I skärningspunkten : landshövdingarna och den centrala och regionala samordningen : rapport till Den parlamentariska regionkommittén (PARK)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

RAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA

REGIONKOMMITTEN PARK Alba

E

Iiñffüg iii-MTL

SOU 1998: l 68

{

Qube

Öcc

än

BMJ

Statens offentligautredningar WB! 1998:168

w Inrikesdepartementet

I

skärningspunkten

Landshövdingama och den centrala

-

och regionala samordningen

Rapport till Den parlamentariska regionkommittén PARK Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

E-post: ñitzes.order@liber.se

Internet: www.ñitzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

ISBN 91-38-21100-9 Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN 0375-250X

Förord

Den parlamentariska regionkommittén In 1997:08, dir. 1997:80 har till uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har beslutat om pr0p.1996/97:36, KU4, rskr.77, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen.

Som ett led i arbetet har kommittén lämnat ut uppdrag i syfte att ta fram underlag för kommitténs ställningstaganden i olika frågor. Uppdragen redovisas i rapporter, som i vissa fall publiceras separat.

I denna rapport diskuteras landshövdingamas roll och uppgifter utifrån en intervjuundersökning med nuvarande och tidigare landshövdingar. Totalt har sexton landshövdingar intervjuats under perioden januari-februari 1998. Undersökningen har två teman. För det första analyseras landshövdingerollen och för det andra studeras landshövdingamas på samspelet med regeringen, Regeringskansliet, andra

syn statliga myndigheter samt de regionala älvstyrelseorganen.

Ansvarig för undersökningens genomförande och tillika författare av rapporten är statsvetaren och sekreteraren i kommittén, fildr. Peter Ehn. Författaren ansvarar själv för innehållet.

Kommitténs avsikt med att ge ut rapporten är att den dels skall ge ett bidrag till kunskapen om en roll som hittills rönt föga intresse inom den Statsvetenskapliga forskningen, dels skall stimulera till debatt om den statliga regionala organisationens framtida utformning. Rapporten utges i anslutning till överlämnandet kommitténs delbetänkande SOU

av 1998:166 Regional frihet och statligt ansvar en principiell diskus-

s1on.

Karin Starrin Ordförande

Att värna rätt, förmedla bördors last,

han som en helig plikt sig fdresatt,

och därför var hans dag ock utan rast, och utan sömn hans natt.

Johan Ludvig Runeberg, Landshövdingen, ur Fänrik Ståls sägner

I skärningspunkten 1

INNEHÅLL

DEL PROBLEMET

1 Inledning 7 1.1 Studiens syfte och uppläggning 8 1.1.1 Syfte 8 1.1.2 Genomförande och avgränsningar 9 1.1 Disposition 10 1.2 Rollbegreppet som analysinstrument 11

2 Spänningar 13

1 Politik-förvaltning 13 2.1.1 Den politikerstyrda och den tjänstemanna-

styrda förvaltningen 13 2.1.2 Gränsen politik-förvaltning ett aktörs-

ur

perspektiv 14 2.2 Stat-region 17 2.2.1 Den svenska paradoxen och de skilda

perspektiven 17 2.2.2 Statsbegreppet 21 2.2.3 Regionbegreppet 24

DEL II: ROLLEN

3 Landshövdingerollen 29 3.1 Vem blir landshövding 29 3.2 Landshövdingarna och landshövdinge-

rollen 38 3.2.1 Landshövdingama, EU och intemationali-

seringen 45 3.3 En förändrad landshövdingeroll 46

I skärningspunkten

DEL IH: SAMSPELET

4 Styrning, samspel och kontakter 55 4.1 Styrning i en sektoriserad stat 55 4.2 Landshövdingarna och samspelet 59 4.3 Spindeln i kontaktnätet landshövdingarnas

-

kontakter granskade 66 4.4 Samspelet sammanfattat 76

5 De regionala självstyrelseorganen och

länsstyrelsens framtid 79 5.1 Självstyrelseorgan som lösning på den

regionala samhällsorganisationens problem 79 5.2 Landshövdingama och den regionala

reformverksamheten 86

DEL IV: SLUTSATSER

6 Landshövdingarna, länsstyrelserna och

samspelet- sammanfattande slutsatser 95 6.1 Landshövdingama och samspelet-

sammanfattning 95

en 6.1.1 Landshövdingarnas bakgrund och kontakt-

mönster 95 6.1.2 Synen på landshövdingerollen 96 6.1.3 Landshövdingarnas syn på den regionala

försöksverksamheten 98 6.2 strukturella förändringar och deras

konsekvenser några slutsatser 99

- 6.2.1 Perspektiv på regioner 101

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 3

Författarens förord

Landshövdingeämbetet har traditioner. Genom seklerna har vid det här laget nästan tusen personer innehaft ämbetet.

Med tanke på landshövdingeämbetets långa historia och på den viktiga roll landshövdingarna har spelat, och fortfarande spelar, på

som den regionala arenan är det förvånande hur lite uppmärksamhet dessa ämbetsmän har fått inom min egen disciplin statsvetenskapen.

-

Med denna rapport vill jag lämna ett bidrag till ett enligt min mening försummat forskningsfält landshövdingarna som politiska aktö-

-

Att studera landshövdingarna utifrån detta perspektiv synes särskilt rer. viktigt i dagsläget, med tanke på de snabba förändringar som nu sker på den regionala nivån. I fyra län bedrivs försök med s.k. regionala självstyrelseorgan och i många andra län skapas nya samarbetsmönster på frivillig väg.

Rapporten bygger huvudsakligen på intervjuer med nuvarande och tidigare landshövdingar. Undersökningen har två övergripande teman. För det första beskrivs och analyseras landshövdingamas roll i skärningspunkten mellan politik och förvaltning och mellan centralt och regionalt. För det andra beskrivs och analyseras landshövdingamas relationer till regeringen, Regeringskansliet, andra statliga myndigheter

samt de regionala självstyrelseorganen.

Jag vill här passa på att tacka alla dem som på olika sätt har hjälpt till med färdigställandet av rapporten ingen nämnd och ingen glömd.

-

Ett särskilt stort tack vill jag rikta till de sexton- nuvarande och tidigare landshövdingar, som med stor öppenhet och stort intresse har

låtit sig intervjuas. Utan medverkan hade denna rapport inte kunnat

er skrivas.

Stockholm i december 1998

Peter Ehn

I skämingspunkten 5

Del I

Problemet

1¶Inledning

Vissa frågor tycks i det svenska politiska landskapet vara eviga och i någon mening olösliga. Likt Sisyfos baxar utredning efter utredning "stenen uppför berget, för att strax vara tillbaka vid utgångsläget igen. Energipolitiken är sådan fråga; styrning och utformning av den regi-

en onala nivån är annan Det är den sistnämnda står i fokus för

en som denna rapport.

Att regionfrågan tillhör de eviga frågorna i den svenska politiken är naturligtvis ingen tillfällighet. Det finns en stor politisk laddning i den-

fråga; den berör såväl centrala makt- som demokratiaspekter. Dessna utom är den potentiellt partisplittrande, något som för övrigt brukar känneteckna frågor ofta blir föremål för offentligt utredande. Det

som bör kanske tilläggas att det förhållandet att frågor blir föremål för återkommande utredningar inte enbart, eller överhuvudtaget, behöver innebära att de är särskilt politiskt laddade. Det är närmast en truism att konstatera att samhället förändras i allt snabbare takt. Att i sådan

en en föränderlig värld tro att kan lösa den regionala frågan en gång för

man alla ter sig smula naivt. Enbart omvärldsförändringama i sig gör att

en den regionala nivån kräver återkommande översyn.

Det omfattande utredandet när det gäller läns- och regionfrågan gör

det är svårt att tillföra diskussionen något helt nytt. Jag menar ändå att att denna studie, åtminstone när det gäller ansatsen, bryter mark. Det

ny

i sammanhanget skulle då fokuseringen på landshövdingarna nya vara och landshövdingerollen. Inom statsvetenskapen har landshövdingarna tidigare rönt ett något förstrött intresse.: Jag tänker inte fördjupa mig i

I Regionberedningens källförteclcning listas bl.a. 57 SOU- och 19 Dsrapporter ett "urval" det underlagsmaterial som utredningen har använt

som av SOU 1995:27, bil.2, s.13 fi. Flera utredningar har tillkommit sedan dess, förutom Regionberedningen t.ex. REKO-STAT-utredningen SOU 1997:13. 2 Jag har inte funnit någon ambitiös empiriskt grundad analys av lands-

mer hövdingerollen. De empiriskt inriktade studier där landshövdingerollen har uppmärksammats har varit begränsat omfång och utpräglat deskriptiva. Jag

av tänker här på de intervjuer Verksledningskommittén genomförde med

som landshövdingarna, redovisade i Ds C 1985:16, s.175 och den enkät som förre landshövdingen Göte Fridh tillsände landshövdingarna och som redovisas i Landshövdingarna och deras okända möten Fridh, 1994, s.173 ff. En mer

I skärningspunkten SOU 1998: 168

skälen till detta, men det är svårt att värja sig från intrycket att denna tjänstemannagmpp inte har betraktats tillräckligt politiskt intressom sant. För att hårddra det något: landshövdingama har ofta setts som en grupp föredettingar med i huvudsak representativa funktioner, ett slags regionala kungligheter. Och visst kan landshövdingeämbetet förvaltas på det sättet, men jag att landshövdingerollen, utöver de menar mer representativa funktionerna och utöver chefsskapet över myndigheten länsstyrelsen, ett stort utrymme för politiskt handlande i vid ger bemärkelse; ett spelrum-som också många landshövdingar utnyttjar. Studien har emellertid två teman. Diskussionen landshövom dingerollen principiellt och avgränsat utgör det I det andra mer ena. anläggs ett vidare perspektiv; temat är samspelet. Här diskuteras landshövdingarnas och länsstyrelsernas relationer med i huvudsak regeringen, Regeringskansliet och andra statliga myndigheter samt naturligtvis synen på de nya regionala självstyrelseorganen. Som torde framgå finns det ingen tydlig och självklar gräns mellan dessa två delar av analysen. Landshövdingerollen naturligtvis också samspelsdirymmer mensionen, och omvänt kan inte samspelet diskuteras utan att landshövdingens speciella roll tas i beaktande. Väl medveten dessa om överlappningar har jag ändå funnit att redovisningen vinner i analytisk klarhet genom den ovan beskrivna uppdelningen.

1.1¶Studiens och

syfte uppläggning

Syfte

Syftet med denna studie är precist att: mer

A beskriva och analysera landshövdingarnas roll i skärningspunkten

mellan politik och förvaltning och mellan centralt och regionalt,

essäistisk, men ändå intressant, bild av landshövdingerollen i den ges av Statskontoret publicerade Landshövdingeboken 1984. Där framträder fem före detta landshövdingar och ger sin syn på landshövdingerollen och länsstyrelserna och de behov av förändringar i länsförvaltningen de som anser finns. Inom forskningsprojektet "Den statliga regionala förvaltningen och dess omgivning genomfördes under början av 1970-talet intervjuer med flertalet landshövdingar. I projektets undersökningar fokuseras dock inte landshövdingama och landshövdingerollen specifikt se t.ex. Hagström, 1978 och Magnusson, 1980.

I skärningspunkten

B beskriva och analysera landshövdingarnas relationer till andra centrala och regionala aktörer, som regeringen, Regeringskansliet, andra statliga myndigheter och de regionala självstyrelseorganen.

1.1.2¶Genomförande och avgränsningar

Primärmaterialet i denna undersökning består av intervjuer med landshövdingar. Totalt har l6 både aktiva och tidigare landshövdingar

- intervjuats under perioden j anuari-februari 1998. Att det centrala empiriska materialet utgörs intervjudata får bland annat den konsekven-

av

att undersökningen i betydande utsträckning inriktas på attityder sen och beskrivningar beteenden inte på faktiskt beteende eller hand-

av lande. Det är viktigt att vara uppmärksam på detta. Intervjuerna utgör dock inte det enda undersökningsmaterialet. De kompletteras för det första med ett formulär där intervjupersonerna ombeds att ange omfattningen de kontakter de har i tjänsten med 18 olika grupper av aktö-

av

För det andra kompletteras intervjuerna med litteraturstudier; både rer. offentligt tryck och forskningslitteratur har använts.

En fråga kan ställas är om avgränsningen av intervju-

som undersökningen till i huvudsak landshövdingar innebär att undersökningen tenderar att bli "partsinlaga. Frågan är berättigad. Jag

en

dock att att kritiskt analysera intervjumaterialet och menar genom komplettera det med litteraturstudier kan denna potentiella risk undvikas. Det gäller exempelvis att försöka skilja på motiveringar och motiv; det vill säga att skilja på de angivna skälen för ett visst handlande och den faktiska anledningen till detsamma. Med en sådan kritisk ansats vill jag hävda att det finns ett värde i sig att låta landshövdingar-

med ord få komma till tals. Detta är personer- visar det sig na egna -

har mycket intressant att förtälja sin och länsstyrelsens roll i som om skärningspunkten mellan politik och förvaltning och mellan centralt och regionalt. Den kommande framställningen kommer därför att berikas med ett betydande antal landshövdingecitat.

När det gäller analysen landshövdingarnas och länsstyrelsernas

av relationer till andra aktörer har vissa avgränsningar varit nödvändiga av i huvudsak tids- och arbetsmässiga skäl. Således kommer landshövdingarnas samspel med, och uppfattningar landsting och kom-

om,

inte att diskuteras i denna rapport. muner

Intervjuerna i rapporten har genomförts utifrån ett strukturerat frågefonnulär med öppna svarsalternativ; intervjupersonerna har själva i samtalsform fått utveckla på de relativt allmänt hållna frågorna

svaren

bilaga. Intervjuerna har dokumenterats med hjälp bandspelare.

se av

För att befrämja öppenhet och uppriktighet garanterades intervjuperso-

nerna anonymitet. Delvis samma skäl ligger bakom valet att intervjua ett antal tidigare landshövdingar. I deras fall är därutöver naturligtvis erfarenhet ett viktigt iuvalslditerium. Vid urvalet har jag vidare försökt att åstadkomma en geografisk och storleksmässig spridning när det gäller de län landshövdingarna representerar. Någon jämn köns-

som fördelning har däremot inte gått att åstadkomma; den manliga dominansen inom landshövdingelcretsen är fortfarande allt för stor.

Det är viktigt att kunna placera företeelse eller ett skeende i sitt

en historiska sammanhang. Ett omsorgsfullt skrivet historieavsnitt fyller därför alltid en funktion i en rapport denna, i synnerhet lands-

som som hövdingeämbetet har sina rötter långt tillbaka i historien. Jag har likväl valt att avstå från ett sådant historieavsnitt. Av tids- och utrymmesskäl har jag tvingats prioritera och då valt att koncentrera mig på analysen av det empiriska materialet.

Det är visserligen inte särskilt krävande att pliktskyldigast upprepa vad som kan läsas om landshövdingar, länsstyrelser och den regionala frågan i ett historiskt perspektiv i historiska eller Statsvetenskapliga läroböcker, eller i någon av alla de utredningar har tagit sig

som an regionproblematiken i ett eller annat avseende. Ett historiskt avsnitt har emellertid enligt min mening inget egenvärde, utan skall tillföra analysen något nytt. Det är detta betydligt krävande arbete det inte

mer som har funnits utrymme till. Jag har istället valt att i samband med analysen lyfta fram den historiska kontexten, men enbart i de sammanhang där jag har ansett det särskilt relevant. I övrigt hänvisas den historiskt intresserade läsaren till facklitteraturen på området, och för över-

mer siktlig kunskap till utredningsbetänkanden o.dyl.3

Disposition

I det följande avsnittet av kapitel l diskuteras rollbegreppet

som analysinstrument. Kapitel 2 har rubriken Spänningaf. Här diskuteras på ett principiellt plan samspelet mellan politik och förvaltning samt stat och region. Med detta kapitel avslutas del I rapporten.

av

I del II inleds den empiriska analysen. Denna del innehåller enbart kapitel i vilket landshövdingerollen diskuteras och analyseras.

3 Se t.ex. SOU 1995:27, s.59 ff. Länsdemokratifrågan med fokus på landstingen diskuteras exempelvis i Esping, 1989, Perspektiv på länsdemokrati. Landshövdingamas historia med särskild inriktning på de s.k. landshövdingemötena avhandlas i den redan nämnda Landshövdingarna och deras okända möten Fridh, 1994.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten l l

Del III har beteckningen Samspelef. Här diskuteras i kapitel 4 landshövdingamas och länsstyrelsernas relation till regeringen och Regeringskansliet, även till andra aktörer i det politiskt-

men administrativa systemet. I kapitel 5 fokuseras de regionala självstyrelse-

organen.

I del IV genomförs den sammanfattande analysen och formuleras vissa slutsatser. Detta sker i kapitel

1.2¶Rollbegreppet som analysinstrument

Jag har valt att analysera landshövdingama i första hand utifrån ett rollperspektiv. Härav följer att landshövdingama kommer att analyseras

individuella aktörer, dock individuella aktörer som agerar under som vissa specifika förutsättningar. Rollbegreppet har sitt ursprung inom

värld spelar roller". Med samhällsvetenskaplig språkscenens - man dräkt kan uttrycka det att människor tenderar att på oli-

man som agera ka sätt beroende på i vilken samhällelig kontext och situation de befin-

sig Ehn, 1998. En roll utmejslas och får sitt innehåll i relation till ner andra samhälleliga roller. Tjänstemannarollen måste exempelvis ses i förhållande till politiker- och medborgarrollema March Olsen, 1989, s.l6l. Till skillnad från skådespelaren, har ett manuskript

som

följa, skapas det samhällsvetenskapliga rollbegreppet i första hand att

den enskilda rollinnehavarens och omgivningens förväntningar på av rollen. I detta ligger också, enligt min mening, en styrka i rollbegreppet

analysinstrument. Med hjälp begreppet kan både den omgivansom av de samhälleliga strukturen och den individuella aktören inbegripas i analysen Ehn, 1998

Jag har i ett annat sammanhang använt mig av roller som analysinstrument. I det fallet rörde det sig en analys av tre tjänste-

om

statssekreterare, departementsråd och verkschefer. Vid mannagrupper analysen dessa konstruerades inledningsvis, utifrån vissa

av grupper teoretiska antaganden, tre tjänstemannaroller rättslig, en politisk

- en

marknadsorienterad Ehn, 1998. Tillvägagångssättet fungerade och en i stort sett tillfredsställande.

4 Den formella definitionen roll i denna studie är: Attityder och beteenden

av strukturerade kring rättigheter, skyldigheter och arbetsuppgifter som förbinds med specifik samhällelig position. En roll bestäms av de förvänt-

en persons ningar på hans eller hennes attityder och beteenden som finns i personens omgivning dennes föreställning de krav på attityder och bete-

samt av egen om enden positionen ställer.

som

Iden här följande analysen kommer jag dock inte att använda så-

en dan deduktiv ansats. Det huvudsakliga skälet är att ovanstående tre

tjänstemannagrupper, till skillnad mot landshövdingama, tillhör

en relativt väl kartlagd tjänstemannapopulation. Det är därför möjligt att bedöma utifrån teoretiska utgångspunkter har landat i någor-

om man en lunda rimlig tjänstemannatypologi; typologi kan fånga in" de

en som studerade tjänstemännen och också fungera ett redskap i den för-

som klarande analysen.

Vid en studie av landshövdingama befinner sig på ett out-

man mer forskat territorium. Jag anser därför att induktiv ansats lämpar sig

en bättre för denna tjänstemarmagrupp. Det är först efter omsorgsfull

en analys av de enskilda fallen som det kan möjligt att urskilja vissa

vara distinkta rolltyper bland landshövdingama. En sådan ansats ligger i linje med den som statsvetaren Donald Searing är den lämpli-

menar gaste att använda vid rollanalyser Searing, 1991. Han att kopp-

anser lingen till aktörernas faktiska beteende blir tydligare definierar

om man och operationaliserar rollbegreppet i nära anslutning till aktörernas- i mitt fall landshövdingamas intuitiva uppfattningar rollinnehållet.

- om Den forskningsansats Searing propagerar för har som grund empiriska studier av konkreta aktörsroller.

Det bör understrykas att även om rollanalysen utgör det viktigaste enskilda analysinstrumentet i denna studie sker långt ifrån samtliga analyser utifrån ett rollperspektiv. I diskussionen och analysen i

rapportens tredje del- Samspelet anläggs exempelvis ett betydligt breda-

re perspektiv, där rollen enbart utgör en av flera infallsvinklar.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 13

spänningar

Rubriken på detta kapitel syftar på de gränsdragningsproblem och de oftast ideologiskt laddade motsättningar som blir tydliga vid en närma-

analys de båda begreppsparen politik-förvaltning och stat-region. re av Dessa två begreppspar är inte bara intressanta i sig; de har ett särskilt intresse i det här sammanhanget, då landshövdingerollen kan sägas utkristalliseras i spänningsfáltet mellan dessa. Kapitlet har två huvudavsnitt där begreppsparen diskuteras. Diskussio-

förs på ett principiellt plan, och viss möda ägnas att tydliggöra nen begreppsliga oklarheter i sammanhanget. En precisering görs också när det gäller hur begreppen politik, förvaltning, stat och region skall tolkas i denna rapport.

1¶Politik-förvaltning

2.1.1 Den politikerstyrda och den tjänste-

mannastyrda förvaltningen

Som påpekats växer landshövdingerollen fram i gränslandet mel-

ovan lan politik och förvaltning och stat och region. Det är emellertid inte enbart för landshövdingen, eller för den delen den enskilda tjänsteman-

politik-förvaltning har intresse. Även på organisanen, som gränsen tionsnivå relationen mellan dessa två begrepp intressanta spän-

rymmer ningar. När det gäller enskilda myndigheter finns det visserligen inga egentliga gränsdragningsproblem formellt sett- myndigheterna är förvaltningsorganisationer ledda tjänstemän. Observera att detta gäller

av den formella gränsdragningen. I praktiken är dock situationen mer komplicerad, vilket jag strax återkommer till.

Hur skall då på den speciella myndighet som Regerings-

man se kansliet utgör Det är otvivelaktigt också en tjänstemannaorganisation,

politisk ledning. Departementen består visserligen till men det har en övervägande del opolitiska" tjänstemän, de också ett

av men rymmer betydande växande antal politiskt tillsatta tjänstemän. Inte sällan

och

ses gränsen mellan departement och myndigheter gräns mellan som en politik och förvaltning det är i departementen politiken skapas - som och det är myndigheterna för genomförandet. Som vi vet som ansvarar är detta en minst sagt förenklad bild verkligheten. Politik skapas på av många andra ställen än i departementen, många initiativ kommer just från myndigheterna. Inte heller kan man i dag beskriva statliga myndigheter typiska verkställarorganisationer. Mer och har de som mer statliga myndigheterna orienterats mot kunskapsproduktion samt tillsyn och kontroll av verksamhet utförs kommunala eller privata som av organisationer. I vissa avseenden kan man se en parallell till denna uppdelning i en politiskt styrd och en tjänstemannastyrd förvaltningsorganisation i diskussionen om den framtida regionala samhällsorganisationen. Förespråkare för region- eller länsparlamentrnodellen sätter ibland den tjänstemannastyrda samhällsorganisationen länsstyrelsen i motsats till den demokratiska länsparlamentet alternativt landstinget, t.ex. se Landstingsförbundet, 1997. Även denna verklighetsbild emellertid är förenklad. Också länsstyrelsen är i förlängningen politiskten demokratiskt styrd organisation. Det är ytterst riksdagen länssom ger styrelsen, i likhet med alla andra statliga myndigheter, dess demokratiska legitimitet. Den avgörande skillnaden mellan länsstyrelse och landsting är nivån där den demokratiska legitimiteten skapas. För landstingets del sker genom direkta val legitimeringen på nivå samma som verksamheten äger rum.

2.1.2 Gränsen ett aktörs-

politik-förvaltning ur perspektiv

Politik och förvaltning tillhör de begrepp sällan diskuteras eller som definieras i Statsvetenskapliga analyser därför deras betydelse ses som självklar, vilket den naturligtvis inte är. I likhet med flera andra centrala begrepp inom statsvetenskapen, demokrati är ett sådant, kan finna man ett flertal accepterade definitioner av begreppen. Lennart Lundquist ger exempel på tre olika vanligt förekommande bestämningar begreppet av politik: offentlig verksamhet, auktoritativ fördelning värden samt av maktutövning Lundquist, 1994, s.4l. I sociologisk ordbok beskrivs en politik som:

The process of creating public policy through influencing or controlling the sources of power and authority. The inprocess volves competition and usually conflict. Theodorson Theodorson, 1969

SOU 1998: 168 I skämingspunkten 15

I ovanstående definition återfinns element av samtliga som synes Lundquists bestärrmingar. försöker definiera begreppet politik blir det tydligt hur nära När man kopplat det är till förvaltningsbegreppet. Bestämningama ovan illustre-

detta. Offentlig verksamhet, auktoritativ fördelning, maktutövningrar inbegriper inte detta förvaltningen och dess myndigheter Det är tydligt

sammanhang där både politik och förvaltning diskuteras är det att i ett knappast görligt att definiera begreppen separat. Det måste snarast bli

diskussion gränsen må den reell eller imaginär mellan en om - vara politik och förvaltning. Enklare definitioner i detta sammanhang tar fasta på vem som fattar

besluten. Politiska beslut fattas politiker, icke-politiska förvaltningsav beslut tjänstemän. Förutom att denna definition tenderar att bli tauav tologisk politik är politik därför att det är vad politiker ägnar sig åt, förvaltning är förvaltning därför att tjänstemän sköter denna verksamhet skapar den också orealistiskt smal politisk Lundquist, en arena - 1994, s.42, Petersson Söderlind, 1993, s.50. Få forskare skulle förneka att även förvaltningsverksamheten innehåller politik. Tjänstemännens arbete i den moderna välmoment av färdsstatens omfattande offentliga verksamhet torde närmast med nödvändighet innehålla ett visst mått politiskt maktutövande. Diskussioav har oftast gällt vidden det politiska fáltet- vad är politik och nerna av vad kan betraktas tekniskt administrerande. Här har försök som mer gjorts åstadkomma distinktion med utgångspunkt i karaktären på att en de beslut fattas inom det politiskt-administrativa systemet. De posom litiska besluten skulle då grunda sig på värderingar medan förvaltteknisk karaktär och utgår från fakta eller verklig-

ningsbesluten är av

hetsomdömen. Gränsdragningen är dock inte rimlig; element såväl av värderingar fakta återfinns i alla beslut Petersson Söderlind, som 1993, s.5 l. För praktikerna själva tjänstemännen i den offentliga förvaltning- det allt ingen självklar sanning att de utgör en del av är trots en politiken. Det är betydligt vanligare att de tar för givet existensen av eller mindre tydlig gräns mellan politik och förvaltning. Till en mer detta går det att finna flera orsaker. En är helt enkelt att det råder en betydande oklarhet vad skall inbegripas i begreppet politik. om som Många likställer exempelvis politik med partipolitik eller med allmänt politiskt laddade och omdebatterade frågor. Utifrån denna avgränsning kan sedan med emfas hävda att han eller hon inte sysslar änstemannen med politik. Med sådan gränsdragning blir den politiska sfären en mycket liten. Åtskilliga frågor utomstående betraktare skulle som av en politiska faller här utanför politiken. En sådan gränsdragning ses som mellan politik och förvaltning tenderar också att bli mycket rörlig. När

16 I skärningspunkten

frågor där det tidigare rått politisk enighet och värderingsmässig samstämmighet börjar att ifrågasättas i samhällsdebatten flyttas också gränsen mellan politik och förvaltning.

Ett andra skäl till att tjänstemän, och även politiker, urskiljer en mer eller mindre tydlig gräns mellan politik och förvaltning är att de ofta blandar samman frågan denna gräns skall dras med frågan huom var ruvida tjänstemän och politiker har olika roller i I det sistsystemet. nämnda fallet finns det väl knappast någon hävdar rollerna som att är helt identiska, även det finns forskning visar de tenderar om som att att flyta samman, särskilt på högre nivåer inom förvaltningen t.ex. Aber-

bach, Putnam Rockman, 1981. Fortfarande torde dock gälla att politikerna är de i första hand inriktningen på politiken och som anger som därvid efter bästa förmåga försöker styra förvaltningen. Det är också politikerna som har det yttersta ansvaret inför väljarna. Tjänste-

männen har att lojalt verkställa de politiska besluten, ha lagen som yttersta rättesnöre och Visa hänsyn mot medborgarna Lundquist, 1997, s.29 I praktiken är det också de oftast "initierar, bereder, impsom lementerar och utvärderar de politiska besluten Lundquist, 1997, s.6.

Till denna lista kan läggas att det är tjänstemän utövar kontroll och som tillsyn över de politiska beslutens genomförande Ehn, 1998.

Ett tredje skäl till att gränsen mellan politik och förvaltning fortfarande uppfattas som tydlig både politiker och tjänstemän är båda av att dessa grupper har ett intresse att upprätthålla denna För politiav myt. ker kan det vara tacksamt att i vissa lägen kunna hålla frågor ifrån sig

och hänvisa till att detta inte är politisk fråga, utan ett ärende för en förvaltningen jfr Jacobsson, 1984. Omvänt kan det intresse vara av för tjänstemän att kunna hävda att deras agerande enbart har sin grund i strikt professionella sakliga överväganden. Här spelar den grundläg-

gande inställningen till den offentliga förvaltningens verksamhet inte

en

oväsentlig roll för ställningstagandet. För förvalt-

en person som ser ningen som en del rättsstaten, än politisk organisaav snarare som en tion eller effektiv serviceproducent, och därför starkt betonar som rättssäkerhetsaspekter, är en tydlig gränsdragning mellan politik och förvaltning av stor betydelse Petersson Söderlind, 1993, s.52.

Som framgår av ovanstående redogörelse finns det ingen vedertagen definition av begreppen politik och förvaltning. Huruvida väljer man att tala om en gränslinje mellan de båda begreppen och den gränsen i var så fall skall dras är alltid beroende hur begreppen definieras. Jag av förordar bred definition politik, där förvaltningsverksamheten en av ses som en del av politiken i vid bemärkelse. För att citera Lennart Lundquist "en inledning till, förberedelse fortsättning på eller uppfölj- - av, ning av politikernas verksamhet Lundquist, 1994, s.42. Dock förtjä-

nar det att understrykas att ovanstående normativa utgångspunkt inte

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 17

och politikers roller identiska. Det är innebär att tjänstemäns ses som politikerna ytterst skall styra och är ansvariga inför välj som som Av diskussionen framgår också att det finns intressanta spänningar i tjänstemannarollen; mellan lojalitet, lagtrohet och medborgarhänsyn. Vidare rollen möjligheter till självständig maktutövning. Samger en mantaget gör detta de offentliga tjänstemännen- inte minst landshövdingama till intressanta objekt för statsvetenskaplig forskning. Jag skulle vilja argumentera för att landshövdingarna är särskilt inrent av i det här sammanhanget. De befinner sig nämligen inte bara i tressanta spänningsfáltet mellan lojalitet, trohet mot lagen och medborgarhänsyn, också i skämingspunkten mellan statlig och regional nivå i det utan politiskt-administrativa systemet. Det är de två sistnämnda begreppenstat och region diskuteras i det följ ande avsnittet. - som

2.2¶Stat-region

Redan vid rubriksättningen detta avsnitt uppenbarar sig de beav greppsliga oklarheter vidlåder relationen mellan stat och region i som politiskt i det här fallet Sverige. För att exemplifiera: ett system, som borde jag i stället valt begreppsparet stat-län, eller kanske centralregional nivå, eller nation-region Exemplen kan mångfaldigas. Jag vill dock redan här deklarera att jag inte tänker ägna mig åt någon avancerad begreppsexercis i det följande avsnittet. Syftet är i stället, för det första, göra de skilda ideologiska perspektiv som jag menar ligatt bakom spänningama i på relationen stat-region något tydliger synen Ett andra syfte är att försöka reda ut vissa oklarheter när det gäller gare. begreppen stat och region.

2.2.1¶Den svenska paradoxen och de skilda

perspektiven

Sverige brukar karakteriseras enhetsstat med en stark statsmakt som en i princip har oinskränkta befogenheter, också med en stark som men kommunal självstyrelse, ytterst grundad i den kommunala beskattnings- Simon Andersson beskriver Sverige den stat som i ett eurorätten. som peiskt perspektiv har den längst drivna kommunala självständigheten och det vidsträckta kommunala ansvarsområdet. Han ser det mest svenska folkstyret närmast paradox det är i praktiken både som en starkt centralistiskt och decentralistiskt Andersson, 1996, s.2. extremt Den "paradox" Andersson beskriver får också vissa konsekvenser för diskussionen den regionala frågan och för hur begreppen stat om

18 I skärningspunkten SOU 1998: 168

och region kommer att definieras. Den regionala nivån, sig vi talar vare om landsting eller länsstyrelser, hamnar ofta i kläm mellan stark en central statlig nivå och likaledes starka kommuner. Polariseringen mellan stark centralisering och stark decentralisering gör också en mer begreppsligt inriktad diskussion om stat och region sällsynt värdeladdad, vill jag hävda. Det mesta företas i regionfrågan tenderar att som uppfattas som ett hot mot antingen enhetsstaten eller alternativt den mot kommunala självstyrelsen jfr SOU 1995:27, s.103. Den svenska samhällsorganisationen är antingen ett utflöde den av centrala statliga makten, eller del den lokala eller regionala själven av styrelsen. På den regionala nivån blir spänningen mellan dessa två maktprinciper särskilt tydlig. Det finns flera skäl till detta; låt mig peka på två av de mer uppenbara. För det första är staten organisatoriskt starkare representerad på denna nivå jämfört med den lokala nivån, främst då länsstyrelserna. För det andra har inte de kommunala genom organen på regional nivå landstingen lika stark folklig förank- - - en ring och tradition som sina motsvarigheter på lokal nivå. Landstingens maktposition är helt enkelt svagare. Något förenklat kan man i dag tala två i grunden skilda sätt att om värdera samhällsorganisationen, vilka kan åskådliggöras begenom greppen top-down respektive bottom-up, dvs. med ett uppifrån- eller nedifrånperspektiv. I det första perspektivet utgår den politiska makten från den centrala nivån; i enhetsstaten Sverige är det enligt grundlagen riksdag och regering som har det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och det politiska beslutsfattandet. Alla offentliga uppgifter är i detta perspektiv i princip nationella uppgifter och all makt som utövas på lägre politiska nivåer, t.ex. regioner, gör det degenom legering från den centrala politiska nivån; delegerade befogenheter som det följaktligen står den centrala nivån fritt att återkalla. Genom denna distinktion blir det också tydligt att decentralisering begrepp ytterst som emanerar från ett top-down perspektiv. Decentraliseringen förutsätter en styrande central nivå från vilken och befogenheter kan föras ansvar nedåt i systemet. Ett mer renodlat bottom-up perspektiv tar avstamp i subsidiaritetsprincipen. Denna presenterades första gången i påven Pius XI:s socialencyklika 1931, men har sina rötter i Aristoteles och Thomas av Aquinos tänkande Grundtanken samhället byggs är att nedifrån och upp, från familjer upp mot allt större gemenskaper. Lägre nivåer i samhället bygger de högre. Detta utgör aristotelisk grundmateria. Det upp som Thomas av Aquino tillför, och där han skiljer sig från Aristoteles,

5 Begreppet subsidiaritet sägs ha skapats 1848 katolsk biskop vid av en namn Kettler Lindeborg, 1995, 5.93.

SOU 1998: l 68 I skärningspunkten 19

till för de lägre, inte tvärtom.6 De är tanken att de högre nivåerna är högre" gemenskapema existerar för att stöd subsidium åt de ge "lägre" Eklund, 1994, s.9 ff. Som den uttolkats i den moderna offentliga debatten har subsidiaritetsprincipen kommit att stå för att de poli-

tiska besluten skall fattas och uppgifter skötas på den nivå nännast medborgarna där det är mest ändamålsenligt. Den högre nivån skall

således inte ta över beslut kan skötas på ett bra sätt på en lägre nisom

va. I ett samhälle det svenska innebär subsidiaritetsprincipen att det som sköts effektivt lokalt också skall skötas där; i andra hand förs uppsom gifterna till den regionala nivån och först i sista hand till den centrala

nivån jfr SOU 1992:63, s.80. Med effektivitet menas i det här avseen-

det också att de närmast berörda skall ha så stort inflytande över den aktuella uppgiften möjligt, vilket vanligtvis har tolkats som att den som politiska legitimeiingen direkta val skall ske på den nivå där genom uppgifterna sköts t.ex. SOU 1995:27, s.l83. Det krävs således en-

se

ligt denna tolkning politisk legitimering utöver den rent geografiska en dimensionen. Geografiskt är det ingen skillnad verksamhet om en utförs lokalt eller regionalt statlig myndighet eller ett älvstyrelav en Ett bottom-up perspektiv tenderar därmed att leda till ett förseorgan.

ordande av regionparlament.

Riktig så enkel diskussionen antyder är dock inte relatiosom ovan mellan de olika politiska nivåerna utifrån subsidiaritetsprincipen. nen En grundtanke i denna princip är att människan är social till sin natur. Av detta följer att den samhälleliga gemenskapen i sig är en nödvändighet, detsamma gäller förekomsten politisk auktoritet i eller av en en form. Den politiska auktoriteten i ett samhälle utövas av en poliannan tisk makt, så att säga ställföreträdare för folket. Det har beskrivits som delegering uppåt folkets rätt till självbestämmande Eklund, som en av 1994, s.26. Vad sagts beskriver relationen mellan det civila som nu samhället enskilda människor, familjer, fritt bildade samhälleliga och den politiska makten sådan. Däremot säger detta grupper som inget relationerna mellan den politiska maktens olika nivåer. Här om gäller visserligen det självklara att den högre nivån inte skall ta över

6 Den form konstitutionell kungamakt den framväxande svenska ämav som betsmannastatens chefsideolog Christopher Jacob Boström bekänner sig till är i sig helt oförenlig med subsidiaritetsprincipen. Det är endast inför Gud som Konungen är ansvarig och de statliga ämbetsmännen är de enda, utöver monarken, på ett sant opartiskt och objektivt sätt kan uttolka allrnänintresset, som enligt Boström Liedman, 1988, jfr Eklund, 1994, s.29. Den boströmska läran fönnedlade ett top-downperspektiv på samhället som än idag präglar delar av

statsförvaltningen.

ll

I skärningspunkten SOU 1998: 168

sådant som sköts ändamålsenligt på lägre nivå. En central fråga är en emellertid vem som avgör var den mest ändamålsenliga hanteringen av ett ärende sker. Subsidiaritetsprincipen innebär att det inom den politiska gemenskapen är den högsta nivån som avgör detta. Det är nämligen endast denna nivå som har ett specifikt för gemenskapen i dess ansvar helhet Eklund, 1994, s.26, jfr Lindeborg, 1995, s.92.7 Överfört till den nationella kontexten innebär detta att det är den centrala politiska makten, dvs. riksdag och regering, som ytterst avgör på vilken politisk nivå det är mest ändamålsenligt att viss verksamhet hanteras. Det är såleen des inte heller utifrån principen subsidiaritet fråga att avhända om om riksdag och regering möjligheten och ansvaret att organisera landets politiska och administrativa system. Däremot finns det grundlägganen de nonnativ skillnad mellan de som förespråkar ett bottom-up perspektiv i diskussioner om den regionala frågan, och de med ett topsom down perspektiv regionen i första hand ett instrument för att ser som föra ut centralt fattade politiska beslut eller fördela centrala jfr resurser Esping, 1985, s.33. Att det finns intressanta ideologiska spänningar i på den regisynen onala samhällsförvaltningens organisation framgår av den partipolitiska debatten i frågan. Den enighet har funnits när det gäller decentralisom sering av ansvar och befogenheter till kommunal nivå har inte präglat synen på den regionala förvaltningen. Visserligen har det under de senaste decennierna funnits en relativt stor samstämmighet att det om behövs någon form av samordning förvaltningen på regional nivå. av Vem som skall ansvara för denna samordning staten eller lands- ting/regionalt självstyrelseorgan råder det dock betydande oenighet om. Flertalet partier tycks ha haft svårigheter att hantera ideologisk en fråga som inte helt passar in på den gängse höger-vänsterskalan. Det enda av de äldre partierna har hållit principfast linje är centersom en partiet. Företrädare för partiet förde redan vid 1963 års riksdag i en motion fram idéer om en mer demokratisk länsförvaltning och har sedan dess hållit fast vid länsdemokratilinjen sin huvudlinje. Som som konsekventa förespråkare för denna linje har i riksdagen sedermera miljöpartiet och kxistdemolcratema etablerat sig. Övriga partier har i större eller mindre utsträckning vacklat mellan länsförvaltnings- och

7 Det skall dock ha funnits en kalvinistisk variant av denna subsidiaritetsprincip", där avgörandet om vilken nivå är mest ändamålsenlig för hantesom randet av ett ärende inte behöver fattas den högsta politiska nivån. Enligt den belgiske teologen Marc Luyckx förde protestantiska emigranter med sig denna princip till USA, där den kom att spela en väsentlig roll i de amerikanska författningsdebattema Lindeborg, 1995, 5.92.

SOU 1998: 168 I skämingspunkten 21

länsdemokratilinjen. Folkpartiet och vänsterpartiet har oftast stått på länsdemokratiförespråkamas sida. Moderaterna har under långa perioder varit passiva i frågan. Ett undantag var dock 1970-talet fram till regeringsskiftet 1976, då partiet aktivt stödde länsdemokratitanken. Under 1990-talet har den moderata linjen varit att landstingen på sikt bör avskaffas och något nytt regionparlament inte tillskapas. Socialdemokraterna har under huvuddelen perioden från 1960-talet varit det

av parti starkast förespråkat länsförvaltningslinjen. Det är egentligen

som först med Regionberedningen 1995 kan se en kursändring

som man från socialdemokratins sida Wennås, 1995, s.8O ff.

Vid närmare granskning den partipolitiska debatten i denna

en av fråga blir det tydligt att det huvudsakligen är med demolqati- och effektivitetsargument diskussionerna har förts. Mycket förenklat

som framhäver top-down perspektivets företrädare i första hand effektiviteten. Samhällsplanering regional nivå kan inte utföras effektivt av landsting/regionalt självstyrelseorgan. En regionalisering samhälls-

av planeringen kan inte heller ske utan omfattande reglering verk-

en av samheten, vilket i sin tur hämmar effektiviteten, menar försvarama av länsförvaltningsmodellen SOU 1995:27, s.133. Dessa argumenterar därutöver ofta utifrån ett egalitärt tänkande, där stark centralt styrd

en samordning krävs för att skapa rättvisa och jämlika förhållanden i landet. Vidare "riskerar" länsdemokratimodellen att leda till att landsting-

blir överkommuner, något strider mot den svenska konstituen som tionella modellen, enligt top-down förespråkarna.

Bottom-up förespråkarna lyfter särskilt fram demokratiaspekter i sin argumentation. Det självklara huvudargumentet är att medborgarna på läns- eller regionnivån länsdemokratin får demokratiska

genom samma inflytande på kommunal- och riksnivå. Ett argument av effektivi-

som tetskaraktär är att det inte är rationellt att ha två konkurrerande beslutsorgan på länsnivå; ett självstyrelseorgan kan också reagera snabba-

än ett statligt ämbetsverk på de behov som kan uppstå regionalt. Unre der år har länsdemokratiföreträdarna lyft fram EU och

senare regionernas Europa" ytterligare ett argument för en kraftsamling

som på regional nivå SOU 1995:27, 133 f..

Den ideologiska sprängkraften i den regionala frågan blir också tydlig när stats- och regionbegreppen i det följande skall preciseras.

2.2.2¶Statsbegreppet

En diskussion statsbegreppet blir lätt abstrakt; en resa ut i de tunna-

om

luftlager där olika semantiska eller rättsfilosofiska föreställningar re

avhandlas. Jag tänker avhålla mig från sådan utflykt och i stället för-

en söka förankra diskussionen i den svenska samhälleliga kontexten.

I en bilaga till Länsdemolcratiutredningens betänkande diskuterar statsvetaren Pär-Erik Back de offentligrättsliga konsekvenserna

av en vidgad länsdemokrati Back, 1968, s.288 jfr Back, 1982, s.271 ff. I det sammanhanget berör han också de oklarheter framförallt gäller

som avgränsningen av begreppen stat och kommun. Back pekar bland annat på det väl kända förhållandet att stat kan beteckna både den samlade offentliga makt- och beslutsstrukturen i ett samhälle" s.291, och utgöra ett mer snävt avgränsat begrepp, oftast i förhållande till kommunal nivå. För att undvika dessa oklarheter introducerar Back den latinska termen respublica som en samlande beteckning för ett lands hela politiska system och offentliga förvaltning. Inom parentes kan tilläggas att denna begreppsliga innovation gör det möjligt för Back att snabbt och möjligtvis något lättvindigt avfärda farhågoma för statens suveränitet och "odelbarhet" vid en genom överföring av befogenheter till landstingen vidgad länsdemokrati. Man skall se detta som en delegering av befogenheter inom respublica, dvs. staten i dess vidare bestärrming, argumenterar Back. Respublica beslutar att vissa uppgifter som tillkommer respublica tills vidare skall utföras enheter på regional nivå.

av Med ett sådant perspektiv står det sedan respublica fritt att i föreskriven ordning återta eller ändra i de delegerade befogenhetema, således är statens suveränitet ohotad. Back argumenterar här för en vidgad länsdemokrati utifrån ett top-down perspektiv.

Backs försök att etablera ett nytt begrepp för att tydliggöra distinktionen mellan staten i en vidare och i en mer avgränsad bemärkelse misslyckades på det hela taget. Otydligheten består och kan stundom vara förvirrande. Lägg till detta att begrepp som "rike" och nation också figurerar i debatten. Statsbegreppets tvetydighet är visserligen besvärande, men är ändå enligt min mening hanterbar, så länge det tydligt framgår i vilket syfte begreppet används.

När det gäller diskussionen om relationen mellan central och regional nivå bör också uppmärksammas att "staten", även i en mer avgränsad betydelse, inte är en monolit. Den sektorisering präglar den

som centrala nivån har stor inverkan på regionproblematiken. På central nivå finns, förutom riksdagen, ett regeringskansli där departementen tenderar att i första hand bevaka sina politikområdens intressen

egna snarare än statens som helhet och där inte sällan sektorsgränserna är

djupa även inom departementen, mellan olika avdelningar och saken-

heter se t.ex. Ehn Sundström, 1997. På central nivå finns vidare ett antal centrala ämbetsverk som också de sätter den egna organisationens intressen i första hand. Tennen fragmentering har använts för att be-

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 23

teckna den svenska staten i dags Det är givet att denna sektoriserade centrala statliga nivå försvårar ett samlat statligt agerande på det regionala planet. Särskilt utsatta är i det sammanhanget länsstyrelserna, där flertalet departement och åtskilliga myndigheter har intressen att bevaka.

Sektoriseringen på den centrala nivån fortplantar sig även till den regionala nivån. Ett stort antal myndigheter har regional verksamhet

ligger utanför länsstyrelsen. Flertalet av dessa har numera också en som regionindelning avviker från länen. Sektoriseringen, eller frag-

som menteringen, stannar emellertid inte vid detta. Den återfinns också in-

länsstyrelsen där länsexpertema inte sällan sig delar om ser mer som

professionella sektoriella gemenskaper än som delar av en regional av förvaltningsmyndighet där tvärsektoriell samordning utgör en prioriterad uppgift.

I samband med diskussionen den regionala samordningens möj-

om ligheter i förhållande till de starka sektorsintressena har också frågan

den nuvarande länsindelningens ändamålsenlighet aktualiserats. Vi om får anledning att återkomma till den diskussionen senare i rapporten. Det gäller för övrigt sektoriseringen i stort. Här har denna problematik i första hand tjänat illustration till statsbegreppets komplexitet och

som

introduktion till diskussion kommer att fördjupas i samsom en en som band med den empiriska analysen.

8Förvaltningspolitiska kommissionen lyfter fram fragmenteringen som ett av de stora problemen inom svensk statsförvaltning i dag SOU 1997:57. 9Vill hårddra det hela kan även länsstyrelserna betraktas som företrädare

man för ett sektorsintresse. Ett sådant perspektiv ligger nära public choiceteorins bild förvaltningen befolkad rationella egoister", vilka skulle åt-

av som av minstone vissa public choiceteoretiker hävda strävar efter att maximera den

-

organisationens och tillväxt. Jag dock vissa svårigheter med egna resurser ser att använda sådan teoretisk ansats i detta arbete. Exempelvis är det svårt att

en med det perspektivet skilja ut de i det här sammanhanget intressanta "sektorsintressena samtliga aktörer agerar enligt modellen för att maximera

sin "sektors Jag också vissa problem med att finna ut vilka orga-

resurser. ser nisationsegoistiska intressen olika aktörer kommer att företräda. Är det

som t.ex. sakenhetens, departementets, Regeringskansliets, professionens, myndighetens, länsstyrelsens etc. En aktör utgör en del i många olika organisationer

egoistiska intressen långt ifrån alltid sammanfaller. vars

Regionbegreppet

Att i den politiska diskussionen hänvisa till regionernas Europa i positiva ordalag får väl i dag mycket politiskt korrekt. Begrepanses vara pet region tillhör också den politiska standardrekvisitan. Utnumera vecklingen har gått snabbt; i den länsdemokratiska debatten har begreppet region inte många år på nacken. I riksdagen dök det första upp gången 1991 i en centerpartimotion. Region användes där som en synonym till län, och det är på det sättet begreppet även fortsättsom ningsvis oftast har använts. I analyssammanhang är det emellertid svårt att sätta likhetstecken mellan län och region. Det räcker att studera centrala ämbetsverks och statliga bolags regionindelning för att inse att regioner ofta är något helt annat än län. Begreppet region är således i likhet med statsbegreppet mångtydigt och beroende avi vilket sammanhang det används har det givits ett otal olika innebörder. För den följande analysen är därför uppslagsbokens enkla definition av region liktydigt med ett geografiskt område inte som tillräcklig. Inte heller räcker den precisering innebär att region i som administrativa sammanhang betecknar nivån mellan centralmakt och lokalsamhälle Statskontoret, 1997, 5.23. Det går att urskilja två grundläggande perspektiv på regionbegreppet. I det första betraktas regionen ett medel, något som som knyts till bestämd uppgift eller företeelse. Detta utgör den funktioen nella synen på regionen. I det andra perspektivet är regionen ett mål. Roger Henning och Ingrid Liljenäs beskriver detta synsätt att regisom onen står för relationer mellan individer och sociala vilka alla i grupper, sin tur har relationer till ett speciellt geografiskt område Henning Liljenäs, 1992, s.l4. Synsättet sammanhänger med det i diskussom sionen ofta brukar benämnas mental- eller identitetsregion; stabil en och svårföränderlig företeelse. Den mentala regionen betraktas som en nödvändig beståndsdel i s.k. homogena regioner, vilka i sin tur definieras som ett i vissa avseenden enhetligt område. Här refereras ofta till regioner som exempelvis de schweiziska kantonema eller de tyska ländema. Den funktionella regionen har i Sverige haft stor betydelse för den centrala samhällsplaneringen; planeringsbegrepp arbetsmarknadssom region eller sjukvårdsregion är väl kända. En funktionell region är funktionell i förhållande till bestämd företeelse, t.ex den lokala en arbetsmarknaden. Av detta följer att funktionella regioner varierar avsevärt i storlek, beroende på vilka funktioner Det är därför som avses. oftast, Henning Liljenäs konstaterar, begränsad överenssom en

° Även centrerad region förekommer beteckning denna regiontyp. som

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 25

stämmelse mellan de olika funktionella regionerna Henning Liljenäs, 1992, s.l9.

Förhållandet mellan homogena och funktionella regioner och de regioner skapas vid skrivbordet" de administrativa är särskilt

som - - av intresse för den följande analysen Henning Liljenäs, 1992, s.27. Med administrativ region avses här en region med en tydlig geografisk gräns går att avläsa på kartan, har tillkommit genom beslut

som och syfte är att underlätta administrationen viss verksamhet

vars av en Henning Liljenäs, 1992, 528. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan den funktionella och administrativa regionen. Funktionella regi-

kan upphov till administrativa gränser, se t.ex. kommunindeloner ge ningsreforrnerna. Men de administrativa gränserna påverkar också de funktionella. Var exempelvis förlägger infrastruktur inom en ad-

man ministrativ region har naturligtvis stor betydelse för hur de funktionella regionerna utvecklas. Det är sällsynt att funktionella och administrativa regioner sammanfaller; så ändå är fallet är det oftast för en kortare

om period.

Det är i spänningen mellan homogena, funktionella och administrativa regionindelningar vi hittar ursprunget till mycket av senare

som års diskussion den regionala nivåns utformning och styrning. De

om ekonomiska och tekniska förutsättningar för de funktionella regionerna förändras kontinuerligt och i allt snabbare tempo. De administrativa regionerna är i detta perspektiv oföränderliga, eller mer positivt uttryckt

de står för stabilitet. Ekonomi och teknik i vid bemärkelse känner inga territorier Henning Liljenäs, 1992, s.62. Administrativa regio-

konstruerade för att utöva politiskt-demokratiska funktioner är fast ner rotade i territorier. En nation, ett landsting, en kommun- alla är de politiska konstruktioner med basen i ett territorium. Länsstyrelserna är

blandning. De utgör administrativa huvudsakligen mer av en som organ ett medel för staten att förverkliga vissa mål. I kraft av sin långa historiska varaktighet och den politiska roll i länet som de har kom-

genom mit att spela har emellertid länsstyrelserna inte sällan kommit att ses

identiska med länen, och därmed uppfattats som mål i sig. Här som skulle tillskapandet regionala självstyrelseorgan, vilka övertar en del

av

länsstyrelsens politiskt laddade uppgifter, kunna öppna för en av mer

funktionell på, och funktionell organisering av, länsstymer syn en mer relseorganisationen.

Tennen beslutsterritorium förekommer också beteckning denna regi-

som ontyp. z Administrativa regioner finns inte enbart inom den offentliga sektorn, utan också inom företag med verksamhet spridd över landet Henning Lilje-

en näs, 1992, s.28.

26 I skärningspunkten SOU 1998: 168

Under senare år har vi kunnat ökad ambition från politiskt håll

se en att anpassa de administrativa politiska regionerna till de funktionella. Länssammanslagningar är det tydligaste exemplet på detta. Inte sällan framhålls här stordriftsfördelar. Problemet är dock att den ekonomiska och teknologiska basen för den funktionella regionen förändras hela tiden. Transportsystem utvecklas snabbt, informationssystem ännu snabbare. Företag institution är inte längre territoriella. Frågan

som som kan ställas är om det är rimligt att låta de ständigt föränderliga funktionella regionerna styra den administrativa gränsdragningen Henning Liljenäs, 1992, 5.63.

3 Utvecklingen har beskrivits som en avterritorialisering produktionen och

av kapitalet Aronsson, 1995, s.218.

SOU 1998: 168 1 skärningspunkten 27

Del

Rollen

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 29

3¶Landshövdingerollen

Med detta kapitel inleds den empiriska delen rapporten. Vi skall nu

av sänka oss ner från de mer abstrakta problem- och begreppsdiskussionernas höjder till praktiken som den gestaltar sig i ett landshövdingeperspektiv. I kapitlet som följ er diskuteras bland annat landshövdingar-

bakgrund och hur den eventuellt har förändrats över tid. Vidare nas diskuteras hur landshövdingarna ser landshövdingeämbetet och sin egen roll, och om de tycker sig se några förändringar över tid i detta avseende. Här diskuteras också hur den ökade intemationaliseringen har påverkat landshövdingerollen.

En implicit utgångspunkt för analysen i detta och följ ande empiriska kapitel är diskussionen i föregående kapitel begreppen roll, politik,

om förvaltning, stat och region. Det är utifrån ett rollperspektiv och i spänningsfältet mellan politik och förvaltning och stat och region som landshövdingarna kommer att analyseras.

3.1¶Vem blir landshövding

För landshövdingeämbetet består således ännu i våra dagar uppfattningen på regeringsnivå att ämbetet i första hand bör rekryteras bland regeringen närstående politiker, företrädare för oppositionen i riksdagen, någon gång en tung ämbetsman eller en företrädare för arbetsmarknadens organisationer. Sven Moberg, anförande landshövdingemötet nov. 1984, citerat från Fridh, 1994, s.107 l

Det är 14 år sedan denna beskrivning av rekryteringskriteriema för

nu landshövdingeämbetet formulerades Verksledningskommitténs ord-

av förande. Men vi kommer att kunde den lika gärna vara formule-

som se rad i dag. Mycket lite har förändrats under de år som gått när det gäller rekryteringen av landshövdingar.

4 Nästan exakt formulering återfinns också i Verksledningskommitténs

samma betänkande, bilaga 4 SOU 1985:40, s.275.

Formellt sett är landshövdingama myndighetschefer, i likhet med "vanliga" verkschefer. Det finns också de som hävdar att rekryteringen av landshövdingar och verkschefer i princip sker utifrån samma lcriterier. Detta är riktigt om man går långt tillbaka i tiden, men det är inte korrekt i dag. I äldre tider var det inte ovanligt att konungen utsåg nära vänner och förtrogna till såväl landshövdingar som verkschefer. Parlamentarismens och demokratins genombrott förändrade egentligen inte denna princip. Skillnaden var att det nu var regeringen närstående personer som utsågs till ämbetena. En växande och alltmer specialiserad statsförvaltning gjorde att denna praxis efterhand tunnades ut för verkschefema; dock för landshövdingama SOU 1985:40, s.275. Ett nedslag vid fyra olika tidpunkter under de senaste 25 åren visar en förbluffande stabilitet när det gäller landshövdingamas bakgrund.

Tabell 3 Landshövdingamas bakgrund, 1973, 1983, 1993, 1998,

procentandelar

Tjänst/uppdrag närmast 1973 1983 1993 1998 före rekrytering

som 1984 bekräftar den bild av landshövdingamas bakgrund som ges i tabell 3.1 Mundebo, 1984, 3.152 Även den undersökning utnämningarna mellan

av 1970 och 1983 som Civildepartementet lät göra for Verksledningskommitténs räkning ger en liknande bild SOU 1985:40, s.277 även stencil, Civildepartementet. Den sistnämnda undersökningen skiljer sig från min genomgång genom att utgå från landshövdingamas huvudsakliga verksamhet innan de tillträdde tjänsten. Jag utgår från den tjänst/det uppdrag som landshövdingen hade omedelbart innan han/hon tillträdde landshövdingebefattningen. Vilka kriterier Mundebo har haft för din klassificering framgår inte av hans redovisning.

En första kommentar till ovanstående tabell är att man bör bedöma de förändringar som har inträffat mellan de olika åren med viss försiktighet. Procentandelama är beräknade på liten population 24 lands-

en hövdingar vid de tre första undersökningstidpunktema, 21 vid det sista, 1998. Som framgår tabellen har jag valt att slå statsråds-

av samman

och riksdagsledamotskategorin. Ett sådant tillvägagångssätt kan natur-

ligtvis diskuteras. Det är en betydande skillnad mellan att sitta i regeringen respektive riksdagen. Skälet till att slå samman dessa kategorier är att de regeringsskiften har inträffat från 1976 har inneburit att en

som stor andel de som vid utnämningen till landshövding är riksdagsle-

av damöter tidigare har varit statsråd. Bakom en ökande andel riksdagsledamöter döljer sig således en hel del tidigare ministrar. Rimligtvis utgör statsrådserfarenheten ett inte oväsentligt skäl till varför personen i fråga har erbjudits tjänsten som landshövding.

Inte heller gränserna mellan de andra kategorierna är alldeles tydli-

De högre ämbetsmännen, oftast generaldirektörer eller ambassadöga. rer, är inte sällan personer som stått den politiska ledningen nära, t.ex.

statssekreterare tidigare i karriären. Det finns med andra ord inom som denna kategori politiska tjänstemän än traditio-

personer som är mer nella opolitiska ämbetsmän. När det gäller de fackföreningsledare som blivit landshövdingar är det också i detta fall så gott som alltid personer som stått den politiska ledningen nära som utnämnts.

Sammantaget ökar de två rena politikergruppema sin andel något

tid, undantaget 1993.17 Det året är också något speciellt att över genom landshövdingar med näringslivsbakgrund är ovanligt många fyra

en

5 Tabell 3.1 bygger på den tjänst/det uppdrag landshövdingen hade ome-

som delbart innan han/hon tillträdde sin nuvarande befattning. Detta förfaringssätt ger visserligen inte en lika rättvisande bild av landshövdingens bakgrund som

utgår från den huvudsakliga verksamheten fore landshövdingetjänsom man ten. Fördelen med min klassificering är att uppgifterna är enklare att ta fram och dessutom tillforlitligare. Man slipper göra bedömningar av vilket verksamhetsområde är det huvudsakliga för en viss person. Är det t.ex. enbart

som längden på viss tjänst som har betydelse eller är det också viktigt vilken

en verksamhet det är frågan om 7 I undersökning landshövdingarnas rekryteringsbakgrund under 1900-

en av talet fram till och med 1950 redovisas ett antal som motsvarar en andel landshövdingar med riks- eller kommunalpolitisk bakgrund på 46 procent för hela perioden 1901 till 1950. Andelen landshövdingar med en bakgrund som företagsledare är for period 9 procent. Procentandelama är dock inte fullt

samma jämförbara med mina resultat, då man i den tidigare undersökningen inte har begränsat sig till meriteringsgrund per landshövding. Tvärtom har i flertalet

en fall och landshövding hänförts till fler än en bakgrundstyp

en samma Grimlund, 1954, s.142.

32 I skärningspunkten SOU 1998: 168

st.. Vi bör dock inte bli alltför överraskade över detta resultat;

som

är andelen redan 1998 tillbaka på lägre nivå. År 1993 hade synes en Sverige en borgerlig fyrpartiregering. Det är emellertid inte detta förhållande som avspeglar sig i den tillfälliga ökningen andelen lands-

av hövdingar med en bakgrund inom näringslivet. Tre av fyra landshövdingar med denna bakgrund hade utnämnts av socialdemokratiska

regeringar. Näringslivsföreträdama på landshövdingeämbetet är också oftast av en särskild sort; de kommer från vd-poster inom folkrörelseanknutna verksamheter, t.ex. bondekooperationen, nykterhets- eller

sparbanksrörelsen. En och företrädare för det viktiga skogsbaserade

annan näringslivet i norr har dock trängt sig in i denna skara.

En uppdelning på partitillhörighet för politikergrupperna statsråd, riksdagsledamöter, kommun- och landstingspolitiker följande ta-

ger bell:

År 1973, innan den första borgerliga regeringen i modern tid tillträdde 1976, dominerade som synes socialdemokratema stort bland landshövdingar med politikerbakgrund. Denna dominans har efterhand avtagit och sett i förhållande till andel välj arkåren är de borgerliga partierna

av som grupp betraktad överrepresenterade bland landshövdingar vid de tre följande undersökningstidpunktema.19 Andelen landshövdingar från

s En landshövdingama inom näringslivskategorin 1993 hade också lång

av en politisk statsrådsbefattning.

bana bakom sig, krönt med en 9 Med utgångspunkt i en empirisk undersökning av landshövdingamas rekryteringsbakgrund 1901 till 1950 hävdar Grimlund att landshövdingeämbetet har "avpolitiserats efter parlamentarismens genombrott. Före denna tidpunkt var det viktigare att de nyutnämnda landshövdingamas politiska uppfattning överens stämde med den politik regeringen förde. Flera av landshövdingama från denna tid lät sig också efter utnämningen inväljas i riksdagen och de som redan hade en plats där behöll vanligtvis denna. Efter parlamentarismens genombrott

SOU 1998: 168 I skämingspunkten 33

de olika borgerliga partierna har varierat en hel del över tid. I dagsläget är det särskilt centerpartiet andelsmässigt ligger högt i förhållande

som till valresultatet, med tre landshövdingar. Observera dock att det inte är sagt att landshövdingepostema skall fördelas proportionellt mellan partierna. Det rör sig också om så pass få individer att en eller ett par utnämningar kan leda till relativt stora procentuella omkastningar.

Om räknar in statssekreterarna bland landshövdingar med en

man politisk bakgrund är situationen över tid stabil. Som framgår av tabell 3.1 har 70 till 77 procent av landshövdingarna en bakgrund som statsråd, riksdagsledamot, kommunpolitiker, landstingspolitiker eller statssekreterare vid samtliga undersökningstidpunkter utom 1993.

Minskningen över tid andelen statssekreterare som blir landshöv-

av dingar förtjänar särskilt kommentar. Tjänsten statssekreterare

en som har efterhand blivit fullt ut politiserad; regeringsskiftet 1976 brukar

brytpunkt i detta avseende. Vid detta tillfälle avgick anges som en samtliga statssekreterare tillsammans med sina respektive statsråd. Andelen statssekreterare på landshövdingeposten har således minskat över tid, samtidigt har förmodligen andelen politiker bland de stats-

men sekreterare ändå blivit landshövdingar ökat. Vidare har parallellt

som med att statssekreterartjänsten politiserats belastningen på dess inneha-

ökat. Det är numera mycket krävande att vara statssekreterare; att vare både "politiker" och "vd på ett departement. Spoilsystemet och

vara den tunga arbetsbelastningen har gjort att genomströmningen på statssekreterartjänsten är större i dag, i jämförelse med ett par decennier bakåt i tiden. Statssekreterare är oftast bara kortare period, för

man en att sedan gå vidare till andra uppgifter. Tjänsten är numera inte, som ofta tidigare fallet, en ärofull slutpunkt på en lång departementskar-

var riär. Med tanke på att landshövdingeposten av tradition har utgjort slut-

punkten på yrkeskarriären i sin helhet av de intervjuade

- som en landshövdingarna uttryckte det: landshövdingar är per definition föredetta" är det förståeligt att andelen statssekreterare på denna

- "ändhållplats" har minskat över tid. statssekreterama är när de lämnar sin post mitt i karriären; landshövdingarna är redan vid tillträdet

uppe på väg att avsluta den.

För att diskussionen med några enstaka undantag

summera ovan: inom kategorin näringsliv har samtliga landshövdingar sin bakgrund

blev det efterhand allt vanligare nyutnänmd landshövding med plats i

att en riksdagen ganska snart efter utnämningen lärrmade denna plats Grimlund, 1954, 5.144 2°För diskussion statssekreterarrollens förändring över tid se Ehn, 1998.

en om

inom den politiska sfáren. Med statsvetenskaplig terminologi skulle vi kunna säga att de har rekryterats från den politiska eliten"

Hans Esping gör en distinktion mellan politiker och statstjänstemän och menar att tendensen från regeringens sida att utnämna politiker hellre än tjänstemän till landshövdingar är en konsekvens av en maktoch rollförskjutning mellan länsstyrelser och landsting. Under tidigt l960-tal var det, enligt Esping, självklart att länsstyrelsen skulle utgöra det dominerande regionala samhällsorganet. Idag är det lika självklart att det skall vara landstinget. Denna maktförskjutning har inneburit att landshövdingens roll har blivit mer representativ, menar Esping. Det inflytande som landshövdingen idag utövar grundar sig inte i första hand i ämbetet utan följer mer av personliga egenskaper. Det är detta som regeringen till del har tagit fasta på i sin utnämningspolitik, enligt Esping Esping, 1990, 5.29.

Den förskjutning mellan länsstyrelser och landsting som Esping noterar är naturligtvis intressant och viktig, och hans iakttagelse att den har konsekvenser för landshövdingerollen är svår att argumentera emot. Däremot är det inget som talar för, vill jag mena, att det skulle finnas någon medveten strategi från regeringens sida för att anpassa rekryteringen till den förändrade rollen. Till ämbetet utnämndes tidigare, och utnämns alltjämt, personer inom den politiska sfären som vill ibland "bör". lämna den politiska hetluften för en något lugnare tillvaro innan yrkeskarriären avslutas." Inte sällan är det frågan ett tack för lång

om och tjänst inom politikens domäner. Principen ämbetet

trogen att ge

2 Maktutredningen beskriver Sverige styrt två eliter ekonomisk

som av - en och politisk. Kännetecknet är, till skillnad från flertalet andra länder, makt-

en delning mellan två relativt distinkta sfárer, snarare än en sammanflätning SOU 1990:44, 5.301 ff. 22Tage Erlander skriver i sin dagbok "landshövdingesjukan drabbar

om som statssekreterare och statsråd, vilka efter några år i den politiska hetluften vill söka sig till något "lugnare, bättre och trevligare arbete" Erlander, 1982, s.244. Landshövdingeämbetet var en sådan eftertraktad tjänst. Erlander hänvisar till Per Edvin Sköld som lär ha fällt yttrandet: "Har någon av kollegema drabbats av landshövdingesjukan så gör dig av med honom fortast möjligt for han kommer aldrig att bli återställd Erlander, 1982, 5.244, jfr Ruin, 1986, 5.129. 23 Det är emellertid inte alltid så att förfrågan är intresserad

en om man av tjänsten kommer helt överraskande för den tilltänkta landshövdingen. Åtrninstone inom politikergruppen finns det något som liknar en informell kvotering. Den är dock långtifrån proportionell och utesluter konsekvent de minsta partierna i riksdagen. För att komma ifråga for en landshövdingepost kan man s.a.s. ställa sig i kö hos sitt parti. Att det kan till det viset bekräftas i flera av intervjuerna med landshövdingarna.

belöning till personer inom den politiska eliten har varit stabil som över seklerna och rollförskjumingen mellan länsstyrelser och landsting har inte, såvitt jag kan bedöma, inneburit någon förändring i detta avseende.

Att landshövdingeämbetet är tjänst erhålls sent i karriären

en som framgår tabell 3.3:

av

a: för en av landshövdingama 1973saknas uppgift

Den genomsnittliga landshövdingen har som framgår av tabellen ett par år kvar till den sextionde födelsedagen. Det är endast fyra landshövdingar sammanlagt vid de fyra undersökningstidpunktema som inte är över femtio år. Medelåldern sjunker ändå något över tid- 1 år på ett kvarts sekel." Vi kan här jämföra med generaldirektörsgruppen

som vid två undersökningstillfállen 1971 och 1990 hade medelålder

- - en på 54 år vid båda. Generaldirektörema, i jämförelse med andra

som statliga tjänstemannagrupper tenderar genomsnittligt betydligt

att vara äldre,2° är ändå klart än landshövdingama. Att åldern också kan

yngre

24Grimlund redovisar genomsnittsålder vid umämningstillfállet på 52,5 år

en för hela perioden 1901 till 1950. Tendensen under det halvsekel han studerar är att genomsnittsåldem ökar. Under 1920-talet landshövdingama vid utnäm-

var ningstillfållet i genomsnitt 50,5 år, under 1940-talet hade genomsnittsåldern stigit till 53,7 år Grimlund, 1954, s.146. Observera att siffrorna inte är fullt jämförbara med mina resultat, då jag redovisar de sittande landshövdingamas genomsnittliga ålder vid bestämd tidpunkt, inte deras ålder vid utnämnings-

en tillfället. 25Procentandelen 1990 baseras på ett urval hälften av samtliga general-

av direktörer, 1971 genomfördes en totalundersökning Ehn, 1998. 26 exempelvis genornsnittsåldem för statssekreterama 46 år och för ett

1990 var urval departementsråd inkl. expeditions- och rättschefer 48 år. En relativt hög medelålder ändå klart lägre än för generaldirektörerna Ehn,

som synes, men 1998. e

uppfattas som ett problem illustrerar nedanstående uttalande från en landshövding:

Jag tror att många landshövdingar har varit för gamla. Det är ett tungt jobb. Det är en stor myndighet, det är mycket som förväntas, det är mycket personal och då måste kriteriet när man väljer ut en landshövding vara att man tror att personen är duglig för detta. Man får inte vara en fallfrukt och man får inte vara en kart heller.

Ett utmärkande drag för makteliter är den starka manliga dominansen. Den högre ämbetsmannakåren i Sverige har inte utgjort något undantag i detta avseende t.ex. Ehn, 1998. Andelen kvinnliga landshövding-

se

ar vid de fyra undersökningstidpunktema framgår av tabell 3.4:

Tabell 3.4 Kvinnliga landshövdingar, 1973, 1983, 1993, 1998,

procentandelar

%

Visserligen är det fortfarande långt kvar till en helt jämställd förvaltning, när det gäller den könsmässiga snedfördelningen bland

men landshövdingama har utvecklingen ändå gått mot en jämnare fördelning; inte enda kvinnlig landshövding 1973 jämfört med var tredje

en tjugofem år senare. Det är framförallt under de senaste fem åren som jämställdheten har fått ett genombrott vid rekryteringen av landshövdingar. Detta är naturligtvis ingen tillfällighet, utan resultatet av en medveten regeringspolitik. När exempelvis den socialdemokratiska regeringen tillträdde 1994 markerade man tydligt att hälften av de ledande befattningama inom staten skulle besättas med kvinnor se t.ex. RRV 1996:50. Dit har man inte nått än när det gäller landshövdingegruppen, men det tar också längre tid för en sådan utnämningspolitik att få genomslag på tjänster där innehavarna inte avgår vid ett regeringsskifte. Det kan dock noteras att andelen kvinnor bland landshövdingama är högre än för myndighetschefsgruppen i sin helhet. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen är i dag 23 procent av myndighetschefema kvinnor prop.1997/98: 136, s.50.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 37

Vem blir landshövding var den fråga som formulerades i rubriken till detta avsnitt. En smula hårddraget är svaret att det är mycket sannolikt att det är en person som har haft sin yrkeskarriär förlagd till den politiska sfaren, vanligtvis en politiker. Landshövding blir man sent i karriären, oftast är det frågan sluttjänst jfr Mundebo, 1984,

om en s.l53. Medelåldern på landshövdingarna är förhållandevis hög, och fortfarande är det oftast en man som innehar ämbetet.

Naturligtvis är det så att regeringen inte bara har rätt att, utan också bör, utse personer som den har fullt förtroende för till de högsta tjänsterna i förvaltningen. Landshövdingetjänsten tillhör definitivt denna kategori. Här är det frågan om den högsta ämbetsmannen i den statliga regionala förvaltningsorganisationen. Att landshövdingarna företrädesvis hämtas bland äldre partipolitiker behöver inte heller detta vara tecken på svagheter i rekryteringspolitiken. För en landshövding är det viktigt att ha erfarenhet av den politiska världen och att överhuvudtaget ha ett brett kontaktnät. En lång erfarenhet av kvalificerat politiskt arbete bör i detta avseende vara klart meriterande. Det är också möjligt att den rollförskjutning mellan länsstyrelse och landsting som Esping uppmärksammar har gjort att landshövdingerekiyteringen inte är fullt så anakronistisk som den i förstone kan tyckas. Till en mer representativ roll kan rekryteringen av äldre förtjänta politiker, eller män/kvinnor i staten, vara förnuftig.

Icke desto mindre är det svårt att värja sig for intrycket att regering-

tar mindre seriöst på landshövdingeutnämningama i jämförelse med en utnämningama till andra ledande befattningar i statsförvaltningen. Detta i situation där betydelsen av regeringens utnämningsmakt ökar

en genom de många och viktiga befogenheter som numera har delegerats till myndigheterna. Förvaltningspolitiska kommissionen uppmärksammar detta och menar att utnämningsmakten bör utnyttjas som ett av regeringens viktigaste medel att styra förvaltningen SOU 1997:57, s.l23. I den nyss framlagda förvaltningspolitiska propositionen påpekas att ett kvalificerat och ansvarsfullt ledarskap är viktigare i dag än någon gång tidigare prop.1997/98:136, s.50. I den propositionen presenterar regeringen också sin aktuella chefspolicy. Där står att läsa att rekryteringen av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande prop. 1997/982136, s.5 l. Den utnämns till myndighetschef bör också ha

som tidigare erfarenhet av chefsuppdrag, enligt regeringen. För den viktiga posten statens främsta representant på den regionala nivån år den-

som na policy uppenbarligen inte giltig. Här gäller fortfarande i huvudsak

27Det finns dock anledning for övertro detaljerade modeller for

att varna en rekryteringsforfarandet. Erfarenheterna när det gäller användningen av check-

en kombination av informell kvotering mellan partier och en belöning för lång och trogen tjänst i den centrala statsapparaten.

I propositionen om den regionala samhällsorganisationen föreslår regeringen att länsstyrelsemas roll som regeringens företrädare i länet tydliggörs prop.1996/97:36. Det bör, enligt regeringen, klart framgå att länsstyrelsemas huvuduppgift är att vara statens företrädare. Länsstyrelseinstruktionen har också ändrats i vissa delar för att tydliggöra detta. Regeringen menar vidare att den försöksverksamhet som nu pågår med regionala självstyrelseorgan som övertar det övergripande ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna leder till att den inbyggda konflikten i länsstyrelsen mellan att vara regeringens företrädare i länet och samtidigt regionens företrädare inför statsmakterna upphör. Med en i dessa dagar flitigt förekommande term talar regeringen om en mer renodlad" roll för länsstyrelsen; en roll som sektorsövergripande förvaltningsmyndighet med ett tydligt ansvar direkt mot regeringen.

Den renodling länsstyrelsens roll som regeringen föreslår innebär

av också att landshövdingerollen förändras. I län med självstyrelseorgan är det inte självklart att landshövdingen fortsättningsvis behåller positionen som länets samlande och ledande aktör i relationen till statsmakter-

Han eller hon kommer att få konkurrens från den ledande personen na. i självstyrelseorganet. Av förändringarna följer att länsstyrelsen mer kommer att likna en "vanlig myndighet. Den fråga som då rimligtvis bör ställas är om inte rekryteringsförfarandet bör anpassas till detta. Det vill säga att landshövdingarna bör rekryteras med utgångspunkt i sam-

policy är tänkt att tillämpas vid rekryteringen av andra myndigma som hetschefer.

3.2 och

Landshövdingarna landshövdinge-

rollen

Landshövdingerollen rymmer i sig flera olika roller. Hur tyngdpunkten mellan dessa fördelas sammanhänger till en del med den enskilda landshövdingens egna preferenser. Landshövdingen är såväl verkschef för myndigheten länsstyrelsen, som länets främsta talesman inför den centrala nivån. I rollen som länets talesman ligger då också att driva utvecklingsfrågor i länet och att fullgöra de representativa plikter som

listor och mallar för rekryteringen är inte heller odelat positiva Ehn Sundström, 1997, s.123 ff. Som påpekas ovan är det viktigt att regeringen har fullt förtroende för de personer den utser till de högsta chefspostema i förvaltningen; det måste därför finnas utrymme för regeringen att göra sina egna bedömningar vid varje enskilt rekryteringstillfálle.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 39

åligger landshövding. Den tidigare landshövdingen Ingemar Munen debo beskriver det ambassadörsroll OVIundebo, 1984, s.l50. som en Landshövdingen är vidare ordförande i länsstyrelsens styrelse, liksom i bland annat länsarbetsnämnd och skogsvårdsstyrelse Statskontoret, 1998b, s.56 Han eller hon är också regional samordnare och den har att balansera olika statliga sektorsintressen på regional nivå. som Därutöver är det vanligt att landshövdingar har uppdrag på central nivå, ordförande i statliga utredningar. ofta som När landshövdingarna själva i intervjuerna beskriver landshövdingerollen och vad de särskilt tilltalande med denna är det mångfalser som den i uppgifterna flertalet väljer att lyfta fram. Några citat får ilsom lustrera denna i grunden positiva syn på ämbetet:

Överhuvudtaget har det varit ett roligt uppdrag därför att det är så mångsidigt. Det skiljer sig från nästan alla andra uppdrag. Det är aldrig enformigt, det är så många typer av uppgifter.

...det är oerhört omväxlande, man lär känna hela samhället, man får träffa människor av alla de slag.

Det roligaste, om man kan använda det uttrycket i detta sammanhang, det är att landshövdingsposten erbjuder oerhörd en bredd.

Mångfalden är allra roligast.

Det är den här bredden. Man får syssla med så många olika aktiviteter.

Arbetsuppgifterna är mycket omväxlande, man har hela kartan regeringsärenden och områden, varav en del är mycket omav fattande. Det gör att det aldrig blir tråkigt, att köra ett spår bara. Själva rollen landshövding är oerhört stimulerande, att få som med i nästan allting som är betydelsefullt och viktigt, träffa vara av människor, oftast i positiva sammanhang. massor

Mångfalden och bredden upplevs samtliga landshövdingar som har av tagit denna aspekt ett positivt inslag i landshövdingerollen. upp som Huvudsakligen positivt också flertalet landshövdingar på det som ser har betecknats den "dubbla rollen"; att både vara statens högsta som ämbetsman i länet och länets företrädare inför staten. I den disatt vara kussionen kan finna två olika linjer landshövdingarna arguman som menterar utifrån. I det fallet ser de tydligt den potentiella probleena matiken i denna dubbla roll, de tycker samtidigt att just detta utgör men

40 I skärningspunkten SOU 1998: 168

ett av de mest spännande inslagen i uppgiften att landshövding. vara Några exempel på detta sätt att argumentera följer nedan:

Landshövdingen har naturligtvis en dubbel roll. Dels är landshövdingen, han eller hon, ett instrument för regering och riksdag att säkerställa att olika politikområden slår igenom ute i landet. Det har vi mängder av exempel på. Samtidigt är man då någon sorts företrädare för länet. Jag finner den /dubbelrollen/ stimulerande och tycker att det är en av de saker som gör uppdraget roligt. Det är en viktig balansgång.

Det kan finnas en konflikt mellan att vara statens representant och länets talesman. Det skiljer sig egentligen inte från den vanliga verkschefsrollen; att kunna till regeringen förmedla erfarenheter och synpunkter från verksamheten. Det gäller att hitta en balanspunkt så att man inte klipper av alla band till regeringen.

Ja, det där är en balansgång som man måste medveten vara om och som man måste förhålla sig till. Det innebär att det underifrån firms ett väldigt starkt tryck att jag ska vara kraftfull. Det gäller att veta när man gör det, hur man gör det och när man inte gör det.

Det är en balansgång Det visar egentligen bara att det kanske behövs en sådan här sammansmältningsprocess, men att regeringen kanske lite för lite använder sig av den personen, kalla det sitt ombud

Den andra argumentationslinjen är att i princip förneka existensen av problemet. Landshövdingen är statens man/kvinna i länet, det är detta som ytterst gäller. Nedanstående landshövdingar illustrerar detta sätt att argumentera:

Jag har den regeln att vi företräder staten vi är en statlig myndighet. Vi skall tillse att Naturvårdsverkets och andras krav, Boverkets krav, uppfylls, Vägverkets krav uppfylls det skall vi göra, där skall vi lägga vår sak. Men det är sannerligen inte vår uppgift att lägga käppar i hjulet

Inga bekymmer. Jag ser att jag är regeringens förlängda arm. Regeringen är min styrelse och riksdagen är min bolagsstämma. Och jag har att i mitt län uppnå de nationella mål som regeringen och riksdag fattar beslut om. Sedan prioriterar jag mellan dem här, försöker anpassa dem till de regionala förutsättningarna.

SOU 1998: 168 I skämingspunkten

Jag har här beskrivit två argumentationslinjer. En där balansgången

mellan att vara statens och regionens företrädare erkänns som ett potentiellt problem, men också som en intressant utmaning i landshövdingerollen och linje där existensen den dubbla rollen förnekas;

en av landshövdingens roll är klar och tydlig han eller hon är statens repre-

sentant i länet, punkt slut. Skillnaderna mellan företrädare för dessa

båda linjer skall dock inte överdrivas. Det är snarare fråga om en gradän artskillnad. Även de uppfattar den dubbla rollen, och tycker

en som att den är intressant och viktig, sig i första hand som statens regio-

ser nala representanter.

Det kan i detta sammanhang vara intressant att jämföra med de resultat Verksledningskommittén presenterade i rapport 1985. På

som en

fråga hur landshövdingarna ser på den dubbla rollen var det ingen av en de landshövdingar som besvarade frågan som såg några svårigheter i att förena funktionen att regeringens förlängda arm i länet med

vara funktionen länets företrädare inför regeringen Ds C 1985:16,

att vara s.209.28 Jämfört med 1998 är landshövdingarna inte lika benägna att

lyfta fram de svårigheter eventuellt kan finnas i att hantera denna

som dubbla roll. Vi får dock inte glömma att också dagens landshövdingar tror sig kunna förena de båda rollerna -inte sällan tycker att detta

man är särskilt intressant aspekt arbetet- även om de således är något

en av

uppmärksamma på de problem som kan finnas i sammanhanget. mer

I ett annat avseende har emellertid viktig attitydförskjutning in-

en träffat mellan de båda undersökningstillfällena. Enligt Verkslednings-

kommittén så framhölls det "allmänt från landshövdingarnas sida att det skett tyngdpunktsförskjutning till förmån för rollen som länets

en talesman. Rollen regeringens förlängda ansågs ligga på

som arm mer tjänstemännen i länsstyrelsen C 1985:16, s.209. År 1998 är ten-

Ds

densen snarast den omvända; som jag har redovisat ovan är en argumentationslinje bland landshövdingarna att betona rollen som statens representant i länet. Några landshövdingar tydligt framhåller att

som rollen länets talesman har företräde står inte att finna vid det sena-

som

z enkät Göte Fridh tillställde landshövdingarna hösten 1993 fick de

I en som bl.a. vad de landshövdingens viktigaste uppgift. Fridh finner

ange anser vara att kan i tre ungefär lika stora grupper. En tredjedel anger

man gruppera svaren

sin viktigaste uppgift att statens företrädare i länet, oftast då i kombisom vara

länets företrädare inför statsmakterna. En tredjedel prioritenation med att vara

länets utvecklingsfrågor, och den sista tredjedelen framhåller "lagledarrar rollen och chefskapet för länsstyrelsen den viktigaste uppgiften Fridh,

som 1994, s.l81 29Även Hagström finner i intervjuundersökning med landshövdingar från

en 1970-talets början att rollen länets talesman är den som flertalet landshöv-

som dingar den kvalitativt viktigaste Hagström, 1978, s.203.

anser vara

re undersökningstillfället. En landshövding diskuterar explicit denna attitydförskjutning:

...från riksdagshåll, riksdagsrevisorer och många andra politiker och även på länsplanet har man uppfattat att denna länsstyrelsens foreträdarroll for staten har blivit tydligare. När jag kom in var det fortfarande väldigt mycket av det omvända att man både från landshövdingar, länsstyrelse och politiker i allmänhet mera såg länsstyrelsen som länets företrädare.

Strävan att tydliggöra att renodla länsstyrelsens roll citatet

- w är, som ovan antyder, inte alldeles Ambitionen att renodla länsstyrelsens

ny. roll till att statens företrädare i länet har dock blivit markerad

vara mer efterhand. Det tydligaste exemplet på denna tyngdpunktsförskjutning återfinns i den tidigare nämnda propositionen om den regionala

samhällsorganisationen prop. 1996/97:36, t.ex. 5.34. Attitydförskjutningen bland landshövdingama bör därför också ses som en reaktion på regeringens förändrade syn på länsstyrelsemas roll. Genom försöken med regionala självstyrelseorgan blir förändringen ännu tydligare. Den aktuella instruktionen för länsstyrelsen bekräftar denna förskjutning SFS 1997:1258. Statskontoret tolkar instruktionen att lands-

som hövdingens uppgift är att vara regeringens företrädare i länet. Den tidigare uppgiften att vara regionens företrädare i förhållande till statsmakterna är nedtonad Statskontoret, l998a, s.69. Vi får anledning att återkomma till denna förändring i på landshövdingerollen i

synen avsnitt 3.3.

Ett tidstypiskt inslag i diskussionen om landshövdingerollen 1998 är att vissa landshövdingar väljer att utnyttja en begreppsapparat hämtad från den privata sektorn i sin beskrivning rollen. När det gäller den

av interna arbetsfördelningen inom länsstyrelsen beskrivs inte sällan landshövdingen som en arbetande styrelseordförande och länsrådet som verkställande direktör. Det finns också landshövdingar använder

som näringslivstenninologin för att beskriva den dubbla rollen statens

som och regionens företrädare. Förebilden för dessa landshövdingar utgörs av relationen mellan en koncernledning och ett dotterbolag:

jag tycker om att se på det här jobbet ungefär som jag föreställer mig att en dotterbolagschef ser sitt uppdrag i sin koncern. Du är beroende av direktiv, budget, principer, guidelines, som koncemledningen utarbetar. Du skall se till att få bästa möjliga resultat. Om du har bra resultat, så är det bra för hela

3°Jämför Ehn, 1998, som finner att ett marknadsorienterat språkbruk sprider sig bland högre svenska statstjänstemän.

I skärningspunkten 43

koncernen. Om du försöker ett bra resultat på bekostnad av ett annat dotterbolag så får du inte credit för det av koncemledningen, utan du får smisk på ñngrama. Ett tydligt uppdrag, men samtidigt är koncemledningen det ställe där jag landar mina aggressioner, ställer mina krav, kommer med mina idéer det är

också tvåvägskommunikation. Och jag tycker inte det är

en märkvärdigare än så att vara landshövding.

Man brukar säga att det kan vara en rollkonflikt. Men det är också min parallell till näringslivet. Dotterbolagschefen i en koncern företräder koncemledningen i dotterbolaget. Men som dotterbolagschef är det oerhört viktigt att ge rätt infonnation, och ur dotterbolagets perspektiv. Jag företräder koncemledningen staten i länet, men min viktigaste uppgift är att ge

- mycket tydliga besked till regeringen om tillståndet i länet.

Jag inledde detta avsnitt med att beskriva hur landshövdingama oftast lyfte fram mångfalden ett positivt kännetecken för landshövding-

som erollen. Ett annat kännetecken för rollen påfallande ofta nämns,

som och som kanske är ännu mer utmärkande för just landshövdingerollen, är vad skulle kunna kallas samordningsfunktionen. Det är i detta

som avseende landshövdingamas unika position mellan politik och för-

som valtning och mellan stat och region blir särskilt tydlig.

Genom samordningsfunktionen blir det också uppenbart att landshövdingen är något än en vanlig myndighetschef, och att

mer han/hon har position som går utöver det som länsstyrelsen som

en myndighet står för. Ingemar Mundebo beskriver det, något tillspetsat,

att landshövdingen och länsstyrelsen delvis sysslar med olika sasom ker. Länsstyrelsen är i mycket förvaltningsmyndighet och sysslar

en därvidlag med frågor landshövdingen i begränsad omfattning tar

som del Landshövdingen sysslar med frågor rör näringsliv och

av. mer som sysselsättning, dvs. länets utveckling i ett vidare perspektiv. Landshövdingen är i denna roll, med Mundebos terminologi, ambassadör,

en kontaktskapare, PR-man, verkar med uppgifter som ligger i

som gränslandet mellan politik och förvaltning Mundebo, 1984, s.l52.

Det kan tilläggas att landshövdingama och länsstyrelserna även formellt har unik position när det gäller samordningen på den regio-

en nala nivån. Det är den enda myndigheten som har som främsta uppgift att löpande väga olika sektorsintressen, både nationella och

samman regionala sådana Fridh, 1994, s.218.

Landshövdingerollen har naturligtvis inte alltid haft denna starka inriktning mot utvecklingsfrâgor och regional näringspolitik. Det var först mot slutet 1970-talet rollen började förändras i den rikt-

av som ningen. Flera län initierade vid den tiden s.k. länskampanjer, eller till-

44 I skärningspunkten

skapade näringslivsdelegationer, särskilda arbetsgrupper etc. Landshövdingama inriktade sig allt mer på att samordna olika offentliga och privata aktörer inom regionen. Denna utvecklings- och samordningsroll kom också att förstärkas av att länsstyrelserna och landshövdingama från denna tidpunkt fick större frihet och ökade ekonomiska resurser för att starta olika regionalpolitiska projekt. Kontaktema med näringslivet blev därmed också allt viktigare Johansson, 1991, s.93 Johansson, 1995, 5.82. Den samordning som landshövdingama i intervjuerna diskuterar går i både vertikal och horisontell riktning och är särskilt framträdande i arbetet med utvecklingsfrågoma i länen. Några exempel på hur landshövdingama ser på samordningsrollen följer nedan:

En landshövding har egentligen inte mycket makt längre, däremot har landshövdingen hittills haft den status att kallar du folk till överläggningar så kommer de.

Folks föreställningar om landshövdingens roll är någonting mycket större än att vara chef för länsstyrelsen. Så är det också om man ser till hur arbetsdagen används, hur man blir efterfrågad. Det är anmärkningsvärt hur ofta som man vänder sig till landshövdingen därför att då är det inget snack om vem det är som ska vara ordförande, eller vem det är som ska försöka förena stridiga viljor, eller representera när det ska vara högtidligt eller så. Det tycker jag man måste vara rädd om.

Den här rollen att vara landshövding är i sig oerhört intressant. I ett samhällssystem ha den här självklara plattformen, att kunna spela på den. En landshövding kan sammankalla vilka parter som helst utan att någon någonsin kan göra gällande att det var fel, det var inte han som skulle ha gjort det, det var någon annan etc. Den här rollen är nästan det allra viktigaste om man diskuterar vad man ska ha landshövdingen och länsstyrelsen till i en statsförvalming.

När landshövdingama diskuterar sin roll, särskilt med avseende på den dubbla rollen och på samordningsfunktionen, är det inte sällan med den underförstådda reservationen att rollen kan komma att förändras framöver. Det är om sådana förändringar som avsnitt 3.3 skall handla; förändringar av rollen som landshövdingama redan har kunnat notera och förändringar som de tror kan vara på väg, bland annat som en konsekvens av försöken med regionala självstyrelseorgan. Först dock en kortare diskussion om intemationaliseringens konsekvenser för landshövdingerollen.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 45

3.2.1 Landshövdingama, EU och intemationali-

seringen

Landshövdingama har också fått tillfälle att diskutera EU-medlemskapets och den tilltagande intemationaliseringens betydelse för landshövdingerollen. När det gäller EU är det framförallt det omfattande administrativa merarbete som hanterandet av EU:s strukturfondspengar och jordbruksstöd har inneburit, landshövdingama lyfter fram.

som Man använder uttryck oerhört arbetskrävande, "väldigt merar-

som bete", "mycket bekymmer, oerhört besvärligt, länsstyrelsens tyngsta uppgift i dag" för att beskriva dessa nya uppgifter för länsstyrelsen. Särskilt problemfyllt initialt tycks hanteringen av jordbruksstödet ha varit. I det fallet har också konflikter med Jordbruksverket bidragit till landshövdingamas kritiska kommentarer. För länsstyrelsen i allmänhet och för lantbruksenheten i synnerhet har inträdet i EU medfört stora förändringar. Intervjucitaten nedan antydan den

ger en om omställning som länsstyrelserna har genomgått:

Vår lantbruksenhet sysslar i dag med helt andra saker än vad de gjorde när jag började som landshövding. I dag är det i huvudsak tillämpningen den gemensamma jordbrukspolitiken som

av de sysslar med.

det otrolig ärendehantering Det är inte bara att be-

är en handla ansökningar utan det är inspektioner ute på jordbruk också, och att det hela är korrekt. Så visst har EU betytt mycket merarbete och har bidragit till omprioriteringar, där andra uppgifter antingen har avvecklats eller får nedprioriteras.

jordbrukspolitiken har ställt om hela sättet att arbeta och det är mycket betungande.

Administrativt har EU således medfört stora förändringar och hel del

en extra arbete. Det bör emellertid understrykas, for det första, att en del

det merarbete hanteringen av EU-stödet har inneburit är av av som "engångskaraktär", det vill säga sammanhänger med organiseringen av uppgiftshandläggningen. När väl organiseringen är klar är uppgiften inte längre fullt lika krävande tidsmässigt. För det andra finns det stora variationer mellan länen när det gäller hur stort merarbete som EUmedlemskapet har lett till. Detta sammanhänger i sin tur naturligtvis med i vilken utsträckning det enskilda länet är berättigat till EU-

som stöd.

EU-inträdet har således, åtminstone inledningsvis, medfört en hel del extra administrativt arbete och ställt till med åtskilliga bekymmer

46 I skärningspunkten SOU 1998: 168

för länsstyrelserna. Däremot har det internationella kontaktutbytet inte påverkats särskilt mycket av EU-inträdet, enligt vad som framgår

av intervjuerna. Här har sovjetimperiets fall betytt mer för inriktningen och omfattningen av kontakterna. Flertalet landshövdingar nämner kontakter med Baltikum och Östeuropa som ett nytt och förhållandevis centralt inslag i det internationella kontaktutbytet efter 1990- det har verkligen blommat ut intensivt, som en landshövding uttrycker det. Inte sällan är det frågan om kontakter i samband med olika biståndsinriktade samarbetsprojekt. Även när det gäller de internationella kontakterna fmns det stora variationer mellan länen, eller kanske

snarare mellan landshövdingarna. I stor utsträckning tycks det internationella kontaktutbytet vara avhängigt landshövdingens personliga prioriteringar, men naturligtvis spelar också länets geografiska läge och storlek roll. I Västra Götaland tar exempelvis de många internationella besöken i Göteborg en betydande del landshövdingens tid i anspråk.

av

Sammanfattningsvis utifrån ett landshövdingeperspektiv har EU tydligt förändrat länsstyrelsens roll, inte i lika stor utsträckning

men landshövdingarnas. För deras del har Berlinmurens fall betytt mer, åtminstone när det gäller det internationella kontaktutbytet.

3.3¶En förändrad

landshövdingeroll

Den diskussion som landshövdingarna för om landshövdingerollens förändring nu och framöver är ofta kopplad till de förändringar som de tror kommer att ske som en konsekvens av försöken med regionala självstyrelseorgan. Denna fråga kommer vi att återkomma till senare i rapporten främst kap.5, där de regionala självstyrelseorganen diskuteras utifrån ett samspelsperspektiv. Diskussionen här fokuseras därför på de eventuella konsekvenser för landshövdingerollen förändrad

som en regional samhällsorganisation kan medföra.

En vanlig åsikt bland landshövdingarna är att regeringen inte fullt ut har förstått de möjligheter landshövdingerollen De känner

som rymmer. sig ibland lite bortglömda och inte sällan förbigångna när initiativ tas som berör den regionala nivån. Flera landshövdingar med bakgrund som statsråd vittnar om den bristande kunskap om landshövdingerollens möjligheter som finns i regeringen och för den delen också Regeringskansliet "man borde först ha varit landshövding något år innan

man får bli regeringsledamot. Hur landshövdingarna resonerar i detta avseende framgår av citaten nedan:

Jag kan säga att landshövdingerollen den förutsätter att de överordnade på den statliga sidan regeringen, Regeringskansliet

- -

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 47

känner att man vill att landshövdingen skall fungera som sitt instrument ute i länet. Om man tvekar om detta, om hela den här strukturen krackelerar på något sätt, då tror jag att landshövdingens roll blir allt oklar. Det är oerhört bra när ett statsråd

mer ringer och säger: "Du, vi har funderat på det här, kan du hjälpa

med detta" Men när man märker, framförallt på senare oss tid, att ibland sådana uppdrag går en förbi, då känner man att kontentan i landshövdingerollen urholkas lite grann. Jag tycker under den här nioårsperioden att det finns en viss förskjutning av det här, vilket gör att jag upplevde rollen som landshövding

lättare i början, trots att jag egentligen hade mer att göra, som

det fanns tydligare roll. Jag var ändå regeringens instrumen en ment i länet. Det tror jag är en förutsättning. Annars kan man ställa sig frågan varför skall då inte någon sorts landstingsstyrel-

ordförande istället vara länets talesman. ses

det är liksom strävan, lite svårfångat, från statsmaktemas

en sida; vet inte riktigt vilket ben man skall stå på. Man vill

man

landshövdingama riktigt mandat, varken i utvecklingsinte ge frågorna, eftersom inte vet vilket ben man skall stå på, och

man inte heller riktigt att skall statlig samordnare. Det

man vara en tror jag att alla landshövdingar känner att det har blivit sämre, vilket jag tycker är synd. Jag känner att landshövdingeämbetet innehåller möjligheter som vore bra för staten att utnyttja.

Och jag tycker att politikerna, regeringen framförallt och departementen, inte använder länsstyrelserna som de borde göra. De flesta landshövdingar är före detta statsråd och de säger det att de är förvånade när de börjar jobba på länsstyrelsen vilken kompetens, vilka möjligheter, det finns.

det är mest påtagligt är att man nog inte alltid har känt att

som

har stöd i Regeringskansliet för den roll som man har som man landshövding, att vi inte alltid har haft det förtroende som man måste ha.

Jag tror det väldigt värdefullt om tjänstemännen i Rege-

vore ringskansliet korn ut till länsstyrelserna och pryade. Gjorde praktiktjänst några månader, bara för att få uppleva vilka olika funktioner finns där, vilka kunskaper som finns, hur man

som faktiskt i länsstyrelsen ett många gånger effektivt och påtagligt sätt vågar agera tvärsektoriellt.

Landshövdingama således att det finns okunskap om lands-

anser en hövdingeämbetets och länsstyrelsens möjligheter i Regeringskansliet. Detta är okunskap och/eller ett ointresse bidrar till att ge de

en som

48 I skärningspunkten SOU 1998: 168

statliga sektorsmyndigheterna ett stort spelrum. Åtskilliga landshövdingar beskriver regering när det gäller regionala frågor, är i en som, händerna på sektorsintressen på myndighets- också på departemen mentsnivå. En uppfattning formuleras ett typiskt sätt nedansom av stående landshövding:

Det finns en ständig kamp kan man säga där det enskilda departementet, ofta då departementsledningen, liksom naturliga av skäl kommer att följa ett mönster där de backar myndigupp en het, en central myndighet, som har sitt sektorsintresse och som vill hålla i frågan, inklusive vem som skall hantera de här frågorna regionalt och lokalt; vill bygga upp regionala förvaltningar, ibland även lokala förvaltningar. Medan vårt intresse då har varit att hålla ihop det här. I princip är vi den regering som regeringen skall använda sig av regionalt. Och vi är duktiga det. I de kontakterna har vi inte alltid känt att vi har haft regeringens stöd för det. Ofta skulle jag vilja säga att det är liksom någon sorts omedvetenhet. Man är inte tillräckligt kunnig om länsstyrelsernas roll, utan de vet att det finns landshövdingar, men länsstyrelsernas kapacitet har inte alla riktigt grepp om idag skulle jag vilja säga, därför att de lever med sina myndigheter.

Försöksverksamheten med regionala självstyrelseorgan och förskjutningen av länsstyrelsens roll mot att tydligt statens företrädare i vara länet, bidrar till att skapa osäkerhet landshövdingama. Viktigt i en sammanhanget är att i försökslänen överförs ansvaret för länsutvecklingsfrågor till regionala självstyrelseorgan. Därmed försvinner en central uppgift för landshövdingama. En negativ inställning till de regionala självstyrelseorganen och deras verksamhet, och stor för att en oro dessa skall permanentas och också införas i andra län, dominerar organ bland landshövdingama. Några exempel följer nedan:

den här samordnande rollen som länsstyrelsen har, där jag ser risken med att om man då plockar ut vissa saker då försvagar man sarnordningsrollen. Skall man en sektorsövergripande samverkan så vill till att man har något länsplanet organ som har någon kraft att göra det. Om landshövdingen kallar till överläggning mellan ett antal regionala verksföreträdare så måste det ändå vara så att man upplever att det här är en viktig överläggning, att den här överläggningen betyder någonting. Om det bara blir någon sorts kafferep, då förlorar vi all respekt.

Det är helt fel tycker jag. Det är att förstöra någonting väldigt viktigt för svensk statsförvaltning och svensk förvaltning överhuvudtaget. Därför att staten skall kunna få genomslag för om

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 49

sin politik så måste man också ha möjlighet att låta någon statens representant leda utvecklingsarbetet. Jag tror att det är oerhört viktigt att man har en statens representant som har en stark ställning och som kan tala med regeringen på allra högsta nivan.

arbetar för regionparlament, det ligger i deras intresse ...de som att underminera landshövdingens legitimitet.

Rollen reduceras väsentligt. Det är mera en myndighetsutövning, en polisiär funktion.

Dels tycker jag att länsstyrelseinstruktionen är ett tecken att lite så rycks mattan undan för landshövdingarna att spela

grann den här rollen som man har gjort eller kunnat göra, och sedan kan väl se att den här forsöksverksamheten går inte rik-

man tigt att föra tillbaka till tidigare läge. Och blir det så, då är det i stort sett kört. Då framträder så småningom regionalguvenörer, folkvalda guvenörer, som gör sig till talesmän för länet. Fullfölj det här, då är den här rollen att vara någon typ av neutral

s talesman för länet den försvinner. Man går från en typ av förvaltningsrättslig styrning till mer utav partipolitisk dominerad förvaltning. Partipolitiken tränger in i den statliga verksamheten på något sätt eller det som har varit statlig verksamhet.

För rättvisans skull skall också sägas att vissa landshövdingar ändå ser positivt på möjligheterna att finna central roll, även de regionala

en om självstyrelseorganen etableras; "jag tror inte att landshövdingen blir utan inflytande i den modellen, landshövding uttrycker

nya som en det.

Tillskapandet de regionala självstyrelseorganen innebär att det

av inte är givet att landshövdingen fortsättningsvis kan behålla positionen länets främsta företrädare och samlande gestalt. Den ledande polisom tiska företrädaren för det regionala älvstyrelseorganet kommer också att göra anspråk på den rollen. I intervjuerna är det åtskilliga landshövdingar ställer sig tveksamma till politikers möjligheter att ta över som deras samlande roll; politiker har "lite svårt samlande

en att vara en gestalt för region, landshövding försiktigt uttrycker det.

en som en En analys visar att det finns tre typer argument som landshöv-

av dingarna för fram i det här sammanhanget. Ett första argument är att den ledande politikern i det regionala självstyrelseorganet saknar landshövdingeämbetets självklara auktoritet. En auktoritet ligger i

som ämbetet i sig, oavsett innehar landshövdingeposten. Den poli-

vem som tiska ledaren måste bygga sin auktoritet i större utsträckning på person-

50 I skärningspunkten SOU 1998: 168

liga ledaregenskaper. Nedanstående landshövdingeeitat exempliñerar denna argumentationslinje:

bara titulaturen landshövding i sig har en viss pondus och auktoritet innan man ens vet vilken person som har ämbetet. titeln att vara ordförande i regionstyrelsen ger inte samma auktoritet som titeln landshövding. Så oavsett vilken person som går in i landshövdingerollen så går den in i någonting som är känt. Jag tror att det är lättare för en ny landshövding att bli känd, komma in i rollen, än det är för regionstyrelsens ordförande. Sedan beror det naturligtvis på vilken person man väljer. Hur medveten man är med att arbeta med rollen och vilket förtroende man har runt omkring sig.

Ett andra argument från landshövdingamas sida mot att en politiker skall kunna fylla rollen som länets främsta företrädare och samlande gestalt är att det hela tiden kommer att finnas politiska motståndare som kritiserar och ifrågasätter hans eller hennes ledarskap. Landshövdingama nedan för en sådan argumentation:

landshövdingen står över partierna och upplevs som en, i den meningen, samlande kraft för olika grupperingar, medan en majoritetsledare ständigt har en opposition som har uppdrag att opponera och ifrågasätta vad denne ledare har för sig. Det är en aspekt som man bör ha med i bagaget.

En politiker, hur duktig och representativ han än är, kan aldrig få den rollen /som landshövdingen/, därför att motståndarna i andra partier kommer alltid att agera med misstänksamhet.

politiker, hur mycket länsparlament och regionparlament du skapar, kommer aldrig att ha den positionen att man kommer att kunna samla alla aktörer omkring detta.

Ett tredje argument som vissa landshövdingar nämner är att det finns risk för bristande kontinuitet i rollen när länets främste företrädare är politiskt tillsatt, och därmed kan tvingas avgå efter fyra år.

Av intervjuerna framgår att landshövdingeämbetet befinner sig i vad man skulle kunna beteckna som ett forrnativt skede. Någonting nytt håller på att etableras genom försöksverksamheten och den syn på länsstyrelserna som regeringen har fört fram i olika sammanhang. Flertalet landshövdingar ställer sig i detta läge tveksamma till förändringarna. Detta föranleder vissa reflexioner.

SOU 1998: l 68 I skärningspunkten 51

Renodlingen landshövdingens roll till att på ett tydligare sätt än av tidigare statens företrädare i länet borde rimligtvis göra rollen nåvara got mindre problematisk när det gäller att balansera mellan statens och länets intressen. Men samtidigt upplevs den förändrade landshövdingerollen ofta "ointressant för landshövdingama. Som som mer landshövding uttrycker det: en

Landshövdingen har inte legitimitet att vara länets talesman längre. Du blir verkschef för statens regionala organisation ..., och då blir det inte lika roligt.

Ett rimligt antagande är att det fortsättningsvis, som en konsekvens av förändringarna, kommer att bli svårare att rekrytera tunga politiker

till landshövdingetjänsten. Det är säkert också riktigt, flera landshövdingar påpekar, att som samordningsrollen försvåras det regionala självstyrelseorganet tar om över ansvaret för utvecklingsarbetet i länet. För att förstå hur starkt många landshövdingar på denna förändring är det viktigt att reagerar uppmärksamma den informella arbetsfördelning är vanlig mellan som landshövding och länsstyrelse, där landshövdingama ofta lägger den stora delen sitt arbete på utvecklingsfrågoma i länet, på näringslivsav och sysselsättningsfrågor, och där länsstyrelsen arbetar mer som en traditionell förvaltningsmyndighet. Om utvecklingsfrågoma till största delen försvinner från länsstyrelsen är det landshövdingens roll som förändras mest dramatisk. Hans eller hennes inflytande över länets utveckling minskar påtagligt. Jag har tidigare i kapitlet argumenterat för att rekryteringskriterierna för landshövdingar behöver till förändrad roll. Diskussioanpassas en i avsnitt 3.3 har givit ytterligare argument för detta. I en situation nen där utvecklingsuppdraget försvinner från landshövdingarnas bord blir tillsynsuppgifter och traditionell myndighetsutövning uppgifter mer också landshövdingama måste sina huvudområden, om inte som se som landshövdingeämbetet enbart skall ha representativ karaktär förstås. en Detta innebär förskjutning landshövdingerollens fokus som rimen av ligtvis bör få stor betydelse för rekryteringen. För att uttrycka sig något tillspetsat ökar behovet dugliga verkschefer och minskar behovet av representativa länsföreträdare. av

I skärningspunkten 5 3

Del III

Samspelet

SOU 1998: l 68 I skärningspunkten 55

4 och kontakter

Styrning, samspel

I föregående kapitels diskussion landshövdingerollen kom också

om relationen till andra aktörer, i första hand regeringen och Regeringskansliet, att beröras. Att så sker är naturligtvis oundvikligt. Rollen konstitueras inte i ett vakuum, utan i ett tätt samspel med andra aktörer på den politiskt-administrativa arenan. I denna den tredje delen av rapporten förskjuts dock fokus i analysen från rollen till samspelet. I det första kapitlet studeras samspelet och kontaktema med regeringen och Regeringskansliet, men även med andra aktörer inom det politisktadministrativa systemet. I det andra kapitlet koncentreras analysen till de regionala självstyrelseorganen. Där kommer på samspelet

synen med självstyrelseorganen, liksom principiella synpunkter på dessa

mer nya organ, att diskuteras.

4.1¶Styrning i en sektoriserad stat

Länsstyrelseenheten i Inrikesdepartementet ansvarar i dag för samordningen länsstyrelsefrågor i Regeringskansliet. Även strukturella

av frågor samt myndighets- och utvecklingsfrågor hanteras av denna enhet. Nu är det inte enbart från regeringen och Regeringskansliet som styrningen länsstyrelsen sker. Centrala myndigheter utövar också

av styrning länsstyrelserna. Det sker dels formellt genom bemyndigan-

av den från regeringen, dels i informella överenskommelser med läns-

mer styrelserna där dessa eller mindre omfattande uppdrag

ges mer Riksdagens revisorer, 1998, jfr Statskontoret, l998b, s.62.

Tilläggas bör att lnrikesdepartementet i styrningen av länsstyrelser-

inte enbart har att försöka hantera ett antal centrala myndigheter unna der andra departement; myndigheter som utifrån sina särskilda intres-

styr länsstyrelserna i olika avseenden. Ett än påtagligt problem sen mer för länsstyrelseenheten i dess strävan att åstadkomma en tydlig styrning och att utnyttja länsstyrelsen regeringens förlängda ann på regio-

som nal nivå, är de svårforcerade sektorsgränserna inom Regeringskansliet,

3 Fr.o.m. l 1999 tillhör enheten Finansdepartementet.

56 I skärningspunkten

mellan och inom departement. I det sammanhanget bör uppmärksammas att Inrikesdepartementet, i likhet med andra fackdepartement, inte har till uppgift att göra avvägningar mellan olika sektorsintressen.

Sektoriseringen av statsförvaltningen, och den revirbevakning som tenderar att följa av denna, är det stora hindret för tydlig, enhetlig

en och därmed stark styrning av länsstyrelserna från regeringens sida. Vi kommer att anledning att återkomma till detta vid ett flertal tillfällen i detta och följande avsnitt. Men det finns också andra förklaringar till att regeringens styrning länsstyrelserna är förhållandevis

av svag. Utifrån ett historiskt perspektiv tycks det som om länsstyrelsemas öde i någon mening beseglades under decennierna 1930-50. För det första blev det då tydligt att den verkställande nivån i samhällsförvaltningen skulle bli kommunerna, inte någon statlig lokalförvaltning. Detta ledde till att länsstyrelsens roll förändrades. Det blev

nu viktigare med politisk tyngd och regional förankring, i jämförelse med den hierarkiskt-byrålcratiska auktoritet länsstyrelserna tradition

som av stod för Esping, 1985, s.l4.

För det andra, och delvis sammanhängande med satsningen på kommunerna, valde regeringen att för genomförandet de stora väl-

av fardsreformema i görligaste mån undvika de traditionella "byråkratiema, däribland länsstyrelserna. Erfarenheterna från andra världskrigets särskilt uppbyggda kristidsförvaltning ansågs mycket positiva och bidrog till att nya organisatoriska strukturer byggdes för admi-

upp nistrerandet av det "nya välfárdssverige. Det var emellertid inte enbart, och knappast heller i första hand, de praktiska erfarenheterna

av kristidsförvaltningen som fick regeringen att bryta med dittillsvarande organisation och tradition. Snarare skall förändringen ses som ett tydligt politiskt-ideologiskt ställningstagande, vilket underlättades av kristidsförvaltningens lyckosamma genomförande. Åtskilliga ledande socialdemokrater ansåg att den traditionella statsförvaltningen i princip utgjorde en bromskloss för förändringar och en kvarleva från det gamla överhetssamhället.

Den socialdemokratiska regeringen var således tveksam till ämbetsmännens lojalitet och entusiasm att genomföra reforrnpolitiken. Med kommunerna som huvudsakliga verkställare av den nya välfärdspolitiken byggde regeringen upp ett antal förvaltningssektorer, ledda av centrala ämbetsverk med lekmannastyrelser och verkschefer utnämnda i första hand på politiska än professionella meriter. Länssty-

snarare

32Införande av lekmannastyrelser har motiverats utifrån såväl behovet av sakkunskap, som partsrepresentation och medborgerligt omdöme SOU 1985:40, s.106. Det mest grundläggande motivet tycks ändå ha varit en strävan att bryta vad som upplevdes som ämbetsmannaförvaltningens makt och på det viset

I skärningspunkten 57

relsema som traditionellt hade utgjort en viktig länk i styrkedj an mellan den centrala nivån och kommunerna kompletterades med ett antal regionala sektorsorgan försedda med lekmannastyrelser Esping, 1985, s.16

Viktigast var här länsarbets- och länsbostadsnämndema. Det primära intresset för regeringen när den förvaltningsstrukturen skapades på

nya regional nivå att snabbt kunna genomföra beslutade välfárdsrefor-

var

Genomslagskraften viktigare än samordningen", konstaterar mer. var Esping 1985, s.l7. Utvecklingen bidrog också till att göra landshövdingens position statens företrädare i länet mindre framträdande.

som Landshövdingeämbetet blev mer sammanknippat med rollen som företrädare för länet Hagström, 1978, s.l7, Brändström, Grimlund Ricknell, 1979, s.10O

Ett tredje skäl till att regeringens styrning av länsstyrelserna är svag är vad kan betecknas som striden om var ansvaret för den regio-

som nala samhällsplaneringen skall ligga- på länsstyrelserna eller på landstingen. I den debatten går det att urskilja två huvudlinjer; en länsförvaltningslinje där länsstyrelsen den dominerande rollen och en

ges länsdemokratilinje där planeringsansvaret läggs i landstinget. Den politiska dragkampen mellan dessa båda linjer har i princip pågått sedan 1960-talet och har förutom en mängd utredningar bi-

- att generera dragit till ryckighet och otydlighet i regeringens styrning läns-

en en av

styrelsema.

Kraftmätningen mellan företrädarna för länsdemokrati- och länsförvaltningslinjema framgår tydligt av de förändringar i länsstyrelsens styrelses sammansättning och i dess befogenheter, som har genomförts från 1970-talet. Länsstyrelsen har sedan 1971 haft en s.k. lekmannastyrelse. Ursprungligen bestod den av, förutom landshövdingen som ord-

demokratisera förvaltningen. Statsvetama Donald Söderlind och Olof Petersson ser lekmannastyrelsernas segertåg som ett uttryck för "en misstro mot de professionella tjänstemännens lämplighet att ensamma leda de centrala ämbetsverken Söderlind Petersson, 1986, s.90, jfr Esping, 1990, s.30. 33Se t.ex. förre landshövdingen Ragnar Lassinantti, i Statskontoret, 1984, s.90

34Det går att hitta spår av denna dragkamp betydligt längre tillbaka i tiden. Under första halvan av 1800-talet, före tillkomsten av 1855 års landshövdingeinstruktion, ägde en omfattande debatt rum, där kravet på ett större folkligt inflytande i de regionala och lokala frågorna ställdes mot ett försvar för landshövdingens starka ställning. Reformvännema föreslog bland annat att folkvalda institutioner skulle tillskapas inom eller utom länsstyrelserna. Det var dock knappast ett genuint demokratiskt intresse som låg bakom reformförslagen,

ambition att avlasta den regionala statsförvaltningen för att utan snarare en därigenom åstadkomma besparingar i statsutgiftema Brändström, Grimlund Ricknell, 1979, s.98 jfr Hagström, 1978, s.16.

förande, tio ledamöter fem utsågs landsting/landstingsfria

varav av kommuner och fem av regeringen. Från år 1977 utser landsting/landstingsfria kommuner samtliga ledamöter. Antalet styrelseledamöter utökades i samband med den förändringen till fjorton. Den uttalade avsikten med 1977 års reform var att stärka det länsdemokratiska inslaget i länsstyrelserna. Utvecklingen från år 1977 fram till dagens försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, har inte inneburit någon förändring när det gäller styrelsens sammansättning eller antalet ledamöter, däremot har styrelsens befogenheter efterhand snävats in.

Kritiken mot att ett statligt organ styrs av en styrelse med en av staten utsedd ledamot landshövdingen och fjorton av landstinget utsedda ledamöter, har varit omfattande ända sedan reformens tillblivelse. Socialdemokratiska riksdagsledamöter beskrev i samband med riksdagsdebatten reformen styrelsen som ett "konstitutionellt missfoster,

om medan de borgerliga länsdemokratiförespråkama försvarade förändringen. Bland annat påpekade folkpartisten Daniel Tarschys att det inte så

var främmande ur ett mer konstitutionellt perspektiv att landstingen utser länsstyrelsemas styrelser under än hundra år hade utgjort

- mer man valkorporation för riksdagens första kammare Wennås, 1995, s. 104.

Enkätundersökningar som Verksledningskommittén och Regionberedningen har låtit genomföra visar att det finns en betydande osäkerhet bland styrelseledamötema när det gäller deras roll och ansvar. Åtskilliga ledamöter anser det svårt att förena sitt regionala politiska ansvar med rollen som statlig företrädare i länet SOU 1995:27, s.392 ff. Den förändring som nu genomförs innebär att länsstyrelsens styrelse avvecklas i de län där regionala självstyrelseorgan införs på försök. Detta i samband med att länsstyrelsens roll renodlas till att tydligare bli statens företrädare i länet.

Från slutet av 1960-talet och med accelererande hastighet därefter har det blivit tydligt att de samhällsproblem som den regionala samhällsförvaltningen konstruerades för att lösa har ändrat karaktär. Det är inte längre fråga om att kraftfullt genomföra ett antal välfárdsreformer. För att på bästa möjliga sätt hantera frågor som t.ex. regional utveckling, kollektivtrafik och miljövård blir aspekter som samordning och flexibilitet mer betydelsefulla Esping, 1990, s.30. Den expanderande offentliga verksamheten med ett växande antal statliga regionala sektorsorgan har gjort att samordningsbehovet särskilt har kommit i förgrunden. I denna situation har länsstyrelsemas roll delvis omprövats. Genom 1991 års reform med samordnad länsförvaltning har de också fått roll att spela, är i takt med tiden. Den politiska barlas-

en som mer ten av att utgöra en traditionsrik del av den svenska ämbetsmannastaten har inte längre samma tyngd. Fortfarande har dock länsstyrelserna svårt

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 59

att hävda sig när betoningen läggs på frågor som flexibilitet och politisk förankring.

Samordning är emellertid inget statiskt fenomen. När det gäller denna funktion har en tydlig förskjutning ägt rurn under de senaste två decennierna. Från i första hand en sektoriell samordning av olika ekonomiska aktiviteter i tid och rum t.ex. väg- och bostadsbyggande, till en samordning av verksamheter där synergieffekten är av central betydelse; verksamhet utnyttjas för att aktivt stödja en annan. Den första

en typen av samordning utgår från ett mer traditionellt centralmaktsperspektiv. I den typen är det oftast regionens intressen som utgör

senare drivkraften Esping, 1985, s.30 ff. Den logiska konsekvensen av detta är att även när det gäller samordningsfunktionen tenderar vågskålen att väga över till länsdemokratiförespråkamas fördel.

En dimension av den regionala förvaltningens förändring ut-

annan görs av förskjutningen från att vara ett instrument för implementering

centralt formulerad politik till att utgöra självständigt av en en problemlösandd nivå Esping, 1990, s.29 Till denna förändring kan man finna såväl ideologiska som ekonomiska motiv. Ideologiskt är det ett utslag framgångar för länsdemokratimodellen och överhu-

av vudtaget för en mer decentralistisk syn på samhällsorganisationen. De ekonomiskt kärvare tiderna för statsförvaltningen från mitten av 1970talet bidrar naturligtvis också till förskjutningen. Nu gäller det inte längre i första hand att fördela ett nationellt överskott, utan att mobilisera de regionala resurserna Esping, 1990, s.29

4.2¶Landshövdingarna och samspelet

I samtalen med landshövdingama diskuterades utförligt olika aspekter av samspelet mellan länsstyrelse och regeringen/Regeringskansliet. Utifrån den beskrivning som har givits ovan kanske det inte är så förvånande att flertalet landshövdingar formulerade mer eller mindre omfattande kritik mot regeringens sätt att styra länsstyrelserna. En del av den kritik framfördes har redan berörts i föregående kapitel, där

som landshövdingerollen stod i fokus. Här kommer intresset mer att vara inriktat på samspelet mellan den centrala statliga nivån och länsstyrel-

även det naturligtvis inte går att dra någon alldeles tydlig serna, om gräns mellan dessa båda perspektiv.

När samspelet med den centrala statliga nivån diskuteras med landshövdingama är det problemet med statsförvaltningens starka sektorisering som oftast nämns. Några exempel följer nedan:

60 I skärningspunkten SOU 1998: 168

Svensk statsförvaltning är fortfarande väldigt sektoriellt uppbyggd. Länsstyrelserna har som uppdrag att samordna statsförvaltningen på länsplanet och därmed så är vi allas och ingens och det gör att det är ingen som ser på länsstyrelserna som vår myndighet. Och det gör att sambandet mellan länsstyrelsen och vår uppdragsgivare inte landar riktigt tydligt någonstans i kanslihuset. Inrikesdepartementet är samordnande, men de tyngsta frågorna som vi har att syssla med är miljö, näringsliv och den typ av...rättsväsendet hör också dit. Men om du frågar de departementen, så pekar de Rikspolisstyrelsen eller Naturvårdsverket eller Det tycker jag är den sämsta erfarenheten, det är frustrerande, och där mitt förslag alltid har varit att den som samordnar statsförvaltningen skall vara ett statsråd som sitter i Statsrådsberedningen, därför att det är där koncemledningen sitter och det är därifrån vi skulle ta våra uppdrag.

Det viktigaste i det här uppdraget är samordningen. Statens verksamhet är, kan man säga, fullständigt stuprörsformad. Det är

så att du här uppe har ett antal departement du har riksdag i

och för sig sedan har du ett antal verk, det ser ut så här hela

vägen /ritar ett antal lodräta streck/, och det finns inget samband mellan de här. Det är en tillfällighet om det gör det. Det är närmast strömlinjefonnat. Det förekommer överhuvudtaget ingen samordning inom staten. Det här är den största och gigantiska bristen; det är det vi brottas med varje dag året runt.

Det är det mest revir- och sektorsindelade stället som finns i Sverige, så är det Regeringskansliet, och det har det alltid varit.

När det gäller sektoriseringen inom Regeringskansliet så fortplantar den sig nedåt. Jag tror att det här måste tas mycket

resoluta tag från regeringens ledning och statsministerns mer kansli. Nu driver de varandra departementen och verksche-

fema och vissa departement är starka, vissa är det inte alls, där

är det verkschefen som driver departementet framför sig.

En landshövding en mycket målande beskrivning av sin syn på den

ger svenska statsförvaltningen:

Kanslihuset är som ett litet, litet huvud en stor muskulös kropp. Huvudet rår inte på den kroppen, den gör lite vad den vill. Kroppen är, menar jag, myndigheter och verk med mycket muskler. Där finns utredningsresursema, där finns kunskaperna och kapacitet. Det är klart att man ska fördela om Det gick

när den där kroppen visste vad den ville, och gjorde rätt, då an det gick i en viss riktning med bestämda steg, när den var programmerad på rätt sätt. Men nu när det ska programmeras om

SOU 1998: 168 I skärningspunkien 61

och det ska på helt andra vägar, på ett helt annat sätt, då funkar det inte.

En annan landshövding ger ett konkret exempel på vad denna anser vara ett utslag av sektoriseringen:

Ett exempel på detta som jag tycker är väldigt bra, det var detta att samtidigt som man inledde den här försöksverksamheten, och där man då tonade ner landshövdingamas roll i utvecklingsfrågor, definitivt i försökslänen men i viss mån också i de andra länen. Samtidigt med detta fick vi det s.k. landshövdingeuppdraget, som var ett försök att utnyttja landshövdingama för att igång nya försök, få bort läsningar som kan hindra ökande sysselsättning och tillväxt. Detta korn samtidigt. Det skapar en väldig förvirring.

En landshövding ser ingen annan väg att komma till rätta med sektoriseringen på central statlig nivå än genom en total omorganisering av Regeringskansliet. Departementen borde, enligt denna landshövding, slås samman till 4-5 supemiinisterier under ledning av varsin minister. Dessa ministrar skulle tillsammans med statsministern- vilken även han/hon bör ha ett utbyggt och förstärkt kansli under sig- vara garanter för reell samordning korn till stånd.

att en

Som framgår citaten diskuterar landshövdingama Regerings-

av kansliets och de centrala sektorsmyndigheternas roll när det gäller sektoriseringen i ett sammanhang. Ett förhållande som i och för sig inte är särskilt förvånande. Sektoriseringen är ett fenomen fortplantar

som sig ner i statsförvaltningen från Regeringskansliet, via sektorsmyndigheterna, in i länsstyrelserna. Ofta är det just den styrning som kommer från de centrala myndigheterna som landshövdingama anser vara särskilt problematisk i sammanhanget. exempel följer:

Ett par

...idag utsätts vi för en massa detaljstyming som är onödig

och som är arbetskrävande och som läggs ut på oss direkt från

verk och myndigheter utan att vi har några resurser för det, utan

de försöker styra över oss. Det borde de inte ha rätt att göra.

det har varit väldigt mycket av separata styrsignaler ifrån de

olika fackdepartementen in mot sektorer i länsstyrelsen, och där

krävs det en samordning. Inte minst med hänsyn till vilka resur-

ser som ställs till förfogande. Om vi får ett antal uppdrag som

kommer från olika håll, så ska det där genomföras med de resur-

ser som en helt annan kraft i Regeringskansliet tilldelar oss, så

kan det bli en lite konstig disponering.

Det är inget nytt problem som landshövdingarna tar upp här. Exempelvis ansåg hälften av de landshövdingar som Verksledningskommittén intervjuade 1984 att de centrala verkens styrning av länsstyrelserna var alltför långtgående U3SC 1985:16, s.208.

En aspekt av sektoriseringen som berörs av vissa landshövdingar är den länsstyrelseintema sektorisering som följer när de s.k. länsexpertema inte i första hand ser sig som länsstyrelsens representanter, utan mer som företrädare för sin sektorsmyndighet och/eller sin profession. Ett sådant förhållande torde inte vara ovanligt med tanke på hur nära samarbetet är mellan länsexperter och sektorsföreträdare utanför länsstyrelsen. Det är självfallet både nödvändigt och viktigt att länsexperterna har dessa kontakter. Det finns dock utifrån länsstyrelsens perspektiv risk att länsexpertema i första hand strävar efter att optimera

en den egna sektorn och dess mål. Länsstyrelsens mål däremot skall inte formuleras med utgångspunkt i sektorsintressen, utan utifrån ett regionalt perspektiv t.ex. Arbetstagarkonsult, 1996, s.2l.

Bland annat Regionberedningen har pekat på svårigheterna att hävda betydelsen av den regionala samordningen när de sektorsintressen

de centrala myndigheterna representerar får ett så starkt genomslag som också på regional nivå SOU 1995:27, s.386. Detta tar sig bland annat uttryck i form inflytande över vissa tjänstetillsättningar vid länssty-

av relsema, rätt att överklaga länsstyrelsebeslut och genom den

genom styrning via uppdrag etc. som myndigheterna utövar gentemot länsstyrelserna. Regionberedningen uttrycker sig försiktigt

menar - man här att den regionala samordning länsstyrelserna företräder får

- som svårt att hävda sig mot sektorsintressena så länge det saknas en effektiv samordningsfunktion också på central statlig nivåz

Med den gängse hierarkiska ordning som gäller i offentlig förvaltning är det knappast realistiskt att förvänta sig att den regionala representanten kan åstadkomma en bättre samordning än vad regeringen fönnår. SOU 1995:27, 3.387

De svårigheter Inrikesdepartementet och dess länsstyrelseenhet

som står inför när skall samordna styrningen av länsstyrelserna illustre-

man

tydligt i länsstyrelseenhetens verksamhetsplan för 1998. Där står att ras läsa under Verksamhetsmål A att kartläggning och analys av den

en samlade centrala styrningen länsstyrelserna skall genomföras. Bak-

av grunden till detta initiativ är att man i dag saknar kännedom om hur den faktiska styrningen av länsstyrelserna sker" Inrikesdepartementet,

35Senare har liknande synpunkter framförts REKO-STAT-utredningen

av SOU 1997:13, s.2l1

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 63

1998, s.l2. Detta är den verklighet som länsstyrelserna har att efter bästa förmåga försöka bemästra.

De problem när det gäller styrningen i en starkt sektoriserad statsförvaltning har diskuterats i detta avsnitt är inte nya, även om be-

som hovet av samordning torde ha ökat då allt fler frågor tenderar att vara sektorsövergripande jfr SOU 1997:57, 5.138. Inte heller är problemen unika för länsstyrelserna. Möjligtvis kan man säga att länsstyrelserna

sektorsövergripande samordnare på regional nivå är särskilt utsatta som i detta avseende. Svårighetema att samordna den statliga politiken på central nivå är också ett problem som har uppmärksammats av ett flertal statliga utredningar; under år kan nämnas Regionberedning-

senare

Förvaltningspolitiska kommissionen och REKO-STAT-utredningen, en. I den utsträckning som utredningarna kommer in på Regeringskansliets organisation och det är svårt att undvika detta tenderar

- -

ändå att uttrycka sig mycket försiktigt. Det är naturligtvis känsligt man för statlig utredning att oombedd framföra synpunkter hur rege-

en ringens kansli fungerar, och eventuellt hur det bör förändras. Hur regeringen väljer att organisera sitt arbete har av hävd ansetts vara en intern angelägenhet för den sittande regeringen. Frågan är om detta synsätt kan Vidmakthållas. Erfarenheten är att trots stor medvetenhet om

- en problemen mycket litet har hänt i Regeringskansliet när det gäller att

överbrygga sektorsgränser och förbättra samordningen.

Å sidan kan det tyckas självklart att regeringen själv skall be-

ena stämma hur den skall organisera arbetet i sitt kansli; å andra sidan får samordningsproblemen i departementen konsekvenser långt utanför Regeringskansliets väggar. En regering med ambitioner att förändra sin organisation möter också stora problem när det gäller att få med sig tjänstemannaorganisationen i detta arbete. Regeringen består av ett antal statsråd när de tillträder snabbt tenderar att bli fångar i sina

som respektive tjänstemannaorganisationers sektorstänkande. En landshövding med erfarenheter från regeringsarbetet ger ett exempel:

...andra dagen jag tjänstgjorde Ett departementsråd hade anledning att ge sig upp till Statsrådsberedningen och föreslå överflyttning av ärenden från ett departement till hans departement. Det första de tänker på många, det gjorde han i varje fall, när man bytte regering, det var att han skulle öka sitt revir. Detta finns alltså fortfarande.

36En förändring är att från 1januari 1997 har skapat en enda myndighet

man

Regeringskansliet. Huruvida denna organisatoriska förändring kan bidra till av överbrygga de djupa sektorsgränsema återstår dock att se.

I skärningspunkten SOU 1998: 168

Förvaltningspolitiska kommissionen uppmärksammar också detta problem. Enligt kommissionen tvingas statsråden ibland driva departementets frågor hårt för att behålla den tjänstemannaorganisaegna tionens förtroende och lojalitet. Kriteriet på framgång för ett statsråd är huruvida han eller hon lyckas stärka det departementets ställegna ning, oavsett om det sker på helhetens bekostnad SOU 1997:57, s.138, jfr Larsson, 1986, s.275. Ett statsråd Förvaltningspolitiska som kommissionen intervjuat följande beskrivning: ger

Du fastnar i vad dina tjänstemän säger, och det blir prestige att du skall visa dina tjänstemän att du har lyckats bra i förhandlingama. Det där tycker jag är ett mycket, mycket stort problem. Jag trodde det var oerhört mycket mer kollektivt i regeringen. SOU 1997:57, s.138

Det bör dock understrykas att de konflikter som finns mellan olika departement och olika sakenheter inom ett departement inte sällan avspeglar reella politiska intressemotsättningar, vilka knappast kan och inte heller bör organiseras bort jfr Ehn Sundström, 1997, s.l8O Larsson, 1986, s.275 Sakpolitiska motsättningar försvinner inte genom administrativa refonner. Införandet av enkammarriksdagen, en allmänt sett ombytlig mer våljarkår, en hårdare arbetsbelastning och en tuffare mediabevalcning är ett antal faktorer har bidragit till att omsättningen på statsråd har som ökat de senaste decennierna. Mycket talar för att detta förhållande begränsar möjligheterna till mer omfattande organisatoriska förändringar av den centrala förvaltningsapparaten. Vidare har de kortare valperiodema fram till 1994 och tendensen till tätare regeringsskiften gjort att en tillträdande regering har haft bråttom att försöka få igenom sina viktiga sakpolitiska frågor. En förvaltningspolitisk reform står då säkerligen inte särskilt högt på dagordningen. För att summera, det finns inte mycket som talar för att regeringen utan hjälp "utifrån" på ett påmer tagligt sätt förmår förändra sin organisation. Om ett mer omfattande förändringsarbete ändå skulle komma att genomföras bör det också inbegripa analys de centrala myndigen av heternas organisatoriska ställning. Kan det finnas fördelar med en mer eller mindre långtgående integration myndigheterna i Regeringsav kansliet Denna fråga har i princip varit begravd sedan Departemen-

37Regionberedningen snuddade hastigt vid ämnet genom att formulera denna möjlighet som en öppen fråga SOU 1995:27, s.3 87.

SOU 1998: 168 I skämingspunkten 65

talkommittérade lade fram sitt betänkande 1912.38 När än 85 år

nu mer har förflutit sedan detta betänkande presenterades borde tiden vara mogen för en förutsättningslös analys av relationen departementmyndigheter.

I längden är det svårt att se att regeringen kan undgå att på ett mer genomgripande sätt ta sig an sektoriseringsproblematiken. Utifrån ett regionalt perspektiv förändras inte heller det grundläggande problemet

nödvändigheten av att överbrygga sektorsgränser och förbättra sam- ordningen på central statlig nivå av att regionala självstyrelseorgan

införs.

En annan fråga som diskuterades i intervjuerna var landshövdingamas syn på lekmannastyrelserna och deras sammansättning. Något förenklat kan landshövdingarnas inställning i denna fråga sammanfattas som kritisk på ett principiellt plan och positiv på ett praktiskt. Den principiella kritik som flertalet landshövdingar framförde gällde hur styrelsen utses. Man ansåg det principiellt felaktigt att landstingen utser ledamöterna i statlig styrelse. Det bör då noteras att det är vad

en som uppfattas som det principiellt felaktiga som landshövdingama reagerar mot, inte mot att politiska företrädare för kommuner och landsting utses till styrelseledamöter. Tvärtom är flertalet landshövdingar positiva till styrelsemas sammansättning. De det viktigt med en

anser lokal och regional politisk förankring i styrelsen. Landshövdingama ser också gärna att tunga politiker tar plats i styrelsen. Citaten nedan illustrerar gång kritiska och positiva inställning:

denna på samma

Jag tycker det är värdefullt med en styrelse, men det skall inte vara en styrelse som landstinget efter de politiska valen, utan det skall vara en styrelse som utses av vår huvudman som tillsammans med mig har ett budgetansvar och ett verksamhetsansvar.

Det är statlig myndighet, ett statligt ansvar, den skall utses

en

vår huvudman, staten. Annars blir det ett sådant här av av mischmasch. Däremot är det värdefullt om staten utser lokala politiker. Det ger en förankring i länet och då har de sitt mandat

38Departementalkommittérade konstaterade utgångspunkt för sina reform-

som förslag fyra allvarliga brister i den centrala statsförvaltningen. För det första fann man att fackkunskapen i departementen var för dålig. För det andra ledde dubbelarbetet i departement och verk till förseningar och ökade kostnader. För det tredje gjorde ämbetsverkens stora självständighet i förhållande till departementscheferna att enhetlighet och plamnässighet i ledningen av statsförvaltningen försvårades, och för det fjärde var samarbetet mellan departement och verk otillräckligt Departementalkommittérade, 1912. De uppräknade bristerna tycks oroväckande aktuella än idag.

66 I skärningspunkten SOU 1998: 168

mycket tydligt från regeringen. Sedan kan det kompletteras, menar jag, med kompetens och sakkunskap andra sätt.

Jag tycker det är självklart att de skall komma från regionen

..., men att de skall utses direkt utav en organisation som jag menar i någon mån lever i något slags konkurrenssituation, det blir ett väldigt konstigt läge. De skall utses av den som har givit mandatet och det är staten.

Det tycker jag är det stora felet, att det är landstinget utser

som dem. Som i alla andra myndigheter skulle staten utse styrelsen. Då kan de här människorna sitta och både ta hänsyn till det kommunala intresset och så vet dom i ryggen att de har att företräda länet, inte bara kommunen, utan de skall företräda länet, och inte bara länet utan också staten. Jag tycker man skall ha styrelser som är regionalt förankrade, det tycker jag är viktigt.

Generellt har landshövdingama således en positiv inställning till sina styrelser. Framförallt understryker de hur viktigt det är att kunna förankra olika beslut och strategier bland de lokala och regionala politikerna i styrelsen. Förankring är en ständigt återkommande tenn när landshövdingama diskuterar styrelsens roll. En kritisk synpunkt dock, vilken framförs flera landshövdingar, gäller den, som man uppfattar,

av "störande partipolitiseringen av styrelsearbetet som förekommer. Denna partipolitisering kan innebära att ledamötcmas ställningstaganden i praktiken bestäms vid parti förrnöten. Man skall se till saken och det gör i plenum, är kommentar som tydligt illustre-

man en

den dominerande inställningen bland landshövdingama i denna frårar ga.

4.3 i kontaktnätet

Spindeln -

landshövdingarnas kontakter granskade

I detta avsnitt studeras landshövdingamas kontaktutbyte. Utgångspunkten för den följande analysen är att det kontaktrnönster som gäller för viss tjänst, kan underlag för bedömningar tjänstens funk-

en ge av tion i det politiskt-administrativa systemet, liksom av detta systems sätt att fungera generellt. Kontaktutbytet utgör i viss mening stymingens och samspelets innersta konkreta kärna.

Landshövdingarna är särskilt intressanta studieobjekt när kontaktutbytet studeras. Inte enbart av det skälet att ämbetet står i fokus i denna rapport, utan också för att landshövdingen befinner sig i skärnings-

I skärningspunkten 67

punkten mellan politik och administration och mellan stat och region. En rimlig arbetshypotes är att med denna strategiska position i det politiskt-administrativa systemet följer ett intensivt kontaktutbyte i olika riktningar. Antagandet underbyggs också som tidigare har berörts av att landshövdingama själva ofta spontant nämner sin roll som sam- ordnare på den regionala nivån. En roll knappast kan hanteras utan som ett omfattande kontaktutbyte. Analysen bygger på ett särskilt frågeformulär som landshövdingama fick tillfälle att besvara vid intervjutillfállet. Samtliga tillfrågade landshövdingar ifyllde också formuläret. På detta ombads de hur att ange ofta kontakter har ägt med 18 olika på förhand bestämda grupper. rum Däremot ställdes inga specifika frågor om i vilka former dessa kontakter ägt och vad de gällde. De fem svarsalternativ som landshövrum dingama hade att ta ställning till vari stort sett varje dag, i stort sett varje vecka, i stort sett varje månad, en/ett par gånger per år samt sällan/aldrig. Dessa svarsalternativ har sedan givits olika skalvärden grund for indexberäkningar. De skalvärden har använts har som som utgångspunkt att de olika svarsalternativen skall ange relativt presom cisa avstånd. Med den utgångspunkten har alternativet i stort sett varje dag givits värdet 200 motsvarar 4 5 arbetsdagar i veckan, av alternativet i stort sett varje vecka har fått värdet 40, alternativet i stort sett varje månad 10, alternativet en/ett gånger år 2 samt alterpar per nativet sällan/aldrig skalvärdet För att få fram indexvärden multiplisedan dessa skalvärden med den procentuella andelen av landsceras hövdingar för varje svarsaltemativf

39Två landshövdingar tillställdes inte kontaktformuläret på grund av att de var i tjänsten. Analysema i avsnittet bygger därför 14 ifyllda kontaktfornya mulär. "° Skalvärdena, liksom svarsalternativen, är identiska med dem som har framtagits inom det s.k. ELSA-projektet vid Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Inom ELSA har bl.a. högre statstjänstemäns dock landshövdingars, riksdagsledamöters samt kommunala tjänstemäns och politikers kontaktmönster studerats se Wallin, 1998. 4 Är det exempelvis 5 procent landshövdingama som har angivit att de har av viss kontakt i stort sett varje dag innebär detta 5 procent av 200 är lika med en indexvärdet 10. På sätt 65 procent har angivit i stort sett varje vecka samma om blir indexvärdet 65 procent av 40 är lika med 26. Värdena för de olika svarsalternativen läggs sedan till ett totalt indexvärde for kontakterna med samman respektive För att fortsätta med exemplet ovan kan man tänka sig att grupp. indexvärdena för de återstående tre svarsalternativen i stort sett varje månad, en/ett gånger år samt sällan/aldrig blir 0,1 respektive Det frampar per räknade totala indexet för detta fiktiva exempel blir då: 10+26+2+0,l+038,1.

Till skillnad mot s.k. ekvidistanta skalor, dvs. skalor där skalavståndet är lika långt mellan varje svarsalternativ, t.ex. 100, 75, 50, 25,

ger den indexskala som används här mer information om kontaktutbytets karaktär. Därmed går det också att dra mer precisa slutsatser

om landshövdingarnas kontaktmönster. Indexskalan här är dock känsligare för extremvärden i skalans vänstra del; det gäller i princip alternativeti stort sett varje dag. En kontroll för spridningen av svaren visar emellertid att den är låg, vilket gör problemet med extremvärden hanterbart. Därmed kan också indexet sägas ge en bra bild av var på skalan landshövdingama flockar sig Wallin, 1998, s.40.

En möjlig felkälla vid den här typen av kontaktfrekvensmätningar är den s.k. överskattningseffekten. När de uppgifter intervju-

som personerna är ombedda att lämna på ett eller annat sätt är prestigeladdade tenderar dessa ofta att eller mindre medvetet- hög-

- mer ange en re aktivitet än den som faktiskt förekommit Wallin, 1998, s.7. Nu utgör knappast kontaktfrekvens det mest prestigeladdade området, varför förhoppningsvis överskattningseffekten är begränsad Wallin, 1998, s.7. Helt säker kan jag emellertid inte vara, utan detta- liksom andra validitets- och reliabilitetsproblem- får helt enkelt hanteras

genom en

rimlighetsbedömning svaren.

av

Analysen i detta avsnitt kommer till del att bestå jämförelser

en av mellan landshövdingama och andra högre statstjänstemän, även i viss utsträckning med riksdagsledamöter och kommunpolitiker. I ett forskningsprojekt vid Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universi-

42 Ett validitetsproblem i sådana här sammanhang är i vilken egenskap intervjupersonerna svarar Wallin, 1998, s.7. För landshövdingama är det deras externa uppdrag, inte sällan som ordförande i någon statlig utredning, som kan skapa oklarheter. Jag ser dock dessa uppdrag som en del av landshövdingerollen; något som jag dessutom uppfattar att landshövdingama själva gör. Eftersom jag var närvarande vid ifyllandet av formuläret har jag också, i de fall det har rått oklarheter, kunnat infonnera om hur formuläret bör tolkas. När det gäller landshövdingama torde därför detta validitetsproblem vara försumbart. Det finns också ett reliabilitetsproblem kopplat till den här typen av fonnulär. Landshövdingama har, ibland ganska hastigt, fyllt i ett formulär med en femgradig skala. Det är dessutom frågan om bedömningar som de förmodligen aldrig har haft anledning att göra tidigare. Självklart skulle resultatet skilja sig något om landshövdingama hade fått möjlighet att upprepa ifyllandet några dagar senare Wallin, 1998, s.8. Detta utgör dock inget specifikt problem för kontaktfrekvensmätningar, utan kan sägas gälla generellt för den här

typen av kvantiñerbara ifyllningsformulär. Det viktiga förutom en allmän medveten-

het om problemen är att det inte finns anledning att förvänta sig någon

- systematisk avvikelse vid en upprepning av undersökningen.

SOU 1998: l 68 I skämingspunkten 69

tet, har i stort sett identiska kontaktfrekvensmätningar gjorts. Den undersökningen, som genomfördes 1990, har också utgjort förebild för föreliggande studie. Trots att det skiljer åtta år mellan undersökningstillfällena torde en jämförelse kunna bidra till att ge en fylligare bild landshövdingamas kontaktmönster. När innebörden av ett visst

av uppmätt indexvärde för landshövdingama skall förklaras, eller åtminstone förstås, bör en jämförelse med andra ledande politiskt-administrativa aktörer betydelsefull.

vara

En utgångspunkt för den här rapporten är att landshövdingama befinner sig i skämingspunkten mellan politik och förvaltning och mellan stat och region. Det är också utifrån detta perspektiv den följande

som analysen är upplagd. I tabell 4.1 redovisas därför först landshövdingarnas kontakter med den centrala politiska nivån.

Tabell 4.1 Landshövdingarnas kontakter med den centrala politiska

nivån, index

indexvärde

Generellt kan sägas att kontaktfrekvensen mellan landshövdingama och den centrala politiska nivån, den framträder i ovanstående tabell,

som inte särskilt intensiv. Översatt till skalans nominella beteckningar

är varierar kontaktfrekvensen från knappt en gång i månaden till drygt

vecka. Något överraskande är också att kontakterna är tätare varannan med riksdagsledamöterna än med den politiska ledningen i Inri-

egna

3 Det är lätt för mig att intyga detta, eftersom jag är en av de forskare som har genomfört den undersökningen. Övriga forskare i projektet har varit Gunnar Wallin projektledare, Claes Linde och Magnus Isberg. En slutrapport från denna studie den politiska och administrativa eliten i Sverige kontaktfrek-

av vensmätningama utgör enbart en liten del av studien publiceras i februari

- 1999. En avhandling, där tjänstemannarollemas förändring över tid studeras, har också producerats inom projektets Maktens administratörer Ehn,

ram - 1998.

kesdepartementetf Som synes är kontaktema också frekventa med

mer den politiska ledningen i andra departement, än med de närmast

ansvariga i Inrikesdepartementet. Vi får dock inte glömma att de förstnämnda är betydligt fler till antalet. Ändå jag att tabellen i detta

menar avseende illustrerar ett mycket viktigt förhållande. Visserligen är det Inrikesdepartementet som ansvarar för länsstyrelsefrågoma i Regeringskansliet, när det gäller de tunga sakfrågoma för länsstyrel-

men serna ligger ansvaret på andra departement, som t.ex. Närings- och Miljödepartementen. Inrikesdepartementet ansvarar för den nog så viktiga samordningen av Regeringskansliets styrning av länsstyrelsema, men väger lätt sakpolitiskt sett utifrån länsstyrelsemas perspektiv.

Det kan här vara upplysande att jämföra resultaten för landshövdingarna med motsvarande kontaktfrekvenser som 1990 uppmättes för de "vanliga verkschefema. Den förhållandevis låga nivå på kontaktutbytet med de centrala politikerna som vi finner hos landshövdingarna visar sig då inte vara unik. Den ligger tvärtom väl i linje med den kontaktfrekvens andra verkschefer uppvisar. Även för

som dessa gäller att kontakterna med den egna ministern genomsnittligt sker knappt en gång i månaden indexvärde Wallin, 1998, s.l7. Med andra statsråd och med riksdagsledamöter äger kontakterna rum än mer sällan. När det gäller dessa har således landshövdingarna

grupper mer intensiva kontakter.

Det kan naturligtvis hävdas att det trots kommunikationsteknikens snabba framsteg kan finnas geografiska förklaringar till de sparsamma kontakterna mellan landshövdingar och den centrala politiska ledningen. Med ett undantag har landshövdingarna sin hemvist utanför huvudstaden, där den politiska centralmakten är koncentrerad. Landshövdingama är emellertid inte de enda verkschefema som är lokaliserade

44Av intervjuerna framgår att det vanligtvis landshövdingarna tog

var som initiativet till kontakterna med den politiska ledningen i Regeringskansliet. 45Vissa kontakterna med Inrikesministern och även med andra statsråd äger

av förmodligen rum i samband med de s.k. landshövdingemötena som genomförs i stort sett varje månad. Vid landshövdingemötena brukar Inrikesrninistern närvara åtminstone några gånger per år, men även andra statsråd inbjuds att närvara när frågor som berör deras ansvarsområden diskuteras. Det kanske bör tilläggas att dagordningen för dessa landshövdingemöten sätts av landshövdingarna. Med undantag för Inrikesministem som får kallelse till varje möte är det således landshövdingarna själva som bestämmer vilket eller vilka statsråd som eventuellt skall inbjudas att delta. 45Fram till 1/1 1999, då enheten överförs till Finansdepartementet. 47Indexvärdet för kategorin "andra statsråd är likaså for "företrädare för regeringsparti i riksdagen". För företrädare för oppositionsparti i riksdagen är indexvärdet 6 Wallin, 1998, s.l7.

SOU 1998: l 68 I skärningspunkten 71

utanför Stockholm, även ett antal generaldirektörer har numera sin myndighet placerad på ort. En jämförelse mellan landshövdingannan och dessa utlokaliserade verkschefer visar att de sistnämndas ama kontakter med den centrala politiska nivån är klart lägre; en genomsnittsfirekvens varierar mellan indexvärdet 5 egna statsråd och som företrädare for regeringsparti i riksdagen och 3 andra statsråd, vilket gånger år." motsvarar ungefär månad, respektive några per varannan sammanfatta: landshövdingamas kontakter med den centrala För att politiska ledningen får betecknas sporadiska. Som vi har kunnat se som är kontakterna dock inte mindre frekventa än för andra verkschefer och i jämförelse med andra verkschefer som har sin myndighet placerad utanför Stockholm har landshövdingama ett tätare kontaktutbyte med

de centralt placerade politikerna. En fråga kan ställas är landshövdingamas kontakter med som om Regeringskansliet i första hand sker via de opolitiska tjänstemännen. I tabell 4.2 redovisas dessa tjänstemannakontakter och dessutom de kontakter landshövdingama har med centralt placerad som en annan nämligen tjänstemännen på centrala myndigheter. änstemannagrupp,

Tabell 4.2 Landshövdingarnas kontakter med centrala tjänstemän, index

indexvärde

visar att

intensiva med politikerna. Särskilt täta kan de dock inte beteckmer än

genomsnittligt klart mindre gång i veckan. Kontaktema nas som; än en med tjänstemän på centrala myndigheter är ännu något färre.

Bilden de fåtaliga kontakterna med den centrala politiska nivån

av behöver dock Lägger de kontakter som lands-

nyanseras. man samman hövdingama har med statsråd, statssekreterare och andra departements tjänstemän får genomsnittlig kontaktfrekvens på några gånger i

man en veckan. En välvillig tolkning blir då snarast att kontakterna med Regeringskansliet är väl utvecklade, och att landshövdingama väljer på

s För kategorin företrädare för oppositionsparti i riksdagen är indexvärdet 4 Wallin, 1998, 5.28. 49Observera dock kontakterna med de olika ibland kan ske vid

att grupperna ett och samma tillfälle.

72 I skärningspunkten SOU 1998: 168

vilken nivå de ska tas. Det finns ingen anledning prestigeskäl att av "besvära" ett statsråd med ärenden kan skötas på tjänstemannanisom vå. Kvarstår gör emellertid iakttagelsen att kontakterna med politikerna i Regeringskansliet är sporadiska. När det gäller kontakterna med de centrala myndigheterna kan de i förstone tyckas oroväckande glesa genomsnittligt inte oftare - än ungefär var fjortonde dag. Särskilt med tanke på att detta är aktörer ofta som på olika sätt styr" länsstyrelserna tycks kontaktutbytet bekymmersamt lågt. Det finns emellertid ytterligare kontaktvägar mellan länsstyrelser och centrala myndigheter. Här sker säkerligen stor del kontakteren av na via länsstyrelsens länsexperter. Åtskilliga myndigheter har också regionala förvaltningar på olika sätt samspelar med länsstyrelsen. som Mest intensiva torde kontakterna med länsarbetsnämnd och skogsvårdsstyrelse vara for landshövdingamas del, eftersom de i regel sitter ordförande i dessa nämnder. Kontaktema mellan länsstyrelser och centrala myndigheter är således betydligt mer intensiva än vad tabell 4.2 ger sken av. Det förtjänar också att understrykas att det är landshövdingamas kontaktrnönster studeras här; något självklart inte som som skall förväxlas med länsstyrelsens kontakter i dess helhet. En jämförelse med generaldirektöremas kontakter med tjänstemännen i Regeringskansliet visar att när det gäller det departementet egna är generaldirektöremas kontakttäthet ungefär på nivå samma som landshövdingamas indexvärde 35, Wallin, 1998, s.l2. När det gäller kontakter med tjänstemän på andra departement är dock skillnaden markant. Generaldirektörernas kontakter är här sporadiska, i genomsnitt mindre än en gång i månaden indexvärde 9. För landshövdingarna däremot är dessa kontakter, framgår tabell 4.2, nästan på som av samma nivå som kontakterna med Inrikesdepartementet. Detta utgör återigen ett utslag, vill jag hävda, länsstyrelsernas komplicerade av styrrelationer, där flertalet departement utom just Inrikesdepartementet har sakfrågor länsstyrelsen på ett eller annat sätt - som ansvarar för på regional nivå. I en sådan komplex styrsituation måste rimligtvis kontakterna bli bredare än i "vanlig" myndighet. en Så här långt i analysen har vi uppehållit vid kontakterna med oss den centrala politiska och administrativa nivån. Nu skall analysen vidgas till att också gälla kontakter med representanter för den regionala och lokala nivån. Som ansvarig för statens regionala samordning är det rimligt att anta att landshövdingama har täta kontakter med andra of-

5°Även när det gäller dessa kontakter har de utlokaliserade generaldirektörerna generellt en lägre frekvens; indexvärde 27 for kontakter med tjänstemän på det egna departementet och indexvärde 4 för kontakter med tjänstemän andra departement Wallin, 1998, s.28.

fentliga regionala och lokala aktörer. Huruvida detta antagande stämmer framgår av tabell 4.3:

Tabell 4.3 Landshövdingarnas kontakter med tjänstemän och företrädare för offentliga regionala och lokala organ, index

indexvärde

Tjänstemän i statliga länsorgan 59 Företrädare för andra länsstyrelser 38 Företrädare för landsting 26 Företrädare för kommuner 97

Även landshövdingamas kontakter med de enskilda grupperna om

med undantag landstingsföreträdama, är genomsnittligt sett

ovan, av tätare än med de centralt placerade aktörer som har redovisats tidigare, det tveksamt de för någon än kommunföretrrädama är om annan grupp kan betecknas täta. Det är onekligen något överraskande att konsom takterna med den sistnämnda är nästan fyra gånger tätare än gruppen kontakterna med landstingsföreträdama. Ett skäl till detta förhållande är naturligtvis att kommunföreträdama är fler till antalet, men därutöver avspeglas säkert den kommunala respektive landstingskommunala nivåns politiska tyngd i landshövdingamas kontaktutbyte. Det är komden viktigaste verkställande nivån i samhällsförmunerna som utgör valtningen. kategorierna i tabell 4.3 tjänstemän i länsorgan och fö- För två av reträdare för kommuner går det att göra jämförelser med 1990 års generaldirektören Det visar sig i båda fallen att landshövdingamas kontaktutbyte är betydligt intensivare än generaldirektöremas. De sistnämndas kontakter, både när det gäller länsorgan och kommuner, ligger ganska exakt på ett genomsnitt på gång i månaden indexvärde ll en för båda kategorierna. De generaldirektörer är placerade utanför som Stockholm har precis vid de tidigare jämförelsema en lägre konsom taktfrekvens Wallin, 1998 s.12 m. Jämförelsema med generaldirekvärdefull kompletterande måttstock på landshövdingartörema ger en kontaktmönster. Det är uppenbart att i jämförelse med generaldinas rektörema i de centrala myndigheterna, oavsett dessa är lokaliseravar

5 Kategorierna företrädare för andra länsstyrelser och företrädare för landsting fanns inte med i 1990 års kontaktformulär. 52Generaldirektörerna utanför Stockholm har ett indexvärde på 9 for kontakter med tjänstemän i länsorgan och 7 för företrädare för kommuner Wallin, 1998, s.28.

de, är landshövdingarnas kontaktutbyte riktat mot den regionala

mer och lokala nivån. Allt annat än detta skulle också uppseendeväck-

vara ande. Det är inte inriktningen på landshövdingarnas kontaktutbyte

som förvånar, utan möjligtvis att frekvensen när det gäller kontakter med offentliga företrädare på såväl central och regional lokal nivå är

som något lägre än förväntat.

Landshövdingamas kontakter, de har redovisats så här långt,

som har således inte riktigt varit av den intensitet kunde förväntas för

som innehavarna av ett ämbete där samordning och samspel utgör så centrala element i ämbetsutövningen. Innebär det faktum att utvecklingsfrågorna i länet tenderar att dominera landshövdingarnas arbetsdag att deras kontaktmönster har sin tyngdpunkt mer på kontakter utanför den offentliga sektorn; med företag, intresseorganisationer, företrädare för internationella organ eller andra länder, journalister, och naturligtvis inte minst med enskilda medborgare Ett i högsta grad rimligt antagande kan det tyckas. I tabell 4.4 redovisas de faktiska frekvensema för

landshövdingarnas externa kontakter:

Tabell 4.4 Landshövdingamas kontakter med aktörer utanför den

svenska offentliga sektorn, index

indexvärde

Som framgår av tabellen är landshövdingarnas externa kontakter intensiva. Undantaget är de internationella kontakterna, här heller

men var inte att förvänta att kontaktutbytet skulle vara mer än sporadiskt. Till detta finns det praktiska skäl; det rör sig definition

per om representanter för främmande land där kontaktutbytet, trots kommunikationsteknologins utveckling, inte sällan innebär och ofta omfat-

resor mer tande förberedelser. Internationella kontakter har, åtminstone inte ännu, karaktären spontana sammanträffanden.

av mer

Kontaktema med intresseorganisationer, företag, journalister och medborgare sker i genomsnitt flera gånger i veckan; med enskilda medborgare i tjänsten nästan dagligen. En rimlig tolkning är att landshövdingarnas "ambassadörsroll att lägga tyngdpunkten på lä-

nets utvecklingsfrågor, att vara PR-man för länet, att utföra mängd

en representativa plikter också avspeglar sig i deras kontaktutbyte.

-

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 75

I det här sammanhanget är det särskilt intressant att göra jämförelser med andra offentliga aktörer. Är landshövdingarna sin starka genom externa orientering unika i kretsen ledande statstjänstemän Efter en av jämförelse med kontaktundersökningen 1990 måste svaret bli ja, och detta främst kombinationen bredd och intensitet i de externa genom av kontaktema. När det gäller kontaktutbytet med enstaka kategorier i tabell 4.4 ñnns det har ett nästan lika intensivt utbyte, men grupper som det finns ingen än landshövdingarna som har så omfattanannan grupp de kontakter med såväl företag, intresseorganisationer, journalister som enskilda medborgare. När det gäller kontakterna med företrädare för företag finns det ingde tjänstemanna- och politikergrupper som studerades 1990 som en av landshövdingarna har. Geuppvisar sådan täthet i kontakterna som en neraldirektörema når här till ett indexvärde på 35. Närmast landsupp hövdingarna kommer de högre affarsverkstjänstemännen med ett indexvärde på 65 Wallin, 1998, s.23. Siffennässigt är detta långt efter landshövdingarna, översatt till den nominella skalan är skillnaden men ungefär eller kontakter i veckan. Ändå är det inte större än en ett par onekligen lite förvånande att landshövdingarna har fler kontakter med företagen än vad tjänstemännen i affársverken har. De sistnämnda är verksamma inom organisationer oftast arbetar i ett tätt samspel som med företagssektom. Resultatet illustrerar tydligt det stora utrymme näringslivs- och utvecklingsfrågor upptar landshövdingarnas som av arbetsdag. Kommunpolitikema är den mest liknar landshövdingarna grupp som det gäller kontakter med intresseorganisationer och med enskilda när medborgare. I båda fallen har dock kommunpolitikerna aningen lägre kontaktfrekvens indexvärde 63 för intresseorganisationer och 148 för medborgare. Resultatet säger hel del vidden landshövdingaren om av orientering; deras medborgarkontakter ligger i paritet med, nas externa och till och med överträffar, de lokalt valda medborgarföreträdamas.

53De studerade 1990 var riksdagsledamöter, statssekreterare, genegrupperna raldirektörer, departementsråd, högre verkstjänstemän, högre affärsverkstjänstemän samt ledande kommunpolitiker och högre kommunala tjänstemän i de femton största kommunerna. Vid detta undersökningstillfälle gällde kontakterna företrädare för privata företag. Den något avgränsade formulemer ringen 1990 kan ha bidragit till förhållandevis något lägre indexvärden att ge vid detta undersökningstillfálle. Någon avgörande betydelse for utfallet torde dock inte de skilda forrnuleringama ha inneburit. Flertalet företag är trots allt privata. 54 Sedan 1990 har flera affärsverk omvandlats till bolag. Det gäller Posten, f.d. Televerket, Vattenfall, FFV och Domänverket. Idag återstår fyra affärsverk: Statens järnvägar, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska kraftnät.

76 I skärningspunkten

Ungefär samma kontaktfrekvens som landshövdingama har när det gäller enskilda medborgare har också riksdagsledamöterna indexvärde 133, medan generaldirektörema inte når högre än indexvärde 50 Wallin, 1998, s.23.55

Nästan lika täta som kontakterna med medborgarna är landshövdingamas kontakter med journalister. I genomsnitt träffar de en journalist ungefär två av tre arbetsdagar. Den grupp som kommer närmast landshövdingama här är statssekreterarna indexvärde 108, däremot är generaldirektöremas journalistkontakter inte lika frekventa indexvärde 39, och riksdagsledamötemas indexvärde når inte högre än 37 Wallin, 1998, 5.23.

4.4 sammanfattat

Samspelet

Den svenska statens omfattande sektorisering är det problemområde som oftast berörs när landshövdingama diskuterar styrning och samspel. De pekar bland annat på den splittrade styrningen, där flertalet departement och många centrala verk har sakintressen att bevaka i länsstyrelserna, och också utifrån sina egna intressen skickar ut styrsignaler som inte sällan kommer i konflikt med varandra. Sektoriseringen utgör ett grundläggande problem för svensk statsförvaltning i allmänhet och för länsstyrelserna i synnerhet. Det är svårt att se att de problem som finns när det gäller styrningen länsstyrelserna kan lösas på ett till-

av fredsställande sätt utan att regeringen tar ett mer samlat grepp på sektoriseringen. Detta är också ett problem som måste lösas oavsett om det blir de regionala självstyrelseorganen eller länsstyrelserna som framöver kommer att utgöra de viktigaste organen i den regionala samhälls-

förvaltningen.

Samspel och styrning bygger ytterst på kontakter i en eller annan fonn. Utifrån denna enkla iakttagelse har landshövdingamas kontaktutbyte studerats. Sammanfattningsvis kan konstateras att landshövdingarna har ett brett kontaktutbyte, både innanför och utanför den offentliga sfáren. Täta kontakter har de i första hand med externa aktörer representanter för företag och intresseorganisationer, journalister och enskil-

55 För generaldirektörsgruppen kan noteras att medborgarkontaktema är de enda kontakter där de utlokaliserade generaldirektörema överträffar generaldirektörema som finns kvar i Stockholm i kontakttäthet Wallin, 1998, s.28. Huruvida detta förhållande beror på att kontakter med enskilda medborgare etableras lättare och smidigare en mindre ort än i storstaden, eller om det sammanhänger med karaktären på den verksamhet som bedrivs i de utlokaliserade myndigheterna kan inte besvaras här.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 77

da medborgare. Kontaktema med enskilda aktörer inom den offentliga sfáren är inte lika frekventa särskilt gäller detta kontaktutbytet med den centrala politiska nivån, vilket får betraktas som sporadiskt. Landshövdingamas kontakter med denna centrala nivå illustrerar också länsstyrelsemas komplexa och sektoriserade samspelsmönster- landshövdingarna har fler kontakter med den politiska ledningen statsråd, statssekreterare i andra departement än med ledningen i Inrikesdepartementet.

Det är ett inte orimligt antagande att landshövdingarnas kontaktmönster kommer att förändras i de län där regionala självstyrelseorgan inrättas. När utvecklingsfrågoma, vilka i dag ofta utgör en dominerande del landshövdingarnas arbete, förs över till självstyrelseorganen

av borde detta leda till att landshövdingarnas intensiva externa kontaktutbyte åtminstone delvis övertas representanter för de regionala själv-

av styrelseorganen. Följaktligen kan det förväntas att där regionala självstyrelseorgan övertar huvudansvaret för de regionala utvecklingsfrå-

från länsstyrelserna kommer landshövdingarnas kontaktmönster gorna att bli internt än externt orienterat.

mer

55Bortsett från tjänstemännen på länsstyrelsen, med vilka landshövdingen forutsätts ha dagliga kontakter.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 79

5¶De regionala älvstyrelseorganen och länsstyrelsernas framtid

I detta sista kapitel innan den sammanfattande analysen fokuseras de regionala självstyrelseorganen. Kapitlet inleds med en redogörelse för innebörden försöksverksamheten, dess bakgrund och dess konsekav för länsstyrelsen. I kapitlets andra del redovisas och analyseras venser landshövdingamas synpunkter på den regionala reforrnverksamheten.

5.1 älvstyrelseorgan som lösning på den

regionala samhällsorganisationens problem

Regionberedningen lyfter fram tre huvudproblem med den regionala organisationen. För det första är huvudmannaskapet otydligt. Man beskriver "regional röra, där flera offentliga organ utan nämnare en samordning sysslar med snarlika uppgifter inom ett givet geografiskt område, samtidigt vissa uppgifter inte alls eller i otillräcklig utsom sträckning uppmärksamhet SOU 1995:27, s.165. Oklarheterna ägnas i huvudmannaskapet försvårar också regional kraftsamling i förhålen lande till den nationella nivån, eller i internationella sammanhang. Vidare det svårt för den enskilda medborgaren att ansvaret för är se var olika uppgifter ligger, vilket i sin tur försvårar möjligheterna att påverka och att utkräva ansvar. andra huvudproblem enligt Regionberedningen är den bristande Ett samordningen den offentliga regionala verksamheten SOU av 1995:27, s.165. Detta sammanhänger i sin tur med att den offentliga organisationen huvudsakligen är uppbyggd sektorsvis.

Det tredje huvudproblemet Regionberedningen lyfter fram är

som den administrativa indelningen. En föråldrad länsindelning försvårar möjligheterna driva den offentliga verksamheten på ett effektivt sätt. att konsekvens härav blir mängd olika bedriver offentlig En att en organ verksamhet på regional nivå utan nödvändig samordning SOU en 1995:27, s.l66.

De två första huvudproblemen menar Regionberedningen kan avhjälpas genom tillskapandet regionala självstyrelseorgan, av som ansvarar för den regionala utvecklingen. Utredningen att självstyanser relseorgan ger fördelar med avseende på såväl demokrati effektisom vitet och den därmed sammanhängande samordningen:

Ett självstyrelseorgan för de regionala utvecklingsfrågoma innebär inte enbart förstärkning den regionala demokratin, en av utan ger dessutom-möjligheter till bättre samordning, prioritering och resursutnyttjande. Självstyrelse for regional utveckling innebär också förbättrade möjligheter till regionalt engagemang och mobilisering av regionens resurser. SOU 1995:27, 5.179

När det gäller det tredje huvudproblemet den administrativa indel- ningen förordar Regionberedningen att större län bildas, ett sätt - som att förbättra effektiviteten. En sådan förändring måste dock bygga på en "god lokal och regional förankring, utredningen uttrycker det som SOU 1995:27, s.179. Man också att det behövs åtgärder för att menar minska splittringen i den administrativa indelningen ovanför länsnivån. I den proposition där regeringen föreslår försöksverksamhet att en med regionala självstyrelseorgan skall inledas är det i första hand demokratiargumenten som lyfts fram. Syftet med försöksverksamheten är, enligt regeringen, att de län har visat intresse möjlighet att ge som utveckla den regionala verksamheten och den starkare demoge en kratisk förankring prop.l996/97:36, s.36. Här syftas i första hand på de regionala utvecklingsfrågoma, där medborgarna skall få ett ökat inflytande via självstyrelseorganen. Försöken skall bidra till att utveckla och förbättra formerna för den demokratiska förankringen det regioav nala utvecklingsansvaret prop. 1996/97:36, s.31. En förstärkning den regionala demokratin utgör emellertid inte av det enda argumentet för försöken med regionala självstyrelseorgan. Regeringen har också uppfattningen att ett effektivare resursutnyttjande inom regionen kan uppnås de förändringar föreslår jfr genom man SOU 1995:27, s.178 I första hand är det tänkt att effektiviseringen skall ske bättre samordning utvecklingsarbetet. genom en av Jag har tidigare i rapporten berört den regionala förvaltningens förändring från att i huvudsak ett instrument för genomförandet vara av politiska beslut tagna på den centrala nivån, till att utgöra självstänen

57De statliga uppgifter som överförs till de regionala självstyrelseorganen är beslut om regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel, upprättande och fastställande av länstrafikplaner samt fördelningen statsanslag till regionala av kulturinstitutioner Statskontoret, 1998a, s.25.

digt problemlösande nivå. Det är egentligen samma verklighetsbild som regeringen utgår från när den i propositionen argumenterar för att det är nödvändigt med förändring den regionala samhällsorganisatioen av Det har legat på staten centralt för att utjämna skillnanen. ansvar som der mellan regioner har under de senaste årtiondena successivt delegerats till länsstyrelserna prop. 1996/97:36, s.40. Regeringen påpekar att Sveriges samhällsekonomiska problem under 1990-talet stor arbets- löshet och stort budgetunderskott har gjort att den ekonomiska till- växten har satts i centrum. Det behövs i dag regionalt anpassad tillen växt i hela landet; det är otillräckligt med specialinsatser i ett fåtal regi- Det sägs visserligen inte explicit, men underförstått är det utjämoner. ningspolitiken har fått ta ett steg tillbaka. Regeringen konstaterar som staten inte längre har möjlighet att på sätt tidigare med att samma som hjälp olika bidrag lösa regionala problem prop.1996/97:36, s.40. av När regeringen sedan försöker precisera vad som krävs av det organ skall för den regionala utvecklingsrollen lyfter man som ansvara fram Vikten samarbete mellan olika aktörer stat, kommuner, av landsting, näringsliv, organisationer, EU. Det är uppenbart att regeringatt ett regionalt politiskt förankrat organ har större möjligheter en anser att hantera detta samarbete i utvecklingsfrågorna än vad länsstyrelserna

har. Regeringen således att införandet regionala självanser av styrelseorgan och överlåtandet det regionala utvecklingsansvaret på av dessa förbättrar såväl den demokratiska förankringen som effektiviteten i den regionala samhällsorganisationen. Trots denna övertygelse är regeringen inte beredd att genomföra förändringarna i samtliga län omgående, utan vill inleda med försöksverksamhet. En motivering till en varför välj denna strategi har redan nämnts; i försöken testas nya man er metoder för att stärka den regionala demokratiska förankringen. Detta utgör dock inget huvudmotiv. Huvudmotivet är att motståndet mot reformen ute i landet uppfattades för starkt prop. 1996/97:36, 5.35 som Regionberedningens förslag att föra över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna till landstingen, vilket ligger till grund for regeringens proposition, fick underkänt av många remissinstanser. En majoritet de statliga myndigheterna, länsstyrelserna och kommunerav negativa till förslaget. Föga förvånande däremot landstingen na var var i regel positiva prop. 1996/97:36, s.35. Regeringens strategi blev i denna situation att inleda försöksverksamhet i de län som ville ha en en sådan och under de former länen var beredda att pröva som Statskontoret, l998a, s.5. I propositionen understryker regeringen att den vill att försöken skall omfatta län olika storlek och med olika av förutsättningar för regional utveckling. Detta i syfte att få ett så brett underlag erfarenheter möjligt prop. 1996/97:36, s.36. En tanav som

ke var att olika organisatoriska modeller skulle tillämpas i olika delar av landet.

För att ett län skulle komma ifråga för försöksverksamheten krävde regeringen att partier, kommuner, landsting och viktigare organisationer var överens om deltagande. Av det skälet föll ett av de aktuella försökslänen Jämtland bort under resans gång. Den politiska enigheten

- i länet höll helt enkelt inte. Tre försökslän återstod därmed- Gotland, Kalmar och Skåne. Från 1/1 1999 tillkommer också det nyskapade från 1/1 1998 storlänet Västra Götaland.

Med tanke på självstyrelseorganens tillkomsthistoria är det förståeligt att regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen ett något splittrat intryck. Å sidan argumenterar

ger ena man relativt kraftfullt för förändring i den riktning försöksverksam-

en som heten utgör; å andra sidan är det just fråga om en försöksverksamhet. Ponera att de utvärderingar som kommer att genomföras visar att självstyrelseorganen på det hela taget inte var någon bra idé, varken i demokrati- eller effektivitetshänseende. Hur regeringen i ett sådant

agerar läge Den har trots allt bundit upp sig för en regional samhällsorganisation med regionala självstyrelseorgan. Dessutom, vilket inte är oviktigt, torde det politiskt vara förenat med betydande svårigheter att återta uppgifter som har delegerats till självstyrelseorganen, eller att rent

av avveckla desamma. Regeringen kan i sådan situation naturligtvis

en påpeka att försöken i första hand är inriktade på att pröva olika modeller för organiseringen av ansvaret för den regionala utvecklingen. Den övergripande strategin att delegera utvecklingsansvaret till politiskt valda organ på regional nivå skulle i så fall ligga fast oavsett resultatet av försöksverksamheten. Det är rimligtvis så måste tolka direkti-

man ven till den parlamentariska kommitté som har att utvärdera försöks-

58I korthet de olika modellerna för de regionala självstyrelseorganen ut

ser som följer: På Gotland utgörs självstyrelseorganet av kommunen och inget nytt organ för hanterandet av självstyret har bildats. I Kalmar har däremot en ny organisation ett regionförbund skapats, bestående av länets 12 kommuner

- och landstinget. Även i Skåne län har ett regionförbund skapats, bestående

av de 33 kommunerna samt landstingen i Kristianstads och Malmöhus län. Till skillnad från i Kalmar är dock Regionförbundet Skåne en övergångslösning. I samband med att ett nytt Skåne läns landsting bildas den 1 1999 överförs regionförbundets uppgifter till det nya landstinget och regionförbundet avvecklas därmed. Västra Götaland inträder i försöksverksamheten 1 1999, då det nya storlandstinget blir självstyrelseorgan. Jag kommer inte här att nämnare diskutera de olika försöksmodellema. För en detaljerad redovisning av försöksverksamhetens uppläggning och en första utvärdering av densamma hänvisas till Statskontoret, 1998a.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 83

verksamheten. Detta förhållande gör det emellertid inte politiskt lättaför regeringen att eventuell konsekvens av utvärderingen av re som en försöken rulla tillbaka delar av reformen. Det bör i sammanhanget påpekas att försöken med regionala självstyrelseorgan måste i ett vidare regionalt förändringsperspektiv. ses Läns- och landstingssammanslagningar har ägt rum i Skåne och Västra Götaland. I Gotlands län görs försök med vidgad samordnad länsen förvaltning. Vidare växer det vid sidan den lagreglerade försöksav verksamheten fram frivillig sådan inom och mellan andra län, där en olika samverkansformer Statskontoret, l998a, s.l7. Till detta provas kan läggas bland annat EU-medlemskapets konsekvenser i olika avseenden för regionerna. Åtskilliga de intervjuade landshövdingarna av diskuterar också förändringarna utifrån ett vidare perspektiv än enbart frågan de regionala självstyrelseorganen. Främst är det länssamom manslagningama i Skåne och Västra Götaland betraktas som en som försöksverksamheten. del av I propositionen den regionala samhällsorganisationen redovisar om regeringen också allmänt sin på ansvarsfördelningen mellan mer syn kommun och landsting. Den tonar här den principiella betydelstat, ner de förändringar genomförs. I den bild som växer fram utgör sen av som reformen ytterligare ett steg på sedan länge utstakad väg mot snarare en ökad decentralisering, abrupt brott mot traditionella svenska än ett mer principer för fördelningen makt och mellan de olika politiska av ansvar nivåerna. Regeringen tar bestämt avstånd från alla tankar på en utveckling i federalistisk riktning. Den pekar också ut ett antal verksamheter där enbart bör anförtros statliga myndigheter prop. ansvaret 1996/97:36, s.32. Det gäller bland annat det militära försvaret, säkerhets- och utrikespolitiken samt uppgifter berör rättsvården och fissom kala angelägenheter. Till denna verksamheter hör också större grupp infrastrukturfrågor, där det är nödvändigt att anlägga ett nationellt perspektiv. När det gäller de sistnämnda frågorna regeringen att det menar bör finnas att låta större andel de slutliga besluten fattas utrymme en av regionalt. Dessa frågor är också lämpliga att hantera för demokratiskt förankrade regionala och lokala organ, enligt regeringen. När det gäller välfärdspolitiska frågor delas ansvaret mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Det är den väl kända bilden av ansvarsfördelningen regeringen presenterar här. Staten har det översom gripande ansvaret för att formulera nationella mål och för att garantera likvärdig samhällsservice för medborgarna oberoende av var de bor. en

59Regeringen fastslår i direktiven till kommittén att utgångspunkt för komen mitténs överväganden skall att "det bör utvecklas former för en fördjupad vara demokratisk förankring det regionala utvecklingsansvaret" Dir.1997:80. av

Kommuner och landsting är ansvariga för att praktiskt utföra välfärdsfunktioner utbildning, bam- och äldreomsorg och hälso- och sjuksom vård. Regeringen också att utvecklingen inom flera verksammenar hetsområden går i riktning mot att staten behåller det övergripande ansvaret för politikens inriktning, samtidigt kommuner och men ger landsting större möjligheter att delta i politikens genomförande. Särskilt tydlig är denna utveckling inom närings-, regional-, arbetsmarknadsoch miljöpolitiken, enligt regeringen prop.1996/97:36, s.33. Att regeringen stöder tanken på fortsatt decentralisering från den en statliga till den lokala och regionala nivån innebär inte vill att man släppa kontrollen över verksamheten på dessa nivåer. I propositionen understryks vikten av att det finns en sammanhållen statlig organisation på regional nivå med för tillsyn, rättstillämpning, uppföljning ansvar och utvärdering prop. 1996/97:36, s.33. På ett principiellt plan håller regeringen fast vid tanken på den samordnade länsförvaltningen. Det är fortfarande central uppgift för staten att till att den nationella en se politikens mål genomförs över hela landet och att detta sker på ett sätt som, enligt regeringen, tillgodoser samhällets helhetssyn prop.1996/97:36, s.34. I ett samhälle där både komplexiteten och behovet av effektivt resursutnyttjande ökar, ökar också behovet av samordning, påpekar regeringen. Detta är länsstyrelsemas grundläggande uppgift. För att stärka deras kapacitet i detta avseende bör den samordnade länsförvalmingen vidareutvecklas. Det är i det perspektivet man bör försöksverksamheten på Gotland, där länsarbetsnämnd och se skogsvårdsstyrelse inordnas i länsstyrelsen. En ökad satsning på en samordnad länsförvaltning och uttalad en vilja att i större utsträckning använda sig länsstyrelsen för den regiav onala statliga förvaltningen utgör det budskapet i regeringens ena proposition den regionala samhällsorganisationen. Det andra budskapet om är renodling. I de län där de regionala självstyrelseorganen har övertagit ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna blir, enligt regeringen, länsstyrelsemas roll "mer renodlad:

Genom denna förändring försvinner konflikten i länsstyrelsemas hittillsvarande dubbla roll, dvs. att vara regeringens företrädare i länet och att samtidigt vara regionens företrädare inför statsmakterna. prop.1996/97:36, s.56

Länsstyrelserna skall i försökslänen koncentrera sig på uppgiften att vara sektorsövergripande förvaltningsmyndigheter med direkt ansvar mot regeringen. Regeringen aviserat i propositionen att man ämnar tydliggöra länsstyrelsens förändrade roll ändring i länsstyrelgenom en seinstruktionen prop.1996/97:36, 5.34. En sådan ändring har sedenne-

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 85

också genomförts SFS 1997:1258, även avsnitt 3.2. l länsstyrelra se seinstruktionens första paragraf står numera att länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet i den mån det inte åligger någon anmyndighet för särskilda förvaltningsuppgifter. Därnan att ansvara emot står det inte längre i denna paragraf, i den tidigare instruktiosom att länsstyrelsen också skall "främja länets utveckling och befolknen, ningens bästa SFS 1990:1510.°° När regeringen i propositionen den regionala samhällsom organisationen diskuterar länsstyrelsens förändrade roll från den dubbla rollen att både länets representant inför regeringen och revara geringens representant i länet, till att tydligare bli regeringens representant är det situationen i försökslänen utgår från. Det är i dessa - man län länsstyrelsens roll förändras, enligt regeringen prop. som 1996/97:36, s.56. Samtidigt är det så att den ändring i länsstyrelseinstruktionens portalparagraf som refereras ovan gäller samtliga länsstyrelser. Av propositionen i sin helhet framgår också att regeringen syftar på länsstyrelserna i allmänhet, talar om den förändrade rollen när man t.ex. pr0p.l996/97:36, s.l. Här illustreras den otydlighet som vid-

se

låder regeringspolitiken i denna fråga. Å sidan har försöksverkena en samhet inletts, vilken skall utvärderas och underlag för den framtida ge regionala samhällsorganisationen; å andra sidan tycks regeringen i stora drag redan klar över hur den framtida regionala organisationen vara skall utfonnas. I denna organisation är länsstyrelsen i första hand nya regeringens företrädare, med tyngdpunkten mer lagd på traditionella förvaltningsuppgifter än på regionala utvecklingsfrågor. I försökslänen har regeringen, konsekvens av överförandet som en de regionala utvecklingsfrågoma till regionala självstyrelseorgan, av beslutat att avveckla länsstyrelsernas lekmannastyrelser. Beslutet har genomförts från den l januari 1998 i Kalmar, Skåne och Gotlands län. Förändringen motiveras med att de landstinget utsedda ledamöterna av i länsstyrelsens styrelse får oklar ställning när länsstyrelsens roll en i första hand statens företrädare markeras tydligare. Regeringen som finner att länsstyrelsens roll företrädare för det nationella statliga som intresset blir mindre trovärdig, ledamöter utsedda av landstinget om

°° I den länsstyrelseinstruktionens andra paragraf står inledningsvis att nya länsstyrelsen svarar för att länet utvecklas ett sådant sätt att fastställda nationella mål får genomslag, samtidigt hänsyn skall tas till regionala forsom hållanden och förutsättningar, och något längre fram i paragrafen att länsstyrelsen "skall främja länets utveckling och följa länets tillstånd ... SFS noga 1997:1258. Utvecklingsuppgiften är således fortfarande omnämnd, men är tydligare kopplad till de nationella målen och inte som tidigare till numera länets och befolkningens bästa jfr Statskontoret, l998a, s.69.

86 I skärningspunkten SOU 1998: 168

skall representera staten i förhållande till det regionala självstyrelseorganet prop.l996/97:36, s.57.

I sammanhanget bör påminnas om att kritiken mot de principiella oklarheter följer att ett regionalt självstyrelseorgan- landstinget

som av

utser länsstyrelsens styrelseledamöter, har varit omfattande ända - sedan reformen genomfördes i två steg under 1970-talet se t.ex. Ds C 1985:16, s.l8O Ett förhållande som naturligtvis underlättar för regeringen att avveckla styrelserna, när nu tillskapandet av de nya regionala självstyrelseorganen ger ytterligare tyngd kritiken mot hur lekmannastyrelserna utses.

5.2 och den

Landshövdingarna regionala

reformverksamheten

Det har redan tidigare i rapporten funnits anledning att diskutera landshövdingamas inställning till den aktuella reformverksamheten på regional nivå. I första hand är det naturligtvis försöksverksamheten med regionala självstyrelseorgan som har uppmärksammats. I detta avsnitt skall emellertid genomföras en mer samlad analys av landshövdingarnas synpunkter när det gäller den regionala refonnverksamheten.

Som framgått av den tidigare diskussionen finns det en stor tveksamhet bland landshövdingama till försöksverksamheten i olika avseenden. Med ett par undantag är det en mycket hård kritik som formule-

från dessa statens främsta företrädare på regional nivå. En kritik ras som i stor utsträckning berör själva grundbulten för reformverksamheten. Ett flertal landshövdingar att regeringen inte har formulerat

menar någon princip för sin regionala roll; det är därmed oklart hur regeringen egentligen vill styra landet. Citaten nedan illustrerar denna grundläggande kritik från landshövdingamas sida.

Det stora misstaget tycker jag i den här försöksverksamheten det är att ingen regering under de senaste tio åren har försökt formulera några principer för vad som är bra för Sverige, hur Sverige skall styras, utan man har uttalat gjort det till att expediera lokala eller regionala intressen. Det är frågan om det inte är brott mot svensk grundlag att bete sig på det viset. Därför att om det är någon uppgift som regeringen har så är det att styra riket. Hur skall vi göra det så att det blir bra, definiera vad som är bra och försöka organisera därefter. I min föreställningsvärld är organisation aldrig något annat än en hjälpreda. Man måste först bestämma sig för vad man vill uppnå.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 87

Sedan är det frågan vad det är man vill. Vad är det staten om vill Vill staten genomföra sin politik i hela landet. Då måste staten ändå besinna sig och till att man har instrument för se detta. Det är brist ideologisk debatt i den här frågan.

Regeringen borde hållt i mera. Det tycker jag i högsta grad att borde ha gjort. Man borde ha haft en bild av vad man vill, man att göra det någon sorts försöksverksamhet utan att ha men som bild hur skall göra hur man skall fullfölja det här. en man ...,

Denna upplevda brist på principer för styrningen och organiseringen av den regionala nivån präglar också landshövdingamas bild av älva försöksverksamheten. Det är framförallt två typer av synpunkter som framförs. Den är att försöksverksamhet inletts utan vägleena en som dande principer kan leda till problem i nästa led, när försöksverksamheten skall omsättas i något permanent. Landshövdingen nedan för mer diskussion i dessa banor: en

Man kan möjligen ha någon försöksverksamhet, men sedan måste bestämma sig. Skall vi ha en sådan förvaltning man /med självstyrelseorgan/ så får vi se till att man bygger upp förvaltningen i landet efter det. Man kan inte gärna ha två olika förvaltningssystem, kan man tycka. Då hamnar vi i den spanska villan något sätt.

andra synpunkt flera landshövdingar framför är att oavsett vad En som de utvärderingar genomförs kommer fram till är det i princip som nu omöjligt rulla tillbaka försöksverksamhet denna, vilken att en som innebär faktisk maktförskjutning från staten till den regionala nivån. en Citaten nedan får illustrera denna inställning:

För det första så tycker jag det är olyckligt att inleda en försöksverksamhet många säger att det finns ingen väg tillbaka. Då som det ingen reell försöksverksamhet, då sätter man igång en är utan att den är ordentligt genomdiskuterad. process

I formalian är det inte så mycket som går över; det är den regionala utvecklingen, att utarbeta regionala planer, länsplaner, det är egentligen det formella. Men de signaler som man har sänt framförallt från Inrikesministem, har varit mycket mer långtut, faktisk maktförskjutning till regioner från stagående. Det är en ten. Alla vet att här finns ingen väg tillbaka egentligen. Har väl startat den apparaten med de signalerna så kan man inte man dra tillbaka det, då blir det kompetensstrid naturligtvis. en

88 I skärningspunkten SOU 1998: 168

Även det stora flertalet landshövdingama kritiska till de aktuom av är ella reformerna i sig, och också till det sätt de genomförs på, finns det landshövdingar som har positiv inställning till förändringarna. en mer Landshövdingen nedan för implicit fram både demokratiserings- och effektiviseringsargument i sin diskussion försöksverksamheten: om

Jag tror nog att det är viktigt att i en del frågor som berör regional utveckling, att beslutandet fors ned till dem som är inblandade i andra politiska-processer. Det tror jag säkert är bra, framförallt i en tid när händelseutvecklingen går så oerhört snabbt att det ofta är så att lokala eller regionala beslut kan ske snabbare än om man måste centrala beslut. Dessutom vet den man mer om verklighet man lever i än vad man vet så att säga på departementet i Stockholm om det här. Ur den synpunkten tycker jag det är väldigt positivt med försöksverksamheten.

Ett underliggande tema i landshövdingamas diskussion reformerna om på regional nivå är makt. Det gäller maktförskjutningar mellan central och regional nivå, men också mellan olika delar landet. Följande av landshövding uttrycker på ett ovanligt tydligt sätt den grundläggande maktfrågan i sammanhanget:

Den stora maktfrågan handlar om var makten skall ligga. Skall den ligga hos riksdagen på det nationella planet Och vilka riktlinjer skall gälla där Det gäller hur mycket skall man släppa till regionen och hur långt vill man låta nationalstaten urholkas i den här meningen.

Det finns också farhågor att konflikterna mellan central och regional nivå kommer att öka som en konsekvens maktförskjutningama. Visav sa landshövdingar varnar rent av för att Sverige kan federaliseras om inte riksdag och regering klarar av att hantera den nya situationen. Man är ute i regionerna så "fed up" med att allting skall "rattas från den nationella nivån", som en landshövding drastiskt uttrycker det. En annan landshövding ser ett nytt samarbetsklimat mellan stat och region växa fram som en följd av reformerna:

Regionerna blir starkare utifrån att man kan hävda sina intressen mera, men det blir på bekostnad av staten. Puffar, och ganska aggressivt i vissa lägen, mot staten. Och det här att försöka åstadkomma lösningar i någorlunda mjuka fonner utan att det leder till stora konflikter mellan centralregering och regionregering, det blir svårare.

I skärningspunkten 89

Det är således maktförskjutning från central statlig nivå till en folken vald regional nivå landshövdingama beskriver. I detta ligger som ovan att länsstyrelsen överförandet de regionala utvecklingsfrågenom av förlorar makt och inflytande till det regionala självstyrelseorgagorna net. Det finns också aspekt av denna maktförskjutning, nämen annan ligen vad skulle kunna beskrivas som en ökad politisering av den som regionala nivån. Vad formellt sker i och med refonnema är att utsom vecklingsfrågoma överförs från ett statligt förvaltningsorgan till ett regionalt politiskt organ. Frågor som har setts som tjänstemannaärenden kommer att i ökad utsträckning bli föremål för partipolitiska överväganden. Som framgår diskussionen i kapitel 2 avsnitt 2.1.2 går det av emellertid inte att dra någon tydlig gräns mellan vad som är politiska och vad är administrativa frågor. Av diskussionen tidigare i rapsom porten har också framgått att just de regionala utvecklingsfrågoma tillhör de frågor redan i dagsläget befinner sig i ett gränsland mellan som politik och förvaltning. Vad inträffar i försökslänen är således snasom rast att uppgifter redan tidigare kunde betecknas som politiska i som vid mening, där politiken delvis dolts att frågorna har men genom skötts inom traditionell ämbetsmannaorganisation, nu blir mer öppet en och därmed tydligare politiska. De rent partipolitiska bedömningarna torde också få ett större utrymme genom refonnema. Även politiseringen på den regionala nivån mer är en fråga om om förflyttning redan tidigare politiserade uppgifter från ett organ till ett av annat, kan dock denna delvis fiktiva politisering ändå få vissa oönskade konsekvenser. Som påpekats från landshövdingehåll finns det en risk att de centrala myndigheterna väljer att hålla mer handfast i frågorna, istället för att släppa vad man betraktar som rena tjänstemannafrågor till ett politiskt "de är inte alls beredda att delegera det här, då organ; tappar de helt kontrollen, landshövding uttrycker det. Skulle som en myndigheter på det sätt denna landshövding tror är det uppagera som seendeväckande. I realiteten innebär det att delar statsapparaten indiav rekt obstruerar den regeringen initierade politiska linjen. Det förav hållande sådan misstanke kan uppstå illustrerar hur starkt sektoriatt en serad, eller kanske fragmentiserad, den svenska statsförsnarare som valtningen är. Självständiga myndigheter tenderar att prioritera sina organisatoriska intressen framför vad fördelaktigt egna som anses vara för staten som helhet. Utöver de maktförskjutningar beskrivits från central som ovan statlig till folkvald regional nivå, från länsstyrelser till regionalt självstyrelseorgan och från administrativ organisation till en politisk oren ganisation finns det ytterligare maktförskjutning, visserligen en som nämns flera landshövdingar i den offentliga debatten inte har av men uppmärksammats särskilt mycket, nämligen att storstadslänens ställ-

ning har stärkts på bekostnad av såväl den centrala statliga nivån som övriga län. Det är storstadslänens behov som ligger bakom de aktuella regionala förändringarna, menar exempelvis nedanstående landshövding:

...avgörande var att ledningarna i de stora kommunerna, i storlek från Malmö då, ville ha regionala områden omkring sig, och då var man tvungen att göra något i harmoni med landstingskommunala intressen. Det är vad som händer, det är storkommunernas vilja som råder.

Andra landshövdingar varnar för konsekvenserna för resten av landet när storstädemas politiska styrka växer:

Stockholm, Göteborg, Malmö, det är tre storstadsregioner; de har självklart gemensamma intressen. De har också majoritet i riksdagen. Regeringen kan jättestora problem i riksdagen med att lägga förslag som berör hela Sverige, men som inte uppfattas bra for storstadsregionema.

Göteborg och Malmö har naturligtvis ett egenintresse i att få till stånd ett omland och en tyngd som gör att man kan mäta sig med Stockholmsregionen, eller Köpenharrm, eller Hamburg eller någon annan sådan där region. Det kan man förstå, men tjänar det svenska intressen Och det riskerar att då försvaga möjligheterna att få till stånd utveckling i andra landsändar...

När det gäller diskussionen om storstadsregionemas växande politiska styrka är det inte enbart, eller huvudsakligen, tillskapandet av själv-

ens styrelseorgan som landshövdingama refererar till, utan naturligtvis också länssammanslagningarna i Skåne och Västsverige. Visserligen kan det hävdas att landshövdingar från befolkningsmässigt mindre län talar i egen sak när de varnar för konsekvenserna av förändringarna på regional nivå, samtidigt är det viktigt att ta den finns på all-

men oro som var. Det är självfallet inte lyckat för en reformverksamhet om den av företrädare för stora delar landet betraktas mer ett storstädemas

av som uppbrott från nationalstaten än som ett försök att demokratisera den regionala samhällsförvaltningen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att landshövdingarnas inställning till de aktuella regionala refonnema knappast kan förstås utan att en koppling görs till maktfrågor i olika avseenden. Jag har i detta avsnitt diskuterat hur landshövdingama mer eller mindre öppet i sin diskussion berör maktförskjutningar från central statlig till folkvald regional nivå, från länsstyrelser till regionalt självstyrelseorgan, från en ad-

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 91

ministrativ organisation till en politisk organisation och från resten av landet till storstadsregionerna.

Det finns emellertid ytterligare en aspekt av maktproblematiken,

landshövdingama visserligen inte explicit diskuterar, men som för som förståelsen av kritiken är nödvändig att lyfta fram. Det här är personer

inte enbart torgför ett i någon mening neutralt allmänintresse; de som talar också sak. Landshövdingarna förlorar inflytande på den

i egen regionala nivån när utvecklingsfrågoma förs över till regionala självstyrelseorgan. Deras möjligheter att påverka utvecklingen i länet minskar. Landshövdingens roll som länets främsta företrädare kan komma att bli ifrågasatt. Uppmärksammar man inte denna maktförlust för landshövdingama kan man inte heller förstå styrkan i deras kritik mot den regionala försöksverksamheten, vill jag hävdaf Detta hindrar naturligtvis inte att det vad gäller sakfrågoma kan vara en viktig och relevant kritik som formuleras från landshövdingehåll.

6 Mitt påstående får stöd i aktuell regionfrågan, där det bland

en rapport om annat hävdas att landshövdingarnas reaktion knappast är förvånande; reformverksamheten innebär "en omfördelning av makt och befogenheter och därmed inte sällan personligt förankrad maktfråga" för dessa ämbetsmän

en Lindeborg, 1997, 5.32.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 93

Del IV

Slutsatser

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 95

6¶Landshövdingarna, länsstyrelserna

och samspelet sammanfattande

-

slutsatser

Detta avslutningskapitel är disponerat följande sätt. I inledningsavsnittet kortare sammanfattning av vissa viktigare iakttagelser i ges en rapporten. I de två följande avsnitten förs en mer analytisk diskussion med utgångspunkt i ett antal specifika iakttagelser i det samlade undersökningsmaterialet. Utifrån den analysen formuleras sedan vissa slutlandshövdingerollen kopplat till det regionala samspelets utsatser om veckling framöver.

6.1¶Landshövdingama och samspelet en

-

sammanfattning

l och kontakt-

Landshövdingamas bakgrund

mönster

I rapporten studeras rekryteringen till landshövdingeämbetet vid fyra olika tidpunkter under de senaste 25 åren. Analysen visar på en stor stabilitet när det gäller landshövdingamas bakgrund. Landshövding blir sent i karriären, oftast är det fråga sluttjänst. Medelåldern man om en på landshövdingarna är följaktligen förhållandevis hög. Vidare är det fortfarande oftast innehar ämbetet. Med några enstaka unen man som dantag har samtliga landshövdingar sin bakgrund inom den politiska sfáren i vid bemärkelse, vanligtvis som politiker. Oftast rekryteras pervill lämna den politiska hetluften för en något lugnare tillvasoner som innan yrkeskarriären avslutas. Utnämningen kan inte sällan ses som ro ett tack för lång och trogen tjänst inom politikens domäner. En utgångspunkt för den analys landshövdingamas kontaktav mönster görs i undersökningen är att kontaktrnönstret säger något som tjänsts funktion i det politiskt-administrativa systemet. Kontaktom en

utbytet utgör i viss mening stymingens och samspelets innersta konkreta kärna.

Det är rimligt att anta att med landshövdingamas strategiska position i skämingspunkten mellan politik och förvaltning och mellan stat och region följer ett intensivt kontaktutbyte i olika riktningar. Antagandet stöds också av att landshövdingama själva ofta nämner sin roll som samordnare och kontaktskapare på den regionala nivån.

Analysen visar att landshövdingama har ett brett kontaktutbyte. Tätast är kontakterna med externa aktörer företrädare för företag och

intresseorganisationer, journalister och enskilda medborgare. Kontakterna med aktörer inom den offentliga sfären är inte lika frekventa mest sporadiskt är kontaktutbytet med den centrala politiska nivån. Landshövdingamas kontakter med den centrala politiska nivån kan ses som en illustration till länsstyrelsemas sektoriserade samspelsmönsterlandshövdingarna har fler kontakter med statsråd och statssekreterare i andra departement än med den politiska ledningen i Inrikesdepartementet.

En förändring som kan förväntas när utvecklingsfrågoma, vilka i dag utgör en stor och viktig del av landshövdingamas arbete, förs över till de regionala självstyrelseorganen är att landshövdingamas

täta externa kontakter i viss utsträckning övertas av representanter för självstyrelseorganen. Följaktligen blir landshövdingamas kontaktmönster mer internt än externt orienterat där den regionala självstyrelsen stärks.

6.1.2¶Synen landshövdingerollen

på

När landshövdingama själva i samband med intervjuerna får beskriva landshövdingerollen, och vad de ser som särskilt tilltalande med denna, är det mångfalden och bredden i uppgifterna som de flesta väljer att lyfta fram. Flertalet landshövdingar ser också positivt på vad som brukar betecknas som den dubbla rollen"; att både vara statens högsta ämbetsman i länet och att vara länets företrädare inför staten. I den diskussionen går det att urskilja två olika argumentationslinjer. Enligt den ena utgör den dubbla rollen ett potentiellt problem, men man tycker samtidigt att balansen mellan de båda aspekterna av rollen är ett av de intressantaste inslagen i arbetet. Den andra linjen innebär att existensen av problemet i princip förnekas. Landshövdingen är statens företrädare i länet- punkt slut. Skillnaderna mellan företrädare

för dessa båda argumentationslinjer skall emellertid inte överdrivas. Även de

som upp-

62Bortsett från tjänstemännen länsstyrelsen, med vilka landshövdingen forutsätts ha dagliga kontakter.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 97

fattar att det finns en dubbel roll, och tycker att den är intressant och viktig, betraktar sig i första hand som statens företrädare.

Utöver mångfalden är samordningsfunktionen ett ofta nämnt kännetecken för rollen. Samordningsrollen kan ses som särskilt utmärkande för just landshövdingama. Det är i samordningsrollen som deras unika position mellan politik och förvaltning och mellan stat och region framträder särskilt tydligt. Genom den rollen tydliggörs också att landshövdingen är något än vanlig myndighetschef, och att

mer en han/hon har en position som går utöver det som länsstyrelsen som myndighet står för. Något tillspetsat kan det beskrivas som att landshövdingen och länsstyrelsen delvis sysslar med olika saker. Länsstyrel-

är i huvudsak förvaltningsmyndighet och arbetar därvidlag med sen en frågor landshövdingen endast i begränsad omfattning tar del av.

som Landshövdingen sysslar med frågor som rör länets näringsliv och

mer sysselsättning, dvs. utvecklingsfrågor i ett vidare perspektiv. I denna roll är han eller hon kontaktskapare och PR-man som verkar i

en gränslandet mellan politik och förvaltning.

I samtalen med landshövdingama diskuteras utförligt olika aspekter av samspelet mellan länsstyrelsen och regeringen/Regeringskansliet. Från landshövdingarnas sida framförs här en omfattande kritik mot regeringens sätt att styra länsstyrelserna. Oftast berörs de problem som statsförvaltningens starka sektorisering ställer till med. En vanlig åsikt är att regeringen inte har förstått de möjligheter som landshövdingerollen Flera landshövdingar med bakgrund som statsråd vittnar

rymmer.

okunskap landshövdingerollens möjligheter i regeringen och om en om i Regeringskansliet. Okunskapen och/eller ointresset bidrar till att ge de statliga sektorsmyndighetema ett stort spelrum, enligt landshövdingar-

Åtskilliga beskriver regering när det gäller regionala frågor na. en som är i händerna på sektorsintressen, i myndigheter och i departement.

Styrningsproblemen i en starkt sektoriserad stat är inte nya, även om behovet samordning efterhand har ökat, då allt fler frågor sek-

av är av torsövergripande karaktär. Inte heller är problemen unika för länsstyrelsema. Möjligtvis sektorsövergripande samordnare på

har dessa som regional nivå drabbats extra hårt i detta avseende. Svårigheterna att samordna den statliga politiken på central nivå är också ett problem

har uppmärksammats ett flertal statliga utredningar under senasom av re år. Erfarenheten är att trots en stor medvetenhet om problemen

- mycket litet har hänt i Regeringskansliet när det gäller att förbättra samordningen. Hur regeringen väljer att organisera arbetet i sitt kansli

dessutom intern angelägenhet för den sittande regeringen. anses vara en Frågan är ett sådant synsätt kan vidmakthållas. Samordnings-

om problemen i departementen får konsekvenser långt utanför Regeringskansliets väggar.

98 I skärningspunkten SOU 1998: 168

6.1.3 den

Landshövdingamas syn på regionala

försöksverksamheten

Landshövdingama är i olika avseenden tveksamma till försöksverksamheten med ändrad regional ansvardfördelning. Det grundläggande problemet, enligt flertalet landshövdingar, är att staten inte har formulerat någon princip för sin roll på den regionala nivån och att detta har satt sin prägel på försöksverksamheten. Här menar man att regeringen har låtit företrädare förlokala och regionala intressen i allt för stor utsträckning bestämma dagordningen.

Landshövdingamas kritiska inställning till de aktuella regionala reformema kan knappast förstås utan att en koppling görs till maktfrågor i olika avseenden. Vi får inte glömma att maktförskjutningen från länsstyrelserna till de regionala självstyrelseorganen innebär att landshövdingen förlorar inflytande på den regionala nivån. Även landshöv-

om dingama inte explicit berör just denna maktförskjutning i intervjuerna är de inte främmande för att analysera förändringarna i termer av maktförskjutningar. De diskuterar, och huvudsakligen lqitiserar, maktförskjutningar från central statlig till folkvald regional nivå, från länsstyrelser till regionala självstyrelseorgan, från en administrativ till en politisk organisation och från övriga landet till storstadsregionema.

Maktförskjutningen på regional nivå innebär också att landshövdingens självklara roll länets samlande gestalt och talesman i rela-

som tionen till statsmakterna kommer att utmanas av den ledande företrädaren för det regionala självstyrelseorganet. Flera landshövdingar ställer sig i det sammanhanget tveksamma till möjligheten för en politiker att fungera som samlande gestalt för länet. Det går att urskilja tre argument för denna åsikt. För det första anser landshövdingama att den ledande politikern i det regionala älvstyrelseorganet i dag saknar den självklara auktoritet som medföljer landshövdingeämbetet, oavsett vem som är landshövding. Den politiska ledaren måste bygga sin auktoritet mer utifrån personliga ledaregenskaper.

För det andra kan ledare för ett politiskt få problem med att

en organ det hela tiden kommer att finnas politiska motståndare som ifrågasätter hans eller hennes ledarskap. Ett tredje argument nämns är att det i

som allmänhet inte torde bli samma kontinuitet i ledningen för ett län när dess främsta företrädare är politiskt tillsatt och därmed kan tvingas avgå efter fyra år.

I skärningspunkten 99

6.2 strukturella förändringar och deras

konsekvenser några slutsatser

-

Sverige brukar karakteriseras enhetsstat med stark statsmakt, som en en också med stark kommunal självstyrelse; ytterst grundad i den men en kommunala beskattningsrätten. I ett europeiskt perspektiv har Sverige beskrivits den har den längst drivna kommunala självsom stat som ständigheten och det mest vidsträckta kommunala ansvarsornrådet. Denna svenska paradox folkstyret är i praktiken både starkt centralis- tiskt och extremt decentralistiskt får också vissa konsekvenser för diskussionen den regionala frågan och för hur begreppen stat och om region kommer att definieras. För det första hamnar den regionala nivån ofta i kläm mellan stark central statlig nivå och likaledes starka en kommuner. För det andra gör polariseringen mellan stark centralisering och stark decentralisering diskussionen stat och region sällsynt värom deladdad. Det mesta företas i regionfrågan, och påverkar den som som rådande ordningen, tenderar att uppfattas som antingen ett hot mot enhetsstaten eller alternativt mot den kommunala älvstyrelsen. När regeringen föreslår försöksverksamhet med regionala att en självstyrelseorgan skall inledas väljer den att i första hand framhålla demokratiargument. Ett centralt syfte med försöken är att utveckla och förbättra formerna för den demokratiska förankringen det regionala av utvecklingsansvaret. En förstärkning demokratin på regional nivå är av emellertid inte det enda argumentet för regionala självstyrelseorgan regeringen presenterar. Den argumenterar också för att reformen som kan bidra till effektivisering resursutnyttjandet inom regionen. I en av första hand är det bättre samordning utvecklingsarbetet genom en av regeringen tänker sig att denna effektivisering skall uppnås. som När regeringen beskriver samhällsutvecklingen i ett längre perspekdet decentraliseringen till lokal och regional nivå framhålls tiv är som den viktigaste förändringen. I det perspektivet skall försöken med som

regionala självstyrelseorgan ytterligare ett steg på en redan

ses som utstakad väg mot ökad decentralisering. Regeringen väljer att tona ned den principiella betydelsen de förändringar som nu genomförs; prinav ciperna för fördelningen makt och mellan de politiska nivåav ansvar ligger fast. Regeringen tar bestämt avstånd från alla tankar på en erna utveckling i federalistisk riktning. Regeringens perspektiv är, med den terminologi introduceras som inledningsvis i top-down. Den politiska makten utgår från rapporten, den centrala nivån. Alla politiska uppgifter är i princip nationella uppgifter och all makt utövas på lägre politiska nivåer gör det genom som delegering från den centrala nivån. Samtidigt har otvivelaktigt bottom-

100 I skärningspunkten SOU 1998: 168

up förespråkama genom den utvidgade länsdemokratin stärkt sin ställning.

För att förstå de aktuella reformema på regional nivå är det viktigt att analysera utvecklingen i ett något längre historiskt perspektiv. I

rapporten hävdas att länsstyrelsernas framtid i viss mening avgjordes

under de två decennierna närmast efter det socialdemokratiska makttillträdet 1932. Det blev då tydligt, för det första, att det kommunerna

var som framdeles skulle utgöra den viktiga verkställande nivån i den offentliga förvaltningen. Politisk tyngd och regional förankring blev därmed viktigare än byråkratisk auktoritet.

För det andra tydliggjordes att den socialdemokratiska regeringen helst ville undvika de traditionella "byråkratiema vid implementeringen av de stora välfárdsrefonnerna. I spetsen för reformema kom istället att stå ett antal centrala sektorsmyndigheter, vilka på den regionala nivån konkurreradd med länsstyrelserna. Regeringens strategi ing-

var en tillfállighet. Det var fråga ett tydligt politiskt-ideologiskt ställ-

om ningstagande. Den traditionella statsförvaltningen sågs av många ledande socialdemokrater som en bromskloss för förändringar och

som en kvarleva från det gamla överhetssamhället.

När behovet av samordning från slutet av 1960-talet utvecklades till en viktig regional fråga fick länsstyrelsen möjlighet att åter spela en mer central roll, tydligast manifesterad i reformen med samordnad länsförvaltning. Samordningen har emellertid efterhand blivit mer inriktad på att uppnå synergieffekter en verksamhet utnyttjas för att aktivt

stödja en annan snarare än att samordna insatser mellan olika statliga

sektorer, vilket har gjort att de regionala intressena har kommit i

mer fokus, på bekostnad av ett traditionellt centralmaktsperspektiv. Det har i detta läge varit naturligt för länsdemokratiförespråkama att argumentera för att denna mer utvecklingsinriktade samordning borde skötas av ett politiskt förankrat regionalt organ.

Det finns ytterligare en förändring som har ägt rum och som ger extra tyngd kraven på en politisk förankring av den regionala samhällsorganisationen. Här syftas på den förskjutning som har skett i den regionala förvaltningens roll, från att i huvudsak ett instrument för

vara genomförandet av en centralt formulerad politik till att bli mer av en självständigt problemlösande organisatorisk nivå.

Det samlade utfallet av de förändringar har beskrivits här inne-

som bär en maktförskjutning från stat/länsstyrelser till region/självstyrelseorgan. Det är denna maktförskjutning landshövdingarna upplever

som extra starkt och som får dem att reagera så kritiskt mot de reformer som nu genomförs, vill jag hävda.

En mycket vanlig kritik från landshövdingarna är att regeringen saknar en principiell syn på statens roll på den regionala nivån. Detta

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 101

torde emellertid, åtminstone delvis, felsyn. Regeringen, eller i vara en vart fall Inrikesdepartementet, har gjort ett vägval. Det är länsdemokratilinj gäller. Staten drar sig något tillbaka renodlar" till en mer en som traditionell förvaltningsroll. En principiell finns således. Problemet syn är att den varken är särskilt utvecklad eller helt tydlig. Samtidigt bör klar över att regeringen har delikat balansgång att melman vara en lan olika intressen, företrädda på såväl lokal, regional som central nivå, inte minst inom Regeringskansliet. I detta läge kan det naturligtvis finpolitiskt-strategiskalskäl till att inte vara allt for tydlig. nas

6.2.1¶Perspektiv på regioner

I rapporten diskuteras också två skiljaktiga grundläggande perspektiv på den regionala organisationen. I det det funktionella, betraktas ena, regionen ett medel. I det andra utgör regionen ett mål i sig; en som svårföränderlig och stabil företeelse. Länsstyrelserna är som administrativa huvudsakligen ett medel för staten att förverkliga vissa organ mål. I kraft sin långa historiska varaktighet och att de också av genom har kommit att spela politisk roll i länens utveckling har emellertid en länsstyrelserna inte sällan betraktats identiska med länen, och som därmed uppfattats som mål i sig. I den utsträckning administrativa regioner har konstruerats för som att utöva politiskt-demokratiska funktioner är de också fast rotade i territorier. Landsting och kommuner är exempel på politiska konstruktiomed basen i territorier. Funktionella regioner däremot förändras i ner allt snabbare tempo den ekonomiska och tekniska utveckett genom lingen. Under år har den politiska ambitionen att anpassa de adsenare ministrativa politiska regionerna till de funktionella ökat. Länssammanslagningar är det tydligaste exemplet på detta. I föreliggande rapport ifrågasätts det rimliga i att låta de ständigt föränderliga administrativa regionerna styra gränsdragningama på den politiska kartan". Tillskapandet regionala självstyrelseorgan öppnar för en intresav alternativ strategi. Om självstyrelseorgan etableras som stabila posant litiska aktörer på den regionala nivån behöver, och bör, länsstyrelsen inte längre vid bemärkelse politisk aktör. Länsstyrelsen kan vara en i överlåta den territoriella kopplingen på självstyrelseorganen. Det blir därmed möjligt att utifrån ett principiellt synsätt argumentera för att även länsstyrelseorganisationen kan organiseras utifrån mer funktionella principer. Detta öppnar för större variation. Med ett sådant en synsätt är det exempelvis inte självklart att de nuvarande länen utgör den lämpligaste indelningsgrunden för länsstyrelseorganisationen.

102 I skämingspunkten SOU 1998: 168

Länsstyrelsen och de regionala självstyrelseorganen bör kunna ha skilda geografiska områden.

6.3 aktör en scen i

Landshövdingen - på förändring

Som framgår av rapporten är kritiken mot de regionala självstyrelseorganen hård från de intervjuade landshövdingama. Flertalet är tveksamma till förändringarna. De pekar bland annat på otydligheter i den förda politiken. En intressant fråga är varför landshövdingama reagerar så starkt på en försöksverksamhet som i förstone inte tycks innebära särskilt dramatiska förändringar för länsstyrelsens del

För att förstå reaktionerna måste man beakta landshövdingamas arbete i dag och den informella arbetsdelning ofta finns mellan

som

landshövdingar och länsstyrelse. Landshövdingama engagerar sig

starkt och lägger en stor del av sitt arbete på, de för länen strategiskt viktiga utvecklingsfrågoma. Länsstyrelsen i övrigt arbetar mer som en traditionell förvaltningsmyndighet. När utvecklingsfrågoma förs över till självstyrelseorganet förändras landshövdingamas roll på ett avgörande sätt, även om reformen totalt sett inte är så dramatisk. För många landshövdingar blir rollen mindre stimulerande när tyngdpunkten i arbetet kommer att ligga på t.ex. tillsynsuppgifter och på mer traditionell myndighetsutövning.

För landshövdingama innebär förändringarna att de förlorar makt och politiskt inflytande i regionen. Möjligheterna att påverka länets utveckling minskar. Det inflytande landshövdingama har kunnat utöva i länet bygger mycket på att de i kraft av sitt ämbete och sin position som länets främsta företrädare har kunnat driva utvecklings-, näringslivsoch sysselsättningsfrågor. Den positionen kan nu komma att övertas av den ledande företrädaren för älvstyrelseorganet.

I rapporten konstateras att flertalet landshövdingar har en bakgrund inom politiken i vid bemärkelse. Två principer för rekryteringen kan därvidlag urskiljas. Den ena utgår från en informell kvotering mellan partier. Den andra bygger på ett belöningssystem där oftast lång och trogen tjänst inom den centrala statsapparaten, eller i regeringen närstående intresseorganisationer, premieras.

Naturligtvis skall bakgrund inom politiken inte vara diskvalifice-

en rande för en tjänst som landshövding. Tvärtom borde en lång erfarenhet av kvalificerat politiskt arbete utgöra en merit i sammanhanget. I arbetet med länets utvecklingsfrågor har landshövdingen rört sig i gränslandet mellan politik och förvaltning, där erfarenheter från den politiska

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 103

världen torde särskilt värdefulla. När länsutvecklingsdelen i vara nu landshövdingerollen tonas ned förskjuts tyngdpunkten i ämbetet från en politiskt-administrativ "utvecklarroll till traditionell "förvaltaren mer roll. Landshövdingerollen kommer i denna situation mer att likna en vanlig verkschefs. Något tillspetsat torde därmed behovet "dugliga" av verkschefer att öka och behovet representativa länsföreträdare att av minska. Det är ingen orimlig tanke att också anpassa rekiyteringsförfa-

randet till denna förändrade roll.

En genomtänkt rekryteringspolitik är särskilt viktig mot bakgrund

de många befogenheter har delegerats till myndighetsav som numera nivån. Utnämningsmakten betraktas i dag också ett regeringens som av viktigaste medel att styra förvaltningen. I den förvaltningspolitiska propositionen har regeringen lagt fast chefspolicy, där det bland annat en understryks att rekryteringen myndighetschefer skall ske utifrån av krav, brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsför-

preciserade ett

farande prop. 1997/98:136, s.51. För rekryteringen till ämbetet som främsta representant på den regionala nivån gäller uppenbarlistatens inte denna policy. En utgångspunkt för förändrad rekrytering till gen en landshövdingeämbetet kunde att regeringen i det praktiska ageranvara det följer sin fastlagda politik för Chefsrekrytering. egen

Slutord

här efterhand det lätt att att återkommande iakttagelse i Så i är se en denna landshövdingarna är mycket viktiga aktörer på den rapport är att regionala Landshövdingarnas stora betydelse har emellertid scenen. inte den uppmärksamhet den förtjänar, sig av forskningen, rönt vare eller de velat reformera den regionala samhällsorganisationen. av som När ytterligare viktig regional refonn för relationen stat-region nu en kanske de allra viktigaste skall sjösättas, vill jag hävda att det en av strategisk betydelse för utfallet att landshövdingerollen ges ökad är av uppmärksamhet i det fortsatta refonnarbetet.

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 105

Bilaga

Frågeformulär landshövdingar

-

Rollfrågor

la. Du har varit landshövding sedan hur kommer det sig att Du xxxx, blev erbjuden denna tjänst tror du lb. Var det svårt att acceptera erbjudandet att bli landshövding

2a. Vad Du mest tilltalande med tjänsten anser vara 2b. Vad minst tilltalande anser Du vara

3a. Vad Du vara landshövdingens viktigaste uppgift anser 3b. Var lägger Du tyngdpunkten i landshövdingerollen Är det att i första hand statens eller länets företrädare vara

Vilken bakgrund. t.ex. erfarenhetsmässigt anser Du vara bra, eller viktig, för landshövding att ha en

Tycker Du rollen har förändrats, eller är på väg att förändras

6a. Uppfattar Du tjänsten landshövding som en politisk tjänst som

ej partipolitisk

6b. Ser Du i så fall några problem med detta

Styrfrågør

7a. Hur Du på relationen till regeringen och Regeringskansliet ser 7b. Hur bör denna relation utformas för att fungera på ett bra sätt

8a. Du på relationerna till myndigheter på central nivå Hur ser 8b. Hur bör dessa relationer utformas för att fungera på ett bra sätt

9a. Hur Du på relationerna till andra aktörer agerar på regional ser som nivå 9b. Hur bör dessa relationer utformas för att fungera på ett bra sätt

10. Du på styrelsens roll Hur ser

11a. Vilka konsekvenser har EU-medlemskapet och den ökade internationaliseringen fått för Dig landshövding som 1lb. För länsstyrelsen

108 I skärningspunkten SOU 1998: 168

Övrigt

Är det något annat Du vill ta Du tycker att jag har missat

upp som

I skärningspunkten 109

SVARSKORT intresserade de kontakter landshövding har i sitt arbete. Vi Vi är av som en ber Dig därför försöka Dina kontakter genom att fylla i följande ange schema. l stort l stort l ston En/ett Sällan sett sett sett par /aldng varje varje varje gånger dag vecka månad perår Statsråd på Ditt departement D D D D D Statssekreterare på Ditt departement D D D D D Andra statsråd D D D D D 4. Andra statssekreterare D D D D D Tjänstemän på Ditt departement D D D D D Tjänstemän på andra departement D D D D D Tjänstemän på centrala myndigheter D D D D D Tjänstemän i statliga Iänsorgan D D D D D Företrädare för andra länsstyrelser D D D D D l0. Företrädare for landsting D D D D D ll. Företrädare för kommuner D D D D D 12.Företrädare för regeringsparti i riksdagen D D D D D 13.Företrädare för oppositionsparti i riksdagen D D D D D 14.Företrädare lör internationella organ/ D D D D D andra länder Företrädare lör företag D D D D D 15. Företrädare for intresseorganisationer D D D D D 16. l7. Journalister D D D D D 18.Enskilda medborgare D D D D D

SOU 1998: 168 I skärningspunkten 1 11

Referenser

Aberbach,J.D., Putnam,R.D. R0ckman,B.A. 1981, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Harvard: Harvard University Press.

Andersson,S. 1996, Den regionala samhällsforvalmingen i Sverige en översikt, i

- Länsstyrelsen 2000. Rapport från Arbetstagarkonsult.

Aronss0n,P. 1995, Regionernas roll i Sveriges historia. Östersund: ERU, rapport 91.

Back,P-E. 1968, Offentligrättsliga konsekvenser vidgad länsdemokrati,

av en bilaga till SOU 1968:47. Förvaltning och folkstyre. Betänkande från Länsdemokratiutredningen.

Back,P-E. 1982, Integrerad regional samhällsförvaltning: Offentligrättsliga konsekvenser, bilaga till SOU 1982:24. Vidgad länsdemokrati. Slutbetänkande från Länsdemokratikommittén.

Brändström,D., Grimlund,B.E. Ricknell,L. 1979, Län, landsting, kommun. Regional och lokal förvaltning i Sverige. Stockholm: Prisma.

Civildepartementet, 1984, stencil.

Dir.1997:80. Den regionala samhâllsorganisationen.

Ds C 1985:16. Fakta statliga myndigheters ledning. Rapport från Verks-

om ledningskommitténs sekretariat.

Departementalkommittérades betänkande 1913, afgifvet 31 december 1912: Allmän del.

Ehn,P. 1998, Maktens administratörer. Ledande svenska statstjänstemäns och politikers på tjänstemannarollen i ett förändringsperspektiv. Stockholms

syn universitet: Statsvetenskapliga institutionen.

Ehn,P. Sundström,G. 1997, Samspelet mellan regeringen och statsförvaltning-

i SOU 1997:15. Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och en, problematik. Rapport till Förvalmingspolitiska kommissionen.

Eklund,L.F. 1994, Subsidiaritetsprincipen: dess bakgrund och innebörd, i SOU 1994:12. Suveränitet och demokrati. Betänkande från EG-konsekvensutredningarna: Subsidiaritet. Bilagedel med expertuppsatser.

Erlander,T. 1982, 1960-talet. Samtal med Arvid Lagercrantz. Stockholm: Tiden.

112 I skärningspunkten SOU 1998: 168

Esping,H. 1985, Länsförvaltning under 400 år. Stockholm: Statskontoret.

Esping,H. 1990, Perspektiv på länsdemokrati, i Landstinget och länsdemokratin. Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret.

Fridh,G. 1994, Landshövdingarna och deras okända möten. Stockholm: Länsstyrelseenheten, Civildepartementet.

Grimlund,B.E. 1954, Landshövdingeämbetets rekrytering 1901-1950, i Landström,S-S. Svenska ämbetsmäns sociala Uppsala: Almqvist och ursprung. Wiksell.

Hagström,B. 1978, 1971 års länsförvaltningsreform. En utvärdering. Lund: Studentlitteratur.

Henning,R. Liljenäs,I. 1992, Regioner begrepp och fenomen, i SOU som 1992:64. Utsikt mot framtidens regioner sju debattinlägg. Betänkande från - Regionutredningen, bilaga

Inrikesdepartementet, 1998, Verksamhetsplan för Inrikesdepartementet 1998.

Jacobsson,B. 1984, Hur styrs förvaltningen Stockholm: Studentlitteratur.

Johansson,J. 1991, Ofentligt och privat i regionalpolitiken. Lund: Studentlitteratur.

Johansson,J. 1995, Europeiska regioner. Regionforskning i empirisk och normativ belysning. Örebro: Högskolan i Örebro/Örebro Studies 13.

Landshövdingeboken. 1984, Stockholm: Statskontoret.

Landstingsförbundet, 1997, Regional utveckling ett nytt politikområde. -

Larsson,T. 1986, Regeringen och dess kansli. Lund: Studentlitteratur.

Liedman,S-E. 1988, The Swedish Philosopher CJ. Boström and his Influence, i Cho,S. Runeby,N.eds, Traditional Thought and Ideological Change." Sweden and Japan in the Age of Industrialisation. Stockholms universitet: Avdelningen för japanska och koreanska.

Lindeborg,L. 1995, Regionalt samarbete i Europa med tyska erfarenheter. - Östersund: ERU, rapport 87.

Lindeborg,L. 1997, Regionfrågan i Sverige, Del 1 En kortfattad analys i regionaliseringsprocessens inledningsskede. Stockholm: Landstingsförbundet.

SOU 1998: 168 I skärningspunkien 113

Lundquist,L. 1994, Statsvetenskaplig förvaltningsanab/s. Problem, trender och program. Lund: Studentlitteratur. Lundquist,L. 1997, I demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt ofentliga SOU 1997:28. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen. etos, Länsstyrelsen 2000. Rapport från Arbetstagarkonsult, 1996. Magnusson,H. 1980, Kommunerna och den regionala planeringen: en analys av länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Lund: Studentlitteratur. March,J.G. Olsen,J.P. 1989, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press. Mundeb0,I. 1984, Landshövding mellan politik och förvaltning, i Linder,E.H. mfl. Att överskrida gränser. Ett liberalt spektrum. En vänbok till Gunnar Helén. Stockholm: Natur och Kultur. Petersson,O. Söderlind,D. 1993, Förvaltningspolitik. 2:a upp1., Stockholm: Publica. Prop. 1996/97:36. Den regionala samhällsorganisationen. Prop. 1997/98:136. Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Riksdagens revisorer, Statlig styrning på regional nivå. Utkast till förstudie. RRV 1996:50. Förvaltningspolitik i förändring. En kartläggning och analys av regeringens styrning av statsförvaltningen. Ruin,O. 1986, I välfardsstatens tjänst. Tage Erlander 1946-1969. Stockhohn: Tiden. Searing,D.D. 1991, Roles, Rules, and Rationality in the New Institutionalism, i American Political Science Review, no.4. SFS 1990:15 10. Förordning med länsstyrelseinstruktion. SFS 1997: 125 Förordning med länsstyrelseinstruktion. SOU 1985:40. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Huvudbetänkande från Verksledningskommittén. SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.

SOU 1992:63. Regionala roller perspektivstudie. Betänkande från Regionut-

- en redningen.

SOU 1995:27. Regional framtid. slutbetänkande från Regionberedningen.

SOU 1997:13. Regionpolitik för hela Sverige. Betänkande från REKO-STAT-utredningen.

SOU 1997:57. I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. slutbetänkande från Förvaltningspolitiska kommissionen.

Statskontoret 1997: 19. Statsförvaltningen ur ett regionalt perspektiv etapp

-

Statskontoret, 1998a, Regional försöksverksamhet kraftsamling för en ny

regionpolitik PM, delstudie.

Statskontoret 1998:19b. Länsstyrelsen gårdagens eller morgondagens förvalt-

ning

Söder1ind,D. Petersson,O. 1986, Svensk förvaltningspolitik. Uppsala: Diskurs.

Theodorson,G.A. "lheodorson,A.G. 1969, A Modern Dictionary of Sociology. New York: Barnes Noble Books.

Wa1lin,G. 1998, Intern dialog och externt kontaktutbyte, opubl. kapitelutkast, Stockholms universitet: Statsvetenskapliga institutionen.

Wennås,O. 1995, Den regionala förvaltningen debatt och reformer i ett idé- och

intresseperspektiv, bilaga till SOU 1995:27. Regional framtid. Slutbetänkande från Regionberedningen, bilagedelen.

1998 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringarochbeskattning.Fi. 29.1976års lagomimmunitetochprivilegier i vissa . UD. Tänderhelalivet fall en översyn. . nytt ersättningssystemför vuxentandvård.S. 30.Utlandsstyrkan.Fö. - Välfardensgenusansikte.A. 31.Detgäller livet.Stödochvårdtill barnoch . psykiskaproblem. Bilaga. alltid Nivå- ochorganisationsspecifrka ungdomarmed + Män passar . Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid medexempelfrån handeln.A. 32. processer Vårt liv kön.Kärlek,ekonomiska och psykiatrisktvångsvård.S. som resurser . Historia,ekonomiochforskning. maktdiskurser.A. 33.

Ty maktenärdin Myten detrationella Femrapporteromidrott. In. om . medrestarbetsformåga.S. arbetslivetochdetjämställdaSverige.A. 34.Företagare Översyn rörelse-ochtillsynsreglerforkollektiva 35.Förordningartill miljöbalken.+ Bilagor. M. . av försäkringar.Fi 36.Identifiering ochidentiteti digitalamiljöer

Alkoholreklam.Marknadsföring alkoholdrycker Referatfrånenhearingden12november1997. av - . 4/98.K. ochSystembolagetsprodukturval.S. IT-kommissionensrapport

Integritet Effektivitet Skattebrott.Fi. 37.Denframtidaarbetsskadeforsälcringen.S. . - - 1 Campusför konst.U. 38.Vad får vi för pengarna Resultatstymingav - Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn statsbidragtill vissaorganisationerinomdetsociala l inomolika områden.U. omrâdet.

12.Självdeklarationochkontrolluppgiñer 39.Detfinsk-svenskagränsälvssarnarbetet.M.

förenkladeförfaranden.Fi. 40.BROTTSOFFER. - 13.Säkrarekemikaliehantering.Fö Vad haargjorts Vad bör göras Ju.

näringsrättsligafrågor. Fi. 41.Läkemedelsinformationföralla. S. 14.E-pengar- 15.Grönanyckeltal- Indikatorerfor ettekologiskt 42.Försvarsmaktsgemensamutbildningfor

hållbartsamhälle.M. framtidakrav. Fö.

16.Näråsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom 43.Hur skall Sverigemåbättre

medfunktionshinder. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.S. bemötande personerav - 17 Samordning digital marksändTV. Ku. 44. Ensamladvapenlagstiñning.Ju. av . Sotning framtiden.Fö. 18.En gräns enmyndighet Fi. 45. i ochregionalutveckling. 46. Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.Ju. 19.IT 120exempelfrån Sverigeslän.K. 47.Bulvanerochannat.Ju.

20.lT-komrnisionenshearing infrastrukturen 48.Kontrolleradochifrågasatt om for digitalamedier.Andrakammarsalen, intervjuer medpersonermedfunktionshinder.S. - Riksdagen1997-10-24.K. 49.Konsekvenseravatttaxfreeforsäljningenavvecklas

21.Problemmedinbäddadesysterninför ZOOO-skiñet. inomEU. K.

anordnad IT kommissioneni 50.De39 stegen.Läkemedelsutredningarunder Hearing av samverkanmedIndustriforbundetochStatskontoret 1900--taletochannatunderlagsmaterialtill

1997-11-14.K. Läkemedeli vårdochhandel,SOU1998:28.

22.Försäkringsgaranti. 51.Vuxenutbildningochlivslångtlärande.

Ett garantisystemfor försäkringsersättningar.Fi. Situationeninför ochunderförstaåretmed

23. Statenochexportfmansieringen.N. kunskapslyñet.U.

24 Fiskeriadministrationeni ettEU-perspektiv. 52.Utstattioneringavarbetstagare.A. . möjligheternai Östersjöregionen.N. Översyn ñskeriadministrationenm.m.Jo. 53.Ta vara av 25.Trestäder.Enstorstadspolitikför helalandet. 54.Huroffensiv IT-användningkanskapatillväxt

4 bilagor. S. förmindre företag.Ett rådslaganordnatav + st 26.Frånhembränttill Mariakliniken. IT-kommissionenpåuppdragavKommunikations-

ungdomarochsvartsprit.S. departementet,Närings-ochhandelsdepartementet - fakta om 27.Nyaledningsreglerförbankaktiebolagoch ochIndustriförbundet.

försäkringsbolag.Fi. Rotundan,Rosenbad1997-1l-18.K.

28.Läkemedeli vård ochhandel.Om säker,flexibel 55.Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett en ochsamordnadläkemedelsforsörjning. seminarium.Demolcratiutredningensskriftserie.

SB.

Statens offentliga 1998 utredningar

Kronologisk förteckning

56.Avdrag för ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa 83.DUKOM Distansutbildningskomrnittén. ochtillfälligt arbete.Fi Pådistansutbildning,undervisningoch lärande. 57.DUKOM Distansutbildningskommittén. Kostnadseffektivdistansutbildning.U. Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed 84.DUKOM Distansutbildningskommittén. IT-stöd.U. Flexibelutbildningpå distans.U. 58.IT ochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier. 85.Att röstamedhänderna.Om stormöten, IT-kommissionensrapport6/98.K. folkomröstningarochdirektdemokratii Schweiz. 59.Räddningstjänsteni Sverige SB. RäddaochSkydda.Fö. 86.Utvecklingssamarbete rättsområdet. - 60.Kring Hallandsåsen.M. Östeuropa.Ju. 61. Livsmedelstillsyni Sverige.Jo. 87.Premiepensionsmyndigheten.Fi. 62.Kampanjmedkunskaperochkänslor.Om 88.DomarenochBeredningsorganisationen kärnavfallsomrösmingeni Malå kommun 1997.M. utbildningocharbetsfördelning.Ju. - 63.En godaffär i MotalaJoumalisternasavslöjanden 89.Greppet attvändaenregionsutveckling. ochläsarnasetik. Demokratiutredningensskriftse- RapportfrånSöderhamnskommittén.N. rie. SB. 90. Stegetföre.Nedslag deti lokala 64.Bättreochmertillgänglig information. brottsförebyggandearbetet.Ju. Småföretagsdelegationensrapport N. 91.Nya kommunalförnyelseochkompetensgrepp- 65.Nya tider,nyaförutsättningar... utveckling.In. IT-kommissionensrapport8/98.K. 92. Godaidéeromsmåföretagochsamverkan. 66. FUNKIS funktionshindradeeleveri skolan.- U. Småföretagsdelegationensrapport N. 67. Socialavgiftslagen. 93. Kapitalförsörjningtill småföretag. 68.Kunskapslägetpåkärnavfallsområdet1998.M. Småföretagsdelegationensrapport N. 69.Lämplighetsprövning personalinomav 94.Förslagskatalog. förskoleverksamhet,skolaoch skolbamomsorg.U. Småföretagsdclegationensrapport N. 70. Skolan,IT ochdetlivslångalärandet. 95. Förstärktskyddavskogsmarkför naturvård.M. Hearinganordnad Utbildningsdepartementetav 96.NaziguldetochRiksbanken.Interimrapport.UD. ochIT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04, 97. Gör barntill medborgareOmbarnochdemokrati IT-kommrnissionensrapport7/98.K. under1900-talet.SB. 71.Denkommunalarevisionen ett demokratiskt 98.Konkurrenslagensregleromföretags- kontrollinstrument.In. koncentration. Bilaga.N.+ 72.Kommunalañnansförbund.Fi. 99.accepteraBetänkandefråndennationellasam- 73. OrganisationerMångfaldIntegration Ett framtida ordningskommitténför Europaåretmotrasism.In. systemför statsbidragtill invandrarnas 100.Har rasismentagit slutnu Bilagatill betänkande riksorganisationermfl. In. från dennationellasamordningskommitténför 74. Styrningen polisen.Ju.av Europaåretmotrasism.In. 75. Djurförsök.Jo. 101.Detungamedborgarskapet.Dokumentationfrån 76. Idrott ochmotionför livet. Statensstödtill idrotts- ettseminarium.SB. rörelsenochfriluftslivets organisationer.In. 102.Lekmannastyreiexperternastid. Dokumentation 77.Kompetensi småföretag.Småföretagsdelegation frånettseminarium.SB. ensrapport N. 103.Bemäktigaindividerna.Omdomstolarna,lagenoch 78.Regelförenklingfor framtiden.Småföretags- de individuellarättigheternai Sverige.SB. delegationensrapport N. 104.Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar. 79. IT ochregionalutveckling. 105.Minskaregleringenavkommunerochlandsting. Erfarenheterfråntrehear-ingarundermars1998. In. IT-kommrnissionensrapport9/98.K. 106.Ungai ohälsofcirsäkringen. 80.BostadsrättsregisterJu. Tid för aktivitet ochutveckling. 81.Användningen vissastatsflygplan,av m.m.SB. 107.Främjandelagenenöversyn.A. - 82.Försäkringsföreningar-ettreformeratregelsystem 108.Analyseramera.Jo. Fi.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

109.RättsinformationochIT. Rapportfrån två semi- 140.Effektivitet ochkvalitet i tvångsvården.Fortsatt narier1996och 1998.IT-kommissionensrapport utvecklingavStatensinstitutionsstyrelseSiS 10/98.K. +Bilagedel. 110.Makesarvsrätt,dödsboförvaltareochdödförkla- 141.Medlingochlönebildning.+ Bilagor. A. ring. Ju. 142.Ny svenskñlmpolitik. Ku. 11 E-plikt, Att säkradetelektroniskakulturarvet.U. 143.Ett tryggareSverige.Ettgemensamtsystemför l 12.Resurserpå likavillkor U. mobil kommunikation.K. 113. GodI Tro. Samhälletochnyandligheten.S. 144.Automatspel.Fi. 114.Svenskani EU.Hur vi kan främjakvalitetenpå de 145.EU- ett demokratiprojektDokumentationfrånett svenskaEU-texterna.SB. seminarium.Demokratiutredningensskriñserie. l l5. Distansarbete.A. SB. 116.Stoppreglema.Fi. 146.FrånMagnaChartatill Motionema.Om lobbningi 117. Utgått USA, EU ochSverige.Demokratiutredningens 118."SustainableSweden" aSUCCESSstory. skriftserie.SB. - Möjligheter ochhinderfor eninternationalisering 147.EffektivarehanteringavEU:sdirektstödtill avettsvensktmiljöanpassatnäringsliv. jordbmket. Jo. + Bilaga.N. 148.Rikstrafiken vissaprincipfrågor.K. - 119.Kommunaluppdragsverksamhet1998.In. 149.Att bilda försäkringskassai VästraGötaland. 120.EñerlevandepensionEnanpassningtill detrefor- 150.Utvidgatbalanskrav omfattandeverksamheti meradeålderspensionssystemet. kommunalaföretag.In. 12 Arbetstörhållandenochattityder. 151.Kosnadsutjärrmingför kommunerochlandsting. . professionellasmötenmedpersonermed Enöversynavstatsbidrags-ochutjämnings- funktionshinder.S. systemet.+Bilaga.In. 122.E-pengar civilrättsliga frågorm.m.Fi. 152.Vindkraften enrenenergikälla-tar plats.M. - - 123.Folkrättsligstatusm.m.Fö. 153.Hur skallmanfinansieravälfärdeni det 124.Demokratipåeuropeisknivå Demokrati- globaliseradeIT-samhället Ett samtalomITutredningensskriftserie.SB. utvecklingoch offentligekonomianordnatavITför världskultur.Ku. kommissionenochESO.Rotundan,Rosenbad. 125.Statensmuseer 126.Beskattningutantaxfree.Fi. IT-kommissionensrapport12/98.K. 127.Tullagensöverklagandereglerm. m.vid en 154.OAS i framtiden. Tullverket. Fi. 155.Lokalademokratiexperiment exempeloch omorganisationav - 128.Forskningspolitik.U. analyser.Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 129.Svensksjöfartsnäringhot ochmöjligheter.K. 156.Alkoholpolitikensmedel.Införselavoch 130.Kämavfall ochSäkerhet.Rapportfrånett partihandelmedspritdrycker,vin ochstarköl. seminarium säkerhetsanalysavslutförvaringen 157.Biogassomfordonsbränsle.N. om avanväntkämbränsle.M. 158.Att komma oljeutsläppen.K. 131.CSN Enmyndigheti ständigförändring.U. 159.Kassaservice.Fi. - 132.En granskningavEstoniakatastrofenochdess 160.Regleringochtillsyn avbankerochkreditföljder. K. marknadsföretag.Fi. 133.Godetikpånätet.IT-kommissionensrapport 161.Påmarginalen.Enintervjubokfrån Socialtjänstl 1/98K. utredningen.Demokratiutredningensskriftserie.Ju. 134.Läsarnaochdemokratin ettbrevtill det läsande 162.Vägtrañkregistrering.K. - Sverige.SB. 163.BildandetavSkånelänsallmännaförsäkringskassa. 135.Domstolsorganisationensammanställningav grundmaterialfrån 1995årsDomstolskommitté.Ju. 164.Allas frihet. Demokratinmötermarknaden.Tre 136.Redovisningochaktiekapitali euro.Ju. ronder.Demokratiutredningensskriñserie.Ju. 137.Miljö grundi ochbotten erfarenheterfrån 165.Validering avutländskyrkeskompetens.U. - Hallandsåsen.M. 166.Regionalfrihet ochstatligt enprincipiell ansvar- 138.Kvinnor, mänochfunktionshinder. diskussion.In. 139.Ensärskildutsatthet.Ompersonermed 167.Utgått. funktionshinderfrån andraländer.S.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

168.I skämingspunkten.Landshövdingamaochden

centralaochregionalasamordningen.In.

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Påmaginalen.Enintervjubokfrån Socialtjänst-

utredningen.Demokratiutredningensskriftserie.161 Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett Allasfrihet.Demokratinmötermarknaden.treronder. seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.55 Demokratiutredningensskriñserie.164 Engod affär Motala.i Joumalistemasavslöjandenoch

läsarnasetik.Demokratiutredningensskriftserie.63 Utrikesdepartementet

Användningenavvissastatsflygplan,m.m.81 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissafall Att röstamedhänderna.Omstormöten, enöversyn.29 folkomröstningarochdirektdemokratii Schweiz.SB. - NaziguldetochRiksbanken.Interimrapport. 96 85

Görbarntill medborgareOmbam ochdemokratiunder Försvarsdepartementet l900-talet. 97 Det medborgarskapet.Dokumentationfrån Säkrarekemikaliehantering.13 unga ett seminarium.101 Utlandsstyrkan.30

tid. Dokumentationfrån Försvarsrnaktsgemensamutbildning för Lekmannastyrei experternas ettseminarium.102 framtidakrav. 42

Bemäktigaindividerna.Omdomstolarna,lagenoch Sotningi framtiden.45

deindividuellarättigheternai Sverige.103 RäddningstjänstenSverige Räddai och Skydda.59 - Svenskani EU. Hur vi kanfrämja kvaliteten de Folkrättsligstatusm.m.123

svenskaEU-textema.114 Socialdepartementet Demokrati europeisknivå Demokratiutredningens skriftserie.124 Tänderhelalivet

Läsarnaochdemokratin ettbrevtill detläsande nyttersättningssystemför vuxentandvård.2 - - Sverige.134 Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdryckeroch

EU-ett demokratiprojekt Dokumentationfrånett Systembolagetsprodukturval.8

seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.145 Näråsikterblir handling.Enktmskapsöversiktom

FrånMagnaChartatill Motionema.Omlobbningi USA, bemötandeavpersonermedfunktionshinder.16

EUoch Sverige.Demokratiutredningensslcriftserie.l46 Trestäder.En storstadspolitikför helalandet.

+ st4 bilagor.25 Justitiedepartementet Frånhembränttill Mariakliniken.

BROTTSOFFER. faktaomungdomarochsvartsprit.26 - Vad hargjorts Vad bör göras 40 Läkemedeli vårdochhandel.Om ensäker,flexibel

En samladvapenlagstifming.44 ochsamordnadläkemedelsförsörjning.28

Detgällerlivet. Stödochvårdtill barnoch Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.46 47 ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga. 31+ Bulvanerochannat. Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid Styrningenavpolisen.74 Bostadsrättsregister.80 psykiatrisktvångsvård.32

Utvecklingssamarbete rättsornrådet. Företagaremedrestarbetsformåga.34

Östeuropa.86 Denframtidaarbetsskadeforsäkringen.37

OCH BEREDNINGS- Vad får vi för pengarna Resultatstymingav DOMAREN statsbidragtill vissaorganisationerinomdetsociala ORGANISATIONEN utbildning ocharbetsfördelning.88 området.38 - Nedslagi det lokalabrottsförebyggande Läkemedelsinfomrationför alla. 41 Stegetföre. arbetet.90 Hur skall Sverigemåbättre

Makes dödsboförvaltareochdödförklaring. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.43 arvsrätt, - Kontrolleradochifrågasatt 110 Domstolsorganisationensammanställning grund- intervjuermedpersonermedfunktionshinder.48 - av från årsDornstolskomnritté.135 De39stegen.Läkemedelsutredningarunder material 1995 Redovisningochaktiekapitali 136 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill euro. exempelochanalyser. Läkemedeli vårdochhandel,SOU1998:28.50 Lokalademokratiexperiment- Demokratiutredningensskriftserie.155 Socialavgiftslagen.67

Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar.104

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Ungai ohälsoforsäkringen. erfarenheterfråntrehearingarundermars1998. Tid for aktivitetochutveckling.106 IT-kommissionensrapport9/98. 79 I GodTro. Samhälletochnyandligheten.113 RättsinformationochIT. Rapportfråntvåseminarier Efterlevandepension.En anpassningtill detreformerade 1996och 1998.IT-kommissionensrapport10/98.109 ålderspensionssystemet.120 Svensksjöfartsnäringhot ochmöjligheter. 129 Arbetsförhållandenochattityder professionellas EngranskningavEstoniakatasrofenoch dessföljder.

mötenmedpersonermedfunktionshinder.121 132 Kvinnor, mänochfunktionshinder.138 Godetik nätet.IT-kommissionensrapport1198.l33 En särskildutsatthet.Ompersonermedfunktionshinder EtttryggareSverige.Ettgemensamtsysternfor mobil från andraländer.139 kommunikation.143 Effektivitet ochkvalitet tvångsvården.i Fortsatt Rikstrafiken vissaprincipfrågor. 148

utvecklingavStatensinstitutionsstyrelseSiS Hur skallmanfinansieravälfärdeni detglobaliserade + Bilagedel.140 IT-samhället EttsamtalomIT-utveckling ochoffentlig Att bilda försäkringskassai VästraGötaland.149 ekonomianordnatavIT-kommissionenochESO. OAS i framtiden.154 Rotundan,Rosenbad.IT-kommissionensrapport12/98. Alkoholpolitikensmedel.Införselavochpartihandel 153 medspritdrycker,vin och starköl.156 Att komma oljeutsläppen.158 BildandetavSkånelänsallmännaforsäkringskassa. Vägtrafrkregistrering.162 163

Finansdepartementet

Kommunikationsdepartementet

Omstruktureringarochbeskattning.1 IT ochregionalutveckling. Översynavrörelse-ochtillsynsreglerfor kollektiva 120exempelfrån Sverigeslän. 19 försäkringar.7 IT-kommissionenshearingominfrastrukturen Integritet Effektivitet- skattebrott.9 for digitalamedier.Andrakarnmarsalen, Självdeklarationochkontrolluppgifter Riksdagen1997-10-24.20 förenkladeförfaranden.12

- Problemmedinbäddadesysteminför ZOOO-skiñet. E-pengar näringsrättsligafrågor. 14

- Hearinganordnad IT-kommissioneniav Engräns enmyndighet 18

samverkanmedIndustriförbundetochStatskontoret Försäkringsgaranti. 1997-11-14.21 Ett garantisystemför försäkringsersättningar.22 Identifieringochidentitet digitalai miljöer. Nya ledningsreglerförbankaktiebolagoch

Referatfrånenhearingden 12november1997. försäkringsbolag.27 - IT-kommissionensrapport4/98. 36 Avdragför ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa Konsekvenseravatttaxfreeförsäljningenavvecklas ochtillfälligt arbete.56 inom EU. 49 Kommunalafmansforbund.72 Hur offensiv IT-användningkanskapatillväxt Försäkringsföreningar-ettreforrneratregelsystem82 for mindreföretag.Ettrådslaganordnatav Prerniepensionsmyndigheten.87 IT-kommissionenpåuppdragavKommunikations- Stoppreglema.116 departementet,Närings-ochhandelsdepartementet E-pengar civilrättsligafrågor 122

- m.m. ochlndustriförbundet.Rotundan,Rosenbad1997-11- Beskattningutantaxfree.126 1 54 Tullagensöverklagandereglerm. m. vid en IT ochnationalstaten.Fyra framtidsscenarier. omorganisation Tullverket. 127av IT-kommissionensrapport6/98. 58 Automatspel.144 Nya tider,nyaförutsättningar... Kassaservice.159 IT-kommissionensrapport8/98.65 Regleringochtillsyn avbankerochkreditrnarknads- Skolan,IT ochdetlivslångalärandet. företag.160 Hearinganordnad Utbildningsdepartementetav och IT-komrnissionen,Rosenbad1997-12-04, IT-kommissionensrapport7/98.K. 70 IT ochregionalutveckling.

l 1998

Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Ny svenskfilmpolitik. 142

Campusfor konst 10 Närings- och handelsdepartementet

Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn inom områden. Statenochexportñnansieringen.23

olika 11

påmöjligheternai Östersjöregionen.53 Vuxenutbildningochlivslångtlärande. Ta vara

året Bättreochmertillgängliginformation. Situationeninför ochunderförsta med

Småforetagsdelegationensrapport2. 64 kunskapslyftet.51 DUKOM Distansutbildningskommittén. Kompetensi småföretag.

Småföretagsdelegationensrapport 77 Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed IT-stöd. 57 Regelforenklingfor framtiden.

Småföretagsdelegationensrapport 78 FUNKIS funktionshindradeelever skolan.66i

- Lämplighetsprövning personalinom Greppet attvändaenregionsutveckling.

av förskoleverksamhet,skolaoch skolbamomsorg.69 Rapportfrån Söderhamnskommittén.89

Godaidéeromsmåföretagochsamverkan. DUKOM Distansutbildningskommittén. Pådistansutbildning, undervisningochlärande. Småforetagsdelegationensrapport 92

Kapitalforsörjningtill småföretag. Kostnadseffektivdistansutbildning.83 DUKOM Distansutbildningskommittén. Småföretagsdelegationensrapport 93

Förslagskatalog. Flexibelutbildning på distans.84

Småföretagsdelegationensrapport 94 E-plikt.Att säkradetelektroniskakulturarvet.11 1 Resurserpå lika villkor 1 12 Konkurrenslagensregleromforetagskoncentration.

+ Bilaga.98 Forskningspolitik.128

"SustainableSweden" aSUCCESSstory. CSN En myndigheti ständigförändring.131- - Validering 165 Möjligheterochhinderfor eninternationaliseringav

avutländskyrkeskompetens.

ettsvensktmiljöanpassatnäringsliv. Bilaga.1 18+

Jordbruksdepartementet Biogassomfordonsbränsle.157

FiskeriadministrationeniettEU-perspektiv.

Inrikesdepartementet Översyn 24

avfiskeriadministrationenm.m.

Historia,ekonomioch forskning. Livsmedelstillsyni Sverige.61

Femrapporteromidrott. 33 Djurtörsök. 75 Analysera Denkommunalarevisionen ettdemokratiskt

mera.108 - Effektivarehantering EU:sdirektstödtill kontrollinsmunent.71

av

OrganisationerMångfaldIntegration Ettframtida jordbruket.147

systemför statsbidragtill invandrarnas

Arbetsmarknadsdepartementet riksorganisationermfl. 73

Idrott ochmotion for livet. Statensstödtill idrotts- Välfärdensgenusansikte.3

rörelsenochfriluftslivets organisationer.76 Mänpassaralltid Nivå- ochorganisationsspeciñka

kommunalförnyelseochkompetensprocessermedexempelfrånhandeln.4 Nya grepp-

utveckling. 91 Vårt liv somkön.Kärlek, ekonomiskaresurseroch

accepteraBetänkandefrån dennationellasamordningsmaktdiskurser.5

kommitténfor Europaåretmotrasism.99 Ty makten dinär Mytenomdetrationella

Har rasismentagit slutnu Bilagatill betänkandefrån arbetslivetoch detjämställdaSverige.6

dennationellasamordningskomrnitténfor Europaåret Utstationeringavarbetstagare.52

motrasism.100 Främjandelagen en översyn.107

- Minskaregleringen kommuneroch landsting.105 Distansarbete.115 av

Kummunaluppdragsverksamhet1998.119 Medling och lönebildning. Bilagor. 141+

Utvidgatbalanskrav omfattandeverksamheti kommu-

- Kulturdepartementet nalaforetag.150

Kostnadsutjämningfor kommunerochlandsting.En Samordning digital marksändTV. 17av

översyn avstatsbidrags-ochutjämningssystemet. Statensmuseerför världskultur. 125

+Bilaga. 151

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Regionalfrihet ochstatligtansvar enprincipiell

diskussion.166 I skämingspunkten.Landshövdingamaochdencentrala ochregionalasamordningen.168

Miljödepartementet Grönanyckeltal Indikatorerforettekologiskthållbart

samhälle.15 Förordningartill miljöbalken. Bilagor. 35+ Detfinsk-svenskagränsälvssamarbetet.39 Kring Hallandsåsen.60 Kampanjmedkunskaperochkänslor.Om kämavfallsomrösmingeni Malå kommun1997.62 Kunskapslägetpåkärnavfallsområdet1998.68 Förstärktskyddavskogsmarkförnaturvård.95 Kämavfall och Säkerhet.Rapportfrånett seminarium omsäkerhetsanalysavslutförvaringavanvänt kärnbränssle.130 Miljö i grundochbotten erfarenheterfrån

- Hallandsåsen.137 Vindkrañen enrenenergikälla tarplats.152

- -

måga

POSTADRESS:|o6 47STOCKHOLM FAX:08-690 9191.TELEFON:08-690 9190

E-rosr: FRITZIIS.OIIDER@LIIEILSE

INTERNET:www.nu1z|:s.s|: