringens dataregister har aktualiserats bl.a. i samband med det planerade lokala sjukförsäk- ringsregistret. Datastödet kommer att vara av stor betydelse för ett effektivt rehabiliteringsarbete. De uppgifter som re istreras om den försäkrade kan emellertid vara av mycket känslig ka tär, vilket ställer särskilda krav på integritetsskydd. Jag anser att riksdagen genom lag- stiftning bör ta ställning till regleringen av de ADB-baserade person— register som är aktuella i sammanhanget. En ökad mängd information i det planerade lokala s'ukförsäkringsregistret medför också större risk för intrång i den enskil es integritet. Aven när det gäller övriga person- register inom socialförsäkringsområdet bör en lagreglering komma till stånd.

Det bör uppdras åt en särskild utredare att utarbeta förslag till de författningsregler som behövs.

En princip 1 datalagen är att ett personregister endast får inrättas och föras som stöd i den registeransvariges verksamhet. När det gäller myndigheter och liknande organ regleras verksamheten i allmänhet genom lagar och andra författningar. Sådana författningar bildar ramen ör den personregistrering som bör få förekomma. Syftet med en regis— terlag är att utifrån sådana bestämmelser närmare reglera personregist- reringen.

Utgångspunkten för det nu föreslagna utredningsarbetet är gällande bestämmelser på socialförsäkringsområdet. Utredaren måste emellertid även beakta och hålla sig underrättad om det arbete som pågår med anledning av de i direktiven nämnda förslagen, vars syfte är ökade möjligheter för försäkringsadministrationen att effektivisera rehabilite- ringsverksamheten och utveckla en aktiv roll i arbetet med att förebygga ohälsa. Vidare bör en utgångspunkt för arbetet vara att för de register som omfattar ett stort antal registrerade personer och har ett integritets- känsligt innehåll, bestämmelser skall meddelas i form av lag.

Inom socialförsäkringen gäller den s.k. socialförsäkringssekretessen i 7 kap. 7 å sekretesslagen. Här gäller det raka skaderekvisitet, vilket innebär att offentli het är huvudregel. Sekretess gäller om det kan antas att den som uppgi ten rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Med hänsyn till sekretessreglemas nära samband med en registerlagstiftning skall i utredningsuppdraget ingå att se över regle— ringen av sekretesskyddet för känsliga personuppgifter, särskilt för rehabiliteringsverksamheten. I detta sammanhang bör även behandlas hur sekretesslagen förhåller sig till utlämnande av uppgifter, t.ex. för rehabilitering, till andra organ än myndigheter.

SOU 1991:9 Kapitel ]

Av grundläggande betydelse är att en registerlag garanterar det skydd som bör gälla till förmån för den enskilde i dennes förhållande till olika myndigheter. Personregistrering får inte medföra otillbörlig kränkning av den enskildes personliga integritet. Detta är en grundläggande förut- sättning som skall gälla även då krav på ökad datorisering framförs för att få effektivare verksamhet på olika områden. Konsekvenserna för andra intressen som insynsbehov och forskningens behov måste också beaktas. Här är det viktigt att analysera gallringsfrågoma och överväga om de olika urvalsmetoder som anges i propositionen (l989/90:72) om arkiv m.m. bör tillämpas.

Den effektivisering som avses komma till stånd på socialförsäkrings- området medför behov av ett ökat informationsutbyte mellan de myndig- heter och organ som deltar i rehabiliteringen. Det är därför angeläget att utredaren behandlar frågor rörande avvägningen mellan behovet av informationsutb te och skyddet för den enskildes integritet. Vidare bör skillnaderna i råga om sekretess på socialförsäkrings— och sjukvårds— ornrådena beaktas.

En viktig bas för såväl det förebyggande arbetsmiljöarbetet som det direkta rehabiliteringsarbetet är en god information om sjukfrånvaron. Informationen måste från rehabiliteringssynpunkt vara individinriktad men behöver för det förebyggande arbetet endast vara av statistisk art utan krav på individuppgifter. Däremot kan individinformation vara av väsentlig betydelse för kunskapsutvecklingen på andra områden. Om t.ex. sjukvårdens epidemiologiska kunskaper kopplas samman med uppgifter om sjukfrånvaro m.m. kan förmodligen ny viktig kunskap om effekter av olika behandlingsmetoder vinnas. Utredaren bör särskilt överväga behovet av och förutsättningama för samverkan i fråga om information för forskningsändamål inom t.ex. sjukvårdsområdet och därvid särskilt överväga vilka integritetsskyddande insatser som skulle göra en samverkan möjlig. Innehållet i ett personregister måste emeller— tid enli t datalagen begränsas till sådana uppgifter som står i överens— stämme se med registrets ändamål.

Utredaren bör främst lämna förslag rörande lagreglering av följande frågor som direkt hänger samman med den personliga integriteten:

- registerändamål

registerinnehåll

ansvar och förfoganderätt terminalåtkomst uppgiftslämnande på ADB-medium bevarandetid och gallring begränsningar av bearbetningsmöjligheter krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer för viss användning.

Utredaren bör särskilt noggrant analysera frågor om direkttillgång till uppgifter via terminal. I fråga om det planerade lokala sjukförsäkrings— registret bör utgångspunkten vara att endast behöriga tjänstemän hos det 10 ala försäkringskassekontoret skall ha terminalåtkomst.

Utredaren bör även belysa vilken betydelse försäkringskassomas organisation kommer att få för integritetsskyddet enligt datalagen och sekretesslagen. Enligt datalagens regler är - med den organisation som nu gäller - varje försäkringskassa registeransvarig för alla register som förs vid kassans lokalkontor och förfogar således över uppgifterna i registret. Detta förhållande får betydelse för bl.a. frågan om utlämnande av uppgifter från de lokala registren till försäkringskassans centralkon— tor. Aven sekretesslagens bestämmelser har betydelse i detta samman- hang.

SOU 1991:9 Kapitel 1

Uppgifter rörande diagnos kan vara särskilt integritetskänsliga. Ut- redaren bör därför särskilt belysa hanteringen av ADB—baserade uppgif— ter såvitt avser diagnos, arbetsoförmåga och rehabiliteringsåtgärd. En noggrann reglering är särskilt viktig när det gäller möjligheterna att få tillgång till sådana upp ifter. I detta sammanhang bör även möjligheter- na att använda avidenti ierade uppgifter belysas.

1.2. Utredningsarbetet och delbetänkandet

Utredningen, som startade sitt arbete i slutet av november 1990, har mot bakgrund av vad som anförs i direktiven indelat arbetet i två etapper. I den första etappen, som redovisas i föreliggande betänkande, lämnas förslag till reglering av lokala sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassoma. Tyngdpunkten i arbetet har legat på överväganden och förslag vad gäller registerändamål, registerinnehåll, sökbegrepp samt utlämnande på ADB-medium.

Under arbetet i denna etapp har studiebesök gjorts hos Malmöhus allmänna försäkringskassas lokalkontor i Dalby och Stockholms läns allmänna försäkringskassas lokalkontor i Solna. Lokalkontoret i Dalby har lämnat information om hur sjukfallsärenden handläggs i dag och om den försöksverksamhet som bedrivs inom FAS 90-projektet avseende utveckling av lokalt sjukfallsregister. Lokalkontoret i Solna har redovisat det utvecklingsarbete som bedrivs i anslutning till FAS 90-projektet för att utveckla system och program för rehabiliteringsverksamheten. Sekreterama har vidare besökt ISA-enheten vid arbetarskyddsstyrelsen i Solna för att studera ISA—systemet. Sekreterama och vissa av utred- ningens sakkunniga har också fått information om Skaraborgs läns allmänna försäkringskassas försöksverksamhet rörande samverkan mellan sjukvård och sjukförsäkring.

Vid sammankomster som anordnats av utredningen har deltagit företrä- dare för Företagens Riksorganisation, Landstingsförbundet, statens arbetsgivarverk, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Kommun- förbundet, Centralorganisationen SACO, Försäkringsanställdas Förbund, JUSEK, Sveriges läkarförbund, Sveriges socionomers, personal— & för— valtningstjänstemäns riksförbund och Tjänstemännens Centralorganisa- tion. Syftet med sammankomstema har varit att bereda organisationerna m.m. tillfälle att lämna synpunkter på de frågeställningar vi enligt direktiven skall beakta.

Utredningen har samrått med datainspektionen, datalagsutredningen (Ju 1989102), riksarkivet och riksförsäkringsverket.

Vi fortsätter nu arbetet med etapp två och skall därvid överväga och lämna förslag till författningsreglering för de centrala dataregistren inom socialförsäkringsområdet.

SOU 1991:9 Kapitel 1

2. Socialförsäkringens administra— tion 2.1 Allmänt

Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma har hand om den allmänna försäkringen, som omfattar sjukförsäkring (sjukvårds- ersättning samt sjuk- och föräldrapenningförmåner), folkpensionering och försäkring för tilläggspension. Verket och försäkringskassoma har även hand om delpensionsförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen, allmän- na barnbidrag och bidragsförskott, bilstöd till handikappade, ersättning till smittbärare, ersättning för vård av närstående samt liknande förmå- ner.

Försäkringskassoma handlägger de enskilda ärendena medan riks- försäkringsverket är central förvaltningsmyndighet med tillsynsansvar över försäkringskassomas verksamhet.

Riksförsäkringsverket svarar vidare för handläggning av ärenden enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring (YFL) och vissa äldre författningar. Rätten till sjukpenning enligt dessa äldre författningar avgörs dock i vissa fall av försäkringskassoma. Försäkringskassoma har även hand om utbetalning av kontant arbetsmarknadsstöd, utbildnings- bidrag vid arbetsmarknadsutbildning och dagpenning till värnpliktiga m.fl.

Kostnaderna för försäkringskassomas administration finansieras till större delen med arbetsgivaravgifter och egenavgifter och i viss omfatt- ning med statsmedel. Anvisade medel fördelas av riksförsäkringsverket mellan de olika försäkringskassoma efter samråd med Försäkrings— kasseförbundet.

2.2. Försäkringskassoma

Det finns 26 allmänna försäkringskassor, en i varje landstingskommun och kommun som inte tillhör landstingskommun. Försäkringskassoma är offentligrättsliga organ, för vilka regeringen fastställer firma. Varje försäkringskassa skall ha en styrelse och en eller flera socialförsäkrings- nämnder. I försäkringskassan skall finnas en direktör som har att leda arbetet i enlighet med styrelsens anvisningar. Hos försäkringskassoma finns för närvarande omkring 15 100 årsarbetare, varav 11 700 årsarbe- tare frnns vid lokalkontoren och 3 400 på centralkontoren.

SOU 1991:9 Kapitel 2

Försäkringskassoma har en gemensam organisation, Försäkringskasse- förbundet, som är intresse-, service- och arbetsgivarorganisation.

Försäkringskassomas huvudsakliga uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom försäkrings— och bidragsområdet. Beslut i ett enskilt ärende fattas i regel av en tjänsteman vid försäkringskassan. Vissa ärenden som typiskt sett är av mera komplex natur och har stor be- tydelse för den enskilde samt har inslag av skälighetsprövning avgörs av socialförsäkringsnämnd.

Beslut som har fattats av en tjänsteman skall enligt 20 kap. 10 å lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) i princip omprövas av försäk- ringskassan på begäran av den beslutet angår. I vissa fall skall ompröv- ningen göras av en socialförsäkringsnämnd. Omprövning skall begäras inom två månader från det den försäkrade fick kännedom om beslutet. Försäkringskassan har därutöver enligt 20 kap. 10 a å AF L möjlighet att under vissa förutsättningar ändra ett beslut som blivit oriktigt på grund av någon mer kvalificerad omständighet.

Försäkringskassomas beslut kan överklagas, vilket enligt nuvarande bestämmelser görs hos försäkringsrätt, och därifrån till försäkrings- överdomstolen. I proposition 1990/91:80 föreslås en ny instansordning fr.o.m. den 1 juli 1991. Enligt förslaget skall en försäkringskassas beslut i socialförsäkringsärenden överklagas till länsrätt. Länsrätts beslut överklagas till kammarrätt. Försäkringsöverdomstolen behåller sin nuvarande ställning som högsta instans för socialförsäkringsmålen. Under en övergångstid, som beräknas upphöra den 1 juli 1992, skall de tre försäkringsrättema finnas kvar för att arbeta av befintliga målbalan- ser men under denna tid vara administrativt samordnade med var sin kammarrätt.

2.2.1. Lokalkontorsnätet

I 18 kap. 1 å AFL anges att försäkringskassoma skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt.

Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1987:6) om organisa- tionen av de allmänna försäkringskassoma skall det finnas minst ett lokalkontor i varje kommun. Om det finns fler än ett kontor i en kom- mun skall lokalkontorsområdena omfatta en eller flera församlingar. Avvikelse från denna indelningsgrund kan medges av verket.

Riksförsäkringsverket har även utfärdat rekommendationer (Allmänna råd 1989:5) om de allmänna försäkringskassomas kontorsnät. Rekom- mendationema innebär att varje lokalkontor bör ha en i princip heltäck- ande försäkringskompetens, att det i befolkningsmässigt eller geografiskt stora kommuner bör inrättas ytterligare lokalkontor i den utsträckning kassan finner lämpligt samt att varje lokalkontor bör ha minst fem årsarbetare. Detta motsvarar erfarenhetsmässigt ett befolkningsunderlag på minst 5 000 invånare. Vidare finns det en rekommendation om personal- och lokalsambruk med kommuner, främst i glesbygder, och

SOU 1991:9 Kapitel 2

med vuxenutbildningsnämnder.

Det är försäkringskassomas styrelser som beslutar om lokalkontors- nätet inom ramen för de tillgängliga ekonomiska resurserna.

Antalet lokalkontor uppgår för närvarande till 414. Det är främst i storstads- och glesbygdsregioner som det förekommer mer än ett lokal- kontor i varje kommun. Som komplement till lokalkontoren finns det för närvarande ett 40-tal mindre serviceenheter (filialexpeditioner, service- kontor, sambrukskontor med kommuner m.m.), i allmänhet tillkomna genom ombildning av små lokalkontor och vanligen med begränsad verksamhet och öppethållande.

Kontorens storlek varierar, från det minsta med ett underlag på knappt 2 000 invånare och en personalstat på 3 tjänster till det största med närmare 120 000 invånare och nästan 170 tjänster. För närvarande har 4 % av lokalkontoren en personalstat på mindre än 5 tjänster och drygt hälften en personalstat på mellan 5 och 20 tjänster.

Varje lokalkontor har en kontorschef. I övrigt kan organisationen fritt anpassas till de lokala förutsättningama. Vanligen är kontoren uppdelade i en eller flera sektioner för sjukförsäkrings-, utrednings-, pensions- och bidragsfunktionema. Med utredningsfunktion avses här handläggning av långa sjukfall, rehabilitering och förebyggande verksamhet, beredning och beslut i förtidspensionsärenden, arbetsskadeårenden samt handikapp— ersättnings-, bilstöds- och vårdbidragsärenden m.m. På många håll går utvecklingen mot en indelning med särskilda enheter för stöd till bamfa- rniljer, ersättning vid ålderdom resp. insatser vid sjukdom och ohälsa.

Hos lokalkontoren finns lokala rehabiliteringsgrupper för samråd med andra samhällsorgan i rehabiliteringsärenden, t.ex. inom sjukvården, socialvården, arbetsvården och arbetsförrnedlingen. Finns det flera lokalkontor inom en kommun kan dessa ha en gemensam lokal rehabili- teringsgrupp. Föreskrifter om dessa grupper och om centrala rehabilite- ringsgrupper vid försäkringskassomas centralkontor finns i en av riks- försäkringsverket utfärdad kungörelse (RFFS 1979: 1).

Sjukförsäkringsärenden handläggs sedan tidigare vid lokalkontoren. Inom försäkringskassoma pågår emellertid ett utvecklingsarbete där målet är att i princip all individinriktad handläggning av försäkrings— ärenden skall förläggas till försäkringskassomas lokalkontor. Så gott som alla försäkringskassor kommer att ha genomfört decentraliseringen av utredningsärendena under innevarande budgetår. Inom pensions- och bidragsområdet väntas decentraliseringen vara slutförd något senare. Kvar på regional nivå kommer i en del fall att ligga vissa pensionsberäk— nrngar.

2.3. Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket är central förvaltningsmyndighet för socialförsäk- ringen och anslutande bidragssystem. Verket skall särskilt svara för den centrala ledningen och för tillsynen av försäkringskassomas verksamhet

SOU 1991 :9 Kapitel 2

samt verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemen tillämpas likformigt och rättvist. Verket skall även meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd som fordras för tillämpning av lagstiftningen och för säkerställande av en effektiv resursanvändning och administration. Vidare skall verket följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera trygghetsanordningamas effekter för individ och samhälle.

Riksförsäkringsverket får, även till förmån för enskild part, överklaga försäkringskassans och försäkringsrättens beslut samt begära ändring enligt 20 kap. 10 a å AFL. Verket är alltid part i mål som överklagats till försäkringsöverdomstolen.

Som tidigare nämnts svarar riksförsäkringsverket dessutom för hand— läggning av vissa ärenden enligt YFL och andra äldre författningar.

Riksförsäkringsverket är organiserat på en administrativ avdelning, en försäkringsavdelning, en utvärderingsavdelning, en ombudsavdelning och en ADB-avdelning. Dessutom finns två fristående enheter, stabs- enheten för lagfrågor samt yrkesskade- och avgiftsenheten. ADB-avdel- ningen är placerad i Sundsvall.

SOU 1991:9 Kapitel 2

3. FAS 90

3.1. Nuvarande datasystem

Till stöd för administrationen av socialförsäkringen finns i dag en central dataanläggning med stordatorer och databaser vid riksförsäkringsverkets ADB-avdelning i Sundsvall. I datorerna finns centrala register avseende sjuk- och föräldraförsäkringama, pensioner och olika bidrag.

Till datorerna är terminaler på de olika försäkringskassekontoren anslutna via det gemensamma kommunikationsnätet. Datasystemet byggdes upp i början av 1970—talet och försäkringskassomas terminaler hade från början ingen kapacitet för logik och lagring. Först för något år sedan har terminalema bytts ut mot terminaler av persondatortyp. De är hopkopplade i lokala nätverk och utnyttjas i huvudsak som terminaler mot de centrala datorerna i Sundsvall. Samtidigt har antalet terminaler utökats så att det för närvarande finns ca 3 200 terminaler inom riks- försäkringsverket och försäkringskassoma. Detta motsvarar i princip en terminal på fem anställda.

Försäkringskassoma, som handlägger och beslutar i de enskilda ären- dena, utnyttjar den centrala ADB-anläggningen huvudsakligen för be- räkning, beslutsexpediering och utbetalning. Sjukförsäkringssystemet svarar för ca 80 % av samtliga transaktioner. En stor del av utbetal- ningarna, särskilt allmänna barnbidrag och flertalet pensionsförmåner, verkställs helt automatiskt från ADB—avdelningen i Sundsvall.

I kapitel 6 redovisas närmare vilken information vissa av registren innehåller och vilka funktioner som ingår i systemen.

3.2. Utredningar om ADB-systemet

Som nämnts byggdes det nuvarande datasystemet upp i början av 1970- talet, men redan under åren 1975-1976 gjorde statskontoret en utredning om riksförsäkringsverkets framtida datorbehov. Statskontoret konstatera- de därvid att de förutsättningar som låg till grund för valet av dator- driftsorganisation inom den allmänna försäkringen hade ändrats på flera punkter. Förutsättningarna hade också ändrats i fråga om tillgången på ADB-teknik och utrustning av olika slag.

Mot bakgrund av statskontorets rapport tillsatte regeringen är 1977 en parlamentarisk utredning som skulle lägga fram förslag om lämplig organisation av datordriften inom riksförsäkringsverkets verksamhets— område för tiden efter år 1980. Arbetet borde särskilt inriktas på frågor- na om och i så fall i vilken utsträckning det kunde vara lämpligt att dela

SOU 1991 :9 Kapitel 3

upp och sprida datorbearbetningama och databaserna genom att kom- plettera den centrala datoranläggningen i Sundsvall med regionala anläggningar eller mindre datorutrustningar vid försäkringskassomas central- och lokalkontor.

Utredningen, som tog namnet ALLFA-kommittén, föreslog i sitt be- tänkande (SOU 1981:24) Socialförsäkringens datorer att driften av Sjukförsäkringssystemet (inkl. föräldraförsäkringen) och övriga dag- ersättningar skulle förläggas till försäkringskassomas centralkontor. Datordriften för övriga system skulle bibehållas vid den centrala anlägg- ningen liksom viss utdataproduktion för Sjukförsäkringssystemet och övriga gemensamma funktioner. På sikt skulle datordriften mer fullstän— digt spridas till försäkringskassoma. Utredningen föreslog också att försäkringskassoma skulle få ett förstärkt inflytande över ADB-verksam— heten i en organisationsform där försäkringskassoma hade majoritet. De närmare organisatoriska formerna för och konsekvenserna av ett för- ändrat huvudmannaskap för ADB-verksamheten borde enligt ALLFA- kommittén utredas i särskild ordning.

Rernissinstansema hade delade meningar om ALLFA—kommitténs förslag, och förslagen genomfördes inte. I stället gav regeringen år 1983 riksförsäkringsverket i uppdrag att utreda frågan om den framtida ADB—verksamheten för socialförsäkringen på 1990-talet och därefter. Utredningen skulle ske i samråd med statskontoret och i nära samarbete med försäkringskassoma. Utredningen bedrevs under namnet FAS 90.

FAS 90-utredningen avgav sin slutrapport i mars 1988. Utredningen lade fram ett förslag, det s.k. FAS 90-förslaget, som byggde på en kombination av lokal och central datordrift. För att underlätta bedöm- ningen av förslaget redovisade utredningen också vad man kallade ett referensalternativ och ett nollaltemativ.

3.3. FAS 90—förslaget

FAS 90-förslaget innebär att en systemstruktur utvecklas där alla lokal- och centralkontor får egen datorkraft. Kontoren knyts samman i ett gemensamt kommunikationsnät, grundat på nuvarande lösning. Den individinriktade ärendehandläggningen sker på ett lokalkontor och varje handläggare bör ha tillgång till en egen terminal. Ärendehandläggningen integreras med moderna funktioner för uppföljning och kontorsstöd, t.ex. ordbehandling, kalkylering och registeruppläggning. Grundinfor- mationen för sjuk- och föräldraförsäkringen lagras i lokala register, medan lagring av register där betydande stordriftsfördelar finns i första hand sker centralt. Det gäller framför allt information om pensioner, barnbidrag och bidragsförskott. De lokala registren är åtkomliga endast för det lokalkontor där uppgifterna lagras. Utbetalningsverksamheten kommer även fortsättningsvis att finnas vid ADB-avdelningen i Sunds- vall.

De mest vägande skälen för FAS 90-utredningens ställningstagande var

SOU 1991:9 Kapitel 3

förslagets möjligheter att effektivisera såväl arbetet med socialförsäk- ringen som den interna administrationen. FAS 90-förslaget skulle också leda till en spridning av ADB-verksamheten, som i sin tur skulle föra med sig en bred uppbyggnad av ADB-kompetensen vid försäkrings- kassoma. Därmed skulle de anställda få ett större inflytande över verksamheten. Den nya ADB-strukturen skulle också ge vissa mervär- den, t.ex. i rehabiliteringsverksamheten och i samarbete med andra myndigheter. Genom att varje lokalkontor hade sin egen utrustning minskade också sårbarheten i katastrofsituationer.

Grundidén i FAS 90-förslaget när det gäller utrustningen är att de befintliga terminalema, efter installation av hård- och programvaror, kan tjäna som terminaler i förhållande till det centrala systemet, men även utgöra arbetsstationer i lokala nät arbetande mot lokala register och användas som självständiga persondatorer. Avsikten är att antalet termi- naler skall utökas ytterligare. Härutöver skall anskaffas särskilda datorer för lagring av de lokala registren och bandstationer för lokal säkerhets- lagring på magnetband.

I princip kommer varje lokalkontor att ha egen registerutrustning inom sina egna lokaler. Bland de små kontoren kan det dock finnas sådana som av säkerhets- eller kunskapsskäl inte kan ha utrustningen i de egna lokalerna. I sådana fall skall utrustningen finnas på ett annat kontor och det mindre kontoret har åtkomst till registret via det gemensamma kommunikationsnätet. För servicekontor gäller att det skall vara anslutet till lokalkontoret via kommunikationsnätet.

I FAS 90—förslaget ligger alla funktioner för handläggning av ett sjukfall lokalt med undantag för utbetalning av ersättningar vilka även i fortsättningen sker via det centrala systemet. Den grundläggande infor— mationen i sjukförsäkringsregistret fås dock från centrala register i Sundsvall. Alla transaktioner mellan centralt och lokalt system samt mellan olika kontor slussas genom ett s.k. distributionssystem i Sunds- vall. Detta betyder dels att alla transaktioner kan loggas oberoende av avsändande och mottagande kontor, dels en garanti för att persondata når rätt mottagare. Alla transaktioner från eller till det centrala systemet eller annat system måste passera en lokal brevlådefunktion som hör till varje lokalkontor. All information som berör registren måste således hämtas eller lämnas och undergå kontroll och loggning innan något lokalt register berörs eller uppgift lämnas ut.

Genom ett behörighetskontrollsystem skyddas registren från att några andra än lokalkontorens behöriga personal får tillgång till registren.

Lokala tillägg och anpassningar skall kunna ske men därvid får de grundläggande strukturerna och behandlingsreglema eller registerinne- hållet inte förändras.

SOU 1991 :9 Kapitel 3

3.4. Handläggning av FAS 90-förslaget

Riksförsäkringsverket lät samtliga försäkringskassor komma in med remissyttranden över FAS 90-utredningens slutrapport, vilka redovisades till regeringen i riksförsäkringsverkets anslagsframställning för budget- året 1989/90. Där redovisades även ett uttalande som antagits av För— säkringskasseförbundet samt synpunkter som förts fram inom riksförsäk— ringsverket.

I anslagsframställningen föreslog riksförsäkringsverket att beslut skulle fattas bl.a. om att den ADB-tekniska utvecklingen skulle bedrivas i riktning mot en framtida ADB-struktur enligt FAS 90-förslaget.

I den följande budgetpropositionen anförde chefen för socialdeparte- mentet att det var viktigt att få till stånd ett väl fungerande ADB-stöd i syfte att ta till vara de möjligheter till ökad effektivitet och service som en decentraliserad ärendehandläggning innebar. För att få en effektiv administration krävdes att teknikstödet för ärendehanteringen integrera- des med moderna funktioner för uppföljning och kontorsstöd för t.ex. registerhantering, ordbehandling och kalkylering. En datorisering av manuella rutiner och register gav också möjlighet att ytterligare rationa- lisera verksamheten.

Departementschefen ansåg att den framtida utvecklingen av ADB-verk— samheten inom socialförsäkringen på sikt borde inriktas mot en ADB- struktur där registerhanteringen inom sjuk- och föräldraförsäkringen förlades lokalt och där också andra möjligheter att automatisera register- och blanketthantering, beräkningsmtiner och ordbehandling togs till vara. En datorisering av lokala sjukförsäkringsregister skapade också förutsättningar för att mera systematiskt än hittills sammanställa infor- mation om sjukfrånvaron och dess orsaker. Detta gav i sin tur ökade möjligheter att komma till rätta med de allt mer ökande utgifterna för sjukfrånvaron. Hon ansåg att vad FAS 90-utredningen i dessa delar hade föreslagit väl stämde överens med denna inriktning.

I de särskilda direktiven till riksförsäkringsverket inför den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1991/92-1993/94 har angivits att lokala sjukförsäkringsregister bör ha upprättats vid samtliga försäkrings- kassor budgetåret 1991/92.

För genomförandet av FAS 90-förslaget finns en projektledning med en särskild projektledare. Vidare har en särskild ledningsgrupp inrättats. Inom projektet pågår försöksverksamheter med syfte att bl.a. utveckla system för lokala sjukfallsregister. Avsikten är att FAS 90-systemet skall kunna tas i bruk senast den 30 juni 1992. Systemet skall då vara i drift på alla lokalkontor över hela landet. För att denna tidsram skall kunnas hållas bör i en första etapp de lokala registren endast omfatta sjukförsäk- ringsärenden och således inte föräldraförsäkringsärenden.

Enligt en principöverenskommelse som träffats mellan riksförsäkrings— verket och Försäkringskasseförbundet skall en förvaltningsorganisation förbereda och sköta underhåll, drift och utveckling av de grundläggande

SOU 1991:9 Kapitel 3

delarna av de lokala datasystemen och de register som byggs upp på lokalkontoren. Organisationen skall ledas av en styrgrupp med represen- tanter för riksförsäkringsverket, FörsäkringskasseförbundetIförsäkrings- kassorna och de fackliga organisationerna.

3 .5 ADB-säkerhet

Inom FAS 90-projektet arbetar man också med frågor om ADB-säkerhet på olika nivåer. Till en början handlar det om fysiskt skydd, dvs. skydd mot inbrott, brand etc., och därutöver frågor om operativ, behörighets- kontrollsystem, databassystem och tillämpningsprogram. I operativet ingår datamässiga kontrollfunktioner som t.ex. att två samtidiga använ- dare skall hållas strikt isär. Behörighetskontrollsystemets huvuduppgift är dels att ha en effektiv kontroll av en persons identitet, dels att kon- trollera att en viss person inte använder "resurser" som han inte är behörig att använda. I databassystemet och tillämpningsprogrammen finns ytterligare säkerhetskontroller som inte uppfylls genom de tidigare nivåerna.

Behörigheten skall i det nya datasystemet kunna utformas så att den information eller den meny som presenteras för en användare avpassas till den användarens behov. Behörighetskontrollen skall i det nya syste- met ske genom att all användning förutsätter att användaren har såväl ett eget giltigt behörighetskort som ett personligt lösenord. Vidare skall liksom nu en maskinell logg finnas för registrering av händelser i systemet.

Beträffande det nuvarande loggsystemet har regeringen uttalat att detta behövs dels för att man effektivt skall kunna kontrollera de utbetalningar som sker, dels för att skydda de registrerades personliga integritet. I loggsystemet skall riksförsäkringsverket registrera och bevara uppgifter som gör det möjligt att för varje tidpunkt redovisa vilken automatisk databehandling som har skett med registren, vem som har beordrat eller beställt bearbetningen samt vem som har genomfört den. I loggregister anges vilka uttag och förändringar som gjorts i personregistren, numret på resp. operatörs behörighetskort samt tidpunkt och typkort för varje transaktion som operatören har utfört.

Riksförsäkringsverket har fått dispens från skyldigheten att lämna underrättelse enligt 10 å första stycket datalagen (1973:289) om innehål- let i loggregistret under förutsättning att loggregistret endast används för vissa angivna ändamål. Loggregistret får användas då datainspektionen vill kontrollera datalagens efterlevnad och i samband med polismyndig- hets utredning i anledning av misstanke om brott. Loggregistret får även användas för intern och extern revision och för åtgärder av teknisk natur, såsom felsökning, rättelse av fel samt test. Loggregistret får slutligen användas för kontroll och uppföljning av användning av syste- men samt undersökningar vid misstanke om illegal användning av systemen.

SOU 1991 :9 Kapitel 3

Riksförsäkringsverket har härutöver förbundit sig att informera eller förhandla med berörd personalorganisation innan kontroll görs. Loggre- gistret används inte för mätning av individuella arbetsprestationer.

SOU 1 991 :9 Kapitel 3

4. Försäkringsförmånema

4.1. Inledning

Som tidigare nämnts innebär FAS 90-förslaget att grundinforrnationen för sjuk- och föräldraförsäkringen skall lagras i lokala register vid försäkringskassoma. I en första etapp av genomförandet av FAS 90-för- slaget skall enligt nuvarande planering endast uppgifter om sjukförsäk- ringsärenden lagras i lokala register. Först i en senare etapp skall uppgifter om föräldraförsäkringsärenden lagras lokalt. Som sjukförsäk- ringsärenden får i detta sammanhang anses ärenden om sjukpenning (inkl. merutgifter för resor) enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring (AFL), men även sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring (LAF) och lagen (1977:265) om statligt personskade- skydd (LSP). Också i de ärenden försäkringskassan skall fatta beslut om sjukpenning enligt lagen (1954: 243) om yrkesskadeförsäkring (YFL) skall registrering ske i det lokala registret.

Utgångspunkt vid våra överväganden om vilka uppgifter som behöver finnas i de lokala sjukförsäkringsregistren är de bestämmelser om ersättningsförmåner som försäkringskassoma skall tillämpa samt de uppgifter som åvilar försäkringskassoma i rehabiliteringshänseende. Vi redovisar därför här de grundläggande bestämmelserna om rätten till de olika förmånerna. För samtliga förmåner är även bestämmelserna i AF L om inskrivning i försäkringskassa och om sjukpenninggrundande in- komst av betydelse. Vi redovisar därför också vad som gäller i dessa avseenden. I kapitel 5 redogör vi för försäkringskassans rehabiliterings- verksamhet och vilka förändringar i verksamheten som kan väntas ske inom den närmaste tiden.

4.2. Inskrivning i försäkringskassa

Bestämmelser om vilka som omfattas av den allmänna försäkringen finns dels i AF L, dels i överenskommelser om social trygghet som har träffats mellan Sverige och andra länder. Enligt 1 kap. 3 å AFL omfattar den allmänna försäkringen dels svenska medborgare, dels personer som utan att vara svenska medborgare är bosatta i riket. Vidare anges att en försäkrad som lämnar Sverige fortfarande skall anses vara bosatt i riket om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år. I princip skall också den som är utsänd av en statlig arbetsgivare för arbete utomlands anses bosatt i riket under hela utsändningstiden. Detta gäller även medföljande make och barn som inte fyllt 18 år. Vissa andra personer kan vara

SOU 1991:9 Kapitel 4

I 1 kap. 4 och 5 åå AFL finns bestämmelser om inskrivning av försäk- rade i försäkringskassa. Från och med den månad en försäkrad uppnår sexton års ålder skall han, om han är bosatt i riket, vara inskriven hos allmän försäkringskassa. Han skall vara inskriven hos den kassa inom vars verksamhetsområde han är mantalsskriven. Är han inte mantalsskri- ven i riket skall han vara inskriven hos den kassa inom vars verksam— hetsområde han är bosatt vid årets ingång eller, om han bosätter sig i riket senare under året, hos den kassa inom vars verksamhetsområde bosättningen äger rum. När förutsättningar för inskrivning av en person inte längre föreligger skall försäkringskassan avregistrera vederbörande. Riksförsäkringsverket har i sina föreskrifter RFFS 1985216 angivit att den försäkrade skall tillhöra det lokalkontor hos försäkringskassan inom vars verksamhetsområde han är mantalsskriven resp. bosatt. I föreskrif- terna (7 å) anges även att en svensk sjöman under anställning på svenskt handelsfartyg eller på utländskt handelsfartyg som i huvudsak obemannat förhyrs av svensk redare anses som bosatt i Sverige även om han inte uppfyller angivna villkor för bosättning. En sådan sjöman likställs med en försäkrad som är inskriven hos försäkringskassan även om inskriv— ning inte skett. Detsamma gäller en utländsk sjöman som skall anses som bosatt i Sverige enligt bestämmelser i konventioner om social trygghet mellan Sverige och andra länder. Frågor om förmåner enligt AFL till sådan sjöman som inte är inskriven hos försäkringskassa prövas, utom vad gäller pension, av Göteborgs allmänna försäkrings- kassa.

Inskrivning i försäkringskassa är, utom vad gäller personer under 16 år, en förutsättning för rätt till sjukpenning enligt AFL. Kretsen av försäkrade enligt lagarna om arbetsskadeförsäkring, statligt personska- deskydd och yrkesskadeförsäkring är något vidare. I samtliga fall är inskrivning i försäkringskassa emellertid av betydelse när det gäller vilken försäkringskassa som i första hand skall handlägga ärendet.

4.3. Sjukpenninggrundande inkomst

En förutsättning för rätt till sjukpenning enligt AFL är att en person är inskriven hos försäkringskassa. Den som är under 16 år har dock rätt till sjukpenning om det beror på åldersregeln att inskrivning i försäkrings- kassa inte har skett.

Sjukpenningen beräknas på den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Olika beräkningssätt kan bli aktuella om SGI-n härrör från inkomst av anställning eller från inkomst av annat förvärvsarbete. Såvitt gäller inkomst av annat förvärvsarbete kan sjukförsäkringen även gälla med karenstid.

SGI—n är den årliga inkomst i pengar eller skattepliktiga naturaförmå- ner, som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst

SOU 1991:9 Kapitel 4

av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). I 3 kap. 2 och 2 a åå AFL anges närmare bestämmelser om beräkningen av SGI. Bl.a. anges att vid beräkning av SGI bortses från sådan inkomst av anställning och annat förvärvsarbete som överstiger sju och en halv gånger basbeloppet. Beräkningen får i vissa fall grundas på den taxerade inkomsten.

SGI skall enligt 3 kap. 5 å AFL fastställas redan vid inskrivningen av en försäkrad och gäller då med omedelbar verkan. En ändring av SGI-n gäller däremot först efter 14 dagar. SGI-n skall omprövas av försäk- ringskassan vid olika tillfällen, och den försäkrade är enligt 6 å i samma kapitel skyldig att anmäla sådan ändring i sina inkomstförhållanden eller av sin arbetstid eller andra omständigheter som påverkar rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek.

I 3 kap. 5 å tredje stycket AFL finns bestämmelser om att SGI-n inte får sänkas i angivna fall. Det gäller då den försäkrade bedriver studier för vilka han uppbär studiestöd eller viss annan ersättning eller genom- går särskild utbildning eller undervisning. Detsamma gäller om han är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller efter förmedling av en arbets- marknadsmyndighet genomgår yrkesutbildning. SGI-n får under vissa förutsättningar inte heller sänkas i samband med graviditet eller under ledighet för vård av barn.

Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1981:5 skall SGI-n i dessa fall även anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde för försäkrad som inte fyllt 65 år. I dessa föreskrifter anges ytterligare grupper som inte skall få sin SGI sänkt utan i stället anpassad efter löneutvecklingen. I huvudsak omfattas de som inte förvärvsarbetar på grund av sjukdom, de som fullgör vämpliktstjänst- göring e.d., de som är arbetslösa och står till arbetsmarknadens förfo- gande, de som avbryter förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid för kortare tid än sex månader i följd, de som är lediga från sin anställning för studier inom det egna yrkesområdet samt slutligen de som i annat fall bedriver studier inom det egna yrkesområdet, dock för högst ett år.

För den som studerar och har studiestöd eller viss annan ersättning enligt vad som anges i 3 kap. 5 å tredje stycket AFL gäller särskilda bestämmelser om sjukpenning. Under utbildningstiden beräknas sjuk- penningen nämligen enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under utbildningstiden, s.k. studietids- SGI. Under sommarferiema får sjukpenning dock beräknas enligt den tidigare SGI-n om Sjukpenningen då blir högre.

För flertalet sjukpenningförsäkrade skall Sjukpenningen för de första 14 dagarna i varje sjukperiod beräknas som s.k. timsjukpenning. Vid fastställandet av SGI-n skall, om SGI-n helt eller delvis är att hänföra till inkomst av anställning, försäkringskassan enligt 3 kap. 2 b å AFL även fastställa den försäkrades årsarbetstid. Arsarbetstiden är det antal timmar för år som den försäkrade kan antas ha tills vidare som ordinarie eller normal arbetstid. Bestämmelser om schablonberäkning av arbetstid

SOU 1991:9 Kapitel 4

har utfärdats i förordning 1987:361. Riksförsäkringsverket har vidare meddelat föreskrifter (RFFS 1987:24) om årsarbetstid m.m.

I 3 kap. 5 a å AF L finns även särskilda bestämmelser om beräkning av SGI för den som har tjänstepension i form av ålderspension eller annan därmed jämställd pension före utgången av den månad under vilken han fyller 65 år.

4.3.1. Frivillig sjukpenningförsäkring

Den som är inskriven i försäkringskassa men som inte har en sjuk— penning som för kalenderdag uppgår till mer än 60 kr., vilket motsvarar garantinivån inom föräldraförsäkringen, kan teckna frivillig sjukpen— ningförsäkring. Bestämmelser härom finns i 21 kap. AFL och förord- ningen (1985 :733) om frivillig sjukpenningförsäkring hos allmän försäk- ringskassa.

Den frivilliga Sjukpenningen eller sjukpenningtillägget får, i förekom- mande fall tillsammans med Sjukpenningen enligt 3 kap. AFL (fr.o.m. den 1 mars 1991 sjukpenningens storlek vid en kompensationsnivå på 90 %), lägst uppgå till 20 kr. och högst till 60 kr. Försäkringen kan gälla med karenstid.

Endast den som är under 55 år har rätt att teckna frivillig försäkring. Samma åldersgräns gäller för den som vill förkorta en gällande karens- tid.

Frivillig sjukpenningförsäkring beviljas av den försäkringskassa hos vilken sökanden är inskriven.

4.4. Sjukpenning enligt lagen om allmän försäk- ring

Enligt 3 kap. ] å AFL har den som är inskriven hos allmän försäkrings- kassa rätt till sjukpenning enligt vad i övrigt anges i 3 kap. AFL om hans SGI uppgår till minst 6 000 kr. Även den som är under 16 år har rätt till sjukpenning om det beror på åldersregeln att inskrivning i försäkringskassa inte har skett.

De grundläggande bestämmelserna om rätten till sjukpenning finns i övrigt i 3 kap. 7 å AFL. Enligt detta lagrum utges sjukpenning vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga som orsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och som fort- farande kvarstår efter det att sjukdomen upphört. Sjukpenning utges med hel. tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels sjukpenning beroende på graden av nedsättningen av arbetsförmågan. Enligt samma paragraf får försäkringskassan när det finns skäl kräva att läkarintyg ges in för att styrka nedsättningen av arbetsförmågan.

Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1988:2 skall läkar-

SOU 1991 :9 Kapitel 4

intyg i regel krävas fr.o.m. den sjunde dagen efter sjukanmälnings- dagen. Försäkringskassan får även ålägga en försäkrad att vid framtida sjukdomsfall förete läkarintyg fr.o.m. första dagen. Åläggandet får gälla under högst tolv månader. Försäkringskassan får även i ett pågående sjukfall begära läkarintyg för tid före den sjunde dagen. Sjukpenning kan utges även om läkarintyg inte företetts, om den försäkrade gör sannolikt att han lidit av sjukdom som avses i 3 kap. 7 å AFL.

Vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning skall enligt 3 kap. 8 å AFL, om sjukdomen kan antas vara kortvarig, särskilt beaktas om den försäkrade är ur stånd att utföra sitt vanliga eller därmed jämförliga arbete.

Vissa försäkrade har inte rätt till eller endast en begränsad rätt till sjukpenning. Bl.a. gäller att den som uppbär hel förtidspension eller hel särskild efterlevandepension enligt AFL eller uppburit sådan pension under månaden närmast före den då han började uppbära hel ålderspen- sion inte har rätt till sjukpenning. För tid efter ingången av den månad då den försäkrade fyllt 70 år eller dessförinnan börjat uppbära hel ålderspension enligt AFL får sjukpenning utgå för högst 180 dagar.

Vidare gäller enligt 3 kap. 15 å AFL att sjukpenning inte utges för tid då den försäkrade fullgör värnpliktstjänstgöring, vapenfri tjänst eller genomgår militär grundutbildning för kvinnor. Sjukpenning utges inte heller för tid då den försäkrade är intagen i sådant hem som avses i 12 å lagen (1990z52) med särskilda bestämmelser om vård av unga med stöd av 3 å sagda lag, är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt eller i annat fall av annan orsak än sjukdom tagits om hand på det allmännas bekostnad. Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt kan dock få sjukpenning vid sjukdom som inträffar under tid då han får vistas utom anstalt och därvid bereds tillfälle att förvärvsarbeta. Enligt 3 kap. 15 å AFL får sjukpenning inte heller utges för tid då den försäkrade vistas utomlands i annat fall än då den försäkrade insjuknar medan han utför arbete som ett led i en här i riket bedriven verksamhet eller som sjöman anställd på svenskt handelsfartyg eller under sjukdom eller som ett led i rehabiliteringen reser till utlandet med försäkringskassans medgivande.

Sjukpenning utges för närvarande med 90 % av SGI-n omräknad till dagbelopp (kalenderdags- eller timberäkning). Fr.o.m. den 1 mars 1991 kommer sjukpenning att utges med olika kompensationsnivåer beroende på sjukperiodens längd. För de tre första dagarna med sjukpenning utges därvid 65 %, för tid därefter t.o.m. den 90:e dagen i sjukperioden med 80 % och för tid därefter med 90 % av SGI-n. Om den sjuke samtidigt får lön från sin arbetsgivare, eller uppbär s.k. AGS-ersättning (avtals- gruppsjukförsäkring), skall Sjukpenningen i vissa fall minskas. Den som lider av sådan sjukdom som kan antas medföra ett större antal sjuk- perioder per år skall enligt särskilt beslut av försäkringskassan kunna få kompensation med 80 % redan från den första dagen.

För att kunna beräkna Sjukpenningen för de första 14 dagarna av sjuk— perioden (timsjukpenningberäkning) behöver försäkringskassan, förutom

SOU 1991:9 Kapitel 4

uppgift om den försäkrades årsarbetstid, även uppgift om antalet timmar som den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han inte varit sjuk. Timsjukpenning beräknas inte på den del av SGI-n som härrör från inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Timsjukpenning beräk— nas inte heller för vissa arbetslösa m.fl. grupper.

Som angivits i föregående avsnitt får vissa studerande under utbild- ningstiden sjukpenning beräknad enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under utbildningstiden, s.k. studietids—SGI, medan Sjukpenningen under sommarferiema får beräknas enligt den tidigare SGI-n om Sjukpenningen då blir högre. Sjukpenning beräknad på studietids—SGI beräknas som timsjukpenning även för tid efter de första 14 dagarna av sjukfallet.

I 3 kap. 16 å AFL finns föreskrifter om s.k. arbetsgivarinträde. I paragrafen anges att statlig, kommunal eller landstingskommunal arbets— givare som betalar ut lön till arbetstagare vid sjukdom - om regeringen inte föreskriver annat - på det sätt regeringen bestämmer kan erhålla arbetstagarens sjukpenning i den mån den inte överstiger den utbetalda lönen. Även annan arbetsgivare har rätt att uppbära Sjukpenningen, om detta har bestämts i kollektivavtal. Fr.o.m. den 1 mars 1991 minskas Sjukpenningen i vissa fall beroende på hur stor del av inkomsten som arbetstagaren får behålla under sjukdom. Om en statligt anställd, för vilken arbetsgivarinträde gäller, blir sjuk, meddelar arbetsgivaren detta till försäkringskassan först när sjukfallet pågått mer än 14 dagar.

För sjömän gäller särskilda bestämmelser om lön under sjukdom. Enligt sjömanslagen (19731282) har ombordanställda sjömän vid sjuk- dom eller skada rätt till full lön. Har sjömannen sjukdom eller skada då han avmönstrar utgår lön så länge han är arbetsoförmögen men under en angiven längsta tid. Blir en sjöman under väntetid arbetsoförmögen på grund av sjukdom eller skada har han rätt till lön under ytterligare tid. För tid då sjuklön utgår har arbetsgivaren enligt förordningen (1982:842) om vissa sjukförsäkringsersättningar för sjömän rätt att uppbära den sjukpenning som tillkommer den anställde. Beslut i sådan ersättningsfråga fattas av Göteborgs allmänna försäkringskassa efter ansökan av arbetsgivaren. Med anledning av den sänkning av kompen- sationsnivån inom sjukförsäkringen som skall gälla fr.o.m. den 1 mars 1991, och de minskningar av Sjukpenningen som skall göras med hänsyn till den sjuklön som utbetalas av arbetsgivaren, får regeringen förordna att dessa bestämmelser inte skall tillämpas när lön under sjukdom utges enligt lag.

Sjukpenning får enligt 3 kap. 14 å AFL inte utges för tid innan anmä- lan om sjukdomsfallet gjorts hos försäkringskassan, om inte hinder förelegat för sjukanmälan eller om annars särskilda skäl föranleder att sjukpenning bör utges. Den som omfattas av arbetsgivarinträde kan göra sjukanmälan till arbetsgivaren som underrättar försäkringskassan härom.

För varje dag då en försäkrad får sjukhusvård minskas Sjukpenningen med 65 kr., dock med högst en tredjedel av sjukpenningens belopp

SOU 1991 :9 Kapitel 4

(3 kap. 4 å AFL). Sådan minskning görs även för den som vistas på en sådan vårdinrättning som överförts på en kommun med stöd av lagen (1990:1402) om övertagande av vissa sjukhem och andra vårdinrätt- ningar (3 kap. 4 a å AFL). Motsvarande gäller vid viss vård åt miss- brukare av alkohol och narkotika (3 kap. 15 å andra stycket AFL).

Vidare gäller enligt 3 kap. 17 å AFL att Sjukpenningen får dras in eller sättas ned om en försäkrad vägrar ta emot besök av en person som fått i uppdrag av försäkringskassan att utreda rätten till sjukpenning eller behovet av rehabiliteringsåtgärd. Detta gäller även den som underlåter att meddela den adress han under sjukdomsfall vistas på annat än tillfäl— ligt. Indragning eller nedsättning kan även ske för den som underlåter att anmäla inkomständring e.d. som är av betydelse för rätten till sjuk— penning eller för sjukpenningens storlek.

I 20 kap. 3 å AFL anges att ersättning enligt AFL må dras in eller skäligen nedsättas bl.a. om den försäkrade vägrar att underkasta sig undersökning av läkare eller att följa läkares föreskrifter eller annars gör sig skyldig till grov ovarsamhet ur hälsosynpunkt. Detsamma gäller den som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande som är av betydelse för rätten till ersätt— ning. Den som vägrar att genomgå viss rehabiliteringsåtgärd kan även helt eller delvis förvägras sjukpenning under förutsättning att han erin- rats om denna påföljd.

Enligt 20 kap. 4 å AFL skall den som genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp återbetala vad som utbetalats för mycket. Det gäller även den som annars obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och skäligen bort inse detta. Återbetalningsskyldighet skall om anledning föreligger helt eller delvis efterges. Vad som skall återbetalas får avräknas vid senare utbetalning.

I 17 kap. AFL finns bestämmelser om samordning av olika förmåner. Samordning sker även med arbetslöshetsersättning. Enligt 1 å andra stycket kan samordning också ske mellan socialbidrag och retroaktivt beviljad sjukpenning.

Enligt förordningen (1982:366) om utbetalning av dagersättningar från de allmänna försäkringskassoma betalas sjukpenning ut högst var fjor- tonde dag om inte ersättningsperioden tar slut dessförinnan.

Försäkringskassan är skyldig att när det finns anledning härtill under— söka om åtgärder bör vidtas för att bl.a. förkorta en försäkrads sjuk— domstid (2 kap. 11 å och 3 kap. 13 å AFL). Vidare kan försäkrings- kassan i ett pågående sjukfall bevilja en försäkrad förtidspension eller sjukbidrag utan att den försäkrade ansökt härom om nedsättningen av arbetsförmågan kan anses varaktig eller kan antas bli bestående avsevärd tid. I avsnitt 5.1 Rehabilitering m.m. kommer vi att närmare redovisa vad som gäller beträffande försäkringskassans rehabiliteringsverksamhet och de förändringar som kan komma att genomföras i detta avseende.

SOU 1991:9 Kapitel 4

Rätt till sjukpenning prövas av den försäkringskassa hos vilken den försäkrade är inskriven eller skulle ha varit inskriven om han varit över 16 år. Denna försäkringskassa får dock uppdra åt en annan försäkrings- kassa att pröva sådana frågor utom vad gäller fastställandet av SGI i vissa fall. Enligt 2 a å riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1985: 16 får ett lokalkontor även uppdra åt ett annat lokalkontor hos samma för— säkringskassa att pröva sådana ersättningsfrågor.

4.4.1. Merutgifter för resor

För att underlätta återgång till arbete i anslutning till ett sjukdomsfall får enligt 3 kap. 7 a å AFL, i stället för den sjukpenning som annars skulle ha utgetts, ersättning utges för den försäkrades merutgifter för resor till och från arbetet. Merutgiftema skall ha uppkommit på grund av att den försäkrades hälsotillstånd inte tillåter honom att utnyttja det färdsätt som han normalt använder för sådana resor. Ersättning för dag får utges med högst ett belopp som svarar mot 90 % av en SGI, som uppgår till sju och en halv gånger basbeloppet, delad med 365. Ersättning för merut- gifter för resor får endast utges med den försäkrades samtycke.

Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter RFFS 1990: 14 får försäk- ringskassan infordra särskild försäkran från den enskilde. Kassan får även kräva att behovet av annat färdsätt än det som normalt utnyttjas vid färd till och från arbetet styrks genom läkarintyg.

4.5. Sjukpenning vid arbetsskada/yrkesskada 4.5.1 Sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring

Den som förvärvsarbetar i verksamhet här i landet är försäkrad enligt LAF. Försäkringen gäller även för den som genomgår yrkesutbildning i den mån utbildningen är förenad med särskild risk för arbetsskada. Vilka grupper detta skall gälla har angivits i förordning 1977:284. I LAF anges vidare att annan förvärvsarbetande än arbetstagare är försäk— rad endast om han är bosatt i Sverige. Försäkringen gäller i vissa fall även för arbete som utförs utomlands.

Med arbetsskada förstås skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet samt olycksfall under färd till eller från arbetsstället.

Under 90 dagar efter det att skadan inträffade, den s.k. samordnings- tiden, utges ersättning vid sjukdom enligt AFL. Den som inte är sjuk- penningförsäkrad har rätt till förmåner enligt AFL som om han varit försäkrad för sådana förmåner.

Sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen utges vid sjukdom som efter samordningstidens slut sätter ned den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete med minst en fjärdedel.

Sjukpenningen utges med 100 % av den försäkrades SGI enligt AFL

SOU 1991:9 Kapitel 4

eller av den inkomst som skulle ha utgjort hans SGI om han hade varit sjukpenningförsäkrad, beräknad per timme för de första 14 dagarna av ett sjukfall och därefter per dag. För försäkrad som skadas under yrkes- utbildning beräknas sjukpenningen på den inkomst som han sannolikt skulle ha fått om han när skadan inträffade hade avbrutit utbildningen och börjat förvärvsarbeta. I sådant fall skall sjukpenningen dock beräk- nas på ett underlag som uppgår till lägst två gånger basbeloppet för tid före 21 års ålder, två och en halv gånger basbeloppet för tid mellan 21 och 25 års ålder och tre gånger basbeloppet för tid fr.o.m. 25 års ålder.

Enligt 8 kap. 2 å LAF skall anmälan om arbetsskada göras till den försäkringskassa hos vilken den försäkrade är inskriven eller skulle ha varit inskriven om han hade varit 16 år. Är den skadade inte inskriven och skulle han inte ha varit det skall anmälan göras till försäkrings- kassan i den ort där skadan har inträffat eller visat sig. Kan det inte avgöras till vilken försäkringskassa ärendet hör, skall anmälan göras till Stockholms läns eller, när det gäller sjömän, till Göteborgs allmänna försäkringskassa. Anmälan får när det gäller sjömän alltid göras till Göteborgs allmänna försäkringskassa.

Den försäkringskassa till vilken anmälan får göras skall bestämma den ersättning som skall betalas ut. Denna försäkringskassa får dock uppdra åt en annan försäkringskassa att bestämma ersättningen.

4.5.2. Sjukpenning enligt lagen om statligt personskade— skydd

Den som fullgör värnpliktstjänstgöring eller viss annan tjänstgöring inom totalförsvaret har rätt till ersättning av staten vid personskada enligt vad som sägs i LSP. Lagen gäller också skada som drabbar den som medverkar i räddningstjänst. Lagen omfattar även den som är intagen för vård i kriminalvårdsanstalt, i ett hem som avses i 12 å lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, i ett hem som avses i 22 å lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt den som är häktad eller anhållen eller i annat fall intagen eller tagen i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Ersättning vid sjukdom utges i huvudsak enligt vad som sägs i LAF. För den som skadas under grundutbildning inom försvaret skall sjukpen- ningen beräknas lägst på de rniniminivåer som enligt LAF gäller för den som genomgår yrkesutbildning. Det gäller i vissa fall även den som är intagen i kriminalvårdsanstalt m.m.

Enligt 13 å LSP har den som genomgår grundutbildning efter tjänst— göringens slut under vissa förutsättningar rätt till särskild sjukpenning. Sådan sjukpenning kan beviljas den som ådragit sig sjukdom som när tjänstgöringen upphör sätter ned hans arbetsförmåga med minst en fjärdedel, om sjukdomen inte ger rätt till annan ersättning enligt LSP. Det gäller även den som har ådragit sig sjukdom under utrycknings- månaden eller månaden efter denna. Den särskilda sjukpenningen

SOU 1991:9 Kapitel 4

beräknas på de tidigare nämnda rniniminivåema.

4.5.3. Sjukpenning enligt lagen om yrkesskadeförsäkring

YFL upphörde att gälla den 1 juli 1977 men lagen tillämpas fortfarande på skada som har inträffat dessförinnan. Försäkringen gäller varje arbetstagare i allmän eller enskild tjänst om inte särskilt undantag föreskrivits i lagen. Undantag gäller för vissa arbetsgivaren närstående samt statligt eller kommunalt anställda arbetstagare som genom anställ- ningen är försäkrade för yrkesskada med väsentligen samma försäkrings- förmåner.

YFL omfattar skada till följd av olycksfall samt i övrigt närmare angivna typer av skador.

Även här finns en samordningstid på 90 dagar. Efter samordnings- tidens slut kan sjukpenning utges med hel eller halv sjukpenning. Sjuk- penningens storlek beräknas enligt 3 kap. 4 å AFL men beräknas på ett underlag, årlig arbetsförtjänst, som i viss mån innefattar garantinivåer för hemarbetande, yngre personer och studerande.

Yrkesskadeförsäkringen administreras av riksförsäkringsverket. Enligt kungörelsen (1973:185) om handläggning av vissa ärenden angående ersättning enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring m.m. skall försäkringskassan besluta om bl.a. sjukpenning till följd av olycksfall i arbetet.

SOU 1991 :9 Kapitel 4

5. Planerade reformer

5.1. Rehabilitering m.m.

Enligt direktiven skall vi beakta det pågående propositionsarbetet med frågan om en aktiv rehabilitering och försäkringskassans uppgifter i rehabiliteringsverksamheten. Vid utformningen av förslaget till lag om sjukförsäkringsregister har vi därför utgått från upplysningar vi har fått om nämnda propositionsarbete. I det följande sammanfattas de förslag som övervägs i detta arbete.

Syftet med arbetet är att utforma åtgärder som kan bryta utslagningen från arbetslivet i ett tidigt skede. Arbetsplatsen, socialförsäkringssyste- met och försäkringskassoma skall ges instrument att agera betydligt tidigare i den process som i dag alltför ofta leder till utdragna sjuk— perioder och förtidspensionering.

Eftersom sjukfrånvaron ofta hänger samman med brister i arbetsmiljön och arbetsorganisationen är det angeläget att tyngdpunkten i rehabilite- ringen förskjuts ut mot arbetslivet. En utgångspunkt är därför att arbets- givaren och arbetsplatsen får ett större ansvar för rehabilitering och förebyggande insatser. Detta ansvar skall avse dels att den anställde som har behov av rehabilitering får detta uppmärksammat och tillgodosett, dels att det på arbetsplatsen finns en fungerande organisation för rehabi- literingsinsatser.

För att tidigt uppmärksamma behov av rehabilitering skall arbetsgiva— ren vara skyldig att utreda behov av rehabiliteringsåtgärder när den anställde varit helt eller delvis frånvarande från arbetet i fyra veckor, vid upprepade korta sjukfall eller om den anställde begär det.

En rehabiliteringsutredning bör vara avslutad inom åtta veckor och bör göras i nära samråd med den anställde. En genomgående erfarenhet är att dennes positiva intresse är en förutsättning för att rehabilitering skall lyckas. Den som är föremål för en rehabilitering måste själv på ett aktivt sätt få medverka vid planeringen av rehabiliteringen.

Resultatet av arbetsgivarens rehabiliteringsutredning bör alltid med— delas försäkringskassan, även i de fall där den är av mycket enkelt slag. Genom en sådan ordning ges försäkringskassan möjlighet att följa upp att de försäkrades rehabiliteringsbehov klarläggs och beaktas.

I arbetsgivarens vidgade ansvar avses också ingå arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder, t.ex. arbetsprövm'ng, arbetsträning, utbildning och omplacering. Ibland kan det bli fråga om att vidta tekniska åtgärder, anskaffa särskild utrustning eller att förändra arbetsinnehåll och arbets- organisation.

SOU 1991:9 Kapitel 5

Vidare bör inriktningen vara att den anställde i första hand skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren. Först när arbetsgivaren uttömt de egna möjligheterna att finna en lösning, skall andra alternativ över- vägas. Det blir då en viktig uppgift för samhällets organ - bl.a. genom samverkan mellan arbetsförmedling och försäkringskassa - att medverka till att den enskilde kan finna ett annat och lämpligare arbete.

För att ge socialförsäkringen en aktiv och tydligare inriktning när det gäller rehabilitering, övervägs förslag avseende

- tydligare formulering av den försäkrades rätt till rehabilitering

- införande av rehabiliteringsersättning som skall omfatta dels en rehabiliteringspenning, dels särskilt bidrag

- upprättande av rehabiliteringsplan när den försäkrade är i behov av rehabiliteringsåtgärd som kan berättiga till rehabiliterings- ersättning

- förändrad samordning mellan sjuk- och arbetsskadeförsäkringen

- krav på ett fördjupat läkarutlåtande när en sjukperiod pågått i fyra veckor

- ett mer aktivt och samordnat ansvar för rehabilitering av de försäkrade hos försäkringskassan.

Försäkringskassoma har i dag enligt 2 kap. 11 å lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) ett allmänt ansvar när det gäller rehabilitering. Enligt vad som gäller fr.o.m. den 1 januari 1991 skall försäkrings— kassan, när det finns anledning och i den omfattning som riksförsäk- ringsverket närmare föreskriver, undersöka behovet av rehabilitering och se till att lämpliga åtgärder vidtas.

I praktiken har utredningar av rehabiliteringsbehov sällan inletts förrän en försäkrad varit sjukskriven under minst tre månader. Så mycket som sex månaders sjukskrivning har varit vanligt, något som allvarligt försämrat utsikterna för en framgångsrik rehabilitering.

Med hänsyn härtill övervägs tillägg till AFL med innebörden att en försäkrad som är inskriven hos allmän försäkringskassa ges möjlighet till behövlig rehabilitering. Utredning av rehabiliteringsbehoven och genom— förande av rehabiliteringsåtgärdema skall ske i samråd med den försäk- rade. Denne skall lämna de upplysningar som behövs för att klarlägga rehabiliteringsbehoven. Den försäkrade skall efter bästa förmåga aktivt delta i rehabiliteringen.

Den försäkrade avses under den tid han deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering erhålla rehabiliteringsersättning. Denna skall täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade då han deltar i rehabilite- ringen samt vissa kostnader i samband med rehabiliteringen. För att rehabiliteringsersättning skall kunna utges skall rehabiliteringsåtgärderna ingå i en av försäkringskassan upprättad rehabiliteringsplan.

Hel rehabiliteringspenning föreslås utgå med 100 % av den försäkra-

SOU 1991 :9 Kapitel 5

des sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Rehabiliteringspenningen skall vidare kunna utges som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån.

Rehabiliteringsplanen skall avse de åtgärder som skall komma i fråga, vem som ansvarar för att de olika åtgärderna kommer till stånd och när de skall vidtas. Försäkringskassan skall fortlöpande se till att planen följs och vid behov anpassas efter förändrade förhållanden.

Rehabiliteringsplanen bör upprättas i nära samarbete med den försäkra- de. Att så sker är en förutsättning för att rehabiliteringen skall kunna bli framgångsrik.

Den försäkrades behov av rehabiliteringsåtgärder prövas av den allmänna försäkringskassa hos vilken den försäkrade är inskriven. Denna försäkringskassa får uppdra åt annan försäkringskassa att pröva sådana frågor.

En samordning mellan sjuk- och arbetsskadeförsäkringama övervägs så att den som är sjukpenningförsäkrad och som drabbas av arbetsskada skall erhålla ersättning för inkomstbortfall i form av sjukpenning eller rehabiliteringspenning enligt AFL men inte någon ersättning från arbets— skadeförsäkringen under sjukdomstiden.

Detta skulle innebära att försäkringskassoma i regel först vid en be- stående nedsättning av arbetsförmågan skall pröva om förutsättningar för att erhålla ersättning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) är uppfyllda.

För att ytterligare bidra till att rehabiliteringsbehov bland de sjuk- skrivna uppmärksammas på ett tidigt stadium, införs en regel om fördju- pat läkarutlåtande. När en sjukperiod har pågått i fyra veckor skall den försäkrade på begäran av försäkringskassan ge in ett fördjupat läkarut- låtande. Utlåtandet skall innehålla uppgift om rehabiliteringsbehov, pågående och planerad behandling eller rehabiliteringsåtgärd och, där så är möjligt, beräknad återstående tid med nedsatt arbetsförmåga.

Avsikten med åtgärderna är att skapa en ändamålsenlig rehabiliterings— process som stärker möjligheterna för den försäkrade att efter sjukdom återgå till arbetslivet. Samtidigt föreslås att försäkringskassans roll utvecklas till att avse ett aktivt samordningsansvar för rehabilitering av de försäkrade.

Försäkringskassan skall samordna och utöva tillsyn över de insatser som enligt AFL behövs för rehabilitering av de försäkrade. Vid behov skall försäkringskassan också ta initiativ till sådana insatser.

Försäkringskassans samordningsansvar bör utgå från den försäkrade och inriktas på att nödvändiga rehabiliteringsbehov klarläggs och blir genomförda och att den försäkrade motiveras att delta i rehabiliteringen. I ansvaret skall också ingå att stötta den försäkrade i kontakterna med andra rehabiliteringsansvariga och att verka för att dessa tar en aktiv roll i rehabiliteringsprocessen. Arbetsgivarens förstahandsansvar för rehabili— tering läggs fast. Försäkringskassan skall se till att arbetsgivaren fullgör sin skyldighet när det gäller rehabilitering.

SOU 1991 :9 Kapitel 5

I de fall när arbetsgivare saknas eller inte fullgör sina åtaganden bör försäkringskassan ansvara för att rehabilitering kommer till stånd. I vissa fall kan det förekomma att försäkringskassan övertar ansvaret för rehabiliteringsutredningen.

Försäkringskassans roll inom rehabiliteringsverksamheten skall även omfatta ett övergripande ansvar för samordning. Försäkringskassan bör verka för att det inom dess geografiska område finns en fungerande organisation för samverkan i rehabiliteringsfrågor. Försäkringskassan bör också ha ansvar för att följa upp och utvärdera hur rehabiliterings- verksamheten i stort fungerar inom området och ta de initiativ som resultatet av detta kan motivera.

I ansvaret för samordning ingår också att se till att arbetsgivarna fullgör vad som faller inom deras ansvar när det gäller rehabiliteringen av en försäkrad. Utifrån uppgifter om de försäkrades sjukskrivningsför- hållanden kan kassan kontrollera att arbetsgivarna inom föreskrivna tider gör den utredning som krävs och kan kontakta en arbetsgivare när utredning inte gjorts.

Genom sitt samarbete med olika arbetsgivare om rehabilitering av deras anställda kommer försäkringskassoma att få kunskap om arbets- givarnas förmåga att hantera dessa frågor, liksom om arbetsmiljön i företagen och dess betydelse för rehabiliteringsbehoven. Försäkrings— kassoma bör med beaktande av gällande sekretessregler kunna förmedla denna kunskap till bl.a. yrkesinspektionen som ett stöd i den tillsyn inspektionen skall utöva. Samhällets insatser för att förbättra arbets- miljön kommer att förstärkas genom en sådan koppling mellan rehabili- teringsarbete och arbetsmiljöförbättring.

5.2. Förslag om införande av en arbetsgivar- period

Under våren 1990 uttalade regeringen att lagfäst sjuklön för de första 14 dagarna av en sjukperiod skulle införas fr.o.m. den 1 januari 1991. Regeringen beslöt också om remiss till lagrådet av ett förslag till lag om sjuklön. Tidpunkten för införandet ändrades senare till den 1 juni 1991.

Under hösten 1990 angav regeringen (skr. 1990/91:50) emellertid att den avsåg att i stället för lagfäst sjuklön föreslå utökade möjligheter till s.k. arbetsgivarinträde, dvs. att arbetsgivare betalar ut lön till arbets- tagare under sjukdom och uppbär dennes sjukpenning.

Vid behandlingen av motioner som väckts med anledning av proposi- tion 1990/91:59 om vissa ändringar i sjukförsäkringen m.m. uttalade socialförsäkringsutskottet därefter i sitt betänkande 1989/90:SfU9 att en arbetsgivarperiod skulle innebära ett starkt incitament för arbetsgivarna att reducera korttidsfrånvarons orsaker. Det skulle också frigöra avse- värda resurser hos försäkringskassoma för att fortsätta det redan på- började arbetet med att aktivt verka för en rehabilitering av sjukskrivna försäkrade redan i ett tidigt stadium av sjukperioden. Utskottet anförde

SOU 1991 :9 Kapitel 5

att även ett arbetsgivarinträde skulle kunna ge fördelar i sådana hänseen- den, men inte i lika hög grad. Det fanns därför enligt utskottet anledning för regeringen att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag om införande av en arbetsgivarperiod på 14 dagar. Ett berättigat krav beträffande en sådan period var emellertid att kompensationsnivåema blev rättvisa och lika mellan olika grupper på arbetsmarknaden. Försla- get borde läggas fram i sådan tid att det kunde träda i kraft senast den 1 januari 1992. Vad utskottet anfört gav riksdagen genom beslut den 14 december 1990 som sin mening regeringen till känna.

I 1991 års budgetproposition har regeringen aviserat en proposition under våren 1991 om införande av en arbetsgivarperiod. Regeringen har den 31 januari 1991 beslutat om direktiv till en parlamentarisk kommitté som skall utreda vissa frågor rörande en arbetsgivarperiod. Enligt direktiven bör kommittén redovisa sitt arbete senast den 22 mars 1991. I direktiven anges att den lagrådsremiss om lagfäst sjuklön som besluta- des av regeringen i juni 1990 och som granskats av lagrådet bör ligga till grund för beredningen. Kommittén skall bl.a. särskilt titta på det förslag som fanns i den tidigare lagrådsremissen om informationsöver- föring mellan arbetsgivare och försäkringskassa.

Vid utformningen av registerlagen för de lokala sjukförsäkringsregist- ren har vi utgått från de principer som låg till grund för det förslag till lag om sjuklön som tidigare remitterades till lagrådet. Förslaget innebar i huvudsak följande.

En arbetstagare skulle ha lagstadgad rätt att under de första 14 dagarna av varje sjukdomsfall (sjuklöneperioden) behålla 90 % av den lön och andra anställningsförmåner som han skulle ha fått om han fullgjort sina arbetsuppgifter. För den som var anställd för kortare tid än en månad förutsattes därvid att vissa kvalifikationsregler var uppfyllda. Uppdrags- tagare och egenföretagare skulle inte omfattas av sjuklönesystemet. Anmälan om sjukdomsfallet skulle göras hos arbetsgivaren. Arbetstaga- ren skulle därefter lämna arbetsgivaren en skriftlig försäkran i vilken han dels intygade att hans utevaro från arbetet hade berott på sjukdom, dels lämnade uppgift om i vilken omfattning sjukdomen hade gjort att han inte kunnat arbeta. Det skulle däremot inte krävas att försäkran också innehöll uppgift om sjukdomsorsak om inte bestämmelse härom hade tagits in i kollektivavtal som gällde på arbetsplatsen.

Fr.o.m. den sjunde dagen efter anmälningsdagen skulle rätten till sjuklön styrkas med intyg eller utlåtande från läkare resp. tandläkare som skulle lämnas till arbetsgivaren. Intyget resp. utlåtandet behövde inte innehålla uppgift om sjukdomsdiagnos annat än om parterna på arbetsmarknaden kommit överens om det.

Om det fanns särskilda skäl skulle försäkringskassan kunna besluta att en viss arbetstagare skulle styrka sin rätt till sjuklön genom intyg eller utlåtande från läkare eller tandläkare redan fr.o.m. den första dagen i varje kommande sjukperiod eller, i ett pågående sjukfall, fr.o. ni. en tidigare dag än den sjunde dagen efter sjukanmälningsdagen. Även

SOU 1991:9 Kapitel 5

genom kollektivavtal fick föreskrivas att läkarintyg skulle ges in från tidigare dag än den sjunde dagen.

Det ankom i första hand på arbetsgivaren att bedöma om en anställd uppfyllde förutsättningama för rätt till sjuklön under sjuklöneperioden. Den anställde måste i princip kunna styrka att arbetsförmågan var nedsatt av sådan orsak och i sådan omfattning att han var berättigad till sjuklön och detta gällde även under den s.k. läkarintygsfria tiden. Försäkringskassan skulle emellertid kunna göra kontroller i pågående sjukdomsfall.

För tid efter det att sjuklöneperioden gått till ända skulle arbetstagarens anspråk på ersättning till följd av sjukdomen prövas av försäkrings- kassan enligt sjukpenningreglema i AFL. Arbetsgivaren skulle därför vara skyldig att inom fem dagar efter det att sjuklöneperioden avslutats anmäla till försäkringskassan om sjukdomsfallet fortsatte efter sjuklöne- periodens slut. Efter sjuklöneperiodens slut skulle även ett intyg eller utlåtande om arbetsförmågans nedsättning innehållande uppgift om sjukdomsorsak överlämnas till försäkringskassan.

I lagrådsremissen angavs att försäkringskassoma borde ha tillgång till en ändamålsenlig sjukstatistik och att de också kunde behöva en riktig sjukhistorik för enskilda personer. I avvaktan på att man tog ställning till hur försäkringskassomas informationsbehov på sikt såg ut borde arbets- givarna åläggas en rapporteringsskyldighet avseende sjukfall som avslu- tats inom sjuklöneperioden. Uppgift skulle lämnas om namn och person- nummer för de personer som rapporteringen avsåg, vidare om arbets- förmågan hade varit helt eller delvis nedsatt och för vilka dagar som sjuklön utbetalats.

Försäkringskassan kunde betala ersättning till en arbetsgivare för kost— nader denne haft för sjuklön till en arbetstagare som på grund av sjuk— dom kunde antas komma att vara borta från arbetet i särskilt stor om- fattning. Ersättningen skulle inte omfatta kostnader som avsåg de två första dagarna med sjuklön vid varje sjukdomsfall.

Företag med få anställda skulle kunna försäkra sig hos försäkrings- kassan mot oväntat höga kostnader för sjuklön. En avgift för försäkring- en skulle tas ut som en procentandel av företagets beräknade lönesum- ma, och samma procentsats skulle tills vidare gälla för alla företag som valde att teckna en försäkring. I lagrådsremissen angavs att försäkrings- kassoma genom försäkringen skulle komma att få en god bild av sjuk- frånvaron hos småföretagen.

En tvist mellan arbetstagare och arbetsgivare om rätt till sjuklön och storleken av denna ansågs som arbetstvist och borde handläggas vid allmän domstol och/eller arbetsdomstolen. Vid tvist om huruvida arbets- tagarens arbetsförmåga varit nedsatt på grund av sjukdom eller i vilken grad arbetsförmågan varit nedsatt skulle försäkringskassan vara skyldig att avge yttrande.

SOU 1991 :9 Kapitel 5

I lagrådsremissen angavs vidare att förslaget förutsatte att vissa följd— ändringar gjordes i reglerna om sjukpenning enligt socialförsäkrings- lagstiftningen.

SOU 1991:9 Kapitel 5

6. Nuvarande handläggning av

sjukforsäkringsärenden

6. 1 Allmänt

I det centrala datasystemet finns i dag ett pensions-, ett försäkrings- och ett bidragsregister. Pensionsregistret omfattar uppgifter om allmän pension, delpension och arbetsskade/yrkesskadelivränta. Försäkrings- registret innehåller uppgifter om sjukpenning och liknande ersättningar såsom havandeskapspenning, föräldrapenning, smittbärarersättning och ersättning vid närståendevård men även utbildningsbidrag, studiestöd, dagpenning till värnpliktiga m.fl. och kontant arbetsmarknadsstöd. Bidragsregistret, slutligen, omfattar uppgifter om allmänna barnbidrag och bidragsförskott.

Uppgifterna i registren är via terminal tillgängliga för försäkrings— kassans personal i den omfattning de olika tjänstemännen har behörighet att ta del av uppgifterna.

Ett framtida lokalt sjukförsäkringsregister kommer till att börja med att endast omfatta vissa av de ersättningsförmåner som i dag registreras i det centrala försäkringsregistret. Däremot berörs inte pensions— resp. bidragsregistren. Vi kommer därför att något utförligare beskriva innehållet i försäkringsregistret men då endast de delar som är av intresse för utredningen. Vi redovisar således inte uppgifter som enbart erfordras för föräldraförsäkring, utbildningsbidrag, studiestöd, dag- penning till värnpliktiga och kontant arbetsmarknadsstöd. I senare avsnitt redovisar vi hur det centrala registret används vid ärendehand- läggningen och hur denna handläggning i övrigt tekniskt sett går till.

6.2 Innehållet i det centrala försäkringsregistret

Försäkringsregistret innehåller uppgifter om samtliga inskrivna försäkra- de. Dessutom innehåller registret uppgifter om följande personer som är försäkrade men inte inskrivna i försäkringskassa

- kyrkobokförda personer som fyllt 15 men inte 16 år (fr.o.m. november varje år)

- kyrkobokförda personer, som erhållit dagersättning under inne— varande år

- personer som är avregistrerade.

SOU 1991 :9 Kapitel 6

För varje person innehåller försäkringsregistret uppgift om personnum— mer, namn, adress (även vistelseadress) och civilstånd. I registret anges även nationalitet för den som inte är svensk medborgare och uppgift om fr.o.m. vilket år medborgarskapet har erhållits. Vidare anges vid vilken försäkringskassa vederbörande är inskriven och till vilket lokalkontor vederbörande hör samt uppgift om fr.o.m. när uppgifterna gäller. De två närmast föregående uppgifterna om lokalkontorstillhörighet anges också. I övrigt innehåller registret i huvudsak följande. Här finns uppgift om aktuell sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och upp till fyra föregående SGI-uppgifter med angivande av hur stor del som avser inkomst av anställning resp. inkomst av annat förvärvsarbete och om försäkringen gäller med karenstid. I registret finns också uppgift om senaste pen— sionsgrundande inkomst. Här noteras även om frivillig sjukpenning- försäkring gäller. För statligt anställd anges vilken myndighet och för vilken tid arbetsgivarinträde gäller. Uppgift för skatteavdrag anges i enlighet med avisering från riksskatteverket. I registret anges koder för olika typer av pensionsförhållanden. Vidare läggs spärrmarkeringar in om förhållanden som utgör hinder för utbetalning av ersättning, t.ex. när någon genomgår vämpliktstjänstgöring i form av grundutbildning eller när någon är häktad eller intagen i krirrrinalvårdsanstalt. Markering finns även när särskild sekretessprövning skall göras. Försäkringsregistret uppdateras regelbundet med uppgifter från riks- skatteverket, krirninalvårdsstyrelsen, vämpliktsverket, vapenfristyrelsen, centrala studiestödsnämnden m.fl. Dessutom uppdateras registret med bl.a. pensionskoder från pensionsregistret och med de av försäkrings— kassoma inrapporterade uppgifterna om ändrad SGI etc. Riksskatteverket aviserar nya och ändrade folkbokföringsuppgifter m.m. till ADB-avdelningen i Sundsvall varje vecka. Det kan gälla uppgifter om t.ex. namn, adress, kyrkobokföringsförhållanden, skat- teuppgifter eller dödsfall. Riksskatteverket aviserar även om personupp- gifter skall ha särskilt sekretesskydd resp. om tidigare sådant skydd skall upphöra. En gång om året (under sista kvartalet varje år) uppdateras registret även med uppgift om fastställd pensionsgrundande inkomst m.m. Kriminalvårdsstyrelsen aviserar ADB-avdelningen i Sundsvall tre gånger per vecka om intagning i resp. utskrivning från kriminalvårds- anstalt. Avisering om intagningsdatum görs ca en vecka efter omhänder- tagandet. Efter ytterligare två till tre veckor erhålls uppgift om intag— ningstidens längd. Är intagningstiden kortare än en månad erhålls förutom intagningsdatum även datum för utskrivning. Om intagnings- tiden förlängs på grund av en ny dom sker avisering endast om den nya domen medför en faktisk vårdtid överstigande sex månader. ADB-avdelningen erhåller varje vecka aviseringar från vämpliktsverket angående påbörjad resp. avslutad vämpliktstjänstgöring i form av grundutbildning. Motsvarande uppgifter lämnas från vapenfristyrelsen beträffande den som gör vapenfri tjänst.

SOU 1991:9 Kapitel 6

Försäkringsregistret tillförs även uppgifter om beslut om införsel och utmätning som skall beaktas vid utbetalning av ersättningsbelopp. Beträffande införselbesluten anges dels om införseln avser underhålls- bidrag eller annat, dels storleken på införselbeloppet och förbehålls— beloppet. Vad gäller beslut om utmätning anges om beslutet avser allmänt eller enskilt mål, vilket belopp som skall utmätas och storleken av utmätningsfritt belopp.

Centrala studiestödsnämnden lämnar varje dag uppgift till ADB-centra- len i Sundsvall om beviljade studiestöd, om studiestöd som inte utnytt- jats och om studier som avbrutits.

Från pensionsregistret överförs uppgifter dagligen om beviljade, ändrade och upphörda pensionsförmåner samt snabbavisering av döds- fall. Uppgifter om egenpension från statens löne— och pensionsverk (SPV) och Kommunernas pensionsanstalt (KPA) samt delpension över- förs månadsvis. Från livräntedatabasen överförs uppgifter om beviljade och upphörda livräntor enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd (LSP) varje vecka, såvitt gäller retroaktiva livräntor dock månadsvis. I samband med avisering om partiell förtidspension (sjukbidrag) överförs även SGI-upp- gift enligt pensionsbeslutet.

I registret finns, förutom uppgift om pågående ersättningsärenden, även uppgift om ersättningsärenden som avslutats under innevarande och de två närmast föregående åren. För sådana avslutade ärenden anges när anmälan gjorts till försäkringskassan, vilket ersättningsslag som avses (sjukpenning, smittbärarpenning, havandeskapspenning etc.). Vidare anges vilken tid ersättningen avser, för hur många dagar ersättning utbetalats samt om hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning utbetalats. Om ersättning inte har beviljats anges detta. Innehåller en s.k. utredningsakt handlingar som bedöms kunna vara av betydelse för senare ersättningsärende finns notering om att sådan akt finns. För den som har rätt till sjukpenning endast under begränsad tid eller som har rätt till fri sjukhusvård under viss tid anges även hur många dagar med sjukpenning som utbetalats resp. hur många dagar sjukhusvård erhållits. - Uppgifter om äldre ersättningsfall finns lagrade på mikrofiche.

I försäkringsregistret noteras även vilka utbetalningar som görs. Här finns uppgift bl.a. om utbetalningssätt (kontant, kontoinsättning etc.), vilket ersättningsslag och hur många dagar utbetalningen avser. I regist- ret anges bruttobelopp, skatteavdrag, sjukhusvårdsavdrag och utbetalt belopp.

I försäkringsregistret finns dessutom möjlighet att lägga in bevaknings- funktioner med uppgift om vilken typ av bevakning det gäller.

SOU 1991:9 Kapitel 6

6.3 Maskinell bevakning m.m.

I det nuvarande datasystemet finns funktioner som medger att olika beslut kan utfärdas automatiskt eller att olika blanketter, t.ex. förfråg- ningar, kan skickas ut automatiskt. I systemet finns även kontrollfunktio- ner som medför att försäkringskassan får meddelande om när registret tillförts viss uppgift som kan tänkas vara av betydelse för någon annan fråga rörande en försäkrad eller som kan tänkas påkalla en närmare utredning av försäkringskassan. Som tidigare nämnts kan försäkrings- kassan också själv begära särskild bevakning och i sådant fall utfärdar datasystemet ett meddelande till försäkringskassan när viss tid eller visst förhållande inträtt. Vid ett långvarigt sjukfall eller korta men frekventa sjukfall framställs även ett särskilt utredningsunderlag för försäkrings- kassans handläggning.

Exempel på fall då systemet automatiskt utfärdar beslut är då kriminal- vårdsstyrelsen meddelat att en försäkrad tagits in på kriminalvårds- anstalt. Om den försäkrade dömts till ett års fängelse eller mer ändras nämligen den försäkrades sjukpenningförsäkring automatiskt till att endast omfatta sjukvårdsförsäkring, och när kriminalvårdsstyrelsen aviserar att en person skrivits ut från kriminalvårdsanstalt skickas automatiskt en inkomstförfrågan till den försäkrade om han inte sedan tidigare har någon SGI.

Även i andra fall skickas en inkomstförfrågan automatiskt ut. Det sker i vissa fall när en person fått pension, t.ex. hel eller halv ålderspension eller pension från SPV eller KPA. Även en värnpliktig som enligt uppgift slutar sin tjänstgöring får automatiskt en inkomstförfrågan.

Vid uppdatering av försäkringsregistret med uppgifter som inrapporte- rats från försäkringskassoma eller aviserats från andra myndigheter görs en maskinell kontroll i det centrala datasystemet. I de fall denna kontroll visar att inrapporteringen/aviseringen kan vara felaktig, bör kontrolleras eller har betydelse för t.ex. ett ersättningsärende, ett inskrivningsför- hållande eller ett SGI-beslut får försäkringskassan ett meddelande härom.

De bevakningar som försäkringskassoma själva begär kan t.ex. gälla fråga om föreläggande av läkarintyg fr.o.m. den första sjukdagen. Det kan även gälla att en särskild SGI-kontroll skall göras beträffande försäkrad som tidigare lämnat felaktiga uppgifter om sina inkomstför- hållanden. Bevakning kan även avse en utsänd inkomstförfrågan eller en s.k. vilande SGI.

I datasystemet finns särskilda bevakningsrutiner för att försäkrings— kassan skall få impuls att påbörja rehabiliteringsutredningar o.d. Därvid framställs maskinellt ett särskilt utredningsunderlag. Sådant underlag framställs då ett sjukpenningärende pågått minst 70 dagar. Det görs dessutom då en försäkrad under den senaste tremånadersperioden har minst två avslutade sjukpenningärenden på tillsammans minst 60 dagar eller då han under den senaste tolvmånadersperioden har minst fyra

SOU 1991:9 Kapitel 6

. a.,— ____._z._—._....__ ...—_ _. _

sjukpenningärenden på tillsammans minst 90 dagar. Härutöver kan försäkringskassan genom en särskilt inlagd bevakning dessförinnan få uppgift om sjukfall som behöver utredas.

I övrigt kan dataregistret användas för maskinell utskrift av intyg om ersättning från försäkringkassan, kontrolluppgift etc.

6.4. Manuellt bevakningsregister

Ett manuellt bevakningsregister används för bevakning av de ärenden som inte kan bevakas maskinellt, t.ex. i de fall försäkringskassan begär uppgift från en arbetsgivare.

Registret läggs i regel upp i förvaringslåda med indelningar för varje dag i månaden resp. varje månad. Underlaget för bevakningen sorteras ned i det manuella bevakningsregistret.

För att kunna hitta underlagen, t.ex. vid en förfrågan i ett ärende eller om svar inkommer utan att utsändnings/bevakningsdatum angivits, har försäkringskassan dessutom ett vänteregister, där underlagen förvaras i personnummerordning.

6.5. Manuellt dagersättningsregister

Vid försäkringskassoma finns även manuella dagersättningsregister för bl.a. sjukfallsärenden.

Beträffande handläggningen av ett sjukfallsärende kan nämnas att själva sjukanmälan matas in på terminal vid lokalkontoret för vidare- befordran till ADB-avdelningen i Sundsvall. Från Sundsvall sänds en blankett "Försäkran för sjukpenning" ut till den försäkrade. På blanket- ten anges bl.a. fr.o.m. vilken dag den försäkrade skall förete läkarintyg för att få sjukpenning. Vidare anges storleken på sjukpenningen per dag och vissa andra ADB-registrerade uppgifter.

Om sjukfallet avslutas i och med att den sjuke, inom den intygsfria tiden, fyllt i och sänt in försäkran till försäkringskassan och handlägga- ren på lokalkontoret fattat beslut om att bevilja sjukpenning, gör hand- läggaren i regel endast vissa noteringar på försäkran och matar därefter på terminalen in ett beslutsunderlag avsett för utbetalningen av sjuk— penningen via ADB-anläggningen i Sundsvall. Försäkran arkiveras vid lokalkontoret.

I de fall sjukfallet inte avslutas i och med att försäkran kommit in upprättar man vid lokalkontoret en särskild akt (sjukkort). På sjukkortet anges sjukskrivningstid m.m. l akten läggs in läkarintyg och andra hand- lingar såsom uppgifter om begärda kompletteringar från den försäkrade, arbetsgivare, sjukskrivande läkare etc. Här förvaras även inskrivnings- och utskrivningsbesked från sjukhus.

Sjukkorten förvaras i det manuella sjukfallsregistret (i regel en förva- ringslåda). Försäkringskassan bevakar därefter manuellt dels att läkar—

SOU 1991 :9 Kapitel 6

intyg sänds in, dels - om beslut fattats att bevilja sjukpenning för varje period - att utbetalning för en löpande sjukskrivningsperiod sker med jämna mellanrum enligt den försäkrades önskemål (utbetalning tidigast var fjortonde dag).

För varje sjukfall upprättas nytt sjukkort. Samtliga handlingar arkive- ras vid det lokalkontor som handlagt ärendet.

SOU 1991 :9 Kapitel 6

7. Offentlighet och sekretess

7.1. Allmänt om offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen innebär att medborgarna har rätt att ta del av allmänna handlingar och att de har rätt att vara närvarande vid domstols- förhandlingar och vid sammanträden i beslutande statliga och kommuna- la församlingar.

Principen om att medborgarna har rätt att ta del av handlingar hos myndigheterna infördes i vårt land redan i mitten av 1700-talet. Den innebär att verksamheten hos det allmänna i stor utsträckning är öppen för insyn från allmänheten och den har fått en särställning i vårt rätts- system genom grundlagsregleringen om allmänna handlingars offentlig- het i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Principen om rätten att ta del av handlingar hos myndigheterna kan självfallet inte gälla utan undantag. Av 2 kap. 2 & tryckfrihetsförord- ningen framgår att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas med hänsyn till vissa intressen som anges i paragrafen. Av dessa intres— sen kan här nämnas skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. De närmare bestämmelserna om begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar finns i sekretesslagen (19801100).

7.2. Allmänna handlingar

I 2 kap. 3 (j tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om vad som avses med allmänna handlingar. Med handlingar förstås till en början handlingar i traditionell bemärkelse, dvs. framställningar i skrift eller bild. Bestämmelserna om allmänna handlingar blir i dessa fall främst tillämpliga på pappersdokument. Den ökade användningen av ADB- teknik hos myndigheterna har gjort det nödvändigt att utvidga handlings- begreppet. Enligt paragrafen skall med handling därför också förstås upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Här tar regleringen inte sikte på mediet - t.ex. band, mikrolilm och disketter - utan på själva innehållet.

En handling är enligt paragrafen allmän, om den förvaras hos en myn— dighet eller på närmare angivet sätt är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. En ADB-upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för över- föring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Enligt förarbetena är varje sammanställning av sakligt sam- manhängande uppgifter i en upptagning som en myndighet kan göra med

SOU 1991 :9 Kapitel 7

hjälp av tillgängliga program att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Som förutsättning gäller dock att sammanställningen skall kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Det innebär att sammanställ- ningen skall kunna göras med en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Det sägs vidare att det angivna synsättet får till konsekvens att en myndighet, om enskild person själv ställer ett användbart program till förfogande, kan vara skyldig att utföra bearbetning med programmet (prop. 1975/76: 160 s. 90—91).

I proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB föreslås att det inte längre skall vara möjligt för den enskilde att ställa datorkapa- citet till en myndighets förfogande och begära bearbetningar med hjälp av denna med åberopande av offentlighetsprincipen. Enligt förslaget skall en enskild inte heller på motsvarande sätt kunna begära att ett eget datorprogram används av myndigheten.

Den information i allmänna handlingar i ett ADB-system som är till- gänglig för en myndighet skall på begäran lämnas ut till allmänheten, om informationen inte är sekretessbelagd. Detta gäller även om data- mediet i tekniskt hänseende handhas av någon annan. En upptagning som myndigheten kan ta del av i läsbar form genom terminalåtkomst hos annat organ är alltså allmän handling hos myndigheten.

Det som sagts nu innebär således att allmänheten och myndigheten i princip är likställda när det gäller rätten att få tillgång till uppgifterna. Principen gäller oavsett om myndigheten faktiskt själv har gjort en sammanställning av informationen eller inte och oberoende av om informationen behövs för myndighetens egen verksamhet. Är informa- tionen tillgänglig genom rutinbetonade åtgärder, skall den på begäran lämnas ut. En tänkt sammanställning av uppgifter kan alltså vara att anse som allmän handling, även om det tidigare inte har existerat någon sådan sammanställning.

Myndighetens - och därmed allmänhetens - möjligheter att få tillgång till sammanställningar av sådana uppgifter som finns i myndighetens ADB-system kan givetvis vara underkastade tekniska begränsningar. Men det kan också finnas rättsliga begränsningar. När det gäller per- sonregister kan nämligen myndighetens befogenhet att göra upptagningar tillgängliga för egen räkning begränsas genom lag, förordning eller särskilda beslut. Detta gäller oberoende av om uppgifterna omfattas av sekretess eller inte. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne. Rättsliga begränsningar av detta slag kan ske genom föreskrifter om användningen av sökbegrepp i personregister. Sådana föreskrifter berörs närmare i avsnitt 11.9.

SOU 1991:9 Kapitel 7

7.3. Sekretess 7.3.1 Allmänt

Enligt sekretesslagen förstås med sekretess förbud att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (1 kap. 1 5). Förbudet att röja uppgifter gäller alltså varje form av röjande. En sekretessbelagd uppgift får således inte heller röjas genom att en handling som inte är allmän lämnas ut.

Sekretesslagen gäller för all verksamhet som bedrivs av det allmänna, dvs. statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter. Lagen innehåller inte bara bestämmelser om sekretess i förhållande till enskilda utan också om sekretess mellan myndigheter. Dessutom finns föreskrif— ter om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet (1 kap. 3 5). Vad som menas med självständiga verksamhets- grenar är inte närmare klarlagt i förarbetena. Utgångspunkten är att en sekretesskyddad uppgift skall hållas inom en så snäv personkrets som möjligt. Ledning får hämtas av flera olika omständigheter. En omstän- dighet av betydelse kan vara att en enhet inom myndigheten får vidta faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar (KU 1979/80:37 och där gjorda hänvisningar till prop. 1975/76:160).

I rättsfallet RÅ 1968142 ansåg regeringsrätten att allmän försäkrings- kassa utgjorde statsmyndighet i den bemärkelse som avses i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att hos kassan förvarade handlingar var allmänna handlingar. Regeringsrätten kom i rättsfallet RÅ 1981 2:23 fram till att allmän försäkringskassa vid tillämpningen av bestämmelsen i 15 kap. 8 & sekretesslagen om överklagande var att anse som statlig myndighet. Till detta kan läggas att bestämmelserna i 7 kap. 7 och 10 55 sekretesslagen uttryckligen avser bl.a. de allmänna försäkrings- kassorna.

7.3.2. Sekretess inom hälso— och sjukvården

Bestämmelser om sekretess inom hälso- och sjukvårdsverksamhet till skydd för den enskildes intressen finns i 7 kap. l & sekretesslagen. Enligt paragrafen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för upp- gifter om enskildas hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Med hälso- och sjukvård förstås främst den öppna och slutna sjukvård som bedrivs enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982z763). Hit hör också den förebyggande medicinska hälsovården. Som exempel kan anges verksamheterna vid mödra- och bamavårdscentralema och vid den psykiska barn— och ungdomsvården. Tandvård innefattas också i hälso— och sjukvård. Bestämmelsen är tillämplig på sådan hälso- och sjukvård som bedrivs i andra förvaltningar, t.ex. inom skolan, socialtjänsten, kriminalvården, försvarsmakten och företagshälsovård i det allmännas

SOU 1991:9 Kapitel 7

Enligt paragrafen gäller samma sekretess i annan medicinsk verksam— het, såsom rättsmedicinsk eller rättspsykiatrisk undersökning, insemina- tion, fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering och åtgärder mot smittsamma sjukdomar samt i verksamhet som avser sär— skilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och därmed likställda. Sekretessen gäller också i sådan verksamhet hos myndighet som innefat- tar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård.

För hälso— och sjukvårdssekretessen gäller ett s.k. omvänt skaderekvi- sit. Det innebär att en uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon som är närståen- de till honom lider men. Utgångspunkten vid bedömningen av om en uppgift skall lämnas ut är alltså att sekretess skall gälla för uppgiften.

För personalen vid sjukhus, läkarmottagningar, tandläkarmottagningar m.m. som drivs i enskild regi gäller inte sekretesslagen. För dem tillämpas lagen (1980: 1 1) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. (tillsynslagen). I lagen anges vad som avses med hälso- och sjukvårdspersonal. Den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjuk- vårdspersonalen får inte obehörigen röja vad han i sin verksamhet har erfarit om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning (6 5). Enligt förarbetena till paragra- fen i denna lydelse skall det i princip råda samma sekretess inom den privata hälso- och sjukvården som inom sådan vård som bedrivs inom det allmänna (prop. 1980/81:28 s. 22).

Bestämmelserna om sjukvårdssekretess i sekretesslagen och om tyst- nadsplikt enligt tillsynslagen gäller inom den verksamhet som anges i bestämmelserna. I sekretesslagen finns inte någon allmän bestämmelse som ger sekretess åt uppgifter som härrör från läkare eller annan sjuk— vårdspersonal, när uppgifterna är tillgängliga utanför hälso- och sjukvår- den och angränsande områden. Frågan om sekretess för sådana uppgifter beror på i vilket ärende uppgifterna förekommer. Som exempel kan nämnas att uppgifter från hälso- och sjukvården om enskilds hälsotill- stånd hos allmän försäkringskassa i ärenden enligt lagarna om allmän försäkring eller arbetsskadeförsäkring omfattas av bestämmelsema om socialförsäkringssekretessen i 7 kap. 7 & sekretesslagen. I avsnitt 7.3.10 lämnas en redogörelse för frågan om överföring av sekretess då sekre- tessbelagda uppgifter lämnas till en annan myndighet.

7.3.3. Sekretess inom socialtjänsten

Bestämmelser om sekretess inom socialtjänsten finns i 7 kap. 4 & sekre— tesslagen. Inom socialtjänsten gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan hinder av att den enskilde eller någon som står honom nära lider

SOU 1991:9 Kapitel 7

men. Sekretessen gäller dock inte beslut om omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke.

Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om social- tjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av miss- brukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd. Den lagstiftning som främst avses är social- tjänstlagen (19801620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Med socialtjänst förstås också annan verksamhet som enligt lag handhas av socialnämnd, t.ex. ärenden om fastställande av faderskap och under- hållsbidrag till barn, vårdnad och namnbyte. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos kommunal invandrarbyrå. Slutligen jämställs med socialtjänst ärende om bistånd till asylsökande och andra utlänningar samt ärenden om tillstånd till riksfärdtjänst.

Liksom i fråga om hälso- och sjukvårdssekretess gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit för socialtjänstsekretessen. Det innebär att en uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften får röjas utan att den enskilde eller någon som är närstående till honom lider men. Utgångs- punkten vid bedömningen av om en uppgift skall lämnas ut är alltså att sekretess skall gälla för uppgiften.

7.3.4. Sekretess inom socialförsäkringen

Bestämmelser om socialförsäkringssekretess finns i 7 kap. 7 & sekre- tesslagen. Enligt paragrafen är bestämmelserna tillämpliga hos allmän försäkringskassa, riksförsäkringsverket och försäkringsdomstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring eller arbetsskadeförsäkring eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild. Sekretessen gäller för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon som är närstående till honom lider men om uppgiften röjs. Samma sekretess gäller annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärende enligt den nämnda lagstiftningen.

Paragrafen är utformad så att den gäller ärenden såväl enligt den an- givna lagstiftningen som annan nu gällande eller framtida reglering av samma karaktär. Den är tillämplig inte bara hos de uppräknade myndig- heterna utan också hos de myndigheter som skall handlägga ärenden enligt de regler som paragrafen syftar på. För myndigheter som har till särskild uppgift att verka för arbetarskydd gäller dock bestämmelserna om sekretess i arbetarskyddet i den efterföljande paragrafen.

Till skillnad från sjukvårdssekretessen gäller för socialförsäkrings— sekretessen ett s.k. rakt skaderekvisit. Sekretessen gäller alltså bara om det kan antas att den enskilde eller någon som är närstående till honom lider men, om uppgiften röjs. Det innebär att bedömningen kan göras

SOU 1991 :9 Kapitel 7

inom ganska vida ramar. Skadebedömningen kan i dessa fall i huvudsak göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Frågan huruvida sekretess gäller eller inte behöver därför i första hand inte knytas till en skade— bedömning i det enskilda fallet. Det avgörande skall i stället vara om uppgiften är av sådan art att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra men för den enskilde. Uppgifter som normalt kan betraktas som harmlösa faller därför utanför sekretessen.

7.3.5. Sekretess inom arbetarskyddet

För arbetarskyddet finns bestämmelser om sekretess i 7 kap. 8 & sekre— tesslagen. Sekretess gäller enligt paragrafen hos myndighet, som har till särskild uppgift att verka för arbetarskydd, i ärende enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring, arbetsmiljön eller reglering av arbetstid eller annars i ärende om arbetarskydd, för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. De myndigheter det främst är fråga om är arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionema. Arbetsskadeför- säkringen regleras i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Bestämmelser om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetstidslagen (1982:673) och lagen (1970:943) om arbetstid i husligt arbete innehåller bestämmelser om arbetstid.

En förutsättning för sekretess är att det kan antas att den enskilde lider men om en uppgift röjs. Liksom i fråga om socialförsäkringssekretess gäller alltså ett s.k. rakt skaderekvisit. Ett viktigt undantag finns dock när det gäller arbetstagares anmälningar om arbetsskada. För dem gäller nämligen en absolut sekretess hos de myndigheter som avses med paragrafen.

Med enskild avses inte bara arbetstagare. Också personliga förhållan- den rörande en arbetsgivare kan bli kända inom arbetarskyddet.

7.3.6. Sekretess i myndighets personalsociala verksamhet

I 7 kap. 11 & sekretesslagen finns föreskrifter om sekretess inom myn- digheternas personaladministrativa verksamhet.

Paragrafen reglerar till en början den del av denna verksamhet som utgörs av personalsocial verksamhet. För det första gäller sekretess i myndighets personalsociala verksamhet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling. För det andra gäller sekre- tess i sådan verksamhet också för uppgift om enskilds personliga för- hållanden hos psykolog, personalkonsulent eller någon annan sådan befattningshavare som särskilt har till uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter. I båda fallen gäller sekretessen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon som står honom nära lider men. Sekretessen är alltså densamma som sekretessen inom myndigheternas företagshälsovård enligt 7 kap. 1 & sekretesslagen.

SOU 1991:9 Kapitel 7

Vidare ges bestämmelser om sådana uppgifter inom myndigheternas personalsociala verksamhet om enskildas personliga förhållanden som förekommer hos andra än de särskilda befattningshavare som nämns i första stycket. För sådana uppgifter gäller en mindre omfattande sekre- tess. Sekretess gäller nämligen bara, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon som står honom nära lider men om uppgiften r0js.

Paragrafen reglerar härefter den sekretess som gäller inom andra delar av myndigheternas personaladministrativa verksamhet. Sekretess gäller för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd. Uppgifterna kan gälla såväl den anställde som anhöriga till denne. Sekretess gäller vidare för uppgif- ter om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till omplacering eller pensionering av anställda. En förutsättning för sekretess i de nu nämnda fallen är att det kan antas att den enskilde eller någon som står honom nära lider men om uppgiften röjs.

Paragrafen innehåller också en bestämmelse om sekretesskydd för offentliga funktionärers personliga förhållanden. De uppgifter om tjänstemäns personliga förhållanden, t.ex. adresser och telefonnummer till deras bostäder, som myndigheten har tillgång till i den personal- administrativa verksamheten kan skyddas av sekretess. Som förutsätt- ning gäller att det kan antas att tjänstemannen eller någon som står honom nära riskerar att utsättas för våld eller annat allvarligt men om en sådan uppgift röjs. Genom denna bestämmelse får de anställda hos en myndighet, t.ex. en försäkringskassa, ett skydd mot hot och andra trakasserier.

7.3.7. Sekretess för personuppgift i personregister

Bestämmelser om sekretess för personuppgift i personregister finns i 7 kap. 16 5 sekretesslagen. Enligt paragrafens första stycke gäller sekre- tess för personuppgift i personregister som avses i datalagen (1973:289), om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen. Förbudet gäller oavsett på vilket sätt uppgifterna länmas ut — genom medium för auto- matisk databehandling eller genom utskrifter på vanligt papper. Be- stämmelsen har dock störst praktisk betydelse när det gäller utlämnande på medium för automatisk databehandling.

Om det kan antas att uppgiften skall användas för automatisk databe- handling, krävs för ett utlämnande att mottagaren har tillstånd av data- inspektionen eller författningsstöd för att föra ett personregister som skall innehålla de uppgifter som skall lämnas ut. Uppfyller mottagaren dessa krav bestämmer den utlämnande myndigheten i vilken form utlämnande skall ske. Denna befogenhet att själv bestämma kan dock inskränkas genom föreskrifter i lag eller annan författning. Som exempel på sådana föreskrifter kan nämnas 11 & skatteregisterlagen (19802343), 7 & tullregisterlagen (1990:137) och 11 5 lagen (1990:1536) om folk-

SOU 1991 :9 Kapitel 7

bokföringsregister.

7.3.8. Sekretess vid framställning av statistik och vid forskning

Enligt 9 kap. 4 & sekretesslagen gäller sekretess i sådan särskild verk- samhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Sekretessen är inte beroende av någon skadeprövning och är därför absolut. Enligt paragrafen har regeringen möjlighet att föreskriva samma sekretess för sådana uppgifter i annan med statistikframställning jämförbar undersökning som utförs av myn- dighet. Så har beträffande uppgifter om enskildas personliga förhållan— den skett genom 3 5 sekretessförordningen (1980:657) i fråga om sociologiska, psykologiska, pedagogiska eller andra beteendevetenskapli- ga eller samhällsvetenskapliga studier hos utbildningsanstalter och forskningsinrättningar.

I 9 kap. 4 & sekretesslagen finns fem undantag från regeln att sekretes- sen skall vara absolut. I dessa fall får uppgifterna lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon som står honom nära lider skada eller men. Ett av undantagen gäller uppgifter som behövs för forskningsändamål. Ett annat undantag gäller uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförligt förhållande är direkt hänförliga till den enskilde. Med ut- trycket "jämförbart förhållande" åsyftas bilnummer, telefonnummer, anställningsnummer, fastighetsbeteckningar o.d. men inte uppgifter som genom s.k. bakvägsidentifrkation kan hänföras till en viss person. Om alla identitetsuppgifter har ersatts med siffer— eller kodbeteckningar, kan det ändå vara möjligt att "bakvägen" få fram uppgifter om vilka perso— ner beteckningarna avser. I detta sammanhang kan erinras om tryck- frihetsförordningens och datalagens definition på personregister. Därmed förstås register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som kan hänföras till den som avses med uppgifterna. På vilket sätt uppgifterna skall vara hänförliga till denne anges inte.

7.3.9. Att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter

Som framgår av det föregående gäller i princip sekretess mellan myndig- heter och mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom samma myndighet.

I vissa fall är dock sekretessen begränsad. Sekretess hindrar således enligt 1 kap. 5 & sekretesslagen inte att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Av förarbetena framgår att bestämmelsen skall tillämpas

SOU 1991:9 Kapitel 7

restriktivt och att den inte får åberopas för att hjälpa en annan myndig- het att fullgöra sin verksamhet. Enligt JO ger bestämmelsen inte stöd för en försäkringskassa att lämna ut en kopia av en sjukhusjournal till företagshälsovården vid ett enskilt företag för att underlätta patientens rehabilitering (JO 1984/85 5. 265).

I 14 kap. 1-3 55 sekretesslagen finns ytterligare bestämmelser som begränsar sekretessen mellan myndigheter och andra självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (1 5). Det måste alltså vara fråga om föreskrifter som innebär att uppgifterna skall lämnas ut. Från sådana föreskrifter måste man skilja föreskrifter enligt vilka en myndighet får lämna en uppgift till en annan myndighet. Frågan om uppgifter får lämnas till en annan myndighet måste bedömas för varje särskilt fall med tillämpning av sekretessbestämmelsens skaderekvisit och den s.k generalklausulen i kapitlets 3 5. Att generalklausulen har begränsad tillämpning såvitt gäller socialförsäkringssekretessen framgår av det följande.

Som exempel på föreskrifter om uppgiftsskyldighet till myndigheter som handhar socialförsäkringsärenden kan nämnas bestämmelserna i 20 kap. 9 & lagen (1962z381) om allmän försäkring (AFL) och 8 kap. 7 & LAF. Enligt dessa bestämmelser åligger det statliga och kommunala myndigheter att till försäkringsdomstolar, riksförsäkringsverket, allmän- na försäkringskassor m.fl. att lämna uppgifter om namngivna personer rörande förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av dessa lagar.

Det finns också bestämmelser om skyldighet för försäkringskassoma att lämna uppgifter till andra myndigheter. Ett exempel är 18 kap. 5 & AFL. Av paragrafen följer att myndighet som handhar arbetslöshets— försäkring eller lokal skattemyndighet inte får förvägras begärt biträde från en allmän försäkringskassa. Enligt 88 & studiestödslagen (19731349) skall allmän försäkringskassa lämna centrala studiestödsnämnden och studiestödsnämndema vissa uppgifter om sjukpenningar och andra ersättningar. Socialnämnden har enligt 57 & socialtjänstlagen (1980:620) rätt att av de allmänna försäkringskassoma få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos nämnden.

Ett annat exempel är förordningen (1980:995) om skyldighet för de allmänna försäkringskassoma att lämna uppgifter till andra myndigheter. En närmare redogörelse för denna förordning lämnas längre fram.

Sekretess hindrar inte att uppgifter lämnas till en annan myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer (14 kap. 25 första stycket 2 sekretesslagen). Detsamma gäller om uppgiften behövs för tillsyn eller revision hos den myndighet där uppgiften förekorrrrner (punkten 3). Som ett exempel på en sådan tillsynsmyndighet kan nämnas riksförsäkrings-

SOU l99l :9 Kapitel 7

verket som enligt AFL utövar tillsyn över de allmänna försäkrings- kassorna.

Ett mycket vittgående undantag från sekretessen myndigheterna emel- lan finns i den s.k. generalklausulen (14 kap. 3 & sekretesslagen). Enligt den får myndighet lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myn- dighet (eller annan verksamhetsgren inom myndigheten), om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen gäller dock inte i fråga om all sekretess. Den är inte tillämplig på sekretessen inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. Något motsvarande undantag görs inte för socialförsäkringssekretessen. Enligt det promemorieförslag som låg till grund för propositionen om sekretesslagen talade hänsynen till de enskildas integritet för att en sådan skönsmässig avvägning som generalklausulen förutsätter inte borde äga rum vid de allmänna försäk- ringskassoma. I propositionen uttalade departementschefen att frågan om i vilka fall försäkringskassa skall få lämna sekretessbelagda uppgifter till annan myndighet huvudsakligen skulle vara författningsreglerad. Han hänvisade till bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 18 kap. 5 & AFL och uttalade att det borde övervägas om inte mer detaljerade föreskrifter borde införas. Utrymmet för att med tillämpning av generalklausulen lämna ut uppgifter torde därefter enligt departementschefen vara be— gränsat (prop. l979/80:2 Del A s. 191 jfr prop. 1980/81:28 s. 24).

Den förut nämnda förordningen om skyldighet för de allmänna försäk- ringskassoma att lämna uppgifter till andra myndigheter föreskriver att försäkringskassa på begäran skall lämna uppgifter om enskilda till olika uppräknade myndigheter, om uppgifterna behövs i ärenden där. De myndigheter som har rätt till uppgifterna är försäkringsdomstolama, riksförsäkringsverket, statens löne- och pensionsverk, andra allmänna försäkringskassor samt arbetsmarknadsmyndigheter.

Enligt förordningen skall försäkringskassan vidare på begäran lämna ut uppgifter till en rad andra myndigheter om enskildas adress, deras arbetsgivares namn och adress samt enskildas ekonomiska förhållanden och den tidsperiod en utgiven ersättning avser. Som förutsättning gäller även i dessa fall att uppgifterna behövs i ärenden hos de myndigheter som begår uppgifterna. De myndigheter som har rätt till sådana uppgif- ter är polismyndigheter, åklagarmyndigheter, kronofogdemyndigheter, skatte- eller taxeringsmyndigheter, folkbokföringsmyndigheter, social- nämnder, frivårdsmyndigheter, studiestödsmyndigheter, myndigheter som handhar ärenden om bostadsbidrag samt offentliga sjukvårdshuvud- män — i sistnämnda fall dock endast när det gäller ärenden om avgift för vård på enskild sjukvårdsinrättning.

Till en del motsvaras den uppgiftsskyldighet som föreskrivs i förord— ningen av bestämmelser i andra författningar, t.ex. sekretesslagen och socialtjänstlagen. I denna del torde regleringen i förordningen ha skett i klarhetens intresse.

Enligt 14 kap. 4 & sekretesslagen kan sekretess till skydd för en

SOU 1991 :9 Kapitel 7

enskild helt eller delvis efterges av den enskilde själv. En myndighet kan således lämna ut sekretesskyddade uppgifter till en annan myndig- het, om den enskilde medger det. Ett sådant samtycke behöver inte alltid vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat samtycke får godtas. Det presumerade samtycket kan framgå av den enskildes beteende eller förväntningar.

7.3.10. Överföring av sekretess då uppgifter lämnas till en annan myndighet

Enligt 1937 års sekretesslag följde sekretessen en hemlig handling, oavsett var handlingen befann sig. I den nya sekretesslagen gäller motsatt princip. Sekretessen följer inte en hemlig uppgift, om det inte finns en särskild regel om detta. Sekretess som till följd av en sådan regel förs över till en annan myndighet brukar kallas för sekundär sekretess hos den mottagande myndigheten. Den sekundära sekretessen innebär att en handling som är hemlig hos en myndighet också är hemlig hos den myndighet som tar emot handlingen. Den sekundära sekretessen gäller också i fråga om handling till vilken har förts över uppgift från den överlämnade handlingen.

I 11-13 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om överföring av sekretess.

I 11 kap. 1, 3 och 4 55 regleras sekundär sekretess i vissa fall hos regeringen, riksdagen, JO och JK. Enligt 12 kap. 1 5 skall sekundär sekretess gälla hos domstolarna, om det inte finns en sekretessbestäm- melse till skydd för samma intresse som ändå är tillämplig på uppgifter hos domstolen.

Bestämmelserna i 13 kap. är av mera allmän karaktär. Enligt kapitlets 1 & gäller sekundär sekretess hos en myndighet, om den i verksamhet som avser tillsyn eller revision från en annan myndighet får uppgift som är sekretessbelagd där. Om en myndighet i sin forskningsverksamhet från en annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller enligt 3 & sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Sekundär sekretess gäller enligt 4 5 hos arkivmyndighet för sekretess- belagda uppgifter som lämnas till arkivmyndigheten för arkivering. I 6 5 finns en bestämmelse om undantag från föreskrifterna om sekundär sekretess. Sekundär sekretess skall enligt den paragrafen inte föreligga om en sekretessbestämmelse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. Om en sekretessregel redan gäller hos den mottagande myndigheten, skall den alltså tillämpa sin egen sekretess. Detta gäller oavsett om denna sekretess är starkare eller svagare än den sekretess som gäller för den myndighet som har lämnat ut uppgiften.

Några regler som överför sekretess från ett vårdområde till ett annat vårdområde finns inte. Om en uppgift lämnas ut från en försäkrings— kassa till en kommunal socialförvaltning eller till myndighet inom hälso- och sjukvården, blir alltså bestämmelserna om sekretess inom dessa

SOU 1991 :9 Kapitel 7

områden gällande för uppgiften. Som framgått av det föregående är sekretessen strängare inom dessa verksamheter än inom socialförsäk- ringsområdet. Om uppgiften lämnas ut till en folkbokföringsmyndighet, blir sekretessen i stället svagare. Förutsättningen för sekretess inorn folkbokföringen är nämligen att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon som står honom nära lider men av att uppgiften röjs (7 kap. 15 & sekretesslagen). Om uppgifter lämnas till en försäk- ringskassa från myndigheter med verksamhet inom socialtjänsten eller inom hälso- och sjukvården, får uppgifterna ett svagare sekretesskydd hos försäkringskassan än hos de myndigheter som lämnar ut dem.

7.3.11. Vissa uttalanden om sekretess mellan myndigheter på vårdområdet

Skyldigheten för myndigheter inom hälso- och sjukvården att lämna uppgifter till försäkringskassoma berörs i proposition 1980/81228 om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen i fråga om hälso- och sjuk- vården samt den allmänna försäkringen. En fråga som behandlas i propositionen är om de tidigare nämnda bestämmelserna om uppgifts- skyldighet till försäkringskassoma m.fl. i lagarna om allmän försäkring och arbetskadeförsäkring fick en annan innebörd genom den nya sekre- tesslagens bestämmelser om sekretess mellan myndigheter och om brytande av sekretess genom i lag eller förordning föreskriven upp- giftsskyldighet (s. 20-21).

Föredraganden konstaterar att det här föreligger två motstridiga intres- sen. Å ena sidan finns intresset av att en patient kan lämna alla relevanta uppgifter till den behandlande läkaren och att skyddet för denna förtroli- ga relation mellan läkare och patient inte urholkas annat än då tungt vägande skäl talar för att andra hänsyn skall få väga över. Å andra sidan finns det ett intresse av att försäkringskassoma får tillgång till de uppgif- ter som är nödvändiga för handläggningen av enskilda ärenden. Att en försäkringskassa t. ex. av integritetsskäl förvägras ta del av vissa uppgif- ter får enligt föredraganden inte leda till att den enskilde erhåller en ersättning som han inte har rätt till eller förvägras en ersättning han har rätt till.

Enligt föredraganden bör de problem som ligger i en avvägning mellan dessa motstridiga intressen i allmänhet kunna undvikas. Uppgifterna kan vara så okontroversiella att de därför kan lämnas ut utan att förorsaka patienten något men. Om den bedömningen inte kan göras, är det oftast möjligt att inhämta den enskildes samtycke. När det gäller de fall där den enskilde motsätter sig ett utlämnande hänvisar föredraganden till att uppgifterna även åtnjuter sekretesskydd hos försäkringskassan. Den myndighetsutövning för vilken uppgifterna skall ligga till grund har till syfte att tillförsäkra de enskilda ett ekonomiskt stöd och försäkrings- kassomas verksamhet skulle enligt föredraganden i praktiken bli mycket svår, om de vore helt beroende av den enskildes samtycke.

SOU 1991 :9 Kapitel 7

Av dessa skäl föreslogs inte någon förändring beträffande reglerna om uppgiftslämnande i lagen om allmän försäkring och lagen om arbets- skadeförsäkring. Med hänvisning till principerna i den nya sekretess— lagen anförde föredraganden följande.

Av hänsyn till den enskildes integritet bör hans samtycke inhämtas när uppgifter om honom rekvireras, åtminstone om det är fråga om att inhämta sjukjournaler eller up gifter av känslig natur. Om den enskilde motsätter sig att vissa uppgi er hämtas in är det särskilt viktigt att överväga om uppgifterna kan antas vara nödvändiga. Ett mer slentrian- mässigt uppfgiftsrnhämtande måste undvikas. En framställan till sjukvår- den om att å uppgifter bör i förekommande fall innehålla preciseringar, exempelvis om vrlken tidsperiod som är av intresse eller frågor avseende vissa sjukdomstillstånd el. dyl.

På vårdområdet förekommer det ofta att olika myndigheter samverkar i samrådsgrupper eller på annat sätt. Enligt JO 1987/88 5. 148 påverkar detta inte sekretessen. Uttalandet gällde närmast sekretessen inom lokala narkotikagrupper, vilka fungerar som samrådsorgan och är sammansatta av företrädare för skilda myndigheter. Att företrädarna var utsedda av socialnämnden saknade enligt JO betydelse i sammanhanget.

Socialstyrelsen har tagit upp problemet i ett annat sammanhang. I ett remissyttrande över en promemoria som upprättats av socialutskottets kansli och som gällde sekretessfrågor inorn sjukvård och socialtjänst anförde styrelsen att sekretesslagen inte alltid stämmer överens med de principer som samhället har slagit fast för de olika vårdområdena. Som exempel nämnde styrelsen möjligheterna till samverkan mellan olika vårdgivare genom behandling i team där teammedlemmama represente- rar skilda verksamhetsområden enligt sekretesslagen. Socialstyrelsen ansåg att sekretesslagen borde underordnas de mål och syften som har angivits i vårdlagama (yttrandet återges i l988/89:KU14).

Det kan nämnas att riksdagen har uttalat sig för en översyn av reglerna om sekretess på vårdområdet (1988/89zKU14, rskr. 51). Med anledning av riksdagens uttalande har inom justitiedepartementet upprättats en promemoria (Ds 1990:11) Sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet. [ promemorian läggs fram ett förslag till ändring i sekre- tesslagen av innebörd att hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänst- sekretess inte hindrar att uppgifter om barn och ungdomar eller om den som är missbrukare lämnas mellan myndigheter inom hälso- och sjuk- vården samt socialtjänsten, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård eller behandling. Detsamma skall gälla om det behövs för en nödvändig insats för ett väntat barn.

SOU l99l :9 Kapitel 7

8. Vissa internationella överens- kommelser m.m.

8.1. Europarådets dataskyddskonvention

Europarådets ministerkomrnitté antog år 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Konventionen trädde i kraft år 1985 och har tillträtts av Sverige. Syftet med konventionen är att stärka dataskyddet, dvs. att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med auto- matisk databehandling av personuppgifter.

Konventionen gäller för personregister och automatisk databehandling av personregister i allmän och enskild verksamhet. Den centrala delen av konventionen innehåller bestämmelser om krav på beskaffenheten av de personuppgifter som undergår automatisk databehandling. Kraven innebär bl.a. att uppgifterna skall inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt och vara relevanta med hänsyn till ändamålet. Vissa typer av upp— gifter får inte undergå automatisk databehandling, om inte den nationella lagen ger ett ändamålsenligt skydd. Det gäller uppgifter om ras, politis- ka åsikter, religiös tro eller annan övertygelse, hälsa, sexualliv samt brott. Lämpliga säkerhetsåtgärder skall vidtas för att skydda personupp- gifter gentemot oavsiktlig eller otillåten förstörelse m.m. Vidare före- skrivs vissa ytterligare skyddsåtgärder för registrerade personer, bl.a. att alla som är registrerade i ett personregister skall ha möjlighet till insyn i registret och möjlighet att få felaktiga uppgifter rättade. Vissa undantag får göras i fråga om kraven på uppgifternas beskaffenhet. För sådana avvikelser krävs dels att de har stöd i nationell lagstiftning, dels att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att skydda statens säkerhet e.d. eller för att skydda den registrerade personen eller andra personers fri- och rättigheter. Rätten till insyn och rättelse får också i vissa fall inskränkas i fråga om personregister för statistikändamål eller veten- skapliga forskningsändamål.

8.2. OECDs riktlinjer om dataskydd

Inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD, har en expertgrupp utarbetat vissa riktlinjer för integritetsskyddet m.m. Riktlinjerna antogs år 1980 tillsammans med en rekommendation till

SOU 1991 :9 Kapitel 8

medlemsländernas regeringar att beakta riktlinjerna i nationell lagstift- ning. Sverige och övriga medlemsländer har åtagit sig att följa rekom- mendationen.

Enligt rekommendationen skall medlemsländerna i sin lagstiftning beakta de principer om personlig integritet och individens grundläggande rättigheter som anges i riktlinjerna.

Av riktlinjerna skall här nämnas åtta grundläggande principer rörande skyddet för den personliga integriteten.

1. Insamlingen av personuppgifter skall vara begränsad, och uppgifter skall inhämtas på lagligt och korrekt sätt samt — när det är skäligt - med den registrerades kännedom eller samtycke.

2. Personuppgifter skall vara relevanta för de ändamål för vilka de skall användas och - i den utsträckning det behövs för dessa ändamål - vara riktiga och fullständiga samt hållas aktuella.

3. De ändamål för vilka personuppgifter samlas in skall vara preciserade senast vid insamlingen. Den efterföljande användningen skall vara begränsad till att uppfylla dessa ändamål eller sådana ändamål som är förenliga med ursprungsändamålen och som preciseras vid varje föränd- ring.

4. Personuppgifter får inte röjas, göras tillgängliga eller på annat sätt användas för andra ändamål än de preciserade, om det inte sker med den registrerades medgivande eller med stöd av författning.

5. Personuppgifter skall genom rimliga säkerhetsåtgärder skyddas mot risker för förlust eller otillåten tillgång, förstörelse, användning, föränd- ring eller otillåtet röjande.

6. Beträffande personuppgifter skall råda en hållning av öppenhet 1 fråga om utvecklin, tilläm ning och policy. Det skall vara möjligt att få veta existensen oc beskafp enheten av personuppgifter samt huvudändamålen för vilka de används. Det skall också vara möjligt att få uppgift om vem som är registeransvarig och om var denne finns.

7. Den enskilde skall ha rätt att av den registeransvarige, eller annan, få reda på om denne har personuppgifter om honom/henne, att få sig tillsänt eventuella personuppgifter inom rimlig tid, utan alltför stor kostnad, på rimligt sätt oc 1 begriplig form, att vid avslag på en be- gäran om uppgifter få veta skälen och ha möjlig het att överklaga samt att ifrågasätta uppgifter som gäller honom eller henne och, om så är nödvändigt, få dessa utraderade, rättade eller kompletterade.

8. Den registeransvarige skall ha ansvaret för att de lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder som vidtas för att genomföra de tidigare angivna principerna följs.

8.3. Förslag till EG-direktiv

EG-kommissionen antog i september 1990 förslag till direktiv angående skydd för enskilda i förhållande till ADB. Bakgrunden till förslaget är att man har ansett att en hög nivå för skydd mot integritetskränkning i

SOU 1991 :9 Kapitel 8

samband med automatisk eller elektronisk behandling av personuppgifter är nödvändig för att säkerställa det önskade fria flödet av information mellan medlemsländerna.

För register inom den allmänna sektorn uppställs ett laglighetskrav som bl.a. innebär att personregister enligt huvudregeln får inrättas av en myndighet endast om det är nödvändigt för att utföra myndighetsupp— gifter. I fyra fall får personregister dock användas för ett annat ändamål än det för vilket det har inrättats, nämligen (1) med den enskildes samtycke, (2) om användningen har stöd i lag, (3) om — efter en väg- ning av berörda intressen - det står klart att den registrerades legitima intressen inte utesluter en ändring av ändamålet och (4) i händelse av ett överhängande hot mot allmän säkerhet eller fara för en allvarlig kränk- ning av annans rätt.

För att information ur ett personregister inom den allmänna sektorn skall få lämnas ut till en mottagare i den allmänna sektorn, krävs att informationen är nödvändig för den myndighetsutövning som sker inom den utlämnande eller mottagande myndigheten.

Det föreskrivs vidare att anmälan skall göras till en tillsynsmyndighet om de personuppgifter som den registerförande myndigheten får lämna ut till annan för att möjliggöra insyn för den enskilde.

Förslaget till direktiv övervägs för närvarande av EGs ministerråd.

8.4. Skydd för personuppgifter som används för socialförsäkringsändamål

Inom Europarådet har tagits fram rekommendationer om dataskydd inom olika sektorer, bl.a. rekommendationen den 23 januari 1986 om skydd för personuppgifter som används för socialförsäkringsändamål. Sverige har utan reservation åtagit sig att följa rekommendationen.

Rekommendationen är tillämplig på personuppgifter som används för socialförsäkringsändamål inom såväl den offentliga som den enskilda sektorn när sådana uppgifter förs med hjälp av automatisk databehand— ling. Uttrycket socialförsäkringsändamål omfattar alla de uppgifter som socialförsäkringsinstitutioner fullgör vad gäller olika former av under— stöd, t.ex. sjuk- och havandeskapspenning, pensioner, arbetslöshets- ersättning och familjeunderstöd.

Enligt rekommendationen skall respekten för den enskildes personliga integritet garanteras vid insamling, lagring, användning, överföring och bevarande av personuppgifter. Lämpliga åtgärder för kontroll som är tillräckliga för att garantera skyddet för uppgifterna skall vidtas inom varje socialförsäkringsinstitution. Insamling och lagring av personupp- gifter skall begränsas till sådant som är nödvändigt för socialförsäkrings- institutionerna för att fullfölja deras uppgifter. Insamling och lagring av känsliga uppgifter får ske endast inom de gränser som fastställts av inhemsk lag. Insamling och lagring får inte ske av uppgifter om någons ras, politiska uppfattning, religiösa tro eller övertygelse, om det inte är

SOU 1991:9 Kapitel 8

absolut nödvändigt för att administrera ett särskilt bidrag.

Om möjligt skall personuppgiftema lämnas till socialförsäkringsinstitu— tionema av den berörde själv. Institutionerna får konsultera andra källor, om det föreskrivs i inhemsk lag. Känsliga personuppgifter får emellertid hämtas från andra källor endast med informerat och uttryckligt samtycke av den berörde eller i enlighet med garantier fastställda i inhemsk lag. Alla skall i princip ha rätt att erhålla och få rättat uppgifter om sig själv. Den nationella lagstiftningen får dock innehålla begränsningar av denna rättighet när det gäller medicinska uppgifter, vetenskaplig forskning och statistikframställning.

SOU 1991:9 Kapitel 8

9. Datalagstiftning

Den grundläggande bestämmelsen om skyddet för den enskildes person- liga integritet finns i 1 kap. 25 tredje stycket regeringsformen. Där föreskrivs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv.

I 2 kap. 3 5 andra stycket regeringsformen finns en bestämmelse som innebär att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgif- ter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Denna bestämmelse innebär att det skall finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten i samband med automatisk data- behandling och att den närmare omfattningen av skyddet får regleras i vanlig lag. Enligt 2 kap. 20 5 första stycket 2 regeringsformen likställs utlänningar med svenska medborgare i fråga om detta skydd.

I datalagen (19732289) finns bestämmelser som syftar till att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av dataregistrering av personuppgifter hos det allmänna eller hos enskilda. Datalagen är alltså generell och därför tillämplig på register som innehåller personuppgifter och som förs med hjälp av ADB. Med personregister avses register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. En person identifieras i första hand genom att personuppgiften eller den särskilda identitetsuppgiften innehåller namn eller personnummer. Enligt förarbetena krävs emellertid inte att ett register innehåller en identitets- uppgift som är entydig eller unik eller mera allmänt bekant för att registret skall anses som ett personregister i lagens mening. Även om detär möjligt endast för den invigde att förstå vilken person som avses, omfattas registret av lagens bestämmelser. Även ett register där alla identitetsuppgifter har ersatts med löpande nummer, kodbeteckningar e.d. hänförs till kategorin personregister, om man antingen manuellt eller maskinellt kan översätta siffer- eller kodbeteckningama.

För att inrätta och föra särskilt integritetskänsliga ADB-register, dvs. personregister som innehåller ömtåliga uppgifter om enskilda personer krävs normalt tillstånd av datainspektionen (2 5). Kravet på tillstånd gäller dock inte personregister som inrättas genom beslut av riksdagen eller regeringen - s.k. statsmaktsregister. I sådana fall skall yttrande från datainspektionen inhämtas innan beslutet fattas (2 a å). Datainspek— tionen skall vid sin tillståndsprövning beakta integritetsintressena (3 5) och har möjligheter att meddela föreskrifter om ändamålet med registret

SOU 1991:9 Kapitel 9

och om inhämtande och utlämnande av uppgifter (5 och 6 55). En sådan rätt att meddela föreskrifter gäller även beträffande statsmaktsregister i den mån riksdagen eller regeringen inte har beslutat sådana bestämmel- ser.

Av förarbetena till datalagen framgår att frågan huruvida ett person- register kan medföra otillbörligt integritetsintrång bedöms efter likartade grunder, oavsett om registret inrättas efter tillstånd av datainspektionen eller efter beslut av statsmakterna. Datainspektionen bör därför, när den skall yttra sig över ett tilltänkt register, så långt möjligt anlägga samma synpunkter som vid en tillståndsprövning (prop. 197333 5. 120 och 7 & dataförordningen / l982:480/).

Frågan om ett eller flera register skall anses föreligga berörs också något i förarbetena till datalagen. Där sägs att det ofta torde vara lämligt att betrakta hela system med datafiler och därtill hörande härlednings- och bearbetningsprogram som ett enda personregister. En förutsättning bör dock vara att systemet tekniskt och administrativt fungerar så att det är naturligt att uppfatta det som en enhet (a. prop. s. 119).

Ett personregister kan vara organiserat så att uppgifterna i själva data- basen också förekommer i ett eller flera register som förs för tekniska ändamål. Dessa register kan också innehålla uppgifter som saknas i databasen. Som exempel på sådana register kan nämnas s.k. loggregister och back—up—register. I loggregister kan förekomma uppgifter om vilka uttag och förändringar som har gjorts i databasen och vem som har gjort dem. Ett back—up-register är en säkerhetskopia av databasens innehåll vid en viss tidpunkt. Loggregister och back-up-register betraktas som delar av personregistret (prop. 1978/79:109 s. 34-35).

Datalagens definition av personregister kan synas inbegripa all ADB- hantering av identifierbara personuppgifter, alltså även datoriserad ordbehandling av löpande text som t.ex. innehåller personnamn. Av förarbetena till datalagen framgår emellertid att syftet med ADB-hante- ringen är av betydelse i detta sammanhang. Departementschefen anförde följande i denna del (prop. 1973:33 s. 118).

För att ett register skall anses föreligga måste det emellertid direkt eller indirekt vara fråga om behandling från informationssynpunkt av faktiska uppgifter. Ett ADB-register kan således inte anses upprättat bara genom att löpande text lagras i ett datamedium, exempelvis för att sättning skall kunna ske med hjälp av ADB-teknik. Uppenbarligen faller på grund härav åtskillig databehandling av olika slags litteratur, främst skönlittera- tur, utanför datalagens tillståndssystem. Först i den mån databehand- lingen tar sikte på faktiska u pgrfter i den litterära framställningen — såsom för upprättande av inne ållsre ister eller liknande - föreligger ett register i datalagens mening. Vidare åör ett register anses föreli a, om de lagrade uppgifterna skall användas för att framställa exempe vis en telefonkatalog, ett adressregister eller en taxeringskalender. Den närma- re gränsdragningen när det gäller att bestämma registerbegreppets innebörd får göras i praxis.

Sedan detta uttalande gjordes har det blivit vanligt att man inom olika förvaltningar använder kontorsinformationssystem med funktioner som

SOU 1991 :9 Kapitel 9

ordbehandling, elektronisk post, arkivhantering, s.k. fria textsöknings- system m.m. Denna utveckling har gjort det svårare att tillämpa data- lagens personregisterbegrepp. Som anförs i proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB faller denna fråga inom ramen för datalagsutredningens översyn av datalagen (dir. 1989z26). Enligt pro— positionen får - i avvaktan på resultatet av den utredningen - frågan om ett kontorsinformationssystem är att anse som ett personregister enligt datalagen eller inte bedömas från fall till fall efter datalagens nuvarande definition (s. 39).

I datalagen finns föreskrifter om skyldigheter för den som är ansvarig för ett personregister. Den ansvarige skall iaktta att hanteringen av registret inte leder till otillbörligt integritetsintrång. Därvid skall särskilt iakttas att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål, att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstäm- melse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande samt att uppgifterna i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning (7 5). Hos den registeransvari- ge skall det vidare finnas en förteckning över de personregister som han är ansvarig för (7 a 5). Den ansvarige skall normalt rätta en personupp- gift som är oriktig eller missvisande (8 5), komplettera en uppgift som är ofullständig (9 5), på begäran snarast lämna den registrerade besked om de uppgifter som finns om honom i registret (10 å) och förstöra de uppgifter i registret som inte längre är nödvändiga med hänsyn till registrets ändamål (12 5).

Inom den offentliga sektorn är vissa större personregister med integri- tetskänsligt innehåll författningsreglerade i större eller mindre mån. Som exempel kan nämnas lagen (1963zl97) om allmänt kriminalregister, lagen (1965:94) om polisregister, polisregisterkungörelsen (1969:38), skatteregisterlagen (1980z343), skatteregisterförordningen (1980z556), utsökningsregisterlagen (1986:617), utsökningsregisterförordningen (1986:678), förordningen (1986:104) om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling, tullregisterlagen (1990:137) och lagen (1990: 1536) om folkbokföringsmgister.

I proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB uttalas att vissa register hos socialstyrelsen, landstingskommuner, kommuner och riksförsäkringsverket på sikt bör regleras i särskilda registerlagar som ett led i en allmän strävan att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga personupp- gifter i vissa myndighetsregister. I det sammanhanget nämns även vår uppgift att utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister på socialförsäkringsområdet (s. 59).

SOU 1991 :9 Kapitel 9

Hänvisningar till S9

10. Arkiv- och gallrings- bestämmelser

10.1. Allmänna arkivbestämmelser

Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen om alla med— borgares rätt att ta del av allmänna handlingar.

Grundläggande regler om offentliga arkiv har tagits in i arkivlagen (1990:782), som träder i kraft den ljuli 1991 (prop. 1989/90:72, KrU29, rskr. 307). Lagen omfattar arkiv hos såväl statliga som kommu- nala myndigheter och innehåller bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv, vård av arkiv och gallring av arkiv. De bestäm- melser som gäller för statliga arkiv gäller också för arkiv hos allmänna försäkringskassor.

Ett myndighetsarkiv bildas enligt arkivlagen av de allmänna hand- lingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 & tryckfrihetsförordningen (vissa minnesanteckningar och utkast eller koncept) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Som allmän handling räknas även upptagning på ADB- medium (jfr avsnitt 7.2).

Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras men detta skall alltid ske med beaktande av att arkiven utgör en del av det nationella kultur- arvet och på sådant sätt att det återstående arkivmaterialet tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, rättskipningens och förvalt- ningens behov av information samt forskningens behov. Undantag från huvudregeln om gallring görs för de fall att det i annan lag eller i förordning finns avvikande regler om gallring. Dessa avvikande be- stämmelser tar då över arkivlagens bestämmelser om gallring. Arkiv— lagens bestämmelser gäller dock framför bestämmelserna i 12 & data- lagen (1973:289) om gallring av personuppgifter. Saknas författnings- föreskrifter om gallring beträffande s.k. statsmaktsregister, dvs. register som inrättas enligt beslut av riksdagen eller regeringen, och registret är sådant som avses i 2 a 5 första stycket andra meningen datalagen an- kommer det på datainspektionen att besluta om sådana föreskrifter.

Huvudprincipen enligt arkivlagen är således att allmänna handlingar skall bevaras. I författningar som reglerar olika integritetskänsliga register föreskrivs däremot i regel den motsatta principen, nämligen att materialet skall förstöras efter en viss tid, om det inte finns direkta föreskrifter om bevarande. Beträffande denna omvända princip anfördes i proposition 1989/90172 (s. 50 ff) att den är rimlig med hänsyn till de

SOU 1991:9 Kapitel 10

integritetsaspekter som kan föreligga på de särskilda registerlagamas områden. Vidare anfördes att undantag från gallringsskyldigheten som förestavas av hänsyn till insynsaspekten, myndigheternas informations- behov och rättssäkerhetsaspekter som regel bör tas in direkt i den särskilda registerlagen. När det däremot gäller konkreta avgöranden av vilka handlingar som bör bevaras med hänsyn till forskningens behov bör detta i princip överlåtas på fackkunnigt folk inom arkivmyndig- hetema. I propositionen angavs att beträffande statliga myndigheters arkiv borde i lag slås fast att, utöver de undantag från gallringsplikten som konkret anges direkt i lagen, ytterligare undantag får föreskrivas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Dessa bemyndiganden får förutsättas bli använda enbart för att bevara material med hänsyn till forskningens behov och då främst ett representativt urval av material.

I propositionen redovisades två urvalssystem, s.k. intensivdataornråden resp. datumurval, som tillgodosåg olika typer av forskningsbehov. Beträffande datumurval anfördes att sådant hade diskuterats när det gällde personuppgifter där det är väsentligt att hela landet är represente— rat i underlaget, men där det ekonomiskt bedöms orealistiskt att spara hela materialet. Det mesta talade för ett urval som svarar mot ungefär 10 % av materialet, dvs. tre födelsedagar per månad. Urval enligt intensivdataområdesmodellen innebär att från vissa områden, s.k. intensivdataområden, sparas materialet fullständigt, medan det gallras i landet i övrigt. Som intensivdataornråden kan väljas län och kommuner som i kombination kan antas ge en någorlunda representativ bild av landet. I propositionen angavs att uppfattningarna om vilken kombina- tion som behövs går isär, men som exempel hade nämnts tre—fyra län av skilda karaktärer jämte ett storstadsområde. Vidare angavs att datum- urvalen i första hand syftar till att möjliggöra longitudinella studier av en population som är representativ för hela landet. Material från ett intensivdataområde kan inte sägas vara representativt i samma mening, utan ger underlag för att i första hand kombinera information från olika samhällssektorer. Det kan gälla såväl individrelaterade data som andra typer av uppgifter. Urvalen torde kunna tillämpas på arkiv där det huvudsakliga intresset av informationen knyter sig till de kvantitativa förhållanden som kan utläsas av de sarrrlade arkiven men där dokumen- tationen av det individuella ärendet i sig är av underordnat intresse. Enligt propositionen kan försäkringskassomas sjukfallshandlingar vara exempel på arkiv med en i hög grad standardiserad och rutinartad information. Sådana arkiv kan knappast gallras på ett meningsfullt sätt enligt traditionella metoder medan däremot urvalen kan ge den adekvata dokumentationen om verksamheterna bakom arkiven.

SOU 1991 :9 Kapitel 10

10.2. Nuvarande gallringsbestämmelser för sjuk- sou1991:9

försäkringsärenden

Riksarkivet har den 7 november 1986 meddelat ett beslut (1986:47) om gallring av handlingar och upptagningar för ADB inom sjukförsäk- ringsområdet vid riksförsäkringsverket och de allmänna försäkrings- kassorna.

Enligt beslutet skall följande delar av det centrala registret som rör sjukförsäkringen undantas från gallring, nämligen statistikregister över inskrivna försäkrade t.o.m. år 1984, statistikregister över sjukfall samt försäkrings- och historikposter i registret. Dessa delar av registret skall per den 31 december lagras sekventiellt årsvis på magnetband. I övrigt utgallras registret enligt datainspektionens föreskrifter.

I riksarkivets beslut anges även vilka handlingar inom sjukförsäk- ringsområdet som får gallras och när det skall ske. Vad gäller akter avseende sjukpenning får dessa tills vidare dock endast gallras för Stockholms läns allmänna försäkringskassa. Gallringsfristen är därvid tio år. Som urval bevaras sjukpenningakter avseende personer födda dag 5, 15 och 25 i varje månad.

Enligt proposition 1989/90z72 skall riksarkivet ansvara för samord- ningen mellan de olika offentliga huvudmännen beträffande frågor som uppkommer i samband med urvalsgallring. Riksarkivet utarbetar för närvarande gallringsföreskrifter för de statliga myndigheterna och allmänna råd för de kommunala myndigheterna. Riksarkivet kommer vidare att ta närmare ställning till urvalsgallring och urvalsprinciper. En utredning beräknas lägga fram vissa förslag under första halvåret 1991. I en skrivelse till riksförsäkringsverket den 31 oktober 1990 har riks- arkivet meddelat att man avser att snarast möjligt återkomma till riks- försäkringsverket om när en gallringsutredning angående sjukförsäk- ringssystemets handlingar kan påbörjas. Riksarkivet räknar med att gallringsbeslut beträffande sjukfalls- och utredningsakter men även andra handlingar hos försäkringskassoma kommer att kunna utarbetas ganska omgående när frågorna kring de generella gallringsprincipema och urvalsgallringen har fått en adekvat lösning.

Kapitel 10

11. Överväganden och förslag

11.1. Försäkringskassoma behöver förbättrat teknikstöd

11.1.1 Behov av teknikstöd i sjukpenningärenden Vid försäkringskassomas lokalkontor handläggs stora mängder ärenden rörande sjukförsäkringsförmåner. Främst är 'det fråga om ärenden om beräkning av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och rätt till sjuk- penning vid sjukdomsfall. Som exempel kan nämnas att antalet sjuk- penningärenden år 1988 uppgick till ca elva miljoner. Antalet SGI-ären- den beräknas uppgå till över fyra miljoner årligen.

För att en försäkrad skall ha rätt till sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) skall åtskilliga förutsättningar vara uppfyllda. I samtliga fall gäller att den försäkrade skall lida av en sjukdom eller därmed jämställt tillstånd. Sjukdomen skall sätta ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid kortvarig sjuk- dom skall vidare beaktas om den försäkrade är oförmögen att utföra sitt vanliga eller därmed jämförliga arbete.

Bestämmelserna medför att försäkringskassan för att kunna bevilja en försäkrad sjukpenning för en viss sjukperiod i regel måste få uppgift om vilken sjukdom den försäkrade lider av, i vilken mån han har varit tvungen att avstå från arbete på grund av sjukdomen och vilka arbets- uppgifter han skulle ha utfört om han varit frisk.

I de fall en försäkrad är sjuk högst sju dagar intygar den försäkrade själv dessa förhållanden på blanketten ”Försäkran för sjukpenning", och i allmänhet utgör denna försäkran det huvudsakliga underlaget för försäkringskassans beslut att bevilja sjukpenning.

Om ett sjukfall pågår mer än sju dagar kräver försäkringskassan i regel att den försäkrade företer ett läkarintyg för att styrka nedsättningen av arbetsförmågan fr.o.m. den sjunde dagen efter sjukanmälningsdagen. Även om sådant läkarintyg inges skall försäkringskassan självständigt pröva om arbetsförmågan på grund av sjukdom är nedsatt i sådan omfattning att rätt till sjukpenning föreligger.

Pågår sjukfallet mer än 14 dagar betalar försäkringskassan i regel ut sjukpenning för de första 14 dagarna och bevakar därefter ärendet. Om den försäkrade sjukskrivits av läkare för en längre period, skall försäk- ringskassan löpande fatta nya beslut om sjukpenning. Sjukpenning betalas inte ut oftare än var 14:e dag men den försäkrades önskemål om längre intervaller mellan utbetalningarna brukar tillgodoses. Om läkar—

SOU 1991:9 Kapitel ]]

intyget inte omfattar längre tid än den för vilken sjukpenning redan betalats ut, bevakar försäkringskassan ärendet tills vidare.

Vid försäkringskassans prövning av om arbetsförmågan på grund av sjukdom är nedsatt i tillräcklig omfattning för att rätt till sjukpenning skall föreligga begär försäkringskassan i varierande omfattning komplet- terande uppgifter från den intygsskrivande läkaren. Försäkringskassan kan även ha anledning att beakta sjukdomsbilden i övrigt. Därvid behöver kassan ha tillgång till uppgifter om tidigare sjukfall. Dessa uppgifter kan även ha betydelse för försäkringkassans prövning av om läkarintyg skall krävas för tid före den sjunde dagen, antingen i ett pågående sjukfall eller vid kommande sjukfall.

Om ett lokalkontor skall kunna handlägga enskilda ärenden utan att behöva ta fram en sjukfallsakt inför varje beslut om utbetalning, bör handläggarna i princip ha tillgång till samtliga nu nämnda uppgifter på ADB-medium. Även om en sådan långtgående ADB-hantering skulle införas, måste försäkringskassoma dock liksom nu bevara och hålla ordnade de handlingar som inkommit i eller upprättats i ärendet. Särskilt viktigt är detta med hänsyn till att försäkringskassoma är undantagna från skyldigheten att registrera allmänna handlingar enligt vad regering- en med stöd av 15 kap. 1 5 sekretesslagen (1980:100) föreskrivit i 5 & sekretessförordningen (1980:657). Undantaget från registreringsskyldig- heten gäller allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos försäkringskassoma i bl.a. försäkringsärenden.

Förutom de uppgifter som försäkringskassoma behöver för att ta ställ- ning till själva sjukpenningrätten är åtskilliga andra faktorer av betydelse för avgörandet av om sjukpenning skall betalas ut och med vilket belopp det skall ske. Vi har i avsnitt 3.3 angivit att själva utbetalningsfunktio- nen fortfarande skall finnas i ett centralt register, i vilket noteringar skall finnas om vissa förhållanden av betydelse för utbetalningen. I stort sett alla uppgifter måste dock samtidigt finnas att tillgå för försäkrings- kassan i det lokala registret, i vart fall i den mån uppgifterna har be- tydelse för försäkringskassans beslut i det aktuella ärendet. Det kan gälla t.ex. om sjukpenning inte skall betalas ut på den grund att någon som har ett pågående sjukfall är intagen i kriminalvårdsanstalt.

För handläggningen av sjukförsäkringsärenden har försäkringskassoma tillgång till ett datasystem där betydande informationsmängder om enskilda individer finns lagrade. Systemet används huvudsakligen för uträkningar och utbetalningar av olika förmåner men används i viss utsträckning även för utfärdande av beslutsmeddelanden och blanketter samt för olika typer av bevakningar för försäkringskassomas räkning. I kapitel 6 har vi i stora drag beskrivit de maskinella resp. manuella rutiner som försäkringskassoma använder sig av vid handläggningen av sjukförsäkringsärenden. Vi har också redovisat (avsnitt 3.2) att försäk- ringskassomas datasystem utretts under en lång tid, och att man redan i mitten av 1970-talet, dvs. endast några år efter det att det nuvarande datasystemet togs i bruk, konstaterade att datasystemet behövde för-

SOU 1991:9 Kapitel 11

Försäkringskassoma handlägger således sjukpenningärenden till största delen manuellt. Med hänsyn till att det är fråga om ett stort antal ären- den blir hanteringen mycket arbets- och kostnadskrävande. Den manuel- la hanteringen kan också leda till att enskilda personer inte får sin ersättning i rätt tid t.ex. på grund av att handlingar sorterats fel eller tillfälligt används för annat ändamål på lokalkontoret. Vidare innebär den manuella hanteringen att försäkringskassan har svårt att få tillgång till nödvändigt beslutsunderlag vid den prövning av en enskilds rätt till sjukpenning som försäkringskassan måste göra inför varje sjukpen- ningutbetalning. Det förefaller därför angeläget att försäkringskassoma får tillgång till ett betydligt bättre teknikstöd vid handläggningen av SGI- och sjukpenningärenden än de har för närvarande.

Om en arbetsgivarperiod införs inom sjukförsäkringen, som innebär att arbetsgivarna svarar för ersättningen till de anställda under de första 14 dagarna i varje sjukperiod, beräknas antalet ersättningsärenden som skall handläggas av försäkringskassoma minska till ca 2,6 miljoner ärenden per år. De kvarvarande ärendena kommer främst att avse sjukfall som varar längre tid än 14 dagar men även sjukfall för personer som inte är anställda eller som av annan anledning inte omfattas av en arbetsgivar- period. I allmänhet torde de kvarvarande ärendena kräva en större arbetsinsats än de korta sjukfall som nu ofta förekommer. Bl.a. blir det fråga om mer bevakningsåtgärder och mer utredningsarbete i ett längre sjukfall. Försäkringskassan lär dessutom behöva registrera sjukfallen som omfattas av arbetsgivarperioden eftersom sådana sjukfall kan få betydelse vid försäkringskassans prövning av rätten till sjukpenning efter den 14:e dagen i ett pågående eller kommande sjukfall. Uppgifterna om dessa korta sjukfall kan även vara av intresse när försäkringskasssan skall pröva frågan om någon skall åläggas att ge in läkarintyg redan fr.o.m. den första dagen i varje sjukperiod. Dessutom kommer uppgif- terna att utgöra viktig information i ett rehabiliteringsärende. Även om en arbetsgivarperiod införs kommer därför antalet sjukpenningärenden och de andra ärenden som skall handläggas med stöd av det lokala registret att vara så stort att kassorna har behov av ett förbättrat teknik- stöd.

11.1.2. Behov av teknikstöd i rehabiliteringsverksamheten

Sedan lång tid tillbaka åligger det försäkringskassan att när det finns anledning härtill undersöka om åtgärder bör vidtas för att förkorta en försäkrads sjukdomstid eller att annars helt eller delvis förebygga eller häva en nedsättning av dennes arbetsförmåga (2 kap. 11 & AFL). Om åtgärder behövs skall försäkringskassan se till att lämpliga sådana vidtas. Rehabiliteringsåtgärder skall sättas in så tidigt som möjligt och en tidsangivelse för när sådana åtgärder i vissa fall skulle påbörjas har därför tagits bort fr.o.m. den 1 januari 1991.

SOU 1991:9 Kapitel ]]

Antalet förtidspensionerade har nästan fördubblats på tjugo år. Antalet anmälda arbetsskador har ökat kraftigt under senare år och allt fler är sjukskrivna under allt längre tid. Regeringen har därför inlett en offensiv för en förnyelse av arbetslivet och mot de dåliga arbetsmiljöema. Som ett led i denna offensiv tillsatte regeringen rehabiliteringsberedningen som skulle göra en översyn av främst sjukförsäkringens regler och uppgifter när det gällde förebyggande åtgärder och i samband med rehabilitering. Rehabiliteringsberedningen har avgivit betänkandet (SOU 1988:41) Tidig och samordnad rehabilitering - samverkansmetoder och rehabiliteringsinriktad ersättning m.m. Även tillsättandet av arbetsmiljö- kommissionen, som har slutfört sitt arbete och avgivit betänkandet (SOU l990:49) Arbete och hälsa, var ett led i denna offensiv. Arbetslivs- fonden, som startade sin verksamhet den 1 juli 1990, skall kunna finan- siera olika arbetsmiljöfrämjande åtgärder hos arbetsgivarna som syftar till att förebygga ohälsa. Fonden skall också kunna användas för rehabi- literingsåtgärder för anställda med långvarigt nedsatt hälsa och för åtgärder för att nedbringa anställdas sjukfrånvaro. Vidare har försäk- ringskassoma under budgetåret 1990/91 fått möjligheter att inom en ram på högst 500 milj. kr. köpa rehabiliteringstjänster av yrkesinriktad karaktär.

Det s.k. ohälsotalets utveckling, dvs. utvecklingen av det sammanlagda antalet ersatta dagar per försäkrad och år i form av sjukpenning från den allmänna sjukförsäkringen eller arbetsskadeförsäkringen och i form av förtidspension/sjukbidrag, har medfört att kostnaderna för socialförsäk- ringen ökat kraftigt under senare år. Med anledning härav har man inom försäkringskassoma och riksförsäkringsverket inlett ett förnyelsearbete som bl.a. innebär att försäkringskassoma skall få en mer aktiv roll i rehabiliteringsverksamheten. Ohälsotalet för år 1989 var 46,6 dagar och de utbetalda ersättningarna för samma år 67 miljarder kronor. Regering- ens ambition är att Ohälsotalet skall minskas med tio dagar på fem år, och regeringen har angivit som mål för riksförsäkringsverkets och försäkringskassomas verksamhet att Ohälsotalet skall sänkas med två dagar på nationell nivå under budgetåret 1990/91.

Det har genom åtskilliga studier visat sig att det är mycket svårt att få en person tillbaka i arbetslivet om denne gått sjukskriven länge. Redan efter någon månads, kanske redan efter några veckors sjukskrivning minskar utsikterna att lyckas med rehabiliteringsinsatser. Det är därför mycket viktigt att försäkringskassan tidigt kan få kännedom om i vilka fall rehabiliteringsinsatser behöver sättas in. Med hjälp av nuvarande datasystem kan försäkringskassoma få impuls till rehabiliteringsåtgärder med ledning av ett pågående sjukfalls längd eller antalet sjukdomsfall under senare tid. Försäkringskassan får impulsen genom en datautskri- ven förteckning över sjukdomsfall. I vissa fall skriver datorn även ut ett s.k. utredningsunderlag med uppgift om tidpunktema för de senaste årens sjukperioder. För att få en uppfattning om hur sjukdomsbilden ser ut måste handläggaren på försäkringskassan emellertid ta fram hand-

SOU 1991:9 Kapitel 11

lingarna i det pågående sjukfallet och i regel även ta fram de avslutade sjukfallsakterna. Detta är naturligtvis mycket tidsödande. Under förut- sättning av att man i de sjukförsäkringsregister som nu skall inrättas vid lokalkontoren även får registrera uppgift om sjukdomsdiagnos vid varje sjukperiod bör handläggaren i vart fall snabbt kunna sortera fram de fall där rehabiliteringsåtgärder behöver sättas in och de fall där frågan om rehabilitering bör utredas ytterligare.

Regeringen avser att under våren 1991 lägga fram förslag om rehabili- tering där försäkringskassomas men även arbetsgivarnas roll i rehabilite- ringsverksamheten kommer att närmare regleras. Om riksdagen antar en proposition med det innehåll vi redovisat i avsnitt 5.1, kommer försäk- ringskassoma att få ytterligare uppgifter i rehabiliteringshänseende.

För att rehabiliteringsinsatser skall kunna påbörjas tidigt är avsikten att ett fördjupat utlåtande av läkare skall krävas när en försäkrad har fått sjukpenning under fyra veckor i följd. Utlåtandet bör innehålla uppgift om huruvida rehabiliteringsåtgärder behövs och uppgift om pågående och planerad behandling samt om möjligt uppgift om beräknad återståen- de tid med nedsatt arbetsförmåga.

För försäkringskassans verksamhet kommer att gälla bl.a. att försäk- ringskassan skall bevaka att en arbetsgivare gör en rehabiliterings- utredning när en anställd har varit sjukskriven mer än fyra veckor i följd eller när den anställde haft flera korta sjukdomsfall. Utredningen skall i princip vara avslutad inom åtta veckor räknat från dagen för anmälan om sjukdomsfallet. Om rehabiliteringsutredning inte görs eller om den försäkrade inte har någon arbetsgivare, får försäkringskassan ansvara för kartläggningen av rehabiliteringsbehovet.

Om arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder behöver vidtas, skall försäkringskassan i samråd med den försäkrade upprätta en rehabilite- ringsplan. I planen skall anges vilka åtgärder som skall komma i fråga och vem som har ansvaret för dem. Där skall även anges en tidsplan för rehabiliteringen. En godkänd rehabiliteringsplan är också en förutsätt— ning för att rehabiliteringsersättning skall kunna utges. Försäkrings- kassan skall se till att planen följs och att den ändras vid behov. Försäk- ringskassan skall dessutom stötta den försäkrade i kontakterna med andra rehabiliteringsansvariga och verka för att också dessa tar aktiv del i rehabiliteringsprocessen.

En handläggare på en försäkringskassa kan beräknas komma att ha upp emot 100 rehabiliteringsärenden på gång samtidigt och behöver därför ha ett bättre datorstöd till sin hjälp än det nu tillgängliga.

Inom försäkringskassan pågår för närvarande vissa försöksverksam- heter på rehabiliteringsområdet. Dels har en försöksverksamhet inletts vid Malmöhus och Norrbottens läns allmänna försäkringskassor i syfte att utveckla arbetsmetoder och samarbetsformer som främjar en aktiv rehabilitering och att pröva nya verksamhetsidéer inom rehabiliterings- området. Dels pågår sådana försöksverksamheter inom FAS 90-pro- jektet.

SOU 1991:9 Kapitel 11

Det tycks råda delade meningar om i vilken omfattning en handläggare vid försäkringskassan behöver ha uppgifter om ett rehabiliteringsärende registrerade i dator. Den samstämmiga uppfattningen inom försäkrings- kassoma är emellertid att man måste ha ett datorstöd till hjälp för att kunna bevaka att åtgärder vidtas i rätt tid. Man behöver genom dataregi- stret i vart fall snabbt kunna få en uppfattning om på vilket stadium handläggningen av ett ärende befinner sig, dvs. i första hand vilka åtgärder som har vidtagits och vilka åtgärder som skall vidtas.

Enligt vår uppfattning är det redan av praktiska skäl inte rimligt att tänka sig att utförliga beskrivningar av medicinska och sociala förhållan- den finns angivna i ett dataregister. Detta innebär dock inte att man vid försäkringskassoma måste fortsätta att göra anteckningar för hand utan ett ordbehandlingssystem bör kunna användas för utskrifter av utred- ningar och anteckningar. Ett sådant utnyttjande av ett ordbehandlings- system för utskrifter av handlingar får dock inte medföra att man där- igenom skapar ett nytt personregister vid sidan av det register som vi nu föreslår reglerat. Korta noteringar i sjukförsäkringsregistret om åtgärder som skall vidtas, av vem och när det skall ske är däremot nödvändiga för att handläggaren skall kunna arbeta effektivt med alla ärenden. Själva handläggningen av rehabiliteringsärendet lär däremot till stor del komma att bestå av sammanträffanden eller telefonkontakter med olika inblandade parter. Eftersom tidsfaktorn är mycket viktig när det gäller att lyckas med rehabilitering av sjukskrivna personer är det viktigt att dessa kontakter tas i rätt tid och inte blir fördröjda.

Arbetsgivarna kommer i fortsättningen att få ett större ansvar för rehabiliteringen av sina anställda. Det har dock visat sig att arbets- givarna i vart fall för närvarande i regel har dåliga kunskaper om hur sjukfrånvaron på arbetsplatsen ser ut. Det kommer således att vara viktigt att försäkringskassan har information om omfattningen av sjuk- frånvaron på ett visst arbetsställe och även om i vilken utsträckning olika typer av sjukdomsbesvär förekommer. Genom att göra en samlad bedömning av hur det ser ut på en arbetsplats får försäkringskassan även ökade möjligheter att samordna handläggningen av olika rehabiliterings- ärenden och i viss mån även samordna olika rehabiliteringsåtgärder som skall vidtas.

Vi vill i sammanhanget erinra om att arbetsgivaren inte har rätt att från försäkringskassan få uppgifter om vad en anställds sjukfrånvaro beror på och vilken omfattning hans tidigare sjukfrånvaro haft.

11.2. Förutsättningar rörande innehållet i det framtida centrala registret

För våra överväganden om vilka uppgifter som skall finnas i de lokala registren och i vilken mån uppgifter ur dessa skall få lämnas ut på ADB-medium till annan myndighet e.d. är det av betydelse att veta vilka register som i fortsättningen kommer att finnas i det centrala systemet

SOU 1991:9 Kapitel 11

samt vilket innehåll och vilken funktion dessa register skall ha.

Inom FAS 90—projektet har man räknat med att när lokala sjukförsäk- ringsregister inrättats måste ett centralt referensregister finnas med uppgifter om vilken försäkringskassa olika personer är inskrivna hos eller av andra skäl tillhör. Vidare har man utgått från att nuvarande utbetalningsrutiner kommer att finnas kvar i det centrala systemet. Inom projektet har man däremot inte tagit ställning till i vilken utsträckning uppgifter som är av betydelse för handläggningen av de ärenden som skall registreras i de lokala registren också skall finnas i de centrala registren.

Vi förutsätter att i det centrala systemet kommer att finnas uppgift om samtliga personer som nu ingår i det centrala försäkringsregistret, således samtliga försäkrade som är inskrivna i försäkringskassa och även vissa andra personer. Av registret kommer också att framgå i vilken försäkringskassa vederbörande är inskriven och till vilket av kassans lokalkontor han hör. Vi förutsätter vidare att detta register för varje sådan person kommer att innehålla samtliga de uppgifter som i dag erhålls från folkbokföringssystemet. Vi utgår också från att, i den mån försäkringskassan beslutar om ändring av inskrivning i försäkringskassa, denna ändring även skall föras in i det centrala registret. Detsamma skall gälla om andra registrerade uppgifter ändras.

Som tidigare nämnts skall ärenden om ersättning enligt föräldraförsäk- ringen, vilka också handläggs vid försäkringskassomas lokalkontor, tills vidare registreras i det centrala systemet. För dessa ärenden, men även för ärenden om ersättning för vård av närstående och dagpenning till värnpliktig som likaså skall registreras centralt, måste uppgifter finnas om den försäkrades SGI. Även själva utbetalningsrutinerna för sjuk- penningärenden kommer att ingå i det centrala systemet och även för detta ändamål kommer SGI-uppgifter att behövas. Vi utgår därför från att i det centrala registret även kommer att finnas uppgift om en persons SGI och uppgift om huruvida SGI-n hänför sig till inkomst av anställ- ning resp. inkomst av annat förvärvsarbete. Även uppgift om fastställd årsarbetstid bör finnas i det centrala registret.

Vi räknar med att såväl grunduppgifter om en försäkrad (namn, adress m.m.) som uppgift om vederbörandes SGI kan överföras från det centrala registret till ett lokalkontor hos en försäkringskassa när uppgif- terna behövs där. I det fall en försäkrad skrivs in i annan försäkrings- kassa eller kommer att tillhöra annat lokalkontor kommer enligt vårt förslag erforderliga uppgifter emellertid även att kunna fås från det tidigare lokalkontorets sjukförsäkringsregister.

För utbetalningsförfarandet måste det centrala registret innehålla uppgifter för preliminär- och kvarskatteavdrag, uppgifter om begärd införsel eller utmätning samt uppgifter för samordning med andra ersättningar. Även uppgifter om förhållanden som skall medföra att utbetalning av sjukpenning inte skall ske, t.ex om vederbörande gör vämpliktstjänstgöring i form av grundutbildning e.d., bör finnas cen-

SOU 1991:9 Kapitel 11

tralt. Flertalet av dessa uppgifter behövs dessutom vid utbetalning av andra försäkringsförmåner än sjukpenning.

För själva utbetalningen av sjukpenning måste lokalkontoret till det centrala registret föra över uppgifter om försäkringskassans beslut i ärendet. De uppgifter som förs över för detta ändamål måste vara tillräckliga för att beslutet skall kunna verkställas. Således måste beslutet innefatta uppgift, förutom om personnummer, om vilken typ av ersätt— ning som skall utges, med vilken grad och för vilken tid. I den mån avdrag från ersättningen skall göras skall även sådana uppgifter ingå i försäkringskassans beslut om uppgifterna inte redan finns i det centrala registret.

Avsikten är att de lokala sjukförsäkringsregistren skall kunna komplet- teras med ordbehandlingssystem m.m. Det kan därför inte uteslutas att de maskinella rutiner som för närvarande finns i det centrala systemet, t.ex. när det gäller utsändande av blanketten "Försäkran för sjukpen- ning", i framtiden kan komma att ändras. Vid utformningen av vårt lagförslag utgår vi emellertid från att försäkringskassan även behöver överföra uppgifter från det lokala till det centrala registret för att utnytt- ja de nuvarande rutinerna för utskrift och utsändande av olika blanketter och beslut från riksförsäkringsverkets ADB-avdelning i Sundsvall. Möjligen kommer även rutiner att finnas kvar som innebär att försäk— ringskassan får impuls från det centrala systemet att vidta vissa utred- ningsåtgärder m.m.

11.3. Sjukförsäkringsregistret och integriteten

Många av de uppgifter som finns i ärendena hos försäkringkassan är mycket känsliga för den enskilde. Ett personregister med sådana uppgif- ter kan uppfattas som obehagligt och kränkande. För att ett person- register med uppgifter från sjukförsäkringsärenden skall kunna godtas från integritetssynpunkt, fordras därför att registret är kringgärdat av begränsningar såvitt gäller användning, innehåll, terminalåtkomst, utlämnande och sökmöjligheter. Även en tidig gallring av uppgifter ur registret och andra gallringsregler har betydelse i detta sammanhang. Med hänsyn till integritetsaspektema bör sjukförsäkringsregistret enligt vår uppfattning så långt möjligt regleras i lag.

Ett sätt att tillgodose integritetsintressena är att avidentifiera registret. De uppgifter som därefter finns kvar kan användas eller lämnas ut utan hinder av de bestämmelser som annars gäller för personregister. Med avidentifiering menas att namn, personnummer och varje annan beteck- ning som kan identifiera den enskilde avlägsnas eller döljs. Avidentifie- ring är alltså en form av gallring. Ett avidentifierat register betraktas inte som ett personregister och faller därför utanför datalagens tillämp- ningsområde. Man bör emellertid uppmärksamma möjligheterna att efter avidentifiering genom s.k. bakvägsidentifikation identifiera en viss person. Detta kan ske genom att t.ex. vissa uppgifter såsom ålder,

SOU 1991:9 Kapitel 11

folkbokföringsort och årsinkomst är kända och efter en sammanställning gör identifieringen möjlig eller att särdrag såsom en utvald grupps ringa storlek gör det möjligt att knyta vissa uppgifter till en viss person. Enligt förarbetena till datalagen (1973z289) bör ett register falla utanför till- ståndssystemet, om alla identifikationsmöjligheter helt och hållet har eliminerats. Detta gäller även om man av en ren tillfällighet skulle kunna identifiera en viss person med hjälp av andra registrerade uppgif- ter (prop. 1973:33 s. 118).

11.4. Lokalt förda sjukförsäkringsregister

I dag finns ett centralt register för sjukförsäkringsärenden m.m. för hela landet, till vilket alla försäkringskassor, både på central och lokal nivå, är anknutna via terminal. Även riksförsäkringsverket, försäkrings- domstolama, statens löne- och pensionsverk och Kommunernas pen— sionsanstalt är via terminal anknutna till det centrala registret.

I det centrala registret, som förs vid riksförsäkringsverkets ADB- avdelning i Sundsvall, registreras vissa uppgifter som har betydelse för försäkringskassans prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning och för frågan om sjukpenningen skall utbetalas och med hur stort belopp detta skall ske.

I det centrala registret finns i dag uppgifter om alla som är försäkrade enligt den allmänna försäkringen och inskrivna i en försäkringskassa. I registret finns även uppgifter om andra försäkrade personer. Beträffande flertalet av dessa personer finns i registren vissa uppgifter om deras ekonomiska förhållanden, t.ex. i form av uppgift om SGI, men även om deras hälsotillstånd i form av uppgift om de senaste årens sjukperioder (däremot inte diagnosen eller sjukdomsorsaken). Flera av dessa uppgif— ter är naturligtvis mycket integritetskänsliga. För själva utbetalnings- funktionen i datasystemet finns därutöver andra känsliga uppgifter registrerade. Det gäller t.ex. uppgift om att och under vilken tid en person är intagen i kriminalvårdsanstalt - men inte orsaken till detta. Här anges även under vilken tid en person vårdats på sjukhus eftersom avdrag från sjukpenning eller pension skall göras för varje sådan vård- dag. En kronofogdemyndighet kan begära utmätning av eller införsel i sjukpenning m.m. och även denna begäran registreras. Försäkrings- kassan vet däremot inte t.ex. varför utmätning skall ske. De registrerade uppgifterna behövs för försäkringskassans handläggning av sjukpen- ningärenden m.m.

Som ovan nämnts är alla försäkringskassor, både på central och lokal nivå, liksom vissa andra myndigheter anknutna till det centrala registret via terminal. Vid försäkringskassoma tillämpas ett behörighetssystem vilket medför att en tjänsteman endast får tillgång till de uppgifter i dataregistren som han behöver för sin handläggning av ärenden. Genom behörighetsystemet begränsas även den krets personer vid ett lokalkontor som får ta del av uppgifter beträffande personer som hör till annat

SOU 1991:9 Kapitel 11

lokalkontor hos försäkringskassan eller till en annan försäkringskassa. Samma typ av behörighetssystem används för personalen vid riksförsäk— ringsverket och de andra anknutna myndigheterna.

Även om behörighetssystemet fungerar bra anser vi att de ADB-regist- rerade uppgifterna får anses vara mer skyddade mot obehörig åtkomst i ett register till vilket endast en mindre krets personer har direktåtkomst via terminal. Detta blir nu fallet genom att man, i vart fall på sikt, delar upp det nuvarande stora centrala försäkringsregistret i flera små register, ett per lokalkontor. Ett register som endast omfattar en mindre del av befolkningen bör vara mindre intressant för obehörig åtkomst, t.ex. i politiskt syfte. En lokal placering av datorutrustningen innebär också en minskad sårbarhet för socialförsäkringssystemet totalt sett i händelse av krig eller andra katastrofsituationer.

Eventuellt kan vissa personer uppfatta det som mer känsligt att uppgif- ter om dem finns i ett register som förs vid det egna lokalkontoret än om uppgifterna finns i ett centralt register. Också i dag är det emellertid i första hand personalen vid lokalkontoret som har tillgång till uppgif— terna i det centrala registret - i förhållande till sin behörighet. De har dessutom tillgång till de handlingar som förvaras vid lokalkontoret och som kan innehålla information om den försäkrade. Någon rätt till sjukpenning t.ex. enbart på den grunden att en person "sjukskrivits" av läkare finns inte, och den tjänsteman vid lokalkontoret som skall ta ställning till om sjukpenning skall beviljas måste därför ta del av infor- mationen såväl i registret som i handlingarna.

För att det omfattande socialförsäkringssystemet skall vara enhetligt uppbyggt föreslår vi att det skall vara obligatoriskt för varje försäkrings- kassas lokalkontor att föra sjukförsäkringsregister för sitt verksamhets- område.

11.5. Registerändamål

Bestämningen av ändamålen med ett personregister anger den allmänna ramen för registrets användning och innehåll. Registret får nämligen endast användas i överensstämmelse med sitt ändamål. En snäv avgräns— ning av ändamålen innebär således att möjligheterna att bearbeta regis- terinnehållet begränsas.

Vi anser att de ändamål för vilka sjukförsäkringsregistret får användas bör beskrivas snävt. I första hand skall registret bara få användas för försäkringskassans befattning med vissa vanligen förekommande ären- den. De ärenden vi avser är ärenden om inskrivning hos försäkrings- kassan, fastställande av SGI samt rätt till och utbetalning av sjukpen- ning, sjukpenningtillägg, ersättning för merutgifter vid resor till och från arbetet och rehabiliteringsersättning.

Som framgår av avsnitt 5.1 är avsikten att försäkringskassan skall utöva tillsyn över och samordna de insatser som behövs i rehabiliterings- verksamheten samt vidta egna åtgärder för rehabilitering av försäkrade.

SOU 1991:9 Kapitel 11

Sjukförsäkringsregistret bör också få användas vid försäkringskassans handläggning av sådana ärenden.

En av försäkringskassans uppgifter är att följa och utvärdera sin egen verksamhet. På riksförsäkringsverket ankommer att följa och utvärdera socialförsäkringsverksamheten i hela landet. Sjukförsäkringsregistret bör därför få användas för uppföljning och utvärdering av försäkringskas— sans verksamhet samt för framställning av statistik över verksamheten. Efter beslut av regeringen eller datatinspektionen bör registret också få användas för forskning och för framställning av statistik som inte är begränsad till att avse försäkringskassans verksamhet.

Det har i olika sammanhang framhållits att det för närvarande saknas rikstäckande statistik som gör det möjligt att regelbundet följa sjuk- frånvarons utveckling och närmare analysera dess orsaker. En sådan statistik behövs för att löpande kunna identifiera hälsorisker inom olika samhällssektorer. Statistiken bör kopplas till olika variabler såsom t.ex. ålder, kön, arbetsställe, näringsgren och yrke. Det har vidare anförts att yrkesinspektionema vid prioritering av sina insatser behöver inte bara information från arbetsskadestatistiken utan även lokal statistik om sjukskrivning och förtidspensionering. Arbetsmiljökommissionen har i sitt betänkande (SOU 1990:49) Arbete och hälsa (5. 181) anfört att alla möjligheter till rationell samordning mellan arbetarskyddsstyrelsens arbetsskadestatistik (ISA) och försäkringskassomas kommande lokala sjukfallsregister (FAS 90) måste tas till vara.

Det har vidare framhållits att en förbättrad frånvarostatistik skulle kunna användas för att få till stånd en bättre planering av sjukvårdens resurser. I rehabiliteringsberedningens betänkande (SOU l988z4l) Tidig och samordnad rehabilitering anförs bl.a. att försäkringskassan redan i dag har en betydande kunskap om vad som inom det egna området bör vara en god grund för att i överläggningar med landstingen söka påverka sjukvårdens utformning för att t.ex. minska väntetiden för vissa behand- lingar och därmed nedbringa de långa sjukskrivningama. I betänkandet anförs vidare att med en förbättrad statistik från sjukförsäkringen, t.ex. med uppgifter om sjukskrivningsorsaker, arbetsplatser etc., skulle ett mycket bra underlag finnas tillgängligt för sådana överläggningar och hänsyn skulle kunna tas till regionala förhållanden.

I avvaktan på att ställning tas till förslagen i angivna delar är vi inte beredda att föreslå att ändamålen med de lokala sjukförsäkringsregistren skall vara att tillgodose behovet av information hos andra än riksförsäk- ringsverket och försäkringskassoma. Försäkringskassan bör däremot vara oförhindrad att lämna en mer allmän information om sjukfrånvaro och annat som den får i samband med handläggningen av olika ärenden eller som riksförsäkringsverket eller försäkringskassoma tar fram vid sin uppföljning av verksamheten.

Vi avser att i vår fortsatta utredning om de centrala registren överväga om information från de lokala registren skall kunna samlas i ett centralt statistikregister för att användas i icke personidentifierbar form. Vi kan

SOU 1991:9 Kapitel 11

därvid också komma att beakta om sådan information skall kunna användas bl.a. för de nu diskuterade ändamålen.

Vi vill i sammanhanget peka på att vi, med den avgränsning av ända- målen som vi föreslår, har uteslutit att försäkringskassan skall kunna utnyttja uppgifter ur registren för försäljning.

11.6. Registerinnehåll

Vi anser att det är helt uteslutet att försäkringskassan i fortsättningen skall kunna fullgöra sin verksamhet utan ett datorstöd av minst samma omfattning och funktion som i dag. I huvudsak samtliga uppgifter som i dag finns registrerade måste därför även i fortsättningen finnas i ett dataregister. Som vi konstaterat i tidigare avsnitt behöver försäkrings- kassoma emellertid ett förbättrat teknikstöd för handläggningen av sjukpenningärenden och för rehabiliteringsverksamheten. För att till- godose detta behov måste enligt vår uppfattning ytterligare uppgifter få lagras i de lokala sjukförsäkringsregistren. En förutsättning är dock att uppgifterna behövs för försäkringskassans handläggning av sjukpen- ningärenden o.d. eller i rehabiliteringsverksamheten.

Bestämmelserna om innehållet i sjukförsäkringsregistret bör utformas med utgångspunkt i att registret skall vara ett stöd för försäkringskassans handläggning av dessa ärenden. De flesta av ärendena är enkla mass— ärenden som rör förmåner i form av sjukpenning. För handläggningen av sådana ärenden behövs som regel endast vissa knapphändiga uppgif- ter. Genom att sådana uppgifter anges i sjukförsäkringsregistret kan ärendena i stor utsträckning handläggas med stöd enbart av registret.

Den andra typen av ärenden som sjukförsäkringsregistret skall kunna användas för är rehabiliteringsärendena. De är i allmänhet mer kompli- cerade än ärenden som rör sjukpenning. I rehabiliteringsärenden före— kommer i regel ett mer omfattande material i form av utredningar, planer, utlåtanden m.m. Redan praktiska skäl talar mot att sådant material i sin helhet tas in i sjukförsäkringsregistret. Därtill kommer att materialet många gånger kan innehålla uppgifter som är mycket känsliga för den enskilde och som av den anledningen inte bör förekomma i ett personregister. I rehabiliteringsärendena bör registret därför främst användas för att ge handläggaren upplysning om vilket material som finns i försäkringskassans handlingar och för att underlätta de bevak- ningsrutiner som ofta kan förekomma i sådana ärenden. Detta innebär att även de uppgifter i registret som behövs för rehabiliteringsärendena kan vara kortfattade. Uppgifterna i sjukförsäkringsregistret skall även kunna utnyttjas för att försäkringskassan på ett tidigt stadium skall kunna hitta de fall där rehabiliteringsåtgärder behöver sättas in. Detta ändamål bör emellertid inte leda till att uppgifterna i registret får anges utförliga— re än vad som enligt det anförda behövs för handläggningen av enskilda ärenden.

Även om dataregistrering i sig kan uppfattas som ett ökat intrång i den

SOU 1991:9 Kapitel 11

personliga integriteten vill vi framhålla att en överföring av uppgifterna på ADB-medium samtidigt kan innebära ett ökat skydd för uppgifterna. Det behörighetssystem som försäkringskassoma använder sig av innebär nämligen att en tjänsteman vid kassan endast får del av de uppgifter han behöver för sin handläggning av ett ärende. I ett särskilt loggregister kommer dessutom uppgifter att registreras och bevaras som gör det möjligt att för varje tidpunkt redovisa vilken automatisk databehandling som har skett med registren, vem som beordrat eller beställt bearbet- ningen samt vem som har genomfört den.

En fara med dataregistrerade uppgifter kan vara att uppgifterna upp— fattas som mer "sanningsenliga" än de i själva verket år. Vid våra överväganden om vilka ytterligare uppgifter som skall få registreras av försäkringskassoma har vi därför i huvudsak begränsat dessa till att avse uppgifter som lämnas antingen av den försäkrade själv eller som anges i de intyg och utlåtanden som den försäkrade själv ger in. Några kort- fattade uppgifter ur rehabiliteringsplanen som upprättas i samråd med den försäkrade skall dessutom få anges. Härutöver skall i princip endast få antecknas förekomsten av olika handlingar och göras noteringar, avsedda för försäkringskassans bevakning av handläggningen.

För att skydda den personliga integriteten anser vi också att uppgifter inte skall finnas i fler register än vad som är absolut nödvändigt. Hu— vudregeln bör därför vara att endast det lokalkontor till vilket en person hör skall ha uppgift om denne. Vi föreslår av denna anledning att ett lokalkontor, som fått i uppdrag av ett annat lokalkontor att handlägga ett ärende, när handläggningen är avslutad skall överföra de registrerade uppgifterna till "inskrivningskontoret" och därefter i stort sett rensa sitt eget register från närmare uppgifter om uppdraget. Av samma skäl föreslår vi att, när en person i fortsättningen skall höra till ett annat lokalkontor, endast uppgifter om pågående ersättningsärenden skall föras över från registret till det nya lokalkontoret. Historiska uppgifter förs således inte automatiskt över till det nya lokalkontoret.

Eftersom ärendehandläggningen när det gäller andra ersättningsförmå— ner tills vidare skall registreras i det centrala registret kan det förekom- ma att uppgifterna finns såväl centralt som lokalt. Bortsett från vissa uppgifter som rör själva utbetalningen är det dock här inte fråga om särskilt känsliga uppgifter.

Ett register av nu aktuellt slag måste få innehålla uppgifter om tid- punkter för de förhållanden som får registreras. Vidare måste olika slag av tekniska och administrativa uppgifter få anges. Härmed avses uppgif— ter som främst har att göra med myndighetens egen verksamhet och inte med den enskilde. En förutsättning skall vara att uppgiften från integri— tetssynpunkt framstår som väsentligen utan betydelse. Som exempel kan nämnas uppgifter i ett s.k. back-up-register, olika kodnummer för registerföring och markeringar av förekomsten av tekniska fel samt namn på försäkringskassa, lokalkontor och handläggare. Vidare bör anteckningar kunna göras om att handlingar har expedierats eller inford-

SOU 1991:9 Kapitel 11

rats och att vissa kontrollåtgärder har vidtagits. Till tekniska och admi- nistrativa uppgifter bör också räknas uppgift om särskild sekretesspröv- ning.

En närmare reglering av de nu nämnda uppgifterna bör ske genom verkställighetsföreskrifter.

11.6.1. Diagnos och andra medicinska förhållanden

Uppgift om diagnos eller sjukdomsorsak är av betydelse för försäkrings- kassans handläggning av sjukpenningärenden. Uppgifterna är även viktiga i rehabiliteringsverksamheten och kommer att få ännu större betydelse om försäkringskassan i fortsättningen skall ha en mer aktiv roll än hittills i rehabiliteringssammanhang.

Vi har tidigare redogjort för de bestämmelser som gäller för rätten till sjukpenning och hur dessa regler tillämpas av försäkringskassoma. För att avgöra om sjukpenning skall utbetalas i ett särskilt fall behöver försäkringskassan uppgift om dels huruvida det är fråga om sjukdom som förorsakat arbetsoförmågan, dels i vilken omfattning sjukdomen sätter ned arbetsförmågan.

För att bedöma om sjukdom föreligger måste försäkringskassan känna till diagnosen eller sjukdomsorsaken. Uppgifterna hämtas i första hand från den försäkran för sjukpenning som den försäkrade skrivit under resp. det intyg eller utlåtande läkaren utfärdat. I enstaka fall kan uppgif- terna behöva kompletteras. Uppgifterna är av betydelse även vid be- dömningen av arbetsförmågan. Här sätts uppgifterna i relation till vilka arbetsuppgifter den försäkrade skulle ha utfört om han varit frisk.

För statsförvaltningen gäller ett generellt krav på en produktivitets- ökning på 1,5 %. Samtidigt skall den statliga administrationen minska med 10 % under den närmaste treårsperioden. I årets budgetproposition föreslås mot bakgrund bl.a. av att försäkringskassoma skall kunna förnya verksamheten i riktning mot en mer aktiv roll i rehabiliterings- arbetet, att försäkringskassomas resurser minskas med endast 0,5 %.

Om försäkringkassoma i fortsättningen skall kunna uppfylla kravet på produktivitetsökning samtidigt som de fullgör sina nya uppgifter måste de ha tillgång till ett teknikstöd som medger att de vid handläggningen av sjukpenningärenden i regel inte behöver ta fram sjukförsäkringsakter.

Vi har förståelse för att människor kan bli oroliga om så känsliga uppgifter som diagnos och sjukskrivningsperioder finns samlade i ett dataregister. Vi vill dock framhålla att i den mån man begränsar åt- komsten till uppgifterna i ett lokalt dataregister och likaså begränsar möjligheterna att lämna ut uppgifter ur registret på ADB-medium kan uppgifterna vara mer skyddade mot obehörig åtkomst i ett dataregister än om läkarintyg och andra handlingar förvaras i kortlådor som står framme på lokalkontoret. Eftersom försäkringskassoma i regel inte omgående kan eller hinner fatta beslut i sjukpenningärenden måste vid en manuell hantering handlingarna i ärendet förvaras lättillgängliga tills

SOU 1991:9 Kapitel 11

beslutet är fattat. Om sjukfallet inte då är avslutat, måste handlingarna förvaras på sådant sätt ytterligare tid. Som tidigare nämnts innebär behörighetssystemet för dataregistren att en tjänsteman inte kan få tillgång till mer uppgifter än som behövs för ärendehandläggningen. Genom ett loggregister kan dessutom kontrolleras vem som har använt ett sjukförsäkringsregister och när detta skett.

Enligt vår uppfattning är problemen med en dataregistrering därför främst en fråga om kvaliteten på de registrerade uppgifterna och de risker som är förenade med de ökade möjligheterna att ställa samman information.

För att säkra kvaliteten på innehållet i registret anser vi att vad som skall registreras när det gäller medicinska förhållanden är den försäkra- des egna uppgifter, dvs. den diagnos eller sjukdomsorsak som angivits på försäkran, läkarintyg eller läkarutlåtande. Det är viktigt att den registrerade uppgiften exakt återger vad som där angivits. Om ytterliga- re medicinsk utredning införskaffas får detta däremot endast anges i form av notering att t.ex. ett nytt intyg eller utlåtande av läkare förelig— ger och datum för intyget eller utlåtandet. Vi anser däremot inte att en diagnosuppgift i ett sådant intyg eller utlåtande skall få anges annat än om uppgiften behövs för försäkringskassans handläggning av ärendet. Med kvalitet på innehållet i dataregistret menar vi således inte att uppgifterna om diagnos eller sjukdomsorsak skall vara de medicinskt sett mest korrekta. AVSikten är i stället att man skall veta varifrån uppgifterna är hämtade.

Uppgift om diagnos får även anges med en kod enligt socialstyrelsens klassifikation av sjukdomar som bygger på det av Världshälsoorganisa- tionen (WHO) antagna klassifikationssystemet.

Vi anser inte att man vid handläggning av sjukpenningärenden skall få sammanställa uppgifter med utgångspunkt i diagnosen eller sjukdoms- orsaken. Uppgiften skall således endast ha betydelse vid handläggningen i det enskilda fallet.

Även om det kan komma att medföra vissa olägenheter för försäk— ringskassoma, föreslår vi dessutom att uppgift om diagnos och sjuk- domsorsak gallras så snart som möjligt. Vi har angivit denna tid till tre år.

När det gäller rehabiliteringsärenden blir också andra uppgifter av betydelse. För att kunna se till att arbetsgivaren gör en rehabiliterings- utredning inom föreskriven tid behöver försäkringskassan till att börja med endast ett bevakningssystem som visar om ett sjukdomsfall har pågått en längre tid resp. om en anställd haft många sjukfall under senare tid. För att därefter se till att åtgärder också vidtas behöver försäkringskassan mer upplysningar om den anställdes situation. Vi räknar med att försäkringskassan till stor del måste hämta denna infor- mation från handlingarna i ärendet. Några uppgifter om hälsotillståndet utöver vad som redan registrerats vid handläggningen av själva sjukfallet skall inte få anges. Vid kontakterna med arbetsgivaren bör försäkrings-

SOU 1991:9 Kapitel 11

kassan emellertid ha skaffat sig en uppfattning om hur sjukfrånvaron i övrigt ser ut på arbetsplatsen och då särskilt när det gäller sjukfrånvaron hos anställda som har samma arbetsuppgifter och liknande sjukdoms- besvär. Sådana sammanställningar är nödvändiga för att försäkrings- kassan i övrigt skall kunna vidta åtgärder för att förkorta pågående sjukdomsfall och förebygga nya sjukdomsfall. Arbetsgivaren skall visserligen ha det huvudsakliga ansvaret för rehabiliteringen av anställda men det har visat sig att arbetsgivarna sällan har uppgift om hur sjuk— frånvaron på arbetsplatsen ser ut. Vi vill i detta sammanhang erinra om att försäkringskassan inte får lämna ut uppgifter till en arbetsgivare om en anställds hälsotillstånd utan att den anställde har lämnat sitt med- givande till detta.

11.6.2. Uppgift om läkare eller annan intygsgivare

Vid prövningen av om den försäkrade vid längre sjukfall (mer än sju dagar) skall få sjukpenning kan det vara av betydelse för försäkrings— kassan att ha uppgift om vilken läkare eller annan intygsgivare som har utfärdat intyg eller utlåtande. Handläggningen underlättas om dennes namn finns i registret. Det blir också lättare att ta kontakt om telefon— numret finns i registret. Erfarenheterna hos försäkringskassoma visar att det i fall där den försäkrade har vänt sig till flera olika läkare kan finnas anledning att närmare utreda rätten till sjukpenning eller behovet av rehabilitering.

Försäkringskassan har inget behov av att använda läkares namn och telefonnummer som sökbegrepp. Användningen av sådana uppgifter som sökbegrepp kan därför förbjudas. Försäkringskassan har inte heller behov av att spara uppgifterna någon längre tid. Något hinder mot att av hänsyn till integritetsintressena gallra uppgifterna tidigt föreligger därför inte.

Om man genomför begränsningar av sökmöjlighetema och en tidig gallring av uppgifterna i enlighet med det anförda, är registrering i sjukförsäkringsregistret av läkares namn och telefonnummer enligt vår mening inte ett otillbörligt intrång i deras personliga integritet. Vi vill betona att vi gör denna bedömning med utgångspunkt från vad registret i övrigt skall få innehålla enligt vårt förslag.

Vi föreslår därför att läkares eller annan intygsgivares namn och tele- fonnummer får anges i sjukförsäkringsregistret. I det följande kommer vi att lämna förslag om begränsning av sökmöjlighetema och om gall- ring av uppgifterna.

1 1.7 Terminalåtkomst

Den som har terminalåtkomst till ett ADB-register kan ta del av register- innehållet med hjälp av bildskärm. Från integritetssynpunkt är det ange- läget att man inte låter åtkomsten till sjukförsäkringsregistret omfatta

SOU 1991:9 Kapitel 11

fler användare än som behövs med hänsyn till den verksamhet för vilken registret förs. En utgångspunkt enligt våra direktiv skall dessutom vara att endast behöriga tjänstemän hos lokalkontoret skall ha terminal- åtkomst. Rena effektivitetskäl kan tala för att andra lokalkontor får ter— nrinalåtkomst till registret. Behovet är störst i de fall då en försäkrad flyttar från ett lokalkontors verksamhetsområde till ett annat lokalkontors verksamhetsområde. Administrativa skäl kan också anföras till stöd för att centralkontoret hos försäkringkassan via terminal skall få tillgång till sjukförsäkringsregistret hos lokalkontor som hör till kassan. Dessa in- tressen måste vägas mot den risk för otillbörligt intrång i den registrera- des personliga integritet som terminalåtkomst kan medföra. Vid en så— dan avvägning anser vi att terminalåtkomsten bör begränsas till den som för registret.

En särskild fråga i detta sammanhang är om ett personregister som förs för en bestämd verksamhet inom en myndighet måste tillhandahållas via ternrinal på varje ställe där myndigheten är företrädd. Frågan be- handlades i proposition 1990/91253 om lag om folkbokföringsregister, m.m. och gällde närmast om det var möjligt att begränsa terminalåt- komsten till det registerförande lokala skattekontoret inom en länsskatte— myndighet. Slutsatsen blev att det inte föreligger några hinder mot en sådan begränsning. Enligt propositionen bör en enskild som vid ett visst lokalt skattekontor begär att på stället omedelbart få ta del av en uppgift som finns hos ett annat skattekontor, kunna hänvisas dit där uppgiften rent faktiskt finns, även om uppgiften i och för sig förvaras hos läns- skattemyndigheten. I lagen (1990: 1536) om folkbokföringsregister finns en föreskrift av innebörd att inom en skattemyndighet får terminalåt- komst till ett lokalt folkbokföringsregister endast finnas hos det lokala skattekontor för vars verksamhetsområde registret förs (9 5). Mot denna bakgrund anser vi att det inte föreligger några hinder mot att begränsa terminalåtkomsten på det sätt som vi har förordat. Frågan om vilken betydelse en sådan lösning får när det gäller att utforma register- ansvaret behandlas i nästa avsnitt.

1 1.8 Registeransvar

Registeransvarig är enligt 1 & datalagen den för vars verksamhet ett personregister förs, om han förfogar över registret. Förfoganderätt inne— bär behörighet såväl att påverka innehållet i registret som att överföra innehållet till läsbar form. Den geografiska placeringen av datorn har ingen betydelse för frågan om ansvaret för registret.

Med registeransvaret följer flera skyldigheter enligt datalagen. En redogörelse för dessa skyldigheter finns i kapitel 9.

Enligt vårt förslag skall ett sjukförsäkringsregister föras för försäk— ringskassans verksamhet inom ett lokalkontors verksamhetsområde. Innehållet i registret skall kunna påverkas av försäkringskassan genom åtgärder vid det lokalkontor där registret förs. I det allmännas verksam-

SOU 1991:9 Kapitel 11

het kopplas registeransvaret till myndighetsbegreppet. Vi anser därför att registeransvaret bör läggas på den allmänna försäkringskassan. Enligt vår mening bör den omständigheten att terminalåtkomsten skall vara begränsad till lokalkontoret inte utgöra något hinder häremot. Inom försäkringskassan bör beslutanderätten i registerfrågor delegeras till lämplig nivå, t.ex. till en viss tjänsteman vid det registerförande lokal- kontoret. Besluten fattas i försäkringskassans namn.

Den lösning som vi nu har förordat överensstämmer med den som har valts för de lokala folkbokföringsregistren. Enligt 4 5 lagen om folk— bokföringsregister är skattemyndigheten i länet registeransvarig för det eller de lokala folkbokföringsregister som förs inom myndighetens verk- samhetsområde.

11.9. Sökbegrepp

Från integritetssynpunkt är det av stor betydelse vilka sökmöjligheter som skall få finnas i ett personregister. Offentlighetsprincipen innebär nämligen att en myndighet måste använda sig av alla tillåtna sökbegrepp och tekniska möjligheter som står till buds för myndigheten när någon begär uppgifter ur myndighetens ADB—register. Myndighetens skyldighet begränsas bara av att uppgifterna skall kunna tas fram med rutinbetona- de åtgärder. Att myndigheten själv inte behöver sammanställningen i fråga saknar helt betydelse i detta sammanhang. Genom att olika regis— teruppgifter används som sökbegrepp kan oönskade och oförutsedda följder uppstå. Även om en uppgift i sig kan vara harmlös kan urval och sammanställningar av flera sådana uppgifter framstå som integritets— kränkande. Och om det i en sådan sammanställning ingår någon eller några uppgifter av mera känslig natur kan sammanställningen komma att upplevas som mycket integritetskränkande. Även om sekretess skulle gälla för sammanställningen, kan det ändå vara kränkande och obehag- ligt för den enskilde att en sådan sammanställning kan göras.

Användningen av sökbegreppen kan regleras i författning på olika sätt. Ett sätt är att riksdagen i lag anger ramarna för sökmöjlighetema. Detta lämnar utrymme åt regeringen att meddela verkställighetsföreskrifter. Riksdagen kan också helt överlåta åt regeringen att meddela föreskrifter i ämnet. Ett annat sätt är att användningen av sökbegrepp i så stor ut- sträckning som möjligt regleras direkt i lag.

Riksdagen uttalade sig i denna fråga vid behandlingen av proposition 1989/90:40 om tullregisterlag. Enligt riksdagen är frågan om vilka sök- begrepp som skall få användas av stor betydelse för den personliga integriteten och det är därför viktigt att sökbegrepp som är känsliga från integritetssynpunkt endast används i begränsad utsträckning. Använd— ningen av sådana sökbegrepp bör regleras i lag medan användningen i andra fall bör kunna regleras genom verkställighetsföreskrifter (1989/90:KU5y, 1989/90:5kU19, rskr. 188). Hur bestämmelsema om sökmöjlighetema skall utformas hänger sam-

SOU 1991:9 Kapitel 11

man med bestämmelserna om de uppgifter som skall få finnas i ett regis- ter. Enligt vårt förslag skall sjukförsäkringsregistret få innehålla uppgif- ter om tidpunkter för registrerade förhållanden och de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registret. Den närmare regleringen av hur dessa uppgifter skall få anges i registret föreslås kunna ske genom verkställighetsföreskrifter. Med hänsyn härtill är det inte möjligt att på ett mera ingående sätt reglera sökmöjlighetema beträffande dessa uppgifter i lagen. Uppgifterna är dock inte av integritetskänslig natur. Det bör därför kunna överlämnas åt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om användningen av dessa uppgifter som sök- begrepp. En sådan lösning är i linje med riksdagens uttalande och med den reglering som har valts i lagen om folkbokföringsregister.

Enligt vårt förslag kommer det emellertid att finnas många andra upp- gifter i sjukförsäkringsregistret som kan vara känsliga från integritets- synpunkt. Med hänsyn härtill bör användningen av dessa uppgifter som sökbegrepp regleras genom föreskrifter i lagen. Vid utformningen av föreskrifterna bör givetvis beaktas riksdagens uttalande om vikten av att sökbegrepp som är känsliga från integritetssynpunkt används i begränsad utsträckning.

Vi har tidigare föreslagit att läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer skall få anges i sjukförsäkringsregistret för att underlätta försäkringskassans handläggning i olika avseenden. Vi konstaterade också att det inte föreligger något behov av att använda uppgifterna som sökbegrepp och att en sådan användning därför kan förbjudas. Ett sådant förbud förhindrar sammanställningar av uppgifter som skulle kunna upplevas som intrång i intygsgivamas personliga integritet.

Av integritetshänsyn kan emellertid ett förbud inte vara absolut. En viktig princip som konrrner till uttryck i 8 och 10 55 datalagen är att den som förekommer i ett personregister skall ha rätt att erhålla uppgifter om sig själv och få uppgifterna rättade. Den registeransvarige skall enligt 10 5 på begäran av enskild så snart det kan ske underrätta denne antingen om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgift inte förekom- mer i registret. Detta betyder att de läkare m.fl. som skulle antecknas i registret har rätt att få sådana s.k. 10 å-utdrag. En förutsättning för att så skall kunna ske är dock att deras namn kan användas som sökbe- grepp. Om så är fallet, har den registeransvariga myndigheten befogen- het att göra sammanställningar av uppgifterna med andra uppgifter i sjukförsäkringsregistret. En sådan sammanställning är enligt 2 kap. 3 & andra stycket tryckfrihetsförordningen att anse som förvarad hos myn- digheten. Därigenom är den allmän handling. Detta gäller även om användningen av namnuppgiftema som sökbegrepp bara tillåts för att tillhandahålla utdrag enligt 10 å datalagen.

Det går således inte att förhindra att sammanställningar med läkares och andra intygsgivares namn blir allmänna handlingar, om man samti—

SOU 1991:9 Kapitel 1 I

digt vill upprätthålla den princip som ligger bakom 105 datalagen. Enligt vår uppfattning bör den principen inte frångås. Vi föreslår därför att det i lagen tas in en föreskrift av innebörd att läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer får användas som sökbegrepp endast för framställning av utdrag enligt 10 & datalagen. Av tryckfrihets- förordningen följer därmed att uppgifterna också får användas för full- görandet av skyldigheterna enligt tryckfrihetsförordningen. Någon särskild bestämmelse om detta bör inte tas in i lagen.

För att försäkringskassomas rehabiliteringsverksamhet skall bli effektiv på sätt som avses i den kommande propositionen om rehabilitering m.m. måste kassorna emellertid ha möjlighet att göra sammanställningar som visar sjukfrånvaron på de olika arbetsplatserna. Det blir därvid även viktigt att kunna få en uppfattning om förekomsten av en viss typ av sjukdomsbesvär på en arbetsplats. Sökbegrepp som arbetsställe samt diagnos och sjukdomsorsak måste därför tillåtas. I rehabiliteringsverk- samheten avses gälla att försäkringskassoma bl.a. skall se till att arbets- givare och andra fullgör sina skyldigheter och att nödvändiga åtgärder vidtas. Några ytterligare sökmöjligheter behövs därför. Det gäller främst uppgifter om huruvida rehabiliteringsutredning föreligger, om rehabilite— ringsplan fastställts och när olika rehabiliteringsåtgärder skall vidtas. De uppgifter som behövs endast vid handläggningen av rehabiliterings- ärenden bör inte få användas som sökbegrepp i andra ärenden som försäkringskassan handlägger.

Det bör understrykas att det som nu sagts är beroende av hur kassans rehabiliteringsverksamhet slutligt kommer att regleras. Vi har som un- derlag för våra ställningstaganden haft tillgång endast till utkast till reg- lering av verksamheten (jfr avsnitt 5 . 1).

Vi utgår från att försäkringskassoma i samband med att vissa uppgif— ter registreras också kan lägga in olika bevakningstider och bevaknings- signaler. Sådana uppgifter behöver därför inte göras sökbara i bevak- ningssyfte. Vi utgår också från att motsvarande gäller vissa uppgifter som skall överföras till det centrala registret, t.ex. uppgift om tidpunkter för sjukhusvård. För att kunna bevaka långa sjukfall resp. göra sjuk- kontroll måste dock uppgift om tidpunkt för sjukanmälan och tidpunkter för sjukdomsfall vara sökbara. Vi har dessutom räknat med att uppgifter om SGI måste vara sökbara för att försäkringskassan vid höjningar av basbeloppet skall kunna utreda frågan om SGI-n skall höjas för dem som redan har en SGI motsvarande sju och ett halvt basbelopp, det s.k. taket.

I händelse av att ett lokalkontorsområde ändras så att det inte längre omfattar hela församlingar, måste försäkringskassan kunna få fram upp- gifter om vilken fastighet en försäkrade är folkbokförd på. Ett lokalkon- tor kan även behöva få uppgift om vilka försäkrade som bor i ett visst område när man önskar gå ut med viss lokal information. Av denna anledning bör också adressuppgifter vara sökbara.

Att använda uppgift om medborgarskap som sökbegrepp kan i vissa

SOU 1991:9 Kapitel 11

sammanhang vara av betydelse för försäkringskassan, t. ex. vid infor- mation till vissa invandrargrupper om rätt till sjukpenning och andra förmåner. Mot det kan anföras att medborgarskap kan användas som sökbegrepp för att i otillbörligt syfte spåra flyktingar och andra invand- rare från ett visst land. I proposition 1990/91:53 om lag om folkbok- föringsregister, m.m. föreslog regeringen att medborgarskap skulle få användas som sökbegrepp i folkbokföringsregistren. Regeringen hän- visade därvid till det skydd som finns enligt reglerna om folkbok- föringssekretess i 7 kap. 15 & sekretesslagen. Riksdagen avslog emeller- tid förslaget i denna del med hänsyn till intresset att värna den enskildes integritet (l990/91:SkU9, rskr. 109).

Skyddet för uppgifter om medborgarskap är visserligen något starkare enligt bestämmelserna om socialförsäkringssekretess än enligt de nyss nämnda bestämmelserna om folkbokföringssekretess.

Mot bakgrund av riksdagens ställningstagande finner vi ändå att med— borgarskap inte bör tillåtas som sökbegrepp i sjukförsäkringsregistret.

Inte heller uppgifter som har betydelse för utbetalning av sjukpenning, t.ex. att någon vistas på anstalt eller att utmätning eller införsel har begärts, skall få användas som sökbegrepp.

11.10. Utlämnande

De flesta av de uppgifter som sjukförsäkringsregistret enligt vårt förslag kommer att innehålla omfattas av bestämmelserna om socialförsäkrings- sekretess i 7 kap. 7 & sekretesslagen. Sådana sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut till andra myndigheter om det följer av en uppgiftsskyldig- het som är bestämd i lag eller förordning. Ett utlämnande kan också ske efter en bedömning i varje särskilt fall med tillämpning av sekretess- bestämmelsens skaderekvisit och den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 & sekretesslagen. Bestämmelserna gäller oavsett på vilket medium uppgif- terna finns. Dessutom kan utlämnande ske till enskilda med stöd av bestämmelser i 20 kap. 9 a & AFL.

Eftersom möjligheterna att snabbt och enkelt kombinera maskinläsbara uppgifter som lämnas ut vid olika tidpunkter och för olika syften kan ge resultat som framstår som stötande finns en särskild bestämmelse om personregistersekretess i 7 kap. 16 & sekretesslagen. Enligt paragrafen gäller sekretess för personuppgift i personregister, om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk data- behandling i strid med datalagen. Förbudet gäller oavsett på vilket me- dium uppgifterna lämnas ut men har störst betydelse vid frågan om utlämnande på ADB-medium. Ett utlämnande på ADB-medium kräver således att mottagaren har tillstånd av datainspektionen eller författnings- stöd för att föra ett personregister som skall innehålla de uppgifter som skall lämnas ut. Uppfyller mottagaren dessa krav, bestämmer den utlämnande myndigheten i vilken form utlämnande skall ske. Befogen- heten kan dock inskränkas genom föreskrifter i lag eller annan författ-

SOU 1991:9 Kapitel ]]

ning. Som exempel på sådana föreskrifter kan nämnas 11 & skatteregis- terlagen (1980:343), 7 & tullregisterlagen (1990:137) och 11 & lagen om folkbokföringsregister.

Med hänsyn till integritetsaspektema anser vi att det även för sjukför- säkringsregistret bör meddelas föreskrifter som vid sidan av bestämmel- serna i sekretesslagen reglerar utlämnandet på ADB-medium. Enligt vår mening bör det vidare redan av den lag som reglerar sjukförsäkrings- registren framgå i vilken mån utlämnande av uppgifter får ske på ADB- medium.

Eftersom utbetalningsfunktionen fortfarande skall finnas kvar vid riks- försäkringsverkets ADB-avdelning i Sundsvall måste försäkringskassoma för att kunna verkställa sina beslut, dvs. i allmänhet göra en utbetalning, få överföra uppgifter till det centrala registret.

Lokalkontoret handlägger även andra ersättningsformer som till vissa delar baseras på samma uppgifter som ligger till grund för sjukpenning- en (SGI, årsarbetstid etc.). Dessa kommer dock fortfarande en tid att handläggas med hjälp av det centrala registret. Det gäller smittbärarpen- ning, närståendeersättning, föräldrapenning m.m. För att beslut rörande dessa ersättningar skall grundas på ett riktigt underlag måste lokalkonto- ret även få föra över uppgifter som har betydelse för dessa ärenden. Förutom själva beslutet om t.ex. ändrad SGI (10 & första stycket 25) kan det avse tidpunkter för sjukhusvård o.d. (10 5 första stycket 17) eller andra uppgifter som har betydelse för utbetalning av sjukpenning såsom uppgift om sjuklöneförmåner från arbetsgivare (10 5 första stycket 24). Tidpunkter för sjukhusvård har betydelse också för utbetalningen av pension.

Den rutin med utskrift av blanketter m.m. som fortfarande skall finnas kvar i Sundsvall fordrar att försäkringkassan också får föra över uppgif- ter som behövs för dessa utskrifter. Tidpunkt för sjukanmälan är exem- pel på en sådan uppgift.

En av uppgifterna, den om att anmälan om arbetsskada inkommit, är av betydelse för riksförsäkringsverkets ärendehandläggning. Om försäk- ringskassan för över uppgift om att sådan anmälan inkommit, kan man undvika att samma skada godkänns både som en arbetsskada och en yrkesskada. En sjukperiod som inträffat efter den 1 juli 1977 skall näm- ligen handläggas enligt lagen om yrkesskadeförsäkring om skadan ursprungligen visat sig före nämnda datum, medan prövningen skall göras enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) om skadan visat sig först därefter.

Som framgår av avsnitt 11.5 Registerändamål är en av försäkrings- kassans uppgifter att följa och utvärdera sin egen verksamhet. Riks- försäkringsverket har en sådan uppgift när det gäller socialförsäkrings— verksamheten i hela landet. Såväl försäkringskassan som riksförsäkrings- verket behöver också framställa statistik över verksamheten. För upp- följningen och utvärderingen samt för framställningen av statistik fordras information ur sjukförsäkringsregistret. I regel kan detta behov tillgodo-

SOU 1991:9 Kapitel 11

ses genom uppgifter som inte kan hänföras till enskilda personer. Det kan emellertid förekomma fall då studier måste göras på material som inte är avidentifierat. För dessa fall bör det öppnas en möjlighet att lämna ut uppgifter i sjukförsäkringsregistret på ADB-medium. Av integritetsskäl bör dock inte ett regelmässigt utlämnande tillåtas. I stället bör det överlåtas på regeringen att från fall till fall besluta i frågan om utlämnande av uppgifterna. Vi förordar därför att det i lagen tas in föreskrifter av innebörd att regeringen för särskilda fall får medge att uppgifter i ett sjukförsäkringsregister får lämnas ut till den centrala förvaltningen hos försäkringskassan (centralkontoret) eller till riksförsäk- ringsverket, om det behövs för att följa och utvärdera verksamheten eller för att framställa statistik över verksamheten.

Som framgår av kapitel 7 Offentlighet och sekretess är försäkringskas- soma skyldiga att lämna ut uppgifter till vissa myndigheter och andra organ. I dag länmas uppgifterna i många fall på magnetband från riks- försäkringsverkets ADB—avdelning i Sundsvall. Vi har i avsnitt 11.2 gjort vissa antaganden om vilka uppgifter som även fortsättningsvis kommer att finnas kvar i det centrala registret och som rör ärenden som i övrigt skall registreras i de lokala registren. Enligt dessa antaganden kommer de uppgifter som i dag förs över till andra myndigheter och organ att finnas även i det centrala registret. Vi avser därför att i vårt fortsatta utredningsarbete återkomma till frågan i vad mån uppgifter skall få överföras på ADB-medium från det centrala registret.

I detta sammanhang vill vi även nämna dem som utöver riksförsäk- ringsverket och försäkringskassoma i dag har direkt åtkomst via termi- nal till vissa uppgifter i det centrala registret. Av dessa är det endast försäkringsdomstolama som får uppgifter beträffande ärenden som i fortsättningen skall registreras i de lokala registren. Någon terminal- anknytning till de lokala registren utanför lokalkontoret kommer inte att tillåtas. Frågan är därför om försäkringsdomstolama, och möjligen de andra domstolar som föreslås fr.o.m. den 1 juli 1991 överpröva social- försäkringsärenden, i stället skall få uppgifter överförda på ADB-me- dium. En del uppgifter som domstolarna behöver kommer att finnas kvar i det centrala registret, och vi anser det inte motiverat att övriga uppgifter som erfordras överförs på ADB—medium. Försäkringskassoma bör med utnyttjande av datatekniken lätt kunna göra de sammanställ- ningar och utskrifter som domstolarna behöver för handläggningen av överklagade ärenden.

Vi vill här även ta upp frågan om huruvida de uppgifter som försäk- ringskassan i dag länmar till yrkesinspektion och arbetarskyddsstyrelsen i fortsättningen skall få överföras på ADB—medium.

Enligt LAF skall arbetsgivare som fått kännedom om inträffad arbets- skada omedelbart anmäla skadan till försäkringskassan (8 kap. 1 5). Annan försäkrad än arbetstagare skall själv anmäla arbetsskada till kassan. Enligt förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd skall försäkringskassan sända en kopia av

SOU 199l:9 Kapitel ]]

arbetsskadeanmälan till yrkesinspektionen eller, beträffande arbete på fartyg, till sjöfartsverket. Arbetarskyddsstyrelsen får senare ett med- delande från försäkringskassan om vilken diagnos eller sjukdomsorsak som angivits och hur lång sjukskrivningstiden varit.

Arbetsskadeanmälningama används av yrkesinspektionen i dess till- synsverksamhet. Anmälningama registreras även i arbetarskyddsstyrel- sens informationssystem om arbetsskador (ISA). Sammanställningar av uppgifter ur ISA används sedan i olika sammanhang i det förebyggande arbetsrrriljöarbetet, t.ex. i yrkesinspektionens tillsynsarbete och för över- gripande offentlig statistikproduktion.

I det pågående propositionsarbetet angående rehabiliteringen övervägs även frågan om en samordning mellan sjuk- och arbetsskadeförsäkring— en så att den som är sjukpenningförsäkrad enligt AFL och som drabbas av arbetsskada under sjukdomstiden skall erhålla ersättning för inkomst— bortfall i form av sjukpenning eller rehabiliteringspenning enligt AFL men inte i form av sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen. Detta kan komma att innebära att försäkringskassan skall pröva frågan om huruvi— da arbetsskada föreligger först när en nedsättning av arbetsförmågan blivit bestående.

Mot bakgrund av de ändringar i arbetsskadeförsäkringen som kan komma att genomföras anser vi att man inte nu bör ta ställning till om uppgifter om anmälda arbetsskador skall få föras över på ADB—medium till yrkesinspektionen eller arbetarskyddsstyrelsen. Om effekterna av en förändring i arbetsskadeförsäkringen bättre kan överblickas under vårt fortsatta utredningsarbete, konrmer vi att åter ta upp frågan om huruvida uppgifter skall få lämnas ut på ADB—medium till dessa myndigheter.

Vi vill slutligen nämna att ytterligare myndigheter, organisationer och enskilda kan komma att begära överföring av uppgifter från såväl de centrala som de lokala dataregistren. En sådan begäran kan ibland kom- ma att vara föranledd av att förändringar i socialförsäkringssystemet medför ett ökat behov av uppgifter från försäkringskassoma. Vi finner emellertid inte skäl att nu föreslå några ytterligare möjligheter för för- säkringskassoma att lämna ut uppgifter på ADB-medium än vad vi ovan föreslagit.

11.1 1 Gallringsfrågor

Enligt direktiven skall vi, förutom hänsynen till den personliga integri- teten, även beakta konsekvensema för andra intressen som insynsbehov och forskningens behov. Vi skall härvid analysera gallringsfrågoma och överväga om de olika urvalsmetoder som anges i proposition 1989/90:72 om arkiv m.m. bör tillämpas. Beträffande frågor om bevarandetid och gallring bör vi enligt direktiven lämna förslag till lagreglering.

SOU 1991:9 Kapitel 11

Enligt den nya arkivlagen (1990:782), som träder i kraft den 1 juli 1991, är huvudprincipen att allmänna handlingar skall bevaras (se kapitel 10 Arkiv- och gallringsbestämmelser). I proposition 1989/90:72 om arkiv m.m., som låg till grund för arkivlagen, angavs att i författ- ningar som reglerar olika integritetskänsliga register i regel föreskrivs den motsatta principen, nämligen att materialet skall förstöras efter en viss tid om det inte finns direkta föreskrifter om bevarande. I propositio- nen anfördes att denna omvända princip var rimlig med hänsyn till de integritetsaspekter som kan föreligga på de särskilda registerlagamas område.

Ett lokalt sjukförsäkringsregister kommer att innehålla känsliga uppgif- ter och utgångspunkten bör således vara att uppgifterna i registret skall gallras. Vid bestämmande av den tid efter vilken uppgifterna får gallras måste en avvägning göras mellan, å ena sidan, integritetsintresset och, å andra sidan, insynsbehovet, rättskipningens och förvaltningens behov samt forskningsintresset. Insynsbehovet samt rättskipningens och förvalt- ningens behov kan, som framgår nedan, tillgodoses genom en väl av- passad bevarandetid. Frågan om gallring skall ske blir då beroende av en vägning mellan integritets- och forskningsintresset.

Bevarandetid

När det gäller att bestämma den tid efter vilken uppgifterna enligt hu- vudregeln skall gallras måste främst beaktas dels under hur lång tid försäkringskassan behöver ha tillgång till uppgifterna för sitt löpande arbete, dels under hur lång tid uppgifterna måste bevaras för att till- godose kravet att enskilda inte skall gå miste om sina rättigheter enligt socialförsäkringama. Av betydelse är härvid vad som föreskrivs om rätt till ersättning för förfluten tid för de olika förmånerna. Den längsta tid under vilken ersättningsanspråk kan göras gällande finns angiven i LAF. I 6 kap. 6 5 anges bl.a. att ansökan om ersättning enligt den lagen skall göras inom sex år, beträffande sjukpenning eller livränta från den dag ersättningen avser. Själva arbetsskadan kan däremot ha inträffat ännu längre tillbaka. Vidare gäller enligt 20 kap. 5 & AFL att ersättningsan- språk preskriberas efter viss tid. I lagrummet anges att ersättning enligt AFL som inte lyfts före utgången av andra året efter det varunder beloppet förfallit till betalning skall vara förverkad. Vid tillämpning av detta lagrum anses att sjukpenning förfaller till betalning den dag ersätt- ningen avser. Vid bestämmandet av gallringsfristen bör dessutom beaktas att rättelse av beslut visserligen kan ske enligt 20 kap. 10 a & AFL men att en sådan fråga inte får tas upp sedan mer än två år förflutit från den dag beslutet meddelades. Ändring får dock ske även efter utgången av denna tid, om det först därefter har kommit fram att be- slutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl. Förutom dessa tidsgränser måste

SOU 1991:9 Kapitel 1]

även beaktas att ett beslut av en försäkringskassa kan komma att över- klagas och att uppgifterna i ärendet kan behöva kompletteras under domstolsprocessen.

Mot bakgrund av dessa förhållanden anser vi att uppgifterna i ett sjuk— försäkringsregister i huvudsak bör finnas kvar under tio år för att till- godose i första hand rättssäkerhetsintressen och myndigheternas behov av information. Tiden bör härvid räknas från utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har avslutats.

Med hänsyn till att registret kommer att innehålla uppgifter av mycket integritetskänslig karaktär anser vi dock att de uppgifter som är särskilt känsliga om möjligt bör gallras på ett tidigare stadium. I första hand bör detta gälla uppgifter om diagnos och sjukdomsorsak i sjukfall. En gall— ring av dessa uppgifter innan tio år förflutit förutsätter dock att uppgif- terna liksom hittills kommer att finnas i försäkringskassans sjukfallsakter och att dessa akter även i fortsättningen kommer att bevaras minst tio år. En sådan tidigare gallring av uppgifter om diagnos m.m. kan visser- ligen komma att medföra ett merarbete för försäkringskassoma. Med hänsyn till uppgifternas särskilt integritetskänsliga natur bör enligt vår uppfattning avvägningen mellan dessa intressen ändock leda till att uppgifterna gallras på ett tidigare stadium. Eftersom försäkringskassan under viss tid behöver ha tillgång till uppgifterna om diagnos m.m. för handläggningen av sjukfallsärendena men även för rehabiliteringsverk- samheten anser vi det rimligt att uppgifterna gallras efter tre år räknat från utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har avslu- tats. Mot bakgrund av de överväganden vi redovisat i avsnitt 11.6.2 om registrering av uppgift om läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer anser vi att även dessa uppgifter bör gallras efter tre år.

Vi anser att en generell bevarandetid om tio år även tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar.

Gallringsundantag för forskning

Vi har erfarit att en del av de uppgifter som enligt vårt förslag skall få föras in i de lokala sjukförsäkringsregistren kommer att vara mycket intressanta för forskning, i första hand för medicinsk, yrkesmedicinsk, epidemiologisk och rrriljö-larbetsmiljörelaterad forskning. Den tekniska tillgängligheten av informationen gör den dessutom mycket fördelaktig för forskning. Genom forskning med hjälp av dessa register kan nya kunskaper vinnas som kan vara viktiga för att kunna klarlägga sam- bandet mellan olika sjukdomar/skador och arbetsnnljöer/boendemiljöer, men även olika sociala företeelseer. Registret kan också utgöra en sök- ingång till akter hos försäkringskassoma och men även till t.ex. patient- journaler inom sjukvården. För att kunna påvisa samband mellan hälsa/ sjukdom och olika andra faktorer, t.ex. miljöfaktorer, är det nödvändigt att ha tillgång till individrelaterade uppgifter som har bevarats kontinuer- ligt under en längre tid. För forskningens behov är det därför mycket

SOU 1991:9 Kapitel 11

viktigt att uppgifterna i sjukförsäkringsregistren bevaras i så stor om- fattning som möjligt.

Enligt vårt förslag kommer det att få föras in uppgifter i sjukförsäk- ringsregistren som inte finns tillgängliga på annat håll i samma omfatt- ning. Vi anser dock att uppgifternas karaktär i vissa avseenden och mängden av uppgifter medför att det kan upplevas som ett stort intrång i de registrerades personliga integritet om uppgifterna bevaras för längre tid än som motiveras av hänsyn till rättskipningens och förvaltningens behov. Vid en avvägning mellan de enskildas integritetsintresse och forskningens behov anser vi dock att en del av registeruppgifterna bör få sparas för forskningens behov. Vi anser därför att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, för forskningens behov skall få föreskriva undantag från huvudregeln om gallring. Detta undantag skall gälla ett urval av uppgifterna, och enligt vår uppfattning bör det lämpli— gen gälla uppgifter beträffande ett representativt urval av län och kom- muner och i övriga delar av landet beträffande ett representativt urval av personer. Ett annat lämpligt sätt att göra ett urval för forskningens behov är att spara endast vissa uppgifter. Riksarkivets kommande beslut om gallring av försäkringskassomas sjukfallsakter kan också vara av intresse vid bestämmande av urvalet beträffande sjukförsäkringsregi- stren. Vi anser emellertid att det bör ankomma på regeringen att ta närmare ställning till denna fråga.

Förvaring av handlingar undantagna från gallring

Vi vill även beröra frågan hur handlingar som undantas från gallring bör förvaras. Enligt arkivlagen svarar varje försäkringskassa för vården av sitt arkiv. Arkivmyndighetema, riksarkivet och landsarkiven, skall se till att försäkringskassan fullgör sina skyldigheter beträffande arkivvården. Arkivmyndighetema har ingen generell skyldighet att svara för förvaring av material men kan överta material efter överenskommelse. När en arkivmyndighet har övertagit arkivmaterial från en försäkringskassa övergår hela ansvaret för det materialet till arkivmyndigheten. Fördelarna med att material som undantas från gallring överlämnas till en arkivmyndighet redovisades i proposition 1989/90:72 (sid. 102) be- träffande socialtjänstens material. I propositionen angavs att en fördel är att socialnämndens tillgång till materialet blir begränsat av sekretess- lagens regler. Den sekretess som gäller för uppgifterna hos socialnämn- den överförs nämligen till arkivmyndigheten när den erhåller uppgifterna för förvaring. Eftersom sekretess gäller mellan myndigheter kommer sekretesslagens regler att gälla även mellan arkivmyndigheten och so— cialnämnden vilket ligger i linje med gallringspliktens syfte att begränsa tillgången till äldre material. Vissa andra fördelar gäller uppgifter på ADB-medium som undantas från gallring för forskningens behov och som sparas på sådant medium, bl.a. gäller inte bestämmelserna i 2 a & datalagen om tillstånd, 7 a 5 om förteckning, 8 & om rättelse och 10 5

SOU 1991:9 Kapitel 11

om underrättelse till enskild. I propositionen anfördes vidare att, för att det sparade materialet skall anses överlämnat till och förvarat av arkiv- myndigheten, det inte torde vara nödvändigt att det förvaras i arkivmyn— dighetens egna lokaler. Det väsentliga torde vara att det avskiljs från socialnämndens handlingar i övrigt och att det är arkivmyndigheten som ansvarar för förvaringen inkl. frågor om dess utlämnande.

Vi har ovan föreslagit att uppgifter i ett sjukförsäkringsregister skall gallras efter tre resp. tio år. För att ytterligare stärka integritetsskyddet anser vi att det material som vid dessa tidpunkter undantas från gallring bör överlämnas till en arkivmyndighet. Vi har därvid utgått från att det inte kommer att medföra några större tekniska problem att efter tre år överlämna de diagnosuppgifter m.m. som då undantas från gallring. Det är enligt vår uppfattning inte nödvändigt att frågan om överlämnande till arkivmyndighet regleras i lag, utan vi förutsätter att frågan löses genom överenskommelser mellan försäkringskassoma och arkivmyndighetema.

1 1 . 12 Säkerhetsfrågor

Vi har i vårt arbete inte utfört några analyser när det gäller ADB-säker- heten för sjukförsäkringsregistren och föreslår inga särskilda lagregler härom. Vi vill dock understryka behovet av god ADB-säkerhet för regis- ter av det slag det här är fråga om.

Såsom nämnts i avsnitt 3.5 arbetar man inom FAS 90-projektet med ADB-säkerheten. I den mån säkerhetsföreskrifter inte meddelas genom lag eller förordning ankommer det på datainspektionen att meddela behövliga sådana föreskrifter. I detta sammanhang kan nämnas att inspektionen i december 1988 meddelat allmänna råd om ADB—säkerhet för personregister.

1 1 . 13 Sekretessfrågor

Bestämmelserna om sekretess i 7 kap. 7 & sekretesslagen gäller för uppgifter hos försäkringskassan. Vårt förslag innebär att en del av de uppgifter som finns hos försäkringskassan kommer att finnas förteckna- de i sjukförsäkringsregistret. Någon möjlighet för utomstående att via bildskärm ta del av uppgifterna kommer inte att finnas. Uppgifter i registret skall i begränsad utsträckning få lämnas ut på ADB-medium till myndigheter inom socialförsäkringsområdet och i övrigt för forskning och framställning av statistik. Att uppgifterna får lämnas ut på ADB- medium innebär inte någon förändring av de förutsättningar för utläm- nande som föreligger enligt sekretesslagen. Endast om ett utlämnande kan ske enligt sekretessbestämmelsema blir det aktuellt att utnyttja den möjlighet till utlämnande på ADB—medium som vårt förslag innehåller.

När det gäller uppgiftsutlämnandet från socialförsäkringsområdet inne— bär det raka skaderekvisitet i bestämmelserna om socialförsäkringssekre-

SOU 1991:9 Kapitel 11

tess att skadeprövningen i de flesta fall kan ske tämligen rutinmässigt. Hos den som har fått uppgifterna enligt utlämnandebestämmelsema i vårt förslag gäller samma eller strängare sekretess för uppgifterna. Upp- gifter som har lämnats till myndigheter som bedriver forskningsverk- samhet omfattas av bestämmelserna om socialförsäkringssekretess (7 kap. 7 & och 13 kap. 3 & sekretesslagen). Lämnas uppgifter ut till någon enskild forskare kan förbehåll ställas upp enligt 14 kap. 9 & sek- retesslagen. Uppgifter som har lämnats ut för att användas i sådan sär- skild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik omfattas av de stränga reglerna om statistiksekretess i 9 kap. 4 & sekre- tesslagen.

I våra direktiv anges att den effektivisering som avses komma till stånd på socialförsäkringsområdet medför behov av ett ökat informationsutbyte mellan de organ som deltar i rehabiliteringen. Det är enligt direktiven därför angeläget att behandla frågor rörande avvägningen mellan beho— vet av informationsutbyte och skyddet för den enskildes integritet. Även skillnaderna 1 fråga om sekretess på socialförsäkrings- och sjukvårdsom- rådena bör beaktas.

Av de uppgifter som kommit oss till del från propositionsarbetet med frågan om försäkringskassans uppgifter i rehabiliteringsverksamheten framgår att kassan skall verka tillsammans och i samråd med den försäk- rade. Om den försäkrade medger det, skall samverkan ske med arbetsgi- vare, fackförening, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och andra myn- digheter som kan vara berörda. Det informationsutbyte som kan komma i fråga kommer således att grundas på den försäkrades medgivande. Sekretessproblem av de slag som kan uppkomma då myndigheter sam- verkar inom vårdområdet och som beskrivs ovan i avsnitt 7.3.11 torde därför inte bli aktuella.

Vi kan inte finna att sjukförsäkringsregistret med den föreslagna ut- formningen medför behov av ändringar i sekretesslagstiftningen.

11.14. Utbildning och kompetens

Socialförsäkringssystemet har under senare år genomgått många föränd- ringar, och försäkringskassoma har efter hand fått allt mer kvalificerade uppgifter. Detta gäller inte minst lokalkontoren som numera skall hand- lägga i princip alla individrelaterade ärenden. Sedan något år tillbaka har försäkringskassoma också utvecklat nya former för rehabiliterings- verksamheten.

Sedan slutet av 1970—talet rekryterar försäkringskassoma personal som har lägst gymnasiekompetens, och i dag har en rätt stor del av persona— len därutöver någon form av akademiska studier bakom sig. Vid tillsätt- ning av vissa tjänster, såsom handläggare av arbetsskadeärenden, fäster man dock stort avseende vid arbetslivserfarenhet. Inom försäkringskas— soma bedrivs en omfattande internutbildning, delvis beroende på att det inte finns någon allmän högskoleutbildning anpassad till handläggning av

SOU 1991:9 Kapitel 11

socialförsäkringsfrågor, men under senare tid har de anställda erbjudits särskilt utformad högskoleutbildning, främst inom det beteendeveten— skapliga området.

Inom FAS 90-projektet kommer all personal, ca 15 000 personer, att under våren 1991 genomgå en säkerhetsutbildning, som skall omfatta frågor om sekretess, integritet och ADB-säkerhet. Utbildning i ADB— teknik och ADB-drift kommer vidare att bli nödvändig. Inrättandet av lokala sjukförsäkringsregister kommer att förutsätta utbildning såväl av dem som arbetar med rehabiliteringsverksamheten, totalt 3 OOO-4 000 anställda, som av dem som arbetar med sjukförsäkringen i övrigt, 7 OOO-8 000 anställda.

Försäkringskassomas personal har i allmänhet en god kompetens när det gäller hantering av integritets— och sekretessfrågor. Inrättandet av sjukförsäkringsregister vid lokalkontoren kommer visserligen inte att innebära någon förändring av sekretessreglema, men de nya uppgifter som får föras in i registren och de ytterligare sammanställningar av uppgifter som kan göras kommer att medföra att nya aspekter måste läggas på sekretessfrågoma. I samband med införandet av de lokala sjukförsäkringsregistren är det därför nödvändigt att kompetensen i detta avseende förstärks. Som ovan nämnts planeras en utbildning i dessa frågor under våren 1991. Vi förutsätter att utbildningen följs upp när en registerlag föreligger så att personalen har tillräcklig kompetens i dessa frågor redan när de nya registren tas i bruk. Vi förutsätter också att personalens kompetens därefter kommer att upprätthållas genom vidare— utbildningar.

Vi har av integritetshänsyn föreslagit bl.a. vissa begränsningar vad gäl- ler försäkringskassomas hantering av olika uppgifter i registret, och vi utgår från att man inom försäkringskassoma anpassar behörighetssyste- met till sjukförsäkringsregistrets olika funktioner och till dessa begräns- ningar. Vi räknar med att man vid rekrytering av personal till försäk- ringskassoma i fortsättningen måste lägga ännu större vikt vid en hög formell kompetens i dessa frågor.

11.15. Övriga frågor

EG-aspekter på vårt förslag

Regeringen beslutade år 1988 att utfärda direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverk- samheten (dir. l988z43). Direktiven grundar sig på de riktlinjer som riksdagen angett som grund för Sveriges medverkan i ett brett västeuro- peiskt samarbete.

Enligt direktiven skall kommittéer och särskilda utredare, som har till uppgift att lämna förslag som berör det västeuropeiska integrationsarbe- tet, undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och ta till vara de möjligheter

SOU 1991:9 Kapitel I I

till harmonisering som finns.

Inom EG finns ingen gemensam ordning när det gäller användningen av ADB inom den offentliga förvaltningen. Som framgår av avsnitt 8.3 pågår inom EG ett arbete med direktiv angående skydd för enskilda i förhållande till ADB. För närvarande torde det inte vara möjligt att avgöra på vilket sätt det arbetet inverkar på den typ av reglering som vi föreslår i detta betänkande. Med hänsyn härtill har vi inte funnit det möjligt att anlägga några särskilda EG-aspekter på vårt förslag.

Kostnadsaspekter

Det förslag till registerlag som vi lägger fram bygger på att ett omfattan- de datasystem anskaffas och installeras.

Enligt regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984z5) får förslagen från kommittéema inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomstema. Det sägs vidare att varje möjlighet att effektivisera den offentliga sektorn bör tas tillvara.

Kostnadsaspektema kommer att övervägas i ett annat sammanhang. Vi har därför inte funnit anledning att närmare gå in på dessa frågor.

SOU 1991:9 Kapitel ]]

12. Specialmotivering

l & Varje lokalkontor inom en allmän försäkringskassa skall för de ändamål som an es i 2—5 åå med hjälp av automatisk databehandling föra ett sjukfö " ringsregister för sitt verksamhetsområde.

Den försäkringskassa som enli t särskilda bestämmelser prövar frågor om förmåner för sjömän enligt agen (1962:381) om allmän försäknng och lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring skall för samma ända- mål föra ett sjukförsäkringsregister över sjömän.

Enligt lagen om allmän försäkring skall det finnas en allmän försäk— ringskassa för varje landstingskommun och kommun som ej tillhör någon landstingskommun. Vidare föreskrivs att försäkringskassan skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt.

Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1987:6) om organisa— tionen av de allmänna försäkringskassoma skall försäkringskassan ha ett centralkontor (1 5) och i varje kommun minst ett lokalkontor (2 5 första stycket). Om det finns fler än ett lokalkontor i en kommun, skall varje lokalkontors område omfatta en eller flera församlingar. Annan indel- ning fordrar medgivande från riksförsäkringsverket (2 5 andra stycket).

I den föreslagna lagen används uttrycket försäkringskassa enbart som liktydigt med allmän försäkringskassa. När lokalkontor handlägger ärenden sker det i den allmänna försäkringskassans namn.

I första stycket föreskrivs att lokalkontor skall föra sjukförsäkrings- register med hjälp av automatisk databehandling för det geografiska område som lokalkontoret verkar inom. Bestämmelsen utgår från att varje del av landet täcks av ett lokalkontor. Den innebär att sjukförsäk- ringsregister för det geografiska område som kontoret omfattar bara kan föras hos kontoret och att det således är uteslutet att det förs ett sjukför- säkringsregister för området hos någon annan organisatorisk del av försäkringskassan.

De försäkrades tillhörighet till försäkringskassoma - och därmed till lokalkontoren - grundar sig som regel på mantalsskrivning eller bosätt— ning. Vissa försäkrade har inte denna anknytning.

Enligt sjömanslagen (1973z282) utgår lön till en sjöman ombord även om han är arbetsoförmögen på grund av sjukdom eller skada. Rätt till lön föreligger också under begränsad tid dels efter det att sjömannen har lämnat sin befattning ombord, dels under väntetid. Enligt förordningen (1982z842) om vissa sjukvårdsersättningar för sjömän har arbetsgivaren i sådana fall rätt att uppbära den sjukpenning som tillkommer sjöman- nen. I förordningen föreskrivs att ersättningen beslutas av Göteborgs allmänna försäkringskassa.

Av 8 kap. 2 5 lagen om arbetsskadeförsäkring följer att anmälan om

SOU 1991:9 Kapitel 12

arbetsskada i fråga om sjömän i vissa fall skall göras hos Göteborgs allmänna försäkringskassa.

I riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1985:16) om inskrivning och avregistrering enligt lagen om allmän försäkring finns ytterligare bestämmelser som rör sjömän. Där föreskrivs att frågor om förmåner enligt lagen om allmän försäkring till vissa sjömän som inte är inskrivna hos försäkringskassa skall prövas av Göteborgs allmänna försäkrings- kassa.

Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1987:6) om organisa- tionen av de allmänna försäkringskassoma skall det vid centralkontoret i Göteborgs allmänna försäkringskassa finnas en för alla försäkrings- kassor gemensam enhet för sjukförsäkrings—, arbetsskadeförsäkrings— och vissa pensionsfrågor som gäller sjömän.

De nu nämnda föreskrifterna och bestämmelserna i andra stycket innebär att det vid centralkontoret i Göteborgs allmänna försäkringskassa skall föras ett sjukförsäkringsregister över sjömän.

2 5 Ett sjukförsäkringsregister får användas för försäkringskassans handläggning av ärenden om inskrivning hos försäkringskassan, faststäl— lande av sjukpenninggrundande inkomst samt rätt till och utbetalning av 1. sjukpenning, sjukpenningtillägg, ersättning för merutgifter vid resor till och från arbetet och rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring, 2. sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och motsvarande äldre bestämmelser.

Registret får användas för försäkringskassans förberedande åtgärder för handläggning som avses i första stycket.

I 2-5 55 ges föreskrifter om för vilka ändamål ett sjukförsäkringsregis— ter får användas.

Av datalagen (1973z289) framgår att uppgifter i ett personregister inte får användas annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades samtycke.

I 2 5 första stycket anges som första registerändamål försäkringskas- sans handläggning av ärenden om inskrivning hos kassan och fastställan- de av sjukpenninggrundande inkomst. Försäkringskassan skall inskriva försäkrad, så snart kassan har erhållit kännedom om att han skall vara inskriven. Sjukpenninggrundande inkomst är den årliga inkomst i pengar eller skattepliktiga naturaförmåner som en försäkrad kan antas få tills vidare för eget arbete. Sjukpenninggrundande inkomst fastställs av försäkringskassan.

Därefter anges ytterligare registerändamål i två punkter. De gäller försäkringskassans handläggning av ärenden om olika ekonomiska för- måner enligt de i punkterna angivna lagarna. Handläggningen omfattar inte bara frågan om rätten till förmånen utan också frågan om utbe- talning av förmånen. Registret får alltså användas när försäkringskassan skall undersöka om det finns något hinder mot utbetalning eller om

SOU 1991:9 Kapitel 12

någon avräkning skall göras.

En närmare beskrivning av förmånerna lämnas i den allmänna motive- ringen (kapitel 4).

Begränsningen av registerändamålet till försäkringskassans handlägg- ning hindrar inte att uppgifter i registret lämnas till en försäkringsdom- stol som skall pröva ett överklagat ärende eller till riksförsäkringsverket för att verket skall föra talan vid försäkringsdomstol. När det gäller sekretessbelagda uppgifter finns en särskild föreskrift om detta i 14 kap. 2 & sekretesslagen (1980:100). Enligt den bestämmelsen hindrar näm- ligen inte sekretess att uppgifter lämnas till en annan myndighet, om uppgifterna behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer. I 15 kap. 55 sekretesslagen föreskrivs vidare att myndighet på begäran av annan myndighet skall lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets be- höriga gång. Till detta kommer föreskrifterna i förordningen (1980:995) om skyldighet för de allmänna försäkringskassoma att lämna uppgifter till andra myndigheter. Enligt dessa föreskrifter har försäkringsdom— stolama och riksförsäkringsverket rätt att av försäkringskassoma få tillgång till de uppgifter som behövs för domstolarnas handläggning. En annan sak är att det uppgiftslämnade som nu har berörts inte skall ske på ADB-medium. Detta följer av bestämmelserna om utlämnande i 12- 15 55 i förevarande lagförslag.

Bestämmelsema i första stycket tar sikte på handläggning av ärenden som har väckts hos försäkringskassan. Enligt andra stycket får registret också användas då försäkringskassan vidtar förberedande åtgärder för sådan handläggning innan något ärende har väckts. Detta innebär att försäkringskassan kan registrera namnändringar, adressändringar och andra uppgifter som inte har anknytning till något aktuellt ärende. Härigenom underlättas handläggningen när ett ärende väcks.

Riksdagen har nyligen hos regeringen begärt förslag om en sjuklöne- reform med en lagstadgad arbetsgivarperiod på 14 dagar (1990/91:SfU9, rskr. 104). I en sådan reform kan ingå en skyldighet för arbetsgivarna att till försäkringskassan rapportera sjukfall som har avslutats under arbetsgivarperioden. Dessa uppgifter kan ha betydelse för handlägg— ningen av ärenden som längre fram kan väckas hos kassan. Till förbere- dande åtgärder kan således också komma att räknas noteringar av uppgifter från arbetsgivaren om avslutade sjukfall inom en arbetsgivar- period.

3 5 Ett sjukförsäkringsre ister får användas för försäkringskassans tillsyn och samordning av e insatser som behövs i rehabiliteringsverk- samheten enligt 00 kap. 00 åå lagen (1962:381) om allmän försäkring och för försäkringskassans egna åtgärder för rehabilitering av försäkra- de enligt 00 kap. 00 55 samma lag.

Paragrafen har utformats på grundval av den information som har lämnats till utredningen om propositionsarbetet med förslag om nya

SOU 1991:9 Kapitel 12

regler för denna verksamhet i lagen om allmän försäkring. En närmare redogörelse för det arbetet lämnas i avsnitt 5.1.

Enligt 2 & första stycket 1 får ett sjukförsäkringsregister användas för försäkringskassans handläggning av ärenden om rätt till rehabiliterings— ersättning. Rätten till ersättningen kan vara beroende av att den försäk- rade deltar i vissa rehabiliteringsåtgärder. Med stöd av bestämmelsen får registret användas för de olika åtgärder som kassan vidtar beträffande den försäkrade i det enskilda rehabiliteringsärendet. Som underlag för kassans beslut i frågan om rehabiliteringsersättning tjänar en rehabilite- ringsplan som försäkringskassan skall upprätta. Att upprätta planen kan därför ingå i kassans handläggning rörande rätten till sådan ersättning.

Genom bestämmelserna i förevarande paragraf får registret användas också i försäkringskassans övriga befattning med rehabiliteringsverksam— heten.

Försäkringskassans tillsyn gäller främst att arbetsgivarna fullgör sina skyldigheter att klarlägga de anställdas behov av rehabilitering och att vidta nödvändiga åtgärder. Bestämmelsen om tillsyn av rehabiliterings— verksamheten som registerändamål gör det möjligt att använda registret för att se till att skyldigheterna fullgörs. Tillsynen kan avse enskilda redan påbörjade rehabiliteringsärenden. Den kan också gälla fall där fråga uppkorrnner om huruvida det finns ett behov av utredningar och åtgärder. Det som nu har sagts innebär inte att sekretessbelagda uppgif- ter utan vidare kan lämnas ut till t.ex. en arbetsgivare. För ett utlämnade av sådana uppgifter till en arbetsgivare krävs i princip medgivande av den försäkrade.

Försäkringskassans samordning av rehabiliteringsverksamheten går ut på att se till att nödvändiga rehabiliteringsinsatser klarläggs och blir tillgängliga. l ansvaret för samordningen ingår att ge den försäkrade stöd i kontakterna med andra rehabiliteringsansvariga och att verka för att de tar en aktiv del i rehabiliteringsarbetet. Bestämmelsen om samord- ning av rehabiliteringsverksamheten som registerändamål innebär att kassan kan använda registret för sådana syften. Bestämmelsen innebär också att kassan kan sammanställa uppgifter om rehabiliteringsbehov och rehabiliteringsåtgärder beträffande flera försäkrade i registret. På grund- val av sådana sammanställningar kan det skapas en möjlighet för kassan att samordna rehabiliteringsåtgärdema.

Med försäkringskassans åtgärder i rehabiliteringsverksamheten avses främst det fallet att försäkringskassan övertar arbetsgivarens ansvar för rehabiliteringsutredningen.

4 5 Ett sjukförsäkringsregister får användas för att föl'a och utvärdera försäkringskassans verksamhet enligt 2 och 3 55 och ör att framställa statistik över den verksamheten.

En av försäkringskassans uppgifter är att följa och utvärdera socialför- säkringsverksamheten inom sitt verksamhetsområde. Riksförsäkrings— verket har en sådan uppgift när det gäller socialförsäkringsverksamheten i hela landet. Genom denna paragraf blir det möjligt att använda ett

SOU 1991:9 Kapitel 12

sjukförsäkringsregister i sådan uppföljning och utvärdering av försäk- ringskassans verksamhet enligt 2 och 3 55. Registret får också användas för att framställa statistik över denna verksamhet. I 13 å och 14 å andra stycket finns bestämmelser om utlämnande på ADB-medium av uppgif— ter i registret i sådana fall.

5 & Regeringen eller, om regeringen föreskriver det, datainspektionen får för enskilda fall besluta att sjukförsäkringsregister får användas för forskning och framställning av statistik.

Enligt paragrafen ges regeringen befogenhet att besluta att ett sjukför— säkringsregister får användas för forskning och för framställning av statistik. Det kan gälla undersökningar för visst ändamål under en viss tidsperiod som kan sträcka sig över flera år. Av paragrafens utformning framgår att befogenheten gäller beslut i enskilda fall. Om regeringen föreskriver det, kan datainspektionen fatta besluten. I 15 5 finns en bestämmelse om utlämnande av uppgifter i registret på ADB-medium i nu åsyftade fall. Ett beslut enligt denna paragraf innebär i sig inte att forskaren eller den som skall framställa statistiken får inrätta ett person- register. Härför krävs i allmänhet särskilt tillstånd eller stöd i författ- ning.

Av 7 & datalagen följer att något tillstånd inte behövs, om forskningen avser uppgifter om registrerade personer som har medgett att registret används för forskningsändamål.

Inte heller fordras tillstånd, om uppgifterna avidentifieras, dvs. om de inte går att hänföra till någon viss person. Registret faller då utanför datalagens tillämpningsområde. I frågan om avidentifiering hänvisas till avsnitt 11.3.

6 & Försäkringskassan är registeransvarig för det eller de sjukförsäk- ringsregister som förs inom kassans ansvarsområde.

Paragrafen reglerar registeransvaret för sjukförsäkringsregistret. Det läggs på den allmänna försäkringskassan och gäller alla sjukförsäkrings- register inorn kassan.

Med registeransvaret följer flera skyldigheter enligt datalagen. Här skall nämnas skyldigheterna att föra en förteckning med uppgifter om registret (7 a 5), att vidta åtgärder om anledning förekommer till miss- tanke att en personuppgift är oriktig eller missvisande (8 &) och att lämna underrättelser till registrerade (10 å).

Centralkontoret hos en försäkringskassa kan inte med hjälp av bild- skärm ta del av innehållet i ett sjukförsäkringsregister som förs hos ett lokalkontor hos kassan. Försäkringskassan bör därför i regel delegera

beslutanderätten i registerfrågor till någon lämplig befattningshavare vid lokalkontoret.

7 5 Ett lokalkontors sjukförsäkringsregister får innehålla uppgifter om den som är försäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och som genom inskrivning i försäkringskassa tillhör eller har tillhört lokal- kontoret.

SOU 1991:9 Kapitel 12

Det sjukförsäkringsregister som förs av en försäkringskassa enligt 1 & andra stycket får innehålla uppgifter om sjömän för vilka den försäk— ringskassan prövar förmåner enli t lagen (1962: 381) om allmän försäk- ring och lagen (1976:380) om ar tsskadeförsäkring.

I paragrafen finns föreskrifter om vilka personer som ett sjukförsäk— ringsregister får innehålla uppgifter om.

Enligt första stycket får registret innehålla uppgifter om sådana försäk— rade enligt lagen om allmän försäkring som genom inskrivning i försäk- ringskassa tillhör lokalkontoret. Begreppet försäkrad omfattar enligt den lagen dels svenska medborgare, dels personer som utan att vara svenska medborgare är bosatta i Sverige. En försäkrad som lämnar Sverige skall fortfarande anses vara bosatt här, om utlandsvistelsen är avsedd att vara längst ett år.

Från och med den månad en försäkrad uppnår en ålder av 16 år skall han, om han är bosatt i Sverige, vara inskriven hos en allmän försäk- ringskassa. Den försäkrade skall skrivas in hos den kassa inom vars verksamhetsområde han är mantalsskriven. Om han inte är mantalsskri- ven här, skall han vara inskriven hos den kassa, inom vars verksamhets- område han är bosatt vid årets ingång. Om han bosätter sig här senare under året, skall han skrivas in i den kassa inom vars verksamhetsområ— de bosättningen sker. Riksförsäkringsverket har meddelat föreskrifter av motsvarande innebörd när det gäller de försäkrades tillhörighet till lokalkontoren. I sammanhanget kan nämnas att begreppet mantalsskriv- ning avses att bli ersatt av begreppet folkbokföring den 1 juli 1991 (prop. 1990/91:53, SkU9, rskr. 109).

Enligt bestämmelserna i första stycket får det också finnas uppgifter i registret om försäkrade som genom inskrivning i försäkringskassa har hört till lokalkontoret. Härigenom blir det möjligt att ha kvar uppgifter om den som flyttar från kontorets verksamhetsområde eller som av andra skäl inte längre hör dit. En lämplig ordning vid sådana flyttningar är nämligen att det nya kontoret registrerar grundläggande identitets- uppgifter och uppgifter som har att göra med pågående ärenden medan uppgifter om avslutade ärenden stannar kvar hos det gamla kontoret. Om det nya kontoret i något nytt ärende behöver uppgifter om avslutade ärenden från det gamla kontoret, får uppgifterna lämnas ut på ADB- medium enligt 12 5.

Av kommentaren till 1 5 andra stycket framgår att det finns vissa sjömän vars förmåner skall prövas av Göteborgs allmänna försäkrings— kassa och att ett sjukförsäkringsregister skall föras där över sådana sjömän. Andra stycket i förevarande paragraf innebär att det sjukförsäk- ringsregistret får innehålla uppgifter om dessa sjömän.

8 5 Om ett lokalkontor har fått ett uppdrag att pröva frågor om förmå- ner eller rehabilitering som avses i 2 och 3 55, får lokalkontorets sjukförsäkringsregister innehålla uppgifter om den som uppdraget avser. När uppgifterna inte längre behövs där, skall de överlämnas till det lokalkontor som han genom inskrivning i försäkringskassa hör till. Därefter får i registret bara anges personnummer, namn, försäkrings—

SOU 1991:9 Kapitel 12

kassans beslut och uppgifter som avses i 10 å andra stycket. Bestärrnnelserna i örsta stycket om lokalkontor som har fått ett upp— drag gäller även den försäkringskassa som enligt l å andra stycket för sjukförsäkringsregister över sjömän, om den har fått ett sådant upp— rag.

Bestämmelserna i första stycket tar sikte på de fall då ett lokalkontor har fått ett uppdrag att pröva frågor om ersättning eller rehabilitering be- träffande någon som inte hör till kontoret. Uppdraget kan lämnas av ett annat lokalkontor inom samma försäkringskassa eller inom någon annan kassa. Även den försäkringskassa som prövar förmåner till sjömän (se 1 5 andra stycket) kan lämna uppdrag. Föreskrifter om överlämnande av sådana uppdrag finns i lagen om allmän försäkring och lagen om arbets- skadeförsäkring. Sådana bestämmelser finns även i riksförsäkrings— verkets föreskrifter om inskrivning och avregistrering enligt lagen om allmän försäkring.

Det lokalkontor som har fått ett sådant uppdrag får med stöd av be- stämmelserna i första stycket föra in uppgifter i sitt sjukförsäkrings- register om den som uppdraget gäller. I detta stycke finns också be— stämmelser om vad som skall ske med uppgifterna när uppdraget är avslutat. Enligt bestämmelserna skall samtliga uppgifter överlämnas till det kontor som den försäkrade hör till genom inskrivning. I sjukförsäk— ringsregistret hos det kontor som har utfört uppdraget får därefter bara finnas kvar ett fåtal uppgifter - personnummer, namn och uppgifter som avses i 10 å andra stycket. Vidare får de beslut som försäkringskassan har fattat under uppdragstiden vara kvar i registret. Det kan i detta sammanhang erinras om föreskriften i 10 5 första stycket 25 . Enligt den föreskriften får beslut anges i registret endast såvitt avser utgången och de bestämmelser som har tillämpats.

Den försäkringskassa som prövar frågor om förmåner till sjömän kan också få uppdrag. Bestämmelserna i andra stycket innebär att föreskrif- terna i första stycket om lokalkontor i sådana fall även gäller för den försäkringskassan.

9 5 Ett sjukförsäkringsregister får även innehålla uppgifter om den som i andra fall än som anges 1 7 och 8 åå förekommer eller har förekommit i ärende som avses i 2 och 3 åå hos den som för registret.

Bestämmelsen i förevarande paragraf att sjukförsäkringsregistret får innehålla uppgifter om försäkrade som i andra fall än som avses i 7 och 8 55 förekommer eller har förekommit i ärenden hos den som för registret är tillämplig på vissa arbetsskadeärenden och på ärenden beträffande försäkrade som är under 16 år. Den som är under 16 år är inte inskriven i försäkringskassa men kan likväl förekomma i ärenden där, t.ex. i ärenden om fastställande av sjukpenninggrundande inkomst och om rätt till och utbetalning av sjukpenning. Föreskriften gör det möjligt att ha uppgifter om sådana försäkrade i registret även efter det att ärendena har avslutats.

SOU 1991 :9 Kapitel 12

10 & I fråga om personer som avses i 7—9 55 får i ett sjukförsäkrings- register anges

1. personnummer och namn,

2. adress och telefonnummer,

3. medborgarskap,

4. folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort,

5. arbetsgivare, dennes adress och telefonnummer, näringsgren och arbetsställe eller arbetsställenummer eller fartyg,

6. karenstid,

7. sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid,

8. den företagshälsovård som den försäkrade tillhör,

9. tidpunkt för sjukanmälan, 10. tidpunkter för sjukdomsfall, 11. diagnos och sjukdomsorsak, 12. yrke och arbetsuppgifter, 13. uppgiven grad av nedsatt arbetsförmåga,

14. förekomsten av intyg och utlåtande av läkare eller annan intygs- grvare, 15. läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer,

16. sjukskrivningsperiod, 17. tidpunkter för sjukhusvård och för sådan vård som avses i 3 kap. 4 a 5 och 15 å andra stycket lagen (1962z38l) om allmän försäkring, 18. förekomsten av anmälan om arbetsskada, 19. tidpunkt för inträffad arbetsskada,

20. förekomsten av utredning om sociala förhållanden som utförts av försäkringskassan samt arbetsplatsutredning och annan utrednin , 21. förekomsten av rehabiliteringsutredning, ansökan om rehabi iterings- ersättning och fastställd rehabiliteringsplan, 22. arten av och tidpunkter för föreslagna, planerade eller vidtagna rehabiliteringsåtgärder, 23. uppgifter om inkomster och andra förhållanden som har betydelse för att bestämma sjukpenninggrundande inkomst, sjukpenning och de övriga förmåner som avses i 2 5 första stycket, 24. uppgifter som utöver dem som anges i 17 har betydelse för utbe- talnilpg av sjukpenning och de övriga förmåner som avses i 2 5 första styc et, 25. försäkringskassans beslut såvitt avser utgången och de bestämmelser som har tillämpats.

Registret får även innehålla uppgifter om tidpunkter för registrerade förhållanden utöver dem som anges i första stycket 9, 10, 16, 17, 19 och 22 samt de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registret.

Paragrafen reglerar vilka uppgifter som får finnas i ett sjukförsäkrings- register. Flertalet av uppgifterna torde - i den mån de överförs på ADB- medium - komma att inhämtas från riksförsäkringsverket. I övrigt kom- mer uppgifterna huvudsakligen från den försäkrade själv.

I första stycket räknas uppgifter som får finnas i ett sjukförsäkrings- register upp i 25 punkter.

Enligt punkterna 14 får personnummer, namn, adress, telefonnum— mer, medborgarskap, folkbokföringsfastighet och folkbokföringsort anges. Uppgifterna hämtas från folkbokföringen.

Uppgiften om namn avser förnamn med tilltalsnamn, mellannamn och efternamn eller motsvarande. Svenska namn anges med svenskt namn- skick eller motsvarande.

SOU 1991:9 Kapitel 12

Uppgiften om adress avser både bostads- och postadress. I postadress ingår postnummer. I förekommande fall får även särskild vistelseadress anges.

Med telefonnummer avses telefonnummer både till bostaden och till arbetet.

För den som är svensk medborgare skall eventuellt utländskt med- borgarskap inte antecknas. För den som är statslös får detta anges. Medborgarskapet har betydelse för tillämpningen av vissa bestämmelser som är knutna till internationella konventioner på socialförsäkrings- området.

Med folkbokföringsort avses församling. Folkbokföringsuppgiftema har betydelse för att avgöra till vilket lokalkontor en försäkrad skall höra. ] de flesta fall räcker det med uppgiften om folkbokföringsort. Att ange folkbokföringsfastighet kan dock bli aktuellt om en församling kommer att omfattas av två eller flera lokalkontors verksamhetsområden. Som framgår av kommentaren till 1 & fordrar en sådan indelning av verksamhetsområdena särskilt med- givande från riksförsäkringsverket.

Uppgifterna om arbetsgivare i punkten 5 anges med namn, postadress, telefonnummer och personnummer eller organisationsnummer. Arbets- ställe och arbetsställenummer är av intresse i rehabiliteringsärenden. Begreppen har samma innebörd som i lagen (1984:533) om arbetsställe- nummer m.m. Enligt den lagen skall arbetsgivare som stadigvarande bedriver verksamhet i flera lokaler - arbetsställen - av statistiska centralbyrån tilldelas ett arbetsställenummer för varje sådant arbetsställe. Före november månads utgång varje år skall centralbyrån underrätta berörda arbetsgivare om deras arbetsställenummer. Om en arbetsgivare har tilldelats arbetsställenummer och är skyldig att lämna kontrolluppgift enligt 3 kap. 4 5 lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp- gifter, skall han i kontrolluppgiften med ett sådant arbetsställenummer utmärka arbetsstället för den arbetstagare som kontrolluppgiften anger. Uppgiften om fartyg gäller för sjömän som avses i 1 & andra stycket. Även uppgifter om näringsgren är av intresse i rehabiliteringsärenden.

Karenstid i punkten 6 avser den karenstid som kan gälla för försäkrade vars sjukpenninggrundande inkomst utgörs av inkomst av annat för— värvsarbete än anställning och för dem som har frivillig sjukförsäkring.

Sjukpenninggrundande inkomst (punkt 7) är den årliga inkomst i pengar eller skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. Den som är inskriven i försäkrings- kassa har rätt till sjukpenning, om hans sjukpenninggrundande inkomst uppgår till minst 6 000 kr.

Årsarbetstid (punkt 7) fastställs för försäkrade med sjukpenninggrund— ande inkomster som helt eller delvis hänförs till anställning. Årsarbetsti- den är det antal timmar för år som en försäkrad kan antas komma att ha tills vidare i sådant förvärvsarbete som ordinarie arbetstid eller däremot svarande normal arbetstid. Arsarbetstiden och den ordinarie arbetstiden

SOU 1991 :9 Kapitel 12

har betydelse för beräkningen av sjukpenning för de första 14 dagarna av en sjukperiod. För vissa försäkrade skall sjukpenningen för de första dagarna inte beräknas på grundval av årsarbetstid och ordinarie arbets- tid. Det gäller vissa arbetslösa, personer som är inskrivna vid arbets- marknadsinstitut eller som genomgår viss yrkesutbildning samt personer som skall uppbära sjukpenning för tid då annars havandeskapspenning eller föräldrapenning skulle ha uppburits.

Enligt punkten 8 får i registret anges den företagshälsovård som den försäkrade tillhör. Det kan gälla företagshälsovård som ingår i arbetsgi— varens egen organisation eller företagshälsovård som organiseras av flera arbetsgivare gemensamt. Uppgiften om företagshälsovård har betydelse för kassans befattning med rehabiliteringsärenden.

Tidpunktema för sjukanmälan och sjukdomsfall (punkterna 9 och 10) har betydelse för rätten till sjukpenning. Med tidpunkter för sjukdoms- fall avses såväl när ett sjukdomsfall börjar som när det upphör.

Med diagnos (punkt 11) avses beskrivning av sjukdomstillstånd. Diagnoser bör anges i klartext. Om diagnoskod anges, skall det ske enligt socialstyrelsens klassifikation av sjukdomar som bygger på det av Världshälsoorganisationen antagna klassifikationssystemet. Uppgiften om diagnos och sjukdomsorsak anges kortfattat och hämtas från intyg eller utlåtanden av läkare eller motsvarande eller från den försäkrade själv när intyg eller utlåtande saknas.

Uppgifterna enligt punkten 12 om yrke och arbetsuppgifter anges på grundval av upplysningar från den försäkrade eller intyg eller utlåtande av läkare eller motsvarande. Uppgifterna kan ha betydelse vid bestäm- mandet av sjukpenning och andra förmåner. De kan också ha betydelse i rehabiliteringsärenden som avses i 3 &.

Uppgiven grad av nedsatt arbetsförmåga (punkt 13) hämtas från läkar- intyg m.m. eller från upplysningar från den försäkrade. På grundval av bl.a. dessa uppgifter bestämmer försäkringskassan om ersättning skall utgå med hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels sjukpenning.

Förekomsten av intyg och utlåtande av läkare eller annan intygsgivare samt förekomsten av anmälan om arbetsskada, får också anges (punkter- na 14 och 18). Inga uppgifter ur läkarintyg eller anmälningar om arbets- skador kan anges i registret med stöd av denna punkt. Tidpunkter för intygen eller anmälningarna får anges med stöd av paragrafens andra stycke.

Läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer får anges enligt punkt 15. Uppgifterna behövs när försäkringskassan skall pröva rätten till sjukpenning och när den skall ta kontakt med den som har utfärdat ett intyg. De är också nödvändiga vid försäkringskassans utredningar av rätten till sjukpenning i vissa fall där den försäkrade har sökt flera olika läkare.

Med sjukskrivningsperiod (punkt 16) avses den av läkare eller annan intygsgivare angivna tiden för nedsättning av arbetsförmåga på grund av sjukdom.

SOU 1991:9 Kapitel 12

Med tidpunkter för sjukhusvård och för sådan vård som avses i 3 kap. 4 aä och 15 å andra stycket lagen om allmän försäkring (punkt 17) menas de tidpunkter då vården börjar och slutar.

Vård som avses i 3 kap. 4 a 5 är vård på en sådan vårdinrättning som enligt lagen (1990:1402) om övertagande av vissa sjukhem och andra vårdinrättningar övertagits av kommunen.

Vård som avses i 3 kap. 15 å andra stycket är vård i sådant hem för vård eller boende eller familjehem enligt socialtjänstlagen (1980:620) som ger vård och behandling åt missbrukare av alkohol eller narkotika. Uppgifterna om dessa tidpunkter har betydelse för handläggningen hos försäkringskassan av följande skäl. För varje dag då den försäkrade får sjukhusvård eller vård på sjukhem eller vårdinrättning skall sjukpen- ningen eller rehabiliteringspenningen minskas med ett visst belopp. Detsamma gäller den nämnda vården enligt socialtjänstlagen, om den som meddelar vården begär det. I ett sådant fall skall det belopp som sjukpenningen eller rehabiliteringspenningen minskats med betalas ut till denne.

Uppgift om tidpunkt för inträffad arbetsskada (punkt 19) har betydelse för den tid under vilken den försäkrade är berättigad till sjukpenning. Uttrycket innefattar såväl dag för olycksfall som dag då en skada till följd av annat än olycksfall visade sig. Uppgiften kan avse såväl en av den försäkrade uppgiven tidpunkt som en tidpunkt som försäkrings- kassan fastställt. Den fastställda tidpunkten har betydelse för under vilken tid den försäkrade har rätt till sjukpenning.

Vid sjukskrivningar under längre tid gör försäkringskassan i regel en närmare utredning om den försäkrades sociala förhållanden. I vissa fall görs också en arbetsplatsutredning. Förekomsten av sådana utredningar får anges enligt punkt 20. I den mån annan utredning förekommer får detta anges endast genom uttrycket ”annan utredning". Inga uppgifter ur de nämnda utredningarna får anges i registret med stöd av denna punkt. Tidpunkter för utredningarna får anges med stöd av paragrafens andra stycke.

Även förekomsten av rehabiliteringsutredning, ansökan om rehabilite- ringsersättning och rehabiliteringsplan får anges (punkt 21). Inga uppgif— ter ur utredningar, ansökningar eller planer får anges i registret med stöd av denna punkt. Tidpunkter för utredningarna får anges med stöd av paragrafens andra stycke.

Uppgifterna om arten av och tidpunktema för föreslagna, planerade och vidtagna rehabiliteringsåtgärder (punkt 22) är till för att underlätta försäkringskassans samordning av och tillsyn över rehabiliteringsverk- samheten. Bestämmelsen medger endast att kortfattade uppgifter om rehabiliteringsåtgärdema förs in i registret. Bl.a. får antecknas vem som har ansvaret för en åtgärd. Den närmare informationen om åtgärderna får kassan hämta ur handlingarna i ärendet.

I punkten 23 nämns uppgifter om inkomster och andra förhållanden som har betydelse för att bestämma sjukpenninggrundande inkomst,

SOU 1991:9 Kapitel 12

Sjukpenninggrundande inkomst nämns särskilt i punkt 7. För att be- stämma den är uppgifter om inkomster av anställning och annat för- värvsarbete och uppgifter om taxerad inkomst av intresse.

Det förekommer också andra omständigheter som har betydelse för att bestämma sjukpenninggrundande inkomst. I 3 kap. 5 5 lagen om allmän försäkring finns föreskrifter om några sådana förhållanden. När vissa pensionsförmåner beviljas den försäkrade kan det föranleda omprövning av sjukpenningförsäkringen (första stycket). Förändrade arbets- och inkomstförhållanden som beror på vissa studier eller utbildningar eller på graviditet eller ledighet för vård av barn får i regel inte föranleda sänkning av den sjukpenninggrundande inkomsten (tredje stycket 1- 5-).

I 3 kap. 4 5 lagen om allmän försäkring finns föreskrifter om vissa förhållanden som har betydelse för att fastställa sjukpenning och övriga förmåner i det enskilda fallet. Lön som den försäkrade erhåller av arbetsgivaren för samma tid som sjukpenningen avser kan föranleda att sjukpenningen skall minskas. Med lön under sjukdom från arbetsgivaren likställs ersättning som utges som förmån av fri gruppsjukförsäkring som fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisa- tioner (fjärde-sjätte styckena i paragrafens lydelse enligt SFS 1990:1516).

Som anförs i kommentaren till punkt 7 har den som är inskriven i försäkringskassa rätt till sjukpenning, om hans sjukpenninggrundande inkomst uppgår till minst 6 000 kr.

Tidigare fanns bestämmelser som berättigade s.k. hemmamakeförsäk- rade till sjukpenning även om de inte hade en sjukpenninggrundande inkomst som gav dem rätt till sjukpenning enligt huvudregeln. Hemma— makeförsäkringen togs bort genom lagstiftning år 1985 (SFS 1985:87). För den som vid ikraftträdandet den 1 januari 1986 var hemmamakeför- säkrad skall de äldre bestämmelserna dock fortfarande tillämpas under vissa förutsättningar. De kvarvarande hemmamakeförsäkringsfallen får anges i sjukförsäkringsregistret med stöd av punkten 23.

Enligt punkten 24 får sjukförsäkringsregistret innehålla uppgifter som har betydelse för utbetalning av sjukpenning och de övriga förmåner som avses i 25 första stycket. Även om sådana förhållanden finns bestämmelser i 3 kap. lagen om allmän försäkring. I det följande anges några sådana fall.

— Sjukpenning betalas inte ut för tid då en försäkrad fullgör vämplikts— tjänstgöring eller vapenfri tjänst eller genomgår militär grundutbildning för kvinnor. Detsamma gäller för tid då en försäkrad är intagen i ung- domshem med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Sjukpenning utgår inte för tid då en försäkrad är häktad eller intagen på kriminalvårdsanstalt, om det inte är fråga om sjukdom som inträffar under tid då han får vistas utom anstalt och därvid har beretts tillfälle att förvärvsarbeta. För tid då någon i andra fall och av annan orsak än sjukdom har tagits om hand på det allmännas bekostnad

SOU 1991:9 Kapitel 12

betalas inte heller sjukpenning ut. Detsamma gäller för tid då den försäkrade i vissa fall vistas utomlands (15 å).

- Vissa arbetstagare har rätt till sjuklön från sin arbetsgivare. I sådana fall kan arbetsgivaren ha rätt att uppbära den sjukpenning som tillkom- mer arbetstagaren (16 5).

Som ett exempel på ett förhållande som har betydelse för utbetalning av sjukpenning m.m. kan vidare nämnas skatteavdrag. Bestämmelser om detta finns i lagen (1990:327) om skatteavdrag från sjukpenning m.m. Avdrag för preliminär skatt skall göras med ledning av särskilda skatte- tabeller. Dessa skall för olika sjukpenninggrundande inkomster ange den preliminära skatt som skall tas ut på en viss ersättning uttryckt i procent av ersättningen. I tabellerna skall det finnas särskilda kolumner med procentsatser dels för ersättningar som grundas på hela den sjukpen- ninggrundande inkomsten, dels för ersättningar som grundas på 80 eller 90 % av den sjukpenninggrundande inkomsten. Tabellema fastställs för varje inkomstår av regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer (4 5 i lydelse enligt SFS 1990:1518). I sjukförsäkringsregistret får de nämnda procentsatsema anges.

Avdrag för kvarstående skatt får göras på sjukpenning m.m. endast om skattemyndigheten har beslutat att sådant avdrag skall göras eller den skattskyldige har begärt det (8 5). Även sådana förhållanden får anges i registret.

Slutligen skall nämnas att beslut om utmätning och införsel också är av betydelse i detta sammanhang. I sådana fall får i registret anges uppgif- ter om utmätningsbelopp och utmätningsfria belopp resp. införselbelopp och förbehållsbelopp.

Enligt punkten 25 får försäkringskassans beslut registreras, dock med viktiga begränsningar. Utgången får anges. Men av de skäl som bestämt utgången får bara tillämpade bestämmelser anges. Beslut kan även avse förelägganden av olika slag, t.ex. föreläggande att inge läkarintyg.

Enligt andra stycket får sjukförsäkringsregistret innehålla även andra uppgifter om tidpunkter för registrerade förhållanden än de som anges i första stycket samt tekniska och administrativa uppgifter. En förutsätt- ning för att uppgifterna skall få registreras är att de behövs för att tillgodose ändamålen med registret.

Bestämmelsen gör det möjligt att ange till vilken försäkringskassa och till vilket lokalkontor som den försäkrade hör och har hört. Dessa upp- gifter har betydelse bl.a. i de uppdragsfall som berörs i kommentaren till 6 5

Även uppgift om särskild sekretessprövning kan registreras med stöd av andra stycket i förevarande paragraf. En sådan uppgift anger att det finns särskild anledning att närmare pröva frågan om utlämnande av uppgifter ur registret eller ur försäkringskassans handlingar. Ytterligare exempel på uppgifter som kan anges med stöd av andra stycket lämnas i avsnitt 11.6.

I detta sammanhang kan det finnas skäl att erinra om att en införd

SOU 1991:9 Kapitel 12

uppgift i en allmän handling aldrig får raderas bort. Om man rättar en uppgift måste den felaktiga uppgiften fortfarande vara klart avläsbar. Detta gäller även allmänna handlingar i form av ADB-upptagningar (se prop. 1990/91:60 s. 36 med där gjord hänvisning till KU 1982/83:12 s. 22). Med den felaktiga uppgiften bör förfaras så att den inte ger upphov till missuppfattningar och misstag.

11 5 Endast den som enligt 1 & skall föra ett sjukförsäkringsregister får ha terminalåtkomst till regrstret.

Av paragrafen framgår att endast den som för sjukförsäkringsregistret får ha terminalåtkomst till registret. Ett lokalkontor för ett sjukförsäk— ringsregister för det område som kontoret omfattar. Försäkringskassans centralkontor eller någon annan organisatorisk enhet inom kassan har således inte någon terminalåtkomst till lokalkontorets register. Enligt 6 5 är försäkringskassan trots det registeransvarig för det eller de register som förs hos kassan. Som anförs i kommentaren till den paragrafen bör kassan därför delegera beslutanderätten i registerfrågor till någon lämp- lig befattningshavare vid lokalkontoret.

12 & Uppgifter i ett lokalkontors sjukförsäkringsregister får lämnas ut på medium för automatisk databehandling till ett annat lokalkontor, om den försäkrade genom inskrivnin i försäkringskassa hör till det kontoret eller om uppgifterna annars beåövs där i ett ärende som gäller den registrerade. Uppgifter i det s'ukförsäkringsregister som avses i 1 5 andra stycket får under samma örhållanden lämnas ut på sådant medium till ett lokalkontor.

Uppgifter i ett lokalkontors s'ukförsäkringsregister får lämnas ut på medium för automatisk databe andling till den försäkringskassa som avses i 1 5 andra stycket, om uppgifterna behövs där i ett ärende som gäller den registrerade.

Enligt paragrafen är det tillåtet att lämna ut uppgifter ur sjukförsäk- ringsregistret på ADB—medium till ett annat lokalkontor när den försäk- rades kontorstillhörighet ändras.

Som framgår av kommentaren till 85 kan det förekomma att ett lokalkontor får ett uppdrag från ett annat lokalkontor eller den försäk- ringskassa som avses i 1 5 andra stycket att pröva frågor om ersättning eller rehabilitering beträffande någon som inte hör till kontoret genom inskrivning. Den nämnda kassan kan också få ett sådant uppdrag.

Förevarande paragraf möjliggör uppgiftslämnande på ADB-medium i sådana fall.

13 & Om det behövs för att följa och utvärdera sådan socialförsäkrings- verksamhet som avses i 2 och 3 55 eller för att framställa statistik över den verksamheten, får regeringen för särskilda fall medge att uppgifter i ett lokalkontors sjukförsäkringsregister lämnas ut på medium för automatisk databehandling till den centrala förvaltningen hos den för- säkringskassa inom vars ansvarsområde registret förs.

Enligt 4å får ett sjukförsäkringsregister användas för att följa och utvärdera försäkringskassans verksamhet enligt 2 och 3 55 och för att framställa statistik över den verksamheten. I försäkringskassans upp-

SOU 1991:9 Kapitel 12

__ _ _

följning och utvärdering kan behovet av information ur sjukförsäk— ringsregistren i regel tillgodoses genom uppgifter som inte kan hänföras till enskilda personer:. I vissa fall kan det dock bli aktuellt att göra studier på material som kan knytas till individer. För sådana fall kan regeringen genom förvaltningsbeslut medge att uppgifter i ett sjukför- säkringsregister får lämnas ut på ADB-medium till den centrala förvalt- ningen hos försäkringskassan.

14 Q' De uppgifter i ett sjukförsäkringsregister som avses i 10 5 första stycket 1-4, 9, 17-19 och 23-25 samt de administrativa uppgifter som avses i 105 andra stycket får lämnas ut på medium för automatisk databehandling till riksförsäkrin sverket. Om det behövs för att följa oc utvärdera sådan socialförsäkringsverk- samhet som avses i 2 och 3 55 eller för att framställa statistik över den verksamheten, får regeringen för särskilda fall medge att även andra uppgifter i ett sjukförsäkringsregister länmas ut på medium för auto- matisk databehandling till riksförsäkringsverket.

Bestämmelsen i första stycket innebär att vissa uppgifter får lämnas på ADB-medium till riksförsäkringsverkets centrala datasystem. Övriga uppgifter får således inte lämnas ut på detta sätt så länge de kan hänfö- ras till någon enskild person. De uppgifter som får lämnas ut enligt paragrafen har främst betydelse för utbetalning och för att hålla uppgif- terna i det centrala registret aktuella.

Enligt 4 5 får ett sjukförsäkringsregister användas för att följa och utvärdera försäkringskassans verksamhet enligt 2 och 3 55 och för att framställa statistik över den verksamheten. I riksförsäkringsverkets uppföljning och utvärdering av socialförsäkringsverksamheten i landet kan behovet av information ur socialförsäkringsregistren i regel tillgo- doses genom upplysningar som inte avser enskilda personer. I vissa fall kan det dock bli aktuellt att göra studier på material som kan hänföras till individer. För sådana fall kan regeringen enligt andra stycket genom förvaltningsbeslut medge att uppgifter i ett sjukförsäkringsregister får lämnas ut på ADB-medium till riksförsäkringsverket.

15 5 Om ett s'ukförsäkringsregister enligt ett beslut som avses i 5 5 får användas för orskning eller framställning av statistik, får uppgifter ur registret lämnas ut för angivna ändamål på medium för automatisk databehandling.

Enligt 5 5 kan det i enskilda fall beslutas att sjukförsäkringsregister får användas för forskning och framställning av statistik. Genom föreva- rande paragraf tillåts utlämnande på ADB—medium av uppgifter i re- gistret för sådana ändamål. Lämnas sekretessbelagda uppgifter ut med stöd av paragrafen till en myndighet gäller enligt 13 kap. 3 & sekre- tesslagen sekretessen också den mottagande myndigheten. Lämnas uppgifterna i stället ut till en enskild forskare bör ett förbehåll enligt 14 kap. 9 & samma lag ställas upp. I förbehållet bör anges i vilken ut- sträckning och på vad sätt uppgifterna får användas.

SOU 1991:9 Kapitel 12

16 5 I ett sjukförsäkringsregister får som sökbegrepp användas uppgif- ter som avses i 10 5 första stycket 1, 2 såvitt avser adress, 4, 5, 7-12, 15, 16, 18, 21, 22 och 25. Uppgifter som avses i 15 får dock bara användas som sökbegrepp för framställning av utdrag enligt 10 & data- lagen (1973:289). Vidare får uppgifter som avses i 5, 8, 11, 12, 21 och 22 bara användas som sökbegrepp i rehabiliteringsärenden som avses i 3 5 samt för uppföljning, utvärdering, forskning och framställning av statistik.

Som sökbegrepp får dessutom, enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, användas uppgi ter som avses i 10 å andra stycket.

Paragrafen anger de sökbegrepp som är tillåtna och därmed i vilken utsträckning den som för registret har befogenhet att göra en viss sammanställning av information från sjukförsäkringsregistret. I den mån kassan helt saknar denna befogenhet anses en sådan sammanställning av information enligt 2 kap. 3 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen inte förvarad hos kassan. Den är då inte heller att betrakta som allmän handling.

Av första stycket framgår att som sökbegrepp inte får användas tele— fonnummer, medborgarskap, karenstid, uppgiven grad av nedsatt ar- betsförmåga, förekomsten av intyg eller utlåtande av läkare eller annan intygsgivare eller tidpunkter för sjukhusvård, vård på vårdhem och vårdinrättning eller för viss vård enligt socialtjänstlagen. Inte heller får som sökbegrepp användas tidpunkt för inträffad arbetsskada, före- komsten av utredning om sociala förhållanden som utförts av försäk- ringskassan, arbetsplatsutredning eller annan utredning eller uppgifter om inkomster eller andra förhållanden som har betydelse för att be- stämma sjukpenninggrundande inkomst, sjukpenning och övriga förmå- ner eller uppgifter som har betydelse för utbetalning av sjukpenning och övriga förmåner.

Särskilda bestämmelser gäller för användningen av vissa uppgifter som sökbegrepp.

Enligt andra meningen i första stycket får läkares och annan intygs- givares namn och telefonnummer inte användas som sökbegrepp annat än för framställning av utdrag enligt 10 & datalagen (1973z289). Be- stämmelsen har följande bakgrund.

Läkares och annan intygsgivares namn och telefonnummer skall enligt förslaget normalt inte användas som sökbegrepp. Enligt 10 & datalagen skall den registeransvarige på begäran av enskild så snart det kan ske underrätta denne antingen om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom eller om att sådan uppgift inte förekommer i registret. För att denna skyldighet skall kunna fullgöras beträffande de läkare och andra intygsgivare vars namn och telefonnummer finns angivna i registret, måste deras namn och tele- fonnummer kunna användas som sökbegrepp.

Bestämmelsen i tredje meningen i första stycket gäller uppgifter om arbetsgivare, arbetsställe, näringsgren, fartyg, företagshälsovård, diag- nos, sjukdomsorsak, yrke, arbetsuppgifter, förekomsten av rehabilite-

SOU 1991:9 Kapitel 12

ringsutredning, ansökan om rehabiliteringsersättning, fastställd rehabi- literingsplan samt arten av och tidpunkter för föreslagna, planerade och vidtagna rehabiliteringsåtgärder. Dessa uppgifter får användas som sökbegrepp när försäkringskassan samordnar eller utövar tillsyn av de insatser som behövs i rehabiliteringsverksamheten eller själv vidtar åtgärder i den verksamheten. Uppgifterna får också användas som sökbegrepp i samband med uppföljning och utvärdering och för forsk- ning samt för framställning av statistik enligt 4 eller 5 5.

Även om möjligheterna att använda vissa uppgifter som sökbegrepp är begränsade, är uppgifterna och sammanställningar av uppgifterna med andra uppgifter i registret att anse som allmänna handlingar. Detta gäller även då en uppgift får användas som sökbegrepp endast för att framstäl- la utdrag enligt 10 å datalagen. Uppgifterna kommer därför också att kunna användas som sökbegrepp vid fullgörandet av skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen. Detta följer av tryckfrihetsförordningen, varför någon särskild bestämmelse härom inte finns i lagförslaget.

Enligt andra stycket får som sökbegrepp också användas uppgifter om andra tidpunkter för registrerade förhållanden än som särskilt nämns i 10 å första stycket. Detsamma gäller de tekniska och administrativa uppgifter som behövs för att tillgodose ändamålen med registren. En förutsättning för detta är emellertid att föreskrifter härom har meddelats av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Riksförsäk- ringsverket bör kunna anförtros rätten att meddela föreskrifterna.

De begränsningar av sökmöjlighetema som föreskrivs i förevarande paragraf bör motsvaras av ADB-tekniska åtkomstbegränsningar.

17 5 Uppgifter som avses i 10 å andra stycket 11 och 15 skall gallras tre år efter utgången av det år då ärendet där up giften förekommer har avslutats. Andra uppgifter som avses i 10 5 skall gallras tio år efter utgången av det år då ärendet där uppgiften förekommer har avslutats. Utan hinder av första stycket gäller föreskrifter som har meddelats i en förordning eller med stöd av en förordning och som gäller bevarande av ett urval av material för forskningens behov.

Arkivlagen (1990:782) kommer att gälla för arkiv hos de allmänna försäkringskassoma. Som huvudregel gäller att arkiven skall bevaras. Lagen medger dock att allmänna handlingar gallras. Därvid skall beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Om det i lag eller förordning föreskrivs avvikande regler om gallring, tar emellertid de avvikande föreskrifterna över arkivlagens bestämmelser om gallring.

I denna paragraf finns sådana särskilda bestämmelser som tar över arkivlagens föreskrifter om gallring. Den särskilda regleringen beror på hänsynen till de försäkrades integritet.

I första stycket föreskrivs att uppgifter i sjukförsäkringsregistret om diagnos och sjukdomsorsak samt läkares och annan intygsgivares nanm

SOU 1991:9 Kapitel 12

och telefonnummer skall gallras efter tre år. För övriga uppgifter i registret gäller en bevarandetid om tio år. I båda fallen räknas tiden från utgången av det år då ärendet i vilket uppgifterna förekommer avsluta- des.

Av andra stycket framgår att bestämmelsen i första stycket gäller i den utsträckning det inte finns regler om undantag i en förordning eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av en förordning. Regeringens förordningsmakt grundar sig här på 8 kap. 13 & första stycket 2 rege- ringsformen (den s.k. restkompetensen). Undantaget får bara gälla bevarandet av ett urval av material för forskningens behov (jfr prop. 1989/90:72 s. 52 ff.).

Ikraftträdande m.m.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1991. Intill utgången av juni 1992 skall bestämmelserna i 1 5 tillämpas i den lydelse som följer av att ordet "skall" i första och andra styckena byts ut mot "får”.

Enligt riksförsäkringsverkets tidsplan för sjukförsäkringsregistren skall registren inrättas efter hand med början fjärde kvartalet 1991. Samtliga register skall vara inrättade före utgången av juni 1992. Lagen föreslås därför träda i kraft den 1 oktober 1991. Den skyldighet att föra sjukför- säkringsregister som föreskrivs i l 5 skall enligt förslaget dock inte föreligga förrän den 1 juli 1992, då samtliga register är inrättade enligt tidsplanen. För tiden den 1 oktober 1991 - den 1 juli 1992 bör det vara tillåtet att föra de register som är inrättade. De lokalkontor som under den tiden inte har fått något register är för sin handläggning av ärenden om sjukpenning och övriga förmåner hänvisade till det centrala sjukför- säkringsregistret hos riksförsäkringsverket och till manuella rutiner.

SOU 1991:9 Kapitel 12

Särskilda yttranden

Av Leif Lindgren

Skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av automatisk databehandling inom offentliga sektorn utgörs av ett komplicerat samspel mellan regleringen i tryckfrihetsförordningen (offentlighetsprincipen), sekretesslagen, datalagen och de författningar som styr en myndighets verksamhet.

Personregister skall enligt regleringen [ datalagen alltid inrättas för ett eller flera bestämda ändamål. Ändamålet med ett register är utgångs- punkten för vilka personuppgifter som kan tillåtas ingå i registret och 1 princip även för hur registret skall få användas. När ett myndighets- register skall regleras och ändamålet med registret skall vara att utgöra stöd för myndighetens verksamhet eller viss del därav, är det därför ett oeftergivligt krav att verksamhetens innehåll är känt. Om detta inte är fallet är riskerna uppenbara att personregistreringen kan komma att leda till otillbörliga intrång i de registrerades personliga integritet.

Utredaren har i direktiven ålagts att på mycket kort tid i en första etapp föreslå en lagstiftning om de lokala registren. Lagförslaget om- fattar personregisterhantering bl.a. till stöd för försäkringskassomas avsedda utökade rehabiliteringsverksamhet. Några slutligt utformade förslag om den utökade verksamheten har inte förelegat. Detta har - åtminstone för min del - inneburit svårigheter när det gäller att bedöma integritetsfrågor och utformningen av en personregisterlag. Lagregler om kassomas rehabiliteringsverksamhet - eller förslag till sådana regler - bör bilda utgångspunkten inte endast för registerlagstiftningen utan också för överväganden om huruvida ändringar behövs i sekretesslag- stiftningen. I utredningsuppdraget ingår att se över regleringen av sekretesskyddet för känsliga personuppgifter, särskilt för rehabiliterings- verksamheten. Jag kan för min del inte nu utesluta att sekretesslagsänd- ringar behövs med hänsyn till den nya verksamhet som kassorna kan komma att åläggas.

I den förevarande etappen har inte ingått att lämna förslag till reglering av centrala personregister för socialförsäkringsadministrationen. Att överväganden i den delen alltså inte har gjorts eller kunnat göras innebär att den nu föreslagna statsmaktsregleringen är ofullständig. Övervägan- dena och regleringen omfattar således inte möjligheterna att till de lokala registren inhämta uppgifter från andra personregister, såsom de centrala registren. Föreskrifterna i förslaget om utlämnande av personuppgifter från de lokala registren på ADB-medium reglerar givetvis inte mottagar-

SOU 1 99 l :9 Särskilda yttranden

nas registerföring av uppgifterna. En samtidig statsmaktsreglering av de lokala registren och av åtminstone sådana centrala register som regel- mässigt kan komma att tillföras uppgifter från de lokala registren, eller lämna uppgifter dit, hade varit att föredra. Med den valda etappindel— ningen har inskränkts möjligheterna att nu överblicka och reglera an- vändningen av personuppgifter ur de lokala registren för andra ändamål än försäkringskassomas handläggning.

Av Hans Malker och Björn Rosén

Utredningen föreslår i 5 5 lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassoma att regeringen eller, om regeringen före- skriver det, datainspektionen får för enskilda fall besluta att sjukförsäk- ringsregister får användas för forskning och framställning av statistik.

Den föreslagna bestämmelsen har inte djupare analyserats i betänkan- det. Detta hade varit önskvärt, särskilt mot bakgrund av att bestämmel— sen torde sakna motsvarighet i andra lagar.

Bestämmelsen är ett avsteg från principen om en fri och obunden forskning. Detta anser vi inte vara godtagbart.

De sedvanliga rutinerna när det gäller individrelaterad forskning finner vi vara en fullgod garanti för att uppgifter från sjukförsäkringsregister inte missbrukas inom forskningen. Dessa rutiner innebär bl.a. att vid tilldelning av medel prövas såväl forskningens ändamål som studiens uppläggning ur vetenskaplig synpunkt. De etiska frågorna och därmed bl.a. även integritetsaspekter kommer i flertalet fall även att prövas av en etisk kommitté innan forskningsanslag erhålles. Vidare skall försäk— ringskassan pröva sekretessfrågoma innan utlämnande ur registret kan ske. Dessutom skall datainspektionen alltid granska och utfärda före- skrifter till skydd för den personliga integriteten om forskning skall ske med hjälp av ADB.

Den av utredningen föreslagna bestämmelsen innebär att antingen regeringen eller datainspektionen skall handlägga frågorna. Vad angår regeringen är att notera att statsmakterna sedan en tid tillbaka strävar efter att minska antalet ärenden som skall avgöras av regeringen. Be- träffande datainspektionen bör beaktas att inspektionen enligt en fast praxis inte ifrågasätter det behov som anges för inrättande av ett forsk- ningsregister. Denna uppfattning grundar inspektionen på att forsknings- område och forskningsmetod är frågor som faller utanför inspektionens behörighet.

Sammanfattningsvis vill vi understryka att vi är helt eniga med syftet att garantera att data ur sjukförsäkringsregister ej missbrukas inom forskning och framställning av statistik. Ett krav på regeringsbeslut bidrar dock knappast till att förstärka skyddet, utan kan t.o.m. riskera att få motsatt effekt. Det skulle mot bakgrund av ovanstående vara fullt tillräckligt om paragrafen löd "Ett sjukförsäkringsregister får användas för forskning och framställning av statistik".

SOU 1991:9 Särskilda yttranden

Av Hans Malker

Uppgifter om sjukfrånvaro och förtidspensioneringar har stor betydelse inom många områden bl.a. för det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Detta understryks även av arbetsmiljökommissionen.

Jag beklagar att den tidsbrist som denna utredning arbetat under omöj- liggjort en helhetsbedömning av utnyttjandet av uppgifter om sjukfrån- varo. Behovet inom väsentliga användningsområden i den förebyggande verksamheten, t.ex. för att förbättra arbetsmiljöerna och förebygga uppkomst av skador och sjukdomar, har utredningen hittills ej behand- lat. Utredningen har enbart tagit ställning till de lokala försärings- kassomas krav på ADB-stöd. Detta kan medföra att föreliggande lag- förslag under utredningens fortsatta arbete måste omarbetas i väsentliga delar för att tillgodose önskemålen om uppgifter för den förebyggande verksamheten. En sådan omarbetning kan komma att påverka registerän- damål, innehåll, utlämnande, sökbegrepp och gallringsbestämmelser.

SOU 1 99 l :9 Särskilda yttranden

Statens offentliga utredningar 1991

Kronologisk förteckning

Flykting- och irnmigrationspolitiken. A. Finansiell tillsyn. Fi. Statens roll vid främjande av export. UD. Miljölagstifmingen i framtiden. M. Miljölagstifrningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatels kartläggning och analys. M. Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- värdering av medicinsk metodik. S.

7. Sponslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten. Fi. Beskattning av kraftföretag. Fi

9. Lokala sjukförsäkringsregister. S..

FFl-"N:—

F”

90

Statens offentliga utredningar 1991

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet Statens roll vid främjande av export. [3]

Socialdepartementet

Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut- värdering av medicinsk metodik. [6] Lokala sjukförsålu'ingsregister [9]

Finansdepartementet

Finansiell tillsyn. [2] Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav— och galoppsporten. [7] Beskattning av kraftföretag. [8]

Arbetsmarknadsdepartementet Flykting- och immigrationspolitiken. [1]

Mil jödepartementet Miljölagstifmingen i framtiden. [4] Miljölagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Sekretariatets kartläggning och analys. [5]