SOU 2005:88
Vräkning och hemlöshet - drabbar också barn
Vräkning och hemlöshet
– drabbar också barn
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Till statsrådet Morgan Johansson
Regeringen beslutade den 21 oktober 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och lämna förslag på hur socialtjänstens insatser, såväl för att förebygga och motverka vräkning av barnfamiljer som dess arbete efter en vräkning, kan utvecklas. Även andra aktörers roll och ansvar i ärenden om vräkning skall analyseras (dir. 2004:145).
Som särskild utredare förordnades utredaren Göran Johansson fr.o.m. den 1 november 2004.
Fr.o.m. den 1 januari förordnades enhetschefen Ann Holmberg, förbundssekreteraren Leif Klingensjö, verksjuristen Åsa Mattsson och enhetschefen Jonas Wiklund att som experter biträda utredningen. Den 11 juli 2005 entledigades Leif Klingensjö från uppdraget som expert. Förbundssekreterare Per-Olov Nylander förordnades som expert från den 8 augusti 2005.
Utredningen har också haft en vetenskaplig referensgrupp bestående av: professor Janne Flyghed, fil. doktor Cecilia Löfstrand, fil. doktor Anders Nilsson, docent Ingrid Sahlin och professor Hans Swärd.
Sekreterare i utredningen har fr.o.m. den 15 december 2004 varit departementssekreteraren Agneta Björklund. Professor Janne Flyghed har under tiden 1 mars–31 augusti, 2005 varit anställd på halvtid för att genomföra en särskild studie om vräkningar. Fil. mag. Hanako Sato har biträtt utredningen med sammanställning av enkätsvar.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer (S 2004:09).
Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 2005:) Betänkandet har tillkommit i samarbete med sekreteraren, experterna och den vetenskapliga referensgruppen. Därför används orden ”vi” och ”våra” ofta vid referens till utredningen. Det innebär dock inte att alla i utredningen har deltagit i utformningen eller delar alla
synpunkter som förs fram. Jag är således ensam ansvarig för analys, bedömningar och förslag som finns i utredningen.
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i oktober 2005
Göran Johansson
/Agneta Björklund
Sammanfattning
Det finns en allmän uppfattning i vårt land att barnfamiljer inte vräks. Men – vi bedömer att minst 1 000 barn vräktes under 2004. Det betyder att barn som bor stadigvarande tillsammans med en förälder/föräldrar som vräks påverkas. Det betyder att barn som bor växelvis tillsammans med en förälder som vräks påverkas. Det betyder att barn som bor delvis tillsammans med en förälder som de har umgänge med påverkas.
Vräkningen är förknippad med skuld och skam och inget som man som barn kan prata med sina kamrater om. Den innebär uppbrott från kamraterna och en längre skolväg, saker som är mycket påtagliga för barnen. Barnen har tankar om och förslag på lösningar och barnen vet mera om vad som händer kring dem än vad vi vuxna vill tro… … Det betyder mycket för barn att vuxna lyssnar på vad de har att säga, med det skapar också förväntningar på att det man sagt betyder något
.
Utredningen tillsattes sedan departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn
2
angivit att uppskattningsvis mellan 1 500 och
2 000 barns liv påverkades av en vräkning under 2001.
Vår huvuduppgift har varit att analysera socialtjänstens insatser för att stödja och hjälpa barnfamiljer i den process som föregår en eventuell vräkning, liksom uppgifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning. Uppdraget omfattade även hyresvärdars och kronofogdemyndigheternas roll och uppgifter. Vi skulle göra barnkonsekvensanalyser av våra förslag – en uppgift vi ägnar ett eget kapitel i betänkandet.
Socialtjänstens arbete har varit i fokus för vårt arbete. Socialtjänsten förfogar dock inte ensam över de verktyg som behövs för att lösa problemen för barnfamiljer som blir vräkta. Om tyngdpunkten läggs på socialtjänstens insatser blir problemet i allt för
1
Wallin I. Helsingborgs socialförvaltning, till utredningen.
2
hög utsträckning individualiserat. Man måste också se de strukturella problemen i sammanhanget. Vi har därför vidgat perspektivet och sett till bostadspolitiken i stort innefattande t.ex. bostadsförsörjningen, kommunernas möjligheter att styra hur mark- och bebyggelseutvecklingen ska ske och hur de kommunala bostadsbolagen styrs.
Vi har haft kontakt med kommuner, hyresvärdar, kronofogdar och frivilligorganisationer och tagit del av deras erfarenheter och synpunkter. En referensgrupp med hemlöshetsforskare har följt vårt arbete. Vi har själva tagit initiativ till tre undersökningar för att skaffa ny kunskap.
Betänkandet är uppbyggt så att de första åtta kapitlen utgör ett kunskapsunderlag, det nionde kapitlet innehåller utredarens analys, synpunkter och förslag. I kapitel tio finns barnkonsekvensanalyser av utredningens förslag och i kapitel elva återfinns ekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av hur förslagen påverkar kommunernas och berörda myndigheters administration. Sammanfattningen följer samma struktur.
Den formella termen för vräkning är avhysning. Vi använder oss konsekvent av begreppet vräkning eftersom det används i våra direktiv och är lättare att förstå av allmänheten.
Vad säger lagen?
Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
3
innehåller be-
stämmelser om kommunernas skyldighet att planera för bostadsförsörjningen i kommunen för att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Kommunfullmäktige ska en gång under varje mandatperiod anta riktlinjer för bostadsförsörjningen. Om det behövs ska kommunen anordna bostadsförmedling som i turordning efter kötid förmedlar bostäder. Två eller flera kommuner kan samverka om såväl bostadsförsörjning som bostadsförmedling. Regeringen kan i vissa fall förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling.
De bestämmelser som reglerar hyresavtal finns i 12 kap. jordabalken, i dagligt tal hyreslagen. Den som inte betalar sin hyra i tid riskerar att bli vräkt från sin bostad. Om betalningen dröjer mer än en vecka kan värden säga upp hyresavtalet. Hyresgästen kan få behålla sin bostad om betalningen sker inom tre veckor efter det att
3
2000:1383, bostadsförsörjningslagen.
han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrätten. Om socialnämnden inom den fristen åtar sig att betala hyran kan hyresgästen inte bli vräkt. Upprepade sena inbetalningar och störning utgör också grunder för vräkning.
Beslut om vräkning kan fattas antingen av domstol eller av Kronofogdemyndigheten. Ansökan om vräkning lämnas till Kronofogdemyndigheten, som i sin tur underrättar socialnämnden om att ansökan har kommit in och att vräkning ska ske. Kronofogden ska, om hyresgästen inte flyttar självmant, tömma bostaden på tillhörigheter. Egendomen förs bort och magasineras i tre månader. Om tillhörigheterna, trots uppmaning från kronofogden, inte hämtats inom den tiden säljs de.
4
och socialtjänstförordningen
5
reglerar social-
tjänstens arbete. Samma dag som kronofogdens meddelande om att vräkning ska verkställas kommer till socialtjänsten ska en handläggare utses och kronofogden informeras om ansvarig handläggare. Därefter ska nämnden ta ställning till om utredning ska inledas och pröva om den enskilde har rätt till bistånd. Den som inte kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. I försörjningsstödet ingår bl.a. skäliga kostnader för boende. Socialstyrelsen har gett ut allmänna råd och föreskrifter samt en rapport om hur barnperspektivet ska tillgodoses i ärenden om ekonomiskt bistånd för att vägleda kommunerna i deras arbete.
Barnperspektiv
Barnperspektivet har hela tiden funnits med i och påverkat utredningens diskussioner och arbete. Vi har satt barnet i fokus och ansträngt oss för att se både vårt utredningsmaterial och våra förslag ut barnets synvinkel.
Vi menar, i likhet med många andra, att det finns olika slags barnperspektiv. Professor Elisabet Näsman har i bilaga 4 – Barns perspektiv och perspektiv på barn som informanter – utvecklat begreppen. Att ha ett barnperspektiv kan vara att fokusera barn och barns villkor på det sätt som görs i utredningens direktiv. Det kan bidra till en förändrad bild av den situation som råder i samhället.
4
2001:453.
5
2001:937.
Barnperspektivet kan fördjupas genom att ta hänsyn till vad man ser som barns behov och det förstärks i kravet på att se till barnets bästa i beslutsfattande som rör barn. Ett barnperspektiv kan också vara att i sin tolkning av olika fenomen i samhället utgå från barn som social kategori och social position. Här kan man bygga på information från barn själva eller ha en teoretiskt grundad förståelse av och/eller empirisk kunskap om barn. Barn kan också vara informanter i t.ex. forskning, utredningsarbete och socialt arbete. Det finns olika motiv till att använda barn som informanter i dessa sammanhang och skilda förhållningssätt till den information som barn förmedlar.
Utredningen har aktivt valt att inte använda barn som informanter. Skälen är flera: Sedan tidigare var det omvittnat att det fanns stora svårigheter att nå vräkningshotade barn eller vräkta hushåll för personliga intervjuer. Att dessutom få föräldrarnas samtycke till intervju med deras barn skulle förlänga tiden för att söka informanter. Vi bedömde utredningens tid för knapp för att göra intervjuer med barn.
Socialtjänstlagen innehåller regler om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals i ärenden som rör dem. Trots att bestämmelsen funnits sedan 1998 är arbetet med att införliva detta barnperspektiv i ärenden om ekonomiskt bistånd fortfarande bristfälligt. Hänsyn tas till barnperspektivet i bedömningar, men det är mycket ovanligt att barnen själva kommer till tals. Men det pågår en diskussion bland socialarbetare om lämpligheten av att tala med barn i ärenden om ekonomiskt bistånd och under vilka villkor man bör göra det.
Bostadens betydelse
Ingen ifrågasätter att barn behöver ett hem. De behöver någonstans att vara, ha sin säng och sina saker. De behöver kunna ta hem kamrater och känna trygghet.
Olika dokument betonar barns rätt till en bostad och bostadens betydelse för barn och deras familjer. Barnkonventionen ger stöd för barns rätt till en bostad genom artikel 3:1 om barnets bästa och artikel 27:3 om konventionsstaternas skyldighet att i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar, tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram bl.a. i fråga om bostäder.
De bostadspolitiska målen slår fast att bostaden är en social rättighet.
Det finns forskning, bl.a. miljöpsykologisk, som understryker att bostaden och bostadsmiljön representerar stora värden för barn. Docent Maria Nordström utvecklar detta i bilaga 3 – Bostadens betydelse för barn.
I forskningsprojektet Barn utan hem som genomförs vid Socialhögskolan i Lund är syftet att ta reda på vilka barnen är som inte har något de kan kalla sitt hem, var de i så fall bor och hur de har det. Professorerna Gunvor Andersson och Hans Swärd deltog i departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn med en rapport som bl.a. återger en intervju med en tonårsflicka som bor med sin mamma och som under tre år har flyttat runt och inte haft något riktigt hem. Vad flickan helst av allt skulle önska sig var
en lägenhet, en lägenhet bara. Jag menar, har jag inte rätt att ha någonstans att vara, har jag inte rätt att ha ett eget rum? Jag menar, har jag inte rätt att ha en egen trygghet? Jag har ingen trygghet någonstans, jag har ingen bas… jag har ingenstans att vara. … Det är ingenstans jag kan ta mina nycklar och säga att jag måste gå hem nu.
Vad visste vi tidigare som vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer?
Sedan 1980-talet har frågor om vräkning och hemlöshet fokuserats vid ett flertal tillfällen bl.a. genom regeringsuppdrag till Socialstyrelsen. Det finns kontinuerlig statistik över antalet verkställda vräkningar sedan 1982. Antalet steg under 1980-talet för att nå en kulmen i början av 1990-talet och därefter sjunka.
I en praxisstudie av vräkningsärenden hos hyresvärd, kronofogde och socialtjänst
6
framkom att tre fjärdedelar av kommunerna kon-
taktade samtliga vräkningshotade hushåll medan drygt en tiondel bara kontaktade barnfamiljer. Så gott som alla kommuner hade rutiner för handläggning när meddelande om uppsägning av hyresgästen kom från hyresvärden. Knappt åtta av tio socialnämnder hade upparbetade handläggningsrutiner när meddelande om datum för vräkning kom in från Kronofogdemyndigheten. Barnfamiljer uppmärksammades inte särskilt i studien.
6
Flyghed J. Värden, kronofogden, socialtjästen och de vräkta. Vräkningar i Sverige 1982–
1994. 1994.
År 1991 gjordes en undersökning i Stockholms län som visade att det fanns barn i drygt 40 procent av de hushåll som ingick i studien. En aktstudie i Göteborg 1993 visade att 40 procent av de vräkta personerna hade barn.
Den första studien som bl.a. beräknat antalet vräkta barnfamiljer på nationell nivå är Nilssons och Flygheds studie Tryggare kan ingen vara? som redovisas i Ekonomiskt utsatta barn. Studien visade att socialtjänsten inte lever upp till bestämmelserna om barnets bästa i socialtjänstlagen när familjer hotas av vräkning.
Studien utgick från vräkta personer i Stockholms län och omfattade de 314 hushåll som vräktes under andra halvåret 2001. Genom att kombinera data från register med data från intervjuer gjordes en skattning av hur många barn som vräkts. Cirka 200 barnfamiljer vräktes under hela året i länet. En femtedel av alla vräkningar i landet genomförs i Stockholms län. Under förutsättning att resultaten i studien är representativa för hela landet skulle det innebära att ungefär 1 000 barnfamiljer vräktes. Utgår man från att det finns fler än ett barn i dessa hushåll kan man, enligt forskarna, uppskatta att mellan 1 500 och 2 000 barns liv påverkades av vräkning under 2001.
Hushållen uppvisade en problematisk ekonomisk situation. Huvudskälet till vräkningen var vanligen hyresskulder och försenade hyresinbetalningar. En majoritet av barnfamiljerna hade kontakt med socialtjänsten i samband med vräkningen. De fick oftast hjälp till boende på vandrarhem eller hotell i samband med vräkningen. Om föräldrar hade gemensam vårdnad var det relativt vanligt att barnen fick bo hos den andra föräldern och att socialtjänsten inte alls hjälpte till med boendet för den förälder som vräkts.
Barnen påverkades påtagligt av vräkningen. Flytten ledde ofta till byte av skola och kamrater. Barnen fick inte med sig alla sina saker i samband med att bohaget magasinerades. En del barn kände skam för att de inte hade en egen bostad och att de inte kunde ta hem kamrater. Några barn blev oroliga av vräkningen.
Familjernas situation försämrades efter vräkningen; den problematiska ekonomiska situationen blev än mer problematisk eftersom boendeproblem tillkommit. Familjerna kände sig maktlösa och hade svårt att se hur deras situation skulle lösa sig.
Bara ett fåtal undersökningar av vräkningar och hemlöshet på läns- eller kommunal nivå tar sikte på barnfamiljer. Länsstyrelsen i Västra Götaland granskade 2002 hur barnperspektivet beaktades i avhysningsärenden i samtliga socialnämnder i länet. Ungefär
hälften av nämnderna hade riktlinjer för handläggning av vräkningsärenden. Närmare 80 procent hade rutiner för arbetet med vräkningsärenden.
Länsstyrelsen uttalade kritik över att nämnderna, trots att man kände till barnens situation, inte medverkat till trygga boenden för barnen. Nämnderna måste utveckla beredskapen för att möta barnfamiljer som riskerar vräkning.
Under 2004–2006 följer länsstyrelsen upp sin tidigare studie. I en delrapport för 2004 konstaterades att barnperspektivet beaktas i högre grad än 2002 hos de granskade nämnderna. Hos flera nämnder pågick bra, strukturerat arbete, medan behov av utveckling kvarstod hos andra. Länsstyrelsen betonade behovet av samverkan inom olika delar av socialtjänsten liksom behovet av system för sådan samverkan för att kunna leva upp till socialtjänstlagens helhetssyn.
Sedan 2002 genomför Malmö regelbundna kartläggningar av hemlöshet i kommunen som också omfattar barn. Vid kartläggningen 2004 identifierades 785 barn i ”bostadslösa” hushåll. Av dem bodde 721 i andra hand tillsammans med sin vårdnadshavare medan ett fåtal bodde tillsammans med sin vårdnadshavare i mer tillfälliga boenden.
Socialtjänstförvaltningen i Stockholm genomförde 2004 en kartläggning av familjer som saknar fast bostad och som var aktuella hos stadsdelsförvaltningarnas olika enheter en viss dag. Sammanlagt 188 hushåll rapporterades. I hushållen fanns 327 barn. En fjärdedel av dem bodde i jourlägenheter, lika många i tillfälligt inneboende/ i föräldrahemmet/släkt och knappt en fjärdedel på hotell. Drygt en fjärdedel hade blivit vräkta. Andra vanliga skäl till bostadslösheten var t.ex. separation eller att man var nyinflyttad i stadsdelen.
Alla barnfamiljer hade en eller flera insatser från socialtjänsten. Vanligast var försörjningsstöd kombinerat med andra insatser som exempelvis medverkan i öppenvårdsprogram, boende i jour- eller träningslägenhet samt i vissa fall insatser för barnen från stadsdelsförvaltningarnas barn- och ungdomsenheter.
Fyra nya undersökningar
Som vi redan konstaterat bygger siffrorna om antalet vräkta barn på skattningar. För att få mer kunskap sände vi en enkät till samtliga kommuner/kommundelar om deras arbete med vräkningar när barn är berörda.
Vår enkät omfattade de vräkningar som kommit till socialtjänstens kännedom genom hyresvärden och/eller kronofogdemyndigheten och där den vräkte haft ett förstahandskontrakt på bostaden. Den innehöll frågor om barn som bor stadigvarande hos minst en förälder och om barn som bor växelvis respektive har ett regelbundet umgänge. Vi ville veta antalet barn, barnens ålder vid vräkningstillfället, hur boendet ordnades efter vräkningen samt i vilket land barnens föräldrar var födda. Tre öppna frågor ställdes om skälen till att det inte gått att förhindra en vräkning, om det finns behov av förändringar i lagstiftning etc. för att förhindra att barnfamiljer vräks och om övriga synpunkter. Socialtjänstens uppgifter är osäkra eftersom de oftast bygger på socialarbetarnas minnesuppgifter.
Socialtjänsten i de kommuner/kommundelar som besvarade utredningens enkät kände till 813 barn i åldrarna 0–17 år som under 2004 berördes av en vräkning. Av dessa bodde 600 barn stadigvarande tillsammans föräldern/båda föräldrarna, 66 barn bodde växelvis och 147 barn hade regelbundet umgänge med en förälder som blev vräkt. Därutöver finns ett okänt antal barn. Fem kommuner/stadsdelar uppgav att de hade kännedom om att barnfamiljer vräkts, men att de inte kunde ange exakt hur många barn som fanns familjerna .
7
Detta innebär ytterligare minst 45 vräkta barn om man
utgår från att familjerna har 1,79 barn per hushåll.
8
Lågt räknat har alltså de kommuner som besvarat vår enkät kännedom om minst 858 vräkta barn under 2004.
Det stora bortfallet när det gäller barn som bor växelvis eller har regelbundet umgänge ger uttryck för att antalet vräkta barn är kraftigt underskattat. Med andra ord kan antalet vräkta barn vara betydligt högre eftersom socialtjänsten av olika skäl inte kommit i kontakt med alla vräkningsärenden.
Det sker vräkningar av barnfamiljer i kommuner som har bostadsbrist, i kommuner med balans i utbud och efterfrågan och i
7
I Rinkeby (Stockholm) uppgavs att två till tre barnfamiljer vräkts, i Södra innestaden
(Malmö) fem barnfamiljer, i Botkyrka tio barnfamiljer, i Gävle tre till fem barnfamiljer samt i Eskilstuna fem till tio vräkta barnfamiljer.
8
Enligt SCB:s befolkningsstatistik har svenska familjer i genomsnitt 1,79 barn.
kommuner med överskott av lägenheter. Vräkningar av barnfamiljer förekommer i alla kommuntyper, inte bara i stora städer utan också i mindre kommuner.
Tre kronofogdedistrikt – Umeå, Kalmar och Sollentunakontoret/Stockholm – utgjorde underlaget i den undersökning som genomfördes på uppdrag av utredningen under perioden april/maj 2005, för att få uppgifter om antalet barn som berörs av vräkningar under en viss period.
Under perioden vräktes 9 barnfamiljer. I familjerna fanns sammanlagt 15 barn. Om vi antar att april/maj är representativa för ett helt år skulle det innebära att det vräks 46 barn i Kalmardistriktet, 25 i Umeådistriktet och 54 i Sollentunakontorets område under 2005.
Vi har jämfört antalet vräkta barn under april/maj 2005 i de tre kronofogdedistrikten med uppgifter som socialtjänsten i de berörda kommunerna lämnade för 2004 i socialtjänstenkäten.
Kommunerna i Kalmar och Umeå kronofogdedistrikt kände i socialtjänstenkäten till ungefär dubbelt så många barn som en framskrivning till årsnivå av kronofogdeundersökningen för 2005.
En motsvarande jämförelse för Sollentunakontorets kommuner visar att socialtjänsten i dessa kommuner kände till mindre än hälften av de vräkta barnen. Även andelen som vräks i förhållande till antalet ansökningar är större för Sollentuna kronofogdekontor. Det ger stöd för uppfattningen att kommunerna i detta distrikt har sämre kunskap om vräkningshotade, alternativt gör färre insatser för att förhindra vräkning.
Professor Janne Flyghed har genomfört en studie – Avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar 1995–2005 med särskilt fokus på barnfamiljer – som finns i sin helhet i bilaga 2. Undersökningen riktade sig till kronofogdemyndigheterna, hyresvärdar och socialtjänsten i Malmö, Stockholm, Uppsala och Umeå.
De övergripande frågorna i enkätundersökningen var: Vilka förändringar i avhysningspraxis har skett mellan 1995 och 2004? Hur fungerar avhysningsreglerna? Hur har problematiken med barn beaktats? Därtill ingick frågor om hur de tre aktörerna samverkar.
Svaren vittnade om en tilltagande restriktivitet i arbetet med vräkningar jämfört med hur praxis såg ut för tio år sedan. Det hade t.ex. blivit vanligare att hyresvärdar inte accepterar hyresgäster som i huvudsak försörjer sig genom ekonomiskt bistånd.
De flesta kronofogdar tog särskild hänsyn om det fanns barn i det hushåll som skulle vräkas främst genom att de kontaktade
socialtjänsten och förvissade sig om att barnen hade någonstans att bo. Även socialtjänsten uppgav att den vidtar särskilda åtgärder när det gäller vräkning av barnfamiljer. Socialtjänsten betalar oftare barnfamiljers hyresskulder i dag än för tio år sedan. De flesta hyresvärdarna tog inte särskild hänsyn till barnfamiljer.
Ett centralt tema i många enkätsvar var att samverkan behöver förbättras för att minska antalet vräkningar, i synnerhet när barn är berörda. Det bör ske genom att både hyresvärden och socialtjänsten tar kontakt med hushållet i ett tidigare skede under vräkningsprocessen.
Socialstyrelsen genomförde under en vecka i april 2005 en kartläggning av hemlöshet i Sverige. Fler frågor än tidigare ställdes om barn i enkäterna. Men de uppgifter som lämnades om barn i enkäterna är så knapphändiga att det, enligt Socialstyrelsen, inte går att uttala sig om barnens förhållanden på ett någorlunda säkert sätt. Uppgifter finns endast om föräldrarna. Vi har fått ta del av en del information ur enkäten som hänför sig till de sammanlagt 5 009 personer som har registrerats som hemlösa föräldrar. Av dem är 1 701 kvinnor och 3 195 män. Det går däremot inte att uttala sig om hur många barn som är berörda, eftersom båda föräldrarna kan förekomma som hemlösa i materialet. Materialet ger inte svar på frågan om det rör sig om föräldrar som bor stadigvarande med barn, om barnet bor växelvis med eller bor med föräldern i samband med umgänge.
Förhållanden som påverkar socialtjänstens arbete
Utöver ansvaret för bostadsförsörjningen och möjligheten att inrätta bostadsförmedling har kommunen ytterligare instrument att använda för att styra utvecklingen av bostäder i kommunen. Plan- och bygglagen
9
ger kommunerna möjligheter att påverka hur
bebyggelseutvecklingen sker och dess innehåll. Kommunen kan ge villkor för kommande bebyggelse som t.ex. att säkra kommunen förmedlingsrätten till nybyggda bostäder och påverka lägenhetssammansättningen och upplåtelseformen. Genom exploateringsavtal kan lägenheter säkras för socialtjänstens behov. Kommunen kan styra det kommunala bostadsföretaget med ägardirektiv och därigenom driva på att det finns bostäder för alla.
9
1987:10.
Det har skett en ansvarsförskjutning i bostadspolitiken under 1990-talet framförallt i hanteringen av bostadslösheten som problem. Bostadslösheten har genom den utvecklingen blivit ett alltmer centralt problem för socialtjänsten att hantera. Men för att socialtjänsten ska agera krävs i dag problem utöver bostadslösheten, t.ex. missbruk.
En sekundär bostadsmarknad, med sociala kontrakt och kategoribostäder, har utvecklats sedan mitten av 1980-talet. Såväl kommunala som privata hyresvärdar började ställa krav på att socialtjänsten skulle stå för kontrakten för människor som ansågs för riskabla för förstahandskontrakt. Värden slapp därigenom ansvaret och kostnaderna för en vräkning, hyreslagens regler om besittningsskydd sattes ur spel, socialtjänsten hjälpte till med förvaltningen och företaget garanterades ändå full hyra för sina bostäder.
Utvecklingen av specialkontrakten har lett till att socialtjänsten skapat s.k. boendetrappor som den enskilde ska ta sig uppför med målet att på översta trappsteget få ett förstahandskontrakt.
Flera hemlöshetsforskare är kritiska till systemet och hävdar att ju mer socialtjänsten samverkar med hyresvärdar kring sociala kontrakt och liknande desto svårare blir det för den enskilde att få ett eget kontrakt. Den sekundära bostadsmarknaden permanentas och växer.
Vi har gjort en sammanställning av kostnader i samband med en vräkning hos hyresvärdar, kronofogden respektive socialtjänsten. Den genomsnittliga hyresskulden antas ligga kring 20–25 000 kronor. Kostnaden för hyresvärden att byta hyresgäst uppskattas till cirka 20 000 kronor. Ett ärende hos Kronofogdemyndigheten kräver en genomsnittlig arbetsinsats på 8 timmar. Därtill kommer kostnader för magasinering m.m. som har stora variationer från några tusenlappar och uppåt. Socialtjänstens utredningskostnader varierar utifrån hur omfattande utredning som behöver göras. Till utredningskostnaderna kommer antingen betalning av hyresskulden eller kostnader för alternativt boende som i storstäderna kan uppgå till ca 30 000 kronor om det rör sig om hotellboende vilket är dyrast, samt kostnader för eventuella andra stödinsatser.
En jämförelse mellan vad en vräkning kostar hos hyresvärden, kronofogden och inom socialtjänsten visar att det i det enskilda fallet oftast är mest fördelaktigt för samhället att socialtjänsten ger ekonomiskt bistånd till hyresskulden för att på så sätt ge möjlighet för familjen att bo kvar i bostaden.
Socialt arbete med vräkning och hemlöshet
De flesta som vräks – det gäller även barnfamiljer – gör det på grund av bristande hyresbetalning. Ofta finns en komplicerad ekonomisk problematik i bakgrunden. Familjerna kan ha behov av ekonomisk rådgivning, men de har vanligen inte behov av socialpedagogiska insatser för att ”klara att bo”. För många behövs inga insatser från socialtjänsten.
Det vräkningsförebyggande arbetet organiseras på olika sätt i kommunerna. De kommuner som lyckats sänka kostnaderna har inom skiftande organisatoriska ramar ”öronmärkt” socialarbetare för att arbeta med bostadssociala insatser. Gemensamt för de flesta är att socialarbetarna arbetar rådgivande och utan myndighetsutövning.
Det är inte alltid möjligt att förhindra en vräkning. I de fall den enskilde inte själv kan ordna ett fortsatt boende har socialtjänsten en viktig uppgift att hjälpa familjen att finna lösningar på boendet. Den vanligaste lösningen i en akut situation torde vara att familjen får en lägenhet med s.k. socialt kontrakt. Det kan i vissa fall vara den lägenhet som familjen blir vräkt från. När familjen bott i lägenheten en viss tid – vanligtvis 12 månader, ibland längre – är det tänkt att kontraktet ska övergå i ett förstahandskontrakt. Under prövotiden arbetar man ofta stödjande med familjen så att inte nya hyresskulder uppstår.
Det förekommer också att socialtjänsten ordnar boenden med kvalificerade socialpedagogiska inslag för familjer som har mycket stora behov av stödinsatser för att klara sin vardag.
Barnperspektivet i det bostadssociala arbetet lämnar en hel del övrigt att önska. Det finns i regel riktlinjer och rutiner för hur man ska arbeta för att tillgodose barnets bästa och se till att barnet kommer till tals. Men det förekommer knappast någonstans att socialarbetarna samtalar med barn i ärenden om ekonomiskt bistånd eller i samband med att familjen hotas av vräkning.
Det är inte ovanligt att barnfamiljer omdefinieras till att bli ensamstående utan barn i samband med vräkning. Ett barn som bor tillsammans med den vårdnadshavare som blir vräkt flyttas över till den andra föräldern och därigenom är det inte en barnfamilj som blir vräkt. Detta sker utan att pröva om förändringen i boendet är till barnets bästa enligt föräldrabalkens regler.
Från de exempel vi fått del av som innehåller barns röster står det klart att barn är väl medvetna om vad som händer och sker och
kan berätta, men själva upplever att ingen pratar med dem om det som sker och ska ske så att de är förberedda. Barn uttrycker oro för sina föräldrar och syskon.
Samverkan förväntas göra verksamhet effektivare, billigare och bättre och framställs ofta som lösningen på många problem. Flygheds praxisstudie visar att samverkan mellan hyresvärd, kronofogde och socialtjänst i vissa fall kan förhindra vräkning. Det finns också praktiska exempel från kommunerna på att samverkan ger resultat när en barnfamilj hotas av vräkning. Ju tidigare i processen samverkan sker desto lättare är det att förhindra en vräkning. Men flera hemlöshetsforskare varnar för att samverkan mellan hyresvärd och socialtjänst skapar en samhörighet dem emellan som medför ett avstånd till den vräkningshotade hyresgästen som kan innebära att man inte ser en eventuell vräkning som en följd av sitt eget agerande. Socialtjänsten bör vara medveten om, och agera därefter, att samverkan mellan socialtjänst, hyresvärd, kronofogde och den enskilde inte sker mellan jämlika parter.
När socialtjänsten har socialarbetare som enbart arbetar med bostadssociala frågor behöver de ofta samverka med andra enheter inom förvaltningen för att undvika att den enskilde faller mellan stolarna. Det gäller framförallt med den enhet som arbetar med ekonomiskt bistånd. Men samverkan kan också vara nödvändig med barn- och ungdomsenheter och familjerätt.
Analys, synpunkter och förslag
Barn har rätt till ett gott boende. Utredningen bedömer att socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd borde vara tillräckliga för att garantera att barn inte vräks från sin bostad. Problemet ligger snarare i lokal tillämpning av lagen, socialtjänstens organisation och metoder, situationen på den lokala bostadsmarknaden, bristande medvetenhet om problemet samt varierande lokalt intresse för att med hjälp av befintliga bostadspolitiska instrument förbättra situationen.
Det är viktigt att diskutera både individuella och strukturella aspekter av problemet vräkning och hemlöshet. Det kan inte reduceras till vård och behandling av avvikande personer. Inte heller kan socialtjänsten ensam klara problemen med bostadsbrist och hemlöshet. Bostadsmarknaden i stort, den kommunala bostadspolitiken
och möjligheterna för människor i små omständigheter att få en bostad måste därför uppmärksammas.
Utredningen bedömer att kunskapsläget om vräkning och hemlöshet bland barn är bristfälligt. Dessutom har det funnits uppfattningar både inom och utom socialtjänsten att barnfamiljer inte vräks i vårt land. Att vräka barnfamiljer strider ju mot de normer som de flesta socialarbetare och socialpolitiker omfattar.
Tidigare i sammanfattningen nämndes att lågt räknat har de kommuner som besvarat vår enkät kännedom om minst 858 vräkta barn under 2004. Det är sannolikt att kommunerna underskattat antalet barn som vräks liksom att man inte känner till samtliga. Utredningens bedömning är därför att sammanlagt minst 1 000 barn vräktes under 2004.
För att kunna följa utvecklingen behövs säkra och kontinuerliga uppgifter. Utredningen föreslår därför att Skatteverket får i uppdrag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redovisar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning.
Utredningen föreslår också att Socialstyrelsen får i uppdrag att utveckla en officiell statistik om socialtjänstens insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet med särskilt fokus på barn.
Utredningen gör bedömningen att kommunerna måste använda de bostadspolitiska instrument som finns, ta större ansvar för bostadsförsörjningen, understryka sina bostadsföretags sociala ansvar genom ägardirektiv samt utveckla socialtjänstens kunskaper om levnadsförhållandena i kommunen och använda den i bostadsplaneringen. Barns villkor behöver särskilt uppmärksammas.
Utredningen gör vidare bedömningen att socialtjänsten, där det är aktuellt, bör ompröva sin dubbla roll att vara både hyresvärd och socialtjänst. Kommunerna bör verka för att den sekundära bostadsmarknaden minimeras och att de boende får förstahandskontrakt.
Utredningen föreslår att Boverket och Socialstyrelsen får i uppdrag att tillsammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostadsmarknadens utbredning och utveckling.
Utredningen gör bedömningen att kommunerna måste organisera det bostadssociala arbetet för att möta lagstiftningens krav på ett kompetent, snabbt och säkert agerande vid hyresskulder, störningar och/eller risk för vräkning. Arbetet med barns bostadssituation måste prioriteras. Socialtjänsten måste arbeta aktivt uppsökande i förhållande till barnfamiljer som riskerar att vräkas. Barn-
perspektivet behöver uppmärksammas och metoder utvecklas för hur barnet ska kunna göra sin röst hörd i utredningen. I de fall en vräkning påverkar barnets boende eller umgänge med en förälder ska förändringar ske utifrån en bedömning om vad som är bäst för barnet och familjerättslig kompetens kopplas in. Tillsynen av kommunernas arbete med att förhindra vräkning av barnfamiljer behöver utvecklas.
Utredningen föreslår att socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om att när socialtjänsten får ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och kontakta den enskilde. Socialstyrelsen bör vidare bidra till utvecklingen av det bostadssociala arbetet genom att ge ut en handbok för arbetet med att motverka att barnfamiljer vräks.
För att utveckla samverkan mellan socialtjänsten, hyresvärdar och kronofogdemyndigheterna föreslås att socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om samverkan för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
Utredningen föreslår att hyreslagen ses över bl.a. för att göra den överskådlig, förenkla och modernisera reglerna, införliva ett barnperspektiv och tydliggöra lagens karaktär av social skyddslag.
En översyn av utsökningsbalken föreslås också i de delar som rör avhysning från bostad. De sociala skyddsaspekterna och barnperspektivet bör särskilt beaktas.
För att tidigt uppmärksamma hushåll som inte betalar hyran gör utredningen bedömningen att hyresvärdarna bör ha effektiva och tydliga hyresrutiner kombinerat med god information till hyresgästerna om konsekvenserna av bristande betalning.
Utredningens barnkonsekvensanalyser
Utredningen är en av de första som haft direktiv om att göra barnkonsekvensanalyser av de förslag som läggs fram. Det saknas centrala direktiv för hur utredningar ska göra barnkonsekvensanalyser vilket har gjort att vi fått söka oss fram till en metod som vi kunnat använda oss av. Vi har samrått med Barnombudsmannen i arbetet med barnkonsekvensanalyser.
Barnombudsmannen och Ekonomistyrningsverket har tagit fram ett antal frågor som man bör ställa sig vid analyserna och dem har
vi använt oss av för vart och ett av utredningens förslag i den mån de varit tillämpliga.
Vi kan inte här redogöra för analysen av samtliga förslag utan väljer ut ett exempel och redovisar delar av analysen.
Förslaget att komplettera socialtjänstförordningen med en bestämmelse om att socialnämnden ska agera så snart ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp påverkar barnet genom att familjen uppmärksammas tidigare i processen. Det skapar möjligheter att lösa situationen för familjen.
Det finns en intressekonflikt mellan behovet av en tidig intervention och föräldrarnas intresse av att själva bestämma över sina kontakter med myndigheterna. Men att säkerställa barnets rätt till ett stabilt boende väger tyngre än förälderns eventuella intresse av att hålla socialtjänsten utanför i dessa ärenden.
Det finns också en intressekonflikt mellan detta och andra förslag av organisatorisk natur med det kommunala intresset att organisera sin verksamhet utan styrning från lagstiftaren.
Övriga konsekvensanalyser
Vi har kostnadsberäknat våra förslag och bedömt hur de kommer att påverka kommunernas och myndigheternas administration. Sammantaget kommer förslagen att utveckla statistik inom Skatteverket och Socialstyrelsen att medföra engångskostnader som understiger 1 miljon kronor. Därefter tillkommer årliga driftskostnader om ca 200 000 kronor för respektive myndighet. Den genomsnittliga årliga kommunala kostnaden för att komplettera datasystemen med en ny ”statistikmodul” beräknas uppgå till högst 10 000 kronor.
Möjligheten att regelbundet kunna följa utvecklingen inom området medför på sikt att samhället slipper bekosta dyra specialundersökningar.
Vi bedömer att övriga förslag ryms inom ramen för ordinarie verksamhet. De kan inledningsvis medföra vissa kostnader för kommunerna men vi har sett att de kommuner som har lyckats väl i sitt vräkningsförebyggande arbete gjort besparingar inom en relativt kort tidsperiod.
1. Utredningens uppdrag, utgångspunkter, arbetssätt och disposition
1.1. Barnfamiljer vräks i Sverige
Regeringen har som ett led i arbetet med att genomföra barnkonventionen i Sverige uppmärksammat ekonomiskt utsatta barns situation i olika sammanhang. I departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn
1
beskrivs bl.a. situationen för barn i familjer som
blir vräkta och som i vissa fall dessutom blivit hemlösa. Enligt promemorian vräktes cirka 1 000 barnfamiljer i Sverige år 2001. I många av dessa familjer ingick fler än ett barn, vilket innebär att det fanns uppskattningsvis mellan 1 500 och 2 000 barn vars liv påverkades av en vräkning år 2001.
Problemet med en svag position på bostadsmarknaden gäller inte enbart de barnfamiljer som blir vräkta under ett givet år. Flera av dem som vräkts saknar också eget boende ett drygt år efter vräkningen och bostadsproblemet för familjen finns alltså kvar. Det finns också brister i socialtjänstens barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd.
Direktiven
Enligt direktiven till denna utredning ska utredaren analysera och lämna förslag på hur socialtjänstens insatser för att förebygga och motverka vräkning av barnfamiljer kan utvecklas. Socialtjänstens uppgifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning ingår också i uppdraget. Även andra aktörers roll och ansvar i ärenden om vräkning ska analyseras. Om det behövs författningsändringar ska utredaren föreslå sådana. Förslagen ska även innehålla de barnkonsekvensanalyser som bedöms nödvändiga.
1
1.2. Utgångspunkter
1.2.1. Barnperspektiv
En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att analysera de olika aktörernas insatser med utgångspunkt i ett barnperspektiv. Det gäller också utredningens förslag som följs av barnkonsekvensanalyser.
Vi anser att man kan anlägga flera slags barnperspektiv.
1. Barn och barns villkor kan fokuseras.
2. Att ta hänsyn till vad man ser som barns behov är en fördjupning av barnperspektivet som kan sägas förstärkas i kravet på att se till barnets bästa i beslutsfattande som berör barn.
3. Ett barnperspektiv kan också vara att i sin tolkning av olika fenomen i samhället ta sin utgångspunkt i barn som social kategori och social position.
4. Barn kan också vara informanter t.ex. i forskning, utredningsarbete och socialt arbete.
Den läsare som vill ha en utveckling av diskussionen om barnperspektiv hänvisas till Elisabet Näsmans artikel i bilaga 4 till utredningen.
I utredningsarbetet har vi antagit de tre första slagen av barnperspektiv. Vi har inte i våra undersökningar använt barn som informanter. Däremot har vi använt material från forskare, socialarbetare och en frivilligorganisation som samtalat medbarn.
1.3. Utredningens definitioner och avgränsningar
1.3.1. Definitioner
Barnfamilj
Vi har definierat begreppet barnfamilj på följande sätt: Samboende och ensamstående som bor tillsammans med barn under 18 år. De föräldrar som har barn växelvis boende
2
hos sig ingår också liksom
umgängesförälder med ett regelbundet umgänge
3
med barnet.
2
Vi har använt oss av Socialstyrelsens definition av växelvis boende, dvs. att barnet bor
ungefär lika mycket hos båda föräldrarna och har ett varaktigt boende hos båda.
3
Vi har använt oss av reglerna för bostadsbidrag, nämligen den som p.g.a. umgänge har ett
barn boende hos sig under minst 30 dagar per kalenderår.
Erfarenheten har visat att det i samband med hot om vräkning finns risk för att socialtjänsten inte tar hänsyn till de beslut och avtal som gäller boende och umgänge. Avtalen har kommit till för barnets bästa och vi har ansett att det varit angeläget att uppmärksamma problematiken.
Däremot ingår inte föräldrar (som är bostadslösa eller hotas av vräkning) vars barn omhändertagits av socialtjänsten och där det inte finns någon plan för att barnet ska återvända.
Barnfamilj definieras ofta olika beroende på studie och syfte. Vår definition har stämts av mot aktuella undersökningar om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Den har också diskuterats med experterna i utredningen och med den vetenskapliga referensgruppen.
Hemlöshet
Utredningens fokus har inriktats mot processen före, under och efter vräkning av barnfamiljer. Vräkningen kan bl.a. leda till hemlöshet i någon form. Här återger vi därför två definitioner av hemlöshet.
Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att kartlägga omfattningen av hemlöshet i Sverige och redovisa de insatser som görs för hemlösa. Kartläggningen som genomfördes i april 2005 var en uppföljning av kartläggningar genomförda 1993 respektive 1999.
Socialstyrelsen använde sig 2005 av en definition som bygger på fyra olika situationer som den hemlöse befinner sig i:
1. En person är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende eller är uteliggare.
2. En person är intagen/inskriven på antingen; kriminalvårdsanstalt/ behandlingsenhet eller stödboende inom socialtjänst/landsting/ privat vårdgivare/HVB-hem/SIS-institution och planeras skrivas ut inom tre månader efter mätperioden men har inte någon bostad ordnad inför utskrivningen/utflyttningen.
3. En person är intagen/inskriven på behandlingsenhet eller stödboende inom socialtjänst/landsting/privat vårdgivare/HVB-hem/ SIS-institution och planeras inte att skrivas ut inom tre månader men har inte någon bostad ordnad vid eventuell framtida utskrivning/utflyttning.
4. En person bor tillfälligt och kontraktslöst hos kompisar/bekanta, familj/släktingar eller har ett tillfälligt (kortare än tre månader
efter mätperioden) inneboende- eller andrahandskontrakt och har på grund av denna situation sökt hjälp/varit i kontakt med den uppgiftslämnande myndigheten/organisationen under mätperioden.
Det finns också en typologi om hemlöshet som utvecklats av FEANTS A
4
, ett europeiskt nätverk av organisationer som arbetar
med hemlösa. De flesta medlemsorganisationerna är nationella eller regionala paraplyorganisationer som förmedlar exempelvis logi och ekonomiskt stöd till hemlösa. FEANTSA får ekonomiskt stöd av EU-kommissionen. ETHOS är ett europeiskt projekt med syfte att ta fram en gemensam definition av vilka grupper som bör omfattas av åtgärder mot hemlöshet och bristfälligt boende. Definitionen innehåller fyra överkategorier, med att antal underkategorier. Här nedan följer ett försök till en svensk översättning av ETHOS kategorier med överkategorierna och exempel på underkategorier.
Utan tak över huvudet (roofless) – uteliggare, boende i natthärbärge, korttids- eller lågtröskelboende och billiga hotell som man får tillträde till omgående dock utan garanti att få stanna kvar.
Utan bostad (houseless) – stöd- eller tillsynsboende som innebär att man har tak över huvudet men inget kontrakt, boende i anläggning för asylsökande, boende i institution (t.ex. fängelse).
Osäkert boende (insecure housing) – inget reguljärt hyreskontrakt, inneboende, beslut om vräkning.
Undermåligt boende (inadequate housing) – mobilt hem (t ex husvagn), extrem trångboddhet, utdömda bostäder.
Med ETHOS terminologi kan de barnfamiljer som vår utredning arbetat med i de flesta fall efter vräkningen räknas in i kategorin osäkert boende (insecure housing) eller undermåligt boende (inadequate housing
)
eftersom de ofta är inneboende och trång-
bodda och/eller har stora svårigheter att få ett förstahandskontrakt på en lägenhet. Men det finns också exempel på föräldrar som har dom eller avtal om umgänge med barn som tillhör andra av ETHOS kategorier, t.ex. boende i billiga hotell.
4
La Fédération Européenne d’Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri.
Vräkning – avhysning
När det gäller begreppet vräkning står det både i direktiven och i vår utredning synonymt med den juridiska termen avhysning. Avhysning (vräkning) innebär att någon skiljs från besittningen till en fastighet eller del av fastighet och att hans tillhörigheter avlägsnas från denna. Det kan vara en bostad, en lokal, en garageplats eller dylikt.
5
I de undersökningar som vi initierat räknar vi enbart med
vräkning från bostad, medan exempelvis vräkningsstatistiken omfattar samtliga vräkningar.
Socialtjänst – socialnämnd
Socialtjänsten organiseras på skilda sätt i kommunerna och det finns många lokala namn på de olika delarna av socialtjänsten. Vi använder oss konsekvent av begreppen socialtjänsten och socialnämnden.
1.3.2. Utredningens avgränsningar och arbetssätt
Vi har, i överensstämmelse med direktiven, koncentrerat vårt arbete till socialtjänstens insatser för att stödja och hjälpa barnfamiljer i den process som föregår en eventuell vräkning, liksom dess uppgifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning.
Utredningens fokus har varit vräkningar som verkställts av kronofogden när barnfamiljer drabbas. Problemet med vräkning och bostadslöshet gäller också bl.a. familjer som bor inneboende eller i andra hand, asylsökande i eget boende eller familjer som blir utan boende i samband med separationer/misshandel. Familjer som flyttar självmant då de vet att de ska bli vräkta eller på uppmaning av socialtjänsten i samma situation har inte ingått i vårt uppdrag.
Vi har inte utrett trångboddhet bland barnfamiljer
och inte heller
omfattningen av sociala kontrakt eller motsvarande som socialtjäns-
5
Definitionen är hämtad ur Handledning för betalningssäkring. Skatteverket 2004. SKV 602
utgåva 2. s. 348. Avhysningar regleras i Utsökningsbalkens 16 kap om annan verkställighet.
6
Utredningen har dock bl.a. tagit del av rapporten “Trångt i Herrgårdsmiljö” av Margareta
Popoola (1999) som beskriver situationen i ett bostadsområde i Malmö där 35 procent av befolkningen är trångbodda. Av dessa lever 3,4 procent under vad som enligt dagens standard skulle kunna definieras som extremt trångbodda, dvs minst 4 personer per rum, vardagsrum och kök oräknat. Barnens situation i dessa hushåll utmärks av sömnsvårigheter, huvudvärk och andra psykiskt eller fysiskt betingade sjukdomar.
ten ofta erbjuder barnfamiljer i samband med vräkning eller hot om vräkning. I ett särskilt avsnitt avhandlas dock den s.k. sekundära bostadsmarknaden. Familjer som av andra skäl än att de blivit vräkta står utanför den reguljära bostadsmarknaden har inte heller utretts.
Problemet med bostadslöshet är också stort bland familjer som inte får eget hyreskontrakt på grund av låg eller ingen inkomst eller betalningsanmärkning. Dessa familjer flyttar runt i osäkra andrahandsboenden med sina barn eller bor mycket trångt. Ur barnets perspektiv är sannolikt situationen med tvångsvisa flyttningar lika påfrestande oavsett orsaken till flyttningen. Detta problem har inte ingått i vårt uppdrag, men vi vill ändå fästa uppmärksamhet på problemet.
Barn och unga som av olika skäl avvikit från sin bostad har uppmärksammats i en rapport från Stockholms Stadsmissi on.
7
År 2003
fanns det 15–25 ungdomar per månad på polisens lista med handräckningsbegärda eller saknade. Orsaken till hemlöshet kan i dessa fall delas in i: svåra konflikter hemma, missbruk hemma, eget missbruk och spelberoende. Vi har dock inte ägnat särskild uppmärksamhet åt dessa ungdomar. Vi utgår från att de uppmärksammas i andra sammanhang eftersom dessa ungdomar befinner sig i en extremt utsatt situation och riskerar att exploateras.
Vi har också analyserat hur andra myndigheters uppgifter och ansvar bör utvecklas för att barnens situation i samband med vräkningar ska uppmärksammas.
Det har i många sammanhang under utredningsarbetet påpekats att socialtjänsten inte ensam har verktygen att lösa problemen med bristen på bostäder för utsatta människor. Bl.a. har frågan tagits upp av Hyresgästföreningen, Föreningen Sveriges Socialchefer, den vetenskapliga referensgruppen, utredningens experter och i samband med besök i olika kommuner.
För att inte få slagsida i diskussionen, där bostadsproblemen riskerar att enbart bli en fråga för socialtjänsten, bör perspektivet vidgas till att också omfatta bostadspolitiken i stort; exempelvis kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen, kommunernas olika möjligheter att styra hur mark- och bebyggelseutvecklingen ska ske, styrningen av de kommunala bostadsbolagen etc. Det har inte ingått i vårt uppdrag att utreda dessa frågor men man kan inte arbeta med frågan om vräkningar och hemlöshet utan att inse att
7
Gunnars, Kylberg och Corell. Om ingen ser mig, finns jag inte! Hemlöshet bland barn och
unga – en redogörelse för projektet år 1 2004-03-01 – 12-31. Stockholms Stadsmission. 2005.
det krävs insatser från flera andra än de myndigheter som nämns i utredningens direktiv. Man kan å andra sidan konstatera att även när det funnits en balans i utbudet av bostäder eller till och med ett överskott har människor vräkts.
Under utredningens gång tillsattes en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift att se över kommunernas bostadsförsörjningsansvar och förmedling av bostäder. Den förväntas vara klar under hösten 2005.
Lagstiftningen på området – främst socialtjänstlagen
8
och hyres-
lagen
9
, och i någon mån utsökningsbalken – har analyserats. När
det gäller socialtjänstlagen har vi tagit stöd i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för att tolka hur lagen bör tillämpas när det gäller barnfamiljer och socialtjänstens arbete med att förhindra vräkningar och hemlöshet.
Vi har haft kontakt med många kommuner för att bilda oss en uppfattning om arbetssätt och metoder för att förebygga och avhjälpa hemlöshet bland barnfamiljer. Kommunala måldokument, ansvar och praxis i arbetet med bostadssociala frågor har analyserats. Samarbetet mellan socialtjänst och bostadsföretag, mellan socialtjänst och kronofogde och även inom socialtjänstens egen organisation har beskrivits och analyserats.
Olika intressenter har intervjuats – socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar. Vi har haft överläggningar med de allmännyttiga bostadsföretagens organisation (SABO), de privata bostadsföretagens organisation Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen, Hyresnämnden i Stockholm och Skatteverkets kronofogdeavdelning. I uppdraget har vi samverkat med Barnombudsmannen, Boverket, Socialstyrelsen, Konsumentverket samt Sveriges Kommuner och Landsting.
En enkätundersökning har riktats till samtliga kommuner om bl.a. antalet vräkningar av barnfamiljer under 2004 och vilka insatser socialtjänsten gör i bostadssociala frågor för den målgruppen.
Skatteverket har gjort en undersökning riktad till tre av sina totalt tio kronofogdedistrikt om samtliga vräkningsärenden under april/ maj 2005. Dokumentationen i vräkningsärenden har i undersökningen utökats med uppgifter om aktuell kommun, hushållssammansättning, antalet barn och hyresskuldens storlek.
Janne Flyghed, professor och forskare på området, har på utredningens uppdrag genomfört en studie av hyresvärdarnas, social-
8
2001:453.
9
tjänstens och kronofogdens praxis när det gäller vräkningar i Sverige,
10
en replik på den studie som Flyghed gjorde 1994 på Social-
styrelsens uppdrag.
11
Socialstyrelsens kartläggning av hemlösa i april 2005 innehöll fler frågor om barn än tidigare. I de fall en hemlös vuxen hade barn fanns ett antal följdfrågor om barnen. Vi har därför inte gjort egna undersökningar om hemlösheten bland barnfamiljer. Vi har tagit del av vissa råtabeller med resultatet av undersökningen. Socialstyrelsen avser att presentera en rapport om kartläggningen i januari 2006.
Tidigt i arbetet kopplades en vetenskaplig referensgrupp till utredningen. Dess uppgift har varit att ge utredningen råd i sin analys och val av angreppssätt. Referensgruppen har sammanträtt vid tre tillfällen. Två forskare har författat artiklar till utredningen. Artiklarna utgör en del av underlaget för vår analys.
I samarbete med Allmänna Barnhuset ordnades en idékonferens på kursgården Sätra Bruk den 23–25 maj på temat Vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Vid konferensen medverkade inbjudna från socialtjänsten, bostadsföretagen, Kronofogdemyndigheten, Barnombudsmannen, Socialstyrelsen och Hyresgästföreningen tillsammans med utredningens experter, vetenskapliga referensgrupp och sekretariat.
Den 13 juni genomförde vi ett möte med frivilligorganisationer/brukarorganisationer på området.
1.4. Disposition och innehåll
De första åtta kapitlen utgör utredningens kunskapsunderlag. Målsättningen har varit att i de kapitlen beskriva och referera, inte kommentera och diskutera.
I det nionde kapitlet Analys synpunkter och förslag återfinns utredningens förslag. Jag har haft målsättningen att så långt det varit meningsfullt samla analys, diskussion och mina egna bedömningar till det kapitlet.
10
Flyghed J. Avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar 1995–2005 med särskilt fokus på barnfamiljer. Bilaga 2.
11
Flyghed J. Värden, kronofogden, socialtjänsten och de vräkta. Vräkningar i Sverige 1982– 1994. Augusti 1994. Stencil.
Det tionde kapitlet innehåller barnkonsekvensanalyser av de förslag vi lagt. I det elfte har vi samlat övriga konsekvensanalyser, dvs. ekonomiska konsekvensanalyser för stat och kommun samt analyser av förslagens konsekvenser för kommunerna och berörda myndigheters administration.
2. Vad säger lagen?
Kommunens yttersta ansvar enligt socialtjänstlagen
1
den har ett stort ansvar för att förebygga och avhjälpa hemlöshet och vräkning. Socialtjänsten kan dock inte ensam ta ansvaret eller ha verktygen för att tillhandahålla bostäder. I detta kapitel beskriver vi först kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen. Därefter ägnas förhållandevis stort utrymme åt den rättsliga regleringen av vräkningar.
2
Vi beskriver också den process som inleds med bris-
tande hyresbetalning och avslutas med vräkning både i text och i diagramform. Reglerna om bostadsbidrag redovisas kortfattat. Rätten till bistånd till bostadskostnader enligt socialtjänstlagen beskrivs slutligen.
2.1. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen
Varje kommun är enligt bostadsförsörjningslagen
3
skyldig att pla-
nera för bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Kommunen ska också främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs för bostadsförsörjningen. Om det behövs ska kommunen samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod.
Lagen säger också att kommunen ska anordna bostadsförmedling om det behövs och att kommunala bostadsförmedlingar som
1
2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453).
2
I strikt juridisk mening är vräkning ett samlingsnamn för avhysning och avlägsnande, oftast
från bostad eller lokal. Avhysning syftar på de fall där någon har en giltig rättsgrund för besittningen, till exempel ett hyreskontrakt. Avlägsnande syftar på de fall där en person inte har en rättsgrundad besittning, till exempel vid en husockupation. Jag använder i denna framställning vräkning istället för avhysning då det stämmer bättre med allmänt språkbruk samt att avlägsnande är en mycket ovanlig åtgärd.
3
Lag (2000:1983) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
förmedlar lägenheter i turordning efter kötid har möjlighet att ta ut en köavgift av de bostadssökande. Om två eller flera kommuner behöver en gemensam bostadsförmedling ska de gemensamt anordna en sådan. Regeringen kan förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling.
2.2. Socialnämndens förebyggande arbete
Socialnämnden ska enligt socialtjänstlagen bl.a. göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Nämnden ska också genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförh ållanden.
4
Socialnämnden ska också ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. Socialnämnden skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildnin g.
5
Nämnden har således ett stort ansvar för ett förebyggande arbete. Att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen bör innebära att skaffa sig kunskap om barn och familjer som riskerar att vräkas. Socialnämnden bör också ha en beredskap att förebygga vräkningar. Den information som ska ges till socialnämnden från hyresvärdarna enligt hyreslagen, som senare beskrivs i detta kapitel, ger också socialnämnden möjlighet att agera tidigt för att hindra vräkningar.
2.3. Den rättsliga regleringen av vräkningar
Vi har under utredningsarbetet fått många påpekanden om att särskilt hyreslagstiftningen är både komplicerad och svåröverskådlig samt att hyreslag och utsökningsbalk också är dåligt kända i socialtjänsten. Vi beskriver därför den rättsliga regleringen av vräkningar relativt ingående. Motivet för detta är främst pedagogiskt. Kapitlet utgör en grund för den fortsatta beskrivningen av processen vid
4
5
vräkningar, liksom diskussionen om de olika intressenternas agerande före, under och efter en vräkning.
Det finns två regelsystem för uppsägning av hyresavtal som kan leda fram till en avhysning. Ett system innebär att hyresrätten är förverkad och att hyresvärden kan säga upp avtalet att upphöra i förtid, dvs. omedelbart, om hyresgästen inte har betalat hyran inom en vecka, den s.k. förverkandefristen. Hyresgästen kan dock få behålla sin bostad om betalningen sker inom tre veckor efter det att han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrätten, den s.k. återvinningsfristen.
6
Frågan om hyresrätten är förver-
kad prövas av tingsrätt eller kronofogdemyndighet. En avhysning verkställs av kronofogdemyndigheten.
Det andra systemet innebär att hyresvärden kan säga upp ett hyresavtal att upphöra efter en sedvanlig uppsägningstid – normalt tre månader
7
. O m hyresgästen inte flyttar kan hyresvärden överlämna frågan om avtalet ska förlängas till hyresnämnd för prövning. Om hyresnämnden finner att det inte finns skäl att förlänga avtalet upphör det att gälla. Om hyresgästen då inte flyttar verkställs en avhysning enligt samma regler som när hyresrätten är förverkad. Reglerna för kronofogdemyndighetens handläggning av avhysningsärenden finns i 16 kap. utsökningsbalken. Eftersom avhysning är en mycket ingripande åtgärd för den enskilde innehåller lagen skyddsregler. De ger kronofogdemyndigheten möjlighet att ta individuella sociala hänsyn i avhysningssituationen. Den intresserade kan välja mellan tre alternativ i sin läsning, en kort sammanfattning av vräkningsprocessen, en mer ingående beskrivning av den rättliga regleringen och ett flödesdiagram.
2.3.1. Sammanfattning av processen
Den som inte betalar sin hyra eller månadsavgift i tid riskerar att bli vräkt från sin bostad. Hyresavtalet kan sägas upp om betalningen dröjer mer än en vecka. Hyresgästen kan dock få behålla sin bostad om betalningen sker inom tre veckor efter det att han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrätten. Om socialnämnden inom den fristen åtar sig att betala hyran kan hyresgästen inte vräkas. Även upprepade inbetalningsförseningar kan leda till vräkning. Ytterligare en grund för vräkning är störning.
6
12 kap 44 § JB samt 7 kap 23 § första stycket bostadsrättslagen.
7
Vräkning grundas på beslut av domstol eller genom den summariska processen som kronofogden ansvarar för. Ansökan om vräkning lämnas till Kronofogdemyndigheten, som i sin tur underrättar socialnämnden om att ansökan har kommit in och att vräkning ska ske. Om hyresgästen inte flyttar självmant, är det kronofogdemyndighetens uppgift att se till att bostaden töms på tillhörigheter. Vräkningen genomförs då av personal från kronofogdemyndigheten och om det behövs, tillsammans med låssmed. Egendomen transporteras bort och magasineras i tre månader. Hämtas inte ägodelarna inom den tiden säljs de. Kronofogdemyndigheten är skyldig att uppmana till hämtning av egendomen. Den skyldigheten anses vara uppfylld om det skickas ett rekommenderat brev till ägarens senast kända adress.
2.3.2. Närmare beskrivning av den rättsliga regleringen
Hyreslagen är i likhet med mycket annan lagstiftning avsedd som konfliktreglerare. I detta fall är syftet att reglera konflikten mellan fastighetsägarens krav på hyra och hyresgästens rätt till bostad. Denna konflikt dras till sin spets när det kommer till vräkning.
Med vräkning menas att hyresgästen genom kronofogdemyndighetens ingripande tvingas flytta från bostad eller lokal. Men innan kronofogdemyndigheten vräker någon måste det finnas ett formellt beslut som utgör bevis för att värden har rätt att ansöka om vräkning hos kronofogdemyndigheten. Detta bevis benämns exekutionstitel.
Exekutionstiteln kan utgöras av en dom, ett utslag eller annan handling som genom sitt innehåll utgör rättslig grund för verkställighet (exekution). För att få ett sådant beslut ska värden vända sig till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten.
Vänder sig värden till kronofogdemyndigheten kan denna i en summarisk process meddela utslag. Den summariska processen är inrättad av lagstiftaren för att den som har ett krav mot någon ska kunna få det rättsligt fastställt på ett snabbt, enkelt och billigt sätt.
8
Förfarandet i den summariska processen är nästan uteslutande skriftligt och hårt formaliserat. Det sker ingen medling mellan parterna. Kort uttryckt kan man säga att den summariska processen huvudsakligen syftar till att kontrollera om hyresgästen har något att invända innan rättsväsendet ger sökande rätt att genomdriva
8
Denna processföring gäller således inte enbart vid vräkning.
sina krav. Invänder hyresgästen överlämnas ärendet till tingsrätten. Bifaller tingsrätten värdens yrkande finns det rättslig grund för vräkning.
Det finns i huvudsak åtta formella grunder för att hyresrätten av bostad kan förverkas:
9
1. Dröjsmål med betalning av hyran mer än en vecka efter förfallodagen
2. Otillåten överlåtelse eller upplåtelse av hyresrätten i andra hand
3. Lägenheten används för andra ändamål än det avsedda eller hyresgästen låter utomstående personer bo i lägenheten vilket medför men för hyresvärden.
4. Vållande till ohyra
5. Om lägenheten på annat sätt vanvårdas, eller hyresgästen åsidosätter sundhet, ordning och gott skick inom fastigheten när han använder lägenheten.
6. Hyresgästen utan giltig ursäkt vägrar hyresvärden tillträde till lägenheten.
7. Hyresgästen ”åsidosätter avtalsenlig skyldighet, som går utöver hans skyldigheter enligt detta kapitel, och det måste anses vara av synnerlig vikt för hyresvärden att skyldigheten fullgöres”.
8. Lägenheten till väsentlig del används för näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del eller används för tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning.
Till skillnad mot andra nyttjanden, som el och vatten, ska hyran erläggas i förskott. För bostadslägenheter är regeln om att hyran betalas för varje kalendermånad i förskott tvingande. Betalas hyran på post- eller bankkontor anses beloppet ha kommit till hyresvärden omedelbart vid betalningen. Detta trots att det tar ett par dagar innan hyresvärden får pengarna registrerade på sitt konto. Om hyresgästen använder någon form av giro, anses betalningen ha skett när betalningsordern tas emot av det förmedlande kontoret.
Dom eller annat utslag som förpliktar någon att flytta kan inte verkställas efter hur lång tid som helst. Om fastighetsägaren låter nyttjanderättshavaren bo kvar och fortsätter ta emot hyra anses ett nytt hyresförhållande uppkommit mellan parterna. För detta finns ingen fastlagd tid, men enligt förarbetena till utsökningsbalken framgår att om fastighetsägaren dröjt sex månader med att begära
9
12 kap.42 § 1st JB.
verkställighet och mottagit hyra under tiden bör detta normalt innebära att svaranden får anses på nytt ha godtagits som hyresgäst.
Sökanden (värden) i avhysningsmål kan, i motsats till i andra mål, lämna ett obegränsat antal uppskov med verkställigheten. Dock får uppskovet inte vara mer än sex månader från dagen för ansökan.
2.3.3. Socialnämndens roll i processen
När värden säger upp hyresgästen får socialnämnden den första signalen om att en hyresgäst riskerar att vräkas. Denna skyldighet för värden ger socialnämnden möjlighet att undersöka om det finns behov för socialtjänstens att vidta åtgärder.
Socialnämndens möjlighet att förhindra vräkningar förstärktes 1993 genom en ändring i hyreslagen.
Om socialnämnden inom återvinningsfristen skriftligen meddelar hyresvärden att nämnden åtar sig betalningsansvaret för hyran, bör hyresgästen alltså inte kunna avhysas. Det ger socialnämnderna bättre möjligheter att förhindra att hyresgäster förlorar sina bostäder utan att man åsidosätter hyresvärdens berättigade krav på att hyran skall betalas.
10
Syftet med den nya bestämmelsen var att det skulle räcka med att socialnämnden inom återvinningsfristen skriftligen meddelade hyresvärden att nämnden åtog sig betalningsansvaret.
11
Men det hand-
lar inte om något åtagande per automatik för socialnämnden. Det krävs ett formellt beslut grundat på en individuell bedömning av varje enskilt fall.
Socialnämnden ska när den får underrättelsen från kronofogdemyndigheten om tiden för avhysningen, samma dag sända en bekräftelse av mottagandet till kronofogdemyndigheten. I bekräftelsen ska det anges vem som är ansvarig handläggare vid socialnämnden
12
. När socialnämnden får besked om en vräkning från kronofogdemyndigheten återstår normalt en vecka till verkställighet. Nu är nämndens möjligheter att förhindra vräkning avhängigt om hyresvärden vill gå med på en uppgörelse med hyresgästen eller nämn-
10
11
Hyresgästen ska fortfarande själv stå för kontraktet, vilket innebär att det inte ska vara någon ny variant av socialt kontrakt.
12
5 kap 4 § Socialtjänstförordningen (2001:937).
den. Lyckas inte detta har hyresvärden full frihet att genomdriva vräkningen. De tidsfrister som finns ställer krav på en snabb och effektiv handläggning från socialnämndernas sida.
2.3.4. Vräkningen verkställs
Tidigast en vecka efter delgivningen
För att hyresgästen ska få möjlighet att yttra sig, skickar kronofogdemyndigheten ett brev till den avhysningshotades adress. Om brevet inte returneras delges vederbörande om tidpunkt för vräkning. Det räcker med s.k. spikning, dvs. att meddelande läggs i brevlådan, eller fästs på vederbörandes dörr. Verkställighet får ske tidigast en vecka från det att hyresgästen beretts tillfälle att yttra sig, det vill säga från delgivningsdagen. Kronofogdemyndigheten ska också förbereda vräkningen så att onödig skada undviks och att avhysningen kan verkställas så enkelt och billigt som möjligt. Det är därför värdefullt om kronofogdemyndigheten tar kontakt med svaranden personligen innan vräkningen verkställs.
Olika sätt att genomföra en vräkning
Vräkningen kan genomföras på olika sätt. En vanlig metod är den så kallade lås- och namnbytesmetoden. Den innebär att personal från kronofogdemyndigheten tillsammans med låssmed byter lås och namnskylt på dörren och lägenheten omvandlas till förvaringsplats, magasin. Metoden förutsätter en överenskommelse mellan kronofogdemyndigheten och värden.
Det ankommer sedan på värden att ta hand om egendomen i lägenheten. Värden kan antingen låta egendomen stå kvar i lägenheten och uppmana svaranden att hämta den eller kan han/hon köra den till ett förråd. Även i detta sena skede händer det att hyresgästen återfår lägenheten på grund av att det gått att nå en överenskommelse med värden. På så vis kan ett vräkt hushåll bo kvar i lägenheten och få ett nytt kontrakt trots att de formellt sett är vräkta.
Lås- och namnbytesmetoden kan inte användas om den vräkta har en ny bostad dit vederbörande vill ha sitt bohag flyttat. Det förekommer även att hyresgästen själv tömmer lägenheten innan kronofogden anländer. Lämnar vederbörande även ifrån sig nyckeln
till värden kan detta leda till att kronofogden inte behöver ingripa, vilket för hyresgästen kan innebära att han/hon endast drabbas av en betalningsanmärkning och slipper en registrerad verkställd vräkning.
En annan metod är att kronofogden begär assistans från flyttfirma och transporterar bort bohaget för magasinering. Kronofogdemyndigheten är vid ett sådant förfarande skyldig att hyra utrymme för förvaring av bohaget.
Ytterligare en metod är stegvis avhysning som börjar med att kronofogdemyndigheten skiljer den som ska vräkas från lägenheten genom att först byta namn och lås på dörren. Kronofogdemyndigheten behåller dock, till skillnad från vid lås- och namnbytesmetoden, ansvaret för egendomen. Någon eller några dagar efter låsbytet forslas egendomen bort av kronofogdemyndigheten. Fördelen med stegvis avhysning, för kronofogdemyndigheten, är att man kan verkställa flera vräkningar samma dag och inte behöver beställa transport förrän man vet hur mycket gods som ska flyttas.
Det finns ingen reglerad skyldighet för socialtjänsten att närvara vid en vräkning. Socialtjänstens yttersta ansvar enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen innebär dock att socialtjänsten har ett ansvar att utreda om det finns behov av insatser från socialtjänstens sida i samband med en vräkning. Socialstyrelsen rekommenderar att kommunerna, med tanke på de allvarliga konsekvenser en avhysning kan få för ett barn, har riktlinjer för hur hyresskulds- och avhysningsärenden ska hanteras när barn är inblandad e.
13
Inom fyra veckor efter ansökan
I normala fall ska vräkningen ha genomförts inom fyra veckor från det att ansökan kommit till kronofogdemyndigheten. Kronofogdemyndigheten har rätt att bevilja anstånd med att verkställa vräkningen om det behövs av hänsyn till svaranden
14
. ”Kronofog-
demyndigheten har således möjlighet att vid avhysning ta hänsyn till svarandens sociala situation. Detta gäller särskilt vid avhysning från bost ad.”
15
Anstånd kan beviljas med två veckor, och vid syn-
nerliga skäl ytterligare två. Hyresgästen är skyldig att betala hyra under anståndstiden. Innan kronofogdemyndigheten beviljar
13
Socialstyrelsen, Länsstyrelserna: Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd, art.nr 2003-109-1.
14
15
Kronofogdemyndighetens handbok, s.348.
anstånd bör värden höras. Enligt kronofogdemyndigheten brukar flertalet av hyresvärdarna medge att vräkning skjuts upp när kronofogdemyndigheten bedömer att det finns skäl till anstånd.
2.3.5. Efter verkställd vräkning, bortförande, magasinering m.m.
Kronofogdemyndigheten ska om det är nödvändigt sköta bl.a. transport och ordna förvaring av egendomen vid vräkning. Om ägaren inte hämtar sin egendom inom tre månader efter avhysningen får den som förvarar egendomen sälja den, eller om den inte har något värde, bortskaffa den. Ägaren ska dock först anmanas hämta egendomen. Den skyldigheten anses uppfylld om ett rekommenderat brev skickas till den vräktes senast kända adress. Kostnaderna för transport och magasinering ska i första hand tas ut av svaranden. I andra hand svarar sökanden för kostnaderna. Sökanden ska också svara för kostnaden för ett nytt lås.
2.3.6. Diagram, vräkningsprocessen
Sista
betalningsdag
för hyran
Förverkande-
fristen 6 vardagar
Hyresrätten
förverkad. Värden säger
upp
hyresgästen. Hyresgästen delges underrättelse om rätt
att återvinna hyresrätten
Återvinnings-
frist
18 vardagar
Hyran erläggs
hyresrätten återvunnen
Hyran betalas
ej inom 18
vardagar
Ansökan om vräkning från
värden
Exekutionstitel,
formellt bevis
för att vräkning kan verkställas
KFM delger hyresgästen och underrättar socialnämnden
Vräkning inom en vecka från
KFM:s meddelande
Hyresgästen
flyttar själv
KFM vräker
Verkställd
vräkning
Egendomen magasineras
max 3 månader
Egendomen
säljs eller kasseras. Dessförinnan måste ägaren
underrättas
Hyresgästen underrättad om
rätt att återvinna hyresrätten
KFM summarisk
process Tingsrätten
dom
Hyresnämn-
den beslut
Uppgörelse
nås med
värden
I normalfallet tar det 4 veckor från ansökan om vräkning till verkställighet. Under hela den perioden kan, om värden så vill, en uppgörelse (förlikning) nås som förhindrar vräkning.
Tid Aktivitet Beslut
Dokument
Förklaring symboler:
Värden meddelar socialnämnden
2.4. Bostadskostnader, bostadsbidrag och rätten till bistånd
Bostadsbidraget syftar till att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Reglerna om bostadsbidrag finns i lagen om bostadsbidrag och bostadsbidragsförordningen
16
. Gällande regler i fråga om rätten till bistånd återfinns i socialtjänstlagens 4 kapitel. Vi har valt att beskriva reglerna i förhållande till barnfamiljers rätt till försörjningsstöd.
2.4.1. Bostadsbidrag
Bostadsbidraget har både ett bostadspolitiskt och ett familjepolitiskt syfte. Det bostadspolitiska syftet är att göra det möjligt för barnfamiljer med svag ekonomi att hålla sig med goda bostäder. Det familjepolitiska syftet är att omfördela resurser till barnfamiljer med tung försörjningsbörda och ge dem en ekonomisk trygghet.
Bostadsbidraget är inkomstprövat. Det bestäms huvudsakligen av hushållets sammansättning, hushållets bidragsgrundande inkomst och bostadens storlek.
Bidraget består av två delar. Den ena delen är ett särskilt bidrag som lämnas till hushåll med hemmavarande barn. Storleken på bidraget är beroende av antalet barn i familjen och inte av boendekostnaderna. Den andra delen är ett bidrag till kostnaderna och är beroende av hushållets bostadskostnader. Föräldrar som på grund av vårdnad eller umgänge har barnet boende hos sig under minst 30 dagar per år kan få bostadsbidrag till bostadskostnaden.
Bostadsbidraget är preliminärt och betalas ut löpande under bidragsåret. Det grundas på sökandens uppskattade årsinkomst. Det slutliga bidraget bestäms i efterhand för varje kalenderår på bl.a. på grundval av de inkomster som fastställs vid taxeringen. Bidragsmottagaren kan bli återbetalningsskyldig eller få ett högre bidrag i efterhand.
Riksdagen beslutade i juni 2005 om ändrade regler för bostadsbidrag
17
som börjar gälla den 1 november 2005 och ska i huvudsak
tillämpas på bostadsbidrag efter 2005. De nya reglerna syftar till att stärka bostadsbidraget till barnfamiljer och innebär bl.a. att det sär-
16
1993:737, 1993:739.
17
skilda bidraget för hemmavarande barn höjs och att ett umgängesbidrag införs. Den del av bostadsbidraget som lämnas till bostadskostnaden får en i stället för två nivåer.
2.4.2. Rätten till bistånd
18
avhandlas rätten till bistånd
.
1 § Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.
--------------------
3 § Försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för
1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,
2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.
Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta.
2.4.3. Socialstyrelsens föreskrifter
Socialstyrelsen har gett ut allmänna råd med rekommendationer till stöd för bedömningen i vissa fall av den enskildes rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. De allmänna råden finns utgivna i Socialstyrelsens författningssamling
19
. När det g äller boendet behandlar de allmänna råden vad som är skälig boendekostnad, hur man ska beräkna den faktiska boendekostnaden för olika boendeformer, kostnaderna vid kort- respektive långvarigt biståndsbehov, skäligt rådrum för bostadsbyte och byte till dyrare bostad. I ett senare avsnitt behandlas också ekonomiskt bistånd till skulder.
18
2001:453.
19
SOSFS 2003:5.
Skälig boendekostnad
Socialnämnden bör vid bedömningen av vad som är en skälig boendekostnad utgå från den enskildes faktiska kostnad och behov av boende. Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är skälig boendekostnad bör vara vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig.
20
Kostnaden bör även relateras till hyresni-
vån hos allmännyttiga bostadsföretag eller andra större bostadsföretag på orten. Med orten bör avses den tätort där den enskilde bor eller de närmast belägna tätorterna inom kommunen.
Socialnämnden bör vid bedömningen ta hänsyn till ett barns behov av utrymme även hos den förälder där barnet enbart vistas under umgängestid.
Ett kvarboende vuxet barn som får ekonomiskt bistånd bör genom biståndet få möjlighet att betala sin del av familjens boendekostnad bl.a.
- om föräldrarna på grund av att det vuxna barnet bor kvar har en högre boendekostnad än de annars skulle ha haft, antingen genom att tvingas behålla en stor bostad eller genom att helt eller delvis mista rätten till bostadsbidrag, eller
- om det vuxna barnet tidigare har betalt hemma och inte har rätt till studiestöd enligt studiestödslagen
21
eller förlängt barnbidrag
enligt lagen om förlängt barnbidrag
22
.
Med ett kvarboende vuxet barn avses ett barn som efter fyllda 18 år bor kvar i föräldrahemmet.
20
Vår kursivering.
21
1999:1395.
22
1986:378.
Boendekostnad vid kort- och långvarigt biståndsbehov
Vid ett kortvarigt biståndsbehov bör socialnämnden i regel godta den faktiska boendekostnaden. Med kortvarigt avses en period om maximalt tre sammanhängande månader
23
.
Om socialnämnden bedömer att behovet av ekonomiskt bistånd blir längre än tre sammanhängande månader, bör nämnden kunna pröva om den faktiska boendekostnaden är skälig. I prövningen bör, vid beaktande av en skälig levnadsnivå, hänsyn tas till att den enskilde kan byta till en billigare bostad eller på annat sätt kan sänka boendekostnaden. Nämnden bör dock undvika beslut som medför att den enskilde tvingas flytta från den tätort eller den del av kommunen där han eller hon bott under flera år. Nämnden bör även ta hänsyn till om det i individuella fall finns särskilda skäl mot byte av bostad eller bostadsområde som t.ex.
- om det finns risk för att ett byte medför negativa sociala konsekvenser,
- om en barnfamilj genom att flytta skulle tvingas bryta upp från barnomsorg, skola och socialt nätverk,
- om en ensamstående vuxen, t.ex. med funktionshinder eller sociala problem och äldre med sviktande hälsa, har ett särskilt stort behov av kontinuitet i det sociala nätverket eller den fysiska miljö som hänger samman med det nuvarande boendet,
- om bostaden är anpassad till en boendes funktionshinder, eller
- om den enskilde har begränsad möjlighet att bli godkänd som hyresgäst, t.ex. vid arbetslöshet eller betalningsanmärkning.
Häktade och personer som avtjänar en faktisk strafftid på högst sex månader bör ges ekonomiskt bistånd till den faktiska boendekostnaden under hela häktningstiden respektive strafftiden, om de annars riskerar att bli bostadslösa. Socialnämnden bör rekommendera den enskilde som avtjänar ett straff att hyra ut sin bostad i andra hand, om hyresvärden ger sitt samtycke och det är lämpligt. Om hyresvärden inte ger något sådant samtycke, kan hyresgästen begära tillstånd till uthyrningen hos hyresnämnden.
Socialnämnden bör i förekommande fall ge ekonomiskt bistånd till boendekostnaden i avvaktan på hyresnämndens beslut.
23
Vår kursivering.
Skäligt rådrum för bostadsbyte
Om socialnämnden bedömer att boendekostnaden inte är skälig, bör nämnden i regel ändå godkänna den under en övergångstid så att den enskilde ges skäligt rådrum att förändra sin boendekostnad. Med skäligt rådrum avses en tidsperiod som i regel inte understiger fyra månader från den tidpunkt då den enskilde fick information om nämndens bedömning.
Nämnden bör även godkänna den faktiska boendekostnaden så länge den enskilde aktivt medverkar till att finna ett billigare boende eller på annat sätt försöker sänka sina boendekostnader. Ovanstående bör inte tillämpas, om boendet är en särskilt dyrbar nödlösning, t.ex. boende på hotell, och nämnden kan erbjuda ett billigare alternativ med godtagbar standard i avvaktan på en permanent lösning.
Om den enskilde efter information från socialnämnden och efter skäligt rådrum väljer att behålla ett boende med en kostnad som inte är skälig, bör ekonomiskt bistånd beräknas utifrån den boendekostnad som bedöms skälig för en låginkomsttagare på orten.
Skulder
Socialnämnden bör ge ekonomiskt bistånd till betalning av skulder, endast om det är enda möjligheten för den enskilde att uppnå en skälig levnadsnivå. Nämnden bör ge bistånd till skulder efter en individuell prövning och när det enligt nämndens bedömning skulle få allvarliga sociala konsekvenser för den enskilde om skulden inte betalas. Det kan t.ex. gälla skulder för boendekostnader eller hushållsel.
Socialnämnden bör ge ekonomiskt bistånd även till en skuld som uppstått under sådan tid då den enskilde inte har haft bistånd till kostnaden, men hade fått bistånd om han eller hon hade ansökt om detta.
3. Barnperspektiv
Utredningens förslag ska enligt våra direktiv innehålla de barnkonsekvensanalyser som bedöms nödvändiga. För att kunna göra sådana krävs att man anlägger ett barnperspektiv. Kapitlet innehåller en diskussion om olika slags barnperspektiv. De barnkonsekvensanalyser som vi ska göra av våra förslag redovisas separat i kapitel 10.
3.1. Olika barnperspektiv
Barnperspektiv är ett begrepp som hela tiden funnits med i och påverkat våra diskussioner och vårt arbete. Vi anser att man kan tala om flera slags barnperspektiv. Vår redogörelse och beskrivning av ”barnperspektiven” bygger bl.a. på en artikel som professor Elisabet Näsman skrivit på utredningens uppdrag. Artikeln finns i bilaga 4.
Barn och barns villkor fokuseras. Det görs exempelvis i våra utredningsdirektiv och det har varit vår ambition. Att t.ex. lyfta fram barn som en egen statistisk enhet och synliggöra hur många barn som lever under olika villkor är att ge uttryck för en form av barnperspektiv. Sådana uppgifter kan bidra till en förändrad bild av den situation som råder i samhället.
Näsman exemplifierar med att man kan underskatta exempelvis den ekonomiska utsattheten i barnpopulationen genom att låta barn ingå som ”en egenskap” hos en familjeenhet snarare än att räknas som individer. Att basera bilden av barns villkor på statistik där barn ses som en egenskap hos vuxna (t.ex. förvärvsarbetande kvinnor med barn 0–7 år) eller hushåll kan också innebära att fokus hamnar på de vuxnas villkor snarare än på barnen.
Att ta hänsyn till vad man ser som barns behov är en fördjupning av barnperspektivet som kan sägas förstärkas i kravet på att se till barnets bästa i beslutsfattande som berör barn.
Vem som ska bedöma vad som är barnets bästa och från vilka utgångspunkter är dock öppet för tolkning. På t.ex. bostadsområdet innebär det att man kan utgå från att barnets bästa är att alltid ha en bostad. Om föräldrarna är separerade bör båda föräldrarna ha en bostad där barnet kan umgås med sina föräldrar.
Ett barnperspektiv kan också vara att i sin tolkning av olika fenomen i samhället ta sin utgångspunkt i barn som social kategori och social position. Detta perspektiv kan, men behöver inte, bygga på information från faktiska barn utan kan utgöras av en teoretiskt grundad förståelse av och/eller empirisk kunskap om barn snarare än från barn.
Barn kan också vara informanter t.ex. i forskning, utredningsarbete och socialt arbete. I sin artikel utvecklar Näsman olika motiv inom skilda discipliner för att låta barn vara informanter liksom olika förhållningssätt till den information som barn förmedlar. Rättighetsperspektivet som finns uttryckt i barnkonventionen omfattar barnets rätt att få information, att få göra sin röst hörd och att få den beaktad. Det kan ses som ett i första hand etiskt motiverat kunskapsintresse för barns uppfattningar och vilja.
Näsman kommenterar i sin artikel hur värdeladdat området barn och hem är. Just hemmet inkarnerar den trygghet som förväntas prägla en god barndom.
Vi rör oss alltså på ett i högsta grad värdeladdat område, vilket i sig behöver diskuteras i relation till barns roll som informanter både vad gäller förutsättningarna för barn att få komma till tals och hur det barn berättar tolkas och använ ds.
1
Hon kommenterar också hur barn cyniskt kan utnyttjas av vuxna som dekoration och maskotar:
Ett typiskt exempel på detta är politikers barnkramande under valkampanjer, men även yrkesgrupper som har barn som föremål för sitt arbete kan agera i egen sak med utnyttjande av barn på detta sätt i sken av ett engagemang för barnens sak
2
. Detta fångas u pp i Roger Harts diskussion om den skenbara delaktighet barn ges när de av vuxna används som dekoration och maskotar eller manipuleras att delta aktivt utan att veta vad det handlar o m
3
. Det ö kade politiska intresset för barn och barndom i FN, Europarådet och EU liksom i olika ideella organisationer under de senaste decennierna kan öka lockelsen i den
1
Bilaga 4. s 5
2
Näsman E. Vuxnas intresse av att se med barns ögon i Dahlgren & Hultqvist (red) Seendet
och seendets villkor. En bok om barns och ungas välfärd. s. 279–304 1995.
3
Hart R. (1997): Children’s participation: - from tokenism to citizenship. Firenze:
UNICEF international Child Development Centre: 41.
här typen av utnyttjande. Barn kan användas som informanter i dessa syften utan att det bidrar till deras delaktighet och utan att det gynnar deras intressen. Att barn är informanter kan dock ha fler innebörder beroende på vilken typ av barnperspektiv som är utgångspunkten.
Det finns inom socialtjänstens breda arbetsfält utrymme för flera barnperspektiv och kunskapsintressen. Det ger, enligt Näsman, möjlighet till en mångfald av typer och metoder för barns informantskap.
Socialtjänsten kan inta ett diagnostiskt, terapeutiskt och pedagogiskt perspektiv, men också ett rättighets- och expertperspektiv. Kunskapsintresset kan handla om att utreda ett barns situation och hälsa, att behandla och fostra barnet men också om att för beslutsfattande få del av barns expertkunskap om sitt eget liv och att ge dem deras rätt till delaktighet i beslut som gäller dem själva, skriver Näsman.
Att låta barn komma till tals genom att intervjua dem om vräkningar och hemlöshet är inte problemfritt i vare sig utredningsarbete, forskning eller socialt arbete. Det har också visat sig att det är ytterst sällsynt att socialarbetare talar med barn i ärenden om ekonomiskt bistånd.
4
I dag finns dock en pågående diskussion bland
socialarbetare om lämpligheten av att tala med barn i ärenden om försörjningsstöd och under vilka villkor man bör göra detta.
3.2. Att intervjua barn i forskningen
Näsman & Gerber har använt barn som informanter, bl.a. har de intervjuat barn till arbetslösa. De beskriver riskerna med att betrakta barn som schabloner. ”Att vara uppmärksam mot barn är ett övergripande förhållningssätt, som inte är så självklart som man kan tro.”
5
De beskriver maktstrukturen mellan barn och vuxna som
visserligen förändrats starkt i demokratisk riktning i vår del av världen, men det finns en seghet som gör det rimligt att anta att barn i allmänhet har en relativt omfattande erfarenhet av vuxna som talar om barn i stället för med dem, även när de är närvarande.
Vi identifierar, ofta på ett oreflekterat sätt, att människor tillhör en given social kategori: barn/vuxen, man/kvinna, svensk/invandrare osv.
4
Det visar både uppföljningar av socialt arbete och utredningens egna samtal med
socialarbetare.
5
Näsman E. och von Gerber C. ”Det angår ju oss” – Barnperspektivet. Linköpings uni-
versitet. s. 16 2003.
För det mesta underlättar det livet för oss men det kan också hindra oss från att upptäcka människan bakom. Barn är en social kategori som det finns många schablonbilder av.
Att som vuxen i en intervju försöka möta barnet inte som ett schablonbarn utan som en person, är viktigt för att intervjun ska ge något mer än en bekräftelse av det intervjuaren redan visste (eller trodde sig veta). Det är också nödvändigt för att barnet i sin tur ska upptäcka den vuxne som person, snarare än som schablonvuxen.
6
De forskningsetiska övervägandena påverkar valet av barn och vilka frågor som bör ställas till barn i olika åldersgrupper. En etablerad forskningsetisk princip är att inte kringgå föräldrarnas medgivande när det gäller barn under 15 år.
I Andersson och Swärds pågående forskningsarbete Barn utan hem är barn informanter i en av delstudierna. I departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn redovisas en intervju med en flicka i mellersta tonåren som bor med sin mamma men som inte har någon fast adress.
7
I rapporten Barn och knapp ekonomi
redovisar Anne Harju, re-
sultatet av en studie som hon genomfört i Malmö under 2003/2004 i syfte att bygga en metodologisk grund för studier av barns ekonomiska utsatthet. Det blir då centralt att fundera över hur man på bästa sätt når barn med frågor om ekonomisk utsatthet. Harju konstaterar att det ”krävs ett förtroendearbete för att nå barnen” och nämner några viktiga faktorer att ta hänsyn till när man intervjuar/samtalar med barn. Det är angeläget att intervjun med barnet sker i en bekant och trygg miljö, att tidpunkten för intervjun är anpassad till barnet, att barnet inte är uttröttat eller att intervjun avbryter barnet i en pågående aktivitet. Frågor som ställs bör få barnet att dela med sig av sina tankar och inte vara kränkande för barnet. De bör till en början vara övergripande för att sedan gå in mer i detalj. Barn måste få tillräckligt med tid så att de hinner tänka färdigt. Det är särskilt viktigt när ämnet inte känns naturligt för barnet att reflektera kring.
6
Ibid. s 17.
7
Andersson och Swärd. Barn utan hem s. 298 Ekonomiskt utsatta barn. Ds 2004:41..
Intervjun redovisas komprimerad i kapitel 4.
8
Harju A. Barn och knapp ekonomi. Växjö universitet. Rapportserie i socialt arbete. Nr 001
2005.
3.2.1. Barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd
I propositionen 1996/97:124 föreslogs nya bestämmelser i socialtjänstlagen, bl.a. att den s.k. portalparagrafen skulle kompletteras med en bestämmelse som svarar mot artikel 3 i FN:s barnkonvention och innebär att det särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver när åtgärder rör barn.
Ett stärkt barnperspektiv inom socialtjänsten betyder också att ”även barnens situation bör uppmärksammas när vuxna vänder sig till socialtjänsten med en ansökan om ekonomiskt eller annat bistånd till familjen”.
9
Enligt artikel 18 i barnkonventionen ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Konventionsstaterna ska också ”ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar”.
Socialstyrelsen gav 2003 ut rapporten Ekonomiskt bistånd
10
som
stöd för rättstillämpning och handläggning. Rapporten kompletterar Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd
11
. I et t särskilt avsnitt utvecklar Socialstyrelsen sin syn på begreppet barnperspektiv. Där anges att när en åtgärd rör ett barn, ska barnets inställning så långt möjligt klarläggas.
12
Hänsyn ska tas till barnets
vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Barn som fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen.
13
Enligt Socialstyrelsen måste varje beslut som rör ett barn grunda sig på en bedömning av vad som är bäst för just det barnet. I samband med sådana beslut behöver olika förslag till lösningar analyseras och vägas mot varandra. Syftet är att uppmärksamma hur beslutet påverkar barnet. Även om barnets bästa inte alltid är avgörande för vilket beslut som fattas, ska barnets bästa alltid beaktas, utredas och redovisas.
14
Socialtjänsten ska också dokumentera hur
barnets intressen beaktats, vilka överväganden som gjorts och hur detta påverkat beslutet, oavsett om bedömningen resulterar i att
9
Prop. 1996/97:124. s. 100.
10
Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten. Socialstyrelsen. 2003.
11
SOSFS 2003:5.
12
3 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453).
13
11 kap. 10 § socialtjänstlagen.
14
Vår kursivering..
ekonomiskt bistånd beviljas eller inte. Detta ska säkra att barnperspektivet tillgodoses. Det finns ännu inte någon uppföljning av hur Socialstyrelsens ”handbok” tillämpas i kommunerna.
Innan de allmänna råden om ekonomiskt bistånd utarbetades hade Socialstyrelsen tillsammans med länsstyrelserna i ett projekt sammanställt kunskap om barn och långvarigt ekonomiskt bistånd/svag ekonomi samt identifierat viktiga faktorer för att införa ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd.
15
Man
konstaterade i rapporten att länsstyrelsernas tillsyn och Socialstyrelsens uppföljningar visar att barnperspektivet generellt inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Rapporten gav rekommendationer till kommunernas arbete på både lednings- och handläggarnivå.
På ledningsnivå handlar det om att sörja för att riktlinjer, delegationsbestämmelser, personalens kompetens och rutiner för arbetet utvecklas för att uppmärksamma barnen. På handläggarnivå finns ett antal rekommendationer som i tillämpliga delar inarbetats i den tidigare nämnda ”handboken” om ekonomiskt bistånd.
3.2.2. Hur är det i praktiken?
Länsstyrelserna uppföljning av hur barnperspektivet tillämpas i socialtjänsten
Två uppföljningar av hur barnperspektivet tillämpas i arbetet med ekonomiskt bistånd i kommunerna går tillbaka till 2001. Då granskade länsstyrelsen i Västra Götalands län socialtjänstens insatser för barn i avhysningssituationer. Resultatet återges i kapitel 3. Länsstyrelsen i Uppsala län granskade samma år barnperspektivet i kommunernas riktlinjer om försörjningsstöd. och konstaterade att ”kommunerna har lång väg kvar innan ett barnperspektiv finns med som en självklar del i varje beslut som rör barn”.
Under 2003 och med en fördjupning 2004 granskade länsstyrelsen i Stockholms län barnperspektivet vid långvarigt socialbidragsberoende. Sammanfattningsvis konstaterade länsstyrelsen i sin rapport
16
att barns behov inte uppmärksammas tillräckligt vid långva-
rigt socialbidragsberoende. Föräldraperspektivet var framträdande
15
Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsen, Länsstyrelserna. 2003.
16
Barnperspektiv vid långvarigt socialbidragsberoende. Länsstyrelsen i Stockholms län. 2005.
och det var oklart i vilken utsträckning som barns behov prövades individuellt. Medvetenheten om barnperspektivet var hög inom socialtjänsten. Utbildningssatsningar, ständiga diskussioner på ärendedragningar m.m. och förtydliganden i kommunala riktlinjer har levandegjort socialtjänstlagens och barnkonventionens bestämmelser om barns bästa. Intrycket är dock att arbetet inte kommer ekonomiskt utsatta familjer och enskilda barn till del. Aktgranskning och intervjuer visar inte heller något förstärkt barnperspektiv.
Länsstyrelsen i Västra Götaland genomför sedan 2004 som ett led i sin verksamhetstillsyn en undersökning av tillämpningen av barnperspektivet vid långvarigt ekonomiskt bistånd och i avhysningsärenden. Det sker bland en tredjedel av kommunerna varje år.
17
I övrig t saknas undersökningar som kan beskriva hur barnperspektivet tillämpas vid kommunernas handläggning av försörjningsstöd. Av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsynsrapport för 2004
18
framgår att det fanns brister i hur kommunerna beaktade
barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd.
En alltmer strikt behovsbedömning där behoven prövas enbart utifrån riksnormen och det tas liten hänsyn till individuella behov riskerar att medföra att handläggare sällan frågar efter barnen i bidragshushållen. De bidragssökande är ofta inte medvetna om att de kan ansöka och få bidrag till sådant som ligger utanför riksnormen. Detta leder till att barnens specifika behov inte uppmärksammas i hanteringen av det ekonomiska biståndet.
Varför är barn inte informanter?
Näsman redovisar, i den bilagda artikeln, olika skäl till att barns perspektiv ofta saknas hos myndigheterna. Som exempel nämns:
- Man vet inte hur man gör för att tala med barn eller hur man ska tolka det barn säger.
- Organisatoriska skäl: Det är besvärligt att genomföra, tidskrävande samt psykiskt och emotionellt krävande.
- Barns perspektiv behövs inte i sammanhanget. Det kan t.ex. hävdas att i frågor om ekonomiskt bistånd är det en fråga för föräldrarna och myndigheterna tillsammans.
17
Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Barnperspektivet i långvarigt ekonomiskt bistånd och vid avhysningsärenden. Granskning i 20 kommuner/stadsdelsnämnder. Rapport 2005:31.
18
Social tillsyn 2004, Resultat av länsstyrelsernas tillsyn, Socialstyrelsen och Länsstyrelserna.
- Den vuxne professionelle vet vad barn behöver och den vetskapen är mer giltig än barns egen uppfattning
Enligt Näsman väcker de ovanstående argumenten frågor om synen på vuxna, barn, föräldraskap och professionalitet.
Ytterligare en typ av argument handlar om att det av olika skäl är negativt att låta barn vara informanter. Det kan handla om att barn behöver skyddas från den press det skulle innebära att behöva ta ställning, ibland förstärkt med att barn saknar kompetens för att fylla denna roll. Pressen kan bestå av att föräldrar skulle utnyttja barnen och regissera deras framträdande eller efteråt utsätta dem för förhör och sanktioner beroende på vad de sagt.
Dessa argument används för att utnyttja det handlingsutrymme att välja bort barn som informanter som uppenbarligen finns i myndigheters beslutsprocesser.
Beroende på vilken fråga det gäller, vilket sammanhang och vilken kategori barn det gäller, kan barn befinna sig i olika blandade positioner i dessa avseenden likaväl som vuxna kan det. Näsman betonar att ”det som behövs är alltså en reflekterad prövning av det enskilda fallet. Utifrån barnkonventionens rättighetsperspektiv kan delaktigheten ses som normalfallet och frånvaro av delaktighet som det som behöver motiveras.”
3.3. Utredningens perspektiv och praktik
Vi har arbetat med ett barnperspektiv. Vi har satt barnet i fokus och har ansträngt oss för att se både vårt utredningsmaterial och förslagen ur barnets synvinkel.
I utredningsarbetet har vi tagit med de tre första aspekterna av barnperspektiv som beskrivs tidigare.
De tre undersökningar
19
som vi initierat hämtar uppgifter från
vuxna yrkesverksamma inom området. Frågorna i undersökningarna och våra kommunintervjuer fokuserar på barn och barnfamiljernas situation. Vi återger också material från forskare som haft ett barnperspektiv eller som använt sig av barn som informanter.
Vi har aktivt valt att inte använda barn som informanter. Skälen är flera: Sedan tidigare var det omvittnat att det fanns stora svårigheter att nå vräkningshotade eller vräkta hushåll
20
för personliga
19
Enkät till kommunerna, Skatteverkets kartläggning och Flygheds praxisstudie.
20
Forskare som ingått i vår referensgrupp har sådana erfarenheter.
intervjuer. Att dessutom få föräldrarnas samtycke till intervju med deras barn skulle sannolikt försvåra möjligheten att hitta informanter. Vi bedömde utredningens tid för knapp för att göra intervjuer med barn.
Vi har inriktat oss på socialtjänstens insatser för att motverka vräkningar, dvs. professionella, deras agerande och samarbete. Vi har i utredningsarbetet utgått från att bostaden är en social rättighet för barn och att socialtjänstens insatser bör inriktas på detta. Därför bedömdes vår ”nytta” av att få ytterligare information från vräkningshotade vuxna och barn som marginell i förhållande till den arbetsinsats som skulle krävas för att spåra och få intervjua barnen.
4. Bostadens betydelse
När departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn presenterades reagerade många kraftigt på uppgifterna om att så många barn i vårt land utsätts för vräkningar och att flera av dem saknade en fast bostad ett år efteråt
1
. Reaktionen hade troligen sin grund i erfarenheten att uppväxtvillkoren, där bostaden är grundläggande, har stor betydelse för barnets utveckling till en vuxen individ. Ingen ifrågasätter att barn behöver ett hem. De behöver någonstans att vara, ha sin säng och ha sina saker. De behöver kunna ta hem kamrater och känna trygghet. Barn som saknar ett hem upplever det som mycket pinsamt bl.a. i förhållande till sina kamrater. Vräkningen är förknippad med skuld och skam och inget som barn kan tala med sina kamrater om. Det finns dock en utbredd (miss-) uppfattning i vårt land bland sociala myndigheter att barnfamiljer nästan aldrig vräks eller åtminstone aldrig blir bostadsl ösa.
2
I detta kapitel har vi samlat dokument och kunskap som betonar bostadens betydelse för barn och barnfamiljer. FN:s konvention om barnets rättigheter citeras och de nationella bostadspolitiska målen redovisas. I Sverige har vi haft bostadsbidrag med en kombination av familjepolitiska och bostadspolitiska syften varför också bostadsbidragets roll beskrivs. Socialstyrelsens tolkning av socialtjänstlagen som rör bedömningen av försörjningsstöd till familjen sammanfattas. Sedan följer ett avsnitt om bostadens och den närmaste omgivningens betydelse för barnets utveckling till en vuxen individ. Bostadens roll i den sociala barnavården beskrivs liksom vissa resultat av forskning om barn och ekonomisk knapphet. En del av en tidigare publicerad intervju med en hemlös tonårsflicka återges i sammanfattning och kapitlet avslutas med en diskussion
1
Nilsson & Flyghed. Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer. Förekomst,
orsaker och konsekvenser. Ds 2004:41.
2
Se Löfstrand C. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna. SOU 2001:95,
bilagedel, s. 188.
om hemlöshet i relation till socialtjänstens roll på bostadsmarknaden.
4.1. FN:s konvention om barnets rättigheter
Artikel 3 p.1 i konventionen betonar att barnets bästa bör sättas i främsta rummet:
Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet.
Artikel 27 p. 3 i konventionen behandlar barnets rätt till bostad:
Konventionsstaterna skall i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och skall vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder.
4.2. Den svenska bostadspolitikens mål
Rätten till bostad uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 2 § Regeringsformen står det:
Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.
De tidigare gällande bostadspolitiska målen inleddes med orden, ”bostaden är en social rätt ighet”.
3
Det nuvarande målet för bostadspolitiken formulerades i budgetpropositionen och fastställdes av riksdagen i december 2002:
Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.
Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten.
4
3
Prop. 1997/98:119, bet. 1997/98: BoU10, rskr 1997/98:306.
Förändringen i de bostadspolitiska målen 2002 betonade hållbar utveckling som omfattar de tre dimensionerna ekonomisk, social och ekologisk utveckling.
Sammanfattningsvis har bostaden under lång tid, i olika måldokument, betraktats som en social rättighet i vårt land. Det gäller särskilt för barn.
Men hur är det i praktiken? Vad är det som är karaktäristiskt för en generell respektive selektiv bostadspolitik i fråga om bostaden som social rättighet? Bo Bengtsson
5
tar som exempel på en generell
politik att allmännyttiga bostäder är tillgängliga för alla hushåll. I en selektiv bostadspolitik garanteras rätten till bostad hushåll som inte själva kan ordna bostad på den öppna marknaden. Någon sådan rätt finns inte i länder med generell bostadspolitik (som Sverige) utan ”bostaden är en social rättighet i den utsträckning som staten ser till att medborgarna – alla medborgare – har möjlighet att skaffa sig en god bostad på den allmänna bostadsmarknaden”
6
.
Bengtsson pekar också på att 1990-talets bostadspolitiska utveckling har inneburit en ökad spänning mellan idén om bostaden som social rättighet och utfallet i en mer selektiv riktning.
4.3. Bostadsbidrag
Bostadsbidrag infördes för första gången på 1930-talet. Syftet var att genom ekonomiskt stöd till hushållen bidra till en större efterfrågan på bostäder. Därmed skulle den ekonomiska aktiviteten inom byggsektorn hållas uppe och hushåll med låga inkomster skulle ges möjlighet att efterfråga rymliga bostäder med god standard. Det nuvarande regelsystemet har både en familjepolitisk och en bostadspolitisk inriktning.
Bostadsbidraget var som störst i mitten av 1990-talet. I dag är det företrädesvis ett stöd för ensamstående barnfamiljer med låga inkomster som bor i hyresrätt.
År 1995 fick nästan 600 000 svenska hushåll bostadsbidrag. År 2004 fick drygt 210 000 hushåll bostadsbidrag. Kostnaderna för bostadsbidrag minskade med 5 400 miljoner kronor under den här perioden. Det har således skett en mycket stor besparing på bekostnad
4
Prop. 2002/03:1, bet. 2002/03: BoU1, rskr. 2002/03:66
5
Bengtsson B. Bostaden som social rättighet i antologin Den ny bostadspolitiken. red.
Anders Lindbom. Borea 2001.
6
Ibid. s. 77.
av familjer som tidigare var berättigade till bostadsbidrag. Detta beror, enligt Boverket, till stor del på att gränserna för bostadsbidrag inte har anpassats till inkomst- och hyresutvecklingen på snart 10 år. Den sammantagna effekten av att det sedan år 1997 inte längre sker anpassningar i bostadsbidragssystemet i förhållande till den allmänna hyres- och inkomstutvecklingen är kännbar för barnfamiljer med svag ekonomi.
Effekterna av de regelförändringar som gjordes i samband med besparingar i statsbudgeten och att bostadsbidraget inte har värdesäkrats har blivit att den bostadspolitiska betydelsen av bostadsbidraget har minskat, även om den inte helt har upphört, enligt Boverket.
7
Regeringen har i propositionen
8
om ändrade regler för bostads-
bidrag ansett att det finns skäl att göra en översyn av bostadsbidraget för att analysera hur det uppfyller sina mål.
4.4. Socialtjänstens ansvar för barns boende
Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Försörjningsstöd ska lämnas till skäliga kostnader för bl.a. boende och hushålls el.
9
Detta har utvecklats i kapitel 2.
Lagen har också målinriktade bestämmelser för olika grupper. När det gäller barn och ungdom ska socialnämnden verka för att de växer upp under trygga och goda förhållanden.
10
För att konkretisera barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd och tjäna som stöd för länsstyrelsernas tillsyn har Socialstyrelsen och länsstyrelserna sammanställt kunskap och identifierat viktiga faktorer för att införa ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistån d.
11
I rapporten betonar man
att det kan vara viktigt för barn att få bo kvar i sitt bostadsområde. Barn kan känna rädsla för att behöva flytta. Att byta bostad och bostadsort är ofta en stor händelse för barn som vanligtvis rör sig inom ett ganska begränsat område. Det har visat sig att flyttningar
7
Boverket. Yttrande över promemoria om reformerat bostadsbidrag. Dnr 2011–4144/2004.
8
9
4 kap. 1 o 3 §§socialtjänstlagen (2001:453).
10
11
Socialstyrelsen och Länsstyrelserna. Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. 2003.
som innebär byte av kamrater och skola, kan få negativa konsekvenser för barns skolgång.
Socialstyrelsen hänvisar i sin diskussion om bostaden bl.a. till Näsman och Gerber som visat hur arbetslösa barnfamiljer prioriterar ett bra boende för barnen.
12
Ett bra boende för barnens skull
fick ge vika för andra behov hos barnen. Att barn som regel har sina sociala relationer nära sin bostad var något som föräldrar tog hänsyn till, trots de ekonomiska fördelar som en flyttning skulle ge.
4.5. Bostadens betydelse för barns uppväxt
I en nyligen publicerad artikel i tidskriften Socionomen diskuterar Hans Swärd hur barn och hem har gått som en röd tråd i den sociala barnavårdens historia.
13
”Vi har svårt att tänka oss en barndom
utan ett hem. Barn och hem går som en röd tråd genom barnavårdens historia. Att förbättra det egna hemmet för försummade eller misskötsamma barn eller att finna alternativa hem har varit centralt.”
Swärd beskriver bl.a. den sociala barnavårdens uppkomst och utveckling, för att i slutet på artikeln uppmärksamma problemet med hemlöshet bland barn.
Barns rätt till ett hem finns direkt och indirekt uttryckt i en handfull svenska lagar och finns som en oomtvistad grundbult i vår socialhistoria.…
Man kan naturligtvis hävda att svenska barn lever under historiskt ganska unika förhållanden både ekonomiskt och socialt. Men samtidigt är det en klen tröst för de barn som trots allt är utsatta i dagens samhälle. Sannolikheten är liten för att de jämför sig med hur barn hade det i historisk tid. I stället jämför de sig med hur andra barn har det i dag och då är situationen långt ifrån acceptabel.
Maria Nordström, docent i psykologi och forskare vid Kulturgeografiska institutionen vid Stockholms universitet, har skrivit en artikel för utredningen om bostadens betydelse för barn ur ett miljöpsykologiskt perspektiv. Miljöpsykologin beskriver hur individer
12
Näsman E, von Gerber C. Mamma pappa utan jobb. Rädda barnen. 1996.
13
Swärd H. Barn och hem – en röd tråd i den sociala barnavårdens historia. Socionomen 4/2005.
använder, upplever och värderar sin fysiska omgivning.
14
Artikeln
återges i sin helhet i bilaga 3.
15
Bostadens betydelse och medvetenheten om detta växer långsamt fram hos individen och förändras med tilltagande ålder. Under barndomen och uppväxttiden byggs personens föreställningar om platser sakta upp.
Den unga människan utforskar sin omvärld genom sina sinnen och konkreta handlingar. Det är först i tonåren som hon/han utvecklar en tankemässig förståelse av omvärlden och i sina tankar kan relatera platser till varandra liksom förmedla sin kännedom om dem språkligt och i abstrakta framställningar.
De platser där vi växer upp har, enligt Nordströms undersökningar, stor betydelse för oss. Det är här vi börjar utveckla vår förståelse av omvärlden. De utgör den personliga första referensen, med vilken andra platser sedan jämförs. Dessa första platser är intimt förknippade med familjen och relationerna till föräldrarna och syskonen. För det lilla barnet hänger föräldrarna och platsen där man lever tillsammans upplevelsemässigt ihop.
Studier visar att det är först i 15-årsåldern som den unge individen självständigt tar ställning till föräldravärlden, föräldrarnas sätt att leva och därmed sin uppväxtmiljö.
16
Då har individen utvecklat
en tydlig och självständig identitet, vilket gör detta ställningstagande möjligt. Samtidigt är detta ställningstagande präglat av individens uppväxtmiljö, familjeförhållanden och erfarenheter.
Nordström understryker att bostaden och bostadsmiljön representerar stora värden för barn.
Det är platsen för hemhörighet i en konkret fysisk bemärkelse liksom i en symbolisk bemärkelse, eftersom den är associerad med föräldrarna, familjen och uppväxten. Den har stor utvecklingsmässig betydelse för barn som ett ’frirum’ och kan ses som en utvecklings- och lärandemiljö fysiskt, psykiskt och socialt. …. Det är i tonåren som boendemiljöns
14
Bonnes & Secciaroli 1995, Svensk miljöpsykologi. En antologi, 2005.
15
Nordström M. Bostadens betydelse för barn ur ett miljöpsykologiskt perspektiv. Artikel till S 2004:09. Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
16
Nordström M. (2000a), Känslan för platser. En jämförande utvecklingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk miljö i Sverige och Frankrike, del 1: Landsbygdsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 1/00, Stockholms universitet. Nordström M. (2000b), Rummet som plats. En jämförande utvecklingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk miljö i Sverige och Frankrike, del 2: Stadsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 4/00, Stockholms universitet. Trondman, M. (2000), ”Att flytta eller stanna, det är frågan? Om barns och ungdomars föreställningar om att vilja bo kvar i Hällefors eller att flytta” i Vi flytt nu. Om befolkningsflyttningarna i Sverige, red. G. Graninger, G. Blücher & L. Nyström, Stiftelsen Vadstena Forum för samhällsbyggande, skrift XIV 2000, Stadsmiljörådet/Boverket, Karlskrona.
värde för individen prövas – som en plats att tryggt lämna bakom sig för nya erfarenheter eller som en plats som stänger henne inne och håller henne tillbaka i vidare kontakter med omvärlden utanför familjen och bortom barndomen.
4.6. Två undersökningar om barnfamiljer med knapp ekonomi
Hjort och Salonen genomförde 2000 en kombinerad intervju- och registerundersökning om hur barnfamiljer med knapp ekonomi påverkades av välfärdsförändringarna i slutet av 1990-talet. Den redovisades i rapporten Knapphetens boningar .
17
Undersökningen hade
särskilt fokus på boendet. Syftet var att synliggöra bostadspolitikens fördelningspolitiska konsekvenser för ekonomiskt utsatta barnfamiljer.
18
De undersökta hushållen upplevde en permanent ekonomisk otillräcklighet som ofta berodde på bristande etablering på arbetsmarknaden. Hushållen flyttade förhållandevis många gånger, mestadels för att undvika trångboddhet och bostadsområden som stämplas som socialt belastande. Ekonomin påverkades av oförutsägbarheten och otryggheten i de olika trygghetssystem som de är beroende av för sin försörjning. Barnen prioriterades genom att de vuxna stod tillbaka för barnens behov.
I intervjuerna betonades behovet av trygghet i boendet, dels för den egna personen, dels för familjen. Boendet och bostaden spelade en viktig roll i vardagen. Familjerna ville organisera en tillvaro som är förhållandevis förutsägbar och trygg, som innebär att man har en bostad man trivs i och vet att man kan bo kvar i, att ha sin försörjning tryggad genom arbete och/eller olika typer av välfärdslösningar som man kan känna tillit till. Om man inte kan lita på att försörjningen är tryggad är det svårt att få övriga delar av vardagen att upplevas som trygg. Den kan i stället komma att präglas av oro för ekonomi, barnens situation och framtiden både på kort och på lång sikt.
17
Hjort T, Salonen T. Knapphetens boningar. Meddelanden från Socialhögskolan. Lund. 2000:8.
18
Undersökningen genomfördes på uppdrag av Hyresgästföreningen. Den gjordes i Landskrona kommun. Urvalet baseras på bostadsbidragsregistret och består av hushåll som bor i hyresrätt, har haft minderåriga barn under hela undersökningsperioden 1994–1999 och haft bostadsbidrag under hela perioden. Registerundersökningen bygger på 112 hushåll och intervjuundersökningen på 20 hushåll.
De 20 intervjuade familjerna prioriterade barnen på ett tydligt sätt. Barnen ska i första hand ha ett sovrum och man vill inte bo i områden som inte upplevs som trygga för barnen. De vuxna avstod t.ex. från egna inköp till förmån för olika inköp till barnen när pengarna inte räckte till.
I rapporten Barn och knapp ekonomi
19
redovisar Anne Harju,
doktorand i socialt arbete vid Växjö universitet, resultatet av en studie som hon genomförde i Malmö under 2003/2004. Studien rörde barns ekonomiska knapphet utifrån deras erfarenheter och föreställningar samt om hur man på lämpligaste sätt når och möter barn i familjer som lever i ekonomisk utsatthet. Rapporten består dels av en kunskapsöversikt, dels av en presentation av erfarenheter av att undersöka lämpliga kontaktvägar när man i forskning vill öka förståelsen av hur man når barn och deras upplevelser om knapp ekonomi.
Resultatet av översikten pekade på att ekonomisk knapphet påverkar barnen både materiellt, socialt och emotionellt. Harju lyfte fram några generella tendenser; bl.a. betydelsen av sociala relationer för barnen och att möjligheter till social delaktighet påverkas av deras knappa ekonomiska situation. Barnens berättelser visade på en medvetenhet om familjens ekonomi och att de är oroliga över familjens ekonomiska situation. Många försökte hjälpa till så gott de kunde.
Det fanns också skillnader i hur barnen upplevde sin situation. Äldre barn visade större oro för ekonomin och skaffade egna inkomster för att ha pengar till sina personliga utgifter. Positiva familjerelationer skyddar barnen. Var man bor kunde ha betydelse för den egna upplevelsen.
Barn hanterade den egna situationen aktivt, genom att ta itu med själva problemet och att själva försöka påverka den, eller passivt genom att avstå från t.ex. egen konsumtion och aktiviteter. ”Barn med knapp ekonomi är inte en homogen grupp och det är därför viktigt att försöka förstå och föra fram den komplexitet som förekommer i deras upplevelser.”
20
19
Harju A. Barn och knapp ekonomi. Växjö universitet. Rapportserie i socialt arbete. Nr 001 2005.
20
Ibid. s. 9.
4.7. Barn utan hem
Andersson och Swärd driver forskningsprojektet Barn utan hem. De vill bl.a. ta reda på vilka barn som inte har något de kan kalla sitt hem, var de i så fall bor och hur de har det. Studien genomförs i Malmö. De medverkar med en rapport från studien i departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn.
21
Studien visade att de
hemlösa barnfamiljerna har fem olika positioner utanför den ordinarie bostadsmarknaden:
- camping/vandrarhem/hotell
- inneboende hos släktingar och bekanta/trångbodda
- kategoriboende/barackområde
- ambulerande tillvaro
- kriscentrum/kvinnoboende
En ambulerande tillvaro är den mest extrema formen av hemlöshet.
I promemorian återges en intervju med Vilma som beskriver hur hon saknar en fast punkt i tillvaron. Vi ser intervjun som ett individuellt exempel på vad avsaknaden av fast bostad kan innebära för en ung människa.
Vilma är i de mellersta tonåren och bor med sin mamma men har ingen fast adress. Det är några år sedan de vräktes från sin bostad. Under en period hade mamman en ny man, som de bodde hos, men deras förhållande tog slut och därefter har mamman förgäves sökt en egen lägenhet för sig och dottern.
Här följer en förkortad version av intervjun. Den omfattar främst de delar som handlar om vad bostaden eller avsaknaden av den betyder för Vilma. Det är tre år sedan hon hade ett riktigt hem. Sedan dess har familjen flyttat runt.
Om vi hade tur så kunde vi bo i ett hem tre månader, ett halvår, sen packa sakerna, flytta igen… Så fort man känner sig hemma på ett ställe, då får man flytta till ett nytt ställe. Och du ser, jag har tappat bort alla mina saker… Jag har ingen säng, jag har ingen bokhylla, inga egna saker…
Och nu sist vi fick flytta, då gick det över gränsen. En hel vecka var jag jätteledsen, jättedeprimerad, jag gick inte till skolan, jag kände inte jag kunde klara av det. Och jag hittade inte mina skolböcker, ena boken var i det ena huset och den andra i det andra. Jag hade ingenting, jag hade inga kläder.
22
21
22
Ibid. s. 298.
Mot slutet av intervjun frågar intervjuaren: Om du skulle önska dig något för egen del, vad skulle det vara?
Det är en lägenhet, en lägenhet bara. Jag menar, har jag inte rätt att ha någonstans att vara, har jag inte rätt att ha ett rum? Jag menar, har jag inte rätt att ha en egen trygghet? Jag har ingen trygghet någonstans, jag har ingen egen bas… jag har ingenstans att vara. Varje dag får jag fråga min mamma: Vart ska jag gå efter skolan? Det är ingenstans jag kan ta mina nycklar och säga att jag måste gå hem nu.
23
Forskarna vill också höra av Vilma vad det viktigaste man kan lära blivande socialarbetare som kommer att möta människor i hennes situation?
Det är framförallt att lyssna på människor. För varje socialmänniska som jag har träffat, de vill inte ens lyssna på en. ”Öh, det finns inga lägenheter, hej då, kom igen nästa vecka” De försöker inte ens, de skyller på politikerna. ”Vi kan inte göra någonting för det är inte vi som bestämmer vad som ska byggas.” De vill inte lyssna på oss, de försöker inte ens hjälpa oss… Vet du, det känns som att ingenting är lönt .
24
4.8. Hemmet – en del av identiteten
Catharina Thörn har i sin avhandling intervjuat hemlösa kvinnor. Hon redovisar en diskussion om vad hemmet betyder för den vuxnes identitetskonstruktion, framför allt i förhållande till omgivningen.
I intervjuerna framkom att flera talade om hemmet som en del av en identitetskonstruktion – men inte främst den kvinnliga utan i högre grad som en del av en bekräftelse från omgivningen…..Hemmet framstod som den plats där man har sina saker, sina minnen. Hemmet blir en symbol för att man har en plats i samhället – en plats som är en egen varifrån man kan leva sitt eget liv. Kvinnor utan bostad förvägras detta privata rum. De måste också berätta om sina livshistorier, sina misslyckanden och svårigheter för ett antal socialarbetare. Att ”erkänna” sina problem är ett led i att bevisa sin motivati on.
25
De träningslägenheter som flera av de intervjuade kvinnorna bor i är inte ett hem, enligt dessa kvinnor. Det är inte heller hemlöshet i bemärkelsen att sakna tak över huvudet. De är rum som varken är privata eller offentliga utan något mitt emellan, skriver Thörn.
23
Ibid s. 300.
24
Ibid. s. 300.
25
Thörn C. Kvinnans plats(er) – bilder av hemlöshet. Égalité. Stockholm. 2004 s. 239.
Makten över dörren framkom i intervjuerna som ett villkor för att uppleva en bostad som ett hem. Dörren symboliserar möjligheterna att både släppa in de gäster man vill ha i sitt hem och stänga ute dem man inte vill bjuda in. Men hemmet är också makt i bemärkelsen att ha makt över sin tid. Den som står utan bostad har vare sig en plats, där man kan förvara sina saker som kopplar till det förflutna eller möjlighet att planera sin framtid.
Thörn kritiserar att sociala myndigheter i dag har företräde att tolka hemlöshetsproblemet. Det offentliga samtalet präglas därför av ett myndighetsperspektiv.
26
Definitioner och kategorier är ett sätt att utöva makt. Hemlöshet definieras i dag framför allt som ett socialt problem och lösningarna antas ligga i olika typer av vård och behandling av individer. Med en sådan förklaring till hemlöshet handlar den inte primärt om bristen på bostad. Kategorin ”hemlös” sammankopplas som den ser ut med en mängd andra begrepp – missbruk, psykisk sjukdom, asocialitet, avvikande beteende osv. Hemlösa homogeniseras till en grupp, ”de andra”, och stereotypifieras och antagandet att de inte klarar eget boende rättfärdigar att de exkluderas från bostadsmarkna den.
27
Socialtjänstens arbete, främst i storstadsområdena, påverkas av bostadsbristen, men också av att hemlöshet har definierats så att klienterna för att ha rätt till bistånd behöver ha andra problem utöver bostadsproblemen.
Genom att ständigt ha fokus på individen legitimeras den rådande samhällsordningen. Problemet med detta är att ”hemlöshetsproblematiken” inte bara är ett individuellt problem – det hjälper inte att förändra individer om hyresvärdarna ändå inte accepterar dem på den vanliga bostadsmarknaden. Detta har lett till stora problem för både socialtjänsten och alla dem som inte får eget kontrakt på den reguljära bostadsmarknaden. Den propp som bildas på översta steget i boendetrappan visar att en tillfällig lösning permanentats.
28
Thörn avslutar sitt resonemang med en diskussion om att begreppet ”hemlös” i dag har en ideologisk funktion. Det leder till en individualisering av problemet att människor är utan bostad. ”Genom att definiera dessa människor som ’de andra’, inkapabla att ’klara eget boende’, avvikande missbrukare, prostituerade osv. undviker
26
Ibid..
27
Ibid. s. 233.
28
Ibid. s. 244.
man att definiera problemet som ett bostadsproblem, marknadsproblem eller fördelningsproblem.”
29
Det innebär också att hemlösheten blir något som den enskilde individen främst har ansvar för att lösa själv, vilket förminskar samhällets ansvar.
29
Ibid. s. 246
Kritik mot passiva socialnämnder
Länsstyrelsen framförde kritik över att nämnderna, trots vetskap om barnens situation, inte medverkat till trygga boenden för barnen. Bland de 14 ärenden med barn som den granskat fanns flera med uppenbara brister. Nämnderna måste, enligt länsstyrelsen, skaffa sig en bättre beredskap för att möta barnfamiljer som riskerar att bli vräkta.
Uppföljning
Länsstyrelsen följer under 2004–2006 upp hur socialnämnderna arbetar med barnperspektivet i ärenden om ekonomiskt bistånd bl.a. med fokus på vräkningsärenden. I rapporten Barnperspektivet i långvarigt ekonomiskt bistånd och vid avhysningsär enden
10
granskningen från 2004 av 14 kommuner/kommundelar. Länsstyrelsen fann att barnperspektivet i högre grad fanns med 2004 jämfört med 2001 i ärenden om långvarigt ekonomiskt bistånd och i avhysningsärenden. Hos flera nämnder pågick bra, strukturerat arbete, medan det fanns behov av utveckling hos några.
I sex kommuner fann man sammanlagt 29 avhysningsärenden vilka granskades. Få nämnder hade riktlinjer för avhysningar av barnfamiljer men det fanns en genomgående strävan i handläggningen att undvika avhysningar. Flertalet hyresskulder hade beviljats utifrån ett barnperspektiv.
Länsstyrelsen bedömde att socialtjänsten hade varit aktiv med olika insatser för att förhindra vräkning bland annat genom att bevilja hyresskulder i stor omfattning. Länsstyrelsen ansåg att hembesök alltid ska göras i dessa ärenden och att det är lämpligt med samarbete med barn- och familjenhet. Nämnderna borde ha system för hur samarbetet mellan olika enheter ska ske. Helhetssynen som är en av grundprinciperna i socialtjänstlagen innebär med nödvändighet samarbete mellan handläggare i ekonomiskt bistånd och handläggare vid andra enheter inom socialtjänsten.
10
Länsstyrelsen i Västra Götalands län, rapport 2005:31.
5.5 Kommunala undersökningar om hemlöshet
Vi har både i våra kontakter med kommuner och i vår enkät frågat efter dokumentation om hemlöshet bland barnfamiljer av betydelse för vårt utredningsuppdrag. Av den information vi fått del av på det sättet drar vi slutsatsen att bara ett fåtal kommuner har genomfört undersökningar om hemlöshet och dokumenterat sitt arbete i en rapport.
Malmö har sedan 2002 genomfört regelbundna kartläggningar av hemlösheten i kommunen två gånger per år och rapporterat till kommunfullmäktige. Från och med i år sker kartläggning och rapportering en gång per år med 1 oktober som mätdatum. I hemlöshetsrapporten från oktober 2004
11
framgår bl.a. att det är brist på
lägenheter och hård konkurrens på bostadsmarknaden, att fastighetsägare ställer höga krav på hyresgäster och att samtliga stadsdelar har särskild personal och ibland särskild organisation för bostadssociala frågor. Vid kartläggningen fanns det 785 barn i ”bostadslösa” hushåll. Av dessa bodde 721 i andra hand tillsammans med sin vårdnadshavare medan ett fåtal bodde med sin vårdnadshavare på Kriscentrum eller kvinnojour, på hotell eller i s.k. fritidshus. Ett barn som bodde tillfälligt med sin familj i stadsdelens utredningsboende rapporteras som ambulerande.
Socialtjänstförvaltningen i Stockholm genomförde 2004 en kartläggning av familjer som saknar fast bostad och som hade kontakt med stadsdelsförvaltningarnas olika enheter den 14 september 2004
12
. Barnfamiljerna definierades som:
Familjer eller ensamstående med hemmavarande barn som saknar egen eller förhyrd bostad och som inte bor i något stadigvarande andrahands- eller inneboendeförhållande och därför är hänvisad till tillfälliga boendealternativ. Dessutom familjer eller ensamstående med barn som vistas på institutioner, familjehem eller annan vårdinrättning och inte har någon ordnad bostad vid utskrivningen.
Från stadsdelsförvaltningarna inkom uppgifter om 188 hushåll som saknade fast bostad och som till följd av detta bodde i olika tillfälliga bostäder. Av totalt 231 inrapporterade föräldrar med ansvar för 327 hemmavarande barn bodde huvuddelen i jourlägenheter
11
Tjänsteutlåtande KS-SDF-2004-00681 och KS-SDF-2004-00682.
12
Johansson K-O. Rapport om barnfamiljer i Stockholm som saknar fast bostad. Socialtjänstnämnden. Stockholms stad. Dnr 402–632/2004.
(26 procent), tillfälligt inneboende/föräldrar/släkt (26 procent) samt på hotell (23 procent).
Av enkätsvaren framkom att vräkning från lägenheter, separation och skilsmässa samt nyligen inflyttade till stadsdelen var de vanligaste orsakerna till att barnfamiljer blivit bostadslösa. Av de redovisade hushållen hade drygt en fjärdedel blivit bostadslösa efter en vräkning. Majoriteten av dessa hushåll hade vräkts p.g.a. hyresskuld eller obetald hyra, andra skäl var hyresskuld och störande uppträdande eller störande uppträdande, missbruk och misshandel.
Barnfamiljerna hade vid mättillfället den 14 september saknat egen bostad mellan en vecka och som längst i sju år.
Samtliga av de redovisade barnfamiljerna som saknade egen bostad var föremål för insatser i olika former. Närmare 60 procent av barnfamiljerna fick försörjningsstöd kombinerat med andra insatser i form av bl.a. medverkan i olika öppenvårdsverksamheter, boende i jour- och träningslägenheter, jobbpooler, SFI-utbildning, stöd av kontaktpersoner, familjeterapeuter och psykologer samt dessutom särskilda insatser för barnen vid stadsdelsförvaltningarnas barn- och ungdomsenheter. Utöver dessa insatser tillkom hjälp med bostadsanskaffning.
Hälften av stadsdelsförvaltningarna hade avdelat särskilda resurser för att förhindra hemlöshet genom vräkningar etc.
6. Fyra nya undersökningar
Uppgifterna om antalet vräkta barn som bl.a. återges i direktiven till utredningen bygger på skattningar. Därför ville vi söka kunskap om problemet och dess omfattning genom att direkt fråga kommunerna om deras arbete med vräkningar när barn är berörda. Socialtjänsten förväntades känna till de barnfamiljer som vräkts, i synnerhet de med stadigvarande boende barn. En enkät skickades till socialtjänsten med ett antal frågor om barn som vräkts eller berörts av vräkning under 2004. Fil. mag. Hanako Sato har sammanställt och bearbetat materialet.
På utredningens uppdrag har Skatteverket gjort en undersökning riktad till tre kronofogdedistrikt (av tio) om samtliga vräkningsärenden under april/maj 2005. Dokumentationen i vräkningsärenden har i undersökningen utökats med uppgifter om aktuell kommun, hushållssammansättning, antalet barn och hyresskuldens storlek.
Professor Janne Flyghed, fick utredningens uppdrag att genomföra en studie av hyresvärdarnas, socialtjänstens och kronofogdens praxis när det gäller vräkningar i Sverige.
1
Det är en replik på den
studie som Flyghed gjorde 1994 på Socialstyrelsens uppdrag.
2
När
vi i fortsättningen skriver om studien benämner vi den Flygheds praxisstudie.
Socialstyrelsen genomförde i april 2005 en kartläggning av hemlösa i Sverige. Vi har haft möjlighet att ta del av en del råtabeller med resultatet som är relevanta för vårt uppdrag. Vi tar här med vissa preliminära uppgifter om hemlösa föräldrar som helt eller delvis lever tillsammans med sitt/sina barn. Socialstyrelsens rapport om kartläggningen presenteras i januari 2006.
1
Flyghed J. Avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar 1995–2005 med
särskilt fokus på barnfamiljer. Bilaga 1 till utredningen. Stockholm. 2005.
2
Flyghed J. Värden, kronofogden, socialtjänsten och de vräkta. Vräkningar i Sverige 1982–
1994. Augusti 1994. Stencil.
De fyra undersökningarna kan läsas så att vår enkät till kommunerna tillsammans med skatteverkets undersökning anger en miniminivå på omfattningen av vräkningsproblematiken i en del fall kompletterat med kommentarer från berörda kommuner och kronofogdar. Vår enkät till kommunerna ger också viss ny kunskap om hur vräkningsproblematiken och socialtjänstens insatser ser ut i olika kommuner i landet.
Flygheds praxisstudie beskriver hur de olika aktörerna, socialtjänsten, kronofogden och värden arbetar med och samverkar kring vräkningsärenden i dag jämfört med för tio år sedan.
Socialstyrelsens undersökning anger antalet hemlösa barnfamiljer vid undersökningstillfället i april 2005.
6.1. Enkät till socialtjänsten om barn som vräkts eller berörts av vräkning under 2004
Uppgifter om barn som vräks finns varken i socialtjänststatistiken eller i kronofogdemyndighetens statistik. Ett sätt att på kort tid få något slags uppfattning om hur många barn som under ett år blir vräkta eller berörs av vräkning var att ställa frågan till kommunerna. En enkät till socialtjänsten kunde också ge ny kunskap om problemets förekomst runt om i riket, med kommunernas synpunkter på orsaker och åtgärder för att motverka vräkning och hemlöshet.
Anställda i socialtjänsten hade hävdat att vräkningar av barnfamiljer var så pass ovanliga och en så ingripande åtgärd att man i allmänhet skulle komma ihåg det ett år efteråt. Därför utgick vi från att kommunerna skulle kunna besvara frågor om barn som vräkts eller berörts av vräkning. I bästa fall skulle det kunna finnas lokal statistik för kommunens egen uppföljning på området.
Efter diskussion med den vetenskapliga referensgruppen utformade vi en enkät om barn som vräkts eller berörts av vräkning. Den gällde barn som bor tillsammans med en eller båda föräldrarna, barn som bor växelvis
3
hos föräldrarna och barn som har regelbun-
det umgänge
4
med den vräkte föräldern.
Det har under senare år blivit allt vanligare att barn bor växelvis hos sina föräldrar efter en separation. Beslut om var ett barn ska bo efter en separation ska fattas med utgångspunkt från barnets bästa.
3
Vi har använt oss av Socialstyrelsens definition om växelvis boende, dvs. att barnet bor
ungefär lika mycket hos båda föräldrarna och har ett varaktigt boende hos båda.
4
Vi har använt oss av reglerna för bostadsbidrag, nämligen den som vid umgänge har barn
boende hos sig under minst 30 dagar per kalenderår.
Vi hade i samtal med kommuner fått veta att vräkningar ledde till förändringar i barnets boende utan att socialtjänsten hade berört problematiken och prövat förändringen utifrån bestämmelserna i föräldrabalken. Hänsyn bör tas till barnets bästa också i de fall det handlar om ett regelbundet umgänge mellan en förälder och ett barn. Därför ställde vi frågor i enkäten även om detta.
6.1.1. Enkäten och dess genomförande
Enkäten bestod av tre frågor om barn som bor stadigvarande hos minst en förälder och fyra frågor om barn som bor växelvis respektive barn som har ett regelbundet umgänge. Vi ville veta hur många barn som vräkts i varje kommun/kommundel/distrikt, hur gamla barnen var vid vräkningstillfället, hur boendet ordnades efter vräkningen samt i vilka länder barnens föräldrar var födda.
Tre öppna frågor ställdes slutligen om skälen till att det inte gått att förhindra en vräkning, om det finns behov av förändringar i lagstiftning etc. för att förhindra att barnfamiljer vräks och om det finns övriga synpunkter.
I följebrevet till enkäten efterlyste vi lokala riktlinjer, lokala undersökningar eller utvecklingsarbete och annat material som rör utredningens område.
Vi skickade sammanlagt 357 enkäter till 290 kommuner (inklusive kommundelar) med chefen för individ- och familjeomsorgen eller motsvarande som mottagare. På grund av omorganisationer i kommunerna i förhållande till vårt register, som bl.a. inneburit att en del kommuner inte längre har socialtjänsten i kommundelsnämnder, minskade antalet förväntade svar till 348.
Enkäterna sändes ut i början av mars med önskemål om svar senast den 31 mars. Under april fick de kommuner som inte svarat ett påminnelsebrev. Därefter gjordes upprepade påminnelser via telefon och/eller e-post. De kommuner som trots upprepade påminnelser inte besvarat enkäten i slutet av juni betraktas som bortfall. Svar kom från 336 kommuner/kommundelar, vilket innebär att bortfallet var 3,4 procent
5
. Resulta tsammanställningen bygger på de inkomna enkätsvaren. Ett av dessa kommer från en okänd kommun.
5
Dellenbygden (Hudiksvalls kommun), Falköping, Grums, Hammarö, Haparanda,
Hedemora, Hyllie (Malmö kommun), Högsby, Norberg, Smedjebacken, Stenungsund och Trollhättan.
Enkäten har oftast besvarats av personer i arbetsledande ställning vilka i sin tur ställt frågor till sin personal. Många enkäter har också besvarats av socialsekreterare som svarat utifrån sitt ansvarsområde eller de ärenden denne handlagt. I några fall har boendesekreterare/konsulent svarat.
Det finns också ett internt bortfall i den meningen att man inte besvarat samtliga frågor. I vissa fall är det interna bortfallet mycket stort; framför allt när det gäller barn som bor växelvis hos föräldrarna eller har regelbundet umgänge. Bl.a. med stöd av kommentarer i enkätsvaren har vi bedömt att den som besvarat enkäten inte har kunskap om eller bemödat sig om att ta reda på situationen för dessa barn.
I de fall det framgick på vad man grundar sina svar (bortfallet på denna fråga är dryga 30 procent) bygger uppgiften bl.a. på kännedom inom socialtjänsten, att man gått igenom ärenden manuellt och räknat, eller att man har utgått från kronofogdemyndighetens vräkningsmeddelanden, från uppgifter från hyresvärdar, socialregister eller befolkningsregister. Många av respondenterna påtalade osäkerheten i antalet vräkta barn då de antagligen inte känner till alla vräkningar i kommunen och att den vräkte inte alltid ansöker om socialtjänstens hjälp.
En stor del av dem som vräkts klarar, enligt respondenterna, av att ordna boende på egen hand. Det kan innebära att socialtjänsten inte får kontakt med dem och därför saknar kännedom om att det finns barn i de vräkta hushållen.
Det finns stor osäkerhet i de uppgifter som kommunerna lämnat. Siffrorna är säkrast för barn som bor stadigvarande hos föräldern/föräldrarna som vräks. Osäkerheten ökar vid växelvis boende och för umgängesbarn. Med tanke på hur undersökningen genomförts och de risker som finns för bl.a. glömska hos uppgiftslämnarna betraktar vi uppgifter om antal barn som lämnats från kommunerna som minimiuppgifter.
6.1.2. Stadigvarande boende barn
Hur många barn som bor stadigvarande med förälder är berörda?
Drygt 90 procent av samtliga besvarade frågan om antalet vräkta barn som bor stadigvarande tillsammans med sin förälder/sina föräldrar. I dessa kommuner/kommundelar uppgav socialtjänsten att minst 600 barn i åldern 0–17 år vräktes under 2004. Det finns dock fler barn än dessa som vräkts.
I fem kommuner/stadsdelar uppgavs att man kände till att barnfamiljer vräkts men att man inte kunde ange hur många barn som fanns i de vräkta familjerna
6
. För des sa barn hade inte följdfrågor om boende eller föräldrars födelseland besvarats. Det framgick inte heller klart om det rörde sig om barn som bodde stadigvarande hos den vräkte. I drygt hälften av kommunerna angav man att inte några barn blivit vräkta. Ett antal kommuner svarade att man inte visste hur många stadigvarande boende barn som berörts, ofta med hänvisning till att det saknades statistik.
7
Hur gamla var barnen?
Av de 600 vräkta barn som socialtjänsten hade kännedom om tillhörde 171 barn åldersgruppen 0–6 år, 213 gruppen 7–12 och 210 barn var 13–17 år. För 6 barn saknades uppgift om ålder.
I vilka kommuner bor barnen?
Vi jämförde enkätens svar med Boverkets enkät om bostadssituationen i land et 2004.
8
Då såg vi att vräkning oftare förekom i kom-
muner med bostadsbrist. Det fanns 109 kommuner med brist, 83 med balans och 98 med överskott på bostäder. I 54 procent av kommuner med bostadsbrist (59 kommuner) kände man till att det förekommit vräkning av stadigvarande boende barn, 39 procent av
6
I Rinkeby (Stockholm) kände man till att två till tre barnfamiljer vräkts, i Södra
innerstaden (Malmö) kände man till fem barnfamiljer, i Botkyrka tio barnfamiljer, i Gävle tre till fem barnfamiljer samt i Eskilstuna fem till tio vräkta barnfamiljer.
7
Bland dem fanns Borås (centrala distriktet), Botkyrka, Fagersta, Gävle, Helsingborg,
Karlstad, Kumla, Linköping, Nordanstig, Oxelösund, Rinkeby (Stockholm), Södra innerstaden (Malmö), Valdemarsvik och Värnamo.
8
Bostadsmarknaden år 2004–2005. Slutsatser av bostadsmarknadsenkäten 2004. Boverket.
Rapport 2004.
kommuner med balans på bostadsmarknaden (32 kommuner) kände till att det förkommit vräkningar av stadigvarande boende barn. I kommuner med överskott på bostäder var det också 39 procent (38 kommuner). Antalet barn som vräkts var störst i storstadskommuner vilka ofta också har bostadsbrist.
Vräkningar av barnfamiljer förekommer således i kommuner som har bostadsbrist, i kommuner med balans i utbud och efterfrågan och i kommuner med överskott av lägenheter. Vräkningar av barnfamiljer förekommer också i alla kommuntyper, inte bara i stora städer utan också i mindre kommuner.
9
Var är barnens föräldrar födda?
Drygt 70 procent av de 600 barn som vräktes från sin stadigvarande bostad under 2004 hade föräldrar som är födda i Sverige. De övriga fördelade sig ganska jämnt på annat nordiskt land, övriga Europa (inklusive Ryssland) och land utanför Europa. I några fall har frågan inte besvarats.
Hur ordnades boendet för barn i samband med vräkningen?
I enkäten fanns nio svarsalternativ till frågan om hur boendet ordnades för de berörda barnen i samband med vräkningen. Dessutom kunde respondenterna ange svaret annat, vet inte samt lämna eventuella kommentarer. Svarsalternativet annat följdes ofta av en kommentar, vilket möjliggjort en kategorisering enligt nedan.
9
Vi redovisar inte alla detaljsiffror här. Kommuntyperna är nio och följer Sveriges
Kommuner och Landstings indelning.
Tabell 6.1 Boende i samband med vräkning (stadigvarande boende barn).
Frekvens Procent
Socialt kontrakt bostaden
36 6
Socialt kontrakt annan bostad
110 18
Andra hand
23 4
Anhörig/bekant/flick-/pojkvän 127 21 Hotell etc. 9 2 Akutboende 43 7 Institution 33 6 Annan förälder 29 5 Ordnat annan lägenhet med eget kontrakt i kommunen eller annan kommun 63 10 Flyttat från kommunen 13 2 Övrigt annat boende 31 5 Annat, ej kommentar 19 3 Vet inte/ej svar 64 11 Totalt 600 100
Ungefär en fjärdedel av de 600 barn som vräktes bodde antingen kvar i lägenheten med socialt kontrakt eller i en annan lägenhet med socialt kontrakt i samband med vräkningen. Drygt en fjärdedel bodde hos anhöriga/bekanta/flick- eller pojkvän till föräldern eller flyttade till annan förälder. Knappt en tiondel hamnade på hotell, vandrarhem eller akutboende och för en lika stor del saknade socialtjänsten uppgifter om vart familjen tog vägen. En tiondel hade ordnat annat boende i form av annan lägenhet med eget kontrakt antingen i den egna kommunen eller i en annan kommun. Det är framför allt i stadsdelar i storstäder, förortskommuner och större städer som socialtjänsten inte uppgivit något svar på frågan eller angett att man inte vet vart barnen tagit vägen i samband med vräkningen.
Flera (29) av respondenterna kommenterade att barnen flyttat till annan förälder. Det svarsalternativet fanns inte med i enkäten. Därför kan antagligen några av de barn som angavs bo tillfälligt hos släktingar efter vräkningen vara barn som flyttat in hos annan förälder. Kommentarer kring hur boendet ordnades efter vräkningen visar att det är relativt vanligt att barnen flyttat med den vräkte föräldern till dennes pojkväns/flickväns bostad. Av kommentarerna framgår också att flera av dem som vräkts flyttat från kommunen.
6.1.3. Barn som bor växelvis
Osäkerheten i svaren när det gäller barn som bor växelvis hos sina föräldrar är stor. Socialtjänsten känner sällan till barn som inte är folkbokförda hos föräldern. Flera sade sig också vara oförmögna att svara på frågan. De 253 som besvarade frågan uppgav att de kände till sammanlagt 66 barn. Av dem var 15 barn i åldern 0–6 år, 22 barn tillhörde gruppen 7–12 och 16 barn åldersgruppen 13–17. För 13 barn angavs ingen ålder.
Enkätens följdfrågor fick i den här delen mycket stort bortfall. Kommentarer som lämnades gällde framför allt att socialtjänsten inte känner till alla barn som bor växelvis hos sina föräldrar då barnet är skrivet hos bara en av dem.
Följande kommentar belyser problemet:
Här är osäkerheten större. Det är inte säkert att vi får kännedom om att en förälder med växelvis boende blir avhyst. Om vi inte redan har kontakt med någon av föräldrarna är det troligt att de löser sin situation utan att ta kontakt med socialförvaltningen. Även om vi redan har kontakt med den ena föräldern är det inte säkert att vi får reda på att den andre vräks. Dessutom bor han kanske i en annan kommun vilket gör att vi inte ens får något meddelande från kronofogdemyndigheten.
Knappt 40 procent av samtliga besvarade frågan om socialnämnden beaktar barnets behov i samband med att den förälder som barnet bor växelvis hos blir vräkt. Av dessa svarade drygt 80 procent att de gör det och ungefär 10 procent att de inte gör det. Resten uppgav att det beror på omständigheterna eller ”ja ibland, nej ibland”.
6.1.4. Barn som har regelbundet umgänge med en förälder
Av de 336 kommunerna/kommundelsnämnderna som besvarade enkäten lämnade 282 svar på frågan om barn som har regelbundet umgänge med en förälder. Sammanlagt hade man uppgift om 147 barn. Också här är osäkerheten mycket stor. Socialtjänsten har mycket sällan kännedom om barn som har regelbundet umgänge med en förälder som vräks. Umgängesbarn är inte folkbokförda hos föräldern. Flera sade sig också vara oförmögna att besvara denna fråga eftersom uppgifter saknas, vilket gör att det interna bortfallet är stort. Uppgifter om dessa barn är mer begränsad och svarsfrekvensen på enkätens följdfrågor är mycket låg.
Av de 147 umgängesbarnen var 27 barn i åldern 0–7 år, 63 tillhörde åldersgruppen 7–12 år och 56 barn var 13–17 år. För ett barn saknades åldersuppgift.
Knappt hälften av dem som kände till umgängesbarn besvarade frågan om socialnämnden beaktar barnets behov av umgänge när en umgängesförälder vräks. Av dessa svarade tre fjärdedelar att man gör det.
6.1.5. Enkätens öppna frågor om vräkning och hemlöshet
Vilka huvudsakliga skäl finns till att det inte gått att förhindra en vräkning?
Knappt hälften av dem som besvarade enkäten kommenterade frågan om huvudsakliga skäl till att det inte gått att förhindra en vräkning av barnfamiljer/hushåll med barn. Många uppgav flera skäl till att det inte gått att undvika att vräkningen genomförs. En grov kategorisering av svaren visar att de vanligaste skälen uppfattas vara:
1. Upprepade hyresskulder (med kommentar om att avbetalningsplaner inte fullföljts, hyresvärd tröttnat/inte är villig låta hyresgäst bo kvar).
50 svar.
2. Upprepade hyresskulder (med kommentar att hyresvärd ej förhandlingsbar oavsett om skuld regleras eller om den enskilde får socialt kontrakt).
28 svar.
3. Hyresvärden inte samarbetsvillig/har tröttnat (ej angett hyresskuld/ störning).
12 svar.
4. Störningar (ofta med kommentar om missbruk/misskötsel/hot/ hänsyn till övriga hyresgäster).
42 svar
5. Familjen vill inte samarbeta/inte ha kontakt med socialtjänsten eller familjen har inte gått att nå.
34 svar.
6. Familjen prioriterar annat än hyra (med kommentar om att föräldrar har egna inkomster eller oförmåga sköta ekonomi/bristande motivation).
29 svar.
7. Ärendet kom för sent till socialtjänstens kännedom, vräkning gick inte att förhindra.
13 svar.
8. Stora hyresskulder (med kommentar att socialtjänsten inte beviljar bistånd p.g.a. tidigare beviljat bistånd till hyresskuld/hyresskulden är för stor eller att hyresgästen har egna inkomster/inte har rätt till ekonomiskt bistånd/).
10 svar.
9. Skulder (annan skuld än hyresskuld).
6 svar
De fyra första kategorierna bildar en grupp där skälen kan knytas till situationer där hyresvärden har möjlighet att fälla avgöranden som påverkar utgången positivt eller negativt för den enskilde. I den andra gruppen återfinns kommentarer som kan hänföras till socialtjänstens ansvarsområde. Här kan det sociala arbetet, socialtjänstens rutiner och bedömningar i enskilda ärenden vara av avgörande betydelse.
Riktlinjer etc. för arbetet med vräkning och hemlöshet?
I enkäten efterfrågades riktlinjer eller annan dokumentation om arbetet med vräkning och hemlöshet i kommunen. Bara ett fåtal kommuner skickade med riktlinjer eller annan dokumentation om sitt arbete. Tillsammans med annan kunskap vi fått om arbetet med bostadssociala frågor under utredningstiden tolkar vi resultatet som att det saknades riktlinjer i de flesta kommuner.
Vilka behov av förändringar finns för att förhindra att barnfamiljer vräks?
Frågan besvarades endast av 40 procent av kommunerna. Det stora flertalet ansåg att det fanns behov av förändringar och resten att det fungerade bra/inte fanns behov av förändringar.
De vanligaste förslagen på förändringar var:
1. Familjers ekonomi bör kunna ”tvångsförvaltas”, förmedlingsmedel, bostadsbidrag till hyresvärd
2. Hyresvärden bör kontakta socialtjänsten tidigare om hyresskuld/störning.
3. Socialtjänsten borde ha mer förebyggande arbete (exempelvis hyresrådgivning, boendekonsulent).
Många socialförvaltningar påpekar att problemet med vräkning och bostadslöshet även gäller familjer som bor i andra hand eller familjer som blir utan boende i samband med separationer/ misshandel. Problemet med bostadslöshet är också stort bland familjer som inte får eget hyreskontrakt på grund av låg eller ingen inkomst, skulder eller betalningsanmärkning. Dessa familjer flyttar runt i osäkra andrahandsboenden med sina barn eller bor mycket trångt. Liknande problem finns bland de asylsökande familjer som
bor i eget boende under tiden deras asylansökan prövas. Dessutom visar erfarenheten att den som blivit vräkt i många fall har mycket svårt att komma tillbaka till ett förstahandskontrakt.
6.1.6. Sammanfattning
Enkäten bestod av frågor om barn som bor stadigvarande hos minst en förälder och om barn som bor växelvis respektive barn som har ett regelbundet umgänge. Vi ville veta hur många barn som vräkts, hur gamla barnen var vid vräkningstillfället, hur boendet ordnades efter vräkningen samt i vilket land barnens föräldrar var födda. Tre öppna frågor ställdes om skälen till att det inte gått att förhindra en vräkning, om det finns behov av förändringar i lagstiftning etc. för att förhindra att barnfamiljer vräks och om det finns övriga synpunkter. I följebrevet till enkäten efterlystes lokala riktlinjer, lokala undersökningar eller utvecklingsarbete och annat material som rör utredningens område.
Vår enkät omfattar således de vräkningar som kommit till socialtjänstens kännedom genom hyresvärden och/eller kronofogdemyndigheten och där den vräkte haft ett förstahandskontrakt på bostaden.
Socialtjänsten i de kommuner/kommundelar som besvarade utredningens enkät uppgav sammanlagt 813 barn i åldrarna 0–17 år som under 2004 berördes av en vräkning. Av dessa bodde 600 barn stadigvarande tillsammans föräldern/båda föräldrarna, 66 barn bodde växelvis hos föräldrarna och 147 barn hade regelbundet umgänge med en förälder som blev vräkt. Utöver detta tillkommer ett okänt antal barn. Fem kommuner/stadsdelar uppgav att de har kännedom om att barnfamiljer vräkts, men att de inte kan ange exakt hur många barn som finns i familjerna.
10
Detta innebär ytterli-
gare minst 45 vräkta barn om man utgår från att familjerna har 1,79 barn per hushåll.
11
Lågt räknat har alltså de kommuner som besvarat vår enkät kännedom om minst 858 vräkta barn under 2004.
Det stora bortfallet när det gäller barn som bor växelvis eller har regelbundet umgänge ger uttryck för att antalet vräkta barn är kraftigt underskattat. Med andra ord kan antalet vräkta barn vara
10
I Rinkeby (Stockholm) uppgavs att två till tre barnfamiljer vräkts, i Södra innestaden (Malmö) fem barnfamiljer, i Botkyrka tio barnfamiljer, i Gävle tre till fem barnfamiljer samt i Eskilstuna fem till tio vräkta barnfamiljer.
11
Enligt SCB:s befolkningsstatistik har svenska familjer i genomsnitt 1,79 barn.
betydligt högre eftersom socialtjänsten av olika skäl inte kommit i kontakt med alla vräkningsärenden.
Vi har också jämfört enkätens svar med Boverkets enkät om bostadssituationen i landet 2004 .
12
Då fann vi att det sker vräkningar
av barnfamiljer i kommuner som har bostadsbrist, i kommuner med balans i utbud och efterfrågan och i kommuner med överskott av lägenheter. Vräkningar av barnfamiljer förekommer i alla kommuntyper, inte bara i stora städer utan också i mindre kommuner.
6.2. Kronofogdeundersökningen i april/maj 2005
Skatteverkets kronofogdeavdelning har på utredningens uppdrag begärt in statistikuppgifter om avhysningar från bostad från tre kronofogdedistrikt i landet för april och maj 2005. Syftet var att ge en bild av i vilken omfattning barn berörs av vräkningar. Uppgifterna kommer från kronofogdemyndigheterna i Sollentunakontoret/Stockholm, Umeå samt Kalmar.
13
Det hade varit önskvärt att göra en totalundersökning, men det var på grund av organisatoriska skäl hos Skatteverket inte möjligt att få uppgifter från ett helt kvartal och inte heller att göra en landsomfattande undersökning. Undersökningen ger ändå kunskap om i vilken utsträckning barn berörts av vräkningar i berörda distrikt och hur de berörda kronofogdemyndigheterna anser att samarbetet mellan dem och socialtjänsten fungerar i ärenden som rör barn.
Uppdraget till de berörda kontoren innebar att kontrollera och rapportera avhysningar från bostad. Antalet ansökningar om avhysning och hur många av ansökningarna som rörde barnfamiljer skulle rapporteras. Dessutom skulle också antalet verkställda avhysningar, hur många av dessa som rörde barnfamiljer samt hur många barn som fanns i varje barnfamilj redovisas.
Barnfamilj definierades som ”den person som avhysts har ensam eller gemensam vårdnad om ett barn som inte fyllt 18 år”. Uppgifter om sambandsregistrering med barn under 18 år finns i Skatteverkets basregister.
12
Boverket. Bostadsmarknaden år 2004–2005. Slutsatser av bostadsmarknadsenkäten 2004. Rapport juni 2004.
13
Sollentunakontoret omfattar kommunerna Järfälla, Upplands-Bro, Sigtuna, Upplands Väsby, Sollentuna, Ekerö, Sundbyberg, Solna Spånga-Tensta, Rinkeby, Kista och Hässelby-Vällingby stadsdelar i Stockholm, Umeåkontoret omfattar Västerbottens och Norrbottens län och Kalmardistriktet Kalmar, Kronobergs, Blekinge och Hallands län.
Storleken på hyresskulden i de verkställda ärendena efterfrågades liksom uppgift om i vilken kommun den avhyste personen bodde i vid avhysningstillfället. Dessutom frågade man om underrättelsen till socialnämnden lett till att socialtjänsten bekräftat mottagandet av den och om underrättelsen till socialnämnden lett till att en person från socialtjänsten fanns på plats vid avhysningstillfället .
14
6.2.1. Resultat
Tabell 6.2. Ansökningar om och verkställda avhysningar totalt och för barnfamiljer april/maj 2005.
Umeå Kalmar Stockholm/ Sollentunakontoret
Summa
Antal ansökningar
67
128
91
286
Antal ansökningar barnfamilj 16
44
21
81
Antal verkställda
24
41
36
101
Antal verkställda barnfamilj 1
3
5
9
Andel av verkställda avhysningar som gäller barnfamiljer
4 % 7 %
14 %
Andel av ansökta avhysningar av barnfamiljer som verkställs
6 % 7 %
24 %
Antal barn
2
4
9
15
Av tabellen framgår att 25–30 procent av samtliga ansökningar om avhysning rörde barnfamiljer. Av samtliga verkställda avhysningar gällde 4 procent i Umeå, 7 procent i Kalmar och 14 procent i Stockholm/Sollentunakontoret barnfamiljer. I Umeå verkställdes 6 procent av ansökningarna om avhysning av barnfamiljer, medan motsvarande siffra för Kalmar var 7 procent och för Stockholm 24 procent.
Kronofogdedistrikten redovisade att sammanlagt 15 barn berördes av vräkning under perioden (Umeå 2, Kalmar 4 och Stockholm/Sollentunakontoret 9, i genomsnitt 1,7 barn per familj). En
14
Kronofogdemyndigheten ska enligt 16 kap. 2 § Utsökningsförordningen (1981:981) underrätta socialnämnden avhysningen. Enligt 5 kap. 4 § Socialtjänstförordningen (2001: 937) skall socialnämnden samma dag bekräfta mottagandet till kronofogdemyndigheten och ge besked om ansvarig handläggare och skicka en kopia till den som bekräftelsen avser.
fjärdedel av vräkningarna i Stockholmsdistriktet sker i Sollentunakontorets område enligt befintliga statistikuppgifter.
15
Om antalet vräkta barn för varje distrikt räknas upp till årsnivå för 2005 med antagandet att dessa två månader är representativa för hela året kan man anta att 12 barn vräks i Umeå, 24 barn i Kalmar och 54 barn i Sollentunakontorets område. (216 i hela länet) Det finns dock mycket stor osäkerhet i denna siffra på grund av att vi inte vet hur representativa de två månaderna april–maj är för vräkningarna av barn under ett helt år. Vid en jämförelse med samtliga avhysningar för ett helt år 2003 och 2004 framgår att 17 procent av verkställda vräkningar för 2003 utfördes i april/maj. För 2004 var motsvarande andel knappt 17 procent. När det gäller det totala antalet vräkningar är april/maj således representativa för resten av året, men siffrorna är ändå osäkra för antalet barn eftersom de inte särredovisas i statistiken.
Jämförelse med 2004 i enkäten till socialtjänsten
Vi har jämfört siffror på antalet vräkta barn under april/maj 2005 i de tre kronofogdedistrikten med uppgifter som socialtjänsten i de berörda kommunerna lämnade för 2004.
Kommunerna i Kalmar kronofogdedistrikt
16
uppgav i social-
tjänstundersökningen 2004 att det vräktes 46 barn som stadigvarande bodde tillsammans med minst en förälder. Det är nästan dubbelt så många barn som en framskrivning till årsnivå av kronofogdeundersökningen för 2005.
I Umeå kronofogdedistrikt
17
uppgav kommunerna i de två länen
i socialtjänstundersökningen att det 2004 vräktes 25 barn som bodde stadigvarande med minst en förälder. Det är mer än dubbelt så många barn som en framskrivning till årsnivå av kronofogdeundersökningen 2005.
Kommunerna i Sollentuna kronofogdekontor
18
uppgav i social-
tjänstundersökningen att det vräktes 16 barn som stadigvarande bodde tillsammans med minst en förälder, därtill kommer 2-3 barnfamiljer med ett obekant antal barn. En motsvarande jämförelse
15
Skatteverkets statistik över avhysningar.
16
Kalmar, Kronoberg, Blekinge och Hallands län.
17
Norrbottens och Västerbottens län.
18
Omfattar kommunerna Järfälla, Upplands-Bro, Sigtuna, Upplands Väsby, Sollentuna, Ekerö, Sundbyberg, Solna och följande stadsdelar från Stockholm: Spånga-Tensta, Rinkeby, Kista, Hässelby-Vällingby.
med en framskrivning till årsnivå av kronofogdeundersökningen 2005 visar att socialtjänsten i dessa kommuner känner till mindre än hälften av de vräkta barnen. Även andelen som vräks i förhållande till antalet ansökningar är större i Sollentuna kronofogdekontor. Det ger ytterligare stöd för uppfattningen att kommunerna i detta distrikt har sämre kunskap om vräkningshotade, alternativt gör mindre insatser för att förhindra vräkning.
Bekräftelse från socialtjänsten
Kommunerna bekräftade skriftligt mottagande av meddelandet från kronofogdemyndigheten om utsatt datum för avhysning i mycket varierande utsträckning. I Umeå hade 45 av 67 underrättelser bekräftats, i Kalmar 24 av 128 och i Stockholm 11 av 91. Det betyder att i genomsnitt en knapp tredjedel av kommunerna i de berörda kronofogdedistrikten följer gällande bestämmelser i socialtjänstförordningen.
Av kommentarerna från kronofogdedistrikten framgick att några kommuner aldrig bekräftar skriftligt, men däremot per telefon i de flesta fall medan andra kommuner aldrig svarar. Några kommuner svarar med hänvisning till ekonomigruppen, men uppger inga namn.
Socialtjänstens närvaro vid vräkningen
Socialtjänsten var närvarande vid tre av fem vräkningar av barnfamiljer inom Stockholmsdistriktet. Av svaren från de två andra distrikten framgick att det förekommer sporadiskt och då endast på begäran av kronofogdemyndigheten. I Umeådistriktet var socialtjänsten närvarande vid en vräkning, dock inte den enda som berörde en barnfamilj.
6.2.2. Sammanfattning
Tre kronofogdedistrikt – Umeå, Kalmar och Sollentunakontoret/Stockholm – utgjorde underlaget i den undersökning som genomfördes på uppdrag av utredningen under perioden april/maj 2005.
Under perioden vräktes 9 barnfamiljer. I familjerna fanns sammanlagt 15 barn. Om vi antar att april/maj är representativa för ett helt år skulle det innebära att det vräks 46 barn Kalmardistriktet, 25 i Umeådistriktet och 54 i Sollentunakontorets område under 2005.
Vi har jämfört de siffror på antalet vräkta barn under april/maj 2005 i de tre kronofogdedistrikten med uppgifter som socialtjänsten i de berörda kommunerna lämnat för 2004.
Kommunerna i Kalmar och Umeå kronofogdedistrikt kände i socialtjänstenkäten till ungefär dubbelt så många barn som en framskrivning till årsnivå av kronofogdeundersökningen för 2005.
En motsvarande jämförelse för Sollentunakontorets kommuner visar att socialtjänsten i dessa kommuner kände till mindre än hälften av de vräkta barnen. Även andelen som vräks i förhållande till antalet ansökningar är större för Sollentuna kronofogdekontor. Det ger stöd för uppfattningen att kommunerna i detta distrikt har sämre kunskap om vräkningshotade, alternativt gör mindre insatser för att förhindra vräkning.
I genomsnitt en knapp tredjedel av kommunerna i de berörda kronofogdedistrikten bekräftar skriftligt att de mottagit meddelandet om tid för vräkning från kronofogdemyndigheten. Det varierar mellan distrikten i vilken utsträckning socialtjänsten är närvarande vid själva vräkningen; inte i något distrikt är den alltid närvarande när en barnfamilj vräks.
6.3. Avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar
För tolv år sedan genomfördes en studie av vräkta hushåll i Stockholms län för att bl.a. följa upp dem ett drygt år efter vräkningen och beskriva deras socioekonomiska status före och efter en vräkning. I samband med detta arbete noterades att andelen verkställda vräkningar av antalet ansökningar (verkställighetsfrekvensen) varierade kraftigt inom landet. En möjlig förklaring till detta antogs vara olika praxis hos framför allt socialtjänst och hyresvärdar i avhysningsärenden. När Socialstyrelsen senare fick regeringens uppdrag att utreda de bostadslösas situation gavs möjlighet att i ett delprojekt pröva denna hypotes. Fyra kronofogdedistrikt med olika verkställighetsfrekvens valdes ut för en närmare studie – Malmö, Stockholm, Uppsala och Umeå.
Huvudintresset i undersökningen 1994 var att undersöka hur avhysningspraxis förändrats under åren 1988–1993 och i vilken mån detta samvarierade med verkställighetsfrekvensen. Det framkom att såväl värdar som socialtjänst blivit restriktivare. För värdarnas del tog sig detta framför allt uttryck i hårdare krav på nya hyresgäster vid tecknande av kontrakt. Detta gällde både allmännyttan och privatvärdarna. För socialtjänstens del innebar det en allt stramare attityd till hjälpsökande med hyresskulder i takt med att antalet ansökningar om vräkning sköt i höjden under 1990-talets början. Ett distrikt, Umeå, avvek då man där hade en generösare attityd till hyresskulder; något som också återspeglades i en klart lägre vräkningsfrekvens.
6.3.1. Den nya studien
Barnkonventionen ska förverkligas i alla delar av samhället och inte bara när verksamheter eller åtgärder direkt vänder sig till barn. Socialtjänstlagen innehåller en bestämmelse om att när beslut rör barn ska hänsyn tas till barnets bästa och barnet har rätt att komma till tals. Varken utsökningsbalken som reglerar kronofogdemyndigheternas verksamhet eller hyreslagen innehåller motsvarande regler. Det var därför av intresse att i en ny undersökning av avhysningspraxis undersöka hur barnperspektivet kommer till uttryck i de verksamheter som är inblandade när en barnfamilj står inför hotet att mista sin bostad.
Den studie som Flyghed gjort för utredningens räkning är en replik på praxisstudien från 1994, men med den väsentliga skillnaden att det lagts till frågor med fokus på vräkningshotade hushåll där det ingår barn. För jämförbarhetens skull valdes samma fyra distrikt – Malmö, Stockholm, Uppsala och Umeå.
De övergripande frågorna i enkätundersökningen till kronofogdar, socialtjänst och hyresvärdar har varit: Vilka förändringar i avhysningspraxis har skett mellan 1995 och 2004? Hur fungerar avhysningsreglerna? Hur har problematiken med barn i de vräkningshotade hushållen beaktats? Därtill ingick frågor om hur de tre aktörerna samverkar.
Hela studien finns att läsa i bilaga 2 varför vi här endast redovisar ett urval av frågorna som besvarats av såväl hyresvärdar som socialtjänst och kronofogdemyndigheter utifrån några centrala teman.
Enkäter skickades ut till 12 kronofogdekontor av vilka 11 svarade. Av de 37 enkäter som skickades ut till socialtjänsten besvarades 27. Till hyresvärdarna skickades enkäter till 19 allmännyttiga bostadsföretag och 12 privata hyresvärdar. Svar inkom från 13 av de allmännyttiga företagen och 1 privat hyresvärd. Bortfallet är således stort bland de privata hyresvärdarna.
Avhysningspraxis
Relationen mellan faktiskt verkställda vräkningar och ansökningar om vräkningar var relativt oförändrad under åren 2000–2005. Storstadsområdena hade en klart högre verkställighetsprocent nu liksom i studien från 1994.
Samtliga tre aktörer fick frågan om hur avhysningspraxis förändrats under de senaste tio åren. Alla svar vittnade om en tilltagande restriktivitet. Flertalet kronofogdar ansåg att såväl värdarna som socialtjänsten blivit restriktivare och närmare hälften av socialförvaltningarna ansåg att värdarna blivit restriktivare. En fjärdedel av de tillfrågade socialförvaltningarna uppgav också att de själva blivit restriktivare och de fick medhåll av hälften av värdarna. Andelen av värdarna som inte accepterade hyresgäster med ekonomiskt bistånd som försörjning var hela 43 procent; en ökning med 40 procent från undersökningen 1994 vilket måste betraktas som uppseendeväckande.
En av värdarna påpekade ett betydelsefullt förhållande som innebär att socialtjänsten kan missa hushåll som tvingas lämna sin lägenhet. Det finns i dag ingen skyldighet för värden att underrätta socialtjänsten när ett hyresavtal sägs upp till hyrestidens utgång
19
. I dessa får socialtjänsten ingen information om situationen förrän kronofogdemyndigheten meddelar datum för avhysning.
Avhysningsreglerna
Den absoluta majoriteten av kronofogdarna (9 av 11) ansåg att avhysningsreglerna så som de i dag är formulerade fungerar i stort sett väl. Två kronofogdar påtalade att när det gäller barnfamiljer ”behövs en regeländring där soc åläggs att besöka familjen för utredning”. Socialtjänsten skickar i regel bara ett brev och hör inte
19
12 kap. 46§ 1 st 2p. JB.
familjen av sig gör socialtjänsten oftast ingenting och dessa familjer ”öppnar i regel aldrig sin post”.
Tre av fyra socialförvaltningar ansåg att reglerna fungerar bra eller mycket bra. Trots detta lämnade flera förvaltningar förslag till hur de skulle kunna förbättras. Förslagen gällde framför allt att man önskade tidigare signaler från hyresvärdarna så att tiden för att finna lösningar inte blir så knapp och resulterar i att ”hyresskulderna blir för stora och därmed svårare att reda upp”. I ett svar framkom att det största problemet var hyresvärdarnas inställning som gjorde det svårt att förhandla om kvarboende. Därför efterlystes mer ”förebyggande kontakt med hyresvärdar, speciellt mindre privata värdar”.
Viss självkritik kan även spåras i några svar. Främst handlar det om förbättrade rutiner när informationen väl inkommer samt att det behövs ”bättre samarbete mellan sektionerna”. En annan framhöll behovet av skriftliga rutiner, att ”skriva ner det vi faktiskt gör”. Ett sätt att förebygga att det går för långt, var att socialtjänsten själv tog initiativ till regelbunden kontakt med hyresvärdarna.
Samverkan med hyresvärden
I 10 fall av 11 svarade kronofogden att det fanns både ett informellt och formellt samarbete med hyresvärden i avhysningsärenden. Hälften av respondenterna svarade att samarbetet förändrats under de senaste tio åren och angav som skäl att värdarna antagit ”en tuffare attityd gentemot gäldenären”. Samtliga kronofogdar ansåg att samarbetet var till nytta i arbetet. Som skäl angav de flesta att de fått information om något förhållande som skulle kunna skapa problem vid själva avhysningen t.ex. att det fanns barn i hushållet.
Samtliga socialförvaltningar hade något slags samverkan med hyresvärden och tre fjärdedelar av dem hade regelbunden samverkan. Några framhöll att det blivit svårare att samarbeta och att värdarna antagit en hårdare attityd som gjort att det blivit svårare att teckna avbetalningsplaner.
Bland positiva svar fanns kommentarer om rutiner för förebyggande arbete som underlättat tidiga och täta kontakter samt om regelbundna träffar. Samtliga socialförvaltningar bedömde att samarbetet med värden varit till nytta framför allt genom att man därigenom kunnat finna olika slags lösningar som gjort att hushållet kunnat bo kvar eller att
det åtminstone gått att skjuta upp vräkningen. Åtgärder som socialtjänsten beslutat var t.ex. att bevilja bistånd till skulden, ta över förstahandskontraktet eller tillsätta boendestöd.
Samverkan med socialtjänsten
Åtta (av 11) kronofogdar samarbetade regelbundet med socialtjänsten; så gott som samtliga gjorde det både formellt och informellt. Åtta ansåg att samarbetet förbättrats jämfört med hur det var för tio år sedan, framför allt genom bättre kontakter med det lokala socialkontoret. Den information om hushållet som socialtjänsten kunde bidra med ansågs vara till nytta i samarbetet. Initiativet till samverkan kommer i något fall från kronofogden eller hyresvärden, som måste trycka på socialtjänsten att agera.
Tio hyresvärdar (av 14) uppgav att de hade regelbunden samverkan med socialtjänsten; alla utom en att det skedde såväl formellt som informellt. Hälften av dem ansåg att samverkan förändrats under den senaste tioårsperioden genom att informationsutbytet ökat och kontakterna blivit tätare. I några fall förekom regelbundna träffar mellan hyresvärd och socialtjänst. I ett svar uppmärksammades det positiva som inträffat genom att socialtjänsten inrättat specialteam som arbetar med barnfamiljer.
Nio av värdarna ansåg att samarbetet varit till nytta. Socialtjänstens särskilda satsningar lyftes fram som positiva av flera hyresvärdar. Samtidigt önskade andra ”tydligare och tidigare initiativ från soc. Om så skulle ske skulle antalet avhysta minska högst betydligt”.
Samverkan med kronofogden
Socialtjänstens samverkan med kronofogden hade ökat under de senaste tio åren. Knappt tre fjärdedelar hade regelbunden och samtliga hade någon form av samverkan. Kontakten hade blivit bättre vilket underlättat samarbete. Specialisttjänster och projekt där alla ärenden om avhysningar tas om hand uppgavs som exempel på ett förbättrat samarbete.
En stor majoritet (85 procent) ansåg att samarbetet med kronofogden varit till nytta för socialtjästen. Det som lyftes fram i detta sammanhang var informationsutbyte och kontakt för att kunna
agera på ett tidigare stadium. Flera påtalade just betydelsen av att samarbetet med kronofogden kunde leda till uppskov med avhysningen för att få tid att finna lösningar tillsammans med hyresvärden och den enskilde. En socialförvaltning menade att ”vi hjälps åt för att föra den sökandes talan mot hyresvärden”. Samarbetet hade också bidragit till att genomförda avhysningar varit förberedda och skonsamma. Framför allt hade samordning och bättre information gjort att bistånd kunnat ges i god tid och avhysning i vissa fall till och med kunnat förhindras.
Samtliga hyresvärdar svarade att de samarbetade med kronofogdemyndigheten i avhysningsärenden; alla utom en gjorde det regelbundet. Den som gjorde det sporadiskt är undersökningens enda privatvärd.
De allra flesta uppgav att samarbetet varit till nytta. Det vanligast förekommande skälet till detta uppgavs vara att man fått information som underlättat vräkningsförfarandet bland annat genom att man kunnat skynda på ärendet. Den genomgående uppfattningen var att kronofogdemyndigheten var till nytta därför att den stärker värdens sak. Att ”kronofogden kontaktar soc. myndigheter för att försöka rädda situationen” vilket ”ibland kan vara till stor hjälp för värden” var ett exempel på att samarbetet uppskattades av hyresvärden.
Hur kommer barnperspektivet till uttryck i arbetet med avhysningshotade hushåll?
Sju av hyresvärdarna uppgav att de inte vidtagit några särskilda åtgärder beträffande avhysningar av barnfamiljer. En har satsat på egna hyresrådgivare, en annan ”försöker alltid få till en avbetalningsplan”. Om man har kännedom om att det finns barn i hushållet försöker man generellt reagera snabbare och på ett tidigt stadium ta kontakt med socialtjänsten. En värd startade för 4–5 år sedan ett särskilt projekt tillsammans med socialtjänsten, men resultatet var klent för ”familjerna ville sällan ha kontakt och de flesta uteblev från de samtal och möten som bokades”.
När frågan gällde vad som behövs för att minska antalet vräkningar bland barnfamiljer svarade en värd att det är ”en fråga för socialtjänsten”! De mer substantiella förslagen kretsade i stor utsträckning kring socialtjänstens verksamhet. När det gällde egna initiativ föreslogs att ”ytterligare effektivisera krav- och inkassoru-
tiner så att reaktion och aktivitet sker ännu snabbare”. En annan värd framhöll att det gäller att den enskilde förstår att man har ett eget ansvar. ”Många verkar tro att bara för att man har barn så går socialen in och löser alla skulder. Sen tror jag att ekonomisk rådgivning skulle hjälpa många och i vissa fall behöver man hjälp av ’god man’ eller liknande.”
Åtta av kronofogdemyndigheterna besvarade frågan om man tar särskild hänsyn till om det finns barn i det hushåll som ska avhysas. Huvudsakligen skedde detta genom att kontakt togs med socialtjänsten för att förvissa sig om dels om att den kände till att det fanns barn, dels försäkra sig om att barnen hade någonstans att bo. Generellt uppgav kronofogden att det lades ner mer tid och ansträngningar för att hitta en lösning i dessa situationer. Om barnen inte hade någonstans att ta vägen fick ”sociala ordna med ’omhändertagandet’ innan avhysning sker”. En myndighet redovisade en avvikande uppfattning i bemärkelsen att den inte ansåg att barnfamiljer ska särbehandlas. ”Det bör vara lika för alla som har obetalda hyror eller av annan anledning ska avhysas.” Det påpekas också att kronofogdemyndigheten inte kan påverka; ”föräldrarna och socialtjänsten har det yttersta ansvaret.”
På den öppna frågan om vad som behöver göras för att minska antalet vräkta barnfamiljer gavs flera längre svar. De handlade om att både hyresvärden och socialtjänsten borde bli snabbare i att kontakta familjen för att ”på så vis kunna bromsa skuldökningen”. Om hyresvärden agerade på ett tidigt stadium skulle ”kanske en avbetalning klaras av och hyresgästen komma i fatt och ordna sin ekonomi (autogiro av hyran t.ex.).”
Ett annat förslag var att värden borde förbättra informationen till hyresgästen om följderna av utebliven hyresbetalning.
Flera av kronofogdarna ansåg att socialtjänsten måste bli mer aktiv när i kontakten med de avhysningshotade, inte bara passivt skicka brev med uppmaning om kontakt eftersom många i den här situationen i regel inte öppnar sin post.
Inom socialtjänsten svarade det stora flertalet att de vidtog särskilda åtgärder när det gällde vräkning av barnfamiljer. Vanligast var att man utifrån ett barnperspektiv följde upp och såg till att barnen hade någonstans att bo efter vräkning, t.ex. ”vid behov överflyttning till annan vårdnadshavare”. Barnfamiljer ställdes inte på ”gatan” utan socialtjänsten förvissade sig om ”att bostadsfrågan är löst för familjen efter det att de förlorat sin lägenhet”. Man undersökte om barnet hade en mamma, pappa eller annan nära anhö-
rig som det kunde bo hos. ”Barnfamiljer har alltid varit en prioriterad grupp.”
Generositeten när det gällde att bevilja ekonomiskt bistånd till hyresskulder var större när det handlade om en barnfamilj och även när det gällde att förhandla med värden om övertagande av förstahandskontrakt. Men flera påpekade att många värdar ville att vräkningen genomförs även om socialnämnden beviljat bistånd till skulden
20
.
Drygt hälften av socialförvaltningarna uppgav också att de hade särskilt samarbete med kronofogdemyndigheten (och även med värden) vid vräkning av barnfamiljer som framför allt bestod i tätare kontakter för att ”på alla sätt försöka undvika avhysningen”.
6.4. Socialstyrelsens kartläggning av hemlöshet i Sverige
Socialstyrelsen genomförde under vecka 17 (25 april–1 maj) 2005 en kartläggning av hemlöshet i Sverige. Undersökningen var en uppföljning av kartläggningar genomförda 1993 och 1999. Den kommer att redovisas i sin helhet i januari 2006, men vi har fått ta del av material som rör barn och hemlöshet.
Fler uppgifter om barn ingår för första gången i 2005 års kartläggning. Ett formulär skulle fyllas i för varje person som identifierats som hemlös inklusive uppgifter om deras barn under 18 år om barnet levde med föräldern som var hemlös. På grund av problemområdets natur föreligger ett bortfall i vissa variabler som kan vara omfattande. Datakvaliteten har ännu inte kunnat kontrolleras helt. Uppgifterna som rör barnen är så knapphändiga i enkäterna att det enligt Socialstyrelsen inte går att uttala sig om barnens förhållanden på ett någorlunda säkert sätt. De uppgifter som vi har fått ta del av och som kan redovisas med någon grad av säkerhet rör bara föräldrarna. Det är också viktigt att tänka på att resultatet ger en bild av situationen för hemlösa föräldrar under mätveckan.
I enkäten skulle anges om personen var förälder till barn under 18 år.
20
Obs. att hyresgästen inte kan vräkas om socialtjänsten inom återvinningsfristen skriftligen meddelar hyresvärden att nämnden åtar sig betalningsansvaret för hyran. 12 kap. 44 § 3 st JB.
Tabell 6.3 Är personen förälder till barn under 18 år?
Ja: Antal
föräldrar
Till 1 barn
2398
Till 2 barn
1410
Till 3 barn125
496
Till 4 barn
194
Till 5 eller fler barn 131 Okänt hur många barn
380
Totalt 5 009
Av tabellen framgår att 5 009 personer var hemlösa föräldrar. Av dem är 1 701 kvinnor och 3 1 95 män
21
. Det är inte möjligt att med hjälp av dessa siffror uttala sig om hur många barn som är berörda eftersom båda föräldrarna kan förekomma som hemlösa i materialet. En särskilt intressant fråga för vår utredning rörde om den person som var förälder helt eller delvis levde tillsammans med något/några av sina barn. I de fall det finns kända uppgifter bor ca 60 procent av kvinnorna med sina barn och 30 procent av männen. Materialet ger inte information om det rör sig om föräldrar som bor stadigvarande med barn, om barnet bor växelvis med eller har umgänge med föräldern och då bor tillsammans med föräldern. En fjärdedel av de hemlösa kvinnorna och 17 procent av männen, som helt eller delvis bor tillsammans med sitt/sina barn, återfinns i kategorin som är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende eller är uteliggare. Cirka en tredjedel av kvinnorna och ungefär två femtedelar av männen bor i tillfälligt boende av olika slag
22
. Övrig a finns inom institutionsboende av skilda slag där vederbörande antingen skrivs ut inom tre månader eller bor kvar i institutionsboendet. Det är bekymmersamt att enkäten inte ger en mer nyanserad kunskap om barns hemlöshet eller om barn som har en förälder som är hemlös. Att informationen blivit så knapphändig i Socialstyrelsens enkät får kanske tillskrivas det faktum att det är första
21
Det saknas uppgift om kön för 113 personer.
22
Det kan röra sig om att bo kontraktslöst hos kompisar/bekanta, familj/släktingar eller ha ett tillfälligt inneboende- eller andrahandskontrakt och på grund av detta sökt hjälp med boendet.
gången fler frågor om barn finns med i en kartläggning av hemlöshet och de svarandes ovana med ett barnperspektiv. Men det är angeläget att i kommande studier ta reda på mer om hur barnen bor, hur deras situation i förskola eller skola påverkas och uppmärksamma om/hur barns umgänge med en hemlös förälder förändras.
7. Förhållanden som påverkar socialtjänstens arbete
Under utredningsarbetet har det framstått allt tydligare att socialtjänsten inte ensam har verktygen att lösa problemen för barnfamiljer som blir vräkta. Detta kapitel inleds därför med en beskrivning av kommunernas instrument för att främja bostadsförsörjningen och de initiativ som regeringen nyligen tagit på området. Den växande sekundära bostadsmarknaden behandlas. Sist beskrivs några utvecklingsfrågor hos Kronofogdemyndigheten. Reglerna om vräkning/avhysning har tidigare beskrivits i kapitel 2. Socialt arbete med vräkning och hemlöshet beskrivs i kapitel 8.
7.1. En tudelad bostadspolitik
Bostadspolitiken har under senare år tudelats. Den ena delen behandlar finansiella aspekter, minskande subventioner och är mer lik en konkurrensutsatt marknad. Den andra delen består av den sociala bostadspolitiken med integration och sociala rättigheter som honnörsord. Det finns inte något tydligt samband mellan dessa två delar i de offentliga texterna i samband med bostadspolitikens förändringar i slutet av 1990-talet.
1
Denna konflikt kännetecknar
fortfarande svensk bostadspolitik, skriver Turner
2
.
7.2. Bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar
Kommunen är skyldig att planera för bostadsförsörjningen.
3
Syftet
är att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Dessutom ska kommunen främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds
1
Se SOU 1996:156 och Prop. 1997/1998:119.
2
Bengt Turner är professor i nationalekonomi och prefekt vid Institutet för bostads- och
urbanforskning vid Uppsala universitet.
3
Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
(bostadsförsörjningslagen).
och genomförs för bostadsförsörjningen. Om det behövs ska kommunen samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.
Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod, men det är fortfarande 78 procent av landets kommuner som inte har riktlinjer för innevarande mandatperiod.
4
7.2.1. Bostadsförmedling
Bostadsförsörjningslagen
5
säger att kommunen om det behövs ska
anordna bostadsförmedling. Kommunala bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid har möjlighet att ta ut en köavgift av de bostadssökande. Om två eller flera kommuner behöver en gemensam bostadsförmedling kan de tillsammans anordna en sådan. Regeringen kan förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling. Endast ett tiotal kommuner har en kommunal bostadsförmed ling.
6
Obligatorisk bostadsförmedling i kommunerna
Kommunernas bostadsförsörjningsansvar förutsätter att man bygger upp kunskap om vilka behov av bostäder som finns lokalt. Om kommunen har en bostadsförmedling kan den få en bild av behov och efterfrågan och vilka hushåll som har svårast att få sina behov och önskemål uppfyllda. Den informationen kan tillsammans med kunskap om det lokala bostadsbeståndet, befolkningssammansättningen och framtidsprognoser ge underlag för planeringen av bostadsförsörjningen.
För att kunna planera bostadsförsörjningen i en kommun bör man ta hänsyn till både strukturella och individuella faktorer. Strukturfaktorerna uppmärksammas i allmänhet i planeringsarbetet i de s.k. hårda nämnderna, medan det i dag finns en uppenbar risk att människors skiftande behov av bostäder inte uppmärksammas tillräckligt. Också statens agerande med överprövning, tillsyn och tillstånd när det gäller samhälls- och bostadsplanering riskerar att få
4
Bostadsmarknaden år 2005–2006 – Slutsatser av Bostadsmarknadsenkäten 2005, Boverket,
2005.
5
Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
(bostadsförsörjningslagen).
6
Ibid. s. 10.
en slagsida. Det finns flera statliga verk, med motsvarande enhet på länsnivå, med bl.a. tillsynsuppgifter för teknik och miljöfrågor, men det finns ingen enhet med motsvarande inflytande när det gäller medborgarnas behov av bostäder, exempelvis hur kommunerna lever upp till sitt ansvar för bostadsförsörjningen.
7
Boverkets
roll i bostadsförsörjningen är främst att bistå kommunerna med olika underlag, råd och stöd, exempelvis gavs vägledningen Boendeplanering i praktiken ut under 2005.
Boverket anser att en kommunal bostadsförmedling är en viktig kunskapskälla för efterfrågan och om behov hos de bostadssökande. Boverket anser att det på nytt bör bli obligatoriskt för kommunerna att ha en bostadsförmedling.
7.2.2. Vilka andra bostadspolitiska instrument har kommunerna?
Förutom ansvaret för bostadsförsörjningen och möjligheten att inrätta bostadsförmedling har kommunen ytterligare instrument att använda för att styra utvecklingen av bostäder i kommunen.
Kommunen har med stöd i plan- och bygglagen
planmonopol.
Den har ansvaret för hur användningen av mark och vatten samt hur bebyggelseutvecklingen sker. Kommunen ska fastställa översiktsplaner över markanvändningen och detaljplaner över bebyggelsens utformning.
Kommunen kan också genom eget markinnehav och strategiska köp och försäljningar påverka bebyggelseutvecklingens innehåll. Exploateringsavtal gör det möjligt för kommunen att ge villkor för tillkommande bebyggelse. Avtalen kan t.ex. gälla bebyggelseutformning, kostnadsfördelning, att säkra kommunen förmedlingsrätten till nybyggda bostäder samt att påverka lägenhetssammansättningen och upplåtelseformen. Exploateringsavtalet kan också säkra rätten till lägenheter för socialtjänstens behov.
Många kommuner har ett eget allmännyttigt bostadsföretag. När de kommunala bostadsföretagen hade sin största tillväxt var syftet att vara ett instrument i kommunernas händer för att garantera att bostadsbyggandet hade en tillfredsställande omfattning och att man byggde bostäder som kunde efterfrågas av “vanligt” folk och
7
Källa: Utredningens diskussion med Boverket om möjligheterna att förstärka insatserna för
bostadsförsörjningen.
8
1987:10.
även av dem som privata fastighetsägare avvisade som t.ex. barnfamiljer. Även om målgruppen inte var människor med sociala och ekonomiska problem fyllde dock allmännyttan en väsentlig bostadspolitisk roll för att även människor med låga inkomster skulle kunna efterfråga goda bostäder.
De kommunala bostadsföretagens roll har förändrats, vilket beskrivs senare i detta kapitel. Men fortfarande kan de kommunägda bostadsföretagens verksamhet styras genom ägardirektiv. T.ex. kan styrning mot nyproduktion, fastställande av förmedlingsprinciper eller särskilda åtaganden för hushållsgrupper med särskilda behov m.m. föreskrivas.
7.3. Bostadspolitiken och hemlösheten
Turner visar i sin forskning att hushållens bostadsutgifter har stigit brant sedan 1990-talet till följd av minskade subventioner och ökade skatter och taxor på boendet. Alla hushåll får lägga en större del av sina disponibla inkomster på boendet, men ensamstående hushåll med låga inkomster har särdeles höga bostadsutgifter. Dessa har inte heller möjlighet att bo så mycket trängre än de redan gör.
9
Turner beskriver hur marginella grupper på bostadsmarknaden är inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till sina låga inkomster, utan nämnvärda möjligheter att minska sina utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende. Det är en fråga för den långsiktiga forskningen att klarlägga om dessa grupper riskerar att bli framtidens hemlös a.
10
7.3.1. Ansvarsförskjutning i bostadspolitiken
Löfstrand beskriver i sin avhandling
11
hur det skett en ansvarsför-
skjutning i bostadspolitiken under 1990-talet, framför allt i hanteringen av bostadslöshet som problem. Tidigare tog staten, genom en aktiv nationell bostadspolitik, och kommunen gemensamt ansvar för bostadslösheten. Det drevs också en aktiv bostadsfördelningspolitik där allmännyttan var ett viktigt verktyg i arbetet. Allmännyttan befriades successivt från sitt bostadssociala ansvar och an-
9
Turner B. Hemlöshet och bostadspolitik för alla. Artikel i Runquist W och Swärd H (red),
Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Carlssons 2000.
10
Ibid. s. 93.
11
Löfstrand C. Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. 2005. s 310–311.
passades till en mer konkurrensinriktad bostadsmarknad. Det medförde att bostadsföretagens uthyrnings- och vräkningspolicy skärptes. Ett annat verktyg i den tidigare politiken var de kommunala bostadsförmedlingarna som numera endast finns i tio kommuner i landet.
Bostadslöshet har genom den här utvecklingen blivit ett alltmer centralt problem för socialtjänsten att hantera, men är en nedprioriterad fråga, enligt Löfstrand. Avsaknaden av bostad underordnas andra problembeskrivningar i socialtjänsten. De bakomliggande orsakerna antas vara helt andra än bostadsbrist, som exempelvis missbruk etc. Den här problemkonstruktionen kan, enligt Löfstrand, delvis vara en konsekvens av att socialtjänsten inte har tillräcklig tillgång till lägenheter på den reguljära bostadsmarknaden för att på allvar kunna ta sig an klienternas bostadsproblem.
Enbart bostadslöshet räcker inte för att socialtjänsten ska engagera sig i problematiken. Man ska vara bostadslös och missbrukare, bostadslös och i behov av socialtjänstens insatser etc.
Man skulle kunna säga att förändringarna av bostadspolitiken har inneburit att
bostadslösheten som problem är ägarlöst, medan socialtjänsten tagit på sig ansvaret för hemlösheten.
Förskjutningen i ansvar från stat (genom bostadspolitiken) och kommun (genom bostadsförmedling och allmännytta) till socialtjänsten fick alltså konsekvensen att bostadsproblemet omdefinierades från att ha varit ett bostadspolitiskt problem till att bli ett hemlöshetsproblem.
…..Hemlösa ses som avvikande och ofta i behov av något
annat än
bostad. I den konkreta interaktionen mellan professionella hjälpare och klienter hålls de hemlösa själva ansvariga för sina problem, vilka blir till individproblem.
12
7.3.2. Kommunala bostadsföretag
Traditionellt har de kommunala bostadsföretagen haft som sin viktigaste uppgift att trygga en bostadsproduktion till rimliga (läs: kostnadsbestämda) priser. När de kommunala bostadsföretagen hade sin största tillväxt var syftet att vara ett instrument i kommunernas händer för att garantera att bostadsbyggandet hade en tillfredsställande omfattning.
12
Ibid. s. 310–311.
De kommunala bostadsföretagen har alltid varit stolta över att de tillhandahåller bostäder för “vanligt” folk. Men deras primära roll har inte varit att härbärgera hushåll med sociala och ekonomiska problem. Företagsledningarna har i allmänhet föredragit att tillgodose ett självkostnadsmål och på olika sätt främjat ett mål om hög nyproduktion. I detta sammanhang har de svaga hushållen närmast kommit att framstå som en belastning för företagen, eftersom de är kostsammare än andra hushåll, skriver Turner. Men genom kommunens bostadsförmedling och genom direkt påverkan på företagen har dessa i många fall tvingats att ta emot svaga hushåll.
Tiderna förändras. Sedan 1980-talet har företagen blivit alltmer vinstinriktade och de måste i större utsträckning lämna avkastning till ägaren, kommunen. De kommunala bostadsförmedlingarna har lagts ner under 1990-talet vilket minskat möjligheterna för samhället att placera svaga hushåll i det kommunala bostadsföretaget.
Allmännyttiga företag agerar i dag på samma villkor och under samma regelsystem i stort som privata fastighetsägare. De tidigare mer generösa subventionerna och statlig bostadsfinansiering som omfattade allmännyttan togs bort under 1990-talet. Det som i huvudsak skiljer ut allmännyttan är att den ägs av kommunerna, inte får säljas utan tillståndsprövning samt att den är hyresnormerande utifrån bruksvärdessystemet.
Turner visar med tre scenarier hur företagen kan reagera på denna nya verklighet. I det kärva scenariot avvisas svaga hushåll helt. De förvisas till härbärgen, andrahandsboende i olika former eller inneboende. I det funktionella scenariot tar fortfarande företaget hand om de svaga hushållen, men vägrar att medverka i en aktiv integration. Svaga hushåll hänvisas till redan hårt segregerade områden i företagets bestånd. Det sociala scenariot, där företaget på olika sätt verkar för en social integration, är nog tyvärr på utdöende i Sverige.
Turners uppfattning är att det snarare är det kärva än det funktionella scenariot som gäll er.
13
13
Turner B. Hemlöshet och bostadspolitik för alla. Artikel i Runquist & Swärd. Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. s. 85.
7.3.3. Hur styr kommunerna sina bostadsföretag?
SABO
14
har för utredningens räkning sammanställt material från
olika enkäter till sina medlemsföretag. I en enkätundersökning 2002 efterfrågades uppgifter om bostadsföretagen bistod bostadssökande med problem av något slag.
Frågan formulerades: Finns överenskommelse med kommunen om att särskilt bistå bostadssökande med problem eller särskilda behov av något slag såsom förturer, kontrakt med socialtjänsten eller dylikt?
Skriftliga riktlinjer/avtal fanns i 35 procent av företagen, muntliga överenskommelser i 29 procent medan avtal saknades i 36 procent.
Den senaste enkätundersökningen gjordes våren 2004. Den avsåg förhållandena under 2003 och efterfrågade bl.a. ägardirektiv och kommunala krav på bostadssocialt ansvar. Svaren fördelades enligt nedanstående tabell.
Tabell 7.1 Ägardirektiv i kommunala bostadsbolag
Mål och ägardirektiv Riket, andel ja-svar Har ni skriftliga ägardirektiv? 88,1 % Ställer ägaren krav på bostadssocialt ansvar? 57,5 % Har ni ett ekonomiskt avkastningskrav? 53,6 % Kan ägaren ställa krav på nyproduktion? 69,2 % Kan ägaren ställa krav på försäljning? 66,7 %
Situationen i fråga om utvecklingen av bostadssocialt ansvar inom de allmännyttiga bolagen kan också illustreras med en studie av Gerdner och Lundström, 2004
15
. Det st örsta kommunägda bolaget i studien anser sig “ej ha ett större socialt ansvar att tillgodose folks behov av bostad än privata hyresvärdar. De anser snarare att ansvaret bör vara uppdelat till lika delar mellan allmännyttiga bolag och privata.”
14
SABO, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, är en intresseorganisation för cirka 300 allmännyttiga bostadsföretag.
15
Gerdner A och Lundström E. Hemlöshet i Borås – individuella och strukturella faktorer. Institutionen för socialt arbete. Mitthögskolan 2004.
7.3.4. Utförsäljning av allmännyttiga lägenheter och omvandlingar till bostadsrätt
Förra året såldes enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät cirka 5 700 allmännyttiga lägenheter totalt i landet vilket är en uppgång jämfört med året innan.
Försäljningarna av allmännyttiga bostäder har fram t.o.m. 2003 minskat kraftigt efter en topp år 2000. Nu finns det beslut om försäljningar av sammanlagt cirka 3 300 allmännyttiga lägenheter under 2005–2006 vilket, enligt Boverkets enkät, tyder på en fortsatt minskning framöver.
Det går nu att se en utjämning i landet när det gäller försäljningar av allmännyttiga lägenheter. Tidigare har kommunerna i Stockholms län, främst Stockholms stad, stått för en stor del av försäljningarna. För de närmaste åren ser det ut som att lite drygt hälften av försäljningarna kommer att ske i landets övriga län.
De flesta genomförda försäljningarna sker till privata fastighetsägare. När det gäller planerade försäljningar märks en kraftig minskning av försäljning av lägenheter för omvandling till bostadsrätt och även för övergång till privata hyresvärdar.
7.3.5. Arbetsgrupp i regeringskansliet
Regeringen tillsatte i maj 2005 en arbetsgrupp inom Regeringskansliet
16
för att lämna förslag om vilka åtgärder som krävs för att
“göra lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar tydlig för kommunerna vad gäller bostadsförsörjningsansvarets innebörd samt stärka kommunernas möjligheter att effektivt och ändamålsenligt fullgöra sitt ansvar för en fungerande bostadsförsörjning”.
17
I en promemoria som ligger till grund för regeringsbeslutet utvecklas uppdraget.
Arbetsgruppen skall inventera kommunernas behov av verktyg för att stärka möjligheten att utifrån sitt ansvar genomföra nödvändiga åtgärder för en fungerande bostadsförsörjning som ger alla i kommunerna förutsättningar för att leva i goda bostäder. Gällande bostadsförsörjningslag skall ses över varvid behovet av att konkretisera kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen särskilt skall uppmärksammas. Även behovet av regional samverkan kan behöva förtydligas och
16
Arbetsgruppen har företrädare för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet och Justitiedepartementet.
17
Dnr M2005/3129/Bo.
eventuellt också ges en konkret innebörd beträffande när samverkan bör ske.
Promemorian kommenterar att det är stora skillnader mellan kommunerna och att förutsättningarna för att tillgodose invånarnas behov av bostäder ser olika ut.
Översynen skall därför leda till förslag som tar hänsyn till lokala skillnader i fråga om behoven som t.ex. att det råder bostadsbrist eller finns ett överskott av bostäder, vikande befolkningsmängd eller stor inflyttning m.m.
Det är också betydelsefullt för möjligheten att genomföra sitt bostadsförsörjningsansvar att kommunen har kunskap om antalet bostadssökande och vilken typ av bostäder som efterfrågas, antalet och vilken typ av lägenheter som förmedlas samt vilka bostadssökande som inte kvalificerar sig för förmedling av en bostad och orsakerna till det.
Målsättningen är att kommunerna skall ha tillgång till uppgifter om vilka förmedlingsprinciper som fastighetsägare har och hur principerna praktiskt tillämpas.
Arbetsgruppens arbete skall resultera i åtgärder som leder till att - kommunerna har och lever upp till ett bostadsförsörjningsansvar som är baserat på kunskap om bostadsbehoven hos olika grupper av invånare i kommunen, bl.a. unga, gamla och hemlösa - alla skall kunna söka och få en bostad på rättvisa och jämlika villkor - medborgarna skall känna till var, hur och på vilka grunder de kan söka såväl privata som kommunala bostäder i kommunen - ingen diskriminering förekommer när man söker en bostad - tillgången på bostäder ökar för utsatta grupper
Arbetsgruppen räknar med att redovisa sitt uppdrag under hösten 2005.
7.4. Den sekundära bostadsmarknaden
7.4.1. Specialkontrakt och ansvaret för bostadslöshet
I mitten av 1980-talet introducerade de allmännyttiga bostadsföretagen sociala kontrakt och kategoribostäder i många av landets kommuner. Flera fastighetsägare (kommunala och privata) krävde att socialtjänsten/socialnämnden skulle stå för kontrakten för människor som ansågs för riskabla att ge förstahandskontrakt. För
vräkningshotade hushåll var det ofta det enda alternativet om hyresvärden skulle acceptera att de bodde kvar. Värden slapp därigenom ansvaret och kostnaderna för en vräkning, hyreslagens regler om besittningsskydd sattes ur spel, socialtjänsten hjälpte till med förvaltningen och företaget garanterades ändå full hyra för sina bostäder.
Gerdner och Lundström ger i en studie från 2004 exempel på att policyn, att socialtjänsten får garantera att det kommunala bolaget inte ska göra förluster, tycks leva kvar. “De förändringar i uthyrningspolicyn som föreslagits ifrån bolagets sida för att tillgodose även dessa gruppers behov av bostad, tycks främst ha affärsmässig grund, då det i första hand handlar om att bolaget inte skall behöva ta några ekonomiska risker, utan garanteras en hyresinbetalning.”
18
Sahlin beskriver den sekundära bostadsmarknaden
19
som de
tusentals rum och lägenheter socialförvaltningarna hyr ut till bostadslösa klienter för att ge tillfällig bostad åt hemlösa, träning i “eget boende” och/eller varaktig bostad åt dem som inte “klarar eget boende”. Bostäderna upplåts i andra hand utan besittningsrätt och med tilläggsavtal som går utöver dem som vanliga hyresvärdar anger. Ofta innebär dessa “specialkontrakt” att hyresgästen måste underkasta sig tillsyn och riskerar omedelbar avhysning vid regelbrott. Reglerna liknar inte sällan dem som används på institutioner för missbrukare.
Socialtjänsten har i många kommuner accepterat systemet så långt att man i dag är en betydande hyresvärd med alla de komplikationer i förhållande till klienter och deras grannar som det kan innebära. Socialtjänsten accepterade systemet, från början kanske mest för att kunna säkra bostad för dem som riskerade att bli hemlösa och för att ett kontraktsövertagande i varje enskilt fall framstod som den bästa möjliga bostadslösningen.
Den sekundära bostadsmarknaden har fortsatt expandera i många kommuner under 2000-talet. Tyvärr finns det inte någon nationell kartläggning av hur många andrahandskontrakt, specialkontrakt eller motsvarande som socialtjänsten i landets kommuner ansvarar för. Men i Malmö, som kontinuerligt kartlägger bostadslösheten, ökade antalet andrahandskontrakt från 376 år 2000 till
18
Gerdner A och Lundström E. Hemlöshet i Borås – individuella och strukturella faktorer. Institutionen för socialt arbete. Mitthögskolan 2004. s. 50.
19
Sahlin I. Den sekundära bostadsmarknaden – och dess betydelse för 1990-talets hemlöshet. Artikel i Runquist W och Swärd S (red) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Carlssons.
738 år 2004, vilket var nästan en fördubbling
20
. I Löfstrands avhandling finns också en bilaga som beskriver bl.a. hur den sekundära bostadsmarknaden expanderat i Göteborg under en tioårsperiod.
21
7.4.2. Boendetrappor
Utvecklingen av specialkontrakten har i många kommuner lett till att socialtjänsten skapat olika slags “boendetrappor” som den enskilde ska ta sig uppför med målet att på översta trappsteget få ett eget hyreskontrakt. Boendetrapporna sträcker sig från natthärbärgen över olika varianter av träningslägenheter och kategoribostäder till ett nästan vanligt kontrakt som man har möjlighet att överta i eget namn. Eftersom det finns ett tillflöde av hemlösa till trappans nedersta steg och det översta steget utgör en flaskhals finns det, enligt Sahlin, en tendens att den sekundära bostadsmarknaden expanderar.
En viktig orsak till att många inte når det översta trappsteget är att fastighetsägarna saknar incitament att låta hyresgästerna överta kontrakten. Det är särskilt påtagligt i kommuner med stor efterfrågan på bostäder i kombination med bristande styrning av upplåtelsevillkoren i planbestämmelser eller ägardirektiv till de kommunala bolagen.
Även om hemlöshetsproblemet omdefinierats från ett bostadsproblem till ett socialt problem står det ändå klart i många kommuner att uppemot hälften av socialtjänstens “hyresgäster” skulle klara att bo med eget förstahandskontrakt. I den nyligen avslutade utvärderingen av ett projekt i förorten Bergsjön i Göteborg
22
fram-
går att för hela Göteborgs stad bedömer socialsekreterarna att över 700 av drygt 1 500 personer med sociala kontrakt borde ha bostad på den ordinarie bostadsmarknaden. Därför bör antalet provisoriska kontrakt minska till förmån för vanliga hyresavtal.
Thörn beskriver också hur den sekundära bostadsmarknaden har permanentats:
Frågan sätter fingret på den paradox som präglar svensk hemlöshetspolitik i dag: trots att den sekundära bostadsmarknaden är till för att lösa hemlösheten verkar det som om allt fler klienter får det allt svå-
20
Kartläggning hem- och bostadslösa 2004-10-01. Malmö stad. Stadskontoret.
21
Löfstrand C. Den särskilda boendesfären i Göteborg mellan åren 1992/1993 och 2003/ 2004. Bilaga 2 i Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. 2005.
22
Thörn C. Projekt “Bra boende i Bergsjön” – strategier för att motverka hemlöshet, FOU i Väst/GR, Sociologiska institutionen i Göteborg, 2005. s. 94.
rare att få ett eget kontrakt på den ordinarie bostadsmarknaden. Istället expanderar den sekundära bostadsmarknaden och det som skulle vara temporära lösningar har nu utvecklats till permanenta institutioner.
23
I flera kommuner har socialtjänsten blivit den, efter det kommunala bostadsbolaget, största hyresvärden. Ett system med andrahanduthyrning i stor skala har utvecklats. Samtidigt visar erfarenheter från andra studier att ett eget kontrakt på lägenheten är för många bostadslösa helt centralt för att känna sig trygga i sin bostad .
24
7.4.3. Den sekundära bostadsmarknadens oförmåga att minska hemlöshetsproblemet
Sahlin menar att en förklaring till den sekundära bostadsmarknadens oförmåga att minska hemlöshetsproblemet ligger i att socialtjänsten som hyresvärd också får en hyresvärds intressen och befogenheter. Sociala myndigheter utövar alltså själva ett slags “gränskontroll” för att få bra hyresgäster till sina bostäder.
En annan förklaring är att socialförvaltningen inte bara är myndighet och hyresvärd, utan också själv hyresgäst. Fastighetsägaren behåller ofta vetorätt vid valet av andrahandshyresgäster och använder den ofta mot t.ex. klienter med hyresskulder. Socialarbetarna måste också hålla sig väl med fastighetsägaren och se till att andrahandshyresgästerna sköter sig, annars kanske de inte får hyra lägenheter åt andra klienter i framtiden.
Flera forskare och vår erfarenhet från utredningen visar att maktrelationen mellan fastighetsägare och socialtjänst innebär att socialtjänsten i sista hand är beroende av fastighetsägarnas goda vilja för att få bostäder till sina klienter.
25
Detta bidrar också till att
socialtjänsten vräker dem som missköter sig, utreder och sovrar bland de bostadssökande och avvisar dem som har dålig prognos.
Sahlin menar att den sekundära bostadsmarknaden blir instrument för behandling och kontroll. “Hemlöshetens orsaker placeras hos de hemlösa individerna och deras brister, medan marknadens funktionssätt och myndigheternas praktik går fria från ansvar.” Ur individens synpunkt kan det som “stat, landsting och socialtjänst
23
Ibid. s. 91.
24
Busch-Geertsema. Från härbärge till egen bostad. 2005.
25
Bl.a. Ibid.
kallar stöd och hyresvärden ser som tillsyn uppfattas … som kontroll eller hot om tvång av individerna.”
Blid och Gerdner har ansvarat för ett projekt där man studerat flyttningar bland hemlösa i fem kommuner.
26
Visserligen handlade
inte studien primärt om barnfamiljer, men den illustrerar den hemlöses situation som hänvisad till den sekundära bostadsmarknaden. Forskarna framhöll bl.a. att de kommunala skillnaderna, huruvida omflyttningarna leder till tryggare eller otryggare boende, inte beror på skillnader i de hemlösas problembild, utan på den kommunala situationen och bostadspolitiken.
De kunde bl.a. konstatera att de hemlösa flyttar runt i en omfattande karusell av olika boendelösningar under många år. Den mest stabila lösningen, dvs. den som man lyckats behålla längst tid sedan man första gången blev hemlös, var egen lägenhet. Det är viktigt att komma ihåg att detta inte gällde “ursprungligt” boende, dvs. före hemlöshetens inträdande. Inte heller inkluderades något aktuellt boende i egen lägenhet, eftersom de som lyckats behålla egen lägenhet inte ingår i studien. Ändå är ett eget kontrakt, för denna mycket negativt selekterade grupp, den avgjort mest stabila lösningen, som i snitt varar tre–fyra år.
Kommittén för hemlösa behandlade frågan om den sekundära bostadsmarknaden i sitt slutbetänkande. Den ansåg att “socialnämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom individ- och familjeomsorgen”.
27
Kommittén var också kritisk till ett slentrianmässigt användande av inledande provkontrakt. Endast om en bostadssökande saknade aktuella tillfredsställande bostadsreferenser eller blivit avhyst från en tidigare lägenhet kunde det, enligt kommittén, vara skäl för provkontrakt.
Kommittén betonade också att det var viktigt att inom ramen för andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter öka tryggheten och autonomin i boendet för hyresgästen genom att tillämpa längre avtalsperioder och att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte skulle strida mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel framhölls den modell som tillämpades i Västerås. (Den beskrivs i kapitel 8).
26
Blid M och Gerdner A m.fl. Hemlösa i fem kommuner – en aktstudie av 210 hemlösa och närmare 2 250 flyttningsrörelser. Konferensen för Nordiska nätverket för forskning om hemlöshet. Köpenhamn 2003.
27
SOU 2001:95. s. 120.
7.5. Bostadsbolagens arbete för att motverka hemlöshet
Vi har haft kontakt med ett antal bostadsföretag, med SABO och med Fastighetsägarna.
28
Företagen och organisationerna har på
olika sätt engagerat sig i frågan om vräkning och hemlöshet. Vi sammanfattar här en rapport från SABO om hur bostadssociala frågor hanteras av medlemsföretagen.
Kan man motverka hemlöshet? – en rapport från SABO
Under 2003/2004 drev SABO ett projekt för att studera hur medlemsföretagen hanterar de bostadssociala frågorna i sin verksamhet och intervjuade ett antal bostadsföretag och kommuner om och i så fall hur de motverkar hemlöshet. Motivet var att kartlägga hur SABO-företagen på egen hand, och i samarbete med bland annat kommunerna, löste uppgiften att motverka hemlöshet.
29
Man ville
också ta reda på företagens erfarenheter av detta arbete.
De personer som blivit hemlösa på grund av vräkning från sin bostad hade oftast blivit vräkta på grund av hyresskulder. I andra hand rörde det sig om personer som på olika sätt var störande för sin omgivning och som inte vidtagit rättelse.
Flertalet av de intervjuade bostadsföretagen uppgav att de sedan länge arbetade för att motverka hemlöshet. De flesta hade också någon form av samarbete med kommunerna för att förhindra hemlöshet.
Bostadsföretagens åtgärder för att motverka hemlöshet
Rapporten gav exempel på åtgärder som de intervjuade bostadsföretagen använde ensamma eller i samarbete med kommunen och andra organisationer:
- aktiv och snabb hantering vid störning i lägenhet,
- tidig och konsekvent hantering av uppkomna skulder,
- samarbete med kommunen och andra organisationer som förbättrar situationen för olika riskgrupper genom akuta insatser, i form
28
De privata fastighetsägarnas organisation, ca 20 000 medlemmar.
29
Kan man motverka hemlöshet? – en rapport från SABO. SABO 2005.
av exempelvis boendestödjare från socialförvaltningen eller att den boende får hjälp med skuldsanering.
Det förebyggande arbetet bedömdes av de tillfrågade som det absolut viktigaste för att motverka hemlöshet. Genom att förhindra att skulder eller störningar i boendet uppstår blir det möjligt för hyresgästen att bo kvar i sin lägenhet. Företagen ställer då krav på bra samarbetsformer med bl.a. socialtjänsten.
Samarbete lönar sig, enligt bostadsföretagen, och ett gemensamt arbete att försöka lösa de problem som kan uppstå i relationen mellan hyresgäst och hyresvärd leder till bra resultat för alla parter. Ju bättre samarbete, desto mindre risk att den enskilde hyresgästen hamnar i hemlöshet.
Rapporten betonade det personliga samarbetet. Sekretessen lyftes fram som ett hinder för god samverkan mellan kommun, landsting och bostadsföretag eller fastighetsägare, men hindren är överkomliga om samarbetet inkluderar hyresgästen.
Rollfördelningen
De allmännyttiga bostadsföretagens roll styrs via bolagsordning och direktiv. De ägardirektiv som beskrivs i intervjuerna i SABOrapporten är oftast mycket generellt och allmänt hållna. De visar vilket synsätt och vilken attityd som företaget bör ha till de bostadssociala frågorna.
Det finns också olika slags samarbetsavtal där kommuner och bostadsföretag har tydliggjort hur de bostadssociala frågorna ska hanteras. Man har t.ex. i klartext angett hur många lägenheter som kommunen vill att bostadsföretaget tillhandahåller socialtjänsten under en viss tidsperiod. Ibland finns det en tillämpad uthyrningspolicy som vuxit fram i samarbete mellan parterna i kommun och bostadsföretag.
Rapporten betonar struktur och organisation i samarbetsformerna mellan kommun och bostadsföretag. Visar kommun- och företagsledning en resultatinriktad vilja att samarbeta ökar möjligheterna till framgång märkbart.
Slutsatser av arbetet
SABO drar slutsatsen att det inte räcker med enbart ägardirektiv till bostadsföretagen för att motverka hemlösheten i samhället, men framhåller att ägardirektiv bör användas för att understryka bostadsföretagens sociala ansvar. Det krävs också samverkan mellan samtliga aktörer – fastighetsägare, kommun, landsting och frivilliga organisationer. Bostadsföretagen och socialtjänsten måste kunna hantera problem som uppkommer i boendet i ett tidigt skede.
7.6. Kronofogdens arbete i avhysningsärenden
I kapitel 2 har vi närmare beskrivit hyreslagens och utsökningsbalkens regler om vräkning/avhysning.
Kronofogdemyndigheten i vars område fastigheten ligger ansvarar för avhysningen/vräkningen. Som grund finns en s.k. exekutionstitel. Exekutionstiteln kan utgöras av en dom, ett utslag eller annan handling som genom sitt innehåll utgör rättslig grund för verkställighet (exekution). För att få ett sådant beslut ska värden vända sig till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten.
Vänder sig värden till kronofogdemyndigheten kan denna i en summarisk process meddela utslag. Den summariska processen är inrättad av lagstiftarna för att den som har ett krav mot någon ska kunna få det rättsligt fastställt på ett snabbt, enkelt och billigt sätt .
30
Samverkansprojekt i Östergötland
I ett projekt
31
med anknytning till vår utredning har Kronofogde-
myndigheten i Jönköping i samverkan med bostadssamordningen i Norrköpings kommun
32
arbetat med barnfamiljer och unga perso-
ner under 25 år som riskerade att bli avhysta från sin bostad.
30
Denna processföring gäller således inte enbart vid vräkning.
31
VISAM står för “VI SAMverkar” och är den gemensamma benämningen på ett antal regionala samverkansprojekt inom ramen för regeringsuppdrag till Statskontoret Arbetsmarknadsstyrelsen, Centrala Studiestödsnämnden, Riksförsäkringsverket, Skatteverket och Tullverket fick 2003. Det syftade till att genom myndighetssamverkan skapa nya former för och effektivisera mötet med medborgare och företag. Uppdraget redovisades den 1 september 2005.
32
Den enhet i Norrköpings kommun som arbetar med bostadssociala frågor.
Målet var att, i ett tidigt skede, få kontakt med personer som riskerade att bli avhysta på grund av obetald hyra eller störning för att förhindra att de förlorade sin bostad. Arbetssättet innebar bl.a. att hyresvärd, kronofogdemyndighet och berörda enheter inom socialtjänsten gemensamt informerade om regler och gav vägledning för att finna fungerande lösningar och åtgärder för den enskilde. Man tog också fram rutiner för samverkan mellan berörda parter.
Samtliga personer/familjer som erbjöds ingå i projektet ville medverka.
33
Det stöd och den hjälp de enskilda hade fått genom
projektet upplevdes vara till nytta. I samtliga fall hade man funnit lösningar anpassade till den enskildes behov, t.ex. avbetalningsuppgörelse med hyresvärden som innebar att man kunde bo kvar utan att ärendet behövde gå vidare till inkasso eller avhysning. I vissa fall ändrades utmätningsbelopp till gäldenärens fördel eller gjordes ansökan om skuldsanering. För myndigheterna innebar de förebyggande insatserna att avhysningar kunde undvikas med motsvarande kostnadsbesparingar för myndigheterna och hyresvärdar.
Man konstaterar att ärendehanteringen blev mer effektiv genom samverkan både för den enskilde och för myndigheten. Sekretessreglerna lyfts fram som ett hinder för effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna.
Internrevisionen om avhysningar
Skatteverkets internrevision har granskat avhysningar vid kronofogdemyndighetens kontor i Handen, Borås, Norrköping, Örebro och Sundsvall.
34
En av revisionens fyra frågeställningar är i högsta
grad relevant för vår utredning: “Gör kronofogdemyndigheten och Skatteverket i samarbete med sociala myndigheter tillräckligt för att undvika onödiga avhysningar avseende t ex psykiskt sjuka och barnfamiljer?”
Revisionen påpekade att det allmänna intrycket från granskningen var att verkställigheten av avhysningar fungerade förhållandevis väl med både engagerade och kunniga handläggare. Rapporten pekade dock på ett antal förbättringsområden, bl.a. samarbetet med socialtjänsten.
33
VISAM, Tjänstesamverkan i nätverk mellan myndigheter för målgruppsanpassad service och information till medborgare, PM 2005-06-01.
34
Revisionsrapport. Skatteverket. Internrevisionsenheten. Dnr 53502-05/121.
När det gäller samarbetet med socialtjänsten visade granskningen att
kronofogdemyndigheten gör vad man ska enligt gällande regelverk. Man försöker även förbättra samarbetet genom lokala informationsmöten etc. De sociala myndigheterna brister dock ofta i att bekräfta till kronofogdemyndigheten. Kronofogdemyndigheten får då inte heller veta om den som ska avhysas är psykiskt sjuk eller inte.
Denna iakttagelse bekräftas av den undersökning som Skatteverket genomfört på vårt uppdrag och som vi redogör för närmare i avsnitt 6.2.
Passiviteten från de sociala myndigheterna skapade flera problem enligt revisionsrapporten, bl.a. genomfördes avhysningar som inte borde ha genomförts främst av psykiskt sjuka och barnfamiljer. Eftersom Skatteverket och Kronofogdemyndigheten inte äger detta problem rekommenderar man att frågan tas upp i tillsynen av socialtjänsten.
7.7. Kostnader i samband med en vräkning
Kostnader hos hyresvärden
Vi har inte gjort någon egen kartläggning av hur stora hyresskulderna är när avhysningen verkställs. Vi vet dock från tidigare undersökningar
35
att den genomsnittliga hyresskulden 1989 var
mindre än 20 000 kronor. År 1991 hade drygt 70 procent av de vräkta en skuld som understeg 20 000 kronor. I en undersökning 2001 var det genomsnittliga skuldbeloppet ungefär 26 000 kronor. I rapporten över hyresskulder från Umeå
36
framgick att skulderna
hos två tredjedelar av de undersökta hushållen var mindre än 20 000 kronor.
I Skatteverkets begränsade undersökning fanns de flesta skulderna för de vräkta barnfamiljerna inom intervallet 10 000–25 000 kronor. Detta tyder på att ökningen av skulderna, sedan de nämnda undersökningarna på 1990-talet, varit relativt blygsam trots att hyrorna under samma tid stigit kraftigt. Detta torde i sin tur innebära
35
Från hyresskuld till avhysning, SoS-rapport 1989:36, Flyghed och Stenberg Vräkt i laga ordning, Konsumentverket rapport 1993/94:1 och Nilsson och Flyghed Vräkt och hemlös? Marginaliseringsprocesser bland vräkta, Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet Reprint series no.98.
36
Umeå:Uppföljningsrapport hyresskulder på område Nord, Stencil. 2005.
att hyresvärdarna har blivit snabbare och bättre på att agera innan skulderna blir alltför stora.
Från hyresvärdar har vi fått uppgiften att det i genomsnitt kostar 20 000 kronor att byta hyresgäst i en lägenhet – en omständighet som gör att hyresvärden gärna ser att hyresgästen kan bo kvar.
Kostnader hos kronofogden
Enligt en rapport från Kronofogdemyndigheten i Tumba
37
kräver
ett genomsnittligt vräkningsärende en arbetsinsats på ungefär 8 timmar. Därtill kommer kostnader för magasinering samt flytt och transporter. Kostnaderna per ärende har stora variationer från några tusenlappar och uppåt.
Kostnader hos socialtjänsten
Socialtjänstens kostnader för utredning i samband med en vräkning är svåra att uppskatta eftersom de är beroende av hur omfattande utredning som behöver göras och vilka insatser som kan komma att krävas. Om det handlar om att betala skulden har utredningen uppgifter från några hyresvärdar att beloppet i genomsnitt rör sig om cirka 20 000–25 000 kronor. Blir det i stället fråga om att betala ett hotellboende, som är det dyraste alternativet, varierar kostnaden för en barnfamilj mellan cirka 12 000 kronor och drygt 30 000 kronor per månad i storstadsområdena. Enligt uppgifter från socialtjänsten finns för familjer med många barn endast de dyrare alternativen eftersom värdar inte accepterar alla familjer. Det är i synnerhet stora barnfamiljer och familjer med viss etnisk bakgrund som är svåra att placera.
I det enskilda fallet är det oftast ekonomiskt mest fördelaktigt för socialtjänsten att ge ekonomiskt bistånd till hyresskulden för att på så sätt ge möjlighet för familjen att bo kvar i bostaden. Den insatsen bör följas av ett aktivt arbete för att förhindra upprepade hyresskulder.
37
Projekt “Översyn av handläggning av avhysningar med avsikten att försöka göra hanteringen mindre kostsam” Kronofogdemyndigheten Stencil 2005.
8. Socialt arbete med vräkning och hemlöshet
En central uppgift för utredningen är att analysera socialtjänstens arbete för att förebygga och motverka vräkningar bland barnfamiljer. I detta ingår också socialtjänstens uppgifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning. I det här kapitlet beskriver vi det sociala arbetet i kommunerna, analysen följer samlat i kapitel 9.
I samband med utredningens enkät till kommunerna efterlyste vi rapporter och annat material om lokalt arbete med vräkningar och hemlöshet bland barnfamiljer och har fått sådana från Sundsvall, Västerås, Stockholm och Umeå. Vi har läst ansökningar, rapporter och utvärderingar av projekt riktade till barnfamiljer och som fått ekonomiskt stöd av Socialstyrelsen. Om utvärderingarna finns redovisade har vi tagit med kommentarer därifrån. Vi har också besökt ett antal kommuner som arbetar aktivt med ärenden om vräkning.
Flygheds praxisstudie innehåller värdefull information om hur de tillfrågade kommunerna arbetar med vräkningsärenden. Även om vi refererat studien i kapitel 6 återkommer vi här med en sammanfattning av hur socialtjänsten arbetar med vräkningsärenden.
Eftersom exemplen på dokumenterat socialt arbete med vräkning och hemlöshet i barnfamiljer är så få har vi valt att inte göra något urval bland dem utifrån ett kvalitetsperspektiv. Alla nämns, mer eller mindre utförligt, i vår redogörelse.
Vi har frågat länsstyrelserna om avslutat eller pågående arbete mot vräkning och hemlöshet. Så vitt vi fått veta har endast ett fåtal kommuner genomfört undersökningar om vräkningar och hemlöshet och dokumenterat sitt arbete i en särskild rapport.
Socialtjänsten organiseras på många olika sätt i kommunerna och det finns många lokala namn på de olika delarna av socialtjänsten. För enkelhetens skull använder vi begreppen socialtjänsten och socialnämnden.
För att få ett brukarperspektiv på förhållanden för barnfamiljer som hotas av vräkning eller blivit vräkta har vi träffat eller på annat sätt haft kontakt med ett urval av organisationer för att ha en dialog kring detta tema. Avsikten var att få med såväl barnrättsorganisationer som brukarorganisationer.
1
8.1. Alla behöver en bostad, men bostadssociala insatser bör riktas till särskilt behövande
När vi på detta sätt relativt utförligt redogör för bostadssocialt arbete som bedrivs av socialtjänsten finns det en risk att läsaren kan tolka detta som att de beskrivna familjerna utgör något slags ”normalfamiljer” bland de vräkta barnfamiljerna. Det kan med andra ord medverka till att förstärka schablonbilden av att hemlösheten skulle vara en fråga som kan hänskjutas till socialtjänsten för vård och behandling i stället för det bostadspolitiska området. Så är inte fallet. Det behövs insatser på flera politikområden för att komma till rätta med vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Det har vi redovisat tidigare bl.a. i kapitel 7.
De flesta som vräks – det gäller även barnfamiljer – gör det på grund av bristande hyresbetalning. Ofta finns en komplicerad ekonomisk problematik i bakgrunden. Familjerna kan ha behov av ekonomisk rådgivning, men de har vanligen inte behov av socialpedagogiska insatser för att ”klara att bo”. Vi vill att läsaren ska ha detta i åtanke när vi senare beskriver olika former av bostadssocialt arbete riktat till familjer som också har behov av andra insatser än att få en bostad.
Vi presenterar den beskrivning som görs av kommunernas insatser på området efter följande teman: förebyggande arbete, arbete i samband med/efter en vräkning, barnperspektivet i det sociala arbetet och samverkan.
8.2. Förebyggande arbete
I kapitel 4 beskriver vi hur betydelsefullt hemmet/bostaden är för ett barn under uppväxten. Forskningen har visat att det är mycket svårt att återkomma till den reguljära bostadsmarknaden när man
1
Organisationer som vi haft kontakt med är BRIS, Rädda Barnen, Hela Människan,
Riksbryggan, Fattiga Riddare, Stadsmissionen i Stockholm, Sveriges Makalösa Föräldrar, Sociala Missionen i Stockholm och Göteborgs Räddningsmission.
en gång hamnat utanför – det kan ta flera år. Därför är det angeläget att utveckla socialtjänstens arbete för att barn så långt det är möjligt ska kunna bo kvar i stället för att tvingas lämna sitt hem i samband med en vräkning. Vi har under utredningen sökt efter exempel på hur kommuner arbetar vräkningsförebyggande och beskriver några av dem i detta avsnitt.
Kommunerna organiserar sitt vräkningsförebyggande arbete på olika sätt. Gemensamt för de flesta är att socialarbetarna arbetar rådgivande och utan myndighetsutövning. Men det finns också kommuner där det vräkningsförebyggande arbetet ingår i den ordinarie verksamheten med ekonomiskt bistånd.
I Västerås
2
finns s.k. hyresvägledare. De har till uppgift att, genast
när ett meddelande från hyresvärden kommer in till socialtjänsten, ta personlig kontakt med och tillsammans med den enskilde försöka finna lösningar. Syftet är att hyresskulden ska regleras så att vräkning undviks eller att man arbetar för att komma till rätta med eventuella störningar. Socialtjänsten arbetar för att stärka den enskilde och hjälpa till att finna alternativa lösningar.
Kommunen har slutit avtal med det kommunala bostadsbolaget Mimer och med ett antal privata fastighetsägare. Avtalet innebär att fastighetsägaren erbjuder lägenheter för uthyrning till personer vilka av olika skäl är utestängda från den ordinarie hyresmarknaden. Hyresgästen behåller sitt förstahandskontrakt. Som motprestation ansvarar kommunen för en väl fungerande uppföljning, s.k. boendestöd, av dem som bor i lägenheterna och garanterar hyran. Om boendet fungerat utan problem i 12 månader avslutas boendestödsavtalet, socialtjänsten drar sig tillbaka och den enskilde fortsätter att bo med ett förstahandskontrakt.
Det finns också en centralt placerad kontaktperson hos kommunen till vilken hyresvärdarna kan vända sig för rådgivning. Ett aktivt samarbete ska finnas för att säkra att hyresgäster så långt det är möjligt kan bo kvar i sin bostad. I Västerås minskade kostnaderna för ekonomiskt bistånd till hyresskulder från knappt 5,7 miljoner år 1997 till drygt 2,1 miljoner år 2002, dvs. under den period då det bostadssociala arbetet utvecklades.
I stadsdelen Bergsjön i Göteborg har man arbetat för att motverka vräkningar. Det sker genom tät samverkan med fastighetsägare vid uppkomna hyresskulder/störningar och genom att i sam-
2
Martinsson B. Slutrapport Boendestödsprojektet, stencil, Västerås kommun, 2002.
råd mellan den enskilde och handläggare inom förvaltningen utreda och finna goda lösningar.
3
Boendesekreterare arbetar med enskilda och hyresvärdar för att finna fungerande lösningar vid hyresskuld eller störning. Boendesekreterarna har goda kunskaper om hyreslagstiftningen och ansvarar för kontakter med hyresvärdar vid hyresskulder eller störningar och arbetar konsultativt mot handläggare i förvaltningen.
Boendestödjare har till uppgift att arbeta praktiskt i enskilda ärenden och att kontrollera att boendet fungerar. Genom sitt arbetssätt har boendestödjarna kommit familjerna mycket nära och därigenom fått kunskap om deras situation. Sådan kunskap måste, enligt utvärderingen, hanteras med varsamhet och medvetenhet om att den också utgör en maktfaktor i förhållande till den enskilde. Boendestödjarnas uppdrag måste vara klart och tydligt formulerat så att de vet inom vilka ramar de kan agera.
Andra kommuner, t.ex. Helsingborg
4
och Solna
5
har byggt upp
en verksamhet som innebär att en hyresrådgivare söker personlig kontakt med den enskilde så snart kopian av hyresvärdens uppsägning av hyresavtalet kommer till socialtjänsten. Hyresrådgivarens uppgift är enbart rådgivande och att tillsammans med den enskilde finna lösningar på hur hyresskulden ska betalas. Myndighetsutövningen hänskjuts till en enhet för ekonomiskt bistånd.
I Eskilstuna
6
ingår arbetet med hyresskulder i ordinarie
handläggning av ekonomiskt bistånd, men två handläggare har ett särskilt ansvar för hyresskulder. I samband med att arbetet började bedrivas mer strukturerat sjönk kostnaderna för bistånd till hyresskulder från 3 miljoner år 2000 till 1,1 miljoner år 2004.
Alla som har en hyresskuld får ett informationsbrev. Socialtjänsten arbetar aktivt med att etablera personlig kontakt med barnfamiljer för att berätta om den hjälp socialtjänsten har att erbjuda och fråga efter familjens egna lösningar. Socialtjänsten har riktlinjer för det egna arbetet med hyresskulder och har tagit initiativ till samarbete med hyresvärdar i kommunen kring dessa och socialtjänstens arbetssätt i ärenden om hyresskuld. Detta har re-
3
Thörn C. Projekt ”Bra boende i Bergsjön” – strategier för att motverka hemlöshet, FOU i
Väst/GR, Sociologiska institutionen i Göteborg, 2005.
4
Knutagård M. Sista utposten, vägen in och det hållbara boendet, Lunds universitet,
Socialhögskolan 2005/personlig kommunikation.
5
Holmdahl J. Att förebygga vräkningar – En utvärdering av socialtjänstens hyresrådgivning i
Solna. Stencil.
6
Texten bygger på personlig kommunikation vid utredningens besök i Eskilstuna.
sulterat i att socialtjänsten får information om att en hyresskuld uppstått i ett tidigare skede.
8.3. Arbete i samband med/efter en vräkning
Det är inte alltid möjligt att förhindra en vräkning. I de fall den enskilde inte själv kan ordna ett fortsatt boende har socialtjänsten en viktig uppgift att hjälpa familjen att finna lösningar på boendet. Som vi nämnde inledningsvis finns det mycket få beskrivningar av hur socialtjänsten arbetar i samband med/efter en vräkning. Den praxisstudie som Flyghed gjort åt utredningen ger kunskap om hur de socialförvaltningar
7
som besvarat den arbetar med vräknings-
ärenden. Vi sammanfattar därför den delen av studien här.
I stort sett samtliga socialförvaltningar uppgav att de hade rutiner för det som ska göras när hyresvärdens meddelande om uppsägning kommer in. Fyra av fem tog kontakt med samtliga hushåll, någon enstaka svarade att man enbart kontaktade barnfamiljer. Det framgår dock inte klart vad kontakten innebär; det kan vara allt från ett brev med uppmaning till den enskilde att höra av sig till socialtjänsten till att socialtjänsten aktivt söker upp den enskilde.
När meddelandet om datum för avhysning inkommit från kronofogdemyndigheten kontaktade sju av tio förvaltningar kronofogdemyndighete n
8
, ungefär hälften kontaktade hyresvärden och fyra
av fem kontaktade samtliga hushåll. Några kontaktade endast barnfamiljer. Bara någon enstaka avvaktade att hyresgästen själv hörde av sig till socialtjänsten.
Ungefär en tredjedel av socialförvaltningarna var närvarande vid samtliga avhysningar, lika många bara om avhysningen gällde en barnfamilj. Knappt hälften fanns med vid avhysningen om det efter utredning visat sig att det funnits behov av det.
I de fall socialtjänsten avslagit en ansökan om bistånd till hyresskuld var det vanligaste skälen till avslaget att det tidigare funnits hyresskulder och insatser som varit resultatlösa. Andra vanliga skäl var att hushållets inkomster eller tillgångar borde ha räckt till att betala hyran samt att hushållet tidigare haft hyresskuld och haft tillräckliga inkomster. Bara någon enstaka förvaltning hade uppgivit ”lyxkonsumtion” eller ”överkonsumtion” som skäl till ett avslag.
7
Malmö, Stockholm, Uppsala och Umeå.
8
Socialnämnden är enligt 5 kap. 4 § socialtjänstförordningen (2001:937) skyldig att meddela
kronofogdemyndigheten vem som utsetts som handläggare.
Eftersom det genom tidigare studier är känt att de familjer som blivit vräkta ofta har ett problematiskt och osäkert boende ställdes frågan i praxisenkäten om hur socialtjänsten följer upp hushållen efter det att vräkningen verkställts. Det vanligaste svaret var att uppföljning skedde bara i vissa fall och det var bara några få som alltid följde upp i efterhand. Det mest förekommande skälet till uppföljning var att det rörde sig om barnfamiljer.
Socialtjänsten följde oftast upp genom ”personliga kontakter med den avhyste”. Om det innebar personliga besök hos eller av handläggaren eller per telefon framgick inte av svaren. I stor utsträckning skedde uppföljningen inom socialtjänstens löpande verksamhet. ”Vi är ofta involverade för annat boende eller att ärendet har kontakt med annan social enhet.” ”Oftast blir den/de avhysta aktuella hos socialtjänsten varför både planering och uppföljning naturligt sker.”
Vår kommunenkät visade att minst två femtedelar av familjerna bor i sådana lösningar som innebär fortsatt kontakt med socialtjänsten och att uppföljning sker i det löpande arbetet med familjer.
9
Uppföljn ing kan vara betydelsefull också i de fall familjer löst sitt boende på egen hand.
Hushåll återkommer ibland till socialtjänsten med nya hyresskulder när det gått en tid efter det att en hyresskuld betalats genom att socialtjänsten beviljat bistånd till skulden eller att familjen själv funnit en lösning. Av våra erfarenheter under utredningen har vi förstått att det är provocerande för socialarbetare att möta personer som trots tillräckliga inkomster och tidigare beslut om ekonomiskt bistånd till hyresskulder återkommer med hyresskulder. För att undvika sådana situationer bör socialtjänsten ta initiativet till att följa upp sina insatser genom ett erbjudande till familjen.
Den vanligaste lösningen på en akut boendesituation för en barnfamilj, när socialtjänsten agerar, torde vara att familjen får en lägenhet med ett s.k. socialt eller kommunalt kontrakt. Det innebär att kommunen/socialtjänsten har ett lägenhetsbestånd som hyrs ut i andra hand. När familjen bott i lägenheten en viss tid – vanligtvis 12 månader, ibland längre tid – är det tänkt att kontraktet ska övergå i ett förstahandskontrakt. Under prövotiden arbetar man ofta stödjande med familjer, som t.ex. i Bergsjön i Göteborg, Hel-
9
Socialt kontrakt, hotell, akutboende, institution.
singborg och Västerås där familjerna erbjuds fortsatt råd och stöd så att det inte uppstår nya hyresskulder/störningar.
I t.ex. Eskilstuna utreds vad som kan ligga bakom att hyresskulden uppstått för att kunna ge stöd till familjen så att situationen inte återkommer. Socialtjänsten utreder också vad det kan bero på när familjer är störande men vräks på grund av obetalda hyror för att kunna erbjuda rätt stödinsatser.
I ett planerat projekt i stadsdelen Lärjedalen
10
i Göteborg avser
man att utarbeta en metodik för att skapa, bibehålla och utveckla metoder för att arbeta med kvinnors och barns hemlöshet. Man kommer att utreda hushållet utifrån olika livsområden, t.ex. boende, arbete, ekonomi, hälsa och juridiska förhållanden. En handlingsplan kommer att upprättas för varje hushåll och ett kontrakt upprättas för hur handlingsplanen ska genomföras.
En uppföljningsrapport
Vi har tagit del av en uppföljningsrapport om hyresskulder i ett av distrikten i Umeå kommun
11
. Det är den enda kommunala undersökning vi funnit som innehåller en konkret beskrivning av socialtjänstens arbete för att lösa situationen varför vi här återger stora delar av den. Rapporten behandlar 32 ärenden i vilka socialtjänsten under ett halvår 2004 fick meddelanden om uppsägning. Av dessa hade 13 kontakt med någon av socialtjänstens enheter (vård- och behandling, handikapp eller psykiatri). Ungefär hälften av dem hade haft hyresskuld tidigare. I rapporten beskrivs socialsekreterarnas lösningsfokuserade arbetssätt:
När man träffar den som har en hyresskuld så görs en utredning angående personens problem och orsaken till den situation man hamnat i. Därefter fokuseras arbetet på att tillsammans hitta lösningar som gör att familjen kan bo
kvar i sin lägenhet. Arbetssättet går ut på att man
under utredningstiden träffar personen ofta, han/hon får uppgifter (t.ex. att kontakta hyresvärden för att diskutera ev. möjlighet till avbetalningsplan etc.).
Vid nästa träff får han/hon berätta vilka kontakter man tagit. Handläggarna ger positiv feedback till sökanden och detta har visat sig
10
Projektansökan till Socialstyrelsen, Lärjedalen 2005-05-09.
11
Uppföljningsrapport hyresskulder på område Nord., stencil, Socialtjänsten i Umeå kommun, 2005.
ha mycket god effekt för sökandes självkänsla.
Många har
uppfattningen att socialtjänsten inte kan vräka barnfamiljer och vill gärna lägga över ansvaret på socialtjänsten i stället för att själv hitta lösningar. Genom att informera, ställa frågor om hur exempelvis barnen upplever situationen och vad man själv ser för lösningar så lägger man tillbaka ansvaret och när man sedan fått till stånd en konstruktiv lösning på skuldfrågan så känner personerna att de själva har en stor del i lösningen och även lärt sig hantera sin ekonomi framöver på ett bättre sätt.
Socialsekreterarna ringde upp personerna efter en tid och frågade hur det gått och fick flera exempel på positiva reaktioner när de tog kontakt.
Man ska, enligt socialsekreterarna, inte ha för bråttom i dessa ärenden. Även om vräkningsdatum är utsatt får man utsträckt tid om man tar kontakt med hyresvärden och den tiden används till att träffa klienten vid flera tillfällen och att han/hon själv arbetar med sina uppgifter och redovisar dem. Arbetssättet tar tid men det har man igen på sikt.
Tidigare använde man ofta förmedling av egna medel i samband med hyresskulder men har funnit att lösningsfokuserat förändringsarbete är mycket mer utvecklande för den enskilde och fungerar även i förebyggande syfte.
Andra boenden som ordnas av socialtjänsten
Vi har kommit i kontakt med två boenden för familjer som socialtjänsten bedömer har ett stort behov av hjälp- och stödinsatser för att kunna behålla ett boende och på sikt få ett eget förstahandskontrakt. I dessa boenden bedrivs ett psykosocialt behandlingsarbete för att åstadkomma långsiktiga lösningar.
Det ena boendet, den s.k. Boskolan
12
i Helsingborg började i pro-
jektform 2002 för att hjälpa familjer med en komplex problematik. Den ingår numera som ordinarie verksamhet hos socialtjänsten.
Familjerna erbjuds bistånd i form av boende i en träningslägenhet i en centralt belägen fastighet där Boskolan disponerar tio lägenheter. I fastigheten arbetar två socialarbetare med direkt ansvar för verksamheten. De har en nära och omfattande kontakt med familjerna. Arbetet i familjerna innefattar olika individuellt anpassade
12
Projekt Bryggaregatan – ett lärande boende, slutrapport, Helsingborgs stad, Leif Redestig, 2005.
stödformer och grupporienterat arbete. De individuella insatserna ska samordnas med andra enheter inom förvaltningen, med andra berörda myndigheter och är ofta komplexa. Gruppverksamheten syftar till att stärka självkänslan och tilltron till sin egen förmåga och sker i form av husmöten och självhjälpsgrupper.
I slutrapporten redovisas några uppgifter om hur familjerna som bott i Boskolan utvecklats. Sammanlagt tolv familjer har bott i de tio lägenheterna. Fem av familjerna har kunnat erbjudas egna lägenheter. De klarade alla krav i samband med boendet väl och hade utvecklats positivt. Barnen visade i de flesta fall en positiv utveckling, något som både föräldrar och skolan bekräftade. En grupp på fyra familjer visade vissa positiva förändringar, men bedömdes ännu inte klara eget boende. Barn och föräldrar hade utvecklats men deras grundläggande problem var sådana att de bedömdes kräva mer tid. Den tredje gruppen bestod av tre familjer som klarade boendet men ansågs behöva lång tid för att kunna integreras i samhället. De klarar de yttre kraven i boendet men behöver mer tid för mer långsiktiga förändringar av sin livssituation i övrigt. En av familjerna har fått flytta då verksamheten i stort hotades om familjen bodde kvar.
Boskolans arbetssätt har visat sig vara ett tillskott till de traditionella lösningar som socialtjänsten i Helsingborg kan erbjuda familjer med komplexa svårigheter. Tydlighet i ansvarsfördelningen mellan olika delar av socialtjänsten krävs för att undvika samarbetssvårigheter internt.
Mosippan
13
är ett boende för familjer i Malmö. Området består
av ett antal enplans moduler från slutet av 1980-talet och är nergånget. I ett projekt för att arbeta med familjerna och bidra till en förändring av deras bostadssituation, sysselsättning och barnens skolgång anställdes tre socialarbetare. Arbetsmetoderna är individuella samtal, familjesamtal, nätverksträffar och samverkan med olika myndigheter – främst socialtjänstens olika delar – och skolor.
I dag bor 25 familjer i Mosippan, de flesta med utländsk bakgrund. Familjerna har en komplex problembild där bostaden är det mest påtagliga problemet. De har många olika boenden bakom sig. Föräldrarna behöver mycket stöd i sitt föräldraskap. Barn i förskoleåldern går regelbundet på dagis medan det finns betydande svårigheter att få skolgången att fungera för de barn som är skolåldern. Personalen skjutsar barn till och från skolan och arbetar mycket
13
Texten bygger på skriftlig och muntlig information vid utredningens besök på Mosippan.
med att motivera föräldrarna till att ta sitt ansvar för barnens skolgång.
I utvärderingen av projektet beskrivs familjernas trångboddhet och modulernas dåliga skick som ett problem. Många av familjerna är oroliga för sina barn och anser att boendet är otryggt och att barnen lär sig ”fel saker” av varandra. Vissa barn skäms för sitt boende och för att berätta för kompisar var de bor
14
.
Under projekttiden har det blivit tydligt att det inte är lämpligt att samla så många familjer i ett och samma boende; mindre enheter vore att föredra. Dels behövs, enligt personalen, en ”boskola” som leder till att familjen klarar sig på egen hand och på sikt får ett eget kontrakt, dels finns behov av ett annat slags boende för familjer med mycket stora svårigheter och svag motivation till förändring. Knutagård menar att utgångspunkten i kommande lösningar för familjerna bör vara familjernas upplevelser av vantrivsel, brist på sysselsättning och möjlighet till försörjning i stället för familjernas personliga tillkortakommanden. Projektets erfarenheter kan tas till vara i planeringen av de boenden som ska skapas när Mosippan avvecklas 2008. ”Utifrån barnkonventionen, skollagen och socialtjänstlagen blir ett boende som Mosippan problematiskt oavsett familjernas tidigare historia. Det är en nödlösning och de flesta intervjupersoner är överens om att det är en mindre bra miljö för barnen att växa upp i.”
15
8.4. Barnperspektivet i det bostadssociala arbetet
I alla sammanhang när ett barn berörs av ett beslut inom socialtjänsten ska hänsyn tas till barnets bästa och barnet har rätt att få sin röst hörd. Vi vet genom länsstyrelsernas tillsyn att det tagit lång tid för barnperspektivet att få genomslag i ärenden om försörjningsstöd och att det fortfarande krävs insatser för att det ska bli fullt ut genomfört.
Bl.a. Cecilia Löfstrands forskning
16
har visat att barnfamiljer om-
definieras till att bli en ensamstående utan barn. Det fyller funktionen att socialtjänsten kan upprätthålla myten/idealet att barnfamiljer inte vräks. I ett exemplel som återges har en man, med
14
Knutagård, M. Sista utposten, vägen in och det hållbara boendet, Lunds Universitet, Socialhögskolan, 2005.
15
Ibid. s.. 42.
16
Löfstrand C. i Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Artikel i bilaga till SOU 2001:95 samt i Hemlöshetens politik – Lokal policy och praktik, 2005 s. 241.
inkomster över normen för försörjningsstöd, som bor tillsammans med sin son förvandlats till ”ensamstående man utan barn” genom att socialtjänsten medverkat till att pojken flyttar till sin mamma. Mannen kan då vräkas utan att socialtjänsten bryter mot idealet att inte vräka barnfamiljer.
Denna form av omdefiniering förekommer på olika håll i landet. Det bekräftas av vår kommunenkät och Flygheds praxisstudie som återges i kapitel 6. I kommunenkäten uppgav man att ”lösningen” för så många som fem procent av barnen var att de flyttade till den andre föräldern.
Vi har i våra samtal med praktiker och i vår enkät ställt frågor om man beaktar barnperspektivet i olika situationer som kan sluta med att familjen/den enskilde blir vräkt. Vi har också försökt ta reda på i vilken utsträckning barnen själva kommer till tals i sådana situationer.
Socialstyrelsen och länsstyrelserna konkretiserar i en rapport
17
hur socialtjänsten kan arbeta för att tillgodose barnperspektivet i ärenden om ekonomiskt bistånd.
I t.ex. Sundsvall har socialnämnden antagit riktlinjer för hur barnperspektivet ska beaktas i ärenden om ekonomiskt bistånd som väl stämmer överens med de rekommendationer som ges av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Arbetet med ekonomiskt bistånd är organiserat så att en grupp socialarbetare handlägger ärenden där barnfamiljer är aktuella. Man har arbetat för att utveckla barnperspektivet inom ekonomiskt bistånd. Det är dock ovanligt att handläggarna samtalar med barnet vare sig tillsammans med föräldrarna eller enskilt. När man bedömer att det krävs samtal med barnet remitteras ärendet till barn- och familjegruppen för en barnavårdsutredning, men det sker inga gemensamma samtal eller besök av handläggarna från de olika enheterna.
Samtal med barn om hur de t.ex. upplever att familjen eventuellt kommer att bli vräkt och hur de tänker kring olika lösningar förekommer inte i någon annan av kommunerna vi besökt. När socialarbetaren tycker att det finns behov av prata med barnet aktualiseras i regel en barnavårdsutredning. I de fall socialtjänsten medverkar till ändringar i barnets boende genom att barnet flyttar till den andra föräldern i samband med att en förälder blir vräkt samtalar handläggarna av ekonomiskt bistånd inte med barnet eller ser till att det sker en prövning enligt föräldrabalkens regler.
17
Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd, Socialstyrelsen och länsstyrelserna, 2003.
Vi har tagit del av ett exempel på att man samtalar med barn, men då sker det i utvärderingssyfte. Det sker efter det att vräkningen har verkställts och familjen ”placerats” i en ny bostad/stödform. I Helsingborg görs regelbundna uppföljningar av de familjer som bor i Boskolan och socialsekreteraren samtalar enskilt med barnen. Syftet med samtalen är att barnen utifrån sina perspektiv ska ge kunskap om hur det är att vara barn i en familj som vräkts från sin bostad och att kunna använda den kunskapen i utvecklingen av Boskolan. Ingrid Wallin, socialsekreterare i Helsingborg med ansvar för de uppföljande barnsamtalen menar att:
Vräkningen är förknippad med skuld och skam och inget som man som barn kan prata med sina kamrater om. Den innebär uppbrott från kamraterna och en längre skolväg, saker som är mycket konkreta och påtagliga för barnen. Barnen har tankar om och förslag på lösningar och barnen vet mera om vad som händer kring dem än vad vi vuxna vill tro…
… Det betyder mycket för barn att vuxna lyssnar på vad de har att säga, men det skapar också förväntningar på att det man sagt betyder något.
18
I de samtal vi hade med frivilligorganisationerna framkom att många familjer inte söker hjälp hos socialtjänsten då de känner stor skam över den situation de befinner sig i. Familjer upplever att socialtjänsten behandlar dem på en kränkande sätt; de får t.ex. muntliga besked om att de inte har rätt till bistånd, men får inget skriftligt beslut med besvärshänvisning. Några av organisationerna hjälper till vid besök hos socialtjänsten och med att överklaga negativa beslut.
Flera av organisationerna upplevde att socialtjänsten inte har ett tillräckligt väl utvecklat barnperspektiv när barnfamiljer hotas av vräkning. Det gäller både när barn bor stadigvarande med en av eller båda föräldrarna och när de bor växelvis eller har umgänge med en av föräldrarna. Man anser vidare att socialtjänsten låter situationen gå för långt för barnfamiljer – den akuta situationen blir löst men det sker sällan någon uppföljning, t.ex. i form av ekonomisk rådgivning. Detta resulterar, enligt organisationernas erfarenheter, ofta i att familjen snart har en ny hyresskuld och att problemen börjar om på nytt.
Organisationerna framförde också att hyresvärdar, och inte minst allmännyttan, i dag har hårda krav på hyresgäster vilket ska-
18
Wallin I. PM till utredningen.
par svårigheter för många familjer. Hyresvärdar borde i ett mycket tidigare skede än i dag anmäla till socialtjänsten när en familj ligger efter med hyran och hotas av vräkning.
Barns röster
Eftersom det är ovanligt att barn kommer till tals i samband med att familjen blir vräkt, återger vi citat från barn som vi tagit del av. De kan bidra till nya kunskaper om den situation barn hamnar i när de berörs av vräkning, antingen genom att de själva är med om vräkningen eller de blir indirekt berörda genom att en förälder som de inte bor tillsammans med blir vräkt. Först återger vi några citat från Boskolan i Helsingborg, därefter några från BRIS.
När en tonårig pojke svarade på frågan om vräkningen och orsaken till att familjen hade flyttat uttryckte han sig så här:
Det har varit jobbigt fysikt och psykiskt. Det är inte kul att bli vräkt. Man vet inte om man har någonstans att ta vägen eller om man får någon hjälp. Man kan hamna på gatan och jag har bl.a. haft tankar om det. Det är pinsamt om det hade kommit ut till kompisarna, de berättar det kanske vidare och sprider rykten.
En yngre pojke besvarade samma fråga:
Det var jobbigt. Det fanns ingen som pratade om vad som skulle hända. Jag visste inte vad detta var när vi flyttade hit.
Många av barnen har haft tankar och oro för att inte kunna få bo kvar hemma med sina föräldrar. De har inte haft någon som de kunnat prata med om sin oro. Så här uttryckte sig en tonårig pojke:
Tanken slog mig någon gång om vad som skulle hända om vi hamnade på gatan. Jag hade vägrat att bo i fosterhem. Jag hade bott på gatan med mina föräldrar. Hade vi blivit vräkta i en annan stad (namngiven) hade jag kunnat lösa det för egen del med att bo hos kamrater eller släktingar.
En tonårig flicka sade:
Jag har haft en rädsla för att mina småsyskon skulle få bo i fosterhem om det skulle gå illa och vår mamma inte sköter sig. Jag har pratat med mamma om detta när det var aktuellt, men jag har inte tänkt så sedan vi flyttade hit.
När barnen skulle säga något om framtiden, vad som ska hända och hur man ska lösa problemen kom följande svar från en tonårspojke:
Mina föräldrar behöver hjälp. Pappa behöver en bostad och mamma behöver hjälp att ta det lugnare. Det kommer att leda till att bråken mellan dem minskar och de kan uppföra sig som folk.
19
Från BRIS
20
följer några citat från samtal till Barnens hjälptelefon
och i Brismejlen där barn uttryckt sina upplevelser av vräkningar. De illustrerar bl.a. hur komplicerade förhållanden kan vara för barn och deras familjer.
En 16-årig flicka får ta stort ansvar för sin familj och sin lillebror sedan mamman misskött hyran och blivit vräkt. Ingen vuxen finns i närheten som ser och kan hjälpa till. Mamman och hennes sambo är blandmissbrukare, den biologiska pappan är psykiskt sjuk. Familjen bor i andra hand och socialtjänsten betalar hyran tillfälligt. Hon orkar inte längre, säger hon.
En 11-årig flicka är jämt ledsen och inte orkar med skolan. Hon oroar sig för sin pappa som blivit vräkt och för att han kommer att knarka ihjäl sig. Mamman har svårt att få ihop till hyran varför hon inte vill belasta sin mamma med sina bekymmer.
En flicka skrev att familjen har blivit vräkt och därefter flyttat runt i tre månader på olika ställen. Hon hatar att inte kunna vara i fred någonstans. Socialtjänsten gör någon utredning om henne men hon vet inte vad det är och undrar om hon kan få hjälp att få egen lägenhet.
Citaten visar att barn har mycket att berätta om hur de upplever sin situation och att de kan berätta. Socialtjänstlagens bestämmelse om att barn har rätt att komma till tals när ett ärende rör dem måste i större utsträckning än i dag tillämpas i ärenden om ekonomiskt bistånd.
8.5. Samverkan
Samverkan har under senare år kommit att bli en nödvändig del av myndigheternas vardag. Samverkan förväntas göra verksamheten effektivare, billigare och bättre. Att samverka innebär, enligt Danermark
21
, ”att man tillsammans med andra, ofta personer med an-
nan utbildning, och som är styrda av andra regelsystem och i en annan organisatorisk position, arbetar mot ett gemensamt mål”.
19
Ibid.
20
PM till utredningen från BRIS.
21
Danermark B. Samverkan – himmel eller helvete?, Gothia, 2000.
Han beskriver strukturella förutsättningar som är nödvändiga – om än inte alltid tillräckliga – för att samverkan ska fungera. Dessa förutsättningar är: en tydlig och klar ledning, ett klart uttalat mål, tillräckliga resurser, att skillnader mellan de samverkande avseende synsätt, organisation och regelverk har identifierats och att hindrande skillnader har undanröjts eller sätt att hantera dem har utvecklats.
22
Samverkan åstadkoms alltså inte enbart genom beslut –
ledningen måste se till att det finns praktiska förutsättningar att lyckas.
Socialtjänstlagen innehåller allmänna bestämmelser om att socialtjänsten ska samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
23
Det finns en preciserad bestäm-
melse om samverkan i ärenden om barn som riskerar att fara illa eller som far illa
24
som behandlar samarbete mellan socialtjänst,
polis, barnomsorg och skola samt hälso- och sjukvård. Den bestämmelsen gäller dock inte samverkan mellan socialtjänsten, hyresvärdar och kronofogdemyndigheten inom det bostadssociala området. Samverkan inom socialtjänsten och mellan socialtjänsten, hyresvärdar och kronfogdemyndigheten lyfts ofta fram som viktiga framgångsfaktorer i det bostadssociala arbetet. Ibland ses samverkan som något som gagnar den enskilde, i andra sammanhang som något som kan vara till nackdel för den enskilde.
Flygheds båda praxisstudier
25
visar att samverkan mellan hyres-
värd, kronofogde och socialtjänst i vissa fall kan förhindra vräkning. Det är således skillnader mellan olika former av samverkan och villkoren för dessa.
I utvärderingen av projektet i Bergsjön pekar Thörn på vikten av att socialtjänsten arbetar aktivt med att motverka vräkningar genom att agera innan anmälan om avhysning görs. Detta kräver regelbunden kommunikation mellan socialtjänsten och hyresvärdar.
26
Samverkan och samarbete mellan socialtjänst, hyresvärd och kronofogde kräver också att socialtjänsten särskilt uppmärksammar hur den är bunden av sekretessen. Exempelvis ifrågasätter Löfstrand hur sekretesslagen tillämpas
27
.
22
Ibid. s.. 47.
23
3 kap.4och 5 §§socialtjänstlagen (2001:453).
24
5 kap. 1a § socialtjänstlagen.
25
Flyghed 1994 och 2005.
26
Thörn C. Projekt ”Bra boende i Bergsjön” – strategier för att motverka hemlöshet, s. 95 FOU i Väst/GR, Sociologiska institutionen i Göteborg, 2005.
27
Löfstrand C. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Artikel i Att motverka hemlöshet. Bilagedel till SOU:95.
Eftersom hyresvärden anger villkoren för hur samarbetet bedrivs och boendesekreterare (med organisatorisk tillhörighet till socialtjänsten) dessutom tenderar att överta hyresvärdens bild av ”problemhushåll” kan man fråga sig om det inte finns en risk att man lämnar ut sådana uppgifter om klienterna som ligger dem i fatet som bostadssökande eller i en sådan krissituation som ett vräkningshot innebär. På så sätt kanske samarbetet mellan hyresvärd och socialtjänst får negativa konsekvenser för de vräkningshotade hushållen.
Sahlin menar, med stöd av en enkät från 1990, att ju mer socialtjänsten samarbetade formellt och informellt med hyresvärdarna desto fler var hemlösa, desto fler klassades som oförmögna att ”klara eget boende”. ”Sammanfattningsvis förefaller alltså de vanligaste åtgärderna mot hemlöshet – en sekundär bostadsmarknad, boendetrappor, och samarbete mellan socialtjänsten och lokala hyresvärdar – öka den absoluta hemlösheten, öka antalet hyresgäster utan besittningsrätt och integritetsskydd samt bidra till en segregation som innebär att det är de mest behövande som hamnar i de allra sämsta situationerna.”
28
Dessa samband bekräftas också av
bearbetning av data från 1999 och 2000 som Sahlin gjort
29
.
Backman
30
för ett liknande resonemang och menar att samverkan
mellan hyresvärd och socialtjänst skapar en samhörighet som ökar avståndet till dem som drabbas av konsekvenserna av vräkning. Det stärker i sin tur deras upplevelse av att följderna av vräkning inte är ett resultat av de egna handlingarna.
Vi frågade om samverkan i våra samtal med praktiker och den undersökning som Flyghed genomförde för utredningen innehöll flera frågor om samverkan såväl till socialtjänsten som till hyresvärdar och kronofogdemyndigheter.
Samverkan tas också upp när de projekt som ingått i Socialstyrelsens hemlöshetsprojekt utvärderas.
28
Sahlin I. Den sekundära bostadsmarknaden – och dess betydelse för 1990-talets hemlöshet. s. 132 Artikel i Runquist W. och Swärd S. (red) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Carlssons 2000.
29
Sahlin I. A few notes on the relationship between the secondary housing market, landlord cooperation, vacancies and homelessness. Paper till nordiskt forskarseminarium i Köpenhamn. 2005.
30
Backman C. ”Det är ju inte helt värdelöst det vi gör” – om synen på vräkningens nödvändighet,s. 43. C-uppsats, Sociologiska insitutionen, Göteborgs Universitet. 2005.
Socialtjänstens interna samverkan
I de kommuner där socialsekreterare har specialiserat sig i bostadssociala frågor är det vanligt att de inte har myndighetsansvar utan endast arbetar rådgivande med hushåll som har hyresskulder och/eller hotas av vräkning. De träffar familjerna för att finna lösningar så att de kan bo kvar men måste hänvisa familjerna till andra handläggare om och när de söker ekonomiskt bistånd eller andra lösningar på familjens boende. För att inte arbetsuppgifter eller familjer ska falla mellan stolarna i dessa situationer blir samverkan framför allt med den enhet som arbetar med ekonomiskt bistånd viktig. I de fall familjerna behöver hjälp från någon annan enhet inom förvaltningen krävs god samverkan även mellan dessa enheter.
I Helsingborg beskrev man i rapporten om Boskolan
31
hur det
funnits samarbetssvårigheter inom förvaltningen kring de familjer som bodde i Boskolan om t.ex. insatser från barn- och familj eller om ekonomiskt bistånd. Först när rollerna och ansvaret förtydligats kunde samverkan förbättras.
Projektet Steget före i stadsdelarna Hässelby-Vällingby i Stockholm kom till för att på såväl kort som lång sikt hjälpa hemlösa barnfamiljer i området som behöver socialt stöd för att ordna sin boendesituation. Det har bl.a. skett genom att socialsekreterarna genomfört en s.k. hemlöshetsutredning där bostadssituationen fokuseras för att få en tydligare bild av familjens problematik. Målgruppen har mer varit familjer som inte har ett stadigvarande boende än familjer som hotas av vräkning eller vräkts.
I utvärderingen av projektet Steget före i Hässelby-Vällingby
32
lyfter Nordfeldt fram att projektet bidragit till att utveckla samarbetet mellan olika enheter inom förvaltningen. De aktuella familjerna har haft kontakter med flera socialsekreterare i olika ärenden och samordning mellan de olika socialsekreterarna visade sig vara nödvändig för att arbete skulle fungera. Insatser i familjerna har kunnat koordineras genom projektets sätt att arbeta med hela familjer. Nya arbetsformer har tillkommit genom de hemlöshetsutredningar som genomförts i samband med att familjerna aktualiserats i projektet.
31
Slutrapport Projekt Bryggaregatan – ett lärande boende, Helsingborgs stad, Leif Redestig 2005.
32
Nordfeldt M. Hemlösa barnfamiljer i Hässelby-Vällingby – utvärdering av projektet Steget före, 2005.
I projektet Bra boende i Bergsjön har man genom en ständig samverkan inom förvaltningen arbetat igenom vem som ska göra vad och skapat rutiner för vem som ska ansvara för de olika arbetsuppgifterna.
33
Samverkan enligt studien om avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogden
I Flygheds praxisstudie
34
sändes enkäter till socialförvaltningarna i
Stockholm, Malmö, Uppsala och Umeå samt till hyresvärdar och kronofogdemyndigheterna i dessa kommuner. Flyghed visar i denna studie liksom i studien från 1995 att fungerande samverkan mellan parterna kan förhindra vräkning.
Bättre information och kommunikation – dvs. bättre samverkan – är åtgärder som Flyghed anser måste till för att generellt förbättra arbetet med familjer som hotas av vräkning. Trots att det fanns samarbete av något slag fanns kritik mot hur det fungerade. Befintliga kontakter måste aktiveras tidigare i vräkningsprocessen för att minska antalet vräkningar bland barnfamiljer. Särskilt gäller det kontakten mellan kronofogden och socialtjänsten där det i dag inte går tillräckligt snabbt.
33
Thörn C. Projekt Bra boende i Bergsjön – strategier för att motverka hemlöshet, 2005.
34
Se vidare kapitel 6 och bilaga 2.
9. Analys, synpunkter och förslag
9.1. Uppdragets fokus
I detta kapitel diskuterar och analyserar jag de erfarenheter som gjorts under utredningsarbetet, gör bedömningar och lämnar förslag.
Helt i linje med utredningsdirektiven har arbetet huvudsakligen koncentrats på socialtjänstens insatser. Men erfarenheterna från utredningen leder också in diskussionen på bostadsmarknaden i stort, kommunernas ansvar utanför socialtjänstens område och annan lagstiftning än socialtjänstlagen, nämligen hyreslagen och utsökningsbalken.
Vräkningen är en ”utgång” från bostadsmarknaden för den enskilde. Erfarenhetsmässigt leder den till stora svårigheter att på nytt få en bostad med förstahandskontrakt. Det finns också en ”ingång” till bostadsmarknaden. Ofta är den hårt bevakad med krav på referenser, inga betalningsanmärkningar eller hyresskulder och en hygglig inkomst. Svårigheten, för den som saknar tidigare referenser eller har någon anmärkning, att i dagens kärva bostadsklimat komma in och få ett förstahandskontrakt, har omvittnats av många under utredningsarbetet.
Det är viktigt att diskutera både individuella och strukturella aspekter av problemet vräkning och hemlöshet. Problemet hemlöshet kan inte reduceras till vård och behandling av avvikande personer. Inte heller kan socialtjänsten ensam klara problemen med bostadsbrist och hemlöshet. Bostadsmarknaden i stort, den kommunala bostadspolitiken och möjligheterna för människor i små omständigheter att få en bostad måste därför uppmärksammas.
Under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet uppmärksammades det ökade antalet hemlösa i vårt land. Ökningen av personer utan bostad kunde ses som resultatet av en förändrad bostadspolitik. Sammanfattningsvis karaktäriserades utvecklingen av att ”bostadspolitiken förändrades från en nationell politik riktad
mot ett samhällsproblem till en kommunal hemlöshetspraktik med fokus på individers sociala problematik.”
1
Utredningens fokus har varit vräkningar som verkställts av kronofogden när barnfamiljer drabbas. Problemet med vräkning och bostadslöshet gäller också bl.a. familjer som bor inneboende eller i andra hand, asylsökande i eget boende eller familjer som blir utan boende i samband med separationer/misshandel. Familjer som flyttar självmant då de vet att de ska bli vräkta eller på uppmaning av socialtjänsten i samma situation har inte ingått i vårt uppdrag.
Problemet med bostadslöshet är också stort bland familjer som inte får eget hyreskontrakt på grund av låg eller ingen inkomst eller betalningsanmärkning. Dessa familjer flyttar runt i osäkra andrahandsboenden med sina barn eller bor mycket trångt. Ur barnets perspektiv är sannolikt situationen med tvångsvisa flyttningar lika påfrestande oavsett orsaken till flyttningen. Detta problem har inte ingått i mitt uppdrag, men jag vill ändå fästa uppmärksamhet på problemet.
9.2. Barn har rätt till en bostad
Bedömning: Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd borde vara tillräckliga för att garantera att barn inte vräks från sin bostad.
Problemet med vräkning och hemlöshet ligger således inte i socialtjänstlagen utan bör sökas i den lokala tillämpningen av lagen, socialtjänstens organisation och metoder, situationen på den lokala bostadsmarknaden, bristande medvetenhet om problemet, samt varierande lokalt intresse för att med hjälp av tillgängliga bostadspolitiska instrument förbättra situationen.
Det finns dock skäl för Socialstyrelsen att i föreskrifter eller allmänna råd förtydliga sin tolkning av barnets rätt till bostad.
Rätten till bostad uttrycks i barnkonventionen, i den svenska bostadspolitikens mål och i socialtjänstlagen
2
. Barnets bästa kräver
otvetydigt att barnet har en bostad.
1
Knutagård M. Sista utposten, vägen in & det hållbara boendet. En utvärdering av tre
projekt för att motverka hemlöshet. augusti 2005. Lunds universitet. Socialhögskolan.
2
2001:453.
Man kan med fog hävda att barn i kraft av sin begränsade rörlighet på egen hand och den lokala förankring som oftast gäller barns sociala liv med jämnåriga, familj, barnomsorg, skolgång och organiserad fritid i betydligt högre grad än vuxna är knutna till sitt bostadsområde. Man kan därmed med goda skäl anta att konsekvenserna för barn av en flytt och än mer av hemlöshet dvs. avsaknad av en fast bostad, kan vara både annorlunda och mer omfattande än för en vuxen.
Så skriver Elisabet Näsman i en artikel som kan läsas i sin helhet i bilaga 4. Jag delar hennes bedömning.
Sammantaget finns det starkt stöd för att hävda uppfattningen att barn har rätt till ett gott boende. Om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt har barnet också rätt till försörjningsstöd till boendet. Därför borde inte barn vräkas i Sverige.
Kommunens yttersta ansvar enligt socialtjänstlagen
3
den har ett stort ansvar för att förebygga och avhjälpa hemlöshet och vräkning men socialtjänsten kan inte ensam ta ansvaret eller ha verktygen för att tillhandahålla bostäder.
Kommunen har ansvar för bostadsförsörjningen enligt bostadsförsörjningslagen.
4
I det ansvaret ingår att ta fram riktlinjer för bo-
stadsförsörjningen som ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod.
Rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen omfattar också boendet. Försörjningsstöd kan ges till den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt.
Socialstyrelsen har gett ut allmänna råd med rekommendationer till stöd för biståndsbedömningen. När det gäller boendet behandlar de allmänna råden vad som är skälig boendekostnad, hur man ska beräkna den faktiska boendekostnaden för olika boendeformer, kostnaderna vid kort- respektive långvarigt biståndsbehov, skäligt rådrum för bostadsbyte och byte till dyrare bostad. I de allmänna råden behandlas också ekonomiskt bistånd till skulder.
När det gäller boendekostnad vid kort- respektive långvarigt biståndsbehov anser Socialstyrelsen att om en barnfamilj genom att flytta skulle tvingas bryta upp från barnomsorg, skola och socialt nätverk bör nämnden vid bedömningen av skälig boendekostnad undvika beslut som medför att den enskilde tvingas flytta från den tätort eller den del av kommunen där han eller hon bott under flera år. När det gäller umgänge anser Socialstyrelsen att socialnämnden
3
2 kap. 2 §.
4
Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjnings-
lagen).
vid bedömningen av skälig bostadskostnad bör ta hänsyn till ett barns behov av utrymme även hos den förälder där barnet enbart vistas under umgängestid.
Socialstyrelsen har också i en rapport konkretiserat barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd
5
.
Eftersom den nuvarande lagstiftningen ger ett tillräckligt skydd för barnets rätt till ett gott boende har jag inte funnit några skäl till att föreslå några ändringar i lagen.
Problemet med vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer ligger således inte i socialtjänstlagen utan bör sökas i den lokala tillämpningen av lagen, socialtjänstens organisation och metoder, situationen på den lokala bostadsmarknaden, bristande medvetenhet om problemet, samt varierande lokalt intresse för att med hjälp av befintliga bostadspolitiska instrument förbättra situationen.
Det finns olika lokala bedömningar av vad rätten till bistånd innebär när det gäller barnfamiljer med hyresskulder. För att rätten till bostad för barnet ska bli verklighet i varje kommun anser jag att det behövs ett förtydligande i allmänna råd eller föreskrifter.
6
styrelsen bör beskriva och ta ställning till den intressekonflikt som finns mellan barnets rätt till bostad och föräldrarnas ansvar för sin ekonomi. Intressekonflikten blir påtaglig när föräldrarna har haft en inkomst ”över norm” men familjen hotas av vräkning om inte socialnämnden beviljar bidrag till hyresskulden/hyran.
Jag anser att om inte det ”oskyldiga” barnet ska drabbas, bör lösningen på konflikten mellan barnets rätt till bostad och föräldrarnas ansvar för familjens ekonomi, på kort sikt vara att socialnämnden beviljar bistånd till boendet. Långsiktigt bör socialtjänsten arbeta med socialpedagogiska insatser för att hjälpa familjen att prioritera bostadskostnaderna framför andra utgifter.
Tillsynsmyndigheterna bör också utveckla sin tillsyn så att barnets rätt till boende blir verklighet oberoende av kommun. Detta avhandlas också i ett senare avsnitt (9.7.4).
5
Socialstyrelsen/Länsstyrelserna. Barnperspektiv vid handläggningen av ekonomiskt bistånd.
2003.
6
I Socialstyrelsens författningssamling (SOSFS) publiceras verkets föreskrifter och allmänna
råd. Föreskrifter är bindande regler. Allmänna råd innehåller rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas och utesluter inte andra sätt att uppnå de mål som avses i författningen. Socialstyrelsen ger årligen ut en förteckning över gällande föreskrifter och allmänna råd.
9.3. Kunskapen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer behöver öka
Om man vill utveckla insatser och politik på ett samhällsområde är det nödvändigt att vilja se problemen och hur de varierar med lokala förhållanden och lokal politik. En del påståenden om samhällsförhållanden kan ha karaktären av myter som fyller funktionen att dölja verkligheten. För att få till stånd en långsiktig kunskapsutveckling är det nödvändigt att tränga genom myterna och studera verkligheten bakom olika påståenden.
Redan innan utredningsarbetet började mötte jag, både inom och utom socialtjänsten, påståendet att barnfamiljer inte vräks i vårt land. Att vräka barnfamiljer strider ju mot de normer som de flesta socialarbetare och socialpolitiker omfattar. Jag läste därför med intresse Cecilia Löfstrands diskussion om hur man i praktiken omdefinierar begreppet barnfamilj.
7
I de fall när de (socialsekreterarna) inte kan undvika att handla tvärs emot institutionens normer – som exempelvis när barnfamiljer vräks – kan de omdefiniera det vräkningshotade hushållet för att på så vis hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Om exempelvis föräldrar och barn skiljs åt i samband med avhysningen blir de vuxna “ensamstående” – en kategori av vräkningshotade hyresgäster som antas lösa sina problem på egen hand.
Att dokumentera, beskriva och analysera verkligheten är grunden för utveckling av metoder och samhällsinsatser. Det gäller självklart också vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer liksom socialtjänstens insatser i stort.
Min uppfattning är att det arbete som pågår runt om i landet att grunda socialtjänstens insatser på vetenskap och beprövad erfarenhet kan bidra till att höja kompetensen i frågor om vräkning och hemlöshet. Det är ett långsiktigt och tålmodigt arbete som måste bygga på socialarbetarens dokumentation av insatserna, utvärderingar och oberoende forskning.
Nästa steg är att samla kunskap om insatser och effekter och presentera den i en form som kan bidra till att förbättra samhällets samlade åtgärder för att motverka vräkning och hemlöshet.
7
Löfstrand C. Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? Artikel i Att
motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället. Bilaga till SOU 2001:95.
8
Ibid. s. 191.
Förhoppningsvis kan min utredning stödja den efterfrågade kunskapsprocessen, bidra till ökad medvetenhet hos ansvariga och allmänhet och på sikt motverka vräkningar av barnfamiljer.
9.3.1. Kunskapsläget i dag
Under utredningsarbetet har jag ofta ställt frågor om kunskapsläget. Ökar eller minskar vräkningarna av barnfamiljer? Hur många barn berörs av vräkningar ett år i en viss kommun? Vilka hushåll är det som vräks? Vad är gemensamt för de hushållen? Hur påverkar situationen barnet och familjen före, under och efter vräkningen? Vilka insatser gör socialtjänsten och andra myndigheter för att förebygga vräkningar, för att efter en vräkning stödja och hjälpa familjerna till en annan bostad eller för att förhindra hemlöshet? Vilka effekter ger socialtjänstens och andra organisationers insatser?
Ganska snart stod det klart att det på många håll i socialtjänsten finns brister när det gäller kunskap om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Detsamma gäller skriftlig dokumentation om vilka metoder som används i arbetet med vräkta och hemlösa familjer.
Varken socialtjänsten eller kronofogdemyndigheten för statistik som visar hushållssammansättningen hos dem som vräks, inte heller om barn berörs eller i vilken kommun de vräkta bodde. Det är därför omöjligt att, utan särskilda undersökningar, följa utvecklingen över tid och se förändringar.
Forskningen har ägnat viss uppmärksamhet åt frågorna, men sammantaget saknar vi kunskap på flera viktiga områden när det gäller vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
Kunskapsbristerna motiverade att jag tog initiativ till tre undersökningar för att få bättre underlag för mina ställningstaganden. Men särskilda undersökningar är kostsamma och kvantitativa beräkningar ger bara en ögonblicksbild som i bästa fall kan jämföras med en tidigare undersökning. En kontinuerligt förd statistik på området kan däremot beskriva utvecklingen över tid.
Jag har försökt samla och kortfattat återge den kunskap som finns på olika håll, främst i vårt land, om orsaker till vräkningar av barnfamiljer, vilka som vräks och vad som händer med dem efter en vräkning. Utredningens tidsmässiga utrymme har inte medgett internationella utblickar.
Bostadspolitiska åtgärder, kommunernas insatser generellt på bostadsområdet är liksom socialtjänstens insatser angelägna områden att arbeta med för att minimera vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. För att beskriva kommunernas insatser på bostadsområdet har jag bl.a. använt mig av Boverkets utredningar och analyser.
9.3.2. Minst tusen barn berörs av vräkningar varje år
Bedömning: Kunskapsläget när det gäller vräkning och hemlöshet bland barn är bristfälligt. Utredningens bedömning är att minst tusen barn berörs av vräkningar varje år. Men det behövs säkra och kontinuerliga uppgifter för att följa utvecklingen.
Ett välfärdssamhälle borde ha säkra och kontinuerliga uppgifter om hur många barn som berörs av vräkning och dess följder, i vilken kommun dessa bor och om de bakomliggande orsakerna. Särskilt med tanke på bostadens betydelse för att skapa trygga uppväxtvillkor, borde det finnas en kontinuerligt förd statistik som vid varje tillfälle kan ge säkra uppgifter om utvecklingen.
Utredningens tre undersökningar bekräftar tidigare kända uppgifter att det är många barn som vräks årligen, men siffrorna varierar mellan undersökningarna.
Utredningens enkät till socialtjänsten visade att de kommuner som besvarat enkäten känner till, lågt räknat, 858 vräkta barn under 2004. Det finns dock betydande osäkerhet i de siffror som lämnats. De kan därför betraktas som minimisiffror.
Skatteverket gjorde en begränsad undersökning till tre kronofogdedistrikt om bl.a. vräkningar av barnfamiljer under april/maj 2005. Det hade varit önskvärt att göra en totalundersökning, men det var på grund av organisatoriska skäl inte möjligt att få uppgifter från ett helt kvartal och inte heller att göra en landsomfattande undersökning.
I de undersökta distrikten fanns sammanlagt 9 hushåll med 15 barn som vräktes under april/maj. Om antalet vräkta barn för varje distrikt räknas upp till årsnivå för 2005 med antagandet att dessa två månader är representativa för hela året kan man anta att 12 barn vräks i Umeå, 24 barn i Kalmar och 36 barn i Sollentunakontorets område.
I de tre storstäderna är de av socialtjänsten redovisade uppgifterna förvånansvärt låga i jämförelse med andra kommuner. En hypotetisk förklaring, som vi uteslutit, skulle kunna vara att kommuner utanför storstäderna har överdrivit sina uppgifter från 2004 i socialtjänstenkäten. Vid en jämförelse mellan svaren i enkäten till socialtjänsten från vissa kommuner i Stockholms län 2004 och uppgifterna från motsvarande kommuner i Skatteverkets undersökning 2005 blir osäkerheten direkt påfallande. Antingen kan man förvänta sig mer än en fördubbling av vräkningarna 2005 jämfört med 2004 eller också har socialtjänsten bristande kännedom om det faktiska antalet vräkningar. Den senare förklaringen är den mest sannolika men det finns inte några exakta uppgifter att tillgå.
Det finns således fog för misstanken att man har glömt eller underskattat antalet barn som vräkts, framförallt i storstäderna. Sannolikt är det betydligt fler barn som berördes än som kommer fram i vår enkät till socialtjänsten.
I Nilsson och Flygheds
9
undersökning uppskattade man att 2001
vräktes ca 1 000 hushåll med ca 1 500–2 000 barn. Sedan dess har det skett en viss minskning av vräkningar generellt vilket sannolikt också påverkat antalet barnfamiljer som vräkts, men uppgiften från 2001 framstår, utifrån utredningens erfarenheter, som realistisk.
Omfattningen av problemet med vräkningar av barnfamiljer är således betydande. Osäkerheten i socialtjänstens uppgifter i vår undersökning och risken för underskattning av antalet barn leder till att jag bedömer det som sannolikt att minst ett tusental barn varje år berörs av vräkning. Men kunskapsproblemet – i den meningen att vi inte har någon kontinuerlig statistik på området – är mycket besvärande.
Förutom antalet vräkta barn vill jag än en gång lyfta fram, ett kanske ännu större problem, alla de barn som berörs av tvångsmässiga flyttningar mellan olika tillfälliga boenden och som inte omfattas av våra utredningsdirektiv. Flera socialarbetare, främst i storstäderna, bedömer det vara ett mer omfattande problem än regelrätta vräkningar av barnfamiljer. I den gruppen finns tidigare vräkta hushåll och sådana som av olika orsaker inte kommer in på den reguljära bostadsmarknaden. Där finns också de familjer som lämnar sin lägenhet i samband med uppsägningen eller innan vräkningen verkställs ofta på uppmaning av socialtjänsten.
9
Nilsson A och Flyghed J. Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer: Förekomst,
orsaker och konsekvenser. Ds 2004:41.
9.3.3. Var sker vräkningarna?
Vräkningar av barn sker i alla typer av kommuner, dvs. både i storstads- och i landsbygdskommuner m.fl. kommuntyper. De sker också delvis oberoende av den lokala situationen på bostadsmarknaden.
Vräkningar av barnfamiljer sker i kommuner som har bostadsbrist, i kommuner med balans i utbud och efterfrågan och i kommuner med överskott av lägenheter
10
. Enkäten till s ocialtjänsten visar dock att vräkningar oftare förekommer i kommuner med bostadsbrist. I 54 procent av kommuner med bostadsbrist kände man till att det förekommit vräkning av stadigvarande boende barn, 39 procent av kommuner med balans på bostadsmarknaden kände till att det förekommit vräkningar av stadigvarande boende barn. I kommuner med överskott på bostäder var det också 39 procent. Antalet barn som vräks är störst i storstadskommuner som ofta också har bostadsbrist. Vräkningar av barnfamiljer sker också i alla kommuntyper
11
, inte
bara i stora städer utan också i mindre kommuner. Jag anser att problemet bör uppmärksammas och medvetenheten höjas i alla kommuntyper. Vräkningar av barnfamiljer kan inte reduceras till enbart ett storstadsfenomen.
9.3.4. Utveckla kronofogdemyndighetens statistik
Förslag: Skatteverket bör få regeringens uppdrag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redovisar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning. I det sammanhanget bör man överväga om denna statistik bör ingå i Sveriges officiella statistik.
En vräkning är ett mycket allvarligt ingrepp i den enskildes liv. Den påverkar påtagligt ett barns uppväxtförhållanden. Det är därför rimligt att samhället har en statistik som redovisar var vräkningarna sker och hur de hushåll ser ut som drabbas. För att följa utveck-
10
Källa: Utredningens enkät till socialtjänsten. Se kapitel 6.
11
Sveriges kommuner indelas i nio olika kommuntyper enligt Sveriges Kommuner och Landstings klassificering. Vi har använt oss av den när vi i kapitel 6 redovisar resultatet av enkäten till socialtjänsten.
lingen över tid och för att utveckla kunskap om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer behövs en tillförlitlig, kontinuerligt förd, statistik.
Den nuvarande statistiken har utvecklats från ett internt behov att följa arbetsbelastningen i olika delar av Kronofogdemyndighetens verksamhet. I dag för kronofogdemyndigheterna fortlöpande statistik över registrerade och verkställda avhysningsmål. De statistiska uppgifterna om vräkning omfattar förutom vräkning från bostad också vräkningar från lokaler, p-platser etc. Även vräkningar av dödsbon finns med i statistiken. Skatteverket kan i efterhand inte särredovisa vräkningar från bostad. Nilsson och Flyghed fann i sin undersökning från 2001 att 18 procent av samtliga vräkningar gällde vräkningar från lokaler, dödsbon eller personer med skyddade personuppgifter.
12
De statistiska uppgifterna sammanställs på länsnivå för varje kronofogdemyndighet, totalt tio i landet. Varje månad sammanställs uppgifterna vid Skatteverkets kronofogdeavdelning och jämförelser kan göras med tidigare år.
Avhysningarna redovisas alltså inte kommunvis. Det gör det svårt för berörda myndigheter att på lokal nivå följa utvecklingen över tid och se effekterna av sina insatser. Kommunerna kan inte följa utvecklingen lokalt och tillsynsmyndigheterna får på grund av att kommunuppgifter saknas svårt att rikta sin uppmärksamhet mot kommuner som brister. Forskningen kan inte utan särskilda undersökningar följa utvecklingen över tid eller kommunvis.
Inte heller hushållssammansättningen framgår i statistiken. För att t.ex. följa hur många barn som berörs av vräkningar måste varje enskild akt hos Kronofogdemyndigheten granskas mot folkbokföringsregistret. Avsaknaden av statistik med hushållsuppgifter får till följd att jämförande studier över tid eller uppföljning av barnens situation när det gäller vräkningar, varje gång innebär onödigt stora arbetsinsatser och kostnader.
En förändring av statistiken enligt mitt förslag är nödvändig för att göra antalet drabbade barn synliga i statistiken och ger möjlighet för kommuner, tillsynsmyndigheter och forskning att följa utvecklingen på området.
Om statistiken över vräkningar kommer att ingå i den officiella statistiken ska den framställas och offentliggöras så att den enskil-
12
Nilsson och Flyghed. Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer: Förekomst, orsaker och konsekvenser i Ds 2004:41. s 265.
des personliga identitet inte röjs.
13
Om statistiken ingår i den offi-
ciella statistiken kommer den också att omfattas av samma kvalitetskrav som all övrig statistik.
9.3.5. Utveckla socialtjänstens statistik
Förslag: Socialstyrelsen bör få regeringens uppdrag att utveckla en officiell statistik om socialtjänstens insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet.
Insatserna för barn ska särskilt uppmärksammas.
Hyresvärden har i dag en skyldighet att meddela socialnämnden i kommunen när ett hyresavtal sägs upp.
14
Det finns inga regler för hur socialtjänsten ska agera när ett meddelande om uppsägning av ett hyresavtal kommer. Rutinerna hos socialtjänsten varierar därför. Vanligen tas meddelandet emot av någon centralt placerad handläggare som gör en första kontroll mot befolkningsregistret och socialtjänstens ärendesystem. Är hushållet aktuellt hos socialtjänsten sänds ärendet vidare till ansvarig handläggare. Är hushållet inte aktuellt skrivs ofta ett brev till det berörda hushållet med inbjudan att kontakta socialtjänsten. Sedan sorteras ärendet in i en pärm som gallras efter en tid. I kommuner med en aktivt uppsökande verksamhet överlämnas dock meddelandet oftast till en handläggare även om hushållet är okänt.
I flera kommuner bedriver man en aktiv uppsökande verksamhet, ibland via speciella bostadshandläggare. (Se kapitel 8) Det förekommer att man prioriterar vilka grupper som ska besökas. Det kan vara barnhushåll, psykiskt funktionshindrade, äldre människor eller andra grupper.
Om hushållet är aktuellt tidigare eller om den uppsökande verksamheten leder till någon form av insats från socialtjänsten dokumenteras utredning och beslut, enligt gällande regler och rekommendationer. I kommunerna finns således viss dokumentation om bostadssociala insatser. Den kan variera från en pärm med uppgif-
13
Bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) gäller och även skyddet mot kränkning av enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter som finns i personuppgiftslagen (1998:204). Se Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2004. Rådet för den officiella statistiken. SCB.
14
ter om uppsagda hyresavtal till regelrätta socialakter. Detta material kan utnyttjas bättre för att bygga en långsiktig kunskap om vräkningar och hemlöshet.
Vår enkät till socialtjänsten visar att antalet barn som vräks är störst i storstadskommuner vilka ofta också har bostadsbrist. Tyvärr visar samma undersökning att kunskapen om vart familjen och barnen tagit vägen efter en vräkning är lägst där problemen är störst, dvs. i storstäder, större städer och förorter.
En obligatorisk och nationell statistik som bygger på kommunernas uppgifter torde bidra till att öka medvetenheten om problemets omfattning och därmed ge öka förutsättningarna för att framgångsrikt bekämpa vräkningar av barn.
En statistik över socialtjänstens insatser i bostadssociala ärenden bör innehålla antalet inkomna uppsägningar av hyresavtal från hyresvärdarna, hushållssammansättningen i ärendena och en beskrivning/kategorisering av socialtjänstens insatser. I de fall hyresvärden inte är skyldig att avisera socialnämnden
15
kan meddelandet från
kronofogdemyndigheten om ansökan om avhysning utgöra grund för socialtjänstens rapportering. Socialstyrelsen bör därför få regeringens uppdrag att utveckla en statistik över socialtjänstens arbete med vräkningar när det gäller barnfamiljer.
9.4. Den kommunala bostadspolitiken – finns den?
Bedömning: Socialtjänstens insatser räcker inte för att minimera vräkning och hemlöshet. Därför måste varje kommun:
- använda sig av de bostadspolitiska instrument som den förfogar över för att förebygga och förhindra vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
- ta ett större övergripande ansvar för bostadsförsörjningen med särskild hänsyn till hushåll som har svårt att återkomma till den ordinarie bostadsmarknaden.
- genom ägardirektiv understryka sina bostadsföretags sociala ansvar.
15
Det gäller när hyresavtalet sägs upp efter sedvanlig uppsägningstid och ärendet prövas av hyresnämnden.
- utveckla socialtjänstens kunskaper om levnadsförhållandena i kommunen och använda den i bostadsplaneringen.
Barns och barnfamiljers situation behöver särskilt uppmärksammas i den kommunala bostadsplaneringen.
Varje kommun är skyldig att planera för bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Bl.a. ska kommunfullmäktige anta en plan för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod, men 2005 saknades riktlinjer för denna mandatperiod i 78 procent av kommunerna.
16
Utöver ansvaret för bostadsförsörjningen har kommunen andra bostadspolitiska instrumen t.
17
Den har möjlighet att inrätta bostads-
förmedling, använda planmonopolet i plan- och bygglagen, utnyttja eget markinnehav och strategiska köp och försäljningar, teckna exploateringsavtal samt ange ägardirektiv till de kommunala bostadsföretagen.
Boverket anser att en bostadsförmedling är en viktig kunskapskälla för både efterfrågan och behov hos de bostadssökande.
Jag delar uppfattningen att kommunerna bör skaffa sig kunskap om de bostadssökandes behov. Det bör också finnas en bostadskö där bl.a. barnfamiljers behov kan ligga till grund för förtur till lägenhet. Boverket anser dessutom att det på nytt bör bli obligatoriskt för kommunerna att ha en bostadsförmedling.
Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp inom Regeringskansliet för att lämna förslag om vilka åtgärder som krävs för att ”göra lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar tydlig för kommunerna vad gäller bostadsförsörjningsansvarets innebörd samt stärka kommunernas möjligheter att effektivt och ändamålsenligt fullgöra sitt ansvar för en fungerande bostadsförsörjning”.
18
Arbets-
gruppen ska redovisa sina förslag i slutet av 2005.
Möten med socialtjänsten och flera kommunledningar liksom utredningskontakter i övrigt gör att jag fått bekräftat att de nuvarande bostadspolitiska instrumenten, som kommunerna förfogar över, används i alltför liten utsträckning.
16
Bostadsmarknaden år 2005–2006. Slutsatser av Bostadsmarknadsenkäten 2005. Boverket.
17
I kapitel 6 beskrivs villkoren och medlen för kommunernas bostadspolitik.
18
Protokoll vid regeringssammanträde 2005-05-12. M2005/3129/Bo.
Det är exempelvis få kommuner som kopplar samman problematiken med vräkning och hemlöshet med en analys av strukturproblemen på den egna bostadsmarknaden. Rätten till bostad, som den uttrycks i grundlagen, barnkonventionen eller de bostadspolitiska målen tycks inte heller vara särskilt levande som motiv för bostadssociala insatser i kommunerna. Socialt ansvar i den lokala bostadspolitiken verkar i alltför många kommuner ha delegerats från kommunstyrelsen till socialnämnden.
Bristerna i bostadspolitiken har bl.a. inneburit att det vuxit fram en stor sekundär bostadsmarknad med socialtjänsten som hyresvärd. Socialtjänsten har inte kunnat påverka den kommunala bostadspolitiken, men har ändå tvingats leva upp till kommunens yttersta ansvar för sin befolkning. Löfstrand uttrycker det som att ”bostadslösheten som problem är ägarlöst, medan socialtjänsten tagit på sig ansvaret för hemlösheten”.
19
Det bekymrar mig att alltför få kommuner, på den politiska nivån, har tagit initiativ till att styra utvecklingen för att nå de bostadspolitiska målen. Bara drygt 20 procent av kommunerna har antagit riktlinjer för bostadsförsörjningen för innevarande mandatperiod. Mer än 40 procent av de kommunala bostadsföretagen saknade krav på ett bostadssocialt ansvar i sina ägardirektiv.
20
Jag instämmer i den uppfattning som kommer till uttryck i SABO:s rapport från ett utvecklingsprojekt för att motverka hemlöshet; enbart ägardirektiv till bostadsföretagen räcker inte för att motverka hemlösheten i samhället, men ägardirektiv bör användas för att understryka bostadsföretagens sociala ansvar. Kommittén för hemlösa föreslog också redan 2001 att kommunerna i större utsträckning skulle använda sig av ägardirektiv för att det kommunala bostadsföretaget skulle ta ett bostadssocialt ansvar.
21
Den huvudsakliga riktningen på utvecklingen i de kommunala bostadsföretagen tycks dock vara bort från ett bostadssocialt ansvar.
22
Flera kommunala bostadsföretag har avskaffat egna köer för
att i stället kunna välja bostadssökande endast med hänsyn till företagets ekonomi.
Om de allmännyttiga bostadsföretagen rör sig bort från ett socialt ansvar och ställer ökade krav på hyresgäster med små ekonomiska resurser kommer flera att hänvisas till den sekundära
19
Se kapitel 7.
20
Enligt uppgifter från SABO.
21
22
Turner B. Hemlöshet och bostadspolitik för alla. Artikel i Runquist W och Swärd H (red), Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Carlssons 2000.
bostadsmarknaden. Det kan leda till att socialtjänsten får ett ansvar för personer som inte har behov av socialt stöd eller service, men som saknar bostad. Jag har erfarit att många bostäder som socialtjänsten upplåter med olika former av korttidskontrakt kan följas av regler som är integritetskränkande för hyresg ästen.
23
Det är en
olycklig utveckling.
Helhetssyn är ett omhuldat begrepp. Det utgår från de kunskaper som vi har om samband mellan förhållanden i samhället och den enskilda människans förhållanden. Ett av de viktigaste inslagen i socialtjänstreformen i början av 1980-talet var att socialnämnden skulle göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och att socialtjänstens kunskaper skulle användas i samhällsplaneringen.
Tyvärr har jag tvingats konstatera att det finns få exempel på att socialtjänsten har en aktiv roll i kommunerna för att uppmärksamma problemet med vräkningar och hemlöshet i dialog med kommunledningen.
24
Socialtjänstens tystnad i den bostadspolitiska dis-
kussionen är snarare regel än undantag. Vad som är orsaken avstår jag från att spekulera i, trots att det är frestande. Men en socialarbetare jag mött formulerade sig så här: ”Det finns inte någon efterfrågan på socialtjänstens kunskap om samhällets baksida i vår kommun. Det är helt andra budskap i kommunala reklamkampanjer.”
Försörjningsstöd accepteras inte
Andelen hyresvärdar som inte accepterar socialbidrag (försörjningsstöd) som inkomstkälla för den sökande har ökat betydligt mellan 1994 och 2005.
Utredningen har konstaterat att hyresvärdar, även kommunala, i stor utsträckning inte accepterar det ekonomiska stöd som utgör samhällets sista insats för bl.a. barnfamiljer. Försörjningsstöd är en inkomstkälla för dem som t.ex. inte lyckats kvalificera sig för att få a-kassa eller ett komplement till andra inkomster som är för låga för försörjningen. Försörjningsstöd accepteras inte av många hyresvärdar, medan sjukpenning eller arbetslöshetsersättning accepteras. Hyresvärdarna gör tydligen något slags värdering av olika inkomstkällor i välfärdssystemet. Däremot saknas beskrivningar av
23
Se bl.a. Sahlin i kapitel 7 om den sekundära bostadsmarknadens regler.
24
Med en del viktiga undantag, i t.ex. Malmö gör man på kommunledningens uppdrag kontinuerliga mätningar av hemlösheten.
hyresvärdarnas kompetens och bevekelsegrunder för att bedöma olika inkomstkällor. Hursomhelst sätter agerandet den enskilde i en omöjlig situation genom att socialtjänstens insatser misstänkliggörs.
Tidigare har jag pekat på passiviteten hos de kommunala ägarna i förhållande till sina bostadsföretag. Även i fråga om att acceptera försörjningsstöd till hyra bör lösningen ligga i tydligare ägarstyrning av bostadsföretagen. Det kan rimligen inte vara ett kommunägt bolags uppgift att på lösa grunder diskvalificera samhällets välfärdspolitik.
9.5. Den sekundära bostadsmarknaden och socialtjänstens roll
Bedömning: Socialtjänsten, i de kommuner där det är aktuellt, bör ompröva sin dubbla roll att vara både hyresvärd och socialtjänst.
Fastighetsförvaltningen sköts bättre av en fastighetsorganisation. Socialtjänsten ska dock garanteras ett avgörande inflytande på fördelningen av lägenheter till personer med behov av socialt stöd.
Kommunerna bör verka för att den sekundära bostadsmarknaden minimeras och att de boende får vanliga förstahandskontrakt.
9.5.1. Socialtjänsten tar risken, värden hyresintäkten
Sahlin
25
har visat hur de allmännyttiga bostadsföretagen i mitten av
1980-talet introducerade sociala kontrakt och kategoribostäder i många av landets kommuner. Flera fastighetsägare (kommunala och privata) krävde att socialtjänsten/socialnämnden skulle stå för kontrakten för människor som ansågs för riskabla att ge förstahandskontrakt. För vräkningshotade hushåll var det ofta det enda alternativet för att hyresvärden skulle acceptera att de bodde kvar.
Värden slapp, genom att socialtjänsten stod för kontraktet, ansvaret och kostnaderna för en vräkning. Hyreslagens regler om besittningsskydd sattes ur spel och socialtjänsten hjälpte till med förvaltningen. Värden garanterades ändå full hyra för sina bostäder.
25
Sahlin I. Den sekundära bostadsmarknaden – och dess betydelse för 1990-talets hemlöshet. Artikel i Runquist W och Swärd S (red) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Carlssons, H och Sahlin, I (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning, specialkontrakt
. Lund: Arkiv förlag.
Socialtjänsten har i många kommuner accepterat systemet så långt att man i dag är en betydande hyresvärd med alla de komplikationer i förhållande till klienter och deras grannar som det kan innebära. Socialtjänsten accepterade systemet, från början kanske mest för att kunna säkra bostad för dem som riskerade att bli hemlösa och för att ett kontraktsövertagande i varje enskilt fall, framstod som den bästa möjliga bostadslösningen.
9.5.2. Bostadslöshet har blivit socialtjänstens problem
Utvecklingen under senare år har bidragit till att bostadslöshetsproblemet har kommit att reduceras till ett socialt problem. Generella insatser har kommit att ersättas med selektiva. Fokus har riktats mot individer i stället för strukturer. Hemlöshetens orsaker kom genom den här utvecklingen att placeras hos de hemlösa individerna och deras brister, medan marknadens funktionssätt och myndigheternas praktik gick fria från ansvar.
Kopplingen till helheten, det vill säga behovet av en bostadspolitik för alla framstod inte längre som lika självklar. Förlorarna i utvecklingen har blivit bl.a. barnfamiljer som inte kommit in på bostadsmarknaden, men också ungdomar, invandrare och enskilda med små ekonomiska resurser.
9.5.3. Rollerna bör klargöras
I några kommuner som utredningen besökt har man insett svårigheterna med socialtjänstens dubbla roller på den sekundära bostadsmarknaden. Rollerna har renodlats så att fastighetskontoret med professionell kompetens sköter fastighetsförvaltningen och socialtjänsten koncentrerar sig på att stödja och hjälpa klienter att få, behålla och klara ett boende. Socialtjänsten i andra kommuner värjde sig tidigt mot bostadsföretagens påtryckningar och den dubbla rollen som hyresvärd och socialtjänst. Den blev därmed inte hyresvärd.
Med utgångspunkt i utredningens erfarenheter finns det starka skäl att instämma i Sahlins kritik mot denna sekundära bostadsmarknad. Socialtjänsten har genom sitt agerande, om än med starka motiv i varje enskilt ärende, kommit att möjliggöra utvecklingen mot allt hårdare krav för att få ett förstahandskontrakt på den all-
männa bostadsmarknaden. Den har själv, ibland på lösa grunder, ibland för att tillgodose fastighetsägarens och omgivningens krav, satt regler och ”avhyst hyresgäster” i det egna bostadsbeståndet. Socialtjänstens förtroende som en rådgivande, stödjande och hjälpande myndighet hos bostadslösa klienter har därför skadats.
Socialtjänsten kommer sannolikt också i framtiden att behöva disponera lägenheter i form av träningsbostäder och sociala kontrakt med ett socialpedagogiskt innehåll. De behövs för att enskilda personer under längre eller kortare tid ska kunna lära sig fungera bättre och utan störningar på den ordinarie bostadsmarknaden.
Forskningen och våra intervjuer med kommunföreträdare har också visat på problem med socialpedagogiska s.k. boendetrappor. Det största problemet uppstår på det översta trappsteget – när klienten ska ta steget från den sekundära bostadsmarknaden till den ordinarie, med ett eget kontrakt.
Svårigheten att komma åter till den ordinarie bostadsmarknaden – trots dokumenterade framsteg och boendereferenser från socialtjänsten – måste åtgärdas i form av bl.a. större tryck från kommunledningarna på sina egna bostadsföretag och i samverkan med de privata hyresvärdarna för att få fram lägenheter till dem som bedömts klara ett eget kontrakt.
Trots att den i kapitel 7 refererade undersökningen gjordes bland personer som haft många omflyttningar och varit hemlösa länge var ett eget kontrakt den mest stabila lösningen för denna grupp .
26
Sannolikt är möjligheten till framgång i ett bostadssocialt arbete bland familjer med barn ännu större än i den socialt utsatta grupp som ingick i undersökningen.
Kommittén för hemlösa ansåg att ”socialnämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom individ- och familjeomsorgen”.
27
Kommittén var också kritisk till ett
slentrianmässigt användande av inledande provkontrakt. Om en bostadssökande saknade aktuella tillfredsställande bostadsreferenser eller blivit avhyst från en tidigare lägenhet kunde det dock, enligt kommittén, vara skäl för provkontrakt.
Ett första steg i att förändra den sekundära bostadsmarknaden är att renodla rollerna. Kommunerna bör inte medverka till att hyresvärdarna kan hänvisa en växande grupp ”icke önskvärda hyresgäs-
26
Blid M och Gerdner A. m.fl. Hemlösa i fem kommuner – en aktstudie av 210 hemlösa och närmare 2 250 flyttningsrörelser. Konferensen för Nordiska nätverket för forskning om hemlöshet. Köpenhamn 2003. Även Busch-Geertsema. 2005.
27
SOU 2001:95. s 120.
ter” till en sekundär bostadsmarknad som administreras av socialtjänsten. Fastighetsförvaltningen sköts bättre av en professionell organisation och socialtjänsten kan avstå från att agera som hyresvärd.
En renodling av rollerna inom ramen för ett förtroendefullt samarbete har lovordats av de kommuner som redan genomfört en sådan förändring. Självklart bör förändringens effekter på bostadsmarknaden i kommunen granskas i utvärderingar och forskning. Men förslaget ger socialtjänsten förutsättningar för en roll som en rådgivande, stödjande och hjälpande myndighet. I ett utvecklat samarbete mellan professionella aktörer på bostadsmarknaden bör socialtjänsten också garanteras ett inflytande på förmedlingen av lägenheter utifrån sociala behov.
Det finns erfarenhetsgrundade skäl för kommunstyrelsen i många kommuner att agera för att avveckla den sekundära bostadsmarknaden. Kommunen har möjlighet att som ägare agera gentemot sina egna bostadsföretag och i samverkan med privata hyresvärdar åstadkomma en bättre situation på bostadsmarknaden. Bl.a. hemlösa barnfamiljer som klarar att bo störningsfritt ska inte kunna nekas förstahandskontrakt på bostad i allmännyttan.
9.6. Kartläggning av den sekundära bostadsmarknaden
Förslag: Boverket och Socialstyrelsen bör få regeringens uppdrag att tillsammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostadsmarknadens utbredning och utveckling i Sverige.
I flera kommuner har socialtjänsten blivit den, efter det kommunala bostadsbolaget, största hyresvärden. Ett system med andrahanduthyrning i stor skala har utvecklats. Nu har alltfler människor svårare att få ett eget kontrakt på den ordinarie bostadsmarknaden. I stället expanderar den sekundära bostadsmarknaden och det som skulle vara temporära lösningar har utvecklats till permanenta institutioner
28
.
Särskilda sociala lägenheter, av det slag vi kan se i flera länder på kontinenten s.k. social housing, har aldrig varit ett officiellt inslag i
28
Se bl.a. Löfstrand C. Bilaga 2 i Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. 2005.
den svenska bostadspolitiken. Men nu finns företeelsen i form av en sekundär bostadsmarknad i socialtjänstens regi och det behövs mer kunskap om den.
Kunskaperna om den sekundära bostadsmarknadens regler och mekanismer har främst utvecklats i hemlöshetsforskningen. I samhället i övrigt har intresset varit begränsat för att sammanställa uppgifter om omfattning, villkor, ekonomi och vilka hushåll som finns i den sekundära bostadsmarknaden. Det finns inte heller uppgifter om hur många hushåll som lämnar översta trappsteget på ”boendetrappan” för att gå över till eget kontrakt. Det är också angeläget att studera hur den sekundära bostadsmarknaden anknyter till kommunernas bostadsförsörjning och lokal bostadspolitik.
I syfte att utveckla kunskap som underlag för insatser mot vräkning och hemlöshet bör Boverket och Socialstyrelsen tillsammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostadsmarknadens utveckling och utbredning.
9.7. Bostadssocialt arbete i socialtjänsten
Bedömning: Det förebyggande arbetet och tidiga insatser för att motverka vräkning är effektivt. Det blir betydligt dyrare för socialtjänsten och för det enskilda hushållet att sätta in åtgärder efter en vräkning.
Om socialtjänsten har organiserat arbetet väl, samverkar väl med omgivningen och har en tillräcklig bemanning är hyreslagens och utsökningsbalkens nuvarande regler om bl.a. tidsgränser tillräckliga för att socialtjänsten ska kunna sköta sitt uppdrag. Kommunerna måste organisera sitt bostadssociala arbete på ett sådant sätt att de kan möta lagstiftningens krav på ett kompetent, snabbt och säkert agerande vid hyresskulder, störningar och/eller risk för vräkning. Arbetet med barns bostadssituation måste prioriteras. Kommunerna måste bedriva en aktivt uppsökande verksamhet i förhållande till barnfamiljer som riskerar att vräkas. Förslag: Socialtjänstförordningen
29
kompletteras med en bestämmelse om
att när socialnämnden får ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och kontakta den enskilde.
Socialstyrelsen bör bidra till att utveckla och säkra rutinerna i kommunerna genom att ge ut en handbok för arbetet med att motverka vräkning bland barnfamiljer.
9.7.1. Förebyggande arbete nödvändigt och lönsamt
Under utredningsarbetet har jag fått uppgifter från flera håll att ett förebyggande arbete för att motverka vräkningar av barnhushåll är det bästa både ur samhällsekonomiskt och individuellt perspektiv.
I det förebyggande arbetet är det viktigt att identifiera s.k. riskfaktorer för att bli vräkt t.ex. långvarigt socialbidragsbehov, långvarig arbetslöshet, hyresskulder, separationer, tidigare vräkningshot etc. Detta ansvar ligger på kommunernas socialtjänst.
Därefter följer att tidiga insatser är den näst mest effektiva åtgärden. Det blir betydligt mer kostsamt då hushållet är vräkt och alla insatser som behövs för att skaffa en ny bostad.
Uppgifterna om vad en vräkning kostar samhället, som redovisats i kapitel 7, leder till slutsatsen att det så gott som alltid i det enskilda fallet är ekonomiskt mest fördelaktigt för socialtjänsten att ge ekonomiskt bistånd till hyresskulden för att på så sätt göra det möjligt för familjen att bo kvar i bostaden. Den insatsen bör följas av ett aktivt arbete för att analysera de bakomliggande orsakerna och förhindra upprepade hyresskulder.
9.7.2. Det behövs fungerande rutiner för socialtjänstens arbete
Den som inte betalar sin hyra eller månadsavgift i tid riskerar att bli vräkt från sin bostad. Hyresavtalet kan sägas upp om betalningen dröjer mer än sex vardagar, den s.k. förverkandefristen.
30
Hyresgäs-
ten kan dock få behålla sin bostad om betalningen sker inom tre veckor efter det att han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrätten (återvinningsfristen).
31
Även upprepade inbe-
talningsförseningar kan leda till vräkning. Det finns också andra grunder för vräkning, bl.a. störning, som har beskrivits i kapitel 2.
29
2001:937.
30
12 kap 42 § JB samt 7 kap 18 § 1a bostadsrättslagen (1991:614).
31
12 kap 44 § JB samt 7 kap 23 § första stycket bostadsrättslagen.
När värden säger upp hyresgästen får socialtjänsten den första signalen om att en hyresgäst riskerar att vräkas. Denna skyldighet för värden har tillkommit för att ge socialtjänsten möjlighet att undersöka om den ska agera till stöd för den enskilde.
Socialtjänsten har sedan under återvinningsfristen möjlighet att förhindra att hyresgästen förlorar sin bostad genom att skriftligen meddela att den tar på sig betalningsansvaret.
32
Bestämmelsen, som
tillkom 1993, skulle stärka socialtjänstens möjligheter att förhind ra att t.ex. barnfamiljer vräktes. Den här möjligheten tycks inte vara tillräckligt känd och används inte av socialtjänsten som det var tänkt.
33
En annan förklaring, förutom okunskap, kan vara att socialtjänsten väljer att inte agera för att undvika kostnader.
Den tidiga signalen från hyresvärden om att en hyresgäst sagts upp behandlas mycket olika inom socialtjänsten. Därför bör socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om att när socialnämnden får ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och personligen kontakta den enskilde. Handläggaren ansvarar sedan för en bedömning som kan leda till att utredning inleds och åtgärder sätts in för att förhindra vräkning.
De kommuner som bedriver ett medvetet arbete i bostadssociala frågor har ofta goda kontakter med hyresvärdarna. Både hyresvärdar och socialtjänst reagerar tidigt på hyresskulder och störningar i syfte att förebygga vräkningar och hemlöshet. Några kommuner har med egna utredningar eller i utvärderingar av försöksprojekt visat att arbetssättet inte bara ger mänskliga vinster i form av fä rre avhysningar, det bidrar också till lägre kostnader för bl.a. ekonomiskt bistånd till hyresskulder och hotellboende.
34
När det gäller reglerna i hyreslagen, exempelvis tidsfristerna vid försenad betalning och uppsägning, har jag inte, annat än i något undantagsfall, fått förslag från socialtjänsten om att de bör förändras.
Om socialtjänsten har organiserat arbetet väl, samverkar väl med omgivningen och har en tillräcklig bemanning är hyreslagens och utsökningsbalkens nuvarande regler tillräckliga för att socialtjänsten ska kunna sköta sitt uppdrag.
Några kronofogdemyndigheter anser dock att tidsfristerna bör ändras för att socialtjänsten ska hinna arbeta mer med uppsökande
32
33
Flyghed se bilaga 2.
34
Eskilstuna, Västerås och Hässelby–Vällingby.
verksamhet, inte bara passivt översända ett brev där svaranden ombeds kontakta socialtjänsten. Gäldenärer som hotas av vräkning öppnar i regel inte sin post enligt kronofogdens erfarenhet. Några socialarbetare som utredningen träffat jämför därför arbetet med vräkningshotade familjer med insat ser för krisbearbetning. ”Om man tänker kris förstår man också handlingsförlamningen hos vissa familjer inför vräkningshotet.”
35
Flyghed anser i sin summering av den bilagda praxisstudien att det skulle vara ”meningsfullt att förlänga återvinningsfristen med två veckor, dvs. från nu gällande 18 vardagar till 30. Därmed skulle 1993 års lagändring kunna få större effekt, d.v.s. socialtjänsten får reell möjlighet att hinna agera inom återvinningsfristen på det sätt som lagstiftarna åsyftade”.
I frågan om tidsfrister har jag dock uppfattningen att de inte bör förlängas, däremot kan det finnas skäl att förtydliga kraven på att socialtjänsten ska agera tidigt. Redan på den första signalen från hyresvärden bör socialtjänsten aktivt söka upp familjen. Det är med mina erfarenheter inte troligt att en förlängd återvinningsfrist skulle innebära att socialtjänsten i kommuner med bristande rutiner agerar tidigare. Mer tid skulle kunna medföra att både skulden och lidandet för den enskilde ökar.
I början av 1990-talet ansåg Socialst yrelsen i då gällande allmänna råd att socialnämnden omedelbart skulle agera när det kom ett meddelande från hyresvärden om uppsägning av hyresgästen.
36
Motivet var att det fanns en begränsad tid till förfogande för att återvinna hyresrätten. Dessa råd drogs in i mitten av 1990-talet när allmänna råd från myndigheter skulle få en mer koncentrerad form som tydligare utgick från lagstiftningen och mindre var av handbokskaraktär.
Jag anser att de rutiner som tidigare rekommenderades av Socialstyrelsen borde användas också i dag för att minimera antalet vräkningar. Med hänsyn till den varierande kompetens jag mött i socialtjänstens hantering av ärenden om vräkning anser jag att Socialstyrelsen borde utarbeta en särskild handbok på området.
Det är, som framgår av ovanstående, inte primärt reglerna i hyreslagen som behöver åtgärdas. Det är mer en fråga om insatser i den kommunala praktiken.
Problemen som bidrar till att barnfamiljer vräks finns på två områden. Generellt skapar bristen på bostäder i många kommuner pro-
35
Utredningsanteckning, kommunbesök Hässelby–Vällingby.
36
Socialstyrelsen. Inför avhysningen. Allmänna råd 1991:7. (gäller ej längre).
blem. Om det finns stor efterfrågan på bostäd er ökar hyresvär darnas krav för en hyresgäst att få eller behålla en bostad.
37
Socialtjäns-
ten får då svårare att medverka till en lösning. Det andra problemet handlar om den kommunala organisationen, prioritering av arbetsuppgifter, rutiner och kanske kompetens när det gäller vräkningar och hemlöshet.
Även om samverkan och samarbete mellan värd, kronofogde och socialtjänst generellt har förbättrats enligt de undersökningar som utredningen presenterar finns det stora lokala skillnader i kvaliteten i det bostadssociala arbetet. Rutiner som brister, anställda som inte tar sitt ansvar och organisationer som inte har en fungerande kvalitetssäkring är fortfarande problem. Ett exempel är att i den tidigare refererade undersökningen till kronofogdarna så är det bara 1/3 av kommunerna som följer socialtjänstförordningens regler att socialnämnden vid meddelande om vräkning samma dag ska bekräfta mottagandet till Kronofogdemyndigheten och ge besked om ansvarig handläggare. I Flygheds undersökning var resultatet dock bättre, där lämnade 7 av 10 en bekräftelse till Kronofogdemyndigheten. Långt ifrån alla deltar ens vid vräkning av en barnfamilj.
Brister i socialtjänstens handläggning och rutiner leder till minskat förtroende. När hyresvärdar och kronofogdar ibland hävdar att det inte går att lita på socialtjänsten illustrerar det en problematik som jag inte kan bortse från. Brister i kompetens, rutiner eller organisation, ibland en kombination av alla, drabbar ju ytterst de människor som socialtjänsten ska hjälpa, i detta fall vräkningshotade barnfamiljer.
Många kommuner gör en prioritering av hushåll med barn och bedriver en aktivt uppsökande verksamhet, medan andra nöjer sig med att skicka ett brev och bjuda in familjen till en kontakt med socialtjänsten. Med hänsyn till att familjen inför vräkningshotet befinner sig i något som kan jämföras med en kris är erfarenheten att många familjer inte förmår ta kontakt. Därför bör socialtjänsten bedriva en aktivt upps ökande verksamhet i för hållande till vräkningshotade barnfamiljer.
38
Det förekommer också att socialtjänsten vid upprepade tillfällen ger hjälp till hyresskulder. Det är frustrerande för socialarbetare att
37
Enligt SABO:s, Hyresgästföreningens, Fastighetsägarnas och flera kommuners erfarenheter.
38
Det finns andra grupper som också bör inbegripas i socialtjänstens prioritering av vilka som bör besökas vid ett vräkningshot, men jag väljer att inte exemplifiera här eftersom det legat utanför mitt uppdrag.
möta enskilda personer som trots inkomst inte prioriterar hyresbetalningen. Även om företeelsen är marginell kan den medföra, och ibland användas som motiv för, en hårdnande attityd till hjälpsökande.
Det behövs sociala utredningar och utvärderingar av arbetssätt som kan klargöra vilka insatser som fungerar bäst för sådana familjer. Barnets situation behöver uppmärksammas särskilt i dessa familjer. Ur barnets perspektiv finns det anledning att fråga sig hur det är att ständigt, eller vid upprepade tillfällen, leva under vräkningshot på grund av föräldrarnas oförmåga eller ovilja att prioritera bostadskostnaderna.
Organisation och samverkan inom kommunen
Kommunala organisationer ser i dag mycket olika ut. Socialtjänstens individ- och familjeomsorg har delats upp, ibland på flera nämnder. Även utredningsdirektiven tar upp samverkan inom olika delar av socialnämnden och antyder därmed att det kan vara en källa till problem i arbetet.
Mina erfarenheter understryker behovet av att samarbeta med andra delar av socialtjänsten. Framförallt vill jag betona samarbetet mellan socialarbetare inom ekonomiskt bistånd, barn- och familjefrågor och familjerätt, beroende på hur man organiserat sig i den egna kommunen. Om socialtjänsten t.ex. tar initiativ till ändringar i ett barns boende måste reglerna i föräldrabalken om barns boende följas.
Det finns sällan uppföljningar och utvärderingar av vilken kommunal organisation som lämpar sig bäst för en viss upp gift. Det gäller kommunal organisation i allmänhet och även socialtjänsten.
39
Organisation och ledarskap inom socialt arbete är ett eftersatt område när det gäller kunskapsutveckling och forskning. Med respekt för detta och med hänvisning till Socialstyrelsens tidigare regeringsuppdrag om kunskapsutveckling i socialtjänsten avstår jag från att rekommendera vilken organisationstyp som bäst lämpar sig för att bedriva ett bostadssocialt arbete.
I utredningen har jag kunnat se att både en specialiserad organisation med en särskild grupp för bostadssocialt arbete och en integrerad organisation där uppgiften fördelas på socialsekreterare som
39
Se bl.a. Socialstyrelsen. För en kunskapsbaserad socialtjänst. Redovisning av ett regeringsuppdrag åren 2001–2003.
arbetar med ekonomiskt bistånd, har kunnat uppnå lägre kostnader för hyresskulder över en viss tidsperiod. Dessutom har man lokalt ibland framhållit organisationsmodellen som lösningen. Tyvärr motsvaras sällan frimodigheten i uttalanden om organisationens förträfflighet av motsvarande tydlighet i någon utvärdering av effekten. I det avseendet avviker inte min erfarenhet i den här utredningen från vanlig kommunal retorik, före eller efter en organisationsförändring, dvs. påståendena grundar sig sällan vare sig på vetenskap eller beprövad erfarenhet.
Det finns, sammanfattningsvis, fortfarande starka skäl till att förhålla sig skeptisk till påståenden om den ena eller andra organisationslösningens styrka så länge det saknas utvärderingar och forskning på området. Jag tillåter mig dock att antyda i vilken riktning man bör söka förklaringarna till mer eller mindre lyckosamt bostadssocialt arbete i socialtjänsten. Det handlar antagligen om hur medvetet och metodiskt socialarbetarna agerar, oavsett organisatorisk struktur, men också hur ledningen prioriterar insatserna. De kommuner som lyckats sänka kostnaderna har också inom skiftande organisatoriska ramar ”öronmärkt” socialarbetare för att arbeta med bostadssociala insatser. I övrigt vill jag hänvisa frågan till organisationsforskningen.
Oavsett hur man organiserar arbetet uppstår det gränsytor mot omvärlden. I de gränsytorna behövs samarbete. Samarbete mellan olika professionella grupper behövs också för att öka kompetensen i det bostadssociala arbetet med barnfamiljer.
9.7.3. Det behövs samverkan med andra
Förslag: Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om samverkan för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
Enligt socialtjänstlagen ska socialnämndens insatser utformas och genomföras tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
I kapitel 8 finns ett avsnitt om samverkan som något av en standardlösning för att överbrygga gränser mellan organisationer med
tangerande uppdrag. Många röster i utredningen pekar på samverkan som en framgångsfaktor för att minimera vräkning och hemlöshet. Bl.a. SABO, Kronofogdemyndigheten och många kommuner betonar samverkan mellan socialtjänsten, hyresvärdarna och kronofogden för att tidigt förebygga och helst undvika vräkningar. Samtidigt finns det kritik från hyresvärdar och kronofogdar mot att socialtjänsten i flera kommuner inte samverkar för att hjälpa barnfamiljer som riskerar att vräkas.
Men det finns också kritiska röster mot samverkan. Då betonas det ojämlika förhållande som råder mellan hyresvärd, kronofogde socialtjänst och den enskilde. Det är hyresvärden som har makten över bostaden och en alltför tillgänglig socialtjänst riskerar att lämna ut den enskilde hyresgästen på ett sätt som skadar dennes integritet. Det finns också en strukturell kritik mot samverkan, i den meningen att den har ökat den lokala hemlös heten och olika temporära bostadslösningar i socialtjänstens regi.
40
Jag anser dock att det finns starka skäl att ytterligare stryka under socialtjänstens ansvar för ett förebyggande arbete i bostadssociala frågor och dess ansvar att samverka med andra för att lösa den enskildes behov.
Samverkan bör ske på ett sätt som tillvaratar den enskildes integritet. Socialtjänsten bör vara medveten om den problematik som finns med samverkan och olika maktförhållanden i relationen mellan den enskilde, socialtjänsten, värden och kronofogden. Socialtjänsten har ansvaret för att den enskilde har förstått vad ett informerat samtycke (enligt sekretesslagen) innebär för samarbetet mellan socialtjänst, hyresvärd och kronofogde. Målet för socialtjänstens samverkan i dessa ärenden bör också vara hänsynen till barnets bästa.
I 3 kap. 5 § i socialtjänstlagen finns i dag en bestämmelse om samverkan som innebär att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
När en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.
För att förtydliga socialtjänstens ansvar för samverkan med berörda intressenter föreslår jag att socialtjänstförordningen kom-
40
Se Sahlin i kapitel 7.
pletteras med en bestämmelse om samverkan med hyresvärd och kronofogdemyndighet för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
9.7.4. Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas
Bedömning: Socialtjänsten måste utveckla sin organisation och metodik för att i ärenden om vräkning och hemlöshet agera snabbt, kompetent och effektivt. Barnperspektivet i arbetet med familjer som hotas av vräkning och hemlöshet behöver uppmärksammas både av socialtjänsten och av tillsynsmyndigheterna. Utvecklingsarbetet bör även omfatta möjligheterna att göra barnets röst hörd i utredningen. I dag är det en vanlig företeelse att det sker ofrivilliga förändringar i barnets boende eller umgänge i samband med vräkning. Barnets bästa ska beaktas i dessa ärenden. Omflyttningar får inte ske utan en prövning där barnets bästa beaktas och familjerättslig kompetens kopplas in.
Förslag: Socialstyrelsen bör få i uppdrag att (inom ramen för medlen till utvecklingsarbete mot hemlöshet) stödja kommunernas vräkningsförebyggande arbete.
Jag har i utredningsarbetet uppmärksammat vissa problem bl.a. när det gäller socialtjänstens dokumentation av ärenden om vräkning och hemlöshet. I bästa fall finns det ansvariga för bostadssociala frågor som har upparbetade rutiner för samarbetet med hyresvärdar och kronofogdemyndighet. Det kan också finnas rutiner för dokumentationen så att den beskriver omfattning och innehåll i arbetet. Men det är inte ovanligt att det saknas rutiner för arbetet och att dokumentationen inte ger svar på om barn är berörda.
Enkätundersökningen till kommunerna visar att påfallande ofta förekommer upprepade hyresskulder som skäl till vräkning. Här borde socialtjänsten i utredningen följa upp vad som ligger bakom att det inte fungerat med det stöd familjen eventuellt fått och utveckla metoder för sitt eget arbete bland dessa familjer.
Barnperspektivet behöver stärkas
Det finns ett bristande barnperspektiv hos socialtjänsten i arbetet med ekonomiskt bistånd och i fråga om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Det tar sig bl.a. uttryck i brister när det gäller att pröva vad som är barnets bästa.
Det förekommer exempelvis att socialtjänsten i samband med vräkningar skiljer barn och föräldrar åt, i den meningen att om den förälder som barnet bor hos vräks, flyttas barnet till den andre föräldern. Det framgår inte av socialtjänstens dokumentation om detta sker efter en prövning av vårdnadsfrågan enligt föräldrabalkens regler. Däremot framhålls sådana lösningar i flera studier.
Det har också blivit vanligare att barn bor växelvis hos sina föräldrar efter en separation. Beslut om var ett barn ska bo efter en separation ska fattas med utgångspunkt från barnets bästa. Enbart det skälet att en förälder vräks från sin bostad får inte vara avgörande för att ändra ett växelvis boende – ett sådant beslut måste fattas utifrån vad som i det enskilda fallet är bäst för barnet. Hänsyn bör tas till barnets bästa också i de fall det handlar om ett regelbundet umgänge mellan en förälder och ett barn.
Löfstrand
41
har bl.a. visat att socialsekreterarna omdefinierar det
vräkningshotade hushållet till ”vuxen ensamstående” som inte behöver någon insats från socialtjänsten för att hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Idealet innebär att barnfamiljer inte ska vräkas i vårt land. Utredningens erfarenheter bekräftar Löfstrands iakttagelse.
Enligt artikel 18 i barnkonventionen ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Konventionsstaterna ska också ”ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar”.
Jag anser att man bör följa reglerna i föräldrabalken vid sådana här ofrivilliga förändringar i barnets boende eller umgänge. Förändringarna bör inte ske utan att barnets bästa beaktas och familjerättslig kompetens i socialtjänsten kopplas in.
En förklaring till bristande helhetssyn på barnet och familjens behov, som dessa företeelser ger uttryck för, kan sannolikt, förutom i bristande kompetens hos handläggaren, också sökas i fragmentiserade kommunala organisationer. Lösningen kan bl.a. ligga i
41
Löfstrand C. Hemlöshetens politik – Lokal policy och praktik. 2005.
det som i direktiven benämns ”samverkan inom olika delar av socialnämnden”.
Särskilt när det gäller att göra barnets röst hörd i utredningar om ekonomiskt bistånd finns det stor osäkerhet inom socialtjänsten. Det gäller också i utredningar om familjens boende. Frågan har belysts i några länsstyrelsers uppföljningar om barnperspektivet i ekonomiskt bistånd.
42
Jag vill också hänvisa till Näsmans artikel
Barns perspektiv och perspektiv på barn som informanter som redovisas i bilaga 4, för ett utförligare resonemang om frågorna.
Barn kommer alltför sällan till tals i utredningar om ekonomiskt bistånd, trots tydliga bestämmelser i socialtjänstlagen. I så allvarliga situationer som när familjen hotas av vräkning och barnet riskerar att behöva flytta anser jag att socialtjänsten måste undersöka barnets syn på sin situation. Det är naturligtvis särskilt angeläget när det planeras en förändring i vårdnads- eller umgängesförhållandena, som jag beskrivit tidigare.
Sammantaget finns det flera skäl till att stödja ett utvecklingsarbete i fråga om bostadssocialt arbete riktat till barnfamiljer, bl.a. med syftet att studera villkor, processer och effekter av ett arbetssätt där barnet kommer till tals i frågor om bistånd till boende.
9.7.5. Tillsynen bör utvecklas
Bedömning: Länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas arbete med att förhindra vräkning av barnfamiljer behöver skärpas.
Utredningen har frågat länsstyrelserna efter bedömningar, utvecklingsarbete, tillsynsrapporter eller goda exempel på hur kommunerna arbetar med frågor som rör vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. Av de länsstyrelser som besvarat vår förfrågan är det bara länsstyrelsen i Västra Götaland som genomfört en granskning av barnperspektivet i vräkningsärenden. Länsstyrelsen i Skåne gjorde 2001 en enkät om hemlöshet bland barnfamiljer. Övriga länsstyrelser har i olika omfattning undersökt hur socialtjänsten tillämpar barnperspektivet i ärenden om ekonomiskt bistånd.
42
Se kapitel 3.
Enligt utredningsdirektiven ska jag analysera hur socialtjänstens och andra myndigheters uppgifter och ansvar bör utvecklas för att beakta barnens situation i samband med vräkningar. Vi vet nu att vräkning av barn förekommer i kommuner med underskott, balans och överskott av bostäder liksom i alla kommuntyper, men det är enbart länsstyrelsen i Västra Götaland som ägnat kontinuerlig uppmärksamhet åt problemet.
En slutsats måste bli att tillsynsmyndigheterna, med nämnda undantag, måste betydligt förbättra sina insatser. Särskilt bör barnets rätt till boende bevakas.
9.8. Hyreslagen och utsökningsbalken
Förslag: Hyreslagen bör ses över bl.a. i syfte att göra den överskådlig, förenkla och modernisera lagens regler, införliva ett barnperspektiv och tydliggöra karaktären av social skyddslag för de boende. Utsökningsbalken bör ses över i de delar som rör avhysning från bostad.
Vid en översyn av reglerna för avhysning ska de sociala skyddsaspekterna och barnperspektivet särskilt beaktas.
Hyreslagen saknar barnperspektiv. Dessutom har jag under utredningsarbetet fått många påpekanden om att hyreslagstiftningen är komplicerad och svåröverskådlig samt att hyreslag och utsökningsbalk också är dåligt kända i socialtjänsten. Jag delar den uppfattningen.
I kapitel 2 redovisas de två regelsystem som kan leda fram till en vräkning. Under utredningsarbetet har jag fått olika förslag på hur skyddet för barn mot vräkning kan förstärkas. Exempelvis skulle samtliga ärenden om vräkning som berör barn hänvisas till hyresnämnden. Det är ett förslag som bör tas upp vid den översyn av hyreslagen som jag föreslår.
Det finns två regelsystem för uppsägning av hyresavtal som kan leda fram till en avhysning. Ett system innebär att hyresrätten är förverkad och att hyresvärden kan säga upp avtalet att upphöra i förtid, dvs. omedelbart, om hyresgästen inte har betalat hyran inom en vecka, den s.k. förverkandefristen. Hyresgästen kan dock få behålla sin bostad om betalningen sker inom tre veckor efter det att
han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrätten, den s.k. återvinningsfristen.
43
Frågan om hyresrätten är förver-
kad prövas av tingsrätt eller kronofogdemyndighet. En avhysning verkställs av kronofogdemyndigheten.
Det andra systemet innebär att hyresvärden kan säga upp ett hyresavtal att upphöra efter en sedvanlig uppsägningstid – normalt tre månader
44
. Om hyresgäs ten inte flyttar kan hyresvärden överlämna frågan om avtalet ska förlängas till hyresnämnd för prövning. I dag finns ingen skyldighet för hyresvärden att underrätta socialnämnden i dessa fall, något som borde övervägas för att ge nämnden möjligheter att få kontakt med hyresgästen i ett tidigt skede. Socialtjänsten bör kallas och medverka vid förhandlingar i hyresnämnden som rör vräkningshotade barnfamiljer för att vara ett stöd för familjen och stärka kunskapen om barnets behov. Om hyresnämnden finner att det inte finns skäl att förlänga avtalet upphör det att gälla. Om hyresgästen då inte flyttar verkställs en avhysning enligt samma regler som när hyresrätten är förverkad. Lagen har delvis karaktär av social skyddslag för hyresgästerna, men om både socialarbetare och de som är beroende av ett socialt skydd har svårt att förstå lagstiftningen finns det risk att skyddet urholkas i praktiken. En rimlig ambition bör vara att en lag är tydlig och klar för de närmast berörda. Hyreslagen behöver förenklas. Enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen borde befrämjas och eventuella oklarheter redas ut. Det finns också möjligheter i hyreslagen som inte används av socialtjänsten för att skydda klienter. Sannolikt beror det på brister i socialtjänstens kunskap om hyreslagen. Det har exempelvis påpekats för mig under utredningen att få, om ens någon socialtjänst, prövar möjligheten att få en överföring av kontraktet till den andra maken/sambon innan en vräkning sker, vilket leder till svårigheter för bl.a. misshandlade kvinnor som ”flyr” från bostaden att använda den som bytesobjekt eller referens vid ansökan om ny bostad. Kort sagt behövs en mer pedagogiskt uppbyggd lagstiftning på området. Det skulle öka förutsättningarna för att bl.a. socialtjänsten skulle agera bättre till skydd för den enskilde som riskerar att förlora sin bostad. I det sammanhanget bör man överväga hur barnperspektivet kan tydliggöras i lagen. Av andra skäl bör också utsökningsbalken ses över i de delar som rör avhysning från bostad. UB trädde i kraft den 1 januari 1982.
43
12 kap 44 § JB samt 7 kap 23 § första stycket bostadsrättslagen.
44
Sedan dess har förhållandena förändrats, bl.a. genom möjligheten att använda ny teknik och genom den ökade möjligheten till förflyttning över gränserna för såväl personer som egendom. Förutsättningarna på bostadsmarknaden har också ändrats under de senaste decennierna. Hyresvärdar, kronofogdar och socialtjänst pekar på en hårdnande attityd i avhysningspraxis under den senaste tioårsperioden. Skatteverkets kronofogdeavdelning har under utredningen pekat på att det praktiska arbetet vid avhysningar har utvecklats mycket genom åren och en viss kodifiering av praxis (t ex olika avhysningsmetoder såsom lås- och namnbyte, stegvis avhysning) behövs.
Avhysning är en för den enskilde mycket ingripande åtgärd, där behovet av skyddsregler är påtagligt. Reglerna om verkställighet av avhysning måste vara utformade på ett sätt som möjliggör för de sociala myndigheterna att ge svaranden den hjälp som behövs. Samtidigt måste sökandens intressen beaktas. Bestämmelserna måste vara utformade så att det underlättar att på ett smidigt sätt bemästra praktiska svårigheter som kan uppkomma vid verkställighet. Vid en översyn av reglerna för avhysning ska de sociala skyddsaspekterna och barnperspektivet särskilt beaktas.
Följderna av en exekutiv försäljning av en bostadsrätt eller villa kan bli påtagliga för en barnfamilj. Därför bör också reglerna för exekutiv försäljning ses över ur ett barnperspektiv.
När det gäller tidsfrister i hyreslag och utsökningsbalk vill jag hänvisa till den diskussion som förs i avsnitt 9.7.1 om socialtjänstens rutiner. Här nöjer jag mig med att konstatera att min analys har resulterat i att det inte behövs någon förändring av tidsfristerna. Problemen med att det fungerar dåligt ligger i socialtjänstens sätt att ta hand om bl.a. meddelanden om uppsägning.
9.9. Hyresvärdarna
Bedömning: Hyresvärdarna bör ha effektiva och tydliga hyresrutiner kombinerat med god information till hyresgästerna om konsekvenser av bristande betalning.
Effektiva rutiner och gott samarbete
Hyresvärdarna bör utveckla effektiva och tydliga hyresrutiner, kombinerat med god information till hyresgästen om konsekvenser vid bristande betalning, egna insatser vid störningar samt god samverkan med socialtjänst och kronofogde. I utredningsarbetet har dessa faktorer förts fram som framgångsfaktorer från de företag som har lyckats minska hyresskulderna och samtidigt minska antalet vräkningar.
Även om utredningens fokus varit på socialtjänstens insatser för att förebygga och motverka vräkning bland barnfamiljer har vi enligt direktiven också studerat och analyserat de andra aktörerna. Jag har mött flera bostadsföretag och studerat samverkansprojekt mellan hyresvärd och myndigheter. Dessutom har jag träffat SABO och Fastighetsägarna för att få deras syn på problematiken med vräkning och hemlöshet.
Gemensamt för värdar, socialtjänst och kronofogdar är att man vill samverka för att minimera vräkningar. Det är nämligen stora kostnader förknippade med en vräkning.
Uppgifter från några större bostadsbolag visar att den genomsnittliga skulden innan vräkning är cirka 20 000–25 000 kr. Ett ”normalbyte” av hyresgäst brukar kosta cirka 20 000 kr i form av underhållsarbete som man då ofta passar på att göra i lägenheten som följs av någon månads förlorad hyresintäkt.
Det ligger i varje hyresvärds ekonomiska intresse att ha låg omflyttning. Att de genomsnittliga hyresskulderna i dag inte är så mycket högre än för tio år sedan förklaras sannolikt med att de allra flesta hyresvärdar nu har betydligt snabbare rutiner för krav och ansökan om vräkning.
Hårdnande attityder
I de undersökningar som utredningen genomfört eller tagit initiativ till finns också kritik mot hyresvärdens roll. Det tycks vara en gemensam uppfattning att svårigheterna att få och att behålla en bostad ökar när efterfrågan på bostäder är hög. Av Flygheds undersökning och vår enkät till kommunerna ser vi att hyresvärdarnas attityd till hyresskulder och störningar i boendet hårdnat. Det har också blivit svårare att kvalificera sig för att få ett hyreskontrakt.
9.10. Övriga förslag
Under utredningen har jag fått en del andra förslag från forskare, socialarbetare och enskilda för att minimera antalet vräkningar av barnfamiljer. Exempelvis skulle värden stå för alla kostnader i samband med vräkningsprocessen för att minska benägenheten att tillgripa vräkning. Hyrorna skulle i ett annat förslag, som andra nyttigheter som el. och vatten, betalas i efterskott.
Flyghed föreslår i sammanfattningen av sin praxisstudie att det bör inrättas någon form av vräkningsakut, åtminstone för barnfamiljer, dit de kan vända sig för att låna pengar för att säkerställa att hyresrätten inte går förlorad.
I samband med detta skulle det upprättas en avbetalningsplan där det även ingår ekonomisk rådgivning. En vräkningsakut skulle innebära en möjlighet till skuldsanering på lägre nivå än gällande skuldsaneringslag där det krävs stora och långvariga skulder. Med tanke på de vräktas förhållandevis låga skulder skulle det inte heller bli en särdeles kostsam åtgärd, i synnerhet inte om det utformas som en lånemöjlighet om än med fördelaktiga återbetalningsvillkor, menar Flyghed. En genomsnittlig vräkning kostar fortfarande mer att genomföra, än vad den absoluta majoriteten av de vräkta har i hyresskuld.
10. Utredningens barnkonsekvensanalyser
Den här utredningen är – så vitt vi vet – en av de första som fått direktiv om att göra barnkonsekvensanalyser. För att skapa en ram för våra analyser och med hänsyn till att det saknas centrala direktiv till hur barnkonsekvensanalyser ska göras försöker vi reda ut vad en barnkonsekvensanalys innebär.
10.1. Barnkonsekvensanalyser
I regeringens proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige sägs:
På det statliga området bör också barnperspektivet systematiskt bli tydligare vid beslutsfattande. En analys av konsekvenserna för barn av beslut som fattas och som tydligt berör dem bör göras i varje enskilt fall.… I direktiven
till utredningar vars förslag kan ha konsekvenser
för barn bör markeras vikten av att dessa konsekvenser tydligt beskrivs. Hur detta skall gå till bör utformas individuellt i varje direktiv.
Direktiven till vår utredning anger att förslagen ska innehålla de barnkonsekvensanalyser som bedöms nödvändiga, men det finns ingen beskrivning av hur de ska utformas. Vi har därför sökt exempel och förebilder i rapporten Att förverkliga barnkonventionen.
2
Senare beskriver vi hur man där rekommenderar att en barnkonsekvensanalys byggs upp.
1
Vår kursivering.
2
Att förverkliga barnkonventionen. Slutrapport från ett treårigt uppdrag. Barnombudsman-
nen 2002.
10.1.1. Erfarenheterna av barnkonsekvensanalyser
Riksrevisionen har granskat hur barnkonventionen tillämpats i regering och myndigheter. Den definierar barnkonsekvensanalyser som
en förhandsprövning av de konsekvenser som ett beslut kan få för det barn eller den grupp av barn som berörs av beslutet. Detta innebär att man i förväg fastställer ett orsakssamband, dvs. tänker efter före i en strukturerad form samt gör en prövning av barnets bäst a.
Granskningen visar bl.a. att det är sällsynt med barnkonsekvensanalyser. Myndigheter och kommuner har i regel ingen strategi för genomförandearbetet.
4
Kunskapen på nationell nivå om arbetet
inom myndigheter och kommuner är begränsad. Barns perspektiv vägs ofta inte in i beslut so m rör barn.
5
Riksrevisionen uppmärksammade i sin granskning också behovet att förbättra uppföljningen av utvecklingen på kommunal nivå. FN:s barnrättskommitté hade tidigare noterat svårigheten för staten att säkerställa att alla kommuner efterlever barnkonventionens krav. De regionala och lokala skillnaderna var påtagliga, därför hade barnrättskommittén påpekat att riksdag och regering skulle vidta åtgärder för att underlätta styrningen, kontrollen och säkerställandet av konventionens förverkligande i alla delar av landet, oavsett huvudmannaskap.
6
10.1.2. Hur påverkar kraven på en bättre uppföljning av barnkonventionen statliga utredningars arbete?
Riksrevisionen konstaterade i den tidigare nämnda rapporten att det behövs en bättre uppföljning av hur barnkonventionen används.
För vårt utredningsområde kan det t.ex. innebära olika krav på uppföljning från myndigheterna på området. Exempelvis kan Kronofogdemyndigheten utveckla en statistik som också redovisar barnens situation inom området, länsstyrelserna kontinuerligt följa utvecklingen av vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer och
3
Riksrevisionen. Barnkonventionen i praktiken. RiR 2004:30.
4
Vägverket framhålls dock som ett gott exempel på en myndighet som har tagit fram en
metodrapport för barnkonsekvensanalyser. (Värderingsunderlag för barnkonsekvensanalyser, Vägverket 2003) Utredningen har tagit del av denna.
5
Riksrevisionen. Barnkonventionen i praktiken. RiR 2004:30. S 7.
6
Ibid. s 17.
Socialstyrelsen uppmärksamma barnen i de mätningar av hemlöshet som myndigheten utför vartannat år. Sist men inte minst viktigt, bör kommunerna i sitt arbete för att förhindra vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer tillämpa principen om att barn kommer till tals och att konsekvenserna för barn utreds.
I utredningsarbetet har vi haft svårigheter att granska förekomsten av vräkningar och hemlöshet bland barnfamiljer. När arbetet började fanns det ingen samlad bild i form av statistiska uppgifter, vare sig i kommunerna, länsstyrelserna, Socialstyrelsen eller kronofogdemyndigheterna.
Inom utredningsuppdragit har vi, för att beskriva omfattning och innehåll i problemet, genomfört tre nya undersökningar som också delvis kompletterar Socialstyrelsens hemlöshetsundersökning. Förslaget om en kontinuerlig dokumentation och statistik i fråga om vräkningar och hemlöshet syftar till att i framtiden ge en bättre bild av utvecklingen och ge möjligheter för forskare, tillsynsmyndigheter och regeringen att följa utvecklingen.
Vi har också samrått med Barnombudsmannen, bl.a. för att få hjälp med att anpassa modellen för barnkonsekvensanalyser, som beskrivs tidigare, till vårt uppdrag att analysera och lämna förslag på insatser som kan motverka vräkning av barnfamiljer. Då framkom bl.a. önskemålet att vi ägnar ett särskilt avsnitt åt barnkonsekvensanalyser med hänsyn till att dessa behöver uppmärksammas i det statliga utredningsväsendet. Alternativet var att integrera barnkonsekvensanalyserna i den övriga texten.
10.1.3. Uppbyggnaden av en barnkonsekvensanalys
Den här utredningen är en av de första som haft direktiv om barnkonsekvensanalyser. Det har känts lite som ett pionjärarbete att få förmånen att presentera en barnkonsekvensanalys. Jag anser att det är angeläget för kommande utredningar att ta fram metoder för att också göra barnens röster hörda.
BO:s och ESV:s modell för analys
Barnombudsmannens (BO) och Ekonomistyrningsverkets (ESV) modell för hur barnkonsekvensanalyser bör utföras är det enda dokument som ger stöd i arbetet med barnkonsekvensanalyser. Därför har vi försökt anpassa utredningens analys så långt som möjligt till den modellen.
Följande frågor bör enligt BO och ESV belysas i en barnkonsekvensanalys:
- Hur påverkar förslaget barnen?
- Problem och intressekonflikter i förslaget?
- Hur påverkar eller påverkas förslaget av andra faktorer?
- Vilken hänsyn har tagits till barnets synpunkter på förslaget och hur har de inhämtats?
- Vilka kompenserande åtgärder kan behöva vidtas?
- Vilka kostnader respektive vilka vinster kan förslaget medföra för samhället, enskilda eller särskilda grupper?
- Övriga frågor av relevans för förslaget?
För varje förslag försöker vi så långt det är möjligt att ställa ovanstående frågor och redovisa svaren.
Barnintervjuer
Frågan om hur barnens synpunkter inhämtats på förslagen har ett generellt svar i vår utredning. Vi har inte intervjuat barn.
Vi har aktivt valt att inte använda barn som informanter. Skälen är flera: Vi har en koncentration på socialtjänstens insatser för att motverka vräkningar, dvs. professionella, deras agerande och samarbete. Vi har i utredningsarbetet utgått från att bostaden är en social rättighet för barn och att socialtjänstens insatser bör inriktas på detta. Därför bedömdes vår ”nytta” av att få ytterligare information från vräkningshotade vuxna och barn som marginell i förhållande till den arbetsinsats som skulle krävas för att spåra barnen.
Sedan tidigare var det också omvittnat att det fanns stora svårigheter att nå vräkningshotade eller vräkta hushåll
7
för personliga in-
tervjuer. Att dessutom få föräldrarnas samtycke till intervju med
7
Forskare som ingått i vår referensgrupp har sådana erfarenheter. Ex. Flyghed, Andersson &
Swärd.
deras barn skulle sannolikt förlänga tiden för att söka informanter. Vi bedömde utredningens tid för knapp för detta.
10.2. Utredningens förslag – en diskussion om konsekvenserna för barnen
Vår utrednings analys och förslag berör några statliga myndigheter kommunerna och bostadsföretagen. Hela utredningsarbetet har syftat till att minimera vräkningar och hemlöshet bland barnfamiljer.
Vi vet, bl.a. genom de undersökningar som refererats tidigare
8
och erfarenhet från socialtjänsten, att trygghet i boendet är viktigt för alla barns utveckling. FN:s konvention om mänskliga rättigheter liksom Barnkonventionen anger bostaden som en viktig rättighet för barn. Rätten till bistånd (försörjningsstöd) i socialtjänstlagen gäller också boendet, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Att analysera hinder för att dessa rättigheter blir verklighet, liksom att föreslå åtgärder för att förstärka skyddet bygger i sig på ett barnperspektiv och en analys av barnets bästa i dessa frågor.
Barnets bästa innebär i fråga om tillgång till bostad, bl.a. att undvika ofrivilliga flyttningar och en osäker bostadssituation. Barnets bästa kräver också stabilitet i relationen till förskola, skola och kamratgrupp.
9
Ofrivilliga flyttningar kan försämra barnets för-
utsättningar för en trygg uppväxt och god utbildning.
Av regeringens strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige
10
framgår, att det i direktiven till
utredningar vars förslag kan ha konsekvenser för barn, bör markeras att dessa konsekvenser beskrivs. Hur detta ska gå till bör utformas individuellt i varje direktiv. I utredningens kapitel 3 diskuteras och analyseras begreppet barnperspektiv.
8
Se bl.a. Nordströms artikel i bilaga 3.
9
Socialstyrelsen har en liknande formulering i sina allmänna råd om ekonomiskt bistånd.
10
10.3. Analys av utredningens förslag
10.3.1. Utveckla kronofogdemyndighetens statistik
Förslag: Skatteverket bör få regeringens uppdrag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redovisar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning. I det sammanhanget bör man överväga om denna statistik bör ingå i Sveriges officiella statistik.
Förslaget påverkar barnen på så sätt att de kontinuerligt synliggörs i vräkningsstatistiken. Myndigheter, forskare, allmänhet och politiker kan följa utvecklingen och ta nödvändiga initiativ för att förbättra barnens situation. Om statistiken redovisar hushållssammansättningen kommer bl.a. antalet barn som vräks att framgå.
Det finns en intressekonflikt mellan behovet av att synliggöra utvecklingen och de resurser som krävs hos Kronofogdemyndigheterna och kommunernas socialtjänst för att dokumentera utvecklingen.
För samhället i stort är vinsten att man inte behöver bekosta dyra utredningar enbart i syfte att kunna beskriva utvecklingen. Avsaknaden av statistik med hushållsuppgifter får i dag till följd att jämförande studier över tid eller uppföljning av barnens situation när det gäller vräkningar, varje gång innebär onödigt stora arbetsinsatser och kostnader.
Förslaget innebär också betydligt större möjligheter att följa utvecklingen. Det uppstår en initial kostnad för Skatteverket att utveckla sitt system så att redovisningen kan ske på kommunnivå och med angivande av hushållssammansättning.
10.3.2. Utveckla socialtjänstens statistik
Förslag: Socialstyrelsen bör få regeringens uppdrag att utveckla en officiell statistik om socialtjänstens insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet. Insatserna för barn ska särskilt uppmärksammas.
Konsekvenserna av detta förslag blir desamma som det tidigare statistikförslaget som gäller Skatteverket, med den skillnaden att här uppstår kostnaden för Socialstyrelsen att utveckla ett system för att ta emot och samla statistikuppgifterna och för kommunerna att registrera uppgifterna.
10.3.3. Kartläggning av den sekundära bostadsmarknaden
Förslag: Boverket och Socialstyrelsen bör få regeringens uppdrag att tillsammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostadsmarknadens utbredning och utveckling i Sverige.
Förslaget kan påverka barnen genom att samhällets kunskap om utsatta barns bostadssituation ökar. En kartläggning bör t.ex. kunna resultera i kunskap om hur många barn som finns inom den sekundära bostadsmarknaden.
Det finns en intressekonflikt mellan behovet av att synliggöra utvecklingen och de resurser som krävs hos de berörda myndigheterna för att dokumentera utvecklingen.
Inventeringar innebär kostnader för samhället.
10.3.4. Bostadssocialt arbete i socialtjänsten
Förslag: Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om att när socialnämnden får ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och kontakta den enskilde. Socialstyrelsen bör bidra till att utveckla och säkra rutinerna i kommunerna genom att ge ut en handbok för arbetet med att motverka vräkning bland barnfamiljer.
Förslaget att socialtjänsten ska agera redan vid meddelande från hyresvärden påverkar barnet genom att familjen uppmärksammas tidigare under processen. Det innebär att socialnämnden i de
kommuner som genomför förslagets rutin kommer in tidigare och ges mer utrymme att lösa situationen för familjen.
Det finns en intressekonflikt mellan behovet av en tidig reaktion och intervention i dessa ärenden och föräldrarnas intresse av att själva bestämma över sina kontakter med myndigheterna.
Att säkerställa barnets rätt till ett stabilt boende väger dock, enligt min uppfattning, tyngre än förälderns eventuella intresse av att hålla socialtjänsten utanför i dessa ärenden.
Det finns ytterligare en intressekonflikt i detta och andra förslag av organisatorisk natur med det kommunala intresset att få organisera sin verksamhet utan styrning från lagstiftaren.
När det gäller kostnader och vinster för samhället redovisar de kommuner som arbetar aktivt med uppsökande verksamhet lägre kostnader för socialbidrag till hyresskulder än när det hade ett mer passivt förhållningssätt.
Förslaget att Socialstyrelsen ska utarbeta en handbok kan leda till bättre rutiner till skydd för vräkningshotade barn.
10.3.5. Det behövs samverkan med andra
Förslag: Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om samverkan för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
För barnen innebär ett samarbete mellan myndigheterna på området sannolikt att färre kommer att vräkas. Det finns stöd för detta i de erfarenheter som redovisas från olika utvecklingsprojekt som återges tidigare i utredningen.
Det finns intressekonflikter i förslaget mellan den enskildes (förälderns) intresse av sekretess om bristande hyresbetalning eller störningar i boendet och samarbetet mellan socialtjänst, hyresvärd och kronofogde för att lösa situationen. Sekretessfrågan, som den enskilde disponerar, kan lösas genom att denne samtycker till att nödvändiga uppgifter förs vidare. Det görs bäst genom att den enskilde närvarar vid myndigheternas samverkan. Samarbetet mellan myndigheterna bör inte ske över huvudet på den enskilde.
Att säkerställa barnets rätt till ett stabilt boende väger dock, enligt min uppfattning, tyngre än förälderns behov av sekretess.
Därför bör myndigheterna anstränga sig extra för att i barnets intresse och i samförstånd med föräldern lösa problemet.
För samhället innebär en bättre samverkan mellan myndigheterna och hyresvärden sannolikt lägre kostnader genom att problemen kan avhjälpas på ett tidigare stadium.
10.3.6. Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas
Förslag: Socialstyrelsen bör få i uppdrag att (inom ramen för anslaget till utvecklingsarbete mot hemlöshet) stödja kommunernas vräkningsförebyggande arbete.
Förslaget syftar till metod- och organisationsutveckling i syfte att effektivisera socialtjänstens arbete. Barnperspektivet i förslaget är påtagligt. Det avser att stärka barnets bästa i frågor om boende.
10.3.7. Hyreslagen och utsökningsbalken
Förslag: Hyreslagen bör ses över bl.a. i syfte att göra den överskådlig, förenkla och modernisera lagens regler, införliva ett barnperspektiv och tydliggöra karaktären av social skyddslag för de boende. Utsökningsbalken bör ses över i de delar som rör avhysning från bostad.
Vid en översyn av reglerna för avhysning ska de sociala skyddsaspekterna och barnperspektivet särskilt beaktas.
Att förenkla och modernisera lagstiftningen samt att göra den överskådlig leder förhoppningsvis till att både yrkesverksamma och allmänhet förstår den bättre. Bättre förståelse ökar möjligheterna till en bättre tillämpning av reglerna på området. Det bör öka förutsättningarna för att barn kan skyddas bättre mot vräkning och hemlöshet.
11. Övriga konsekvensanalyser
Enligt direktiven ska en utgångspunkt i vårt utredningsarbete vara att eventuella förslag till författningsändringar inte får leda till ökade kostnader för staten respektive kommunerna. De ekonomiska konsekvenserna för staten respektive kommunen skall redovisas särskilt. Redovisningen skall även omfatta en separat bedömning av förslagens konsekvenser för kommunerna och berörda myndigheters administration.
11.1. Utveckla kronofogdemyndighetens statistik
Förslag: Skatteverket bör få regeringens uppdrag att utveckla en statistik om avhysningar/vräkningar som redovisar ansökningar och faktiskt verkställda avhysningar/vräkningar per kommun och hushållens sammansättning. I det sammanhanget bör man överväga om denna statistik bör ingå i Sveriges officiella statistik.
I dag för kronofogdemyndigheterna fortlöpande statistik över registrerade och verkställda avhysningsmål. De statistiska uppgifterna om vräkning omfattar förutom vräkning från bostad också vräkningar från lokaler, garage etc. Även vräkningar av dödsbon finns med i statistiken. Skatteverket kan i efterhand inte särredovisa vräkningar från bostad.
Rutiner
Dokumentationen i kronofogdemyndighetens akter förs i dag manuellt. I samband med detta rapporteras också ärendet in i statistiksystemet. De statistiska uppgifterna sammanställs på länsnivå för
varje kronofogdemyndighet, totalt tio i landet. Varje månad sammanställs uppgifterna vid Skatteverkets kronofogdeavdelning och jämförelser kan göras med tidigare år.
Framtida rutiner
I framtiden kommer också uppgifter om hushållssammansättning, kommun och om det är bostad eller annat som avhysningen avser att dokumenteras hos kronofogdemyndigheten. Uppgift om kommun och hushåll kan hämtas ur det befolkningsregister som Kronofogdemyndigheten förfogar över. Denna dokumentation i ärendet utgör sedan grund för statistikredovisningen till Skatteverket.
Kostnader
Kostnaderna för att förbättra statistiken är av två slag, investeringar i ett nytt system och sedan fortlöpande drift av systemet. I båda fallen belastar kostnaderna Skatteverket.
Registret kan enligt Skatteverket byggas som en webbapplikation i verkets tekniska plattform. Överföring till SCB sammanställs och skickas som en årlig fil. Registrering av ansökan görs efter delgivning av den handläggare som utfört delgivningen. Registrering av verkställd avhysning sker av förrättningsmannen. Kompletterande registerforskning i Skatteverkets register (Basinfo) förutsätts ske manuellt av handläggaren i erforderlig omfattning. Statistiken lagras per ”händelse” utan personidentifikation.
Fördelen med en sådan lösning är, enligt Skatteverket, att lösningen är helt fristående och utan samband med andra system vilket innebär att införandetidpunkten är flexibel. Nackdelen med en sådan lösning ligger hos den mänskliga faktorn. Handläggaren ska komma ihåg att registrera uppgifterna.
Kostnader för skatteverket
Tabell 11.1 Kronfogdemyndighetens statistik
Systemuppbyggnad 300 tkr Drift årligen It-drift (underhåll, maskiner, licens etc.) 50 tkr Personalkostnad (½ tjänst) 165 tkr
Intäkter
På intäktssidan finns främst samhälleliga vinster i form av en bättre uppföljning av hur många barnfamiljer som vräks. Det kommer inte att behövas dyra specialundersökningar enbart för att få reda på t.ex. hur många barn som utsätts för vräkning årligen och i vilken kommun de bor. En sådan specialundersökning på nationell nivå kostar betydligt mer än hela investeringskostnaden för ett nytt system.
11.2. Utveckla socialtjänstens statistik
Förslag: Socialstyrelsen bör få regeringens uppdrag att utveckla en officiell statistik om socialtjänstens insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet.
Insatserna för barn ska särskilt uppmärksammas.
Vi har haft en överläggning med Socialstyrelsen om hur ett statistiksystem skulle kunna byggas för den här sortens uppgifter. Socialstyrelsen har också gjort en preliminär beräkning av kostnader för ett sådant system. Sedan har denna kompletterats med uppgifter om kommunala kostnader för insamling och drift av ett datasystem där uppgifterna registreras.
Rutiner i dag
Rutinerna hos socialtjänsten när ett meddelande om uppsägning av ett hyresavtal inkommer varierar. Vanligen tas meddelandet emot av någon centralt placerad handläggare som gör en första kontroll mot befolkningsregistret och socialtjänstens ärendesystem. Är hushållet aktuellt hos socialtjänsten sedan tidigare sänds ärendet vidare till ansvarig handläggare. Är hushållet inte aktuellt skrivs ofta ett brev till det berörda hushållet med erbjudande om att kontakta socialtjänsten. Därefter sorteras ärendet in i en pärm som gallras efter en tid. I kommuner med en aktivt uppsökande verksamhet överlämnas dock meddelandet oftast till en handläggare även om hushållet är okänt.
Rutiner i framtiden
I samband med att meddelandet från hyresvärden om uppsägning kommer till socialtjänsten registreras det i ärendesystemet. Där sker sedan en fortlöpande dokumentation av ansvarig handläggare som ligger till grund för statistikredovisningen en gång per år till Socialstyrelsen.
Förändringen innebär inte någon ändring i den dokumentation som socialsekreteraren ska föra i dag. Däremot brukar dokumentationen i den här typen av ärenden vara av varierande kvalitet och ibland bristfällig. När dokumentationen blir en del av den officiella statistiken och görs tillgänglig för uppföljning och utvärdering brukar det ske en viss kvalitetshöjning i kommunernas rutiner. Det kan i sig innebära visst merarbete.
Inom kommunernas socialtjänst blir det fråga om att komplettera det elektroniska verksamhetssystemet med en statistikmodul. Praktiskt taget alla kommuner använder i dag elektroniska system för socialtjänstens dokumenthantering. Ur dessa som genereras uppgifterna till statistiken.
Statistiksystemets uppbyggnad
En gång per år sker en uppgiftsinsamling från alla kommuner om vissa förhållanden som gällde närmast föregående kalenderår.
En årlig insamling är att föredra framför en intermittent, t.ex. vart 3:e år, av flera skäl. Varje gång man ska starta en intermittent insamling krävs en ny stor informationsrunda till uppgiftslämnarna, och nya medarbetare måste utses i kommunerna för att lämna begärda uppgifter. Till detta kommer att statistiken blir gles och det blir betydligt svårare att hitta eventuella trender i utvecklingen.
Uppgifterna från kommunerna bör lämnas som mängddata, dvs. i form av en antalsuppgift för respektive fråga. Antalet frågor bör begränsas med hänsyn till hur kommunerna kan handlägga och agera i denna verksamhet och för att man inte ska hamna i en omotiverad detaljeringsgrad. Det kommer därför att handla om högst tio frågor varav några kan vara uppdelade i ett par svarsalternativ.
Uppgifterna från kommunerna ska genomgå samma rutin som gäller för annan (officiell) mängdstatistik som Socialstyrelsen framställer, t.ex. den om familjerätten. Det innebär bl.a. insamling, kontroll och rättning av primäruppgifter, bearbetning till statistik,
framställning och publicering av en statistikrapport på Socialstyrelsens hemsida samt lagring av statistikmaterial och fortlöpande användarservice i form av information kring statistikprodukten.
För att ovanstående ska kunna genomföras krävs ett uppdrag till Socialstyrelsen. Dessutom behövs ett initialt arbete och fortsatta diskussioner med ett tillräckligt antal kommuner om hur de handlägger och dokumenterar vräkningsärenden, samt med Sveriges kommuner och landsting vad gäller samråd kring en ny uppgiftsinsamling. Det är avgörande att kommunerna informeras i god tid om ett nytt uppgiftslämnande, så att de hinner anpassa sina rutiner och datasystem. För den officiella statistiken om socialtjänsten tillämpar Socialstyrelsen en framförhållning på minst ett år, innan nya statistikuppgifter krävs in från kommunerna.
Kostnader för Socialstyrelsen
Socialstyrelsens kostnader för en ny statistik om hur kommunerna handlägger och agerar i vräkningsärenden där barnfamiljer berörs, kan uppgå till följande (2005 års priser). Investeringskostnad och drift första året uppgår till 700 tkr och därpå följande år blir kostnaderna för driften 200 tkr. Se nedanstående tabell.
Tabell 11.2 Kostnader för socialtjänststatistik
Initialt arbete och uppläggning av en ny statistikrutin Lönekostnader 300 tkr Övriga kostnader 50 tkr Årsproduktion år 1 350 tkr Årsproduktion (oförändrad) vardera följande år 200 tkr
Bedömningen, som utredningen fått från Socialstyrelsen, är mycket preliminär. En jämförelse har gjorts med statistiken över kommunernas handläggning av familjerätten. Det finns flera beröringspunkter mellan den uppbyggnaden och den föreslagna för vräkningsstatistiken. Observera att antalet observationer (barnfamiljer som berörs av vräkning – hot eller de facto) kan visa sig relativt sett litet i förhållande till kostnaden för statistiken. Det är dock den rutin som måste användas för statistiken som bestämmer Socialstyrelsens kostnad.
Kostnader för kommunerna
Kommunerna får en ökad kostnad för den ”statistikmodul” som deras datasystem ska kompletteras med. Enligt uppgifter från ett dataföretag som har drygt 50 procent av marknaden kan det röra sig om en årskostnad för kommunerna på i genomsnitt högst 10 tkr. En liten kommun kanske får betala ca 3 tkr och en stor ca 15 tkr.
Intäkter
Samhälleliga vinster i form av en bättre uppföljning av socialtjänstens insatser för barnfamiljer som blir vräkta uppnås genom att man kontinuerligt kan följa utvecklingen. Med en tillförlitlig statistik kan man undvika dyra specialundersökningar. En enda specialundersökning på nationell nivå blir mer kostsam än hela investeringskostnaden för ett nytt system,
11.3. Kartläggning av den sekundära bostadsmarknaden
Förslag: Boverket och Socialstyrelsen bör få regeringens uppdrag att tillsammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostadsmarknadens utbredning och utveckling i Sverige.
Jag anser att denna uppgift bör finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet. För den del som belastar Socialstyrelsen bör verksamheten alternativt kunna rymmas inom ramen för uppdraget om fortsatt utvecklingsarbete mot hemlöshet.
11.4. Bostadssocialt arbete
Förslag: Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om att när socialnämnden får ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och kontakta den enskilde.
Socialstyrelsen bör bidra till att rutinerna utvecklas och säkras i kommunerna genom att ge ut en handbok för arbetet med att motverka vräkning bland barnfamiljer.
Förslaget innebär att socialtjänsten redan tidigt i den process som kan leda fram till vräkning uppmanas agera, att hyresvärden får en namngiven kontakt och att den enskilde, vräkningshotade, kontaktas. Det finns en liknande formulering i socialtjänstförordningen, men som gäller när det kommer ett meddelande från Kronofogdemyndigheten.
Det har visat sig att tidiga insatser i dessa ärenden lönar sig hos de kommuner som anammat ett sådant arbetssätt. Förslaget bör således på sikt leda till minskade kostnader för det allmänna.
När det gäller förslaget att Socialstyrelsen ska ge ut en handbok ingår det i myndighetens normala arbetsuppgifter på socialtjänstområdet.
11.5. Samverkan
Förslag: Socialtjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om samverkan för att förebygga och motverka vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer.
Förslaget bedöms inte medföra några extra kostnader. Samverkan framhålls av kommuner, bostadsföretag och kronofogdemynighet som en framgångsfaktor mot vräkningar. Den bör snarare minska kostnaderna totalt både för samhället och bostadsföretagen.
11.6. Det vräkningsförebyggande arbetet bör utvecklas
Förslag: Socialstyrelsen bör få regeringens uppdrag att (inom ramen för anslaget till utvecklingsarbete mot hemlöshet) stödja kommunernas vräkningsförebyggande arbete.
Socialstyrelsens kostnader bör finansieras inom ramen för anslaget till utvecklingsarbete mot hemlöshet.
11.7. Översyn av hyreslagen och utsökningsbalken
Hyreslagen bör ses över bl.a. i syfte att göra den överskådlig, förenkla och modernisera lagens regler, införliva ett barnperspektiv och tydliggöra karaktären av social skyddslag för de boende.
Utsökningsbalken bör ses över i de delar som rör avhysning från bostad. Vid en översyn av reglerna för avhysning ska de sociala skyddsaspekterna och barnperspektivet särskilt beaktas.
Kostnaderna för staten utgörs av kostnader inom Regeringskansliet för den översyn som bör göras och bör ingå i ordinarie verksamhetsplanering.
Referenser
Andersson, G & Swärd H (2004), Barn utan hem Rapport från ett
pågående projekt i Ds 2004:41
Backman C (2205), “Det är ju inte helt värdelöst det vi gör” – om
synen på vräkningen nödvändighet. C-uppsats, Sociologiska institutionen, Göteborgs Universitet
Barnombudsmannen (2001), Barnets bästa – från vision till verk-
lighet. 2001.
Bengtsson, B (2001), Bostaden som social rättighet i Lindbom, A Den
nya bostadspolitiken Borea
Blid, M och Gerdner, A m.fl. (2003), Hemlösa i fem kommuner – en
aktstudie av 210 hemlösa och närmare 2 250 flyttningsrörelser. Paper till Konferensen för Nordiska nätverket för forskning om hemlöshet. Köpenhamn
Bonnes & Secciarioli (1995), Svensk miljöpsykologi En antologi Boverket (2004), Många mål – få medel. Boverkets utvärdering av
statliga stöd till bostadsbyggandet 1993-2004.
Boverket (2004), Därför är det brist på bostäder – några exempel från
olika kommuner. Rapport
Boverket (2004), Bostadsmarknaden år 2004–2005. Slutsatser av
bostadsmarknadsenkäten 2004
Boverket (2004), Yttrande över promemoria om reformerat bostads-
bidrag. Dnr 2011–4144/2004
Boverket (2005), Bostadadsmarknaden år 2005–2006 – Slutsatser av
Bostadsmarknaden 2005
Busch-Geertsema, V (2005), Från härbärge till egen bostad. Egalité,
Stockholm
Danermark, B (2000), Samverkan – himmel eller helvete? Ds 2004:41 (2004), Ekonomiskt utsatta barn Edlund m.fl. (1994), Hem ljuva hem? En undersökning av vräkningar
i Göteborg 1993. Stencil, Institutionen för journalistik och
masskommunikation, Göteborgs universitet En studie som uppskattar antalet barn hos vräkta
Flyghed J (1994), Värden, kronofogden, socialtjänsten och de vräkta.
Vräkningar i Sverige 1982–1994. Stencil.
Flyghed J (1995), Vräkt till hemlöshet? Vräkningar i Sverige 1982–
1994. Socialvetenskaplig tidskrift 1995:2. Flyghed J & Stenberg S-Å, (1993), Vräkt i laga ordning. Konsumentverket Rapport 1993/94:1 Gerdner, A & Lundström, E (2004), Hemlöshet i Borås – individuella och strukturella faktorer. Institutionen för socialt arbete. Mitthögskolan Gunnars, Kylberg och Corell (2005), Om ingen ser mig finns jag inte! Hemlöshet bland barn och unga. Stockholms stadsmission Hallbäck T, Carlsson E, Svensson Å (2004), Utredning angående översyn av formerna för ägarstyrning av de kommunala bolagen i Sundsvalls kommun Harju A (2005), Barn och knapp ekonomi. Växjö universitet. Rapportserie i socialt arbete 1:2005 Hjort T (2004), Nödvändighetens pris. Konsumtion och knapphet bland barnfamiljer. Lunds universitet. Socialhögskolan Avhandling Hjort, T & Salonen, T (2000), Knapphetens boningar. Meddelanden från Socialhögskolan 2000:08. Lund Holmdahl, J (2005), Att förebygga vräkningar – En utvärdering av socialtjänstens hyresrådgivning i Solna. Stencil Johansson, K-O (2004), Rapport om barnfamiljer i Stockholm som saknar fast bostad. Socialtjänstnämnden, Stockholms stad Dnr 402–632/2004 Katarina-Sofia stadsdelsförvaltning, Stockholm. (2005), Rapport, Socialt boendeteam 2004. Stencil. Knutagård, M (2005), Sista utposten, vägen in och det hållbara boendet, Socialhögskolan vid Lunds universitet Kronofogdemyndigheten, Tumbaenheten. (2005), Översyn av handläggning av avhysningar med avsikten att försöka göra hanteringen mindre kostsam. Lindelöf, M (2004), BOS-gruppens framtid. Om riktlinjer och ansvar i bostadssociala frågor. Stencil Dnr 218/04 752. Socialtjänsten Sundsvalls kommun.
Länsstyrelsen i Stockholms län (2005), Barnperspektivet vid lång-
varigt socialbidragsberoende
Länsstyrelsen i Uppsala län (2001), Barnperspektivet i kommunernas
riktlinjer för försörjningsstöd och bistånd i annan form. Sociala enheten. 2001:3
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2005), Barnperspektivet i lång-
varigt ekonomiskt bistånd och vid avhysningsärenden. Granskning i 20 kommuner/stadsdelsnämnder. Rapport 2005:31
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2001), Barnperspektivet i
långvariga socialbidragsärenden. Länsstyrelsens granskning i sex kommuner. Rapport 2001:29.
Länstyrelsen i Västra Götalands län (2002), Barnperspektivet i avhys-
ningsärenden. Socialenheten. Publikation 2002:25.
Lärjedalens stadsdelsförvaltning (2005), Projektansökan till Social-
styrelsen
Löfstrand C (2001), Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får
stanna? Artikel i Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället. Bilagedel till SOU 2001:95.
Löfstrand, C (2005), Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik,
Egalité
Malmö stad (2004), Kartläggning hem och bostadslösa 2004-04-01
Stadskontoret
Martinsson, B (2002), Slutrapport Boendestödsprojektet, Stencil,
Västerås kommun
Nilsson, A & Flyghed, J (2004), Tryggare kan ingen vara? Vräkning
av barnfamiljer: Förekomst, orsaker och konsekvenser i Ds 2004:41
Nilsson, A & Flyghed, J (2004), Vräkt och hemlös?
Marginaliseringsprocesser bland vräkta, Kriminologiska institutionen Stockholms universitet
Nordfeldt, M (2005), Hemlösa familjer i Hässelby–Vällingby – utvär-
dering av projektet Steget före
Nordström, M (2000a), Känslan för platser. En jämförande utveck-
lingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk miljö i Sverige och Frankrike, del 1: Landsbygdsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 1/00Stockholms universitet
Nordström, M (2000b), Rummet som plats. En jämförande utveck-
lingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk
miljö i Sverige och Frankrike, del 2: Stadsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 4/00 Stockholms universitet
Näsman, E (1995), Vuxnas intresse av att se med barns ögon i
Dahlgren&Hultqvist (red) Seendet och seendets villkor. En bok om barns och ungas välfärd. Stockholm
Näsman, E & von Gerber, C (2003), Det angår ju oss – Barnper-
spektivet. Linköpings universitet
Näsman, E & von Gerber, C (1996), Mamma pappa utan jobb. Rädda
barnen.
Popoola, M (1999), Trångt i Herrgårdsmiljö Prop (1997/98:119), Bostadspolitik för hållbar utveckling Prop. (1992/93:115), Ändringar i jordabalkens hyresregler Prop. (1996/97:124), Ändringar i socialtjänstlagen Prop. (2002/03:1), Budgetproposition för 2003 Prop. (2004/05:112), Ändrade regler för bostadsbidrag Redestig, L (2005), Projekt Bryggaregatan – ett lärande boende.
Slutrapport, Helsingborgs stad
Riksrevisionen (2004), Barnkonventionen i praktiken. RiR 2004:30
Underlag för diskussionen om barnkonsekvensanalyser
Runquist W & Svärd H (red) (2000), Hemlöshet. En antologi om
olika perspektiv & förklaringsmodeller.
SABO (2005), Kan man motverka hemlöshet? – en rapport från
SABO
Sahlin, I (2000), Den sekundära bostadsmarknaden – och dess
betydelse för 1990-talets hemlöshet i Runquist, W & Swärd, H (red) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Carlssons
Sahlin, I (2005), A few notes on the relationship between the secondary
housing market, landlord cooperation, vacancies and homelessness. Paper till nordiskt forskarseminarium i Köpenhamn
Skatteverket (2005), Revisionsrapport Avhysningar. Dnr 53502–
05/121. Internrevisonsenheten.Ulf Hedlund, Staffan Lindqvist. Skatteverket (2004), Handledning för betalningssäkring, SKV utgåva 2
Skjutar P, Westerlund H (2004), Framtida ansvar för en del av
socialtjänstens bostäder (ej sjukhem och gruppboende). Ansvarsfördelning mellan socialtjänsten och Mitthem. Stencil. Sundsvalls kommun
Socialstyrelsen (2003), Ekonomiskt bistånd. 2003-101-2.
Socialstyrelsen (1989), Från hyresskuld till avhysning, SoS-rapport
1989:36,
Socialstyrelsen (2003) Vårdnad, boende och umgänge – Stöd för
rättstillämpning och handläggning inom socialtjänstens familjerätt
Socialstyrelsen (2004), För en kunskapsbaserad socialtjänst. Redo-
visning av ett regeringsuppdrag åren 2001–2003
Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2003), Barnperspektiv vid hand-
läggning av ekonomiskt bistånd. 2003-109-1
Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2005), Social tillsyn 2004, Resul-
tatet av länsstyrelsernas tillsyn
SOU 1996:156, Bostadspolitik 2000 SOU 2001:95, 2001 Att motverka hemlöshet. En sammanhållen
strategi för samhället
Stenberg, S-Å (1984), Vem vräks? Vräkningshotade hushåll i tre kro-
nofogdedistrikt. Institutet för Social Forskning, meddelande 3 1984
Stenberg, S-Å (1989) i Från hyresskuld till avhysning SoS-rapport
1989:36
Stockholms stad (2004) Tjänsteutlåtande KS-SDF-2004-00681 och
KS-SDF-2004-00682
Swärd, H(2005) Barn och hem – en röd tråd i den sociala
barnavårdens historia. Socionomen 4/2005
Thörn, C (2004), Kvinnans plats(er) – bilder av hemlöshet Egalité, Thörn, C (2005), Projekt “Bra boende i Bergsjön” – strategier för att
motverka hemlöshet, FOU i Väst/GR, Sociologiska institutionen, Göteborg
Trondman, M (2000), Att flytta eller stanna, det är frågan? Om barns
och ungdomars föreställningar om att vilja bo kvar i Hällefors eller att flytta i Vi flytt nu. i Om befolkningsflyttningarna i Sverige, Graninger, Blücher, G & Nyström, L Stiftelsen Vadstena Forum för samhällsbyggande, skrift XIV 2000, Stadsmiljörådet/ Boverket
Turner, B (2000), Hemlöshet och bostadspolitik för alla i Runquist, W
& Swärd, H (red) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Carlssons
Umeå kommun (2005), Uppföljningsrapport hyresskulder på område
Nord. Stencil
VISAM (2005), VISAM, Tjänstesamverkan i nätverk mellan
myndigheter för målgruppsanpassad service och information till medborgare, PM 2005-06-01
Kommittédirektiv
Vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer Dir. 2004:145
Beslut vid regeringssammanträde den 21 oktober 2004
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera och lämna förslag på hur socialtjänstens insatser för att förebygga och motverka vräkning av barnfamiljer kan utvecklas. Socialtjänstens uppgifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning skall också ingå i uppdraget. Även andra aktörers roll och ansvar i ärenden om vräkning skall analyseras. Utredaren skall utifrån gällande regler och praxis ta ställning till om författningsändringar behövs och i så fall föreslå sådana.
Bakgrund
Promemorian Ekonomiskt utsatta barn
En arbetsgrupp inom Regeringskansliet har haft regeringens uppdrag att göra en översyn av situationen för barn i ekonomiskt utsatta familjer. I promemorian Ekonomiskt utsatta barn (Ds 2004:41) uppmärksammas bl.a. situationen för barn i familjer som blir vräkta och som i vissa fall dessutom blivit hemlösa samt vissa brister när det gäller socialtjänstens beaktande av barnperspektivet vid handläggning av ekonomiskt bistånd. Promemorian lyfter också fram de svårigheter som finns mellan kommunernas olika berörda enheter att samordna arbetet vilket i sin tur medför brister i helhetssynen på familjernas situation.
Enligt promemorian vräktes cirka 1 000 barnfamiljer i Sverige år 2001. I många av dessa familjer ingick fler än ett barn, vilket innebär att det fanns uppskattningsvis mellan 1 500 och 2 000 barn vars liv påverkades av en vräkning år 2001. Problemet med en svag position på bostadsmarknaden gäller inte enbart de barnfamiljer
som blir vräkta under ett givet år. Ett antal av dem som vräkts saknar fortfarande eget boende ett drygt år efter vräkningen. Det betyder att de definieras som hemlösa och att bostadsproblemet för familjen finns kvar.
Vräkta familjer har en problematisk ekonomisk situation. Mer än hälften av de 96 barnfamiljer som intervjuats i den undersökning som redovisas i promemorian hade ekonomiskt bistånd under det år de blev vräkta. Skälet till en vräkning är vanligen obetald hyra som hänger samman med arbetslöshet och ekonomiska problem och i vissa fall störningar i boendet.
Socialstyrelsen konstaterade i en rapport år 1989 att 80 procent av samtliga vräkta hade en hyresskuld på mindre än 20 000 kronor. Bland de vräkta år 2001 hade två av tre en skuld som understeg 24 000 kronor.
En vräkning påverkar såväl barnens materiella standard som deras trygghet och det finns risk att barnets bästa inte beaktas i tillräcklig utsträckning av de myndigheter som har att hantera vräkningar och deras effekter. Familjerna hänvisas oftast till tillfälliga lösningar som boende på vandrarhem eller hotell. De kan också hänvisas till inneboende hos släktingar eller bekanta under längre eller kortare tid. Barnens levnadsstandard och uppväxtvillkor påverkas bl.a. av ett trängre boende, av att delar av familjens bohag är magasinerat och av svårigheter och skamkänslor för att t.ex. ta hem kamrater.
Barnperspektivet i socialtjänstlagen
Barnperspektivet i socialtjänstlagen (2001:453) stärktes genom en lagändring den 1 januari 1998. Lagändringarna innebär bl.a att hänsyn skall tas till barnets bästa när beslut fattas som berör barn och att barnet har rätt att komma till tals när hon eller han berörs av en åtgärd. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har under ett flertal år haft regeringens uppdrag att följa hur lagändringen slagit igenom i socialtjänstens handläggning av ärenden som rör barn. Resultatet rapporteras årligen i den rapport över den sociala tillsynen som Socialstyrelsen sammanställer. Av de olika tillsynsrapporter som lämnats framgår att barnperspektivet fått mycket begränsat genomslag i ärenden som rör ekonomiskt bistånd, dock förekommer variationer i landet. Av rapporten för år 2003 framgår att det finns en tendens till en positiv utveckling, samtidigt som det finns exempel
på att det helt saknas bedömning av barnens situation i den sociala utredningen trots att man fattat beslut som påverkar barnets livssituation.
Länsstyrelsen i Västra Götaland redovisar i rapporten Barnperspektivet i avhysningsärenden (2002) en undersökning av rutiner och riktlinjer avseende vräkningsärenden. Länsstyrelsen riktar kritik mot att vissa socialnämnderna trots vetskap om barnens situation oftast inte medverkat till trygga boenden för barnen, oavsett hur hyresskulden uppstått. Länsstyrelsen konstaterar vidare att få av nämnderna har utfärdat riktlinjer avseende avhysningsärenden och rekommenderar att sådana fastställs där bl.a. barnperspektivet lyfts fram.
Barn utan hem
De kartläggningar av hemlöshet som gjorts i Sverige det senaste decenniet visar att det i storstäderna finns en grupp barn som lever tillsammans med sina hemlösa föräldrar. Olika utredningar och rapporter visar på stora lokala variationer i hemlösheten. Det finns ingen samlad bild av hur stor gruppen är eller vilka konsekvenser en osäker boendesituation kan ha för barnen. Det behövs således mer kunskap om deras livssituation.
För att ta reda på mer om barn som inte har något hem de kan kalla sitt, var de i så fall bor och hur de i övrigt har det genomförs under åren 2003 och 2004 ett tvåårigt projekt Barn utan hem vid Socialhögskolan vid Lunds universitet. Studien omfattar barnfamiljer i de två stadsdelar i Malmö som enligt kommunens årliga inventering av bostadslösa hade flest bostadslösa barnfamiljer. Projektet omfattar bostadslösa familjer som har kontakt med socialtjänsten. Det omfattar inte familjer som av olika skäl inte kommer till socialtjänstens kännedom. Materialet har samlats in genom enkäter som ställts till socialsekreterare samt intervjuer med familjer, inklusive barn.
Eftersom projektet ännu inte är avslutat dras inga slutsatser, däremot redovisas några viktiga drag som framträder i det material som hittills samlats in. Föräldrarna har sitt ursprung i annat land än Sverige. Bostadsproblemet är ett bland många andra problem. Föräldrarna har ingen anknytning till arbetsmarknaden och alla har försörjningsstöd och/eller andra ersättningar från samhället och måste betraktas som ekonomiskt utsatta. Barnen har svårt att
regelbundet delta i verksamheten i förskola och skola och det är tydligt att den besvärliga bostadssituationen ytterligare försvårar barnens möjligheter att integreras i samhället. Flera av barnen har upplevt problematiska familjeförhållanden med separationer, konflikter och våld. I några fall framgår att situationen också varit komplicerad efter föräldrarnas separation när det gäller t.ex. barnens möjlighet att träffa båda föräldrarna. Socialsekreterarnas bedömning är att den sammantagna situationen påverkar de flesta barnen negativt. Som viktigaste hinder mot att familjerna får bostad anges att de saknar den typ av referenser som hyresvärdarna efterfrågar och att vissa grupper diskrimineras på bostadsmarknaden. Forskarna menar att den här gruppen barn och deras föräldrar tillhör de mest socialt utsatta i vårt samhälle. Det behövs mer kunskap om deras livssituation.
Hemlöshetskommittén
Mot bakgrund av att hemlösheten uppmärksammades och blev allt mer synlig under slutet av 1990-talet tillsatte regeringen år 1998 en parlamentarisk kommitté, Hemlöshetskommittén (S 1998:09), med uppgift att föreslå och initiera åtgärder för att skapa en bättre situation för hemlösa samt att förhindra att hemlöshet uppstår. Det ingick inte i kommitténs uppdrag att särskilt se till barnfamiljernas situation.
Kommittén föreslog bl.a. vissa ändringar i reglerna om förfarandet vid uppsägning. Förslagen innebar en utvidgad skyldighet för hyresvärden att underrätta socialnämnden vid uppsägning (SOU 2001:95). Dessa förslag bereds inom Regeringskansliet.
Under en treårsperiod från år 1999 avsatte regeringen 30 miljoner kronor till åtgärder för hemlösa. Medlen har främst använts till att stimulera och ekonomiskt stödja nyskapande projekt för att skapa en bättre situation för hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Utvärderingen av projekten visar att insatser för att avhjälpa hemlöshet ofta måste kombineras med andra stödjande insatser för att bli effektiva.
Socialstyrelsens arbete
För att fullfölja det utvecklingsarbete som påbörjades under Hemlöshetskommittén har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att leda ett utvecklingsarbete under åren 2002–2004 som syftar till att utveckla metoder som motverkar hemlöshet. För detta ändamål har regeringen avsatt ytterligare 30 miljoner kronor 2002–2004. I Socialstyrelsens arbete ingår bl.a. att stimulera tillkomsten av lokala verksamheter för att förebygga hemlöshet samt att särskilt uppmärksamma insatser för att förhindra vräkning. I arbetet ingår också att verka för att den långsiktiga metod- och kunskapsutvecklingen inom det sociala området stimuleras och utvecklas. Socialstyrelsen ger stöd till ett antal projekt som särskilt riktar sig till barnfamiljer i bl.a. Norrköping, Helsingborg, stadsdelen Bergsjön i Göteborg, stadsdelen Rosengård i Malmö och stadsdelen Hässelby/Vällingby i Stockholm. Projekten utvärderas i sin helhet för att man skall kunna ta till vara den kunskap som utvecklas och se till att den sprids. Utvecklingsmedlen har haft stor betydelse för att lyfta fram de problem som är förenade med hemlöshet och för att pröva nya metoder för att på sikt komma till rätta med den. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för år 2005 att ytterligare 30 miljoner kronor avsätts för fortsatta utvecklingsinsatser under 2005–2007 (prop. 2004/05:1, utg.omr. 9).
Regelverket
Vräkningssituationerna är ofta komplexa. Många är inblandade – hyresvärd, hyresgäst, kronofogdemyndighet, domstol samt socialtjänst. Dessutom aktualiseras flera regelverk – främst bestämmelserna i 12 kap. jordabalken om hyra och utsökningsbalken med kompletterande förordningar samt socialtjänstlagen (2001:453). Enligt jordabalken är hyresrätten förverkad och hyresvärden kan säga upp avtalet i förtid om hyresgästen dröjer med att betala hyran mer än en vecka efter förfallodagen. Även i andra fall kan hyresrätten vara förverkad exempelvis vid upprepade förseningar med betalning av hyran eller vid störningar i boendet. I samband med uppsägningen måste hyresvärden delge hyresgästen en skriftlig underrättelse om att han genom att betala hyran inom tre veckor återvinner hyresrätten. Samtidigt som hyresgästen delges uppsäg-
ningen av avtalet skall ett meddelande om uppsägningen och anledningen till den lämnas till socialnämnden.
Liknande regler på bostadsrättens område finns i bostadsrättslagen (1991:614).
Det finns vidare särskilda regler för hur avhysningen skall gå till som bl.a. innebär att kronofogdemyndigheten kan ta hänsyn till hyresgästens sociala situation. Såväl hyresgästen som socialnämnden skall underrättas om att och vid vilken tidpunkt avhysning kommer att ske.
Enligt socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå och det skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. När åtgärder rör barn skall det tas hänsyn till vad barnets bästa kräver vilket innebär att ett beslut om bistånd måste innehålla ett barnperspektiv.
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en fördjupad analys av hur i första hand socialnämnden arbetar för att förebygga och motverka vräkningar av barnfamiljer. Socialnämndens arbete för att stödja och hjälpa barnfamiljer under den process som föregår en eventuell vräkning samt hur regelverket i samband med vräkningar tillämpas skall ingå i analysen. Även andra berörda myndigheters roll och ansvar i processen skall analyseras. Socialnämndens uppgifter, ansvar och arbetsmetoder efter en vräkning skall omfattas av uppdraget. En analys skall göras av hur socialtjänstens och andra myndigheters uppgifter och ansvar bör utvecklas för att beakta barnens situation i samband med vräkningar. Samverkan inom olika delar av socialnämnden liksom mellan de olika aktörerna, t.ex. socialnämnd, kronofogdemyndighet, domstol och hyresvärd är viktig i sammanhanget.
Utredaren skall utifrån gällande regler och praxis ta ställning till om författningsändringar behövs och i så fall föreslå sådana.
En utgångspunkt skall vara att eventuella förslag till författningsändringar inte får leda till ökade kostnader för staten respektive kommunerna. De ekonomiska konsekvenserna för staten respektive kommunen skall redovisas särskilt. Redovisningen skall
även omfatta en separat bedömning av förslagens konsekvenser för kommunerna och berörda myndigheters administration.
Förslagen skall även innehålla de barnkonsekvensanalyser som bedöms nödvändiga.
Utredaren skall i sitt arbete samråda med Socialstyrelsen, Barnombudsmannen, Svenska Kommunförbundet och andra berörda myndigheter och organisationer. Utredaren skall även samråda med andra berörda utredningar.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas senast den 30 oktober 2005.
(Socialdepartementet)
Avhysningspraxis hos socialtjänst, hyresvärdar och kronofogdar 1995– 2005 med särskilt fokus på barnfamiljer
Av Janne Flyghed
1.1 Förhistoria
För tolv år sedan genomfördes en studie av vräkta hushåll i Stockholms län
1
. Projektet, som var initierat av Konsumentverket, hade som huvudsaklig målsättning att följa upp vräkta hushåll ett drygt år efter vräkningen, beskriva deras socioekonomiska status före och efter vräkningen samt söka faktorer som kunde förklara den kraftiga uppgången av vräkningar 1991. I samband med detta arbete noterades att andelen verkställda vräkningar av antalet ansökningar (verkställighetsfrekvensen) varierade kraftigt inom landet. En möjlig förklaring till detta antogs vara olika praxis hos framför allt socialtjänst och hyresvärdar i avhysningsärenden. När Socialstyrelsen i mars 1993 fick regeringens uppdrag att utreda de bostadslösas situation gavs möjlighet att i ett delprojekt pröva denna hypotes
2
. Fö r detta valdes fyra kronofogdedistrikt – Malmö, Stockholm, Uppsala och Umeå – med olika verkställighetsfrekvens för närmare studie. Inom dessa distrikt skickades enkäter till, förutom kronofogdemyndigheten (KFM), samtliga socialnämnder samt ett urval hyresvärdar, såväl privata som allmännyttiga. Privatvärdarna undantagna var bortfallet lågt. Huvudintresset var att undersöka hur avhysningspraxis förändrats inom dessa områden under åren 1988–1993 samt i vilken mån detta samvarierade med verkställighetsfrekvensen
3
. Det framkom at t såväl värdar som socialtjänst blivit restriktivare. För värdarnas del tog sig detta framför allt uttryck i hårdare krav på nya hyresgäster vid tecknande av kontrakt. Vräkningspolicyn skärptes endast hos ett fåtal värdar. Detta tolkades som att värdarna i dåvarande kärva ekonomiska tider i högre utsträckning månade om befintliga hyresgäster samtidigt som de skärpte intagningskraven för att
1
Flyghed & Stenberg 1993.
2
Uppdraget redovisades i rapporten SoS 1994:15 De bostadslösas situation i Sverige.
3
(Flyghed 1994).
förhindra förekomsten av möjliga problemhushåll. Detta gällde såväl allmännyttan som privatvärdarna. Den snabba ökningen av antalet vräkningar från och med 1991 skulle således inte huvudsakligen vara orsakad av att hyresvärdarna anammat en hårdare praxis vid hyresskulder, utan mer handla om hushållens försämrade ekonomiska situation i 1990-talskrisens begynnelse. För socialtjänstens del innebar det en allt stramare attityd till hjälpsökande med hyresskulder i takt med att antalet ansökningar om vräkning sköt i höjden under 1990-talets början. Vid en jämförelse mellan socialnämndens handläggning av vräkningsärenden 1989 och 1994 framgick
att rutinerna i positiv mening blivit fastare samtidigt som det faktiska innehållet i verksamheten tycks ha försämrats. Den rekordsnabba ökningen av antalet såväl ansökta som verkställda vräkningar torde ha inneburit en dramatisk påfrestning på socialtjänstens resurser. Regelverket har formaliserats samtidigt som möjligheterna att hjälpa har minskat
4
.
Ett område, Umeå, avvek då man där hade en generösare attityd till hyresskulder; något som också återspeglades i en klart lägre vräkningsfrekvens.
Den studie som skall presenteras här är en replik på denna praxisstudie från 1994, men med den väsentliga skillnaden att det lagts till frågor med fokus på vräkningshotade hushåll där det ingår barn. Upprinnelsen till detta är att finna i en delstudie jag genomförde med Anders Nilsson till departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn
. I vårt kapite l, Tryggare kan ingen vara? Vräkning av barnfamiljer: Förekomst, orsaker och konsekvenser, kom vi fram till att årligen drabbas ett stort antal barn av vräkning; enligt vår uppskattning är det mellan 1500 och 2000 barn vars liv påverkas av att en eller båda föräldrarna vräks. Detta är en hög siffra, i synnerhet med beaktande av att socialtjänstlagen ändrades 1998 just med syfte att stärka barnperspektivet i socialtjänstens arbete – en åtgärd som uppenbarligen inte fått något större genomslag då andelen vräkta hushåll med barn är lika stor 2005, som den var fjorton år tidigare
6
.
Vi har kunnat konstatera att vräkningen påverkar såväl barnens materiella standard som deras trygghet. Ett trängre boende, där många gånger stora delar av deras saker är magasinerade, samt svårigheter och skamkänslor för att ta hem kompisar innebär en försämring av de
4
Flyghed 1994, s.28.
5
6
Flyghed & Stenberg, 1993.
vräkta barnens levnadsstandard och uppväxtvillkor. Situationen efter vräkningen har för många av de barnfamiljer vi intervjuat inneburit ett problematiskt och osäkert boende. De har under längre eller kortare tid varit hänvisade till högst tillfälliga lösningar som boende i husvagn, hos släktingar eller bekanta. Detta kan knappast betraktas som en skälig levnadsnivå för barn
7
.
Våra resultat ledde till att en särskild utredare
8
fick i uppdrag att se
över möjligheterna att förhindra att barnfamiljer vräks. Inom detta utredningsuppdrag är det av stor relevans att studera kronofogdars, hyresvärdars och framför allt socialtjänstens praxis i vräkningsärenden med särskilt beaktande av barnperspektivet.
Den förra praxisstudien täckte perioden från 1988–1993. Den nuvarande sträcker sig från mitten av 1990-talet fram till i dag. För jämförbarhetens skull har samma fyra kronofogdedistrikt valts, dvs. Malmö, Stockholm, Uppsala och Umeå. Dock har det under de år som gått skett vissa organisatoriska förändringar, främst sammanslagningar såväl inom kronofogdemyndigheten som inom socialtjänsten, vilket innebär att det inte är en identisk replik av undersökningen som gjordes 1994.
Vräkningsutveckling i de fyra distrikten
Då det även denna gång är av intresse att studera vräkningsfrekvensens relation till avhysningspraxis, har relationen verkställda vräkningar och ansökningar om vräkning sedan 2000 tagits fram (se tabell 1).
7
Nilsson & Flyghed 2004, s.282.
8
Dir. 2004:145.
Tabell 1: Andelen i procent verkställda vräkningar av antalet ansökningar 2000–2005
.
Stockholm Eskilstuna
Malmö Umeå
2000 48 34 39 33 2001 47 36 41 34 2002 48 35 44 33 2003 45 35 42 31 2004 42 33 39 34 2005
10
47 31 42 31
Källa: Skatteverket
Tabellen visar att de båda storstadsområdena har klart högre verkställighetsprocent än de andra städerna. Så var även fallet i studien från 1994.
1.2 Enkätundersökningen
I detta avsnitt kommer resultaten från enkäterna att redovisas. De övergripande frågorna har varit: Vilka förändringar i avhysningspraxis har skett mellan 1995 och 2004? Hur har problematiken med barn i de vräkningshotade hushållen beaktats? Därtill ingår frågor om hur de tre aktörerna samarbetar. Många av frågorna är öppna men har i den mån det gått kodats och bearbetats med hjälp av statistikprogrammet SPSS.
11
Citat där det inte redovisas någon källa är
samtliga tagna ur enkäterna och de har anonymiserats om det inte funnits skäl för motsatsen. I de fall det är möjligt kommer jämförelser med studien från 1994 att redovisas. Om inte annats sägs är samtliga resultat från 2005 års praxisstudie.
1.2.1 Kronofogden
Praxisstudien från 1994 omfattade samtliga av landets dåvarande 81 kronokontor; beträffande kronofogdemyndigheten var med andra ord den studien rikstäckande. Hela 76 kontor besvarade enkäten.
9
Här ingår Uppsala.
10
Beräknat på ansökningar och verkställda under de två första kvartalen.
11
SPSS = Statistical Package for the Social Sciences. För inkodning och databearbetning är jag Hanako Sato stort tack skyldig.
Sedan dess har kronofogdemyndigheten (KFM) omorganiserats vilket medfört att antalet kontor minskat. Den studie som presenteras här omfattar dock endast kronofogdemyndigheten i de aktuella områdena. Malmö KFM har trots påminnelse inte inkommit med svar. För Stockholm har enkätsvar inkommit från sex kronofogdekontor, vilket innebär att samtliga svarat.
12
Uppsalas enda
kontor har svarat. Från Umeå kronofogdedistrikt har det inkommit svar från fyra kontor.
13
Således omfattar studien av kronofog-
darna totalt 11 inkomna enkäter av 12 möjliga.
Hur fungerar avhysningsreglerna?
Den absoluta majoriteten av kronofogdarna anser att avhysningsreglerna fungerar väl (9 av 11). Andelen som anser att det finns brister är ungefär lika stor som vid studien 1994 (20 procent).
14
De
två som anser att det finns brister menar att kontakten med socialtjänsten borde förbättras, t.ex. genom att bekräfta att underrättelse nått dem samt meddela om det vidtagits några åtgärder från deras sida.
Vad det gäller det praktiska arbetet har ett flertal, 2/3, under de senaste tio åren förändrat sina rutiner i avhysningsärenden. Motsvarande siffra 1994 var 1/3. Och i likhet med då är det flera som uppger att förändringen består i att man i större utsträckning använder sig av lås- och namnbytesmetoden (dvs. att bostaden används som förvaringsutrymme för den vräktes egendom). Ett flitigare användande av den metoden rekommenderades redan 1991 i en rapport av RSV rörande KFM:s arbete enligt utsökningsbalken
15
. Uppenb arligen är frågan aktuell än i dag. Flera kontor uppger också att de förändrat sina rutiner genom bättre samarbete med socialtjänsten. Enheten i Tumba införde för ett par år sedan att en handläggare per kontor under ett halvår ansvarar för samtliga avhysningsärenden. Detta har gett bättre och säkrare handläggning samt frigjort resurser. Man får bättre fokus på arbetsuppgiften och det medför dessutom bra relationer till socialtjänsten, värdar och transportföretag.
12
I svaret från Tumba-enheten ingår Södertälje, Tumba och Handen.
13
Kontoren i Haparanda, Gällivare, Skellefteå samt Umeå/Lycksele har besvarat enkäten.
14
Dock är det av betydelse att erinra sig att det denna gång handlar det om små tal (totalt 11 enkäter), vilket gör det viktigt att vara modest vid dragandet av slutsatser.
15
RSV Rapport 1991:1, s.142.
Samverkan med hyresvärden
Föga förvånande samverkar samtliga kronofogdar regelbundet med hyresvärden i avhysningsärenden, och i 10 av 11 fall sker detta samarbete såväl formellt som informellt. Detta är väldigt likartat med resultaten från 199 4
16
.
Vad det gäller frågan om det skett några förändringar i detta samarbete under de senaste tio åren skiljer sig svaren dock något åt mellan de båda studierna. 1994 uppgav cirka 10 procent att det skett förändringar medan hälften i den nuvarande studien svarade ja på den frågan. En bidragande förklaring till skillnaden kan vara att i 1994 års undersökning omfattade frågan förändringar under de senaste fem åren. De som uppger att det skett förändringar menar att värdarna antagit en ”tuffare attityd gentemot gäldenären”.
Precis som för 11 år sedan anser samtliga kronofogdar även i dag att samarbetet med värdarna varit till nytta. Det absolut vanligaste skälet till detta är att man fått information om hyresgästen, t.ex. om det funnits barn i hushållet eller någon form av missbruk eller annat beteende som skulle kunna skapa problem vid vräkningen. Detta leder till en generellt smidigare handläggning, vilket också var uppfattningen 1994. Preciseras frågan om samarbete till om det sker något särskilt sådant vid vräkning av barnfamiljer, svarar sju av 11 kronofogdar nej. På följdfrågan hur detta särskilda samarbete tar sig uttryck svarar de fyra som uppgett att det förekommer högst svävande och generellt. Man uppger att genom god kontakt och kommunikation ”ges den bästa lösningen för barnfamiljen”. Vad detta innebär konkret är svårt att uttala sig om.
Värdarnas attityder till avhysningshotade
På frågan hur kronofogdarna uppfattar att värdarnas attityd till avhysningshotade förändrats under de senaste tio åren, uppger nio av elva att värdarna blivit restriktivare (en oförändrat och en generösare). Till denna fråga fanns möjlighet att komma med kommentarer, vilket de flesta utnyttjat. Bland annat framhålls att värdarna tidigare lämnar in ansökningar än förut samt att antalet avhysningsärenden med grund i mindre försummelse hos hyresgästen har ökat och att det lämnas färre anstånd av värdarna i dag.
16
Flyghed 1994, s.21.
Samarbete med socialtjänsten
Det är något färre som samarbetar regelbundet med socialtjänsten än med fogden, närmare bestämt åtta. Det är ändå fler än vad som var fallet 1994 då sex av tio hade sådant samarbete
17
. Resultaten är likartade beträffande formen av samarbete; så gott som samtliga samarbetar såväl formellt som informellt. Åtta menar att det skett förändringar i detta samarbete under de senaste tio åren, vilket är betydligt fler jämfört med 1994 (då var det endast tre av tio). Vad dessa förändringar består i varierar, men ett återkommande tema är förbättrade kontakter med det lokala socialkontoret. Till de mer konkreta förändringarna hör att man inom en KFM beslutat sig för samarbetsmöten två gånger per år. Två KFM uppger försämringar i samarbetet och i båda fallen gäller det att socialtjänsten inte längre alltid bekräftar ”att de nåtts av vårt meddelande om utsatt förrättning”. Två andra KFM uppger att de tvärtemot förändrats till det bättre just därför att sådan bekräftelse numera skickas från socialtjänsten. År 1994 uppgav 80 procent av kronofogdarna att samarbetet med socialtjänsten varit till nytta, och elva år senare är den siffran fortfarande lika hög. Dock kan det noteras att det vid båda tillfällena var färre än vad som gällde för samarbetet med värdarna. Skälen till att samarbetet varit till nytta är högst varierande. Flera har svarat att det är en fördel att få information om den som ska vräkas innan vräkningen. ”KFM får nyttiga upplysningar.” Närvarar socialtjänsten kan den också vara konkret behjälplig. ”Socialtjänsten kan förklara och i vissa fall lugna svaranden.” År 1994 var de vanligaste skälen till att samarbetet uppfattats ha varit till nytta ungefär detsamma. Då framhölls främst att socialtjänsten bistod med värdefull information samt att ”handläggningen går smidigare”
18
. En tydlig skillnad är dock att 1994 uppgav en femtedel av kronofogdarna att socialtjänsten ser till att den avhyste får någonstans att bo, och det skälet förekommer inte alls 2005.
17
Flyghed 1994, s. 21.
18
Flyghed 1994, s. 2.
Har socialtjänsten blivit mer restriktiv?
Sju av elva kronofogdar uppger att socialtjänsten intagit en restriktivare attityd till avhysningshotade hushåll under de senaste tio åren. Som skälet till detta anges bland annat ”resursbrist” samt att budgetläget i kommunen försämrats. Inom ett kronofogdeområde prioriteras barnfamiljer, men inom ett annat påpekas att det blivit ”svårare för gäldenärerna att få hjälp med att ordna upp hyran så att inte avhysningen blir av, även barnfamiljer”.
Beträffande just barnfamiljer uppger åtta av de elva att det förekommer någon form av särskilt samarbete med socialtjänsten vid vräkning av hushåll där det ingår barn. Dock ger svaren på följdfrågan hur detta särskilda samarbete tar sig uttryck, intrycket av att det inte handlar om några formaliserade insatser. Svaren handlar nämligen främst om att det rings fler telefonsamtal än vad som är brukligt om det gäller barnfamiljer, allmänt läggs ”större fokus på barnfamiljer”. Tre n uppger att initiativet till detta samarbete ligger hos antingen KFM eller hyresvärden, dvs. det är de som trycker på socialtjänsten.
Är socialtjänsten på plats när barnfamiljer vräks?
På frågan om socialtjänsten alltid är på plats när barnfamiljer vräks, svarar fyra nej. En av dem som svarat nej uppger att socialtjänsten inte närvarar ”om de vet att barnen inte är hemma eller inte kommer hem (-) de närvarar bara för barnens skull”. Ett annat nejsvar motiveras på följande vis:
I vissa fall måste KFM kontakta soc och uppmana ngn i personalen att infinna sig till förrättningen. KFM måste då skjuta på förrättningen för att invänta personal från soc. Detta förfaringssätt är mkt enerverande för alla inblandade parter.
Ett ja-svar kommenteras med att de är på plats, men på initiativ av KFM.
Tar kronofogden särskild hänsyn till om det finns barn?
Frågan om de tar särskild hänsyn om det finns barn med i det hushåll som ska avhysas, besvarar åtta av elva kronofogdar med ja. Detta sker huvudsakligen genom att kontakt tas med socialtjänsten
för att förvissa sig dels om att de känner till att det finns barn i hushållet, dels försäkra sig om att barnen har någonstans att bo. Generellt läggs det ner mer tid och ansträngningar för att hitta en lösning i dessa situationer. Om barnen inte har någonstans att ta vägen ”får sociala ordna med `omhändertagandet´ innan avhysningen sker”. Den särskilda hänsyn som tas är med andra ord att man arbetar enligt gängse rutiner men mer intensivt.
Vad behöver göras för att minska antalet vräkta barnfamiljer?
Den öppna frågan vad som enligt KFM skulle behövas göras för att minska antalet vräkta barnfamiljer, resulterade i längre svar från nio av de tillfrågade. I flera fall påpekas att såväl hyresvärd som socialtjänst bör ta kontakt snabbare innan verkställighet samt agera kraftfullare. På så vis skulle man kunna bromsa skuldökningen”.
Om hyresvärden agerade på ett tidigt stadium och kontaktar hyresgästen när hyresbeloppet inte är så stort kanske en avbetalning kan klaras av och hyresgästen komma i fatt och ordna sin ekonomi (autogiro av hyran t.ex.).
Ett flertal kronofogdar menar att socialtjänsten måste vara aktivare.
Socialtjänsten borde arbeta mer med uppsökande verksamhet, inte bara passivt översända ett brev där svaranden ombeds kontakta socialtjänsten. Ansträngningar borde göras för att tidigare upptäcka ’riskhushåll’ för att tidigarelägga informationsinsatser.
En kronofogde menar att det inte räcker med att socialtjänsten endast meddelar gäldenären att kontakta dem för ”konsultation”. ”Det behövs en regeländring där soc åläggs att besöka familjen för utredning.” Liknande uppfattning har en annan kronofogde.
Som det är nu så är det gäldenären som ska söka upp socialen och begära hjälp, soc har inte uppsökande verksamhet. När soc får underrättelsen om avhysningen skickar de i regel bara ett brev till gäldenären, om inte gäldenären hör av sig så gör oftast soc ingenting. Gäldenärer i den här situationen öppnar i regel aldrig sin post.
En annan åtgärd som föreslås för att minska antalet vräkta barnfamiljer är att hyresvärden borde ta personlig kontakt när hyresbetalningen upphör samt att om det betalas ut bostadsbidrag borde det gå direkt till värden. Det framkommer också att värden borde förbättra informationen till hyresgästen beträffande konsekvenserna
av utebliven hyresbetalning. En myndighet redovisar en avvikande uppfattning i bemärkelsen att de inte anser att barnfamiljer ska särbehandlas. ”Det bör vara lika för alla som har obetalda hyror eller av annan anledning ska avhysas.” Det påpekas också att KFM inte kan påverka detta. ”Föräldrarna och socialtjänsten har det yttersta ansvaret.”
Har andelen vräkta barnfamiljer ökat eller minskat?
På frågan om kronofogdarna anser att antalet och andelen vräkta barnfamiljer ökat eller minskat, är svaren jämt fördelade mellan ökat, minskat och oförändrat. Detta kan givetvis ha sin förklaring i faktiska variationer mellan de olika kronofogdekontoren.
Hälften av kronofogdarna uppger att det skett förändringar under de senaste tio åren beträffande vilka hushåll som vräks. Svaren på vilka förändringar det rör sig om handlar främst om olika typer av marginalgrupper. Två uppger fler psykiskt sjuka, en uppger fler invandrarhushåll och yngre hyresgäster. En annan framhåller att det blivit fler ”gamla människor som inte har någon anhörig som kan ställa upp”.
Genomsnittlig tidsåtgång
En viktig fråga gäller hur lång tid i genomsnitt ett ärende tar som leder till vräkning från det att de hamnat hos kronofogden till att det verkställs. Kortast tid är en halv månad och den längsta är en och en halv månad. Den absoluta majoriteten uppger en genomsnittstid på 3–4 veckor.
1.3 Socialtjänsten
För Malmö skickades enkäter till tio stadsdelsnämnder, varav sju svarat.
19
För Stockholm skickades 22 enkäter till stadsdelsförvalt-
ningarna och 17 svarade.
20
Till Umeå utgick fyra enkäter, tre kom-
mundelsnämnder samt till kommunen centralt. Två enkäter besva-
19
Svar saknas trots påminnelse från Husie, Hyllie samt Rosengård.
20
Svar saknas trots påminnelse från stadsdelsförvaltningarna i Hässelby-Vällingby samt Maria-Gamla stan.
rades.
21
I Uppsala fanns det endast kommunen centralt att skicka
till och efter påminnelse inkom ifylld enkät. Det innebär att av 37 utskick inkom 27 svar, det vill säga en svarsfrekvens på 73 procent. I 1994 års undersökning var motsvarande siffra närmare 20 procent högre.
Beträffande socialtjänstens verksamhet i samband med vräkningar finns det förutom 1994 års praxisstudie en mindre kartläggning gjord av Socialstyrelsen 1989. För sju frågor finns det därför möjlighet till jämförelser mellan tre tillfällen: 1989, 1994 och 2005.
22
Finns det rutiner för handläggning vid meddelande från hyresvärd om uppsägning av hyresgäst?
År 1989 svarade 87 procent ja, 1994 var andelen 98 procent och nu senast 96 procent på denna fråga. Hur socialtjänsten agerar redovisas i nedanstående tabell.
Tabell 2: Vad gör socialnämnden när meddelande om uppsägning av hyresgästen kommer från hyresvärden? Procent (N för 1989=55; för 1994=54 och för 2005=27
23
)
1989 1994 2005
Tar kontakt med samtliga hushåll 91 76 81 Kontaktar endast barnfamiljer 4 11 4 Annat 5 11 15
Redan 1989 ansåg Socialstyrelsen att socialnämnderna borde söka kontakt med samtliga avhysningshotade hushåll efter hyresvärdens uppsägning för att informera om vad socialnämnden kan erbjuda
24
.
Att tio procent inte kontaktades ansågs vara otillräckligt. Sedan dess har situationen uppenbarligen försämrats då 16 år senare cirka 20 procent av socialnämnderna inte tar kontakt med samtliga avhysningshotade hushåll. Av de fyra socialtjänster som svarat Annat
21
Svar saknas trots påminnelse från Hörnefors samt Sävar kommundelsnämnd.
22
För jämförbarhetens skull har frågorna 1994 och 2005 haft samma lydelse som i Socialstyrelsens undersökning från 1989.
23
Det lägre antalet observationer 2005 beror på sammanslagningar av områden. I samtliga tabeller där alla tre undersökningarna redovisas är antalet observationer (N) detsamma som i denna tabell.
24
SoS-rapport 1989:36, s.8.
2005, uppgav tre att de alltid tar kontakt (och då inte enbart skickar brev) med barnfamiljer samt äldre och psykiskt sjuka.
Finns handläggningsrutiner?
På frågan om socialtjänsten haft handläggningsrutiner när kronofogden meddelar datum för vräkning, fördelade sig svaren på följande vis.
Tabell 3: Finns utarbetade rutiner för handläggning när meddelande om datum för avhysning kommer från kronfogdemyndigheten? Procent.
1989 1994 2005
Ja 69 78 89 Nej 31 20 11 Ej svar 0 2 0
Uppenbarligen har fler socialförvaltningar skaffat rutiner när kronofogdens meddelande om datum för avhysning anländer.
Vad händer när kronofogdemyndigheten meddelar datum för avhysning?
Socialtjänsten ska enligt 5 kap. 4 § socialtjänstförordningen samma dag som meddelande från Kronofogdemyndigheten meddelar datum för avhysning ge besked om vem som handlägger ärendet.
Tabell 4: Vad gör socialnämnden när meddelande om datum för avhysning kommer från kronofogdemyndigheten? Procent. Flera svarsalternativ är möjliga.
1989 1994 2005
1. Kontaktar kronofogdemyndigheten
36 57 70
2. Kontaktar hyresvärden
36 43 52
3. Kontaktar samtliga hushåll
45 46 81
4. Kontaktar endast barnfamiljer
45 43 19
5. Kontaktar kända missbrukare eller psykiskt sjuka
4 30 4
6. Avvaktar att hyresgästen tar initiativ till kontakt
1 22 4
7. Annat
0 17 15
Såväl kronofogdar som hyresvärdar kontaktas i högre utsträckning än tidigare, vilket skulle tyda på ett förbättrat samarbete mellan dessa tre aktörer. Dock föreligger en markant skillnad mellan denna undersökning och de två föregående. Det har skett i det närmaste en fördubbling av andelen socialnämnder som tar kontakt med samtliga hushåll. Detta torde också stå i samband med nedgången av andelen som endast kontaktar barnfamiljer. De höga siffrorna 1994 för kategorierna 5 och 6 tolkades som att socialtjänsten i samband med det mycket stora antalet ansökningar om vräkning, och med allt knappare resurser, tvingades inrikta sina insatser på speciella grupper och att hushåll utan kända problem själva fick ta kontakt för att erhålla hjälp. Nu 2005 är antalet vräkningar på en nivå som motsvarar den innan 1990 och åter är siffrorna för kategori 5 och 6 låga, vilket skulle styrka en sådan tolkning.
Hur agerar socialtjänsten vid vräkningen?
Hur agerar socialtjänsten vid själva vräkningen? Även här finns möjlighet till jämförelse över tid.
Tabell 5. Hur agerar socialnämnden när avhysningshot går till verkställighet? Procent. Fler svarsalternativ möjliga
1989 1994 2005
1. Närvarar vid samtliga avhysningar
13 2 22
2. Närvarar endast om det gäller barnfamiljer
44 19 22
3. Närvarar när barnfamiljer, missbrukare, psykiskt sjuka avhyses 9 28 15
4. Närvarar vid behov efter utredning
16 51 41
5. Har aldrig funnits behov att närvara
16 8 4
6. Är med efter begäran av kronofogdemyndigheten
4 35 30
7. Är med efter begäran från hushållet
0 25 26
8. Annat
1 11 4
Förändringarna mellan 1989 och 1994 består 2005 med ett väsentligt undantag. Andelen socialnämnder som uppger att de närvarar vid samtliga vräkningar när de verkställs, har ökat betydligt (dock handlar det i absoluta tal om sex stycken). Fortfarande är det många som närvarar först om det visar sig finnas behov efter utredning, samt efter begäran från kronofogde eller det vräkningshotade
hushållet. Det resultatet tolkades i 1994 års studie som att socialtjänsten i dåvarande situation med många avhysningshotade hushåll, utredde och riktade sina resurser på ett mer effektivt sätt mot de mer utsatta grup perna
25
. År 2005 består denna förändring, samtidigt som andelen som närvarar vid samtliga vräkningar ökar. Detta kan möjligen tolkas som att socialtjänsten fortfarande utreder i större utsträckning än 1989, men i dag när antalet avhysningshotade hushåll minskat har större möjligheter att närvara vid de vräkningar som går till verkställighet.
I vilka situationer avslår socialnämnden ansökan om ekonomiskt bistånd till hyresskuld?
För 2005 nämndes 35 ärenden som kan delas in i sex ärendetyper där socialnämnden givit avslag på ansökan om ekonomisk hjälp vid hyresskuld. En jämförelse med svaren från 1989 och 1994 ger följande tabell.
Tabell 6. Beskriv ärendetyper där socialnämnden givit avslag på ansökan om ekonomiskt bistånd till hyresskuld. Procent. Fler svarsalternativ möjliga.
Ärendetyp 1989 1994 2005
1. Hushållet haft inkomst eller tillgångar att betala hyran med 57 69 26
2. Tidigare hyresskuld då betalningsförmåga funnits
0 28 26
3. Upprepade hyresskulder och tidigare insatser resultatlösa 31 9 37
4. Hushåll utan barn
40 11 15
5. Sökande prioriterat ”lyxkonsumtion”, ”överkonsumtion”
18 2 4
6. Annan bostad tillgänglig
16 6 0
7. Sökande ej stått till arbetsmarknadens förfogande
9 4 0
8. Hyresvärden accepterat hyresplan
7 4 0
9. Annat
14 23 22
I kategorin Annat ingår för 2005 fyra svar som gäller de fall där värden säger nej till fortsatt boende även om skulden betalas. I de fallen har således socialnämnden givit avslag på ansökan. Den låga andelen avslag på grund av ”lyxkonsumtion” tolkades 1994 som
25
Flyghed 1994, s. 26–27.
tecken på minskade ekonomiska resurser hos de vräkningshotade. Det förefaller vara en rimlig tolkning även av resultatet för 2005. Denna tolkning stöds också av den minskade andelen av hushållen som inte betalt hyran trots att de haft ekonomiska möjligheter till det (ärendetyp 1).
Tre av fyra socialförvaltningar anser att avhysningsreglerna fungerar bra eller mycket bra. Endast två menar att de fungerar dåligt eller mycket dåligt. Men trots den höga andelen som är nöjda med hur regelsystemet fungerar är det 11 som ger förslag på hur det skulle kunna förbättras.
Ett återkommande förslag gäller hyresvärdarna. De måste reagera snabbare; ”socialtjänsten får inte information om uppsägning i alla ärenden”. Tiden blir knapp vilket resulterar i att ”hyresskulderna blir för stora och därmed svårare att reda upp”. I ett svar framkommer att det största problemet är hyresvärdarnas inställning som gör det svårt att förhandla om kvarboende. Därför behövs mer ”förebyggande kontakt med hyresvärdar, speciellt mindre privata värdar”.
Viss självkritik kan även spåras i några svar. Främst handlar det om att socialtjänsten måste förbättra sina rutiner när informationen väl inkommer samt att det behövs ”bättre samarbete mellan sektionerna”. En annan framhåller behovet av skriftliga rutiner, att ”skriva ner det vi faktiskt gör”. Ett sätt att förebygga att det går för långt, är att socialtjänsten själv tar initiativ till regelbunden kontakt med hyresvärdarna.
Även den generella bostadspolitiken berörs i ett svar. ”Ett ökat bostadsbyggande gör att mycket av det arbetet socialtjänsten utför för att medverka till att bostadslösa, som egentligen inte hör hemma inom socialtjänsten, kunde minska och därmed ge mer utrymme att arbeta med bl.a. avhysningshotade familjer.”
Följer socialtjänsten upp hushåll som vräkts?
En intressant fråga är i vilken utsträckning socialtjänsten följer upp hushållen efter det att vräkning verkställts. Detta är särskilt viktigt då tidigare studier visat att de som vräks drygt ett år efter vräkningen fortsatt har en svag koppling till bostadsmarknaden. Många är bostadslösa eller hänvisade till tillfälliga lösningar. Det gäller även barnfamiljer.
26
26
Nilsson och Flyghed i Ds 2004:141, s. 278
Tabell 7. Gör socialnämnden någon uppföljning av vad som händer efter det att avhysning verkställs?
1989 1994 2005 Aldrig 24 6 4 Alltid 2 6 11 I vissa fall 71 82 85 Annat 0 2 0 Ej svar 4 6 0
Ökningen av andelen som alltid följer upp tyder på viss förbättring. Men som tidigare år görs uppföljning företrädesvis ”i vissa fall”. Nedgången från 1994 av dem som aldrig följer upp tycks gälla även 2005. De vanligaste skälen till uppföljning är att det handlar om barnfamiljer (9 svar) samt ”aktuella ärenden inom socialtjänsten” (7 svar). Därefter följer särskilda kategorier, som psykiskt sjuka (5 svar) och missbrukare (2 svar).
På följdfrågan hur sådan uppföljning görs svarar ett drygt halvdussin att detta sker genom ”personliga kontakter med den avhyste”. Hur många av dessa som sker via telefon alternativt personlig besök framgår inte. I stor utsträckning sker uppföljningen genom vad som kan beskrivas som socialtjänstens gängse arbetsformer. Det handlar om insatser ”i det löpande sociala arbetet” då, som det uttrycks, ”vi ofta är involverade för annat boende eller att ärendet har kontakt med annan social enhet”. En annan framhåller att ”oftast blir den/de avhysta aktuella hos socialtjänsten varför både planering och uppföljning naturligt sker”. Huvudsakligen handlar det om att på olika sätt hålla fortsatt kontakt. Detta kan ske genom besök hos, eller av, handläggaren. Finns ingen etablerad kontakt ”hänvisas den vräkte till socialtjänsten av KFM”. På så vis kan man hålla koll på hur fortsatt boende ordnats. Ett syfte med uppföljningen är att ge ”stöd till att göra familjen självständig”.
Därefter följer en mängd mer eller mindre disparata svar. Flera svarar att det beror på hur den vräkte själv agerar. Uppföljning sker ”helt efter den sökandes vilja”. I dessa fall är socialtjänstens uppföljning således beroende på om den vräkte tar egna initiativ eller ej. Detta kan t.ex. ske genom att vederbörande ”ansöker om insatser från stadsdelen” eller ”fortsätter att ansöka om ekonomiskt bistånd”, vilket måste betraktas som en minst sagt tveksam uppfattning av vad uppföljning innebär.
Samverkan med kronofogdemyndigheten
I jämförelse med undersökningen 1994 har socialtjänstens samverkan med kronofogden intensifierats. År 1994 var det 50 procent som hade regelbunden samverkan, 11 år senare har andelen ökat till 70 procent. Tio procent hade inget samarbete alls 1994, 2005 har samtliga någon form av samarbete. Samarbetsformen såväl formellt som informellt är den dominerande i båda undersökningarna (kring 60 procent). En femtedel av de tillfrågade socialförvaltningarna hade ett informellt samarbete vid den första praxisstudien; i studien 2005 är det ingen som uppger att de enbart har informellt samarbete.
Knappt hälften uppger att det skett förändringar i samarbetet med kronofogdarna sedan 1995. De 13 förvaltningar som svarat på frågan vad dessa består i, menar samtliga att det varit förändringar till det bättre. Huvudsakligen handlar det om bättre kontakt och därmed bättre samarbete. Fem förvaltningar uppger också att det inrättats särskilda tjänster och ”specialteam” samt startats projekt där alla ärenden om avhysningar tas om hand. ”Strukturerat samarbetet i alla hyresärenden av socialsekreterare med specialistkompetens.” Detta har skapat en god grund för samarbete och varit till stor fördel i arbetet med att förebygga och förhindra avhysningar. En uppger att det varit viktigt att tydliggöra ”varandras befogenheter och möjligheter”, i synnerhet vad det gäller familjer med barn.
Är samarbetet med kronofogdemyndigheten till nytta för socialtjänsten?
En stor majoritet (85 procent) anser att samarbetet med kronofogden varit till nytta för socialtjänsten. Det gäller såväl 1994 som 2005. Skälen till detta varierar. Återigen poängteras den stora fördelen med informationsutbyte och kontakt för att kunna agera på ett tidigt stadium. Det var en viktig anledning till den positiva synen på kontakten med fogdarna även 1994. ”Vi får mer information, bra information som ger tydligare bild i de fall vi ej får kontakt själva. Ofta har de telefonnummer till personerna. Förhandla om att skjuta upp avhysningen så att vi får en bättre utredningstid.”
Flera påtalar just betydelsen av att samarbetet med kronofogden kan leda till uppskov med avhysningen. ”I vissa fall kan uppskov utverkas för att hinna diskutera och hitta lösningar tillsammans
med hyresvärd och klient.” Enligt en socialförvaltning kan detta leda till att ”vi hjälps åt att föra den sökandes talan mot hyresvärden.” En återkommande synpunkt är att samarbetet gjort att ”avhysningar kunnat förberedas och genomföras skonsamt.” Men framför allt har samordning och bättre information gjort att bistånd kunnat ges i god tid och avhysning i vissa fall till och med kunnat förhindras.
Finns särskilt samarbete när barnfamiljer vräks?
Drygt hälften av de tillfrågade 2005 uppgav att de hade särskilt samarbete med kronofogden vid vräkning av barnfamiljer. Samarbetet har främst bestått i tätare kontakter med KFM (men även fastighetsägaren) för att ”på alla sätt försöka undvika avhysningen”, t.ex. genom att göra upp avbetalningsplaner eller att KFM åtminstone ger uppskov så att ”socialtjänsten ska hinna ordna annat boende” eller ”för att få mer tid att utreda”. Flera påpekar att KFM är mer aktiva i dessa ärenden. ”Vi hjälps åt att föra den sökandes talan mot hyresvärden.” Ett par stycken uppger att ”särskild satsning” är att ”socialtjänsten deltar vid avhysningen”. En annan att de har ”lite mer kontakt innan vräkning”. Det är svårt att se att de sistnämnda fallen skulle utgöra någon form av ”särskild satsning”. Även beträffande övriga insatser kan man fråga sig hur många av dessa som verkligen lever upp till epitetet ”särskilt samarbete”.
Har kronofogdens attityd till avhysningshotade förändrats?
På frågan om socialtjänsten anser att kronofogdens attityd till avhysningshotade förändrats under de senaste tio åren, svarar närmare hälften att någon förändring inte skett. Sex socialförvaltningar menar att kronofogden blivit generösare, vilket kan vara ett resultat av förbättrad kontakt och utvecklat samarbete. Endast tre har svarat att kronofogden blivit restriktivare. De som lämnat en kommentar till denna fråga har huvudsakligen tillhört de positiva. Återigen är det värdet av diskussioner och samverkan som framhålls. Två kommentarer betonar att det ”är hyresvärdens attityd som är avgörande”, även kronofogden är ”beroende av vad hyresvärden har för synpunkter och ställer för krav”.
Finns regelbunden samverkan med hyresvärdarna?
År 1994 uppgav hälften av de tillfrågade socialnämnderna att de samverkade regelbundet med hyresvärdarna i avhysningsärenden, 2005 har andelen ökat till tre fjärdedelar. Samtliga socialförvaltningar har 2005 någon form av samverkan; 1994 var det tio procent som inte samverkade alls med värdarna. Andelen som har formellt samarbete är densamma i båda studierna (60 procent). Dock har andelen som uppger att det skett förändringar i detta samarbete ökat från knappt 30 procent till drygt 50 procent. Huvudsakligen har dessa förändringar varit till det bättre.
Några framhåller emellertid att det blivit svårare att samarbete och att värdarna antagit en hårdare attityd p.g.a. lägenhetsbristen. Ett uttryck för denna restriktivitet är att det blivit svårare att teckna avbetalningsplaner.
De som är positiva framhåller att det skapats rutiner för förebyggande arbete; att det inrättats särskilda grupper/team eller tjänster som underlättar tidig och tätare kontakt samt att det hålls regelbundna träffar med hyresvärdens representanter. ”Hyresvärden vet vem han ska kontakta och han kan även ta informella kontakter med uppsökarna.” Förr kunde ”hyresvärdar ofta bli hänvisade från den ena till den andra”. Det framkommer också att de specialteam som inrättats för att avvärja vräkningar ”genom effektivt uppsökeri fått förtroende hos hyresvärdar vilket ger utrymme för förhandlingslösningar till hyresgästs fördel”.
Samtliga tillfrågade socialförvaltningar uppfattar att samarbetet med värdarna varit till nytta, vilket är 15 procent fler än 1994. Den huvudsakliga anledningen till att det varit till nytta är, i likhet med 1994 års studie, att det gått att hitta olika typer av lösningar som gjort att hushållet kunnat bo kvar eller att vräkningen åtminstone kunnat skjutas upp. Detta har bl.a. skett genom att socialtjänsten beviljat bidrag till skulden, övertagit förstahandskontraktet på lägenheten eller genom att ”socialtjänsten tillsätter boendestöd”.
Ett annat sätt som flera nämner är att upprätta avbetalningsplaner som värden accepterat. ”Hyresvärden kan övertalas att behålla hyresgästen genom våra insatser.” Har det inte gått att förhindra vräkning har kontakten med värden enligt vissa gjort att ”avhysningarna planerats så att de genomförts skonsamt”. En starkt bidragande orsak till detta har varit ett tidigt agerande, och för detta behövs goda etablerade kontakter med värdarna. ”Man kan i kommunikationen få till lösningar för att hyresgästen får bo kvar.” I
flera fall företas det ”gemensamma hembesök med hyresvärden i syfte att få till stånd en överenskommelse av något slag”. Dock är det viktigt att påpeka att flera svar indikerar att det förekommer mycket stora variationer mellan olika värdar vad det gäller intresset av att samarbeta med socialtjänsten i dessa ärenden.
Har hyresvärdarna blivit mer restriktiva?
Tolv av 27 socialförvaltningar menar att hyresvärdarna antagit en restriktivare attityd gentemot avhysningshotade hushåll under de senaste tio åren, medan fem tvärtemot anser att värdarna blivit generösare. I de efterföljande kommentarerna framhålls att det skiljer sig mellan olika hyresvärdar. ”Hyresvärdar har blivit restriktivare vad gäller såväl störningar som hyresskulder, men framför allt upprepad sen inbetalning av hyran.” I flera svar framkommer att det är bostadsrättsföreningar som agerat restriktivt. ”Många bostadsrättsföreningar vill bli av med betalningssvaga hushåll.” En annan svarar: ”Ett hårdare och mer ogästvänligt hyresklimat i Stockholm. Kan då svara för innerstaden där många bildat bostadsrätter när allmännyttan var till salu.” Å andra sidan uppger en socialförvaltning att det hos dem fungerar bättre just med vissa bostadsrättsföreningar.
De som anser att värdarna blivit generösare exemplifierar det med att ”de allra flesta är villiga till att hitta lösning på problemet” och vissa värdar ”blivit mer engagerade och tar mycket sociala hänsyn”.
Finns särskilt samarbete med hyresvärdarna?
Närmare 60 procent av de tillfrågade uppger att de har någon form av särskilt samarbete med värdarna vid vräkning av barnfamiljer. Detta tar sig framför allt uttryck i tätare och aktivare kontakter, i vissa fall ”gemensamma hembesök med hyresvärden i syfte att få till stånd en överenskommelse”. I stor utsträckning handlar det om att i samråd försöka förhandla fram en uppgörelse med värden så att familjen kan bo kvar. ”Vi försöker få till stånd att familjen får bo kvar genom att ex bevilja socialbidrag till skulder eller överta förstahandskontraktet på lägenheten.” Men återigen handlar det
om verksamhet som ingår i det gängse arbetet med vräkningshotade hushåll.
Till mer särskilda satsningar i uttryckets egentliga bemärkelse hör inrättandet av särskilda uppsökande team. I några fall undrar man hur socialförvaltningarna definierat särskild satsning, t.ex. två förvaltningar som uppger att de alltid tar kontakt med hyresvärden. Eller den som svarat att ”möjligheterna att undvika vräkning undersöks särskilt noga”. Ytterligare ett exempel är följande: ”Hyresvärd brukar göra en extra kontroll att socialtjänsten är informerad och beredd att vidta åtgärder.” Är detta att karaktärisera som en ”särskild satsning”? Det framkommer också att det inom samma område kan vara stora variationer i arbetet beroende på olika värdars skiftande attityd.
Har socialtjänsten blivit mer restriktiv?
När socialtjänsten själv får bedöma hur den egna benägenheten att betala hyresskulder förändrats sedan 1995 uppger en fjärdedel att de blivit restriktivare, lika många att de blivit generösare och de övriga att det inte skett någon förändring alls. På följdfrågan hur deras insatser för att hjälpa avhysningshotade i övrigt ändrats de senaste tio åren, svarar flera att de framför allt agerar snabbare i dag samt att man i större utsträckning aktivt försöker få kontakt med hushållen, i vissa fall personligen, och inte nöjer sig med att enbart skicka brev.
I ett halvdussin av svaren framkommer att barnperspektivet stärkts, vilket lett till att hyresskulder oftare betalas. ”När det gäller barnfamiljer så skall avhysning endast ske i undantagsfall.” En annan svarar på följande vis: ”Vi vet att det är omöjligt att få ett nytt förstahandskontrakt om man blivit avhyst. Vi gör allt vi kan för att den sökande ska få behålla bostaden, framför allt barnfamiljer.”
Många svarar att insatserna förändrats under de senaste tio åren genom att man oftare tar över kontrakt, är generösare med att bevilja ekonomiskt bistånd samt oftare tillsätter boendestöd. Det förhandlas också mer med hyresvärdarna än tidigare. I vissa fall hjälper socialtjänsten även till i förhandlingar med hyresnämnden. Flera uppger dock att något ekonomiskt bistånd till hyran inte utbetalas ”om hyresvärden säger att hyresgästen inte få bo kvar även om skulden betalas”.
Till de strukturella förändringar (dvs. inte enbart förändringar av arbetet inom rådande struktur)som gjorts under de senaste tio åren hör ”projekt som arbetar fokuserat på boendefrågor, internt finansierat”; ”inrättande av specialteam för att avvärja avhysningar” samt att man avdelat ”samma personer på stadsdelen som arbetar med dessa problem”.
Ett genomgående tema i de restriktiva svaren är att det ställs högre krav på hyresgästen; ofta som ett led i hjälp till självhjälp. ”Ifrågasätter mer, försöker få personen att ta eget ansvar t.ex. att gå till budget- och skuldrådgivning.” ”Målsättningen är att hjälpa hyresgäster få rutin i att betala hyran m.a.o. att så snart som möjligt återfå kontrollen över sin ekonomi och avslutas hos socialtjänsten.” En uppger att man blivit generellt restriktivare, barnfamiljer undantaget.
Vissa hjälper också till med sanering av ekonomin, men då krävs en motprestation. ”Bevilja mot återkrav. Avbetala skulder till stadsdelen om egna inkomster finns. Sköta sin ekonomi genom egna medel under en period. Budgetrådgivning.” ”Hjälpa klienten med avbetalningsplan. Bevilja skulden mot återkrav om klienten har inkomster över norm.”
Vilken effekt har ändringen i hyreslagen 1993 haft?
”Om socialnämnden under treveckorsfristen åtar sig att betala hyran får hyresgästen behålla lägenheten.” Så uttryckte sig dåvarande statsrådet Lars Lövdén i interpellationsdebatten den 4 april 2001 när han besvarade frågan om vad regeringen gjorde för att minska antalet vräkningar
27
. Det han syf tade på var den förändring som infördes hyreslagen som trädde i kraft den 1 juli 1993. Då ville lagstiftarna förbättra socialnämndernas möjligheter att förhindra att vräkningshotade hyresgäster tvingades lämna sina bostäder. Meningen var att det skulle räcka med att socialnämnden inom återvinningsfristen skriftligen meddelade hyresvärden att nämnden åtog sig betalningsansvar et.
28
Den möjligheten för socialnämnden
att träda in och ta på sig betalningsansvaret för en hyresskuld fanns redan innan denna lagändring. Syftet med förändringen var att stärka den möjligheten. Därmed skulle det enligt lagstiftarna vara
27
Interpellation 2000/01:362
28
Hyresgästen ska fortfarande stå själv för kontraktet, vilket innebär att det inte handlar om någon ny variant av socialt kontrakt.
uteslutet att vräka hyresgäster på grund av bristande betalning. Men det handlar inte om något åtagande per automatik för socialnämnden. Det krävs fortfarande ett formellt beslut grundat på en individuell bedömning av varje enskilt fall.
På frågan hur denna regel påverkat socialtjänstens praxis i avhysningsärenden svarar 12 av 27 förvaltningar att den inte haft någon påverkan alls. Två kan inte bedöma om det betytt någon förändring och fyra svar är irrelevanta för frågeställningen.
Några svar kan sammanfattas med att de är ”mer aktiva att agera innan återvinningsfristen”, vilket resulterat i att färre fall går till vräkning. Två uppger att de blivit generösare med att ta över kontrakt samt i viss mån även bevilja ekonomiskt bistånd eller ta på sig betalningsansvaret.
Sammantaget kan man med en ytterst välvillig tolkning av socialtjänstens svar säga att fyra av dessa (dvs. knappt 15 procent) tyder på att lagstiftarnas intentioner realiserats. En fundamental förutsättning för att denna möjlighet att förhindra att vräkning går till verkställighet, är att socialtjänsten verkligen får besked i så pass god tid att de kan ingripa innan återvinningsfristen gått ut.
Socialtjänstens handläggningstider
Tiden det tar från det att ett ärende anländer till att vräkning verkställs, är betydligt längre för socialtjänsten än vad den var för kronofogden. För socialtjänstens del föreligger stora variationer, från ett par veckor till uppemot ett år. Ett halvdussin menade att det inte går att svara på frågan. De flesta av dem som svarat anger ett tidsspann på 1–2 månader.
Vilka hushåll vräks?
Elva socialförvaltningar uppger att det under de senaste tio åren skett förändringar beträffande vilka hushåll som vräks. Under de senaste fyra åren menar de att klimatet på bostadsmarknaden blivit hårdare. Oavsett hushåll agerar värdarna snabbare vid störningar och hyresskulder. Det har lett till ”lägre tolerans mot störningar och återkommande förseningar med hyran”, vilket i sin tur lett till att det ”vräks fler familjer i dag”. Dessutom har psykiskt sjuka och äldre fått det svårare. ”Det är personer som saknar egna resurser
som är mest utsatta. De söker oftast inte hjälp själva.” Även här påpekas att vissa bostadsrättsföreningar har liten tolerans samt att andelen sådana vräkningar ökat.
Särskilda åtgärder för barnfamiljer
Närmare 90 procent av de tillfrågade uppger att de vidtar särskilda åtgärder när det gäller vräkning av barnfamiljer. Ett återkommande svar är att man utifrån ett barnperspektiv följer upp och ser till att barnen har någonstans att bo efter vräkning, t.ex. ”vid behov överflyttning till annan vårdnadshavare”. Barnfamiljer ställs inte på ”gatan”, utan vi ”förvissar oss om att bostadsfrågan är löst för familjen efter att de förlorat sin lägenhet”. En möjlighet är att undersöka ”om barnen har någon annanstans att ta vägen t.ex. en mamma, pappa, nära anhörig”. Ett annat sätt att lösa boendet med fokus på barnen är att använda befintliga ”utredningslägenheter” alternativt ordna någon form av hotell- eller jourboende. ”Barnfamiljer har alltid varit en prioriterad grupp.”
När det gäller barnfamiljer är flertalet generösare såväl med ekonomiskt bistånd som med att förhandla med värden om övertagande av förstahandskontrakt. Beträffande det sistnämnda återkommer påpekandet att flera värdar vräker trots att socialtjänsten erbjuder sig att betala hyresskulden. Vad det gäller kontakt med värden är det extra viktigt med tidig kontakt när det gäller hushåll där det ingår barn. Dessutom förekommer svävande svar av typen ”man försöker se ur barnets perspektiv”.
Varför avslår socialnämnderna ansökan om ekonomiskt bistånd?
Skälen till att avslå ansökan om ekonomiskt bistånd till barnfamiljer med hyresskuld, är för flera av de tillfrågade socialnämnderna inte annorlunda än skälen till avslag generellt. Det handlar således huvudsakligen om upprepade hyresskulder samt hushåll som haft tillgångar, men valt att prioritera andra utgifter än hyran. Ett exempel på prioritering av andra utgifter som nämns är att vederbörande ”bor i bostadsrätt” eller ”bor för stort och vägrat byta till mindre billigare”. En försvårande omständighet är om den vräkningshotade uteblivit från avtalade möten med socialtjänsten. Några nekar endast om det finns annan vårdnadshavare där barnen kan bo, eller
om barnets boende blivit tillgodosett på annat sätt. Även här gäller att bistånd inte ges om värden beslutat sig för att fullfölja vräkningen oavsett om skulden regleras eller ej. En socialförvaltning uppger att detta över huvud taget inte förekommer.
Hur stor andel av de vräkta är barnfamiljer?
Majoriteten, kring 40 procent, av de tillfrågade menar att såväl antalet som andelen barnfamiljer som vräks är oförändrat. Endast ett fåtal menar att de ökat. De baserar sin kännedom om dessa förhållanden i stor utsträckning på minnesbilder hos framför allt socialsekreterarna samt ”gissning/känsla/kunskap om verksamheten”. Fem förvaltningar uppger att de får sådan information från KFM, två att uppgifter kommer från värden. Endast en uppger att de för egen statistik över dessa ärenden. I ett annat svar framkommer intresset av att sådan statistik borde finnas. ”Jag har arbetat med detta i 23 år, tyvärr finns ingen statistik att tillgå än, men vi kommer att förändra vårt verksamhetssystem och då…”
Vart tar barnfamiljer vägen efter vräkning?
Sexton av 27 socialförvaltningar har full koll på vart barnfamiljer tar vägen efter vräkning, sju uppger att de har sådan kunskap ”ibland”. Vad de grundar den kunskapen på är högst varierande, men det vanligaste svaret skulle kunna sammanfattas med att man vet vad som händer med de familjer som fortfarande har kontakt med socialtjänsten. Däremot har man mycket bristfällig kunskap om dem som inte är aktuella och som inte söker kontakt med socialtjänsten efter de att de lämnat lägenheten. Tre socialtjänster uppger att de alltid ”följer upp alla ärenden med barnfamiljer”. Andra uppger att de har så få fall att de kommer ihåg. Dock tycks det vara svårt att ha kännedom om familjens boende om de byter kommun. ”Inte i alla fall, men i de flesta fall fanns inför avhysningen kontakt med KFM, hyresvärd och hyresgäst. Ibland har hyresgästen ordnat lägenhet i annan kommun och lämnat lägenheten öppen med nyckeln på diskbänken.”
Vad krävs för att minska antalet vräkta barnfamiljer?
Ett stort antal socialförvaltningar besvarade den avslutande frågan om vad som skulle behöva göras för att minska antalet vräkta barnfamiljer. Som väntat är svaren även här högst varierande. Ett återkommande tema är dock att det måste till tidig kännedom om familjernas situation och här är det viktigt att ge ”tidiga signaler om problem i boendet så att vi kan försöka sätta in insatser innan `det är kört´”. En socialförvaltning svarar på följande sätt.
Ökat samarbete mellan olika aktörer (helhetsperspektiv på familjen). Många föräldrar jag mött är rädda för att blanda in socialtjänsten, skräck för att barnen ska tas ifrån dem. Marknadsför kronofogden och socialtjänsten så att folk vågar be om hjälp, och när de väl kommit så långt måste vi hjälpa dem.
29
Andra menar att vissa fastighetsägare borde lätta på sina krav samt att de skulle visa
större tydlighet om konsekvenser av att inte betala hyran eller att störa. Eventuellt en informationsfolder redan vid kontraktsskrivning. En del fastighetsägare låter hyresskulden växa i onödan.
I ett svar efterlyses lagändring beträffande värdarnas skyldigheter.
Först och främst är det hyresvärdarna som bör försöka få till stånd samarbete med sin hyresgäst. Kanske reglera i lag att större hänsyn till barnfamiljer tas. Socialtjänsten har små möjligheter att påverka en hyresvärd som inte tar sitt ansvar.”
Ett förslag är att ”kalla alla barnfamiljer på besök vid hyresskulder + följa upp dem en period efteråt.
Några förvaltningar framhåller vikten av att ha större möjligheter till ekonomisk rådgivning. Bostadspolitiken kommenteras på följande vis: Ökad tillgång av bra boende för barnfamiljer”.
En socialförvaltning lämnar ett omfattande svar som inledningsvis pekar på ett viktigt angränsande problem.
Ett betydligt mer angeläget problem som vi ser är de barnfamiljer som kommer till stadsdelen med andrahands- eller inneboendekontrakt. Dessa kontrakt visar sig inte alltför sällan vara osäkra eller att det handlar om att bo mycket trångt med flera familjer i en lägenhet avsedd för en familj. Vi har i dag 12 barnfamiljer på hotell eller vandrarhem. Våren 2004 sågs alla ärenden med boende på hotell eller vandrarhem över. Då visade siffrorna att två hushåll av 19 som bodde på
29
Understrykning i original.
hotell eller vandrarhem saknade eget boende med anledning av att de vräkts från ett förstahandskontrakt. Flertalet hade blivit bostadslösa på grund av andrahands- eller inneboendekontrakt upphört i förtid eller gått ut utan att de hittat något nytt boende. Vår bedömning är att fördelningen ser ut på samma sätt i dag.
Några tankar om insatser för att minska antalet vräkta barnfamiljer;
-Närmare samarbetet mellan hyresvärdar och socialtjänst så att t.ex. hyresskulder snabbare kommer till socialtjänstens kännedom. -Hyresvärdarna (åtminstone de kommunala) ska ha större ansvar för individens boende t.ex. vid första sena hyran, ta personlig kontakt, informera om risker men också erbjuda/informera om autogiro eller annan form av betalning, informera om budgetrådgivare som finns i kommunen. -Utökade resurser till kommunerna skulle möjliggöra mera insatser i form av boendestöd och/eller mer ”hemma-hos”-arbete.
1.4 Hyresvärden
I likhet med förra studien var svarsfrekvensen lägst hos hyresvärdarna. Av de tolv privatvärdar som fick en enkät var det endast en som inkom med svar. En bidragande orsak till detta är att det i motsats till förra undersökningen inte gick att erhålla ett missivbrev från fastighetsägarnas branschorganisation (Sveriges fastighetsägare).
30
Svarsfrekvensen för de allmännyttiga bostadsföretagen har
däremot varit hög. I Stockholm besvarades 5 av 6 utskickade enkäter; Uppsala fyra av fem, i Malmö svarade endast MKB och från Umeå inkom 3 av 5 möjliga svar. Det innebär totalt 13 svar av 19 utskick (68 procent) till de allmännyttiga bostadsföretagen. År 1994 svarade 85 procent av de allmännyttiga företagen och 65 procent av privatvärdarna. Till svaren från de tretton allmännyttiga företagen har lagts den enda privatvärden, vilket innebär att studien av hyresvärdarna avhysningspraxis baseras på totalt 14 enkätsvar. Det kan också vara på sin plats att notera att 11 av dessa 14 värdar är desamma som i undersökningen från 1994.
31
30
Dock utlovades ett sådant efter telefon- och mailkontakt, men löftet uppfylldes aldrig.
31
Dessa är för Stockholm: Svenska Bostäder; Familjebostäder samt Stockholmshem.; Uppsala: Håbohus; Älvkarlebyhus; Tierpsbyggen samt Uppsala hem. (Ej svar från Uppsala kommuns Fastighets AB); Malmö: Malmö kommunala bostäder (Ej svar från Burlövs Bostäder AB samt Lomma Fastighets AB); Umeå: Robertsfors bostadsstiftelse; Vännäs bostäder samt Bostaden i Umeå. (Ej svar från Nordmalingshus AB samt Vindelsbostäder AB).
Kriterier för att godkänna en hyresgäst
Enkätens första fråga gällde enligt vilka kriterier värdarna godkänner ny hyresgäst. Vid en jämförelse med svaren från 1994 års studie där en liknande fråga inledde enkäten
32
skillnader. Tre fjärdedelar av värdarna kontrollerade med tidigare värd samt inhämtade kreditupplysning
33
1994. Svar en 2005 visar på en klar minskning, en femtedel kollar med tidigare värd och drygt 40 procent tar kreditupplysning.
34
År 1994 gjordes ett fåtal
kontroller med socialförvaltningen innan kontrakt tecknades, 2005 är det ingen av de tillfrågade värdarna som kollar med socialförvaltningen.
Den vanligaste kontrollmetoden är olika varianter på ”inkomstprövning (nettoinkomsten efter avdrag av hyresbeloppet ska minst uppgå till kronofogdens förbehållsbelopp)”. Flera uppger att de kräver fast inkomst, i vissa fall minst sex månader framåt. En uppger att det ska finnas ”godtagbar inkomst minst 6 månader före inflyttningsdagen”. De flesta accepterar även inkomst av annat än från arbete som ”CSN, pension eller a-kassa som uppfyller konsumentverkets norm för skälig levnadsstandard”. Flertalet kan ”godkänna mindre betalningsanmärkningar”. Två värdar uppger att om det finns betalningsanmärkningar kräver de borgensman. Tre stycken uppger att hyresgästen dessutom ”ska vara skötsam”.
Vilka accepteras inte som hyresgäster? Svaren på frågan vilka kategorier som inte accepteras som hyresgäster fördelades sig enligt nedan.
32
Vilken information inhämtar Ni om bostadssökande innan Ni tecknar kontrakt? var frågans lydelse 1994. Därtill är det att observera att vid jämförelse mellan undersökningarna med används svaren från samtliga värdar 1994, dvs. såväl allmännytta som privatvärdar.
33
Kreditupplysning omfattar huvudsakligen uppgifter om senaste taxerade inkomst, förmögenhet, fastighetsinnehav och av domstol eller annan myndighet fastställd betalningsanmärkning.
34
Dock ska man beakta att bastalet för procentberäkningar för 2005 är 14, vilket innebär att varje svar motsvarar sju procent.
Tabell 8. Vilka av följande kategorier accepteras inte som hyresgäst hos Er? (Flera alternativ möjliga.) Procent. (N 1994 = 35 och N 2005 = 14)
1994 2005
1. Personer med betalningsanmärkning
59 50
2. Tidigare hyresskuld
88 100
3. Arbetslös
15 7
4. Tidigare störande i boendet
29 36
5. Socialbidrag
3 43
6. Annat
12 29
Fortfarande är tidigare hyresskuld den vanligaste anledningen till att diskvalificeras för nytt kontrakt. Därefter kommer betalningsanmärkning. Det var den enda punkt där det 1994 förelåg skillnader mellan privatvärdar och allmännytta; 77 procent av privatvärdarna accepterade inte betalningsanmärkning medan motsvarande andel för allmännyttan var 50 procent. Andelen som inte accepterar socialbidrag som inkomstkälla har ökat betydligt, vilket måste betraktas som anmärkningsvärt. I kategorin annat ingår för 2005 tre som svarar att de inte accepterar betalningsanmärkningar ”av betydelse”, en uppger att den inte får var större än 1000 kronor och två stycken som inte accepterar att hyresskulden fortfarande är oreglerad.
Har det skett någon förändring i hyresvärdens bedömning av nya hyresgäster?
De flesta av de värdar som tillfrågades 2005 menar att det varken skett någon förändring i deras bedömning av nya hyresgäster eller i deras vräkningspraxis under de senaste tio åren. Den andelen var lika stor i 1994 års studie. De fyra som svarat ja 2005 anser samtliga att de blivit mer restriktiva. En uppger att de ”sedan 1996/97 inte accepterar nya hyresgäster som uppbär bistånd. Dessa hyresgäster bor i dag på sociala kontrakt/kommunkontrakt.” En annan är i dag snabbare med att skicka ärenden till KFM.
Tas särskild hänsyn till att det finns barn i hushållet?
Beträffande om det tas särskild hänsyn om det finns barn med i hushållet svarar åtta av fjorton nej. De som svarat ja uppger att de är ”mer aktiva i förhållande till de sociala myndigheterna” samt informerar socialtjänsten så snabbt som möjligt. Det förekommer även att de ”söker personlig kontakt med myndigheten”. Enligt en värd får ”en barnfamilj som tidigare blivit uppsagd fler chanser till kvarboende”.
Samarbete med kronofogden
Samtliga värdar samarbetar med kronofogden i avhysningsärenden, alla utom en gör det regelbundet. Den som gör det sporadiskt är undersökningens enda privatvärd. År 1994 var det en fjärdedel av värdarna som inte samarbetade alls med kronofogden och endast drygt 60 procent som gjorde det regelbundet. Hälften samarbetar formellt och hälften såväl formellt som informellt, vilket i stort motsvarar resultaten från 1994. Det har inte skett några betydande förändringar i detta samarbete under de senaste tio åren. Endast en svarar att så skett och det genom att de har tätare kontakt i dag. Tolv av fjorton uppger att samarbetet med fogden varit till nytta. Här förelåg stora skillnader mellan privatvärdar och allmännytta 1994, då endast en av tolv privatvärdar ansåg att samarbetet varit till nytta medan 15 av 21 allmännyttiga värdar svarade ja på den frågan. Dock ansåg den enda medverkande privatvärden 2005 att samarbetet med fogden varit till nytta.
I likhet med när frågan ställdes till kronofogdar och socialtjänst är den vanligaste förekommande anledningen till att man tycker att samarbetet varit till nytta, att man fått information som underlättat vräkningsförfarandet, bland annat genom att man kunnat skynda på ärenden. En uttrycker det helt krasst på följande vis. ”Jag får hyresgästen avhyst.” En annan att ”det är ett bra verktyg genom att kompetent personal är satt att utföra avhysningen”. Ett gott samarbete ”och goda rutiner bidrar till tydlighet och rättssäkerhet”. Den genomgående uppfattningen är att kronofogden är till nytta därför att den stärker värdens sak. Detsamma gällde i 1994 års praxisstudie.
Tre av värdarna uppger att de har särskilt samarbete med kronofogden vid vräkning av barnfamiljer. De nämner att de tillsammans
med KFM ”försöker se till att de sociala myndigheterna ska närvara vid avhysning av barnfamilj” samt att ”KFM kontrollerar noggrant om vi har kunskap om barn finns i hushållet. Noggrann kontroll sker även med socialtjänsten.” Dock är frågan om denna typ av utökad kontakt ska betraktas som uttryck för ”särskilt samarbete”.
Endast tre av de tillfrågade värdarna anser att kronofogden ändrat attityd till avhysningshotade hushåll under de senaste tio åren. Två menar att de blivit generösare och en att de blivit restriktivare. De som uppfattar att fogden blivit generösare påpekar ”att KFM är mer generösa med att lämna kortare anstånd” samt att det ”händer att kronofogden kontaktar soc. myndigheter för att försöka rädda situationen” vilket ”ibland vara till stor hjälp för värden”. En värd menar att det inte finns så mycket handlingsutrymme för kronofogden. ”Det formella beslutet om avhysningen är redan taget genom att det finns ett utslag, dom eller beslut från Hyresnämnden. Kronofogdens funktion i detta skede är att verkställa. De är skyldiga att följa de lagar och förordningar som gäller och kan inte bevilja anstånd utan att det finns särskilda skäl.”
Samverkan med socialtjänsten
Beträffande samverkan med socialtjänsten uppger tio värdar att det sker regelbundet, alla utom en att det sker i såväl formell som informell form. Det är en betydligt högre siffra än vad som var fallet 1994 då endast hälften av värdarna samverkade med socialtjänsten. Hälften av värdarna anser att det skett förändringar i denna samverkan sedan 1995. Återigen framhålls att förändringen främst består i utökat informationsutbyte samt tätare kontakter. I några fall förekommer regelbundna träffar mellan hyresvärden och socialtjänsten. En värd uppger att ”soc. reagerar mycket senare på info om betalningsföreläggande. Har en njuggare inställning gentemot avhysningshotade”.
I ett svar påtalas den positiva förändring som ägt rum i och med att ”vissa stadsdelar har bildat särskilda grupper som arbetar med barnfamiljer, vissa har `rörliga team´”.
Nio av de 14 värdarna anser att samarbetet varit till nytta, vilket är något fler än vad som var fallet 1994. Främst genom att man på olika sätt kunnat undvika vräkning samt ”lättare att få in hyresskulderna från vissa gemensamma klienter/kunder”, vilket kan leda till att ”hyresgästens situation stabiliseras”. Därtill underlättar en
bra kommunikation handläggningen ”vilket i sin tur medför att avhysningsärenden hanteras så `smidigt´ som möjligt för alla parter inblandade inkl hg”.
Flera värdar poängterar det värdefulla med särskilda satsningar från socialtjänstens sida, t.ex. uppsökarteam med fokus på vräkningshotade hushåll. ”I de stadsdelar som särskilt arbetar med frågan har samarbetet varit till gagn. Att avhysningar ställs in och att antalet avhysningar minskar är till gagn för både hyresgäst och hyresvärd.” Dock påtalar en av dessa värdar att det kan uppstå problem i kontakten då ”socialtjänstens organisation är snårig vilket gör det svårt att få tag i rätt handläggare”.
Några menar också att de ”önskar tydligare och tidigare initiativ från soc. Om så skulle ske skulle antal avhysta minska högst betydligt.”. Det är viktigt för värdarnas bedömning att få ”en så tydlig bild som möjligt av hyresgästens situation liksom kunskap om vilka insatser och stöd hyresgästen får/kommer att få. Dessa förväntas ju kunna leda till en positiv förändring och ökar möjligheten att kunna bo kvar”. En hyresvärd uppger att de ”har ’skapat’ fler återvinningsvägar efter utslag vilket medfört färre avhysningar. År 1995 hade vi 8,2 avhysningar/månad. Sedan 1999 har siffran inte legat över 1,6 avhysningar/månad”. Vad dessa återvinningsvägar konkret består i framgår inte.
En av de allmännyttiga värdarna samarbetar inte på något sätt med socialtjänsten vid avhysningar, vilket måste betraktas som märkligt. Vad det gäller särskilt samarbete med socialtjänsten vid vräkning av barnfamiljer, har hälften av värdarna inget sådant. De som har någon form av samarbete uppger att ”tätare kontakt/kommunikation” i vissa fall leder till förlikning genom att hela skulden blir betald och att socialt kontrakt tecknas.
Har det skett någon förändring i socialtjänstens attityd till avhysningshotade hushåll?
På frågan om de anser att det skett några förändringar i socialtjänstens attityd till avhysningshotade hushåll under de senaste tio åren, svarar hälften att socialtjänsten blivit restriktivare. Bland annat framkommer att värdarna noterat ”att socialtjänsten ställer högre krav på sina klienter” samt att socialtjänsten i vissa fall kommer in senare än tidigare.
Har avhysningsrutinerna förändrats?
Sex av fjorton värdar uppger att de ha gjort generella förändringar i avhysningsrutinerna de senaste tio åren. En av värdarna påpekar ett betydelsefullt förhållande som gör att socialtjänsten kan missa hushåll som tvingas lämna sin lägenhet.
Vid förverkande pga obetald hyra finns en skyldighet enligt Hyreslagen att underrätta de sociala myndigheterna. Denna skyldighet finns inte om avtalet sägs upp till hyrestidens utgång åberopande JB 12 kap 46§ 1 st 2 p. Fastighetsägaren har mao ingen rättighet att utan hyresgästens medgivande meddela den sociala myndigheten. Dessa uppsägningar riskerar att gå förbi de sociala myndigheterna såvida inte fastighetsägaren på eget initiativ tar kontakt.
35
Den första kontakten med so-
ciala myndigheterna kan annars bli underrättelsen om avhysningsdag från kronofogdemyndigheten dvs i ett sent skede. Svenska Bostäder meddelar sedan mars 2005 den sociala myndigheten i samband med att ett uppsägningsärende hänskjuts till Hyresnämnden.
En av värdarna skärpte rutinerna för 3–4 år sedan då de såg att ”hyresskulderna började öka kraftigt”. Numera tillåter de inte avbetalningar i samma utsträckning och skickar ärendet mycket snabbare till KFM. Uppsalahem ändrade 1995 sina rutiner med ”syftet att minska antalet avhysningar”. Detta gjordes genom ”ökad kommunikation med den enskilde hyresgästen” och det inrättades flera möjligheter för hyresgästen att återvinna hyresrätten. De konkluderar sin nya strategi på följande vis. ”Vi arbetade med `tidig upptäckt´- reaktion vid hyresskuld.” Malmö kommunala bostäder inrättade 2000 två tjänster för hyresrådgivare. De uppger vidare att ”betalningsmoralen förbättrades också radikalt när vi slopade påminnelsen och lät ett inkassobolag skicka ut kraven. Vi arbetar mycket med att minska hyresförluster samt vräkningar.” I Umeå jobbade man för cirka 10 år sedan fram en policy som bland annat ”innebär att de avbetalningsplaner som överenskommes med hg efterföljs”, vilket torde tyda på att de tidigare inte följdes.
35
Kursiverat här.
Hur lång tid tar ett ärende hos hyresvärden?
För värdarna tar avhysningsärenden uppenbarligen längre tid från det att det hamnat hos dem till det verkställs. Svaren täcker ett tidsspann mellan en och halv månad till ett år. För majoriteten rör det sig någonstans mellan tre till sex månader.
Har det skett förändringar bland dem som vräks?
Närmare hälften av värdarna menar att det skett förändringar i vräkningspopulationen under de senaste tio åren. Det allmänna intrycket är att det är ”fler individer med problem av psykisk art” samt att ”andelen vräkta hyresgäster som har missbruk eller psykiskt funktionshindrade har ökat”. Två värdar uppger att det är fler ungdomar i dag, en annan uppger att det var mer barnfamiljer tidigare och att det i dag är mest ensamstående. En uppger att det förändrats genom att ”socialtjänsten inte gör någon skillnad på vilken hushållstyp det gäller”. På frågan om fler barnfamiljer vräks i dag, uppger fyra värdar att såväl antalet hushåll med barn som deras andel av de vräkta har minskat. Övriga menar att det är oförändrat.
Är socialtjänsten på plats vid avhysningen?
Endast fyra av de 14 värdarna svarar ja på frågan om socialtjänsten alltid är på plats när barnfamiljer vräks, vilket måste betraktas som minst sagt uppseendeväckande. Det framhålls i kommentarerna till denna fråga att de varierar mellan olika stadsdelar, t.ex. i Stockholm. ”Vissa ringer ofta och närvarar alltid, andra stadsdelar är mer passiva. Vi som hyresvärd känner dessutom inte alltid till om det finns barn i hushållet.” En annan Stockholmsvärd uppger att ”soc har uteblivit vid vissa tillfällen”. I Malmö svarar den största kommunala hyresvärden på följande vis. ”Nej tyvärr. Malmö har 10 stadsdelar. De flesta är med. Rosengård är en av dem som inte deltar???” Dock kan det finnas enstaka fall där ”barnen redan är omplacerade, då finns inte soc med.”
Har hyresvärdarna vidtagit särskilda åtgärder när barnfamiljer blir avhysta?
Sju av värdarna uppger att de inte vidtagit några särskilda åtgärder beträffande avhysningar av barnfamiljer. En har satsat på egna hyresrådgivare, en annan ”försöker alltid få till en avbetalningsplan”. Om man har kännedom om att det finns barn i hushållet försöker man generellt reagera snabbare och på ett tidigt stadium ta kontakt med socialtjänsten. En värd startade ett särskilt projekt tillsammans med socialtjänsten för 4–5 år sedan. Dock var resultatet klent. ”Familjerna ville sällan ha kontakt och de flesta uteblev från de samtal och möten som bokades.”
Vad behövs för att minska antalet vräkta barnfamiljer?
Två hyresvärdar svarar att de inte vet vad som behöver göras för att minska antalet vräkningar bland barnfamiljer, en annan att detta är ”en fråga för socialtjänsten!” De mer substantiella förslagen kretsar i stor utsträckning kring socialtjänstens verksamhet. Dessa täcks av nedanstående citat.
I samband med underrättelsen från fastighetsägaren bör socialtjänsten agera omgående och bla kontrollera om det finns barn samt kontakta värden.
Tydligare och tidigare initiativ från soc. Fler återvinningsvägar. Kommunikation med hyresgäst. Snabbare reaktion vid hyresskuld.
En mer uppsökande verksamhet från de sociala myndigheternas sida. Vår erfarenhet är att då vi underrättar myndigheten om att en hyresgäst är uppsagd så skickar de alltid ett brev till hyresgästen. Om hyresgästen i fråga ej hör av sig till sociala myndigheten så sker ingen uppföljning. En skyldighet för hyresvärden att alltid underrätta de sociala myndigheterna. I dag finns en sådan skyldighet endast vid förverkande. Borde även ske då hyresavtalet sägs upp till hyrestidens utgång.
MKB har i stort sett inte vräkt en enda barnfamilj pga hyror under 2004. Däremot har vi haft många som har varit nära att bli vräkta. För att undvika att barnfamiljer hamnar i denna situation behövs ett tätare samarbete mellan hyresvärdar och soc. myndigheter. Obs! varför inte låta hyresbidragen/bostadsbidragen gå till värdarna som tidigare? Trots allt så borde de vara öronmärkta som
hyra. Vi kan se att det oftast är samma personer som återkommer i samma beteende. Önskvärt om soc. kunde ha resurser till att jobba vidare/följa upp där man har gått in och löst en stor hyresskuld. Det krävs stort engagemang och ett hårt arbete hos de större värdarna för att utforma snabba och bra rutiner + mera individbaserade insatser av förebyggande karaktär.
Ett annat förslag går ut på att ”ytterligare effektivisera krav- och inkassorutiner så att reaktion och aktivitet sker ännu snabbare”. En annan värd framhåller att det gäller att förstå att man har ett eget ansvar. ”Många verkar tro att bara för att man har barn så går socialen in och löser alla skulder. Sen tror jag att ekonomisk rådgivning skulle hjälpa många och i vissa fall kanske man behöver hjälp av ”god man” eller liknande.”
1.5 Summering och slutsatser
Inledningsvis kan man konstatera att intentionerna med den lagändring som genomfördes 1993 för att öka socialnämndernas möjligheter att förhindra att vräkning verkställdes enligt de tillfrågade socialnämnderna inte har realiserats. Bortsett från detta är det en genomgående uppfattning att regelverket i det stora hela fungerar bra.
En summering av de tre aktörernas uppfattning av hur avhysningspraxis förändrats under de senaste tio åren vittnar om en tilltagande restriktivitet. Flertalet kronofogdar anser att såväl värdarna som socialtjänsten antagit en restriktivare praxis, och närmare hälften av socialtjänsterna anser att värdarna blivit restriktivare. En fjärdedel av de tillfrågade socialtjänsterna anser också att de själva blivit restriktivare och de får medhåll av hälften av värdarna. En femtedel av kronofogdarna uppgav i enkäten från 1994 att socialtjänsten såg till att den avhyste fick någonstans att bo – ett svar som inte förekommer alls i 2005 års enkät. Att andelen av värdarna som inte accepterar socialbidrag ökat från tre procent 1994 till 43 procent elva år senare får i sammanhanget betraktas som en uppseendeväckande stor ökning.
Ett centralt tema i de flesta enkätsvar är att kommunikation och information mellan de tre instanserna bör förbättras för att därmed skapa möjlighet till att agera på ett tidigt stadium. I likhet med undersökningen 1994 påpekar KFM att socialtjänsten i större utsträckning borde bekräfta att underrättelse nått dem samt meddela
att de vidtagit åtgärder. Denna uppfattning återfinns även i de självkritiska kommentarerna från socialtjänsterna. Ändock samverkar kronofogden i hög utsträckning med såväl värdarna som socialtjänsten, om än i något högre utsträckning med värdarna. Samtliga tillfrågade värdar 2005 uppger att de samarbetar med KFM och i vissa fall även med socialtjänsten. En återkommande synpunkt från socialtjänsten i detta sammanhang är att värdarna måste reagera snabbare. En något tillspetsad summering skulle vara att samtliga inblandade tycker att alla andra ska agera snabbare. Det finns således upparbetade kanaler, såväl formella som informella; problemet är att de i större utsträckning och framför allt snabbare borde användas. Bland de goda exemplen i undersökningen återfinns den förändring som infördes inom en KFM som innebar samarbetsmöten med socialkontoret i vräkningsärenden två gånger per år, något som resulterat i bättre kommunikation och snabbare handläggning.
Tiden från det att ett vräkningsärende inkommer till dess att vräkning verkställs, skiljer sig av förklarliga skäl åt mellan de tre aktörerna. För kronofogden, som är sist i kedjan, tar det i snitt tre till fyra veckor, medan ett ärende för socialtjänsten vanligen tar mellan en till två månader även om det i vissa fall kan ta betydligt längre tid. Längst tid tar det för värdarna som är först i kedjan. Där pågår enligt enkätsvaren ett vräkningsärende vanligen mellan tre och sex månader, men även där kan det ta längre tid i vissa fall upp till ett år.
Socialtjänstens agerande vid tre centrala tidpunkter i vräkningsprocessen summeras i följande tabell.
Tabell 9: Andel socialnämnder som: 1. Kontaktar samtliga hushåll när de får
besked från värden om uppsägning av hyresgästen, 2.Kontaktar samtliga hushåll när de får meddelande om datum för avhysning från KFM samt 3. Närvarar vid samtliga vräkningar när de verkställs.
1. Meddelande från värden om uppsägning
2. Datum för vräkning från KFM
3. Vräkningen verkställs
1989 91 45 13 1994 76 46 2 2005 81 81 22
Tabellen visar att ju allvarligare situationen blir för de vräkningshotade hushållen desto passivare blir socialtjänsten, vilket måste betraktas som märkligt.
Till de goda exempel som förekommer i enkätsvaren och som också är att betrakta som regelrätta särskilda satsningar är inrättandet av speciella uppsökarteam och särskilda tjänster inom socialtjänsten med fokus på vräkningar samt samarbetsprojekt mellan socialtjänst, värdar och kronofogdar. Detta uppges underlätta tidig och tätare kontakt, vilket har varit särskilt betydelsefullt när det gällt familjer med barn. Dock är dessa särskilda insatser snarare undantag än regel, vilket är beklagligt då de uppenbarligen varit framgångsrika i bemärkelsen att de lett till att vräkningar kunnat avstyras.
Även om den absoluta majoriteten av de tillfrågade, såväl kronofogdar och socialtjänst som värdar, menar att regelverket i stort fungerar bra, är det två kronofogdar som påtalar att när det gäller barnfamiljer så ”behövs en regeländring där soc åläggs att besöka familjen för utredning”. Den menar att socialtjänsten i regel enbart skickar brev och hör inte familjen av sig gör socialtjänsten oftast ingenting och dessa familjer ”öppnar i regel aldrig sin post”.
Enligt sju av elva kronofogdar sker inget särskilt samarbete med hyresvärdarna när det gäller vräkningshotade barnfamiljer. De fyra som uppgett att de har sådant samarbete har lämnat svävande svar av typen ”god dialog och kommunikation” och ”för att ge den bästa lösningen för barnfamiljen”. Dock menar flera av dem att det är positivt att de får information av värden om det finns barn i hushållet.
Vad det gäller samarbetet med socialtjänsten är det åtta av elva kronofogdar som uppger att det förekommer särskilt samarbete vid vräkning av hushåll där det ingår barn. Men återigen är det ytterst diffusa svar på följdfrågan hur detta samarbete tar sig uttryck; att det rings fler samtal samt att man lägger ”större fokus på barnfamiljer” är inga konkreta uttryck av särskilt samarbete. Dessutom uppger tre av fogdarna att initiativet till samarbete vid vräkning av barnfamiljer antingen ligger hos KFM eller hos värden i bemärkelsen att de trycker på socialtjänsten. Drygt hälften av de tillfrågade socialförvaltningarna å sin sida, uppger att de har särskilt samarbete såväl med kronofogde som med hyresvärd vid vräkning av barnfamiljer. Men när de ska precisera detta särskilda samarbete, blir det även här allmänna påståenden om ”på alla sätt försöka undvika avhysningen” samt tätare och aktivare kontakt med KFM och hyres-
värdar. Med andra ord ingenting som går utanför traditionellt socialt arbete med denna typ av problem.
Åtta av elva kronofogdar uppger att de tar särskild hänsyn om det finns barn i hushållet som ska vräkas; främst genom att de tar kontakt med socialtjänsten och försäkrar sig om att barnen har någonstans att bo. Huvudsakligen handlar det således även här om arbete enligt gängse rutiner. Sammantaget kan detta inte betraktas som att de tillfrågade kronofogdarna tar några extraordinära hänsyn när det handlar om vräkningshotade barnfamiljer. Det är inte heller så märkligt då detta inte ligger inom KFM:s kärnverksamhet.
Även en stor andel av socialförvaltningarna (90 procent) uppger att de vidtar särskilda åtgärder när det gäller vräkning av barnfamiljer. Framför allt försöker man se till att barnen har någonstans att bo efter vräkningen, t.ex. ”överflyttning till annan vårdnadshavare”. Här finns det dock risk för det som Cecilia Löfstrand benämnt som omdefiniering av vr äkt barnfamilj
36
. I synnerhet vad det gä ller umgängesbarn blir den förälder som vräks i dessa fall lätt omdefinierad som ensamstående utan barn, vilket resulterar i att ett antal barn som drabbas av vräkning ”försvinner” ur statistiken. Majoriteten av värdarna uppger att de inte tar särskilda hänsyn om det finns barn med i hushållet som ska vräkas. Dock är det tre av dem som har särskilt samarbete med KFM vid vräkning av barnfamiljer, bland annat ser de tillsammans med KFM till att de sociala myndigheterna närvarar. Ännu fler, hälften, har särskilt samarbete med socialtjänsten i dessa ärenden. Främst handlar det om ”tätare kontakt/kommunikation” vilket i vissa fall kan leda till förlikning. Men återigen är det tveksamt om detta ska benämnas ”särskilt samarbete”. Enligt fyra av elva kronofogdar är socialtjänsten inte alltid på plats när barnfamiljer vräks. Enligt en fogde måste KFM stundtals kontakta socialtjänsten och uppmana någon därifrån att närvara vid förrättningen, något som uppfattas som ”mycket enerverande”. I ett av ja-svaren påtalas att socialtjänsten är på plats, men på KFM:s initiativ. Även värdarna är kritiska till att socialtjänsten inte alltid är på plats när barnfamiljer vräks. Endast fyra av dem uppger at socialtjänsten alltid är på plats i dessa fall. Ett fåtal fogdar och värdar påpekar att det kan förekomma enstaka fall där socialtjänsten inte närvarar då barnen redan är omplacerade. Denna brist på närvaro
36
Löfstrand , 2001.
från socialtjänstens sida måste betraktas som ett nedslående resultat.
Flera av de tillfrågade socialförvaltningarna menar att barnperspektivet stärkts, vilket tagit sig konkreta uttryck i att i dag betalas barnfamiljers hyresskulder oftare än förut. Att det finns barn i familjen är också det vanligaste skälet till att socialnämnden följer upp vad som händer med familjen efter det att vräkningen verkställts. Men när socialtjänsten redovisar skälen till att avslå ansökan från barnfamiljer om pengar till hyresskuld framkommer att dessa inte skiljer sig från hur ekonomiskt stöd till hyresskulder generellt bedöms. Således tas i den bemärkelsen inga särskilda hänsyn beträffande ekonomiskt bistånd till barnfamiljer med hyresskulder.
När man frågar kronofogden, hyresvärdar och socialtjänst om vilka åtgärder som bör vidtas för att minska antalet vräkta barnfamiljer, blir svaren väldigt likartade med vad de anser bör förbättras generellt. Det handlar främst om bättre information och kommunikation samt snabbare insatser. Enligt kronofogden måste hyresvärd och socialtjänst vara aktivare och snabbare ta kontakt innan verkställighet samt agera kraftfullare. Vad det gäller specifikt för att minska andelen vräkta barnfamiljer anser de att hyresvärden borde ta personlig kontakt när hyresbetalningen upphör och eventuellt bostadsbidrag borde betalas ut direkt till värden. Därtill ska värden förbättra informationen till hyresgästen, gärna redan vid kontraktstecknandet, om vilka konsekvenserna blir av utebliven hyresbetalning. Enligt socialtjänsten måste det till tidig kännedom om barnfamiljernas situation. Det kräver ökat samarbete mellan olika aktörer, framför allt mellan hyresvärdar och socialtjänst. Dessutom menar de att hyresvärden bör ta större ansvar. Hyresvärdarna å sin sida menar att socialtjänsten bör agera snabbare och kontrollera om det finns barn i hushållet. De pläderar även för ekonomisk rådgivning och mer uppsökande verksamhet från socialtjänstens sida, samt bättre samarbete mellan värdar och socialtjänst. Även de anser att hyresbidrag och bostadsbidrag bör som tidigare gå direkt till värden.
Det finns med andra ord på de flesta håll någon form av upparbetat samarbete. Kritiken ligger främst på hur samarbetet utformas i praktiken. För att minska antalet vräkningar, i synnerhet av hushåll där det ingår barn, måste befintliga kontakter aktiveras tidigare i vräkningsprocessen. Detta gäller särskilt relationen KFM och socialtjänst. Det går helt enkelt ofta inte tillräckligt snabbt. En möjlig tolkning av detta är att tiden är för knapp. Flera av de tillfrå-
gade, såväl fogdar som värdar men främst socialtjänsten uppger också att det är kort om tid. För att skapa goda förutsättningar för olika typer av reella särskilda insatser skulle det därför vara meningsfullt att förlänga återvinningsfristen med två veckor, dvs. från nu gällande 18 vardagar till 30. Därmed skulle 1993 års lagändring kunna få större effekt, dvs. socialtjänsten får reell möjlighet att hinna agera inom återvinningsfristen på det sätt som lagstiftarna åsyftade. En annan möjlighet skulle vara att man, i likhet med i så många andra sammanhang, även betalar hyran i efterskott.
En annan åtgärd som skulle kunna minska vräkningar i allmänhet och vräkning av hushåll där det ingår barn i synnerhet, är de särskilda satsningarna i form av specialteam och uppsökargrupper som redovisas i vissa enkätsvar. Dessa har uppenbarligen varit framgångsrika i bemärkelsen att det vid flera tillfällen inneburit att man lyckats undvika att vräkningen verkställts. Dessa försök kan tjäna som goda exempel, vilket i olika sammanhang efterfrågats (t.ex. KFM-rapport 2005). Därtill bör socialtjänstens ekonomiska rådgivningsverksamhet till hushållen återupplivas och utvecklas. Tilldela Konsumentverket resurser för utbildning av socialarbetare i ekonomisk rådgivning.
Inrättande av en vräkningsakut är en annan möjlighet. Åtminstone borde det inrättas för de hushåll där det ingår barn. Hushåll som riskerar vräkning på grund av utebliven hyresbetalning skulle här ges möjlighet att låna pengar för att säkerställa att hyresrätten inte förloras. I samband med detta upprättas en avbetalningsplan där det även ingår ekonomisk rådgivning. En vräkningsakut innebär en möjlighet till skuldsanering på lägre nivå än gällande skuldsaneringslag där det krävs stora och långvariga skulder. Med tanke på de vräktas förhållandevis låga skulder skulle det inte heller bli en särdeles kostsam åtgärd, i synnerhet inte om det utformas som en lånemöjlighet om än med fördelaktiga återbetalningsvillkor. Det är värt att erinra sig att en genomsnittlig vräkning kostar mer att genomföra, än vad den absoluta majoriteten av de vräkta har i hyresskuld.
Det finns således konkreta åtgärder att vidta för att minska antalet vräkningar i allmänhet och vräkningar av barnfamiljer i synnerhet. Allt som behövs är politisk vilja.
Referenser
Flyghed, Janne och Sten-Åke Stenberg: Vräkt i laga ordning. Rap-
port från ett forskningsuppdrag bekostat av Konsumentverket och Socialdepartementet. (Rapport 1993/94:1, 70s.)
Flyghed, Janne: Värden, kronofogden, socialtjänsten och de vräkta.
Vräkningar i Sverige 1982–1994 (Socialstyrelsen 1994, stencil 69s.)
Kronofogdemyndigheten/Tumbaenheten: Rapport. Projekt ”Över-
syn av handläggning av avhysningar med avsikten att försöka göra hanteringen mindre kostsam”, 2005-03-24. Cit. KFMrapport 2005.
Löfstrand, Cecilia: Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka
får stanna? I: SOU 2001:95 Att motverka hemlöshet. Bilagedel: Slutbetänkande av Kommittén för hemlösa.
Nilsson, Anders & Janne Flyghed (2004): Tryggare kan ingen vara?
Vräkning av barnfamiljer: Förekomst, orsaker och konsekvenser, s.257–288 i Ds 2004:41 Ekonomiskt utsatta barn.
RSV Rapport 1991:1. Översyn av utsökningsbalken. SoS-rapport 1989:36. Från hyresskuld till avhysning.
Bostadens betydelse för barn
Av Maria Nordström
3.1 Vad är miljöpsykologi?
Miljöpsykologin beskriver hur individer använder, upplever och värderar sin fysiska omgivning (Bonnes & Secciaroli 1995, ”Svensk miljöpsykologi. En antologi” 2005). Olika aspekter av fysisk omgivning studeras. Man utgår från allmän psykologisk kunskap om människan och använder både kvantitativa och kvalitativa metoder som inom annan psykologisk forskning. Miljöpsykologin är en tilllämpad vetenskap, som ger underlag för planerare och andra praktiker att utgå från i deras handlingsinriktade verksamhet för förändringar av fysisk miljö. Stora forskningssatsningar har i Sverige gjorts på miljöpsykologisk forskning särskilt riktad mot människors användning, upplevelser och värderingar av natur och utemiljö (Nordström 1994).
Utvecklingen inom miljöpsykologin, som är en tämligen ung vetenskap, har de senare åren allt tydligare visat att för att bättre förstå förhållandet mellan individ och miljö måste man ta hänsyn till hur individen präglas av de speciella sociala och kulturella förhållanden, i vilka hon växer upp. Detta betyder att även om det finns generella mönster i individens förhållningssätt till sin fysiska omvärld, bestämda av ålder och kön, så finns olikheter mellan individer uppvuxna i olika kulturer och på olika platser. Kulturer och platser präglar människor så att de värderar olika typer av miljöer, olika kvaliteter hos dessa och använder dem på olika sätt.
3.2 Bostadens betydelse växer långsamt fram hos individen och förändras med individens ålder
Under barndomen och uppväxttiden byggs individens platsföreställningar långsamt upp och de återspeglar hur individen till en början utforskar platsen, där hon bor, för att förstå dess karaktär
och egenskaper, innan hon senare vidgar sitt omvärldsintresse till att omfatta även mera avlägset belägna och okända platser. Den unga individen utforskar sin omvärld genom sina sinnen och konkreta handlingar. Det är först i och med tonåren som hon utvecklar en tankemässig förståelse av omvärlden och i sina tankar kan relatera platser till varandra liksom förmedla sin kännedom om dem språkligt och i abstrakta framställningar.
I en undersökning, där skolbarn i olika åldrar i skrift skulle ge uttryck för en önskebostad, kom dessa förändringar i föreställningarna till tydligt uttryck (Nordström 1990). Utifrån en innehållsanalys av skolbarnens uppsatser kunde föreställningarna beskrivas enligt tabellen som följer.
Tabell:1 Föreställningsteman och föreställningarnas kognitiva karaktärer hos skolbarnen
Åldrar Föreställningstema Föreställningens kognitiva karaktär
De yngsta barnen 9–12 år
“platsen” utomhus
Ser en bild av ett hus framför sig
Mellangruppens barn 13–15 år
“rummet” inomhus
Konstruerar en flerdimensionell föreställning
De äldsta 16–17 år
“livsprojektet” Refererar till en egen upplevelse; tid och olika möjligheter
De yngsta barnen återger i sina korta uppsatser i regel en plats utomhus, vilket framgår dels av att de beskriver hus sedda utifrån, dels av att de räknar upp växter och anordningar som finns utomhus. Uppsatserna förefaller vara en blandning av en beskrivning av hur det faktiskt ser ut på den plats, där barnen bor, och ett uttryck för en önskan om något därutöver.
Med hjälp av sin språkliga och rumsliga förmåga att tänka abstrakt konstruerar mellangruppens uppsatsskrivare, 13–15 år gamla, en sammanhängande föreställning om en bostad. Innehållsmässigt ligger fokus nu inte på förhållanden utomhus utan på bostaden inomhus. Bostaden beskrivs ofta systematiskt.
Hos de äldsta uppsatsskrivarna, 16–17 år gamla, är det språkliga sammanhanget fullständigt. Texterna har ibland en litterär karaktär. En författarpersonlighet träder fram och visar att det är hennes föreställning man som läsare möter i uppsatsen. I dessa uppsatser framträder ett tidsmedvetande hos de unga, de blickar både bakåt mot tidigare generationer och sin egen uppväxt och framåt. De uttrycker olika projekt för sina liv. Dessa livsprojekt har ofta en referens i den egna barndomen och uppväxtmiljön.
3.3 Uppväxtmiljöns prägling av individens föreställningar
Detta tyder på att de platser där vi växer upp har stor betydelse för oss, troligen därför att det är här vi börjar utveckla vår förståelse av omvärlden. De utgör den personliga första referensen, med vilken andra platser sedan jämförs (Nordström 1998). Dessa första platser är viktiga också därför att de är intimt förknippade med familjen och relationerna till föräldrarna och syskonen. För den unge individen hör dessa upplevelsemässigt samman, föräldrarna och platsen där man lever tillsammans.
Studier visar att det är först i 15-års åldern som den unge individen självständigt tar ställning till föräldravärlden, föräldrarnas sätt att leva och därmed sin uppväxtmiljö (Nordström 2000 a & b; Trondman 2000). Då har individen utvecklat en tydlig och självständig identitet, vilket gör detta ställningstagande möjligt. Samtidigt är detta ställningstagande präglat av individens uppväxtmiljö, familjeförhållanden och erfarenheter.
3.4 Bostaden och boendemiljön – utgångspunkterna för barnets självständiga utforskande av omvärlden
Bostadens närmiljö, bostadsgården, den egna trädgården eller bostadsgatan, utgör den plats utanför den invanda miljön inomhus, där barnet på egen hand kan börja röra sig och själv undersöka och upptäcka vad som finns utanför bostaden och hemmet. Föräldrar vistas här tillsammans med sina barn när de är små men låter barnen efterhand få vistas allt längre tider ute på egen hand i den omedelbara närmiljön. När barnet kan visa att det kan klara av att vara ute själv låter föräldrarna det röra sig allt längre bort från bostaden.
Etappvis utvidgas på detta sätt barnets aktionsradie och samtidigt ökar barnets kunskap om omvärlden.
Bostadens grannskap, dagis, lekplatser, vägarna till och från dessa olika platser utgör under flera år barnets värld utomhus.
I skolåldern tas ett nytt stort steg mot en vidgad omvärldskännedom och detta sker efterhand allt mindre under föräldrarnas överinseende och skydd. Skolan och skolgården blir en ny fysisk och social värld, som barnen möter, med stor betydelse för deras förmåga att orientera sig, hitta och använda platser att vara på utomhus liksom att hantera nya sociala kontakter. Här träffar de barn som de tidigare inte har känt och som kommer från andra platser än där de själva hör hemma (Lindblad 1993, Olsson 1995).
3.5 Bostadens utemiljö – ett ”frirum” för barn och unga
Barn i 10- till 12-års åldern vistas i regel mycket utomhus, därför att utemiljön är intressant och spännande för dem. De utvecklar i denna ålder ofta en enastående platskännedom. Jämfört med hur vuxna relaterar sig till fysisk miljö gör barn i dessa åldrar det på ett intensivt och ingående sätt. De lägger märke till detaljer och kvaliteter hos platser, som ofta går vuxna förbi. De hittar också egna platser, ”frirum”, där vuxna inte uppehåller sig och som vuxna betraktar som ointressanta, överblivna och utan någon funktion.
Lindblad, som beskrivit hur viktiga ”frirum” är för skolbarn, karakteriserar dem som platser som ”inbjuder ens egna tankar att finnas till---, där man känner sig hemma och dit man gärna återvänder” (Lindblad aa s. 19). Sådana platser kan tilltala barn, just därför att de här känner sig fria från vuxenvärldens överinseende (Moore 1990). Ofta upptäcker och använder barnen platserna tillsammans med sina kamrater för lekar eller för att bara vara på. Barn kan på sådana platser uppleva en stark känsla av frihet. Denna frihetskänsla har dels med upplevelsen av frihet från föräldravärlden, dess restriktioner och kontroll, att göra, dels med att barnen känner att de nu kan klara sig själva ute.
Att favoritplatser utomhus kan ha stor känslomässig betydelse för barn och unga har visats av Korpela, Kyttä och Hartig (2002). I deras undersökning angav alla barn, 8 till 13 år gamla, att de hade en favoritplats och beskrev dess betydelse för att kunna ”pour out troubles, reflect on personal matters, to clear one’s mind and feel
free and relaxed” (Korpela, Kyttä & Hartig aa s. 395). Det påtagligt fysiska intresset för omvärlden avtar när barnen blir äldre, utvecklar ett mera socialt intresse för sin omvärld och intar ett mera distanserat, kognitivt präglat, förhållningssätt till omvärlden.
3.6 Socialt och kulturellt påverkade mönster för ungas förhållningssätt till fysisk omgivning
En förändring i tonåringars sociala beteende beror på att ”utvecklingen går från att göra till att vara tillsammans. Den centrala drivkraften bakom detta är de fysiska, psykiska och sociala förändringar som är förknippade med pubertet och adolescens” (Andersson aa s. 248, författarens markering). Andersson, som har studerat hur tonåringar, 13 till 18 år gamla, använder utemiljön i sina bostadsområden och i staden för sitt umgänge med varandra, påpekar att det är utomhus som det offentliga livet blir synligt. För individen att lära sig om och bli delaktig i det offentliga livet handlar det om att ”våga testa gränser och göra nya saker. Om att pröva frihet och självständighet och se sig själv i ett nytt ljus. Det handlar om social kompetens och en förmåga att fungera kollektivt” (Andersson aa s. 252). Det är detta ungdomar prövar ut i kontakterna med andra ungdomar. Genom dessa kontakter utvecklar de sin egen syn på omvärlden, föräldrarna, skolan och sina tankar om hur de själva vill bli som vuxna. Härigenom skapar de en egen ”social identitet” – som individer och som grupp. Ungdomar i alla kulturer tillbringar mycket tid med att prata med varandra.
Ungdomars intresse för offentligheten handlar främst, menar Andersson, om att träffa andra ungdomar, men på ett nytt sätt än tidigare när de var yngre, och att utpröva roller och relationer till varandra såsom de unga vuxna som de håller på att utvecklas till. Utemiljön spelar alltså en stor roll för ungdomars socialisering.
Det vi ser är ett fält av åldersrelaterad interaktion. Vidare domineras interaktionen av kommunikation ansikte mot ansikte. Ungdomarna befinner sig i direkt, fysisk kontakt med varandra. Det de gör är också påtagligt relationsinriktat: de pratar, skojar och har roligt tillsammans. --- Slutligen sker detta på platser som präglas av öppenhet och tillgänglighet. Det är på stadens allmänna platser, på kommunikationsytor eller i samlingslokaler som ungdomarna möts (Andersson aa s. 7, författarens markering)
För de ungdomar i Anderssons undersökning som bor i förortsområden utgörs i hög grad det lokala offentliga livet av ”platser som består av natur eller grönområden” (Andersson aa s. 141). Han menar att vad som gör grönområdena i dessa bostadsområden så användbara för ungdomarna är att de ”kombinerar närhet, avskildhet och tillgänglighet” (Andersson aa s. 142, författarens markering).
3.7 Fysisk och social problematik
Andersson konstaterar att det finns en koppling mellan uteorienterade ungdomar och social problematik. I tonåren blir det tydligt att det finns skillnader mellan barns och ungas sätt att värdera och använda fysisk miljö. Den trygghet, som platsförankringen och hemhörigheten i boendemiljön ger den unga individen, kan bli till en instängdhet, när kontakterna med den vidare sociala omvärlden är få.
Lieberg (2000) talar om tre olika mönster för ungdomars ”livsstilsorientering” med konsekvenser för deras användning av fysisk miljö. Ungdomar orienterade mot hem- och familjeliv använder inte den fysiska miljön som en plats att uppehålla sig på i någon större utsträckning, vilket inte heller ungdomar gör som är orienterade mot idrotts- och föreningsliv. För båda dessa grupper av ungdomar är det den sociala gemenskapen med andra som kommer i främsta rummet och de aktiviteter man delar med dem är inte alltid kopplade till utemiljön. Med ungdomar med en kamratorienterad livsstil förhåller det sig annorlunda. Denna grupp av ungdomar använder utemiljön i grannskapet och offentliga platser för sitt umgänge. Fysisk miljö har alltså en större betydelse för dem. För en del sådana grupper kan kamratgemenskapen och platsbundenheten resultera i en isolering från inte bara andra platser utan innebär en påtaglig social isolering och kan upplevas som en instängdhet i bostadsområdet. Sådana grupper av ungdomar återfinner man i bostadsområden med segregationsproblematik (Nordström 2002). Lieberg påpekar att denna typ av ungdomsgrupp kan ha större svårigheter än de andra att bli delaktiga i vad han kallar ”samhällsintegrationen”.
3.8 Fysisk och social problematik
Andersson konstaterar att det finns en koppling mellan uteorienterade ungdomar och social problematik. I tonåren blir det tydligt att det finns skillnader mellan barns och ungas sätt att värdera och använda fysisk miljö. Den trygghet, som platsförankringen och hemhörigheten i boendemiljön ger den unga individen, kan bli till en instängdhet, när kontakterna med den vidare sociala omvärlden är få.
Lieberg (2000) talar om tre olika mönster för ungdomars ”livsstilsorientering” med konsekvenser för deras användning av fysisk miljö. Ungdomar orienterade mot hem- och familjeliv använder inte den fysiska miljön som en plats att uppehålla sig på i någon större utsträckning, vilket inte heller ungdomar gör som är orienterade mot idrotts- och föreningsliv. För båda dessa grupper av ungdomar är det den sociala gemenskapen med andra som kommer i främsta rummet och de aktiviteter man delar med dem är inte alltid kopplade till utemiljön.
Med ungdomar med en kamratorienterad livsstil förhåller det sig annorlunda. Denna grupp av ungdomar använder utemiljön i grannskapet och offentliga platser för sitt umgänge. Fysisk miljö har alltså en större betydelse för dem. För en del sådana grupper kan kamratgemenskapen och platsbundenheten resultera i en isolering från inte bara andra platser utan innebär en påtaglig social isolering och kan upplevas som en instängdhet i bostadsområdet. Sådana grupper av ungdomar återfinner man i bostadsområden med segregationsproblematik (Nordström 2002). Lieberg påpekar att denna typ av ungdomsgrupp kan ha större svårigheter än de andra att bli delaktiga i vad han kallar ”samhällsintegrationen”.
Att de olika ”livsstilsorienteringar” som Lieberg urskiljer hos olika grupper av tonåringar har en bakgrund i ungdomarnas uppväxt- och familjeförhållanden framstår som troligt och kan möjligen kopplas till exempelvis olika mönster hos barn att leka och använda den fysiska miljön i sina bostadsområden, något som i sin tur är relaterat till olika typer av familjeliv och relationer till föräldrarna.
I en undersökning om barns fritidsvanor från mitten och slutet av 1970-talet visades i en etnologisk undersökning att barn i olika socialgrupper och olika bostadsområden hade mycket olika fritidsvanor (Bjurman 1981). Medan mera välbeställda barn i villaförorter lekte i mindre grupper med andra barn och använde mera av
sin fritid för olika fritidsaktiviteter, ofta schemalagda och arrangerade av föräldrarna, vilket innebar att deras barndom präglades i stor utsträckning av de ramar som deras föräldrar satte för dem, var barn i mindre välbeställda bostadsområden hänvisade till sig själva och varandra och till barnens ”egen” värld. De välbeställda barnen var från början vana vid att röra sig på egen hand och tillsammans med sina föräldrar utanför sina bostadsområden och hade många olika sociala kontakter. De mindre välbeställda barnen saknade i stor utsträckning sådana sociala kontakter. Själva familjesituationen var otrygg för dem och innebar en osäkerhet om framtiden. Kännedomen om världen utanför bostadsområdet var begränsad. Deras föräldrar kunde inte hjälpa dem att orientera sig i den vidare omvärlden. Som Bjurman formulerar det ”Fattigdomen stänger in dem i förorten” (Bjurman 1981 s. 217).
3.9 Avslutning
Bostaden och bostadsmiljön representerar stora värden för barn. Det är platsen för hemhörighet i en konkret fysisk bemärkelse liksom i en symbolisk bemärkelse, eftersom den är associerad med föräldrarna, familjen och uppväxten. Den har stor utvecklingsmässig betydelse för barn som ett ”frirum” och kan ses som en utvecklings- och lärandemiljö fysiskt, psykiskt och socialt.
Innebörden av utemiljön skiftar med barnens ålder och utvecklingsfas men behåller sitt värde upp i tonåren. Det är i tonåren som boendemiljöns värde för individen prövas – som en plats att tryggt lämna bakom sig för nya erfarenheter eller som en plats som stänger henne inne och håller henne tillbaka i vidare kontakter med omvärlden utanför familjen och bortom barndomen.
Referenser
Andersson, B. (2002), Öppna rum. Om ungdomarna, staden och det
offentliga livet, Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet
Bjurman, E. L. (1981), Barn och barn. Om barns olika vardag,
Lund
Bonnes, M. & Secciaroli, G. (1995), Environmental psychology. A
psychosocial introduction, London
Korpela, K., Kyttä, M. och Hartig, T. (2002), ”Restorative experi-
ence, self-regulation, and children’s places preferences” i Journal of Environmental Psychology (2002), 22, 387–398
Lieberg, M. (2000), Ungdom i småort. Om ungdom, identitet och
lokala livsformer, Asplundbiblioteket rapport R1:2000, Institutionen för arkitektur, Lunds tekniska högskola
Lindblad, B. (1993), Skolgården – barnens frirum, forskningsrapport
SB:58, Statens Institut för Byggnadsforskning, Gävle
Moore, R. C. (1990), Childhood’s domain. Play and place in child
development, MIG Communications, Berkeley, California
Nordström, M. (1990), Barns boendeföreställningar i ett utveck-
lingspsykologiskt perspektiv, forskningsrapport SB:30, Statens Institut för Byggnadsforskning, Gävle
Nordström, M. (1994), Vårt behov av grönska. Några aktuella
miljöpsykologiska forskningsresultat, R14:1994, Byggforskningsrådet, Stockholm
Nordström, M. (1998), ”Den fysiska miljöns betydelse för vårt
meningsskapande” i Barndomens platser – miljöns betydelse för identitetsutvecklingen, red. M. Grönros, Stiftelsen Allmänna Barnhuset, Stockholm
Nordström, M. (2000a), Känslan för platser. En jämförande utveck-
lingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk miljö i Sverige och Frankrike, del 1: Landsbygdsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 1/00, Stockholms universitet
Nordström, M. (2000b), Rummet som plats. En jämförande utveck-
lingspsykologisk studie av barns och ungdomars värdering av fysisk miljö i Sverige och Frankrike, del 2: Stadsbarn, Kulturgeografiskt seminarium 4/00, Stockholms universitet
Nordström, M. (2002), Instängd på platsen. En miljöpsykologisk
analys av upplevelsen att växa upp och bo i ett segregerat bostadsområde, meddelande 113, Kulturgeografiska institutionen, Stockholms universitet
Olsson, T. (1995), Skolgården – det gränslösa uterummet, Stock-
holm
Svensk miljöpsykologi. En antologi (under utgivning 2005), red. Jo-
hansson, M. och Küller, M., Studentlitteratur, Lund
Trondman, M. (2000), ”Att flytta eller stanna, det är frågan? Om
barns och ungdomars föreställningar om att vilja bo kvar i Hällefors eller att flytta” i Vi flytt nu. Om befolkningsflyttningarna i Sverige, red. G. Graninger, G. Blücher & L. Nyström, Stiftelsen Vadstena Forum för samhällsbyggande, skrift XIV 2000, Stadsmiljörådet/Boverket, Karlskrona
Barns perspektiv och perspektiv på barn som informanter
Av Elisabet Näsman
Rättigheter och nytta
Den konvention för barnets rättigheter, som FN antagit omfattar ett perspektivskifte i synen på barn jämfört med det tidigare dokumentet från Nationernas förbund. Från att ha setts som passiva objekt för vuxnas agerande och i behov av vuxnas ansvarstagande skrivs det fram en kombination av tänkande kring barn som både objekt och subjekt. Barn framställs som aktörer med rätt till delaktighet i beslut som rör deras liv. Det är detta som ger barn rätt till information och rätt att få göra sin röst hörd. Från att i sitt utanförskap som omyndiga ha utgjort ett självklart exempel i diskussion om medborgarskapsbegreppets gränser, inkluderas barn nu i frågor kring demokrati och medborgerliga rättigheter.
Delaktighet som fostran
Barns medborgarskap och aktiva deltagande kan dock ha flera olika innebörder. Medan barnkonventionen uttrycker ett rättighetsperspektiv för dess egen skull, kan man i ett tillämpningsområde som skolan, se att det finns en nyttoaspekt som knyter an till skolans uppgift att fostra barn till medborgare i vuxenlivet
1
. B arns delaktighet kan därmed förlora sin karaktär av rättighet och mer bli ett redskap (bland andra) för fostran. Delaktigheten kan då också begränsas till skenbarhet eftersom övning, att i nuet uppleva på låtsas vad som på allvar ska komma senare, snarare än att reellt vara delaktig i nuet kan ses som tillräckligt för fostran. Likaså kan den fostrande funktionen innebära att delaktighet villkoras med upp-
1
Elisabet Näsman ”Barn, barndom och barns rätt”, i Lena Olsen Barns makt. Justus förlag,
2004.
fyllande av de krav som ställs i skolsammanhanget
2
. Til l skillnad från tanken att delaktighet ger ansvarstagande medborgare som uttrycks i t.ex. demokratiutredningen 2000, kan skolsystemet se ansvarstagande från elevernas sida som ett villkor för deras delaktig het
3
. De laktighet blir en belöning för gott uppförande, alltså långt ifrån en given medborgerlig rättighet.
Delaktighet för kunskapens skull
Nyttoaspekter behöver dock inte ses som stridande mot rättighetsperspektivet. Demokrati och medborgerliga rättigheter kan motiveras av nyttan i form av ett bättre fungerande beslutsfattande i samhället
4
. Som grund för idén om barns delaktighet kan alltså ligga att de beslut som fattas om barns liv blir bättre om barns röst blir hörd. Den utredning som denna artikel är ett bidrag till handlar om barns boendesituation. Att hemsituationen och villkoren för barns boende hör till det som enligt barnkonventionen berör barn, och alltså enligt konventionen bör omfattas av rätten till delaktighet, kan det knappast råda någon tvekan om. Man kan med fog hävda att barn i kraft av sin begränsade rörlighet på egen hand och den lokala förankring som oftast gäller barns sociala liv med jämnåriga, familj, barnomsorg, skolgång och organiserad fritid i betydligt högre grad än vuxna är knutna till sitt bostadsområde. Man kan därmed med goda skäl anta att konsekvenserna för barn av en flytt och än mer av hemlöshet dvs. avsaknad av en fast bostad, kan vara både annorlunda och mer omfattande än för en vuxen. Den högre graden av lokal förankring av ett sammansatt socialt liv kan också antas innebära att barn som regel har bättre kännedom om många aspekter av den lokala miljön som sådan och då inte minst förstås vad den betyder för barnet och dess relationer
5
, vilket i sin tur kan
antas ha betydelse för så grundläggande livsaspekter som identitet och social status. Den demokratiska nyttoaspekten talar därmed för att i konsekvensbedömningen av beslut när det gäller barns boende är deras röst en viktig källa till kunskap. För socialtjänsten
2
Se exempel i Margareta Bergström & Inger Holm Den svårfångade delaktigheten i skolan.
Ett ungdomsperspektiv på hinder och möjligheter. Linköpings Universitet, 2005.
3
SOU 2000:1:En uthållig demokrati!; Näsman, 2004; Bergström & Holm, 2005.
4
5
Gill Valentine Public Space and the Culture of Childhood. Aldershot.Ashgate, 2004.
som myndighet kan det i sammanhanget handla om både sådan nytta och att tillgodose barns rättigheter enligt barnkonventionen.
Mot denna bakgrund diskuteras i denna artikel frågan om olika sätt att se på barn som informanter. Avsikten är i första hand att utifrån en process där barn är informanter synliggöra olika perspektiv och deras konsekvenser. Artikeln tar sin utgångspunkt i den aktuella utredningens problemfokus men förs i huvudsak på en mer generell nivå.
De barn som är utsatta
Den aktuella utredningen är sprungen ur en tidigare utredning om ekonomiskt utsatta barn
6
. Till den ek onomiska utsattheten kan höra en risk att av ekonomiska skäl behöva flytta till en billigare bostad eller att tvingas från sin bostad pga hyresskuld, vilket kan resultera i hemlöshet dvs. att barn saknar fast bostad. Till detta kan också höra att familjen splittras. Det är alltså barn som är utsatta vad gäller bostads- och familjesituationen som är i fokus här. Att vara utsatt innebär att problem förläggs utanför individen dvs. barnen själva ses inte som bärare av problem. Problemen finns och orsakas i barnens omgivning. Att vara utsatt är dock inte nödvändigtvis att vara ett offer. Utsatthet innebär en risksituation men risken behöver inte realiseras. Barnets roll som informant kan bland annat handla om att ge förutsättningar för ett beslutsfattande där barnet inte blir ett offer för de aktuella riskfaktorerna.
Passiva eller aktiva offer?
Offerstatus har i dagens samhällsdebatt en negativ klang. Att vara ett (värdigt) offer ses som en position präglad av passivitet, maktlöshet och beroende. Offret är ett objekt och fråntas därmed aktörsstatus, vilket kan ses som degraderande och identitetskränkande. Denna diskussion som inte minst förekommer inom feministisk forskning om våldsutsatt a kvinnor
7
, finns också i barn-
domsforskningen där den knyts till den senare barndomsforsk-
6
Ekonomiskt utsatta barn. Socialdepartementet. Stockholm, 2004.
7
T ex diskuterar Elisabeth Lindberg i ”Att explicitgöra det implicit sagda – i självmordsnära
kvinnors tal om offerskap, kön och sexualiserat våld.” Sociologisk Forskning nr 3, 2003, s. 57– 75 hur föreställningar om det värdiga offret i förbindelse med könskulturella normer gör det svårt för kvinnor att hantera sin erfarenhet som offer.
ningens ifrågasättande av synen på barn som ”not yets” eller ”human becomings”
8
. Ett sådant perspektiv tar fasta på vad barn ännu inte är eller kan och frånkänner därmed barn aktörsskap och kompetens medan den vuxne står för kompetens och ansvar för barnets utveckling och därmed får tolkningsföreträde när det gäller vad som är en god barndom
9
. Den sk nya barndomssociologin har som en av sina grundläggande ståndpunkter bland annat betonat ett intresse för barns aktörskap (agency): ” Rather than reinforce views of children’s incompetence by portraying them as victims, we have to develop methods which allow us to explore children’s capacities, needs and interests fr.o.m. their own point of view.”
10
Barn
ses som aktörer som deltar i att skapa sin egen barndom
11
psykologin finns de som tar avstånd från tidigare forskning som inte tillerkänt barn ko mpetenser
12
. Dessa persp ektiv problematiseras å sin sida dels för att (ibland) demonisera vuxna och då särskilt föräldrar i en bild av generationsmotsättning dels för att tillmötesgå en vuxenvärlds intresse av att slippa ansvar och skjuta över det till de självständiga och kompetenta barnen som då får bära skulden för sina egna misslyckanden
13
.
De polariseringar som dessa diskussioner stundtals landar i skapar onödiga problem för den fortsatta utvecklingen av förståelsen av utsatta barn. En tydligare hantering av de relationella aspekterna kan förhoppningsvis leda förbi en del blindskär. För att återgå till frågan om offerstatus. Offerbegreppet är relationellt och handlar om att skuld förläggs, åtminstone delvis, utanför offret. Man är offer för omständigheter eller för andras gärningar, som då är gärningsmän. Offerskapet är inte oförenligt med aktörskap, vilket inte
8
Jens Qvortrup “Childhood Matters: An Introduction”, Qvortrup, J. et al (eds) Childhood Matters. Social Theory Practice and Politics. Aldershot. Avebury, 1994, 1–23: s. 4; The sociology of childhood. Barndomsprojektet 2/87. Esbjerg. University centre of South Jutland, 1987, s. 5.
9
För kritik av detta perspektiv se Alan Prout & Alison James A new Paradigm for the
Sociology of Childhood? Provenace, Promise and Problems, i Alison James & Alan Prout (red) Constructing and Reconstructing Chilhdood: Contemporary Issues in the Sociological Study of Childhood. London. Falmer press, 1990; Kenneth Hultqvist Förskolebarnet. Stockholm. Symposium Förlag, 1990; Berry Mayall (red) Children’s Childhood: Observed and Experienced. London. Falmer press. 1994; Alison James, Chris Jenks & Alan Prout Theorizing Childhood. Cambridge. Polity Press, 1998.
10
Nigel Thomas & Claire O’Kane “ The Ethics of Participatory Research with Children.” Children & Society. Vol. 12. s. 336–348: 346
11
Se tex Barrie Thorne Gender Play: Girls and Boys in School. Buckingham: Open university press: 1993; Jens Qvortrup m fl. Childhood Matters. 1994.
12
Dion Sommer Barndomspsykologi København: Reitzlers forlag. 1996, 2005
13
Se tex A.-L. Lindgren & Gunilla Halldén ”Individuella rättigheter; autonomi och beroende. Olika synsätt på barn i relation till FN:s barnkonvention” Utbildning & Demokrati, Vol. 10. nr2 , 2001. s. 65–79.
minst den victimologiska forskningen visat. Ett offer kan vara aktivt i det samspel med omgivningen som leder till offerskapet genom att försöka förebygga, tolka vad som sker, bidra till det, försöka förhindra det, mildra konsekvenserna, hantera det för sina egna syften osv. Beteckningen offer säger dock oavsett detta att det finns en skuld som ligger utanför offrets ansvar
14
. At t analysera förloppet och offrets handlande i detta innebär inte med automatik att en gärningsman kan fritas från ansvar och skuld. Att söka en förståelse av förloppet innebär inte i sig att gärningen ursäktas eller bortförklaras. Att beteckna offret som offer innebär å andra sidan inte heller att offret frånkänns aktörskap liksom att det att tillerkännas aktörskap inte med automatik innebär ansvar och skuld. Barns aktörskap i utsatta situationer kan t.ex. snarare handla om att försöka uppfatta och förstå det som sker och att använda strategier för överlevnad
15
.
Barn kan alltså ses som aktörer och tillskrivas kompetenser att delta i skapandet av sin livssituation och av sig själva som barn, samtidigt som deras position som barn i barndomen som livsfas i livsförloppet kan läggas till grund för en förståelse av deras beroende och tom utsatthet pga begränsningar i deras maktresurser och handlingsutrymme jämfört med vuxna. Denna sammantagna bild av barns position motiverar både ett utrymme för barns delaktighet och ett ansvar för vuxna.
Ett värdeladdat område
Att tala om barns utsatthet innebär att uttrycka sig normativt. En term som utsatthet är ett negativt värdeomdöme om barnens situation som riskfylld, vilket grundar sig i föreställningar om vad som är en god barndom. Flera av de termer som används inom det aktuella området såsom vräkning och hemlöshet har likaså en självklart negativ klang. Att tala om hemlöshet och inte om att ”inte ha någon fast bostad” innebär också att anknyta till diskursen om ”Hemmet” som har starkt positiva och känslomässiga associationer. Då den grupp som utsätts för dessa givet negativa företeelser dessutom är barn förstärks den negativa prägeln, eftersom rådande diskurser tillskriver barn en sårbarhet och ett beroende
14
Uttrycket offer för sin egen dumhet har sitt sting just för att offerskapet kopplas till egen skuld.
15
Se tex Audrey Mullender et al. Children’s Perspectives on Domestic Violence. London: Sage: 2002.
som vuxna förväntas svara mot genom att ge skydd och omsorg. Den sentimentalisering och sacralisering av barndomen som utvecklats i västvärlden enligt Zelizer (1985) bidrar till detta
16
. A tt tala om barn som offer i sammanhanget stärker givetvis värdeladdningen ytterligare och kan leda till ett sökande efter den ”skyldige”. Uttrycket ”mitt hem är min borg” visar dessutom att det kan vara just hemmet som inkarnerar den trygghet som förväntas prägla en god barndom, vilket laddar innebörden i att barnfamiljer vräks från sitt hem och att barn blir hemlösa. Vi rör oss alltså på ett i högsta grad värdeladdat område, vilket i sig behöver diskuteras i relation till barns roll som informanter både vad gäller förutsättningarna för barn att få komma till tals och hur det barn berättar tolkas och används. Detta område som hämtar sin moraliska laddning från tre domäner: att det handlar om barn, om hemmet och om utsatthet och offerskap, kan vara lockande för en problematik som beskrivits som moralisering snarare än moral i nedanstående mening:
Sentimentalization and moralization are something else; they indicate a preoccupation with sentiments or morality as such, rather than being authentically connected to a particular subject, such as children or childhood. Moralization is cynical exploitation of morality to the disadvantage of presumed benificiaries of a moral standpoint. Its performers show off, betraying the subject of the performance – in this case children – by instrumentalizing them for alien purposes. Moralization is a form of self-presentation at the cost of a genuine representation of children’s interests.
17
Ett typiskt exempel på detta är politikers barnkramande under valkampanjer, men även yrkesgrupper som har barn som föremål för sitt arbete kan agera i egen sak med utnyttjande av barn på detta sätt i sken av ett engagemang för barnens sak
18
. Detta fångas upp i Roger Harts diskussion om den skenbara delaktighet barn ges när de av vuxna används som dekoration och maskotar eller manipuleras att delta aktivt t.ex. i en demonstration utan att veta vad det handlar om
19
. Det ökade politiska intresset för barn och barndom i
16
Viviana A. Zelizer Pricing the Priceless Child. The Changing Social Value of Children. Princeton: Princeton University Press, 1985.
17
Editorial. Moralization and morality. Childhood. Vol. 7(4): 395–399.
18
Aa:395–396, Elisabet Näsman ”Vuxnas intresse av att se med barns ögon” i L. Dahlgren & K. Hultqvist (red) Seendet och seendets villkor. En bok om barsn och ungas välfärd. Stockholm. HLS Förlag, 1995. s. 279–304.
19
Roger Hart (1997): Children’s participation: - from tokenism to citizenship. Firenze: UNICEF international Child Development Centre: 41, 1997.
FN, Europarådet och EU liksom i olika ideella organisationer under de senaste decennierna kan öka lockelsen i den här typen av utnyttjande. Barn kan användas som informanter i dessa syften utan att det bidrar till deras delaktighet och utan att det gynnar deras intressen. Att barn är informanter kan dock ha fler innebörder beroende på vilken typ av barnperspektiv som är utgångspunkten.
Barnperspektiv
Att låta barn vara informanter kan ses som ett sätt att inta ett barnperspektiv, men begreppet har fler möjliga innebörder. Som en parallell till utvecklingen mot genusforskning kan man se redan det att över huvud taget intressera sig för och se barn som ett grundläggande barnperspektiv. Att t.ex. lyfta fram barn som en egen statistisk enhet och synliggöra hur många barn (och vilka kategorier av barn) som lever under olika villkor är att ge uttryck för en form av barnperspektiv, som kan bidra till en förändrad bild av den situation som råder i samhället
20
. Vad gälle r ekonomisk utsatthet kan t.ex. andelen utsatta barnfamiljer vara mindre än andelen utsatta barn. Genom att låta barn ingå som en ”egenskap” hos en familjeenhet snarare än att räknas som individer kan alltså den ekonomiska utsattheten i barnpopulationen underskattas. Att basera bilden av barns villkor på statistik där barn ses som en egenskap hos vuxna (förvärvsarbetande kvinnor med barn 0–7 år) eller hushåll kan också innebära att fokus hamnar på de vuxnas villkor snarare än på barnen. Barnen ’familialiseras’
21
.
Barns behov och barns bästa
Att ta hänsyn till vad man ser som barns behov är en fördjupning av barnperspektivet som kan sägas förstärkas i kravet på att se till barns bästa i beslutsfattande som berör barn. Vem som ska bedöma vad som är barns bästa och utifrån vilka utgångspunkter är dock öppet för tolkning. Det handlar om föreställningar om vad ett barn och barndom är och hur en god barndom ska vara. Som grund för vuxnas anspråk på tolkningsföreträde kan finnas såväl olika veten-
20
Jens Qvortrup (red) Børn i statistikken. Seminarrapport. Nordisk Ministerråd 1989:47.
21
Leena Alanen :Modern Childhood? Exploring the ’Child Question’ in Sociology. University of Jyväskylä, 1992. s. 93.
skapliga perspektiv, ideologiska och religiösa föreställningar och relationsbaserade utgångspunkter som föräldraskap eller olika professionella och intressebaserade relationer till barn
22
. Synen på i vad mån, när, hur, varför i vilka frågor och i vilka sammanhang barn ska få ett ord med i laget kan variera mellan olika positioner.
En barnståndpunkt och barns ståndpunkt
Ett barnperspektiv kan därtill bestå av att i sin tolkning av olika fenomen i samhället ta sin utgångspunkt i barn som social kategori och social position. Liksom en feministisk ståndpunktsforskning kan ett sådant barnperspektiv på samhället bygga på en fördjupad tolkning av under vilka villkor och i vilka livsmönster barn lever och vad det då kan antas innebära i form av barns erfarenheter och tolkningar av samhällsfenomen
23
. Detta perspekti v kan, men behöver inte, bygga på information från faktiska barn utan kan utgöras av en teoretiskt grundad förståelse och/eller empirisk kunskap om barn snarare än från barn. Det är tom tänkbart att hävda att barn som själva befinner sig i barnpositionen inte fullt ut kan frigöra sig från den och därmed reflektera över och förstå vari den består utan att det behövs en utanförståendes blick och/eller teoretisk medvetenhet för att kunna förstå i meningen förhålla sig kritiskt reflekterande till den. Detta kan ses som en parallell till diskussioner om vad som kallats falskt medvetande, diskussioner som också förts både i relation till klass och kön. Det går också att hävda att en vuxen aldrig som grund för sin förståelse och sitt agerande kan inta ett barnperspektiv i meningen barns eget perspektiv då den vuxne alltid måste göra en tolkning av det barnet förmedlat och att denna tolkning alltid färgas av den vuxnes förståelseramar. Även om förmåga till rolltagande, dvs. att tänka sig in i en annans position och se världen utifrån den, är en grundläggande mänsklig förmåga enligt t.ex. symbolisk interaktionistisk tradition, går detta rolltagande aldrig att genomföra fullt ut utan bygger på olika genvägar i form av bl.a. schabloner för tolkning
24
. At t vända sig till barn och ingå i en kommunikation med barn är ändå även vid denna reservation en annan typ av barnperspektiv än de tidigare nämnda, då det åtminstone ger någon typ av
22
Näsman, 1995.
23
Alanen, 1992.
24
Näsman, 1995.
handlingsutrymme till barnen själva och därmed möjlighet att i någon mån bryta den vuxnes schablontänkande. Vuxnas återkommande förvåning över vad barn visar sig vet och kunna när de blir tillfrågade bekräftar en sådan möjlighet
25
. Det är denna typ av barnperspektiv vi nu går vidare med, men också inom denna kategori där alltså barn är informanter, kan det finnas olika möjligheter, vilket bland annat knyter an till diskussionen ovan om rättighet och nytta.
Vuxnas intresse av barn som informanter
Barn kan ingå som informanter i olika sammanhang där det motiveras av olika kunskapsintressen, placeras inom olika tolkningsramar och föranleder olika förhållningssätt, vilket diskuteras nedan.
Om hälsa och utveckling
Barn och barndom har i hög grad varit områden för psykologi och medicin. Den medicinska och psykologiska vetenskapen har utifrån sina respektive discipliner utvecklat teorier om barns normala utveckling, vad som utgör problematiska avvikelser från denna, vilka symtom som indikerar sådana problem och vilka procedurer som kan användas för att konstatera om barn utvecklas normalt eller inte. En del av dessa procedurer omfattar att inhämta information genom kommunikation med barnet. Barn blir alltså i det sammanhanget informanter för att tillgodose ett kunskapsintresse om barns hälsa och utveckling. Tolkningsramarna är förankrade i disciplinerna och innebär att barns uttryck tolkas diagnostiskt dvs. att när t.ex. ett barn med alkoholmissbrukande förälder ritar en teckning där en person med en flaska i ena handen lyfter den andra mot ett hukande barn kan det tolkas som uttryck för emotionell utveckling eller psykisk ohälsa, snarare än som kommunikation av ett avsiktligt meningsbärande innehåll. Tonvikt i analysen kan läggas på hur barnets teckning är gjord såsom storleken på figurerna och deras placering på pappret, snarare än på vad det hela föreställer.
Hälsoperspektivet kan också läggas till grund för att barn får göra sin röst hörd utan att det finns något kunskapsintresse vad
25
Elisabet Näsman & Christina von Gerber ”Det angår ju oss” – Barnperspektivet. Linköpings universitet, 2003a.
gäller det barn berättar. Det kan anses som ”bra” för barn att få känna sig delaktiga på detta sätt även om det sedan inte har någon betydelse utöver detta. Barns delaktighet motiveras alltså av ett terapeutiskt intresse.
En annan disciplin som också har en stark ställning inom barndomsområdet är pedagogiken. Ett kunskapsintresse vad gäller barn som informanter kan pedagogiskt vetenskapligt handla om att få kunskap om barns normala utveckling av t.ex. begrepp inom ekonomi. Inom skolsystemet kan intresset vara att diagnostisera för att få en bild av barns utvecklingsnivå och utvecklingsprocess samt att examinera för att se hur väl barn tillgodogjort sig de kunskaper skolan avser förmedla med olika pedagogiska metoder. Barn kan dock även tänkas vara informanter som en del i en fostran till medborgarskap dvs. att det egentligen inte handlar om ett kunskapsintresse utan om ett övningsmoment eller en upplevelse som kan ses som gynnsam för barns utveckling till medborgare. Bristen på intresse för vad barnen egentligen kommunicerar har här en parallell till det hälsobefrämjande intresset som nämns ovan. Liksom i fråga om det diagnostiska perspektivet handlar kunskapsintresset och det fostrande intresset i liten utsträckning om att reellt vara intresserade av vad barn förmedlar som likvärdig kommunikation i den mån inte medborgarskapsperspektivet grundas på ett rättighetsperspektiv snarare än eller i tillägg till ett fostranperspektiv, vilket också kan gälla i skolan utifrån dess myndighetsansvar.
Om barns version och åsikt
Det rättighetsperspektiv som denna artikel inledningsvis refererade till omfattar både barns rätt att bli informerade, att få göra sin röst hörd och att få den beaktad, vilket kan ses som ett i första hand etiskt motiverat kunskapsintresse för barns uppfattningar och vilja. Barn tillskrivs rätt till delaktighet i frågor som berör dem trots sin ställning som omyndiga och därmed juridiskt underordnade vuxna, framför allt föräldrarna. När barnkonventionen tillämpas i svenska myndigheter används begreppet barns perspektiv för att betona vikten av att barn själva tillfrågas så att deras uttalade vilja och bedömning kan inhämtas och dokumenteras. Barn tillskrivs alltså både en kompetens att uppfatta, bedöma och beskriva sin situation och ett aktörskap i form av en viljeyttring, dock enligt konventionens text med en reservation med hänvisning till barnets ålder
och mognad. Detta får tolkas som att låg ålder och låg grad av mognad innebär ett minskat krav på att ge barnet röst och/eller beakta det barnet uttrycker (se vidare nedan).
Med aktörsperspektivets ökade utrymme så som i barnkonventionen fogas alltså till kunskapsintresset ett intresse för att barn ska göras delaktiga. Informantskapet ska innebära möjlighet till påverkan dvs. ett aktörskap inte bara som informant utan också som deltagare i beslut. Som nämnts kan detta också se som en fråga om att förbättra beslutsfattandet. Kunskapsintresset kan handla om en föreställning om att barn är ”experter” på sin egen livssituation dvs. att de sitter inne med fakta om sitt liv som vuxna kan sakna. Tidigare har i hög grad vuxna i barns närhet setts som de bästa informanterna om barns liv men alltmer tillfrågas nu barn själva och exempel lyfts fram som visar att t.ex. föräldrars och barns svar på samma sakfråga kan skilja sig åt. En av de första att formulera barns expertstatus när det gäller barndomen var Per Tiller
26
. Så sent som 1996 presenterades dock en avhandling om bland annat barns utemiljö som baserade sin analys av barns liv helt på mödrar som informanter utan att problematisera detta
27
. Levn adsnivåundersökningen riktad till barn utgör sedan 2000 ett värdefullt bidrag till att tillgodose denna typ av kunskapsintresse i Sverige
28
. In om ramen för detta kan man särskilt nämna frågan om barns upplevelser, bedömningar och vilja som punkter där barn kan bedömas som en bättre källa till kunskap, vilket även kan motiveras utifrån rättighetsperspektivet. Som exempel kan nämnas vilka sociala relationer barn har i sitt bostadsområde och i barndomens institutioner som förskola och skola och vilken betydelse dessa relationer till såväl vuxna som andra barn i olika åldrar har enligt barnen. Över huvud taget innebär detta kunskapsintresse en bedömning av att det är rimligt att utgå ifrån att barn själva är de som bäst vet hur de uppfattar det som sker i deras liv. Återstår att skapa en situation där de är beredda att dela med sig av och får stöd att förmedla detta.
26
Se bla Per Tiller ”Barns ytringsfrihet og bruk av barn som informanter.” Barn. Nr. 4, 1984; ”Barn som sakkyndige informanter.” i M. Kjær (red) Interview med børn. Socialforskninginstituttet. Rapp. 88:9, Köpenhamn, 1988.
27
Ulla Jergeby Offentlig miljö som arena och kuliss: att se, bli sedd och mötas på stadens offentliga och bostadsnära platser. Almqvist & Wiksell International, 1996.
28
Se SOU 1991:51 Barns och ungdomars välfärd. samt senare rapporter från Levnadsnivåundersökningarna vid SOFI samt ULF-undersökningarna vid Statistiska Centralbyrån.
Barns eller vuxnas subjektiva sanning?
Här kan man dock se en glidning där den postmoderna frågan om vad som är verkligt aktualiseras. Att i hermeneutisk och fenomenologisk anda utforska hur barn själva uppfattar och bedömer fenomen som hot om vräkning och hemlöshet är en sak. Att lägga detta till grund för påståenden om sakförhållanden i en verklighet utanför informanten är en annan. I det senare fallet kan vittnespsykologisk kunskap ligga till grund för ifrågasättande av barns tillförlitlighet. Utvecklingsperspektivet på barn som blivande vuxna och alltså utan den mognad och kompetens den vuxne normalt antas besitta kan då läggas till grund för en misstro mot barn som informanter i sakfrågor, vilket i hög grad var grunden för att barn inte sågs som trovärdiga informanter tidigare. De ansågs inte t.ex. kunna skilja på fantasi och verklighet, ha svårt att rätt uppfatta vad som sker eller lätta att manipulera. Senare forskning har givetvis bidragit till att belysa detta djupare. En del har lyft fram barns svårighet att berätta om sådant de saknar språk för och som av vuxna i deras närhet framställs som något annat eller över huvud taget inte alls får beröras, en diskussion som förs i termer av att ogiltiggöra eller giltiggöra barns erfarenheter, något som synliggör behovet av grannlaga metoder för att möjliggöra för barn att berätta vad de varit med om när det gäller tabuiserade områden
29
. Andra studier har prövat frågan om manipulation och visat på barns förmåga att motstå beskrivningar som motsäger deras egen e rfarenhet
30
. Åter andra har bidragit med kunskap om hur barns beroende av sina föräldrar kan påverka deras strategier för vad de vill berätta och väckt diskussion om huruvida det rör sig om beroende eller som tidigare ofta nämnts: lojalitet
31
. Här finns alltså anledning att reflektera över vilken typ av fråga saken gäller och utifrån det med hjälp av den befintliga forskning bedöma hur relevant detta ifrågasättande av barns tillförlitlighet är. Till det kan också sägas att i vissa frågor finns ingen alternativ kunskapskälla, alltså liksom är fallet när det gäller hur barn uppfattar och bedömer fenomen. Här är det alltså
29
Halldis K. Leira Fra tabuisert trauma til anerkjennelse og erkjennelse. I & II, Tidsskrift for Norsk Psykologforening, vol. 27. 1990 s 16–22, 43–55, Nea Mellberg När det overkliga blir verklighet. Mödrars situation när deras barn utsätts för sexuella övergrepp av fäder. Umeå: Boréa bokförlag, 2002.
30
Stephen J. Ceci & Maggie Bruck Jeopardy in the Courtroom. A scientific analysis of children’s testimony. American Psychological Association. Washington DC, 1995. s.298..
31
Anne Solberg Hvordan forholder barna seg til vold i hjemmet? – noen lærdommer fra en norsk intervjundersøgelse. Paper presenterat vid Xx Göteborg, 2005.
inte ett alternativ att låta bli att använda barn som informanter. Istället handlar det om att pröva hur det barnen berättar ska tolkas.
Ett annat argument kan vara att även vuxnas utsagor kan vara otillförlitliga av en rad liknande skäl. Alternativet att tillfråga en vuxen i barnets närhet kan alltså inte ses som ett sätt att lösa frågan om tillförlitlighet. I postmodern anda kan också frågan lyftas bortom den om tillförlitlighet genom att hävda att all förståelse görs från en position.
Informanttriangulering
Metodiskt kan denna typ av problem om inte lösas så dock hanteras på ett fruktbart sätt genom informanttriangulering
32
dvs. att
fråga olika informanter om samma fenomen. Detta kan med fördel användas för en mer kvalificerad diskussion om t.ex. en familjs sociala förhållanden. Tanken är alltså inte att ge de vuxnas t.ex. föräldrars svar tolkningsföreträde utan att analysera de likheter och skillnader som framkommer mellan barn och föräldrar, vilket kan göras utifrån vetenskapligt grundad kunskap om deras olika villkor och utgångspunkter i relation till det aktuella fenomenet. Hur uppfattas samma verklighet från deras olika perspektiv? Vad kan man se från deras olika positioner? Som validering handlar det alltså inte om att enkelt ställa svaren mot varandra utan om en mer djupgående problematiserande analys. Därutöver kan det för förståelse av barns villkor i sig vara av intresse att se hur fenomen ser ut från de olika perspektiven, som parallell till analyser av ”hans och hennes äktenskap”. Här blir de olika informanternas svar kompletterande i trianguleringen snarare än validerande. Ett sådant synsätt undgår en del av kritiken mot sk tribal barnforskning där barn studeras som om de vore en folkstam skild från andra och utvecklande sin egen kultur oberoende av vuxna
33
. I samklang med Rogers Harts argument för att den högsta formen av delaktighet för barn omfattar ett samspel med vuxna
34
, kan man argumentera
för att analysera barns kommunikation i ett sammanhang som ser
32
I metodsammanhang användes begreppet triangulering tidigt för validering, men begreppet har sedan vidgats till att omfatta fler olika syften och trianguleringsvägar. Se t ex Martyn Hammersley & Paul Atkinson Ethnography. Principles in practice. London. Routledge, 1995.
33
James, Jenks & Prout aa.
34
Hart aa.
även till vad vuxna kommunicerar inte minst för att vuxna i hög grad formar barns liv.
Vad betyder det barnen kommunicerar?
Om vi nu bortser från de utgångspunkter som saknar intresse för vad barn säger och främst ser till att de säger något, vad betyder då det som barnen kommunicerar i de olika sammanhangen och hur tolkas det? Synen på vad det barn förmedlar betyder hänger givetvis samman med vilket perspektiv som tillämpats så som redan beskrivits ovan.
Tecken på avvikelse eller normalitet
Ur ett diagnostiskt perspektiv handlar det om att utläsa tecken på hälsa respektive ohälsa, utveckling respektive utvecklingsstörning eller kunskapsnivå respektive kunskapsluckor. Tolkningen kan ske utifrån psykologisk och medicinsk teoribildning som gett indikatorer och standardiserade skalor för barns normala utveckling. I skolsammanhanget finns här uppsatta kunskapsmål som är årskurs- och åldersrelaterade och därmed tjänar som motsvarande normalstandard för barns utveckling. Bedömningens resultat ligger sedan till grund för en värdering av om det finns en problembild hon barnen och om så är fallet en grund för bedömning av behov av stöd och behandlingsåtgärder. Problembedömning kan i hög grad bygga på statistiska generaliseringar om normalitet, där en problematik gäller hur neutrala mätinstrumenten och normerna är i förhållande till barns bakgrund t.ex. etnisk och klassmässig tillhörighet, kön etcetera
35
. Ett annat pro blem är var och på vilka grunder gränsen dras mellan det som kan ses som normala individuella variationer och det som ses som problematiskt. En annan fråga är hur giltiga bedömningar som tagits fram inom en viss kontext som skolan är för bedömning av barnen i andra sammanhang? Finns problemen
35
Inom barndomsforskningen ökar uppmärksamheten på behovet av att se till mångfalden av barndomar: Allison James & Alan Prout ”Introduction” i A. James & A. Prout (red) Construction and Reconstructing Childhood. Contemporary Issues in the Sociological Study of Childhood. London. RoutledgeFalmer, 2003. s. ix–xvii; Carol Smart et al. The changing experience of Childhood. Families and Divorce. Cambridge. Polity Press, 2001; Anna-Liisa Närvänen & Elisabet Näsman Doing age, doing childhood. Performing or contesting the age order. Paper presenterat på Childhoods 2005, International conference, Oslo, Norway, June 29 – July 3, 2005.
hos barnet, i miljön eller i relationen mellan individ och den specifika miljön? Är ett barns mognads- och kompetensnivå i skolan densamma som på gården i bostadsområdet
36
?
Barns version i ljuset av mognad
Ur rättighets- och delaktighetsperspektivet kan i barnkonventionens ansats ligga en syn på barnens utsagor som kunskap om deras uppfattningar, erfarenheter och vilja. Reservationen som görs med hänvisning till både ålder och mognad innebär dock en oklarhet som kan ha betydelse för de olika sammanhang där konventionen ska tillämpas. Kronologisk ålder saknar mening i sig, men kan ses som en praktiskt användbar indikator på den mognad som också nämns som faktor, men som det kräver mer att pröva som sådan
37
. I rättsystemet och många andra formellt reglerade sammanhang används ålder som en enkel gränssättare och fungerar därmed som en väl etablerad och socialt accepterad diskriminerande faktor. (Åldersdiskriminering som något negativt har främst diskuterats vad gäller äldre.) I vissa sammanhang används dock mognadsbedömningar av barn t.ex. i samband med vårdnadstvister. Vad är det då som ålder/mognad ska påverka? Ska både rätten att bli hörd och att få sina synpunkter beaktade bedömas tillsammans eller var för sig. Ser man till vårdnadstvister är intrycket att det ges en vidare syn på rätten att bli hörd än på rätten att bli beaktad, vilket kan tänkas hänga samman med att i de sammanhang där mognaden i sig bedöms behövs ett underlag som bland annat kan bestå i att barnet hörs. Detta innebär att det barnet förmedlar ligger till grund för bedömningen av dess mognad och därmed om det sagda ska beaktas. Risken förefaller stor att rättighetsperspektivet här kan blandas samman med ett diagnostiskt perspektiv och att en diagnostisk bedömning som bygger på en förutbestämd uppfattning om vad som är barns bästa, kan leda till att om det barnet säger inte stämmer med den vuxnes uppfattning om vad som är till barnets bästa, ses det samtidigt som uttryck för att barnet brister i mognad och att det barnet säger därmed inte behöver beaktas. Den vuxnes uppfattning om vad som är bäst för barnet kan därmed inte ifrågasättas utifrån barnets röst.
36
Bergström & Holm aa.
37
Näsman, 2004.
Som barn eller framtida vuxna, nu eller sedan
Talet om ålder och mognad inför här den utvecklingsdimension som i så hög grad präglar den dominerande förståelsen av barndomen. Barndomen beskrivs ofta som en period av uppväxt. Barndomens villkor är uppväxtvillkor eller utvecklingsvillkor. På så sätt präglas tänkande kring barn och barndom i hög grad av ett framtidsperspektiv som innebär att vad som är viktigt och problematiskt bedöms i relation till kons ekvenserna för denna framtid
38
.
Barndomstidens betydelse kan också se olika ut för barn där tre år kan utgöra halva livet medan det är en mycket liten del av en vuxens liv. Enligt den sk nya sociala barndomsforskningen finns här en risk för ett bortseende från en del av barns villkor under barndomen till förmån för det som antas ha betydelse för livschanserna i det framtida vuxenlivet. Detta kan alltså innebära en möjlighet till olika tidshorisonter vad gäller uppfattning om vad som är barns bästa. Vuxnas framtidsfokus behöver inte överensstämma med barns uppfattning som mer grundas i situationen här och nu, även om också barn tidigt kan uttrycka en uppfattning om barndomen som en passage på väg mot vuxenlivet och se ett långsiktigt framtidsperspektiv som viktigt
39
. I det kan dock också för barns del ligga framtida barndomsvillkor. Denna spänning kan illustreras då barns synpunkter ses som viktiga ur ett rättighetsperspektiv med det framtidsorienterade perspektivet att barnen är framtiden som argument. Det är barnen som får leva med konsekvenserna av de långsiktiga beslut som fattas och därför ska de tillfrågas. Barn kan på så sätt ses som representanter för framtidens vuxna och därmed underförstått få stå för de val dessa framtida vuxna skulle göra om de funnes här i dag. Barnen görs alltså delaktiga inte som barn utan som ställföreträdare för vuxna. Hur och i vad mån tar dessa barn de facto ställning utifrån sin barndomsposition, alltså ett barnperspektiv i nuet eller rentav utifrån en bild av framtida barns villkor och inte i relation till sin framtid som vuxna? Representationsproblem dyker även upp när barn ska representera barnperspektivet i meningen ”Barns perspektiv”, om barnkategorin hanteras som vore den homogen så att vilka barn som helst kan ingå i en panel och presentera barnperspektivet som delaktiga i beslut som berör barn i allmänhet eller som kollektiv. Här kan
38
Näsman, 1995.
39
Elisabet Näsman & Christina von Gerber Kan små barn handla själva? Linköpings universitet, 2001.
finnas en risk att de barn som får representera kategorin hämtas ur en specifik del av populationen och att därmed många barns perspektiv inte beaktas. Barnkonventionen talar i singular om barnets rättigheter och det blir då snarare det enskilda barnets rätt till delaktighet i de frågor som specifikt berör just det barnet.
Barns partsinlaga
Oavsett om det handlar om enskilda barns frågor eller mer generella kan rättighetsperspektivet innebära att se och väga in barns utsagor som en form av partsinlaga. Att barn tolkar subjektivt utifrån sin position och perspektiv är liksom att deras uppfattning färgas av deras värderingar och intressen, då inte något problem eftersom en partsinlaga förväntas vara just partisk. Den ska efterfrågas, dokumenteras och föras vidare för att ingå i beslutsprocessen. Att tillskriva barn aktörskap och se det barn säger som en typ av partsinlaga skulle innebära att den vuxne som inhämtar barnets utsagor inte ska använda dem diagnostiskt, formulera om dem eller göra en selektion utifrån en egen värdering av dem. En eventuell komprimering och förtydligande redigering ska underställas barnet för godkännande. Utsagorna förmedlas vidare så att värderingen av dem sker först i samband med ev andra underlag under beslutsfattandet.
Expertperspektivet ser det barnen säger som kunskap om faktiska förhållanden, erfarenheter och synsätt barn har. Även här är det viktigt att barnets utsagor inte förvanskas, men beroende på vilken grund som läggs för tolkningen kan ett mer kritiskt förhållningssätt ingå i en mer långgående tolkningsprocess, så som nämndes ovan i samband med de olika barnperspektiven. Barnets utsagor kan ses som ett grundmaterial i en common-sense-mässig eller en teoretiskt baserad analys av varför barnen har en viss bild av sin situation, uppfattning om den och viljeinriktning i sammanhanget. Här finns möjlighet att förhålla sig kritiskt utifrån t.ex. föreställningar om barns begränsade kunskaper, begreppsbildning, resurser att söka kunskap utanför sin närmaste omgivning samt utsatthet för påverkan genom det beroendeförhållande som råder mellan barn och vuxna. Detta kritiska perspektiv kan ta hjälp av det diagnostiska perspektivet så att barns utsagor ses i ljuset av deras mognad, psykiska hälsa osv. Det diagnostiska perspektivet är här dock främst till för att värdera sakinnehållet som sådant och inte
att använda utsagorna för att ställa diagnos. Problematiken med att det ändå kan omfatta ett utvecklingsperspektiv, som nämndes ovan kring konventionens rättighetsperspektiv, aktualiseras även av detta.
Maktaspekter på barn som informanter
Som redan framgått finns det maktaspekter på frågan om barns informantstatus. Det gäller dels frågan om barns villkor i samhället och familjen, som kan tas till intäkt för tolkning av det barn säger utifrån deras underordnade position med åtföljande problematisering av beroenderelationer, risker för manipulation, utnyttjande och bestraffning. Dels finns det maktaspekter i vilket förhållningssätt till barns informantskap de vuxna intar och vilka villkor de ger barnen.
Barns maktresurser och vuxnas tolkningsföreträde
Framhävandet av barns aktörskap kan ses i relation till en generell diskussion om sk empowerment av olika resurssvaga grupper i samhället, men det hänger inte bara på att barn är informanter utan beror på vilken roll de får inta som sådana. De perspektiv som mer har fokus på att och hur barn informerar än på vad de uttrycker ger vuxna tolkningsföreträde när det gäller hur barns uttryck ska tolkas och ger inte utrymme för barn att genom sin information vara aktörer i beslutsprocesser. Men även om kunskapsintresset är vad barn uttrycker och det ges utrymme för att eventuellt beakta deras vilja kan det finnas en rad begränsningar i barns maktresurser i sammanhanget
40
. Gäller det en formell beslutssituation finns ett regelverk och en organisation kring beslutet som utformats av vuxna och som det krävs kunskap och kompetens för att kunna agera framgångsrikt inom. I dessa liksom i en rad informella beslutssituationer är det i hög grad vuxna som dikterar dagordningen dvs. avgör vilka frågor som kan aktualiseras, vilka argument och kunskaper som räknas som relevanta för frågan, hur dessa ska inhämtas och presenteras för att vara giltiga, vilka alternativa beslut som är möjliga samt vad av allt detta som barn får inblick i och förståelse av liksom när i processen de får närvara om alls. Vuxna har
40
Näsman, 2004.
på så sätt i hög grad tolkningsföreträde när det gäller de beslutssituationer som berör barn. Frågan om kunskap, språk och annan kompetens är givetvis också ett fält där vuxna både har mer maktresurser och dessutom i hög grad bestämmer vad av detta barn får tillgång till. Vuxna utformar såväl den informella skolningen av barn inom familjen som den formella i skolsystemet och bestämmer därmed i stor utsträckning barns tankar. Demokratiutredningen förordar en sk deliberativ demokrati som kännetecknas av samtalet mellan fria och jämställda medborgare som den viktigaste komponenten och där allas kunskaper, erfarenheter och åsikter behövs för att nå bra beslut
41
. Delaktighet är ett nyckelbegrepp som omfattar en rad krav som går utöver att inhämta ett uttryck för barns perspektiv. Delaktighet förutsätter att få tillträde, tillgång till information, yttranderätt och att andra lyssnar respektfullt. Sammantaget ges om detta uppfylls möjlighet att uppleva ett meningsfullt deltagande och därmed delaktighet. Samtidigt förutsätts att den som blir delaktig förhåller sig på motsvarande sätt gentemot andra dvs. delaktighet är en relation med ömsesidiga rättigheter och skyldigheter. Här finns paralleller till tänkandet i Rogers Harts delaktighetsstege, som byggs upp utifrån fyra delaktighetsdimensioner: rätt till information, yttrande, initiativ och beslutsfattande
42
.
Att veta spelets regler och välja strategi
Delaktighetsbegreppets krav på politisk jämlikhet är svårt när det gäller en grupp som barn. Redan kravet på att bli informerad och genom öppenhet få tillgång till information är problematiskt
43
. Fö r att vara delaktig i beslut kan man anta att information kan behövas av olika slag t.ex. om vilken situation barnet befinner sig i, vilka frågor det gäller, vilka alternativ som står till buds och vilka följder dessa får, vilka argument och i vilken form som kan spela roll för beslut i frågan samt vilka resurser i övrigt barnet och andra deltagare har tillgång till. Den här typen av vittomfattande kunskap kan förutsättas för att barn ska kunna förstå och välja en strategi för att med framgång kunde utöva inflytande utifrån sin vilja samtidigt som informationen för att vara begriplig för barnen kan kräva en
41
42
Hart aa.
43
Näsman 2004, Elisabet Näsman & Christina von Gerber Från sparsgris till kontokort.
Barndomens ekonomiska spiraltrappa. Linköpings universitet, 2003b.
omfattande mer generell förkunskap. Mer realistiskt kan det vad gäller yngre barn handla om att barn liksom vuxna i rättsliga sammanhang behöver hjälp av ett kompetent biträde, för barns del då kompetent både i sak och när det gäller barn och barndom. De olika delaktighetsdimensionerna är dock trots detta relevanta för en diskussion om barn som informanter. Att barn i olika situationer i hög grad är aktivt uttolkande av den information de har tillgång till och att de kan agera strategiskt utifrån vad de ser som sina intressen och behov är väl belagt i olika studier och detta gäller givetvis också situationen som in formant
44
. Bar n kan förebereda sig inför en sådan uppgift utifrån hur deras förföreställningar om vad det handlar och vad det kan leda till förhåller sig till deras önskemål. En del av det som redan nämnts i annat sammanhang kan ses som sådana strategier såsom att ta ansvar för syskon och föräldrar, att undvika att tala om det som det är påfrestande att känna av och tänka på samt att inte berätta om sådant som andra visar att de inte orkar eller vill lyssna på. Man kan säga att en del av det som ses som skäl att vara kritiskt till barn som informanter kan handla om att barn agerar med andra avsikter än att förse den vuxne med den information som denne önskar utifrån sitt kunskapsintresse. Ett alternativ är givetvis att kritiskt granska hela situationen för att göra det möjligt för barn att se att det är meningsfullt och förenligt med deras intressen och behov att vara informanter i den mening som den vuxne avser.
Hur kan barn vara informanter?
Metodlitteraturen och den empiriska barnforskningen ger en rad exempel på olika sätt att inhämta information från barn. Då olika metoder ger data som passar för olika typer av analys ligger metodvalet till en del i den aktuella situationen och frågan, i ev vetenskaplig disciplin samt i valet av kunskapsintresse och barnperspektiv. Parallellt med ökning av den sk nya sociala barndomsforskningen med sitt aktörsperspektiv har också metoddiskussionen om hur barn kan göras delaktiga i kunskapsprocessen ö kat
45
.
44
Elisabet Näsman & Ann Lundén Jacoby Mamma, Pappa, Jobb! Föräldrar och barn om
arbetets villkor. Stockholm, Arbetslivscentrum, 1989; Elisabet Näsman & Christina von Gerber Mamma pappa utan jobb. Stockholm, Rädda Barnens Förlag, 1996, Näsman & von Gerber 2004, Mullender et al., 2002..
45
Se t ex Leena Alanen & Berry Mayall (red) Conceptualizing Child-Adult Relationships. London. RoutledgeFalmer, 2001; Pia Christensen & Allison James (red) Research with Children Perspectives and Practices. London. Falmer, 2000.
Barn ses i informantrollen alltmer som aktiva och interagerande med omgivningen. Etikfrågorna har också över tid fått ökad uppmärksamhet och då med frågan inte bara om samtycke från vårdnadshavare utan även från barn själva med en problematisering av de villkor som ges för barns informantskap
46
. Här finns inte u trymme att presentera hela detta metodfält. Istället blir det en komprimerad presentation av några vanliga sätt att arbeta med barn som informanter med intresse för vad de kommunicerar.
Observation
Barn är i en mening informanter också när de blir observerade utan att själva vara medvetna om att de är det. Barnobservation är en av de främsta metoderna vid de andra typerna av kunskapsintressen, men har också i hög grad varit metoden för antropologiska, etnologiska, pedagogiska och sociologiska studier av barn, särskilt då intresset varit att få del av barns egen kultur. Observation ger möjlighet att se och tolka innebörder i hur barn agerar i olika livssituationer de normalt ingår i. Här finns en rad olika typer av observation: öppen eller dold i avseende på om observatören är känd och synlig för barnen, passiv och aktivt deltagande beroende på om observatören agerar i det som pågår på platsen för observationen, observatörs- eller medlemsroll beroende på om observatörens agerande ryms inom vad medlemmar gör eller hör till den egna rollen, central och perifer beroende på hur centrala de aktiviteter är som observatören deltar i osv. I realiteten kan förhållningssättet utifrån dessa dimensioner förändras under arbetets gång beroende på skeenden i miljön liksom vid olika kombinationer av val av vad som kan vara mer eller mindre möjligt. För en vuxen i relation till barn finns specifika problem i att t.ex. Wallraffa som barn, då det är svårt att vara trovärdig i rollen.
Valet att göra observationer av barn för att få veta vad de kommunicerar kan handla dels om värdet i att se barn agera och kommunicera med andra i deras vanliga miljö till skillnad från att se dem i för dem okända miljöer. En fördel med observation är vidare att man kan avläsa barns fysiska handlande som kommunikation av innebörder inte minst i samspel med andra barn och vuxna.
46
Thomas & O´Kane, 1998, Anna-Liisa Närvänen & Elisabet Näsman Ålderism och forskningsetik. Kommande.
Intervju
Intervju som metod för att fånga barns perspektiv används både i forskning och av dem som arbetar med barn. Då barns uppfattning och vilja inhämtas som ett led i ett rättighetsperspektiv talar man om samtal snarare än intervju, men då samtal ger ett även i det fallet falskt sken av jämlikhet i relationen kommer intervju här att användas också för sådant informantskap.
I de sammanhang där tyngdpunkten ligger på att fånga barns erfarenheter och egna uppfattningar är intervjuerna ofta tematiska dvs. öppna både vad gäller vilka frågor som ställs, hur de formuleras och i vilken ordning samt vilka svarsalternativ som ges. Denna form ger utrymme för barns egna uttryck. Öppenheten ger också utrymme för barns delaktighet när det gäller att aktualisera egna frågor, vilka frågor som ska fördjupas och vilka som behandlas mer summariskt. Gruppintervjuer och bland dem den speciella formen fokusgruppintervju används också. Gruppintervju har fördelen av att barnen är fler och den vuxne därmed har mindre möjlighet att styra. Barnen kan också känna större trygghet i en grupp av likar inför intervjun och tillsammans hjälpas åt att hantera svårigheter att förstå och uttrycka sig. Även dessa intervjutyper kan läggas upp på ett öppet sätt och särskilt i fokusgruppsintervjun är intervjuarens roll mer begränsad för att ge gruppen större handlingsutrymme. Gruppintervjuer har givetvis svårigheter att ge information på individnivå varför ett kunskapsintresse av det slaget bäst tillgodoses på annat sätt. Å andra sidan kan en intervju med en grupp barn som känner varandra förmedla just hur de tillsammans skapar svar, som då kan ses som uttryck för deras lokala kultur, något som i sin tur är en kunskap som kan användas för att förstå villkoren för de enskilda barn som är del av denna kultur.
Till skillnad från observationen är intervjun en av den vuxne initierad och iscensatt situation. För att tolka vad detta innebär kan olika perspektiv tillämpas t.ex. en analys av maktförhållandena. Även om barn pga metodens spridning tidigt har kunskap och erfarenhet av vad en intervju är, innebär den att den vuxne har ett övertag i maktresurser i kraft av sin status som vuxen, i kraft av att vara den som initierar, iscensätter och oavsett öppenheten trots allt styr samtalet in på vissa teman och bort från andra. Intervju sker också verbalt och den vuxne har ett språkligt övertag. Med ett aktörsperspektiv på barn kan man tänka sig att risken är stor att barn tolkar intervjun utifrån dessa premisser och väljer att agera
utifrån detta t.ex. genom att försöka tillgodose vad de förväntar sig vara den vuxnes önskemål, dölja att de inte förstår osv. De agerar utifrån sin bild av vad en vuxen intervjuare är och vad de som intervjuade barn kan förväntas förmedla. Barn deltar på så sätt i att skapa både intervjuaren och sig själva som informanter. Detta kan givetvis ingå som en av tolkningsdimensionerna av vad barn uttrycker, men det kan också ingå i reflektionen inför hur intervjuaren ska agera inför och under intervjun både utifrån etiska utgångspunkter och kunskapsintresset. ( se etikfrågorna nedan) Ur kunskapssynpunkt kan det som redan nämnts handla om att visa barn ett sådant intresse och en sådan respekt för vad de förmedlar att de finner det meningsfullt och förenligt med sina intressen och behov att vara informanter. Att genom ordval och typ av frågeinnehåll hålla sig nära barns livsvärld gör det möjligt för dem att förstå och därmed vara delaktiga i intervjun. Pilotstudier är ett sätt att genom andra barn ur samma kategori som informanterna få hjälp med giltigheten i frågeteman och språkliga uttryck. Öppenheten för barns uttryck bör inte bara gälla intervjuformen utan också enskilda frågor där t.ex. frågor som ger ja- eller nej-svar, ger föga substans för analys av barnens perspektiv. Ett aktivt lyssnande som genom kroppsspråk och följdfrågor visar att intervjuaren följt med, försökt förstå och vill veta mer är viktiga inslag. Att ta seriöst det barnen sagt på allvar om än med en kanske ljus barnröst och ”felaktigt” språk är avgörande medan ett skratt kan förmedla att det barnen sagt främst har underhållningsvärde. Att upprepa det barnens sagt är ett enkelt sätt att bekräfta intresse och samtidigt uppmuntra till fortsättning. En lyhördhet för uttryck från barnen, verbala liksom ickeverbala, om vad som är positivt och negativt laddat att tala om liksom vad som är ointressant och tråkigt och utifrån detta anpassa både intervjuarens icke verbala kommunikation och frågande ger också barnen handlingsutrymme och en erfarenhet av att den vuxne är mottaglig och kan förstå. Det gängse timglaset är även i barnintervjuer en bra modell: att börja en intervju på ett allmänt plan för att fördjupa sig i de tyngre frågorna i mitten av intervjun och sedan avsluta på ett mer allmänt plan igen, så att intervjuaren lämnar barnen när de åtminstone i någon mån kommit ifrån eventuellt mer känslomässigt påfrestande delar. En grannlaga fråga gäller barns svårigheter att hitta ord för sina erfarenheter, känslor och bedömningar pga tabuisering av ämnet
47
.
47
Leira aa.
Själva föreställningen om det tabubelagda kan ev brytas genom att samtala med barn om intervjun innan den genomförs. Över tid kan barn stärkas i att frågorna är legitima att beröra. Att hjälpa barn genom att erbjuda språkliga uttryck riskerar givetvis att leda till att det mer blir intervjuarens än barnens berättelse. Att erbjuda andra barns uttryck t.ex. från pilotstudier och andra informanter kan också skapa en homogenitet i informationen som är svårtolkad. Beroende på hur svårigheterna ser ut kan olika vägar prövas, dokumenteras och sedan hanteras i analysen av det barnen till sist förmedlat.
Tidsomfattningen på en intervju kan variera beroende på både kunskapsintresse, frågeområde, kontextuella villkor och vad barnen vill. Samtalet som typ av aktivitet kan intressera äldre barn längre tid än yngre. Genom återkommande intervjuer kan svar fördjupas och reflektioner som väckts vid tidigare intervjuer dokumenteras och följas upp. Det finns också etnografer som hävdar att en livsvärldsintervju behöver omfatta flera tillfällen för att systematisk fördjupa samtalet så att olika erfarenhets- och tolkningsnivåer täcks av
48
. Uppr epade intervjutillfällen kan vara ett led i en ”giltiggörandeprocess” på tabuiserade område n.
49
Att barn genom intervjuer av öppen karaktär får ett stort handlingsutrymme som informanter kan också ge vuxna inblick i missuppfattningar och kunskapsluckor hos barn som i samband med intervjun kan hanteras så att barnets maktresurser vad gäller kompetens ökar. I en intervju med en familj som tvingades flytta av ekonomiska skäl berättade ett litet barn att flytten skulle innebära att också alla leksaker och möbler i hennes rum skulle lämnas kvar, vilket var ett starkt skäl till hennes oro inför flytten
50
.
Att skriva och berätta
Till dessa två dominerande kommunikationsformer kan läggas skriftliga av olika slag, vilket begränsa åldersspannet till de barn som är skrivkunniga. Frågeformulär används till barn liksom vuxna främst för att få standardiserad information från större antal barn, som grund för statistiska beräkningar. Andra skriftliga metoder är dagboksanteckningar och uppsatsskrivande. De senare ställer större
48
Irving Seidman Interviewing as Qualitative Research. A Guide for Researchers in Education and the Social Sciences. Teachers Colleges press, London, 1998.
49
Leira, aa.
50
Näsman & von Gerber 1996.
krav på formuleringsförmåga och kan därmed utestänga fler barn från möjlighet att uttrycka sig. Det kan vara viktigt att betona att det skrivna inte kommer att bedömas utifrån språklig förmåga utan att det är vad texten innehåller som är det intressanta. De olika formerna ger olika möjligheter. Dagboksanteckningar kan ge mycket information om livsvärlden som process över tid, men kräver då också medverkan av barnen över den tiden. Uppsatsuppgifter kan ge barn större handlingsutrymme att utrycka sig i den genre de vill. De kan t.ex. få skriva sagor, science fiktion, realistiska fantasiberättelser eller självbiografiska texter. Tolkningen av vad som skrivs får givetvis göras med hänsyn till typen av genre.
Barns bilder
Barn kan också vara informanter genom bildmässig kommunikation. Det kan handla om att genom att rita en karta återge vilka platser och vägar som har betydelse i bostadsområdet, att genom en grafisk framställning visa den relativa betydelsen av olika relationer eller aktiviteter samt att återge innebörden i ett fenomen som vräkning genom bildspråk. Att rita och måla hör vanligen mer till barndomen än vuxenlivet och kan därför vara en informantform som barn ser som positiv. Bilduppgifterna kan antingen göras helt öppet, bestå av teckningar barn skapat på eget initiativ eller bygga på ett givet tema. Liksom i uppsatserna finns här stort utrymme för genreval och barn kan tidigt hämta bildspråksmässig uttryck från de många sammanhang som i dagens samhälle förmedlar bilder till dem. Likaså i likhet med uppsatser finns här en produktionssida som kan innebära att mindre skickliga barn ser det som en mindre positiv form. Å andra sidan kan de barn som inte har en utvecklad verbal förmåga eller kan skriva, i teckningen ge uttryck som de annars skulle ha svårt att förmedla. En mer dokumentär bildform är att låta barn fotografera eller filma, vilket förstås likaså kan överlåtas öppet till barn utifrån vad de ser som viktigt i sin livsvärld eller styras för att täcka ett givet tema eller fenomen. Både de skriftliga och bildmässiga metoder har fördelen av möjligheten till anonymitet gentemot den vuxne och därmed större möjlighet att fråga om sådant som är socialt känsligt. Fotografiets dokumentära prägel innebär dock risk för att en ev anonymitet inte kan upprätthållas.
Metoder i kombination
Dessa olika metoder kan givetvis kombineras på olika sätt. Det ena kan tjäna som underlag för det andra i olika skeden så att t.ex. barn intervjuas utifrån en filmad observationssekvens, eller ombeds berätta om det de ritat eller fotograferat. Över huvud taget kan utrymme för barns egna reflektioner bidra till förståelse av hur de uppfattar sin livsvärld
51
. Olika metoder kan även ko mbineras för att belysa skilda aspekter. En individintervju kan vara inriktad på det personliga planet, en gruppintervju på barnkulturen, enkät på det socialt känsliga under anonymitet och uppsats och bilder som alternativa uttrycksformer ge utrymme för andra sidor. Datatrianguleringen kan vara kompletterande, validerande eller fördjupande.
Etik på barns villkor
Nu några ord om etik. Som redan framgått finns etiska problem när det gäller anonymitet, barns upplevelse av att inte vara kompetenta, att bli respektlöst bemötta och att behöva beröra plågsamma erfarenheter och känslor. Som normativ utgångspunkt kan ett första steg vara att barns underordning inte ska befästas av situationen och som nästa steg att barn istället ska stärkas, i samklang med demokratiutredningens syn på delaktighet liksom strävan efter empowerment. Delaktighetsperspektivet har som framgått många sidor som kan kombineras:
The use of participatory techniques greatly assisted in breaking down inbalances of power, not only by giving children greater control over the agenda and more time and space to talk about the issues that concern them, but also by creating an atmosphere in which there were no right and wrong answers and even some opportunities for children to interpret and explain their own dat a.
52
Att medverka som informant inskränker generellt på barns liv. Är frågorna tillräckligt väsentliga för att motivera det? Innebär informantskapet att barn ges maktresurser eller styrs av vuxna? Tar villkoren för informantskapet, tid och rum, hänsyn till barns egen agenda eller bara till de vuxnas arbetssituat ion
53
? Etiska problem
51
Christensen & James aa.
52
Thomas & O´Kane 1998:343.
53
Mona Sandbæck Barn og foreldre som sosiale aktører i møte med hjelpetjenester. diss.
Oslo, 2002.
kan även på annat sätt aktualiseras av valet av plats. Är det en miljö där barnet känner sig hemma och kan känna trygghet? Att vara på hemmaplan ger en starkare position än att förflyttas till främmande mark. Vilka andra finns i miljön och kan därmed både få kännedom om att barnet är informant och ev även om vad det uttrycker? Att söka upp barn i institutioner som skolan är vanligt, men utsätter barn för risken att både andra barn och vuxna det har relationer till får en av barnet oönskad inblick
54
. I tolkningen av barns information finns etiska problem som knyter an till typen av bemötande av barnen. Både i sättet att hantera barn och i tolkning och framställning av det de förmedlat finns en risk att i samhället rådande ålderistiska fördomar återskapas, vilket innebär ett underlåtande i synliggörande av barns individualitet och barndomens mångfald och ett befästande av åldersbaserade stereotypier
55
. Det finns ock så etiska problem vad gäller användningen av barnens information. Vilka får ta del av den, hur, i vilka sammanhang och med vilka konsekvenser? Blir barn upplysta om detta t.ex. hur det de uttryckt dokumenteras och vilka begränsningar som kan göras i dess tillgänglighet för andra? För barn kan en vuxens tystnadsplikt vara viktig som grund för förtroende
56
. Hur återges, omf ormas och tolkas barnens uttryck? Får barnen genom återföring ta del av dokumentationen och möjlighet att då dra sig ur eller påverka den slutgiltiga utformningen av återgivningen? Hur hanterar den som förmedlar barnens information vidare, risken för att andra vuxna agerar respektlöst t.ex. genom att anpassa barnens uttryck till en mer acceptabel form? Vi återkommer till detta i sista avsnittet nedan.
Varför är barn inte informanter?
Granskningar av svenska myndigheters tillämpning av barnkonventionen liksom internationella studier visar att barns perspektiv ofta saknas även i handläggning av frågor som uppenbart berör barnen såsom i frågor om vårdnad, stödåtgärder till barn med funktionshinder, ekonomiskt bistånd mm
57
. I de fall en motivering formuleras tycks det kunna handla om en rad olika skäl.
54
Näsman & v Gerber, 2003a.
55
Närvänen & Näsman kommande..
56
Näsman & von Gerber, 1996.
57
Socialstyrelsen och länstyrelserna
Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd.
Stockholm, 2003; Sandbæck, 2002, Mullender, 2002.
Svårt och besvärligt
En del anför att de inte vet hur man gör för att tala med barn eller hur man ska tolka det barn säger. Detta är som framgått ovan både en metodkompetensfråga och en fråga om perspektivval som gäller disciplinär tillhörighet och kunskapsintresse i sammanhanget. Skälet kan också vara organisatoriskt: Det är besvärligt att genomföra, tidskrävande samt psykiskt och emotionellt krävande. Att lösa detta handlar alltså om organisation, resurser och hantering av de professionellas arbetsmiljö t.ex. genom debriefing, handledning men också om att utveckla synen på den professionella rollen.
Onödigt
En tredje typ av argument är att barns perspektiv inte behövs i sammanhanget. Här finns flera olika skäl till att barns information ses som onödig. I samband med frågor om ekonomiskt bistånd kan t.ex. hävdas att detta med försörjningsfrågor är föräldrarnas ansvar och en fråga för myndigheten och föräldrarna tillsammans. Det är inte till barns bästa att myndigheten kringgår föräldrarnas ansvar genom direktkontakt med barnen. Tvärtom är det bäst för barnen om myndigheten genom krav på föräldraskapet kan stärka föräldrarnas ansvarstagande. Det är alltså föräldrarnas sak att bedöma i vad mån barnet ska bli delaktigt i besluten kring bistånd till familjen och i så fall genom föräldrarnas förmedling och ej som egen närvarande aktör. I samklang med ovanstående kan man också anse att barnen inte behöver vara informanter eftersom föräldrarna de facto har den kunskap som behövs, alternativt att det är föräldrarnas perspektiv som är det viktiga. Det senare anknyter till tidigare resultat som pekar på tendensen att tjänstemän mer lyssnar till föräldrarna och har större förståelse för deras rättigheter och intressen och behov pga likhet och närhet vuxna emellan, så att de kan ingå allians med föräldrar. Ytterligare ett skäl till att barns perspektiv är onödigt kan vara att den vuxen professionella just i kraft av sin professionalitet vet vad barn behöver och eventuellt tom anser att den vetskapen är mer giltig än barnens egen uppfattning. Samtliga dessa argument väcker frågor kring synen på vuxna, barn, föräldraskap och professionalitet.
Skadligt
En fjärde typ av argument handlar i stället om att det av olika skäl är negativt att låta barn vara informanter. Det kan handla om att barn behöver skyddas från den press det skulle innebära att behöva ta ställning. Detta kan stärkas med argumentet att barn saknar kompetens att fylla denna roll. Pressen kan vidare bestå i att föräldrar skulle försöka utnyttja sina barn och regissera deras framträdande och vad de ska säga och pressar dem till att ha en uppfattning. Föräldrar kan också utsätta barn för press efteråt i form av förhör om vad de sagt och utsätta dem för sanktioner för det. Här kan vi även finnas argument från diskussionen om det kompetenta barnet ovan. Att göra barn delaktiga innebär att de tillskrivs ansvar och att de vuxna abdikerar.
Som framgår kan här sammantaget finnas uttryck för olika barnperspektiv, syn på barn, deras kompetens och relationen barn – föräldrar, barn – professionella samt uppfattningar om vad som är bäst för barn. Dess olika argument kan användas som legitimering av att utnyttja det handlingsutrymme för att välja bort barn som informanter, som uppenbarligen finns i myndigheters beslutsprocesser trots att barnkonventionen ratificerats. Ser vi till de olika kunskapsintressen som nämnts ovan kan vi konstatera att rättighetsperspektivet vad gäller delaktighet står svagt medan rätten till skydd står starkt. Expertperspektivet avvisas med hänvisning å ena sidan till föräldraansvaret å andra sidan den professionella kompetensen. Det som återskapas är bilden av familialiserade barn, skyddsbehövande objekt för vuxnas ansvar och handlande, ett synsätt som dominerande i det tidigare dokumentet från Nationernas Förbund, och som är en i samhället fortsatt stark diskurs om barn och barndom. Men som framhölls inledningsvis är det inte nödvändigt att ställa ett tillskrivande av aktörskap och erkännande av kompetenser mot en bild av barn som utsatta, beroende och i risk att bli offer. Beroende på vilken fråga det gäller, vilket sammanhang och vilken kategori barn det gäller, kan barn befinna sig i olika blandade positioner i dessa avseenden likaväl som vuxna kan det. Det som behövs är alltså en reflekterad prövning av det enskilda fallet. Utifrån barnkonventionens rättighetsperspektiv kan delaktigheten ses som normalfallet och frånvaro av delaktighet som det som behöver motiveras. Frågorna till denna prövning kan därmed formuleras som: Hur och på vilka grunder ska barn inte ses som möjliga informanter i frågor som berör dem?
Kompetensbrist i sak eller kommunikationsförmåga
Låt oss börja med den mest uppenbara stora variationen mellan barn i kommunikativ färdighet och kompetens i den aktuella frågan. Spädbarn kan kommunicera utan att ha en verbal förmåga och vuxna tolkar spädbarnets olika signaler och svarar mot de behov de kan läsa in. Men spädbarnet har långt kvar till den nyanserade uttrycksförmåga som språket ger och saknar kompetens att förstå och reflektera över de flesta frågor som berör det. Den kommunikationsförmåga det späda barnet har innebär dock trots detta att rättighetsperspektivet skulle kunna tillämpas med krav på att beakta vad barn uttrycker. Att t.ex. bortse från spädbarns skrik vid medicinska ingrepp som hos en vuxen självklart skulle ses som smärtsamma, och underlåta att ge bedövning med hänvisning till spädbarns låga ålder och mognad, skulle därmed inte vara acceptabelt även om det ur ett framtidsorienterat och diagnostiskt perspektiv skulle kunna hävdas att det inte fanns belägg för att det var skadligt för barns utveckling att bortse från dess uttryck som meningsbärande kommunikation. Om barns kommunikation däremot ses som en kunskapskälla kan det tolkas som indikator på barns upplevelse av ingreppet och läggas till grund för en bedömning av vad som är till barns bästa. Om de späda barnens uttryck också tolkas som en viljeyttring kan dock frågan om kompetens i den aktuella frågan sägas avgöra att ett ingrepp görs trots barnens protester. En tolkning kan här göras utifrån den hypotetiska tanken vad barnen skulle vilja om de hade samma kompetens som de vuxna. En sådan tolkning bygger givetvis på föreställningar om både vad det innebär att vara barn och om den aktuella frågan.
Vid vilken kompetensnivå ska barnets egna viljeyttringar då läggas till grund för besluten mer direkt? Det är uppenbart att det finns en generell tendens till att underskatta barns kompetens. Kompetensen kan dock variera starkt mellan olika områden beroende på erfarenhet. Barn kan långt upp i åldrarna vara okunniga om sådant som är elementärt för många vuxna hel enkelt för att barnen aldrig kommit i närmare beröring med frågan. Å andra sidan kan barn som under flera år levt med en kronisk sjukdom, eller arbetat som gatuförsäljare veta betydligt mer om detta än vuxna som saknar den erfarenheten. Här finns alltså inte någon enkel skillnad mellan barn och vuxna. Kunskap om barns kompetens som bygger på forskning som prövat deras kompetens inom områden barn normalt inte har inblick i, kan alltså vara missledande som grund
för att bedöma enskilda barns kompetens i relation till en specifik fråga. Kompetensen behöver utforskas och bedömas utifrån barns egna erfarenhetsramar.
Kort och lång sikt
När det gäller barns vilja och beslutsfattande tillkommer givetvis frågan om att kunna överblicka konsekvenser på lång sikt, vilket är ett skäl till att operera barn även om de uttrycker att de inte vill för att de är rädda för bedövningssprutan. Situationen vad gäller överblick är dock inte statisk. Om det ur ett rättighetsperspektiv ses som en fördel att barn får delta i beslut innebär det ökade krav på information till barnen. Barnet som accepterar att bli vräkt från sin bostad kanske inte vet att det också innebär förlust av den tidigare skolan och att familjen hamnar i ett tillstånd av hemlöshet.
Frågan hänger också samman med hur oåterkalleliga besluten är. Om ett beslut kan ändras är det möjligt att låta ett barn som saknar den vuxnes överblick få avgöra även svåra beslut för att pröva och se tiden an. Rättighetsperspektivet kan även ses som ett krav att sträva mot att öka möjligheterna för framtida omval eller öka förenligheten mellan olika val. Ett typiskt område där policyn kan se olika ut är skolsystemet, som kan innebära livsavgörande valsituationer i tidiga år eller ge nya valmöjligheter långt upp i vuxenlivet. Med detta resonemang kan frågan om i vad mån barns delaktighet i beslut som gäller dem själva innebära att de får ta ansvaret för sitt liv medan vuxna abdikerar, placeras i ett vidare sammanhang. Vuxnas ansvar kan t.ex. handla om hur de kan minska riskerna med barns felval och öka möjligheterna för dem att ångra sig.
När det gäller oåterkalleliga val med betydande konsekvenser ställs frågan på sin spets. Var tid och plats gör utifrån då och där gällande värderingar och kunskaper sina bedömningar av vad som är betydande konsekvenser och vad som är önskvärt, oacceptabelt, möjligt etcetera. Olika discipliner, trosriktningar och ideologier kan komma fram till olika slutsatser både vad gäller den goda barndomen och vägningen mellan vad som är gott och ont i barndomslivet och inför vuxenlivet. Villkoren för att realisera dessa bedömningar varierar mellan länder och olika samhällsgrupper. Mot den bakgrunden kan man se vilket handlingsutrymme barn har när det gäller den här typen av val. Är det viktigt att alla barn lär sig simma för 10 årsålder så att simundervisning blir obligatorisk för den som
inte kan? Är lönearbete och samlag skadligt och bör förbjudas för barn upp till en viss ålder? Ska minderåriga få göra abort utan föräldrarnas vetskap? Från vilken ålder har barn rätt att flytta hemifrån? Vilken vikt tillskrivs barns åsikt om boendesituationen när en familj hotas av vräkning? Vilket av barnperspektiven och vilken tolkningsram för barns uttryck i dessa frågor som används varierar och därmed i vad mån barn är informanter i dessa frågor och med vilket syfte: som offer, vittne, part i ärendet eller…?
Barnet som individ och familjemedlem
En fråga som barnkonventionen uttrycker ambivalens i gäller synen på barn som individer och som sina föräldrars barn. Det individuella rättighetsperspektivet när det gäller barn är ett led i den generella individualismen i dagens västerländska samhällen. Samtidigt är människan social och människoblivandet en social process. Till barndomens villkor hör i hög grad ett beroende av andra, inledningsvis främst föräldrarna. Socialtjänstens område har som en av sina uppgifter att hantera vissa motsättningar och spänningar i relationen barn – föräldrar och utrycker därmed möjligheten av motsättningar mellan barns och föräldrars intressen. Vårdnadstvister och omhändertagande av barn är juridiska moment där dessa aktualiseras och den svåra uppgiften är att se till både föräldrar och barn men, sedan barnkonventionen kom, med den uttalade uppgiften att se till barnets bästa. Här finns samtidigt en tendens till familialisering. Barnkonventionen skriver fram båda föräldrarna när det gäller kontakt och del i det primära ansvaret för barnets fostran mm utan att ta höjd för sådana problem som när en förälder utöver våld mot barnen
58
. Synen p å barn med föräldrar som ses som problematiska präglas av föreställningar om att den goda barndomen omfattar både pappan och mamman, här åsyftande de biologiska föräldrarna. Detta innebär att även om barn erkänns aktörskap och blir informanter både om sina erfarenheter, syn på sitt liv och sin vilja, ställs detta i relation till denna föreställning och barnens vilja kan, liksom i andra fall där en teoretisk hållning är styrande, bortses ifrån med hänvisning till att det inte är till deras bästa. Föräldrakontakten behövs för barns normala utveckling. Betoning av barns känslomässiga band och lojalitet med föräldrar kan ses som en del av detta tänkande även om det också kan vara något som
58
Mullender m fl, 2002: s 5
ännu inte etablerats. Banden till föräldrarna används också som redan nämnts som tolkningsgrund för att ifrågasätta tillförlitligheten i barns utsagor då barn anses kunna underlåta att berätta eller ljuga för sina föräldrars skull.
En diskussion om barnets rätt som individ kontra föräldrarnas intressen kan dock föras ett steg längre. I de fall föräldrarna är känslomässigt viktiga för barnen blir också föräldrarnas situation viktig för barnen. När ett syskon i en syskongrupp säger att det vill bo hos pappa för att annars blir han ensam, eller när ett barn till en missbrukande pappa visserligen gärna vill flyttas ifrån honom men ändå tvekar är inte detta med nödvändighet en fråga om ( ev missriktad?) lojalitet eller manipulation från pappans sida. Det kan handla om att pappans välbefinnande är viktigt för barnet som barnet själv ser det. Åtgärder som ser till barnets bästa skulle därmed ur barnets perspektiv både behöva se till förälderns och barnets behov. En långtgående individualisering av synen på barns bästa kan alltså vara problematiskt ur barns perspektiv.
Hur presenteras informationen för beslutsfattare?
Som redan nämnts är det vanligt att barn trots barnkonventionen inte alls kommer till tals i ärenden som berör dem, men om barns erfarenheter, syn på sin situation och vilja ingår i beslutsfattandet t.ex. i en myndighet är en central fråga den om kontextuell giltighet i barns uttryck.
Rätt uttryckt på rätt plats
Här finns en koppling till frågan om de enskilda barnens specifika kompetens i den aktuella frågan som berördes ovan. Men därtill kommer vilken slags regler som gäller, vilka typer av sakuppgifter och argument som är giltiga och hur en acceptabel process för att få fram dessa uppgifter ser ut. Barn som vittnen i domstol kontra barn i ett terapeutiskt samtal inom sjukvården är typexempel på kontexter med skilda regelsystem som innebär att bemötande av barnet, frågorna till det, dokumentation av svaren, tolkningen av dem och åtgärderna som följer skiljer sig åt även om i båda fallen barnkonventionens tanke om barns bästa ska tillämpas. Kunskapsintressena och tolkningsramarna är olika även om ett flöde av
samma disciplinära tänkande och samma övergripande diskurser i samhället kan finnas i båda. Barns information i terapeutiska samtal kan pga dessa skillnader desavoueras i rättssalen. Det är alltså i det rättsliga sammanhanget viktigt att särskilja olika typer av informantsituationer. Inför ett beslutsfattande finns därmed ett ansvar hos den vuxne som inhämtar barns kunskaper och vilja att följa de normer som är giltiga i det beslutssammanhang där barnens röst eventuellt ska beaktas. Det krävs alltså en kompetens om dessa sammanhang som barn inte kan förväntas besitta för att barnens uttryck ska ses som trovärdiga. Som framgått ingår i delaktighetsdiskussionen frågan om i vad mån barn inför sin roll som informanter informeras om villkoren i det sammanhang där deras information ska ingå.
Vem frågar, förmedlar vidare och tar emot för beslut?
Vilken profession tillhör den vuxne som inhämtar informationen från barnen och vilken tillhör de som ska fatta de beslut där barnens uttryck ev ska beaktas? Vilket barnperspektiv, kunskapsintresse och tolkningsram gäller? I vad mån förmedlas barnens uttryck i deras egna ord eller klätt i den vuxnes? I vad mån omvandlas barnens ord till diagnostiska tolkningar av mognad och/eller problembedömningar? Färgas presentationen av olika intressen som den professionelles personliga, politiskt ideologiska, institutionella eller föräldrarnas? Vilka innebörder förmedlas så genom omskrivning snarare än som sakupplysningar om barnens bild av sin verklighet och sin vilja? Blir barnen subjekt med eget aktörskap? Finns detaljer nog för att förmedla ett barn som en individ, en levande person och inte bara som representant för en social kategori – barn?
Med tanke på den kompetensskillnad som föreligger mellan beslutsfattare och barn är det inte givet att det är tillräckligt att barns uttryck inhämtas på ett normenligt sätt. Barns begränsade språklig formuleringsförmåga och beslutsfattarens förföreställningar om barn som ”not-yets” kan oreflekterat leda till en undervärdering av vikten i det barnen säger. För att kunna förstå och så beakta vad barn kommunicerar kan beslutsfattarna alltså behöva en mer generell kompetens om barn och barndomens villkor i tillägg till underlag från de enskilda barnen. Forskning om barns livsvärld har här en plats som kunskapskälla.
För att avsluta kan här socialtjänstens position kort nämnas. Inom socialtjänstens breda arbetsfält finns utrymme för flera barnperspektiv och kunskapsintressen och därmed val av en mångfald av typer och metoder för barns informantskap. Socialtjänsten kan inta ett diagnostiskt, terapeutiskt och pedagogiskt perspektiv liksom ett rättighets- och expertperspektiv. Kunskapsintresset kan handla om att utreda ett barns situation och hälsa, att behandla och fostra barnet men också om att för beslutsfattande få del av barns expertkunskap om sitt eget liv och att ge dem deras rätt till delaktighet i beslut i frågor som gäller dem själva. Som framgått ovan finns problem och risker i situationer där olika perspektiv och intressen kan glida in i varandra, ta över varandra och tom leda till att barns uttryck bedöms som ogiltiga. Samtidigt kan det finnas behov av att låta de olika perspektiven och intressena komplettera och stödja varandra samt att kunna se dem som olika steg i längre förlopp. Det denna artikel syftat till är öka möjligheterna att förhålla sig till dessa spänningar på ett reflekterat sätt.
Referenslitteratur
Alanen, Lena (1992) Modern Childhood? Exploring the ’Child
Question’ in Sociology. University of Jyväskylä.
Alanen, Leena & Mayall, Berry (red)(2001) Conceptualizing Child-
Adult Relationships. London. RoutledgeFalmer.
Bergström, Margareta & Holm, Inger (2005) Den svårfångade del-
aktigheten i skolan. Ett ungdomsperspektiv på hinder och möjligheter. Linköpings Universitet.
Ceci, Stephen J & Bruck, Maggie (1995) Jeopardy in the Cour-
troom. A scientific analysis of children’s testimony. American Psychological Association. Washington DC.
Childhood (2000) Editorial. Moralization and morality. Vol. 7(4):
395–399.
Christensen, Pia & James, Allison (red) (2000) Research with
Children Perspectives and Practices. London. Falmer..
Hammersley, Martyn & Atkinson, Paul (1995) Ethnography. Prin-
ciples in practice. London. Routledge.
Hart, Roger (1997): Children’s participation: - from tokenism to citi-
zenship. Firenze: UNICEF international Child Development Centre: 41..
Hultqvist, Kenneth (1990) Förskolebarnet. Stockholm. Symposium
Förlag.
James, Allison & Prout, Alan (2003) ”Introduction” i A. James &
A. Prout (red) Construction and Reconstructing Childhood. Contemporary Issues in the Sociological Study of Childhood. London. RoutledgeFalmer s. ix–xvii
James, Alison, Jenks, Chris & Prout, Alan (1998) Theorizing
Childhood. Cambridge. Polity Press.
Jergeby, Ulla (1996) Offentlig miljö som arena och kuliss: att se, bli
sedd och mötas på stadens offentliga och bostadsnära platser. Almqvist & Wiksell International.
Leira, Halldis K. (1990) ”Fra tabuisert trauma til anerkjennelse og
erkjennelse.” I & II, Tidsskrift for Norsk Psykologforening, vol. 27. s 16–22, 43–55.
Lindgren, A.-L. & Halldén, Gunilla (2001) ”Individuella rättig-
heter; autonomi och beroende. Olika synsätt på barn i relation till FN:s barnkonvention” Utbildning & Demokrati, Vol. 10. nr2.s. 65–79.
Lindberg, Elisabeth (2003) ”Att explicitgöra det implicit sagda – i
självmordsnära kvinnors tal om offerskap, kön och sexualiserat våld.” Sociologisk Forskning nr 3, 2003, s. 57–75.
Mayall, Berry (red) (1994) Children’s Childhood: Observed and Ex-
perienced. London. Falmer press. James, Alison, Jenks, Chris & Prout, Alan (1998) Theorizing Childhood. Cambridge. Polity Press.
Mellberg, Nea (2002) När det overkliga blir verklighet. Mödrars si-
tuation när deras barn utsätts för sexuella övergrepp av fäder. Umeå: Boréa bokförlag.
Mullender, Audrey et al. (2002) Children’s Perspectives on Domestic
Violence. London: Sage.
Närvänen, Anna-Liisa & Näsman, Elisabet (2005) Doing age, doing
childhood. Performing or contesting the age order. Paper presenterat på Childhoods 2005, International conference, Oslo, Norway, June 29 – July 3, 2005.
Närvänen, Anna-Liisa & Näsman, Elisabet Ålderism och forsknings-
etik. Kommande.
Näsman, Elisabet (1995) ”Vuxnas intresse av att se med barns
ögon” i L. Dahlgren & K. Hultqvist (red) Seendet och seendets villkor. En bok om barns och ungas välfärd. Stockholm. HLS Förlag. s. 279–304.
Näsman, Elisabet (2004) "Barn, barndom och barns rätt", i Lena
Olsen (red) Barns makt, Uppsala, Justus förlag.
Näsman, Elisbet & Lundén Jacoby, Anne (1989) Mamma, Pappa,
Jobb! Föräldrar och barn om arbetets villkor. Stockholm, Arbetslivscentrum.
Näsman, Elisabet & von Gerber, Christina (1996) Mamma pappa
utan jobb. Stockholm, Rädda Barnens Förlag.
Näsman, Elisabet & von Gerber, Christina (2001) Kan små barn
handla själva? Linköpings universitet.
Näsman, Elisabet & von Gerber, Christina (2003a) ”Det angår ju
oss” – Barnperspektivet. Linköpings universitet.
Näsman, Elisabet & von Gerber, Christina (2003b) Från sparsgris
till kontokort. Barndomens ekonomiska spiraltrappa. Linköpings universitet.
Prout, Alan & James, Alison (1990) A new Paradigm for the Soci-
ology of Childhood? Provenace, Promise and Problems, i Alison James & Alan Prout (red) Constructing and Reconstructing Childhood: Contemporary Issues in the Sociological Study of Childhood. London. Falmer press.
Qvortrup, Jens (1994) “Childhood Matters: An Introduction”,
Qvortrup, J. et al (eds) Childhood Matters. Social Theory Practice and Politics. Aldershot. Avebury, 1994, 1–23: s. 4;
Qvortrup, Jens (1987) The sociology of childhood. Barndomspro-
jektet 2/87. Esbjerg. University centre of South Jutland.
Qvortrup, Jens (red) (1989) Børn i statistikken. Seminarrapport.
Nordisk Ministerråd 1989:47.
Thomas, Nigel & O’Kane, Claire (1998) “ The Ethics of Partici-
patory Research with Children.” Children & Society. Vol. 12. s. 336–348: 346.
Thorne, Barrie (1993) Gender Play: Girls and Boys in School.
Buckingham: Open university press.
Tiller, Per (1984) ”Barns ytringsfrihet og bruk av barn som infor-
manter.” Barn. Nr. 4.
Tiller, Per (1988) ”Barn som sakkyndige informanter.” i M. Kjær
(red) Interview med børn. Socialforskninginstituttet. Rapp. 88:9, Köpenhamn.
Sandbæck, Mona (2002) Barn og foreldre som sosiale aktører i møte
med hjelpetjenester. diss. Oslo
Seidman, Irving (1998) Interviewing as Qualitative Research. A
Guide for Researchers in Education and the Social Sciences. London, Teachers Colleges press.
Smart, Carol et al.(2001) The changing experience of Childhood.
Families and Divorce. Cambridge. Polity Press, 2001
Socialdepartementet (2004) Ekonomiskt utsatta barn. Stockholm. Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2003) Barnperspektiv vid hand-
läggning av ekonomiskt bistånd. Stockholm.
Solberg, Anne (2005) Hvordan forholder barna seg til vold i hjem-
met? – noen lærdommer fra en norsk intervjundersøgelse. Paper presenterat vid konferensen Gender & Violence: power, resistance and challenges for the future, Göteborg 10–12 juni, 2005.
Sommer, Dion (1996, 2005) Barndomspsykologi København: Reitzlers
forlag.
SOU 1991:51 Barns och ungdomars välfärd. SOU 2000:1 En uthållig demokrati. Valentine, Gill (2004) Public Space and the Culture of Childhood.
Aldershot.Ashgate.
Zelizer, Viviana A. (1985) Pricing the Priceless Child. The Changing
Social Value of Children. Princeton: Princeton University Press.