SOU 1993:117

EG, kvinnorna och välfärden

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom beslut den 18 februari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Social— departementet, statsrådet Westerberg, att tillsätta en kommitté (S 1993:01) för utredning om konsekvenser för den sociala välfärden och för jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen.

Till ordförande utsågs generaldirektören Agneta Dreber. Ledamöter i kommit— tén har varit rektorn Boel Flodgren (t.o.m. 1993—07-14), adj. professorn Lena Gonäs, t.f. professorn Lennart Nygren, författaren Marit Paulsen, förbundsord— föranden Margareta Persson, riksdagsledamoten Lennart Rohdin och professorn Lotta Westerhäll (fr.o.m. 1993—07-14).

Sociologen Jan Larsson, JämO, har biträtt kommittén vid behandlingen av kapitel 6 Jämställdhet mellan kvinnor och män.

Kommittén har antagit namnet EG-konsekvensutredningarna: Social välfärd och jämställdhet.

Kommittén har uppdragit åt ett antal experter att belysa vissa frågor, vilka redovisas i bilagor. Bilagorna 6 och 9 är gemensamma med EG-konsekvensut- redningen, Samhällsekonomi (Dir. 1993:3) och de redovisas separat. Bilagorna utgör ett komplement till betänkandet. För innehållet i bilagorna svarar författar- na själva.

Kommittén överlämnar härmed betänkandet EG, kvinnorna och välfärden.

Stockholm i december 1993

Agneta Dreber

Lena Gonäs Lennart Nygren Marit Paulsen Margareta Persson Lennart Rohdin Lotta Westerhäll

/Birgitta Laurent Kerstin Ödman Gia Kjellén

Sammanfattning

1 Uppdrag och uppläggning av arbetet

1.1 Bakgrund

1.2 Avgränsningar och arbetssätt 1.3 Underlag för bedömningar 1.4 Betänkandets uppläggning 1.5 De olika alternativen

2 Olika system för välfärd

2.1 Välfärdspolitiska modeller i Europa 2.2 Finansiering av välfärd 2.3 Länderna är olika men framtidsfrågorna likartade 2.4 Målkonvergens — inte systemkonvergens

3 Ekonomiska förutsättningar för social välfärd och jämställdhet

3.1 Integration och internationalisering

3.2 Direktinvesteringar — viktiga för tillväxten

3.3 Den pågående strukturomvandlingen 3.4 Den ekonomiska och monetära unionen EMU 3.5 Den offentliga sektorn

4 EG:s sociala dimension

4.1 Vad avser den sociala dimensionen?

4.2 EG:s befogenheter enligt Romfördraget 4.3 Socialfonden 4.4 Den sociala dialogen 4.5 Den sociala stadgan 4.6 Det sociala handlingsprogrammet

19

19 20 21 21 22

27

27 31 36 39

41

41 43 49 50 51

55

55 5 8 62 63 64 65

4.7 4.8

4.9 4.10 4.11 4.12 4.13

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10

6.1

6.2 6.3 6.4 6.5

7.1 7.2 7.3 7.4

7.5 7.6

Många intressen påverkar den sociala dimensionen Hur har olika EG-initiativ påverkat utvecklingen i medlemsländerna? Ny grund för det framtida samarbetet Ett nytt socialt handlingsprogram Aktuella sakområden Den sociala dimensionen i ett kvinnoperspektiv Hur påverkas Sverige av samarbetet inom den sociala dimensionens område? Appendix 4:I Den sociala stadgan Appendix 4.'2 Det sociala protokollet

Fri rörlighet för personer

EG:s gemensamma arbetsmarknad Den nordiska arbetsmarknaden

Danmark del av både EU och Norden Rörlighet —- en fråga om jämställdhet? EES — en större arbetsmarknad

Gränskontroller

Ökar rörligheten?

Social trygghet för personer som flyttar inom EES Examina och behörighetsbevis Hur påverkas Sverige av den fria rörligheten för personer?

Jämställdhet mellan kvinnor och män

Villkor för kvinnor och män i EU:s medlemsländer och i Sverige EG:s arbete för jämställdhet mellan kvinnor och män Kvinnors representation

EG:s påverkan på medlemsländerna Hur påverkas förutsättningarna för jämställdhet vid olika alternativ?

Hur påverkas villkoren för människor med funktionshinder

Bakgrund

EG-projekt inom handikappområdet Handikappaspekter på olika samhällsområden Vissa frågor inom EG som påverkar villkoren för människor med funktionshinder Utbildningsprogram inom EG Handikapporganisationernas roll i Sverige, Norden och EU-länderna

68

69 71 75 75 78

79 85 93

99

99 104 106 107 110 113 115 119 128 129

135

135 141 148 151

156

165

165 168 171

188 191

195

7.7 Kvinnor med funktionshinder 7.8 Lagstiftning mot diskriminering 7.9 EG:s agerande i internationella handikappfrågor 7.10 Hur påverkas villkoren för människor med funktionshinder av de olika alternativen? Appendix 7.'I Telekommunikation och handikapp Av Clas Thorén Appendix 7.'2 Teknikfrågor Av Gunnar Fagerberg, Handikappinstitutet

8 Social välfärd och jämställdhet i ett europeiskt perspektiv — bedömningar

Reservation

Referenser

Att läsa

Kommittédirektiv

Bilagor:

1. Harmonisering av socialpolitik inom EG Av Ingalill Montanari, Institutet för social forskning

Den_svenska identiteten i framtiden Av Ake Daun, Stockholms universitet

Internationella instrument om välfärd och jämställdhet Av Bengt Lidal, Socialdepartementet

Folkhälsosamarbete:

Narkotika Utdrag ur "Gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU—medlemskapsperspektiv", UDH

Hur påverkas det HIV/aids-preventiva arbetet i Sverige av ett

EG—medlemskap? Av Gunilla Fransson, Folkhälsoinstitutet

EG:s aktionsprogram mot cancer Av Ing-Marie Lindquist, Sveriges ledningsgrupp för samverkan med EG:s aktionsprogram mot cancer

196 198 201

203 209

218

227 233 241 255 257

263

297

309

315

329

333

EG och tobaken 339 Av Paul Nordgren, Folkhälsoinstitutet Förebyggande av olycksfallsskador 349 Av Lothar Schelp, Folkhälsoinstitutet Läkemedel 355 Av Birgitta Bratthall, Socialdepartementet

Sveriges offentliga sektor i europeisk konkurrens konsekvenser av EES-avtalet och medlemskap i EG/EU 363 Av Stefan Fölster, Industrins Utredningsinstitut och Eva Lindström, Finansdepartementet

Arbetsmiljöregleringen internationaliseras 365 Av Christer Eriksson, Arbetsmarknadsdepartementet

EG—konsekvenser inom arbetsrätten 385 Av Cathrine Lilja Hansson, Arbetsmarknadsdepartementet VÄLFÄRD och levnadsvillkor I VÄSTEUROPA 395 Av Mats Hallvarsson, redaktör

Sammanfattning

Uppdrag och uppläggning av arbetet

Utredningen om konsekvenser för den sociala välfärden och för jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former av deltagande i den västeuro- peiska integrationen är en av flera utredningar som regeringen har tillsatt för att få fram underlag inför folkomröstningen.

Vi har haft två frågeställningar som utgångspunkter för våra bedömningar:

1 Hur påverkas den sociala välfärden och jämställdhet mellan kvinnor och män i Sverige av EG:s regler och av samarbetet i övrigt? 2 Hur påverkas de ekonomiska förutsättningarna?

Konsekvenserna belyses i tre alternativ:

EES—avtalet — EU—medlemskap — Sverige utanför EES och EU.

Betänkandet inleds med en beskrivning av olika välfärdssystem i Europa som följs av en beskrivning av de ekonomiska förutsättningarna. I kapitlen därefter behandlas de samarbetsområden inom EG som är av betydelse för kommitténs uppdrag, den sociala dimensionen samt fri rörlighet för personer. Frågorna berörs dels allmänt, dels som påverkansfaktorer på svenska förhållanden med de eventuella följder de kan medföra för social välfärd och för jämställdhet mellan kvinnor och män.

De två nästkommande kapitlen berör jämställdhet resp. villkoren för männi- skor med funktionshinder.

EG:s påverkan på socialförsäkringarna redovisas i betänkandet ( SOU 1993:115 ) Social trygghet och EES. Den alkoholpolitiska kommissionen (Dir. 1991:124) arbetar med konsekvenser av EG för frågor som berör alkohol. Vad gäller narkotika hänvisas till en rapport från Utrikesdepartementets handelsav— delning "Gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsper- spektiv". Dess avsnitt om narkotika redovisas i bilaga 4.

Våra bedömningar återfinns i anslutning till varje kapitel och i kapitel 8.

Olika system för välfärd

Olika länder har utifrån sin historia, traditioner och värderingar utformat sin egen välfärdspolitik. Frågor som rör välfärdssystem, deras finansiering och organisation är nationella. EG har inte gjort och förväntas inte göra, några insatser för att välfärdssystemen i medlemsländerna skall bli lika.

Trots olikheter i välfärdssystemens uppbyggnad har det visat sig att länderna i Europa står inför likartade frågor vad gäller den framtida välfärden. Flertalet av dessa frågor är inte oväntat kopplade till välfärdssystemens struktur och/eller finansiering. De stora gemensamma frågorna rör de pågående förändringarna i familjestruktur och levnadsmönster, demografisk struktur samt stigande sjuk— vårdskostnader, hög arbetslöshet kombinerad med låg sysselsättningsgrad och olika former av social utslagning.

De sociala utgifterna uppgår 1 många EU- länder till närmare 30 % av BNP. Att dessa utgifter är så stora har lett till att inget land 1 dag är intresserat av att beslut om hur medlen skall fördelas överlåts på ett övernationellt organ. Däre— mot har medlemsländerna ställt upp gemensamma mål för den sociala trygg- heten. Det krävs inte att reglerna är identiska utan varje medlemsstat får försöka uppnå målen med sina egna metoder. I målen ingår bl.a att varje land skall an— passa sitt system till förändrade förhållanden som nya familjeformer och en åldrande befolkning.

När de sociala, kulturella och framför allt ekonomiska förhållandena föränd— ras i ett land ändras också systemen. Det har visat sig att när länder reforme— rar sina välfärdssystem lånar de ofta idéer av varandra.

Särskilt i en lågkonjunktur då de ekonomiska ramarna för ett lands sociala system utsätts för stora påfrestningar är det sannolikt att de lösningar ett land beslutar att genomföra påverkas av hur konkurrentländerna som också ofta är grannländer — har löst motsvarande frågor.

Att länderna utbyter erfarenheter och lånar idéer av varandra leder således sannolikt — om än på lång sikt till att systemen konvergerar, dvs. mer och mer börjar likna varandra. Trots att det inte finns några gemensamma regler för hur ländernas sociala system skall utformas sker sakta en likformning av systemen. Detta idéutbyte sker på frivillig väg och oavsett om ett land är med i EG eller

inte.

I en studie (bilaga 1) har visats att EFTA-länderna har närmat sig varandra mer i fråga om vissa undersökta socialförsäkringssystem än EU-länderna. Detta beror sannolikt på att EFTA—lånderna (med undantag för Schweiz) uppvisat ganska likartade politiska maktförhållanden och förhandlingstraditioner på arbetsmarknaden.

Ekonomiska förutsättningar för social välfärd och jämställdhet

I arbetet med att liberalisera handeln inom Västeuropa har Sverige varit en pådrivande kraft. Svenska politiker har vid olika tillfällen tagit beslut som varit en följd av och/eller påskyndat den pågående internationaliseringen.

Oavsett vilken form av ankytning till EU Sverige väljer är landet redan på många plan informellt integrerat med andra länders ekonomier, främst med de västeuropeiska ländernas eftersom det är med dem som större delen av Sveri- ges utrikeshandel bedrivs.

Den europeiska integrationen äger rum inom ramen för-en fortgående struktur- omvandling. Denna påverkar villkoren för den svenska ekonomin och förutsätt— ningarna för social välfärd oavsett om Sverige deltar i EES, blir medlem i EU eller står helt utanför det EG—baserade samarbetet.

Sveriges deltagande i EES-samarbetet medför troligen att strukturomvand— lingen går snabbare eftersom sektorer som tidigare varit skyddade från inter- nationell konkurrens (t.ex. bank- och försäkringsverksamhet, transportverksam- het och byggnadsmaterialindustrin) genom avtalet öppnas för konkurrens. Ett EU-medlemskap påverkar troligen såväl hastigheten av som styrkan i struktur— omvandlingen något ytterligare eftersom ett medlemskap innebär att även livsmedels- och jordbrukssektorerna utsätts för internationell konkurrens.

Den fortgående internationaliseringen av näringlivet ökar det ömsesidiga be— roendet mellan nationella ekonomier. De investeringar som görs av de trans- nationella företagen är centrala i denna process.

Det svenska investeringsklimatet är avgörande för ekonomins fortsatta utveck— ling. Detta klimat påverkas av lagstiftning, skatteregler, utbildningssystem och infrastruktur liksom de politiska besluten om villkoren för de ekonomiska förbindelserna med omvärlden. Dessa måste präglas av så stor stabilitet som möjligt.

Intresset för att investera i Sverige kan antas komma att öka genom EES- avtalet eftersom Sverige blir en del av den inre marknaden. Den stabilitet i förbindelserna med omvärlden som är en nödvändig förutsättning för långsiktiga investeringar ger endast ett medlemskap.

Ett EU-medlemskap innebär i jämförelse med EES—avtalet en omedelbar stats- finansiell belastning i form av det nettobidrag som Sverige skall betala till EG. Med hänvisning till ett förbättrat investeringsklimat kan dock de offentliga intäkterna väntas öka. Vad gäller de samhällsekonomiska konsekvenserna hän- visas till EG—konsekvensutredningen, Samhällsekonomi (Dir. 1993:3).

Ett medlemskap i EU ställer vissa formella krav vad gäller de indirekta skat— terna, vilket kan påverka skatteintäkterna. Det rör dels mervärdeskatten, dels punktskatterna på tobak, alkohol och mineraloljor. Varken EG eller den ekono- miska och monetära unionen, EMU, har synpunkter på om ett land höjer,

sänker eller behåller sitt skattetryck.

Tekniskt sett kan Sverige ha vilket skattetryck som helst men konkurrensen mellan länder kommer att sätta gränser för hur högt skattetryck Sverige i reali- teten kan ha. Sannolikt blir pressen att sänka skattetrycket starkast om Sverige står utanför gemenskapens samarbete eftersom Sverige då måste locka företag att investera utanför gemenskapen.

Sverige har i jämförelse med andra europeiska länder ett stort budgetunder- skott och en snabbt ökande statsskuld. Ambitionen som finns i dag att återställa balansen i statens budget kommer under de närmaste åren sannolikt att spela en långt större roll för de ekonomiska förutsättningarna för social välfärd än EG— samarbetets krav.

EG:s sociala dimension

Social välfärd och jämställdhet behandlas i EG inom ramen för den sociala dimensionen. Den sociala dimensionen har en koppling till den ekonomiska integrationen och syftar i första hand till att motverka negativa sociala effekter av den fria marknaden. Den sociala dimensionen innefattar välfärdsfrågor som har samband med personers fria rörlighet. Arbetsmarknadens parter deltar i samarbetet.

Samarbetet inom den sociala dimensionen avser huvudsakligen tre typer av åtgärder. Den första gäller viss lagstiftning med anknytning till den fria rörlig— heten för varor, tjänster, arbetskraft och kapital. EG:s regler i form av förord- ningar och direktiv gäller fyra områden: personers fria rörlighet, jämställdhet mellan kvinnor och män, arbetsmiljöregler samt arbetsrättsliga regler i syfte att underlätta den strukturomvandling som den inre marknaden ger upphov till.

Det andra slaget av samarbete är den sociala fonden, som ger ekonomiskt stöd till utbildnings- och sysselsättningsskapande åtgärder. Den kompletterar med- lemsländernas insatser för långtidsarbetslösa och grupper med särskilda svårig- heter på arbetsmarknaden.

Den tredje typen av samverkan gäller stimulans till samarbete mellan länder och personer som är engagerade i sociala frågor och frågor rörande jämställdhet genom nätverk, samarbeten mellan institutioner och experter, informations- och erfarenhetsutbyten o.d. Ofta ingår samtliga typer av samarbete i handlingspro— gram för särskilda grupper t.ex. funktionshindrade — eller frågor — t.ex. jäm- ställdhet. -

Den sociala dimensionen har fortlöpande förstärkts i EG-sarnarbetet, särskilt i samband med beslut kring ytterligare fördjupning av det ekonomiska och po— litiska samarbetet. Sådana beslut har tagits framför allt sedan mitten av 1980- talet i anslutning till att den inre marknaden skapades, då möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet rörande arbetsmiljöfrågor infördes och en social stadga och ett socialt handlingsprogram antogs.

Maastrichtfördragets sociala protokoll ger ytterligare möjligheter till gemen- samma regler på arbetsmarknads— och det sociala området genom lagstiftning eller kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Storbritannien deltar inte i dessa beslut på grund av sin negativa inställning till en reglering av arbets- marknaden.

Det är svårt att förutse vad det framtida samarbetet inom den sociala dimensio- nen kan komma att innebära. Det beror på vad medlemsländerna själva beslutar. De samarbetar i EG när de anser att en fråga bäst behandlas genom åtgärder på EG-nivån eller när samarbetet inom EG i övrigt kan bidra till den nationella utvecklingen.

Många välfärdsfrågor behöver lösas internationellt. Troligen kommer liksom hittills tyngdpunkten i samarbetet att ligga på områden som har anknytning till arbetslivet. Ett underlag till nytt socialt handlingsprogram har tagits fram och diskuteras även i Sverige. Den viktigaste frågan nu är bekämpningen av den höga arbetslösheten. Ett handlingsprogram för ökad ekonomisk tillväxt har antagits.

Aktuella för det framtida samarbetet är även familjepolitiska frågor med an— knytning till den fria rörligheten och folkhälsofrågor, vilka formellt infördes som samarbetsområde i och med Maastrichtfördraget. Någon harmonisering på dessa områden är inte att vänta. -

I EES—samarbetet ingår alla EG:s regler rörande arbetsmarknads- och sociala frågor. Vidare väntas även EG:s framtida regler ingå i EES. De regler som beslutas utifrån det sociala protokollet tillkommer vid ett medlemskap, liksom folkhälsosamarbetet och den sociala fonden. Samarbetet i övrigt ingår i EES- avtalet men blir beroende av beslut i enskilda fall och omfattar inte besluten om samarbetets inriktning. En viktig skillnad vid ett medlemskap är Sveriges fulla deltagande i samarbetet.

Den sociala dimensionen ställer upp regler som gäller alla länder på den fria marknaden och som ger visst minimiskydd för arbetstagarna. Gemensamma regler minskar risken för att konkurrensen snedvrids genom att länderna sänker sina skyddsnivåer för att ge utrymme för produktion till en lägre kostnad. Vid ett utanförskap kommer troligen företagen i Sverige att kräva "lättnader " för att kompensera utanförskapet och hävda sig i konkurrensen. Sverige är bundet av andra internationella regler som begränsar möjligheterna för sådana åtgärder. Dessa regler är dock inte förknippade med några motsvarigheter till EG:s klagomålsprocedurer och sanktionsmöjligheter.

Sverige avgör självt politiken rörande sociala frågor både vid EES och med- lemskap så länge Sverige inte inför regler som ligger under miniminivåerna. Eventuellt kan någon detalj visa sig hindra vissa sätt att lösa frågor på. Pro- blem kan uppstå om arbetsmiljö— och handikappintressen i något fall skulle kollidera.

Fri rörlighet för personer

EG:s regler om fri rörlighet för personer (som genom EES-avtalet gäller inom hela EES) tillförsäkrar medborgarna i medlemsländerna och deras familjemed— lemmar arbets- och etableringsrätt, likabehandling, sociala förmåner och pen- sion oavsett till vilka länder de flyttar.

Den fria rörligheten för personer är numera utökad till att gälla även icke ekonomiskt aktiva. Dessa får dock inte ligga värdlandets välfärdssystem till last; de skall klara sig ekonomiskt på egen hand genom pension, studiemedel eller förmögenhet. De skall också ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i landet.

En medborgare inom EES har rätt att resa till ett annat land inom samarbets- området för att där söka arbete och behåller då rätten till arbetslöshetsunderstöd från hemlandet under högst tre månader.

Rörligheten mellan EU-länderna är låg med undantag för arbetstagare med universitetsexamen vilka visar en stadigt ökad rörlighet inte bara inom EU utan över hela världen.

Det finns inte några starka skäl att vänta sig en kraftig rörlighet till Sverige vid ett svenskt medlemskap, särskilt inte om Sverige har en hög arbetslöshet. Den fria rörligheten innebär främst en ökad frihet på det individuella planet för EU-ländernas medborgare.

Anställda, egenföretagare samt deras familjemedlemmar som utnyttjar möjlig- heten att flytta mellan olika länder inom EES skall känna social trygghet. I det- ta syfte skall de olika ländernas system för social trygghet samordnas. En arbetstagare är försäkrad i den stat där denne arbetar. Det gäller även om hon eller han är bosatt i en annan stat inom samarbetsområdet. Intjänade förmåner kan exporteras, dvs. de betalas ut oavsett var inom EES den berättigade är bosatt.

En medborgare inom EES som arbetar i Sverige åtnjuter samma rätt till sociala förmåner som svenska medborgare. I begreppet sociala förmåner ingår såväl socialförsäkringsförmåner som förmåner enligt socialtjänstlagen . De sistnämnda förmånerna kan dock i motsats till de förra inte exporteras.

En arbetssökande vars pengar inte räcker till skall återvända till sitt hemland. Eftersom en kommun har ansvaret för alla som vistas inom kommunen kommer dock en arbetssökande att vara berättigad till stöd enligt socialtjänstlagen - inte enligt EG-rättens regler men enligt svensk lagstiftning. Sådant stöd får antas utgå fram till avvisningsdagen.

Möjligheterna att flytta kan komma att sätta en gräns för hur stora avvikelser som i framtiden kan finnas mellan reallönen för en viss typ av arbetskraft i Sverige och i EU-länderna. Det finns en växelverkan mellan lönespridning och flyttning. Ju större skillnaderna i lön för samma arbete är mellan olika länder desto större är motivationen att flytta.

Mot bakgrund av den pågående internationaliseringen finns det skäl att tro att

lönespridningen kommer att öka i Sverige även om landet står utanför EES och EU.

Det är svårt att förutse hur stor rörligheten bland pensionärer kommer att bli. Sannolikt kommer gruppen pensionärer som flyttar från Sverige att vara större än gruppen utländska pensionärer som flyttar till Sverige.

Jämställdhet mellan kvinnor och män

En förutsättning för jämställdhet mellan kvinnor och män anses i Sverige vara att ha ett eget förvärvsarbete som ger ekonomiskt oberoende. I ett europeiskt perspektiv har Sverige en hög kvinnlig förvärvsfrekvens. Andelen kvinnor som deltidsarbetar är högre än i de flesta andra europeiska länder.

I alla EU-länder skaffar sig alltfler kvinnor utbildning och yrkesarbete. Famil- jerna blir mindre och efterfrågan ökar på barn- och äldreomsorg.

Principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete slås fast i Rom- fördragets artikel 119. Sedan år 1975 finns ett direktiv om lika lön som året därpå kompletterades med ett direktiv om lika behandling av kvinnor och män när det gäller andra villkor i arbetslivet. De grundläggande reglerna på jäm— ställdhetsområdet har senare kompletterats ytterligare.

Utslag i EG-domstolen bestämmer hur jämställdhetsdirektiven skall tolkas. Domstolen har behandlat ett antal fall som har kommit att få stor positiv be- tydelse för kvinnors ställning på arbetsmarknaden.

EG har ett tredje jämställdhetsprogram som gäller fram till år 1995. Program- met utgör ett försök att integrera jämställdhetsfrågor med EG:s samlade ekono- miska och sociala politik. Jämställdhetsprogrammet utgår från att kvinnors ställning i framför allt arbetslivet skall stärkas. Enligt programmet skall också EG:s lagstiftning om jämställdhet förbättras. Mannens roll berörs endast margi- nellt.

Kvinnors makt, dvs. kvinnors representation och inflytande, är ett prioriterat område i det tredje jämställdhetsprogrammet. EG-kommissionen har upprättat ett nätverk för att främja detta arbete.

Sverige har i ett europeiskt perspektiv en stor kvinnlig representation i be- slutande församlingar. Endast en EG-institution leds av en kvinna. Det är den ekonomiska och sociala kommittén.

För att få en bild av hur EG påverkat medlemsländerna på jämställdhetsom- rådet har vi skrivit till samtliga svenska ambassader i EU:s medlemsländer. Av svaren att döma har EG i de flesta länder starkt påverkat ländernas arbete för jämställdhet mellan kvinnor och män.

Våra bedömningar utifrån de tre alternativen är att de flesta frågor som rör förutsättningarna för jämställdhet är nationella. Den svenska arbetsmarknaden genomgår strukturföråndringar som påverkar både kvinnors och mäns möjlig- heter till arbete. Dessa förändringar kommer att fortsätta oavsett alternativ.

Kvinnor i Sverige är — till skillnad från kvinnor i flertalet EU-länder i mindre utsträckning arbetslösa än män. Tjänste— och servicesektorerna utvecklas fort- löpande vilket gynnar kvinnors ställning på arbetsmarknaden.

Hur påverkas villkoren för människor med funktionshinder?

EG:s sociala stadga från år 1989 innehåller en särskild punkt som berör männi- skor med funktionshinder. Stadgan säger att alla människor med funktions- hinder, oberoende av anledningen till och typen av funktionsnedsättning, har rätt till extra stöd som syftar till att öka deras integration i samhället och på arbets- marknaden.

Inom den sociala dimensionen ryms också sociala handlingsprogram som syftar till att åtgärder vidtas för att förbättra livskvaliteten för människor med funk- tionshinder. HELIOS (Handicapped People in the European Community Living Independently in an Open Society) är ett program som riktar sig direkt till personer med funktionshinder. Det går bl.a. ut på utbyte av information och erfarenheter för att stimulera insatser för integration av funktionshindrade på olika områden i samhället. Det syftar också till att främja jämställdhet och till att samordna myndigheters insatser bättre.

EES—avtalet ger Sverige möjlighet att stegvis börja deltaga i programmet. Handikapppaspekter kan anläggas på alla samhällsområden. EES-avtalet och den nya EG—anpassade konkurrenslagen innebär i princip inga förändringar för Samhall, vars uppgift är att ge meningsfullt och utvecklande arbete åt arbetshan- dikappade.

I anslutning till den fria rörligheten samordnas system för social trygghet. Områden som berörs är förtidspensioner, handikappersättning, vårdbidrag och bilstöd.

Genom EES-avtalet uppstår vissa förändringar på specifika områden av be— tydelse för människor med funktionshinder. EES-avtalets lindrigare krav på innehållsdeklarationer riskerar att leda till att personer med allvarlig överkäns- lighet för vissa ämnen i livsmedel kan få problem med importerade varor. Med— lemskapet ger Sverige inflytande på beslut kring dessa "frågor.

Byggproduktdirektivet kommer inte att utgöra något hinder för nationella regler om tillgänglighet. EES—avtalet medför vissa svårigheter när det gäller att införa nationella regler på transportsidan vad gäller färdmedel. Däremot finns inga begränsningar för att vidareutveckla lagstiftning om handikappanpassning på kollektivtrafikområdet.

Det finns skäl att särskilt uppmärksamma kvinnor med funktionshinder bl.a. för att dessa kvinnor är en utsatt grupp på arbetsmarknaden.

Våra viktigaste bedömningar

En återblick på de senaste fem årens utveckling visar svårigheterna att förut- säga framtiden. Vem kunde förutse att Sovjetunionen skulle upplösas och att Europa skulle få ett stort antal nya stater?

Den fria rörligheten ger medborgarna i EU-länderna större valmöjligheter vad gäller arbete och bosättning. Vår bedömning är att migrationen från Sverige kommer att bli större än den till Sverige.

Frågor som rör villkor för personer med funktionsnedsättningar är i allt väsentligt nationella. Däremot uppstår genom EES-avtalet vissa förändringar på särskilda områden som får betydelse för människor med funktionshinder. Det gäller bl.a. EG:s mindre detaljerade krav på märkning av sammansatta ingredienser i livsmedel vilket försvårar för personer som är överkänsliga för vissa ämnen.

Också frågor som rör jämställdhet mellan kvinnor och män är nationella. Romfördragets artikel 119 om lika lön för kvinnor och män har haft och kom- mer att ha stor betydelse för att stärka kvinnors ställning i arbetslivet.

Sverige kommer i samtliga tre alternativ — EES-avtal, EU-medlemskap eller att Sverige står utanför EES och EU _ också i framtiden besluta hur inrikt- ningen av välfärds- och jämställdhetspolitiken skall vara.

Utvecklingen av den svenska ekonomin är till största delen beroende av investeringarna. De i sin tur är beroende av stabiliteten i förbindelserna med omvärlden. Vår bedömning är att stabiliteten blir störst vid ett medlemskap men mycket talar för att investeringarna ökar redan med EES-avtalet.

Vi anser att de ekonomiska förutsättningarna för social välfärd och jämställd- het kommer att vara mer beroende av Sveriges insatser för att återställa stats- budgeten i balans än av de krav som EG-samarbetet ställer.

Den avgörande skillnaden mellan ett medlemskap och de övriga två alternati— ven är att Sverige får inflytande över besluten. De andra två alternativen ger endast påverkansmöjligheter.

Sammantaget gör vi bedömningen att ett medlemskap ger de bästa förutsätt- ningarna för social välfärd och för jämställdhet mellan kvinnor och män.

1 Uppdrag och uppläggning av arbetet

1.1. Bakgrund

Genom EES-avtalet deltar Sverige i ett nära samarbete med 16 (på sikt 17) västeuropeiska länder. Frågan om medlemskap i EU är nu aktuell. En folkom- röstning skall avgöra om medlemskapet skall förverkligas för Sveriges del.

För att få fram underlag inför folkomröstningen har regeringen tillsatt sex utredningar för att belysa konsekvenser av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. De områden som behandlas är

— samhällsekonomi (Dir. 199313) — miljö (Dir. 1993:13) utrikes- och säkerhetspolitik (Dir. 1993:19) — överlåtelse av beslutsbefogenheter och tillämpning av den s.k. närhetsprin- cipen (Dir. 1993z20) social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män (Dir. 1993121) kommuner och landsting (Dir. 1993z49).

Regeringen har också utsett en parlamentariskt sammansatt referensgrupp som har följt och lämnat synpunkter på det saudade utredningsarbetet.

I enlighet med våra direktiv belyser vi på vilka sätt social välfärd och jäm- ställdhet (med jämställdhet avses i betänkandet alltid jämställdhet mellan kvinnor och män) i Sverige kan komma att påverkas av de tre alternativen EES—avtalet, ett medlemskap i EU och av att Sverige står utanför.

I uppdraget har ingått

— att bedöma vad i EG—samarbetet som direkt påverkar den svenska politiken och vad som även i fortsättningen avgörs på nationell nivå när det gäller social välfärd och jämställdhet,

att bedöma hur de tre alternativen påverkar förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen i Sverige,

att på socialförsäkringens och socialtjänstens områden redovisa aspekter på migration,

att belysa vilka initiativ EG hittills har tagit inom välfärds- och jämställd- hetsområdena, liksom utvecklingen i olika EU-länder på dessa områden, bl.a. utifrån olika EG-initiativ,

— att bedöma vad det fortsatta arbetet inom EG på bl.a. den sociala dimensio- nens område kan komma att innebära och hur det kan tänkas påverka utvecklingen i Sverige, samt

— att behandla frågor som rör EG och villkoren för människor med funktions- hinder. Kommittén har därvid övertagit de uppgifter som en särskild ut- redningsman (S 1991:13) tidigare hade (den s.k. HANSE-utredningen, Handikappolitikens anpassning vid närmandet av Sverige till Europeiska Gemenskapen).

1.2. Avgränsningar och arbetssätt

Avgränsningar mot andra utredningar

Vissa andra utredningar arbetar med frågor som berör vårt arbetsområde.

EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi, belyser förutsättningarna för samhällsekonomin och sysselsättningen vid olika former av deltagande i integra- tionen. Material som har arbetats fram på uppdrag av den har tjänat som under- lag för bedömningar som görs i detta betänkande.

Utredningen om socialförsäkringen och EG analyserar vilka förändringar i den svenska socialförsäkringslagstiftningen som kan komma att aktualiseras (Dir. 199112). Alkoholpolitiska kommissionen har i uppdrag att utvärdera alkohol- politiken och lägga fram förslag till en strategi för framtiden inom detta område, bl.a. i EG-perspektiv (Dir. 1991:124).

Samråd och samarbete har skett med EG-konsekvensutredningarna om sam- hällsekonomi, om kommuner och landsting samt med den om subsidiaritet.

De svenska ambassaderna i EU—länderna har bidragit med underlag rörande utvecklingen på de aktuella områdena i medlemsländerna och EG:s påverkan i de enskilda länderna, framför allt när de gäller jämställdhet.

Vi har vid olika tillfällen sammanträffat med företrädare för arbetsmarknadens parter, kvinnoorganisationer samt handikapporganisationer för information och samråd.

Ett stort antal experter har anlitats i arbetet. De har bl.a. utarbetat bilagor som

tjänar som underlag och bakgrundsmaterial för betänkandet. Bilageförfattarna svarar själva för innehållet.

Det har också varit en strävan i detta betänkande att försöka besvara frågor som ställs i den allmänna debatten.

Vi har valt att göra en omfattande, ganska detaljerad redovisning av villkor för människor med funktionshinder eftersom vi i detta fall har övertagit en annan utrednings uppgift. Alla bilagor bifogas detta betänkande utom två. De som publiceras separat utges gemensamt med den samhällsekonomiska konsekvensut— redningen. Det är bilaga 6, "Offentliga sektorn i europeisk konkurrens" och bilaga 9, "VÄLFÄRD och levnadsvillkor i VÄSTEUROPA".

1.3. Underlag för bedömningar

Vi har haft två utgångspunkter för våra bedömningar rörande social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män. 1 Hur påverkas den sociala välfärden och jämställdhet mellan kvinnor och män av EG:s regler och av samarbetet i övrigt? 2 Hur påverkas de ekonomiska förutsättningarna? För att kunna göra bedömningar avseende EG:s påverkan har en genomgång gjorts av relevanta EG-regler och dokument, bl.a. den sociala stadgan, EG:s tredje jämställdhetsprogram och Maastrichtfördragets sociala protokoll. Vidare har vi gått igenom EG:s befogenheter enligt Romfördraget för gemenskapsåt- gärder inom välfärds- och jämställdhetsområdena samt "Svenska kvinnor möter Europa", bilaga 16 till LU 92 ( SOU 1992:19 ).

Vad gäller de ekonomiska förutsättningarna baseras bedömningarna huvudsak- ligen på rapporterna "Sveriges offentliga sektor i europeisk konkurrens" (bilaga 6), "Sveriges val, EG och direktinvesteringar" och "Arbete och löner i Europa — svensk arbetsmarknad i EES och EU", bilagorna 7 och 8 till den samhällseko- nomiska konsekvensutredningen samt "Ekonomiska konsekvenser av ett svenskt medlemskap i EG/EU", utgiven av Utrikesdepartementet i mars 1993.

1.4. Betänkandets uppläggning

Betänkandet inleds med en beskrivning av olika välfärdssystem i Europa som följs av en diskussion om de ekonomiska förutsättningarna för dessa. I kapitlen därefter behandlas de samarbetsområden inom EG som är av betydelse för kommitténs uppdrag: den sociala dimensionen samt fri rörlighet för personer. Frågorna belyses dels allmänt, dels som påverkansfaktorer på svenska förhållan— den med de eventuella effekter som kan uppstå för social välfärd och jämställd-

het.

De två nästkommande kapitlen behandlar jämställdhet mellan kvinnor och män samt frågor av särskild betydelse för personer med funktionshinder. Kapit- len avslutas med bedömningar av konsekvenser. Genomgående redovisas vilken typ av frågor som beslutas nationellt respektive vilka frågor som avgörs inom EG.

I kapitel 8 tas de viktigaste bedömningarna upp från rapportens olika avsnitt och några av bilagorna.

Vad gäller EG:s uppbyggnad, institutioner och hur EG arbetar hänvisas till annan litteratur, t.ex. den som föreslås under "Att läsa".

EG eller EU?

Den 1 november 1993 trädde Maastrichtfördraget om den Europeiska Unionen (EU) i kraft. Detta betyder dock inte automatiskt att EG ändrar namn i alla sammanhang. EG finns fortfarande kvar och avser den ekonomiska integrationen inom vars ram samarbetet rörande social välfärd och jämställdhet sker, och denna beteckning används i rapporten. Beteckningen "EU" är ett övergripande politiskt begrepp och används i sammanhang som t.ex. medlemskap i EU, EU— länderna.

1.5. De olika alternativen

Som framgått görs konsekvensbedömningarna för tre alternativ: EES-avtalet, EU-medlemskap samt alternativet att Sveriges deltagande i den västeuropeiska integrationen endast sker genom ett frihandelsavtal. Vi kallar det sistnämnda "utanför EES och EU".

De viktigaste formella förutsättningarna vid de olika alternativen beskrivs nedan. N är det gäller alternativet utanför EES och EU saknas formella förutsätt- ningar och därför görs en rimlighetsbedömning.

En utgångspunkt för analysen är att den europeiska integrationen sker inom ramen för en fortgående allmän internationell integration och strukturomvand- ling. Den påverkar på ett grundläggande sätt villkoren för den svenska ekono— min och förutsättningarna för social välfärd, oavsett hur Sveriges förhållande till EU blir.

EES-avtalet

Målet för EES-avtalet är att med enhetliga regler främja handel och övrig ekonomisk samverkan mellan parterna i syfte att skapa ett enhetligt Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. EES avses fungera i huvudsak som en enda

marknad med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital.

Dessa fyra friheter bygger framför allt på ett förbud mot särbehandling på grund av nationalitet. Länderna är förpliktade att samarbeta så att inte strävande- na att förverkliga EES-avtalets mål försvåras eller äventyras.

Avtalet omfattar regler som har samband med de fyra friheterna. Det rör sig om konkurrensreglerna som främst innebär förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag och mot missbruk av ett företags dominerande ställning. Statliga handelsmonopol får inte diskriminera utländska leverantörer.

Avtalet omfattar samarbete på en rad angränsande områden om en gemensam politik. Exempel på samarbetsområden med nära anknytning till social välfärd och jämställdhet i vid bemärkelse är EG:s utbildnings- och ungdomsutbytespro— gram, samarbetet om konsumentpolitik och miljöfrågor, stödprogrammen för mindre och medelstora företag, sociala frågor och arbetslivsfrågor. EES-avtalet omfattar också den s.k. sociala dialogen mellan arbetsmarknadens parter.

EES-avtalet skapar förutsättningar för arbetskraftens fria rörlighet, dvs. en gemensam arbetsmarknad. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlem- mar, socialförsäkringsskydd för migrerande arbetstagare m.fl., etableringsrätt för företagare, rätt till uppehåll i andra EES-länder för pensionärer och stude- rande och ömsesidigt erkännande av examina.

Det innebär att EES-avtalet i allt väsentligt omfattar EG:s inre marknad och praktiskt taget all EG-lagstiftning om social välfärd och jämställdhet.

EFTA-länderna kommer att kunna vara representerade i vissa av EG:s fasta kommittéer, bl.a. Kontaktkommittén för tvättning av pengar, Vetenskapliga livsmedelskommittén, Läkemedelskommittén samt Administrativa kommittén för social trygghet för migrerande arbetare (artikel 101 och protokoll 37).

EFTA-experter kan delta i beredningsfasen i de särskilda kommittéer som assisterar kommissionen när den utövar sina verkställande befogenheter. De får dock inte delta i besluten. I dessa kommittéer sker en viss regelbildning.

Del VI i EES—avtalet (artiklarna 78—88) reglerar samarbetet vid sidan om det som gäller de fyra friheterna, bl.a. den sociala dimensionen. Enligt dessa artiklar kan EFTA-länderna delta i EG:s ramprogram, särskilda program, projekt och andra verksamheter. Inom ramen för EES—samarbetet kan man också upprätta gemensam verksamhet inom vissa områden. Dessa kan innefatta plane- ring eller samordning av verksamheter, sammanslagning av pågående verksam- heter och genomförande av tillfälliga gemensamma verksamheter m.m.

Experter från EFTA-länderna knyts till EG—kommissionen för arbete med enskilda frågor i EES-samarbetet.

Avtalet förutsätter att nya regler som beslutas inom EG fortlöpande skall föras in i samarbetet (artiklarna 98,99 och 102). Så snart ny lagstiftning är under utarbetande inom EG-kommissionen på ett område som omfattas av EES-avtalet skall kommissionen underhand rådfråga experter i EFTA—staterna på samma sätt som den rådfrågar experter i EU:s medlemsstater vid utarbetandet av sina för-

slag.

När EG-kommissionen överlämnar förslag till rådet skall den överlämna kopior till EFTA—staterna. På begäran av någon av parterna i avtalet skall ett preliminärt utbyte av åsikter äga rum inom den gemensamma EES-kommittén. Under beslutsprocessen skall det finnas möjlighet till en fortgående informa— tions- och samrådsprocess.

Sedan rådet antagit den nya bestämmelsen, behandlasfrågan formellt i EES- kommittén. Om kommittén då fattar beslut som innebär att den nya bestämmel- sen skall föras in i samarbetet vidtar en nationell beslutsprocess i EFTA-länder- na, som vid behov omfattar riksdagsbehandling.

Förslag om nya regler kan komma från alla parter i avtalet. De utarbetas sedan i praktiken inom EG-kommissionen, varvid EFTA-ländernas experter kommer att kunna delta. Däremot kommer Sverige inte att automatiskt kunna delta i alla aktiviteter, kommittéer, program och dylikt med anknytning till dessa frågor. Medlemmarna beslutar om detta i varje fråga för sig.

EES-avtalet kan ensidigt sägas upp med ett års varsel. Det kan också komma att successivt urholkas om EFTA-länderna som måste vara överens om varje ny regel — inte accepterar att föra in nya EG-regler i samarbetet. Möjligheten för EFTA-länderna att inte acceptera nya EG-regler finns. Avsteg från en gemensam utveckling strider dock mot grundtanken om ett homogent samarbets- område med enhetliga regler. Den berörda delen av avtalet kommer då att betraktas som provisoriskt upphävd.

De områden som EES-avtalet inte omfattar och som har betydelse för social välfärd och jämställdhet är följande:

— Det fulla deltagandet med säte och rösträtt i EG:s olika institutioner och beslutsprocess rörande regler och samarbeten Gränskontrollerna bibehålls, något förenklade — Skatteharmonisering i form av minininivåer Deltagande i EG:s strukturfonder — Gemensam handelspolitik och jordbrukspolitik — EG:s monetära samarbetssystem, EMS, med växelkursmekanismen, ERM, samt den ekonomiska och monetära unionen, EMU.

EU-medlemskap

Ett svenskt medlemskap i EU innebär att Sverige kommer att representeras bl.a. i rådet, kommissionen, domstolen, parlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén ECOSOC och Regionala kommittén.

En viktig skillnad mellan EES och medlemskap ligger i att medlemskapet ger möjligheter att fullt ut delta i, och därmed påverka, utformningen av gemenska- pens policy.

När det gäller social välfärd och jämställdhet tillkommer Strukturfonderna,

folkhälsosamarbetet och Maastrichtfördragets sociala protokoll.

Normala gränskontroller avvecklas och ersätts med tull- och polissamarbete och andra typer av samarbeten i första hand för att förhindra att narkotika sprids över gränserna. Vissa miniminivåer kommer att gälla i fråga om moms och punktskatter på alkohol, tobak och mineraloljor.

Jordbrukspolitiken och därmed livsmedelssektorn omfattas av samarbetet först vid ett medlemskap.

Deltagande i den ekonomiska och monetära unionen EMU, blir aktuellt vid ett medlemskap. EMU syftar på sikt till att stärka det ekonomisk-politiska samarbe— tet, bl.a. genom att inrätta en gemensam centralbank och en enhetlig valuta.

En rad nya samarbetsområden kommer att ingå i medlemskapet genom Maast- richtfördraget. Här har endast de områden nämnts som har mer direkt betydelse för social välfärd och jämställdhet. EU kommer att genomföra en regeringskon- ferens år 1996 för att besluta om hur integrationen skall gå vidare och hur Maastrichtfördraget skall konkretiseras på olika områden.

Utanför EES och EU

Om Sverige står utanför EES och EU innebär det givetvis att Sverige inte har någon närmare formell anknytning till EU. Det är rimligt att tänka sig att ett frihandelsavtal finns mellan Sverige och EG och kanske ett visst samarbete på andra områden än handel.

Troligen fortsätter Sverige med ett visst informationsutbyte med EG om enskilda frågor som rör social välfärd och jämställdhet samt deltar i olika utbildnings- och forskningsprogram. Som hittills medverkar Sverige troligen i standardiseringsarbetet.

I detta alternativ ställer gemenskapen inte några formella krav på anpassning till EG:s regler. En fortsatt passiv anpassning till nya EG-regler kan dock visa sig bli nödvändig av konkurrensskäl.

I praktiken skulle alltså sannolikt Sverige liksom tidigare samarbeta på enskil— da områden med EG och den informella integrationen gå vidare.

Vissa bestämda förändringar skulle tvingas fram i efterhand genom att integ- rationen fortsätter informellt och genom annat internationellt samarbete som formellt stödjer en sådan process, i första hand handelsavtal. Det gäller t.ex. harmonisering av tekniska föreskrifter, förenkling av handelsregler, öppnande av tjänstemarknaderna och den offentliga upphandlingen.

2. Olika system för välfärd

2.1. Välfärdspolitiska modeller i Europa

Olika synsätt

När människor lever tillsammans skapas gemensamma sedvanor och traditioner. Samlevnaden mellan människor var mycket tidigt förbunden med viss inbördes hjälp, inte bara inom familjen utan även inom gruppen som helhet.

Med kristendomen blev det en religiös plikt att hjälpa sin nästa och runt de kyrkor som byggdes bildades församlingar. Genom församlingarnas försorg kom viss form av sjukvård och fattigvård att bedrivas.

I samband med att Gustav Vasa drog in kyrkans tillgångar till kronan erkände han kronans skyldighet att svara för de anstalter som inrättats för fattiga och sjuka. Den kollektiva hjälpen övergick därmed från kyrkan till staten. Det var dock först genom en förordning om hospital- och barnhusinrättningar år 1763 som det föreskrevs att socknarna hade huvudmannaskapet för fattigvården.

En annan viktig händelse för svensk del var tillkomsten av 1862 års kommu- nallagar. Socknarna hade genom årens lopp fått många olika uppgifter. Dessa uppgifter hade inte alltid att göra med socknarnas ursprungliga karaktär av religiösa enheter, församlingar. Till de kyrkliga angelägenheterna kom nu huvudsakligen att räknas ärenden som avsåg kyrkliga förhållanden och dit räknades inte fattigvården. Genom denna lagstiftning slogs det ytterligare fast att fattigvården var en uppgift för det borgerliga samhället och närmast för kommunen.

Den välfärdspolitiska utvecklingen skiljer sig åt mellan olika länder. I Sverige spelade redan tidigt socknarna en viktig roll för medborgarnas sociala trygghet. I en del andra länder spelar organisationer som drivs utan vinstsyfte och famil- jerna en större roll när det gäller äldre- och barnomsorg, framför allt i de katolska länderna. Detta har till stor del sin bakgrund i att begreppen subsidiari- tet och solidaritet är centrala i den katolska synen på samhället och enligt vilken statens uppgift på det sociala området är att komplettera de insatser som famil-

jen, fackliga och andra organisationer samt kyrkan själv står för.

Den katolska subsidiaritetsprincipen skall inte blandas ihop med EG:s sub— sidiaritetsprincip, som träder in när beslutskompetensen mellan EG och dess medlemsländer är delad. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 4.9.

Välfärdssystemens framväxt

De flesta avancerade industrinationer uppfattar sig som välfärdsstater. I varje land har ett eget system gradvis vuxit fram - inte sällan genom påverkan uti- från. Genom politiska beslut i resp. land har ländernas modeller vidareutveck— lats och de förändringar som gjorts har ofta speglat sin tids anda.

Att nationer betraktar sig som välfärdsstater innebär inte att de har identiska välfärdssystem. I praktiken existerar nästan lika många välfärdsmodeller som välfärdsstater. Varje land har funnit sin egen lösning. Sannolikt är inte och kommer heller inte något system att anses färdigbyggt utan de omskapas och utvecklas fortlöpande för att uppfylla nya krav och anpassas till förändrade ekonomiska förutsättningar.

Välfärdssystemen i Europa kan, lite förenklat, sägas ha utvecklats under tre olika perioder. Den första perioden, tillkomstperioden, sträcker sig från 1880- talet fram till första världskriget. Därefter inföll två expansionsperioder, dels åren efter andra världskriget, dels under 1960- och 1970-talen.

Rent historiskt går det att finna förklaringar till att välfärdsstatens olika ut— vecklingsperioder inföll vid just dessa tillfällen (Olsson 1993, Therborn 1991). Att välfärdsstatens tillkomst går att datera till början av 1880-talet beror på att Tyska kejsarriket på förslag av rikskanslern Otto von Bismarck införde en sociallagstiftning i hela förbundsstaten. Idéerna hade hans rådgivare fått från preussisk och österrikisk gruvtradition och gruvlagstiftning.

Under Bismarck beslöts om införandet av en motsvarande lagstiftning för alla tyska industriarbetare. Tyskland blev därigenom det första land som införde en sociallagstiftning i större skala. Lagstiftningen bestod av sjukförsäkring, försäk- ring mot olycksfall i arbetet och pensionsförsäkring. Karakteristiskt för systemet var att det var selektivt och enbart riktade sig till industriarbetarna.

Nästa viktiga fas inföll i Storbritannien under andra världskriget. År 1942, mitt under kriget mot just Tyskland, presenterade den brittiske nationalekono- men William Beveridge sitt förslag om ett generellt socialförsäkringssystem och ett nationellt sjukvårdssystem. Grundtanken i den s.k. Beveridgeplanen var att införa ett enhetligt socialt grundskydd för hela befolkningen — ett system av obligatoriska försäkringar grundade på avgifter som skulle administreras av staten.

Den sista expansionsperioden inföll under 1960- och 1970-talen. Trots att idéerna om välfärdsstaten funnits under lång tid var det först under denna period som de offentliga sociala utgifterna började växa mått som andel av bruttonatio-

nalprodukten, BNP. Och expansionen var enorm. Det var också under dessa år som det skandinaviska systemet tog mer av dagens form och började betraktas som en ny välfärdsmodell. Den kännetecknas av idén om en institutionell väl- färdsmodell. Den byggde på att offentliga organ skulle administrera välfärden och att de viktigaste finansieringskällorna var skattemedel (inkl. löneskatter). Till skillnad från Beveridges modell, enligt vilken staten administrerade försäk- ringssystemet, skulle nu staten även administrera själva välfärden.

I den nordiska debatten har det varit vanligt att ställa den skandinaviska model- len i ett motsatsförhållande till en s.k. europeisk modell. Lika vanligt har det varit att ställa Bismarcks modell i motsats till den modell som vuxit fram ur Beveridges tankar liksom ett arbetsrelaterat system i motsats till ett generellt system som bygger på medborgarskap. Det har emellertid också hävdats att dessa motsatspar ger en alltför förenklad bild av verkligheten och att man bör skilja mellan åtminstone tre olika system (Esping-Andersen 1990a och 1990b, Titmuss 1974). Man har därvid delat upp de europeiska välfärdsmodellerna i en konservativ, en liberal och en skandinavisk resp. i en behovsprövad, en korpo- rativ och en institutionell modell. En annan tredelad kategorisering utgår från att en modell har sin bas i familjen och det sociala nätverket eller är antingen marknadsorienterad eller offentligt orienterad (Socialstyrelsen 1993).

Inget europeiskt land har ett renodlat system. Det vanliga är att ett land kombinerar olika principer. En kort beskrivning av grundprinciper som bildar fundamenten i dagens västeuropeiska välfärdssystem kan därför vara av intresse. I bilagorna 1 och 9 återfinns ytterligare beskrivningar av olika grundprinciper.

Bismarckmodellen

Den modell, som här kallas Bismarckmodellen, benämns i vissa sammanhang den konservativa modellen och i andra den kontinentala eller den korporativa modellen. Den bygger på försäkringslösningar och är inte ett renodlat skattefi- nansierat system som omfattar alla invånare. Försäkringsinstitutionerna styrs och finansieras av arbetsgivare och arbetstagare gemensamt, ofta med staten som en tredje part.

Utmärkande för modellen är således att statens direkta inflytande är begränsat. Staten stiftar lagar och ger ekonomiska garantier men lägger sig i princip inte i modellens utformning i detalj.

Den enskilde är försäkrad genom de avgifter som denne själv och dennes arbetsgivare har betalat in till systemet. Avgiften liksom den utbetalade förmå- nen är inkomstrelaterade belopp. Försäkringarna riktar sig till de förvärvsar— betande och deras anhöriga vilket innebär att en person utan förvärvsarbete saknar sociala rättigheter. Personer utan förvärvsarbete blir i hög grad beroende av sin familj och det egna nätverket för sin försörjning om de egna resurserna inte räcker till.

Den som inte bidragit till systemet skall kunna få behovsprövad hjälp. I detta system är det vanligt att frivillig- och välgörenhetsorganisationer, kyrkan och/ eller kommunen träder in och bistår dem som inte är berättigade till förmåner från socialförsäkringssystemet. Bismarcksmodellen har kommit att bli en före- bild i många stater, bl.a. i de ursprungliga EG-länderna Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Tyskland samt i Österrike.

Beveridgemodellen

Beveridgemodellen — som ibland också kallas grundskyddsmodellen eller den atlantiska modellen — karakteriseras av statligt administrerade socialförsäkrings- program som i princip omfattar alla medborgare oavsett inkomst. Huvudtanken är att ge alla medborgare oavsett kön och samhällsställning ett grundskydd. Den sociala tryggheten bygger således på medborgarskapet, inte som i Bis- marckmodellen på att man har en anställning.

Tanken var ursprungligen att grundskyddet skulle utformas så att det var tillräckligt för arbetargrupperna. I Storbritannien där denna modell först ut— vecklades är ersättningsnivåerna emellertid låga vilket innebär att det oavsett vilken yrkesgrupp man tillhör är svårt att klara sig utan privata tilläggsförsäk- ringar. Dessa försäkringar kan vara såväl enskilda som kollektiva.

Den som av en eller annan anledning inte klarar sin försörjning skall kunna få behovsprövade bidrag. Social service och omsorg är dock till stor del be- roende av frivilligt arbete. Denna modell återfinns förutom i Storbritannien också i Irland och Schweiz.

Den skandinaviska modellen

Den skandinaviska modellen som i vissa sammanhang även kallas den allmän- na standardskyddsmodellen eller den institutionella modellen kännetecknas av att den innefattar offentligt orienterade system, som är generella och därmed omfattar alla. Modellen kan dock i vissa sammanhang sägas vara en kombina- tion mellan Beveridges tankar om grundskydd för alla medborgare och den korporativa modellens inkomstrelaterade ersättningar.

Det är huvudsakligen staten som organiserar och finansierar bidragssystemen och tanken är att genom en omfördelning av skattemedlen skall även grupper utan anknytning till arbetsmarknaden kunna få stöd. Socialpolitiken blir ett instrument för omfördelning mellan unga och gamla, friska och sjuka, barnlösa och barnfamiljer, bättre och sämre bemedlade. Systemen behandlar alla med- borgare lika.

Utmärkande har också varit betoningen av arbetslinjen. Detta i sin tur har bl.a. inneburit en prioritering av åtgärder för en aktiv arbetsmarknadspolitik. Ett annat utmärkande drag har varit den väl utbyggda socialtjänsten med stor vikt

vid social service.

Grundläggande är principen om inkomstbortfall, dvs. sjukpenning och pension grundas till viss grad på tidigare inkomst resp. antal tjänsteår. Den enskilde skall kunna leva på de belopp som staten betalar ut utanatt behöva komplettera dem med privata försäkringar. Tilläggsförsäkringar genom kollektiva avtal är emellertid vanliga. Systemen innebär betydande inslag av styrning från sam- hällets sida. Systemet gör individen beroende av staten.

2.2. Finansiering av välfärd

Olika finansieringskällor

Oavsett hur man klassificerar de europeiska välfärdspolitiska modellerna kan det konstateras att varje land har sitt eget välfärdssystem. Vanligtvis består det av en blandning av olika principer. Utifrån landets historia och traditioner, dess kultur och värderingar, religiösa förhållanden, relationen mellan staten och vissa yrkeskårer, den politiska styrningen och kanske framför allt utifrån landets ekonomiska förutsättningar har resp. land utvecklat sin egen lösning.

Som framgått är det stora skillnader i uppbyggnaden av välfärdssystemet mellan olika länder. Lika stora är skillnaderna när det gäller finansieringen. De viktigaste finansieringskällorna är skatter och sociala avgifter. De sociala av- gifterna kan vara såväl arbetsgivaravgifter som avgifter betalda av arbetstagar- na. Varje land har byggt upp sitt eget system med en kombination av dessa fi— nansieringskällor. Generellt kan sägas att de nordiska länderna till största delen finansierar välfärdstjänsterna genom skatter (inkl. löneskatter) men att det även finns ett visst inslag av avgiftsfinansiering. I andra länder är det däremot vanligt med system som huvudsakligen finansieras med hjälp av avgifter men med ett visst inslag av skattefinansiering. I ytterligare andra länder bidrar arbetsgivarna, arbetstagarna och staten med cirka en tredjedel var.

Sociala utgifter definieras på olika sätt i olika länder. Det är därför svårt med jämförelser länder emellan. När de gäller EU-länderna rapporterar Eurostat, EG:s statistikkontor, bl.a. hur länderna finansierar sina trygghetssystem. Tabell 2.1 visar att i samtliga medlemsländer sker finansieringen med såväl offentliga medel som arbetsgivar- och arbetstagaravgifter men det framgår också att finansieringskällornas inbördes fördelning växlar från land till land. Vidare framgår att samtliga medlemsländer har en större eller mindre s.k. restpost. I denna ingår bl.a. finansiering som sker med räntor och lån m.m.

Tabell 2.1 Finansieringskällor i olika EU-länder år 1991, i procent

Offentl. Arbets- Arbets- Rest- medel givar- tagar- post avgifter avgifter Procent Procent Procent Procent Huvudsakligen offentliga medel Danmark 81,0 7,3 5,0 6,7 Irland 59,7 24,2 15,0 1,1 Storbritannien 37,7 27,0 15,5 19,8 Huvudsakligen avgifter Frankrike 17,5 51,8 28,4 2,3 Grekland (år 1989) 19,6 49,2 24,5 6,7 Blandat Belgien 24,8 45,3 26,7 3,2 Italien 29,9 51,4 15,7 3,0 Nederländerna 24, 1 19,9 40,2 15 , 8 Portugal 28,3 43,6 23,3 4,8 Spanien 26,1 53,8 17,7 2,4 Tre parter Luxemburg 38,5 31,6 22,2 7,7 Tyskland 25,0 40,9 30,4 3,7

Källa: Social Protection Expenditure and Receipts 1980—1991, Eurostat 19933

Tabell 2.1 visar att i Danmark finansieras de sociala utgifterna huvudsakligen med skattemedel. I övriga nordiska länder är finansieringen med skattemedel inte lika stor som i Danmark. Jämfört med flertalet EU-länder har de nordiska länderna ett relativt större inslag av skattefinansiering. (Uppgifter från Nordisk rclocialstatistisk Komitté 1992 avseende år 1990 visar att skattefinansieringen i Finland uppgick till 46 %, island 67 %, Norge 55 % och i Sverige till 52 %. Till detta skall eventuella löneskatter läggas.)

Den skandinaviska modellen kan ses som en sofistikerad vidareutveckling av

Beveridges tankar (Abrahamsson 1993) eftersom även denna modell bygger på tanken att alla medborgare skall omfattas av det sociala trygghetssystemet. Som beskrivits ovan är den skandinaviska modellen mycket mer utvecklad än Beve-

ridges modell framför allt genom att den baseras på inkomstbortfallsprincipen. När det gäller finansieringen av de olika modellerna kan man notera att även systemen i Irland och Storbritannien har ett stort inslag av skattefinansiering.

Systemen i Frankrike och Grekland bygger däremot huvudsakligen på avgifts- finansiering vilket även är fallet i Belgien, Italien, Nederländerna, Portugal och Spanien. I Luxemburg och Tyskland bidrar staten, arbetsgivarna och arbetsta- garna med ungefär en tredjedel var.

Sociala utgifter i förhållande till BNP

Oavsett politiskt eller ekonomiskt system använder rika länder mer av sin BNP på välfärdstjänster än fattiga och medelinkomstländer. Tabell 2.2 visar EU- ländernas och tabell 2.3 de nordiska ländernas samlade utgifter på det sociala området i procent av landets BNP (utbildning undantaget). Uppgifterna tyder inte på att det skulle finnas något samband mellan utgifternas storlek och hur resp. land organiserat eller finansierat sitt välfärdssystem.

Tabell 2.2 Sociala utgifter i EU-länderna i procent av BNP, år 1989

Procent Nederländerna 30,2 Danmark 29,7 Frankrike 28,0 Tyskland 27,3 Belgien 26 ,7 Luxemburg 25,6 Italien 23 ,2 Storbritannien 22, 1 Irland 20,6 Portugal 1 8, 1 Spanien 17,3 Grekland 16,5

Källa: Sosial trygghet i de nordiske land, Omfång, utgifter og finansiering 1990, NOSOSKO 1992

I begreppet "social protection" som Eurostat använder ingår i grova drag kontantersättningar vid sjukdom, invaliditet, olycksfall, arbetsskada och yrkes- sjukdom, pension och efterlevandeförmåner, föräldrapenning, barnbidrag m.fl.

familjeförmåner, utbildningsbidrag och yrkesvägledning, arbetslöshetsersätt- ning, bostadsbidrag m.m.

Tabell 2.3 Sociala utgifter i de nordiska länderna i procent av BNP, år 1990

Procent Sverige 34, 8 Danmark 29,7 Norge 29,0 Finland 25 ,7 Island 17 , 8

Källa.: Sosial trygghet i de nordiske land, Omfång, utgifter og finansiering 1990, NOSOSKO 1992

I begreppet sociala utgifter som NOSOSKO använder ingår i grova drag kon— tantersättningar vid sjukdom, ålderdom och handikapp (inkl. pension och sjuk— bidrag), arbetsskada och rehabilitering, föräldrapenning, barnbidrag och bi- dragsförskott, kostnader för beredskapsarbeten och utbildningsbidrag, arbets- löshetsersättning, kostnader för daghem, fritidshem, familjedaghem, ålderdoms- hem, hem- och färdtjänst, socialbidrag och missbruksvård samt åtgärder för flyktingar m.m.

Förutom ovanstående uppräkning ingår även ytterligare offentliga utgifter i länderna; för Sveriges del utgifter för stat, kommun och landsting. Statistik- underlaget är osäkert och det är svårt om ens möjligt att jämföra olika länders sociala utgifter i förhållande till landets BNP. Det beror för det första på att länderna lägger in olika kostnadsposter i begreppet sociala utgifter; i en del länder räknas kostnader för flyktingförläggningar som sociala utgifter i andra inte osv. För det andra görs beräkningarna av resp. lands BNP också på olika sätt. I Sverige ingår t.ex. kostnaderna för barnomsorg i BNP eftersom det till stor del sker i offentlig regi. I andra länder med mindre utbyggd daghemsverk- samhet än i Sverige sker barnomsorgen i större utsträckning i hemmet vilket inte redovisas i BNP. Innan några slutsatser kan dras måste även följande olikheter beaktas (Långtidsutredningen 1992, SOU 1992:19 ):

I Sverige är flertalet transfereringar till hushållen skattepliktiga. I flera EU- länder (bl.a. i Irland, Storbritannien och Tyskland) är det vanligare att transfereringar är befriade från skatt.

I flera länder är vissa avgifter och premier till privata försäkringsbolag och fonder obligatoriska. (Eftersom beloppen inte betalas till den offentliga sektorn räknas de inte som skatt i statistiken.) Staten kan främja vissa samhälleliga mål med skattesubventioner, dvs. genom att minska beskattningen av verksamheten eller objektet i fråga. Barnstödet till hushållen kan utgå som en skatterabatt i stället för kontant- bidrag. Ett kontantbidrag höjer de offentliga utgifterna och skattekvoten, trots att ingreppet i samhällsekonomin är i stort detsamma.

Ett försök att trots dessa svårigheter göra en bedömning visar att Sverige är det land som åtminstone enligt de senaste uppgifterna satsat mest av de jämförda länderna på det sociala området. Därefter ligger grovt räknat (med undantag för Island) övriga nordiska länder på ungefär samma nivå som Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland. Mellan 25 och 30 % av BNP går i dessa länder till den sociala sektorn (utbildning undantaget).

Nära kontakter sprider idéer

Internationellt socialpolitiskt samarbete har en lång tradition såväl globalt som på regional europeisk och subregional, t.ex. nordisk nivå. Det normskapande arbetet på global nivå bedrivs inom FN och dess fackorgan och på regional västeuropeisk nivå inom Europarådet. I Europarådet deltar bl.a. samtliga med- lemsländer i EU och de stater som har ansökt om medlemskap, däribland - Sverige. De har en gemensam referensram på det socialpolitiska området och är i stor utsträckning bundna av samma internationella åtaganden (bilaga 3).

Länderna i Västeuropa samarbetar både kulturellt och ekonomiskt och på- verkar därför varandra kontinuerligt. Samtidigt påverkas länderna av den in- ternationella konkurrensen på det ekonomiska området och den pågående inter- nationaliseringen. Det kommer därför troligen vara omöjligt att i framtiden uttala sig om vilka förändringar i ländernas välfärdssystem som företagits som en följd av internationellt samarbete eller på grund av konkurrensen mellan länderna och vad som varit en direkt följd av ett EU-medlemskap.

Skillnader mellan ländernas välfärdssystem håller på att suddas ut. En aktiv arbetsmarknadspolitik som varit utmärkande för den skandinaviska modellen är numera förebild även i andra länder. I många länder sker också en utbyggnad av barnomsorgen.

2.3. Länderna är olika men framtidsfrågorna likartade

Man kan som framgått konstatera att varje land funnit sin egen modell när det gäller välfärdens uppbyggnad liksom dess finansiering och att medborgarna därmed lever i olika välfärdssystem. Trots dessa olikheter i systemens upp— byggnad har det visat sig att länderna står inför likartade frågor vad gäller den framtida välfärden (Chassard 1992, Chassard och Quintin 1992). Flertalet frå— gor är inte oväntat kopplade till välfärdssystemens struktur och/eller finans- iering. Även andra länder än Sverige söker därför efter mer kostnadseffektiva lösningar. Som en illustration beskrivs nedan några av de gemensamma pro- blemen. En utförlig redogörelse av levnadsvillkoren i EU- och EFTA-länderna återfinns i bilaga 9.

Förändringar i familjestruktur och levnadsmönster

Många välfärdssystem bygger på att medborgarna lever enligt det traditionella familjemönstret, dvs. mannen är familjeförsörjaren medan hustrun utför obetalda arbetsuppgifter i hemmet. Dessa två personer är förbundna med varandra genom äktenskap som bryts endast genom den ena makens död. Verkligheten har dock förändrats och i dag samlever medborgare i allt större utsträckning i andra former än dem de nuvarande systemen är anpassade till. Exempel på förändring- ar under senare år är att

— alltfler kvinnor söker sig in på arbetsmarknaden och stannar kvar där även när de fått barn

— skilsmässorna ökar

— andelen som lever tillsammans utan att vara gifta ökar — alltfler kvinnor väntar med att skaffa sitt första barn — andelen barn födda utom äktenskap ökar _ familjer med ensamstående föräldrar ökar

— andelen ensamboende ökar.

Att familj emönstren ändras och att allt fler kvinnor 1 dag förvärvsarbetar tvingar länderna att ompröva sin familjepolitik.

Demografiska förändringar

Befolkningsutvecklingen inom EG bekymrar politiker och ekonomer. Medborg- arna blir äldre och andelen äldre växer snabbt. Sverige har länge varit det land som haft den högsta andelen invånare över 65 år men nu närmar sig andra

länder i Europa. I Tyskland och Italien kommer andelen äldre t.o.m. att vara större än i Sverige år 2010. Men också Belgien, Frankrike, Italien, Neder- länderna och Spanien kommer att ha en snabbare ökningstakt än tidigare.

Samtidigt som medborgarna blir allt äldre föds allt färre barn. Färre i EU— länderna skall således försörja allt fler. Detta är inte ett akut problem i alla länder men på tjugo års sikt innebär det ytterligare belastningar på de redan tyngda pensionssystemen. Den åldersgrupp som ökar snabbast bland de äldre är den som omfattar åldrarna över 85 år, dvs. "de äldre äldre". Denna åldersgrupp växer kraftigt i alla EU-länder liksom i Sverige.

Genom ökningen av andelen äldre uppstår ett ökat behov av sjukvård, social omvårdnad i hemmen eller i särskilt äldreboende. Samtidigt har fler kvinnor börjat förvärvsarbeta. Detta i sin tur innebär att det inte kan förväntas att det ökade vårdbehovet kommer att kunna tillgodoses av anhöriga.

Sjukvårdskostnader

Kostnaderna för offentliga sjukvårdssystem — oavsett om de finansieras genom skatter eller försäkringar tenderar att växa snabbare än de ekonomiska resur- serna. Det finns inget som tyder på att stigande sjukvårdskostnader nödvän- digtvis leder till bättre hälsa i ett land. Väl medvetna om detta försöker samtliga länder hejda den pågående kostnadsutvecklingen.

Hög arbetslöshet och låg sysselsättningsgrad

För flertalet EU-länder är hög arbetslöshet ett allvarligt problem. De långtids- arbetslösa utgör en allt större del av dem utan arbete. Ett stort problem är att arbetslösheten inte minskat nämnvärt när tiderna varit goda. Under 1980-talet skapades nio miljoner nya arbetstillfällen i EU-länderna men arbetslösheten sjönk relativt lite.

En jämförelse mellan EU, EFTA, USA och Japan visar att EU-länderna dess- utom har den lägsta sysselsättningsgraden av de olika blocken. År 1992 var bara 60 % av den arbetsföra befolkningen i EU sysselsatt medan andelen var runt 70 % i USA och EFTA-länderna och nära 75 % i Japan. Förutom hög öppen arbetslöshet i många EU-länder finns det således ytterligare personer i arbetsför ålder som är utan arbete men vars arbetslöshet inte syns i statistiken. En förklaring är att i brist på arbete väljer många kvinnor i EU-länderna att bli hemmafruar och av samma skäl har många förtidspensioneringar skett vilket heller inte återspeglas i statistiken.

Social utslagning

Med fattigdom menas oftast att en person har "låga inkomster". Begreppet social utslagning däremot är ett dynamiskt begrepp som "beskriver såväl en pro— cess som den situation som följer efter denna process (EG-kommissionen 1992d). I begreppet social utslagning läggs vikten vid de mekanismer med vilka personer och grupper eller enskilda geografiska områden utestängs från de kontakter och utbyten, sedvanor och sociala rättigheter — som tillsammans ger social integration och därmed en social identitet. Social utslagning kan därför uppträda även på områden som boende, undervisning och hälsa. Det är ett fenomen som berör alla länder även om situationen varierar från land till land. Det är flera faktorer som orsakar social utslagning, bl.a.

— långtidsarbetslöshet

— tekniska förändringar inom arbetslivet som minskar behovet av outbildad arbetskraft förändringar i familjestrukturen samt familjens svagare ställning

invandring traditionella former av fattigdom.

EU:s medlemsstater förebygger social utslagning på olika sätt. Ett område som har hög prioritet i samtliga medlemsländer är insatserna för att främja syssel-

sättningen.

På vissa punkter avviker Sverige

Utvecklingen är inte identisk i alla EU- och EFTA—länder men alla länder berörs av de pågående förändringarna i familj estruktur och levnadsmönster, demogra- fisk struktur samt stigande sjukvårdskostnader, hög arbetslöshet kombinerat med låg sysselsättningsgrad (dvs. många personer i arbetsför ålder är utan arbete) och olika form av social utslagning. Vissa avvikelser går dock att urskilja och det som särskiljer Sverige (liksom EU-landet Danmark) från flertalet medlems- länder är framför allt följande:

Svenska kvinnor har tillsammans med de isländska kvinnorna den högsta förvärvsfrekvensen bland kvinnorna i EU-EFTA-länderna men också den högsta andelen deltidsarbetande. Under 1970— och 1980-talen födde de svenska kvinnorna (i fruktsam ålder) relativt färre barn än kvinnorna i övriga EFTA-länder och i EU. I dag föder kvinnorna i andra europeiska länder färre barn än vad de svenska kvinnorna någonsin gjort i modern tid samtidigt som födelsetalet stigit i Sverige. Svenskorna har därmed kommit att ligga i topp i födelsestatistiken tillsam— mans med irländskorna och isländskorna. I Irland, Island och Sverige ligger

födelsetalet i dag runt 2,1 vilket är det antal barn varje kvinna bör föda för att befolkningen skall reproduceras.

I jämförelse med övriga EU-EFTA-länder gifter sig svenska kvinnor och män relativt sent samtidigt som hälften av antalet nyfödda svenska barn har föräldrar som inte är gifta med varandra. Ökningen av andelen äldre i vårt land kommer jämfört med flertalet EU— länder att vara relativt svag under de närmaste 20 åren. Denna ökning har redan ägt rum i Sverige. Med hänsyn till att de äldre svarar för en stor andel av de sociala kostnaderna förmodas dessa kostnader under kommande år stiga snabbare i andra länder än i Sverige.

2.4. Målkonvergens — inte systemkonvergens

Som konstaterats är välfärdspolitik en nationell angelägenhet. Det ligger inte inom EG:s kompetens att utfärda regler för medlemsländernas välfärdssystem. Följaktligen finns det inte heller några förordningar eller direktiv som föreskri- ver harmonisering av ländernas sociala system: hur de skall finansieras, storleken på förmånerna eller hur systemen skall organiseras. Tvärtom finns det en gemensam policy som går ut på att olikheterna mellan resp. lands system skall respekteras. Som exempel kan nämnas Danmark. Landet har varit medlem i EG i drygt 20 år. Trots detta påminner den danska välfärdspolitiken fort- farande mer om den svenska än om något EU-lands välfärdspolitik. EFTA- länderna har närmat sig varandra mer i fråga om vissa undersökta socialförsäk— ringssystem än EU-länderna. Detta beror sannolikt på att EFTA-länderna (Schweiz undantaget) uppvisat ganska lika politiska maktförhållanden och förhandlingstraditioner på arbetsmarknaden (bilaga 1).

EG har inte gjort och förväntas inte göra några insatser för att reglera länder- nas välfärdspolitik annat än när de socialpolitiska frågorna har en direkt kopp— ling till regler om fri rörlighet för personer. Det har ansetts viktigt att säker— ställa den sociala tryggheten för personer som utnyttjar sin rättighet att flytta fritt mellan medlemsstaterna. Inom EG finns det därför regler för samordning av de nationella systemen för att ge just dessa personer trygghet. lntjänad pension skall t.ex. kunna betalas ut i ett annat medlemsland. Det är viktigt att notera att det endast är fråga om koordinering av ländernas trygghetssystem (se vidare avsnitt 5 .8). Det är också viktigt att notera att denna koordinering endast avser ländernas socialförsäkringssystem. Övriga system för social trygghet, t.ex. på socialtjänstens område samordnas inte.

Som visats uppgår de sociala utgifterna i många EU— och EFTA—länder till närmare 30 % av BNP. Att dessa utgifter är så stora har lett till att inget land

i dag är intresserat av att beslut om hur medlen skall fördelas överlåts på ett övernationellt organ. Däremot har medlemsländerna gemensamt ställt upp mål för den sociala tryggheten. Det krävs inte att reglerna är identiska utan varje medlemsstat får försöka uppnå målen med sina egna metoder. I de gemensamma målen ingår bl.a. att varje land skall anpassa sitt system till förändrade för— hållanden som nya familjeformer och en åldrande befolkning. Vidare påpekas betydelsen av aktiva åtgärder för att integrera arbetslösa i arbetsmarknaden. De gemensamma målen anges i en rekommendation (92/442/EEG) utfärdad av ministerrådet sommaren 1992. I en annan rekommendation (92/441/EEG) som utfärdades ungefär samtidigt betonas betydelsen av att medlemsländernas trygg— hetssystem innefattar regler om socialt bistånd.

Rekommendationerna, som inte är bindande för medlemsländerna, uppmanar kommissionen att rapportera till ministerrådet hur utvecklingen fortskrider i medlemsländerna och medverka till idéutbyte länderna emellan.

När de sociala, kulturella och framför allt ekonomiska förhållandena föränd— ras i ett land ändras också Välfärdssystemen. Det har också visat sig att när länder reformerar sina systern lånar de ofta idéer av varandra.

Särskilt i en lågkonjunktur då de ekonomiska ramarna för ett lands sociala system utsätts för stora påfrestningar är det sannolikt att de lösningar ett land beslutar att genomföra påverkas av hur konkurrentländerna — som också ofta är grannländer — har löst motsvarande frågor.

Att medlemsländerna utbyter erfarenheter och lånar idéer av varandra leder således sannolikt — om än på lång sikt - till att systemen konvergerar, dvs. mer och mer börjar likna varandra. Trots att det inte finns några gemensamma regler för hur ländernas sociala system skall utformas sker sakta en likformning av systemen.

Detta idéutbyte sker på frivillig väg och oavsett om ett land är med i EU eller inte. Att regelbundet mötas i Bryssel, Luxemburg eller Strasbourg ger möjlighet att diskutera olika problem och lösningar på dem.

3. Ekonomiska förutsättningar för social välfärd och jämställdhet

3.1. Integration och intemationalisering

Med integration brukar i ekonomisk litteratur avses en sammanslagning av nationella marknader till en gemensam marknad (Lundberg 1993).

Integration kan vara världsomspännande eller regional. I det senare fallet avses en sammanslagning av marknader inom en grupp av länder, medan andra länder står utanför. Integrationen kan också vara generell eller partiell, dvs. avse hela ekonomin eller enbart vissa branscher.

Termen integration används också för att beteckna en process. En del av den västeuropeiska integration som nu pågår är genomförandet av den inre markna- den med bl.a. fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital, vilken genom EES-avtalet utökats till att gälla ytterligare fem europeiska länder (på sikt även Liechtenstein). Syftet med integrationsprocessen är att avlägsna alla hinder för rörlighet av varor och tjänster över gränserna mellan medlemsländer— na som kan påverkas av staternas agerande.

Den formella integrationen inom EES bygger på ett samarbete enligt ett avtal, ett formellt regelverk. Regler och institutioner skapas för att samarbetet skall fungera. Den ekonomiska integrationen är således beroende av legal harmonise- ring och politisk integration. Den formella integrationen sker stegvis genom successiva beslut.

Parallellt med att den inre marknaden skapas inom EG (och inom hela EES genom EES-avtalets ikraftträdande) fortgår en internationalisering. Denna process har karaktär av en informell integrationsprocess. Internationaliseringen sker inte genom stegvisa beslut som vid den formella integrationen utan mer spontant, dvs. internationaliseringen är mer av en fortgående process.

Ovanstående beskrivning är dock något förenklad eftersom det finns ett sam-

band mellan formell och informell integration. Svenska politiker har vid olika tillfällen tagit beslut som varit en följd av och/eller påskyndat den pågående internationaliseringen. Att följa GA'I'F-avtalet, EFTA-samarbetet liksom att avreglera kapitalmarknaderna och telekommunikationsmarknaden är exempel på beslut som har underlättat och påskyndat den informella integrationen. Härigenom har också dynamiken i den tekniska utvecklingen underlättats.

Sänkta transportkostnader, snabbare persontransporter, förbättrade telekom— munikationer och vidgade kunskaper om utländska marknader kan således bidra till fortsatt spontan integration. Internationaliseringen innebär ökad handel på grund av teknisk och kommersiell specialisering men framför allt att företag etablerar sig i flera länder och följaktligen får interna förbindelser över gränser- na.

De fria kap italrörelserna underlättar företagens interna förbindelser över grän— serna och är därför en viktig faktor i internationaliseringen. Förr grundades handeln på s.k. komparativa fördelar som berodde på skillnader i produktions- förutsättningar mellan länderna och handeln blev tämligen stabil till sin inrikt— ning. De försprång som företag kan skaffa sig genom framgångsrikt forsknings- och utvecklingsarbete spelar en växande roll. Detta arbete är knutet till företa- gen och inte till länderna och kan flyttas utan större svårigheter. Försprången är inte heller bestående. Andra företag kommer snabbt i kapp. Därför kommer handelsströmmarna att växla snabbare (Odhner 1992).

I arbetet med att liberalisera handeln inom Västeuropa har Sverige varit en pådrivande kraft. Sverige var t.ex. en av initiativtagarna bakom det första gemensamma ministermötet mellan EFTA och EG i Luxemburg i april 1984. Vid detta möte enades ministrarna om en deklaration, som lade den politiska grunden för ett utvidgat samarbete. Luxemburgdeklarationen var det första uttrycket för EG- och EFTA-ländernas gemensamma strävan att bygga ut samarbetet utöver frihandelsavtalet, det som så småningom kom att bli EES— avtalet.

Sverige ställs nu inför beslut om ytterligare steg mot en fördjupad integration som till stor del är av formell karaktär. Oavsett vilken form av anknytning till EU Sverige väljer är landet redan på många plan informellt integrerat med andra länders ekonomier, främst med de västeuropeiskaländernas eftersom det är med dem som större delen av vår utrikeshandel sker.

3.2. Direktinvesteringar _ viktiga för tillväxten

Svenska transnationella företags internationalisering

Under de senaste decennierna har de svenska multinationella, eller transnatio- nella, företagen utvecklats mot en mycket hög grad av internationalisering. En stor del av den svenskägda industrin återfinns numera i utlandet, där Sverigeba— serade transnationella företag etablerar dotterbolag antingen genom uppköp av redan existerande företag eller genom att starta helt nya (Andersson 1993). En stor del av all varuhandel och merparten av tekniköverföring mellan länder äger i dag rum inom transnationella bolag (UNCTAD 1993).

I skriften "Den långa vägen" beskriver Lars Jagrén bl.a. storföretagens be- tydelse för den svenska ekonomin och därifrån har nedanstående tabell hämtats. Av tabellen framgår att mellan åren 1975 och 1990 har antalet anställda i svenska företag utomlands mer än fördubblats.

Tabell 3.1 Antal anställda i svenska företag åren 1975 och 1990

Antal anställda 1975 1990 Anställda i Sverige 10 största företagen 242 000 240 000 20 största företagen 340 000 319 000 Industrin totalt 1 049 000 965 000 Anställda i utlandet 10 största företagen 198 000 346 000 20 största företagen 227 000 433 000 Industrin totalt 285 000* 615 000b Anställda totalt 10 största företagen 460 000 586 000 20 största företagen 567 000 752 000 Industrin totalt 1 334 000 1 580 000

' 1974 5 1991 inkl. ABB

Källa: Årsredovisningar och SCB:s Nationalräkenskaper bearbetade av Lars Jagrén och återgivet i "Den långa vägen" (1993)

Västeuropa och i synnerhet EG har sedan lång tid varit den viktigaste utlands- regionen för svensk industri. I mitten av 1970—talet var närmare 70 % av de svenska företagen utomlands belägna i EG- och EFTA-länderna. Mellan åren 1975 och 1985 sjönk de svenska investeringarna inom EG, vilket till stor del berodde på att svenska företag ökade sina investeringar i Nordamerika. I slutet av 1980-talet ökade åter EG-EFTA-marknaden i betydelse och i början av 1990- talet var andelen svenska företag belägna i Västeuropa åter närmare 70 % och drygt 55 % av dem inom EG.

Den fortgående internationaliseringen av näringslivet ökar beroendet mellan nationella ekonomier. En central faktor i denna process är de investeringar som görs av de transnationella företagen. Merparten av dessa utgörs av direktin— vesteringar, genom vilka företag tillskansar sig ägande och långsiktig kontroll över utländska bolag. Direktinvesteringar åtföljs ofta av allianser, joint-ventures och andra former av samverkan mellan företag över landgränserna.

Utlandsägandet i Sverige har ökat

Det samlade utlandsägandet i svensk ekonomi har ökat kontinuerligt sedan slutet av 1960-talet. Av tabell 3.2 framgår att den utländska andelen av den totala sysselsättningen i Sverige har ökat från 4 % år 1960 till 10 % år 1991. Till viss del förklaras detta av att de svenska koncerndelarna i ABB från år 1988 hänförs till den utlandsägda sektorn.

Tabell 3.2 Utlandsägande totalt och inom vissa näringar av svenskt näringsliv åren 1962—1991

Antal anställda och utlänsk andel 1970 1975 1980 1985 1991 Hela näringslivet Antal anställda 81 975 99 534 113 552 139 739 229 603 Utländsk andel av

sysselsättningen 4,1 4,9 6,0 6,7 10,0

Tillverkningsindustrin Antal anställda 42 137 53 111 55 711 75 124 133 639 Utländsk andel 4,5 5,7 6,3 _ 9,1 16,1 Partihandel Antal anställda 29 308 33 169 33 392 33 665 40 746 Utländsk andel 15,9 20,0 20,0 19,2 21,2

Anm: Uppgifterna avser företag som till mer än hälften (majoritetsägda) är ägda av utländska intressen. Fr.o.m. år 1988 ingår också gruvori tillverkningsindustrin, vilket inte påverkar utvecklingen nämnvärt (antalet anställda i utlandsägda gruver understiger 1 000).

Källa: De nya nordiska företagen, tabell ll, Nord 1993z26

Direktinvesteringar kan vara av olika slag

Med den pågående internationaliseringen får direktinvesteringarna och deras utveckling central betydelse för ekonomin. Direktinvesteringar kan vara av olika slag. Det är därför betydelsefullt vilka slag av investeringar som kan förväntas i Sverige vid de olika alternativen: Sverige deltar i EES, ett svenskt EU-medlemskap samt alternativet att Sverige står utanför EES och EU. I "Sveriges val, EG och direktinvesteringarna", bilaga 7 till betänkandet av EG- konsekvensutredningen om samhällsekonomi (s. 133) har Thomas Andersson och Torbjörn Fredriksson beskrivit skillnaderna mellan olika direktinvesteringar på följande sätt: "Investeringar indelas i horisontella, som efterliknar verksam- het i hemlandet och inriktas på lokala marknader, vertikala som medför inter— nationell specialisering och hög exportbenägenhet samt strategiska som syftar till att stärka den globala konkurrenskraften. I dag sker en expansion av fram- för allt vertikala direktinvesteringar inom verksamhet baserad på kunskap och modern teknologi. Integrationsprocessen i Europa har emellertid även gett

upphov till betydande strategiska och horisontella investeringar".

En investering är till sin form sällan renodlad, det vanliga är att det är en kombination av olika investeringstyper.

Ett exempel på en horisontell direktinvestering är Electrolux köp av Zanussi för att producera vitvaror också i Italien. En vertikal investering är t.ex. när svensk skogsindustri köper ett pappersbruk i ett annat land. Ett exempel på en strategisk direktinvestering är ASEA:s sammanslagning med Brown Boveri i syfte att bli globalt starkare.

Invosteringboslut grundas på många olika faktorer

Andersson och Fredriksson framhåller i sin rapport att investeringar i första hand bestäms av faktorer som marknadsstorlek, arbetskraftens produktivitet, infrastrukturens kvalitet, skatter, tillgång till leverantörer och kunder.

Bedömningarna i deras rapport görs från de ovan nämnda tre alternativa förutsättningarna: Sverige deltar i EES, ett svenskt EU-medlemskap samt alternativet att Sverige står utanför EES och EU. I rapporten framhålls att företagens beslut om vilka slag av investeringar som de kan komma att göra i Sverige vid de olika alternativen kommer att grundas på många faktorer. De viktigaste anser författarna vara: marknadens tillgänglighet, stabiliteten i Sveri- ges relationer med EG, inflytandet på EG, handelspolitiken gentemot tredje land, alternativkostnaden för kapital samt konkurrensen. Även omvärldsutveck- lingen, de övriga nordiska ländernas agerande och utfallet av medlemskapsför- handlingarna anses få betydelse.

En nödvändig förutsättning för ökad tillväxt i den svenska ekonomin är att det finns företag som vill investera i Sverige. Alla slag av investeringar är visserli- gen viktiga, men för tillväxt och utveckling anses de vertikala direktinvestering- arna vara särskilt betydelsefulla eftersom de till stor del görs i kunskapsintensiv verksamhet, vilket i sin tur lockar högutbildad arbetskraft. Exempel på sådana verksamheter i Sverige finns på telekommunikationsområdet, inom transport- medelsindustrin och inom läkemedelstillverkningen. Ett ökat inflöde av vertika— la investeringar skulle ytterligare stärka dessa branscher.

Av Anderssons och Fredrikssons rapport framgår att de vertikala direktin- vesteringarna tenderar att stimuleras av hård konkurrens. Förmågan att snabbt ta till sig ny teknik och lära av konkurrenterna ökar om företagen ligger geo— grafiskt nära varandra. Närheten till andra konkurrenskraftiga företag höjer kvaliteten på produktionsfaktorerna, inte minst arbetskraftens kompetens. Inom modern produktion blir arbetskraftens kompetens allt mer väsentlig.

Som nämnts ovan syftar vertikala direktinvesteringar till export snarare än till försäljning på den lokala marknaden. Detta innebär i- sin tur att ett företag sannolikt endast gör sådana investeringar i Sverige under förutsättning av att

deras produkter har tillträde till EU-marknaden på samma villkor som EU- baserade företag.

Investeringarna förväntas öka vid EES-avtalet

Genom EES—avtalet får Sverige tillträde till EG:s inre marknad med fri rörlig- het för varor, tjänster, personer och kapital. Kontrollerna vid gränserna mellan EU och EFTA består i huvudsak. Näringslivet får lättare att konkurrera i utlandet eftersom tekniska handelshinder försvinner. Konkurrensen i Sverige ökar bl.a. genom att det blir lättare att etablera verksamheter över gränserna. Detta kommer troligen att leda till att priserna pressas nedåt i flera branscher. Det kan också leda till ökad produktivitet framför allt inom tidigare skyddade sektorer eftersom många av dessa sektorer öppnas för konkurrens.

Intresset för att investera i Sverige antas komma att öka genom EES-avtalet eftersom Sverige blir en del av den inre marknaden och svenska företag därige- nom inte behöver flytta sin verksamhet till ett EU-land för att kunna konkurrera på samma villkor som företagen inom gemenskapen. För utländska företag blir en investering i Sverige mer likvärdig med en investering i de EU-anslutna länderna i norra Europa.

Att direktinvesteringarna skulle öka i Sverige genom EES-avtalet har över huvud taget inte ifrågasatts av forskare eller debattörer. Det är emellertid mycket svårt att uttala sig om hur mycket tillväxttakten i BNP kan öka som en följd av avtalet.

På sikt är det viktigt vilka EFTA-länder som blir medlemmar i EU och vilka som inte blir det. Visar det sig att såväl Finland, Norge som Österrike men inte Sverige inträder i EU blir EFTA-sidans betydelse i EES avsevärt mindre.

Det är inte uteslutet att EG kan visa sig mindre intresserat att värna EES-avta— lets utveckling om EFTA-sidan minskar i betydelse. På sikt kan en sådan ut- veckling inverka negativt på företagens benägenhet att investera i Sverige. Det faktum att avtalet kan sägas upp med tolv månaders varsel av vardera parten skapar en osäkerhet om den framtida utvecklingen av det svenska regelverket på de områden som täcks av EES-avtalet.

EFTA-länderna måste vara överens när nya EG—regler skall föras in i EES- samarbetet. Om länderna inte kan enas om en viss del av avtalet kommer denna del att upphävas provisoriskt för samtliga EFTA-länder. Denna osäkerhet om avtalets fortsatta utveckling kan avhålla från långsiktiga investeringar i Sveri- ge.

Viktigt att relationerna till omvärlden präglas av stabilitet

Det svenska investeringsklimatet är avgörande för ekonomins fortsatta utveck— ling. Detta klimat påverkas av lagstiftning, skatteregler, utbildningssystem och

infrastruktur liksom de politiska besluten om villkoren för de ekonomiska förbindelserna med omvärlden. Villkoren för förbindelserna med omvärlden måste präglas av så stor stabilitet som möjligt. Kravet på stabilitet anses vara särskilt viktigt för att vertikala direktinvesteringar skall göras i ett land. Att potentiella investerare inte kan vara säkra på att Sverige verkligen blir delaktigt i gemenskapens fortsatta utveckling kan bli av avgörande betydelse för deras benägenhet att investera långsiktigt i Sverige.

Ett EU-medlemskap får i än högre grad än ett ingånget EES—avtal antas öka direktinvesteringarna i Sverige. Medlemskapet anses vara det alternativ som särskilt stimulerar inflödet av vertikala direktinvesteringar. Därmed skulle också tillväxttakten i BNP öka i motsvarande mån. Arbetskraftens kompetens, kvaliteten på infrastruktur och underleverantörer samt god tillänglighet på information får dock enligt Andersson och Fredriksson i deras ovan nämnda rapport stor betydelse för i vilken mån sådana inflöden i realiteten skulle kunna komma den svenska ekonomin till del. Hur mycket tillväxten kommer att öka till följd av EES-avtalet är redan det svårt att beräkna och det får betraktas nästan som en omöjlighet att uppskatta vilken betydelse ett EU-medlemskap skulle få härvidlag. Att det skulle få en ytterligare positiv effekt få emellertid anses klart.

Utfallet av GATT-förhandlingarna och utvecklingen av den internationella handeln i riktning mot frihandel eller protektionism spelar också en stor roll för villigheten att investera i Sverige. Ett försvagat multilateralt handelssystem, mer protektionism och lägre tillväxt i Europa skulle sannolikt försvaga utfallet av EES-avtalet. Detta beror på att ju osäkrare situationen är i omvärlden desto mindre stabilt kommer EES-avtalet att uppfattas. En ytterligare faktor som kan påverka EES-avtalet är inhemska företags och utländska investerares förvänt- ningar. Om potentiella investerare inte tror att avtalet kommer att kunna fort— leva parallellt med EG kommer dessa psykologiska förväntningarna i sig kunna försvaga avtalet.

Ett svagt EES-avtal medför att investeringsviljan mer skulle likna den vid en situation där Sverige inte deltar i EES. Detta innebär i sin tur att den investe- ringsökning som sker om Sverige går från ett EES-avtal till ett EU—medlemskap sannolikt skulle vara större än motsvarande ökning som blir följden av Sveri- ges anslutning till EES.

Sverige utanför EES och EU

Om Sverige står utanför såväl EES som EU är landet formellt inte bundet av EG:s regler. I praktiken skulle sannolikt Sverige liksom tidigare fortsätta att samarbeta på enskilda områden med EG och integrationen skulle gå vidare. Vissa förändringar skulle antagligen tvingas fram i efterhand genom integratio— nens inneboende dynamik och annat internationellt samarbete som formellt

stödjer en sådan process, framför allt det nya GA'I'T-avtalet. Det gäller t.ex. harmonisering av tekniska föreskrifter, förenkling av ursprungsregler och gränskontroller, öppnandet av tjänstemarknader och den offentliga upphand- lingen.

Integrationen skulle fortsätta. För att kunna behålla konkurrenskraften skulle Sverige passivt tvingas anpassa sig till EG:s regelverk.

Sverige kan antagas behålla det frihandelsavtal som finns i dag. Sveriges dragningskraft som investeringsland skulle emellertid minska eftersom ett utan- förskap innebär att Sverige då varken kan delta i den inre marknaden på lika villkor som EU-baserade företag eller i gemenskapens arbete i övrigt.

Potentiella investerare, i synnerhet de som avser göra vertikala direktinveste— ringar i Sverige, eftersträvar att producera varor i Sverige som de sedan kan exportera utan att bli diskriminerade. Om tillverkningen inriktas på export till Europas dominerande marknad, EU, är det tillträdet till denna marknad som är intressant. Om Sverige står utanför EES och EU kommer dessa investerare inte längre kunna vara säkra på att de kan delta på EU-marknaden på samma villkor som företag inom gemenskapen.

En trolig utveckling är att större företag föredrar att flytta sina huvudkontor till ett EU-land för att bli ett företag med bas inom EU. Det är känt att företag som bedriver forsknings- och utvecklingsarbete gärna lägger sådan verksamhet i närheten av sina huvudkontor. Följden skulle kunna bli att de investeringar i forsknings- och utvecklingsarbete som dessa företag beslutar sig för att göra med stor sannolikhet hamnar utanför Sverige.

3.3. Den pågående strukturomvandlingen

Man kan anta att den fördjupade europeiska integrationen i huvudsak kommer att äga rum inom ramen för en fortgående allmän ekonomisk integration och strukturomvandling. Denna påverkar på ett grundläggande sätt villkoren för den svenska ekonomin och förutsättningarna för social välfärd oavsett om Sverige deltar i EES, blir medlem i EU eller står helt utanför det EG-baserade samar- betet. Allt pekar på att strukturomvandlingen kommer att fortsätta. Sveriges deltagande i EES-samarbetet medför troligen att strukturomvandlingen går snabbare. Sektorer som tidigare varit skyddade från internationell konkurrens (t.ex. bank- och försäkringsverksamhet, transportverksamhet och byggnadsma- terialindustrin) öppnas genom avtalet för konkurrens. Ett EU-medlemskap påverkar troligen säväl hastigheten av som styrkan i strukturomvandlingen något ytterligare eftersom ett medlemskap innebär att även livsmedels- och jordbrukssektorerna utsätts för internationell konkurrens.

3 .4 Den ekonomiska och monetära unionen EMU

I bilaga 6, "Sveriges offentliga sektor i europeisk konkurrens", påpekas att riskerna för snabbare svängningar i arbetslösheten skulle öka med en valuta- union, eftersom utrymme inte ges till växelkursjusteringar när de ekonomiska problemen blir för stora i ett land. Frågan om den ekonomiska och monetära unionen EMU behandlas närmare av EG-konsekvensutredningen om samhälls- ekonomi.

Flera av EU-länderna har i dag hög arbetslöshet och en allt sämre ekonomi. Detta har medfört en ingående diskussion om de s.k. konvergenskriterierna, dvs. de krav som har ställts upp för att ett land skall kunna delta i valutaunio— nen. Enligt nuvarande regler ställs krav på återhållsam prisutveckling, stabila växelkursrelationer och inte alltför stora underskott i de offentliga finanserna. Dessa krav ställdes upp år 1991 under andra förutsättningar än dagens. Den höga arbetslösheten och försämringarna i ekonomin har inneburit att länderna inte kunnat genomföra åtgärder för att uppfylla konvergenskraven. I dag är det få som tror att EMU kommer att införas enligt den ursprungliga tidsplanen. Hög arbetslöshet för med sig höga budgetunderskott. Därför måste länderna bekämpa arbetslösheten hand i hand med att de försöker uppfylla konvergens- kraven.

Det är inte osannolikt att arbetslöshetsnivån kommer att föras in bland kon- vergenskriterierna i framtiden. En sådan diskussion har redan startat inom gemenskapen.

Det har varit mycket debatt om EMU och den har till stor del handlat om huruvida valutaunionen är bra för EG som helhet. För Sveriges del måste frågan emellertid formuleras litet annorlunda. Låt oss anta att den ekonomiska och monetära unionen kommer till stånd hur påverkas Sverige då av att delta i resp. stå utanför unionen?

Även om Sverige skulle välja att inte bli medlem i EU påverkas Sverige av en eventuell valutaunion inom EG. Troligt är att Sverige i praktiken tvingas föra en politik liknande EU-ländernas, för att locka till sig investeringskapital och väcka förtroende hos investerare. Detta skulle sannolikt kräva en betydligt stramare penning- och finanspolitik och en mer återhållsam löneutveckling än vid ett deltagande i valutaunionen (UDH 1993b).

3.5. Den offentliga sektorn

När man skall bedöma de ekonomiska förutsättningarna för social välfärd, jämställdhet och villkoren för människor med funktionshinder vid EU-med- lemskap kommer den offentliga sektorns ekonomiska förutsättningar i fokus. I bilaga 6 jämförs förutsättningarna för den offentliga sektorn i de olika alternati- ven. En rad olika faktorer granskas, och det framgår bl.a. att många motver- kande mekanismer påverkar den offentliga sektorn.

Av bilaga 6 framgår att den offentliga sektorn står inför stora omställningar oavsett EES-avtalet och ett framtida EU-medlemskap och att den offentliga sektorn även vid ett utanförskap sannolikt måste spara mer än vad som framgår av regeringens ekonomiska propositioner. Till detta kommer att Sveriges of- fentliga sektor enligt författarna Fölster och Lindström inte är särskilt väl rustad att stå emot oförutsedda försvagningar i ekonomin som hög arbetslöshet. De framhåller dock att produktivitetsökningen inom den offentliga sektorn kan bli betydande och att det därför finns ett visst utrymme att minska kostnaderna.

N är det gäller de ekonomiska förutsättningarna vid de olika alternativen är det först och främst skillnaden mellan EES och medlemskap som är intressant eftersom EES—avtalet är i kraft fr.o.m. den 1 januari 1994. Utifrån rapporten kan slutsatsen dras att vid EES—avtalet kan tillväxten i Sverige väntas öka genom deltagandet i den inre marknaden och ökade investeringar, samtidigt som avgiften för deltagandet väntas uppgå till mellan 700 miljoner kronor och 1 miljard kronor per år.

När det gäller avgiften vid ett EU-medlemskap är det viktigt att skilja mellan de statsfinansiella och de samhällsekonomiska kostnaderna. Avgiften vid ett medlemskap kan enligt preliminära beräkningar uppskattas till 22 miljarder kronor per år. Av dessa utgör ca 3 miljarder kronor ingen extra kostnad utan sådant som vi ändå skulle betala (avgiften vid EES-avtalet, visst u-landsbistånd m.m.). Därutöver har beräknats att återflödet från EG:s budget kan möjliggöra neddragningar av de nuvarande utgifterna med drygt 1 miljard kronor netto. Det reella bidraget kommer att bli ca 18 miljarder kronor för år 1995 (UDH 1993b).

Sverige kommer vid ett medlemskap att få bidrag genom EG:s jordbruksstöd och EG:s regionalpolitiska stöd. Hur stora dessa bidrag blir är en av frågorna i medlemskapsförhandlingarna. Enligt preliminära beräkningar uppgår återflö- det till mellan 7 och 11 miljarder kronor per år (UDH 1993b). För statsbud- geten har återflödet begränsad betydelse eftersom det i huvudsak handlar om bidrag direkt till personer och/eller organisationer utan att regering och riksdag kan påverka omfattning och inriktning.

EG:s regionala stöd utgår från de fyra s.k. Strukturfonderna: en regional fond, en social fond, en fiskeri- och en jordbruksfond. Samtidigt som Sverige beräknas få ett återflöde från Strukturfonderna kan ett medlemskap innebära att

vissa statsutgifter tillkommer. En huvudprincip inom EG är den s.k. additiona— litetsprincipen, vilken i korthet innebär att satsningar från EG:s budget kräver samtidiga nationella satsningar. Detta innebär rejält förstärkta resurser till regionalpolitiska satsningar i Sverige.

Ett medlemskap i EU innebär inte några formella anpassningskrav vad gäller beskattning av arbetsinkomster, kapitalbeskattningen eller fastighetsskatten. För företagsbeskattningen finns vissa anpassningskrav av mer teknisk natur, t.ex. vad gäller utdelning från dotterbolag till moderbolag och reglerna för förlustutjämning. Detta bedöms dock inte ge några statsfinansiella effekter. Däremot finns vissa formella krav vad gäller de indirekta skatterna, som kan påverka skatteintäkterna. Det rör dels mervärdeskatten, dels punktskatterna på tobak, alkohol och mineraloljor.

Omfattningen av det bortfall av skatteinkomster som ökad gränshandel kan ge upphov till är på förhand svår att avgöra. Resultatet blir avhängigt av hur sänkningen genomförs i Sverige, men också på prisnivån i grannländerna.

Samtidigt väntas tillväxten öka ytterligare vid ett medlemskap på grund av tillväxtbefrämjande investeringar. Storleken på dessa är givetvis omöjlig att exakt bedöma i förväg. Troligen beror den i hög grad på vilken politik som kommer att föras i Sverige.

Sveriges konkurrenskraft kommer oavsett alternativ — att kräva förändringar av den statsfinansiella strukturen. Detta kan ske genom omfördelning av de resurser som finns, genom att vissa verksamheter minskas eller tas bort eller med hjälp av skattehöjningar. Det är helt nationella politiska beslut att göra de prioriteringar som anses viktiga.

I den politiska debatten brukar ofta hävdas att skatterna måste sänkas vid ett EU-medlemskap. Om Sverige utifrån önskemål om en stor offentlig sektor vill hålla ett högt skattetryck kommer detta att vara en nationell prioritering. Var— ken EG eller EMU hindrar att ett land behåller, höjer eller sänker skattetryck- et.

Ökningen av andelen äldre i EU-länderna, liksom allt starkare krav på barn- och äldreomsorg, kommer troligen att mötas med vissa skattehöjningar i dessa länder. Exempelvis har både Tyskland och Frankrike beslutat om skattehöjning- ar under senare tid.

Tekniskt sett kan Sverige ha hur högt skattetryck som helst men konkurren- sen mellan länder kommer att sätta gränser för hur högt skattetryck Sverige i realiteten kan ha. Annorlunda uttryckt innebär fri rörlighet för varor, tjänster, arbetskraft och kapital motsvarande rörlighet för dessa såsom skattebaser. Ett exempel är en person som arbetar och beskattas i ett land. Om denne kan få bättre betalt i ett annat land därför att lönen är högre eller skatten lägre än i hemlandet kanske hon eller han beslutar sig för att flytta. Detta innebär att denne person försvinner från hemlandet såväl i sin egenskap av arbetskraft som beskattningsbart objekt. Ju mer rörlig en skattebas blir, desto mindre blir

utrymmet för en avvikande svensk skattesats. Sverige har redan en internatio- nellt sett konkurrenskraftig företagsbeskattning.

Ett beslut att flytta till ett annat land påverkas inte enbart av inkomstens storlek eller skattenivån. Det är många faktorer som ligger till grund för ett beslut. En viktig fråga för den enskilde är exempelvis hur mycket man får för den skatt man betalar. Socialförsäkringssystemet i det nya landet påverkar därför sannolikt i hög grad de ekonomiska motiven att flytta, dvs. hur mycket som finansieras via skattsedeln och hur stora avgifter den anställde själv skall betala in till systemet. Likaså spelar ett lands bostads-, kommunikations- och socialpolitik en viktig roll för människors beslut. Det är således för enkelt att dra slutsatsen att skattebasens rörlighet endast bestäms av skattesatsen.

EES innebär inte samma påverkan på moms och punktskatter som medlem- skapet. Däremot är det tänkbart att den internationella skattekonkurrensen kommer att påverka skattenivån även vid EES. Dessutom finns risken att ett uteblivet medlemskap (dvs. såväl vid EES som om Sverige står utanför EES och EU) tvingar fram kompensatoriska åtgärder för att intressera investerare och placerare i Sverige. Det kan betyda ett tryck nedåt på skatterna. Även i dessa alternativ är den offentliga sektorns omfattning och inriktning beroende av politiska beslut och alternativen i sig ger inga garantier vad gäller skatte- trycket.

I en diskussion om vilka åtgärder som måste vidtas för att kompensera even- tuella inkomstbortfall eller för att uppfylla EMU:s konvergenskrav är det nödvändigt att också ta hänsyn till den inhemska ekonomiska situationen och hur den kan tänkas påverka social välfärd och jämställdhet.

Sverige har i jämförelse med andra europeiska länder ett stort budgetunder- skott och en snabbt ökande statsskuld. Ambitionen som finns i dag att återställa balansen i statens budget kommer under de närmaste åren sannolikt att spela en långt mycket större roll för de ekonomiska förutsättningarna för social välfärd än EG-samarbetets krav.

Ansvaret för att sanera statsfinanserna är en rent nationell politisk fråga, som ytterst avgörs av regering och riksdag. Varken EES-avtalet eller EU—medlem- skap ändrar detta förhållande.

4. EG:s sociala dimension

4.1. Vad avser den sociala dimensionen?

EG:s sociala dimension har tyngdpunkten i arbetslivet: den innefattar välfärds- frågor med koppling till den fria rörligheten för arbetskraften. Den syftar till att motverka de sociala effekterna av otyglad konkurrens på en gemensam marknad. Den sociala dimensionen inbegriper medverkan av arbetsmarknadens parter.

EG:s sociala dimension omfattar i första hand den fria rörligheten för arbetsta- gare, samarbetet på utbildnings- och jämställdhetsområdena, regler och samarbe- te kring generella villkor för arbetstagarna inklusive arbetsmiljön, den s.k. sociala dialogen mellan arbetsmarknadens parter under ledning av kommissionen samt arbetsmarknads-och regionalpolitiska åtgärder genom EG:s strukturfonder. Ibland räknas också miljö- och konsumentpolitik till den sociala dimensionen. Den sociala dimensionen ingår i de områden där EG och medlemsländerna har s.k. delad kompetens. Huvudprincipen är att beslut på sådana områden fattas nationellt. Beslut tas på EG—nivå endast när medlemsländerna anser att frågorna löses mest effektivt på det sättet.

Det är främst tre typer av åtgärder som aktualiseras i samarbetet: viss lagstift— ning för arbetslivet (reglering av arbetsmarknaden) och ramar för samverkan mellan arbetsmarknadens parter, ekonomiskt stöd till utbildnings- och sysselsätt- ningsskapande åtgärder samt stimulans till samarbete mellan länder och personer som är engagerade i frågorna genom nätverk, samarbete mellan EG-kommissio- nen och nationella myndigheter och organisationer, informations- och erfaren— hetsutbyten o.d.

EG:s sociala dimension omfattar som framgått vissa sakområden som ligger utanför denna utrednings uppdrag. I bilagor redovisas ändå ett avsnitt om arbetsmiljö (bilaga 7) och ett om arbetsrätt (bilaga 8). De behandlas därför inte närmare i detta kapitel.

Integrationens dynamik

Redan i Romfördraget slogs fast att gemenskapen har till syfte att förbättra medborgarnas levnads- och arbetsvillkor. När Romfördraget slöts fanns inte tanken att EG i någon nämnvärd omfattning skulle införa lagstiftning och särskilda åtgärder inom arbetslivet eller det sociala området i övrigt.

Avsikten var att den gemensamma marknaden skulle leda till ekonomisk till- växt och därmed skapa förutsättningar för medborgarna i gemenskapens länder att höja sin levnadsstandard. Detta ansågs vara den bästa social- och sysselsätt- ningspolitiken. Samtidigt fanns en strävan att åstadkomma förbättringar också genom andra åtgärder, främst genom ett nära samarbete mellan medlemsländer- na på arbetsmarknads- och det sociala området.

Genom hela EG:s historia har den sociala dimensionen haft ett nära samband med den ekonomiska och politiska integrationen.

När Romfördraget slöts år 1957 förutsågs att den ekonomiska integrationen skulle föra med sig sociala problem vid de omstruktureringar som kunde väntas när man genomförde den fria rörligheten för varor, tjänster, personer och kapital. En särskild fond, den sociala fonden, upprättades — efter mönster från den Europeiska kol— och stålgemenskapen — för gemensamma åtgärder för om- skolning och utbildning av arbetstagare vid omstruktureringar.

När frågan om en ekonomisk och monetär union aktualiserades i slutet av 1960-talet började krav resas på en mer kraftfull social— och arbetsmarknadspoli- tik på EG-nivå. Initiativet togs av den västtyske förbundskanslern Willy Brandt, som i ett memorandum år 1969 framhöll att det var nödvändigt att samordna ekonomisk integration med social harmonisering. Den sociala oron i de väst- europeiska länderna under år 1968 var en del av bakgrunden till att krav på en sådan samordning kom att ställas.

Utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union behövde enligt Brandt balanseras av sociala åtgärder för att motverka negativa effekter, framför allt i gemenskapens fattiga perifera delar. Skulle man skapa ett ekonomiskt samar- betsområde, måste man också skapa ett socialt samarbetsområde för att inte de redan fattiga delarna av EG skulle halka efter än mer. Planerna på en ekonomisk union förverkligades emellertid inte vid detta tillfälle.

De viktigaste övergripande besluten inom den sociala dimensionen har fattats under senare år. Det har skett dels som en följd av arbetet med den tätare ekonomiska integrationen i den inre marknaden genom den sociala stadgan från år 1989, dels i samband med besluten om ytterligare integration i Maastricht- fördraget och det sociala protokoll som medlemsländerna kom överens om.

Det bör nämnas att kopplingen av den sociala dimensionen till den ekonomiska integrationen även har gjorts av Sverige och övriga EFTA-länder i en särskild deklaration i samband med undertecknandet av EES—avtalet (se avsnitt 4.13).

Den sociala dimensionen har förstärkts som en följd av att medlemskretsen breddats. Det första sociala handlingsprogrammet antogs år 1974 och var direkt

inspirerat av de nya medlemmarna Danmark, Irland och Storbritannien. I spe— ciellt de två sistnämnda länderna fanns en oro för att marknadskrafterna skulle gynna de centrala delarna av gemenskapen. Den brittiska regeringen ville visa sina väljare att EG har en social sida och förankra EG i den egna befolkningen.

Det första handlingsprogrammet hade tre huvudmål: full sysselsättning med meningsfullt innehåll, förbättring av levnadsvillkoren samt delaktighet för arbetsmarknadens parter på EG-nivå i ekonomiska och sociala beslut och arbets- tagarnas delaktighet i företagen.

Beslut fattades bl.a. om att inrätta en europeisk regionalfond. Greklands inträde år 1981 och Portugals och Spaniens år 1986 förstärkte fondens roll iden sociala dimensionen. Inträdet i EG av länder med en stor och fattig landsbygds- befolkning innebar att EG fick en viktigare roll för omfördelningen från de rika industriområdena i gemenskapens mitt till jordbruksområdena i EG:s periferi.

Den allmänna ekonomiska eller politiska situationen har ofta inverkat på möjligheten att genomföra principbeslut och handlingsprogram. Den ekonomiska stagnationen i oljekrisens spår i mitten på 1970-talet medförde att det första sociala handlingsprogrammet inte fullföljdes. En liknande roll spelade stridig- heter kring EG:s budget och Storbritanniens medlemsavgift under senare delen av 1970-talet och början av 1980-talet. Det försenade ett genomförande av president Mitterands förslag i början av 1980-talet om ett "europeiskt socialt område".

Ambitionerna att åstadkomma gemensamma regler har i vissa fall försvårats av skillnaden i synsätt mellan å ena sidan kommissionen och å den andra vissa medlemsländers regeringar. Kommissionen ville främja en "europeisk" dimen- sion, som syftade till harmonisering av socialpolitik och arbetsmarknadsregler. Man skulle sprida kännedom om goda exempel som andra länder förväntades ta efter. Regeringarna å andra sidan betonade ländernas särdrag och skillnaden i inriktning och ekonomisk styrka.

I dag är respekten större för nationella särdrag. Fortfarande finns politiska motsättningar. EG-kommissionen och de flesta medlemsländers regeringar före- språkar t.ex. en gemensam minimilagstiftning för arbetsmarknaden som skyddar arbetstagarna. Andra regeringar, främst Storbritanniens, motsätter sig detta. Kravet på att beslut om direktiv skall vara enhälliga har försvårat beslutsfattan- det.

Många av de frågor som är aktuella i dag och som är svåra besluta om har även tidigare behandlats av ministerrådet utan att rådet har kunnat enas. Exem- pel är direktivförslag om samråd med och information för fackliga representan— ter i europeiska koncernnämnder och deltids- och/eller tillfälligt anställdas villkor. Framför allt vad gäller åtgärder som påverkar maktbalansen mellan arbetsgivare och arbetstagare har oenighet rått.

Ett område som inte tycks ha påverkats av ekonomisk stagnation och andra kriser är jämställdhet mellan kvinnor och män. Inom detta har det funnits ett

samarbete sedan det första sociala handlingsprogrammet antogs år 1974.

Även om oenighet har rått på en rad områden kan man konstatera att EG:s sociala dimension successivt har förstärkts genom ett allt aktivare samarbete på olika områden, bl.a. i form av gemensam minimilagstiftning. Framför allt har detta skett under senare delen av 1980-talet.

Romfördragets utbyggnad med enhetsakten år 1987 ger uttryck för en önskan att bygga in en social dimension i EG:s verksamhet för att möta de negativa effekterna på det sociala området av ekonomisk liberalisering inom den inre marknaden. Med enhetsakten infördes möjligheterna att fatta beslut rörande arbetsmiljö med kvalificerad majoritet. Det har gjort att arbetet, framför allt i dessa delar, har tagit ny fart. (För beslut med kvalificerad majoritet krävs 54 av 76 röster.)

Maastrichtfördraget innebär ytterligare en förstärkning av den sociala dimen- sionen dels med en kraftig ökning av de regionalpolitiska stöden dels med nya möjligheter att samarbeta och genomföra gemensam lagstiftning inom ramen för det s.k. sociala protokollet. Det tycks nu finnas en politisk vilja hos flertalet EU-länder att stärka den sociala dimensionen i gemenskapen.

(Huvudsakliga källor: Wise, Gibb 1993, samt Nielsen, Szyzczak 1991)

4.2. EG:s befogenheter enligt Romfördraget

EG:s rättskällor

Grundläggande för EG-rätten är fördraget om den Europeiska kol- och stålge- menskapen, EKSG, från år 1951, Euratomfördraget och Romfördraget från år 1957 med tillägget Europeiska enhetsakten från år 1986. Dessa fördrag utgör i huvudsak den primära EG-rätten. Maastrichtfördraget om den Europeiska unionen, som trädde i kraft den 1 november 1993, innehåller bl.a. ytterligare tillägg till de grundläggande fördragen. Genom Maastrichtfördraget har de grundläggande fördragen fått en ändrad lydelse.

Den sekundära rätten består i huvudsak av rättsakter som utfärdats av de ge— mensamma institutionerna och domstolens praxis vad gäller tolkning och till- lämpning av EG-regler.

Till sekundärrätten hör bl.a. förordningar som omedelbart tar över nationell lagstiftning; de kan gälla t.ex. ärenden som är gränsöverskridande, som reglerna för personers fria rörlighet. Direktiv skall följas vad gäller det uppsatta resulta- tet, men varje land bestämmer självt hur målet skall nås. Direktiven inom den sociala dimensionen rör förhållanden under vilka produktionen sker, t.ex. lika lön för arbete av lika värde. Direktiven innehåller ofta minimibestämmelser som inget land får underskrida. Länderna kan däremot ha en betydligt mer ambitiös lagstiftning om de så önskar.

Direktiven skall införlivas i den nationella lagstiftningen. Om landet inte gör det inom föreskriven tid, kan en enskild person i vissa fall föra talan mot den försumliga staten och inför nationella domstolar och myndigheter åberopa direktiv som inte införlivats eller felaktigt införlivats i dess lagstiftning.

Till rättskällorna räknas också allmänna rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas författningar samt internationella konventioner som med— lemmarna har anslutit sig till, t.ex. Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Den primära EG—rätten

Som tidigare nämnts fastslås det redan i Romfördragets mål att gemenskapen har till syfte att förbättra medborgarnas arbets- och levnadsvillkor.

Maastrichtfördraget ändrade lydelsen av Romfördragets artikel om gemenska- pens mål. Enligt den förändrade artikel 2 skall gemenskapen ha till uppgift att, genom att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union och genom att genomföra gemensam politik eller verksamhet på angivna om- råden inom gemenskapen som helhet, främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av den ekonomiska verksamheten, en bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnads- standarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstater.

För att uppnå detta mål skall gemenskapens verksamhet på arbetsmarknads- och det sociala området innefatta dels en inre marknad som kännetecknas av att hindren för personers fria rörlighet avskaffas, dels en politik på arbetsmarknads- och det sociala området som innefattar en europeisk socialfond. Vidare skall verksamheten bidra till att en hög hälsoskyddsnivå uppnås. En tillnärmning av ländernas nationella lagstiftning skall endast ske i den mån den gemensamma marknadens funktion så kräver (artikel 3). Termen "tillnärmning" används för att beteckna ett inbördes närmande för undanröjande av olikheter så långt den inre marknaden kräver, dvs. utan att bli helt lika (Bernitz m.fl. 1993).

Avdelning III i Romfördragets tredje del behandlar arbetsmarknads- och sociala frågor. Av artikel 117 framgår att medlemsländerna anser att det är nödvändigt att "främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och lev- nadsstandard och därigenom göra det möjligt att dessa villkor harmoniseras på en allt högre nivå". En utveckling i den önskade riktningen förutsätts gynnas såväl av en fungerande gemensam marknad som av förfarandet enligt Rom— fördraget och av tillnärmningen av bestämmelser i lagar och andra författningar.

De formella grunderna för EG—lagstiftning på arbetsmarknads- och det sociala området — dvs. inom den sociala dimensionen — är således inte särskilt väl preciserade.

En harmonisering skall framför allt ske genom samarbete av olika slag på de områden som räknas upp i artikel 118:

sysselsättning arbetsrätt och arbetsförhållanden yrkesutbildning social trygghet arbetarskydd arbetshygien

— förenings- och förhandlingsrätt.

På ovan angivna områden skall kommissionen i nära samarbete med med- lemsländerna genomföra utredningar, avge yttranden och organisera samråd både i frågor som uppstår på det nationella planet och i frågor som berör internationella organisationer.

I Romfördraget fastställdes likalöneprincipen. Enligt artikel 1 19 skall varje stat säkerställa och upprätthålla principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete.

En annan artikel som infördes i Romfördraget genom enhetsakten och som har anknytning till arbetsmarknads- och det sociala området är artikel 100a som gör det möjligt att lagstifta på EG-nivån med kvalificerad majoritet när det gäller frågor som har att göra med genomförandet av den inre marknaden. På grundval av denna artikel beslutar ministerrådet t.ex. om produktregler. Här sägs i punkt 3 att kommissionen skall utgå från en hög skyddsnivå när den lägger förslag rörande hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd.

En medlemsstat som anser det nödvändigt att ha nationella bestämmelser som är strängare än dem rådet föreskrivit måste enligt artikel 100a.4 underrätta kommissionen om det. Landet måste kunna visa att man vill ha sina strängare bestämmelser på grund av hälsoskäl och att det inte är fråga om dolda handels- hinder.

Beslut om bestämmelser om fri rörlighet för personer måste fortfarande fattas enhälligt.

Artikel 118a tillkom genom enhetsakten mot bakgrund av beslutet om den inre marknaden. Den innebär att EG:s befogenheter vidgas till lagstiftning på fram- för allt arbetsmiljöområdet.

Medlemsstaterna skall särskilt sträva efter att främja förbättringar, främst i fråga om arbetsmiljön, av arbetstagares hälsa och säkerhet och skall ha som mål att harmonisera förhållandena på detta område samtidigt som redan gjorda för- bättringar bibehålls.

De beslut som grundar sig på artikel 118a rör minimiföreskrifter som skall införas stegvis. Rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna skall därvid beaktas.

Enligt artikeln har medlemsstaterna rätt att bibehålla eller införa mer långt-

gående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren så länge de inte strider mot EG:s regler.

De möjligheter enhetsakten ger att besluta om EG-regler med kvalificerad majoritet har medfört att samarbetet fått ny dynamik. Rådet fattar visserligen fortfarande i praktiken enhälliga beslut så långt detta är möjligt. Möjligheten innebär att balansen mellan nationell kompetens och gemenskapskompetens för- skjuts till förmån för den övernationella. Det gäller både beslut som har med den inre marknaden att göra och beslut om arbetsmiljö. Beslut rörande arbetsta— garnas rättigheter kräver fortfarande enhällighet vid varje tillfälle.

Det är emellertid oklart hur brett eller snävt begreppet "arbetsmiljö" skall tolkas. Vissa menar att arbetsmiljöbegreppet enbart hänför sig till frågor om hälsa och säkerhet i arbetet. Andra, både regeringar och de fackliga organisatio— nerna, menar att arbetsvillkor i stort, t.ex. rörande arbetets organisation, inne— hållet i arbetet och arbetstider, inte går att skilja från arbetsmiljöfrågorna (Wise, Gibb 1993).

Kommissionen skall enligt artikel 118b sträva efter att utveckla dialogen mellan arbetsgivare och arbetstagare på europeisk nivå. Om båda sidor anser så vara önskvärt, kan dialogen leda till avtalsreglerade relationer.

Genom enhetsakten läggs sålunda ett formellt ansvar på arbetsmarknadens parter på europeisk nivå att medverka i samarbetet inom arbetsmarknads— och det sociala området.

EG:s socialfond regleras i artiklarna 123—125 i Romfördraget. Syftet med fonden är att främja möjligheterna till sysselsättning och arbetstagarnas geogra- fiska och yrkesmässiga rörlighet samt att underlätta deras anpassning till föränd— ringar inom industrin och i produktionssystemen, särskilt genom yrkesutbildning och omskolning.

Utöver de artiklar som direkt berör konkreta samarbetsområden med anknyt- ning till den sociala dimensionen finns också andra möjligheter att samarbeta utifrån Romfördraget. Artikel 235 om s.k. fördragsutfyllnad gör det möjligt för gemenskapen att agera i vilken fråga som helst som rör den gemensamma marknaden, om ministerrådet är enhälligt.

Maastrichtfördraget innebär nya steg i fördjupningen av EG:s sociala dimen- sion. De konkreta delarna beskrivs längre fram i avsnitt 4.9 "Ny grund för det framtida samarbetet". Dessförinnan behandlas översiktligt vad EG hittills uppnått på grundval av Romfördraget på den sociala dimensionens område.

Den sekundära EG-rätten

Sekundärrätten, bl.a. direktiv och förordningar, beskrivs i andra delar av detta betänkande. Det gäller reglerna kring personers fria rörlighet (kapitel 5), jämställdhet (kapitel 6), arbetsmiljö (bilaga 7) samt arbetsrätt (bilaga 8). Här skall konstateras att arbetsmiljön är det sakområde inom vilket flest bestämmel—

ser har fastställts.

Den typ av direktiv som reglerar förhållanden på arbetsplatsen är minimidirek- tiv som syftar till att säkerställa en viss lägsta skyddsnivå och att skapa lik- värdiga konkurrensvillkor inom den inre marknaden. De länder som har mer långtgående bestämmelser kan både behålla dem och förbättra dern ytterligare.

4.3. Socialfonden

Den europeiska socialfonden är en av EG:s s.k. strukturfonder och det mest konkreta socialpolitiska medel EG förfogar över i dag. Fonden används för att komplettera och bidra till medlemsländernas egna åtgärder för att förbättra sysselsättningssituationen för utsatta grupper. Fondens insatser riktar sig främst till långtidsarbetslösa och grupper som har särskilda svårigheter på arbetsmark- naden, i första hand ungdomar och personer med funktionshinder. Också proj ekt för kvinnor som återvänder till arbetsmarknaden efter en frånvaro anordnas (se avsnitt 6.2).

Särskilt Grekland, Irland, Portugal och Spanien har fått stöd från fonden och på senare år också Tyskland för projekt i dess östra delar. Men alla medlemssta- ter får del av medlen, normalt som delfinansiering tillsammans med nationella medel. I första hand används fondmedlen till satsningar på omskolning, syssel- sättningsskapande åtgärder, yrkesutbildning, stöd till geografisk rörlighet och integrering på arbetsmarknaden av personer som flyttar mellan länderna. Pro- jekten genomförs lokalt, och det är medlemsländerna själva som lägger upp och genomför dem.

Socialfondsmedlen har ökats de senaste åren. Under perioden 1989—1993 har mer än 21 miljarder ecu (ca 200 miljarder kronor) fördelats, och ca 17 miljoner människor har deltagit i olika aktiviteter som fonden stött.

Reglerna för socialfonden har nyligen reviderats. Den har nu fem mål:

— Bekämpning av arbetslösheten

Anpassning till tekniska förändringar i arbetslivet Jämställdhet mellan könen Åtgärder för människor som hotas av utslagning från arbetsmarknaden Främjande av forskning om tillämpning av nya uppfinningar.

Förändringarna i fondreglerna innebär framför allt att stöd kan lämnas till fler typer av utbildnings— och arbetsmarknadsåtgärder än tidigare. Vidare skall insatserna mer tydligt riktas till personer och regioner som är i störst behov av stöd. Målgrupper är i första hand ungdomar, långtidsarbetslösa och personer som slagits ut från arbetsmarknaden.

Nytt är också att jämställdhet mellan könen uttryckligen blir ett övergripande mål vid alla åtgärder som finansieras av den sociala fonden. Detta innebär bl.a.

att fonden skall finansiera omsorg av barn och andra som är beroende av vård av personer som deltar t.ex. i arbetsmarknadsutbildning, dvs. i praktiken kvin— nor.

Det mål som avser anpassning till tekniska förändringar i arbetslivet är inriktat på förändringar i produktionsmetoder och syftar särskilt till omskolning av arbetstagare till nya arbetsuppgifter vid strukturomvandling och därmed också åtgärder för att förebygga arbetslöshet. Genom Maastrichtfördraget fördes detta syfte uttryckligen in i artikel 123.

4.4. Den sociala dialogen

Redan i Romfördraget skapades en institution i vilken arbetsmarknadens parter skulle ingå. Det var den Ekonomiska och sociala kommittén. Paitsinflytandet har sedan successivt utvidgats, bl.a. genom trepartiska kommittéer i vilka företrädare för regeringar, arbetsgivare och arbetstagare i medlemsländerna ingår. Ett av syftena med det första sociala handlingsprogrammet år 1974 var att öka arbetsmarknadsparternas delaktighet i sociala och ekonomiska EG-beslut.

Den s.k. sociala dialogen mellan kommissionen och arbetsmarknadens parter grundar sig på enhetsakten. Kommissionen tar initiativ till överläggningar mellan parterna i frågor som gäller arbetslivet i syfte att uppnå överenskommel- ser mellan parterna.

Syftet med dialogen är att den skall leda fram till gemensamma uttalanden som kan ge underlag för lagstiftning eller avtal på olika nivåer. Överläggningarna gäller förhållanden i arbetslivet och sociala förhållanden i övrigt som rör arbets- tagarna. De resultat som hittills uppnåtts genom dialogen har varit begränsade, men den har lett till ett tiotal gemensamma uttalanden, framför allt om utbild- ning och arbetsmarknadspolitik. Ett ramavtal om utbildning har slutits mellan den Europeiska Fackliga Samorganisationen (EFS) och arbetsgivarorganisa- tionen för offentligt ägda företag CEEP (Centre Europeen des Entreprises å Participation Publique).

Dialogen är ett led i kommissionens beredning av frågor som rör arbetslivet, bl.a. nya direktiv på området. Den har också betydelse för att utveckla parts- relationema på Europanivå.

Med Maastrichtavtalets sociala protokoll får den sociala dialogen och arbets— marknadens parter ökad betydelse i samarbetet (se avsnitt 4.9).

4.5. Den sociala stadgan

Framför allt fackföreningsrörelsen har uttryckt oro för att den inre marknaden skall leda till social dumping, dvs. att företag skaffar sig konkurrensfördelar genom att etablera sig i länder med låga lönenivåer, låga kostnader för arbetsta- garnas sociala skydd och dålig arbetsmiljö. EFS ställde därför krav på att EG skulle anta regler som syftade till att motverka detta. Risken för social dump- ning ökade i och med att EG fått nya medlemsländer som ligger på en lägre ekonomisk nivå än de tidigare medlemsländerna. De ses som en risk från den synpunkten att de kan locka till sig företag som är etablerade i länder med högre löner, bättre socialt skydd och strängare arbetsmiljö- och miljökrav osv. Det skulle kunna leda till att företag flyttar till eller hotar att flytta till dessa länder och etablera sig där. Därigenom skulle företagen konkurrera med hjälp av de lägre kostnader detta för med sig, dvs. social dumpning. Det skulle kunna leda till att de länder som har högre skyddsnivåer sänker dem av konkurrensskäl. Den sociala stadgan var därför en förutsättning för att EFS skulle stödja pro- jektet med den inre marknaden.

Stadgan som var mycket omstridd antogs av elva länder år 1989. Storbri- tannien antog inte stadgan. Den är inte bindande men kan betraktas som ett poli- tiskt åtagande. Genomförandet ligger framför allt på medlemsstaterna och kan ske genom lagstiftning eller kollektivavtal. Samtidigt inbjuder stadgan EG- kommissionen att ta initiativ inom ramen för sina befogenheter, vilket har resulterat i ett socialt handlingsprogram med en rad åtgärder (se nedan).

Gemenskapens stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare definierar minimirättigheter inom arbetslivets område (hela texten finns återgi— ven i Appendix 4:1):

— Fri rörlighet för personer — Anställning och ersättning Förbättring av levnads- och arbetsvillkor Socialt skydd Förenings— och förhandlingsfrihet

— Yrkesutbildning Lika behandling av kvinnor och män

Information för, samråd med och deltagande av arbetstagare Arbetarskydd Skydd av barn och ungdomar

Äldre personer Människor med funktionshinder.

Stadgan har en klar koppling till den inre marknaden, den ekonomiska fördjup- ningen. Stadgan framhåller behovet av god internationell konkurrenskraft för en positiv ekonomisk utveckling, framför allt med hänsyn till regionala obalanser.

Ingressen åberopar subsidiaritetsprincipen, enligt vilken ansvaret för nödvän- diga initiativ för att förverkliga de sociala rättigheterna åligger medlemsstater— na och även EG inom gränserna för dess befogenheter. Stadgan kan genomföras genom lag, genom kollektivavtal eller genom praxis. På många områden kräver stadgans genomförande ett aktivt engagemang från arbetsmarknadens parter.

Ingressen understryker att den sociala stadgan inte får åberopas som grund för åtgärder som försämrar arbetstagarnas sociala rättigheter i något enskilt med- lemsland.

Medlemsstaterna skall årligen rapportera till EG-kommissionen om vilka åt— gärder de vidtagit för att fylla stadgans bestämmelser. Rapporterna publiceras tillsammans med en rapport från EG-kommissionen i serien "Social Europe".

Stadgan syftar inte till att göra regelverken på berörda områden lika i alla medlemsländer. Snarare fastställer den principen att olika nationella system skall respekteras. Den anger vissa grundläggande rättigheter och miniminivåer — som kan överskridas av de enskilda medlemsländerna. Dessa uppmuntras att utveckla sina regelverk i en riktning som gäller i de länder som kommit längst då det gäller att hävda arbetstagarnas sociala rättigheter.

Den sociala stadgan kan — trots sina svagheter anses vara en milstolpe i ut- veckl ingen av EG-samarbetet inom den sociala dimensionen. Stadgan har skapat en ny ram inom vilken den sociala dimensionen kan utvecklas. Maastrichtavta- lets sociala protokoll (4.9) syftar till att stadgan skall fullföljas genom direktiv på olika områden. Det återstår att se hur de nya möjligheterna utnyttjas.

4.6. Det sociala handlingsprogrammet

På basis av den sociala stadgan har EG-kommissionen antagit ett socialt hand- lingsprogram som omfattar knappt 50 punkter (COM(89)568 final).

I programmet ingår ett tjugotal direktiv, av vilka 10 är arbetsmiljödirektiv. Övriga direktiv rör bl.a. anställningsbevis, kollektiva uppsägningar samt erkän- nande av utbildningar. I handlingsprogrammet ingår också samarbetsprogram om jämställdhet, äldre och personer med funktionshinder. En rad rekommenda- tioner har också antagits. Direktiv och rekommendationer ingår ofta som delar i programmen.

Kommissionen har lagt förslag på alla punkter i handlingsplanen, men de har ännu inte fullt ut antagits av ministerrådet.

Arbetsmiljöfrågor går i allmänhet relativt snabbt genom beslutsprocessen. Dels kan besluten tas med kvalificerad majoritet, dels är förslagen i allmänhet väl förberedda och förankrade i den rådgivande kommittén för hälsa och säkerhet i arbetslivet. I denna kommitté ingår företrädare för fackliga organisationer, arbetsgivare och myndigheter i samtliga medlemsländer. Undantagsvis förekom— mer det att arbetsmiljöfrågorna är kontroversiella i EG—samarbetet. Exempel på

omdiskuterade bestämmelser är ett direktiv om skydd för ungdomar i arbete, som antagits preliminärt samt ett om arbetstid, som antogs hösten 1993.

Ofta är kommissionsförslag om direktiv inom områden som kräver enhällighet för beslut politiskt mycket mer kontroversiella. Det gäller t.ex. förslag om deltids- och/eller tillfälliga anställningar, samråd med och information för fackliga representanter i europeiska koncernnämnder samt arbetsvillkor vid entreprenader i annat land.

Som framgått ovan arbetar EG på många olika sätt för att genomföra det sociala handlingsprogrammet. Förutom lagstiftning och de övergripande hand- lingsprograrnmen använder man sig av mer avgränsade program som riktar sig till bestämda målgrupper eller behandlar vissa ämnen. Exempelvis har man mot bakgrund av det allt svårare arbetsmarknadsläget satt upp programmen NOW (New Opportunities for Women) som syftar till att ge kvinnor ökade möjligheter på arbetsmarknaden, HORIZON som syftar till att förbättra möjlig- heterna för funktionshindrade, samt EUROFORM, som rör nya kvalifikationer för arbetslivet, nya kunskaper och nya arbetsmöjligheter.

Andra typer av samarbete är utbyte av information om situationen i medlems- länderna genom observatörsgrupper med representanter i olika länder som bevakar utvecklingen på enskilda områden, exempelvis familjepolitik, åldrande, social trygghet och sysselsättning. Vidare använder man sig av nätverk och utbytesprogram för att studera och utvärdera nya åtgärder som vidtas och för att sprida kunskaper om dem, t.ex. integration av personer med funktionshinder på arbetsmarknaden. Man genomför också omfattande program för utbyte och finansiellt stöd, t.ex. PETRA (ungdomars utbildning och inträde på arbetsmark— naden) och fattigdomsprogrammet. I många fall arbetar man genom institut och kommittéer som är trepartiskt sammansatta med företrädare för regeringar, arbetsgivare och arbetstagare.

Länderna för sin egen politik, men samarbetet inom gemenskapen kan bidra med kunskapsutbyte, idéutbyte och möjlighet för utveckling för personer som arbetar med frågorna i sina hemländer.

Bekämpning av fattigdom och social utslagning

EG-kommissionen riktade på ett tidigt stadium uppmärksamheten mot den stora ökningen av fattiga i EG—länderna. I dag räknas 52 miljoner människor i med- lemsländerna eller 15 % av befolkningen som fattiga, dvs. med en inkomst som uppgår till högst hälften av den genomsnittliga inkomsten i resp. land. Med ökande arbetslöshet uppstår nya former av social utslagning. Fattigdomsproblematiken behandlas i den sociala stadgan och handlingspro- grammet. Där understryks vikten av att bekämpa social utslagning och garante— ra rätten till tillräckliga medel för alla i gemenskapen. Två rekommendationer på detta område har antagits. Den ena gäller konvergens av målen för social trygghet (92/442/EEG) och enligt denna bör medlemsstaterna vidta åtgärder för

att integrera socialt utslagna personer i arbetslivet. Den andra rekommendatio- nen gäller rätten till skäligt socialbidrag inom ramen för staternas sociala trygg- hetssystem (92/441/EEG). Det sociala protokollet till Maastrichtavtalet ger möjligheter att utfärda minimidirektiv om åtgärder för att integrera socialt utslagna i arbetslivet.

Genom särskilda fattigdomsprogram styrs en del av EG:s medel för att stödja nationella åtgärder och förbättra situationen för utsatta grupper. Vissa EG- program är också avsedda för att motverka den sociala utslagningen. EG har hittills haft små resurser till förfogande för dessa program. För det tredje fattig- domsprogrammet har 55 miljoner ecu (ca 520 miljoner kronor) anslagits.

Till ett nytt fattigdomsprogram som avser tiden 1994—1999 har anslagits 121 miljoner ecu (ca 1,2 miljarder kronor), dvs. mer än dubbelt så mycket som till det föregående programmet. Det nya programmet avser bl.a. projekt som skall komplettera nationella åtgärder för att lösa en rad olika problem som rör t.ex. social trygghet, hälsa, bostad och utbildning.

Skydd för barn och ungdomar

När det gäller skydd för barn och ungdomar vidtas åtgärder i första hand på den nationella nivån. EG har antagit ett handlingsprogram för att förbättra yrkesut- bildning och för att främja utbildnings— och ungdomsutbyte mellan länderna. I den sociala stadgan och det sociala handlingsprogrammet tar EG upp skydd av barn och ungdomar från exploatering och särskilda hälsorisker. Ministerrådet har nyligen fattat ett preliminärt beslut om ett direktiv om skydd för ungdomar i arbete. Det fastställer en minimiålder på 15 år för arbetskraften och förbjuder nattarbete för ungdomar under 18 år. Direktivet som är mycket omstritt innehåller också regler om särskilt skydd i arbetsmiljön. Storbritannien har preliminärt beviljats speciella eftergifter och övergångstider.

Äldre

Som framgått omfattar den sociala stadgan och det sociala handlingsprogrammet också äldre. Omsorgen om de äldre och andra frågor som särskilt berör äldre betraktas givetvis som ett nationellt ansvar. Samarbetet inom EG för att förbätt- ra de äldres villkor är därför mycket begränsat. Samtidigt kan man säga att det faktum att den sociala stadgan och handlingsprogrammet omfattar äldre marke- rar en insikt om betydelsen av att tillgodose den äldre befolkningens behov. De instrument man använder sig av är rekommendationer. En rekommendation antogs redan år 1982 om flexibel pensionsålder (82/857/EEG). I övrigt finns regler som underlättar den fria rörligheten för pensionärer. Dessa redovisas i kapitel 5 om fri rörlighet för personer.

Det första handlingsprogrammet som rör de äldres situation gällde perioden 1991—1993. Det utgår från de förändrade familjemönstren, som innebär att

äldre i dag inte i samma utsträckning som tidigare kan tas om hand av sina barn. Målet är att få till stånd ett idé- och kunskapsutbyte mellan medlemslän- derna i syfte att skapa goda förutsättningar för den äldre befolkningen, att finna nya sätt att stärka solidariteten mellan generationerna samt att uppmärksamma de äldres positiva bidrag till samhället. Det europeiska äldreåret 1993 satte dessa frågor i fokus och hade solidariteten mellan generationerna som särskilt tema. Även Sverige deltog i äldreåret. Ett nytt handlingsprogram skall utvecklas under år 1994. Programmet, som även EFTA-länderna förväntas kunna delta i, skall särskilt uppmärksamma frågor som rör äldre vårdbehövande, aktiva pensionärer, äldre arbetare samt förebyggande insatser.

Ett nätverk med experter belyser olika frågor kring åldrande och äldre, bl.a. levnadsstandard, sysselsättning och arbetsmarknad, hälsa och social service och äldre människors integration i olika sociala sammanhang.

4.7. Många intressen påverkar den sociala dimensionen

Genom att anta den sociala stadgan ställde sig majoriteten av medlemsländerna formellt bakom synsättet, att det inte går att åstadkomma en närmare ekonomisk och politisk samverkan mellan länderna enbart genom fri konkurrens utan att det krävs sociala insatser. De menar att ohämmad konkurrens utan socialt skydds— nät skulle leda till social oro. Förespråkare för en stark social dimension i samarbetet är bl.a. regeringarna i Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Spanien och Tyskland.

Storbritannien är det enda medlemsland som uttryckligen varit och är mot— ståndare till EG:s sociala dimension och flertalet åtgärder som EG vidtar på de områden som faller in under denna. Enligt Storbritannien bör man sträva efter en helt avreglerad arbetsmarknad.

Kommissionen, som ser den sociala dimensionen som en förutsättning för en fördjupad ekonomisk integration och ekonomisk tillväxt, har arbetat strategiskt för att föra berörda frågor framåt. Detta har bl.a. skett genom att försöka stärka den politiska viljan hos medlemsländerna att föra upp arbetsmarknads- och sociala frågor på dagordningen för EG-samarbetet parallellt med arbetet inom ramen för den sociala dialogen (Due m.fl. 1992).

Europaparlamentet, vars formella makt är begränsad, har en ökande betydelse vid genomförandet av viktiga frågor inom den sociala dimensionen. Parlamentet tar ofta egna initiativ för att belysa problem genom utredningar och rapporter, som sedan bildar underlag för kommissionens arbete.

Domstolen har spelat en betydande roll genom att i sin tolkning utveckla vissa aspekter av den sociala dimensionen i sina utslag. Utslagen har gått långt utöver

de rent ekonomiska och konkurrensmässiga syften som regeringarna i de ur- sprungliga EG-länderna hade när de undertecknade fördraget. Genom att hävda principen om icke-diskriminering har den bidragit till att tolka Romfördragets grundläggande principer rörande fri rörlighet och lika lön som medborgerliga rättigheter (Meehan, 1991).

Arbetsmarknadens parter medverkar i arbetet med den sociala dimensionen, dels i den Ekonomiska och sociala kommittén, dels som enskilda organisatio— ner. De ideologiska motsättningarna i fråga om gemensamma EG—regler för arbetslivet återfinns givetvis bland arbetsmarknadsorganisationerna.

På arbetsgivarsidan deltar två organisationer i samarbetet. Den ena, UNICE (Union des Industries de la Communauté Européenne), organiserar nationella arbetsgivarorganisationer och industriförbund inom den privata sektorn. Den har inte godtagit argumenten om social dumping. Organisationen har haft stöd av den brittiska regeringen i sina strävanden att begränsa EG-lagstiftningen så mycket som möjligt. Den andra arbetsgivarorganisationen, CEEP, stödjer i huvudsak UNICE men har i vissa fall ställt sig mer positiv till gemenskapsåt— gärder inom den sociala dimensionen.

De fackliga organisationerna har å sin sida villkorat sitt stöd till den inre marknaden med krav på en social dimension. De är starka förespråkare för ett ökat samarbete och utvidgad lagstiftning som skyddar arbetstagarna vid struktur— förändringar och ökad internationell konkurrens. Den europeiskahuvudorganisa- tionen EFS, har som medlemmar såväl fackliga huvudorganisationer i hela Europa som europeiska yrkessammanslutningar inom olika branscher.

4.8. Hur har olika EG—initiativ påverkat utvecklingen i medlemsländerna?

Hur har olika gemenskapsinitiativ inom den sociala dimensionen påverkat utvecklingen i medlemsländerna? Det är svårt att fastställa i vilken mån ett medlemslands utveckling direkt påverkats av EG och vilka av medlemsländernas åtgärder som skulle vidtagits EG förutan.

Medlemsländerna samarbetar i EG för att driva gemensamma frågor och lösa gemensamma problem. De frågor man samarbetar om är givetvis sådana som är aktuella eller anses angelägna i de flesta medlemsländerna. Det gäller bl.a. frågor kopplade till den fria rörligheten. Risken för att konkurrensen mellan företag och länder skall bidra till en försvagning av befintliga regler har ofta varit medlemsstaternas drivkraft. Direktiven blir då främst en "draghjälp" för länder med lägst skydd för arbetstagarna. De påverkar troligen inte utvecklingen mer än marginellt i de länder som redan ligger långt framme. Däremot för- hindrar de länderna att göra förändringar som strider mot reglerna.

Streeck (1993) behandlar exempelvis de direktiv som antogs på 1970-talet som syftar till att skydda de anställdas rättigheter vid omstrukturering av företag. De anses inte ha haft någon direkt betydelse för att förbättra skyddet för de an- ställda i medlemsländerna. De motsvarade den ekonomiska miljön vid den tidpunkten, som karakteriserades av snabba förändringar och bortfall av arbets- tillfällen i de flesta europeiska länder.

De av EG:s direktiv som härrör från Romfördragets artikel 118a — och alltså rör frågor om arbetsmiljö — ger emellertid exempel på åtgärder som verkat på— drivande även i länder som redan har en avancerad lagstiftning eller andra normer på berörda områden. Ramdirektivet om arbetsmiljö anses allmänt bland arbetsrättsjurister påverka nationella regler i avsedd riktning. Direktivet innebär bl.a. att ekonomiska hänsyn inte får styra valet av en produkt som skall an— vändas i arbetsmiljön (Nielsen, Szyszczak 1991).

I en jämförelse mellan ramdirektivet om arbetsmiljön och medlemsländernas lagstiftning (EG-kommissionen 1992k) bedömer EG-kommissionen att alla län- der måste införa åtminstone några ändringar i sin lagstiftning för att uppfylla direktivets krav. Det gäller även de länder som har kommit långt i sitt arbets- miljöskydd, t.ex. Danmark. Portugal måste införa en arbetsmiljölag. Nu inleds ett samarbetsprojekt mellan Danmark och Portugal, i vilket danskarna delar med sig av sina kunskaper och medverkar till att ge arbetsmiljöarbetet i Portugal en konkret inriktning (Breidensjö 1993).

EG anses vidare ha haft en viktig påverkan på Storbritanniens arbetsmiljölag— stiftning och arbetsmiljöpolitik. Direktiven har snabbt införlivats i den brittiska lagstiftningen. Den brittiska regeringens negativa inställning till reglering av arbetsmarknaden gäller alltså inte arbetsmiljöområdet. EG anses av den brittiska arbetsmiljömyndigheten som den viktigaste drivkraften för det fortsatta arbets- miljöarbetet i landet, och man låter EG:s program ligga till grund för det nationella lagstiftningsarbetet och arbetsmiljöarbetet i övrigt. Medlemskapet har också inneburit att Storbritannien har övergivit de särskilda arbetarskyddsregler som begränsat kvinnors arbete, med undantag för regler som syftar till att skydda foster (Bulmer m.fl. 1992).

För Irlands del anses EG:s regelverk ha påverkat lagstiftningen på vissa om- råden, särskilt jämställdhet och arbetsmiljölagstiftning; i andra fall kan samarbe- tet ha lagt till en ny dimension i det nationella beslutsfattandet (Keatinge 1991).

För Belgien anses de arbetsrättsliga direktiven inte ha någon större betydelse. Genom Belgiens ganska progressiva arbetsmiljöregler har EG:s regler inte haft någon större påverkan på den nationella lagstiftningen. EG:s viktigaste påverkan på den belgiska lagstiftningen har främst gällt personers fria rörlighet, god- kännande av utbildningsbevis samt jämställdhet mellan kvinnor och män (Meer- haeghe 1992). Ovan har exempel på påverkan från några minimidirektiv behandlats. De rör förhållandena på arbetsplatserna. Produktdirektiven kan ge upphov till problem

eftersom ett land normalt inte kan ha strängare regler. Danmark har t.ex. fått ge avkall på sina krav på märkning av farliga ämnen (Nielsen, Szyszczak 1991).

Enligt svenska ambassadens i Köpenhamn svar på vår förfrågan bedömer behöriga danska myndigheter att samarbetet inom EG inte har påverkat den danska synen på välfärdsstaten. I viss män kan deltagandet i program och projekt sägas påverka dansk socialpolitik, t.ex. genom att stöden från sociala fonden inriktas på åtgärder för kvinnliga arbetslösa, personer med funktion- hinder osv. samt genom deltagandet i programmet HELIOS som är ett special— program rörande funktionshindrade

En dansk studie (Lyck 1992) framhåller att EG:s initiativ när det gäller arbets— livs— och sociala frågor har haft mycket liten betydelse för Danmarks del. Över- lag anses i studien att initiativen i sig inte har förbättrat förhållandena i Dan- mark. EG:s viktigaste påverkan har gällt den övergripande integrationsprocess— ens på den danska ekonomin, särskilt på den offentliga sektorn genom vilken välfärden finansieras.

Reglerna för den fria rörligheten för personer är ett exempel på EG-initiativ som haft betydelse för medborgarna i EU—länderna, även om de inte direkt berör något större antal personer. Men de som drar nytta av gemensamma regler om den fria rörligheten är inte bara personer som flyttar till andra länder, utan även personer i gränsregioner som bor i ett land och arbetar i ett annat. Domstolen har i ett antal fall gjort tolkningar till förmån för de flyttande.

Vad gäller den sociala fondens påverkan på inriktningen av medlemsländernas insatser har några bedömningar om fondens "kvalitativa" påverkan gjorts. Ett exempel är den irländska utbildningen för funktionshindrade. När Irland blev EG-medlem år 1973 var utbildningen för personer med funktionshinder mycket outvecklad. Med hjälp av fonden har kvaliteten på denna utbildning höjts, eftersom EG-kommissionen ställde särskilda krav. Dessutom har utbildningen för funktionshindrade fått ökad omfattning. En annan viktig följd av att Irland tilldelats medel ur den sociala fonden anses allmänt vara att nya sätt att utbilda har utvecklats. Samtidigt har stöden påverkat den allmänna utbildningspolitiken (Keatinge 1991).

Storbritannien har varit en av huvudmottagarna av medel från den sociala fonden. Detta har bl.a. medfört att fonden påverkat inriktningen av de brittiska insatserna för arbetslösa genom att styra medel till utbildning och därmed minska andelen ren arbetslöshetsersättning (Bulmer m.fl. 1992).

4.9. Ny grund för det framtida samarbetet

Vad kan det fortsatta samarbetet inom den sociala dimensionens område komma att innebära? EG betraktas av medlemsländerna som en plattform för att lösa gemensamma problem. Frågor som i dag inte betraktas som gemensamma kan

i framtiden bli det. Det som i det följande sägs om det framtida samarbetet måste emellertid utgå från dagens förutsättningar och de frågor som nu är aktuella i diskussionen inom EG.

EG:s samarbete på arbetsmarknads- och det sociala området har intensifierats under senare år med anledning av den ökade ekonomiska integrationen genom EG:s inre marknad. Man kan förutsätta att en fortsatt ekonomisk och politisk integration skulle innebära att samarbetet rörande den sociala dimensionen också skulle fortsätta och ytterligare fördjupas.

Det är emellertid svårt att bedöma hur det gemensamma arbetet kommer att påverkas av att Storbritannien ställt sig utanför delar av samarbetet. Detta har skett genom det sociala protokollet. I de fall Storbritannien deltar i samarbetet tycks detta land kunna skaffa sig särskilda lättnader, något som beviljats i rådets preliminära beslut om det kommande direktivet om minimiålder.

En ny grund för det framtida samarbetet har tillkommit genom Maastricht- fördraget och dess sociala protokoll. Det trädde i kraft den 1 november 1993 och några erfarenheter av hur de nya förutsättningarna påverkar samarbetet finns alltså ännu inte.

EG:s befogenheter på folkhälsoområdet

Genom Maastrichtfördraget införs en formell grund för samarbete inom folk- hälsoområdet. Enligt artikel 129 skall gemenskapen bidra till att en hög hälso- skyddsnivå uppnås genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja deras insatser. EG:s insatser skall inriktas på att förebygga sjuk— domar, särskilt de stora folksjukdomarna, inklusive narkotikamissbruket, genom att främja forskning om deras orsaker och överföring samt hälsoupplysning och hälsoundervisning.

På nämnda områden skall medlemsstaterna inbördes samordna sin politik och sina insatser. Kommissionen skall genom olika initiativ främja en sådan samord- ning. Det sägs uttryckligen att åtgärderna inte skall omfatta en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning och andra författningar. Ministerrådet beslutar om rekommendationer, och det görs med kvalificerad majoritet.

Fördraget understryker vikten av samarbete med länder utanför gemenskapen och med internationella organisationer på hälsoområdet.

Redan tidigare har ett samarbete förekommit i program kring HIV/aids, cancer och även i viss mån narkotika (se bilaga 4). Utvecklingen går mot att regering- arna tillmäter hälsofrågorna allt större vikt, och med den nya grunden i fördra— get kan man vänta sig att samarbetet successivt byggs ut. Det är viktigt att notera att EG inte givits någon beslutskompetens när det gäller förebyggande insatser eller vårdens organisering och finansiering och andra principer som gäller för vården, t.ex. när det gäller aborter. Det är frågor som beslutas av de enskilda länderna.

Det sociala protokollet

Maastrichtfördraget anger två alternativ för samarbetet rörande arbetsmarknads- och sociala frågor. Det första är Romfördragets kapitel om arbetsmarknads- och sociala frågor som kompletterat med enhetsakten kvarstår i huvudsak oförändrat. Det andra alternativet är det sociala protokollet.

Vid förhandlingarna inför Maastrichtfördraget ville de flesta medlemsländerna gå vidare i samarbetet. På grund av Storbritanniens motstånd slöt de elva övriga medlemsländerna en överenskommelse där de förbinder sig att fortsätta arbetet med att genomföra den sociala stadgan. I ett särskilt till unionsfördraget fogat protokoll medger Storbritannien att de övriga medlemsstaterna får gå vidare i det gemensamma arbetet på det sociala området och därvid använda EG:s insti- tutioner (Appendix 4:2). I den fortsatta framställningen benämns såväl överens— kommelsen som protokollet "det sociala protokollet".

Det har rått osäkerhet om det sociala protokollets ställning och värdet av den lagstiftning som beslutas med det sociala protokollet som grund eftersom Stor- britannien inte deltar. Det sociala protokollet betraktas emellertid av EG:s institutioner som en integrerad del av Fördraget och är underkastad EG-rätten. Det innebär bl.a. att EG—domstolen har rätt och skyldighet att avgöra tvister om tolkningen av beslut som fattats enligt det sociala protokollet (EG—kommissionen 1993h).

Det sociala protokollet inleds med en artikel som anger att målet för de elva medverkande staterna är att främja sysselsättning, förbättra levnads- och arbets— villkor, social trygghet, dialog mellan arbetsmarknadens parter, utveckling av mänskliga resurser i syfte att nå varaktig hög sysselsättning och undvika social utslagning. Detta skall ske med åtgärder enligt nationell praxis, särskilt på avtalsreglerade områden, och med hänsyn till behovet av att upprätthålla kon— kurrenskraften i gemenskapens ekonomi. I det sociala protokollet redovisas sålunda mer långtgående sociala ambitioner än i Romfördraget.

Med kvalificerad majoritet kan de elva besluta om direktiv om arbetsmiljö, arbetsvillkor, information till och samråd med fackliga företrädare på företa- get, jämställdhet samt åtgärder för personer som står utanför arbetsmarknaden.

Med enhällighet kan vidare de elva länderna fatta beslut om socialförsäkringar och övrigt socialt skydd för arbetstagarna, skydd för arbetstagare när anställ- ningsförhållandet upphör, medbestämmande, anställningsvillkor för medborgare från länder utanför EG samt om finansiellt stöd till sysselsättningsskapande åtgärder.

Det sociala protokollet anger att lagstiftningen skall utformas som minimi- direktiv. En medlemsstat kan utan hinder behålla eller införa mer långtgående bestämmelser. Vidare kan en medlemsstat överlåta åt arbetsmarknadens parter att på deras gemensamma begäran införa direktiven genom kollektivavtal.

Det finns bestämmelser som anger vad man inte får besluta om på EG-nivå. De gäller löner, föreningsrätt samt strejk— och lockouträtt.

Det sociala protokollet öppnar möjlighet för en ny typ av beslut på EG-nivå som alternativ till lagstiftning ursprungligen på gemensamt förslag av arbets- marknadens parter i den sociala dialogen: avtal mellan fackliga organisationer och arbetsgivare. När kommissionen skall utarbeta sina förslag måste parterna konsulteras, och om de så begär, får de nio månader på sig att träffa en över- enskommelse. Denna kan sedan antingen upphöjas till lag av rådet eller ge- nomföras som kollektivavtal i de enskilda länderna.

Det sociala protokollet med sina nya beslutsregler innebär att sociala rättig- heter nu kan genomdrivas på EG-nivå om medlemsländerna så vill.

Maastrichtfördragets subsidiaritetsprincip

EG:s kompetens utökades genom Maastrichtfördraget. Samtidigt utvecklades ytterligare subsidiaritetsprincipen som innefattar grundläggande riktlinjer för EG:s behörighet och för att fastställa beslutsnivå i EG-samarbetet. Utgångs— punkten är att beslut skall fattas på medlemsstatsnivå. Principen finns tidigare inskriven i Romfördraget genom enhetsakten (på miljöområdet). Det finns nu tre sammanhängande principer, som anger hur beslutskompetens och behörighet skall utövas. Den första är legalitetsprincipen, enligt vilken EG skall utöva sin verksamhet inom ramen för den behörighet som gemenskapen har tilldelats och de mål som har uppställts för den genom fördraget. Den andra är subsidiaritets- principen. På de områden där gemenskapen inte ensam är behörig skall den agera endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i till— räcklig utsträckning kan uppnås av enskilda medlemsstater, och om det därför kan anses att den på ett bättre sätt kan genomföras av Gemenskapen. Den tredje principen är proportionalitetsprincipen, enligt vilken gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de uppsatta målen.

Gemenskapen har en stödjande roll i förhållande till medlemsstaten. Det är viktigt att notera att subsidiaritetsprincipen inte är liktydig med en decentralise- ring av beslutsfattandet. Det väsentliga vid en prövning är att fastställa på vilken nivå beslut i en viss fråga bäst fattas. En prövning enligt subsidiaritetsprincipen kan leda till att rådet finner att en fråga bör beslutas på gemenskapsnivå.

I Sverige används ofta EG:s subsidiaritetsprincip som argument för förändring— ar internt i det svenska samhället. Det är irrelevant i debatten om EG eftersom EG använder principen enbart för att beskriva förhållandet mellan gemenskapen och medlemsländerna.

För en närmare diskussion om subsidiaritetsprincipen hänvisas till betänkan- det från EG-konsekvensutredningarna: subsidiaritet.

4.10. Ett nytt socialt handlingsprogram

Arbetet med ett nytt handlingsprogram för arbetsmarknads— och sociala frågor har startat inom kommissionen och skall presenteras hösten 1994. Ett diskus- sionsunderlag, en s.k. grönbok, presenterades i november 1993. Den bygger bl. a. på synpunkter som lämnats av medlemsländer och intresserade parter. Även de svenska arbetsmarknads— och socialdepartementen har lämnat syn- punkter, liksom de svenska arbetsgivar— och fackliga organisationerna via sina europeiska centralorganisationer. Diskussionsunderlaget har sänts ut på en omfattande remiss, även till EFTA—länderna, för att få i gång en bred diskussion om det framtida arbetsmarknads- och socialpolitiska samarbetet inom EG.

Grönboken ställer två huvudfrågor: vilken sorts samhälle önskar vi i Europa och vilka åtgärder krävs på det europeiska planet för att skapa det önskade samhället? Den diskuterar det framtida samarbetet rörande sysselsättning, utbildning, jämställdhet, social utslagning, folkhälsa och en rad andra frågor med anknytning till den sociala dimensionen. Frågan om välfärdsstatens framti- da roll behandlas. Tonvikten läggs genomgående på åtgärder av förebyggande art och på aktiv integration av människor på arbetsmarknaden och i samhället i stället för ekonomiskt stöd.

Grönboken berör också samarbetet om förbättringar av villkoren för människor med funktionshinder. Den ställer frågan om man inom EG bör använda sig av gemensam lagstiftning för att påverka dessa villkor. En annan fråga ställs om hur organisationer mer kan engageras i samarbetet rörande funktionshindrades villkor.

4.11. Aktuella sakområden

Troligtvis kommer EG:s verksamhet särskilt dess lagstiftning inom den sociala dimensionen även i framtiden att i första hand röra arbetstagare och deras skydd, eftersom den ekonomiska integrationen även i fortsättningen utgör kärnan i samarbetet. En reglering av arbetslivet på EG—nivå är särskilt viktig för människor med en utsatt ställning på arbetsmarknaden.

Den viktigaste frågan för EU-länderna och EG-kommissionen inför framtiden är hur man ska lyckas bekämpa den höga och ökande arbetslösheten.

Arbetslösheten i EU-länderna har varit hög ända sedan oljekrisen år 1973. Andelen arbetslösa har varierat från land till land, och även inom olika delar av länderna. Under andra hälften av 1980-talet minskade arbetslösheten något till ca 8 % i genomsnitt. Omkring nio miljoner nya arbetstillfällen tillkom. Arbets- lösheten har stigit till ca 11 % år 1993, vilket motsvarar 17 miljoner människor. EG-kommissionen räknar med att andelen arbetslösa kommer att stiga till 12 % år 1994. Det största problemet är långtidsarbetslösheten (mer än ett år), som

drabbat hälften av alla arbetslösa, och den sociala utslagning som detta fört med sig. Långtidsarbetsarbetslösheten är särskilt svår i de mindre utvecklade delarna av gemenskapen, bortsett från Portugal vars arbetslöshet ligger under genom- snittet.

Långtidsarbetslösa i EG:s medlemsländer år 1985 och 1991. Procent av totalt antal arbetslösa

70 70 1985 I 1991

60

60

50

40

30

20

10

Källa: Employment in Europe, EG-kommissionen 1993b

Kampen mot arbetslöshet och den sociala utslagningen har blivit en av de viktigaste frågorna i ministerrådet.

Idecember 1992 antog EG:s regeringschefer en handlingsplan för medlemslän- derna och gemenskapen för att samordnat främja ekonomisk tillväxt och be- kämpa arbetslösheten. Planen innefattar i huvudsak insatser på kort sikt dels åtgärder på EG—nivå, dels samordning av nationella initiativ.

I december 1993 antogs ett handlingsprogram — en vitbok om en strategi på medellång sikt för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Handlingspro- grammet är omfattande och rör gemensamma och nationella insatser av olika slag. Medlemsländerna rekommenderas bl.a. vidta åtgärder som främjar flexibi- litet i arbetslivet, t.ex. utbildningssatsningar, arbetsorganisatoriska och pro-

duktivitetshöjande åtgärder samt uppluckring av vissa arbetsmarknadsreglering— ar, framför allt i några sydeuropeiska länder.

Ett samarbete mellan EU- och EFTA-länderna om handlingsprogrammet för tillväxt och sysselsättning har vuxit fram sedan våren 1993 och kommer att fortsätta.

Den höga arbetslösheten har lett till en diskussion om den ekonomiska och monetära unionen. Diskussionen har gått ut på att arbetslösheten måste minskas kraftigt innan den monetära unionen kan genomföras, eftersom hög arbetslöshet medför höga underskott i statsfinanserna. Det i sin tur är oförenligt med de krav som den monetära unionen ställer.

Insatserna mot arbetslösheten tar sig uttryck i ett samarbete om åtgärder mot den sociala utslagningen. EG-kommissionen försöker nu förankra sin syn i med- lemsländerna, nämligen att det krävs aktiva åtgärder, t.ex. i form av utbildning, för att integrera de arbetslösa på arbetsmarknadenDet är ett synsätt som präglat de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i Sverige under lång tid.

Troligen kommer också samarbetet inom folkhälsoområdet att utvecklas ytterli- gare och behandlas mer strategiskt och samlat. Det kan även tänkas komma att ingå som en del i kampen mot utslagning. En diskussion pågår om samarbetet skall fortsätta kring olika program, t.ex. cancer, eller om det i stället skall röra sig om gemensamma mål, som varje land söker nå utifrån sina egna nationella förutsättningar. Medlemsländerna kan dra fördel av ett samarbete med infor— mation, kunskapsutbyte och samordning av åtgärder, t.ex. när det gäller narkoti- kamissbruk.

Rådet har antagit en resolution om hur arbetet bör läggas upp (93/C 174/01) och ett förslag till handlingsprogram diskuteras. Enligt resolutionen skall sam- arbetet under artikel 129 ha som mål att invånarna i gemenskapen skall ha ett långtgående hälsoskydd som leder till ökad livslängd och livskvalitet. Erfaren- hetsutbyte blir en viktig samarbetsmetod, och nätverk med experter i olika länder kommer att byggas upp. En annan metod som kommer att användas är utbyte av personal inom ansvariga organ i medlemsländerna. Hälsoaspekter skall också beaktas i alla delar av EG-samarbetet.

Vissa frågor rörande familjepolitik kan komma att bli aktuella i framtiden, särskilt om de kan kopplas till den fria rörligheten eller till jämställdhet mellan kvinnor och män. Det gäller t.ex. barn— och anhörigomsorg, faderns roll och demografiska frågor som det snabbt växande antalet i de högsta åldersgrupper- na. Enligt Maastrichtavtalet skall EG—kommissionen avge en årlig rapport om den demografiska utvecklingen.

Utvecklingen på det sociala området och demografin skall belysas i årliga rapporter. På det sättet kommer medlemsländerna att få bättre underlag för egna åtgärder och för samordning av gemensamma.

I och med det sociala protokollet har också EG fått en legal grund för att lagstifta om social trygghet. Med enhällighet skulle de elva länderna kunna

införa gemensamma minimidirektiv på området. Det finns dock ingenting som tyder på att denna möjlighet kommer att utnyttjas till att harmonisera olika välfärdssystem eller social service på ett sätt som sätter de nationella systemen ur spel. Det skulle vara omöjligt med tanke på hur väl förankrade de är i varje lands historia och traditioner, särskilt som Maastrichtfördraget betonar respek- ten för nationell praxis. Det troliga är att insatserna i dessa frågor kommer att röra sig om samordning eller av annat samarbete kring gemensamma mål. Mot bakgrund av siktet på en ekonomisk och monetär union har en ny dis- kussion om risken för social dumping tagit fart, nämligen om s.k. social deval- vering. I en valutaunion blir det omöjligt att justera växelkurser för att lösa kostnadsproblem. I debatten anges harmonisering av miniminivåer för socialför— säkringar som ett möjligt skydd för att förhindra att medlemsländerna ska följa efter varandra om ett land tar initiativ till nedskärningar i socialförsäkringarna.

4.12. Den sociala dimensionen i ett kvinnoperspektiv

Professor Inga Persson diskuterar i "Svenska kvinnor möter Europa" den sociala dimensionen i ett kvinnoperspektiv. Hon belyser hithörande frågor från tre olika utgångspunkter.

Det första rör handelsliberaliseringen och den ekonomiska integrationen. Utifrån artikel 119 i Romfördraget finner Inga Persson att social dumping baserad på direkt eller indirekt arbetsmarknadsdiskriminering av kvinnor i princip är förbjuden i EG:s lagstiftning. Ser man dessutom till syftena med den fördjupade integrationen kan eventuellt en starkare tolkning göras, som innebär att integrationsprocessen och dess vinster skall skapa underlag för en fortlöpande ekonomisk och social förbättring och sammanhållning i Europa, inklusive en fortsatt utjämning av kvinnors och mäns ekonomiska och sociala villkor. För att dessa intentioner skall förverkligas kommer det att krävas speciella insatser och åtgärdsprogram inriktade mot kvinnor och detta gäller med all sannolikhet också för Sveriges del.

Den andra utgångspunkten är harmonisering av regler för arbetslivet för att undvika social dumping. Persson menar att kvinnor har en svagare ställning gentemot arbetsgivaren än män eftersom kvinnor fortfarande har huvudansvaret för familjen. Deras arbetsmarknadsalternativ och möjligheter till geografisk och yrkesmässig rörlighet är mer begränsade än mäns, vilket skulle kunna utnyttjas av arbetsgivare. Kvinnorna innehar också merparten av deltids— och tillfälliga anställningar. Troligen är det därför jämförelsevis viktigare för kvinnor att det finns regler på arbetsmarknaden som ger skydd och rättigheter för de anställda.

Av angivna skäl menar Persson att det i ett kvinnoperspektiv ter sig speciellt

viktigt att den framväxande europeiska modellen baseras på att EU—ländernas konkurrenskraft bygger på en strategi som är inriktad på investeringar i hög produktivitet, flexibilitet och innovationsförmåga hos arbetskraften och inte på att skapa en arbetsmarknad utan skydd och rättigheter för arbetstagarna och med låga löner. Persson framhåller också att det är viktigt att strategin omfattar hela arbetskraften.

Den tredje utgångspunkten för analysen gäller formerna för regleringarna på de berörda områdena, dvs. om de skall göras genom lagstiftning eller genom avtal. Den statsvetenskapliga forskningen tyder på att kvinnors representation och inflytande tenderar att vara större inom politiken än inom de fackliga organisationerna. Därför är det jämförelsevis viktigare för kvinnor att den sociala dimensionen inte helt överlämnas åt arbetsmarknadens parter utan får tillräckliga inslag av beslutsfattande via den politiska kanalen.

Vidare har EG:s sociala dimension hittills mest berört individernas rättigheter och sociala villkor i egenskap av arbetstagare. Det är utifrån den ekonomiska inriktningen som EG har sin kompetens. Familjepolitik, socialförsäkringarnas utformning (bortsett från jämställdhetsaspekten) etc. förblir en nationell an- gelägenhet. Maastrichtavtalet kan möjligen ge något större utrymme för gemen— sam politik på det sociala området.

Enligt Persson kan denna begränsning vara tveeggad ur ett kvinnoperspektiv. Å ena sidan kan det kännas tryggt framför allt för skandinaviska kvinnor att dessa frågor ligger kvar på den nationella nivån. Å andra sidan kan det komma att fungera som ett hinder för kvinnorna i Europa att effektivt kunna lyfta upp för dem speciellt viktiga frågor och som har att göra med möjligheterna att kombinera yrkesarbete och familjeansvar.

4.13. Hur påverkas Sverige av samarbetet inom den sociala dimensionens område?

Avgränsning

I det här avsnittet diskuteras den sociala dimensionens påverkan på Sverige från allmänna synpunkter, medan de särskilda sakfrågorna, t.ex. jämställdhet, villko— ren för funktionshindrade, diskuteras i resp. kapitel.

EES-avtalet

I EES-avtalets ingress framhåller parterna vikten av att utveckla den sociala dimensionen, däri inbegripet likabehandling av kvinnor och män. Vid den vidare utvecklingen av regler skall man ha en hög skyddsnivå vad gäller hälsa, säkerhet och miljö som mål. I avtalet uttalas en vilja att säkerställa ekonomiskt och

socialt framåtskridande och främja förutsättningarna för full sysselsättning, en högre levnadsstandard och förbättrade arbetsvillkor.

Mer specifikt berörs den sociala dimensionen i EES-avtalets del V och VI. Ytterligare bestämmelser om samarbetet på detta område finns i protokoll 31. I en särskild bilaga (XVIII) återfinns alla EG-bestämmelser som ingår i avtalet, dvs. alla direktiv och förordningar som EG har antagit på arbetsmarknads— och det sociala området t.o.m juli 1991.

I artikel 66 förklarar sig de avtalsslutande parterna vara ense om behovet att främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard.

Artikel 67.1 motsvarar Romfördragets artikel 1 18a. De avtalsslutande parterna förbinder sig särskilt att sträva efter att främja förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet, främst i fråga om arbetsmiljön. För att medverka till att målet uppnås, skall minimikrav tillämpas, som skall genomföras stegvis. Hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser hos var och en av de avtalsslutande parterna. Minimikraven skall inte hindra någon avtalsslutande part från att bibehålla eller införa mera långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkor som är förenliga med avtalet.

När det gäller arbetsrätt skall de avtalsslutande parterna genomföra de åtgärder som krävs för att säkerställa att avtalet fungerar väl (artikel 68).

Enligt artikel 69 skall principen för lika lön för kvinnor och män för lika arbete säkerställas och upprätthållas. Ordalydelsen är densamma som i Rom- fördragets artikel 119.

Artikel 71 slutligen stadgar att de avtalsslutande parterna skall främja den sociala dialogen på europeisk nivå mellan arbetsmarknadens parter.

De bestämmelser som rör EG:s socialfond och övriga strukturfonder ingår inte i EES-avtalet. Folkhälsosamarbetet i någon vidare mening och det sociala protokollet ingår inte heller. Det finns ingen automatik med vilken EFTA- länderna kan delta i samarbetet i övrigt, utan ett sådant samarbete bestäms från fall till fall. Experter från Sverige och övriga EFTA-länder kommer att knytas till EG-kommissionen för arbetet på olika specialområden.

I samband med undertecknandet av EES-avtalet avgav EFTA—staternas rege- ringar en förklaring där de säger sig dela uppfattningen att ett utvidgat ekono- miskt samarbete måste åtföljas av framsteg i integrationens sociala dimension, vilka måste uppnås i fullt samarbete med arbetsmarknadens parter. EFTA- länderna förklarade att de aktivt vill bidra till utvecklingen av den sociala dimensionen i EES. De sade sig vara medvetna om vikten av att i detta samman- hang garantera grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare i hela EES och att de stöder de principer och grundläggande rättigheter som läggs fast i den sociala stadgan. Slutligen hänvisar de till subsidiaritetsprincipen och konstaterar att vederbörlig hänsyn måste tas till mångfalden av nationell praxis vid genom- förandet av sådana rättigheter, i synnerhet vad gäller den roll som spelas av arbetsmarknadens parter och kollektivavtal.

Vad innebär då det för Sverige och övriga EFTA-länder att de på detta sätt har anslutit sig till EG:s sociala stadga? Formellt är stadgan inte bindande. Stadgan är allmänt hållen och skulle om den vore bindande troligen inte innebära några krav på förändringar i Sverige. Åtagandet kan ses som ett uttryck för en am- bition att bidra aktivt och vara pådrivande i de frågor som ligger i den sociala dimensionen. Ett exempel på detta är det svenska bidraget till EG:s grönbok redan innan EES-avtalet hade trätt i kraft.

Redan inom ramen för EES—samarbetet åtar sig Sverige att införa EG:s lag- stiftning som rör arbetsmarknad och sociala frågor.

Som tidigare har redovisats är antalet EG-regler ännu inte särskilt stort utom på arbetsmiljöområdet. De kan emellertid tänkas bli fler i framtiden, särskilt minimidirektiv som gäller arbetslivet. Det sociala protokollet omfattas ännu inte av samarbetet under EES. Formellt uppstår vissa problem eftersom Storbritan— nien inte deltar i samarbetet under det sociala protokollet men ingår i EES. Det ligger dock sannolikt i övriga EU—länders intresse att EFTA-länderna gör samma åtaganden som de själva på det arbetsmarknads- och sociala området. Det kan därför inte uteslutas att parterna i EES—avtalet på sikt finner en lösning rörande det sociala protokollet och de direktiv som det kan leda till. Arbetsmarknadens parter omfattas av de delar som rör deras medverkan genom sitt medlemskap i de europeiska centralorganisationerna.

Diskussionen om subsidiaritet och det sociala protokollets regler om att ta hänsyn till nationella förhållanden innebär troligen att framtidens EG-lagstiftning kommer att innehålla färre detaljregleringar än vad som nu är fallet.

Sverige kan, både i EES och som EU-medlem, föra sin egen politik nästan på samma sätt som utan formell anknytning. Det enda Sverige inte kan göra är att besluta om nivåer som ligger under EG:s miniminivåer.

Sverige uppfyller i de flesta fall gott och väl de regler som EG har. Samtidigt har EG på det arbetsrättsliga området minimiregler som följer andra principer än de svenska och därigenom kan komma att påverka utvecklingen på sikt. Det gäller bl.a. synen på kollektivavtalens ställning, som dock nu tycks vara på väg att förändras (se bilaga 8).

Det kan naturligtvis diskuteras om inte EG:s miniminivåer även om de for- mellt kan överskridas —- skulle kunna bli ett riktmärke för de politiska besluten i Sverige och andra länder framöver. Det finns en oro för att länder, som har förmånligare regler för arbetstagarna än EG, med tiden skall sänka dem till EG:s miniminivå.

Man måste emellertid se reglerna mot bakgrund av Romfördraget. Medlems- staterna skall frärnja förbättrade arbetsvillkor och en förbättrad levnadsstandard för arbetskraften. Bättre bestämmelser skall förbli giltiga även om de harmonise— ras på en lägre nivå. Medlemsstaterna förbinder sig att främja förbättringar, främst av arbetsmiljön. De direktiv som antas skall inte hindra en medlemsstat från att bibehålla eller införa mer långtgående bestämmelser. Inom EG har

formulerats en princip som innebär att länder, som har högre nivåer, inte får sänka dem till miniminivån (s.k. stand still-klausul). Det är en ökande tendens att föra in sådana regler i direktivtexterna. I överenskommelsen mellan de elva länderna som är fogad till Maastrichtavtalets sociala protokoll är denna princip fastslagen från början.

Hela innebörden av EG-rätten och samarbetet är att medlemsländerna skall sträva efter förbättringar. Länderna är inte trovärdiga om de försöker försämra sina regler under åberopande av EG:s bestämmelser. Självfallet kan inte EG eller EES förhindra försämringar av andra skäl i länder som har mer förmånliga regler än EG. I de fallen sätter EG gränser för dessa försämringar.

De gemensamma miniminivåerna måste ställas mot alternativet att det över huvud taget inte finns några gemensamma gränser nedåt Det skulle i så fall i ännu högre grad bereda plats för social dumping. Även i andra internationella instrument sätts miniminivåer (se bilaga 3).

Möjligheten för Sverige att driva en egen politik på området för social välfärd och jämställdhet som syftar till att förbättra skyddet för anställda eller till att främja jämställdhet eller funktionshindrade människors möjligheter påverkas inte av EES eller EU-medlemskap.

Det finns ett område som skulle kunna ge upphov till problem. Det gäller frågan om varornas fria rörlighet och de produktregler som sätts upp till skydd för hälsa och säkerhet. I vissa fall har majoriteten av EU-länder ett annat säker- hetstänkande än Sverige och övriga nordiska länder när det gäller utformningen av regler på detta område. I andra fall finns det risk för att arbetsmiljöintressen kolliderar med funktionshindrades intressen. Medan skydd för hälsa och säker- het är inskrivna i fördragen gäller motsvarande inte aspekter på funktionshinder. EES-avtalet innehåller ingen exakt motsvarighet till Romfördragets artikel 100a.4, enligt vilken en medlemsstat kan ställa högre krav på säkerhet, om man kan bevisa att det inte rör sig om dolda handelshinder. Däremot ger EES- avtalet möjlighet till vetorätt för EFTA-länderna (artikel 102), men skulle det gå så långt att den sätts i verket, uppstår mycket negativa effekter för EFTA- länderna eftersom avtalet provisoriskt suspenderas i den delen. Möjligheten kan inte väntas användas utom i yttersta nödfall och får nog betraktas som i det närmaste teoretisk.

Det dominerande sättet att arbeta på inom den sociala dimensionen är andra typer av samarbeten än lagstiftning. Någon gemensam social— och välfärdspolitik finns inte och väntas inte utvecklas mer än när det gäller att formulera gemen- samma allmänt hållna mål.

En viktig påverkan av den sociala dimensionen sker indirekt, främst i de delar som reglerar arbetslivet. När de länder som Sverige konkurrerar med gemen- samt sätter minimiregler, minskar det pressen på arbetsvillkoren i Sverige och andra länder som har ett omfattande skydd för arbetstagarna. Risken för social dumping minskar.

Inom ramen för EES kan Sverige genom de samråds— och samarbetsmöjlig- heter som finns genom avtalet påverka utvecklingen och även ta initiativ till behandling av olika frågor. Troligen får Sverige möjlighet att bidra med ex— perter i EG—kommissionen och i vissa kommittér och institutioner. Hur mycket Sverige kan delta bestäms från fall till fall, och det är EG som fattar besluten om detta.

När det gäller folkhälsosamarbetet innebär EES-avtalet endast deltagande i program utan möjlighet att delta i beslut om inriktning och utveckling. Däremot omfattas Sverige av produktdirektiv som antagits inom ramen för samarbetet, t.ex. rörande tobak.

EU-medlemskap

Den största skillnaden mellan EES och medlemskap gäller Sveriges deltagande i beslutsprocessen, framför allt i fråga om framtida allmän inriktning och policy saint inriktning av nya direktiv och projekt.

En annan skillnad är att Sverige deltar fullt ut i samarbetet inom ramen för det sociala protokollet och på folkhälsoområdet.

Ytterligare en skillnad är att Sverige deltar i den sociala fonden och övriga strukturfonder. Det är inte troligt att de belopp som eventuellt kan komma Sverige tillgodo är särskilt betydande; fonderna är i första hand avsedda för gemenskapens fattigare delar, även om alla länder får del av dem. Det som är intressant i detta sammanhang är främst möjligheterna att påverka och medverka i samarbetet.

Utanför EES och EU

Utanför EES och EU är Sverige inte bundet av EG:s minimikrav. Formellt kan Sverige införa vilken lagstiftning som helst på detta område.

Det innebär också att det står svenska politiker fritt att besluta om föränd— ringar av svensk lagstiftning som innebär att reglerna kommer under EG:s miniminivåer, så länge de inte bryter mot andra internationella åtaganden. Övervaknings— och klagomålsprocedurerna är inte alls lika långtgående som inom EG, och det finns inte heller några sanktionsmöjligheter (bilaga 3).

Liksom i de övriga alternativen för svensk integration med EU kan de politiska besluten också ställa betydligt högre krav än EG:s regler. I praktiken blir det troligen mycket svårt att genomföra åtgärder som avviker för mycket från omvärldens om de är av den arten att de negativt påverkar företagens konkur- renskraft. Företagen måste sannolikt i så fall kompenseras på annat sätt, t.ex. genom att arbetstagarna eller andra än företagen står för kostnaderna eller genom att företagen ges andra fördelar som utjämnar kostnaderna.

Utanför EES och EU har Sverige givetvis inte några möjligheter att delta i

utformningen av den sociala dimensionen. Genom bilaterala avtal skulle samar- beten på enskilda områden kunna tänkas bli etablerade. Ett exempel skulle kunna vara den typ av informationsutbyte som hittills förekommit på arbetsmil- jöområdet.

Appendix 4:1

Europeiska gemenskapens stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare

STATS- OCH REGERINGSCHEFERNA I EUROPEISKA GEMENSKAPER- NAS MEDLEMSSTATER HAR VID SITT MÖTE 1 STRASBOURG DEN 9 DECEMBER 19891 MED BEAKTANDE Av FÖLJANDE ANTAGIT EN FÖRKLARING SOM UTGÖR "EUROPEISKA GEMENSKAPENS STADGA OM GRUNDLÄGGANDE SOCIALA RÄTTIGHETER FÖR ARBETSTAGA- RE".

Enligt villkoren i artikel 117 i Romfördraget har medlemsstaterna enats om att levnads- och arbetsvillkoren för arbetstagare behöver förbättras så att en harmo- nisering av dessa möjliggörs samtidigt som de uppnådda förbättringarna bibe- hålls.

I överensstämmelse med slutsatserna vid Europeiska rådets möten i Hannover och på Rhodos ansåg Europeiska rådet vid Sitt möte i Madrid att man i samband med att den gemensamma Europeiska marknaden skapas måste lägga samma vikt vid såväl de sociala som de ekonomiska aspekterna och därför måste dessa utvecklas på ett väl avvägt sätt.

Europaparlamentets resolutioner av den 15 mars 1989, den 14 september 1989 och den 22 november 1989 och Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande av den 22 februari har beaktats.

Förverkligandet av den gemensamma marknaden är det mest effektiva medlet att skapa arbeten och säkerställa högsta möjliga välmåga inom gemenskapen; skapandet av nya arbetstillfällen måste ges högsta prioritet vid förverkligandet av den gemensamma marknaden; gemenskapen måste i framtiden anta utma- ningen i fråga om ekonomisk konkurrenskraft, Särskilt med hänsyn till regionala obalanser.

' Texten har antagits av stats- eller regeringscheferna i elva medlemsstater.

Samförstånd mellan arbetsmarknadens parter bidrar till att Stärka företagens konkurrenskraft, ekonomin som helhet och till att skapa nya arbetstillfällen; i detta avseende är det en mycket viktig förutsättning för att säkerställa en be- stående ekonomisk utveckling.

Förverkligandet av den gemensamma marknaden måste främja såväl tillnärm- ning av förbättringar i levnads- och arbetsvillkor som ekonomisk och social sammanhållning inom Europeiska gemenskapen samtidigt som en snedvridning av konkurrensen undviks.

Förverkligandet av den gemensamma marknaden måste innebära förbättringar på det sociala området för arbetstagare inom Europeiska gemenskapen, särskilt i fråga om fri rörlighet, levnads- och arbetsvillkor, hälsa och Säkerhet i arbetet, socialt skydd, utbildning och yrkespraktik.

För att säkerställa jämlikhet är det viktigt att bekämpa varje form av diskrimi— nering, inklusive diskriminering som grundar sig på kön, hudfärg, ras, åsikter och tro samt att i en anda av solidaritet bekämpa social utslagning.

Medlemsstaterna bör garantera att arbetstagare från icke-medlemsstater och deras familjemedlemmar, vilka lagligen uppehåller sig i en av Europeiska gemenskapens medlemsstater, vad avser levnads- och arbetsvillkor behandlas på liknande Sätt som de arbetstagare som är medborgare i medlemsstaten ifråga.

Inspiration bör hämtas från Internationella arbetsorganisationens konventioner och från den sociala stadga som antagits av Europarådet.

Fördraget, som ändrats genom Europeiska enhetsakten, innehåller bestämmel- ser som fastställer gemenskapens befogenheter bland annat i fråga om fri rörlig- het för arbetstagare (artiklarna 7, 48—51), etableringsrätten (artiklarna 52-58), det sociala området enligt de villkor som anges i artiklarna 117-122, särskilt vad avser förbättring av hälsa och säkerhet i arbetsmiljön (artikel 118a), en utveckling av dialogen mellan arbetsgivare och arbetstagare på europeisk nivå (artikel 118b), lika lön för kvinnor och män för lika arbete (artikel 119) allmänna principer för att genomföra en gemensam politik i fråga om yrkesut- bildning (artikel 128), ekonomisk och social sammanhållning (artikel 130a- 130e), och mer allmänt, en tillnärmning av lagstiftningen (artiklarna 100, 100a, och 235); genomförandet av stadgan måste inte innebära en utvidgning av gemenskapens befogenheter så som de definieras i fördragen.

Målet med den nuvarande stadgan är å ena Sidan att befästa de framsteg som gjorts inom det sociala området, med hjälp av medlemsstaterna, arbetsmarkna— dens parter och gemenskapen.

Å andra sidan är målet med stadgan att högtidligt förklara att genomförandet av Europeiska enhetsakten måste ske med full hänsyn till den sociala dimensio- nen i gemenskapen och att det i detta sammanhang är nödvändigt att på lämplig nivå säkerställa utvecklingen av sociala rättigheter för arbetstagare inom Euro— peiska gemenskapen, särskilt anställda och egenföretagare.

I enlighet med slutsatserna vid Europeiska rådets möte i Madrid måste det

klargöras vilken vikt som skall läggas vid gemenskapsregler, nationell lagstift— ning och kollektivavtal.

Med stöd av subsidiaritetsprincipen ligger ansvaret för att ta de initiativ vad avser genomförandet av dessa sociala rättigheter hos medlemsstaterna eller de enheter som de består av och, inom ramen för dess befogenheter, hos Europeis- ka gemenskapen; genomförandet får ske i form av lagar, kollektivavtal eller förekommande praxis på olika lämpliga nivåer och kräver inom många områden ett aktivt deltagande av arbetsmarknadens parter.

Den högtidliga förklaringen om grundläggande sociala rättigheter på europeisk gemenskapsnivå får inte vid genomförandet ge anledning till en försämring jämfört med de förhållanden som för närvarande råder i varje medlemsstat.

Avdelning I

Grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare

Fri rörlighet

1. Varje arbetstagare i Europeiska gemenskapen skall ha rätt till fri rörlighet inom hela gemenskapens territorium, om inte annat följer av restriktioner som grundas på hänsyn till den allmänna ordningen, allmän säkerhet eller allmän hälsa.

2. Rätten till fri rörlighet skall göra det möjligt för alla arbetstagare att söka arbete inom alla yrken i gemenskapen i enlighet med principerna om likabehand- ling vad avser tillgång på arbete, arbetsvillkor och socialt skydd i värdlandet.

3. Rätten till fri rörlighet skall också innebära

— harmonisering av villkor för bosättning i samtliga medlemsstater, särskilt vad gäller återförening av familjer, eliminering av hinder som uppstår på grund av att utbildningsbevis eller likvärdiga yrkeskvalifikationer inte godkänns, förbättring av gränsarbetares levnads- och arbetsvillkor.

Anställning och ersättning

4. Varje individ skall vara fri att välja och söka arbete inom ett yrke i enlighet med de föreskrifter som tillämpas för varje yrke.

5. För allt arbete skall en skälig ersättning utgå. I detta syfte Skall, i enlighet med den ordning som tillämpas i varje land

—- arbetstagare garanteras en skälig lön, det vill säga en lön som är tillräcklig för att ge dem en acceptabel levnadsstandard,

arbetstagare med andra anställningsvillkor än tillsvidareanställning på heltid skall få sin lön beräknad utifrån en skälig referenslön, löner får endast innehållas, beslagtas eller överföras i enlighet med nationell lag; sådana bestämmelser bör medföra åtgärder som gör det möjligt för arbetstagaren i fråga och hans/hennes familj att leva på minst existensmini- mum.

6. Varje individ måste ges tillgång till kostnadsfri offentlig arbetsförmedling.

Förbättring av levnads- och arbetsvillkor

7. Förverkligandet av den inre marknaden måste leda till att levnads- och arbetsvillkoren för arbetstagare inom Europeiska gemenskapen förbättras. Denna process måste vara resultatet av en tillnärmning av dessa villkor samtidigt som de uppnådda förbättringarna bibehålls, Särskilt vad avser längden och planering- en av arbetstiden och formerna för anställning för andra än tillsvidareanställ— ningar, såsom tidsbegränsade anställningar, deltidsanställningar, tillfälliga arbeten och säsongsarbeten. Förbättringen måste även, där så behövs, omfatta vissa aspekter av anställ- ningsregler såsom förfaranden vid kollektiva uppsägningar och konkurser.

8. Varje arbetstagare inom Europeiska gemenskapen skall ha rätt till en ledighet varje vecka och betald semester varje år; semesterns längd måste harmoniseras Stegvis i enlighet med nationell praxis.

9. Varje arbetstagares anställningsvillkor inom Europeiska gemenskapen skall föreskrivas i lagar, kollektivavtal eller anställningskontrakt, enligt den ordning som tillämpas i varje land.

Socialt skydd Enligt den ordning som tillämpas i varje land gäller följande:

10. Varje arbetstagare i Europeiska gemenskapen skall ha rätt till ett fullgott socialt Skydd och skall oberoende av Sin ställning och Storleken på det företag där han är anställd ha tillräckliga sociala trygghetsförmåner. Personer som varken har kommit in eller inte äter har kunnat komma in på arbetsmarknaden och inte kan klara sitt uppehälle måste kunna få tillräckligt med medel och socialt stöd i övrigt för att klara sin Särskilda situation.

Förenings- och förhandlingsfrihet

11. Arbetsgivare och arbetstagare inom Europeiska gemenskapen skall ha rätt att enligt önskemål bilda yrkessammanslutningar och fackföreningar för att

försvara sina ekonomiska och sociala intressen. Varje arbetsgivare och varje arbetstagare skall vara fri att gå med i eller inte gå med i sådana sammanslutningar utan att lida personlig eller yrkesmässig skada.

12. Arbetsgivare eller arbetsgivarorganisationer å ena sidan och arbetstagaror- ganisationer å andra sidan skall ha rätt att förhandla och sluta kollektivavtal enligt de villkor som anges i nationell lagstiftning och praxis. Dialogen mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå måste utvecklas och får, om båda parter anser det vara önskvärt, resultera i att avtal sluts särskilt över yrkesgränser och områdesvis.

13. Rätten att vidta kollektiva åtgärder i händelse av en intressekonflikt skall innefatta strejkrätt, om inte annat följer av de villkor som finns fastställda i nationella bestämmelser och kollektivavtal. För att förenkla avgörandet av arbetskonflikter bör upprättandet och användan- det, på lämpliga nivåer, av förlikning, medling och skiljedomsförfaranden uppmuntras i enlighet med nationell praxis.

14. Medlemsstaternas interna rättsordning skall bestämma under vilka villkor och i vilken utsträckning de rättigheter som anges i artiklarna 11-13 skall tillämpas på anställda inom försvaret och polisen samt statligt anställda.

Yrkesutbildning

15. Varje arbetstagare inom Europeiska gemenskapen måste ha tillgång till yrkesutbildning och kunna dra nytta därav under sitt yrkesverksamma liv. De villkor som bestämmer vem som har tillgång till sådan utbildning får inte innehålla någon diskriminering på grund av nationalitet. De behöriga offentliga myndigheterna, företagen eller arbetsmarknadens parter bör var och en inom sitt kompetensområde, införa och uppehålla livslånga ut- bildningssystem som gör det möjligt — särskilt genom rätt till ledighet under utbildning för alla att fort- och vidareutbilda sig för att förbättra sina yrkes- kunskaper eller Skaffa sig nya, särskilt för att kunna följa med i den tekniska utvecklingen.

Lika behandling av kvinnor och män

16. Lika behandling av kvinnor och män måste säkerställas. Lika möjligheter för kvinnor och män måste skapas. I detta syfte bör man mer kraftfullt anstränga sig att säkerställa genomförandet av principen om jämställdhet mellan kvinnor och män särskilt vad avser tillgång på arbete, lön, arbetsvillkor, socialt skydd, utbildning, yrkesutbildning och karriärmöjligheter.

System bör också utvecklas som gör det möjligt för kvinnor och män att förena sitt yrkes- och familjeliv.

Information för, samråd med och deltagande av arbetstagare

17 . Information för, samråd med och deltagande av arbetstagare måste utveck— las på ett lämpligt sätt med hänsyn till gällande förfaranden i de olika med— lemsstaterna.

Detta skall särskilt gälla för företag eller grupper av företag som har verksam- het eller företag i två eller flera av Europeiska gemenskapens medlemsstater.

18. Sådana former av information, samråd och deltagande måste genomföras i rimlig tid, Särskilt i följande fall:

Då ny teknik, som innebär stora förändringar för arbetskraften vad avser arbetsvillkor och arbetsfördelning, införs på företag. I samband med omstrukturering av verksamheten i företag eller vid sam- gåenden som har återverkningar på arbetstagarnas situation. — Vid kollektiva uppsägningar.

Då arbetstagare, särskilt gränsarbetare, påverkas av den anställningspolitik som tillämpas av de företag där de är anställda.

Arbetarskydd

19. Varje arbetstagare måste ha ett fullgott skydd i fråga om hälsa och säkerhet i sin arbetsmiljö. Lämpliga åtgärder måste vidtas för att uppnå en mer långt- gående harmonisering av förhållandena på detta område samtidigt som de uppnådda förbättringarna bibehålls. Dessa åtgärder skall särskilt ta hänsyn till behovet av utbildning, information, samråd och ett väl avvägt deltagande av arbetstagare vad avser de risker som uppstår och de mått och steg som vidtas för att eliminera eller begränsa dem. Bestämmelserna ifråga om förverkligandet av den gemensamma marknaden skall vara en hjälp i säkerställandet av ett sådant skydd.

Skydd av barn och ungdomar

20. Utan att det påverkar tillämpningen av sådana regler som kan vara mer fördelaktiga för ungdomar, Särskilt de regler som reglerar deras förberedelse för arbetslivet genom yrkesutbildning, och bestämmelser om undantag för vissa lätta arbeten, får en person inte ta anställning tidigare än det år då skolplikten upphör och på inga villkor innan personen i fråga uppnått en ålder av 15 år.

21. Ungdomar som förvärvsarbetar måste få en skälig ersättning i enlighet med nationell praxis.

22. Lämpliga åtgärder måste vidtas för att anpassa arbetsföreskrifter som gäller för yngre arbetstagare så att deras särskilda behov av utveckling, yrkesutbild- ning och tillgång på arbete tillgodoses. Arbetstiden måste vara begränsad och denna begränsning får inte heller vara möjlig att kringgå genom övertidsarbete — och nattarbete förbjudet i synnerhet för arbetstagare under 18 års ålder, förutom i fall av vissa arbeten som finns angivna i nationell lagstiftning eller nationella föreskrifter.

23. Efter det att de fullgjort sin obligatoriska utbildning måste ungdomar ha rätt till en inledande yrkesutbildning under en tidsperiod som är så lång att de kan anpassa sig till de krav som kommer att ställas på dem i deras yrkesliv; för ungdomar bör sådan utbildning ske under arbetstid.

Äldre I enlighet med den ordning som tillämpas i respektive land gäller följande:

24. Varje arbetstagare inom Europeiska gemenskapen måste vid tiden för sin pensionering ha möjlighet att få medel som ger honom eller henne en acceptabel levnadsstandard.

25. En person som har uppnått pensionsåldern men inte har rätt till pension eller som inte har några andra existensmedel, måste ha rätt till tillräckliga ekonomiska medel samt till medicinsk vård och socialt stöd som är anpassade till personens behov.

Personer med funktionshinder

26. Alla personer med funktionshinder, oberoende av anledningen till och typen av funktionshinder, måste ha rätt till särskilda konkreta åtgärder som syftar till att förbättra deras samhälleliga och yrkesmässiga integrering. Dessa åtgärder måste, beroende på förmånstagarens kapacitet, särskilt omfatta yrkesutbildning, ergonomi, tillgänglighet, rörlighet, transportmedel och bostad.

Avdelning II

Stadgans genomförande

27. Det är i synnerhet medlemsstaternas ansvar att, i enlighet med nationell praxis, genom lagstiftning eller kollektivavtal garantera de grundläggande sociala rättigheterna i denna stadga och genomföra de åtgärder på det sociala

området som är nödvändiga för att den gemensamma marknaden skall fungera friktionsfritt och utgöra en del av en strategi mot ekonomisk och social samman- hållning.

28. Europeiska rådet inbjuder kommissionen att så snart som möjligt lägga fram förslag som faller inom ramen för dess befogenheter enligt fördragen, i syfte att när den gemensamma marknaden har förverkligats anta rättsakter som möjliggör ett effektivt genomförande av de rättigheter som omfattas av gemen- skapens kompetensområde.

29. Kommissionen skall varje år under de tre Sista månaderna upprätta en rapport om tillämpningen av stadgan i medlemsstaterna och i Europeiska gemen- skapen. 30. Kommissionens rapport skall föreläggas Europeiska rådet, Europaparlamen— tet och Ekonomiska och sociala kommittén.

Appendix 4:2

Preliminär översättning (Utrikesdepartementets handelsavdelning 1992)

PROTOKOLL OM SOCIALPOLITIK

DE FÖRDRAGSSLUTANDE PARTERNA

SOM KONSTATERAR att elva medlemsstater, dvs. Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska Republiken, Konungariket Spanien, Franska Republiken, Irland, Italienska Republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna och Portugisiska Republiken önskar fortsätta längs den väg som utstakades i socialpakten från 1989, att de inbödes har ingått avtal om detta, att detta avtal fogas till detta protokoll, att detta protokoll och nämnda avtal inte inverkar på bestämmelserna i detta fördrag, särskilt bestämmelserna rörande socialpolitik, som utgör en integrerad del av den gällande gemenskapsrätten:

1. är eniga om att bemyndiga dessa elva medlemsstater att begagna fördragets institutioner, förfaranden och mekanismer för att inbördes anta och, vad de själva angår, genomföra de rättsakter och beslut som är nödvändiga för genom- förandet av ovannämnda avtal.

2. Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland skall inte delta i rådets överläggningar och beslut om kommissionsförslag som läggs fram på grundval av detta protokoll och ovannämnda avtal. Med avvikelse från artikel 1482 i fördraget skall rådets åtgärder som vidtas i enlighet med detta protokoll och som skall antas med kvalificerad majoritet anses vara antagna om de har erhållit minst 44 röster. Enhällighet bland rådets medlemmar med undantag av Förenade Konungariket Storbritannien och N ordir- land krävs för rådets rättsakter som skall antas enhälligt och för sådana som innebär ändringar av kommissionens förslag. Rättsakter som antas av rådet samt de eventuella finansiella konsekvenserna av dessa, bortsett från administrativa kostnader för institutionerna, skall inte gälla Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland.

3. Detta protokoll skall fogas till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

AVTAL OM SOCIALPOLITIK MELLAN EUROPEISKA GEMENSKAPENS MEDLEMSSTATER MED UNDANTAG AV FÖRENADE KONUNGARIKET STORBRITANNIEN OCH NORDIRLAND

UNDERTECKNADE ELVA FÖRDRAGSSLUTANDE PARTER, dvs. Ko- nungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska Republiken, Konungariket Spanien, Franska Republiken, Irland, Italienska Republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländer— na och Portugisiska Republiken, (härefter kallade "medlemsstaterna"), SOM ÖNSKAR genomföra socialpakten av 1989 på grundval av den gällande gemenskapsrätten,

MED BEAKTANDE AV protokollet om socialpolitik, HAR ENATS om följande:

Artikel 11

Gemenskapen och medlemsstaterna skall ha som målsättning att främja syssel- sättning, förbättrade levnads— och arbetsförhållanden, ett fullgott socialt skydd, dialogen mellan arbetsmarknadens parter samt utvecklingen av mänskliga re— surser som ett medel att uppnå varaktigt hög sysselsättning och bekämpa ut— slagning. I detta syfte skall gemenskapen och dess medlemsstater vidta åtgärder som tar hänsyn till olika former av nationell praxis, särskilt beträffande avtals- förhållanden och behovet av att bevara gemenskapsekonomins konkurrenskraft.

Artikel 2

1. För att förverkliga målen i artikel 1 skall gemenskapen understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom följande områden: förbättringar, särskilt av arbetsmiljön, för att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet, — arbetsvillkor, information till och samråd med arbetstagarna, likhet mellan kvinnor och män vad avser möjligheter på arbetsmarknaden

' Den preliminära översättningen har ändrats för att ge bättre överensstämmelse med den ursprungliga texten.

och behandling i arbetslivet,

— inträde på arbetsmarknaden av personer som står utanför denna, utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 127 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (härefter kallat "fördraget").

2. För detta ändamål kan rådet genom direktiv besluta om minimikrav som gradvis skall tillämpas, med beaktande av de villkor och de tekniska regler som gäller i varje medlemsstat. Dessa direktiv skall undvika att pålägga administ- rativa, finansiella och rättsliga bördor av en sådan art att de hämmar etable- ringen och utvecklingen av små och medelstora företag. Rådet skall fatta beslut i enlighet med det förfarande som anges i artikel 189c i fördraget efter samråd med Ekonomiska och sociala kommittén.

3. På följande områden skall rådet dock fatta sina beslut enhälligt på förslag av kommissionen efter samråd med Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén: social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna, skydd för arbetstagarna vid upphävande av deras anställningsavtal,

företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbets- givarnas intressen (inbegripet medbestämmande), om inte annat följer av punkt 6, anställningsvillkor för medborgare i tredje land med lagligt hemvist inom gemenskapens territorium, ekonomiska bidrag till åtgärder för att främja sysselsättning och skapa arbetstillfällen, om inte annat följer av bestämmelserna om socialfonden.

4. En medlemsstat kan överlåta åt arbetsmarknadens parter, på deras gemen- samma begäran, att införa direktiv som har beslutats enligt punkterna 2 och 3. I så fall skall den se till att arbetsmarknadens parter, senast vid den tidpunkt när ett direktiv skall vara genomfört i enlighet med artikel 189, har infört de nödvändiga bestämmelserna genom avtal; den berörda medlemsstaten skall i detta syfte vidta nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna Säkerställa de resultat som föreskrivs i direktivet. 5. Bestämmelser som antas enligt denna artikel skall inte hindra en medlemsstat från att vidmakthålla eller införa strängare skyddsåtgärder, om dessa är förenli- ga med fördraget. 6. Bestämmelserna i denna artikel skall inte vara tillämpliga på löner, före— ningsrätten, strejkrätten eller rätten till lockout.

Artikel 3

1. Kommissionen skall ha till uppgift att främja samråd mellan arbetsmarkna— dens parter på gemenskapsnivå och skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att underlätta dialogen mellan dem genom att sörja för ett väl avvägt stöd till parterna.

2. För detta ändamål skall kommissionen, innan den lägger fram socialpolitis— ka förslag, samråda med arbetsmarknadens parter beträffande de följder som gemenskapens åtgärder kan få.

3. Om kommissionen efter sådant samråd anser att gemenskapen bör vidta åtgärder, skall den samråda med arbetsmarknadens parter beträffande det planerade förslaget. Arbetsmarknadens parter skall avge ett yttrande eller, när så är lämpligt, en rekommendation till kommissionen.

4. I samband med sådant samråd kan arbetsmarknadens parter meddela kom— missionen att de önskar inleda det förfarande som anges i artikel 4. Förfarandets varaktighet skall begränsas till nio månader, såvida inte de berörda parterna och kommissionen gemensamt beslutar om att förlänga det.

Artikel 4

1. Om arbetsmarknadens parter så önskar, kan dialogen mellan dem på gemen— skapsnivå leda till kontraktsförhållanden, inklusive avtal. 2. Avtal som träffas på gemenskapsnivå skall tillämpas antingen enligt de förfaranden som gäller för arbetsmarknadens parter i de olika medlemsstaterna eller, när det gäller frågor som omfattas av artikel 2, på gemensam begäran av de undertecknande parterna, genom beslut av rådet på förslag av kommissionen. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet utom när ett avtal innehåller en eller flera bestämmelser som berör något av de områden som anges i artikel 2.3, då beslutet skall vara enhälligt.

Artikel 5

För att uppnå de mål som anges i artikel 1, och om inte annat följer av övriga bestämmelser i detta fördrag, skall kommissionen främja samarbetet mellan medlemsstaterna och underlätta för dem att samordna sin verksamhet på alla de socialpolitiska områden som behandlas i detta avtal.

Artikel 6

1. Varje medlemsstat skall se till att principen om lika lön för kvinnliga och manliga arbetstagare för samma arbete tillämpas. 2. I denna artikel skall med "lön" förstås den gängse grund- eller minimilönen samt alla övriga förmåner som arbetstagaren direkt eller indirekt, kontant eller som naturaförmån får av arbetsgivaren på grund av anställningen. Lika lön utan diskriminering innebär att a) ackordslön för lika arbete skall fastställas enligt samma beräkningsgrunder, b) tidlön skall vara lika för samma arbete. 3. Denna artikel skall inte hindra en medlemsstat från att bibehålla eller införa

bestämmelser som ger kvinnor vissa fördelar som gör det lättare för dem att utöva ett visst yrke eller förebygger eller kompenserar nackdelar i deras yrkes— karriärer.

Artikel 7

Kommissionen skall årligen utarbeta en rapport om situationen vad avser för— verkligandet av de mål som anges i artikel 1, inbegripet den demografiska situationen inom gemenskapen. Den skall översända rapporten till Europaparla— mentet, rådet och Ekonomiska och sociala kommittén.

Europaparlamentet får anmoda kommissionen att utarbeta rapporter om Särskil- da problem på det sociala området.

Förklaringar

1. Förklaring om artikel 2.2

De elva fördragsslutande parterna konstaterar att det under överläggningarna om artikel 2.2 i detta avtal har rätt enighet om att gemenskapen genom att fastställa minimikrav för skydd av arbetstagarnas säkerhet och hälsa inte avser att på ett sätt som inte är motiverat med hänsyn till omständigheterna diskriminera mot arbetstagare i små och medelstora företag.

2. Förklaring om artikel 4.2

De elva fördragsslutande parterna förklarar att första steget i genomförandet på gemenskapsnivå av de avtal mellan arbetsmarknadens parter som avses i artikel 4.2 består i att utveckla avtalens innehåll genom kollektiva förhandlingar enligt varje medlemsstats regler och att detta således inte innebär att medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa dessa avtal direkt eller att utarbeta regler för deras genomförande eller att de är skyldiga att ändra gällande nationell lagstiftning för att underlätta genomförandet.

5. Fri rörlighet för personer

5.1. EG:s gemensamma arbetsmarknad

Att fritt kunna flytta mellan länder utan hinder av gränser och förbud har varit betydelsefullt i alla tider. Den friheten kom att inskränkas efter första världs- kriget och gränshindren har därefter blivit allt högre i syfte att bl.a. förhindra arbetslöshet, brottslighet och terrorism. Vad har gjorts inom EG för att återin- föra och uppmuntra den fria rörligheten för personer? Har EG:s fria arbets- marknad inneburit att medborgarna utnyttjat möjligheten att bo och arbeta i ett annat land i någon större utsträckning?

Att studera, arbeta och starta egen verksamhet i ett annat land har blivit en möjlighet för svenskar genom EES-avtalet. Är det någon skillnad mellan ett svenskt EU-medlemskap och ett EES-avtal i fråga om den fria rörligheten för personer? Blir det en stor omflyttning till och från Sverige vid ett svenskt EU- medlemskap? Inträder denna omflyttning redan vid EES-avtalet och vilka flyttar i så fall?

Hur blir det med pensionen om man arbetar i olika länder under sin yrkesverk- samma tid? Vad händer vid sjukdom i ett annat land får man erforderlig vård och vem Står för kostnaderna? Har en medborgare från ett land inom EES som kommit för att söka arbete i Sverige rätt till bistånd? Innebär redan EES—avtalet att en svensk medborgare med sin svenska sjuksköterskeexamen kan söka arbete som sjuksköterska i ett annat EES—land?

Detta kapitel inleds med en beskrivning av EG:s principer för personers fria rörlighet och hur stor rörligheten varit hittills. Därefter följer en analys av hur den fria rörligheten påverkar social välfärd och jämställdhet.

Regelverket

En gemensam arbetsmarknad är en av EG:s hörnpelare. Redan i Romfördraget från år 1957 nämns att gemenskapen skall ha som målsättning att underlätta för arbetstagarna att röra sig mellan länderna. Det var Således inte fråga om fri

invandring mellan EG-länderna utan om fri rörlighet för arbetstagare. Tillsam- mans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital skall detta tillför- säkra gemenskapen tillväxt och en höjning av levnadsstandarden.

Den fria rörligheten skall således ses dels som en rättighet för medborgarna och deras familjer att bo och arbeta var de vill, dels som en förutsättning för att den inre marknadens potential skall kunna utnyttjas fullt ut.

De grundläggande bestämmelserna om den fria rörligheten för personer finns i Romfördragets artikel 48, enligt vilken varje på nationalitet grundad diskrimi- nering mellan arbetstagarna i medlemsstaterna är förbjuden såvitt gäller syssel- sättning, lön och övriga arbetsvillkor. Artikel 52 reglerar etableringsrätten. Reglerna i Romfördraget har direkt effekt, dvs. de blir utan transformeringsåt— gärder en del av medlemsländernas interna rättsordning och är bindande för nationella domstolar och myndigheter.

För att kunna uppfylla målen i Romfördraget har olika förordningar och direk- tiv antagits. De viktigaste på det här området är:

— Rådets direktiv 64/221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättiga— de med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

Rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.

Rådets direktiv 68/360/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och

deras familjer.

Kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där.

— Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Rådets förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. — Rådets direktiv 77/486/EEG om undervisning av barn till migrerande arbetstagare.

Genom detta regelverk skall medborgare i medlemsländerna och deras familje- medlemmar tillförsäkras följande: Arbets- och etableringsrätt: rätten att fritt resa till annat medlemsland för att där söka efter ett tillfälligt/permanent arbete eller för att etablera verksamhet. Likabehandling: rätten till samma anställnings- och arbetsvillkor som värd— landets egna medborgare. Man skall också behandlas lika i fråga om utbild-

nings- och omskolningsaktiviteter och ha samma rätt till medlemskap i fack- förening.

Sociala förmåner: rätten till samma sociala och skattemässiga förmåner som värdlandets egna medborgare.

Skydd vid pension: rätten att stanna kvar i landet efter det man slutat sin an— ställning och rätt att få ut pension från de länder man varit anställd i.

N är det gäller barn till migrerande arbetstagare skall värdlandet vidta lämpliga åtgärder för att främja att barnen får undervisning i hemspråket och i ursprungs— landets kultur i syfte att underlätta deras eventuella återanpassning i den med- lemsstat de kom ifrån.

Den fria rörligheten för personer kommer inte bara den arbetande befolk— ningen till godo. Den personkrets som omfattas av den fria rörligheten är numera utökad genom följande tre direktiv:

— Rådets direktiv 90/364/EEG om rätt till bosättning Rådets direktiv 90/365/EEG om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma

— Rådets direktiv 90/366/EEG om rätt till bosättning för studerande.

Genom de tre nämnda direktiven har således även vissa s.k. icke ekonomiskt aktiva personer (och deras familjemedlemmar) samma möjligheter att röra sig fritt inom EG. Det sägs dock uttryckligen att de inte får ligga värdlandets välfärdssystem till last; de skall kunna klara sig ekonomiskt på egen hand, t.ex. genom pension, Studiemedel eller förmögenhet. Dessutom krävs att de har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i landet.

Den fria rörligheten för personer är dock inte helt utan undantag. Avvikelser från likabehandlingsprincipen kan tillåtas när statens allmänna intressen som t.ex. försvaret måste skyddas. Medlemsstater har vidare under vissa förhållan— den rätt att neka personer från andra medlemsländer tillträde. Det kan t.ex. vara fallet när en person utgör ett hot mot allmän ordning, Säkerhet eller hälsa. Diskriminerande åtgärder får inte ske utifrån värdlandets ekonomiska intressen utan måste motiveras av utlänningens personliga uppförande eller förhållanden i det enskilda fallet. Det kan i dessa fall röra sig om narkotikamissbruk, djup— gående mentala störningar eller allvarliga smittsamma sjukdomar.

Rörligheten inom EU

När den fria rörligheten för arbetstagare diskuterades under 1960-talet fanns i Tyskland farhågor för att en våg av arbetskraft skulle komma från Italien. Bak- grunden var att Italien hade den högsta arbetslösheten bland EG-länderna. Någon sådan våg uppstod aldrig. Inte heller Storbritanniens, Irlands och Dan- marks inträde i marknaden år 1973 eller Greklands inträde år 1981 medförde någon ökning av arbetskraftens rörlighet. Välståndsklyftorna var inte tillräckligt

stora. För de arbetslösa har ersättningen varit så pass hög i hemlandet att incitamenten ofta varit små att söka arbete i andra länder. Det har varit lättare för EG-länderna att rekrytera arbetskraft från länder utanför EG där lönerna varit lägre. Beträffande den fria rörligheten inom EU är följande av intresse:

_ Under åren 1987 till 1991 flyttade ca 1,5 miljoner personer från en med- lemsstat till en annan, i medeltal 300 000 per år. Det är mindre än 0,1 % av EG:s totala befolkning.

_ Av dem som flyttade under åren 1987 till 1991 var en relativt hög andel i åldern 14—54 år och en mycket stor andel av denna grupp var mellan 14 och 24 år. Sannolikt sökte dessa ett första arbete eller arbetslivserfarenhet i ett annat land.

Flertalet medborgare som bor i ett annat medlemsland än sitt eget flyttade dit under högkonjunkturåren 1955—1973.

En anställning i Nordamerika är fortfarande mer attraktivt för många högutbildade än ett motsvarande arbete i ett EU—land.

— EU-ländernas socialförsäkringssystem inkl. arbetslöshetsförsäkring är relativt väl utbyggda vilket innebär att den som är arbetslös som regel föredrar att stanna kvar i hemlandet med arbetslöshetsunderstöd framför att söka ett nytt arbete i ett annat land.

Den kvinnliga förvärvsfrekvensen ökar i alla medlemsländer. Detta kan vara ett hinder för vissa familjer som vill flytta oavsett om det gäller inom landet eller till ett annat land det gäller ju att hitta två nya jobb.

Diagram 5 .1 visar rörligheten inom gemenskapen åren 1987—1991.

Diagram 5.1 Rörligheten inom EG, genomsnitt åren 1987—1991

350 250 150 50 50 150 250 350 450 550

Belgien Danmark Tyskland

Grekland

Spanien

Frankrike Andra

Irland ' 253—54 Åld få 14—24 italien ers ru 9 pp Andra Luxemburg . 25_54 Nederländerna & 14—24 Portugal

Storbritannien

350 250 150 50 50 150 250 350 450 550 Emigranter(1000—tal) Immigranter (1 OOO-tal)

Anm.: Data för hur många som flyttat till Italien under denna period saknas. Luxemburg: Kvinnor 0,9 %, Män 1,6 %

Källa: Employment in Europe, EG-kommissionen 1993b

Som bakgrund till uppgifterna i diagram 5 .1 skall nämnas att

Tyskland och Storbritannien hade relativt många "nya jobb" under perio— den. Av diagrammet framgår att immigrationen till Tyskland och Storbri— tannien var större än emigrationen från dessa länder.

— Belgien och Danmark däremot hade relativt få "nya jobb". Som framgår av diagrammet var för dessa länder emigrationen större än immigrationen under perioden i fråga.

— Irland och Spanien hade höga arbetslöshetstal. Även för dessa länder var emigrationen större än immigrationen under åren 1987—1991.

Rörligheten mellan länder beror på en rad faktorer som bildar ett mycket komplext mönster. Rörligheten kan därför inte enbart förklaras av att människor flyttar från ett område med hög arbetslöshet till ett annat där det finns fler

arbetstillfällen. I avsnitt 5.7 diskuteras mer ingående olika motiv för att flytta från ett land till ett annat.

5.2. Den nordiska arbetsmarknaden

År 1954 undertecknade de nordiska länderna en överenskommelse om en gemensam arbetsmarknad. Samma år avskaffades passtvånget och kravet på uppehållstillstånd för nordiska medborgare då de vistas i annat nordiskt land. Det ansågs vara en grundläggande rättighet för nordiska medborgare att fritt kunna ta anställning och bosätta sig i ett annat nordiskt land.

Det nordiska samarbetet på arbetsmarknaden regleras av särskilda överens- kommelser och konventioner. De viktigaste förutom avtalet om en gemensam nordisk arbetsmarknad är:

Riktlinjer för nordiskt arbetsförmedlingsarbete — Nordisk överenskommelse om förmåner vid arbetslöshet (ersätts av EES— avtalets regler) — Samarbete om yrkesinriktad rehabilitering och arbetsmarknadsutbildning Nordisk arbetsmarknad för personer som genomgått en behörighetsgivande högre utbildning omfattande minst tre års studier

Nordisk arbetsmiljökonvention.

Viktig i detta sammanhang har också varit den Nordiska konventionen om social trygghet. Denna multilaterala konvention mellan de nordiska länderna ersätts till stor del av EES-avtalets regler.

Rörligheten inom Norden

Grundtanken med en fri arbetsmarknad är att man skall kunna söka och ta ett arbete var man önskar. Lediga jobb i ett land är dock en grundläggande förut— sättning för en omfattande rörlighet mellan två länder. En annan viktig förutsätt— ning är att skillnaderna i reallöner är så stora att den enskilde anser att det lönar sig att flytta.

Fram till början av 1980-talet var reallöneskillnaderna mellan de nordiska länderna stora i synnerhet mellan Sverige och Finland. Parad med en efterfrågan på arbetskraft i Sverige uppstod en bruttoinvandring från Finland till Sverige. Det var således lätt att locka över finsk arbetskraft till Sverige. När reallönerna utjämnades minskade strömmarna från Finland till Sverige. Återvandringen till Finland blev till och med större än utvandringen. I realiteten har det under 1980-talet inte spelat någon roll hur många vakanser som funnits i Sverige. Löneskillnaderna har varit för små för att locka finsk arbetskraft till Sverige.

Trots hög arbetslöshet i Danmark och Finland, stigande löneläge i Norge och så sent som för ett par år sedan stor efterfrågan på arbetskraft i Sverige har flyttningen inom Norden minskat. Strömmarna inom Norden är således svaga trots ländernas stora likheter i fråga om kultur, traditioner och språk (finska språket undantaget). Om reallöneskillnaderna mellan de nordiska länderna fortsätter att vara små kommer sannolikt migrationen vid likartad arbetsmark— nadssituation även i fortsättningen vara låg.

Strömmarna inom Norden är 1991 återges i tabell 5.1. Det bör noteras att antalet personer som i Sverige registrerats som flyttade från Sverige till Dan- mark rimligen borde överensstämma med det antal personer som i Danmark registrerats som emigrerade från Sverige. Av registreringstekniska skäl uppstår dock smärre olikheter i uppgifterna från de olika länderna.

Tabell 5.1 Immigration och emigration mellan de nordiska länderna år 1991 (Finland är 1990)

Danmark] Finland Island Norge Sverige 1991 1990 1991 1991 1991 Till Från2 Till Från Till Från Till Från Till Från

Danmark 4379 2913 209 237 954 798 2403 2405 2226 3026 Finland 273 238 34 44 289 237 3343 5344 Island 713 834 29 17 — — 299 354 561 840 Norge 2520 2466 394 191 365 312 — — 3339 5271 Sverige 3014 2200 5939 4019 872 594 5240 3284 — Summa 10899 8651 6571 4464 2225 1748 8231 6280 9469 14481

1 Inkl. invandrare till och från Färöarna och Grönland 2 Inkl. utländska medborgare och statslösa

Källa: Nordisk Statistisk årsbok 1993, tabell 44

5.3. Danmark _ del av både EU och Norden

Rörligheten till och från Danmark

Sedan den 1 juli 1973 tillhör Danmark både EG:s och Nordens gemensamma arbetsmarknad. Danska medborgare har goda möjligheter att ta arbete inom EG resp. Norden — och omvänt har medborgare i länder i dessa områden motsva— rande möjligheter att arbeta i Danmark. Detta har dock inte lett till någon omfattande migration.

Tabell 5.2 Rörligheten mellan Danmark och elva andra länder år 1991

Danmark 199 1 Immigranter Emigranter

varav danska varav danska

medborgare medborgare Belgien 460 384 506 453 Frankrike 1260 815 1324 1022 Grekland 248 130 202 162 Italien 547 305 608 374 Nederländerna 497 171 510 309 Spanien 948 747 797 674 Storbritannien 3672 2482 3472 2691 Tyskland 2425 1390 2793 2165 USA 3627 2077 3858 2340 Sverige 3014 2077 2200 1580 Norge 25 20 1605 2466 1750

Uppgifterna avseende Danmark inkluderar Färöarna och Grönland samt utländska medborgare och statslösa.

Källa: Nordisk statistisk årsbok 1993, tabell 44

Tabell 5 .2 visar in- och utflyttningen mellan Danmark och åtta andra EG-länder samt USA, Sverige och Norge är 1991. Vid jämförelse med rörligheten mellan de nordiska länderna (se tabell 5 . 1) framgår att inom Norden föredrar danskar

att flytta till Norge eller Sverige. De EU-länder danskarna helst flyttar till är Storbritannien och Tyskland. Rörligheten mellan Danmark och USA var under år 1991 högre än mellan Danmark och något annat land. Sammantaget flyttade danskarna helst till USA tätt följt av Storbritannien, Tyskland och Sverige.

I övrigt är rörligheten mellan Danmark och de övriga länderna ganska margi— nell såväl inom Norden som inom EU.

Siffrorna förändras visserligen mellan åren men strömmarna mellan länderna är svaga och så har det varit under många är.

5.4. Rörlighet — en fråga om jämställdhet?

Studier i annat land

Utnyttjas möjligheten att fritt röra sig inom EU för att studera eller arbeta främst av män?

EG:s verksamhet på utbildnings- och ungdomsområdet består av ett flertal s.k. utbildningsprogram. ERASMUS (European Action Scheme for the Mobili- ty of University Students) är EG:s program för utbyte av studerande mellan högskolor. Programmet syftar till att förbättra möjligheterna för studerande att tillbringa en del av utbildningstiden utomlands och att uppmuntra universitets- samarbete. ERASMUS är det största utbytesprogrammet. I tabell 5.3 visas fördelningen mellan kvinnor och män i detta program uppdelat på resp. land. Med land avses inte den studerandes nationalitet utan det land där den studeran- de är inskriven för Sina universitetsstudier, dvs. "utsändningslandet".

Tabell 5.3 ERASMUS-studenter läsåret 1990/1991 fördelade efter kön, i procent

"Utsändningsland " Kvinnor Män Belgien 52,9 47,1 Danmark 53, 1 46 ,9 Frankrike 60,5 39,5 Grekland 57,8 42,2 Irland 64,6 35,4 Italien 56,4 43 ,6 Nederländerna 53,6 46 ,4 Portugal 49,9 50,1 Spanien 56, 8 43 ,2 Storbritannien 59,1 40,9 Tyskland 50,0 50,0

För Luxemburg saknas uppgift. Källa: Student Mobility within ERASMUS 1990/91, tabell 31

ERASMUS-studenterna från samtliga länder utom Portugal och Tyskland hade kvinnlig majoritet läsåret 1990/91. Läsåret 1989/90 var alla länders kvinnliga studenter fler än de manliga. Totalt uppgick läsåret 1990/91 den kvinnliga andelen till 56,3 %, praktiskt taget densamma som läsåret dessförinnan. Som framgår av tabell 5 .4 varierade könsfördelningen kraftigt mellan olika ämnes- områden.

Tabell 5.4 ERASMUS-studenter läsåret 1990/1991 fördelade efter kön och äm- nesområde, i procent

Ämnesområde Kvinnor Män Humaniora 74, 8 25 , 2 Samhällsvetenskap 56, 1 43 ,9 Naturvetenskap 35,2 64, 8 Övrigt 67,5 32,5 Totalt 56 , 3 43 ,7

Källa: Student Mobility within ERASMUS 1990/91, tabell 31

Svenska studenter har numera möjlighet att ta med sig sitt studielån utomlands, vilket har underlättat möjligheterna att studera vid universitet i andra länder. Läsåret 1992/93 beviljades sammanlagt 11 607 svenska studenter studielån för utomlands studier och av dessa var 6 809 kvinnor, dvs. 58,7 %.

Förvärvsarbete i annat land

Vid rörlighet som följd av förvärvsarbete flyttar fler män än kvinnor från ett medlemsland till ett annat. Perioden 1987 till 1991 utgjorde män ca 60 % av dem som flyttade till ett annat EG-land för att ta ett arbete där, ca 40 % var kvinnor. Diagram 5 .2 visar per medlemsland/nationalitet fördelningen kvinnor/ män som flyttade inom gemenskapen under denna period. Noteras bör att an— delarna i stort motsvarar proportionerna mellan kvinnor och män i förvärvsli— vet.

Diagram 5.2 Medborgare inom EG som flyttat till annat medlemsland för att förvärvsarbeta, genomsnitt åren 1987—1991

Kvinnor

Uppgift för Italien saknas

Källa: Employment in Europe, EG-kommissionen 1993b

5.5. EES _ en större arbetsmarknad

EES-avtalet innebär att medborgare inom EES får rätt att flytta fritt mellan de avtalsslutande länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva enligt ett för hela EES gemensamt regelsystem. En gemensam arbetsmarknad skapas och reglerna innebär förbud mot diskriminering på grund av nationalitet när det gäller arbete, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skatte— mässiga förmåner.

EES-avtalet innebär för Sverige en utvidgning av arbetsmarknaden från att i dag omfatta de nordiska länderna till hela det europeiska samarbetsområdet, dvs. hela EU samt Norden och Österrike och på sikt även Liechtenstein. EES kommer således att omfatta 18 länder och en total arbetsmarknad om ca 155 miljoner löntagare.

Den nordiska arbetsmarknaden kommer att finnas kvar, vilket innebär att nordbors rättigheter kan skilja något från medborgares i övriga EES—länder. Till skillnad från den nordiska situationen innebär EES—avtalet inte upprättandet av en passunion.

Den fria rörligheten innebär också att arbetstagares och självständiga närings- idkares familjemedlemmar, oavsett nationalitet, har rätt att flytta med och bosätta sig i det aktuella landet. Med familjemedlemmar avses:

maka/make barn under 21 år — barn över 21 år som är beroende av föräldrarna för sin försörjning

släktingar i närmast föregående led om de är beroende av arbetstagaren eller dennes maka/make för sin försörjning.

Maka/make och barn får likaså, oavsett nationalitet, rätt att arbeta i det nya landet utan arbetstillstånd.

EG-rätten på detta område likställer inte sambo med äkta make. Det innebär att EES—avtalet inte innehåller någon motsvarande direkt rättighet för sambor att flytta med, bosätta sig och arbeta i en annan stat inom EES. EG-domstolen har dock slagit fast att om en stat tillåter sambor till egna medborgare att bosätta sig i landet och ger dem uppehållstillstånd skall även sambor till medborgare i övriga medlemsstater ha samma rätt. Detta bygger på EG—rättens ickediskrimi- neringsprincip.

I Norge och Danmark kan homosexuella par låta registrera sin samlevnad genom partnerskap och därmed få i stort sett samma rättigheter och skyldig— heter som gifta par. Partnerskapslagarna har utformats så att partnerskapet med vissa undantag får samma följdverkningar som ett äktenskap mellan hetero— sexuella. Ett av undantagen är att partnerskapet inte har automatisk giltighet utanför landet. Detta innebär att det är varje lands nationella lagstiftning som

blir avgörande för huruvida landet betraktar partnerskapet likställt med äkten- skap eller inte.

EG-rätten likställer varken samboskap eller partnerskap med äktenskap men ingenting hindrar att varje enskild stat tillämpar egna regler beträffande sambor och homosexuella och tillåter dessa att liksom makar medfölja migrerande medborgare i EES—stater. I Sverige tillåts i dag utländska sambor till såväl svenskar som invandrare att bosätta sig här. Detta gäller även homosexuella par.

Arbetstillstånd

EES—avtalet innebär att det skapas en gemensam arbetsmarknad inom hela EES. Medborgarna inom detta samarbetsområde behöver därför inte söka arbetstill— stånd för att arbeta i något av de andra länderna. Detsamma gäller, som nämnts tidigare, medföljande make och barn.

Uppehållstillstånd

En av huvudtankarna med den fria rörligheten för personer inom EES är att medborgarna fritt skall kunna söka, erhålla och påbörja arbete i andra stater inom EES utan att fördröjas av administrativa åtgärder från nationella myn— digheters sida.

En medborgare inom EES har rätt att resa till ett annat land inom samarbets- området för att där söka arbete och behåller därvid rätten till arbetslöshetsun- derstöd från hemlandet under högst tre månader. Under de första tre månaderna behövs inget uppehållstillstånd.

Man har rätt att stanna ytterligare en tid om man kan visa att man är aktivt arbetssökande och under förutsättning att man har medel för sin försörjning. Den som fått ett arbete har rätt till uppehållstillstånd såvida inte undantagen om skydd för allmän ordning, säkerhet och hälsa föranleder annat.

Uppehållstillstånd meddelas, liksom tidigare, av nationella myndigheter. I Sverige är det Statens invandrarverk som skall utfärda uppehållstillstånd för medborgare från länder inom EES. Medborgare som erhåller anställning i ett annat avtalsslutande land samt deras familjemedlemmar (oavsett nationalitet) skall erhålla uppehållstillstånd för minst fem år. Tillståndet skall därefter utan vidare kunna förlängas. För ett arbete som beräknas pågå mellan tre månader och ett år kan tillståndet begränsas till den aktuella tiden. För kortare arbeten än tre månader krävs inget uppehållstillstånd.

Det föreligger inget krav på att uppehållstillstånd skall sökas före inresa i arbetslandet — detta kan ske på platsen. För att få uppehållstillstånd krävs av arbetstagaren endast att hon eller han kan uppvisa pass eller godkänt ID—kort och ett anställningsintyg. För medföljande släktingar i närmast föregående led

krävs dessutom intyg från behöriga myndigheter i hemlandet om att de är beroende av arbetstagaren eller dennas maka/make för sin försörjning. Uppe- hållstillståndet upphör inte om man blir arbetslös, men det kan begränsas i tid om man varit arbetslös mer än tolv månader.

Reglerna i EES—avtalet ger också studerande, pensionärer och övriga icke yrkesverksamma medborgare i EES—staterna liksom deras familjemedlemmar rätt att flytta och bosätta sig inom hela EES. Ett villkor är att man har till- räckliga ekonomiska medel för att inte ligga värdlandet till last. De inflyttade skall också visa att de har en sjukförsäkring.

Studerande skall för att få uppehållstillstånd vara inskrivna vid en erkänd utbildningsanstalt. För studerande gäller att uppehållstillståndet kan begränsas till studietidens längd, eller till ett år om studierna varar längre (tillståndet förnyas härvid årligen). Medföljande maka/make har — liksom den studerande själv rätt att arbeta i studielandet.

Studerande som väljer att studera i ett annat EES-land har ingen generell rätt till studiemedel från det land där de studerar. Studerande svenskar kan dock redan nu få svenska studiemedel för studier utomlands.

Beträffande icke ekonomiskt aktiva och pensionärer bör med tillräckliga egna medel avses tillgångar efter skatt som motsvarar full svensk folkpension, fullt pensionstillskott för en svensk pensionär i motsvarande ålder samt täckta bo- stadskostnader (se vidare avsnitt 5.8).

Återkallelse av uppehållstillstånd i vissa fall

I utlänningslagen anges vissa förhållanden under vilka ett uppehållstillstånd får återkallas sedan en utlänning rest in i landet. Tillståndet får bl.a. återkallas om hon eller han inte försörjer sig på ärligt sätt. Vidare kan uppehållstillstånd återkallas vid befarad brottslighet. Frågan om återkallelse skall ha väckts innan utlänningen varit bosatt två år i Sverige med uppehållstillstånd.

Regeringen har bemyndigats att uppställa nya grunder för återkallelse av uppehållstillstånd för personer som fått uppehållstillstånd i enlighet med EES— avtalet. Frågan om återkallelse kan väckas även efter två års vistelse här med uppehållstillstånd. Enligt de nya reglerna i utlänningsförordningen skall ett uppehållstillstånd kunna återkallas:

Om en utlänning, som kommit hit på grund av EES—avtalet, och fått uppe— hållstillstånd för att hon eller han har en anställning, frivilligt lämnar sitt arbete utan avsikt att söka något nytt och dessutom saknar andra möjlig- heter till försörjning i Sverige. Det måste dock vara tillåtet att frivilligt söka andra anställningar och en viss tid av arbetslöshet mellan anställning- arna måste kunna accepteras.

Om en medborgare fått sitt uppehållstillstånd under förutsättning att hon eller han har tillräckliga egna medel för sin försörjning och numera saknar egna medel.

För medföljande anhöriga som är tredjelandsmedborgare, t.ex. vid bruten anknytning till en medborgare från ett land inom EES.

Ingripanden skall äga rum endast vid uppenbara missförhållanden. I varje enskilt fall måste övervägas om utlänningen har rätt att stanna kvar i Sverige av annat skäl. Statens invandrarverk beslutar om återkallelse av uppehållstillstånd.

5 .6 Gränskontroller

Avveckling av personkontroll

EG-arbetet med den fria rörligheten för personer och genomförandet av den inre marknaden omfattar också avskaffandet av de inre gränskontrollerna. Gränskontrollfrågor regleras inte i EES-avtalet och Sverige deltar således inte i arbetet. Avskaffandet av gränskontrollerna mellan medlemsländerna aktualise- rar behovet av att stärka de yttre gränskontrollerna och att samarbeta på immig— rationsområdet och brottsbekämpningens område för att upprätthålla en hög säkerhetsnivå.

Syftet med dessa kompensatoriska åtgärder är att motverka att avskaffandet av inre gränskontroller leder till ökad terrorism, illegal invandring, narkotika- smuggling eller annan gränsöverskridande brottslighet. Alternativ till gränskon- troller kan t.ex. vara att medlemsländerna uppträder på ett gemensamt sätt gentemot medborgare från icke-EU-länder (kontroll vid EU:s yttre gräns) eller former av samverkan mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter samt uppbyggnad av datanät och databanker.

Målet att avveckla personkontrollerna vid de inre gränserna har sin grund i Romfördraget och ett omfattande arbete har bedrivits på mellanstatlig nivå inom EU för att förverkliga det. Arbetet har bl.a. resulterat i två konventioner. Den första behandlar vilket EU-land som är ansvarigt för att handlägga en asylansö— kan (den s.k. Dublinkonventionen) och den andra yttre gränskontroller.

Dublinkonventionen har hittills endast ratificerats av sex länder men beräknas träda i kraft under år 1994. Den yttre gränskontrollkonventionen är däremot ännu inte undertecknad på grund av en tvist mellan Storbritannien och Spanien om Gibraltar. En tredje konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS) är under utarbetande. EIS skall komplettera de två tidigare konventionerna och möjliggöra det informationsutbyte mellan länder som förutses i dessa.

Immigrationsministrarna i medlemsländerna har färdigställt ett förslag till parallellkonvention till Dublinkonventionen. I juni 1992 bestämdes att tillträde

skulle erbjudas i första hand EFTA-kretsen. Texten lämnades informellt till Sverige i juni 1992 men förhandlingar om tillträde kan inte starta innan alla medlemsländer ratificerat Dublinkonventionen. Sverige har uttryckt intresse för förhandlingar med EU kring en sådan konvention.

I mars 1992 tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor rörande gränskontroller inför förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU. En första delrapport innehöll en lägesbeskrivning vad gäller arbetet inom EU med gränskontrollernas avskaffande. Arbetet har fortsatt med en rapport om konsekvenser för svensk del av ett medlemskap. Rapporten med namnet Gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsper— spektiv har publicerats i november 1993.

Maastrichtfördraget

Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrevs för första gången immigrations- och flyktingpol itiska frågor in i Romfördraget. Viseringsfrågorna fördes då in under EU-samarbetet samtidigt som grunden lades för fortsatt mellanstatligt samarbete som bl.a. rör asylfrågor, invandringspolitik och visst polisiärt samarbete. Det innebär att det mellanstatliga samarbete som bl.a. resulterat i de två ovannämnda konventionerna fördes in i EU-sarnarbetet till— sammans med polisiära frågor och säkerhetsfrågor. Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993.

Schengenavtalet

Parallellt med EG:s arbete har Frankrike, Tyskland och Beneluxländerna slutit det s.k. Schengenavtalet om avskaffande av kontrollerna vid de inre gränserna. Avtalet kan sägas vara ett resultat av EG:s ursprungsstaters önskan att ytterliga- re fördjupa samarbetet för att avveckla de inbördes gränskontrollerna.

Avtalet har i dag förutom av de fem ovan nämnda länderna undertecknats av Italien, Spanien och Portugal och senast av Grekland. Den 1 juni 1990 under- tecknades Schengenavtalets tillämpningskonvention som lägger grunden för det praktiska genomförandet av avvecklingen av gränskontrollerna. Såvitt nu kan bedömas träder tillämpningskonventionen i kraft tidigast den 1 februari 1994.

Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om att avskaffa alla personkontroller vid de inre gränserna. Dessa kompletteras av en lång rad av kompensatoriska åtgärder och många är desamma eller liknande dem man kommit fram till i EG—arbetet. Att inte alla medlemsstater deltar i Schengenarbetet kan komplicera imförlivandet av avtalet.

5 .7 Ökar rörligheten?

Motiv för att flytta till ett annat land

Vad får i första hand en person att lämna sitt hemland och frivilligt bege sig till ett annat land? Kärlek, äventyrslust, arbetslöshet, fattigdom i hemlandet, att man följer med sin familj, möjligheten att få ett arbete som bättre passar den egna utbildningen alternativt leder till en högre lön eller något annat?

I bilaga 18 till Långtidsutredningen 1992 (SOU 1992: 19) har beskrivits olika faktorer som kan bli avgörande för den enskildes beslut att migrera. Följande faktorer diskuteras:

Den förväntade reallönen

Stora reallöneskillnader mellan länder samt lediga platser i invandringslandet är viktiga förutsättningar för att arbetskraftsmigration skall komma till stånd. Sverige har haft en förhållandevis svag reallöneutveckling under senare år och Sverige är från den synpunkten knappast mer attraktivt för immigranter än andra rika länder i Västeuropa.

Arbetsmarknadsldget

Det är mer attraktivt att flytta till länder med full sysselsättning än till länder med hög arbetslöshet. Det är dock inte bara arbetslöshetsgraden som spelar roll utan också antalet vakanser. Ett land som visserligen har hög arbetslöshet men samtidigt stark tillväxt har visat sig kunna locka till sig arbetskraft.

Geografiskt avstånd

Det geografiska avståndet mellan utflyttningsland och inflyttningsland spelar stor roll. Ett stort avstånd hämmar ofta rörligheten. Förutom flyttkostnaderna blir kostnaderna för besök i det forna hemlandet höga.

Tidigare inflyttade

Flyttning underlättas av om det redan finns en koloni tidigare inflyttade lands- män i det nya landet. Migranter flyttar gärna till länder och även orter där personer från det egna landet redan bor. Rent psykologiskt kan det kännas lättare att leva långt hemifrån om det finns landsmän i närheten. Vidare kan tidigare migranter medverka t.ex. vid myndighetskontakter på den nya orten.

Demografiska effekter

I Sydeuropa faller födelsetalen och takten i befolkningsökningen minskar. Under oförändrade förhållanden talar det för att allt färre i dessa länder kom-

mer att utvandra. Om utvandringen från dessa länder ändå blir omfattande kan länderna komma att behöva rekrytera arbetskraft utifrån.

Inom EG har flyttströmmarna gått från söder till norr och det kan därför bli svårt för de sydeuropeiska länderna att finna arbetskraft inom EES. Det kan således i detta sammanhang vara viktigt att beakta den demografiska utveck- lingen söder och öster om Medelhavsområdet. Det gäller visserligen länder utanför EES men på sikt kan den kraftiga befolkningsökningen i länder som Algeriet, Egypten, Libyen, Marocko, Syrien och Turkiet komma att påverka invandringen till och rörelserna inom Europa. Redan i dag förekommer det en omfattande illegal arbetskraftsinvandring från dessa länder till Grekland, Itali— en, Portugal och Spanien.

Ålder, kön, utbildning, kultur, språk och klimat

I allmänhet minskar migrationsbenägenheten med stigande ålder, dvs. yngre människor tenderar att flytta mer än äldre. Även kön och utbildning spelar roll. Män tenderar att flytta mer än kvinnor och högutbildade tenderar att flytta mer än lågutbildade. När det gäller kultur och språk underlättas migrationen av likheter mellan utflyttnings— och inflyttningsland. Slutligen påverkas flyttbe- nägenheten till ett land ofta av ett gynnsamt klimat i värdlandet.

Kan en ökad rörlighet förväntas?

I mitten av 1980—talet flyttade under ett år endast ca 0,1 % av befolkningen från ett EG—land till ett annat och 0,2 % mellan regioner inom ett EG—land. Rörligheten mellan länderna har sjunkit sedan 1960-talet då den var 0,5 %. Om rörligheten följer samma mönster som den hittills gjort finns det ingen anledning att förvänta sig att Portugals och Spaniens inträde på den gemensam— ma arbetsmarknaden år 1993 skulle komma att medföra någon dramatisk ök- ning av rörligheten.

Rörligheten mellan EG-länderna har således varit låg genom åren och har till och med fallit under de senaste åren. Undantaget är arbetstagare med universi— tetsexamen vilka visar en stadigt ökad rörlighet inte bara inom EU utan över hela världen.

Reallöneskillnaderna mellan Sverige och flertalet nuvarande EU—länder är för- hållandevis små. De medlemsländer som har lägre reallöner än de svenska ligger på ett relativt stort avstånd från Sverige, varför det inte finns några starka skäl att förvänta sig någon kraftig rörlighet till Sverige vid ett svenskt EU-medlemskap, särskilt inte om Sverige har en hög arbetslöshet.

Betydelsen av närhet till släkt, vänner och sin egen hembygd liksom av att kunna kommunicera på det egna språket och att leva i ett klimat liknande hemlandets är återhållande faktorer för den som överväger att flytta. Skillnader i kultur och traditioner kan också vara faktorer som minskar flyttbenägenheten.

Det är därför inte troligt att den faktiska rörligheten kommer att öka drama- tiskt. Att få röra sig fritt är nog främst en individuell frihet för EU-ländernas medborgare. På samma sätt skall den fria rörligheten för medborgarna inom EES ses.

Vilka utnyttjar den fria rörligheten?

Vid en analys av en eventuellt ökad rörlighet av personer är det inledningsvis nödvändigt att hålla isär

1) den grupp som visserligen gör studie— och affärsbesök i olika länder men hela tiden är anställd och bosatt i ett och samma land.

2) den grupp som utnyttjar möjligheten att fritt flytta till ett annat land för att där ta anställning, starta egen verksamhet, bo och leva.

3) den grupp icke ekonomiskt aktiva som numera har rätt att fritt bosätta sig inom EU (genom EES-avtalet inom hela EES) men som inte kan ställa samma krav på likabehandling som de ekonomiskt aktiva kan.

Personer i den första gruppen rör sig visserligen internationellt men arbetar fortfarande enligt hemlandets anställningsvillkor och är inskrivna i hemlandets försäkringskassa osv. Rörligheten i denna grupp kommer sannolikt att öka men rörlighet av detta slag får inte blandas ihop med den fria rörlighet som med— borgare i EU-länder erbjuds och som utvidgats till att gälla även svenska med- borgare genom EES—avtalet.

Att som personer i den andra gruppen utnyttja den senare möjligheten till rörlighet innebär att man bosätter sig i det nya landet och att man därmed också skall följa värdlandets olika regelverk.

Den tredje gruppen består av personer som fritt kan bosätta sig i annat land under förutsättning av de kan klara sig med egna ekonomiska medel så att de inte ligger värdlandet till last. Denna grupp måste också visa att de har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i landet. '

EG:s regler om fri rörlighet för personer (som återfinns i EES-avtalet) gäller således de svenska medborgare som faller in under kategorierna 2 och 3. Trots ökade möjligheter för dessa grupper att röra sig fritt förväntas inte någon dramatisk ökning av rörligheten. Sannolikt kommer däremot vissa individer att utnyttja möjligheten att under kortare eller längre tid studera eller arbeta utan— för hemlandet. Det gäller i första hand följande grupper:

Anställda vid företag och institutioner som etablerar verksamhet i flera länder. Sannolikt kommer den företagsrelaterade rörligheten att bli större bl.a. därför att den ökande internationaliseringen medför ett större behov av informationsutbyte. Företag förväntas i större utsträckning etablera verksamhet i flera länder och vill då kunna sända personal, särskilt specia— lister, mellan olika dotterbolag.

— Företagsledare kommer att bli än mer rörliga som en följd av den ständigt pågående internationaliseringen av företagen. Det kan dock vara värt att notera att möjligheterna att röra sig helt fritt ofta minskas av att det på ansvarsfulla poster krävs att man helt behärskar landets språk och har ingående kunskaper om landets ekonomiska, legala och sociala struktur.

— Personer som bor'i en medlemsstat och arbetar i en annan, s.k. gräns— gångare. Regioner kommer troligen att bli allt viktigare och eventuella gränser mellan länder kommer då spela en allt mindre roll. Ett exempel är området längs den fransk-tyska gränsen.

Studenter som vill studera i ett annat land. För svenska ungdomar har detta underlättats genom att det numera är möjligt att ta med sig sitt studielån utomlands. Att detta är attraktivt för svenska studenter har bl.a. visat sig i att antalet studenter som söker studielån för studier utomlands ökat från ca 2 000 år 1989 till över 16 000 år 1993.

— Pensionärer som beslutar sig för att bosätta sig i ett varmare sydeuropeiskt land är en grupp som kan antas växa. Sannolikt flyttar fler svenska pensio- närer söderut än det kommer utländska pensionärer till Sverige.

Till detta kan läggas att slopandet av gränskontrollerna i samband med ett EU— medlemskap kan underlätta för illegal arbetskraft att ta sig in i landet.

Prostitution

Principen om likabehandling av invandrad och inhemsk arbetskraft är av av— görande betydelse för att den fria rörligheten skall vara reell. Medlemsstaterna får exempelvis inte ha olika bestämmelser för de egna medborgarna och för medborgare från andra medlemsländer.

Vad gäller frågan om invandrad persons rätt att prostituera sig på annan medlemsstats territorium är den frågan prövad av EG-domstolen (målet Adoui mot belgiska staten och staden Liege, 115 och 116/81 (1982) ECR 1665). Frågan gällde om den belgiska staten kunde utvisa franska kvinnor från Belgien på den grunden att de ägnat sig åt prostitution. Grunden för utvisningen var att likabehandlingsprincipen enligt EG-rätten kan åsidosättas om beslutet grundar sig på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

Domstolen fann dock att om den belgiska lagstiftningen inte förbjöd belgiska medborgare att prostituera sig kunde inte heller medborgare från annat med- lemsland förbjudas göra detta på belgiskt territorium.

Om däremot prostitution hade varit kriminaliserad i Belgien skulle detta ha varit förbjudet för såväl de egna som invandrade medborgare.

I Sverige är prostitution inte förbjuden. Det innebär att medborgare 1 ett annat EES- land som försörjer sig på prostitution här i landet inte kan utvisas på

denna grund. Skulle det däremot vara förbjudet att prostituera sig i Sverige så skulle sådan utvisning inte strida mot EG:s och EES regler.

5 .8 Social trygghet för personer som flyttar inom EES

Samordning av systemen för social trygghet

Genom EES-avtalet omfattas Sverige av EG:s regelverk för samordning av system för social trygghet. Det kommer att ske genom lagen (1992: 1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeis— ka ekonomiska samarbetsområdet (EES), som träder i kraft samtidigt med EES- avtalet.

Grundbestämmelserna i EES—avtalet om den sociala tryggheten finns i avtalets artikel 29, som motsvarar Romfördragets artikel 51. Till artikeln anknyter avtalets bilaga VI som innehåller de EG—förordningar m.m. inom den sociala trygghetens område som EFTA-länderna skall anpassa sina lagstiftningar till. Huvuddelen av den regelmassa på området social trygghet som ingår i EES- avtalet utgörs av förordningarna (EEG) nr 1408/71 och nr 574/72 som gäller tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

Förordningarna kommer att ta över huvuddelen av de överenskommelser som nu regleras i sociala konventioner med flertalet EG— länder, i konvention med Österrike samt i den nordiska konventionen. Genom EES— avtalet får Sverige ett heltäckande system för personer inom EES. Avtalet ger ett skydd som i regel är mer omfattande än vad svenska medborgare tidigare åtnjutit utanför Norden. Svenska pensionärer får t.ex. för första gången verklig möjlighet att bosätta sig i något av de andra länderna efter fritt val. De sociala konventionerna kommer troligen att finnas kvar i omarbetat skick för att kunna träda in i de fall EG- förordningarna inte är tillämpliga.

Även efter EES-avtalets undertecknande har ändringar skett i regelverket. Den bärande tanken med EES-avtalet är att — även i framtiden — skapa så enhetliga regler som möjligt inom hela samarbetsområdet. De ändringar som skett efter den 31 juli 1991 omfattas ännu inte av EES-avtalet men avsikten är att försöka få till stånd en anpassning av gjorda ändringar så snart som möjligt.

I december 1992 antog riksdagen ny lagstiftning om rätt till folkpension. Dessa regler trädde i kraft den 1 januari 1993 och har indirekt föranletts av EES-avtalet. De innebär att man kvalificerar sig för folkpension genom arbete eller bosättning i Sverige under tiden före pensioneringen.

Utredningen om socialförsäkringen och EG har utrett vilka ytterligare änd- ringar som behöver göras i svensk lagstiftning om social trygghet med anled—

ning av EES-avtalet. Utredningens arbete presenteras i betänkandet ( SOU 1993:115 ) Social trygghet och EES. I betänkandet beskrivs mycket ingående vilka konsekvenserna blir för svensk socialförsäkring med anledning av EES— avtalet. Kommittén har på grund härav funnit att den fortsatta beskrivningen i detta avsnitt kan göras mycket övergripande. I övrigt hänsvisas till betänkandet Social trygghet och EES.

Gemensam förordning ersätter konventioner

Reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 omfattar all nationell lagstiftning avseende social trygghet och som kan hänföras till

förmåner vid sjukdom och moderskap förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller för- bättra förvärvsförmågan

förmåner vid ålderdom

förmåner till efterlevande

förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar

dödsfallsersättningar förmåner vid arbetslöshet

— familjeförmåner (inkl. barnbidrag).

Förordningen är tillämplig på alla allmänna och särskilda legala system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte. Förordningen gäller däremot inte social eller medicinsk hjälp, förmåner som utgår till offer för krig eller dess följder eller särskilda system för statligt anställda och perso— ner som behandlas som sådana.

Sverige har tidigare slutit konventioner om social trygghet med flertalet EG- och EFTA-länder. Förordning GEEG) nr 1408/71 ersätter i stor utsträckning dessa konventioner. Det innebär att det normalt blir förordningens regler som skall tillämpas när personer bosatta i Sverige exempelvis får vård i andra stater inom EES och personer bosatta inom EES får vård i Sverige.

Konventionerna om social trygghet kan troligtvis inte upphävas helt. I de undantagsfall, när förordningen inte är tillämplig är det konventionernas be— stämmelser som skall användas. Ett sådant fall är vård av människor som vis- serligen är bosatta inom EU-länder men som är medborgare i andra länder. Konventionerna mellan Sverige och länder utanför EU berörs inte av föränd-

ringen.

Begreppen ”behörig institution” och ”behörig stat”

Begreppen behörig institution och behörig stat är viktiga. Med behörig institu- tion avses den institution som en person är försäkrad hos eller har rätt till

förmåner från. Med behörig stat avses den medlemsstat inom vars territorium den behöriga institutionen finns. Det anses viktigt att varje person är försäkrad i endast en stat så att det inte råder någon tvekan om var betalningsansvaret för förmånerna ligger.

Det normala är att en person bor och arbetar i en och samma stat. I så fall omfattas hon eller han av de regler om social trygghet som gäller i den staten och förordning (EEG) nr 1408/71 har inte någon betydelse så länge denne förblir i staten. Först när en person passerar en gräns blir det aktuellt att funde- ra över vilken stats regler som skall tillämpas. Det är då förordningen skall tillämpas.

Den behöriga staten för en arbetstagare (eller självständigt förvärvsverksam person) är normalt den stat där personen arbetar. Det gäller även om hon eller han skulle vara bosatt i en annan stat. Att man lägger så stor vikt vid var arbetsplatsen är belägen hänger samman med att förordningen bygger på den konstruktion för social trygghet som är vanligast i EU-länderna, nämligen att rätten till förmåner knyts till arbetet.

Även för en arbetstagares familjemedlemmar är den behöriga staten den där arbetstagaren arbetar. Med familjemedlem avses normalt person som erkänns som en sådan i lagstiftningen iden medlemsstat inom vars territorium hon eller han är bosatt. Värt att notera är att en familjemedlem som har ett eget förvärvs— arbete inte faller in under begreppet familjemedlem vid tillämpningen av för- ordning (EEG) nr 1408/71 utan är försäkrad i egen person, dvs. försäkrad i det land hon eller han arbetar.

För en pensionär är den behöriga staten den som betalar pensionen. Har pensionären rätt till pension från flera stater är behörig stat den stat vars lag— stiftning pensionären omfattats av under längst tid (normalt den där hon eller han arbetat längst). Om bosättningslandet är en av de stater från vilken pensio— nären har rätt till pension, är bosättningslandet behörig stat när det gäller sjukvårdsförmåner.

Grundläggande principer

Anställda, egenföretagare samt deras familjemedlemmar som utnyttjar möjlig- heten att flytta mellan olika länder inom EES skall känna social trygghet. I detta syfte skall de olika ländernas system för social trygghet samordnas. Reglerna för denna samordning bygger på följande grundprinciper:

Principen om endast en tillämplig lagstiftning innebär att personer endast skall omfattas av lagstiftningen i ett medlemsland. Principen är tillämplig beträffande både rätten till socialförsäkringsförmåner och skyldigheten att betala avgifter till socialförsäkringen. Huvudregeln är att en anställd eller egenföretagare och dennes familjemedlemmar skall omfattas av socialförsäkringslagstiftningen i det land där arbetet utförs, oberoende av var arbetsgivaren bor eller arbetsgiva-

rens företag är beläget. Det är alltså inte tillåtet att vara ansluten till mer än ett lands socialförsäkringssystem. Syftet är att undvika att en person blir försäkrad i mer än ett land alternativt att en person står helt utan socialförsäkringsskydd.

Likabehandlingsprincipen innebär att medborgare i' ett EES-land som är bosatta i en annan medlemsstat och som omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 har samma rättigheter och skyldigheter i fråga om socialförsäkrings- förmåner och avgifter som bosättningslandets egna medborgare. Det betyder att villkor i en stats lagstiftning om medborgarskap som förutsättning för rätt till en sådan förmån inte kan göras gällande gentemot personer som omfattas av förordningen. Principen berör inte skillnader mellan medlemsstaternas social- försäkringssystem. Principen förhindrar också t.ex. att det ställs upp krav på viss tids vistelse i landet för att en medborgare i en annan EES-stat skall likstäl- las med landets egna medborgare. Det står således medlemsstaterna fritt att internt lagstifta om villkoren för rätt till förmåner enligt landets system för social trygghet, under förutsättning att medborgare från andra medlemsstater behandlas lika som statens egna medborgare vad gäller rätt till en förmån. Likabehandlingsprincipen tar alltså inte sikte på att undanröja skillnader som har sin grund i olikheter i medlemsländernas socialförsäkringssystem.

Exportabilitetsprincipen innebär att intjänade förmåner skall kunna betalas ut oavsett var inom EES den berättigade är bosatt. Den gäller kontantförmåner som utgår vid invaliditet eller ålderdom eller till efterlevande samt ersättning i anledning av olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar. Dessa förmåner får inte minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att den berättigade är bosatt i eller flyttar till ett annat EES-land än det land som är ansvarigt för betalningen. '

Principen om förhindrande av sammanträffande av förmåner innebär att det inte skall vara möjligt att resa krav på flera förmåner av samma slag grundade på samma period, av obligatorisk försäkring från två eller flera medlemsstater. Vissa undantag görs dock från denna princip. När det t.ex. gäller pensioner ankommer det på varje medlemsstat att i sin nationella lagstiftning uppställa regler om minskning av pensionsförmåner med hänsyn till att pensionstagaren samtidigt har rätt till annan pension eller annan social förmån.

Sammanläggningsprincipen innebär att om ett EES-land kräver viss försäk— rings-, arbets- eller bosättningstid för rätt till sociala förmåner skall man vid beräkningen även beakta sådan tid i ett annat EES-land. Principen är av be- tydelse i situationer där det krävs t.ex. viss bosättning, vissa år med pensions- grundande inkomst eller att viss annan kvalifikationstid har fullgjorts för att en förmån skall utges. I dessa situationer kan bosättnings- eller försäkringstid i annat land tas i beaktande vid prövningen av om kravet är uppfyllt.

En medborgare inom EES som vill göra sin rätt gällande enligt sammanlägg— ningsprincipen skall till behörig myndighet (i Sverige oftast försäkringskassan) lämna in ett intyg som styrker kvalifikations- eller försäkringsperiod som

fullgjorts enligt ett annat lands lagstiftning. Sådana intyg utfärdas av behörig institution i det tidigare förvärvslandet. .

Principen om icke—överlappning (proratatemporisprincipen) innebär att en pensionstagare har rätt till en proportionellt beräknad pension från varje land hon eller han intjänat pensionsrätt i. Principen tillämpas endast på sådana förmåner som bygger på intjänande, t.ex. pensioner.

Sjuk- och hälsovårdsförmåner

EES—avtalet förändrar inte förhållandet mellan Sverige och de länder vi tidigare haft sjukvårdskonventioner med när det gäller möjligheterna att få akut vård vid tillfällig vistelse i sådant land. Personer bosatta i dessa länder som behöver akutvård när de besöker Sverige kommer liksom nu få sådan vård till låg eller ingen avgift. Förutsättningarna är normalt att de är försäkrade. Detsamma gäller människor som bor i Sverige och besöker dessa länder.

Genom EES-avtalet kommer svenskar (och medborgare i andra EES—länder) som bor i Sverige att kunna få akutvård till låg eller ingen avgift även i de länder som Sverige inte tidigare haft sjukvårdskonventioner med, dvs. Belgien, Grekland, Irland, Spanien och längre fram även Liechtenstein.

Icke akut vård, dvs. planerad vård, omfattas inte av de nuvarande sjukvårds- konventionerna. En person som behöver planerad vård och är på besök i ut— landet förväntas normalt resa hem för att få vård. Så blir det även enligt de nya reglerna. Tillfällig vistelse i ett annat land kommer inte utan vidare att ge rätt till planerad vård till låg eller ingen avgift.

Om vistelsen är av den arten att personen arbetar i det andra landet utan att vara bosatt där, kan hon eller han ändå få vård till låg avgift där. Därtill kom- mer att hon eller han liksom tidigare har rätt till vård i bosättningslandet. Detsamma gäller den arbetandes familjemedlemmar. Syftet är att möjliggöra personers rörlighet mom gemenskapen.

Förordning (EEG) nr 1408/71 styr hur betalningsansvaret för vården fördelas mellan staterna. I dag, när Sverige inte tillämpar EG:s regler, sker vården vid konventionsfall på vårdlandets bekostnad. Genom EES—avtalet och således även vid ett EU-medlemskap skall normalt den behöriga staten faktureras (för en arbetstagare normalt den stat där personen arbetar). Stater inom gemenskapen kan emellertid bilateralt komma överens om att avstå från att kräva återbetal— ning, såsom i dag i praktiken gäller vid konventionsfall. När sådana överens- kommelser inte har slutits skall den behöriga staten faktureras (och den be- höriga institutionen).

Det innebär för den svenska sjukvårdens del att det blir viktigare än tidigare att konstatera om en patient på besök från ett annat EES-land är försäkrad och var hon eller han är försäkrad. Den försäkrade måste uppvisa ett försäkringsbe- vis för att slippa betala vården själv. Dessutom måste sjukvården upprätta ett

underlag för att fakturera patientens behöriga stat. I övrigt hänvisas till det ovan nämnda betänkandet ( SOU 1993:115 ) Social trygghet och EES.

Hälso- och sjukvård är en nationell angelägenhet där varje lands egna sociala och kulturella traditioner präglar vårdens organisation och finansieringsform. Skillnaden mellan länderna är stor, vilket visar att medlemskap i EG inte haft någon påverkan när det gäller hur länderna byggt upp sin hälso- och sjukvård. Varje land definierar exempelvis vad som skall ingå i begreppet sjukvård.

I Sverige har kvinnor rätt till fri abort och utförandet av aborter anses ingå i sjukvården. I länder som bestämmer att abort inte skall ingå i det normala sjuk- vårdsbegreppet saknas rätten till fri abort. Om abort däremot ingår i det norma- la sjukvårdsbegreppet anses ett sådant ingrepp vara en form av planerad vård vilket innebär att en kvinna på besök i ett annat land förväntas resa till hem- landet för att genomgå en abort.

Vad händer då om en irländsk kvinna Irland saknar rätten till fri abort — vistas i Sverige och hon vill genomgå abort här eftersom hon inte kan göra det i hemlandet? Det är viktigt att skilja mellan följande olika situationer:

Kvinnan arbetar i Sverige. Hon är försäkrad i arbetslandet, dvs. i Sverige och kan då göra en abort vid ett svenskt sjukhus på svensk bekostnad.

—— Kvinnan är bosatt i Sverige såsom medföljande till sin make som arbetar här. Hon är då försäkrad i Sverige via sin man och aborten kan utföras här i landet på svensk bekostnad.

Kvinnan är på besök hos sin man som arbetar i Sverige. Hon bor och arbetar på Irland och är därför försäkrad där. Vid planerad vård förutsätts det att hon skall resa till det land hon är försäkrad i eftersom det är detta land som ansvarar för kostnaderna. Resultatet blir att hon kan inte göra aborten i Sverige på den irländska statens bekostnad och hon kan inte heller göra aborten på den svenska statens bekostnad eftersom hon är

försäkrad på Irland.

Kvinnan är gift med en irländare som arbetar i Sverige. Själv är hon hemmafru på Irland. Om hon är på besök hos mannen och vill göra en abort här i Sverige skulle man teoretiskt sett kunna tänka sig att hon skulle kunna göra detta på svenska statens bekostnad eftersom hon är samförsäk- rad med sin man (förutsatt att hon saknar eget förvärvsarbete) och mannen är försäkrad i Sverige. Det är dock mycket tveksamt om hon med stöd av reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 skulle kunna driva igenom att den svenska staten skulle bekosta aborten om det visade sig att hon kom till Sverige enbart i detta syfte.

Rätt till socialt bistånd

Som angetts ovan syftar förordning (EEG) nr 1408/71 till att samordna länder- nas system för social trygghet. Inom EES är det landet där förvärvsarbetet sker som avgör vilket lands socialförsäkringssystem som skall gälla. Intjänade förmåner kan exporteras, dvs. betalas ut oavsett var inom EES den berättigade är bosatt.

För Sveriges del faller de flesta förmånerna enligt lagen om allmän försäkring (AFL) och anslutande förmånssystem, t.ex. arbetslöshetsförmåner och barn— bidrag in under begreppet sociala förmåner. Försäkrade enligt AFL är dels svenska medborgare, dels personer som utan att vara svenska medborgare är bosatta i riket. Reglerna om förmåner enligt AFL bygger således på en bosätt— ningsprincip. Bosatt i riket skall vara inskriven i en allmän försäkringskassa.

Genom EES—avtalets ikraftträdande kommer även förordning (EEG) nr 1612/68 som handlar om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen att bli gällande i landet. Enligt artikel 7 i denna förordning skall en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.

Denna bestämmelse är av väsentlig innebörd bl.a. på det sättet att en förmån som inte omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 ändå kan falla in under tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1612/68. Saken kan uttryckas så att medan förordning (EEG) nr 1612/68 anger de grundläggande reglerna för rätt till sociala förmåner för migrerande arbetstagare, anger förordning (EEG) nr 1408/71 de speciella regler för förmåner som omfattas av begreppet social

trygghet. Till skillnad från förordning (EEG) nr 1408/71 som samordnar systemen för

"social trygghet" styr förordning (EEG) nr 1612/68 rätten till "sociala förmå- ner". Bland de sociala förmånerna ingår inte bara socialförsäkringsförmåner utan även t.ex. socialt bistånd enligt nationella regler.

Allmänt kan sägas att välfärdssystemens framväxt har gjort det svårt att ur— skilja en tydlig gräns mellan socialt bistånd och social trygghet. Känneteck- nande för reglerna för socialt bistånd är att de syftar till att oberoende av anställning eller tillhörighet till försäkring — garantera dem som är i behov av hjälp en minimistandard. Det för trygghetsförmånerna karakteristiska är att de utgör lagfästa rättigheter, som utgår på grund av t.ex. anslutning till ett försäk- ringssystem och efter klart definierade villkor för rätt till förmånen.

EG-domstolen har genom ett betydande antal rättsfall utvecklat principer att lägga till grund för gränsdragningen. Förmånernas klassificering enligt den nationella lagstiftningen är härvidlag utan betydelse. Inte heller är det av be— tydelse hur en viss förmån finansieras när det gäller att avgöra om det är en socialförsäkringsförmån eller inte.

I Sverige behandlas frågor om socialt bistånd i lagstiftning som rör socialtjän- sten och då främst i socialtjänstlagen . I denna lag stadgas att kommunen har det

yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Detta regelverk bygger alltså på en vistelseprincip till skillnad från AFL som ju bygger på en bosättningsprincip.

Förordning (EEG) nr 1612/68 skiljer sig från förordning (EEG) nr 1408/71 genom att förmånerna enligt den förra förordningen inte kan exporteras. Det anses oförenligt med deras natur. Vidare äger som nämnts ovan en arbetstaga— re rätt till samma sociala förmåner som landets medborgare. Den miniminivå som förmånen är avsedd att garantera måste bestämmas efter sökandens lev— nadsomständigheter i förhållande till levnadsstandarden på orten. Förmånen är med hänsyn därtill inte lämpad att överföra till en annan stat där andra för- hållanden råder. En annan skillnad är att man inte kan kvalificera sig för för- måner enligt förordning (EEG) nr 1612/68 med hjälp av sammanläggning.

Sådana sociala förmåner som inte omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 kan således i många fall betraktas som sociala förmåner enligt förordning (EEG) nr 1612/68. Detta torde för svenskt vidkommande bl.a. gälla stora delar av socialtjänsten. En medborgare i en EES-stat som kommer hit för att arbeta är således under den tid hon eller han vistas här berättigad till likabehandling även på socialtjänstens område. Med socialt bistånd avses såväl ekonomiskt som annat stöd. Annat stöd är t.ex. hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, personligt stöd m.m.

Har arbetssökande rätt till socialt bistånd?

Tanken med den fria rörligheten för personer är att medborgare inom EES fritt skall få bosätta sig inom hela samarbetsområdet. Den som vill arbeta i ett annat land har möjlighet att fritt röra sig till detta land för att där söka arbete och behåller rätten till arbetslöshetsunderstöd från hemlandet under högst tre måna- der. Vad händer då om en person kommer till Sverige för att söka arbete och den arbetslöshetsersättning som denne har med sig inte räcker till? Är den arbetssökande berättigad till socialt bistånd redan under sökandetiden, dvs. redan innan hon eller han fått ett arbete?

Frågan har prövats av EG-domstolen 1985 (fallet Lebon 316/85). Domstolen fann att det föreligger en klar skillnad mellan dem som har ett arbete och dem som är arbetssökande. Endast den första kategorin kunde enligt domstolen kräva att bli behandlad lika som landets egna medborgare. En arbetssökande kan således inte med stöd av förordning (EES) nr 1612/68 kräva att bli behand- lad lika som värdlandets egna medborgare om arbetslöshetsersättningen inte skulle räcka till. Enligt EG-rättens regler föreligger därför inte rätt till socialt bistånd i dessa situationer.

En arbetssökande som inte har tillräckliga ekonomiska medel för att försörja sig skall återvända till hemlandet. Saknas medel för hemresan skall denne enligt gällande avvisningsregler återbördas på svenska statens bekostnad.

Frågan blir då vad som skulle hända om frågan prövades enligt svenska

regler, dvs. vilken rätt till förmåner som redan i dag kan föreligga på grund av svensk lagstiftning. Såsom reglerna i socialtjänstlagen är utformade spelar det för rätten till bistånd ingen roll om personen har arbete i Sverige eller inte. Det spelar heller ingen roll om hon eller han är bosatt i Sverige eller inte. En kom- mun har som nämnts det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen och saknar medel till sitt uppehälle får det stöd och den hjälp de behöver. Detta torde i sin tur innebära att en person som kommer hit för att arbeta men vars pengar inte räcker till är berättigad till stöd - inte enligt EG—rättens regler men enligt svensk lagstiftning. Sådant stöd får antas utgå fram till avvisningsdagen.

Har studerande rätt till socialt bistånd?

Studerande har enligt direktiv 90/366/EEG rätt att bosätta sig i annan med— lemsstat än den hon eller han är medborgare i. Däremot föreligger inte någon rätt till bistånd till uppehållet från värdstaten, dvs. studerande kan få uppehålls- tillstånd i Sverige under förutsättning att de har egna medel till sin försörjning. Vidare måste en utländsk studerande ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i landet.

Studenter har således rätt att vistas i Sverige, men de omfattas inte av förord- ningarna (EEG) nr 1612/68 eller (EEG) nr 1408/71. Detta innebär att EG-rätts— liga regler om deras rätt till sociala förmåner saknas. För studerande gäller i fråga om rätten till sådana förmåner därför endast uteslutande nationell lagstift- ning, inkl. ingångna konventioner.

Som angetts har kommunerna enligt socialtjänstlagen ansvaret för alla som vistas i kommunen, dvs. även studerande. Nu stadgas det emellertid enligt direktiv 90/366/EEG att dessa förutsätts ha tillräckliga medel för sin försörj— ning. Personer som meddelats uppehållstillstånd på den grunden att de kan försörja sig men som senare inte har tillräckliga egna medel för sin försörjning kan enligt de nya bestämmelserna i utlänningsförordningen få sitt uppehållstill— stånd återkallat.

Vissa kontantförmåner vid invaliditet

Vissa kontantförmåner vid invaliditet i EU:s medlemsländer ligger i gränsom— rådet mellan social trygghet som regleras i förordning (EEG) nr 1408/71 och socialtjänstförmåner som ligger utanför denna förordning. Denna gränsdrag— ningsfråga har föranlett en ändring i förordning (EEG) nr 1408/71 som innebär att särskilda regler skall gälla de förmåner som ligger just i gränsområdet. Ett land kan få vissa preciserade förmånssystem av denna typ förtecknade i en bilaga till förordningen vilket får till effekt att dessa förmåner inte behöver betalas ut till personer bosatta i andra länder. För Sveriges del har följande tre förmåner undantagits exportabilitet

kommunalt bostadstillägg till folkpension

handikappersättning som inte utgår som tillägg till pension vårdbidrag till handikappat barn.

I praktiken blir nuvarande rättsläge oförändrat eftersom dessa förmåner enligt svensk lag endast utgår till personer som är bosatta i Sverige. Hade Sverige inte fått göra dessa undantag skulle följden blivit att Sverige för varje person som någon gång i sitt liv varit omfattad av svensk lagstiftning om social trygg- het och som senare i livet i ett annat medlemsland drabbas av ett handikapp skulle ha samma rätt till handikappersättning som en i Sverige bosatt person.

De ändringar som redogjorts för ovan har ännu inte upptagits i EES-avtalet och kommer alltså att beröra Sverige först sedan kompletteringar till avtalet beslutats och införlivats med svensk rätt.

5.9. Examina och behörighetsbevis

Om man skall ha en reell möjlighet att flytta till ett annat land och arbeta inom yrken som är reglerade, måste det finnas ett system för ömsesidigt erkännande av examina och yrkesbehörighet. Redan i Romfördraget (artikel 57) finns en föreskrift om att rådet skall utfärda regler om ömsesidigt erkännande av exami— na mellan medlemsländerna som ett led i förverkligandet av den fria arbets— marknaden.

Under 1970- och 1980-talen utfärdade EG flera direktiv på detta område. Huvudsyftet med direktiven är att ett examensbevis som i hemlandet ger tillträ- de till ett reglerat yrke också skall ge behörighet att utöva yrket i andra länder antingen som självständig yrkesutövare eller som anställd.

Ett yrke är reglerat om det i lag eller andra författningar krävs bestämda kvalifikationer för att utöva det. Ett yrke är också reglerat om yrkestiteln är skyddad.

EES-avtalet (artikel 30) innehåller två slags direktiv om erkännande av exa- mensbevis:

a) direktiv om vissa yrkesutbildningar (till läkare, sjuksköterska, tandläkare, barnmorska, veterinär, apotekare och arkitekt). Dessa direktiv anger minimi- krav på utbildningen för att den skall erkännas i medlemsländerna. För att uppfylla kraven har vissa utbildningar i Sverige'förlängts.

b) direktiv (89/48/EEG) om en generell ordning för erkännande av examens- bevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier. Direktivet avser endast reglerade yrken. I Sverige gäller direktivet för revisorer, advokater, psykologer, kiropraktorer, logopeder, psykoterapeuter, sjökaptener, sjöingenjörer, organister i Svenska kyrkan, präster, lärare och sjukgymnaster.

EG har under år 1992 antagit direktiv (92/51/EEG) om ömsesidigt erkännan—

de av postgymnasiala utbildningar och yrkesutbildningar. Detta direktiv är ett komplement till b). Direktivet är indelat i två nivåer efter den utbildning som krävs:

1) postgymnasial utbildning (diploma) om minst ett år eller någon av de ut- bildningar som räknats upp särskilt.

2) postgymnasial kurs (certificate) i skola eller på arbetet eller en kombination av båda.

Även detta direktiv väntas gälla för hela EES. Direktivet träder emellertid inte i kraft förrän sommaren 1994.

Gemensamt för direktiven under a) och b) är bl.a. följande: Om yrket inte är reglerat i en persons hemland, skall en persons utbildning ändå godkännas som grund för att få utöva ett reglerat yrke i ett annat land. En förutsättning är att personen i fråga har varit verksam i yrket under minst två år under de senaste tio åren. Om utbildningarna skiljer sig åt väsentligt eller yrkesverksamheten inte omfattar samma ansvarsområde, finns det anvisningar om vilka kompetens— krav som ländernas myndigheter får rätt att ställa upp.

5.10. Hur påverkas Sverige av den fria rörligheten för personer?

EES-avtalet

EES—avtalet innebär förutsättningar för ökad migration mellan de deltagande länderna. Medborgarna inom EES får en större arbetsmarknad och möjlighe- terna att passa ihop lediga platser och arbetssökande ökar.

Generellt sett anses arbetskraft vara mycket trögrörlig. Om rörligheten följer samma mönster som den hittills gjort mellan EG-länderna finns det ingen anledning att förutse någon särskilt omfattande omflyttning. Trots försöken att främja rörligheten kommer förmodligen endast ett tämligen begränsat antal personer att utnyttja möjligheterna att bo och arbeta i ett annat land. De som i första hand kan väntas ta arbete i andra länder är välutbildade kvinnor och män. Av EG—kommissionens skrift Employment in Europe (1993b) framgår att av de personer som flyttade mellan EG—länderna under åren 1987—1991 var 40 % kvinnor och 60 % män. Detta motsvarar i stort andelen kvinnor resp. män på arbetsmarknaden.

Vilka effekter den fria rörligheten för personer inom EES kan komma att få på den svenska arbetsmarknaden kan inte med säkerhet förutses. Det normala kommer troligen att vara att en person redan har ordnat ett arbete innan denne söker sig till ett nytt land, t.ex inom den koncern man är anställd i eller genom EURES, EG:s databaserade platsinformationssystem. Tveksamhet att resa iväg utan att i förväg ha tillförsäkrat sig ett arbete hämmar säkerligen migrationen,

särskilt som man i dessa fall själv måste betala resa och uppehälle under den tid man söker arbete i det nya landet. Dessutom är möjligheten att söka arbete i ett annat land tidsbegränsad. Svenskar med sina relativt goda språkkunskaper har sannolikt lättare att hitta ett arbete i ett annat land än utländska medborgare som vill arbeta i Sverige. Bristande kunskaper i svenska språket kan vara ett hinder för dem som vill komma hit och arbeta.

EES-avtalet innebär en integration mellan länder med relativt likartade real— löner. De fattigaste länderna inom EES är alltför avlägset belägna för att en invandring liknande den från Finland till Sverige under 1960- och 1970-talen skall uppstå. Inte heller har den höga arbetslösheten i de europeiska länderna inneburit att ett betydande antal personer flyttat till ett annat land för att arbeta.

Situationen kan bli annorlunda om den fria rörligheten utvidgas till att gälla exempelvis de baltiska staterna, Polen, Slovakien, Tjeckien och Ungern. Många av dessa länder driver på för att integreras med den europeiska gemenskapen på ett eller annat sätt. En sådan integration skulle kunna innebära att vakanser vid en konjunkturuppgång kunde fyllas av arbetskraft från dessa länder. Värt att minnas är att inhemsk arbetskraft i normalfallet har ett övertag i förhållande till den invandrade bl.a. genom bättre kunskaper i svenska och en utbildning som i högre grad är anpassad till svenska arbetsmarknaden.

Möjligheten att flytta kan komma att sätta en gräns för hur stora avvikelser som i framtiden kan finnas mellan reallönen för en viss typ av arbetskraft i Sverige och i EU-länderna. Den svenska lönestrukturen skiljer sig i dag från den europeiska främst genom att lönespridningen är begränsad för både arbeta- re och tjänstemän. Den solidariska lönepolitiken har inneburit att yrkesskickliga arbetare i Sverige har relativt sett låg ersättning för sin kompetens och okvalifi- cerad arbetskraft relativt sett hög. En vidgad arbetsmarknad kan därför förvän— tas leda till ökad lönespridning. På likartat sätt är lönespridningen bland tjänste— män låg 1 Sverige 1 jämförelse med andra länder. Även här kan den fria rörlig- heten för arbetskraft väntas leda till ökad lönespridning (bilaga 6, Lundborg 1993, Odhner 1993, Persson 1993). Mot bakgrund av den pågående internatio— naliseringen finns det skäl att tro att detta kommer att inträffa i Sverige även om Sverige står utanför EES. Det måste betonas att det finns en växelverkan mellan lönespridning och flyttning.

Det är tänkbart att personer som överväger att emigrera skulle kunna tänka sig att stanna kvar i Sverige under förutsättning att löneläget blir mer inter— nationellt samt att det finns attraktiva arbetsmöjligheter här i landet. Med nuvarande förutsättningar kommer dock troligen fler välutbildade att lämna Sverige än flytta in. Detta skulle bl.a. bero på att språkbarriären i regel är större för utlänningar som flyttar till Sverige än för svenskar som flyttar till utlandet. Därtill kommer att högskoleutbildningen i Europa verkar ha större attraktionskraft för många studenter än den svenska högskoleutbildningen har för utländska studenter. Avgörande kan dock lönespridningen anses bli. Ju

långsammare den ökar desto större blir risken för utflyttning av höginkomstta- gare.

Genom EES-avtalet omfattas Sverige av EG:s regler för samordning av de sociala trygghetssystemen. Reglerna syftar till att koordinera ländernas social- försäkringssystem utan att påverka innehållet i resp. lands system.

Utformningen och finansieringen av systemen för social trygghet och social service beslutas nationellt. Dessa frågor ingår inte i och förväntas inte komma att ingå i EG:s kompetens. De eventuella regler om minimistandard inom det svenska sociala trygghetssystemet är en följd av de ILO- och europarådskon— ventioner som Sverige ratificerat (se vidare bilaga 3).

Flera svenska system t.ex. sjukförsäkringen är öppna, dvs. det kräver ingen intjänandetid för att man skall få utnyttja dem. Det innebär att personer som inte bidragit till systemens finansiering kan tänkas flytta hit för att få del av förmånerna t.ex. ta sjukvårdsresurser i anspråk.

I en diskussion om det kan anses troligt att medborgare i andra EES-länder i någon nämnvärd utsträckning kan förväntas komma hit i syfte att "utnyttja" exempelvis det svenska sjukförsäkringssystemet måste följande beaktas:

De som kommer till Sverige och arbetar betalar skatt här i landet och bidrar således till de kostnader som kan uppstå om denne blir sjuk under sin tid i Sverige.

De som kommer hit och söker arbete är enligt huvudregeln sjukförsäkrade i den stat där hon eller han sist hade ett arbete.

De icke ekonomiskt aktiva personer som fått möjlighet att röra sig fritt, t.ex. studerande, måste ha en heltäckande sjukförsäkring.

Arbetskraften har såsom tidigare påpekats visat sig vara mycket trögrörlig.

— Den svenska sjukförsäkringen är inte uppenbart mer omfattande än övriga EES-länders.

Sammantaget verkar det föreligga ytterst små risker för att medborgare i andra EES-länder skulle komma till Sverige för att "utnyttja" det svenska sjukförsäk— ringssystemet.

När det gäller rätt till bistånd har det tidigare konstaterats att om en person bor och arbetar i Sverige så kan denne enligt EG-rättens regler kräva att bli behandlad som svenska medborgare. Om en sådan person är i behov av socialt bistånd föreligger rätt härtill på samma grunder som för svenska medborgare. När det däremot gäller personer som inte är arbetstagare, t.ex. studerande, har dessa rätt att vistas i landet endast under förutsättning att de inte ligger landets socialhjälp till last.

Kan svenska pensionärer tänkas i allt högre grad komma att bosätta sig i Sydeuropa? Troligen lockar det många pensionärer att bosätta sig i ett varmare

land om det är möjligt. Redan i dag bosätter sig många svenska pensionärer utomlands under vinterhalvåret. Frågan är dels hur många fler pensionärer som kommer att bo utomlands under delar av året, dels hur många som emigrerar helt och hållet. Det är mycket svårt att förutse hur stora dessa grupper skulle kunna bli. Sannolikt blir dock gruppen pensionärer som flyttar från Sverige större än gruppen utländska pensionärer som flyttar till Sverige.

EU-medlemskap

Den stora förändringen när det gäller personers fria rörlighet sker redan vid ett EES-avtal.

Ett EU-medlemskap är enligt Sveriges val, EG och direktinvesteringar, bilaga 7 till EG-konsekvensutredningen om samhällsekonomin en förutsättning för att företag skall etablera kunskaps— och forkningsintensiv verksamhet i Sverige. Detta är i sin tur enligt samma bedömning en förutsättning för att välutbildade i högre grad skall få arbete i Sverige som motsvarar deras utbildning.

Slopandet av inre gränskontroller i samband med ett EU-medlemskap under- lättar inflyttning av illegal arbetskraft från länder som tar vägen via EU-länder till Sverige. Svart arbetskraft utför till viss del arbete som inhemska lågin— komsttagare skulle ha utfört. Detta kan innebära att lönespridningen ökar något.

Sverige utanför EES och EU

Den nordiska arbetsmarknaden med fri rörlighet kan i framtiden väntas fungera i stort sett som i dag även om Sverige skulle stå utanför EES och EU. Gent- emot andra länder kommer Sverige däremot att ha en reglerad arbetsmarknad, dvs. det kommer att krävas arbetstillstånd för utomnordiska medborgare om de vill arbeta i Sverige och svenska medborgare måste söka arbetstillstånd om de vill arbeta i ett land utanför Norden. Rörligheten inom den nordiska arbets- marknaden är numera låg och med oförändrade förutsättningar, exempelvis likartade reallönenivåer och sysselsättningsmöjligheter, antas rörligheten i Norden inte komma att förändras nämnvärt.

Sveriges arbetsmarknad skulle kunna bli större genom bilaterala avtal med länder utanför Norden. Detta skulle exempelvis kunna ske genom avtal med en eller flera av de baltiska staterna om upprättande av en gemensam arbetsmark- nad.

Om Sverige inte deltar i EES-samarbetet eller blir EU-medlem kommer självklart inte heller svenska medborgare utan hinder kunna flytta till ett annat land för att studera, arbeta och bo där.

Om Sverige står utanför EES och EU innebär det med stor sannolikhet att kunskaps— och forskningsintensiv verksamhet genomgående kommer att förläg- gas utomlands. Det som då inträffar är att många välutbildade trots olika hinder

troligtvis söker sig utomlands för att hitta arbeten i sådan verksamhet. Fråga uppstår i så fall vad de kvarvarande företagen i Sverige kan göra för att få välutbildad arbetskraft att stanna kvar i landet. På olika sätt kan företagen väntas försöka förbättra villkoren för de välutbildade, exempelvis genom löne- höjningar. Detta skulle leda till att lönespridningen ökar.

6. Jämställdhet mellan kvinnor och män

Vad är jämställdhet mellan kvinnor och män? Frågan har inget självklart svar. I en proposition (1987/88:105) omjämställdhetspolitiken inför 1990—talet anges att jämställdhet innebär att kvinnor och män har samma rättigheter och skyldig- heter inom alla väsentliga områden i livet. Det betyder rätt till arbete och försörjning, ett delat ansvar för barn och hemarbete samt att båda könen har samma möjlighet att engagera sig i politiska, fackliga och andra gemensamma angelägenheter. I den här texten används kvinnligt förvärvsarbete som ett centralt mått på jämställdhet. Det är uppenbart ett kriterium med stora begräns— ningar. Det säger t.ex. ingenting om hur de yrkesarbetande kvinnorna upplever sin situation. Att ha ett arbete är i sig ingen garanti för hög livskvalitet. Spe- ciellt inte för kvinnor med låg lön som ensamma utför allt arbete med hem och familj. Men det faktum att många jämställdhetsrelaterade frågor ännu saknar tillfredställande svar utgör i sig ingen negativ värdering av de förändringar som skett. Strävan efter jämställdhet har varit och kommer under lång tid framåt att vara — en rörelse snarare än ett tillstånd.

6.1. Villkor för kvinnor och män i EU:s medlemsländer och i Sverige

Med utgångspunkt i den inledande definitionen ligger Sverige, jämfört med EU- länderna som grupp, långt framme vad gäller jämställdhet mellan könen. I Sverige förvärvsarbetar kvinnor i samma utsträckning som män. Ungefär 88 % av alla kvinnor i åldrar mellan 25 och 49 år befinner sig i arbetskraften (SCB 1993). En stor andel, ca 40 %, arbetar dock deltid vilket innebär att räknat i totalt antal arbetade timmar är skillnaden mot andra länder mindre. Räknar man i statistiken dessutom bort de föräldralediga minskar skillnaderna även när det

gäller den kvinnliga arbetskraftens storlek.

I EU-länderna ligger motsvarande andel kvinnor i arbetskraften på 64 % (Meulders m.fl. 1991). I de flesta av EU:s medlemsländer är andelen deltids- arbetande kvinnor betydligt lägre än i Sverige.

En väsentlig faktor i samband med kvinnors yrkesverksamhet är tillgången på barnomsorg. I Sverige har mer än 80 % av barnen i åldrarna mellan 18 månader och 6 år plats i barnomsorg (Jacobsson 1992). I EU-länderna är tillgången generellt sett lägre. För barn under tre år finns i de flesta fall bara platser för några få procent av barnen (EG-kommissionen 1990e). Som ett tecken på att kvinnor i Sverige lyckas förena förvärvsarbete med föräldraskap nämns ofta att svenska kvinnor föder fler barn än kvinnor i de flesta andra europeiska länder: 2,1 mot 1,5 (SCB 1992).

En skillnad mellan EU-länderna och Sverige som ofta glöms bort är synen på ansvar för de äldre. Det ansvaret faller i EU—lånderna ofta på kvinnorna. I Tyskland, där släktingar enligt lag är skyldiga att ta hand om varandra, vårdas omkring 80 % av de gamla av anhöriga (Landstingsförbundet 1993). I Sverige däremot är kommunens handikapp— och äldreomsorg en viktig förutsättning för lika villkor för kvinnor och män.

Det finns stora likheter mellan Sverige och EU:s medlemsländer vad gäller t.ex. kvinnors yrkesverksamhet. I EU-länderna, liksom i Sverige, är kvinnor i första hand verksamma inom den expanderande tjänstesektorn, ofta i deltids— arbeten eller arbeten av säsongskaraktär. I Storbritannien, där andelen kvinnor i arbetskraften har ökat kraftigt de senaste tio åren, förklaras en stor del av ökningen med att kvinnor i större utsträckning än män tvingas acceptera sämre och otryggare anställningsvillkor (JämO 1993).

Det vore missvisande att dra likhetstecken mellan deltids- och tillfälliga anställningar i Sverige och motsvarande anställningar i EU-länderna. I Sverige deltidsarbetar kvinnor oftast mer än 20 timmar i veckan och anställningarna om- fattas normalt av anställningstrygghet och av sociala försäkringar.

Nationella olikheter

Olika medlemsländer har sinsemellan olika system, traditioner och förutsätt- ningar som påverkar jämställdhet. Det finns alldeles uppenbart ett stort utrymme för en särpräglad nationell politik. Det är inte alltid möjligt att finna fullt jämförbar och helt dagsaktuell statistik, men de uppgifter som finns räcker gott och väl för att stödja konstaterandet. Redan vid presentationen av det som i Sverige betraktas som det viktigaste måttet på jämställdhet, varje människas möjlighet till egen försörjning via förvärvsarbete, avtäcks spännvidden bland EU—länderna.

Inom gemenskapen är det bara Danmark som kan uppvisa en kvinnlig för— värvsfrekvens motsvarande den svenska. Bland danska kvinnor i åldrarna mellan

25 och 49 år förvärvsarbetar t.ex. nästan 90 % vilket är en nästan dubbelt så hög andel som i Irland och i Spanien. Av de övriga nio länderna ligger Belgien, Portugal, Storbritannien, och Frankrike över EU-genomsnittet (ca 64 %) under ligger Luxemburg, Grekland, Italien och Nederländerna. Tyskland ligger ungefär på genomsnittstalet (SCB 1992).

Skillnaderna i kvinnligt förvärvsarbete har också en parallell i tillgången på offentligt finansierad barnomsorg. Den är högst i de länder där kvinnor arbetar mest, t.ex. Danmark, Frankrike och Belgien (EG-kommissionen 1990). I de flesta av länderna är efterfrågan på barnomsorg större än tillgången. Detta är ett betydande problem i många länder — t.ex. i Storbritannien där yrkesarbetan- de mödrar i allt större utsträckning återvänder till sitt arbete en kort tid efter det att de fött barn (MacRae 1992).

Reglerna för mödrars rätt till betald ledighet i samband med födsel skiljer sig i sina detaljer mellan länderna. Ledighetstidens längd ligger på mellan 14 och 28 veckor i samtliga fall långt under Sveriges nivå. (EG:s ministerråd har antagit ett direktiv om minst 14 veckors betald ledighet.)

Av stor betydelse för föräldrars möjligheter att förvärvsarbeta på lika villkor är också skolsystemet och de tider barnen är i skolan. Här finns stora varia- tioner bland EU-länderna. I några länder (t.ex. Danmark och Storbritannien) är skoldagen lång och kontinuerlig, i andra (t.ex. Tyskland) går barnen bara kort tid eller har uppehåll (t.ex. Nederländerna) i form av att barnen går hem på lunchrast.

Arbetslöshet

En av de mest framträdande samhällsförändringar i EG-länderna under senare decennier är kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. Men alla som vill får inte arbete. EU-ländernas arbetslöshet har under hela 1980-talet legat runt 10 % och varit i genomsnitt högre än Sveriges (Meulders 1991). Arbetslösheten är högre för kvinnor än för män (vilket dock ej gäller i Sverige). Här finns stora skillna- der mellan länderna. I Tyskland var år 1989 drygt 7 % av den kvinnliga ar- betskraften utan arbete, i Italien 17 % och" i Spanien 25 %. För männen i dessa länder var talen 6, 11 och 17 %. Undantaget från regeln är Storbritannien där samma andel (7 %) kvinnor och män är arbetslösa.

Både för kvinnor och män är arbetslösheten störst bland de unga (under 25). Det är också i den här åldersgruppen som skillnaderna mellan kvinnor och män är störst.

Främst är det lågutbildade som är arbetslösa. De högutbildade kvinnorna blir allt fler i EU och utgör nu mellan 40 % (Nederländerna) och 52 % (Portugal) av de högskolestuderande. Dock tycks det för kvinnornas del inte erbjuda lika god försäkring mot arbetslöshet som för män.

Mer än hälften av EU—ländernas arbetslösa har sökt arbete under mer än ett

år. I de flesta av länderna t.ex. Danmark, Nederländerna, Belgien och Frank- rike är andelen högre för kvinnor än för män. Många arbetslösa kvinnor hamnar dessutom inte i statistiken. I Storbritannien räknar man exempelvis med att bara en av fyra kvinnor som förlorar sitt arbete registreras. Detta beror på att registreringen är kopplad till olika bidrag som inte gifta kvinnor är kvali- ficerade för (Callender 1991).

Deltids- och/eller tillfälliga anställningar

Kvinnornas inträde på EG:s arbetsmarknad har följts av en Ökad kvinnlig arbetslöshet och en växande andel kvinnor i icke-traditionella anställningsfor— mer; dvs. anställningar som avviker från de traditionella vad gäller omfattning och förläggning av arbetstid samt organisering och lokalisering av arbetet. Ofta innebär anställningsformen att de anställda inte omfattas av socialförsäkringar som normalt följer med en anställning. Endast Portugal och Spanien tillämpar ett system där varje anställning direkt berättigar till sjukförsäkring och pension.

I Nederländerna arbetar ca 58 % av kvinnorna deltid (SCB 1992). Danmark och Storbritannien ligger, precis som Sverige, på andelar runt 40 %. Tyskland, Belgien och Frankrike bildar en mellangrupp på mellan 20 och 30 %, och i länderna med låg kvinnlig förvärvsfrekvens Grekland, Italien, Spanien och Irland arbetar bara mellan 10 och 15 % av kvinnorna deltid. I dessa länder är runt hälften av deltidsarbetena tidsbegränsade arbeten mot 7—13 % för län— derna i norr (i Sverige är ca 15 % tidsbegränsade anställningar).

Europa i förvandling

Det är inte ett homogent kulturområde som Sverige närmar sig i och med EES— avtalet. Skillnaderna är stora både ekonomiskt, kulturellt och politiskt. Att dessa skillnader återspeglas i kvinnans ställning i de olika länderna är uppenbart. Men lika viktigt som det är att konstatera dessa skillnader är det att konstatera att EU-länderna — som övriga länder i världen är olika och förändras; snabbt och med en tydlig tendens till att bli mer lika varandra.

Ur en mångtydig bild av tolv olika länder med ganska skilda livsvillkor för kvinnorna framträder ett mönster som visar ett nära samband mellan familje- struktur och strukturen på kvinnors arbetsmarknadsdeltagande. I en undersök- ning år 1990 av kvinnornas ställning i 15 OECD-länder gjordes en gruppering utifrån uppgifter om familjer och arbetsmarknad (Persson 1992). Vissa variabler hade mätts så långt tillbaka som 1960—talet. Forskarna kom för de europeiska länderna fram till en huvudsaklig indelning i tre grupper. En sydlig med tradi- tionell familjestruktur, stora hushåll, många barn, låga skilsmässotal och med en ekonomi där jordbruk fortfarande spelat en stor roll. Till den här gruppen hör Spanien, Italien, Grekland och i viss mån Portugal (landet har hög kvinnlig

förvärvsfrekvens). Till den nordliga gruppen räknades Danmark och Sverige, som karaktäriseras av en familjestruktur med små hushåll, låga födelsetal, en växande tjänstesektor, hög kvinnlig förvärvsfrekvens och tvåförsörjarfamiljen som norm. Mellangruppen bestod av Belgien, Frankrike, Nederländerna och Storbritannien. Tyskland (som grupperades tillsammans med Japan) har en ovanlig kombination av låga födelsetal och enförsörjarfamiljer. Irland place- rades i en egen kategori med mycket gemensamt med den sydliga gruppen.

Figur 6.1 Gruppering av några OECD-länder efter indikatorer på demografisk struktur, familjestruktur och arbetsmarknadsstruktur

Källa: Barrere-Maurisson och Marchand (1990). s. 21. Återgiven av Inga Persson (1993).

Studien visar i korthet på att hela den industrialiserade världen genomgår en förvandling som bl.a. innebär färre barn i familjerna och en kraftig minskad betydelse av jordbruket. Förändringen sker enligt lite olika tidtabeller — södra Europa ser ut att ligga ungefär 20 år efter t.ex. Sverige 4 men för de länder där utvecklingen kom igång sent går den desto snabbare. Fertiliteten har på kort tid sjunkit kraftig i länder där den tidigare var mycket hög och när det gäller kvinnors förvärvsfrekvens uppvisar EU:s sydliga länder en högre ökningstakt än övriga länder. Andelen förvärvsarbetande kvinnor ökar i EU—länderna. Två tredjedelar av alla nya arbetstillfällen under åren 1985—1989 gick till kvinnor. Snabbast ökar kvinnornas förvärvsfrekvens i länder där den tidigare varit låg. EG-kommissionen räknar med att man år 2000 i hela gemenskapen kommer att ha i stort sett lika stor andel kvinnor i arbete som i Sverige. Man förutspår

också att det som inom EG kallas "den danska modellen", dvs. ett arbetsliv där de flesta småbarnsmammor förvärvsarbetar, kommer att dominera. En faktor som talar för detta är att kvinnorna i EU-länderna utbildar sig allt mer. Snart är unga kvinnor lika välutbildade som unga män.

Sverige

Varför ser det då så annorlunda ut i Sverige? Det är en fråga som har många svar. Samhällsdebattörer, politiker och forskare framhåller de infallsvinklar som bäst passar den egna synen på samhället. Nedan anges några viktiga faktorer som skiljer Sverige från övriga Europa.

Kvinnors och mäns villkor i familj, arbetsliv och samhälle är som tidigare berörts resultatet av ett komplicerat samspel av olika faktorer som skattesys- tem, tillgång på barnomsorg, kultur, traditioner, kyrkans roll. Arbetsmarknads- politik, socialpolitik och familjepolitik går i varandra. "Den svenska modellen " , byggd på full sysselsättning och generella välfärdsmål, med starka, avtalsslutan- de parter på arbetsmarknaden utgör en historisk bakgrund till det svenska systemets framväxt (Olsson 1990). Ett viktigt inslag är kvinnoorganisationernas politiska påverkan. Den svenska välfärdsstaten har utvecklats genom sociala reformer som har haft det gemensamt att de i stor utsträckning byggt på prin- cipen att kompensera för inkomstbortfall. ] realiteten innebär det att de i första hand varit riktade till den yrkesarbetande befolkningen. Jämställdhet har därmed mycket kommit att gälla kvinnors möjlighet att försörja sig själva. Detta har förstärkts i takt med att efterkrigstiden starka ekonomiska uppsving medfört krav på tillskott i arbetskraften.

En viktig reform i det här sammanhanget är särbeskattningen, införd år 1971, som innebär att en gift man och kvinna beskattas var för sig. Särbeskattning medför att progressivitet i skattesystemet inte negativt påverkar utbytet av t.ex. en deltidsinkomst. En jämförelse med dåvarande Västtyskland (Gustafsson 1988), visar att det svenska systemet påtagligt stimulerar kvinnor att yrkes— arbeta.

Med särbeskattningen kom ekonomiska incitament för kvinnor att arbeta utan- för hemmet. En blomstrande industri och en växande tjänstesektor — bl.a. den offentliga stod för en betydande del av de tillgängliga arbetstillfällena. Inom den tjänstesektor som växte fram t.ex. detaljhandeln inrättades många del- tidsarbeten. De var därför attraktiva för kvinnor med ansvar för små barn, i synnerhet innan utbyggnaden av den svenska barnomsorgen kom igång i slutet av 1970—talet.

En väl utbyggd skattesubventionerad barnomsorg har'varit, och är, en hörn- pelare i den svenska familjepolitiken och en viktig grund till att förvärvsfrek- vensen bland kvinnorna är så hög (Leira 1989).

En annan viktig fråga är föräldraförsäkringssystemet. Redan år 1931 infördes 1

rätt till moderskapsledighet som blev betald ledighet fyra år senare. År 1974 gavs även svenska fäder rätten att på samma villkor'som mödrarna stanna hemma med sitt barn.

6.2. EG:s arbete för jämställdhet mellan kvinnor och män

Kvinnans ställning varierar i EU:s medlemsländer. Det konkreta arbetet för jämställdhet mellan kvinnor och män skiljer sig åt (vilket beskrivs mer ingående senare). Det är betydligt lättare att ge en sammanhållen bild av det arbete för jämställdhet som EG-kommissionen utför.

Ambitionerna att skapa rättvisa mellan de båda könen kan spåras så långt bak i tiden som år 1957 och Romfördragets artikel 119. Artikeln, som när den infördes var föremål för hetsiga diskussioner, slår fast principen att kvinnor och män skall ha lika mycket betalt om de utför samma arbete. Avsikten med be— stämmelsen var från början att förhindra att länder konkurrerade med varandra genom att i stället för dyr manlig arbetskraft anställa billig kvinnlig. Med tiden har dock likalöneprincipens betydelse för kvinnors generella ställning i arbets— livet alltmer kommit i förgrunden (Nielsen, Szyszczak 1991). EG:s — och därmed även medlemsländernas — jämställdhetsarbete, framför allt på det rättsliga planet, har en tydligare inriktning för att stödja just kvinnor, än vad som är fallet i t.ex. Sverige.

I Maastrichtfördragets sociala protokoll fördes in ett tillägg till Romfördragets artikel 119 om lika lön. Enligt tillägget skall artikel 119 "inte hindra en med- lemsstat från att bibehålla eller införa bestämmelser som ger kvinnor vissa fördelar som gör det lättare för dem att utöva ett visst yrke eller förebygger eller kompenserar nackdelar i deras yrkeskarriär". Det är oklart, vad tillägget egentligen innebär. Det kan tolkas så att det skulle särskilt gynna kvinnor och medge någon typ av aktiva åtgärder till deras fördel. Men det kan också tolkas så att det skulle kunna bidra till att upprätthålla skilda regler för kvinnor och män. Det blir EG—domstolen som i sista hand får tolka bestämmelsens innebörd.

EG:s jämställdhetsregler

Artikel 119 är EG:s rättsliga grund för att utveckla arbetet för jämställdhet inom gemenskapen. Den gäller lönediskriminering men har kommit att uppfattas som uttryck för en mer allmän princip om lika behandling av kvinnor och män i arbetslivet. Med artikel 119 som bas har ett antal direktiv utfärdats. Först, år 1975, kom ett direktiv om lika lön (75/117/EEG) i syfte att sätta press på medlemsstaterna att införa egna nationella lagar om lika lön för kvinnor och

män. I direktivet klargörs att principen inte bara gäller för samma arbete utan även för arbete av lika värde. Likalönedirektivet kompletterades ett år senare med ett direktiv gällande lika behandling av kvinnor och män (76/207/ EEG) avseende andra villkor i arbetslivet som t.ex. möjligheter till befordran eller utbildning villkor som inte direkt kan betraktas somllön enligt artikel 119, men som har viktiga ekonomiska aspekter. Likabehandlingsdirektivet utvidgades år 1978 till att gälla social trygghet (79/7/EEG) och år 1986 även till anställ— ningsrelaterade sociala förmåner (86/378/EEG). I det första fallet handlar det om anställda personers statligt finansierade skydd vid t.ex. sjukdom eller ålders— pension, och i det andra om motsvarande kompletterande skydd som tillhanda— hålls av en arbetsgivare. Som i Sverige omfattas inte privata pensionsförsäk- ringar av reglerna.

Till "jämställdhetsdirektiven" kan vi också räkna det senaste från år 1992 som handlar om rätt till mödraledighet och skydd för gravida (92/85/EEG).

Utöver direktiven har EG utfärdat en rad rekommendationer på jämställd- hetsområdet, bl.a. om aktiva åtgärder för att stödja kvinnor i arbetslivet, om yrkesutbildning av kvinnor, om barnomsorg, samt om skydd mot sexuella tra- kasserier. Man uttalar dessutom resolutioner, bl.a. om strävan mot att bekämpa arbetslöshet bland kvinnor, samt om ett handlingsprogram om lika möjligheter för flickor och pojkar i utbildning.

EG:s jämställdhetsdomar

Redan EES-avtalet innebär att Sverige tar över jämställdhetsdirektiv och de tolkningar av dem som EG—domstolen kommer fram till. Sveriges nya jämställd- hetslag från år 1992 är avsedd att motsvara EG:s krav, men vissa frågetecken kan tänkas uppstå (t.ex. vad gäller frågan om det svenska kravet påjämförelse- objekt av annat kön som refereras senare i detta avsnitt).

Utslag i EG-domstolen ger en uppfattning om hur jämställdhetsdirektiven skall tolkas. Många av tolkningarna har rört frågor om lika lön (uppgifterna är hämtade ur EG—domstolen och jämställdheten, Ds 1993z7). I ett ofta refererat mål, Defrenne—målet (43/75) från år 1976, slog EG-domstolen fast att artikel 119 kan åberopas direkt vid nationella domstolar oavsett landets egna lagar. Flera frågor har rört vad som är att betrakta som lön. I det sammanhanget har tvister rörande pensionsregler varit vanliga. Indirekt diskriminering i samband med deltidsanställd personals anställningsvillkor är ytterligare ett område som domstolen kommit in på. Här har den varit extra tydlig och uttalat att i de fall en majoritet av de deltidsanställda är kvinnor åligger det arbetsgivaren att visa att de deltidsanställdas sämre villkor är grundade på rimliga skäl. Domstolen kontrollerar också hur länderna följer likalönedirektivet den har t.ex. granskat om de likalönelagar som införts motsvarar direktivets krav.

Direktivet om lika behandling har inte varit föremål för lika många frågor. De

som kommit upp är kanske desto intressantare. I fallet Decker (177/88), där en gravid kvinna vägrades anställning på grund av sin graviditet och företaget i stället valde en mindre kvalificerad kvinnlig sökande, fastslog domstolen att någon jämförelseperson av annat kön inte behövdes för att kunna hävda köns- diskriminering. Detta innebär en skillnad i förhållande till svensk lagstiftning och svensk praxis på området. Intressant ur svensk synvinkel är att EG—domsto- len slagit fast att eventuella skadestånd för brott mot jämställdhetslagarna mås- te vara avskräckande. I Sverige utdöms normalt relativt låga bötesbelopp för den här typen av förseelser.

Hofmann—fallet gällde frågan om likabehandlingsdirektivet ger rätt att erbjuda mödrar betald ledighet för vård av barn utan att motsvarande möjlighet erbjuds fäder. Hofmann, som var far till ett barn, hade fått obetald ledighet motsvarande längden av den frivilliga mödraledighet som finns i Tyskland. Hofmann begärde samtidigt utan framgång att få samma ersättning från försäkringskassan som modem hade varit berättigad till om hon varit ledig i stället.

EG-domstolen uttalade att medlemsstaterna hade rätt att införa bestämmelser om skydd för kvinnor i samband med graviditet och moderskap. Det var legitimt att skydda kvinnors fysiologiska och mentala funktioner till dess de har återgått till det normala efter barnets födelse. Det var också legitimt att skydda det särskilda förhållandet mellan mor och barn under en period närmast efter graviditeten och barnets födelse, genom att skydda det från att störas av de dubbla bördor som skulle följa av att modern under denna tid återupptog sitt yrkesarbete. Det var därför i enlighet med artikel 2.3 i direktivet att garantera mödrar föräldraledighet under en period efter graviditeten och förlossningen om syftet är att skydda kvinnor i samband med graviditet och moderskap. Det var då också legitimt att reservera rätten till betald ledighet för modern och utesluta andra från den, eftersom det bara är modern som kan befinna sig under ett oönskat tryck att återvända för tidigt till sitt yrkesarbete.

Avgörandet har kritiserats bl.a. på den grunden att domstolens synpunkt rörande behovet att skydda kvinnor från dubbla bördor skulle kunna tillgodoses också om fadern tar föräldraledighet. Då minskar moderns börda.

Frågor som rör direktivet om social trygghet har varit vanligare än frågor om lika behandling. Detta trots att direktivet innehåller en rad undantag från likabe- handlingsprincipen — bl.a. tillåter det skilda pensionsåldrar för kvinnor och män. Ett av de första målen handlar om fru Drake (150/85) som slutade sin anställ— ning för att ta hand om sin sjuka mor. Med hänvisning till att hon var gift och bodde tillsammans med sin man ansåg inte de ansvariga brittiska myndigheterna att hon var berättigad till bidrag som kompensation för den förlorade arbets- förtjänsten. EG—domstolen gav Drake rätt och fastslog bl.a. att eftersom bidrag skulle ha utgått till en gift man i samma situation var det fråga om könsdiskri- minering. Direktivet syftar alltså till att motverka otidsenliga socialförsäkrings- system uppbyggda efter principen att mannen är försörjaren och kvinnan är den

beroende. Eftersom det svenska socialförsäkringssystemet vilar på helt andra grunder torde direktivet inte få någon större betydelse för svenska kvinnor eller män.

En del av den sociala dimensionen

Jämställdhet mellan kvinnor och män har varit en av EG:s mest framträdande ambitioner på det sociala området. Tillkomsten av den inre marknaden, med dess ökande konkurrens har skapat ett behov av att motverka negativa sociala effekter av fria marknadskrafter bl.a. genom minimiregler. Ett omstritt inslag i den ambitionen är den sociala stadgan. I stadgan sägs att man måste "intensifi- era arbetet" när det gäller kvinnors och mäns lika behandling och lika möjlig- heter. Man framhåller bl.a. att åtgärder bör utvecklas som gör det möjligt för kvinnor och män att förena förvärvsarbete med familjeansvar.

Strategierna för detta anges i EG-kommissionens tredje jämställdhetsprogram (91/C 142/01). I sitt arbete har kommissionen hjälp av nätverk och expert- grupper (nu åtta permanenta nätverk) sammansatta av representanter från de olika medlemsstaterna. Dessa grupper har i flera fall en relativt kort livslängd och byts kontinuerligt ut så att deras inriktning speglar kommissionens dags- aktuella prioriteringar.

Utöver dessa expertorgan har kommissionen hjälp av Rådgivande kommittén som består av representanter från varje nations jämställdhetsorgan (motsvarande Jämställdhetsombudsmannen). Man har också kontakt med European Women's Lobby och Europarådets Styrkommitté för jämställdhet.

Tredje jämställdhetsprogrammet

Framväxten av EG:s inre marknad är alltså en viktig grund för det nuvarande jämställdhetsprogrammet som löper fram till år 1995. En annan grund är om- fattande demografiska förändringar med en snabbt åldande befolkning. De europeiska företagen väntas få problem att tillfredställa sina behov av kvalifice- rad arbetskraft. Kvinnorna får i det perspektivet stor betydelse. Samtidigt brot— tas man med en växande kvinnlig arbetslöshet och problemet att många kvinnor saknar adekvat utbildning när de vill träda in i ett krävande arbetsliv — eller återinträda efter att ha varit hemma och vårdat barn under ett antal år. Ny teknik hotar vidare att slå ut grupper av lågutbildade kvinnor inom t.ex. textilin- dustrin (EG-kommissionen 199ld).

Samtliga dessa bakgrundsfaktorer gör att jämställdhetsarbetet i EG—kommis- sionens regi inte längre skall behandlas som en isolerad sakfråga utanför övrig politik. Programmet utgör i enlighet med detta ett försök att göra jämställdhets- frågorna till en integrerad del av EG:s samlade ekonomiska och sociala politik. Man talar ofta om "mainstreaming" att låta jämställdhetsfrågorna flyta mitt

i den politiska strömmen (EG-kommissionen 1990c). Det innebär att frångå en endimensionell koncentration på kvinnan och på arbetslivet till en utveckling mot att diskutera kvinnans och familjens hela roll — i samhälle, politik och arbetsliv. En viktig skillnad mot svenskt jämställdhetsarbete är att männen än så länge inte omnämns i EG:s strategier.

Programmet har tre övergripande mål:

1) Att fortsätta arbetet med lagstiftningen. EG-kommissionen har bl.a. am- bitionen att påverka medlemsländerna att verkligen tillämpa de bestämmelser som finns samt att bättre sprida information till allmänheten om att individer kan få sina mål prövade vid EG-domstolen via de nationella domstolarna. Ett annat delmål är att tydligare än hittills klargöra begreppet indirekt diskriminering. Kommissionen avser också att utreda och informera om arbetsvärdering; det finns bl.a. planer på att skapa ett generellt klassifikationssystem för olika yrken. Till sin hjälp har kommissionen en "Juridisk expertgrupp för jämställdhetsdirek- tivens tillämpning".

2) Att förbättra kvinnors status i samhället. Målet kan ses som en nyhet och ett led i strävan att bredda jämställdhetsarbetet, att komma till tals med förlegade attityder och att höja medvetenheten om könsroller i samhället. Kommissionen riktar i första hand in sig på tre institutioner: medierna, utbildningsväsendet, och de politiska institutionerna via tre grupper: "Arbetsgruppen för jämställdhet i utbildningen", "Styrkommittén för kvinnor i media", samt "Nätverket för kvinnor och beslutsfattande". Kvinnor i media är ett av de äldre nätverken och består av representanter för medieföretag i medlemsländerna. Gruppens arbete syftar till att få bort stereotypa bilder av kvinnor i medierna samt att få in kvinnor i företagens verksamhet på tekniska eller beslutsfattande befattningar. Nätverket kan rapportera om flera exempel på framgångsrika försök med aktiva åtgärder.

3) Att integrera kvinnor på arbetsmarknaden. Målsättningen att få med kvinnor— na i arbetslivet har funnits länge, men har fått en förnyad betydelse i EG:s nya utvecklingsfas samt med förändrade sociala och familjerelaterade utvecklings- tendenser. Arbetet innefattar bl.a. olika program för yrkesutbildning, stöd för start av egna företag samt rekommendationer om offentligt finansierad barnom- sorg. Den här uppgiften engagerar flest av kommissionens nätverk: "Expert- gruppen för kvinnors sysselsättning", "Nätverket för barnomsorg och familje- frågor", "Arbetsgruppen för yrkesutbildning för kvinnor", samt "Nätverket för kvinnor i lokala sysselsättningsskapande initiativ".

EG:s direkta koppling till ländernas arbete med att förbättra kvinnornas möjlig- heter på arbetsmarknaden sker bl.a. via tre hel- eller delfinansierade program — IRIS, LEI och NOW.

IRIS, LEI och NOW

IRIS är ett av EG:s nätverk. Medlemmar i nätverket är representanter för olika projekt och program för yrkesutbildning av kvinnor runt om i EU—länderna. Projekt som vill vara med måste uppfylla en rad kriterier och medlemskap uppnås genom ansökan. Syftet med IRIS är att systematisera och sprida kunskap om utbildningsinsatser och erfarenheter av sådana insatser mellan EU:s med— lemsländer; man ordnar bl.a. konferenser runt om i Europa.

Andelen kvinnor som startar egna företag ökar stadigt i Europa; många länder kan rapportera om en fördubbling på tio år. Mellan 20 och 30 % av företagen ägs av kvinnor. Ett EG-program i syfte att ytterligare stödja den trenden är Womenås Local Employment Initiatives (LEI) som startades år 1984. Program— met, som förfogar över ca 13 miljoner kronor per är, delar ut bidrag på mellan 24 000 till 60 000 kronor till kvinnor som startar företag som medför anställ- ning för minst två kvinnor. Under det senaste året har man fått in mer än 4 000 ansökningar vilket gör att man måste prioritera hårt; fram till år 1991 har LEI stött 789 nya företag (JämO 1993), många av dem i södra Europa. Påfallande många ansökningar (ca 40 %) gäller etablering av barnomsorgsverksamhet.

Den kostnadsmässigt största delen av EG:s insatser på jämställdhetsområdet är en satsning på yrkesutbildning för kvinnor New Opportunities for Women (NOW) som för åren 1990—93 innebär att 120 miljoner ecu (ca 1 miljard kro— nor) satsas i ett program som har till syfte att stödja kvinnors inträde på arbets— marknaden. Långtidsarbetslösa och kvinnor som vill återinträda på arbetsmark- naden efter en längre tids frånvaro är huvudmålgrupper. Utbildningsorganisa- tioner, forsknings- och informationsenheter samt nationella och lokala myndig— heter kan söka pengar. Medlen tas ur EG:s sociala fond som är en av de s.k. Strukturfonderna. NOW-programmet bidrar till finansiering av instruktörer och utveckling av utbildningsprogram. Ett krav är att någon form av internationellt partnerskap upprättas mellan t.ex. utbildningsanordnare i olika länder eller mellan speciellt inrättade nationella samordnare. Programmet förväntas mynna ut i effektiva modeller som kan "exporteras" mellan länder. Syftet är också att säkra att de nationella politikerna gör mer för kvinnor. Detta innebär att det är medlemsstaterna själva, som utifrån EG:s principiella huvudlinjer, skall skapa nationella strategier. EG satsar lika mycket pengar som medlemsstaten själv. Utbildningssatsningen skall kompletteras med andra insatser, t.ex. stöd till uppbyggnad av barnomsorg.

NOW har kritiserats för att inte ha nått sina mål och att kommissionen själv saknar överblick över vart pengarna tar vägen. Kritikerna hävdar bl.a. att kom- missionen betalat för utbildning i traditionellt kvinnliga yrken, som t.ex. sekre— terare (Euro—diagnostic 1993). Generellt är det, vilket behandlas senare, svårt att bedöma vad EG:s jämställdhetsprogram åstadkommit i praktiken.

Nya tider nya former nya ämnen

Genomgången har så här långt behandlat det förgångna och i viss mån det nuvarande. Kunskaper om detta är viktiga därför att EG hela tiden bygger vidare utifrån historiska förutsättningar. Tydligast syns bygget på det juridiska planet där nya direktiv och nya tolkningar flyttar fram positionerna.

En aktuell fråga som behandlas i ministerrådet gäller omvänd bevisbörda vid tvister om brott mot jämställdhetsreglerna t.ex. när det gäller tvister i lika— lönemäl. Principen innebär att det är arbetsgivaren som har att bevisa att brott mot bestämmelserna inte föreligger. Anledningen är de svårigheter som visat sig uppstå när anställda skall föra sin sak i bevis.

En av de mer framträdande tendenserna rör familjefrågor i en mycket vid bemärkelse. EG—kommissionen efterlyser en mer aktiv familjepolitik omfattande allt från skattepolitiska frågor till frågor om kvalitet i barnomsorg. Man har t.ex. tagit upp och diskuterat männens roll som vårdare av barn. Pappans roll i familj och yrkesliv förefaller därmed vara ett naturligt nästa steg i utveck- lingen av jämställdhetsfrågorna. Ett förslag till direktiv om föräldraledighet och ledighet av andra familjeskäl, som lades ned i början av 1980-talet, behandlas åter i EG:s ministerråd. EG:s nätverk för barnomsorg och andra familjefrågor har vid en serie seminarier formulerat strategier för att få män att ta ett ökat familjeansvar. Att det behövs är uppenbart. I en undersökning uppgav över 60 % av de tillfrågade männen att de inte bidrog med något alls i hus- hållsarbetet. Många av länderna har ingen föräldraledighet, och där sådan finns använder bara några få procent av fäderna den möjligheten. Ett av nätverkets mål är att hitta medel att påverka organisation och kultur på männens arbets- platser.

Till familjefrågorna hör också ansvaret för de äldre i samhället. EU-ländernas demografiska utveckling mot högre skilsmässotal och en allt större andel äldre har resulterat i ett kraftigt växande antal äldre och fattiga kvinnor. Europaparla- mentet har ägnat politisk energi åt frågor rörande frånskilda kvinnors pensions— rättigheter, ensamstående kvinnors fattigdom och problemet med att yngre kvinnor tvingas ta hand om äldre anhöriga. De här, och andra liknande, pro- blem har genererat krav på att de sociala rättigheterna skall kopplas till varje individ, oavsett om man har haft anställning eller inte.

Vad gäller jämställdhet i arbetslivet är kommissionen starkt engagerad i frågor om otrygga och marginaliserade anställningar för kvinnor. Kommissionen har föreslagit tre direktiv riktade till den här gruppen av vilka ett om bättre arbets— miljö och hälsa antagits (91/383/EEG). Även om svenska deltids- eller säsongs- arbetande kvinnor normalt är anställda på säkrare och bättre villkor kan EG- kommissionens engagemang i frågan vara av intresse också för Sverige. Jäm- ställdhetsombudsmannen i Sverige har t.ex. nyligen presenterat en rapport om dagligvaruhandeln och dess många deltidsanställda kvinnor där bl.a. konstateras

att arbetsmiljö- och arbetsskadeproblemen inom branschen har en viktig jäm- ställdhetsaspekt.

6.3. Kvinnors representation

Att makt, i bemärkelsen positioner som ger möjlighet att påverka viktiga beslut inom politik, näringsliv och organisationsliv, är en viktig aspekt av jämställdhet mellan kvinnor och män, är en självklarhet. En del av inriktningen av utveck- lingen på välfärdsområdet i Sverige kan tillskrivas kvinnligt inflytande. Det är alltså inte oväsentligt att frågor ställs om hur maktpositioner inom EG och EU:s medlemsländer är fördelade på kvinnor och män. Men makt kan vara många olika saker. Könens inbördes maktrelation kan beskrivas som komplicerade mönster djupt rotade i familjer, kulturer och samhällsstrukturer. De formella maktpositionerna är bara en del och en del inom vilken kvinnor i EU—länderna generellt sett är dåligt representerade. Den sociala evolutionen har ännu inte riktigt nått dit. Men en utveckling tycks vara i gång. År 1975 avvisade 37 % av de tillfrågade i en undersökning påståendet att "politik är mäns sak inte kvin- nors". Åtta år senare avvisade 48 % påståendet och ytterligare fem år senare 54 % (EG-kommissionen 19910.

Nationella parlament

I Sverige har kvinnornas politiska inflytande mätt i andelen kvinnliga riksdags- ledamöter ökat under en följd av år. Från 14 % år 1970 till 38 % år 1988. Vid det senaste valet, år 1991 , gick dock den kvinnliga representationen tillbaka till 33 %.

Också den kvinnliga representationen i EU—ländernas nationella parlament har överlag ökat sedan mitten av 1980-talet. Fortfarande är den mycket blygsam i de flesta länder. (Uppgifterna hämtade ur Eurostats publikation "Rapid Reports" och avser fördelningen i parlamentens underhus i de fall parlamenten är tudela- de.) Danmark ligger i topp med 33 % kvinnor, följt av Nederländerna (23 %), Tyskland (20 %) och Spanien (16 %). I botten ligger Grekland (5 %) och Frankrike (6 %). Genomsnittet för EU—länderna är 12 %.

I de nationella regeringarna är den genomsnittliga andelen kvinnor densam- ma, 11 %. Här ändrar dock länderna i vissa fall sina inbördes positioner. Ned— erländerna har exempelvis 24 %, Danmark 21 % och Belgien 13 %. Storbritan- nien ligger i botten med 7 %.

Flera länder har relativt nyligen hållit val. Utfallen visar generellt på små förändringar i kvinnornas representation. I den spanska kammaren innebar t.ex. 1993 års val att de tidigare 51 kvinnorna av 350 blev 52, i Italien att den kvinnliga representationen ökade ungefär 2 % och i Frankrike att 50 i stället

för tidigare 44 av 898 platser i nationalförsamlingen och i senaten besattes av kvinnor.

Valsystemen

En av flera förklaringar till att så få kvinnor är representerade i vissa med- lemsländers parlament står att finna i de olika nationella valsystemen. Exempel- vis har Storbritannien, där valet år 1992 innebar att 9 % av parlamentsleda- möterna är kvinnor, ett system där varje parti utser bara en kandidat per val- krets. Det gör det svårare för kvinnor att komma med än i system där listorna innehåller fler namn. I Frankrike har man ett system med två valomgångar. Undersökningar visar att en majoritet av kvinnorna kandiderade för partier som inte nådde upp till de 12,5 % av rösterna i valkretsen som krävs för att gå vidare till den andra valomgången.

EFTA-länderna

Den nord-syduppdelning som finns när det gäller kvinnors samhällsposition blir extra tydlig om man fokuserar på formell politisk makt. Denna uppdel- ningen markeras ytterligare om EFTA-länderna läggs till uppräkningen. Så här är den kvinnliga representationen i EFTA—ländernas nationella parlament: Sverige 33 %, Norge 36 %, Finland 38 %, Island 15 %, Österrike 11 % och Schweiz 14 %.

EU-nivån

Mansdominansen gäller även inom EG—politiken. Iparlamentet är 19 % kvinnor. Detta är en något större andel än de nationella parlamentens genomsnitt.

EG—kommissionens hierarki liknar de flesta hierarkier: av kontorspersonalen är 70 % kvinnor, av handläggarna 50 % och bland högre administratörer är 11 % kvinnor. Av de 23 generaldirektörerna finns två kvinnor, och av de 17 kommmissionsledamöterna är en kvinna.

Det här förhållandet har gett upphov till kritik. Kommissionen har blivit an— klagad för att den inte tillräckligt stödjer kvinnorna i den egna organisationen. Som ett svar på detta har man skapat en särskilt organ för "positive action" inom kommissionen (EG—kommissionen 1988b). Även i Europaparlamentets ad- ministration vidtar man särskilda åtgärder.

Den enda EG-institution som leds av en kvinna är Ekonomiska och sociala kommittén. Elva kvinnor ingår i kommittén (av totalt 189). I ministerrådet, där medlemsländernas regeringsmedlemmar ingår, uppgår den kvinnliga andelen till 11 % (Fakta Europa 1993:3).

Värt att påpeka är att det utöver de formella politiska kanalerna finns ett

omfattande "gräsrotsengagemang". Nationella kvinnoorganisationer finns t.ex. representerade i Bryssel via The European Women”s lobby. De här kvinnorna visar med sitt engagemang att man inte kan eller vill lämna ifrån sig ansvaret för att jämställdhetsfrågorna kommer på dagordningen.

Fackföreningar

Arbetskraften i EU—länderna har en lägre facklig organisationsgrad än i Sverige. Som när det gäller de flesta faktorer vi undersökt är det bara Danmark som har en nivå som liknar Sveriges. Det är dessutom så att kvinnor i mindre utsträck- ning än män är fackligt anslutna. I vissa fall är skillnaden mycket stor. I Stor- britannien är 33 % av männen men bara 17 % av kvinnorna anslutna till central- organisationen TUC, Trade Union Congress. I Italiens två stora centralorganisa- tioner är andelen män mer än dubbelt så stor som andelen kvinnor (SCB 1992).

Inom arbetslivet

Ungefär 9 % av EU-ländernas yrkesverksamma kvinnor är egna företagare eller i högre chefsbefattningar. Detta motsvarar rätt väl svenska förhållanden. Inom det privata näringslivet är ca 10 % av de högsta cheferna kvinnor, inom offent- lig versamhet är andelen ungefar dubbelt så stor ca 20 % (SCB 1992).

Även på den här punkten skiljer sig EU- länderna åt. Högst proportion kvinnor 22 % i inflytelserika positioner kan Frankrike uppvisa. Därefter kommer Danmark och Italien med 15 %. Storbritannien har 10 % och Nederländerna 4 %.

Förändringsarbete

Kvinnors makt är ett prioriterat förändringsområde inom ramen för EG:s tredje jämställdhetsprogram. EG-kommissionen har upprättat ett nätverk just för det här ändamålet. Det sägs i programmet att det åvilar medlemstaterna att "vidta åtgärder för att öka kvinnors deltagande i det politiska livet". EG-kommissionen stödjer projekt som främjar kvinnors deltagande i politiken, framför allt i samband med valen till Europaparlamentet år 1994.

Vissa exempel på nationella initiativ i den här riktningen kan nämnas. I Nederländerna bedrevs t.ex. en kampanj i samband med val till "provinsiella råd" där en intresseorganisation uppmuntrade partierna att ta med kvinnor på valbar plats och på olika sätt påverkade väljarna att rösta fram kvinnor. Kam- panjen blev en framgång och 30 % av de valda var kvinnor.

I Danmark finns en lag från år 1985 som säger att vid utnämningar till offent- liga råd, nämnder eller kommittéer skall både kvinnor och män föreslås. En liknande lag från år 1990 ställer samma krav vid tillsättningen av styrelsepos-

ter i statsförvaltningen.

I Irland har regeringen satt upp ett mål enligt vilket andelen kvinnor i de statsunderstödda organens styrelser skall uppgå till 40 % inom fyra år.

Det spanska socialistpartiet har beslutat att 25 % av kanditaterna till parlamen- tet skall vara kvinnor; andra spanska partier sätter gränsen vid ca 50 %.

Belgien är det första land som lagstiftar om kvotering. Enligt ett förslag från regeringen får inget parti föra fram mer än tre fjärdedelar av sina kandidater av ett kön. På sikt skall denna proportion förändras till två tredjedelar (The Guardi- an, 27 oktober 1993).

Sammanfattningsvis gäller för samtliga uppräknade maktsfärer att kvinnor är dåligt representerade. En grov jämförelse mellan Sverige och EU—länder samt EG-administration säger att skillnaden är större i den politiska världen än i arbetslivet. Detta skall inte tolkas som att situationen i Sverige är tillfredstäl— lande. Ett exempel på detta är den kvinnliga representationen i organisationen kring Sveriges förhandlingar om ett eventuellt EU—medlemskap. De direkta förhandlarna är fyra män och i de arbetsgrupper som bidrar med expertis är två tredjedelar av ordförandena män.

6.4. EG:s påverkan på medlemsländerna

Den nationella utvecklingen påverkar samarbetet

Utan tvekan sker en hastig och omvälvande förändring av EU-ländernas sociala förhållanden när det gäller familj och arbete; kvinnors förvärvsfrekvens och utbildningsnivå ökar i samma takt som födelsetalen sjunker. Men detta sker, i lite olika former, i hela den industrialiserade världen. Den grundläggande sociala evolution det handlar om har i grund och botten föga med vare sig nationellt eller övernationellt beslutsfattande att göra.

Att denna grundläggande utvecklingstendens är universiell hindrar den själv— fallet inte från att anta — som tidigare beskrivits — olika nationella uttryck. Ett mycket bra exempel på detta får man genom att titta på barnomsorgen i EU:s

medlemsländer. Vi konstaterade tidigare att en utbyggd barnomsorg är en — med skandinaviska ögon sett sällsynt företeelse i många EU-länder. Men med en kraftigt ökande kvinnlig förvärvsfrekvens finns där ett ouppfyllt behov som får sin lösning på olika sätt i olika länder (Landstingsförbundet 1993). I Tysk- land satsar man på att i första hand förbättra omsorgen inom familjen med en hastigt utbyggd föräldraledighet, i Nederländerna har man bestämt sig för att skapa 49 000 nya offentliga daghemsplatser på fyra år, och i Storbritannien, där två tredjedelar av kvinnorna yrkesarbetar och offentlig barnomsorg knappast existerar, ligger lösningen i ett svåröverskådligt lapptäcke av omsorgsvarianter med mormor kombinerat med en deltidsarbetande mamma som vanligaste

alternativ (JämO 1993). Många brittiska företag har valt att själva bidra till de anställdas barnomsorg.

Dessa tre länder möter, på ett inrikespolitiskt plan, en i stora drag likartad utvecklingstendens på tre mycket olika sätt. Poängen i detta är att peka på kraften i det som här, något förenklat, betecknas som social evolution. De grundläggande dragen i den sociala evolutionen är knappast ett direkt resultat av en medveten nationell eller övernationell strategi. Vissa av de uttryck ut— vecklingen tar sig kan däremot ses som svar på nationell politik. Extremt låga födelsetal i t.ex. Italien och Spanien kan snarast ses som att "evolutionen" an— passat sig till brister i den nationella politikens sätt att svara upp mot nya krav. Den sociala evolutionens kraft innebär alltså inte att problem löser sig av sig själv. Snarare skapar den en rad nya. I takt med att kvinnorna ständigt ökar sitt deltagande i arbetslivet blir det t.ex. allt tydligare hur svår den yrkesmässiga segregationen är att bekämpa. Trots utvecklingen arbetar kvinnor till övervägan- de del inom kontor och service ofta i osäkra deltidsanställningar (Rubery, Fagan 1992). Man kan säga att en ökande andel kvinnor i högre poster därmed i "jämställdhetsbokslutet" balanseras ut av en oförändrad kvinnodominans i de lägre. Ett annat, helt annorlunda, exempel är att när tvåförsörjarfamiljen och den heltidsarbetande mamman blir norm så framstår arbetsfördelningen i hem— met "helt plötsligt" som en viktig samhällsfråga.

EG:s direktiv och rekommendationer

EG:s regelsystem har olika grad av påverkan. T.ex. har Romfördragets likalö- neartikel 119 _ direkt effekt, dvs. är i princip likställd med nationell lag. Direktiven kan ses som vidareutvecklingar av traktatet och måste följas av nationell lagstiftning inom en tidsram av två år. EG—domstolen kontrollerar att så sker och att de lagar som införs motsvarar direktivets krav.

När det gäller likalönedirektivet från år 1975 kan vi konstatera att samtliga länder utom Tyskland införde nationella likalönelagar i mitten av 1970-talet. I Tyskland kom en lag så sent som år 1980, en lag som EG krävde ändringar i fem år senare.

Artikel 119 sägs ha haft stor initial betydelse för kvinnolönerna i Europa. Statistik som visas i Löneskillnadsutredningen (SOU 1993:7) antyder att även likalönedirektivet kan ha haft viss betydelse genom att löneskillnaderna minskat efter införande av egna lagar, t.ex. i Storbritannien, Nederländerna och Italien. Liknande tendenser kan inte noteras i Tyskland och inte heller i Frankrike (där regler om lika lön gällde redan före Romfördraget). Det finns dock ingen rät linje i lönekurvornas utveckling utan deras beteende visar att andra mycket starka krafter är med och styr utvecklingen. Viktiga påverkansfaktorer tycks vara bl.a. könssegregeringen av arbetsmarknaden och formerna för och prin- ciperna bakom lönebildning och lönesättning (Persson 1992). Det är också

viktigt att konstatera att trots Romtraktat, likalönedirektiv, inhemsk lagstiftning och en lång rad likalöneprocesser både på EG—nivå och på nationell nivå kvar- står löneskillnader mellan kvinnor och män som är större än i Sverige.

Aktivt jämställdhetsarbete

Precis som likalönedirektivet har direktivet om likabehandling medfört att likabehandlingslagar har införts i EU:s samtliga medlemsländer. Kommissionen hävdar att detta har inneburit positiva förändringar när det gäller anställ— ningsförfaranden och vissa socialförsäkringssystem.

Direktivet om likabehandling innehåller ett undantag '— det lämnar utrymme för olika former av positiv särbehandling — t.ex. utbildning för enbart kvinnor (eller män) — om syftet med åtgärderna är att främja jämställdhet. Flera av medlemsländerna t.ex. Danmark har i den egna lagstiftningen begränsat undantaget att gälla åtgärder riktade uteslutande till kvinnor. I andra fall — t.ex. Storbritannien gäller undantaget endast utbildning riktade till kvinnor.

År 1984 utfärdade EG:s ministerråd en rekommendation om att medlemslän- derna skall stödja det som inom EG kallas positive action — dvs. speciella program och åtgärder i syfte att stärka kvinnors position i yrkeslivet. Grunden för detta var att det lagstiftningsarbete som bedrivits sedan 1970-talet inte har förändrat situationen i önskvärd grad. Det fanns ett uttalat behov av nya arbets— sätt. EG—kommissionen publicerade en guide om positive action och upprättade en rad nätverk med uppgift att stimulera arbetet inom industri, offentlig verk— samhet och massmedier (JämO 1993).

Det är mycket svårt att uppskatta omfattning och effekt av de insatser som kommit till stånd i de olika länderna. Klart är att olika former av arbete har kommit igång. Ambitionerna reflekteras i formell lag i visssa länder, medan andra länder lämnat över frågan till frivilliga initiativ. I vissa fall i t.ex. Italien och Frankrike har ekonomiska incitament införts för att få igång positi— ve action-program. Generellt kan man säga att de här aktiviteterna ännu inte har kunnat utvärderas eftersom de inte varit igång tillräckligt lång tid. Tydligast "EG-styrning" märks inom offentlig sektor som ju normalt är lättast att påverka politiskt.

Insatserna hittills kan sammanfattas som "begränsade framgångar". Ett positivt exempel som EG-kommissionen gärna framhåller är arbetet med massmedier framför allt EU-ländernas TV—bolag. På grundval av forskning från 1980—talets början startades år 1986 en styrkommitté för jämställdhet i medier. Utvärdering— ar talar om en mängd aktiviteter och om förändrade attityder — men konstaterar också att mycket återstår att göra. Fortfarande är trots en positiv förändring den kvinnliga delen av arbetsstyrkan inom EU-ländernas TV-bolag endast 36 % och i det översta chefsskiktet är bara 6 % kvinnor. Bedömare inom EG- kommissionen konstaterar — vilket överenstämmer med svenska erfarenheter

att positive action för att få effekt kräver en vilja att ändra i organisationer och att sådana initiativ backas upp av politisk, ekonomiskt och fackligt stöd (Rubery, Fagan 1992). Man betonar också vikten av att få med den här typen av ambi- tioner i kollektivavtal.

Den sociala fonden

EG:s sociala fond har en historia som går tillbaks till Romfördraget där man betonar att ett huvudmål är att den skall användas för yrkesmässig skolning av arbetskraften. Kvinnor hör till de mest prioriterade målgrupperna, särskilt när det gäller projekt för att öka deras andel inom de sektorer på arbetsmarknaden där kvinnor är underrepresenterade. Fonden har kritiserats för att den inte i tillräcklig utsträckning kommit kvinnor till någon verklig nytta; bl.a. genom att den av medlemsländerna organiserade yrkesutbildningen slentrianmässigt fortsatt att utbilda kvinnor i traditionella kvinnoyrken med små framtidsmöjlig- heter.

Den här kritiken var en viktig grund för att inrätta programmet New Opportu- nities for Women den hittills största " jämställdhetssatsningen" inom ramen för EG:s strukturfonder. Programmet som omfattar 153 miljoner ecu har löpt sedan år 1991 och skulle egentligen avslutas under år 1993. För att ge de olika projekt som ingår en reell chans att genomföras har programmet sträckts ut till 1994 års utgång. Man räknar med att en ordentlig utvärdering av NOW och dess effekter kan göras först om några år.

Sommaren 1992 hade EG via NOW varit med och delfinansierat 350 olika projekt (EG-kommissionen 1992). Man kan konstatera att pengarna har fördelats mycket olika på medlemsländerna. Danmarks 1 miljon ecu kan t.ex. jämföras med Spaniens 22 och Italiens 23 miljoner ecu. Det råder knappast någon tvekan om att det är sydeuropa som prioriteras och att det också är där man kan vänta sig att satsningarna får störst betydelse. Vid de efterforskningar kommittén gjort är det också i dessa länder som fonderna spontant rapporteras svara för en del av EG:s inflytande på jämställdhetsområdet.

Den sociala fonden kommer framöver att få som ett av sina huvudmål att utbilda kvinnor i yrken där efterfrågan på arbetskraft förväntas öka, t.ex. tekniska yrken. Fonden skall också stödja barnomsorgsinitiativ för att kvinnorna lättare skall kunna delta i utbildning.

Utvecklingen i medlemsländerna

Kommittén har till svenska ambassader runt om i EG ställt frågor om hur am— bassaderna uppfattar EG:s betydelse för utvecklingen på jämställdhetsområdet. Ambassaderna bygger sina svar på uppgifter från nationella jämställdhetsorgan.

Från London rapporteras "EG har utan tvekan haft en stor betydelse för

jämställdhetsarbetet i Storbritannien". Equal Opportunities Commission, som är den brittiska motsvarigheten till JämO, går så långt som att säga att alla framsteg på området beror på EG. Exempel på aktuella frågor där EG spelat in är bestämmelser om pensionsåldrar samt villkoren vid mödraledighet.

I rapporten från Spanien uppges att den snabba utvecklingen för den spanska kvinnan inleddes före Spaniens medlemskap i EG år 1983. Kvinnoorganisatio— nen Instituto de Mujer säger dock "att det är ställt utom all tvivel att EG—inträ— det givit den spanska kvinnan tillträde till en större arbetsmarknad". I det sammanhanget nämns en expanderande offentlig arbetsmarknad och EG:s pro- gram NOW, IRIS och LEI.

Likestillingsrådet i Danmark uppger att EG "starkt och positivt påverkat jämställdhetsarbetet". Detta gäller främst kunskapsproduktion och beslut i EG— domstolen. Ett mycket uppmärksammat utslag i EG-domstolen gällde frågan om lika lön för män och kvinnor på industriföretaget Danfoss. Utslaget innebar ett underkännande av företagets lönepolitik och anses vara av stor betydelse för lönefrågan i Danmark.

Svenska ambassaden i Rom säger att jämställdhetsarbetet inom EG "utan tvekan påverkat utvecklingen av kvinnans roll i arbetslivet i Italien ...". Som exempel på detta anförs ny lagstiftning Italien har nyligen antagit en lag om "positive action", som bl.a. innebär att italienska företag kan få statligt stöd för åtgärder som syftar till att öka förutsättningarna för jämställdhet. Man nämner också EG:s projektverksamhet där Italien inom ramen för NOW är represen— terad med 137 projekt.

Från Frankrike rapporteras att Frankrike tre gånger dömts av EG—domstolen för brott mot artikel 119 i Romtraktatet vilket skapat livlig debatt. Det senaste fallet (1991) rörde den franska arbetslagstiftningen som förbjuder kvinnor att arbeta på nätter. Utslaget har — till skillnad från vissa andra EG-initiativ — ännu inte resulterat i någon lagändring på området. Ett exempel på en sådan lagänd- ring gäller arbete som utförs av makar till fria yrkesutövare. Dessa har sedan år 1986 status som arbetstagare i Frankrike. När det gäller NOW har Frankrike tilldelats 130 miljoner francs, men tjänstemän vid socialministeriet uppger att man, på grund av olikheter i behov hos samarbetsländer har haft svårt att upp- rätta ändamålsenliga program.

Från Grekland redovisas att EG-initiativen påverkat Grekland bl.a. genom yrkesutbildning för kvinnor och hjälp att bygga ut barnomsorgen.

Tyskland räknas som ett av de mindre avancerade länderna i EG när det gäller jämställdhet. Landet är det enda i EG som saknar en fristående nationell jäm— ställdhetsmyndighet. De insatser som görs sker i första hand på lokal nivå. Sedan år 1990 har 450 lokala jämställdhetskontor etablerats i det forna Östtysk- land. Svenska ambassaden i Bonn skriver: "För kvinnorna i östra Tyskland ut- gör EG:s kvinnoprogram ett ovärderligt och välkommet stöd".

Svenska ambassaden i Portugal rapporterar att de stora förändringarna kom

efter revolutionen år 1974 och att anslutningen till EG inte anses ha påskyndat " jämställdhetsprocessen i någon nämnvärd utsträckning".

I Irland sattes "Commission on the Status of Women" upp år 1970 för att arbeta med jämställdhetsfrågor. Dessa säger man "ökade i styrka när Irland gick med i EG år 1973", och man hänvisar till lagändringar vad gäller lika lön och lika behandling. Den senaste framgången är en bestämmelse som säger att varje regeringsbeslut skall specialgranskas ur ett jämställdhetsperspektiv.

6.5. Hur påverkas förutsättningarna för jämställdhet vid olika alternativ?

Jämställdhet är, som tidigare sagts, ett på flera sätt inexakt och relativt begrepp som kan innefatta en mängd olika aspekter och bygga på olika värderingsgrun- der. Inom den idémässiga tradition, som frågan om relationen mellan könen i Sverige har vuxit fram, har kvinnors och mäns rätt och möjlighet till utbildning och försörj ningsmöjligheter en helt central position. Arbetsmarknaden och dess villkor och förutsättningar är därmed primära jämställdhetsfaktorer. Lika viktiga är de sekundära faktorerna, som en utbyggd barn-, äldre- och handikappomsorg av god kvalitet. Den svenska jämställdhetspolitiken i slutet av 1970-talet och början av 80-talet inriktades på att undanröja den typen av förvärvshinder. Vidare har skatte— och transfereringssystem betydelse för jämställdhet mellan kvinnor och män.

Arbetsmarknaden

Arbetsmarknadens utveckling karaktäriseras sedan några decennier tillbaka av att tjänsteproduktionen ökar på varuproduktionens bekostnad. Inom varuproduk- tionen är det framför allt s.k. kunskapsintensiv industri som utvecklas. Den här utvecklingen gäller även t.ex. EU-länderna och USA.

En betydande strukturomvandling pågår inom den varuproducerande industrin. Detta har betydelse för den samlade ekonomiska aktiviteten, samtidigt som det direkt berör de kvinnor och män som är yrkesverksamma inom industrin. Kvin— norna utgör en mindre del (ca 28 %) av industriarbetarna, men vissa "kvinno- intensiva" branscher som livsmedelsindustri (40 %), textilindustri (51 %) och beklädnadsindustri (71 %) är mer utsatta för internationell konkurrens än andra. Av dessa branscher är det i första hand livsmedelsindustrin som kan påräkna hårdare konkurrens vid medlemskap i EU. Inom textilindustrin kan konkurren- sen tvärtom minska. EG-kommissionen har visserligen uttryckt oro för vad för- väntade rationaliseringar inom textilindustrin kan innebära för lågutbildade kvinnor i branschen, men för svenskt vidkommande är dessa farhågor mindre aktuella på grund av redan genomförda rationaliseringar.

Kort kan detta sammanfattas som att framtidens arbetsmarknad för välutbilda- de kvinnor erbjuder relativt goda utsikter i en fortsatt hög, och troligvis växan— de tjänsteproduktion, medan den för vissa grupper kvinnor inom tillverknings- industrin kan medföra omställningar. Studier har visat att strukturomvandlingar med permitteringar som resultat får olika konsekvenser för kvinnor och män: kvinnor som friställs har t.ex. svårare än män att finna nytt fast arbete. Speciellt utsatta är icke facklärda kvinnliga arbetare (Gonäs 1991).

Forskare pekar i sammanhanget på betydelsen av hur själva omställningen går till — att jämställdhetsaspekten finns med vid de arbetsmarknadspolitiska över- väganden som görs (Persson 1993).

I ett regionalt perspektiv har den offentliga tjänsteproduktionen stor betydelse för kvinnors sysselsättning. Kvinnors sysselsättningsgrad är betydligt lägre än männens i de regioner som har den minsta andelen sysselsatta inom offentliga tjänster. I vissa delar av landet skulle neddragningar innebära att alternativa sysselsättningar är svåra att finna.

Lönespridning

Lönespridningen på arbetsmarknaden minskade på 1970-talet. Detta förklaras bl.a. med ett "överskott" på högutbildad arbetskraft (Fölster, Lindström 1993). Under 1980-talet ökade skillnaderna (bl.a. beroende på att efterfrågan på perso- ner med högre utbildning ökade mer än nytillskottet). Lönespridningen förväntas fortsätta att öka. En förklaring är att teknisk utveckling och konkurrens från låglöneländer har minskat efterfrågan på lågutbildad arbetskraft. Ökade löne- skillnader kan medföra att incitamentet för avlönat arbete minskar för vissa grupper av kvinnor. Samtidigt torde incitamenten för högre utbildning öka i och med att sannolikheten för att detta ger bättre materiell avkastning blir större.

Offentliga arbetsgivare

År 1992 var 58 % av de yrkesverksamma kvinnorna verksamma i stat och kommun. Av drygt 1,6 miljoner offentliganställda är 73 % kvinnor. Speciellt viktig som arbetsgivare är kommuner och landsting. Tre av fyra kommunalt anställda är kvinnor. Den kommunala verksamheten har (i motsats till den statliga) ökat under hela 1980-talet. År 1991 bröts trenden och de kommunalt anställda minskade i antal för första gången.

I Sverige sysselsätter den offentliga sektorn en tredjedel av den arbetande befolkningen — i EU-länderna ca 20 %. Internationella jämförelser visar att de flesta länder med stor offentlig sektor har en hög andel förvärvsarbetande kvinnor. Intressant är att i vissa länder har kvinnorna ökat sitt deltagande i arbetsmarknaden utan att offentliga sektorn ökat. Ett sådant land är USA.

Professor Bengt Furåker jämför i en studie USA med Sverige vad gäller

kvinnornas arbetsmarknad. Han finner att i båda länderna dominerar tjänste- sektorn. Den största skillnaden ligger i andelen kvinnor utanför arbetsmarkna- den som är väsentligt högre i USA än i Sverige. Bland de yrkesverksamma kvinnorna är det fler inom kategorin "socialvård " (bl.a. barn och äldreomsorg) i Sverige och fler inom handel, bank, försäkringsbolag i USA. På frågan om svenska offentliganställda skulle kunna erbjudas arbete i dessa sektorer svarar Furåker nej med hänvisning till de svårigheter och den nya konkurrenssituation dessa är på väg in i. Mycket talar dock för att de tjänster som produceras i offentlig sektor kommer att efterfrågas i mer eller mindre lika stor utsträckning även i framtiden (även om formerna för detta kan tänkas förändras).

Välfärdstjänster

Den offentliga tjänsteproduktionen kan förväntas bli föremål för ett fortsatt för— ändringstryck. Oavsett EU kommer den svenska offentliga sektorn att genomgå betydande omställningar. Exakt omfattning och inriktning är delvis en politisk fråga som påverkas av Sveriges statsfinansiella läge. EU-länderna använder enligt OECD:s beräkningar lika stor andel av BNP som Sverige gör till välfärds- tjänster men de finansieras i de flesta länder inte i samma utsträckning över statsbudgeten. Troligen kommer kostnaderna för social välfärd att öka i EU- länderna till följd av en ökning av andelen äldre. Sett i förhållande till EU- länderna talar detta för att pressen på Sverige genom skattekonkurrens minskar. Denna press finns oavsett förhållande till EU.

Familjerna

Det är svårt att i dag vilket även gäller vid en fortsatt integration se några dramatiska demografiska eller familjekulturella förändringar i Sverige. Tvärtom talar allt för att tvåförsörjarfamiljen med två eller tre barn kommer att fortsätta att dominera bilden. Allt talar också för att detta blir tydligare även i övriga delar av Europa. Det innebär att vissa typer av välfärdstjänster t.ex. barnom- sorg (som kan vara privat eller offentlig och finansieras på många olika sätt) — kommer att ha en fortsatt hög efterfrågan i Sverige. Efterfrågan på den här typen av tjänster kommer att öka även i EU-länderna.

J ämställdhetsarbetet

Svensk jämställdhetslag motsvarar, förutom några frågetecken av mer teknisk natur, nuvarande EG-standard. Dessa torde knappast kunna innebära någon märkbar effekt i den svenska vardagen.

Vad gäller EG:s programverksamhet kan Sverige vid ett eventuellt medlem- skap — liksom fallet varit för exempelvis Danmark inte räkna med att hamna bland EG:s prioriterade mottagarländer. Ett viktigt indirekt syfte med program-

men är att knyta EU—länderna samman och få till stånd nätverksbaserat utbyte av kunskaper och erfarenheter. Det finns mycket som talar för att det är i den här kunskaps- och ideologiaspekten som programsamarbetets största betydelse står att finna.

De olika alternativen

Hur påverkar då de olika alternativen EES-avtal, EU-medlemskap eller utanför EES och EU — utvecklingen? I långtidsutredningen från år 1992 ges svaret att "Det handlar om skillnader i grad snarare än art". Man hävdar att tre av den gemensamma europeiska marknadens fyra friheter varor, tjänster och kapital — redan hunnit utvecklas långt. Den fjärde — arbetskraften är den enda som tillkommer vid EES och EU—medlemskap. Den rörlighetens betydelse är speciellt på lite längre sikt — svårbedömd. Som framgår av kapitel 5 har människors benägenhet att flytta mellan länder hittills varit mycket låg.

EES-avtalet

EES—avtalets direkta innebörd är att handeln med EU-länderna främjas samtidigt som större delar av svensk ekonomi utsätts för konkurrens. T.ex. innebär avtalet direkt konkurrens inom banksektorn, försäkringssektorn och delar av trans— portsektorn. Banksektorn och försäkringssektorn är betydelsefulla arbetsgivare för kvinnor. EG—kommissionen har analyserat den inre marknadens betydelse för kvinnorna i banksektorn och konstaterar två motsatta trender: en bredare och vitalare verksamhetsram med åtföljande nya arbetstillfällen på grund av fortsatt internationalisering, parallellt med sammanslagningar och nedskärningar. Den ena tendensens arbetskraftshöjande effekter äts upp av den motsatta tendensens arbetskraftssänkande.

I kapitel 3 behandlas de ekonomiska förutsättningarna. Bedömningen är att tillväxten i ekonomin ökar genom EES—avtalet. Om bedömningen är riktig innebär detta positiva effekter för arbetsmarknaden i stort. Det gynnar natur— ligtvis både kvinnor och män. Det faktum att kvinnorna historiskt har haft en svagare position än männen på arbetsmarknaden talar dock för att kvinnorna generellt sett har mest att vinna på en sådan utveckling. Speciellt för välut- bildade kvinnor (och män) kan den ekonomiska utvecklingen antas skapa nya möjligheter på nya marknader.

Det finns sedan början av 1980-talet en tendens mot ökad lönespridning i Sve— rige. Dessa kan förväntas förstärkas vid en EES-anslutning. En ökad arbets— kraftsrörlighet (exempelvis i form av utflyttande höginkomstagare och/eller inflyttande låginkomstgrupper) kan bidra till att mindre kvalificerade arbeten blir relativt sett sämre avlönade samtidigt som högkvalificerade arbeten blir bättre avlönade. Erfarenhetsmässigt ökar skillnaderna mellan kvinnors och mäns löner

på ett generellt plan när lönespridningen totalt ökar. Teoretiskt kan detta tänkas medföra att incitamenten för vissa grupper av kvinnor att förvärvsarbeta minskar — samtidigt som incitamenten för att skaffa högre utbildning ökar.

Förväntade förändringar i näringslivets sysselsättningsstruktur anger dock goda utsikter även för kvinnor att uppnå "vinster" vilket delvis beror på att tjänstesektorn förväntas fortsätta att öka. Kvinnorna, som redan är väl etablera— de i den sektorn, bör — åtminstone om vi håller oss till de högutbildade kunna konkurrera om de löner som ökar på grund av den vidare lönespridningen.

Om antagandena om tillväxt stämmer skulle detta leda till ökade skatteintäk— ter. Ett EES-avtal innebär inte direkt några krav på skattesänkningar i Sverige. Indirekt blir däremot sådana krav mer uttalade på grund av skattekonkurrens. Ett motverkande inslag i bilden är EG:s strävanden inom den s.k. sociala dimensionen som bygger på andra motiv än de strikt ekonomiska. En utveckling här kan medföra ökade sociala kostnader i regionen något som automatiskt medför minskat tryck på svensk skattenivå. En kraftigt ökande andel äldre i EU— länderna får troligen samma effekt. Vad gäller den offentliga sektorn ställs inga krav i EES-avtalet på storlek och omfattning. På sin plats är att påpeka att Danmark har i stort sett lika stor offentlig sektor som den svenska. Ett EU— medlemskap har för dansk del inte inneburit någon påtaglig krympning av den delen av arbetsmarknaden.

EES-avtal et omfattar EG:s bestämmelser på jämställdhetsområdet. De återfinns under avtalets avsnitt om sociala frågor i artiklarna 69 och 70. Där slås Rom— fördragets princip fast att kvinnor och män skall ha lika lön för lika arbete. Det anges att de avtalsslutande parterna skall främja principen om likabehandling av kvinnor och män. Direktiven återfinns i bilaga XVIII till avtalet. Redan i EES— avtalets ingress slår avtalsparterna fast vikten av att utveckla den sociala dimen— sionen, däri inbegripet likabehandling av kvinnor och män.

Den rättspraxis som vuxit fram inom EG på jämställdhetsområdet med än— ledning av dessa bestämmelser kommer genom EES-avtalet att gälla också i Sverige. Det nyligen antagna direktivet om hälsa och säkerhet i arbetet för gravida kvinnor kommer att fogas till avtalet. Utredningen om ledighetslagstift- ningen (Dir. 1992:98) har i uppdrag att undersöka om den svenska lagstiftningen behöver ändras.

Enligt EES-avtalet skall också de avtalsslutande parterna söka stärka samarbe- tet ijämställdhetsfrågor inom ramen för verksamhet som följer av EG:s tredje handlingsprogram. EES-avtalet kommer dock inte att ge samma möjligheter till inflytande över EG:s beslutsprocess i jämställdhetsfrågor eller medverkan i kommittéer och nätverk som ett medlemskap gör.

EU-medlemskap

Ett EU—medlemskap kan förväntas medföra en mer accentuerad ekonomisk för- ändringstakt än vid ett EES—avtal. Osäkra ekonomiska bedömningar hamnar på en BNP-tillväxt som är någon procent högre än vid EES—alternativet. Ytterli— gare en effekt av medlemskapet är förutom de nya konkurrensmarknader som EES-avtalet medför — även direkt konkurrens inom jordbruks-och livsmedels- sektorn. Detta kan förväntas få direkt betydelse för anställda kvinnor och män — i dessa branscher. Som i de andra alternativen är lågutbildade kvinnor och män i industrin en grupp som påverkas i de strukturförändringar som kan för— väntas. Dessa beräknas i Långtidsutredningen (1992) gå snabbare vid ett med- lemskap än i de andra fallen. Ett medlemskap kan dessutom förväntas späda på lönespridningen utöver den som EES ger upphov till.

Om de här antagandena är riktiga innebär det att de effekter vad gäller bl.a. sysselsättning, arbetskraftsrörlighet och lönespridning och deras konsekvenser för kvinnor och män som skissades för EES-alternativet i princip gäller även för EG/EU-alternativet. Möjligen något mer accentuerade. En förmodligen marginell effekt av slopade gränskontroller kan bli en ökad tillgång på s.k. " svart arbetskraft" vilket i så fall skulle kunna bidra till att lönespridningen ökar ytterligare och att en del av konsumtionen av tjänster antar en mer privat prägel.

Ett medlemskap innebär små formella skatteharmoniseringskrav. De regler som finns har hittills varit begränsade och främst rört indirekt beskattning (momsen skall uppgå till minst 15 %). Konkurrenstryck kan dock komma att medföra vissa skattesänkningar t.ex. punktskatter på vissa varor. Till detta kommer direkta kostnader för medlemskapet. Mot detta måste utsikterna till ökade skatteintäkter som en följd av ökad ekonomisk tillväxt ställas. Balansen mellan dessa tendenser kan väntas få betydande effekter för förutsättningarna på den offentliga delen av arbetsmarknaden.

Besluten ligger på nationell nivå, både vad gäller frågan om en verksamhet skall bedrivas i offentlig eller privat regi eller frågan om skattetryckets nivå över huvud taget. EMU:s krav på "sunda offentliga finanser" kan dock förmo— das sammanfalla med det svenska arbetet att sanera statsfinanserna. EMU:s krav kan dessutom förväntas påverka Sverige på liknande sätt även i de två andra alternativen.

EG:s jämställdhetslagstiftning och övrigt samarbete kommer att gälla på samma sätt som inom EES med den skillnaden att Sverige kommer att få samma rättigheter till deltagandet i samarbetet som EU:s medlemsländer. Några viktiga samarbetsformer och samarbetsorgan öppnas för deltagande först vid medlem- skapet, t.ex. de projekt finansierade av den sociala fonden, kommissionens jämställdhetskommitté och Europaparlamentets kvinnoutskott.

Utanför EES och EU

Att stanna utanför EES och EU innebär direkt att den mycket viktiga handeln mellan Sverige och EU-länderna försvåras och fördyras jämfört med de övriga alternativen. Detta torde, med reservation för att sådana beräkningar alltid är osäkra, också medföra en lägre ekonomisk tillväxt och därmed risk för högre arbetslöshet. Det drabbar troligen kvinnor i lika hög grad som män.

Rörligheten vad gäller t.ex. arbetskraft kan i detta alternativ bli mindre än i övriga alternativ. Det medför förutsättningar för jämnare fördelning av löner, men också för högre arbetslöshet. Teorin bakom är, förutom de uppenbara effekterna av lägre tillväxt, att stelhet i lönesättningen i sig kan leda till ökad arbetslöshet.

Svensk ekonomi står oavsett vägval inför förändringar som har påverkan både på kvinnor och män. Det är mycket svårt att ange speciella konsekvenser för kvinnor.

För högutbildade kvinnor och män i kunskapstät industri eller tjänsteproduk— tion kan det här alternativet innebära att man går miste om arbetstillfällen både i Sverige och i Europa. För lågutbildade kvinnor och män kan ett "utanförskap" innebära en ökad arbetslöshet på grund av lägre tillväxt.

Även utanför EES och EU är det vidare rimligt att räkna med indirekta skatte- harmoniseringar av konkurrensmässiga skäl . Ekonomins internationalisering och en samhällsideologisk orientering mot ett sänkt skattetryck tillsammans med en översyn av offentliga utgifter är viktiga grunder för detta. Om de ekonomiska bedömningar som finns är riktiga innebär ett "utanförskap" även indirekt mins- kade skatteintäkter på grund av lägre grad av ekonomisk aktivitet. De offent- liga utgifterna kommer även utan EES och EU att vara föremål för politisk granskning och för försök att hålla kostnadsutvecklingen nere.

Avslutning

Avslutningsvis är det uppenbart att framtiden kommer att medföra betydande ekonomiska och arbetsmarknadsrelaterade förändringar oavsett vilket alternativ Sverige väljer. Vilka konsekvenser de får när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män beror i första hand på hur Sverige inrikespolitiskt hanterar förutsättningarna i de olika alternativen.

Mycket förenklat tycks utvecklingslinjerna i många stycken tala för att sven- ska kvinnor kan klara strukturförändringar både de "oundvikliga" och de som följer med en EG-integration relativt väl. Det finns inga klara belägg för att svenska män på kort sikt skulle klara omställningen bättre. Kvinnorna är i första hand verksamma inom tjänstesektorn som expanderar och som förväntas fort- sätta att expandera i Sverige liksom inom EG—området. Mot detta talar att en stor del av kvinnorna återfinns i den offentliga sektorn som också undergår strukturförändringar.

Tjänstesektorns tillväxt är en del i omvandling av västvärldens industrialisera- de samhällen. Ett av de påtagligaste inslagen i den processen handlar om att kvinnor i en hastigt och stadigt växande omfattning skaffar sig högre utbildning och eget förvärvsarbete. Inte minst påtagligt har detta varit i Europa. Helt klart har EG spelat en roll i den här utvecklingen, inte minst genom att bidra till att medlemsländernas jämställdhetslagstiftning ligger i fas med samhällsutveck— lingen på området. När länderna själva anger EG:s roll i det här sammanhanget betonar man olika aspekter; för vissa länder är EG:s lagstiftande arbete cen- tralt, för andra länder är programmen för att skapa arbetstillfällen primära. Fortfarande är skillnaderna mellan länderna stora även om utvecklingen går mot likhet.

Likheten visar sig bl.a. i att de jämställdhetsfrågor som diskuteras har en samtidig aktualitet både i olika EU-länder och i Sverige. Relationen arbetsliv— —familjeliv är ett sådant centralt område. Av speciell betydelse i sammanhanget är den sociala dimensionen som syftar till att motverka negativa sociala effekter till följd av fria marknadskrafter. På senare tid har också frågan om gemensam- ma arbetsmarknadspolitiska satsningar kommit i fokus.

På det politiska, idémässiga planet kan man lite slarvigt säga att EG "hunnit ikapp" den svenska jämställdhetsfronten. Det finns klara paralleller vad gäller de frågor som är på dagordningen. Det går därmed att se tydliga poänger i att delta i EG:s diskussioner utifrån en svensk erfarenhet. I EES-avtalet talas också om ett "nära samarbete" i sociala frågor. EFTA-länderna erbjuds möjlighet att delta i framtida EG-program och i EG:s löpande erfarenhetsutbyte. Det är i dagsläget svårt att sia om de exakta formerna för och omfattningen av ett sådant arbete. Samarbetet inom EES sker på EG:s villkor och i de delar som EU- länderna bestämmer sig för. Ett EU-medlemskap däremot innebär automatiskt att vi blir engagerade i ett stort antal samarbetsorgan som arbetar med frågor som rör jämställdhet. Detta innebär att Sverige får möjlighet både att påverka och lära av utvecklingen.

7. Hur påverkas villkoren för människor med funktionshinder

7.1. Bakgrund

Internationell uppmärksamhet har riktats mot utvecklingen av materiell trygghet för alla i Sverige och i de övriga nordiska länderna. Även modeller för stöd och service via de offentliga systemen i dessa länder har väckt intresse utanför Norden. Denna del av Europa har sedan en lång tid varit något av en förebild och föregångare för andra länder när det gäller rättigheter för människor med funktionshinder.

Som framgår av kapitel 2 "Olika system för välfärd" har olika välfärdsmodel— ler utvecklats på skilda håll i Europa. Attityder och syn på människor med funktionshinder har därmed också utvecklats olika. I den skandinaviska model— len tar samhället ansvar för handikappfrågorna utifrån grundsynen att varje fråga bör lösas inom den samhällssektor den närmast hör hemma och inte som tidigare — ses som ett ansvar för den sociala sektorn.

I 1600—talets Sverige fördes människor med olika vårdbehov samman i fattig— stugor och asyler eller på särskilda barnhem. Under 1800-talet utvecklades institutioner för att skydda människor som ansågs vara sinnesslöa eller vanföra mot en oförstående omvärld. Samtidigt ville man skydda samhället mot männi- skor som ansågs störande och avvikande. Institutioner var vanliga långt in på 1900-talet. Förhållandena förändrades emellertid på 1960-talet. Då började man att arbeta på de två åtgärder som skulle ge människor med funktionshinder för— utsättningar för ett större deltagande i samhället, normalisering och integrering.

Normalisering innebär att människor med funktionshinder har rätt till sanuna vardagsliv och samma levnadsbetingelser som människor i omgivningen. Inte- grering gör handikappade delaktiga i samhällsgemenskapen. Människors lika värde främjas av integrering (Gardeström, 1981).

En annan viktig princip är rätten till integritet och självbestämmande. Den regleras i hälso- och sjukvårdslagen (SFS 1982:763), socialtjänstlagen (SFS 1980:620) och särskilt i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (SFS 1993:387). Rätten till integritet får inte förändras med skiftande situationer eller en människas förmåga att hävda denna rätt.

Det är viktigt att ha en helhetssyn i arbetet med handikappfrågor. Begreppet "ett samhälle för alla" innebär att alla människor med funktionshinder skall kunna ingå i samhällsgemenskapen, alltså även de som står utanför arbetsmark- naden. Målet är att alla med funktionsnedsättningar skall ha full delaktighet och jämlikhet.

Utvecklingen inom handikappområdet varierar mellan EU-länderna beroende på vilken allmän välfärdsmodell som gäller i resp. land. I samtliga länder in- rättades institutioner under 1800-talet och in på 1900—talet för människor med olika funktionshinder. Dessa institutioner finns i stor utsträckning kvar. Här skiljer sig utvecklingen jämfört med de nordiska länderna. Normalisering och integrering börjar nu tillämpas även i dessa länder.

Familjen har en central roll i flera EU-länder. Den har ansvaret för att ta hand om sina funktionshindrade. Om familjen inte klarar av detta ställer ofta hjälporganisationer eller kyrkan upp. Denna typ av välgörenhet har ingen motsvarighet i Sverige. I vissa länder har emellertid professionellt arbetande frivilligorganisationer växt fram. De får stöd av staten och kommunen men också av individer och företag.

EU—länderna tillämpar inte ett remissförfarande enligt svensk modell. För handikapporganisationerna i Sverige är det viktigt att genom remissyttranden på— verka utvecklingen.

Definitioner av handikappbegreppet Världshälsoorganisationen WHO (World Health Organisation)

Världshälsoorganisationen publicerade år 1980 en handbok för klassifikation av sjukdomskonsekvenser som kallas International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps, oftast benämnd ICIDH. I klassificeringen definieras en funktionsnedsättning som en följd av en skada eller sjukdom. Med skada menas att något blivit onormalt eller förlorats i den psykologiska, fysiologiska eller anatomiska strukturen eller funktionen.

Funktionsnedsättning är enligt WHO en begränsning eller ett hinder som leder till att en människa inte kan utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt. Funktionsnedsättningen är i de flesta fall en direkt följd av en skada.

Enligt WHO:s miljörelaterade definition är handikapp den begränsning som funktionsnedsättningen eller skadan innebär för individen i hennes livsföring och sociala roll. Handikappet är relaterat till den kultur och den sociala och fysiska

miljö individen befinner sig i.

Fortsatt arbete med definitionen bedrivs sedan år 1987 på internationell nivå i en expertgrupp inom Europarådet.

Den svenska handikappolitiken ansluter sig till WHO:s definition och betonar de miljörelaterade aspekterna av handikapp. Det gör också den definition som 1989 års Handikapputredning har hänvisat till.

Handikappförbundens Samarbetsorgan (tidigare HCK) anser att den person skall anses vara handikappad, som till följd av bestående funktionsnedsättning möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring.

E U-länderna

Officiella definitioner av handikappbegreppet varierar mellan olika EU—länder. Definitionerna skiljer sig från varandra beroende på om det rör sig om fysiska eller psykiska funktionshinder. De varierar också beroende på om utgångs— punkten är arbetslivet eller andra delar av livet och om funktionsnedsättningen är varaktig eller tillfällig (Flötten 1992).

EG

EG har ingen officiell definition av handikapp. Varje medlemsland definierar självt målgrupperna för sina insatser. När arbetet på EG:s handlingsprogram för människor med funktionshinder påbörjades år 1982 bestämdes emellertid att programmets terminologi skulle baseras på WHO:s miljörelaterade definition. Man bestämde då också att programmet skulle vända sig till människor med alla olika typer av funktionsnedsättningar (Daunt 1991).

Den sociala stadgan

EG:s sociala stadga är inte ett lagligt bindande dokument utan en politisk viljeyttring och vägvisare för fortsatt utveckling. Den antogs år 1989 av elva medlemsländer och Storbritannien ställde sig utanför. Stadgan anger i 26 punkt- er under tolv rubriker grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare. EFTA— länderna har i EES-avtalet enats om en deklaration i vilken deras uppslutning bakom den sociala stadgan bekräftas.

En speciell punkt i stadgan berör personer med funktionsnedsättningar. Texten lyder: "Alla funktionshindrade, oberoende av funktionsnedsättningens ursprung och natur, måste ha rätt till särskilda konkreta åtgärder i syfte att förbättra deras integration i samhälle och yrkesliv. Dessa åtgärder måste i synnerhet, och i enlighet med förmånstagarnas förmåga, omfatta yrkesutbildning, ergonomi, tillgänglighet, mobilitet, transport och bostad".

För en utförligare genomgång av den sociala stadgan hänvisas till kapitel 4 om EG:s sociala dimension.

7.2. EG-projekt inom handikappområdet

Inom den sociala dimensionen ryms förutom den sociala stadgan även sociala handlingsprogram, som syftar till åtgärder för att höja livskvaliteten genom olika konkreta förslag och projekt för människor med funktionshinder. Det första handlingsprogrammet genomfördes åren 1983—87.

Det första handlingsprogrammet följdes av HELIOS I som genomfördes åren 1987—91. (HELIOS Handicapped People in the European Community Living Independently in an Open Society Handikappade människor i den europeiska gemenskapen som lever oberoende i ett öppet samhälle). Ministerrådet beslutade i februari 1993 om ett nytt program, HELIOS II för åren 1993—96. HELIOS II syftar till att "främja jämställdhet och integration av människor med funktions— hinder".

HELIOS I (1987—91)

HELIOS I har kritiserats framför allt av Danmark för bristande samordning av insatserna och bristande kontakter med handikapporganisationerna. Utvärdering- en av programmet inom kommissionen har emellertid visat att det har stimule- rat tillkomsten av andra projekt och har legat till grund för olika initiativ. Integration i arbetslivet för personer med funktionshinder samt integration av barn och ungdomar i det ordinarie undervisningsväsendet har rekommenderats.

HELIOS I har också stimulerat medlemsländerna till samordning av olika offentliga myndigheters arbete med handikappfrågor. Regelbundna kontakter har etablerats mellan kommissionen och många handikapporganisationer. Årliga utmärkelser har delats ut till nydanande projekt inom områdena turism, byggna- ders tillgänglighet och handikappanpassade bostäder.

HELIOS II (1993—96)

HELIOS II är en fortsättning på HELIOS I. Programmet har utvidgats både i fråga om sakområdena och personkretsen. Målsättningen för HELIOS II är funktionell anpassning, integration inom utbildningen, yrkesutbildning, arbets- rehabilitering, ekonomisk och social integration samt självständigt liv för per— soner med funktionsnedsättningar. Bättre samarbete och ökad effektivitet ingår också som mål liksom utökat samarbete med handikapporganisationer. HELIOS- programmet har dock hittills till stor del rört informationsutbyte genom de nätverk som har bildats inom ramen för programmet.

Budgeten är fastställd till 37 miljoner ecu för de fyra årens verksamhet. HELIOS-budgeten kan inte betraktas som särskilt stor. Utslaget på alla männi- skor med funktionsnedsättningar i EU motsvarar den endast omkring en ecu (ca 9:50 kronor) per person för hela perioden. Detta innebär att de teman och aktiviteter som arbetas fram inom ramen för programmet måste begränsas till sådana med stor spridningseffekt.

Rådgivande kommittén

Då kommissionen planerar konkreta åtgärder assisteras den av en rådgivande kommitté. Den består av två representanter för varje medlemsland. Ordförande är en representant för kommissionen. I denna kommitté representeras med— lemsländernas socialdepartement utom i ett fall. En av de två representanterna för Danmark kommer från utbildningsdepartementet.

Europeiskt handikappforum

Innan den rådgivande kommittén konsulteras skall kommissionen inhämta syn- punkter från ett europeiskt handikappforum. Det består av företrädare för tolv europeiska handikapporganisationer och tolv nationella handikapporganisation- er (samarbetsorgan), som utses av resp. medlemsland. En representant för arbetsgivarorganisationerna och en för de fackliga organisationerna ingår också.

F örbindelsegrupp

I en förbindelsegrupp ingår en representant för varje medlemsland samt tolv forum-medlemmar. Här möts representanter för rådgivande kommittén och forum-medlemmar för att diskutera programmets inriktning.

Skolintegrationsgrupp

En särskild grupp har tillsatts för utbildningsfrågor. Danmarks representant för utbildningsdepartementet ingår i den rådgivande kommittén och är förbindel- selänk i båda dessa grupper.

Handynet

Handynet, som ingår i HELIOS—programmet, är ett datoriserat informations- system för personer med funktionsnedsättningar som finns tillgängligt via CD-ROM teknologi på nio språk. Idén med systemet är att det skall innehålla aktuell information från EU—länderna om bl.a. hjälpmedel, utbildning, arbets- marknad, transport, byggnaders tillgänglighet, kultur och idrott.

Systemet visade sig emellertid inte fungera. Det gjordes därför om och leds nu av en dansk från teknologicentrum för funktionshindrade i Århus.

Handynet befinner sig i en utvecklingsfas och programmet fungerar bättre. Man har startat successivt och inte som tidigare utgått från att systemet skall innehålla allt som rör handikappfrågor med upplysningar på nio språk. Pro- blemet har hela tiden varit avgränsningen av områden som skulle täckas in. Systemet kan nu bli operationellt på hjälpmedelsområdet.

HELIOS II vänder sig till en större personkrets än tidigare, framför allt del- tar handikapporganisationerna numera.

Sveriges medverkan i HELIOS—programmet är föremål för förhandlingar inom ramen för EES-avtalet. Kommissionen har givit uttryck för en positiv inställning till EFTA-ländernas medverkan och har föreslagit att dessa stegvis involveras i programmet. En företrädare för varje EFTA—land kan ingå i den rådgivande kommittén och i samrådsgruppen kan en till två experter från varje EFTA—land delta. Deltagandet i handikappforum diskuteras fortfarande men kommissionen har uttryckt intresse för EFTA-ländernas snara medverkan i Handynet. Genom EES-avtalet kan EFTA-länderna påverka samarbetet i HELIOS—programmet.

Vid ett EU-medlemskap kan Sverige delta på samma villkor som de övriga EU-länderna i HELIOS-programmet.

Däremot kan Sverige inte delta i HELIOS om Sverige står utanför EES och EU. Det blir då inte möjligt att direkt påverka EG—programmen. Många svenska handikapporganisationer samarbetar emellertid redan med sina europeiska systerorganisationer.

HORIZON

HORIZON är ett av tre program som finanserias av den europeiska socialfonden EFS. Programmet antogs av kommissionen i december 1990 för en treårsperiod. Syftet är att stödja den sociala och yrkesmässiga integrationen av bl.a. funk- tionshindrade genom överföring av kunskaper, teknologi och erfarenheter och idéer från de mer avancerade till de mindre utvecklade länderna. Det sker genom samarbete mellan EU-länderna. Samarbetet rör utbyte av information och erfarenheter snarare än gemensamma regler.

Vid ett EU-medlemskap kan Sverige delta i HORIZON—programmet. Däremot blir det inte möjligt att delta vid ett EES-avtal eller utanför EES och EU, eftersom HORIZON-programmet finansieras via den sociala fonden. Sverige bidrar till fonden först vid ett medlemskap.

7.3. Handikappaspekter på olika samhällsområden

Arbetsmarknaden och sociala sektorn

Tyngdpunkten i EG:s arbete inom områden som berör arbetslivet ligger inom den sociala dimensionen. Arbetsmarknadspolitiken betraktas inom EG som i första hand en nationell angelägenhet.

I den svenska arbetsmarknadspolitiken är den s.k. arbetslinjen en bärande princip. Den innebär att aktiva åtgärder vidtas för att ge arbetssökande ett arbete i stället för arbetslöshetsunderstöd. Utsatta grupper som arbetshandikappade prioriteras.

Handikapputredningen föreslog i sitt slutbetänkande ( SOU 1992:52 ) Ett sam— hälle för alla en lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktions— hinder. Lagen skall möjliggöra full delaktighet och jämställdhet i arbetslivet för personer med funktionshinder och utifrån den utgångspunkten innehålla bestäm— melser om arbetslivets tillgänglighet för dessa personer. Lagförslaget är under beredning.

Samhall

Samhall inrättades år 1980 för att ge meningsfullt och utvecklande arbete åt arbetshandikappade. Det sker genom produktion av varor och tjänster, som säljs på den öppna marknaden till marknadsmässiga priser.

I Samhallgruppen finns omkring 28 200 arbetshandikappade anställda. De har av länsarbetsnämnderna anvisats arbete hos Samhallgruppen och omfattas inte av lagen (SFS 1974:12) om anställningsskydd.

Samhall AB ger årligen in en anslagsframställning till Arbetsmarknadsdepar- tementet. I den begärs ersättning för de merkostnader som Samhallgruppen har jämfört med privatägda företag, som drivs i vinstsyfte. Merkostnaderna upp- kommer bl.a. genom att

arbetsuppläggning och arbetstempo måste anpassas till de funktionshindra- des individuella förutsättningar, t.ex. nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionshinder, som dessutom kräver speciellt anpassade hjälpmedel — lokaliseringen av arbetsställena måste grundas på de arbetsmarknadspoli- tiska behoven och inte på vad som är mest effektivt ur företagsekonomisk synvinkel

omfattande stödinsatser behövs, bl.a. för att skapa förutsättningar för att så många funktionshindrade som möjligt skall kunna gå över till anställningar hos andra arbetsgivare

uppsägningar och permitteringar av den arbetshandikappade arbetskraften måste undvikas även under en djup lågkonjunktur.

Den statliga merkostnadsersättningen uppgår budgetåret 1993/94 till 4,9 milj ar- der kronor. Riksdagen har dock beslutat att statens ersättning skall trappas ned så att den från den 1 juli 1997 motsvarar högst lönekostnaden för arbetshandi- kappade jämte vissa kostnader för fastighetsbeståndet.

Som varu— och tjänsteproducerande företag är det till fördel för Samhall att som en följd av EES—avtalet få tillgång till den inre marknaden utan handelspoli- tiska hinder, vilket utgör en förbättring jämfört med frihandelsavtalet. I frihan- delsavtalet ingår inte samarbete för avveckling av tekniska handelshinder. Av Samhalls försäljning utgör för närvarande ca 16 % export till i huvudsak län- derna i EES. Budgetåret 1993/94 uppgår försäljningen till 3,3 miljarder kronor.

En annan konsekvens av EES-avtalet är att konkurrensen kommer att öka även på den svenska marknaden. Samhall är verksamt inom ett stort antal branscher.

Ända sedan starten år 1980 har staten ställt kravet att Samhalls affärsverk- samhet skall bedrivas så, att konkurrensen med andra företag inte snedvrids, t.ex. genom att gällande marknadspris underskrids för att upprätthålla antalet arbetstillfällen för personer med funktionshinder. Detta förbud mot osund konkurrens finns inskrivet i bolagsordningarna för de enskilda Samhallbolagen och är härigenom vid risk för personligt skadeståndsansvar bindande för bola- gens styrelser och verkställande ledningar.

I samband med översyner av Samhalls verksamhet har vid två tillfällen, åren 1983 och 1991, statliga utredningar funnit att det inte fanns skäl att skärpa de konkurrensregler som gäller för Samhall.

EES-avtalet och den nya EG-anpassade konkurrenslagen (SFS 1993:20) inne- bär inga principiella nyheter för Samhall när det gäller kravet på marknads— mässig prissättning och sund konkurrens i övrigt.

Samhall är ett statligt arbetsmarknadspolitiskt instrument som har till uppgift att värna om funktionshindrades rätt till ett avlönat arbete. EES—avtalet ställer inga krav på privatisering av statliga företag eller andra inskränkningar av den offentliga sektorn. Däremot är statligt stöd till företag som snedvrider konkur- rensen förbjudet i den mån det påverkar handeln mellan länderna i EES.

I fallet Samhall har statsmakterna föreskrivit stränga villkor för affärsverksam- heten för att garantera att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens. Rättspraxis visar att Samhall iakttagit dessa villkor. Så länge nämnda krav är uppfyllda finns det inte skäl att anta att Samhalls existens innebär att svenska staten kan anses bryta mot EES-avtalet. Statssubventionerat skyddat arbete i former som liknar Samhall har sedan länge funnits i Nederländerna och Stor- britannien utan att de har ansetts strida mot EG:s statsstöds- och konkurrens- regler.

Ett medlemskap i EU skulle för Samhalls del inte innebära några större sakliga förändringar jämfört med EES-avtalet. Vissa ökade möjligheter att påverka

arbetshandikappades ställning på arbetsmarknaden skulle dock öppnas för Sam- hall.

En negativ konsekvens för Samhall utanför EES och EU skulle vara att EG:s antidumpningsförordning (2176/84/EEG) fortsätter att vara tillämplig på svensk export. Denna förordning kan EU vid behov tillämpa för att försvåra oönskad import. Inget överskott skall kunna dumpas på EU-marknaden till lägre priser. En tillämpning av antidumpningsförordningen skulle bli mycket mer besvärlig för Samhall att hantera än EES—avtalets konkurrens- och statsstödsregler.

Direktiv om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen (89/39I/EEG) och direktivet om arbetsplatsens utformning (89/654/EEG) Hälsa och säkerhet på arbetsplatsen har betydelse från handikappsynpunkt. EG:s arbetsmiljödirektiv 89/391/EEG och direktivet om arbetsplatsens utformning — 89/654/EEG — tas upp i bilaga 7 "Arbetsmiljöregleringen internationaliseras " .

Förordning om arbetskraftens fria rörlighet (EEG) nr 1612/68

Förordning om arbetskraftens fria rörlighet (EEG) nr 1612/68 har betydelse även för människor med funktionsnedsättningar. Se vidare kapitel 5 "Fri rörlig- het för personer".

Socialförsäkringar

Socialförsäkringssystemen och övriga former för socialt stöd i Sverige förutsätts inte harmoniseras varken med EES—avtalet eller ett EU-medlemskap. Samord— ning av systemen för social trygghet inskränker sig till vad som krävs för att förverkliga den fria rörligheten för personer. Se vidare avsnitt 5.8.

Nedan berörs de områden som har direkt anknytning till förmåner som männi- skor med funktionsnedsättningar har i Sverige. Detta gäller förtidspension, handikappersättning, vårdbidrag och bilstöd. För en utförligare behandling hänvisas till betänkandet ( SOU 1993:115 ) Social trygghet och EES.

F örtidspension

Alla EU-länder har någon form av rättslig reglering som innebär ekonomiskt stöd vid invaliditet. För svensk rätts vidkommande är förtidspensionen det aktuella förmånsslaget.

Den svenska folkpensionen kommer att omfattas av sakområdena i förord— ningen (EEG) nr 1408/71 genom EES-avtalet.

Folkpension i form av förtidspension skall beräknas med hänsyn till faktisk bosättningstid i Sverige fram t.o.m. året före pensionsfallet (pensionen) inträf-

far. Dessutom skall till grund för pensionsberäkningen kunna läggas antagen, framtida bosättningstid för perioden fr.o.m. året för pensionsfallet t.o.m. det

år då den pensionsberättigade uppnår 64 års ålder. Däremot skall faktiska bosättningsår efter pensionsfallet inte tillgodoräknas för förtidspension.

Har den pensionberättigade varit bosatt i Sverige under minst 4/5 av tiden mellan det är hon fyllde 16 år och året före pensionsfallet tillgodoräknas hela tiden fr.o.m. året för pensionsfallet t.o.m. det år då hon uppnår 64 års ålder som framtida bosättningstid. Är den faktiska bosättningstiden i Sverige före pen— sionsfallet kortare, tillgodoräknas en proportionell del av tiden efter pensions- fallet som framtida bosättningstid.

För den som inte uppburit full förtidspension men som senare blir berättigad till sådan skall göras en ny beräkning av faktisk och framtida bosättningstid med utgångspunkt i tidpunkten för försämringen av arbetsförmågan. Ett nytt pen- sionsfall anses ha inträffat i situationer av det slaget. Någon ny beräkning av bosättningstiden görs inte i den omvända situationen (W esterhäll 1993).

För situationer då pensionsfallet inträffar under det år då en försäkrad fyller 16 år föreslår Utredningen om socialförsäkringen och EG (Dir. 1991:2) i sitt delbetänkande (SOU 1992:26) Rätten till folkpension att särskilda regler skall gälla för förtidspensionsrätten. Enligt förslaget skall en person som är svensk medborgare och bosatt i Sverige i princip tillgodoräknas hela tiden fr.o.m. 16—årsåret t.o.m. 64—årsåret som bosättningstid. Detsamma föreslås gälla ut— ländska medborgare på villkor att de är bosatta i Sverige sedan minst fem år. Det framhålls att förslaget är förenat med nackdelar och får ses som en tillfällig lösning.

Handikappersättning och vårdbidrag

Handikappersättning och vårdbidrag utgår enligt 9 kapitlet i lagen om allmän försäkring (SFS 1962:381) till försäkrade med funktionshinder.

Handikappersättning utges till försäkrad som har fyllt sexton år och som innan hon fyllt 65 år har fått sin funktionsförmåga nedsatt för avsevärd tid och till följd av nedsättningen behöver tidskrävande hjälp antingen i sin dagliga livs— föring eller för att kunna förvärvsarbeta eller har betydande merutgifter till följd av sitt funktionshinder.

Vårdbidrag lämnas till föräldrar som har barn under 16 år som på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller annat funktionshinder behöver särskild tillsyn och vård minst sex månader i följd.

Enligt förordning (EEG) nr 1408/71 gäller att kontantförmåner vid invaliditet skall utges utan hänsyn till förmånstagarens bosättningsland. Vissa vårdförmå- ner ligger emellertid i gränsområdet mellan social trygghet som regleras i förordning (EEG) nr 1408/71 och socialtjänstförmåner som ligger utanför denna förordning. Särskilda regler gäller dessa förmåner. De omfattas av samtliga förordningens regler utom de om exportabilitet. Sådana förmåner är upptagna i en särskild bilaga till förordningen, bl.a. handikappersättning, som inte utgår som tillägg till pension, och vårdbidrag till barn med funktionshinder. Det

innebär att dessa förmåner endast utgår till personer som är bosatta i Sverige. Detta utgör inte någon förändring av nuvarande rättsläge.

EG-domstolen har dömt i ett fall beträffande handikappersättning. En italiensk familj flyttade till Frankrike med en 20—årig gravt funktionshindrad son. Franska myndigheter vägrade att betala ut handikappersättning med motiveringen att sonen aldrig hade arbetat i Frankrike och att föräldrarna var italienare.

Domstolen fann att sonen inte hade samma rättigheter som en arbetstagare men att det kunde innebära att föräldrarna, som arbetade i Frankrike, tvingades återvända till hemlandet om han nekades ersättning. De franska myndigheterna ådömdes att betala ut handikappersättning under åberopande av principen om den fria rörligheten.

Bilstöd

Enligt förordning (SFS 1988:890) om bilstöd till personer med funktionsnedsätt- ningar utgår statligt bidrag för anskaffande av motorfordon till funktionshindrad som är under 65 år och beroende av ett fordon för att få sin försörjning genom arbete eller för att kunna genomgå viss utbildning. Bidrag kan också utgå till den som har lämnat arbetsmarknaden med förtidspension eller har beviljats sjuk- bidrag enligt AFL. Bidrag kan vidare utgå till annan funktionshindrad som fyllt 18 men inte 50 år. I samtliga fall gäller att personen skall ha väsentliga svårig- heter att förflytta sig eller att anlita allmänna kommunikationer på grund av ett varaktigt funktionshinder. Bilstöd kan även lämnas till föräldrar med funktions- hindrade barn, som har sådan varaktig funktionsnedsättning.

Bilstöd utgår i form av dels ett grundbidrag som inte är inkomstprövat och som i december 1993 uppgår till 60 000 kronor, dels ett inkomstprövat anskaff— ningsbidrag som inte kan överstiga 40 000 kronor. Det går även att få bidrag till anpassningskostnader efter ansökan.

Frågor om bilstöd prövas av den försäkringskassa i vilken sökanden är inskri- ven. En förutsättning för att en person skall vara inskriven i allmän försäk- ringskassa är att hon anses vara bosatt i Sverige. Endast personer som är bosatta i Sverige kan därför vara berättigade till bilstöd.

Enligt betänkandet (SOU 199311 15) Social trygghet och EES bör bilstödet fal— la in under tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1408/71 och behandlas som en vårdförmån vid sjukdom. Den praktiska konsekvensen av detta och nuvarande lagstiftning blir att den person som beviljats bilstöd kan ta med sig bilen vid flytt till ett annat land.

Bilstödsutredningen 1993 gör för närvarande en översyn och utvärdering av hur bilstödet har fungerat sedan den senaste lagen på området trädde i kraft år 1988. Det kan leda till förändringar i lagstiftningen. Ett betänkande skall lämnas senast den 15 april 1994.

Lagen (SFS I 993 5387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (SFS 1993:389) om assistansersättning

Den nya lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och den därmed sammanhängande lagen om assistansersättning är i kraft den 1 januari 1994. LSS ersätter den nuvarande Omsorgslagen (SFS 1985 :568) och Elevhems— lagen (SFS 1965 :136). Lagen är en rättighetslag som bl.a. ger personer med allvarliga funktionshinder och är under 65 är, rätt till assistansersättning om de i den dagliga livsföringen behöver en personlig assistent i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Andra rättigheter inkluderar bl.a. rådgivning och annat personligt stöd, ledsagarservice och kontaktperson. LSS är en reform som syftar till att förbättra levnadsvillkoren för personer med stora och varaktiga funktions- hinder.

Kommunen skall vara huvudman för samtliga former av stöd och service med undantag för rådgivning och annat personligt stöd, vilket blir landstingets uppgift.

Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna skall handlägga frågor om

assistansersättningen. Förmånerna i LSS befinner sig enligt den tolkning som gjorts i betänkandet ( SOU 1993:115 ) Social trygghet och EES i det EG-råttsliga gränsområdet mellan vad som betraktas som social hjälp och vad som betraktas som social trygghet. Enligt svensk nationell rätt hänförs förmånerna till socialtjänsten. Inslagen av ren omsorg är betydande. De flesta av de förmåner som kommer att utgå med stöd av LSS faller därför troligen utanför tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1408/71.

Assistansersättningen bör dock betraktas som en vårdförmån vid invaliditet. Den behandlas enligt reglerna om vårdförmåner vid sjukdom och moderskap. Förmånen har fått en mer precis utformning och påminner mer om de typiska socialförsäkringsförmånerna. Den administreras inom ramen för socialförsäk— ringsorganisationen. Assistansersättningen kan därför anses omfattas av förord- ningen (EEG) nr 1408/71. Det är emellertid inte möjligt att ta med sig assistans— ersättningen vid flyttning till eller vistelse i ett annat land. Bidrag för personlig assistent betalas ut löpande i Sverige och kan inte exporteras.

Hemtjänst

Förmåner inom området hemtjänst finns inte stor möjlighet att ta med sig om man bosätter sig utanför Sverige. I ett rättsfall i Regeringsrätten (RÅ 1987, ref 174) har en hemortskommun i Sverige emellertid ansetts ha ansvaret för bistånd enligt socialtjänstlagen till en hjälpsökande även under tid då denne har vistats utomlands för behandling av sjukdom. Vistelsen var tillfällig och denne hade kvar sin bostad i hemortskommunen. Ansvaret ansågs föreligga så länge den

hjälpbehövande alltjämt är att betrakta som bosatt i kommunen i den meningen att hon har kvar sin egentliga bostad där.

Boende och miljö Byggnader

Ett eget boende är en av förutsättningarna för ett självständigt liv för människor med funktionsnedsättningar. I det sammanhanget är tillgängligheten och an- vändbarheten av bostaden väsentliga krav. Sverige är ledande i Europa när det gäller anpassning av bostäder för personer med funktionshinder. De andra nordiska länderna liknar de svenska, men i motsats till i Sverige ställs där inte kraven generellt på alla bostäder. En annan skillnad är att reglerna ofta är mindre detaljerade i lag och byggföreskrifter, medan lånebestämmelserna innehåller strängare krav än i Sverige. Jämfört med övriga nordiska länder är således den svenska lagen mer preciserad och den följs upp av detaljerade funktionskrav i boverkets byggregler. Uppfyllande av funktionskraven rekom— menderas ske med hjälp av svensk standard, som anger grundläggande mått och dimensioner för att tillgodose tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelseförmåga. I många europeiska länder saknas generella krav på att bostäder skall vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättningar men enligt Boverket går utvecklingen mot allt mer bestämda krav på en tillgäng- lig och användbar miljö.

EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG) ett s.k. "new approach—direktiv", dvs. det fastställer endast väsentliga säkerhetskrav, anger krav på byggnader och anläggningar beträffande bl.a. hälsa, säkerhet och energihushållning. Där finns emellertid inte några uttalade krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättningar. Direktivet hindrar däremot inte att bygg— nader utformas med hänsyn till funktionshindrade. Varje land kan självt be- stämma på vilken nivå dess lagstiftning skall ligga utöver miniminivån. Bygg- produktdirektivets syfte är att eliminera handelshinder till följd av enskilda länders produktkrav.

I den svenska Plan- och bygglagen (PBL) (1987: 10) ställs krav på att byggna- der skall vara tillgängliga och användbara för personer med "nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga" , vilket inkluderar fyra grupper, nämligen rörelsehind- rade, synskadade, hörselskadade och förståndshandikappade.

I den omarbetning av PBL som är aktuell ställs samma grundläggande krav på byggnader som i EG:s väsentliga krav i byggproduktdirektivet. Därutöver före- slår Plan- och byggutredningen krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

I Handikapputredningens slutbetänkande ( SOU 1992:52 ) Ett samhälle för alla framlades förslag till ändring och komplettering av PBL. Enligt förslaget skall lokaler till vilka allmänheten har tillträde, om det inte är uppenbart oskäligt,

inom en 15—årsperiod från och med lagens ikraftträdande, uppfylla speciella krav på tillgänglighet.

EES-avtalet och EU-medlemskapet får samma effekt på byggproduktområdet. Byggproduktdirektivet och andra varurelaterade direktiv skall införas i svensk lagstiftning i båda fallen. Skillnaden i inflytande och möjlighet till påverkan mellan EES—avtalet och ett EU-medlemskap gäller även byggområdet.

Svenska byggregler berörs direkt och indirekt av olika EG-rättsakter. Den rättsakt som har störst betydelse är byggproduktdirektivet. Dess inverkan är dock endast indirekt. Direktivet syftar inte till att skapa gemensamma bygg— regler utan syftet är att undanröja tekniska handelshinder. Det innebär att byggreglerna inom EES måste utformas så att de inte hindrar den fria rörlig- heten för varor. Svenska byggnormer kommer även efter EES—avtalet och ett EU—medlemskap att innefatta regler om tillgänglighet till byggnad eftersom dessa aspekter inte regleras av EG utan faller under nationell kompetens. Sverige kan inte ställa upp nationella regler som innebär att en produkt god— känd för försäljning inom övriga EU inte kan säljas i Sverige. Då svenska byggregler är utformade som funktionskrav utan detaljerade tekniska regler torde problem av det slaget inte uppkomma. Byggproduktdirektivet reglerar produkters utformning med hänsyn till hälsa och säkerhet. Direktivet kommer inte att utgöra hinder för nationella regler om tillgänglighet. Det bedöms också som osannolikt att EG i framtiden kommer att införa regler som skulle försvåra för Sverige att upprätthålla tillgänglighetskrav i bostäder.

Om Sverige väljer att stå utanför EES och EU blir det ingen skillnad i för- hållande till nuvarande situation. Sverige bestämmer självt nivån på regler för tillgänglighet.

Miljöfrågor

Miljön kan ha betydelse för personer med funktionsnedsättningar. Bl.a. gäller det allergiframkallande ämnen.

I de förhandlingar som Sverige för om ett eventuellt EU—medlemskap är en utgångspunkt att högsta tillämpade nivå skall gälla på miljöskyddet. Inga sven- ska normer skall behöva sänkas utan Sverige skall kunna upprätthålla och utveckla högt ställda normer för miljövård.

Allergiframkallande ämnen

På kemikalieområdet finns särlösningar i EES—avtalet. Sverige behåller sina regler för klassificering och märkning. Ett samarbete mellan EG och EFTA har inletts för att finna gemensamma regler för klassificering och märkning av kemikalier i de fall det finns skillnader. Målet är att fastställa gemensamma regler före år 1995, men EES—avtalet innebär inte att Sverige är tvunget att ta över EG:s regler om skillnader kvarstår. En översyn skall göras under år 1994.

Resultatet av förhandlingarna om EU—medlemskap innebär att Sverige kan bibehålla sina nuvarande regler för klassificering och märkning av kemikalier. Under en övergångsperiod på fyra år skall EG se över sina regler. Om översy— nen inte avslutas inom de fyra åren måste övergångsperioden förlängas.

Avgasrening

För avgaskrav på motorfordon gäller att Sverige enligt EES-avtalet kan behålla nuvarande regler, som bl.a. ställer särskilda krav på hållbarhet i anordningar för avgasrening och tillverkarens ansvar.

I Sverige är biltillverkarna ansvariga för att katalysatorerna uppfyller utsläpps— kraven och de skall garantera hållbarhet för 8 000 mil, dock högst fem år. Tillverkaransvaret ligger utanför EG:s regler och Sverige kan behålla sin lagstiftning vid EES—avtalet och medlemskap.

Sverige kan också bibehålla systemet med miljöklasser som ett effektivt ekono— miskt styrmedel. Det svenska systemet innebär skatterabatt motsvarande kost- nader för att leva upp till högre miljökrav än de obligatoriska. Från år 1995 måste Sverige acceptera bilar som godkänts enligt EG:s regler. År 1996 skärper EG dock sina krav. De kommer då att ligga på samma nivå som i Sverige.

Luftkvalitet

När EES—avtalet träder i kraft skall EG:s krav om luftkvalitet avseende svavel- dioxid, sot, bly och kvävedioxid gälla i Sverige. Härvidlag tillämpas direktiven om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar (sot) (80/779/EEG) och om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid (85/203/EEG). EG:s regler kräver mätningar och upprättning av mätstationer i de områden där det är sannolikt att föroreningshalterna kommer att närma sig eller överskrida gränsvärdena. Direktiven anger inte vilka åtgärder som skall vidtas i de fall gränsvärdena överskrids. Däremot tillkommer skyldig- het för Sverige att upprätta en plan för fortlöpande förbättringar av luftkvaliteten samt att rapportera om gränsvärdena överskrids.

Kommunikationer Transporter

Ett av de viktigaste målen i trafikpolitiken är att en grundläggande transport— försörjning skall finnas tillgänglig för alla i samhället. Det beräknas att det finns omkring en miljon människor med förflyttningshandikapp i Sverige. Transportforskningsberedningen (sedan 1 juli 1993 Kommunikationsforsk- ningsberedningen, KFB) har på regeringens uppdrag utvärderat effekterna av 1980-talets handikappanpassning inom kollektivtrafiken från brukarsynpunkt (TFB—rapport 1993:13). Därvid framgick bl.a. att trafikutbudet är en väl så

viktig faktor som fordonens tekniska utformning sett i de funktionshindrades perspektiv. Det konstateras vidare att färden till och från hållplats/station är det moment under resan, oavsett färdmedel (utom servicelinje), som ger störst problem. Beträffande terminalutformningen har en allmän standardutveckling skett under 1980—talet.

Utredningen visar på flera sätt att de direkta effekterna av Transportrådets föreskrifter har varit begränsade. Rörligheten har inte ökat. Det viktigaste åtgärdsområdet (på— och avstigning) är fortfarande föremål för de flesta önske- målen om förbättring för de mest funktionshindrade (Ståhl m.fl. 1993).

Handikapputredningen har i sitt slutbetänkande ( SOU 1992:52 ) Ett samhälle för alla föreslagit att handikappanpassningen skall tillämpas vid ombyggnad av terminaler med en anpassningstid på tio år.

Färdtjänst och riksfärdtjänst

Färdtjänst började införas i kommunerna under 1960-talet. Sedan år 1980 finns färdtjänst i landets samtliga kommuner. År 1992 överfördes statsbidraget av- seende färdtjänst till det generella statliga utjämningsbidraget till kommunerna. Kommunens ansvar för färdtjänst framgår av socialtjänstlagen.

Riksfärdtjänst inrättades år 1980 som försöksverksamhet och permanentades år 1984. Ansvaret ligger fram till årsskiftet 1993/94 på ett tillfälligt inrättat organ, Styrelsen för riksfärdtjänst. Därefter kommunaliseras riksfärdtjänsten. Riksfärdtjänstresor för svårt funktionshindrade kan ske med flyg, tåg och andra allmänna kommunikationer samt med taxibil eller specialfordon till ett pris för resenären som är anpassat till normala reskostnader med allmänna färdmedel. Verksamheten regleras genom lagen om kommunal riksfärdtjänst (SFS

1993:963). En utredare har tillsatts av chefen för Kommunikationsdepartementet som

enligt sina direktiv (Dir. 1993z84) skall lägga fram förslag om en bättre sam- ordning i länen av olika slag av offentligt betalda resor. Utredaren skall pröva två alternativa modeller för samordningen. Den ena modellen består i att följa upp hur kommuner, landsting och trafikhuvudmän hittills har samverkat i organisatoriskt hänseende rörande färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtrafik. Utredaren skall studera på vad sätt en frivillig samverkan skulle kunna förstärkas och effekterna härav. Förslag till alternativa modeller skall läggas fram. Utredningen skall också redovisa ett alternativ som bygger på lagstiftning om ett enhetligt huvudmannaskap i länen för offentligt betalda resor. Inom ramen för denna redovisning skall utredningen lämna förslag till nödvändi— ga ändringar av lagen (SFS l978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik.

Syftet med samordningen är enligt direktiven att inom ramen för de resurser som finns inom ansvarsområdena effektivisera trafiken och förbättra det sam- manlagda trafikutbudet. Samordningen kan påskynda handikappanpassningen

inom kollektivtrafiken och därmed förbättra resemöjligheterna. Vidare bör resurser kunna frigöras genom en samordnad upphandling av trafiktjänsterna. Inom ramen för utredningen skall även EG-aspekterna beaktas. Handikapputredningen förordar bl .a. lösningar som låggolvbussar. Utvecklan— det av denna typ av bussar kommer att vara beroende av vilka krav upphand- larna inom EU-länderna ställer. Det är inte givet att Sverige kan införa krav på en speciell typ av låggolvbuss. Det skulle kunna uppfattas som ett handels— hinder. Detta skall ses mot det faktum att Sverige inte kan införa egen nationell lagstiftning på fordonsområdet som skulle stå i strid mot bl.a. EG utan speciell notifiering inom ramen för GA'IT—avtalet. Utifrån handelspolitiska aspekter är det inte självklart att det går att införa nationella bestämmelser med EES-avtalet. Detta gäller alla trafikslag. EG-kommissionens generaldirektorat för industri och den interna marknaden (DG III) arbetar med direktiv för bussars konstruk- tion som förmodligen kommer att innehålla regler om anpassning till människor med funktionshinder. Med den inriktning som arbetet nu har verkar det inte innebära några begränsningar för Sveriges möjligheter att behålla och vidare- utveckla lagstiftningen om handikappanpassning på kollektivtrafikområdet.

Europeisld arbete inom transportsektorn

Inom EG bedrivs arbetet inom transportsektorn på olika områden.

I den europeiska transportministerkonferensen CEMT ingår 19 europeiska länder, fyra associerade medlemsländer samt tre länder med observatörsstatus. Arbetet utförs inom OECD:s ram i Paris.

Kommissionen har på inbjudan av CEMT deltagit i aktiviteter inom en arbets- grupp där man bl.a. har arbetat med frågor rörande transportmöjligheterna för personer med funktionshinder. En resolution angående transportmöjligheter antogs år 1990 av CEMT . Resolutionen refererar till bussar och tåg och sam— bandet med infrastrukturen i sammanhanget. Slutsatserna i resolutionen sam- manfaller med det ändrade förslag till direktiv om arbetsresor för rörelsehind- rade som lagts fram av kommissionen. Se avsnitt 7.4.

CEMT följer även upp rekommendationer som gjorts inom området sedan år 1977 för att se vilka framsteg som gjorts i de olika medlemsländerna. Man skall rapportera vilka förändringar som regering, transportmyndigheter etc. har ansvar för och där det varit svårt eller tagit lång tid att genomföra förändringar— na. Ekonomiska, praktiska eller politiska svårigheter skall också rapporteras.

Körkort och tillstånd för handikapparkering

EES—avtalets ikraftträdande kommer inte att innebära några förändringar be- träffande anskaffandet av körkort. Det EG-direktiv (91/439/EEG) som förhand- las om i tillägget till EES-avtalet berör endast själva körkortets utformning samt krav på grundläggande utbildning.

Parkeringstillstånd påverkas inte av EG:s regelverk. Detta regleras via Wien- konventionen och andra internationella vägtrafiköverenskommelser. Varje land har sina egna regler beträffande handikapparkering och det är en kommunal fråga att ge tillstånd till handikapparkering. I internationella sammanhang skall man kunna använda den vedertagna handikappsymbolen tillsammans med text på engelska och franska. Inom ramen för CEMT:s översyn kommer eventuella problem med utmärkningen av dessa tillstånd att uppmärksammas.

Handlingsprogram på transportområdet

Ett handlingsprogram på transportområdet är under utarbetande av kommissio— nen. Se avsnitt 7.4.

Förslag till direlaiv om arbetsresor för personer med rörelsehinder (COM (90) 588 final SIW 327)

I avsnitt 7.4 har förslaget till direktiv om arbetsresor för personer med rörelse— hinder behandlats.

Telekommunikationer

Telekommunikationer behandlas i appendix 711 "Telekommunikationer och handikapp".

Kulturkommunikation

Tolktjänst

Döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade skall genom tolk kunna vara delaktiga i, utöva inflytande i och ha tillgång till det hörande samhället. Också det hörande samhället behöver anlita tolk för att kunna få del av dövas m.fl. kunskaper och åsikter och vilja till inflytande.

Tillgänglighet betyder för den som inte hör att genom tolk få det svenska språket översatt till teckenspråk. Tillgänglighet gäller också möjligheterna att ta del av information och utbildning, att få kunskaper som behövs för ett aktivt deltagande och inflytande i samhällslivet.

Landstingen har fr.o.m. den 1 januari 1994 enligt tillägg i hälso- och sjuk- vårdslagen skyldighet att organisera, finansiera och tillhandahålla tolktjänst för vardagstolkning till döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Dessutom byggs en taltjänst upp för personer med röst-, tal- och Språksvårigheter. Nordiska ministerrådet har tagit initiativ till bättre utbildning inom detta om- råde. I några av de nordiska länderna finns i dag lagar om tillhandahållande av tolk. För tolkning i utbildning svarar utbildningsanordnaren för tolkar.

Någon tolkutbildning motsvarande den i Skandinavien finns inte i de övriga

europeiska länderna. I Belgien och Nederländerna finns kortare utbildningar. I England finns en distansutbildning med återkommande undervisningsperioder. I Grekland har en tolkutbildning startat med medel från EG, delvis med den svenska utbildningen som förebild. Det finns en viss ökad medvetenhet om behovet av såväl tolkutbildning som en organisation för tolktjänsten i vissa länder.

I Sverige erkändes teckenspråket som dövas första språk år 1981. Riksdagen fastslog då att teckenspråket skall användas i dövundervisningen. Danmark har erkänt teckenspråket och det finns som ett ämne i folkskolan. Finland och Norge arbetar med att ta fram en lagstiftning på området. Även 1 Frankrike finns sedan år 1990 en rätt för föräldrar att välja teckenspråket som första språk för sina barn.

Europaparlamentet har enhälligt röstat om att ge officiell status till de tecken- språk, som används i dess tolv medlemsstater. Beslutet innehåller även krav på att teckenspråkstolkning erkänns som ett yrke och att det skall finnas teckentol- kade TV—program och videogram på teckenspråk för att upplysa döva om regeringsbeslut och statliga förmåner.

I USA har studerande rätt till tolk enligt den amerikanska lagen Americans with Disabilities Act (ADA) (1990). Utbildningsanordnaren är skyldig att till— handahålla tolk till döva. Vid ett universitet i Washington D.C., Gallaudet University, är alla elever döva/hörselskadade. En del svenska döva studerande läser vidare vid detta universitet. De lär sig då det amerikanska teckenspråket.

Vid behov av teckenspråkstolk kan det uppstå problem för svenska studerande som vill delta i EG:s utbytesprogram. Det finns inte något internationellt tecken— språk även om man kan göra sig förstådd med vissa internationella tecken. Vid utbytesprogram inom EG får den döve själv i allmänhet skaffa sig en tolk. Med tanke på att den totala stipendiesumma som studerande med funktionshinder kan få från ett enskilt svenskt universitet för t.ex. ett ERASMUS-utbyte är begrän— sad kan det bli relativt svårt för en döv studerande att delta i ett sådant utbyte, eftersom det är kostsamt att anskaffa egen tolk. De flesta döva högskolestude- rande, som velat studera i ett annat land, har valt att göra det i USA. Med de kunskaper de har i engelska från utbildningen i Sverige kan de relativt lätt lära sig det amerikanska teckenspråket.

De utländska studerande som kommer till Sverige för att studera har samma rättigheter som de svenska. Det gäller även vid ett EES-avtal inom de två utbytesprogram som Sverige redan deltar i, ERASMUS och COMETT.

Teckenspråkstolkning och medier

Förekomsten av teckenspråkstolkning i TV varierar mellan länderna i Europa. Sverige har nyhetssändningar på teckenspråk varje dag varierande från fem minuter upp till en timme. Textade program visas relativt ofta i Sverige. I vissa

EU-länder finns också teckentolkade nyheter. I Storbritannien förekommer t.o.m. debatter på teckenspråk i vissa TV-kanaler. British Airways är det enda flygbolag i Europa som har teckenspråkstolkning när information ges under flygning.

Talboks— och pun/dskriftsbiblioteket

Talboks— och punktskriftsbiblioteket (TPB) samverkar med andra bibliotek för att synskadade och andra människor med funktionshinder skall ha tillgång till litteratur.

Produktionen av talböcker och punktskrift är reglerad i 18 & lagen (SFS 1960:729) om upphovsrätt till konstnärliga och litterära verk. Upphovsrätts- lagen är i det närmaste likalydande i hela Norden och så även den s.k. handi— kapparagrafen som gör det möjligt att utan upphovsmannens samtycke överföra litterära verk till ljudband eller punktskrift.

En ny lag (SFS 1993:1007) som är en ändring i lagen (SFS 1960:729) om upphovsrätt till konstnärliga och litterära verk träder i kraft den 1 januari 1994. I den föreslås inga förändringar av handikapparagrafen. Enligt statsmakternas beslut betalas ersättning årligen till de författare och översättare, vars verk framställts som talböcker. Upphovsrätten blir inte föremål för behandling i EG.

Den svenska talboksmodellen är unik, något liknande finns endast i Danmark och delar av Finland. I övriga europeiska länder är denna typ av verksamhet koncentrerad till specialbibliotek, som ligger i storstäder. TPB anser att det är viktigt att integrationstanken iden svenska handikappolitiken fullföljs också efter ett inträde i EU. Den svenska talboksproduktionen är den största i Europa, vilket bl.a. beror på de generösa upphovsrättsliga reglerna.

Handikapporganisationer och biblioteksansvariga i de flesta europeiska länder strävar efter att få en lagstiftning liknande den nordiska, då det gäller framställ- ning av böcker för funktionshindrade.

TPB deltar som associerad medlem i ett projekt kallat CAPS (Communication and Access to Information for People with Special Needs) inom EG:s TIDE- program. Det är ett samarbetsprojekt mellan företagen Telia Promoter Infovox AB och Sensotec (Belgien) samt universiteten i Leuven (Belgien) och Bradford (Storbritannien). Syftet är att bygga upp elektroniska bibliotek på Royal National Institute for the Blind (RNIB) och TPB, i vilka dokument görs tillgängliga via telefon och lässtationer (PC). Handikappinstitutet står för utvärderingen av projektet i samarbete med RNIB. Nutek (Närings- och teknikutvecklingsverket) finansierar det utvecklings— och projektledningsarbete, som utförs av Infovox, samt även Handikappinstitutets insatser. TPB har ingen utländsk finansiering, vilket varit möjligt om EES-avtalet hade varit påskrivet. EU-ländernas deltagan— de finansieras av medel från EG. Inom EG pågår också andra projekt, som rör TPB:s verksamhetsområde, t.ex. Exlib som skall göra det möjligt att på elektro— nisk väg låna böcker från talboks- och punktskriftsbibliotek i Europa.

TPB upphandlar vart tredje år den tekniska produktionen av talböcker och punktskrift. Det är dock knappast troligt att biblioteket kan dra nytta av EES- avtalet eller ett medlemskap genom att köpa produktion av punktskrift från något annat europeiskt land, eftersom den inte är standardiserad. Exempelvis skilje— tecknen är olika i olika länder. Ett annat hinder är punktskriftens förkortningar, som gör det praktiskt taget omöjligt att läsa böcker på engelska om man inte är född och uppvuxen i Storbritannien.

Däremot tror TPB på ett europeiskt och internationellt samarbete då det gäller teknisk utveckling. Särskilt angeläget är samarbete kring ny talboksteknik. I dag förekommer tre olika talboksformat i Europa vilket försvårar samarbetet över gränserna. Merparten av TPB:s inlåning av talböcker på engelska sker därför från Australien och inte från Storbritannien, eftersom talböcker därifrån kräver en särskild typ av bandspelare.

Nuvarande talboksteknik kommer förmodligen att ersättas med ny digital teknik omkring år 2000. De nordiska ländernas handikapporganisationer har givit Nordiska nämnden för handikappfrågor i uppdrag att i samråd med hjälp— medelsansvariga myndigheter arbeta fram en gemensam specifikation för tal— böcker på digitalt medium. Man vill inte ha några speciallösningar utan använda de system som finns på den kommersiella marknaden. Andra länder tvingas ha en specialteknik på grund av en strängare upphovsrättslig lagstiftning.

I Sverige finns undantag från mervärdeskatt för allmänna nyhetstidningar och periodiska medlemsblad och personaltidningar samt vissa organisationstidskrift— er, vilket inkluderar taltidningar. Sverige har i EG-förhandlingarna begärt att få behålla undantaget under en övergångsperiod.

I delbetänkandet ( SOU 1993:75 ) Vissa mervärdeskattefrågor II offentlig verksamhet m.m. föreslås att dagstidningar beläggs med mervärdeskatt om 12 % och att momsen på tidskrifter och böcker sänks i motsvarande mån. Förslaget har nyligen remissbehandlats.

Någon förändring av handikapparagrafen i upphovsrättslagen förutses inte vid EES-avtalet eller EU-medlemskap.

Det blir möjligt att få del av EG:s finansiering i uppbyggandet av elektroniska bibliotek inom TIDE-programmet vid EES-avtalets ikraftträdande.

Utanför EES och EU får Sverige själv finansiera den tekniska utvecklingen.

Taltidningar

Taltidningsnämndens verksamhet regleras genom olika förordningar. Nämndens uppgifter är i huvudsak två: att bevilja sändningstillstånd till tidningsföretag som önskar utge den tryckta tidningen också i en per radio överförd talad version samt att pröva och bevilja ersättning till de tidningsföretag som utger taltid- ningar (radio och/eller kassett). Närmare 70 dagstidningar utkommer som taltid- ningar och antalet abonnenter är närmare 8 000.

Den egentliga verksamheten inom nämndens ansvarsområde är i högsta grad

knuten till dagstidningarna. De är i stort sett nationellt ägda, präglade och spridda.

Vissa taltidningar överförs per radio med digital teknik. Detta system kallas RATS (radiosända talsyntestidningar för synskadade). Tidningen kan avlyssnas genom syntetisk talåtergivning. På europeiskt plan pågår arbete med att utveckla ett system liknande detta. När detta system har utvecklats kan man ta del av tid- ningar, litteratur etc. på andra språk.

I vad mån en europeisk standardisering inom området, grundad på regelverk som faller under EES-avtalet eller på avtal om svenskt medlemskap i EU, kan komma att påverka RATS—systemets nyttjande och utbyggnad i Sverige är inte möjligt att bedöma.

En analys gjord av Presstödsnämnden år 1992 visade att det svenska dags— presstödet är förenligt med EG:s regelverk.

Konsumentfrågor

Konsumentskydd

Konsumentverket har i sin skrift "Hur påverkas konsumenterna av EES?" rapporterat om produktsäkerhet, till vilken personlig skyddsutrustning räknas, som skydd mot hälso- och säkerhetsrisker. EG:s direktiv (89/686/EEG) omfattar alla typer av personlig skyddsutrustning. Då Sverige saknar krav för vissa produkter och kontrollkraven är mildare, har en ny lag (SFS 1992:1326) om personlig skyddsutrustning för enskilt bruk utarbetats. Den träder i kraft samti- digt som EES-avtalet. Det innebär att Sverige får säkrare produkter inom detta område i framtiden.

Som en följd av EES—avtalet och den fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital uppstår behov av ett intensifierat nordiskt samarbete på konsumentområdet och av en förstärkning av den nordiska insatsen på ett europeiskt plan. Nordiska ministerrådet har antagit ett program för det nordiska samarbetet efter år 1992. Konsumentpolitiken är ett av de områden där det finns en speciell nordisk politik som ministerrådet finner särskilt viktigt att skapa genomslagskraft för i Europa.

EG godtar inte några myndighetsorgan som företrädare för konsumenterna. Endast renodlade, folkliga konsumentorgan har status att företräda konsumenter— na i EG-sammanhang. Detta ledde till att Sveriges konsumentråd bildades år 1992 i vilket handikapporganisationerna är företrädda. Konsumentrådets syn- punkter på EG:s konsumentpolitiska regelverk framförs i EFTA:s konsument— kommitté. Rådet arbetar också med opinionsbildning i samarbete med konsu- mentorganisationer i Europa för att hävda konsumenternas synpunkter samt för att stärka konsumentrepresentationen i det europeiska och internationella stan- dardiseringsarbetet.

Livsmedel och allergier

Varje land kan självt bestämma på vilken nivå man skall lägga hälsoskyddet så länge inte lagstiftningen är harmoniserad på EG-nivå. Detta har EG-domstolen fastslagit i ett mål mellan kommissionen och Grekland som har hindrat import av frusen kyckling från Frankrike. Grekland fann salmonellabakterier i skinnet på den frusna kycklingen. De franska myndigheterna tar prov först efter att skinnet avlägsnats.

Inom EG gäller de generella bestämmelser om märkning av livsmedel, som återfinns i ramdirektivet om märkning (79/112/EEG med ändringar). Man brukar säga att området är harmoniserat. Detta innebär att Sverige vid anpass— ningen till märkningsdirektivet vare sig får ha liberalare eller strängare be- stämmelser för de varor, som regleras av direktivet. Det finns däremot inget hinder att företagen frivilligt anger märkningsuppgifter som ramdirektivet inte kräver.

De nuvarande svenska märkningsreglerna överensstämmer i stort med bestäm- melserna i ramdirektivet. De märkningsregler som i sina huvuddelar trädde i kraft den I januari 1992 innebar i stor utsträckning en harmonisering med ramdirektivets bestämmelser, särskilt på de punkter som medförde en förbätt- ring för konsumenterna.

De nuvarande svenska bestämmelserna liksom EG:s märkningsdirektiv före- skriver bl.a. att samtliga ingredienser skall deklareras i fallande storleksordning efter vikt. Undantag från huvudregeln gäller i EG för deklaration av de ingre- dienser som ingår i en sammansatt ingrediens som använts vid tillverkning, t.ex. deklaration av ingredienserna i majonnäs som använts till tillverkningen av potatissallad. Enligt märkningsdirektivet behöver ingredienserna i den sam— mansatta ingrediensen inte deklareras om den ingår i mindre andel än 25 % i livsmedlet. Om så är fallet räcker det att ange namnet på den sammansatta ingrediensen i ingrediensförteckningen. En förutsättning är dock att den sam- mansatta ingrediensen har ett namn som är förbehållet (namnskyddat) eller allmänt vedertaget bland svenska konsumenter. Enskild ingrediens måste dock alltid anges även om den understiger 25 % av produktens totala innehåll.

Anpassningen till dessa bestämmelser innebär att den nuvarande svenska grän- sen på 5 % måste höjas till 25 % enligt ovan. Det blir inte heller möjligt att längre kräva att vissa ingredienser som är kända för att kunna ge problem för överkänsliga konsumenter som mjöl, ägg, nötter och fisk, alltid skall dekla- reras. Livsmedelsverket kommer att rekommendera tillverkarna i Sverige att även fortsättningvis deklarera sådana ingredienser. Livsmedelsverket överväger också att ge ut en lista med exempel på sammansatta ingredienser som är väl- kända.

De nordiska länderna samordnar ofta sina synpunkter i arbetet inom Codex Alimentarius, som är samlingsnamn för de standarder och koder som har utarbetats under FAO:s (FN:s organisation för livsmedel och jordbruk) och

WHO:s (Världshälsoorganisationen) gemensamma program för standardisering av livsmedel. Norge driver tillsammans med Finland, Island och Sverige frågan om hårdare regler för märkning av ingredienser som är kända för att kunna medföra överkänslighetsreaktioner och den övervägs nu av mer än hundra län— der. EU-länderna deltar också i Codex—arbetet.

EG har lagt fram ett förslag till direktiv om möblers antändlighet som kan medföra problem för allergiker. Kraven i direktivförslaget innebär att möbler i större omfattning än i dag måste behandlas med brandhämmande medel, som kan vara allergiframkallande. Direktivförslaget har emellertid bordlagts tills vidare då det behövs mer forskning för att ta reda på vad som händer med de brandhämmande medlen.

EG:s bestämmelser på livmedelsområdet ingår i EES-avtalet. Eftersom EG har mindre strikta regler än Sverige beträffande märkningen av sammansatta livsme- del kommer livsvillkoren för personer med överkänslighetsreaktion mot främst mjölk, ägg, nötter och fisk att försämras.

Utanför EES och EU kan Sverige teoretiskt självt bestämma vilken märkning som skall användas.

Teknikfrågor Handikapphjälpmedel behandlas i appendix 7:2.

7.4. Vissa frågor inom EG som påverkar villkoren för människor med funktionshinder

Maskindirektiv (89/392/EEG) EG:s maskindirektiv innehåller vissa bestämmelser rörande lyftanordningar (91/368/EEG) och vissa typer av hissar (93/44/EEG). I en andra ändring av direktivet som antogs i juni 1993 har olika typer av handikapphissar utan korg (med s.k. lyftplatta) inkluderats.

Med begreppet handikapphissar (eller rullstolshissar) förstås vanligen enklare hissar med en lyftplattform i ställer för korg. Plattformen saknar väggar och tak.

Man särskiljer i Sverige främst två typer: Typ A med hisschakt och typ B utan hisschakt.

Hissarna manövreras med hålldon, dvs. körknappen måste hela tiden hållas in— tryckt för att hålla hisskorgen i rörelse. Detta är en från säkerhetssynpunkt viktig detalj vid handikapphissar med lyftplattform.

Direktivets definitioner innefattar även plattformar och liknande avsedda för persontransport. I Sverige tillåts plattformar där schaktväggen ersätter hisskorg- ens vägg för att lyfta personer upp till vissa begränsade lyfthöjder. Anordningen är relativt billig och ger därmed möjligheter vid begränsade nivåskillnader att göra bostäder och allmänna lokaler i stort omfattning tillgängliga för rullstols- burna.

Maskindirektivet utgör för närvarande inget hinder för fortsatt tillverkning och installation av handikapphissar med lyftplatta i Sverige. Det gäller vid såväl ett EES- avtal som vid ett EU—medlemskap. Det påverkar inte heller upphandlingen men det kommer att ställas större krav på kunskaper vid denna.

Förslag till hissdirektiv (COM(92) 35 final SYN 394)

Ett viktigt mål för den svenska handikappolitiken är att alla människor obero— ende av funktionsnedsättning skall ha möjlighet till en bostad som fyller kraven på god tillgänglighet. Hiss är i många fall en förutsättning för att funktions- hindrade skall kunna bo kvar i sin invanda miljö och besöka andra.

Ett förslag till direktiv för hissar har utarbetats inom EG, vilket om det ge- nomförs, kan göra det svårt att använda s.k. smalhissar, som utvecklats i Sve- rige för handikappanpassning av äldre bebyggelse. Direktivförslaget innebär att endast permanenta hissar med korg godkänns. I ett reviderat förslag som nu föreligger har emellertid viss hänsyn tagits till smalhissarna och kan möjliggöra att en modifierad smalhiss används. Hur direktivet slutligen utformas är det för tidigt att uttala sig om.

Den svenska smalhissen är en typ av lågfartshiss (med begränsad hisshastighet) som utvecklats i Sverige, till viss del med statligt forsknings- och utvecklings— stöd. Den avviker från vanliga permanenta hissar främst genom att hisskorgen och hisschaktet är relativt smalt för att möjliggöra installation i befintliga bygg- nader, genom att normala säkerhetsutrymmen ovan och under hisskorgen saknas samt genom att hisskorgen saknar dörr i korgöppningen.

Kritik från svensk sida, och även från övriga EFTA-länder, gentemot kraven i förslaget till hissdirektivet har gällt dels kravet på fullt säkerhetsutrymme ovan och under korgen i dess ändlägen, dels på kravet på dörr i hisskorgen. Här har yrkats på modifiering så att undantag på vissa villkor medges för nya hissar med låg hastighet, som installeras i befintliga äldre byggnader.

I vanliga permanenta hissar finns ett säkerhetsutrymme, både över och under korgen i ändlägena, för att undvika klämning av personer som måste uppehålla sig i gropbotten eller på korgtaket vid underhåll eller tillsyn av hissen. Det är inte möjligt att åstadkomma i äldre hus. I stället har elektriska och mekaniska anordningar utvecklats för att åstadkomma en godtagbar säkerhet mot klämning. Dessutom är hastigheten låg (0,3m/s).

Det är mycket svårt att installera dörrar i hisskorgen på grund av det begränsa-

de utrymme som finns vid installation i äldre byggnader. Dessutom ökar det kostnaderna. Vid smalhissar har andra lösningar med rörlig tröskel, fotoceller m.m. valts för att motverka risken för olycksfall genom klämning i dörr- öppningen. Detta tillsammans med den låga hisshastigheten kan anses ge ett godtagbart skydd. Inga olycksfall vid smalhissar har hittills registrerats i Sveri- ge.

Svårigheterna att få gehör inom EG för de säkerhetssystem som tillämpas för smalhissarna kan bl.a. bero på att man där inte haft samma utveckling på handi- kappområdet.

Handikapporganisationer inom Sverige har varit aktiva via europeiska organ för att smalhissarna skall accepteras.

Maskindirektivets andra ändring och hissdirektivet, när det har antagits, kommer att skarvas på EES—avtalet. När det gäller hissdirektivet så kommer förhandlingar på vanligt sätt att ske mellan EFTA och EG. Om Sverige finner resultatet oacceptabelt finns möjlighet att begära undantag i EES—avtalet. Konse- kvenserna kan annars bli att smalhissarna slås ut från marknaden. Anledningen är som framgått bl .a. de skärpta krav som kommer att ställas på säkerhetsutrym- met över och under hisskorgen i ändlägena. Det skulle betyda en förändring i kraven för hissinstallationer i äldre fastigheter och därmed svårigheter för äldre och personer med funktionshinder. Det kan emellertid krävas att konstruktionen modifieras och utvecklas så, att den tillfredsställer de krav som ställs.

Vid ett EU—medlemskap deltar Sverige i besluten och kan därmed påverka utvecklingen på området.

Det blir möjligt att fortsätta tillverka smalhissarna i Sverige, om Sverige står utanför EES och EU. Däremot kan inte export ske av smalhissar enligt svenska regler till EU—länderna. När det gäller avtal inom standardiseringen införlivas alla nya europastandarder. Avvikande nationella regler slopas, om inte nationel- la särregler anses särskilt nödvändiga.

Förslaget till hissdirektiv har lämnats över till COREPER (medlemsländernas ambassadörer) för fortsatt behandling, eftersom den arbetsgrupp som bearbetar förslaget inte lyckats hitta en gemensam lösning.

Handlingsprogram på transportområdet

Ett handlingsprogram skall upprättas för att förbättra tillgängligheten för rörelse— hindrade oberoende av om funktionsnedsättningen har fysisk eller psykisk orsak. Enligt särskilt beslut skulle nämnda handlingsprogram ha beslutats av kommis- sionen i december l992. Arbetet med att utforma detta program pågår dock fortfarande.

Förslag till direktiv om arbetsresor för personer med rörelsehinder (COM(90) 588 final — SYN 327)

EG—kommissionen arbetar med ett förslag till direktiv om arbetsresor för att förbättra funktionshindrade personers möjligheter på arbetsmarknaden genom att minimera säkerhets- och hälsoriskerna i samband med transporter till och från arbetet.

Den ökade tillgängligheten skall kunna tillgodoses på tre alternativa sätt: Ökad handikappanpassning av kollektivtrafiken. Transporter, organiserade av arbetsgivaren som därvid skall garantera tillgänglighet för funktionshindrade löntagare. Specialtransporter, organiserade av samhället eller genom privata företag. — God tillgänglighet skall tillgodoses särskilt för svårt funktionshindrade.

Information till personer med funktionshinder om transportmöjligheterna skall finnas. Trafikpersonalen skall vara väl utbildad om funktionshindrades behov.

Funktionshindrade, som behöver ledsagare eller ledarhund, skall inte åsamkas extra kostnader vid sina resor till arbetet.

Handikappanpassningen skall vara genomförd senast den 31 december 1999 utom vad gäller ledsagarservice, där anpassningen skall vara klar senast den 31 december 1994.

Kommissionen avvaktar det parallella arbetet med att ta fram ett handlings- program för transportområdet. Enligt underhandsbesked blir det inte något beslut om direktiv om arbetsresor förrän handlingsprogrammet antagits.

Enligt den analys som gjorts av Kommunikationsdepartementet kommer direktivet inte att erbjuda någon svårighet för Sveriges del vid ett EES—avtal eller EU-medlemskap förutsatt att färdtjänsten även fortsättningsvis är väl ut- byggd i alla kommuner. Även tillgängligheten i kollektivtrafiken blir i allmän- het tillräcklig genom att Sverige får allt fler låggolvbussar.

Oförändrade krav gäller om Sverige står utanför EES och EU.

7.5. Utbildningsprogram inom EG

ERASMUS och COMETT

Inom EG finns en rad olika utbildningsprogram. Svenska högskolestuderande deltar i två av dessa, nämligen ERASMUS och COMETT. Det finns även andra program som Lingua, ett språkprogram och Petra II inriktat på ungdomar som genomgår yrkesutbildning, vilka Sverige ännu inte deltar i.

ERAS MUS (European Community Action Scheme for the Mobility of Univer- sity Students) har i sina ansökningshandlingar en speciell passus rörande studen— ter med funktionshinder. I anvisningarna för läsåret 1994/95 påpekas att an—

sökningar från funktionshindrade studenter uppmuntras. Det sägs vidare att landets N GAA (National Grant Award Authority i Sverige Verket för Högsko- leservice) bör informeras om deras specifika behov vilka kan beaktas vid fast- ställandet av storleken på deras stipendium (mobility grant).

Kommissionen begär också att berörd myndighet ansvarar för att missgynnade (disadvantaged) studenter, som annars skulle berövas möjligheten att studera i ett annat lämpligt land, särskilt uppmärksammas vid fördelningen av stipen— dierna. Begreppet "missgynnad" används i vid bemärkelse och inkluderar både studenter med finansiella svårigheter och funktionshindrade studenter med särskilda behov.

COMETT (Community Action Programme in Education and Training for Technology) berör samarbetet mellan universitet och näringsliv och utbildning i ny teknik.

Ingen svensk studerande med funktionshinder har deltagit i utbytesprogram inom ERASMUS eller COMETT. Men enligt uppgift har tolv svenska stude- rande med funktionshinder deltagit i någon annan form av utbyte inom Europa.

Finansiering

Inom utbytesprogrammen gäller att funktionshindrade studenter kan få upp till 5 000 ecu (ca 47 500 kronor) i stipendium (mobility grant) utöver studielånet. Det finns inga generella regler för det ekonomiska stödet till den enskilde studerande, utan varje universitet eller högskola i Sverige gör en individuell bedömning.

Nämnden för vårdartjänst, en statlig myndighet som bl.a. ger vårdartjänst till studerande dvs. stöd till personlig praktisk hjälp, utarbetar för närvarande en informationsbroschyr om studier utomlands för studerande med olika funktions- hinder.

Studerande med rörelsehinder har enligt praxis möjlighet till vårdartjänst för studier vid universitet i andra länder. Statsbidraget har betalats ut till det uni- versitet i Sverige, som den studerande har varit registrerad vid. Medlen har därifrån betalats för den studerandes service på plats. Sedan läsåret 1986/87 har tre svenska studenter erhållit vårdartjänst vid utlandsstudier. Enligt uppgift från Utredningen om socialförsäkringen och EG hindrar inte förordning (EEG) nr 1408/71 att Nämnden för vårdartjänst fortsätter den praxis som utvecklats. Likabehandlingsprincipen gäller i det fallet, dvs. utländska studerande med rörelsehinder, som studerar i Sverige, har samma möjligheter till vårdartjänst som svenska studenter. Det innebär att dessa studenter kan få personlig och praktisk hjälp dygnet runt utifrån individuella behov.

Hjälpmedel

Det åligger landstingen att tillhandahålla hjälpmedel åt funktionshindrade som studerar vid högskolan. Denna skyldighet lagfästs den 1 januari 1994 i hälso- och sjukvårdslagen. Utredningen om socialförsäkringen och EG bedömer att hjälpmedelsverksamheten omfattas av regleringen i förordning (EEG) nr 1408/71. Det innebär att om man fortfarande är bosatt i Sverige men vistas i ett annat land under en kortare tid för t.ex. studier är man berättigad till den svenska vårdförmånen. Däremot är vårdförmånen inte exportabel, om man bo- sätter sig i ett annat land. I praktiken blir det varje landsting som avgör om det är möjligt att ta med sig hjälpmedlen vid flyttning.

Högskolestuderande som är synskadade, rörelsehindrade eller har dyslexi och som studerar utomlands med svenskt studiemedel kan förses med kurslitteratur genom Talboks— och punktskriftbiblioteket (TPB). Om inte litteraturen finns tillgänglig i Sverige går det att organisera lån från andra länders bibliotek.

Tillgänglighet

En engelsk organisation, Mobility International, har gjort en undersökning av tillgängligheten för funktionshindrade vid de universitet i EU-länderna, som deltar i ERASMUS-programmet. I studier skiljde man mellan tillgänglighet vid rörelsehinder, synskada, hörselskada eller medicinskt handikapp. Svarsfrekven- sen i undersökningen, som gjordes av Mobility International, var dock endast 25 %. Mobility International har nu fått i uppgift att även kartlägga alla univer- sitet inom EFTA-området som ingår i ERASMUS-utbytet.

För en fullständig överblick över vilka universitet inom EU—området som är tillgängliga, hänvisas till "ERASMUS Directory". I den ingår alla universitet inom utbytesprogrammen.

Universitetet i Leuven

Det katolska universitet i Leuven i Belgien ger exempel på hur studerande med funktionsnedsättningar kan tas om hand på ett bra sätt. Där finns sedan länge en arbetsgrupp som tillgodoser de funktionshindrade studerandes behov av anpassade bostäder, studiefinansiering, studierådgivning, idrott och medicinska behov.

Om en studerande med grava rörelsehinder behöver assistans organiseras en stödgrupp med tolv till femton andra studerande, som bor tillsammans med den funktionshindrade under studieåret.

Av ekonomiska skäl har universitetets alla äldre byggnader inte kunnat göras tillgängliga för studerande med funktionshinder. Men de flesta föreläsnings- salarna är tillgängliga. I stadens centrum har byggts studentbostäder som är helt tillgängliga även för studerande med speciella behov.

De synskadade studenterna har tillgång till olika hjälpmedel. Döva studeran- de måste dock själva skaffa sig tolk. Man hävdar från universitetets sida att teckenspråket är alltför begränsande. Det kan alltså finnas vissa svårigheter för svenska döva studenter att studera vid detta universitet.

EG—universitet

Åtta institutioner i Belgien, Frankrike, Italien och Storbritannien för diskussio- ner om upprättandet av ett EG-universitet för studenter med särskilda behov. Finansiellt stöd får man från ERASMUS—byrån. Man planerar inte att bygga ett universitet i något visst EU-land utan ett nätverk av universitet och högskolor inom EU som är tillgängliga för studerande med funktionshinder. Projektet bygger på tanken att alla har samma rätt till högre utbildning och därför skall ha samma möjligheter att studera i olika EU—länder.

Den juridiska ramen för projektet finns i det beslut som togs i HELIOS I om integration av elever med särskilda behov i skolan samt i den sociala stadgan, i vilken man angav konkreta åtgärder för integration i samhället av alla kategori- er människor med speciella behov. Hur det blir med genomförandet av detta nätverk är inte helt klart.

Ungdom för Europa

Ungdom för Europa är ett EG-program i vilket ungdomar som är missgynnade (disadvantaged) skall prioriteras. Hälften av budgeten skall användas för sådana ungdomar, bl.a. ungdomar med funktionsnedsättningar.

Målsättningen är att nätverk skall bildas för samarbete mellan ungdomar i olika länder med 16 och 60 deltagare i varje nätverk. Utbytet varar mellan en och tre veckor och man får inte vara äldre än 26 år för att delta.

Programmet har för Sveriges del drivits av Stiftelsen för internationellt ung- domsutbyte under år 1993 i avvaktan på ratificering av EES-avtalet av alla EU:s medlemsländer.

Under år 1993 har två grupper av ungdomar med funktionsnedsättningar bevil- jats bidrag med 260 000 kronor inom ramen för programmet. Det ena program- met är ett svenskt projekt för hörselskadade ungdomar. Det andra är ett bilate— ralt projekt med förståndshandikappade ungdomar.

Utbildningsfrågorna är viktiga ur många synvinklar, inte minst vad gäller arbetstillfällen. Eftersom internationaliseringen fortsätter på de flesta områden är det ytterst viktigt att även studerande med funktionshinder kan delta i utbytes- programmen på samma villkor som alla andra.

Sverige deltar i de två nämnda utbildningsprogrammen och i utbytesprogram- met Ungdom för Europa genom särskilda avtal. I och med att EES-avtalet träder i kraft gäller EG:s regler för dessa program. Det betyder att det inte längre är

nödvändigt att minst två EU—länder deltar för att ett EFTA-land skall kunna ingå i ett nätverk. Sverige kan som EES-medlem bl.a. verka för den anpassning som behövs för att funktionshindrade studenter skall kunna utnyttja program- men. Från den 1 januari 1995 kan Sverige delta i alla utbildningsprogram som då är aktuella inom EG.

Ingen förändring uppstår vid ett EU-medlemskap, eftersom Sverige då redan kan delta i alla aktuella utbytesprogram.

Om Sverige står utanför EES och EU gäller att alla utbildningsprogram måste omförhandlas för sig. De bilaterala avtal, som gällde innan EES-avtalet trädde i kraft, sägs nämligen upp och EG—reglerna tar över. Detsamma gäller för programmet Ungdom för Europa.

7.6. Handikapporganisationemas roll i Sverige, Norden och EU-länderna

Sverige

Den svenska handikapprörelsen består av ett 40-tal handikappförbund vilkas främsta uppgift är att tillvarata funktionshindrades intressen i samhället. Målet är att skapa ett samhälle för alla utifrån principen om allas lika värde och där— med lika rättigheter. Handikappförbunden är demokratiskt uppbyggda med ett lokalt förankrat föreningsliv. Majoriteten av medlemmarna har själva ett funk- tionshinder eller är i vissa fall anhöriga utan funktionshinder. Medlemmarna har det avgörande inflytandet i organisationerna.

Redan år 1942 bildade handikapprörelsen i Sverige en samarbetsorganisation för olika riksförbund. Den kallas numera Handikappförbundens samarbetsorgan och består av 28 riksförbund. Andra riksförbund som bl.a. Synskadades Riks— förbund (SRF), De Handikappades Riksförbund (DHR) och Sveriges Dövas Riksförbund (SDR) har valt att stå utanför denna organisation men man samar- betar i frågor av gemensamt intresse.

Den sakkunskap som finns inom rörelsen utnyttjas på många olika områden inom samhället och företrädare för rörelsen ingår ofta i offentliga utredningar. Rörelseorganisationer är sedan länge remissorgan t.ex. då departement inhämtar synpunkter på statliga utredningar som berör funktionshindrade.

Samarbete inom Norden

I alla nordiska länder har paraplyorganisationer etablerats för samarbete mellan handikapporganisationer. Mellan de nordiska länderna finns ett väl utvecklat kontaktnät och samarbete mellan paraply- och handikapporganisationer. I sam- arbetet strävar man efter att människor med funktionshinder skall nå levnads-

förhållanden som är jämlika med andra medborgares. Arbetet bedrivs genom kontakter med myndigheter och nordiska organisationer och genom att vara kanaler till internationella organisationer. Samarbete förekommer även på europeisk och internationell nivå.

EU-länderna

I EU-länderna har man inom handikapprörelsen börjat organisera sig på liknan- de sätt som i Sverige. På flera håll t.ex. i Nederländerna och Storbritannien — finns paraplyorganisationer för samarbete på det intressepolitiska området. I andra EU-länder förekommer den typ av organisationer som drivs av professio— nella personer som läkare, sjuksköterskor och även föräldrar. Dessa personer har ofta ett stort inflytande i organisationen. Man kan också ha flera organisatio- ner för samma typ av funktionsnedsättning. Detta är vanligt i bl.a. Frankrike.

Inom handikapprörelsen på europanivå finns ett väl utbyggt system för kon- takter med EU. Det gäller framför allt kontakter inom ramen för HELIOS-pro— grammet i europeiskt handikappforum. Där har såväl paraplyorganisationer som europeiska organisationer för olika handikapp ett stort inflytande. De mest inflytelserika handikapporganisationerna på europanivå är de för blinda, döva, utvecklingsstörda samt DPI (se nedan). Även Rehabilitation International och World War Veterans arbetar på europanivå.

DPI (Disabled Peoples International) grundades i Kanada under FN:s inter- nationella handikappår 1982 och har medlemmar i ett hundratal länder, av vilka hälften är utvecklingsländer. Målet är att människor med funktionshinder skall uppnå full jämlikhet och delaktighet i samhället. DPI är rådgivare åt flera FN-organ, bl.a. FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) och Världshälso- organisationen (WHO). Eftersom DPI arbetar inom olika regioner är även Europaregionen representerad, i vilken både EU-länderna och Sverige ingår. Inom DPI finns bl.a. en kvinnokommitté som arbetar specifikt med kvinno- och jämställdhetsaspekter. Det finns numera även en europeisk kvinnokommitté som kommer att arbeta med jämställdhetsfrågor i ett EU—perspektiv tillsammans med representanter för kvinnokommittéer inom olika europeiska handikapporganisa- tloner.

7.7. Kvinnor med funktionshinder

Sverige

I pågående jämställdhetsarbete kan det finnas anledning att särskilt uppmärksam- ma kvinnor med funktionsnedsättningar. I de flesta handikappgrupper är kvin— norna i majoritet. Kvinnor med funktionsnedsättningar upplever ofta att de är

handikappade i dubbel bemärkelse. Dels har de egna funktionshinder, dels är villkoren för kvinnor och män olika. Ungefär tre gånger så många kvinnor som män anser att det inte får den praktiska dagliga hjälp de anser sig behöva. Fler kvinnor än män är arbetslösa och när det gäller avancerad teknisk utrustning är det vanligare att män än kvinnor får del av denna. I Sverige arbetar projektet Kvinnor och handikapp tillsammans med handikapporganisationerna för att belysa de funktionshindrade kvinnornas specifika situation och synliggöra deras verklighet. Bristen på forskning om kvinnor med funktionshinder är stor (Kvin— nobilder 1991).

EU

Inom EU beräknas ungefär 30 miljoner människor ha någon form av funktions— nedsättning. Europaparlamentets kvinnoutskott har angett att 17 miljoner av dessa är kvinnor. Kvinnoutskottet konstaterar att dessa kvinnor är missgynna- de såväl ekonomiskt som utbildningsmässigt. Utskottet vill gärna se en tydligare inriktning på funktionshindrade kvinnors problem i HELIOS II-programmet. I slutrapporten om HELIOS I (SEC(92) 1206 final) anges att ett viktigt mål är " att speciellt uppmärksamma kvinnor med funktionsnedsättningar och dem som tar hand om funktionshindrade barn och vuxna i hemmet."

I en studie av döva kvinnors situation i Danmark fann man att 40 % av döva kvinnor mellan 20 och 40 år var arbetslösa medan motsvarande andel bland hörande kvinnor var 11 %. En av anledningarna till detta är bristen på utbild- ning för döva kvinnor (ECRS 1992).

Som en del av målsättningen i HELIOS I gjordes år 1988 en studie, som be— lyser situationen för kvinnor med funktionshinder. Den publicerades i rapport- en "The Vocational Rehabilitation of Disabled Women in the European Commu- nity" (Arbetsrehabilitering för kvinnor med funktionshinder inom EG) (Croxen John 1988). Studien, den första av sitt slag i EU, gjordes i samarbete med funktionshindrade kvinnor från flera EU-länder. Syftet var att ta reda på hur situationen är för kvinnor med funktionshinder och i vilken utsträckning de är särskilt missgynnade (disadvantaged). Politiska åtgärder på jämställdhetsom- rådet, som förbättrar situationen för eller förhindrar orättvis behandling av funktionshindrade kvinnor, studerades.

Studien konstaterade att de problem som kvinnor med funktionsnedsättningar möter innefattar mycket mer än inträdet på arbetsmarknaden. De möter svårig- heter på alla områden i livet. Det framhålls att kombinationen av könsspecifika svårigheter på dessa områden och ytterligare marginalisering genom handikappet har medfört att funktionshindrade kvinnor är en av de mest underpriviligierade grupperna när det gäller möjligheterna på arbetsmarknaden. Dessa kvinnor inkluderas också sällan i de projekt i EG som riktar sig till missgynnade kvin— nor.

Av studien framgår att funktionshindrade kvinnor upplever diskriminering på

arbetsmarknaden. Kvinnornas egna synpunkter och den insikt som de har skaffat sig under åren har sällan använts eller beaktats vid politiska beslut på områden som berör dem. Detta understryker ytterligare att kvinnor med funktionshinder har marginaliserats.

Att det är särskilt svårt för dessa kvinnor att få och behålla ett arbete beror på flera faktorer. Man fann bl.a. att brist på information om tillgängliga arbeten och möjligheter till fortbildning missgynnar dem. Ofta anses det att de inte behöver information om arbetstillfällen eftersom de förutsätts stanna i hemmet. Många kvinnor med funktionsnedsättningar är ensamföräldrar. Det isolerar dem ytterligare.

Av en undersökning som gjordes bland medlemmarna i "The European Net- work of Rehabilitation Centres" framgick att fler män än kvinnor deltog i arbetsrehabilitering. Det var oftast fråga om veckolånga kurser långt från hemmen. Kvinnorna hade familjeansvar i större utsträckning än männen och hade därför svårare att delta.

Slutsatsen var att kurstiden bör vara flexibel, att barnpassning behövs och att distansundervisning bör utvecklas så att de funktionshindrade kvinnorna kan studera i hemmen. Studien utmynnar i rekommendationer om olika politiska åtgärder som skulle kunna förbättra möjligheterna för kvinnor med funktions— hinder.

7.8. Lagstiftning mot diskriminering

Människor med funktionshinder i flera EU-länder pläderar i dag för en speciell lagstiftning som skall förhindra diskriminering av funktionshindrade. En sådan diskriminering kan ta sig många uttryck och kan gälla arbetslivet, transporter, tillgång till personlig assistent, tillgänglighet och vård. Länder inom EU som antingen har specifik lagstiftning mot diskriminering eller arbetar för införandet av en sådan är bl.a. Danmark, Frankrike, Storbritannien och Tyskland.

USA är det land som har kommit längst med denna typ av lagstiftning. Där antogs år 1990 lagen Americans with Disabilities Act, ADA. Den trädde i kraft år 1992. Lagen innehåller ingående föreskrifter mot diskriminering på fyra områden. Dessa är arbetsmarknad inkl. offentliga tjänster, tillgänglighet till lokaler, transporter och telekommunikationer. I många länder studeras nu denna långtgående lagstiftning, bl.a. av handikapporganisationerna, för att bedöma förutsättningarna för att förändra lagstiftningen i de egna länderna i samma riktning.

Europaparlamentet har uppmanat kommissionen att samla ett forum bestående av nationella handikapporganisationer med syfte att utarbeta en rapport om de handikappades situation och undersöka möjligheterna att införa en europeisk

lagstiftning som förbjuder diskriminering av funktionshindrade enligt den modell som finns i USA.

Danmark

Det danska folketinget fattade i april 1993 beslut om att människor med funk- tionshinder skall ha rätt till "likaställning och likabehandling". Det innebär att alla statliga och kommunala myndigheter samt privata verksamheter med eller utan offentligt stöd skall efterleva principen om att funktionshindrade skall ha samma ställning och samma behandling som andra medborgare på alla sam— hällsområden. Dessa myndigheter och verksamheter skall skapa möjligheter för lämpliga lösningar med hänsyn till de funktionshindrades behov. Det förutsätter en betydande förståelse och insikt i människors villkor och olika typer av funktionsnedsättningar.

På initiativ av Det Centrale Handicapråd, (den danska motsvarigheten till Statens handikappråd), upprättades den 1 augusti 1993 ett centrum för likabe- handling. Rådet leds av en styrelse med representanter för handikapporganisa— tioner, departement och kommunala organisationer. Centret skall både natio- nellt och internationellt — insamla, initiera och förmedla information om funk- tionshindrades villkor. Det skall också genom Det Centrale Handicapråd eller i samarbete med folketingets ombudsman, uppmärksamma diskriminering mot människor med funktionshinder. Folketingets ombudsman har också anmodats att följa utvecklingen och om nödvändigt påtala brister. Det skall göras inom den kompetens handikappombudsmannen har.

Centret skall årligen avge rapport till Det Centrale Handicapråd och social- ministern om sitt arbete och utvecklingen på området. Ministern redovisar sedan vidare till folketinget.

Centret har skapats med den amerikanska lagstiftningen på området, ADA, som förebild. ADA är emellertid en särlagstiftning, något som man vill undvika i Danmark. Särlagstiftning strider mot principen att funktionshindrade inte skall särbehandlas utan likabehandlas.

Frankrike

I Frankrike finns sedan år 1990 en lag om skydd mot diskriminering på grund av hälsotillstånd eller funktionsnedsättning. Denna lag är ett tillägg till en brottslag, enligt vilken det är olagligt att diskriminera en person på grund av ras, kön, nationalitet eller religion när det gäller varor, tjänster och arbete. Bryter man mot denna lag kan man dömas till fängelse från två månader upp till ett år eller till böter om mellan 2 000 och 20 000 FF, eller båda.

Storbritannien

Anti—Discrimination Legislation (ADL)

I Storbritannien har många försök gjorts i parlamentet att få igenom en Civil Rights (Disabled Persons) Bill (Anti-Discrimination Legislation (ADL)). Den amerikanska lagstiftningen, ADA, har varit förebild. Det har dock inte lyckats att få igenom förslaget.

Sverige

Handikapputredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1992:52) Ett samhälle för alla en grundlagsändring som innefattar ett förbud mot diskriminerande bestämmelser i lagar och föreskrifter. Förslaget lyder: "Lag eller annan före- skrift får inte innebära att någon medborgare missgynnas på grund av funktions— hinder" (2 kap. 16 a å).

Handikapputredningen föreslog ocksåtillsättandet av en handikappombudsman som skall ta tillvara och främja funktionshindrades rättigheter och intressen i samhället samt att motverka diskriminering av funktionshindrade.

Handikapputredningen föreslog också en ändring i brottsbalken (16 kap. 9 &) beträffande skydd mot diskriminering av funktionshindrade i samband med näringsverksamhet.

Tyskland

Anti-Diskriminierungs-Gesetz (ADG)

Föreskrifter mot diskriminering saknas i Tyskland men sådana diskuteras. Engagemanget i frågan ökade när American with Disabilities Act fick inter- nationell publicitet. Hittills har man på förbundsdagsnivå valt att försöka tillför- säkra funktionshindrade goda villkor i sociallagstiftning och arbetsmarknadsläg- stiftning. Med detta har man ansett att frågan beaktats. De aktuella initiativen har tagits av handikapporganisationer.

Det finns krafter i flera EU-länder som verkar för en lagstiftning mot diskrimi- nering av funktionshindrade. Den amerikanska lagstiftningen, ADA, påverkar i den riktningen. Fortfarande är det nationell lagstiftning man arbetar för men även inom Europaparlamentet finns det uttalanden för en lagstiftning mot diskriminering.

Den nya danska lagen om likaställning och likabehandling av funktionshindra- de står inte i motsättning till EG:s regelverk. Detta gäller även den franska lagen.

I andra EU-länder som Storbritannien och Tyskland arbetar framförallt handi- kapporganisationerna för genomförande av denna typ av lagstiftning.

Arbetet på en lagstiftning mot diskriminering av funktionshindrade har på- börjats i Sverige.

7.9. EG:s agerande i internationella handikappfrågor

EG deltar i arbetet med internationella handikappfrågor inom FN, Europarådet och OECD.

Förenta Nationerna

Den svenska regeringen tog under år 1989 ett initiativ till att inom FN inleda ett arbete för att få till stånd internationella regler om handikappades rätt till full delaktighet och jämlikhet. Detta resulterade i att det rådgivande organet ECOSOC, FN:s ekonomiska och sociala råd, är 1990 beslöt att utarbeta stan- dardregler för rättigheter för barn, ungdomar och vuxna personer med funk— tionshinder. Dessa standardregler rör bl.a. rätten till utbildning och arbete, tillgänglighet till lokaler, familjeliv och personlig integritet samt religionsutöv- ning. Arbetet med reglerna har bedrivits i en internationell arbetsgrupp med representanter för drygt 70 länder och internationella handikapporganisationer.

Standardreglerna accepterades av ECOSOC vid dess möte i Geneve i juli 1993 och antogs vid generalförsamlingens 48:e möte hösten 1993.

Den politiska och moraliska grunden för Standardreglerna baseras på erfaren— heter som vunnits under FN:s handikappårtionde åren 1983—1992. Reglerna är inte ämnade att vara legalt bindande utan de skall utgöra ett starkt moraliskt och politiskt åtagande av regeringar att vidta åtgärder för de funktionshindrades fulla delaktighet i samhället med samma rättigheter som andra.

Olika åtgärder bör vidtas av medlemsländerna för tillämpning av reglerna. Det är viktigt att handikapporganisationerna medverkar i dessa på nationell, regional och lokal nivå.

Lagstiftning som berör medborgerliga rättigheter och skyldigheter skall inklu- dera funktionshindrade. Diskriminering mot människor med funktionshinder bör avlägsnas.

Standardreglerna skall följas upp inom ramen för ECOSOC:s sociala utveck— lingskommission. En särskild rapportör skall utses med uppgift att följa upp tillämpningen av reglerna. Internationella handikapporganisationer med råd- givande status inom ECOSOC skall delta i en expertpanel.

EG deltog som observatör under hela förberedelsearbetet med standardreg- lerna. Dessa kan komma att få betydelse för länderna i hela EES då standard- reglerna kan tydliggöra vilka åtgärder som behövs för att skapa tillgänglig- hetsnormer för människor med funktionshinder.

Internationell handikappdag

Arbetet på handikappområdet inom FN:s ram gäller också mänskliga rättigheter. Under generalförsamlingens session i oktober 1992 antogs en resolution som deklarerade att den 3 december varje år skall vara "Internationell handikapp- dag". Inom EU hölls i anledning härav en session av "Europeiska handikappa— des parlament" den 3 december 1993 med deltagande av 518 personer med funktionshinder från EU-länderna, lika många som EG-parlamentets ledamöter.

Europarådet

Samarbete mellan kommissionen och Europarådet pågår sedan år 1987 på olika områden bl.a. om klassificeringen av handikappbegreppet och klassificerings- arbetet inom Handynet, samt inom ett Europarådsproj ekt rörande rehabilitering och integration.

Kommissionen deltog också i en konferens år 1991 om "Independent Living for People with Disabilities" (Självständigt liv för personer med funktionsned- sättningar) anordnat av Europarådet. Som avslutning på den konferensen antogs en deklaration av 25 medlemsländer i Europarådet om behovet av en samlad politik som täcker alla aspekter av en funktionshindrad persons liv.

OECD (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling)

CERI (Centre för Educational Research and Innovation Centrum för forskning och innovationer inom utbildning) sattes upp inom OECD:s ram år 1968. Ett av projekten inom CERI ägnas åt unga funktionshindrade och utbildning, kallat "Active Life for Disabled Youth" (Aktivt liv för unga funktionshindrade). För närvarande pågår ett projekt om integration i skolan av unga människor med funktionshinder, i vilket också Sverige deltar. Även kommissionen medverkar i projektet, vars målsättning' är att utarbeta en rapport om skolintegration base- rad på fallstudier från olika medlemsländer i OECD.

CEMT (Europeiska transportministerkonferensen)

Som nämnts ovan i avsnitt 7.3 sker CEMT:s arbete inom OECD:s ram.

Samarbetet i FN:s regi om standardregler tenderar att förstärka en konvergens. I detta samarbete deltar både Sverige och EU. Den svenska synen på handikapp— frågor har accepterats i FN:s arbete. Syftet med HELIOS II—programmet att arbeta för lika möjligheter — ansluter nära till syftet med arbetet med handikapp- frågorna inom FN att ge handikappade rätt till lika möjligheter.

Arbetet inom Europarådet, OECD och CEMT ger viktiga kontakter. Dessa kontakter påverkar utformningen av både den nationella och EG—politiken. En

harmonisering har delvis redan uppnåtts och harmoniseringen kan i viss ut- sträckning antas fortsätta vid ett EES—avtal och om Sverige står utanför EES och EU.

7.10. Hur påverkas villkoren för människor med funktionshinder av de olika alternativen?

Allmän utgångspunkt

Den svenska sociala välfärden är beroende av den ekonomiska utvecklingen och av nationella politiska beslut. Ekonomin är internationaliserad och har ett direkt samband med ekonomierna i andra delar av världen. Det innebär att Sverige indirekt påverkas av internationaliseringen oavsett vilket alternativ som blir aktuellt i framtiden, EES-avtal, EU-medlemskap eller att Sverige står utanför EES och EU.

Utbildnings- och arbetsmarknadsområdena påverkas av internationaliseringen och denna påverkan fortsätter oavsett alternativ.

Också social- och handikappolitiken påverkas oavsett alternativ. Alla samhällsområden har handikappaspekter som ses i ett helhetsperspektiv tillsammans med andra frågor. Utgångspunkten är full delaktighet och jämlik- het för personer med funktionshinder.

EU-länderna har gemensamt ställt upp mål för den sociala tryggheten i syfte att uppnå en viss målkonvergens. Det betyder inte att lagreglerna skall vara identiska. Varje medlemsland får försöka uppnå målen med sina egna metoder. Områden som berörs i ministerrådets rekommendationer är bl.a. åtgärder för att integrera arbetslösa med funktionshinder på arbetsmarknaden.

Inom områden som berör människor med funktionshinder deltar Sverige aktivt i olika internationella sammanhang som FN, Europarådet, OECD (Organisatio- nen för ekonomiskt samarbete och utveckling) och CEMT (Europeiska trans- portministerkonferensen). På flera av dessa områden anses Sverige vara ett föregångsland. Det samarbete som har utvecklats inom de internationella orga— nerna, fortsätter och utvidgas vid ett EES-avtal och ett EU-medlemskap.

Inom handikappområdet ställs i flera europeiska länder krav på lagstiftning mot diskriminering.

EES-avtalet

EES—avtalet innebär att marknaden för produkter och offentlig upphandling utökas betydligt. Med det följer också en ökad konkurrens som leder till större

utbud, lägre kostnader och stimulans för produktutveckling.

Sverige har i förhållande till andra länder utvecklat handikapphjälpmedel av hög kvalitet. När EG ville kartlägga och analysera den bristande samordningen av användningen av handikapphjälpmedel i Europa valdes Sverige att leda projektet HEART (Horizontal European Activities in Rehabilitation Techno- logy). Detta projekt kan på sikt leda till billigare hjälpmedel med högre kvalitet. Sverige leder också den kommitté, som arbetar med standardiseringen av handikapphjälpmedel inom den europeiska standardiseringsorganisationen, CEN (Comité Européen de Normalisation). På kort sikt finns en risk för att tekniskt och funktionellt sämre hjälpmedel sprids på den svenska marknaden. I varje upphandling kan emellertid även funktionella aspekter beaktas. Det blir alltså även i fortsättningen kompetensen hos varje upphandlare som avgör kvaliteten av de hjälpmedel, som blir tillgängliga genom landstingens och kommunernas försorg.

EES-avtalet innebär en utvidgning av nuvarande regler om offentlig upphand- ling. En ny svensk lag om offentlig upphandling (SFS 1992: 1528) träder i kraft samtidigt som EES-avtalet. Lagen är anpassad till EG:s regelverk. Handikapp- hjälpmedel, som i huvudsak upphandlas av kommuner och landsting, kommer att beröras. Eftersom Sverige anpassar sig till EG:s regelverk redan genom EES-avtalet uppstår inga förändringar vid ett EU-medlemskap. I proposition 1993/94:78 föreslås att lagen (SFS 1992:1528) om offentlig upphandling kom- pletteras med regler om upphandling under de tröskelvärden som anges i lagen. Därigenom kommer all offentlig upphandling att regleras i ett regelverk.

Vid ett EES-avtal och ett EU-medlemskap kommer utbudet av telekommunika— tionshjälpmedel för funktionshindrade på den svenska marknaden att öka. Eftersom priset på många av de nya hjälpmedlen kommer att vara så högt att avsättningen på den allmänna marknaden kan förväntas bli liten, kommer en del av dessa hjälpmedel på sikt till största delen att förmedlas via landstingen. Genom de nya reglerna om offentlig upphandling kommer upphandlarna att ges stort utrymme att välja mellan anbudsgivande företag.

Den svenska forskningen om telekommunikationer och handikapp får del av EG-medel när EES-avtalet träder i kraft. Då får Sverige samma förutsättningar som andra EU-länder till utveckling på området vilket öppnar större möjligheter till samarbete över gränserna. '

Sverige har en betydande roll i TIDE—projektet (Technology Initiative for Disabled and Elderly people). Arbetet inom TIDE kan få gynnsamma återverk- ningar för människor med funktionshinder inom alla EU- och EFTA-länder. Med EES—avtalet får Sverige möjlighet att vara med i de forskningprogram som ingår i EG:s ramprogram men i det ingår ännu inte TIDE. Vid ett EU-med- lemskap får Sverige fullt tillträde till och inflytande i TIDE och andra forsk- ningsprogram.

Det råder stor osäkerhet om smalhissarnas framtid. Smalhissar, som har

utvecklats i Sverige för äldre bebyggelse, har varit föremål för förhandlingar för att de skall ingå i ett EG-direktiv om hissar. Förslaget till hissdirektiv har överlämnats till COREPER för fortsatt behandling. Om inte utformningen av säkerhetsaspekterna av dessa smalhissar godtas i direktivet, kan dessa hissar slås ut från marknaden. Det kan emellertid krävas att konstruktionen modifieras och utvecklas så, att den tillfredsställer de krav som ställs.

EES-avtalet kan vara till fördel för Samhall eftersom det ger tillgång till den inre marknaden utan handelspolitiska hinder. Statliga utredningar har vid två, tillfällen, åren 1983 och 1991, funnit att det inte finns skäl att föreslå skärp-' ningar i reglerna för Samhall från konkurrensvårdande synpunkt. Den nya svenska konkurrenslagen (SFS 1993:20) innebär inga förändringar för Samhall.

Beträffande socialförsäkringar förutses ingen harmonisering mellan EU-län- derna utan endast samordning av systemen om social trygghet. Ersättningar på socialförsäkringsområdet måste vara koordinerade när människor flyttar mellan EU—länderna.

Vissa kontantförmåner vid invaliditet ligger i gränsområdet mellan social trygghet som regleras i förordning (EEG) nr 1408/71 och socialtjänstförmåner. Särskilda regler har skapats för dessa. De omfattas av samtliga förordningens regler utom dem om exportabilitet. Handikappersättning, som inte utgår som tillägg till pension, och vårdbidrag till handikappat barn omfattas av dessa särskilda regler, vilket innebär att de utgår endast till personer som är bosatta i Sverige. Det innebär i praktiken inte någon förändring i förhållande till nuva- rande rättsläge.

Bilstödet till funktionshindrade är i dag så utformat att det anses falla in under tillämpningsområdet för förordning (EEG) nr 1408/71 och behandlas som en vårdförmån vid sjukdom. Den praktiska konsekvensen av detta och nuvarande lagstiftning gör det möjligt för en person som har beviljats bilstöd och har inköpt en bil att ta med den vid bosättning i ett annat EES-land. Eftersom en ny utredning tillsatts för att se över bilstödets utforming och användningsom- råde kan det bli aktuellt med förändringar i lagstiftningen.

Förmånerna i lagen (SFS 1993:387) om särskilt stöd och service till vissa funktionshindrade, (LSS), faller troligen utanför tillämpningen av förordningen (EEG) nr 1408/71 eftersom dessa förmåner hänförs till socialtjänstens område. Det är därför inte heller möjligt att ta med sig dessa förmåner vid bosättning i annat land.

Assistansersättningen, som sammanhänger med LSS, regleras i lagen (SFS 1993:389) om assistansersättning. Den anses omfattas av förordningen (EEG) nr 1408/71, eftersom den har en mer precis utformning än LSS och påminner om socialförsäkringsförmånerna. Däremot torde det vara omöjligt att ta med sig förmånen utomlands eftersom ersättningen betalas ut löpande i Sverige.

Svenska byggregler berörs indirekt av byggproduktdirektivet (89/106/EEG). Direktivet syftar inte till att skapa gemensamma byggregler utan till att undan-

röja tekniska handelshinder. EES—ländernas byggregler får inte utformas så att de skapar hinder för den fria rörligheten av varor. Regler om tillgänglighet till byggnader kommer att finnas i svenska byggregler även vid EES-avtalet och EU-medlemskap. Dessa aspekter regleras inte av EG utan faller under nationell kompetens. Det är osannolikt att EG skapar regler i framtiden som skulle försvåra för Sverige att upprätthålla tillgänglighetskrav i bostäder.

På miljösidan har Sverige i EES-avtalet fått behålla sina regler för klassifice- ring och märkning på kemikalieområdet. En översyn skall göras år 1994 och målet är gemensamma regler för Sverige och EG år 1995. Beträffande utsläpp från bilar kan Sverige behålla sina högre krav på avgasrening fram till år 1995. Från år 1995 måste Sverige acceptera bilar som har godkänts enligt EG:s regler. År 1996 kommer EG och Sverige att ligga på samma nivå. Beträffande luft- kvaliteten gäller EG:s regler avseende svaveldioxid, sot, bly och kvävedioxid redan då EES-avtalet träder i kraft.

För personer med läshandikapp spelar undantagsparagrafen i lagen (SFS 1960:729) och ändringen av lagen (SFS 1993:1007) om upphovsrätten till litterära och konstnärliga verk en viktig roll. Undantagsparagrafen gör det möjligt att framställa litteratur för biblioteksverksamhet utan författarens till— stånd. Någon förändring vid EES—avtal eller medlemskap förutses inte.

Framställandet av litteratur på punktskrift vid ett EES-avtal eller EU-med- lemskap förändras inte. Det beror på att punktskriften inte är standardiserad, skiljetecknen och förkortningar är olika i olika länder. Det medför svårigheter att exportera litteratur på punktskrift från ett land till ett annat. Det blir därför ingen ekonomisk vinst vid upphandling inom området.

För taltidningar uppstår ingen förändring vid ett EES-avtal och ett EU—med- lemskap då den statliga svenska presstödsordningen är förenlig med EG:s

regelverk. På konsumtionsområdet ändras reglerna för varumärkning av livsmedel från

en 5 %-ig märkning av sammansatt livsmedel till en 25 %-ig märkning. Svenska varor kan dock även fortsättningsvis vara 5 %—igt märkta. Varor som importeras från EU—länderna behöver däremot inte vara märkta på den nivån. Det kan därför innebära en försämrad situation för personer med överkänslighet mot vissa allergena ämnen.

EU-medlemskap

Vid ett EU-medlemskap deltar Sverige i beslut rörande nya och ändrade regler och samarbetsprogram på alla områden. Medlemskapet medför att Sverige del- tar fullt ut i beslutsprocessen bl.a. i följande avseenden som är viktiga för personer med funktionshinder.

Inom EG:s sociala handlingsprogram HELIOS och inom den sociala fonden är Sverige med och beslutar. Det finns då möjligheter att medverka till en

utveckling i riktning mot svensk handikappolitik.

För EG:s utbildningsprogram gäller att Sverige deltar i alla de program som är aktuella då medlemskapet inträder. Det blir också inom detta område möjligt för Sverige att vara med och besluta om utvecklingen. Det är speciellt viktigt för deltagande av studerande med funktionshinder.

Beträffande de s.k. smalhissarna kan Sverige delta i besluten och därmed påverka utvecklingen på området.

Vid ett medlemskap kan Sverige delta i beslut om EG:s regler för märkning av livsmedel som mer ansluter till den svenska mer detaljerade märkningen.

Utanför EES och EU

Att stå utanför gemenskapen och säga upp EES—avtalet innebär att Sverige inte är bundet av EG:s regelverk.

Skulle Sverige stå utanför EES och EU finns inga möjligheter att medverka i beslut om utformandet av handikappolitiken i EG inom det sociala handlings- programmet HELIOS, i vilket det datoriserade informationssystemet Handynet ingår. Sverige kan inte heller delta i eller vara med och besluta om innehållet i de program som finns inom ramen för den sociala fonden, exempelvis HORI- ZON .

Bland utbytesprogrammen i EG på utbildningssidan kan Sverige bara delta genom särskilda avtal. Eftersom utgångspunkten utanför EES och EU är att EES-avtalet sägs upp och att de tidigare bilaterala avtalen har sagts upp i och med EES-avtalet, måste Sverige omförhandla sitt deltagande i utbytesprogram- men. Varje program måste då förhandlas för sig. Detsamma gäller utbytet i Ungdom för Europa. Det skulle betyda att svenska ungdomar med funktions- hinder får en sämre utgångspunkt än ungdomar med funktionshinder i EU—lände- rna. Eftersom behovet av utbildning ökar skulle det få till följd att svenska studerande med funktionshinder får sämre förutsättningar på arbetsmarknaden än studerande utan funktionshinder.

En negativ konsekvens för Samhall skulle vara att EG:s antidumpningsförord- ning fortsätter att vara tillämplig på svensk export. Det skulle bli mer besvärligt för Samhall att hantera än EES—avtalets konkurrens- och statsstödsregler.

På transportsidan är det inte givet att Sverige kan införa egen lagstiftning på fordonsområdet i strid mot bl.a. EG:s regler utan speciell notifiering inom ramen för GATT-avtalet. Det skulle kunna uppfattas som ett handelshinder. Utifrån handelspolitiska aspekter är det inte helt självklart att det går att införa nationella bestämmelser vid EES-avtalet. Detta gäller alla trafikslag. Med den inriktning som arbetet inom kommissionen nu har för direktiv om bussars

konstruktion verkar det inte komma att innebära några begränsningar för Sveri- ges möjligheter att behålla och vidareutveckla lagstiftningen om handikapp- anpassning på kollektivtrafikområdet.

Appendix 7:1

Telekommunikation och handikapp Av Clas Thorén

I detta avsnitt belyses konsekvenserna för funktionshindrade personers använd- ning av telekommunikation till följd av EES-avtalet, ett EU-medlemskap eller utanför EES, EU. Detta handlar till stor del om förändringar inom och regle— ringen av telemarknaden. Inledningsvis ges korta redogörelser för

EG:s policy, marknadsutvecklingen, och — den svenska nya lagstiftningen på telekommunikationsområdet.

Mot bakgrund därav görs sedan en bedömning av konsekvenserna genom att söka svaret på några för funktionshindrade väsentliga frågor:

Hur påverkas villkoren för svensk forskning och utveckling på området tel e- kommunikation och handikapp?

Hur påverkas möjligheterna att utveckla nya produkter och tjänster speciellt lämpade för funktionshindrade?

Hur kommer utbudet på marknaden av telekommunikationsprodukter och tjänster att påverkas, sett ur funktionshindrades synvinkel?

Hur påverkas möjligheterna att skaffa utrustning som är särskilt anpassad för funktionshindrade, t.ex. texttelefoner?

Hur påverkas funktionshindrades kostnader för telekommunikationer? — Vad blir effekten om Sverige säger upp EES-avtalet?

I texten förekommer vissa i telesammanhang vanliga förkortningar. Dessa är förklarade i slutet av texten.

EG:s policy på telekommunikationsområdet

Följande beskrivning bygger på [1].

Telekommunikationer är en viktig del av arbetet med förverkligandet av den inre marknaden. De stimulerar industriell produktivitet, de främjar tillväxten inom tjänstesektorn och de utgör länken mellan industri, tjänster och markna- den. Dessutom sker mycket stora investeringar i telekommunikationer; i denna och i rymdtekniken kommer huvuddelen av europeisk civil investering att äga rum framöver. Men Europas telekommunikationsindustri har haft en olämplig struktur för att möta två utmaningar:

den tekniska utvecklingen kännetecknad av att telekommunikation, datatek- nik och radiokommunikation smälter samman, — öppnandet av marknaden i USA och annorstädes.

På grund härav fastställde EG år 1984 tre huvudmål för telekommunikations- området:

att snabbt och kostnadseffektivt tillhandahålla en bred uppsättning tele- tjänster för att stärka den europeiska ekonomins konkurrenskraft; — att främja den europeiska teleindustrins konkurrenskraft, så att den kan upprätthålla en stark position i Europa och på världsmarknaden; att göra det möjligt för nätoperatörer att under bästa möjliga villkor svara upp mot de teknologiska och industriella utmaningar som de möter.

För att möta dessa mål genomförs eller skall genomföras ett antal åtgärder, däribland följande:

a) utveckla en sammankopplad infrastruktur ISDN, mobiltelefoner m.m. innefattande tillträdesvillkor, användningsvillkor och taxeprinciper som är gemensamma inom EU;

b) skapa en integrerad europeisk marknad, innebärande

— standardisering;

— att öppna marknaden för teleprodukter och -tjänster; ömsesidigt erkännande av tester; — att öppna marknader för offentlig upphandling på teleområdet. På alla dessa områden har EG-direktiv antagits.

c) utveckla teknologier för bredbandskommunikation (forskningsprogrammet RACE);

d) ta sociala och samhälleliga hänsyn vid de förändringar som behöver ge- nomföras. Här ingår att säkerställa att den potential som telekommunikationerna erbjuder görs tillgänglig för alla grupper i samhället (särskilt äldre och personer med funktionshinder) och att konsumenterna kan dra nytta av sänkta priser på alla de nya teletjänsterna.

EG har antagit ett stort antal beslut och rekommendationer som ett led i genomförandet av dessa och andra åtgärder. Se vidare [2]. Ytterligare direktiv, beslut m.m. är att vänta.

Telelagen och ansvar för telekommunikation och handikapp

Riksdagen har antagit proposition 1992/93:200 om bl.a. telelag och förändring av Televerkets verksamhetsform. Den är en anpassning till de åtgärder som anges under (b) i avsnittet ovan. Avsnitt 5.8.2 i propositionen behandlar funk— tionshindrades tillgång till teletjänster och terminaler. Där framgår bl.a.:

Forskning och utveckling om funktionshindrades tillgång till telekommuni— kationer skall upphandlas av transportforskningsberedningen (fr.o.m. 1993— 07-01 korrununikationsforskningsberedningen); Telestyrelsen får ställa upp villkor för att få tillstånd att tillhandahålla telefonitjänst. Sådana villkor kan vara nummerupplysningstjänst, texttele- fonitjänst och liknande för funktionshindrade särskilt viktiga tjänster. Tele- styrelsen bör dock i första hand upphandla sådana tjänster; Teleterminaler med särskilda funktioner skall betraktas som hjälpmedel och därmed upphandlas av landstingen via Sjukvårdshuvudmännens Upphand- lingsbolag (SUB); Telestyrelsen åläggs ansvaret för standardisering inom telekommunika- tionsområdet. Det är angeläget att funktionshindrades behov beaktas i detta sammanhang, liksom i det internationella standardiseringssamarbetet; Kostnaderna för funktionshindrades tillgång till teletjänster och terminalut— rustning bör finansieras över statsbudgeten; Handikapputredningens slutbetänkande (SOU 1992:52) behandlar rätten till grundläggande telekommunikationer. Det kan finnas anledning att återkom- ma till vissa frågor på telekommunikationsområdet i den fortsatta bered- ningen av Handikapputredningens förslag, t ex finansiering av förmedling av texttelefonsamtal.

Telemarknaden i Sverige och dess utveckling

Konkurrensverket har i [4] beskrivit den svenska telemarknaden och bedömt hur den kommer att förändras med anledning av EES-avtalet. Vissa förändringar har genomförts i och med den nya telelagen och bolagiseringen av Televerket/ Telia. I övrigt gör konkurrensverket bl.a. följande bedömningar:

Sverige har i vissa avseenden hunnit längre än EG i upprättandet av en öppen telemarknad. Den svenska marknaden är mindre lagreglerad. EES- avtalet medför i det hänseendet inga större förändringar. Utveckling mot kostnadsbaserade telefonitaxor påskyndas.

— Etablering av nya nätoperatörer kommer att öka på den svenska markna- den. Det finns dock några marknadsmässiga förhållanden som verkar i hindrande riktning. — Övergång till mobiltelefonisystemet GSM kommer att ge möjlighet till en nyetablering av tjänsteleverantörer, som inte vore möjlig inom ramen för NMT-systemet på grund av det begränsade frekvensutrymmet. Nya regler för offentlig upphandling ger en ökad konkurrens om varu— och tjänstekontrakt. En upphandlare ges dock stort utrymme att välja mellan anbudsgivande företag genom att hänvisa till kvalitetsskillnader. Det torde leda till att Televerket (nuvarande Telia AB) och stora etablerade leveran- törer till Telia sannolikt kommer att behålla sin dominans inom överskådlig framtid.

1. Hur påverkas villkoren för svensk forskning och utveckling på området telekommunikation och handikapp?

EG:s ramprogram för forskning 'får sina uttryck på tre skilda ambitionsnivåer

(se [5]):

medlemsstaternas forskning samordnas utan att EG tillskjuter medel; för vissa program täcks 50 % av projektkostnaderna av EG-medel; EG bedriver forskning i egen regi (dvs. av och med medlemsstaterna) med full finansiering.

De två förstnämnda är öppna för svenskt deltagande men inte den tredje.

I de hälften-finansierade programmen måste dock Sverige stå för 100 % av sina egna kostnader. När EES-avtalet träder i kraft, får vi del av EG:s medel. För tillträde till EG:s egen forskning torde medlemsskap vara nödvändig.

En konsekvens av ett EES-avtal eller ett EU-medlemskap är således att möjlig- heterna till deltagande i det europeiska forskningssamarbetet inom EG:s rampro- gram ökar till följd av ökade finansieringsmöjligheter. Detta gäller i och för sig all forskning. Som deltagare i ett forskningsprojekt deltar Sverige på lika villkor som andra länder och har samma påverkansmöjligheter. Formellt måste dock projektledarskapet ligga i ett EU—land.

I dagsläget kan ett forskningsprojekt inom telekom/handikapp ha svårt att göra sig gällande när prioritering skall ske inför medelstilldelning till olika projekt. Det rör sig om ett industriellt sett litet område, och projektet kan trots ansvars- och finansieringsprincipen komma att betraktas som ett handikapprojekt i stället för ett teleindustriprojekt. Ett EES-avtal eller EU-medlemskap gör att svensk telekom-lhandikappforskning får samma förutsättningar som i andra länder, vilket öppnar större möjligheter till samarbete över gränserna.

På detta område deltar Sverige i MCE, TIDE och i COST-samarbetet. Det sistnämnda är redan nu ett all-europeiskt samarbete.

2. Hur påverkas möjligheterna att utveckla nya produkter och tjänster speciellt lämpade för människor med funktionshinder?

Marknaden för hjälpmedel inom vad som kallas Rehabilitation Technology (RT), varunder telekomhjälpmedel faller, är i de europeiska länderna liten och splitt- rad. Detta har inte gjort det möjligt att i längre serier tillverka produkter som utnyttjar den tekniska utvecklingen och har ett lågt pris.

Samtidigt ser hjälpmedelsförsörjningen högst olika ut i länderna. Sverige ligger väl framme med ett väl organiserat och sammanhållet system.

TIDE (Technology Initiative for Disabled and Elderly People) skall staka ut vägen till en enhetligare inre marknad (Single Market) på RT-området. Det skall höja nivån både för industrin (fler och bättre högteknologiska produkter och system som höjer livskvaliteten) och på det socio-ekonomiska området (effekti- vare försörjningssystem). Om TIDE leder till bra resultat, får det positiva återverkningar för funktionshindrade i alla EU- och EFTA-länder. Sverige har en betydande roll i TIDE och har mycket att bidra med, men de ekonomiska förutsättningarna för det svenska deltagandet är f n inte goda. Ett EES-avtal eller EU—medlemskap skulle avsevärt förbättra möjligheterna.

3. Hur kommer utbudet på marknaden av telekommunikationsprodukter och -tjänster att påverkas, sett ur funktionshindrades synvinkel?

Den snabba tekniska utvecklingen och en integrerad europeisk marknad ger förutsättningar för ett markant ökat utbud av produkter och tjänster på tele- kommunikationsområdet. De rättsmedel som är grund för styrning av markna- den är tjänstedirektivet (90/388/EEC) och teleterminaldirektivet (91/263/EEC). Det senare, som reglerar produkter, säger dock ingenting om handikapptillgäng- lighet hos teleutrustning. Danmarks handikapporganisationer gjorde fruktlösa ansträngningar att få med handikapptillgänglighet som ett s.k. väsentligt krav. Man är nu oroad över framtiden och befarar att det inte blir lönsamt för företa- gen att tillverka telefoner med den höga kvalitet som är nödvändig för många människor med funktionshinder. Därmed riskerar vi att behöva gå tillbaka till särlösningar. Se [6].

EES-avtalet och EU-medlemskap gör det omöjligt för Sverige att föreskriva att telefoner skall vara handikapptill gängli ga. Svårigheter kan uppstå beträffande teleutrustning i den offentliga sektorn, eftersom goda telekommunikationsmöj- ligheter ofta är en förutsättning för att utöva de rättigheter och fullgöra de skyldigheter man har som medborgare. Det är emellertid möjligt för upphand- lare av telesystem avsedda för allmänheten att i största möjliga utsträckning

ställa krav på handikapptillgänglighet.

Produktutformning styrs också av standardisering, i detta fall inom ETSI. Här deltar Sverige redan på samma villkor som andra EU- och EFTA—länder. Vi kan också genom EFTA påverka de mandat, som ges till ETSI för harmonisering av europeiska standarder.

Exempel på problem i dag, som funktionshindrade upplever, och som inte kan åtgärdas genom regelverken:

— telefoner som ser ut som bananer eller Musse Pigg är svåra att över huvud taget identifiera som telefoner, särskilt för synskadade, förståndshandikap— pade och många äldre personer; — en förutsättning för att en hörapparatbärare skall kunna använda en vanlig telefon, är att denna är utrustad med magnetspole för s.k. induktiv kopp- ling. Många hörapparatbärare är ålderspensionärer, som är beroende av telefonen för sin personliga trygghet. Ett stort problem är att många tele- foner saknar denna spole; för synskadade, många förståndshandikappade och dementa är en enhetlig layout för knappsatsen på telefoner en angelägen åtgärd; det nya mobiltelefonsystemet GSM kommer att vålla stora störningspro- blem för hörapparatanvändare. En hörapparat blir i det närmaste obrukbar i närheten av en GSM—telefon.

Det kan här vara intressant att jämföra med den amerikanska lagstiftningen som bl.a. reglerar funktionshindrades tillgång till telekornmunikationer och som väckt stort intresse i bl.a. Sverige. Den består av flera lagar, varav den mest uppmärksammade är Americans with Disabilities Act (ADA). I korthet gäller följande:

a) telebolagen skall tillhandahålla förmedling av texttelefonsamtal;

b) TV-sänd information från myndigheter skall textas med s.k. closed caption. Det är en dold textremsa som tittaren kan kalla fram med en särskild utrustning;

c) arbetsgivare skall göra skäliga anpassningar av arbetsplatser för anställda med funktionshinder. Idet ingår att anpassa företagets teleutrustning om så be- hövs.

d) viktiga allmänna telefoner, t.ex. i hotellfoajéer, på flygplatser etc., skall kunna användas av hörapparatbärare;

e) hörsel- och talskadade skall kunna ringa till alla federala myndigheter;

f) flygplatser skall ha texttelefon för allmänhetens bruk. Om man i Sverige skulle överväga att införa en lagstiftning med motsvaran— de innebörd, torde den inte stå i konflikt med EES-avtalet utom vad avser punkt (d) som ställer krav på viss produktutformning och därför knappast kan till- lämpas i offentlig upphandling. Om closed caption (punkt (b)) medför att TV- apparater måste vara konstruerade på ett visst sätt från början torde en bestäm— melse om closed caption innebära ett tekniskt handelshinder.

Internationaliseringen av telemarknaden gör att antalet leverantörer av tele- tjänster kommer att öka i Sverige. Den intressantaste kundgruppen för nya leverantörer är dock företag med internationell teletrafik. Arbetsmiljölagen reglerar företagens skyldigheter (som arbetsgivare) att genom sina strategier och upphandlingar anpassa sin telekommunikationsutrustning till de anställdas förutsättningar, däribland eventuella funktionshinder — nuvarande och komman- de. Inom hushållstelefonisektorn, där det mesta av funktionshindrades tele- kommunikationsanvändning återfinns, kommer Telia att inom överskådlig tid att vara helt dominerande. Det ankommer på Telestyrelsen att med hjälp av telelagen reglera Telias skyldigheter att tillgodose funktionshindrades behov i vardagslivet.

4. Hur påverkas möjligheterna att skaffa utrustning som är särskilt anpassad för funktionshindrade, t.ex. texttelefoner?

Som framgår ovan kan man förvänta sig ett ökat utbud av telekomhjälpmedel, som Sverige kan ta del av genom EES-avtalet eller EU-medlemskap. Under överskådlig tid kommer sådana hjälpmedel att betinga ett pris som gör att de inte köps på allmänna marknaden utan faller inom systemet för hjälpmedels- försörjning. Detta torde inte påverkas av ett EES-avtal och knappast heller av ett EU-medlemskap annat än på lång sikt.

Handikapputredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1992:52) föreslagit in- rättandet av en speciell telefond, som skall finansieras av teleoperatörerna. Vissa anser att en sådan finansieringslösning kommer att betraktas som konkurrens— hindrande. En av tankarna med fonden är nämligen att ge företag ekonomiskt stöd vid produktutveckling. Det kan innebära att produkter från ett fondanslutet företag blir billigare än motsvarande produkt från andra företag. I så fall kan det tolkas så att staten subventionerar vissa företag. Regeringen gav i september 1993 Statskontoret i uppdrag att utreda förutsättningarna för en fond för handi- kappstöd på telekommunikationsområdet. Statskontoret har i november 1993 inkommit med rekommendationer där man anser att en avtalslösning mellan teleoperatörerna är att föredra framför ett fondalternativ vid tillämpningen av ansvars- och finansieringsprincipen.

5. Hur påverkas funktionshindrades kostnader för telekommunikationer?

Vissa handikappgrupper får, på grund av sitt funktionshinder, längre samtalstid och därmed ökade samtalskostnader än andra personer vid jämförbart samtals— innehåll.

Artikel 11 i ett förslag till EG-direktiv om taltelefoni lägger fast principen om kostnadsanpassning av telefonitaxor. Artikel 18 säger dock: utan hinder av artikel 11 får föreskrivande myndighet sätta upp särskilda villkor som hjälp för

funktionshindrade användare och personer med särskilda behov i deras använd- ning av rösttelefoni.

Den nya svenska telelagen säger (& 18) att taxor för allmän telefonitjänst skall grunda sig på tillståndshavarens kostnader, men (5 19) regeringen får föreskri- va att sådana taxor inte får överstiga en viss nivå. Telelagen är alltså EG-an- passad i detta hänseende. Sverige har självt full möjlighet att se till att funk- tionshindrade inte diskrimineras i taxehänseende.

6. Vad blir effekten om Sverige säger upp EES-avtalet?

Utan EES-avtal är Sverige obundet av EG-rätten, vars grund är bl.a. direkti- ven. Direktiven är av två slag: minimidirektiv, som kan sägas utgöra golv för de nationella lagarna, och maximidirektiv, som på samma sätt utgör tak. På om— råden med minimidirektiv måste medlemsländerna ställa minst de krav som framgår av direktivet och kan ha strängare krav. På områden med maximidirek- tiv kan man inte gå utöver kraven i direktivet. Utan EES-avtal kan Sverige lägga golv och tak hur som helst. Men det innebär också frihet att inte ha några krav alls.

Människor med funktionshinder har i allmänhet höga krav på produktkvalitet. Det beror på den aktuella politiska situationen i Sverige, om funktionshindrade kan få genomslag för sina krav eller ej.

Litteraturreferenser

[1] EG-kommissionen, DG XIII: Information and communications technologies in Europe. ISBN 92-826-2409-9. Luxemburg 1991

[2] Sveriges Tekniska Attachéer: Information and Communication Technology. A review of activities and trends within the European Community. Rapport skriven för svenska finansdepartementet. 1992-03-27

[3] Prop. 1992/93:200 om telelag, lag om radiokommunikation och förändring av Televerkets verksamhetsform

[4] Konkurrensverket: Effekter av EES-avtalet på konkurrensen i Sverige. ISBN 91-38-12804-7. Stockholm 1992

[5] Bengt-Arne Vedin (red): EG-praktika. SNS Förlag, Stockholm 1991 [6] via DATCH nr 6/1991

Förkortningar

ISDN Integrated Services Digital Network, ett telenät som är avsett för tal, bild och data och som kan ge ett brett utbud av nya teletjänster.

RACE Research and Development in Advanced Communications Technologies for Europe, ett forskningsprogram inom EG, som syftar till att ta fram den europeiska infrastruktur för telekommunikationer (speciellt ISDN), som skall kunna bära ett stort antal teletjänster.

GSM Global System for Mobile Communication, ett mobilt system för telefoni och data. Det ger samtalen en hög kvalitet och samtalen kan inte avlyssnas. Det planeras att införas successivt i Sverige och andra länder.

NMT Nordisk Mobiltelefoni, ett telefonisystem som täcker större delen av de nordiska länderna. Det finns i två varianter, varav det ena täcker en mycket stor del av Sverige men är överbelastat i storstadsregionema.

TIDE Technology Initiative for Disabled and Elderly People, är ett EG-projekt som skall skapa en enhetlig marknad för tekniska handikapphjälpmedel inom telekommunikations- och informationsteknologiområdena.

COST Cooperation in the Field of Scientific and Technical Research, ett europeiskt forskningssamarbete. Det syftar till att samordna befintliga och föreslagna forskningsprogram och ta hand om problem som är gemensamma och är internationella till sin natur. I COST deltar EU- och EFTA-länder samt ytterligare ett tiotal länder.

ETSI European Telecommunications Standards Institute, den organisation som producerar europeiska standarder på telekommunikationsområdet, i syfte att göra den europeiska telekommunikationsmarknaden enhetlig.

Appendix 7:2

Teknikfrågor

Av Gunnar Fagerberg

Handikapphjälpmedel

Eftersom handikapphjälpmedel i stor utsträckning är kommersiella produkter, berörs området av allmänna EG-bestämmelser för att främja ett fritt flöde av produkter i Europa. Därtill kommer vissa Specialregler för just detta område. Alla dessa är inte utformade ännu. Ej heller är EES-avtalet klart i detta avseen- de. Av dessa och andra skål är konsekvenserna inte alltid möjliga att helt överblicka. Sverige har under de senaste 25 åren genomfört en målmedveten, politiskt brett förankrad uppbyggnad av hj älpmedelsverksamheten. Denna utveckling har inte minst omfattat hjälpmedelsindustrin. I dag har Sverige ett stort antal företag med hög kompetens och framstående produkter. Många av dem har ännu inte funnit anledning eller möjlighet att marknadsföra sina produkter i andra länder i någon större utsträckning. Om det sker, skulle det innebära en förbättring även för användare av handikapphjälpmedel i Sverige. Större marknad leder till längre serier, lägre priser, större potential för forskning och utveckling och därmed nya, bättre hjälpmedel. Små handikappgrupper får större möjlighet att få sina behov tillgodosedda.

Forskning och utveckling

Inom hjälpmedelsområdet driver EG sedan tre år ett forsknings- och utveck- lingsprogram kallat TIDE (Technology Initiative for Disabled and Elderly People). Det allmänna syftet är att genom att skapa en gemensam marknad förbättra livssituationen för äldre och funktionshindrade människor för att underlätta integreringen i samhället. Speciellt syftar TIDE bl.a. till att utnyttja ny teknik inom informationsteknologin och telekommunikationer 1 produkter och system för personer med funktionshinder.

Villkoren för att delta i TIDE är olika för deltagare från EU-länder och EFTA-länder. Samtliga aktiviteter sker i konsortier med deltagare från flera länder. I forsknings- och utvecklingsprojekten får EG-deltagare medel till 50 % av sina kostnader, medan EFTA-deltagare inte kan erhålla anslag från EG. I s.k. horisontella aktiviteter (utredningar, informationsaktiviteter etc.) får alla deltagare sina kostnader täckta till 100 %. Dessa utgör dock en liten del, för närvarande 5 %, av TIDE-programmet.

TIDE är planerat i tre faser. I den första, pilotfasen, finansierades 21 forsk- nings-och utvecklingsprojekt, varav sju med svenskt deltagande. Detta finan- sierades av NUTEK (Närings- och teknikutvecklingsverket) på samma villkor som EG, dvs. med 50 % av kostnaderna. Följden blev att Sverige stod för ca 12 % av den totala budgeten i denna fas, ett faktum som noga uppmärksamma— des av EG-kommissionens tjänstemän på ett positivt sätt.

Av de 21 projekten blev tio utvalda för förlängning. Fyra av projekten har svenska deltagare. Nu kunde dock NUTEK på grund av medelsbrist endast finansiera tre av dessa.

Till TIDE:s pilotfas hör även HEART—utredningen, som beskrivs närmare nedan.

För TIDE:s andra fas, överbryggningsfasen, har EG fördubblat sitt anslag, totalt 40 MECU (ca 380 miljoner kronor) mot 20 MECU för pilotfasen, Inför ansökningsomgången till denna fas, tidigare i år, meddelade dock NUTEK att möjligheterna till finansiering var mycket osäkra. Detta bidrog till att ett för- hållandevis betydligt lägre antal ansökningar med svenskt deltagande lämnades in. I en första omgång valde EG ut 21 projekt. Sju svenska deltagare finns med i fem projekt.

Handikappinstitutet bedömer det som utomordentligt viktigt att svenska intres- senter, industriella och andra, får finansiella möjligheter att deltaga i TIDE- projekten. Det föreligger nu ett unikt tillfälle att ta tillvara vad som byggts upp under lång tid i Sverige.

Från svensk sida har gjorts försök att ta in TIDE-programmet i EES—avtalet och därmed likställa deltagare från EFTA-länder med dem från EU. Det har dock inte gått att få enighet bland EFTA-länderna för denna linje. Sverige har då undersökt möjligheterna att teckna avtal om programsamarbete med EG, vilket dock har bedömts som svårframkomligt eftersom EG:s rådsbeslut om TIDE (93/512/EEC) inte innehåller några formuleringar om sådant samarbete.

EFTA-ländernas svårigheter inom TIDE illustrerades av en händelse vid hante— ringen av ansökningarna om horisontella aktiviteter i överbryggningsfasen. På grund av ett översättningsfel i den franska versionen av EG:s rådsbeslut såg kommissionen sig tvungen att utesluta alla partners från EFTA-länder och i stället göra dem till underkonsulter till deltagare från EU-länder.

EG strävar efter att forskning och utveckling skall ske i gemensamma pro— gram. Samarbetet organiseras i fleråriga ramprogram. För närvarande pågår det

tredje ramprogrammet för forskning och utveckling, som löper under perioden 1990—94 med en budget på 5,7 miljarder ECU (ca 54 miljarder kronor). TIDE ligger utanför detta ramprogram men avses komma att ingå i det fjärde rampro- grammet som startar 1995. Detta blir den tredje fasen, huvudfasen, i TIDE- programmet.

EES-avtalet innebär att Sverige ansluts till ramprogrammen. Mot att Sverige erlägger en BNP-baserad andel av EG:s FoU-budget får svenska deltagare samma rättigheter som deltagare från EG att få finansiering från EG samt rättigheter vad gäller spridning, utvärdering och utnyttjande av forsknings- resultat. Sverige får också delta i programmens styrkommittéer.

Utanför hjälpmedelsområdet pågår och har pågått i många år ett omfattande EG-samarbete med Sverige involverat i många forskningsprogram.

I proposition 1991/92:170 Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, Bil. 1 1 betonas vikten av svenskt deltagande i EG:s forsknings- och utvecklingsprogram av flera skäl: bättre utdelning på svenska FoU-insatser, möjligheter att påverka teknikutvecklingen, försvar för marknadsbasen i Europa, informationskanaler mellan företag och forskare.

Samtidigt bör man inte bortse ifrån risken att en satsning på EG-samarbete kan medföra att angelägna svenska projekt som av olika skäl inte är lämpade för europeiskt samarbete får stå tillbaka.

Vad beträffar nuvarande svenskt stöd till forskning-utveckling-produktion av hjälpmedel, har frågor rests beträffande Handikappinstitutets produktionsstöd till företag. Avsikten med stödet är att underlätta steget från utveckling till tillverkning av nya hjälpmedel. Bedömningen har dock gjorts att stödet inte strider mot EG:s eller EES-avtalets bestämmelser eftersom det dels är återbetal- ningspliktigt, dels faller under tröskelvärdet 200 000 ECU för upphandlingar i varje enskilt fall.

Konsekvensanalys: Svenskt deltagande i EG-program som TIDE är viktigt, för forskare, företag, institutioner och ytterst för brukarna.

Med EES-avtal får Sverige möjlighet att vara med i de program som ingår i EG:s ramprogram, mot erläggande av avgift. TIDE ingår ännu inte i rampro- grammet. Som EES-avtalet är utformat för närvarande, innebär det inte att tillträdet till TIDE underlättas.

Som EU-medlem får Sverige fullt tillträde och inflytande i TIDE och andra program.

Utan EES-avtal eller EU är det oklart vad som händer. Antingen fortsätter nuvarande ordning, dvs. deltagande på basis av enskilda projekt med svensk finansiering och inget inflytande eller också utestängs vi helt.

Utredningar

TIDE-programmet har initierat ett EG-finansierat utredningsarbete som syftar till ett förbättrat och förenklat samarbete mellan Europas länder, för att under- lätta bildandet av en gemensam marknad på hjälpmedelsområdet. Ytterst är målet att förbättra livssituationen för människor med funktionshinder och äldre.

Utredningen kallas HEART (Horizontal European Activities in Rehabilitation Technology) och utförs av ett konsortium om 21 deltagare under ledning av svenska Handikappinstitutet, som också är kontraktspartner med EG-kommissio- nen. I konsortiet ingår också från Sverige Telia AB, Stiftelsen Handitek, Bor- länge samt Centrum för utvärdering av medicinsk teknik vid Linköpings univer- sitet.

Utredningen skall beröra följande sex delområden:

— Standardisering, provning, certifiering — Industriellt samarbete

Försörjningssystem — Juridiska och makroekonomiska aspekter — Utbildning — Framtida teknikområden.

Valet av en svensk huvudkontraktör kan ses som ett erkännande från EG av Sveriges kunskaper och framskjutna ställning inom hj älpmedelsområdet. Det ger en god möjlighet att påverka utvecklingen i Europa och skapa kontakter.

Dock torde möjligheterna att delta i eventuella uppföljningsåtgärder vara begränsade så länge Sverige står utanför EU och inte är deltagare i TIDE— programmet. T.ex. har som ett tänkbart resultat av utredningsarbetet nämnts upprättandet av ett europeiskt hjälpmedelsinstitut med samordningsuppgifter liknande de som Handikappinstitutet har. Om Sverige då är medlem av EU torde det finnas förutsättningar för att ett sådant organ förläggs hit.

Konsekvensanalys: Sverige har en central ställning i det pågående utrednings- arbetet. Goda kontakter knyts mellan svenska deltagare, aktörer i andra länder och EG-tjänstemän. Ett svenskt deltagande i genomförandet av utredningens förslag är mera osäkert.

Effekten av EES-avtalet är oklar sålänge samarbete inom hjälpmedelsområdet och TIDE inte finns inskrivet i avtalet. '

EU-medlemskap ger de bästa förutsättningarna för Sverige att fortsätta påverka utvecklingen och utnyttja sina förutsättningar till gagn för svenska brukare. Det kan innebära att eventuella EG-organ inom området förläggs till Sverige.

Utanför EES och EU torde möjligheterna bli små att påverka, annat än i form av enstaka expertmedverkan.

Standardisering, produktkrav

För att fastställa gemensamma krav på produkter utarbetas s.k. EG-direktiv. Enligt de principer som fastställts om en ny metod för harmonisering av teknis- ka föreskrifter och standarder måste reglerna för konstruktion och tillverkning av produkter begränsas till sådana bestämmelser, som behövs för att de väsent- liga kraven skall uppfyllas. För att överensstämmelse med dessa krav skall kunna visas och verifieras används europastandarder, vilka tas fram inom de europeiska standardiseringsorganisationerna CEN (Comité Européen de Norma- lisation), CENELEC (Comité Européen de Normalisation Electrotechnique) och ETSI (European Telecommunication Standardization Institute). ETSI behandlar telekommunikationsområdet, CENELEC elektriska produkter och CEN allt övrigt. Inom det medicin—tekniska området finns tre direktiv. De omfattar:

1. Aktiva medicintekniska produkter för implantation (90/385/EEC)

2. Medicintekniska produkter (93/42/EEC)

3. In vitro diagnostiska produkter (utrustning för kroppsvätskeprover) ännu ej antaget Aktiva implantatdirektivet omfattar bl.a. produkter som pacemakers och implan- terbara stimulatorer, vilka i Sverige ibland brukar räknas som handikapphjälp- medel. Detta direktiv ingår i EES-avtalet. Men de allra flesta tekniska hjälpmedel för personer med funktionshinder faller under det andra direktivet. Rullstolar, hörapparater och gånghjälpmedel är exempel som nämnts. Detta direktiv ingår för närvarande inte i EES-avtalet. Avsikten är dock att efter avtalets ikraftträdande införa direktivet i avtalet, vilket beräknas ske i februari 1994. För produktgrupper som ingår i direktiven utfärdar EG-kommissionen i samarbete med EFTA uppdrag (s.k. mandat) till CEN, CENELEC eller ETSI att utarbeta och utfärda europastandarder med detaljbestämmelser för att visa hur produkterna skall uppfylla säkerhetskraven i direktiven. Dessa måste sedan inom sex månader vara införda som nationella standarder. All motstridig stan- dard skall utgå. I fallet handikapphjälpmedel hamnar uppdraget oftast hos CEN:s tekniska kommitté TC 293 "Technical aids for the disabled". I denna kommitté har Börje Lundberg, Handikappinstitutet, ordförandeskapet och institutet sköter sekretari- atsfunktionen. För svensk del har förberedelser gjorts för full anslutning till denna process genom den Lag om medicintekniska produkter (1993:584)_som trädde i kraft 1993-07—01. _ Behovet av att beakta krav från funktionshindrade konsumenter i standardise- ring av produkter för allmänheten har uppmärksammats alltmer. HEART- utredningen (se ovan) har i uppdrag att lämna förslag på produktområden där

sådana faktorer bör tas med i standardiseringsarbetet. I forskningsprogrammet TIDE:s långsiktiga planer anges att strävan är att alltmer påverka och samarbeta med industrier som tillverkar produkter för allmänheten för att göra dem till- gängliga och användbara för personer med funktionshinder.

Konsekvensanalys: Sverige har redan en nära anslutning till det europeiska standardiseringsarbetet och spelar där en ledande roll. Det är viktigt att detta fortsätter så att vi kan ha inflytande över produktkraven. Detta påverkas ej av avtal eller medlemskap.

Med EES—avtal och åtföljande inkluderande av medicintekniska direktivet kommer Sverige att helt följa EG:s regler och system för godkännande av produkter.

Vid EU—medlemskap är situationen densamma, möjligen med större möjlig— heter att påverka framtida produktdirektiv.

Utanför EES och EU blir situationen mera oklar. Sverige har då ingen formell skyldighet att följa reglerna. Det torde dock finnas en strävan till anpassning till övriga Europa. Skälen är svårigheterna att driva ett helt eget system samt önskan att underlätta svenska företags inträde på den gemensamma marknaden.

Provning, produktkontroll

EES-avtalet innebär att EFTA-länderna måste anpassa sina regler om provning och kontroll av produkter till den ordning som tillämpas inom EG. Avtalet medför också att svenska provningar och certifieringar godtas inom hela EES— området.

För svensk del regleras detta i Lag om teknisk kontroll 1992: 1 1 19. För att en produkt som faller under ett produktdirektiv enligt den nya metoden skall få släppas ut på marknaden, krävs att den försetts med s.k. CE—märke. Detta märke, som klistras på varje produkt av tillverkaren, anger att produkten uppfyller de europeiska produktkraven såsom de angetts i direktiven och därmed åtföljande standarder. Provning av en oberoende institution blir frivillig för de flesta handikapphjälpmedel. Man kan dock vänta sig att många företag väljer att genomföra sådan provning. Den skall då ske hos ackrediterade provningsorgan. I dag finns i Europa inom hjälpmedelsområdet endast ett sådant organ. Det är Hand ikappinstitutet för området produkter för stomi och inkontinens. Inom kort torde fler ackrediteringar äga rum, i andra länder och i Sverige.

Handikapphjälpmedel kommer att delas upp i fyra klasser med hänsyn till säkerhet och risker. Kraven på förfarandet för att visa att produkterna överens- stämmer med direktivet blir olika.

För övervakning av att direktiv och bestämmelser följs, ansvarar en s.k. "competent body" (behörig myndighet), i Sverige socialstyrelsen. Dit skall tillverkaren också anmäla alla olyckshändelser med sina produkter.

Systemet bygger alltså på ett förtroende för tillverkaren, stickprov och andra

kontroller samt kraftiga sanktioner om bestämmelserna ej följs.

Konsekvensanalys: Både EU-medlemskap och EES -avtal innebär en anslutning till EG:s regler. Dessa är så annorlunda och ännu oprövade att konsekvenserna är svåra att överblicka.

De farhågor som väckts rör bl.a. andra krav än säkerhet, t.ex. ändamålsen- lighet, design, m.m. Sådana krav ingår inte nu i direktiv och standarder men är viktiga för användarna. Det blir köparna som får väga in sådana egenskaper, förutsatt att adekvat information finns.

CE-märket är ej någon konsumentupplysning utan information om produkterna måste ges på annat sätt.

Möjligheterna att påverka kommande direktiv och regler ökar med svenskt EU-medlemskap.

Även utanför EES och EU kommer troligen en viss anpassning till EG:s regler att ske.

Upphandling

Handikapphjälpmedel upphandlas i Sverige av offentliga organ, i huvudsak landsting och kommuner. Den dag EES-avtalet träder i kraft kommer all offent— lig upphandling i Sverige att regleras av lagen 1992: 1528 om offentlig upphand- ling. Lagens bestämmelser är i princip identiska med det regelverk för offentlig upphandling som gäller för medlemsländerna inom EU.

Lagen innehåller regler för bl.a. publicering av anbudsinfordran, tillämpning av europeiska specifikationer och standarder, former för anbud, prövning av anbud och tidsfrister. Endast i vissa specifika fall ges möjlighet till förhandlings— upphandling, som är den i dag mest förekommande upphandlingsformen. Det innebär att upphandlaren förhandlar med olika anbudsgivare om den slutliga utformningen av priser och leveransvillkor.

Vid prövning av anbud skall antingen lägsta pris eller ekonomiskt mest förde- laktiga anbud väljas. I det senare begreppet kan funktion hos produkterna ingå, vilket kan vara viktigt för handikapphjälpmedel. Detta måste dock klart anges vid annonseringen av upphandlingen.

I propositionen 1993/94:78 föreslås att lagen (1992:1528) om offentlig upp— handling kompletteras med regler om upphandling under de tröskelvärden som anges i lagen. Därigenom kommer all offentlig upphandling att regleras i ett regelverk.

SUB (AB Sjukvårdshuvudmännens upphandlingsbolag) är samhällets centrala organ för inköpssamordning av handikapphjälpmedel. Denna samordning kom- mer att kunna bibehållas i Sverige men måste anpassas till de nya reglerna. Dock kommer SUB inte att kunna förhandla med leverantörerna utan får hålla sig till de anbud som avlämnas.

Konsekvensanalys: Med den lag som träder i kraft i och med EES-avtalet har

Sverige anpassat sig till EG:s bestämmelser för upphandling. Någon skillnad mellan avtal och medlemskap föreligger knappast.

Den förväntade utvecklingen är en ökad konkurrens framöver, med effekter i form av ett ökat utbud, pressade kostnader och priser samt stimulans för produktutveckling. Ett hårdare konkurrenstryck kan uppstå på den svenska hjälpmedelsmarknaden när utländska tillverkare försöker få in sina produkter på den svenska marknaden som kan betecknas som något av en referensmarknad. Säkerhets- och funktionskrav får då stor betydelse.

Marknaden i Sverige och Europa

Konsekvenserna av de olika anslutningsformerna för marknadsutbudet i Sverige av handikapphjälpmedel är svåra att överblicka. Det friare flödet av produkter kommer troligen att innebära en ökad inströmning från andra länder. Å andra sidan torde, med tanke på den svenska marknadens storlek, redan i dag de flesta produkter inom väsentliga områden vara kända och marknadsförda i Sverige.

Vad gäller produkternas kvalitet finns en risk att tekniskt och funktionellt sämre hjälpmedel kommer ut på den svenska marknaden. Några andra generella krav än de som innehålls i produktdirektiven och därmed sammanhängande standarder och vilka enbart rör säkerhetsaspekter, kan inte ställas upp. Däremot kan i varje upphandling även funktionella aspekter beaktas. Det blir alltså kompetensen hos varje upphandlare som avgör kvaliteten hos de hjälpmedel som används inom försörjningsverksamheten — som i dag.

Det görs ingen skillnad på produkter som tillverkats inom EES-länderna och sådana som tillverkats i tredje land. Alla produkter måste uppfylla kraven i direktivet och var CE-märkta (med undantag av specialanpassade produkter). Tillverkaren har ansvaret att så sker. Med tillverkare jämställs importör och/- eller agent.

För hjälpmedelsföretagen kan förändringarna i och med EES-avtalet innebära svårigheter att tillämpa de nya reglerna. Systemet lägger en ökad administrativ och kompetensmässig börda på tillverkare och leverantörer. Inom hjälpme— delsområdet finns många små företag som kan vara speciellt känsliga i detta avseende. Det finns redan inom det medicintekniska området exempel på företag som förlorat marknadsandelar i Europa på grund av brist på förutseende och kännedom om de nya förutsättningarna.

EG:s program för handikappfrågor HELIOS har utvecklat en databas om hjälpmedel, Handynet. Den omfattar i dag produkter som tillverkas i EU-länder- na. Så länge Sverige står utanför HELIOS-samarbetet får alltså marknaden i EU inte kännedom om svenska produkter via Handynet, som nu sprids alltmer. Inte heller har svenska intressenter tillgång till Handynet.

Vad beträffar tullavgifter för handikapphjälpmedel föreligger redan ett frihan- delsavtal mellan EFTA och EG om tullfrihet för industrivaror med ursprung i

dessa länder. Ingen förändring inträffar med EES—avtal eller EU-medlemskap. Tullar mot utomstående länder förblir också de samma. Till exempel är tariffen för rullstolar 3,8 % och för hörapparater 2,2 %.

Brukarinflytande

Många länder i Europa har inte samma tradition och erfarenhet av medverkan och inflytande från funktionshindrade brukare som Sverige och de nordiska länderna. I arbetet med HEART-uredningen (se ovan) har Handikappinstitutet dock känt ett starkt stöd från tjänstemän i EG-kommissionen för sin strävan att beakta dessa frågor. Brukarinflytande har valts som ett gemensamt tema som skall uppmärksammas i utredningens alla delstudier. I flera länder kan iakttas ett växande medvetande och en villighet att öka kontakterna och samarbetet med brukarna i olika hjälpmedelssammanhang.

Konsekvensanalys: Varken EES-avtal eller EU medlemskap påverkar förutsätt- ningarna för brukarinflytande i nationella aktiviteter. I de europeiska samman- hangen är inte brukarinflytandet lika utvecklat som i Sverige, men en förändring

pågår.

Sammanfattning

För hjälpmedelsområdet innebär EES-avtalet ändrade regler och rutiner för en rad verksamheter. Konsekvenserna av dessa är svåra att överblicka men är en förutsättning för tillgången till den europeiska marknaden.

Avtalet innebär större möjligheter för svenska hjälpmedelsföretag att bredda sin marknad. Det ger förutsättningar för längre serier och åtföljande lägre priser och ökad stimulans för produktutveckling. Därmed gagnas också svenska hjälpmedelsanvändare.

EU—medlemskap ger därutöver i huvudsak ökat inflytande över beslut och prioriteringar samt större möjlighet till deltagande i forsknings- och utvecklings- aktiviteter. Med sin utgångspunkt har Sverige goda förutsättningar att spela en framträdande roll inom hjälpmedelsområdet i Europa.

Utanför EES och EU blir situationen mycket oklar. Sverige har redan gått mycket långt i förberedelser för anslutning till en rad europaregler. Någon annan form för anslutning måste då upprättas för att en fortsatt smidig handel med produkter skall kunna ske. Sveriges möjligheter att delta i olika EG-pro- gram blir högst osäkra.

8 Social välfärd och

jämställdhet i ett europeiskt perspektiv _ bedömningar

Återblickar ger framtidsperspektiv

Att se framåt i tiden oavsett om det är på kort eller lång sikt och tro sig kunna förutsäga vad som kommer ske i framtiden är förenat med stora svårig— heter. Att vi lever i en mycket föränderlig värld illustreras av vad som hänt under de senaste fem åren.

Vem hade så sent som för fem år sedan väntat sig att EG skulle vara villigt att förhandla fram ett avtal med EFTA—länderna som omfattar praktiskt taget hela EG:s inre marknad? I dag förefaller det vara en naturlig utveckling av samarbetet i Europa men när förslaget presenterades i januari 1989 betraktades det som en sensation. Fanns det någon som för fem år sedan ens hade kunnat gissa att Warszawapakten skulle upplösas och att det nu bara skulle finnas en supermakt kvar i världen? Eller att alla EFTA—länder med undantag för Island och Liechtenstein skulle ha lämnat in en medlemsansökan till EG?

Fanns det över huvud taget någon som kunde föreställa sig att Europakartan skulle förändras så mycket - att Tyskland skulle återförenas och att Europa under endast ett par års tid skulle få ett tjugotal nya stater? På 1970—talet vände sig Grekland, Portugal och Spanien till EG för att trygga sin nyvunna demokra— ti. Vem kunde ana att EU på 1990—talet skulle få samma roll gentemot de nya demokratierna i Central- och Östeuropa? De flesta av senare års stora händelser har varit oförutsedda.

Även i Sverige har mycket hänt — vem kunde så sent som för tre år sedan föreställa sig att landet skulle genomgå en framtvingad "devalvering" sedan marginalräntan varit uppe i historiska 500 %, att arbetslösheten på kort tid skulle stiga till nära 10 % eller att enbart räntorna på statsskulden under år 1993 skulle närma sig 100 miljarder kronor.

Sveriges ekonomi är internationellt integrerad och påverkas därmed starkt av omvärlden. Sverige är särskilt beroende av Västeuropa eftersom ca 75 % av den totala utrikeshandeln bedrivs inom EG/EFTA-staterna. Landets ekonomiska framtid är avhängig av vad som händer med och inom EG. Sverige påverkas bl.a. i hög grad av vilka länder som blir medlemmar i EU och de nya med- lemmarnas ambitioner. Situationen för Sveriges del blir exempelvis en annan om Finland och Norge blir medlemmar än om dessa två länder väljer att stå utanför gemenskapen.

Och vad händer i världen i övrigt? Hur utvecklas handeln med Sydostasien? Vad kommer att hända i det forna Sovjet? Vilka av de nya staterna kommer att ansöka om medlemskap eller associationsavtal med EU?

Om man i Sverige även i fortsättningen förväntar sig ett samhälle där dagens ATP-system fungerar som det var tänkt, att man kan vara sjuk med ersättning eller arbetslös med dagpenning från första dagen står Sverige inför en situation där en extremt hög tillväxt i ekonomin är nödvändig. Ju högre förväntningar som ställs på den framtida välfärden desto viktigare är en god ekonomi.

Mycket kan hända som motverkar eller förstärker den utveckling som är förknippad med den europeiska integrationen. Är det således oavsett Sveriges val — ens på kort eller medellång sikt möjligt att med säkerhet uttala sig om konsekvenserna för den sociala välfärden och jämställdhet i Sverige? Nej, några säkra svar eller bedömningar kan inte ges och låter sig inte göras. Prognoserna bygger på antaganden om Sveriges ekonomiska utveckling och vad som är känt om EG. De rymmer ett stort mått av osäkerhet.

Sverige har sedan flera är anpassat sig till EG:s regler

Sverige påverkas av vad som händer med och i det framtida EU även om vi inte blir medlem och så har det varit under lång tid. Exempel är den inre mark— nadens betydelse. År 1985 kom EG-kommissionens förslag om den inre markna- den och den s.k. vitboken som angav det åtgärdsprogram som skulle förverk- liga den gemensamma marknaden. Det medförde att det frihandelsavtal som Sverige hade ingått med EG blev otillräckligt och innebar stora risker för den svenska industrins exportmöjligheter. Det var mot den bakgrunden riksdagen år 1988 fattade beslut om ett så nära samarbete med EG som möjligt.

Redan i juni 1988 beslutade regeringen att kommittéer och särskilda utredare skulle beakta EG-aspekter i sin utredningsverksamhet. Statliga utredningar uppmanades enligt direktiven till följande.

För det första skulle alla sådana utredningar undersöka vilken gemensam ordning som gällde inom EG på ämnesområdet. Utredarna skulle i sina förslag ta tillvara möjligheterna till harmonisering. För det andra skulle alla utredningar redovisa hur förslagen förhöll sig till EG:s motsvarande regler. Om en utred- nings förslag skiljde sig från dessa regler skulle skälen för detta redovisas.

Slutligen skulle statsfinansiella och övriga samhällsekonomiska effekter av en anpassning resp. avvikelse från EG:s regelverk redovisas.

Ett halvt år innan EG-kommissionens ordförande Jacques Delors inbjöd EFTA-länderna till det samarbete som kom att resultera i EES-avtalet, fattade således den svenska regeringen beslut om att eventuella EG-aspekter skulle beaktas i all statlig utredningsverksamhet (Dir 1988:43).

En anpassning av svenska regler till EG:s bestämmelser påbörjades redan innan EES-avtalet var aktuellt och innan Sverige hade ansökt om medlemskap i EG. Exempel är avvecklingen av valutaregleringen, den nya läkemedelslag— stiftningen och den nya konkurrenslagen .

Även på andra områden har hänsyn tagits till att Sverige förväntas närma sig EG. Juristutbildningen har ändrats och i studierna ingår EG-rätt i större om— fattning än tidigare.

Värderingar och mentalitet

Av och till ställs frågan om det formella förhållandet till EU kommer att på- verka vår kultur, våra traditioner och värderingar och därmed synen på hur den sociala välfärden och handikappomsorgen skall organiseras och på kvinnors och mäns ställning i arbetsliv, samhälle och familj.

Värderingar och mentalitet kan komma att förändras i Sverige men knappast beroende på Sveriges formella förhållande till EU. De strukturella förändringar som pågår i samhället kan väntas medföra att den svenska befolkningen kommer att bli mindre homogen än tidigare. Ett EES-avtal eller medlemskap i EU påverkar vissa förhållanden i Sverige men förändrar inte det som i grunden kännetecknar det svenska samhället.

Kulturell påverkan sker ändå genom internationellt samarbete mellan t.ex. personal i transnationella företag, genom forskar-, student- och ungdomsutby— ten, genom turism osv. Det är inte troligt att EES-avtalet eller ett svenskt EU— medlemskap skulle vara avgörande för hur värderingar och synsätt utvecklas i Sverige. Den svenska kulturen och värderingarna tycks snarare påverkas av USA. För att påverkan utifrån skall vinna spridning i ett land krävs att frågor- na får genomslag i landet, dvs. att människor tar till sig det som ligger i linje med de egna värderingarna, samtidigt som de stöter i från sig det som inte stämmer överens med dessa.

Våra viktigaste bedömningar

Huvudregeln vad gäller framtida beslut i frågor som rör social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män är att de fattas på nationell nivå. Avgöran— de för social välfärd och för jämställdhet är landets ekonomi.

Våra bedömningar utgår som tidigare nämnts från två frågeställningar,

1 Hur påverkas den sociala välfärden och jämställdhet mellan kvinnor och män av EG:s regler och samarbetet i övrigt?

2 Hur påverkas de ekonomiska förutsättningarna?

Hur påverkas den sociala välfärden och jämställdhet mellan kvinnor och män av EG:s regler och samarbetet i övrigt?

Som bakgrund till våra bedömningar konstaterar vi att Sverige i samtliga alter— nativ EES-avtal, EU-medlemskap eller att Sverige står utanför EES och EU beslutar om inriktningen av välfärds- och jämställdhetspolitiken. Den enda begränsningen är att Sverige inte kan införa bestämmelser som understiger EG:s miniminivåer. Begränsningar finns redan genom de svenska åtagandena i ILO och Europarådet. Skillnaden är att EG har starkare kontroll— och sanktions- möjligheter.

Olika länder har utifrån sin historia, sina traditioner och värderingar utformat sin egen välfärdspolitik. EG ställer inga krav på harmonisering men vår be— dömning är att samarbetet inom gemenskapen och den pågående internationa- liseringen leder till att länderna på sikt allt mer kommer att likna varandra. Denna utveckling kan förutses i samtliga tre alternativ.

Fri rörlighet för medborgare i länder som omfattas av EES-avtalet innebär att de som har arbete i Sverige har samma rätt till social trygghet som landets egna invånare. Vår bedömning är att detta kommer att påverka migrationen till Sverige endast i liten utsträckning och att i första hand högutbildade svenska medborgare kan komma att utnyttja den fria rörligheten.

Det är vår bedömning att fler svenska pensionärer kommer att bosätta sig i utlandet än utländska pensionärer i Sverige.

Att arbetsmarknaden vidgas leder troligen till en ökad lönespridning. Mot bakgrund av den internationalisering som fortlöpande pågår anser vi det sanno- likt att lönespridningen ökar i samtliga tre alternativ.

För personer med funktionshinder erbjuder ett medlemskap möjligheter att deltaga i EG:s olika handlingsprogram. Handikappolitik är i huvudsak nationell. Det finns emellertid direktiv som påverkar villkoren för människor med funk- tionshinder, t.ex. sådana som gäller produktsäkerhet.

På folkhälsoområdet (bilaga 4) bedömer vi att Sverige påverkas av samarbetet i gemenskapen eftersom de totala resurserna bättre kan utnyttjas vad gäller förebyggande insatser. Det gäller vid medlemskap. I de andra alternativen kan Sverige delta i samarbetet men inte påverka i samma utsträckning.

Ett medlemskap innebär att när gränskontrollerna försvinner riskerar narko- tikainflödet att öka. Vi instämmer i bedömningarna som görs av den interdepar-

tementala arbetsgrupp som har haft till uppgift att utreda frågor rörande gräns— kontroller och gränsformaliteter i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EU. Enligt denna finns på kort sikt risk för ökat inflöde. På längre sikt, när det internationella samarbetet mellan tull och polis har utvecklats ytterligare, bör förutsättningarna att bekämpa narkotikainflödet avsevärt förbättras.

Sverige har redan anpassat sig till EG:s krav på läkemedelsområdet (bilaga 5). För konsumenterna kommer inga större förändringar att märkas. De förändring— ar som kommer att inträffa framöver är inte avhängiga av att Sverige blir medlem i EU utan kommer att inträffa som en följd av den ökade internationali- seringen oavsett medlemskap. Däremot är de av stor vikt för den svenska läkemedelsindustrin och för Sverige att få möjligheten att påverka den framtida utformningen av regelverket kring godkännande och kontroll m.m. av läkeme— del.

Artikel 119 i Romfördraget om lika lön för kvinnor och män för lika arbete kommer enligt vår bedömning att spela en stor roll också i framtiden för att förbättra förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män både i Sverige och i EU—länderna. Artikeln ligger till grund för en utveckling av EG:s jämställdhetsarbete som numera omfattar också andra förhållanden i arbetslivet än lön. Vid sidan av artikeln kommer domstolens utslag att få stor betydelse.

Villkoren för kvinnor och män i arbetslivet påverkas självklart olika beroende på hur strukturomvandlingen sker. Att tjänste— och servicesektorerna ökar gyn- nar kvinnorna. Det krävs fortlöpande uppföljning av hur strukturomvandlingen slår mot kvinnors och mäns arbeten. Viss beredskap behövs för att säkerställa speciella utbildnings- och utvecklingsprogram för kvinnor.

Hur påverkas de ekonomiska förutsättningarna?

Som en bakgrund till våra ställningstaganden vill vi framhålla följande.

Det svenska investeringsklimatet är av avgörande betydelse för ekonomins fortsatta utveckling. Lagstiftning, skatteregler, utbildningssystem och infra- struktur liksom de politiskt bestämda villkoren för de ekonomiska förbindelserna med omvärlden påverkar detta klimat. Dessa villkor måste präglas av så stor stabilitet som möjligt.

Stabiliteten hänger ihop med företagens förväntningar utifrån Sveriges för- hållande till gemenskapen. EES—avtalet ger företagen tillträde till den inre marknaden. Avtalet kan väntas ge viss stabilitet, men är ensidigt uppsägnings- bart med ett års varsel. EES—avtalets framtid är dessutom beroende av om övriga länder inom EES som i dag har ansökt om medlemskap också blir med— lemmar. Skulle det bli fallet så minskar EES—avtalet i betydelse för svensk del.

Ett EU—medlemskap kan således anta öka investeringarna i Sverige i förhållan- de till EES—avtalet. Därmed skulle också tillväxttakten i ekonomin öka i motsva- rande mån.

Ett EU—medlemskap innebär i jämförelse med EES-avtalet en omedelbar stats- finansiell belastning i form av det nettobidrag som Sverige skall betala till EU. Samtidigt är ett medlemskap det alternativ som ger de bästa förutsättningarna för tillväxtfrämjande investeringar.

Ett medlemskap i EU ställer vissa formella krav vad gäller de indirekta skat— terna, vilket kan påverka skatteintäkterna. Det handlar dels om mervärdeskatten, dels om punktskatter på tobak, alkohol och mineraloljor. Varken EG eller EMU hindrar däremot att ett land behåller, höjer eller sänker skattetrycket.

Tekniskt sett kan Sverige ha vilket skattetryck som helst men konkurrensen mellan länderna kommer att sätta gränser för hur högt skattetryck Sverige i realiteten kan ha. Sannolikt blir pressen att sänka skattetrycket störst om Sverige står utanför gemenskapens samarbete.

Vår bedömning är att den pågående strukturomvandlingen fortsätter och att den kan väntas påskyndas något av EES-avtalet och medlemskap.

Sverige har i jämförelse med andra europeiska länder ett stort budgetunder- skott och en snabbt ökande statsskuld. Ambitionen som finns idag att återställa balansen i statens budget kommer under närmaste åren enligt vår bedömning att spela en långt större roll för de ekonomiska förutsättningarna för social välfärd än de krav EG-samarbetet ställer.

Vi konstaterar att det finns osäkerhet i beräkningar och antaganden beträffande utvecklingen i den svenska ekonomin och utvecklingen i EU-länderna. Vår bedömning är emellertid att ett medlemskap ger de bästa ekonomiska förutsätt— ningarna för social välfärd och för jämställdhet mellan kvinnor och män.

Avslutning

Samarbetet inom den europeiska gemenskapen är under ständig utveckling. Jämförelser som görs vid en viss tidpunkt mellan förhållanden i Sverige och förhållanden i EG kan därför snabbt bli inaktuella. Med EES-avtalet påverkar Sverige utvecklingen inom EG något men endast ett medlemskap kan ge fullt inflytande över besluten och utvecklingen. På framför allt två områden inom ramen för vårt utredningsuppdrag ställs stora förväntningar inom EG på aktiv svensk medverkan. Det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män samt arbetet med att förbättra villkoren för människor med funktionshinder.

Utifrån det underlag som vi har haft tillgång till är vår sammantagna bedöm- ning att ett medlemskap ger Sverige den bästa ekonomiska tillväxten. Det ger förutsättningar för social välfärd och för jämställdhet mellan kvinnor och män. EG:s påverkan på frågor om social välfärd och jämställdhet är till största delen indirekt och gör sig gällande i samtliga tre alternativ.

Den största fördelen med ett medlemskap ser vi i möjligheten att få inflytande över besluten. EES-avtalet ger Sverige vissa möjligheter att påverka, med- lemskapet ger inflytande över besluten.

Reservation

Reservation av Lena Gonäs och Margareta Persson

Vi delar inte utredningens bedömning av de konsekvenser som uppstår vid ett svenskt medlemskap i EG/EU. Medlemskapet kommer att medföra betydande nettokostnader för svensk samhällsekonomi på kort och medellång sikt med stora påfrestningar som följd på den sociala välfärden och jämställdheten. Effekterna på lång sikt i form av kostnader och intäkter finns det inga möjlig— heter att på ett tillförlitligt sätt uppskatta. En orsak är naturligtvis att EU:s utveckling är oklar. Den kan gå mot en ekonomisk och monetär union med en enda valuta och där målet stabila priser överordnas alla andra mål. Den kan också gå mot en ren federal statsbildning där som EU-kommissionens ordföran- de Delors uttryckt det, 80 % av alla viktiga sociala och ekonomiska beslut kommer att tas i Bryssel. I det scenariot begränsas givetvis utrymmet för natio- nell politik.

Reservationen behandlar två områden.

1. Utredningens underskattning av medlemskapets nettokostnader.

2. Konsekvenser för den social välfärden och jämställdheten.

1. Underskattning av medlemskapets nettokostnader

Vi koncentrerar vår framställning till skillnaderna mellan EES-avtalet och EG/EU-medlemskap.

Utredningens bedömning är att de ekonomiska kostnader som uppstår vid ett medlemskap i EG/EU, i förhållande till EES—avtalet, uppvägs av ökade intäkter från de ytterligare direktinvesteringar som kan tänkas uppstå vid ett medlem- skap. Eventuella anpassningsbehov inom den offentliga sektorn förutsättes ske genom skatteförändringar, avgiftshöjningar eller minskad service och minskade förmåner. Dessa beslut betraktas av utredningen som nationella avvägningar

som ändå måste ske och således ej orsakade av medlemskapet.

Vi menar att redan de nu pågående nedskärningarna inom den offentliga sektorn är mycket påfrestande. Att driva på denna omvandling ytterligare innebär problem för stora grupper som behöver vård och omsorg. Medlemsav— gifterna till EU skall betalas omedelbart, vilket leder till snabbt ökande bud- getunderskott/nedskärningar. Först om några år kan eventuella intäkter komma att registreras. Medlemskapet kommer därigenom att fungera som en pådrivande faktor för att skära ned den offentliga sektorn och öka de klass- och könsvisa skillnader i samhället.

Utredningen baserar sina slutsatser på framför allt två rapporter, Sveriges offentliga sektor i europeisk konkurrens — konsekvenser av EES-avtalet och medlemskap i EG/EU, bilaga 6 till utredningen och Sveriges Val, EG och direktinvesteringarna, bilaga 7 till den samhällsekonomiska utredningen. Studien av den offentliga sektorn baseras till avgörande delar på resultat från rapporten om direktinvesteringarna.

Dessa två studiers resultat och i synnerhet den om direktinvesteringarna är därför helt centrala för utredningens slutsatser. Detta är mycket allvarligt eftersom studierna i fråga är så osäkra och bygger på orealistiska förutsätt— ningar.

Våra avvikande bedömningar när det gäller de ekonomiska övervägandena kan sammanfattas i följande punkter:

1. Utredningen underskattar grovt den omedelbara och säkra strukturella belastningen på statsfinanserna och bytesbalansen som medlemsavgiften på omkring 20 miljarder kronor per år, eller drygt 1 % av BNP, medför. Alla de möjliga skatteförändringar, avgiftshöjningar och nedskärningar som anvisas för finansieringen av medlemsavgifterna är eller bör redan vara intecknade för att minska det nuvarande underskottet i statsbudgeten.

2. Den statsfinansiella belastningen vid ett medlemskap förstärks ytterligare av intäktsminskningar på mellan 20 och 30 miljarder kronor som kan bli effek- ter av den nödvändiga anpassningen av moms och punktskatter vid ett med- lemskap.

3. Därtill kommer att de kostnader är underskattade, som uppkommer som följd av den ökade alkoholkonsumtionen vid ett medlemskap. De samhällsekono- miska studier som gjorts av alkoholens kostnader pekar mot totala kostnader kring 100 miljarder kronor i dag och att kraftiga prissänkningar skulle öka de samhällsekonomiska kostnaderna. Utredningen berör inte de kostnader som den ökade alkoholkonsumtionen medför, trots att de utgör en viktig beståndsdel i kalkylen av medlemskapets kostnader och intäkter. Istället för de 2—5 miljarder kronor som är angivna i bilaga 6 ligger den årliga kostnadsökningen sannolikt betydligt högre. Detta framgår av bedömningar som gjorts av socialmedicinska och sociologiska forskare. I dessa skattningar ingår då ingen "prissättning" av det ökade lidande som är förenat med alkoholmissbruk; ökad våldsbrottslighet,

kvinno-och barnmisshandel, fosterskador, familjeupplösning, lägenhetsbråk och trafikolyckor. Vi anser att svensk och internationell alkoholforskning övertygan- de belagt de samband som ligger till grund för vår bedömning.

4. Mot de beräknade kostnaderna skall ställas intäkter. Den viktigaste intäkten enligt utredningen, uppkommer genom ökade direktinvesteringar. De beräk— ningar som dessa kalkyler baseras på är ytterligt osäkra. I bilaga 7 till den samhällsekonomiska EG-konsekvensutredningen skriver författarna följande:

" Osäkerheten förknippad med kvantitativa skattningar gör att tyngdpunkten i rappor- ten ligger på kvalitativa resonemang, dvs. slutsater om i vilken riktning effekterna gär. De kvantifieringar som ändå genomförs ska uppfattas som illustrationer av möjliga utfall snarare än prognoser." s. 10 bilaga 7.

Utredningsmaterialet är därför inte prognoser utan närmast teoretiska räkne- exempel. Trots dessa klargörande anger författarna senare i rapporten pro- centsatser som på hundradelen när anger skillnaden mellan olika alternativ när det gäller investeringsflöden och BNP—tillväxt. Kvantifieringarna saknar egent— ligen relevans och har också starkt kritiserats av oberoende expertis på området.

Resonemangen förs i två steg. Först behandlar författarna hur direktinveste— ringarna kan tänkas utvecklas och därefter bedömer man påverkan på sam— hällsekonomin. Man för en lång diskussion kring hur investeringarna kan tänkas utvecklas i de olika alternativen. Men den enda faktiska undersökning som behandlar frågan om hur de utländska företagens investeringsvilja skulle skilja sig åt vid ett EES—alternativ i förhållande till medlemskap visar på mycket blygsamma skillnader.

Det andra ledet i undersökningen består av en simulering av vilka effekter som kan tänkas uppstå på samhällsekonomin vid olika antaganden om direktinveste- ringarnas utveckling under en tioårsperiod. Här tillförs ytterligare antaganden som gör det än mer befogat att tala om resultaten som räkneexempel och illust— rationer. Resultaten presenteras på en detaljeringsnivå som på intet sätt står i proportion till graden av säkerhet i data. Reservationerna är glömda.

Dessa räkneexempel ligger därefter i bilaga 6 om den offentliga sektorn som underlag för de beräknade intäkterna från direktinvesteringarna på mellan 7 och 30 miljarder kronor per år. Det som i utgångsrapporten var illustrationer av möjliga utfall blir därigenom fakta och underlag för utredningens ställnings- taganden. Vi anser att dessa räkneexempel inte är mer än illustrationer av möjliga utfall och att de definitivt inte kan användas som underlag för beslut på det sätt som skett av utredningen.

5. Vi konstaterar således att säkra beräkningar låter sig göras av medlemsav— gifterna på kort sikt till EG/EU. På längre sikt kan ytterligare avgiftshöjningar aktualiseras. Någorlunda säkra beräkningar går även att göra av bortfallet av skatteintäkter vid medlemskapet samt att medlemskap helt underminerar grunden för svensk alkoholpolitik med stora kostnader och sociala skadeverkningar som följd. De sammanlagda kostnaderna uppgår till minst 50 miljarder kronor per

år (Fölster, Lindström 1993). Mot dessa kostnader sätter utredningen förmodade vinster av ett medlemskap som grundas på mycket osäkra kalkyler.

6. Vi anser att utredningen alltför lätt förbigått de sociala kostnader som är förenade med skatteförändringar, avgiftshöjningar och nedskärningar av social service och sociala förmåner som måste till för att neutralisera den belastning som uppkommer på statsfinanser och bytesbalansen vid ett medlemskap. Som exempel kan nämnas den i bilaga 6 föreslagna höjningen av fastighetsskatten. Ytterligare höjningar av boendekostnaderna kan enbart ske till priset av sänkt boendestandard för hushållen och övergivande av den sociala bostadspolitikens mål.

7. Utredningen menar att det vilar en osäkerhet kring EES-avtalet som skulle hindra företag från att investera i Sverige. Såvitt vi kan förstå har frihandelsav- tal alltid varit uppsägningsbara. Sverige har i 20 år haft frihandelsavtal med EG, som varit uppsägningsbart. Detta har inte negativt påverkat investeringarna och avtalen har inte sagts upp eller ens ifrågasatts. Utredningen överbetonar EES- avtalets osäkerhet.

8. Vår bedömning är att ett medlemskap i EG/EU medför oacceptabla sam— hällsekonomiska påfrestningar på kort och medellång sikt och detta i ett läge som endast kan jämföras med 1930-talets depression. De ökade påfrestningarna drabbar hårdast befolkningsgrupper med små ekonomiska marginaler, med stort behov av offentlig service, resp. med osäker anknytning till arbetsmarknaden.

9. Mot denna bakgrund är det vår uppfattning att medlemskap i EG/EU under de förutsättningar som nu är aktuella utgör ett hot mot jämställdheten mellan män och kvinnor. Fortsatta nedskärningar av den offentliga sektorn drabbar kvinnornas sysselsättning, liksom den offentliga service som de är beroende av för att kunna förvärvsarbeta.

2. Konsekvenser för den sociala välfärden och jämställdheten

En förändrad välfärd

Av bilaga 6 framgår att kostnaderna för ett medlemskap inte kommer att kunna täckas fullt ut. Hur underskottet skall betalas är en nationell politisk fråga, menar författarna till bilaga 6 liksom utredningen. Vi anser att detta är en lek med ord. Medlemskapet kommer att leda till ökade kostnader för statskassan. Dessa kostnader måste finansieras och risken är uppenbar att de besparingar och/eller avgiftshöjningar som då sker drabbar dem som redan är mest sårbara och befinner sig längst ut i marginalen på arbetsmarknaden.

Redan EES-avtalet riskerar att leda till ökade klasskillnader. Dessa tendenser förstärks genom medlemskapet. När verksamheter vars lönenivåer ligger högt i Sverige relativt andra länder utsätts för konkurrens antas detta leda till en ökad

lönespridning. De som har s.k. lågkvalificerade arbeten inom den offentliga sektorn kommer att möta detta i form av en långsammare löneutveckling än de privat anställda. Medlemskapet antas medföra en ökning av svart arbetskraft, vilket även kan hålla lönenivåerna nere. Vidare påtalar man att fattigdomen kommer att öka vid ett medlemskap. Vid ett genomförande av EMU kommer sannolikt arbetslösheten att stiga långsiktigt, och den s.k. hysterisiseffekten innebära att stora grupper permanent utestängs från arbetsmarknaden.

Utredningen har inte behandlat dessa problem. I en utredning som skall belysa konsekvenserna ur välfärdssynpunkt vid olika anslutningsalternativ borde dessa effekter ha uppmärksammats mer. De kommer på sikt att förändra förutsätt- ningarna för den svenska välfärdsmodellen. Riskerna för ett permanent tvåtre— djedelssamhälle ökar, ju närmare anknytningen blir till EU. Farorna måste ställas i relation till de förväntade vinsterna. Välfärd ur svensk synvinkel är inte enbart pengar, det handlar om enjämlik fördelning och en solidarisk människo- syn. Dessa värden riskerar att undermineras genom den ekonomiska anpass- ningen till EU.

Även vid ett utanförskap skulle Sverige på olika sätt vara tvungen att anpassa sig efter marknadens villkor, det är dock synnerligen oklart på vilket sätt och i vilken omfattning.

Funktionshindrade

Människor med olika former av funktionshinder är mer än andra beroende av en väl fungerande offentlig sektor. Besparingar, nedskärningar, effektiviseringar etc. drabbar mest de personer som har störst behov av service. F unktionshindra- de har ingen valfrihet, man kan helt enkelt inte välja bort sitt behov av stöd utan att följden blir direkt försämrad livskvalitet. Redan i dag genomförs kraftiga avgiftshöjningar inom den sociala sektorn, avgifter som just drabbar de som behöver servicen. Många upplever i dag att service både försämras och blir kraftigt dyrare.

Vid ett medlemskap föreligger en uppenbar risk att statsbudgeten får ett bortfall på 50 miljarder kronor, medan de förväntade inkomstökningarna är osäkra. De nedskärningar och avgiftshöjningar som denna förändring kan komma att driva fram innebär en påtaglig risk ur handikappsynpunkt. Detta har utredningen helt försummat. Även om direktinvesteringarna skulle öka vid ett medlemskap och på sikt innebära en tillväxt av BNP, så riskerar de som be— höver den offentliga sektorns stöd mest att få betala denna osäkra framtids— investering. Formellt kan man säga att det handlar om nationella prioriteringar, men ju mer statskassan urholkas på pengar destor större blir riskerna.

Det är viktigt att påtala den oro som finns inom den svenska handikapprörelsen för att ett medlemskap skulle påverka synen på funktionshinder i Sverige. Den katolska socialläran har en helt annan syn på funktionshindrades individuella

rättigheter, dvs. man utgår från att familjen ger det grundläggande stödet. Den funktionshindrade betraktas inte som en individ med egna rättigheter. Om man tror att man skall kunna påverka EU-länderna med den svenska synen, så kan också motsatsen inträffa; att vi får en mer europeisk syn på handikappfrågorna.

Kvinnors arbete och jämställdheten

Utredningen har som uppdrag att bedöma konsekvenser för jämställdheten vid de olika integrationsalternativen. Genom att inte närmare analysera de risker som är knutet till ett medlemskap när det gäller t.ex. kvinnors framtida arbets- marknadsmöjligheter har utredningen enligt vårt förmenande inte fullgjort sitt uppdrag.

De förväntade ökningarna i statsbudgetens underskott kan enligt bilaga 6 om den offentliga sektorn, mötas på olika sätt:

Effektivisering och rationalisering; som leder till produktivitetsutveckling. Koncentrerat serviceutbud; där verksamheter läggs ned eller minskar i om- fattning. Ändringar som innebär större barngrupper, färre anställda, vilket redan leder till försämrad kvalitet. Långsammare löneutveckling; lägre lön för lågutbildade kvinnor. Avgifts- och skattehöjningar; ökad klasskiktning i efterfrågan.

Vilka effekter dessa förändringar leder till vet vi fortfarande väldigt lite om, trots att de redan nu genomförs för fullt i de flesta kommuner. De införs på den del av arbetsmarknaden som traditionellt är kvinnornas och påverkar både serviceutbud och efterfrågan på arbetskraft.

Sett i förhållande till andra länder går dessa åtgärder in på de sektorer som är unika för den svenska välfärdsstaten; utbildning, vård och omsorgsarbetet för unga och gamla. Skillnaderna i offentlig konsumtion mellan Sverige och EG- länderna kan främst hänföras till det område som kallas social offentlig konsum— tion, dvs. socialtjänst (barnomsorg och äldreomsorg) samt sjukvård. Omfatt— ningen av dessa verksamheter har ett direkt samband med kvinnors arbetsmark— nadsdeltagande. I många andra länder utförs dessa tjänster i privat regi som oavlönat arbete av kvinnorna i hemmen.

Höjda avgifter minskar efterfrågan. Avgiftshöjningarna sker nu främst inom de områden där avgifterna täcker en mindre del av kostnaderna. Resultatet är att höginkomsttagaren fortfarande efter avgiftshöjningar kan erhålla en skatte— subventionerad tjänst som låginkomsttagaren inte längre har råd att efterfråga. Vi kommer därigenom att möta en omfördelning från låg- till höginkomsttagare när det gäller konsumtion av offentliga tjänster.

Dessa mekanismer kommer att innebära att de lågavlönade kvinnorna får problem med att både behålla eller finna nya arbeten samt efterfråga vård och

omsorgstjänster.

Budgetunderskott och krav på nedskärning av de offentliga utgifterna är ingen— ting nytt. I EG-länderna har denna process pågått länge. Erfarenheter från dessa länder pekar på att kvinnorna tryckts ut mot marginalen av arbetsmarknaden. I en nyligen publicerad rapport om förhållandena för kvinnor på arbetsmarkna— den i EG rapporteras att de kvinnor som blivit arbetslösa i t.ex. i samband med olika strukturförändringar haft oerhört svårt att få ett nytt arbete, många har blivit långvarigt arbetslösa (Meulders D., Plasman R., Stricht V.V. 1993). Många av de nya arbetena är tillfälliga, de flesta deltidsarbete och ofta på kort deltid.

En differentiering bland kvinnorna, som författarna av bilaga 6 anger som resultat av de nya produktionsformerna inom tjänstesektorn, är sannolik. Skill- naderna mellan de som har utbildning eller som kan vidareutbilda sig inom sitt arbetes ram och de som inte har denna möjlighet kommer också troligtvis att bli större.

Många kvinnor som i dag arbetar med olika typer av omsorgsverksamhet kommer att utföra sitt arbete som anställda av privatpersoner i deras hem. Privatiseringen riskerar att gå hand i hand med en klassvis differentiering och alltmer likna utvecklingen i många länder på kontinenten.

Offentliga sektorn har varit en avgränsad del av arbetsmarknaden där kvinnor varit en attraktiv arbetskraft. Vid internationella jämförelser finner vi att ju högre andel sysselsatta i offentlig verksamhet ju högre är sysselsättningsnivån för kvinnor (Furåker B. 1993). Den svenska eller skandinaviska välfärdsmodel- len är exempel på detta. Staten har givit förutsättningar för kvinnors lönearbete som barnomsorg, Särbeskattning och föräldraomsorg. Genom att dessa förutsätt- ningar undermineras minskar många kvinnors ekonomiska försörjningsmöjlig- heter.

Svenska studier av industriomvandlingen har visat att kvinnor som förlorat ett industriarbete haft en alternativ arbetsmarknad i den offentliga sektorn. I dag finns inte detta alternativ. I stället sker en omfattande omvandling av både industri och tjänstesektorn. Det finns en uppenbar risk att de kostnader som följer av ett medlemskap kommer att leda till drastiska förändringar av den offentliga sektorns verksamhet och därmed kvinnors möjligheter till lönearbete framöver.

Utredningen kommer fram till slutsatsen att medlemskapet inte kommer att medföra några större ekonomiska belastningar. Vi menar att en lika sannolik be- dömning är att medlemskapet kan innebära omfattande belastningar på de offentliga budgetarna på kort sikt och medellång sikt som motsvarar 50 miljar- der kronor. Detta skulle kunna innebära en sänkning av sysselsättningsnivån inom den offentliga sektorn på ett par hundra tusen anställda.

Sammanfattning

Med ovanstående som grund reserverar vi oss mot utredningens slutsatser om de olika alternativens för- och nackdelar. Vi finner tvärtemot utredningen att kostnaderna för ett medlemskap sannolikt kommer att överstiga på såväl kort som medellång sikt de intäkter som är möjliga att förutse. Dessutom har man vare sig analyserat eller vägt de konsekvenser som uppstår vid de olika alternati- ven, när det gäller ökad klasskiktning och ojämlikhet. Vi finner det därför anmärkningsvärt att utredningen så entydigt uttalat sig för medlemskap.

Referenser

Abrahamsson, P. (1993): Socialpolitikmodeller i Europa: forskelle og kon- vergens, Nordisk Sosialt Arbeid 1/1993, s. 3—14.

Access to Coaches (1991): Transport for People with Mobility Handicaps, CEMT, Paris.

Access to Taxis (1992): Transport for People with Mobility Handicaps, CEMT, Paris.

Acker, J. (1992): Kvinnors och mäns liv och arbete, SNS Förlag, Stockholm.

Andersen, A., Carlsen, S. (1991): Godt begynt... Likestillingsrapport om arbejdet med regeringens handlingsplan for ligestilling 1987—1990, Ligestillings— rådet, Köpenhamn.

Andersson, T. (1993): Den svenska industrins expansion i utlandet i Andersson, T. (red.) Den långa vägen den ekonomiska politikens begränsningar och möjligheter att föra Sverige ur 1990-talets kris, Industrins Utredningsinstitut (IUI), Stockholm.

Andersson, T., Fredriksson, T. (1993): Sveriges val, EG och direktinvestering- arna. Rapport till EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi, bilaga 7, Allmänna förlaget, Stockholm.

Arbetsmarknadsdepartementet (1993): Kvinnors arbetsmarknad — 1990-talet — återtågets årtionde? Ds 1993z8, Stockholm.

Asslani, M. (1992): En demografisk bild av förändringarna av kvinnornas situation i Iran efter den islamiska revolutionen, Stockholms universitet: stencil.

Bernitz, U. (red.) (1993): Vad betyder EG? En lärobok om den europeiska gemenskapen, SNS Förlag, Stockholm.

Breidensjö, M. (1993): Mot bättre arbetsmiljö om EG, arbetsmiljö, standardi- sering, TCO, Stockholm.

Bulmer, S., George, S., Scott, A. (ed.) (1992): The United Kingdom and EC Membership Evaluated, Pinter Publishers, London.

Bynoe, I., Oliver, M., Barnes, C. (1991): Equal Rights for Disabled People, The case for a new law, Institute for Public Policy Research, London.

Byre, A. (1992): EC Social Policy and 1992. Laws, cases and materials, Klu— wer, Deventer, Nederländerna.

Callender, C. (1991): Women's participation in actions co-financed by the European Social Fund, Institute of Manpower Studies, Brighton.

Cecchini, P. (1988): Europas inre marknad 1992, SNS Förlag, Stockholm.

Chassard, Y. (1992): The Convergence of Social Protection objectives and Policies: A New Approach in Social Europe, supplement 5/92, EG-kommissio— nen, Bryssel. Chassard, Y., Quintin, 0. (1992): Social Protection in the European Communi- ty: Towards a convergence of policies, International Social Security Review Vol.45, 1-2/92, S 91—108, Geneva.

Clayton, S., Crosby, F. (1992): Justice, Gender and Affirmative Action, The University of Michigan Press.

Croxen John, M. (1988): The Vocational Rehabilitation of Disabled Women in the European Community, Programme of Research and Actions for the Social Integration of Disabled People, V/600/89, Bryssel.

Dahlberg, A. (red.) (1992): Kvinnoforskare om kvinnorna och Europa, Kon- ferensrapport, Stockholm. Daunt, P. (1991): Meeting Disability, A European Response, Cassell, London.

Det Ekonomiske og Sociale Utvalg (1989): Sociale Aspekter af det indre mar— ked, Bryssel. Dreyfus, F—G., Morizet, J., Peyrard, M. (ed.) (1993): France and EC Mem— bership Evaluated. Pinter Publishers, London.

Due, J . , Madsen, J . Ströby Jensen, C. (1992): EF & den sociale dimension. En sociologisk analyse, Jurist- og ökonomforbundets Förlag, Danmark.

ECRS (1992): The Status of Deaf Women, Bryssel.

EES—avtalets bilagor med rättsakter (1992): Band 1, Social trygghet, ömsesidigt erkännande av yrkesbehörighet, EES-avtalets bilagor VI och VII, Allmänna förlaget, Stockholm.

EES—avtalets bilagor med rättsakter (1992): Band 5, Hälsa och säkerhet i arbe- tet, arbetsrätt samt lika behandling för kvinnor och män, miljö, EES-avtalets bilagor XVIII och XX, Allmänna förlaget, Stockholm.

EES—avtalets bilagor med rättsakter (1992): band 6, Produktansvar, energi, fri rörlighet för arbetstagare, etableringsrätt, immateriell äganderätt, konsument— skydd, statistik, EES-avtalets bilagor III, IV, V, VIII, XVII, XIX och XXI, Allmänna förlaget, Stockholm.

EG—kommissionen (1988a): Report on the Implementation of the Council Re- commendation on the promotion of Positive Action for Women, Bryssel.

EG-kommissionen (1988b): Positive Action Programme for Female Staff of the Commission, Bryssel.

EG—kommissionen (1990a): Mothers, Fathers and Employment, Bryssel.

EG-kommissionen (1990b): Families and Policies — Ev-olutions and Trends in 1988—1989, Bryssel.

EG-kommissionen (1990c): Jämställdhet mellan kvinnor och män — EG:s tredje handlingsprogram 1991—1995.

EG—kommissionen ( 1990d): Childcare in the European Communities 1985—1990, Women of Europe supplements, Bryssel.

EG—kommissionen (1990e): The Impact of the Completion of the Internal Market on Women in the European Community, Bryssel.

EG—kommissionen (1990f): The labour Market. Initiatives and texts adopted in the social field in 1990, Social Europe 3/90, Bryssel.

EG—kommissionen (1991a): Europe against cancer. Public Health: Initiatives and texts adopted in 1990, Social Europe 1/91, Bryssel.

EG-kommissionen (1991b): The European Social Fund, Social Europe 2/91, Bryssel.

EG-kommissionen (1991c): Equal opportunities for women and men, Social Europe 3/91, Bryssel.

EG-kommissionen (1991d): The Impact of the Single Market on Women*s Em- ployment in the Textile and Clothing Industry, Social Europe, Bryssel.

EG-kommissionen (1991e): Eurobarometer Life Styles in the European Com- munity, Bryssel.

EG-kommissionen (1991f): Women and Men of Europe Today attitudes towards Europe and Politics, Women of Europe Supplements, Bryssel.

EG-kommissionen (1992a): First report on the application of the Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers, Social Europe 1/92, Bryssel. EG-kommissionen (1992b): The 1991 Social Year, Social Europe 2/92, Bryssel.

EG-kommissionen (19920): Social security for persons moving within the Community, Social Europe 3/92, Bryssel. EG-kommissionen (1992d): Mod et Solidaritetens Europa KOM(92)542, Brys- sel.

EG—kommissionen (1992e): Employment in Europe, Luxemburg. EG-kommissionen (1992f): NOW Implementation, Bryssel.

EG-kommissionen (1992g): Report by the Commission to the European Parlia- ment and the Council on the implementation and results of the HELIOS pro— gramme (1988—1991), SEC(92)1206 final, Bryssel.

EG-kommissionen (1992h): Statistical Data Concerning the Participation of Women in Political and Public Decision-making, Bryssel.

EG-kommissionen (1992i): Employment Equality and Caring for Children, Bryssel. EG-kommissionen (1992j): Professional mobility in Europe, family aspects and business practices, Bryssel.

EG-kommissionen (1992k): The regulation of working conditions in the Member States of the European Community, Volume 1, Social Europe, supplement 4/92, Bryssel.

EG-kommissionen (19921): The convergence of social protection objectives and policies, Social Europe, Supplement 5/92, Bryssel.

EG—kommissionen (1992m): Den framtida utvecklingen av den gemensamma transportpolitiken, EG:s vitbok om transportpolitik, Bryssel.

EG-kommissionen (1993a): Implementation of the Third Action Programme on Equal Opportunities 1991—1995, Bryssel.

EG—kommissionen (1993b): Employment in Europe, Bryssel.

EG-kommissionen (1993c): 1993: European Year of Older People and Solidarity between generations. Social Europe 1/93.

EG—kommissionen (1993d): Second report on the application of the Community Charter of the Fundamental Rights of Workers, Social Europe, Supplement 1/93, Bryssel.

EG-kommissionen (1993c): Evaluation of Women's Involvement in European Social Fund Co—financed Measures in 1990, Social Europe, Supplement 2, Bryssel.

EG-kommissionen (1993f): Green Paper. European Social Policy. Options for the Union, COM(93)551, Svensk översättning utges av arbetsmarknads- och socialdepartementen.

EG—kommissionen (1993g): Growth, Competitiveness, Employment. The Chal— lenges and Ways Forward into the 21st Century, White Paper, COM(93)700 final, Bryssel.

EG-kommissionen (1993h): Communication concerning the application of the Agreement on Social Policy, presented by the Commission to the Council and to the European Parliament, den 15 december 1993. Elmér, A. (1989): Svensk socialpolitik, Liber AB, Stockholm.

ER—consultants (1990): An Evaluation Study of Positive Action in Favour of Women, EG-kommissionen, Bryssel.

ERASMUS Directory (1993): Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg.

Esping-Andersen, G. (1990a): The Three Worlds of Welfare Capitalism, TJ Press, Padstow.

—, (1990b): The Three Political Economies of the Welfare State, International Journal of Sociology, vol. no. 20, nr 3, s. 92—123.

ETUI (1987): Women and Trade Unions in Western Europe, Bryssel. Eurodiagnostic, februari 1993.

European Human Rights Foundation (1993): Homosexuality: A European Com- munity Issue, Waaldijk, K., Clapham, A. (red.) Kluwer Academic Publishers, Dordrecht.

Eurostat (1993a): Social Protection Expenditure and Receipts 1980—1991, Luxemburg.

Eurostat (1993b): EES i siffror, SCB, Stockholm.

Eurostat (1993c): Rapid reports women in the European Community. Popula- tion and social conditions, No 10.

FKF Debatt (1993): De ekonomiska trygghetssystemen i ett historiskt och internationellt perspektiv, Försäkringskasseförbundet, Stockholm.

Flötten, T. (1992): Funksjonshemmede i Europa, Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon, FAFO-rapport nr. 139, Oslo.

Foreign Press Center, Japan (1993): Public Opinion Survey on Sexual Equality, stencil.

Francioni, F. (ed.) (1992): Italy and EC Membership Evaluated, Pinter Pub- lishers, London.

Gardeström, L. (1981): Leva med handikapp, Villkor Samhällsstöd, Håkan Ohlssons Förlag, Stockholm.

Gonäs, L. (1991): En fråga om kön: Kvinnor och män i strukturomvandlingens spår, Arbetslivscentrum, Stockholm.

Gustafsson, S. (1988): Income Taxes and Womens Economic Dependency — A Comparison of West Germany and Sweden, Arbetslivscentrum, Stockholm.

Göransson, B. (1992): Gemenskapen och välfärden, TCO, Stockholm.

Handikappförbundens Centralkommitté (1990): Det här är HCK, HCK:s kon— torstryckeri, Stockholm.

Handikappförbundens Samarbetsorgan (1993): Svenskt handikapparbete i ett EG—perspektiv, Rapport 2, Stockholm.

HANSE (1993): Varje fråga har en handikappaspekt, HANSE:s slutrapport till regeringen (S 91:13), Stockholm.

Hansson, G., Stenelo, L.-G. (red.) (1990): Makt och internationalisering, Carlssons, Stockholm.

Heyer, R. (1992): EF:s sosialpolitikk etter Maastricht-mötet: Mot en europeisk velferdsstat? Internasjonal Politikk 506), s. 323—334.

Höjer, K. (1952): Svensk socialpolitisk historia, P.A. Norstedt & Söners förlag, Stockholm.

Hörburger, H. (1990): Europas Frauen fordern mehr Die Soziale Dimension des EG-Binnenmarktes am Beispiel der spezifischen Auswirkungen auf Frauen, Hans Böckler Stiftung, Marburg:Schuren.

Jacobsson, R. (1992): Frågor och svar om: Kvinnor och Europa, Civil ingenjörs- förbundet, Stockholm.

Jagrén, L. (1993): De dominerande storföretagen i Andersson, T. (red.) Den långa vägen den ekonomiska politikens begränsningar och möjligheter att föra Sverige ur 1990-talets kris, Industrins Utredningsinstitut, (IUI), Stockholm.

J ortay m.fl. (1991): Evaluation of the Impact of the single market's Completion on Women's Employment in the Banking Sector, EG-kommissionen, Bryssel.

J ämställdhetsombudsmannen (1993): Positive Action _Jämställdhetsarbete inom EG, Stockholm.

Järnställdhetsombudsmannen (1993): Fast i kassan en studie av dagligvaru— handeln, Stockholm.

Jörgensen, C.E. (1992): EG:s miljöpolitik inom kemikalieområdet, Natur- skyddsföreningen, Stockholm.

Keatinge, P. (ed.) (1991): Ireland and EC Membership Evaluated, Pinter Pub— lishers, London. '

Konsumentverket (1993): Hur påverkas konsumenterna av EES? Stockholm.

Konjunkturrådet (1992): Konjunkturrådets rapport 1992 , Hans T:son Söderström (red.), SNS Förlag, Stockholm.

Korpi, W., Palme, J. (1993): Socialpolitik, kris och reformer: Sverige i inter- nationell belysning, Rapport till Ekonomikommissionens betänkande, Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993:16 , Bilagedel 2, s. 135—170, All- männa förlaget, Stockholm.

Kvinnobilder (1991): En bok om kvinnor med handikapp, Almqvist & Wiksell Förlag AB, Arlöv.

Laffan, B. (1992): Integration and co—operation in Europe. UACES, London. Routledge, New York.

Landstingsförbundet (1992): Landstingen och EG, Konsekvenser, Stockholm. Landstingsförbundet (1993): Välfärden och Europaintegrationen, Stockholm. Laurén, R., Lavén, H. (1992): Nya jämställdhetslagen, Publica, Stockholm.

Lefebvre, MC. (1992): Evaluation of Womenis Involvment in European Social Fund Cofinanced Measures in 1990, Bryssel.

Leira, A. (1989): Models of Motherhood — Welfare State Policies and Everyday Practices: the Scandinavian Experience, Institut for samfunnsforskning, Oslo.

Livsmedelsverket (1993): Vår föda 3/93. LO (1991): Lön och välfärd i ett internationellt perspektiv, Stockholm.

LO (1993): Den europeiska välfärdsstatens framtid, rapport av Jan Edling, utgiven i samband med Europeiska Fackliga Samorganisationens konferens om social trygghet i Stockholm 13—14 maj 1993.

LO/TCO-kontoret, Bryssel: Nyhetsbrev under 1993.

Lundberg, L. (1993): Ekonomiska effekter av integration av varu- och tjäns— temarknader i Europa i Bernitz, U. Vad betyder EG? En lärobok om den euro- peiska gemenskapen, SNS Förlag, Stockholm.

Lundborg, P. (1991): Den nordiska arbetsmarknaden och europaintegrationen, Söderling, I., Korkiasaari, J . (red.), i Migration och det framtida Norden, Åbo.

Lundborg, P. (1992): Svensk ekonomi och den fria arbetskraftsrörligheten. Rapport till Långtidsutredningen 1992, SOU 1992:19 , bilaga 18, Allmänna förlaget, Stockholm.

Lundborg, P. (1993): Arbetskraftens fria rörlighet i Europa i Bernitz, U. Vad betyder EG? En lärobok om den europeiska gemenskapen, SNS Förlag, Stock- holm.

Lödemel, I. (1991): Sosialpolitikken iEF, Fagbevegelsens Senter for Forskning, Utredning og Dokumentasjon, FAFO—rapport nr 111, Oslo.

MacRae, D. (1992): Maternity Rights The experience of Women, PSI, Lon- don.

Majone, G. (1993): The European Community between social policy and social regulation. Journal of Common Market Studies, vol 31, s. 153—170.

MccGwire, S. (1992): Best Companies for Women Britain*s Top Employers, Pandora, London.

Meehan, E. (1991): European Citizenship and Social Policies i The Frontiers of Citizenship, Vogel & Moran (red.) s. 125—154. Macmillan, London.

van Meerhaeghe, M.A.G. (ed.) (1992): Belgium and EC Membership Evaluat- ed, Pinter Publishers, London, St. Martin's Press, New York.

Melander Stene, E (1993): Funksjonshemmede og norsk EF -anpassning, Fagbe- vegelsens Senter for Forskning, Utredning og dokumentasjon, FAFO-rapport nr 145, Oslo.

Meulders m.fl. (1991): Position of Women on the Labour Market Develop- ments between 1983 and 1989—90, Bryssel.

Meulders, D., Plasman, R. (1989): Women in AtypicalEmployment, Bryssel.

Nielsen, R., Szyszczak, E. (1991): The Social Dimension of the European Community, Handelshöjskolens Förlag, Köpenhamn.

Nilsson, A. (1993): Kommunerna och EES—avtalet, Svenska Kommunförbundet och Kommentus Förlag AB, Stockholm.

Nord 1990:109, Handikappades levnadsvillkor i Norden, Nordiska Rådet, Malmö.

Nord 1991:36, Överenskommelser mellan de nordiska länderna inom arbets- marknadsområdet, Nordiska Rådet, Köpenhamn.

Nord 1993:1, Nordisk statistisk årsbok 1993, redigerad av Nordiska statistiska sekretariatet, Köpenhamn.

Nord 1993 :26, De nya nordiska företagen, Nordiska ministerrådet, Köpenhamn.

Nordisk Sosialstatistisk Komité, NOSOSKO (1992): Sosial trygghet i de nordis- ke land. Omfang, utgifter og finansiering 1990, Nordisk statistisk skriftserie nr. 58, Köpenhamn.

Norska utrikesdepartementet (1992): Norsk velferd og europeisk samarbeid, delrapport till Europautredningen, Oslo.

Nyström, B. (1992): EG och arbetsrätten, Publica, Stockholm.

Näsman, E. & Falkenberg, E. (1990): Parental Rights in the Work and Family Interface, Arbetslivscentrum, Stockholm.

OECD (1993): The changing course of international migration, Paris.

Odhner, C-E. (1992): Ekonomi och pengar i Europa vägen till EMU, Tidens förlag, Stockholm.

Odhner, C-E. (1993): Arbete och löner i Europa svensk arbetsmarknad i EES och EU. Rapport till EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi, bilaga 8, Allmänna förlaget, Stockholm.

Olsson, S.E. (1990): Social Policy and Welfare State in Sweden, Arkiv, Lund.

Olsson, S. (1993): Models and Countries the Swedish Social Policy Model in Perspective i Social Security in Sweden and Other European Countries — Three Essays. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1993:51, s. 1543, Allmänna förlaget, Stockholm.

Persson, I. (1993): Svenska kvinnor möter Europa Ekonomisk integration och social harmonisering ur ett kvinnoperspektiv, Rapport till Långtidsutredningen 1992, SOU 1992:19, bilaga 16, Allmänna förlaget, Stockholm.

Proposition 1987/88:105 om jämställdhetspolitiken inför 90-talet.

Proposition 1991/92:170 om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, del 1.

Proposition 1992/93:159. Stöd och service till vissa funktionshindrade.

Proposition 1992/93:225. Godkännande av protokoll med justeringar av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

Pålsson, S., Quitzow, C.M. (1993): EG-rätten Ny rättskälla i Sverige, Publi- ca, Stockholm.

Regeringens förordningsmotiv 1992z8. Förordningsändringar med anledning av EES-avtalet. Utdrag ur Protokoll vid regeringssammanträde 1992-12—03.

RFSL, faktablad 2: Homosexuell samlevnad, augusti 1993.

Rupbery, J. & Fagan, C. (1992): Occupational Segregation Amongst Women and Men in the European Community, Bryssel.

SAF (1992): EG, EES och arbetslivet nya regler i Sverige för företag och anställda, Stockholm.

Samhall mot år 2000 (1991): Samhall, Tullinge.

SCB (1991): Kvinnors och mäns arbetsmiljö, 1991:1, Stockholm. SCB (1992a): Om kvinnor och män i Sverige och EG, Stockholm. SCB (1992b): Man är chef, Stockholm.

SCB (1993): AKU, första kvartalet 1993. Schweitzer, C.C., Karsten, D. (ed.) (1992): The Federal Republic of Germany and EC Membership Evaluated, Pinter Publishers, London.

Smyth, A. (1992): Strategies for the Promotion of Women in politics, Universi- ty College Dublin, Irland.

Socialdepartementet (1993): EG-domstolen och jämställdheten En rättsfalls- översikt, Ds 1993z7, Stockholm.

Socialstyrelsen (1993): Health Care and Social Services in Seven European Countries, Modin-Tryck, Stockholm.

SOU 1991:46 , Handikapp Välfärd Rättvisa, betänkande av 1989 års Handikapp- utredning, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1991:67, Samhall i går, i dag, i morgon, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1991:97, En väg till delaktighet och inflytande tolk för döva, dövblin— da, vuxendöva, höselskadade och talskadade, betänkande av 1989 års Handi— kapputredning, Allmänna förlaget, Stockholm. SOU 1992:19, Långtidsutredningen 1992, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1992:26, Rätten till folkpension kvalifikationsregler i internationella förhållanden, delbetänkande av Utredningen om socialförsäkringen och EG, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1992:52 , Ett Samhälle för Alla, Handikapputredningens slutbetänkande, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1993:7 , Löneskillnader och lönediskriminering — Om kvinnor och män på arbetsmarknaden, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1993:30 , Rätten till bistånd, delbetänkande av Socialtjänstkommittén, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1993:80 , Statsförvaltningen och EG, betänkande av Utredningen om statsförvaltningen och EG, Allmänna förlaget, Stockholm.

SOU 1993:115 , Social trygghet och EES, slutbetänkande av Utredningen om socialförsäkringen och EG, Allmänna förlaget, Stockholm. Statens Handikappråd (1992): Handikapprörelsen i Sverige, Stockholm.

Steiner, J. (1990): Textbook on EEC-law, Blackstone Press, London. Streeck, W. (1993): Europeisk socialpolitik efter Maastricht: social dialog och subsidiaritet, Research Report No. 2. Arbetslivscentrum, Stockholm. Ståhl, A., Brundell—Freij, K., Makir, M. (1993): Anpassningen av kollektivtra- fiken i går, i dag, i morgon, TFB—rapport 1993:13, Transportforskningsbe- redningen, Stockholm.

Svenska Kommunförbundet (1992): Kommunala konsekvenser av medlemskap i EG, Kommentus Förlag AB, Stockholm.

Svenska Kommunförbundet (1993): Financing and Production of Social Welfare Services — Some Local Level Impacts of Internationalization. Rapport från seminarium i Bryssel i juni 1993 om trender i europeiska socialförsäkrings— system. Modin-Tryck AB, Stockholm.

TCO (1992): Demokrati och fackligt inflytande i ett integrerat Europa. Kon— gressrapport 1993.

TCO (1993): Välfärdspolitiska utmaningar — tre europeiska traditioner. Kon- gressrapport 1993.

TCO (1993): Kamp för ett socialt Europa. En debattskrift från TCO:s EG-råd.

Therborn, G. (1991): Staten och människornas välfärd i Utsikt mot Europa. Bokförlaget Bra Böcker, Höganäs.

Titmuss, R. (1974): Social Policy: An Introduction, Georg Allen & Unwin, London.

—, (1976): Essays on "The Welfare State", Georg Allen & Unwin, London. Turner, C. (1991): Directory of Womens Local Employment Initiatives in the European Community Grant-aided by the EEC Commission in the Period 1987— 1990, Bryssel. UNCTAD (1993): World Investment Report 1993: Transnational Corporations and Integrated International Production, New York. Utrikesdepartementet (1990): Kvinna i Europa Om EG och jämställdheten, 1990:3, Stockholm. Utrikesdepartementet (1992): Maastricht-fördraget om Europeiska Unionen — i korthet, Fakta Europa 19923, Stockholm. Utrikesdepartementet (1993): Kvinna i Europa — Om EG och jämställdheten, Fakta Europa 1993:3, Stockholm. Utrikesdepartementets Handelsavdelning (1991): Den sociala dimensionen och Europasamarbetet, Rapport från ett seminarium i februari 1991, Stockholm. Utrikesdepartementets Handelsavdelning (1992a): Avtalet om Eur0peiska Ekonomiska Samarbetsområdet _ EES—avtalet februari 1992, Stockholm.

Utrikesdepartementets Handelsavdelning (1992b): Romfördraget — Fördrag om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen.

Utrikesdepartementets Handelsavdelning (1992c): Maastrichtfördraget— Fördra- get om Europeiska unionen. Utrikesdepartementets Handelsavdelning (1993a): Sverige—EFTA—EG 1992, Allmänna förlaget, Stockholm.

Utrikesdepartementets Handelsavdelning (1993b): Ekonomiska konsekvenser av ett svenskt medlemskap i EG/EU, Stockholm. Utrikesdepartementets Handelsavdelning (1993c): En marknad utan gränsfor- maliteter och gränskontroller läget inom EG. En rapport från den interdepar- tementala arbetsgrupen för utredning av frågor om gränskontroller och gränsfor— maliteter i ett EG-medlemskapsperspektiv. Vaiou, D. m.f. (1991): Women of the south in European integration: problems and prospects, Bryssel. Westerhäll, L. (1993): Socialförsäkringar och EG, Nerenius & Santérus Förlag, Göteborg.

Wise, M., Gibb, R. (1993): Single Market to Social Europe: The European Community in the l990s, Longman Scientific & Technical, Harlow, Storbritan- nien.

Wissenschaftliches Zentrum fur Berufs— und Hochschulforschung der Gesamt- hochschule (1992): Student Mobility within ERASMUS 1991/91, Kassel.

Att läsa

Att förstå EG Sveriges framtid i Europa. Viklund, Daniel Norstedts Juridik, 1993.

EG-boken

Lagerkrantz, Johan och Nordlöf-Lagerkrantz, Ulla Publica, 1993.

EUROPA ABC

Termer och förkortningar i Europasamarbetet. Bergström, Niklas Utrikesdepartementet 1993 .

Europeiska gemenskapen — från idé till verklighet. EG-delegationen i Sverige, 1992.

Fakta Europa

Arbetsmiljön och EG, 1991 Jordbrukspolitiken, 1991 Biståndet och EG, 1991 Regionalpolitiken, 1992 EES-avtalet i korthet, 1992

Maastrichtfördraget om Europeiska unionen i korthet, 1992 EG:s småföretagsprogram, 1993

Livsmedelspolitiken och EG, 1993 EG, kulturen och medierna, 1993

Kvinna i Europa Om EG och jämställdheten, 1993 Miljöpolitiken och EG, 1993

Fakta Europa, faktablad, nyhetsbrev, Vem vet vad och diverse broschyrer ingår i ett prenumerationspaket som heter Allt om EG från Sekretariatet för Europain- formation.

I Europa

Sverige i ett EG-perspektiv. Nilsson, Håkan Media Nova, 1993.

Megaexpress

En bok om EG.

Bernhard, Patrik (red.) Kulturföreningen EPA, 1993.

Sverige och EG Det nya Europa hot eller möjlighet?

Färm, Göran Brevskolan, 1993.

Vad betyder EG?

En lärobok om den europeiska gemenskapen. Bernitz, Ulf m.fl. SNS Förlag, 1993.

Kommittédirektiv

Utredning om konsekvenser för den sociala välfärden och för jämställdheten mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen

Dir 1993z21

Beslut vid regeringssammanträde 1993—02-18 Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg anför.

Mitt förslag

Jag föreslår, efter samråd med statsrådet Dinkelspiel, att en kommitté tillkallas med uppdrag att belysa konsekvenser för den sociala välfärden och för jäm— ställdheten mellan kvinnor och män vid olika former av svenskt deltagande i den västeuropeiska integrationen.

Bakgrund

Den offentliga välfärdspolitiken i Sverige är i ett internationellt perspektiv väl utvecklad. Den har också en stark folklig förankring.

Idag sker en översyn av delar av välfärdssystemet. Syftet är att dämpa kost- nadsutvecklingen och öka effektiviteten men också att öka valfriheten och öppna möjligheter för fler verksamhetsformer. Grundtanken, att staten, landstingen och kommunerna har ett ansvar för den sociala välfärden, är emellertid inte ifråga- satt.

Vad gäller jämställdheten mellan kvinnor och män har Sverige i ett inter- nationellt perspektiv nått långt. Exempelvis är den kvinnliga förvärvsfrekvensen högre än i något annat land samtidigt som nativiteten är bland de högsta i Europa. Denna utveckling har en nära koppling till välfärdssystemets utbyggnad

under efterkrigstiden och i synnerhet sedan mitten av 1960-talet. Viktiga förut— sättningar är föräldraförsäkringen, möjligheterna till tjänstledighet i samband med barns födelse och den väl utbyggda barnomsorgen. Svenska kvinnor och män har därmed goda möjligheter att förena förvärvsarbete och föräldraskap.

I många länder där t.ex. offentligt finansierad äldreomsorg och barnomsorg samt föräldraförsäkring är mindre utbyggd, tas ett visst ansvar av frivilliga organisationer eller via försäkringslösningar. Dock tar kvinnor genom obetalt arbete ett stort ansvar för dessa uppgifter. Utbyggnaden av de sociala tjänsterna är därför av stor betydelse både för att erbjuda kvinnor förvärvsarbete och för att tillhandahålla tjänster som möjliggör för kvinnor att arbeta.

Sverige har nyligen inlett förhandlingar med Europeiska gemenskaperna om ett svenskt medlemskap i EG/Europeiska unionen (EU). Idet samarbete och det regelverk Sverige härvid har att ta ställning till finns givetvis en rad aspekter som berör välfärds- och jämställdhetsfrågor. Dessa har i stor utsträckning redan analyserats i samband med och omfattas av det framförhandlade EES—avtalet. Som exempel kan nämnas att den nya jämställdhetslagen (1991:433) nu är anpassad till EG:s regelverk på jämställdhetsområdet.

På området personers rörlighet kommer EES-avtalet bl.a. att innebära att Sverige ansluter sig till EG:s regelverk om social trygghet för personer som flyttar mellan länderna. Frågor om vilka förändringar i den svenska lagstift— ningen som härvid kan aktualiseras, analyseras av utredningen (S 1991:03) om socialförsäkringen och EG. Med utgångspunkt i förslag om ändring av det svenska folkpensionssystemet som framlagts i ett delbetänkande har nya regler utarbetats som trätt ikraft den 1 januari 1993 (SFS 1992:1776, 1777). Utred- ningen arbetar nu vidare med övriga frågor om svensk socialförsäkringslagstift— ning.

Välfärds- och jämställdhetspolitiken är även inom EG till övervägande del en fråga för de enskilda medlemsländerna på nationell, regional eller kommunal nivå. EG-reglerna på det sociala området fastställer huvudsakligen minimi- nivåer. Dessa utgör inget hinder för enskilda medlemsländer att föra en politik med högre ambitionsnivå. Sverige uppfyller redan de flesta av dessa minimi- regler med god marginal. Samarbetet i övrigt inom EG på dessa områden utgörs huvudsakligen av program- och projektverksamhet. Detta gäller bland annat på handikappområdet.

Utformningen av den svenska sociala välfärds— och jämställdhetspolitiken kommer således inte att utgöra förhandlingsfrågor i de medlemskapsförhand— lingar som nu inletts. Det hindrar inte att ett svenskt medlemskap i EG/EU, eller ett beslut att stanna utanför, kan antas få konsekvenser för Sveriges möjlig- heter att fullfölja och utveckla välfärden och jämställdheten. Dessa möjligheter påverkas i hög grad av de samhällsekonomiska konsekvenserna av ett med- lemskap respektive ett beslut att stå utanför. Utvecklingen måste därför belysas i ett dynamiskt perspektiv.

Den 1 juli 1991 lämnade den dåvarande regeringen in Sveriges ansökan om medlemskap i EG till ordföranden i EG:s ministerråd. Den 1 februari 1993 inleddes medlemskapsförhandlingarna. Avsikten är att medborgarna skall ges tillfälle att ta ställning till förhandlingsresultatet under år 1994.

I den svenska debatten om ett närmare samarbete med EG har framkommit en osäkerhet om hur vår sociala välfärd och jämställdheten mellan kvinnor och män skulle komma att påverkas. Det är angeläget att dessa frågor analyseras och diskuteras, inte minst för att få underlag som belyser vad som i den svenska utvecklingen skulle styras av ett ev. EG-medlemskap och vad som i själva verket är en följd av nationella prioriteringar och värderingar respektive av andra internationella åtaganden än ett EG—medlemskap. Då den offentliga sektorn ofta är glesbygdskommunernas största arbetsgivare är det betydelsefullt att analysen även ges en geografisk dimension.

I detta arbete spelar de politiska partierna, parterna på arbetsmarknaden, handikapporganisationer, kvinnoorganisationer och andra organisationer, mass— medier och andra opinionsbildare en viktig roll. Genom bl.a. delegationen för Europa—information och departementens egna informationsverksamheter stöder staten organisationslivets upplysningsverksamhet.

I syfte att bidra till att dessa viktiga frågor belyses så allsidigt och grundligt som möjligt före folkomröstningen 1994 bör en kommitté tillkallas med uppgift att belysa konsekvenserna för den sociala välfärden och för jämställdheten mellan kvinnor och män i Sverige vid olika former av deltagande i den västeuro- peiska integrationen.

Regeringen har den 28 februari resp. 4 februari 1993 beslutat att genomföra motsvarande konsekvensanalyser såvitt avser samhällsekonomin i vid bemärkelse resp. miljön, utrikes- och säkerhetspolitik samt överlåtelse av beslutsbefogen- heter och tillämpning av subsidiaritetsprincipen, den s.k. närhetsprincipen. Ytterligare konsekvensutredningar kan komma att beslutas senare. De olika konsekvensutredningarna bör samarbeta om uppläggningen av arbetet.

Uppdraget

Kommittén bör belysa på vilka sätt den sociala välfärden och jämställdheten i Sverige kan komma att påverkas av att Sverige blir medlem i respektive står utanför EG. Det är viktigt att undersöka huruvida villkoren för kvinnor och män eventuellt kommer att förändras på olika sätt i landets skilda delar. En central uppgift är att söka klarlägga vad i EG-samarbetet som direkt påverkar den svenska politiken och vad som även i fortsättningen avgörs på nationell nivå. Av stor betydelse i det sammanhanget är också hur de olika alternativen påverkar förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Kommittén bör på denna punkt samråda med utredningen om de samhällsekonomiska konsekven- serna för Sverige av olika former för deltagande i den västeuropeiska integratio-

nen.

På socialförsäkringens område är bland annat omfattningen av personers rörlighet mellan länderna av betydelse. Kommittén bör därför redovisa aspekter på migrationen. Kommittén bör vidare belysa om effekterna av rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen kan komma att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG.

Kommittén bör redovisa vilka befogenheter EG enligt Romfördraget har för gemenskapsåtgärder inom välfärds- och jämställdhetsområdena och söka belysa hur gemenskapsinitiativ (såväl regler som programverksamhet m.m.) har på- verkat utvecklingen i medlemsländerna. Det kan i detta sammanhang finnas anledning för kommittén att samråda med utredningen om konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter och tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, den s.k. närhetsprincipen. Kommittén bör belysa vilka initiativ EG hittills har tagit inom välfärdens och jämställdhetens områden liksom utvecklingen i olika EG-länder.

Kommittén bör vidare belysa vad det fortsatta arbetet inom EG bl.a. på den sociala dimensionens område kan komma att innebära och hur det kan tänkas påverka utvecklingen i Sverige. Viktiga utgångspunkter för analysen är den sociala stadga som antogs av stats- och regeringscheferna i elva medlemsländer i december 1989, EG:s tredje jämställdhetsprogram liksom Maastricht—fördra- gets sociala protokoll och skrivningar gällande samarbetet på folkhälsoområdet.

1992 års Långtidsutredning publicerar inom kort en bilaga med titeln Svenska kvinnor möter Europa. Bilagan bör tjäna som ett underlag i kommitténs arbete.

Regeringen beslutade den 27 juni 1991 att tillkalla en utredningsman (S 1991: 13) med uppdrag att utreda vad ett svenskt medlemskap i EG eller ett komman- de EES-avtal för svenskt vidkommande kan innebära för människor med funk- tionsnedsättningar. I uppdraget ingick även att ge regeringen underlag till ett svenskt agerande i dessa frågor. Den särskilde utredaren har löpande avgivit skrivelser och redovisningar till regeringen. Alla samhällsområden har handi— kappaspekter vilka är viktiga att analysera i ett helhetsperspektiv tillsammans med andra frågor.

Jag finner det därför naturligt att den nu föreslagna kommittén får behandla även frågor som rör EG och handikapp. Vid behandling av denna del av upp— draget bör kommittén samråda med företrädare för berörda handikapporganisa- tioner. Den nämnda utredningen bör därför avslutas. Jag avser att senare åter- komma till frågan om EG och handikappfrågornas långsiktiga bevakning.

Kommittén bör utöver vad jag här anfört ha stor frihet att själv välja vilka av de frågor som är relevanta för EG—debatten som den bör behandla. Det är angeläget att den genomgående så långt som möjligt söker belysa konsekvenser- na såväl av ett svenskt medlemskap som av att Sverige väljer att stanna utanför

Gemenskapen. Regeringen har den 4 februari 1993 beslutat att till det samlade utrednings-

arbetet med konsekvensanalyser knyta en parlamentariskt sammansatt referens— grupp med företrädare för de politiska partierna med uppgift att följa utrednings— arbetet.

Kommittén bör lämna referensgruppen fortlöpande information om sitt arbete samt inhämta gruppens synpunkter på vilka problem som kommittén särskilt bör analysera.

Resultatet av kommitténs arbete skall redovisas i ett huvudbetänkande som skall föreligga senast den 1 november 1993. Kommittén har frihet att om den så finner lämpligt initiera och publicera delbetänkanden eller expertrapporter för att belysa olika aspekter av välfärden och jämställdheten inför EG.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndi— gar chefen för Socialdepartementet

att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen (1976: 1 19) — med högst 7 ledamöter för att belysa hur olika former för svenskt deltagande i den europeiska integrationen kan påverka den sociala välfärden och jämställd— heten i Sverige,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommit- tén.

Vidare hemställer jag att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Socialdepartementet)

Bilaga 1

Harmonisering av socialpolitik inom EG

Ingalill Montanari

Inledning

Integrationsprocessen i Europa håller på att gå in i ett kvalitativt nytt skede. Den gemensamma marknad som får anses som verkställd i januari 1993 skall följas av en fullständig ekonomisk integration och till vissa delar även av politisk samverkan i den Europeiska unionen, EU, enligt riktlinjerna i Maastrichtavtalet. Detta berör såväl EG:sl nuvarande medlemsstater som övriga europeiska länder; av EFTA-länderna har nämligen alla utom Island sökt medlemsskap i den Europeiska unionen, EU.

En integration av det här slaget medför med nödvändighet harmonisering av många typer av politik. Om målet är att upprätta en enda gemensam inre mark- nad kan den politik som reglerar marknaden inte skilja sig åt från land till land. De olika medlemsstaterna har därför att se till att deras politik på relevanta områden harmoniseras, dvs. står i samklang sinsemellan, något som dock inte behöver betyda total likriktning. För att åstadkomma fri rörlighet för varor och tjänster, arbetskraft och kapital får det inte finnas några hinder i form av tullar eller tariffer staterna emellan, inte heller s.k. tekniska hinder i form av nationel— la särbestämmelser, som skulle kunna utestänga utländsk konkurrens. För att konkurrensen skall kunna ske på lika villkor, bör dessutom produktionsvillko— ren, bl.a. regler för minimiålder för arbetskraften, hälso- och säkerhetsföre— skrifter, etc., vara så lika som möjligt på hela den gemensamma marknaden.

En total ekonomisk integration i form av en ekonomisk och monetär union

1 De före detta EEG-ländema, EG-länderna och nuvarande EU-ländema, kommer för enkelhets skull att genomgående kallas EG—länder.

264

skulle medföra en harmonisering av all ekonomisk politik. Harmoniseringen skulle givetvis gå ännu längre om en enda statsbildning skulle ersätta national- staterna. En sådan statsbildning följer dock inte automatiskt av förslaget om fördjupat politiskt samgående i Maastrichtfördraget. Någon form av federal statsbildning är en mera tänkbar modell. Detta skulle medföra olika krav på harmonisering inom olika politiska områden. Innebörden av harmoniseringen är svår att förutsäga, eftersom EU:s framtida skepnad kommer att bestämmas av maktbalansen mellan ett stort antal aktörer både på den nationella, övernatio- nella och internationella nivån.

Vilka krav på harmonisering av socialpolitik kan tänkas komma i en Europeisk union? En del forskare har försökt ge ett svar på denna fråga genom att pro- jicera någon av de idag rådande välfärdsmodellerna på ett framtida politiskt enat Europaz. En mer fruktbar metod enligt min mening är att utgå från det huvud- sakliga målet för EG/EU-bygget, som är och förblir ekonomisk integration samt att mot bakgrund av detta studera kraven på harmonisering. Jag har här använt den angreppsmetoden och samtidigt behandlat frågan om harmonisering av socialpolitiken genom att analysera vilken typ av socialpolitik EG:s beslutande organ hittills har lagstiftat om. Dessutom har jag undersökt om socialpolitiken ide nuvarande EG—länderna har påverkats av sitt medlemsskap i den Europeiska ekonomiska gemenskapen. Analysen och undersökningen presenteras nedan i avsnitten 2 resp. 3, medan det första avsnittet behandlar begreppen harmonise- ring och socialpolitik. I det avslutande avsnittet försöker jag ange några av de villkor som kommer att gälla för den framtida socialpolitiken, antingen den utformas på nationell eller överstatlig nivå.

1 Harmonisering och socialpolitik. En begreppsanalys

Harmonisering var redan från början ett mål i den europeiska gemenskapen. I Romfördraget, med vilken den Europeiska ekonomiska gemenskapen, EEG, grundades år 19573, kan man i artikel 117 läsa: "Medlemsstaterna är ense om

2 Se t.ex. Leibfried 1992.

3 Den europeiska ekonomiska gemenskapen, EEG, hade sex ursprungliga medlems- stater: Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland. Ehuru huvudsakligen en tullunion var dock målet att skapa en helt integrerad inre marknad, den europeiska gemenskapen, EG. Tre stater, Danmark, Irland och Storbritannien, blev nya medlemmar 1973. 1981 accepterades Grekland och 1986 Portugal och Spanien. Enligt direktiven i det nya fördraget, Enhetsakten 1986, fullbordades EG den 1 januari 1993. Enligt Maastrichtavtalet från 1991 är målet att skapa en Europeisk union, EU.

nödvändigheten att främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard och därigenom göra det möjligt att dessa villkor harmoniseras på en allt högre nivå. " Harmoniseringen gäller alltså här framför allt arbetskraf— ten i de ekonomiskt eftersläntrande nationerna som genom den nya typen av ekonomisk samverkan skulle kunna förbättra sina arbetsvillkor och levnadsstan- dard. Det är inget tvivel om att "grundlagsskrivarna" var övertygade om be— tydelsen av en europeisk ekonomisk gemenskap för den allmänna Välstånds- utvecklingen. Samtidigt var de politiska motiveringarna för ett enat, fredligt och samverkande Europa starka. (Jones 1980)

Harmonisering av olika delar av ett system eller av olika varianter av politik på ett visst område betyder närmast att de olika delarna eller varianterna läggs till rätta så att de blir sinsemellan kompatibla eller förenliga. De måste kunna existera tillsammans och fungera på ett likartat sätt, utan att därför behöva bli helt lika. Det är här alltså inte fråga om total likriktning, utan just om ett lik— artat funktionssätt i vissa dimensioner. En liknelse med två kugghjul kan illu- strera detta. Dessa kan vara av olika storlek, material och färg, men kuggarna måste vara så formade att de kan haka in i varandra. Harmoniseringsbegreppet antyder kompatibilitet, förenlighet, och är därför lämpligt att använda vid beskrivning och analys av en integrationsprocess.

När vi säger att en viss typ av politik måste harmoniseras, t.ex. vid uppgående i en större politisk enhet, innebär detta att de olika varianter som hittills före- kommit inom de tidigare politiskt autonoma mindre enheterna i detta område nu måste anpassas så att de dels kan fungera tillsammans friktionsfritt, dels ger likvärdiga resultat i vissa grundläggande avseenden. Den första aspekten är själva existensen av politiken i fråga. Alla medlemsstater i den större politiska enheten måste alltså först av allt se till att de har någon form av politiken i fråga. Därefter börjar anpassningsprocessen vad gäller de dimensioner som måste visa upp liknande eller förenliga valörer.

Harmoniseringen av mervärdeskatten, momsen, utgör'ett konkret exempel på en pågående harmoniseringsprocess inom EG. Det första steget här gäller alltså själva existensen av en sådan typ av pålaga och detta villkor är redan uppfyllt av alla medlemsländer. Nästa viktiga dimension, när det gäller en skatt, är dess bas. Här pågår fortfarande harmoniseringsprocessen; en del länder har särbe- stämmelser för vissa varor och tjänster, antingen av industripolitiska eller

The European Free Trade Association, EFTA, skapades 1960 av de europeiska länder som inte ingick i EEG. Målet var här blott ett frihandelsområde utan politiska bind- ningar. De nuvarande EFTA-medlemmama är de europeiska nationer som ännu ej har sökt eller vunnit inträde i EG. Mellan EG och EFTA håller just nu EES på att skapas. EES är ett avtal som syftar till att förverkliga betydande rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft de båda områdena emellan men med vissa ekonomiska trösklar bevarade och utan sikte på allmänpolitisk samverkan.

socialpolitiska skäl. Basen måste harmoniseras, annars skulle ju momsbefriade varor eller tjänster åtnjuta en otillbörlig komparativ fördel i konkurrensen. Likaså måste man lösa frågan om denna skatt skall betalas i ursprungslandet eller i destinationslandet (Hansson 1990), medan däremot procentsatserna kan tillåtas variera inom vissa gränser. Vid alltför markanta skillnader nationer emellan antas marknaden "naturligt" harmonisera nivåerna.

Hela den europeiska integrationens utvecklingshistoria är ytterst en harmonise- ringsprocess. Ju mer integrationen fördjupas, på desto fler områden sker harmo- nisering. Vid varje tillfälle en övernationell förordning har utfärdats har lagar och regler harmoniserats på det i sammanhanget relevanta området. Den nya re— geln ersätter de tidigare nationella. Men harmonisering sker även när det gäller direktiv som anger målsättningar och tidsramar för en anpassning av den natio- nella lagstiftningen. Dessutom bör man observera att också direktiv om till- lämpandet av principen om ömsesidigt godkännande av resp. nationers regler är en fråga om harmonisering.

Principen om ömsesidigt godkännandet som infördes år 1986 i och med ratifi— ceringen av Enhetsakten, har ibland framställts som en formel som skulle ersätta harmonisering. Men principen om ömsesidigt godkännande infördes främst av tidsnöd (Majone 1993a). Tekniska standardvärden skulle harmoniseras före slutet av år 1992 och kommissionens arbetsbörda var redan stor. Logiskt sett är det dock ingen skillnad mellan ett direktiv som ersätter gällande nationell lag med en ny överstatlig sådan och ett direktiv om obligatoriskt accepterande av andra staters standarder på ett visst område. I det senare fallet påbjuds likvärdig- het mellan olika nationella alternativ och dessa kan därför sägas ha harmonise— rats sinsemellan. I de fall de olika tekniska normerna utsätts för marknadens preferenser, förväntas också en "spontan" harmonisering ske, genom att vissa alternativ faller bort.

Teoretiskt har harmoniseringsbegreppet en ytterligare fördel: det kan användas för att analysera dels avsedda, dels oavsedda konsekvenser av social handling.5 Direkt harmonisering är resultatet av EG:s förordningar, direktiv och rekom— mendationer. Indirekt harmonisering är den likhet som kan uppstå mellan nationella institutioner eller typer av politik under en integrationsprocess, oftast

4 Denna princip är i logiskt hänseende överensstämmande med subsidiaritetsprincipen, vars giltighet bekräftades på nytt i Enhetsakten. Aven i detta fall var tidsfaktorn av- görande, något som medges i Maastrichtfördraget. Se Spicker 1991 för en samman- fattning av subsidiaritetsfrågan.

5 Man kan här jämföra med modernisering, ett nyckelbegrepp inom utvecklingssocio- login. Modernisering kan beteckna den medvetna politik en nations ledare utövar i syfte att påbörja och befrämja ekonomisk utveckling; det kan också syfta på de pro- cesser som gradvis sätts i gång på t.ex. det kulturella planet, i samband med vissa ekonomiska och politiska förändringar. (Dore 1969)

genom marknadens påverkan eller på grund av andra ekonomiska och politiska faktorer, trots att ingen form av direkt harmonisering har skett just på området i fråga. Den "spontana" harmonisering som väntas ske av skattesatserna för rörliga skatter inom en gemensam marknad är ett konkret exempel på indirekt harmonisering (Petersen 1992).

I de västerländska marknadsekonomierna har socialpolitiken växt fram som ett resultat av statliga ingrepp i syfte att modifiera den fördelning av resurser som uppstår genom marknadskrafternas fria spel. Efter den politiska demokratins genomförande har det uppstått en spänning mellan politik och marknad, där konflikten mellan olika intressegrupper gäller vilken roll marknaden resp. poli- tiken skall spela i samhällets fördelningsprocesser.

Socialpolitik är en metod att politiskt forma ett samhälle enligt demokratiskt uttryckta preferenser, längs en skala med jämlikhet ojämlikhet i de båda polerna. (Det är alltid jämlikhet i förutsättningarna inte i slutresultatet vi talar om; detta följer logiskt av det faktum att marknaden alltid skapar ojämlikhet på nytt.) Socialpolitiken omfördelar resurser mellan grupper men också för den enskilde individen under loppet av dennes levnadsbana. Socialpolitik är alltså inte enbart riktat mot grupper som har "sociala" problem. De första stora socialpolitiska reformerna i alla västerländska demokratier var socialförsäkring- arna som garanterar ersättning vid sjukdom, pensionering och arbetslöshet. Socialpolitiken är nära förbunden med andra typer av politik, som t.ex. arbets- marknadspolitik, samhällsplanering, bostadspolitik och regionalpolitik i den meningen att olika modeller för socialpolitik är förenliga med olika varianter av arbetsmarknadspolitik, etc.

Ser man socialpolitiken enbart som en fråga om procenten sociala utgifter av bruttonationalprodukten, är skillnaderna mellan de europeiska länderna relativt begränsade vad gäller transfereringsnivåer (se figur 1); det är organisationen av de offentliga tjänsterna som står för de största skillnaderna i den totala utgiftsnivån. Genom att använda sociala utgifter, mätt i procent av BNP, som kriterium för socialpolitikens utveckling, är det alltså inte svårt att finna belägg för konvergens industrialiserade länder emellan.6 Skillnader i jämlikhetsmålet inom socialpolitikens olika modeller träder dock fram vid en analys av dess in— stitutioner.

6 "Konvergenshypotesen" har utövat ett starkt inflytande på socialpolitisk forskning. I dess ursprungliga formulering (Kerr et al. 1960) hävdas att det är själva strukturen i industrialiserade samhällen som "kräver" vissa institutioner för att kunna fungera väl, däribland även socialpolitik.

Figur 1 Sociala transfereringar och offentlig konsumtion som andel av BNP i Sverige och 17 OECD-länder år 1989

50

40 35

30

25

Procent av BNP

20

15

10

"203 5ä"402g5(=m äaägéon==a;--aaaå

. Sociala transfereringar Offentlig konsumtion

Källa: OECD Historical Statistics, Tabell 6.2 och 6.3

Om man ser på socialpolitikens institutionella uppbyggnad i västländerna finner man åtminstone fyra grundläggande modeller: behovsprövning, allmänt grund- skydd, allmänt standardskydd och korporativt standardskydd (Korpi & Palme 1993). I modellen med behovsprövning ger man bidrag bara till de sämst ställda och efter behovsprövning. Denna modell har varit vanlig i alla västländer men är fortfarande viktig t.ex. i USA. I modellen med allmänt grundskydd omfattas alla medborgare av samma socialförsäkringsprogram men ersättningar ger endast ett grundskydd, dvs. de är inte inkomstrelaterade (typ folkpension). Social— försäkringssystemen i Storbritannien, Schweiz och Danmark kommer närmast

denna modell.

Också i modellen med allmänt standardskydd ingår alla medborgare i samma program men ersättningarna är här inkomstrelateradeJ Sverige övergick vi under 1950—talet genom införandet av en inkomstrelaterad sjukförsäkring och ATP från allmänt grundskydd till allmänt standardskydd. Också Norge och Finland har övergått till denna modell.

På den europeiska kontinenten har däremot modellen med ett korporativt standardskydd varit dominerande allt sedan 1880-talet, då den infördes av Bis- marck. Denna modell bygger på att olika yrkesgrupper har separata program och att ersättningarna är inkomstrelaterade. Den här modellen finns mer eller mindre tydlig i Tyskland, Österrike, Italien, Frankrike, Belgien och Nederlän— derna.

De här skisserade skillnaderna mellan västländerna i uppbyggnaden av de socialpolitiska institutionerna är av stor betydelse för socialpolitikens funktions- sätt och resultat.

Av definitionen av socialpolitik som framvuxen i spänningsfältet mellan politik och marknad följer att nationalstaten hittills varit socialpolitikens exklusiva arena och det är inom nationalstaten de olika modellerna vuxit fram. I den följande analysen av förekomsten av socialpolitik på EG-nivå, antingen genom direkta förordningar och direktiv från EG:s beslutande organ, eller som en följd av indirekt harmonisering, är det dock nödvändigt att avgränsa begreppet socialpo— litik. I genomgången av EG:s hittills förda politik på det sociala området, är således socialpolitik definierad enligt traditionellt mönster som socialförsäkring— arna, socialhjälpen och familjepolitiken. Iden efterföljande undersökningen av indirekt harmonisering i EG-länderna är det de tre grundläggande socialförsäk— ringarna, nämligen ålderspensionen, sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäk- ringen, som granskas. Inga kvalitativa skillnader i socialpolitikens utformning kommer därför att behandlas, såsom variationerna i de olika modellernas dimen- sioner, jämlikhets- och jämställdhetseffekter eller offentlig kontra privat social service. Vissa av dessa skillnader framträder dock i resultaten av den empiriska undersökningen.

2 Direkt harmonisering

Fram till år 1993 har fyra områden inom "den sociala sfären" varit föremål för direkt EG intervention och därmed någon form av direkt harmonisering. Genom att analysera dessa ingrepp kan vi avgöra om något eller några kan betecknas som traditionell socialpolitik. De fyra områdena är:

1. Den gemensamma jordbrukspolitiken; De olika fonder som instiftats i utvecklings- och utjämningssyfte, nämligen: Den regionala fonden Den sociala fonden — Utjämningsfonden;

3. Arbetsmiljöregleringar vad gäller hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, likalöneprincipen, socialförsäkringar för migrerande arbetstagare;

4. Allmänna regleringar vad gäller miljö, hälsa, konsumentskydd, etc.

Den gemensammajordbrukspolitiken kan sägas vara en slags fördelningspolitik. Det ursprungliga syftet var att genom produktionskvoter ge jordbrukarna i de "fattigare", oftast södra regionerna en chans att bli kvar i en gemensam marknad där de "rikare" bönderna givetvis skulle komma att dominera. Medan de förra med tiden deltar allt mindre i marknadsproduktion av jordbruksprodukter över huvud taget, främst på grund av migration från de ur jordbrukssynpunkt minst lämpliga områdena, har systemet i stället kommit att gynna de mer välbeställda jordbrukarna, som nu motsätter sig såväl förändringar i systemet med över- skottsinköp och trädespremier från EG:s sida som öppen konkurrens från län— der utanför EG, vilket GATT-avtalet kräver. Även om det ursprungliga syftet alltså var fördelningspolitiskt, går det givetvis inte att kategorisera den gemen- samma jordbrukspolitiken som en form av socialpolitik.

De olika fonderna kan vid första anblick tyckas vara en slags fördelnings- politik, men den åsyftade utjämningen gäller regioner, inte medborgare. Såvida den inte går ut på understöd till industrier eller industrisektorer i kris, har regionalpolitik inom en enskild nation samma ändamål som den här typen av fonder, nämligen stöd till förbättringar i infrastrukturen samt investeringar i yrkesutbildning som medför en kompetenshöjning av den aktuella och potentiel— la arbetskraften. I Gunnar Myrdals terminologi handlar det här om att "bryta underutvecklingens onda kretsgång", antingen det gäller regioner inom ett land eller länder emellan (Myrdal 1968). Med denna analys blir då område 2 ovan ett skolexempel på politik som har en allokativ funktion i stället för att syfta till någon form av utjämning (Padoa-Schioppa 1987). Inte heller detta område kan alltså sägas utgöra socialpolitik i traditionell mening.

Arbetsmiljöregleringar är återigen exempel på ingripanden som har till ända- mål att befrämja den ekonomiska integrationen i form av en enda gemensam marknad. Man bör beakta att både socialpolitik och sociala regleringar medför ingrepp och begränsningar i marknadskrafternas fria spel, i syfte att rätta till marknadsmisslyckanden (Majone 1993b). Ingreppen är dock av helt olika karaktär när det gäller socialpolitik resp. social reglering. Socialpolitik bryter marknadens monopol vad gäller fördelningen av resurser i samhället. Den so- ciala regleringen syftar däremot till att skapa rum för marknaden genom att ta bort hinder för den fria konkurrensen (Lange 1993).

De ekonomiska hindren i form av tullar och tariffer var i slutet av 1970—talet

så gott som avskaffade mellan de länder som då ingick i den europeiska ekono— miska gemenskapen. När fullbordandet av EG:s inre marknad påskyndades genom att ett bestämt datum för dess genomförande fastställdes, nämligen den 1 januari 1993, och genom att nya metoder för harmonisering infördes, såsom principen om ömsesidigt erkännande, var det möjligt att på relativt kort tid avlägsna de så kallade tekniska hindren, dvs. handelshinder i form av nationellt varierande regler som använts i protektionistiskt syfte och därmed försenat integrationen. Vad gäller regleringen av hälso- och säkerhetsföreskrifter på arbetsplatsen kan detta betraktas som en harmonisering av produktionsvillkoren i syfte att avlägsna sociala hinder för den fria konkurrensen, vilken skulle bli snedvriden om företag i en del länder skulle kunna undvika vissa kostnader genom att inte behöva beakta särskilda regler vid produktionen. Detsamma gäller principen om lika lön för lika arbete. Att kunna utnyttja sämre betald kvinnlig arbetskraft är en otillbörlig komparativ fördel.

Samordningen av socialförsäkringar för migrerande arbetskraft har i stället att göra med arbetskraftens rörlighet, något som är en av grundförutsättningarna för en väl fungerande arbetsmarknad. De fyra friheterna i EG rör ju inte bara varor och tjänster som vid ett frihandelsavtal länder emellan, utan ger också fri rörlighet för både kapital och arbetskraft, de båda produktionsfaktorerna i det europeiska ekonomiska systemet. Ju större rörlighet vi har för dessa två fakto- rer, ju bättre antas allokeringen av resurser och den ekonomiska tillväxten bli på längre sikt. Vad det här handlar om är alltså koordination av socialförsäk- ringar länder emellan när det gäller den enskilda arbetstagaren, inte en harmo- nisering av olika socialförsäkringssystem. Den numera väl kända förordningen (EEG) nr 1408/71 stadfäster de fyra principerna om likabehandling, samman- läggning, icke-överlappning och exportabilitet just för att möjliggöra koordine— ring av de olika socialförsäkringarna i den enskilde arbetstagarens fall (W ester- häll 1992). Vid t.ex. pensioneringen skall man kunna räkna sig till godo intjänad pension från samtliga arbetstillfällen oavsett i vilken EG—nation arbetet utförts eller var verksamheten bedrivits om det rör egenföretagare. Slutsatsen blir att inte heller område 3 berör socialpolitik i traditionell mening.

De allmänna regleringarna under område 4 är en typ av regleringar som "bäst" sköts på en övernationell nivå av den anledningen att reglering på nationell nivå inte skulle vara särskilt verksam i en fri transnationell marknad (Majone 1993a). Konsumentskyddet som beslutats om i Maastrichtfördraget är ett exempel, likaså miljöföreskrifter (även om dessa också kan ses som regleringar av produktions— villkoren). Dock kan inte heller någon av dessa typer av regleringar tolkas som socialpolitik i traditionell mening.

I det här sammanhanget är det viktigt att klargöra förhållandet mellan avregle— ring, dvs. borttagande av hinder, och återreglering på den övernationella nivån. En integrationsprocess av det slag som skapandet av EG utgör består av två parallella processer, nämligen på den ena sidan avreglering, borttagande av

nationella hinder, och på den andra sidan övernationell återreglering, dvs. harmonisering. Det ligger alltså ingen motsättning i att tolka t.ex. hälsoföre- skrifter på arbetsplatsen såväl i termer av borttagande av sociala hinder som i termer av social reglering. Regleringen, harmoniseringen, ersätter de tidigare nationella normerna, antingen genom helt nya föreskrifter eller genom att göra de olika normerna i princip likvärdiga där så är möjligt.

Av detta följer naturligtvis inte att all avreglering som kan noteras i de väster- ländska marknadsekonomierna under de senaste decennierna motsvaras av åter- reglering på EG-nivå eller är ett resultat av den europeiska integrationspro— cessen. Avreglering avser generellt marknadens återtagande av områden som varit föremål för statligt monopol eller statliga restriktioner, medan avreglering inom EG:s lagstiftning enbart rör borttagande av hinder för produktion på lika villkor.

Målet för EG, ekonomisk integration, har här framhävts som den viktigaste faktorn vid en analys av den politik som EG fört på olika områden, t.ex. social— politik. Denna nödvändiga betoning på marknadspolitiska motiveringar utesluter givetvis inte helt andra faktorer. Den lobbyverksamhet som ILO och EFS7 har bedrivit har sannolikt medfört en höjning av standarder i hälso— och säkerhets- föreskrifter (se t.ex. Teague och Grahl 1992), men harmoniseringen hade förvis- so skett även utan denna insats. Kommissionen — när det gäller socialpolitik DG V8 har också en betydande roll på det sociala området, framför allt i utformningen av harmoniseringsförslag. Kommissionen är dock ingen själv- ständig aktör; den är EG:s "hjärta och hjärna". Direktiv om harmonisering av tekniska standarder utfärdas varken av byråkratisk nit eller i syfte att utvidga kommissionens egen maktställning. Lika orimligt vore det att se kommissionen som en politiskt progressiv kraft som yrkar på sociala reformer, när den förbe- reder och föreslår sociala regleringar. I båda fallen sker ingreppen i syfte att fullborda den inre marknaden.

Vad som ofta beskrivits som "social integration", "social dimension", "social- politik" inom EG kan alltså snarare betraktas som sociala regleringar i syfte att utjämna villkoren på marknadens område genom att avlägsna "sociala" hinder. Slutsatsen blir därmed att eftersom EG fram till år 1993 inte har lagstif- tat på områden som kan sägas höra till traditionell socialpolitik, har givetvis inte heller någon direkt harmonisering av socialpolitik förekommit.

7 Europeiska fackliga samorganisationen.

8 Direction Générale — Emploi, relations industrielles et affaires sociales.

3 Indirekt harmonisering

3.1 Frågeställning och data

Inom ett gemensamt marknadsområde kan harmonisering av en viss typ av po- litik eller av vissa standarder, system och normer ske gradvis utan att de över- statliga beslutande organen så beslutat eller anbefallt. I samband med införandet av principen om ömsesidigt godkännande uttrycktes förväntningar om att en "spontan" harmonisering av detta slag skulle ske så småningom när olika sys- tem och standarder utsattes för kunders preferenser (King 1986). Att olika typer av politik kan vara föremål för spontan, eller vad jag här valt att kalla indirekt, harmonisering inom en organisation som har ekonomisk integration som slutmål är en hypotes som synes rimlig. I en empirisk undersökning har jag valt att följa utvecklingen av de tre stora socialförsäkringssystemen, dvs. pensioner, sjuk— försäkring och arbetslöshetsförsäkring i EG-länderna, för att studera om någon form av indirekt harmonisering länderna emellan skett under den tid dessa varit medlemmar i den europeiska ekonomiska gemenskapen. För att kunna särskilja effekterna av medlemsskapet i EG från den allmänna internationaliseringen av ekonomin har jag jämfört EG—nationernas utveckling med utvecklingen i EFTA- länderna. Jag har också skiljt mellan de ursprungliga EG-medlemmarna, som varit med sedan 1957, och det EG som uppstod i och med Danmarks, Englands och Irlands inträde 1972. Den databas9 jag använt mig av omfattar sammanlagt 18 OECD—länder (varav 13 västeuropeiska), som har mer än en miljon invånare och har haft en obruten politisk demokrati under efterkrigstiden. I databasen ingår alltså inte Island och Luxemburg, inte heller Grekland, Portugal och Spanien. De tre nationsgrupper som bildats är därför EG5 , omfattande Belgien, Frankrike, Nederländerna, Italien och Västtyskland; EG8, omfattande EGS— gruppen samt Danmark, Irland och Storbritannien; samt EFTA, omfattande Finland, Norge, Schweiz, Sverige och Österrike.

För dessa länder har jag använt uppgifter rörande utformningen av ålderspen— sions-, sjukförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringen i femårsintervaller från år 1955, dvs. två år före Romfördraget, fram till år 1985. Tre dimensioner av dessa socialförsäkringssystem har undersökts. Täckningsgraden definieras som procenttalet av försäkrade invånare i förhållande till den relevanta befolknings-

9 Svensk Socialpolitik i Internationell Belysning år en databas som skapats vid Institutet för Social Forskning, Stockholm, under ledning av Walter Korpi. Den innehåller information om utvecklingen av de viktigaste socialförsäkringsprogrammen sedan 1930 i 18 OECD-länder med över en miljon invånare och som åtnjutit politisk demokrati under hela efterkrigstiden. Island och Luxemburg är alltså uteslutna på grund av sina låga invånarantal, medan Grekland, Portugal och Spanien inte uppfyller kravet på obruten politisk demokrati.

basen (befolkningen i åldern 15—64 år för pensioner, den totala arbetskraften för sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring). Nettoersättningsnivå (efter avdrag av skatt och sociala avgifter) har beräknats för en ensamstående person som procent av medellönen för en industriarbetare under året och i nationen i fråga. Finansieringssystemen belyses med avseende på de procentuella andelarna för staten, arbetsgivarna resp. anställda i fråga om att täcka finansieringsbehovet.

Eftersom syftet här är att utröna om länder som från början tillhört den euro- peiska ekonomiska gemenskapen och som förberedde sig för inträdet i EG över tid har blivit mer lika varandra med avseende på de ovan definierade dimensio— nerna av de tre socialförsäkringssystemen, är det lämpligt att inom resp. grupp av länder studera hur spridningen kring medeltalet för de olika variablerna har utvecklats. Om spridningen inom en grupp har varit oförändrad eller ökat tyder detta på att ländernas socialpolitik inte har harmoniserats. Har spridningen däremot minskat, skulle detta kunna vara ett resultat av indirekt harmonisering. Genom att föra in EFTA-länderna som en jämförelsegrupp blir det möjligt att skilja mellan effekterna av en allmän internationell utveckling och en eventuell indirekt harmonisering inom EG. Således valde jag att operationalisera harmoni— sering som en minskning av standardawikelsen'o.

När man studerar social förändring i avsikt att fastställa eventuella trender i utvecklingen är valet av tidpunkt för den första observationen viktigt. Eftersom 1955 års data ger värdena på de utvalda variablerna närmast före bildandet av EEG år 1957, valdes de därför till utgångspunkt för tidsserierna.

Vid ett studium av spridningens utveckling över tid är analysenheten förstås den grupp inom vilken spridningen runt medeltalet på vissa variabelvärden grupperar sig. Men eftersom grupperna utgörs av ett litet antal länder är det viktigt att kontrollera de enskilda ländernas rörelser, eftersom en markant poli- tikförändring i ett enda land kan orsaka ett brott i utvecklingstendensen för spridningskurvan.

Eftersom täckningsgraden och i allmänhet även ersättningsnivån i socialförsäk— ringsprogram inte kan överstiga 100 %, kan en successiv ökning av medelvärde- na medföra minskade spridningstal och därmed ge uttryck för en ökning av homogenitet som egentligen bara avspeglar en ökning av medelvärdet. Det är därför av betydelse att känna till något om medelvärdenas utveckling innan man kan bedöma förändringen i spridningen. I bilaga 1 ges grunddata om medelvär- den och spridningar 1955—1985 för de tre grupperna av länder.

'0 Även variationskoefficienterna har dock beräknats och i de fall dessa och standard- avvikelsema ger olika utfall, vill detta förhållande påpekas.

3.2 Utveckling av medelvärden

Medeltalen för täckningsgraden ökar för alla tre socialförsäkringsprogrammen i alla tre ländergrupperna från år 1955 till år 1985. Vad gäller pensioner var medeltalet lågt 1955 men har sedan dess nått cirka 90 % i EFTA-länderna. De båda EG-gruppernas medelvärden låg högre än EFTA-gruppens år 1955, men har ökat i långsammare takt och ligger nu på cirka 65 % (se figur 2). Täck- ningsgraden i sjukförsäkringen visar liknande utveckling: EFTA har ökat kraftigt och ligger sedan år 1965 på ungefär 90 %, medan EG-länderna, som låg avsevärt högre i början av tidsserien, stannat på cirka 80 % sedan år 1975. Arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad har ökat mest markant i EFTA-grup- pen, där den är cirka 90 %, medan medelvärdet i de båda EG-grupperna ligger på ungefär 65 % sedan år 1970.

Figur 2 Pensionernas genomsnittliga täckningsgrad i EG-8, EG-S och EFTA

100 90 80 70 60

50

Procent av befolkningen

40

30

20

10

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985

EG—S EFIA

Källa: SSIB-data

Även ersättningsnivåerna ökar i medeltal för alla tre grupperna av länder. Vad gäller pensioner är det EFTA-gruppen som ökar mest och hamnar något över de båda EG-grupperna år 1985. Detta mönster är ännu tydligare i sjukförsäk- ringen. Här låg EFTA-medeltalet betydligt lägre än motsvarande EG—nivå år 1955, men har sedan ökat kraftigt upp till 90 % år 1985, medan EG-medeltalen är ungefär 70 % sedan år 1970 (se figur 3). Medeltalen för ersättningsnivåer- na i arbetslöshetsförsäkringen ökar i alla tre ländergrupperna, dock med en svag minskning för EG—länderna mellan åren 1980 och 1985.

Figur 3 Sjukförsäkringens genomsnittliga ersättningsnivåer i EG-8, EG-S och EFTA

100 90 80 70 60 50

40

Procent av en industriarbetorlön efter skatt

30

20

10

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985

EG-S EFTA

Källa: SSIB-data

Finansieringsmetoderna definieras här som statens, arbetsgivarnas och de försäkrades andel av den totala finansieringen”. När andelen för en av dessa tre förändras måste den alltså förändras för en eller båda de övriga. Förändringar i finansieringsmetoderna uppvisar inga enhetliga mönster för någon av grupper- na. Vad gäller statens finansieringsandel av pensionerna minskar den i alla tre grupperna av länder. I sjukförsäkringen är statens andel relativt liten och stabil i alla tre grupperna, medan den i arbetslöshetsförsäkringen är betydligt större men relativt stabil. I EFTA-länderna sker en markant ökning av arbetsgivarens andel av finansieringen i alla tre socialförsäkringsprogrammen och den ligger på ungefär 50 % år 1985 . EG—grupperna har ett högre medeltal på denna varia— bel än EFTA-gruppen när det gäller sjukförsäkringen, men ett lägre medelvärde i fråga om pensioner och arbetslöshetsförsäkring. När det gäller de anställdas finansieringsandel sker en successiv minskning i EFTA—gruppen, medan nivån är mera stabil i EG—grupperna.

Som framgår av redovisningen finns det inga tydliga mönster i sättet att finan- siera socialförsäkringar. Varken i EFTA — eller EG - länderna finns det alltså någon dominerande typ av "financial policy mix" när det gäller socialförsäkring- arnas finansiering”.

3.3 Täckningsgrad

Vi övergår nu till analysen av standardavvikelsernas utveckling som indikatorer på harmonisering eller dess motsats. Spridningen med avseende på täcknings— graden förhåller sig rätt stabil i alla tre socialförsäkringssystemen och i alla tre ländergrupperna efter det första "oroliga" decenniet i tidsserierna. Österrike visar en minskning i täckningsgraden i pensioner, något som ger utslag i ökad standardavvikelse år 1985 för EFTA—gruppen. I arbetslöshetsförsäkringen är det i stället Sverige som är ansvarigt för en ökad spridning inom EFTA efter att genom regelförändringar för KAS ha infört 100 % täckningsgrad år 1985. Båda EG-grupperna uppvisar markant fallande spridningskurvor mellan åren 1965 och 1970 i arbetslöshetsförsäkringen. I allmänhet, även om vi bortser från det förs- ta decenniet och börjat analysen år 1965, ger bilden uttryck för stabilitet mer än harmonisering, såväl inom EFTA som i de båda EG—grupperna (se figur 4).

" Mindre andelar av socialförsäkringsfmansiering som kommer från andra källor, främst försäkringsfonder, är uteslutna och de tre här nämnda källorna når därför tillsammans upp till 100 %.

'2 Den sista punkten är relevant för den akademiska såväl som den politiska debatten, eftersom EFTA-länderna ofta överlag anses höra till de ”nordliga", " socialdemokratis- ka" eller "statsfinansierade" kategorierna i klassificeringar av välfärdssamhällen (Esping-Andersen 1990; Leibfried 1992).

Figur 4 Spridningen i arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad i EG-8, EG-S och EFTA

0,6

0,5

0,4

standardavvikelse D U

0.2

0,1

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1965

------o EG-S —'—EG-5 +EFI'A

Källa: SSIB-data

3.4 Ersättningsnivåer

När det gäller ersättningsnivåer uppvisar EFTA-gruppen klara harmoniserings- tendenser i alla tre socialförsäkringsprogrammen. Inom EGS minskar sprid- ningen bara i arbetslöshetsförsäkringen medan den till och med ökar i de båda andra programmen, framför allt i sjukförsäkringen”. Den märkbara ökningen i standardavvikelse för EG8 mellan åren 1980 och 1985 beror främst på den

'3 EG8 skulle ge prov på harmonisering även i sjukförsäkringen, om vi använt varia- tionskoefficienten som indikator.

drastiska minskningen av ersättningsnivåerna i sjuk— och arbetslöshetsförsäkring (från 52 till 27 resp. 24 %) i Storbritannien. Även Belgien och Nederländerna minskar sina ersättningsnivåer i sjuk— och arbetslöshetsförsäkringen vid denna tid. När det gäller pensioner ökar däremot ersättningsnivån kraftigt i Belgien samtidigt som Nederländerna inför minskningar, något som givetvis också ökar standardavvikelsen inom EG—grupperna. Sammanfattningsvis ser vi alltså inga tecken på ökande likhet av ersättningsnivåerna inom EG-länderna men däremot inom EFTA-gruppen (se figur 5).

Figur 5 Spridningen i sjukförsäkringens genomsnittliga ersättningsnivåer i EG-8, EG-S och EFTA

0,6

0,5

0,4

Standardavvikelse 0 ()

0,2

0,1

19535 1960 1965 1970 1975 1900 1985

------O 564 '_'—EG-S —'—EFI'A

Källa: SSIB-datta

3.5 Finansiering

Detfinns ihuvudsak tre finansieringskällortill socialförsäkringar, arbetsgivarav- gifter, de anställdas avgifter och statlig skattefinansiering. Inom den katolska- korporativa traditionssfären, som har dominerat utvecklingen i det kontinentala Europa, har finansieringsbördan oftast delats mellan arbetsgivare och anställda, ibland med ett inslag av skattefinansiering. I andra länder har finansierings- systemet varit mer diversifierat. Under perioden 1955 till 1985 har förändringar- na i proportionerna mellan de tre olika finansieringskällorna varit stora, något som konstaterades när vi diskuterade medelvärdenas utveckling”. Man kan inte heller urskilja några klara tendenser mot harmonisering. Vad gäller statens andel av finansieringen i sjukförsäkringen går de båda EG-grupperna mot något större heterogenitet, medan EFTA-gruppen i huvudsak förblir stabil. När det gäller pensioner har heterogeniteten inorn EG5 och EG8 ökat efter år 1965 , men eftersom spridningen inom grupperna var mycket stor vid det första observa- tionsåret är den trots detta lägre år 1985”. Detta gäller för EG8 i ännu högre grad än för EG5, något som beror på Danmarks återinförande av en hög grad av skattefinansiering av sitt pensionssystem.

Skattefinansieringen av arbetslöshetsförsäkringen uppvisar ett mycket distinkt mönster för de båda EG-grupperna. Från ett initialt högt spridningstal kan en klar tendens till ökad homogenitet skönjas fram till år 1970, då plötsligt linjen som indikerar standardavvikelsens förlopp skjuter i höjden. Vid en kontroll av de enskilda länderna framgår att inte mindre än fem länder (Belgien, Danmark, Italien, Nederländerna och Västtyskland) ökar sin skattefinansiering av arbets- löshetsförsäkringen vid denna tid, alltså mellan åren 1970 och 1975 (se figur 6). En rimlig förklaring till detta är den kraftiga ökningen av arbetslöshet som följde på den första oljechocken år 1973 i förening med den politiska och sociala oro som svepte över Europa de sista åren av 1960-talet och i början av 1970— talet. Även 1980 års data visar på ökad spridning; somliga länder höll fast eller ökade sin skattefinansiering, medan andra övergick till avgiftssystemen. Tecken till minskning av olikheten kommer först i 1985 års data, efter det att Storbritan- nien och Danmark ändrat inriktning. Vad gäller EFTA-länderna finns en svag tendens till harmonisering i sjukförsäkringen och pensionerna, men inte i arbets- löshetsförsäkringen, där spridningen ömsom ökar, ömsom minskar.

'4 Eftersom vi här tittar på de tre kållomas procentuella andel av den totala finansie- ringen, måste man beakta att en Ökning i en källa betyder minskning i en eller båda de andra.

15 Vid användning av variationskoefficienten skulle de sista båda fallen inte ha kvali- ficerat sig för harmonisering som slutresultat.

Figur 6 Spridningen i statens andel av arbetslöshetsförsäkringens finansiering i EG- 8, EG-S och EFTA

0.6

0.5

0,4

Standardawikelse C D

0,2

0,1

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985

""'" EG-ö '_'—EG-S '_'—"EFTA

Källa: SSIB-data

När vi nu övergår till att undersöka arbetsgivaravgifterna som finansieringskälla för socialförsäkringarna, bör man givetvis beakta att dessa delvis ger en spegel- bild av Skattefinansieringen, eftersom de anställdas egenavgifter ligger något så när stilla över tidsperioden i fråga. Detta resonemang är särskilt relevant för analysen av arbetslöshetsförsäkringen, där EG5 och EG8 naturligtvis uppvisar samma abrupta ökning av spridningen mellan åren 1970 och 1975 som ovan be- skrivits. Vad beträffar arbetslöshetsförsäkringen ökar EFTA-gruppen sin homo—

genitet något. Inom alla tre ländergrupperna ökar däremot spridningen något för pensioner (se figur 7) resp. sjukförsäkring”.

Figur 7 Spridningen i arbetsgivarnas andel av pensionemas finansiering i EG-8, EG-5 och EFTA

0.6

0.5

0,4

Standordawikelse O bl

0,2

0,1

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985

"'"" EG-8 '_'—EG-S +EFTA

Källa: SSIB-data

Vad slutligen beträffar de anställdas andel av finansieringen tenderar spridningen att öka i alla tre försäkringsprogrammen och för alla tre ländergrupperna. Betraktade i sin helhet har finansieringssystemen för de tre stora socialförsäk-

16 Både EFTA och EG8 skulle här ha uppnått harmonisering om variationskoefficien- ten använts; ett sådant etiketterande motsägs dock av den tydliga ökningen av hetero- geniteten under periodens senare del.

ringarna alltså inte undergått någon entydig form av harmoniseringsprocess, men förändringarna inom de enskilda nationerna har ofta varit nog så drastiska. Ibland ändrar länder politik samtidigt, men i olika riktning, varvid inte alltid spridningsmåtten förändras. Därför kan också ibland en faktisk minskning av spridningen synas vara helt slumpmässig i stället för resultatet av en reell harmoniseringsprocess. Av alla länder som ingått i de tre grupperna, är det egentligen bara Österrike och till en del Västtyskland som haft relativt stabila finansieringssystem i huvudsak baserade på avgifter i lika andelar från arbetsgi- vare och de anställda.

Det torde vara uppenbart att det var just finansieringsmekanismerna som kunde tänkas ha undergått en harmoniseringsprocess genom medlemsskapet i EG, detta med hänsyn till de gemensamma ekonomiskt politiska rättesnören som följs av medlemsländerna med sikte på målet om fullständig ekonomisk integration. Emellertid måste vi här dra slutsatsen att det inte finns några belägg i dessa data som skulle kunna stöda en hypotes om harmonisering av finansierings— systemen i EG-länderna för de socialförsäkringar som ingått i undersökningen.

Om vi enbart beaktar begynnelse- och slutvärdena på spridningskurvorna för alla fem variablerna i de tre försäkringssystemen, finner vi bland de 15 sprid- ningskurvorna inom resp. grupp av länder nio fall av minskad standardavvikelse för EFTA-länderna och sex för EG5 resp. EG8”. EG kan alltså inte överlag uppvisa högre harmoniseringsgrad än EFTA”. Inte heller visar EG5 någon högre grad av harmonisering än EGS. Vid de tre tillfällen dessa båda grupper uppvisar olika resultat, är det i stället EG8 som vid två av dessa minskat sin heterogenitet. Alltså får vi inte belägg för att EG5 utsatts för något högre harmoniseringstryck på grund av det tidigare inträdet i gemenskapen.

Tvärt emot vad man hade kunnat vänta sig är det alltså EFTA-länderna som oftare än de båda EG—grupperna under de senaste årtiondena blivit mer lika varandra med avseende på de dimensioner av de tre stora socialförsäkringarna som ingått i denna undersökning.

'7 Eftersom EGS ingår i EG8 och dessa grupper därmed ej är beroende av varandra, har de jämförts separat med EFTA.

'8 Vid en jämförelse av nivåerna på standardavvikelsen vid sista observationstillfället, 1985, visar EFTA lägsta värdena på nio av de 15 variablerna, medan EG5 och EG8 lägger lägst tre resp. fyra gånger (ett lika poängtal).

4 Hittillsvarande och framtida utveckling

Orsakerna till det ovan redovisade ganska förvånande utfallet är förvisso flerfal— diga och dessutom analytiskt svårskiljbara. Här måste man för det första komma ihåg tidsramen för undersökningen. Fram till år 1985 var trycket från EG mycket svagt när det gäller socialpolitik. Inte heller hade den gemensamma ekonomiska politiken genomförts fullständigt; de områden av ekonomisk politik som harmoniserats under denna period kan tänkas vara av den typ att de dimen— sioner av socialpolitik som här undersökts inte påverkades. En rimlig hypotes vore annars att de höga arbetslöshetsnivåerna i EG-länderna under slutet av 1970-talet och 1980—talet skulle ha framkallat ett så kraftigt budgetunderskott, att en omdimensionering av socialförsäkringsprogrammen skulle ha kunnat skönjas redan år 1985 .

Som ovan nämnts var en av hypoteserna att finansieringsmetoderna skulle vara de närmast tänkbara objekten för harmoniseringstendenser och då i riktning bort från skattefinansiering. Neoklassisk ekonomisk teori och utbudsekonomi, som tillsammans utgör själva kittet i EG-konstruktionen, är båda kritiska mot en stor offentlig sektor såväl som mot skattefinansiering av socialpolitiken. Någon tydlig tendens i riktning mot avgiftsfinansiering som huvudkälla för EG—länderna som grupp är dock inte märkbar. Detta faktum förstärker de teorier som fram- förts om politikens roll, både historiskt och i nuläget, vad beträffar socialpoliti- kens utformande. Visserligen sätter den ekonomiska tillväxten ramar för refor- mer, men valet av socialpolitisk modell har hittintills varit ett uttryck för den politiska viljan på nationell nivå.

Den nationella politikens roll framträder tydligt i det här sammanhanget om vi ser på EFT A-gruppen. Som ovan visades har EFTA-länderna uppnått en högre grad av harmonisering sinsemellan än EG—länderna och dessutom ligger EFTA-gruppen klart högre när det gäller ersättningsnivåer och täckningsgrad. Den här skillnaden kan inte förklaras med "det industrialiserade samhällets behov av socialpolitik" som den s.k. konvergensteorin hävdar. Inte heller har dessa länder ingått i någon ekonomisk gemensamhetsstruktur, eftersom EFTA bara varit ett frihandelsområde. Men med undantag av Schweiz har de övriga länderna i gruppen, Sverige, Norge, Finland och Österrike, under flera decenni— er visat upp ganska likartade politiska styrkeförhållanden och har dessutom liknandeförhandlingstraditioner på arbetsmarknaden. Dessafaktorertordekunna förklara varför deras socialpolitik utvecklats i samma riktning och skiljer sig från den i flertalet EG—länder”.

'9 Denna likhet har understrukits i olika undersökningar av arbetsmarknadspolitik och av de politiska orsakerna till arbetslöshet. Se t.ex. Soskice 1990 och Korpi 1991.

Vad betyder nu de resultat som här redovisats för den framtida utvecklingen? Frågan är lika relevant för medborgaren som den är omöjlig för forskaren att besvara. Målanalysen av den europeiska gemenskapen .och definitionen av de olika kriterierna för socialpolitik har möjliggjort ett klargörande av orsakssam- manhangen bakom såväl resultaten av den här undersökningen som avsaknaden av traditionell direkt socialpolitik. Denna angreppsmetod är viktig för att forma hypoteser om den framtida utvecklingen, men eftersom objektet för vår analys är ovanligt rörligt, skulle hypoteserna bli i hög grad spekulativa. Jag har här i stället valt att formulera några grundläggande kriterier som bör beaktas vid teoretiska formuleringar av den europeiska socialpolitikens utveckling.

A. Förutsägelser om framtida utveckling av social karaktär görs i socialveten— skaperna oftast under antagande om att förutsättningarna för orsakssambanden förblir oförändrade. Att extrapolera trender utifrån de här redovisade resultaten är extra riskabelt, eftersom konstruerandet av den europeiska gemenskapen i hög grad är en pågående process. EG växer kontinuerligt. Den juridiska basen är nämligen inte bara fördragen, utan också varje utslag i EG—domstolen”. Tillsam- mans utgör dessa båda element EG:s regelverk (l'acquis communautaire).

Dessutom är ändamålet med EG att skapa en ny typ av övernationell organisa- tion. Den är inte enbart en internationell samarbetsorganisation, i vilken enskil- da suveräna stater ingår för att befrämja vissa mål. I och med medlemskapet avstår staterna frivilligt en del av sitt självbestämmande genom att de förbinder sig att följa vissa lagar och förordningar och vid behov harmonisera den egna nationella lagstiftningen följdenligt. Å andra sidan är det ohistoriskt att uppfatta EG som en ny variant av nationalstaten som kan tänkas följa samma utvecklings- mönster som nationalstaten har gjort. EG är en överstatlig politisk formation, till vilken nationsstaterna avstått en del av sin suveränitet, men som också utökar sin politiska makt gentemot medlemsstaterna genom varje nytt harmoni- seringsingrepp.

B. Graden av politisk makt som den nya överstatliga statsbildningen uppnår är en viktig frågeställning. Hur kommer den nya typ av politisk union som Maastrichtfördraget förespråkar att se ut? Här är det graden av federalism som är den relevanta frågan (Kleinman-Piachaud 1992). Om resultatet blir en total politisk integration, kommer naturligtvis även socialpolitiken att definieras och implementeras på överstatlig nivå. Enbart i detta fall är det någon mening med att tala om en europeisk välfärdsstat av mer eller mindre välkänd modell. Blir resultatet i stället någon form av federalistisk politisk union, kommer avväg-

m Se Meehan 1991 för en framställning av EG-domstolens roll vad gäller implemen— teringen av EG:s lagstiftning i de olika medlemsstaterna, såväl som av dess banbryt- ande funktion på många socialpolitiska områden genom att skapa precedensfall som kommissionen senare kan utnyttja i sina förslag.

ningen mellan nationella och överstatliga socialpolitiska kompetensområden att bli det mest intressanta problemet.

C. Huvudmålet för EG, den ekonomiska integrationen, har blivit mer domine— rande än tidigare från och med 1980-talet, då ett snabbt fullbordande av den inre marknaden ansågs som absolut nödvändigt för att kunna möta konkurrensen från Japan, USA och de nya industrinationerna i Sydostasien. Denna utveckling avspeglar sig tydligt vid en jämförelse mellan paragraf 118 i Romtraktaten och paragraf 1183 som tillkommit genom Enhetsakten. Medan 118 uppmanar till "nära samarbete mellan medlemsstaterna på det sociala området" med speciell hänsyn tagen till arbetsvillkoren, rör tillägget i 118a enbart produktionsvillko— ren. I och med Enhetsakten räcker det också med två tredjedels majoritet i ministerrådet för att besluta om harmonisering av hälso— och säkerhetsföre- skrifter på arbetsplatsen, en reform vars syfte var att påskynda harmoniseringen av produktionsvillkoren och därmed fullborda den gemensamma marknaden.

Men ekonomisk integration kan inte genomföras i ett politiskt och socialt vakuum. Den utveckling mot politisk samverkan inom en europeisk union som skisseras i Maastrichtfördraget är därför en helt logisk följd av fullbordandet av den gemensamma marknaden. Men de politiska mål som nu kommit i för- grunden är delvis annorlunda än de politiskt ideologiska mål som dominerade vid tiden för Romfördragets undertecknande. Politisk stabilitet är ett grund— läggande villkor för marknadens fungerande (Padoa—Schioppa 19