SOU 2005:14

Effektivare handläggning av anknytningsärenden

Till statsrådet Barbro Holmberg

Regeringen beslutade den 19 augusti 2004 att bemyndiga statsrådet Barbro Holmberg att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan bli mer effektiv. Utredaren skall ge förslag till åtgärder som kan innebära kortare handläggningstider och kostnadsbesparingar utan att åsidosätta kravet på rättssäkerhet för den enskilde. Utredaren skall härvidlag särskilt beakta skyddsaspekten när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga (dir. 2004:112).

Till särskild utredare förordnades enhetschefen Per Lilja. Ordföranden i Utlänningsnämnden Richard Ljungqvist, departementssekreterarna Eva-Lotta Johansson, Hanna Lantz och Erik Stenström, samordnaren Leila Quaree, avdelningsdirektören Fredrik Martinsson och hovrättsassessorn Karin Erlandsson har deltagit som experter i utredningen. Hovrättsassessorn Christina Kopparberg har varit sekreterare i utredningen.

Utredningen, som inledde sitt arbete den 1 september 2004, har antagit namnet Utredningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning (UD 2004:04).

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Effektivare handläggning av anknytningsärenden (SOU 2005:14).

Förslaget har utarbetats i samråd med experterna och är därför utformat i vi-form.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i februari 2005

Per Lilja

/Christina Kopparberg

Förkortningar och begrepp

Förkortningar

dir. direktiv EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskaperna EU Europeiska Unionen IOM International Organization for Migration NIPU Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) prop. proposition SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SÄPO Säkerhetspolisen UD Utrikesdepartementet UN Utlänningsnämnden UNCHR United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s flyktingkommissarie UtlL utlänningslagen (1989:529)

Begrepp

Migrationsverkets utlänningshandbok

Intern handbok i elektronisk form för handläggare vid Migrationsverket

Nyetablerat förhållande

Ett förhållande som nyligen inletts och ännu inte anses vara så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan beviljas sökanden

Permanent uppehållstillstånd

Tillstånd att resa in i och vistas i Sverige utan tidsbegränsning

Referensperson, referent, anknytningsperson

Den person som sökanden åberopar anknytning till

Skenäktenskap Ett äktenskap som paret kommit överens om att ingå enbart i syfte att kringgå invandringsbestämmelserna

Snabb anknytning Se nyetablerat förhållande Säkerhetsärenden Ärenden som rör rikets säkerhet

Sökande Den person som söker uppehållstillstånd i ett land

Tredjelandsmedborgare Person som inte är medborgare i ett land

inom EES-området eller i Schweiz

Tidsbegränsat uppehållstillstånd

Tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under en viss tid

Uppskjuten invandringsprövning

Den ordning som tillämpas i många länder beträffande anknytningsinvandring innebärande att sökanden först får ett eller flera tidsbegränsade uppehållstillstånd och därefter, om förhållandet består, permanent uppehållstillstånd

Sammanfattning

Uppdrag

Utredningsuppdraget är att ta ställning till hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden kan bli mer effektiv. Utredaren skall ge förslag till åtgärder som kan innebära kortare handläggningstider och kostnadsbesparingar utan att åsidosätta kravet på rättssäkerhet för den enskilde. I samband med det skall utredaren ta ställning till om den muntliga utredningen helt eller delvis kan avskaffas och överväga om den kan ersättas av kontroller i olika register. Vid det ställningstagandet skall särskilt beaktas att skyddet för främst kvinnor och barn inte riskeras.

Utredningen skall vidare redovisa handläggningstiden vid olika utlandsmyndigheter när det gäller intervju med den sökande samt vid Migrationsverkets regionkontor när det gäller intervju med referenspersonen. Dessutom skall utredningen redogöra för regelverken i andra europeiska länder och jämföra dessa med det svenska regelverket. Slutligen skall redovisas de ekonomiska konsekvenserna av de presenterade förslagen samt vilka konsekvenser eventuella förändringar skulle få för möjligheterna att uppmärksamma s.k. säkerhetsärenden.

Utredaren skall också ge förslag till de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga.

Förslag

Vi har sammanfattningsvis följande förslag för att effektivisera förfarandet vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden.

  • Utredningsförfarandet görs mer flexibelt genom att det nuvarande muntlighetskravet vid utredningarna ändras så att migrationsmyndigheterna får möjlighet att avgöra vilken utredningsmetod som är mest lämplig och effektiv i varje enskilt fall. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i utlänningslagen.
  • Samtliga referenspersoner kontrolleras i belastnings- och misstankeregistren. Myndigheterna får då lättare att upptäcka och bedöma om det finns påtaglig risk för att sökanden och medföljande barn kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning.
  • Möjlighet ges att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd om förhållandet upphör. För detta krävs tillägg till utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd.
  • Mer enhetliga rutiner för mottagning och registrering av ansökningar skapas vid utlandsmyndigheterna och Migrationsverkets enheter. Detta för att man skall få bättre kontroll på ärendeflödet och för att man på ett korrekt sätt skall kunna mäta och jämföra handläggningstider.
  • Hög och jämn kvalitet i utredningarna och besluten tillförsäkras genom att Utrikesdepartementet (UD) och Migrationsverket ytterligare intensifierar utbildningen av personalen samt ger tydliga anvisningar om vilka krav som ställs på verksamheten.
  • Åtgärder vidtas för att förenkla hanteringen av andra ärenden inom tillståndsområdet för att frigöra resurser för de mest angelägna arbetsuppgifterna.
  • Bättre styrning, ledning och uppföljning av verksamheten skapas för att man skall få ett mer effektivt utnyttjande av resurserna och mer enhetlig tillämpning i verksamheten.

Kartläggning

Omfattningen av nyetablerade anknytningsärenden Med nyetablerat förhållande avses ett förhållande som nyligen inletts och ännu inte anses vara så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan beviljas. För att ett förhållande skall

betraktas som etablerat krävs enligt praxis att parterna varit sammanboende i två år. Antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av nyetablerade anknytningar uppgick år 2004 till 15 360 varav 80 procent beviljades. Jämfört med året innan är antalet, som då var 15 878, något mindre, men är något högre än år 2002 (14 979). Av de sökande var 60 procent kvinnor. Länder med särskilt högt antal kvinnliga sökande är Thailand, Filippinerna och Ryssland (95, 90 respektive 86 procent). Länder med hög andel sökande och manlig dominans bland de sökande är Serbien och Montenegro samt Turkiet. Antalet medföljande barn uppgick år 2004 till 2 364. Till det kommer ett stort antal barn som vid senare tillfälle ansöker om tillstånd för att förena sig med en av föräldrarna.

Handläggningstider

Det är svårt att få en klar och entydig bild av handläggningstiderna, det vill säga väntetiderna för att få komma på intervju, vid både Migrationsverket och utlandsmyndigheterna. Det beror främst på att rutinerna för mottagande och registrering av ansökningar inte är enhetliga. Beräkningen av handläggningstiderna blir därför mycket osäker. Vi har gjort en kartläggning av väntetiden för sökanden att komma på intervju vid 19 ambassader/konsulat. Den visar att väntetiderna varierar mycket och är för närvarande mellan en och tolv veckor vid de olika utlandsmyndigheterna. Motsvarande kartläggning av väntetiderna vid Migrationsverket när det gäller intervju med referenspersoner visar också stora variationer mellan enheterna. Beräknar man väntetiden från den tidpunkt som ansökningen registrerades vid utlandsmyndighet till dess intervju sker med referenspersonen i Sverige är den mellan fem och fjorton månader.

Regelverken i andra länder

Vi har gjort en kartläggning av reglerna i 15 europeiska länder avseende hanteringen av ansökningar rörande nyetablerade anknytningar. Den visar att länderna har olika regler för anknytningsinvandring. I de flesta fall är handläggningen skriftlig och ibland helt baserad på sökandens uppgifter. Det är inte ovanligt att

äktenskap eller avsikt att ingå äktenskap krävs. Många länder ställer också krav på bostad, försörjning, hälsoförsäkring m.m. – i vart fall för partner till andra än de egna medborgarna. I princip alla länder har någon form av uppskjuten invandringsprövning. Vi har funnit att de flesta länder inte särskilt kontrollerar om referenspersonen har gjort sig skyldig till våld eller liknande mot närstående. I en del länder kan dock sökande som utsatts för våld i förhållandet få tillstånd att stanna även om förhållandet upphör innan permanent uppehållstillstånd beviljats.

Överväganden

Vi har i vår analys av den nuvarande seriositetsprövningen och underlaget för den inte funnit några alternativ som helt kan ersätta de utredningar som görs i dag. Dessa bör dock göras mer flexibla och mer inriktade mot de uppgifter som är direkt avgörande för bedömningen om förhållandet är seriöst. Det gäller exempelvis att i högre grad koncentrera utredningen på vad parterna känner till om varandras mer näraliggande personliga förhållanden och vilka framtidsplaner parterna har.

Vi kan också konstatera att prövningen och utredningen av nyetablerade anknytningar i viss utsträckning skulle ändras och få en annan inriktning om Sverige skulle införa försörjningskrav på samma sätt som gäller i de flesta andra europeiska länder. Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01) utreder för närvarande frågan och skall snart lämna sitt betänkande.

Utredningsmetod väljs efter behoven i varje enskilt ärende

Det framgår klart att muntlighetskravet vid utredningar av anknytningsärenden, vilket infördes genom prop. Uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43), har medverkat till att fördröja handläggningen och skapa stora handläggningsbalanser. Det har även inneburit ett stort hinder för myndigheterna att handlägga ärendena på ett effektivt sätt. Enligt vår bedömning är det mer rationellt att låta myndigheterna avgöra hur ärendena skall utredas och handläggas på det mest effektiva sättet med hänsyn till behoven i varje enskilt fall. Muntliga utredningar blir en av flera

metoder och kommer att användas i stor utsträckning även i fortsättningen för att man skall kunna klarlägga förutsättningarna att bevilja uppehållstillstånd t.ex. i ärenden som rör arrangerade äktenskap. Det kommer också i regel att vara nödvändigt att ha intervjuer med sökande vid utlandsmyndigheterna. Erfarenheterna visar nämligen att det nästan alltid krävs en muntlig kontakt med sökanden för att man skall få ett godtagbart beslutsunderlag.

Det är samtidigt viktigt att man utvecklar utredningsmetoderna, exempelvis den kombination av muntlig och skriftlig utredning med referenspersonen vilken redan prövas vid några av Migrationsverkets enheter.

Samtliga referenspersoner kontrolleras i belastnings- och misstankeregistren

I ärenden som rör nyetablerade förhållanden är det viktigt att förhindra att någon av parterna utsätts för våld eller andra övergrepp. För att man skall kunna göra en riskbedömning krävs framför allt att kontroller av referenspersonen görs. Några generella kontroller i belastnings- och misstankeregistren får dock inte göras i dagsläget. För detta krävs att det vid utredningen eller på annat sätt kommer fram omständigheter som gör att man kan anta att referenspersonen kan vara ett hot mot sökanden, vilket sällan sker i dag.

Vi har vid våra överväganden funnit att skyddsintresset för de sökande i anknytningsärenden, främst kvinnor och barn, väger tyngre än den integritetskränkning som referenspersonen kan känna. Det är därför motiverat att göra slagningar i belastnings- och misstankeregistren på alla referenspersoner. Detta är en effektiv metod som gör det lättare för myndigheterna att bedöma om det finns risk att sökanden och medföljande barn skulle utsättas för våld eller andra övergrepp. Integritetskränkningen för referenspersonen kan avsevärt mildras om alla informeras om syftet med registerslagningen, som gäller både kvinnor och män, och att en sådan ingår som en generell åtgärd vid prövningen av nyetablerade anknytningar. På så sätt behöver ingen känna sig särskilt utpekad.

Vi föreslår dessutom att barnpornografibrott läggs till de brottstyper som får kontrolleras i registren.

Möjlighet att återkalla uppehållstillstånd

Migrationsverket har nyligen ändrat praxis när det gäller tillämpningen av s.k. uppskjuten invandringsprövning. I stället för två ettårstillstånd beviljas i normalfallet ett tillstånd med två års giltighetstid. Det innebär att ett tillfälle att kontrollera om förhållandet består försvinner innan permanent uppehållstillstånd beviljas. Vi föreslår därför att den borttagna möjligheten till kontroll ersätts med en möjlighet att återkalla tillståndet om det visar sig att förhållandet upphör under prövotiden.

Mer enhetliga rutiner för mottagning och registrering av ansökningar

Vi har under utredningsarbetet funnit att tillämpningen av gällande instruktion om rutiner för mottagande och registrering av ansökningar i utlänningsärenden inte är enhetlig hos de utlandsmyndigheter som omfattas av vår utredning. Vi har också funnit att det finns skillnader vid Migrationsverket när det gäller tillståndsenheternas beräkning av handläggningstid. Det innebär att det är svårt att få en klar bild av handläggningstiderna. Vi föreslår därför att UD följer upp hur den gällande instruktionen för mottagande och registrering av ansökningar i utlänningsärenden tillämpas vid utlandsmyndigheterna och i samråd med Migrationsverket gör de förtydliganden och förändringar som krävs. Särskilt viktigt är det att gemensamma utgångspunkter fastställs för beräkningen av vänte- och handläggningstider.

Hög och jämn kvalitet i utredningar och beslut

För att kunna ha en effektiv hantering av ärendena krävs att utredningarna är så fullständiga att man undviker onödiga kompletteringar och andra störningar. Det är också viktigt att besluten har hög och jämn kvalitet. Därför bör enligt vår uppfattning UD och Migrationsverket ytterligare intensifiera utbildningen av personalen i hur man kan utveckla utredningsmetoderna och förbättra utformningen av utredningar och beslut samt ha en fortlöpande dialog om kraven i verksamheten. Som stöd för utlandsmyndigheterna bör man exempelvis göra en översyn av föreskrifterna så att det tydligt framgår vilka uppgifter Migrationsverket måste ha för att kunna besluta i ett ärende.

Enklare hantering av andra tillståndsärenden för att frigöra resurser

Under vårt utredningsarbete har vi konstaterat att den personal hos Migrationsverket som arbetar med anknytningsärenden vanligen också handlägger många andra typer av ärenden. En del av dessa är inte särskilt komplicerade men tar mycket tid genom sin stora mängd. I vissa fall bedömer vi att förenklingar av arbetsrutinerna går att genomföra. På så sätt skulle man kunna frigöra resurser och ge Migrationsverket större utrymme att disponera sina resurser efter behoven i verksamheten.

Bättre styrning, ledning och uppföljning av verksamheten

Vi har konstaterat att ett av problemen i den nuvarande hanteringen av anknytningsärenden är att det saknas ett helhetsgrepp på verksamheten. Det visar sig bl.a. genom att vissa rutiner och arbetssätt skiljer sig åt mellan Migrationsverkets enheter och mellan utlandsmyndigheterna. Vid Migrationsverket avgör exempelvis vissa enheter 5 procent av ärendena på skriftligt underlag medan andra avgör upp till 30 procent av ärendena på detta sätt. Vid utlandsmyndigheterna är skillnaderna särskilt markanta när det gäller rutinerna för registrering av inkommande ärenden. För att komma till rätta med olikheterna och skapa en effektivare och mer enhetlig handläggning av anknytningsärenden krävs en tydlig ledning, styrning och uppföljning av verksamheten. I det sammanhanget är det också viktigt att den rättsliga styrningen och praxissamordningen stärks. Det är därför angeläget att dessa frågor uppmärksammas vid det pågående utvecklingsarbetet vid Migrationsverket.

Konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser

Förslagen går alla ut på att rationalisera verksamheten utan att ytterligare resurser skall tillföras. Genom att på bästa sätt utnyttja de befintliga resurserna i enlighet med våra förslag bör handläggningstiderna minska liksom de administrativa kostnaderna som de

långa handläggningstiderna har medfört. Några kostnadsökningar som en direkt följd av våra förslag bedömer vi inte kommer att ske.

Säkerhetsärenden

Möjligheten att identifiera ärenden som kan röra rikets säkerhet, s.k. säkerhetsärenden, påverkas inte av utredningens förslag. Säkerhetsärenden uppmärksammas enligt Säkerhetspolisen vanligen på annat sätt än genom utredningar i anknytningsärenden.

Personlig integritet

Förslaget om registerslagning av referenspersoner kan uppfattas som ett intrång i den personliga integriteten, men detta får enligt vår uppfattning vika för sökandenas, främst kvinnors och barns, skyddsintresse.

Jämställdhetsperspektiv

Jämställdhetsperspektivet är beaktat i alla delar av utredningsarbetet. Särskilt framgår det av våra överväganden och förslag om kontroller av referenspersonen, som syftar till att stärka skyddet av sökandena, främst kvinnor och barn, från att utsättas för våld eller andra kränkningar. Vi påpekar också att det även i fortsättningen är nödvändigt att ha muntliga utredningar med båda parterna i s.k. arrangerade äktenskap för att klarlägga att båda parter ingått äktenskap av fri vilja.

Genomförande

De författningsförslag som vi har lämnat är avsedda att göra hanteringen av anknytningsärenden mer effektiv och förkorta de nuvarande handläggningstiderna. Det är därför angeläget att förslagen bereds skyndsamt och de bör kunna träda i kraft senast den 1 juli 2006.

Summary

Remit

The remit of the inquiry is to determine how the present system for submission and examination of applications for residence permits on the basis of personal ties in newly established relationships may be made more effective. The inquiry is to present proposals for measures to reduce processing times and costs without disregarding the protection of the individual’s legal security. In connection with this the inquiry is to decide whether verbal investigation can be fully or partly abolished and consider whether it can be replaced by checks in various registers. In deciding this, special attention must be given to ensuring that the protection primarily of women and children is not put at risk.

The inquiry is also to report the processing times at various Swedish missions abroad as regards interviewing the applicant and at the Swedish Migration Board’s regional offices as regards interviewing the sponsor. In addition the inquiry is to report on the regulatory framework in other European countries and compare them with the Swedish regulatory framework. Finally, a report is to be given of the financial consequences of the proposals presented, as well as of the consequences any changes would have for the possibilities of bringing to light cases where national security is at issue.

The inquiry is also required to submit proposals for amendments to the law deemed necessary.

Proposals

In summary we make the following proposals for making the application and examination procedures for residence permits on the basis of personal ties in newly established relationships more effective.

  • The examination procedure should be made more flexible by changing the present verbal requirement in the examination so that the migration authorities are able to determine which examination method is most suitable and effective in each individual case. A provision to this effect should be introduced into the Aliens Act.
  • All sponsors should be checked against criminal records and records of suspected offenders. The authorities can then more easily discover and assess whether there is a palpable risk that the applicant and accompanying children will be exposed to violence or serious violation.
  • It should be possible to revoke a temporary residence permit if the relationship ceases. This requires an amendment to the provisions of the Aliens Act on revocation of residence permits.
  • More uniform routines for receipt and registration of applications should be created at Swedish missions abroad and the Swedish Migration Board’s units. This is to obtain better control over the flow of cases and to be able to measure and compare processing times correctly.
  • High and even quality in the examinations and decisions should be ensured by means of the Ministry for Foreign Affairs and the Swedish Migration Board further intensifying training of personnel as well as giving clear instructions concerning the requirements for these activities.
  • Measures should be taken to simplify the processing of other cases within the area of permits in order to free resources for the most important tasks.
  • Better control, management and follow-up of activities should be created in order to achieve more effective utilisation of resources and more uniform practical application.

Survey

Incidence of applications based on newly established personal ties

By a newly established relationship we mean a relationship that has recently been entered into and that cannot yet be regarded as sufficiently established to warrant granting a permanent residence permit. For a relationship to be regarded as established it is required by practice that the parties have been living together for two years. The number of applications for residence permits on the basis of newly established personal ties in 2004 was 15 360, of which 80 percent were granted. This number is slightly lower than the year before (15 878), but somewhat higher than in 2002 (14 979). Sixty per cent of the applicants were women. Some countries with a particularly high number of female applicants are Thailand, the Philippines and Russia (95, 90 and 86 per cent respectively). Countries with a high percentage of applicants and male predominance among the applicants are Serbia and Montenegro and Turkey. The number of accompanying children in 2004 was 2 364. In addition to this there is a large number of children who apply at a later date for a permit to be reunited with one of their parents.

Processing times

It is difficult to gain a clear and unambiguous picture of the processing times, that is, the waiting periods for an interview, at both the Swedish Migration Board and the Swedish missions abroad. This is mainly because the routines for receipt and registration of applications are not uniform. Estimates of processing times are therefore very uncertain. We have made a survey of the waiting period for applicants to be interviewed at 19 embassies/consulates. It shows that the waiting periods vary widely and at present are between one and twelve weeks at the various missions abroad. The corresponding survey of waiting periods at the Swedish Migration Board as regards interviews with sponsors similarly shows great variation between the units. If the waiting period is calculated from the time the application is registered at the Swedish mission until the time the interview takes place with the sponsor in Sweden, it is between five and fourteen months.

Regulatory frameworks in other countries

We have made a survey of the rules in 15 European countries as regards the handling of applications concerning newly established personal ties. It shows that the countries have different rules for immigration on grounds of personal ties. In most cases the processing is written and sometimes entirely based on the applicant’s information. It is not unusual for marriage or intention to marry to be a requirement. Many countries also impose requirements regarding housing, income, health insurance, etc. – at least for partners of people other than their own citizens. In principle all countries have some form of deferral of immigrant status. We have found that most countries do not check specially whether the sponsor has been guilty of violence or similar towards close relatives. In some countries, however, applicants who have been exposed to violence in the relationship can be permitted to stay even if the relationship ends before a permanent residence permit has been granted.

Deliberations

In our analysis of the present examination of whether the relationship is genuine and its basis, we have not found any alternatives that can entirely replace the investigations made today. These should, however, be made more flexible and be more oriented towards the information that has a direct bearing on the assessment of whether the relationship is genuine. This means, for example, concentrating the examination to a greater extent on what the partners know about each other’s intimate personal circumstances and on their plans for the future.

We can also note that the review and examination of newly established personal ties would to a certain extent be changed and take another direction if Sweden were to introduce a support requirement such as applies in most other European countries. The Inquiry on Residence Permits for Family Reunification (UD 2004:01) is currently looking into the matter and will shortly present its report.

The choice of examination method should depend on the needs in the individual case

It would seem to be clear that the verbal requirement in examinations of applications based on personal ties, which was introduced through Government Bill Residence permit on the basis of close personal ties (1999/2000:43), has contributed to delays in processing, creating a large accumulation of cases pending. It has also constituted a major obstacle to effective processing of the cases by the authorities. In our opinion it is more rational to allow the authorities to determine the most effective method for investigating and processing cases, on the merits of each individual case. Verbal examinations should be one of several methods and will continue to be used extensively in order to establish the prerequisites for granting residence permits, for example in cases concerning arranged marriages. As a rule it will also be necessary to hold interviews with applicants at Swedish missions abroad. Experience shows that verbal contact with the applicant is almost always necessary in order to obtain acceptable decision-making data.

At the same time it is important to further develop investigation methods, for example the combination of verbal and written examination of the sponsor that is already being tried out at some of the Swedish Migration Board’s units.

All sponsors should be checked against criminal records and records of suspected offenders

In cases concerning newly established relationships it is important to prevent either of the parties being exposed to violence or other violation. In order to be able to make a risk assessment it is necessary above all to carry out checks on sponsors. As things are at the moment no general checks may be made in criminal records or records of suspected offenders. For this to be done circumstances must have been revealed, in the examination or otherwise, that indicate that the sponsor may be a threat to the applicant. This is something that does not often happen at present.

In our deliberations we have found that the interest of protecting the applicants in cases involving close personal ties, mainly women and children, has greater weight than the violation

of integrity that may be felt by the sponsor. It is therefore warranted to look up all sponsors in the criminal records and records of suspected offenders. This is an effective method that makes it easier for the authorities to assess whether there is a risk that the applicant and accompanying children may be exposed to violence or other violation. The violation of the sponsor’s integrity can be considerably mitigated if everyone is informed of the reason for consulting the records, which applies to both women and men, and that this is a standard procedure when examining newly established personal ties. In this way no one need feel singled out.

We also propose that child pornography crimes be added to the types of crimes that may be looked up in the records.

Possibility of revoking a residence permit

The Swedish Migration Board has recently amended its practice as regards the implementation of so-called deferral of immigrant status. Instead of two one-year permits, in normal cases a permit valid for two years is granted. This means that one opportunity for verifying whether the relationship is enduring disappears before a permanent residence permit is granted. We therefore propose that the lost opportunity for verification be replaced by the possibility of revoking the permit if it turns out that the relationship has ceased during the trial period.

More uniform routines for receipt and registration of applications

In the course of our inquiry we have found that the current instructions on routines for receipt and registration of applications in aliens cases are not applied in a uniform manner at the Swedish missions abroad covered by our report. We have also found that there are differences at the Swedish Migration Board as regards the calculation of processing times by permit units. This makes it difficult to gain a clear picture of the processing times. We therefore propose that the Ministry for Foreign Affairs follow up the way in which the current instructions for receipt and registration of applications in aliens cases are applied at Swedish missions abroad and, in consultation with the Swedish Migration Board, make the necessary clarifications and changes. It is

particularly important that common grounds for calculating waiting and processing times be established.

High and even quality of examinations and decisions

For the sake of effective processing of cases, it is necessary for examinations to be so complete as to avoid unnecessary supplementation and other obstacles. It is also important that the decisions are of a high and even quality. In our opinion, therefore, the Ministry for Foreign Affairs and the Swedish Migration Board should further intensify training of personnel in how to develop investigation methods and improve the design of examinations and decisions, as well as maintaining an ongoing dialogue concerning the requirements. As an aid to the Swedish missions abroad, a review of the regulations should be made, for example, to show clearly what information the Swedish Migration Board must have to be able to reach a decision on a case.

Simpler processing of other permit cases to free resources

In the course of our work we have noted that the staff of the Swedish Migration Board who are involved in applications based on close personal ties normally also handle many other types of case. Some of these are not particularly complicated but take a lot of time because of their large number. In some cases we believe that it would be possible to simplify the work routines. In that way resources could be freed, giving the Swedish Migration Board greater scope for allocating its resources according to needs.

Better control, management and follow-up of activities

We have noted that one of the problems in the present handling of applications based on close personal ties is that there is no unified approach to activities. This is evident in that certain routines and methods differ between the Swedish Migration Board’s units and between the Swedish missions abroad. At the Swedish Migration Board, for example, some units determine 5 per cent on the basis of written documentation, while others determine up to 30 per cent of their cases in this way. At the Swedish missions abroad the

differences are particularly marked with regard to the routines for registration of incoming cases. In order to rectify the differences and create a more effective and more uniform procedure for applications based on close personal ties, clear management, control and follow-up of activities is needed. In this context it is also important that the legal control and co-ordination of practice is strengthened. It is therefore important for these issues to be addressed in the ongoing work of development at the Swedish Migration Board.

Consequences

Financial implications

The proposals are all intended to rationalise activities without the addition of further resources. By utilising the existing resources in the best way possible in accordance with our proposals, processing times should decrease, as should the administrative costs that the long processing times have entailed. We do not expect any cost increases to occur as a direct consequence of our proposals.

Cases where national security is at issue

The Committee’s proposals will not have any effect on the possibility of identifying cases that may involve the security of the realm (cases where national security is at issue). According to the Swedish Security Service, cases where national security is at issue are normally brought to light in other ways than through examinations of applications based on close personal ties.

Personal integrity

The proposal to look up sponsors in the records may be seen as a violation of personal integrity, but in our opinion this consideration must give way to the interests of protecting the applicants, above all women and children.

Gender perspectives

The gender perspective has been taken into consideration in all aspects of the inquiry’s work. This is particularly evident in our deliberations and proposals concerning the checking of sponsors, which is intended to strengthen the protection of the applicants, primarily women and children, against being exposed to violence or other violations. We also point out that it will continue to be necessary to have verbal examinations with both parties in so-called arranged marriages in order to establish that both parties have entered into the marriage of their own free will.

Implementation

The purpose of the legislative proposals we have presented is to make it possible to deal more effectively with applications based on close personal ties and to shorten the current processing times. It is therefore important that the proposals are processed speedily. They should be able to enter into force by 1 July 2006 at the latest.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529), dels att 2 kap. 11 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 11 kap. 1 x § med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

11 §

Om utlänningen rest in i Sverige, får ett uppehållstillstånd återkallas

1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller

3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller något annat nordiskt land.

Ett tidsbegränsat tillstånd som meddelats med stöd av 4 d § får återkallas om förhållandet inte längre består.

Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

1 x §

Handläggningen hos Migrationsverket av ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall vara muntlig i den utsträckning som Migrationsverket bestämmer. En sökande eller annan person som har ett berättigat intresse i saken skall alltid ha rätt att lämna muntliga uppgifter i ett ärende om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Utredningens direktiv

Utredningen om uppehållstillstånd på grund av anknytning har haft till uppgift att undersöka hur den nuvarande ordningen vid ansökan och utredning om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden (s.k. snabba anknytningar) kan bli mer effektiv.

Bakgrunden till uppdraget anges i direktiven vara att den nuvarande ordningen med muntlig utredning som huvudregel, beträffande både sökanden och referenspersonen, medfört mycket långa handläggningstider vid flera utlandsmyndigheter och vid Migrationsverkets regionkontor i Sverige. Den nuvarande handläggningsformen är dessutom resurskrävande för berörda myndigheter. Eftersom de långa väntetiderna för att bli kallad till intervju är mycket påfrestande för både sökanden och referenspersonen är det enligt direktiven angeläget att utredningen vid ansökan om uppehållstillstånd kan ske rationellt och utan onödig tidsutdräkt. Samtidigt är det enligt direktiven viktigt att förhindra att uppehållstillstånd meddelas när det kan befaras att någon av parterna kan komma att utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar samt att motverka att uppehållstillstånd meddelas när det i realiteten är fråga om ett skenförhållande. Regelverket får dock enligt direktiven inte försvåra möjligheterna att få uppehållstillstånd på grund av anknytning i de fall relationen är seriös.

Utredaren skall mot bakgrund av ovanstående analysera och redovisa vilka faktorer som påverkar seriositetsbedömningen i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning i nyetablerade förhållanden. Utredaren skall också redogöra för handläggningstiden vid olika utlandsmyndigheter när det gäller intervju av sökanden och vid Migrationsverkets regionkontor när det gäller intervju av referenspersonen. Utredaren skall även ta ställning till hur utredningen i dessa ärenden kan effektiviseras utan

att rättssäkerheten åsidosätts. Ställningstagandet skall innefatta en bedömning av om den muntliga utredningen helt eller delvis kan avskaffas både med sökanden och referenspersonen och i vilken mån den muntliga utredningen kan ersättas av kontroller i olika register. Skyddet och säkerheten för kvinnor och deras barn får dock inte riskeras genom att det muntliga inslaget minskas.

Utöver ovanstående centrala delar i utredningen skall också eventuella kostnadsbesparingar bedömas samt en redogörelse över andra europeiska länders regelverk och jämförelser med det svenska regelverket redovisas. Utredaren skall också beakta en översyn av relevanta regler av Migrationsverket som presenteras hösten 2004, samråda med Utredningen om familjeåterförening och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (UD 2004:01) samt överväga vilka konsekvenser eventuella förändringar kan få för Säkerhetspolisens arbete.

Utredaren skall lämna förslag till författningsförändringar som bedöms vara nödvändiga.

Direktiven är bifogade som bilaga 1 till betänkandet.

1.2. Utredningens arbete

Utredningen påbörjade sitt arbete den 1 september 2004. Vi har inledningsvis besökt Migrationsverkets tillståndsenheter i Solna, Västerås, Malmö, Växjö, och Umeå. Vid besöken har vi talat med personalen och, i Solna, suttit med vid intervjuer med referenspersoner. Vi har även besökt Migrationsverkets huvudkontor i Norrköping för att få hjälp med att ta fram relevant statistik beträffande utlandsmyndigheter och Migrationsverkets tillståndsenheter. Beträffande statistikuppgifter har vi fått hjälp av Lilja Gudmundsdottir och Elisabet Alm Sundberg vid Migrationsverkets huvudkontor.

För att studera utlandsmyndigheters handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av nyetablerade förhållanden har vi besökt de svenska ambassaderna i Moskva och Bangkok vilka har många sådana ärenden. I Bangkok besökte vi även de danska och tyska ambassaderna för att få en uppfattning om hur dessa länder handlägger ärenden av detta slag.

Vi har skickat enkäter till 17 svenska utlandsmyndigheter med frågor om deras väntetid för intervju i ärenden om uppehålls-

tillstånd på grund av nyetablerade förhållanden samt vissa handläggningsfrågor.

Vi har skickat ut förfrågningar till svenska ambassader i 15 europeiska länder angående de ländernas lagreglering och handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av nyetablerade förhållanden. För att få information om Storbritanniens regelverk i relevanta frågor har vi besökt den brittiska ambassaden i Stockholm.

I utredningsarbetet har vi beaktat Migrationsverkets rapport om översyn av reglerna för s.k. uppskjuten invandringsprövning och de förslag till åtgärder som lämnats med anledning av den.

Vi har haft fem sammanträden med experterna knutna till utredningen, ett sammanträffande med företrädare för Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (UD 2004:01) samt ett sammanträffande med företrädare för Säkerhetspolisen. Slutligen har vi besökt Utlänningsnämnden.

2. Omfattningen av ärenden rörande nyetablerade anknytningar i Sverige

Med nyetablerat förhållande avses ett förhållande som nyligen inletts och ännu inte anses vara så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan beviljas. I dessa fall beviljas regelmässigt tidsbegränsat uppehållstillstånd. För att ett förhållande skall betraktas som etablerat krävs enligt praxis att parterna varit sammanboende i två år. Om parterna har gemensamt barn kan detta vara en omständighet som talar för att förhållandet ändå är så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan ges vid första prövningstillfället även om sammanboendet varat kortare tid.

Antalet ansökningar med grund i nyetablerade förhållanden uppgick till 15 360 exklusive medföljande barn år 2004. Samtidigt avgjordes 15 050 ärenden varav 80 procent beviljades. Det land som har högst antal sökande är Serbien och Montenegro med 1 212 ansökningar. Därnäst följer Thailand med 1 006 ansökningar. När det gäller könsfördelningen bland det totala antalet sökande är 60 procent kvinnor. Länder med särskilt hög andel kvinnliga sökande är Thailand, Filippinerna och Ryssland med 95, 90 respektive 86 procent. Länder med hög andel sökande och manlig dominans bland de sökande är Serbien och Montenegro samt Turkiet.

Antalet medföljande barn i nyetablerade förhållanden, vilka ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med den ene föräldern, uppgick till 2 364. Därtill kommer ett stort antal barn som ansöker om tillstånd för att förena sig med sin mor eller far vid ett senare tillfälle.

Jämfört med de två senaste åren är antalet sökande något lägre än år 2003 då antalet var 15 878, men är något högre än år 2002 (14 973 sökande). Anmärkningsvärt är att antalet sökande från Thailand nästan har halverats år 2004 jämfört med året innan och är nu på ungefär samma nivå som år 2002. Andelen kvinnor och medföljande barn är ungefär densamma under de senaste tre åren liksom andelen beviljade uppehållstillstånd.

Nedanstående tabell visar de 20 största länderna avseende ansökningar om uppehållstillstånd på grund av nyligen etablerade förhållanden och andelen kvinnliga sökande år 2004.

Tabell 2.1 Omfattning av ansökningar på grund av nyetablerade förhållanden

Länder

Antal ansökningar

Andel kvinnor

%

1. Serbien och Montenegro

1 212

46

2. Thailand

1 006

95

3. Irak

948

70

4. Turkiet

678

38

5. Iran

596

64

6. Somalia

563

54

7. Bosnien-Hercegovina

556

51

8. Polen

555

76

9. Ryssland

493

86

10. Kina

461

69

11. Chile

351

51

12. Rumänien

336

73

13. Vietnam

330

68

14. Filippinerna

303

90

15. Storbritannien

295

26

16. USA

253

47

17. Libanon

245

36

18. Peru

229

63

19. Tyskland

206

58

20. Marocko

190

52

3. Nuvarande regler

3.1. Lagreglering

3.1.1. Utlänningslagen

Regleringen av uppehållstillstånd i anknytningsärenden finns i 2 kap. utlänningslagen (1989:529). De relevanta lagrummen finns i bilaga 2 tillsammans med vissa andra lagrum i UtlL som är av betydelse i detta sammanhang.

Förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd på grund av nyetablerade förhållanden lagfästes genom införandet av lagen (2000:292) om ändring i utlänningslagen (1989:529), vilken trädde i kraft den 1 juli 2000. Propositionen till denna lag har titeln Uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43). Det är genom uttalanden i denna proposition som kravet på utökad muntlighet i handläggningen infördes.

3.1.2. Förvaltningslagen

Handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd regleras inte i särskild lag eller förordning utan de allmänna kraven på handläggning av ärenden framgår av 7 § förvaltningslagen (1986:223) och muntlig handläggning regleras i 14 § samma lag. Lagtexten finns i bilaga 3.

3.1.3. Registerlagarna och registerförordningarna

Rätt till uppgifter ur belastningsregistret regleras i lagen (1998:620) om belastningsregister samt förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Rätt till uppgifter ur misstankeregistret regleras i lagen (1998:621) om misstankeregister och förordningen

(1999:1135) om misstankeregister. Lagtexten finns i relevanta delar i bilaga 4–7.

Migrationsverket har tillgång till uppgifter ur registerlagarna enligt 6 § första stycket 4 och andra stycket belastningsregisterlagen samt 5 § första stycket 2 och andra stycket misstankeregisterlagen.

Båda lagarna innehåller bestämmelser som uttrycker en proportionalitetsprincip (7 § belastningsregisterlagen samt 6 § misstankeregisterlagen). Denna princip innebär att en myndighet i varje enskilt fall noga skall pröva behovet av information samt att en begäran om att få ta del av uppgifter endast får göras om skälet till det uppväger den olägenhet det medför för den berörda personen. I registerlagarnas förarbeten, prop. 1997/1998:97, s. 160, sägs att en myndighet som har rätt till uppgifter ur registren alltid skall pröva om behovet av informationen kan tillgodoses på något annat, mindre ingripande sätt och att uppgifter ur registret bara får begäras om det inte finns något tillräckligt bra alternativ.

I registerförordningarna regleras Migrationsverkets tillgång till uppgifter närmare. Enligt 10 § 15 belastningsregisterförordningen skall uppgifter lämnas till Migrationsverket och Utlänningsnämnden bl.a. i ärenden enligt UtlL dels i fråga om sökanden, dels för utredning enligt 2 kap. 4 § andra stycket UtlL i fråga om referenspersonen. Enligt 10 § sista stycket belastningsregisterförordningen är Migrationsverkets tillgång till uppgifter avseende referenspersonen begränsad till brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken samt uppgifter om besöksförbud. Samma reglering gäller för föredragande statsråd eller den statsrådet bemyndigar för utredning i dessa ärenden. Enligt 3 § 7 och 8 misstankeregisterförordningen har statsråd, Migrationsverket respektive Utlänningsnämnden rätt till uppgifter ur det registret. Dock krävs särskilda skäl för att inhämta upplysningar om referenspersonen. Direktåtkomst till registren i relevanta delar framgår av 19 § belastningsregisterförordningen respektive 6 § misstankeregisterförordningen.

3.2. Förarbeten och praxis

3.2.1. Allmänt

Uppehållstillstånd som grundar sig på ett nyetablerat förhållande regleras i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Gränsen mellan etablerade och nyetablerade förhållanden framgår inte direkt av lagen, men enligt fast praxis krävs det normalt cirka två års sammanboende för att ett förhållande skall anses vara etablerat.

Att registrerat partnerskap jämställs med äktenskap framgår av 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap. Samboförhållande kan avse två personer av olika eller samma kön.

Uppehållstillståndet skall enligt 2 kap. 5 § UtlL som huvudregel vara beviljat redan innan utlänningen reser in i Sverige. Förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket UtlL prövas dock medan utlänningen befinner sig i landet. Även i andra fall kan ansökan prövas medan utlänningen befinner sig här. Om sökanden får uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 e § UtlL kan detta med stöd av 2 kap. 5 § andra stycket 4 beviljas medan sökanden är här. En annan situation då uppehållstillstånd kan beviljas medan sökanden befinner sig i Sverige är enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL att utlänningen har en stark anknytning till en i Sverige bosatt person och att det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan. Exempel på sådana skäl ges i prop. 1999/2000:43, s. 57 f. Det kan vara att Sverige saknar utlandsrepresentation i landet, att sökanden på grund av trakasserier i hemlandet – som dock inte är sådana att sökanden skall ges uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande – har svårt att få pass eller utresetillstånd, att sökanden kommer att bli tvungen att genomföra en mycket lång värnpliktstjänstgöring i hemlandet eller bli tvungen att avtjäna straff för gärningar som inte är straffbelagda i Sverige.

3.2.2. Seriositetsprövningen

En förutsättning för att uppehållstillstånd skall beviljas på grund av ett nyetablerat förhållande är enligt 2 kap. 4 § andra stycket UtlL att förhållandet framstår som seriöst. I prop. 1999/2000:43, s. 38 anges som exempel på faktorer som skall beaktas vid prövningen att förhållandet varat en viss tid, att parterna träffats i viss utsträckning (förutom vid arrangerade äktenskap, se nedan), att de

har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk. Hänsyn skall också tas till om paret har eller väntar barn tillsammans. Av samma proposition s. 39 framgår vidare att förhållandet skall presumeras vara seriöst om det inte finns några indikationer på motsatsen. Detta har även fastställts av Utlänningsnämnden i flera fall (se bl.a. UN 384-00).

Beträffande utredningens utformning uttalas i prop. 1999/2000:43, s. 38 följande.

Som Anknytningsutredningen framhållit kräver en seriositetsprövning en bra och utförlig utredning. I normalfallet innebär det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. Det är i regel betydligt svårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntlig utredning än att sätta sitt namn på ett papper som inte innehåller hela sanningen. Endast en muntlig utredning ger vidare möjlighet till relevanta följdfrågor. I undantagsfall kan dock förhållandena vara sådana att en skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest.

Utredningen med sökanden vid den svenska utlandsmyndigheten sker i stort sett utan undantag muntligt. Sökanden lämnar oftast personligen in sin skriftliga ansökan med bilagor och intervjuas sedan av ambassadpersonal.

Migrationsverket har en intern utlänningshandbok med närmare beskrivningar av hur ärenden skall handläggas, vilka rutiner som skall följas m.m. I handboken utvecklas de viktigaste kraven för att uppehållstillstånd skall beviljas vid anknytning på grund av nyetablerade förhållanden. Där anges att någon exakt tidsgräns för hur länge förhållandet skall ha varat inte kan ges, men att ju kortare tid förhållandet varat desto större krav ställs på hur mycket paret träffats. Beträffande parets sammanträffanden anges att de (utom vid arrangerade äktenskap) i vart fall någon gång skall ha träffat varandra men att kontakt i övrigt kan hållas genom brev, telefonsamtal och Internet. Paret bör enligt handboken också ha god kännedom om varandra och varandras förhållanden, men hänsyn skall tas till att olika kunskaper kan vara relevanta i olika kulturer. Bedömningen kräver därför en god kulturkompetens. Att parterna kan kommunicera på ett gemensamt språk är ett grundläggande krav men om paret trots avsaknad av ett sådant lyckas få förhållandet att hålla en längre tid och träffats och fått god kännedom om varandra bör uppehållstillstånd enligt handboken kunna beviljas. Båda parterna skall om det är möjligt vara skilda från eventuella tidigare partner och i vart fall ha avslutat tidigare relationer och inte vara sambo med någon annan person. Gemen-

samma barn eller att paret väntar barn tillsammans väger givetvis tungt vid prövningen.

Migrationsverkets handbok anger också en del omständigheter som sammantaget medför att undantag kan göras från muntlig handläggning med referenspersonen enligt följande.

  • Att sökanden kommer från förhållanden eller befinner sig i en situation som gör det osannolikt att han eller hon skulle vilja bosätta sig i Sverige av någon annan anledning än anknytningen.
  • Att sökanden kan återvända till sitt hemland utan problem om förhållandet upphör.
  • Att parterna träffat varandra minst en gång, men helst flera gånger.
  • Att det inte är anknytningar som grundar sig på arrangerade äktenskap eller andra förhållanden där det kan finnas risk för att någon av parterna ingått förhållandet mot sin vilja.
  • Att både den muntliga utredningen med sökanden och den skriftliga utredningen med referenspersonen ger klara besked och innehåller de uppgifter som krävs.