Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen bemyndigade den 22 december 1998 statsrådet Lars Engqvist att tillkalla en parlamentarisk kommitté (S 1998:09) med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall vidare lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel som under en treårsperiod har avsatts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet.

Kommittén har antagit namnet Kommittén för hemlösa. I kapitel 1 lämnas en kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget samt arbetet med detta. Kommitténs direktiv (dir. 1998:108) återges i bilaga 1.

Som ordförande i kommittén förordnades den 22 december 1998 förre riksdagsledamoten Widar Andersson. Statsrådet Lars Engqvist beslutade att som ledamöter utse följande fr.o.m. den 3 augusti 1999: Cinnika Beiming, Kristina Axén Olin, Erling Bager, Annica Dominius (t.o.m. den 31 januari 2001), Hardy Hedman, Thomas Julin (t.o.m. den 30 september 2001) samt Sten Lundström. Som nya ledamöter utsågs Anki Elken fr.o.m. den 1 februari 2001 och Lasse Flygare fr.o.m. den 1 oktober 2001. Som sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 departementssekreteraren Per-Erik Rinsell (t.o.m. den 31 januari 2000), departementssekreteraren Kenneth Sjöstrand (t.o.m. den 3 november 1999), departementssekreteraren Tomas Karlsson fr.o.m. den 4 november 1999 t.o.m den 9 maj 2000, departementssekreteraren Annika Mansnérus fr.o.m. den 10 maj 2000. Som experter i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 samhällspedagog Kaj Forsberg, projektchef Stina Holmberg (t.o.m. den 30 september 2000), kriminalvårdsinspektör Kaj Kadar,

utredningssekreterare Leif Klingensjö samt utredare Margareta Liljeqvist. Sedan den 1 oktober 2000 är docent Claes-Göran Stefansson förordnad som expert i kommittén.

Ann-Charlotte McCarthy har t.o.m. den 31 oktober 2000 tjänstgjort som assistent åt kommittén. Fr.o.m. den 1 november 2000 tjänstgör Malin William-Olsson som kommitténs assistent.

Till sekreterare för kommittén utsågs fr.o.m. den 25 januari 1999 Ann-Christin Martens (t.o.m. den 30 september 1999). Fr.o.m. den 1 december 1999 förordnades socionomen Weddig Runquist till ny sekreterare i kommittén (t.o.m. den 31 mars 2000). Fr.o.m. den 1 maj 2001 har Weddig Runquist åter förordnats som sekreterare i kommittén.

Kommittén överlämnade den 31 mars 2000 sitt delbetänkande

Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik (SOU 2000:14). Kommittén har initierat utgivningen av antologin Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (Carlsson Bokförlag, 2000) med Weddig Runquist och Hans

Swärd som antologiredaktörer.

Kommittén för hemlösa överlämnar härmed sitt slutbetänkande

Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället (SOU 2001:95). Reservation mot delar av kommitténs förslag har lämnats gemensamt av ledamöterna Kristina Axén Olin, Erling

Bager, Anki Elken och Hardy Hedman. Särskilt yttrande har lämnats av experten Leif Klingensjö.

Utredningens uppdrag är genom överlämnandet av detta betänkande slutfört.

Stockholm i december 2001.

Widar Andersson

Kristina Axén Olin Erling Bager Cinnika Beiming

Anki Elken Lasse Flygare Hardy Hedman

Sten Lundström

/Weddig Runquist

5

Innehåll

1 Kommitténs uppdrag och verksamhet ........................11

1.1 Inledning ...............................................................................11 1.2 Sammanfattande förslag .......................................................13 1.3 Uppdrag och direktiv ...........................................................18 1.4 Samverkan med kommuner, organisationer m.fl................19 1.5 Kunskapsspridning och opinionsbildande roll ...................21 1.6 Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet ...............22 1.7 Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseenden .....................................................................................25

2 Perspektiv och utgångspunkter..................................27

2.1 Föreställningar om hemlöshet och hemlösa .......................27 2.2 Behov av bredare definition .................................................29 2.3 Hemlös – bostadslös.............................................................29

3 Behov av kunskap och metodutveckling .....................33

4 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet..................35

4.1 Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten ..........35

4.2 Kartläggning av antalet hemlösa m.m..................................37 4.3 Framtida kartläggningsbehov...............................................41 4.4 Hemlöshetsgenererande faktorer ........................................42 4.5 Hemlösa kvinnor ..................................................................44

Innehåll SOU 2001:95

6

4.5.1 Omfattning och orsakssamband ............................... 44 4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet................... 45 4.5.3 ”På männens villkor” ................................................. 47 4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor ........................ 47

4.6 Ett barn- och familjeperspektiv........................................... 49

4.7 Överväganden och förslag ................................................... 52

5 Rätt till bostad ........................................................55

5.1 Inledning............................................................................... 55 5.2 Rättigheter gentemot det allmänna..................................... 57 5.2.1 De sociala rättigheterna enligt regeringsformen ...... 57 5.2.2 Konkretisering av bostadspolitiken .......................... 57 5.2.3 Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen ............... 60 5.3 Överväganden och förslag ................................................... 62

6 Staten och hemlösheten ...........................................63

6.1 Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund........... 64 6.2 Kompensation för ökande boendekostnader ..................... 66 6.2.1 Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag........... 68 6.2.2 Bostadsbidrag vid andrahandsboende....................... 72 6.3 Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga bostäder ................................................................................ 73 6.4 Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden.......................................................... 74 6.4.1 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning............... 74 6.4.2 Utvecklingen sedan 1993: färre frivilliga

överenskommelser..................................................... 77

6.5 Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen bostad................................................................................... 80

6.6 Överväganden och förslag ................................................... 81

Innehåll

7

7 Kommunerna och hemlösheten .................................83

7.1 Centrala uppgifter för den kommunala bostadspolitiken....................................................................84

7.2 Kommunernas ansvar för en väl fungerande vård och omsorg – exemplet hemlösa med allvarliga missbruksproblem .................................................................................86 7.3 Kommunernas ansvar för en väl fungerande bostadsmarknad ....................................................................91 7.3.1 Kommunala instrument för en fungerande bostadsplanering och bostadsförsörjning .................91 7.3.2 Tillgång på bostäder....................................................94 7.3.3 Kommunens ansvar för särskilda grupper.................95 7.4 Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – föreställningar, omfattning och konsekvenser..................100 7.4.1 Sekundära bostadsmarknadens omfattning.............100 7.4.2 Framväxten av en sekundär bostadsmarknad..........104 7.4.3 Föreställningen att ”klara eget boende” ..................105 7.4.4 Bristande måluppfyllelse ..........................................110 7.4.5 En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av bostadslägenhet.........................................................112 7.4.6 Blockhyresavtal vid andrahandsupplåtelse ..............116 7.4.7 Logimarknaden – exemplet härbärgesboende.........117 7.5 Överväganden och förslag..................................................120

8 Vården och hemlösheten ........................................123

8.1 Missbrukarvården ...............................................................123 8.2 Hälso- och sjukvården........................................................126 8.2.1 Psykiatrin och hemlöshet – avinstitutionalise- ringens effekter .........................................................126 8.2.2 Psykiskt störda missbrukare ....................................133 8.2.3 Socialtjänstens samarbete med vuxenpsykiatrin: upplevda problemområden.......................................136

Innehåll SOU 2001:95

8

8.2.4 Bostaden som en väg till normalisering för psykiskt funktionshindrade..................................... 137 8.2.5 Samlat vårdbehov hos vissa grupper av hemlösa .... 138

8.3 Överväganden och förslag ................................................. 141

9 Kriminalvården och hemlösheten.............................143

9.1 Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårdsanstalt.................................................................................. 143 9.2 Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag .. 144

9.3 Alternativa vägar för att främja återintegration i samhället.................................................................................... 145 9.4 Internationella erfarenheter – exemplet Storbritannien .. 146

9.5 Överväganden och förslag ................................................. 149

10 Arbetsmarknaden och hemlösheten..........................151

10.1 Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden............. 151

10.2 Samordnings- och samverkansvinster med Socsam......... 152

11 Vräkning – utveckling och praxis..............................155

11.1 Omfattning......................................................................... 155 11.2 Vem vräks – och vilka får bo kvar? ................................... 156 11.3 Vräkning till vad? ............................................................... 159 11.4 Samverkan socialtjänst – bostadsföretag .......................... 161 11.5 Överväganden och förslag ................................................. 162

12 Hyresvärdarna och hemlösheten ..............................163

12.1 Inledning............................................................................. 163 12.2 Avhysning från bostaden................................................... 164 12.2.1 Dröjsmål med att betala hyran .............................. 164 12.2.2 Störningar i boendet............................................... 166

12.3 Överväganden och förslag ................................................. 168

Innehåll

9

12.3.1 Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden.................168 12.3.2 Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist......171 12.3.3 Rättelseanmaning till hyresgäst och under- rättelse till socialnämnden i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång...........174 12.3.4 Rättelseanmaning till hyresgäst och under- rättelse till socialnämnden även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet” ..............................175

13 Frivilligorganisationerna och hemlösheten ................179

13.1 Frivilligt socialt arbete........................................................179 13.2 Frivilligorganisationernas roll............................................180

13.3 Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt...........183 13.4 Överväganden och förslag..................................................184

14 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv.................185

14.1 Europarådet.........................................................................185 14.2 EU- och EG-rätten.............................................................187

14.3 Handlingsplan mot social utslagning ................................187 14.4 Kampen mot hemlöshet – ”goda exempel” från Danmark, Finland, Belgien och Storbritannien ................190

15 Forskarsamhället och hemlösheten..........................195

Reservation och särskilt yttrande .......................................197

Referenser.......................................................................205

Innehåll SOU 2001:95

10

Bilagor:

Bilaga 1 Regeringens direktiv ...................................................... 221 Bilaga 2 Bidrag till olika projekt som efter beredning av

Kommittén för hemlösa har beviljats av regeringen.... 227

Bilaga 3 Bakgrund till statistiska analysmodeller som

använts vid beräkningar i SOU 2001:95, avsnitt 7.4.1. (PM av Lena Brandt, statistiker) ....................... 229

11

1 Kommitténs uppdrag och verksamhet

1.1 Inledning

Hemlöshet är ett sammansatt och komplicerat samhällsproblem. Det finns inga enkla lösningar. Framför allt finns det inte bara En Lösning.

Våra förslag till åtgärder syftar till att såväl förebygga hemlöshet som till att på ett bättre och mer genomtänkt sätt bistå de medborgare som redan i dag är hemlösa. Hemlöshetsfrågans komplexitet innebär att den berör såväl välfärdspolitik av mer generell natur likaväl som riktade och specialiserade insatser. Våra förslag är därför av både direkt och indirekt karaktär.

En av de riktigt stora och avgörande drivkrafterna för hemlöshetsutvecklingen är det närmast obefintliga byggandet av hyresbostäder i landets tillväxt- och inflyttningsregioner. En annan grundläggande fråga är kvalitén, omfattningen och långsiktigheten i det sociala arbetet. Utvecklingen inom båda dessa samhällsområden har både direkt och indirekt betydelse för hemlöshetsfrågan i sin helhet.

Kommittén har arbetat i nära samverkan med kommuner, forskare, frivilligorganisationer, länkrörelser, bostadsföretag, landsting, statliga myndigheter och med enskilda personer med erfarenhet av hemlöshet. Vår öppna och breda genomgång av de delar av vårt samhälle som enligt vår mening har betydelse för hemlösheten och för hemlösa, har visat på behov av förnyelse och förändring inom många områden.

I de delar av vårt slutbetänkande som omfattar det sociala arbetet riktar sig förslagen i huvudsak till samhället i stort. Vi har inte funnit några stora behov att föreslå omfattande förändringar av de nu gällande lagarna. Socialpolitiker, fältarbetare och tjänstemän i kommuner, organisationer och landsting kan dock finna många intres-

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

12

santa och tänkvärda förslag i det betänkande som vi nu publicerar. Kommitténs utredningsarbete har bland annat visat på stora behov att utveckla samhällets attityder till och insatser för hemlösa kvinnor. Kommittén understryker vikten av att myndigheter och organisationer mer organiserat beaktar barn- och familjeperspektivet i hemlöshetsarbetet. Inom det socialpolitiska området föreslår vi dessutom att regeringen skall lägga förslag som gör det lagligt och möjligt att bilda gemensamma nämnder mellan i första hand kommuner och landsting. Genom de gemensamma nämnderna kan mycket av dagens ineffektiva rundgång mellan olika huvudmän undvikas och förebyggas. Ansvaret för olika former av hälso- och sjukvård, missbrukarvård, boenden och omsorg som vänder sig till de mest utsatta bör, enligt våra förslag, organiseras under en gemensam och lokal huvudman.

Kommittén har också funnit det angeläget att i sitt betänkande rikta uppmärksamheten på arbetsmarknaden och dess betydelse för många hemlösas återhämtning och rehabilitering till värdiga och självständiga livsvillkor.

Det är dock inom det bostadssociala området som vi funnit mest anledning att lägga förslag till författningsändringar. Ett exempel är vårt förslag om att bistånd enligt den nya socialtjänstlag som träder i kraft den 1 januari 2002 även skall innefatta rätt till bistånd till fast bostad för personer som är att betrakta som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Andra förslag är inriktade på att exempelvis förebygga vräkningar.

Andra bland de hemlösa lider, utöver bostadsfrågan, av brist på kvalificerad och persontillvänd vård och omsorg. Därför finns inbyggt i vårt slutbetänkande ett grundläggande förslag om en utveckling av det lokala ansvaret för såväl en väl fungerande vård och omsorgsverksamhet som en väl fungerande bostadsmarknad.

Frivilligorganisationer och sociala rörelser i stort är av stor betydelse för hemlöshetsfrågan och dess lösning. På samma sätt är agerandet från privata och offentliga bostadsföretag oerhört viktigt. De förslag om förändringar av gällande lagstiftning som vi presenterar i detta betänkande, har alla inriktningen att försöka underlätta positiva insatser från de olika samhällsaktörerna. En utveckling som kan minimera hemlösheten i allmänhet och fasa ut långtidshemlösheten i synnerhet, kräver nämligen deltagande och engage-

SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet

13

mang från en mängd intressen, myndigheter och organisationer i samhället.

Framför allt eftersträvar vi genom våra förslag en mer långsiktig och kontinuerlig uppmärksamhet på hemlöshetsfrågan. Hemlöshetsintresset har hittills varit alltför trendkänsligt och många insatser har lidit brist på kunskapsunderbyggnad, uppföljning och tålmodighet.

1.2 Sammanfattande förslag

Kapitel 1: Kommitténs uppdrag och verksamhet

Kommittén för hemlösa föreslår att förberedelsearbetet för en registerbaserade FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper med en svag position på bostadsmarknaden.

Kapitel 3: Behov av kunskap och metodutveckling

Riksdagen har för åren 2002–2004 anslagit 30 miljoner kronor för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insatser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jämlik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångspunkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisationer.

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

14

Kapitel 4: Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

Kommittén föreslår att den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket.

Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.

Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.

Kapitel 5: Rätt till bostad

Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.

Kapitel 6: Staten och hemlösheten

Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.

Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsanvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande

SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet

15

regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning.

Kommittén föreslår vidare att regeringen som en generellt stödjande åtgärd framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter.

Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.

Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.

Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad.

Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd.

Kapitel 7: Kommunerna och hemlösheten

Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter är det väsentligt att öka tryggheten och självständigheten i boendet för andrahandshyresgästen. Detta uppnås bland annat genom att tillämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel för andra kommuner och bostadsföretag vill

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

16

Kommittén för hemlösa framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsföretaget Byggnads AB Mimer har utvecklat under hösten 2001. Västeråsmodellen kännetecknas dels av väsentligt längre hyrestider och dels av individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall tillämpas.

Kommittén för hemlösa vill dock i första hand uppmana kommuner och bostadsföretag att försöka tillgodose människors bostadsbehov genom förstahandskontrakt. Den snabba tillväxten av andrahandsuthyrning inom socialnämndernas tjänster för klienter inom individ- och familjeomsorgen riskerar att på sikt leda till att en s.k. sekundär bostadsmarknad permanentas. Kommittén anser därför att det finns skäl för socialnämnderna att aktivt verka för att andrahandsuthyrningen reduceras.

Kommittén vill dock erinra om att även ett förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget initialt kan ha karaktären av ett s.k. provkontrakt där hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett hyresavtal på obestämd tid. Kommittén vill framhålla, att enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjningsstöd och/eller ersättning via socialförsäkringssystemet inte ensamt utgör ett välgrundat skäl för provkontrakt. Däremot kan till exempel det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella bostadsreferenser vara ett skäl att ingå ett hyresavtal på begränsad tid.

Kapitel 8: Vården och hemlösheten

Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet i enlighet med det förslag som Samverkansutredningen har presenterat i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114).

Kapitel 9: Kriminalvården och hemlösheten

Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.

SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet

17

Kapitel 10: Arbetsmarknaden och hemlösheten

Kommittén rekommenderar arbetsförmedlingen och socialtjänsten att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.

Kapital 11: Vräkning – utveckling och praxis

Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens uppgifter och ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Parterna bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi för bedriva en uppsökande verksamhet i syfte att så långt det är möjligt förhindra vräkning.

Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.

Kapitel 12: Hyresvärdarna och hemlösheten

Kommittén föreslår följande:

− En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden.

− Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist från tre till fyra veckor.

− Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar.

− Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden skall ske även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”.

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

18

Kapitel 13: Frivilligorganisationerna och hemlösheten

Kommittén föreslår att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor som rör hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.

Kapitel 15: Forskarsamhället och hemlösheten

Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta medel för ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning knutet till Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).

1.3 Uppdrag och direktiv

Regeringen beslöt den 22 december 1998 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda den samlade problematiken om hemlöshet. Direktiven (1998:108) framgår av bilaga 1. Kommittén har enligt direktiven haft två centrala uppgifter:

Arbetet skall bidra till att utveckla nya metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet, vilket skall ske i en dialog med berörda myndigheter och organisationer. Kommittén skall stimulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. För detta ändamål har riksdagen avsatt 10 miljoner kronor för vardera budgetåren 1999–2001. Kommittén har berett ärendena och dess förslag har utgjort underlag för regeringens beslut om fördelning av projektmedel ur anslaget 18:3 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa.

En annan uppgift enligt kommitténs direktiv har varit att arbeta utåtriktat och opinionsbildande, samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda.

SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet

19

1.4 Samverkan med kommuner, organisationer m.fl.

Som underlag för kommitténs ställningstaganden till projektansökningar från kommuner och frivilligorganisationer har kommittén utgått från följande interna riktlinjer, utöver vad som framgår av regeringens direktiv: N Projekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. N Projekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer. N Projekten skall vara inriktade på metodutveckling för arbetet med olika målgrupper som till exempel kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade samt metodutveckling vad gäller kartläggning och analys av hemlösheten och dess orsaker. Vidare skall projekten vara metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall läggas vid analys och utvärdering av såväl de insatser som görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan tänkas påverka hemlösheten. N Projektstöd kan ges för att vinna erfarenhet av särskilt angelägna utbildnings- och informationssatsningar. Kommittén eftersträvar också en stor bredd i projekten; målsättningen är att de beviljade projekten skall ha något ”unikt” och nyskapande inslag över sig.

Ett flertal av de beviljade projekten har förberetts genom diskussioner med många aktörer i kommunerna. Avsikten med dessa sonderande samtal har varit att utarbeta en så gemensam bild som möjligt av de hemlöshetsproblem som finns i den aktuella kommunen. Viktiga deltagare i dessa diskussioner har varit kommunens socialtjänst/socialnämnd, sjukvårdshuvudmännen, enskilda hemlösa medborgare, frivilligorganisationer/aktiva socialpolitiska föreningar, kriminalvården, (när)polisen, missbrukarvården och fastighetsägare.

Projekten har formerats i två huvudgrupper: 1. Åtta kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö, Karlstad, Västerås, Örebro, Linköping och Södertälje) har ingått i ett

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

20

särskilt projekt – Kommunprojektet – med uppgift att pröva olika modeller som kan leda till långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. En gemensam nämnare för samtliga dessa projekt har varit att de har utgått från behovet av samverkan med andra intressenter för att kunna uppnå varaktiga resultat. Projekten har varit inriktade på olika grupper av hemlösa: kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade. Projekten har spänt över ett brett fält – alltifrån alternativa boendeformer till uppsökande verksamhet. Kopplat till sistnämnda projekt har kommittén efter sedvanligt upphandlingsförfarande engagerat Stegvis Livsstilsförändring HB i Uppsala för att bistå kommittén i arbetet med att genomföra en fristående utvärdering av kommunernas insatser i förhållande till deras målbeskrivningar. Utvärderingen har genomförts av psykologerna Örjan Sundin, Andreas Karlsson och Göran Semb. Avsikten med utvärderingen har varit att ge kommittén och deltagande kommuner en välgrundad uppfattning om vilka verksamheter och arbetsmetoder som samhället bör satsa på dels i förebyggande syfte, dels för att förändra och förbättra de hemlösas situation. Ett annat syfte har varit att pröva en modell för praktisk utvärdering som kan implementeras i mindre och medelstora kommuner i arbetet med hemlösa. Utvärderarna har under arbetets gång utgjort en kontaktyta mellan kommuner och kommitté, och även deltagit i samtliga gemensamma möten med Kommunprojektet. En samlad rapport om bland annat effekterna av de lokala kommunprojekten har utarbetats av Sundin, Karlsson och Semb och återfinns i slutbetänkandets separata bilagedel.

2. Den andra gruppen av projekt, vilka inte har ingått i Kommunprojektet, består bland annat av tre forskningsinriktade projekt: Sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet har erhållit medel för att genomföra en undersökning om dels vräkningar i praktiken, dels bostadslösas erfarenheter av myndighetskontakter. Dessa två rapporter av Löfstrand respektive Sahlin & Löfstrand återfinns i slutbetänkandets bilagedel. Därutöver har en tvärvetenskaplig forskargrupp vid universitetsinstitutioner runt om i landet erhållit bidrag för att utarbeta underlag för en ansökan till forskningsråden.

SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet

21

I bilaga 2 redovisas de projektbidrag som har beviljats av regeringen efter beredning av Kommittén för hemlösa.

1.5 Kunskapsspridning och opinionsbildande roll

Kommitténs andra huvuduppgift har varit att arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda. Det har förutom via projekten skett genom att kommitténs sekretariat och ledamöter deltagit i debatter som olika föreningar och organisationer har anordnat om hemlöshet och om hemlösas situation. Kommittén har också genomfört besök och överläggningar i en rad olika kommuner och med frivilligorganisationer som inte tidigare har haft kontakt med kommittén, eftersom dessa inte har ansökt om projektmedel.

Därutöver har kommittén anordnat heldagskonferenser om hemlöshet i Stockholm, Göteborg, Malmö och Helsingborg. Konferensen i Stockholm – med efterföljande tvärvetenskapligt forskningsseminarium – resulterade bland annat i den av kommittén initierade utgivningen av antologin Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (Carlsson Bokförlag, 2000). Övriga konferenser i Göteborg, Malmö, Stockholm och Helsingborg har haft karaktären av s.k. goda exempel-seminarier, där företrädare för olika kommunala verksamheter och frivilligorganisationer har berättat om sina erfarenheter av specifika insatser för hemlösa. Tillsammans med Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet, har kommittén varit medarrangör av ett heldagsseminarium om hemlöshet i samband med ”Bostadsveckan 2001”.

Utöver dessa konferenser har kommittén tillsammans med Ersta Sköndal högskola anordnat seminariet Det sociala reportaget – om fattigdom och hemlöshet i välfärdssamhället, där författarna Robert McLiam Wilson och Majgull Axelsson samt regissören och dokumentärfilmaren Mikael Wiström medverkade.

Kommittén har vidare arrangerat en seminariedag på olika orter i landet på temat Exempel och erfarenheter från Bergsjöhöjds äldreboende tillsammans med Irma Maria Ekström, f.d. föreståndare på detta äldreboende.

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

22

1.6 Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet

I delbetänkandet Adressat okänd – om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik (SOU 2000:14) framförde Kommittén för hemlösa fem förslag inför sin fortsatta beredning och arbete med slutbetänkandet. I det följande redovisas vart och ett av dessa utredningsförslag jämte en nulägesbeskrivning. 1. Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att i samband med förberedandet för och genomförandet av den registerbaserade Folk- och Bostadsräkningen (FoB) 2005, samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmarknaden.

Kommentar: I delbetänkandet (kapitel 5) förs en diskussion

kring metod- och definitionsfrågor utifrån grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden. En viktig utgångspunkt för denna diskussion utgörs av den modell som utvecklats av Anders Gullberg och Martin Börjeson vid EpC/Socialstyrelsen och som innebär att data från Folk- och Bostadsräkningarna (FoB) används för att analysera olika gruppers ställning på bostadsmarknaden (för en redogörelse av denna modell, se vidare Gullberg & Börjeson 2000a-b). Den modell som Gullberg & Börjeson har utvecklat ger goda möjligheter att följa olika gruppers ställning på bostadsmarknaden, liksom att analysera orsaker till och konsekvenser av olika gruppers rörelser. Ett avgörande problem i sammanhanget är dock att det inte genomförts någon Folk- och Bostadsräkning sedan 1990, och även om en utredning1 i början av 2000 presenterade förslag på den lagstiftning som krävs för att genomföra en s.k. registerbaserad FoB 2005, har beslut ännu inte fattats i denna fråga. En nyorientering av FoB-räkningarna i enlighet med de förslag som hittills redovisats skulle döppna nya möjligheter att ge sig i kast med räkningar och beskrivningar av de marginella bostadsformerna och deras invånare. Under det senaste decenniet har en lång rad nya institutionella former och organisatoriska arrangemang kommit till stånd på den ”marginella” bostadsmarknaden. Med ett ambitiöst utvecklingsarbete för att identifiera, karaktärisera och klassificera alla

1 Statistikregelgruppen: En ny FoB-lag. Ds 2000:17.

SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet

23

dessa skiftande bostadsformer skulle kunskapsläget på denna tidigare styvmoderligt behandlade del av marknaden väsentligt kunna förbättras. En sådan insats måste naturligtvis följas av intensiva insatser för att vid kommande FoB:ar placera ifrågavarande hushåll i adekvata kategorier. Inom ramen för kommitténs arbete förekom också överläggningar i denna fråga med företrädare för Socialstyrelsen, SCB och Riksskatteverket, vilka samtliga förhöll sig positiva till förslaget. Förberedelserna för en folk- och bostadsräkning år 2005 har emellertid avbrutits och berörda myndigheter ser på regeringens uppdrag över förslaget. Detta betyder att en räkning allra tidigast kan komma till stånd år 2007 och kanske inte förrän 2010. Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att frågan om möjligheterna att belysa villkoren för svaga grupper på bostadsmarknaden tillvaratas i det pågående förberedelsearbetet för en kommande FoB. Kommittén för hemlösa föreslår därför att förberedelsearbetet för en registerbaserad FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att Socialstyrelsen återigen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmarknaden.

2. Boverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att dels analysera omfattningen och konsekvenserna av den logimarknad och sekundära bostadsmarknad som många hemlösa är hänvisade till, dels utforma ett system för att varje år samla in information som gör det möjligt att uppskatta omfattningen och hur den förändras över tid.

Kommentar: Kommittén föreslår i kapitel 3 att det inom

Socialstyrelsen byggs upp en verksamhet som i nära samarbete med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. I detta uppdrag ingår som en naturlig del att också bevaka och analysera omfattningen av den sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden. För att underlätta fortsatt statistikinhämtning inom denna sfär tog kommittén under sommaren 2000 initiativ till en omarbetning av

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

24

Boverkets formulär (enkätbilaga 5) för dess årliga bostadsmarknadsenkät. Boverket använde den reviderade enkäten första gången i samband med bostadsmarknadsenkäten år 2001.

3. Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att genomföra en undersökning av de personer som vräktes under 1999 för att kartlägga dels socialtjänstens insatser visavi dessa människor, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning.

Kommentar: Undersökningen har ännu inte kommit till

stånd, men det är fortfarande angeläget att genomföra en grundlig undersökning av vräkningspopulationen och av socialtjänstens insatser på området för att dels erhålla en ökad kunskap om populationen och vad som händer efter verkställd avhysning, dels för att kunna utveckla preventiva strategier för att minimera antalet vräkningar men också för att följa upp personer som blivit vräkta från sina bostäder.

4. Kommittén föreslog att regeringen skulle låta analysera hur hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden har påverkats i samband med att bostadsförsörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen upphävdes vid halvårsskiftet 1993.

Kommentar: Uppdraget är inte längre aktuellt eftersom dels

Allbokommittén i sitt slutbetänkande SOU 2001:27 presenterade data från en egen uppföljning, dels har lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trätt i kraft fr.o.m. den 1 januari 2001.

5. Kommittén föreslog att regeringen i sin kommande forskningspolitiska proposition skulle uppdra åt Socialvetenskapliga forskningsrådet att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden inom detta område.

Kommentar: Förutvarande Socialvetenskapliga forsknings-

rådet ingår numera som en del i det nybildade Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Regeringen betonade i sin forskningspolitiska proposition Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) vikten av att förbättra statens

SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet

25

löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. ”Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl. Hemlöshetskommitténs betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska”, konstaterar regeringen.2 För att stimulera forskning på området beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sistnämnda ansökan – ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” – bifölls dock inte av FAS styrelse när ärendet avgjordes i november 2001. I kapitel 15 om forskarsamhället och hemlösheten argumenterar kommittén, med hänvisning till forskningsrådets avslagsmotivering, för att regeringen skall avsätta medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid berörda forskningsråd.

1.7 Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseenden

Enligt vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare, skall i betänkandet redovisas konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdhetspolitiska konsekvenser samt regionalpolitiska konsekvenser.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Enligt Kriminalvårdsstyrelsen och BRÅ saknar en stor andel av de frigivna från fängelserna en ordnad bostad i samband med deras frigivning. Social instabilitet i form av bostadslöshet och arbetslöshet är faktorer som har en negativ inverkan när det gäller den fortsatta rehabiliteringen. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag därför bland annat prioriterat ansökningar från ideella organisationer och föreningar vars syfte är att bedriva ett brottsförebyggande arbete visavi tidigare intagna på kriminalvårdsanstalter.

Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95

26

Jämställdhetspolitiska konsekvenser

Kommittén för hemlösa noterar att andelen hemlösa kvinnor har ökat markant under 90-talet, och uppgår till 21 % enligt Socialstyrelsens senaste nationella kartläggning. Historiskt sett har hemlösa kvinnor varit ”osynliga” när myndigheterna har planerat och genomfört insatser för hemlösa. Under senare delen av 1990-talet har emellertid hemlösa kvinnors särskilda problematik uppmärksammats i allt högre utsträckning. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag bland annat valt att stödja projekt som har avsett uppsökande verksamhet av hemlösa kvinnor.

Regionalpolitiska konsekvenser

Socialstyrelsens rikstäckande kartläggningar har visat att hemlöshetsproblematiken till övervägande del är koncentrerad till storstadsregionerna. Drygt en tredjedel av samtligas hemlösa bor antingen i Stockholm, Göteborg eller Malmö. Men det innebär inte att hemlöshet enbart är en fråga för storstäderna. Vid senaste kartläggningen 1999 fanns det 15 kommuner som hade rapporterat minst 100 hemlösa. I 39 av landets kommuner har man minst 10 hemlösa per 10 000 invånare. Vid kommitténs forskningsseminarium i augusti 1999 ventilerades hemlöshetsproblematiken även utanför storstadsområdena samt behovet av som jämförande ortsstudier utanför storstadsområdena, och denna inriktning hade även forskarnätverkets forskningsansökan ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” (se avsnitt 1.6 punkt 5).

27

2 Perspektiv och utgångspunkter

2.1 Föreställningar om hemlöshet och hemlösa

Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssituation är frågor som under senare delen av 1990-talet har ägnats en allt större uppmärksamhet. Synen på och föreställningar om hemlöshet och hemlösa är beroende av grundläggande förhållningssätt eller perspektiv, vilket i sin tur påverkar antaganden om orsakerna till hemlöshet.

Allmänhetens uppfattning om hemlösa människor formas till stor del av det egna mötet med hemlösa på gator och torg, samt av massmediers reportage om hemlösa. Medborgarnas egna möten gäller naturligtvis i första hand i de större och medelstora städerna, där hemlösheten har blivit mer påtaglig och synlig under 1990-talet jämfört med tidigare. Hemlösa i gatubilden kan uppfattas som förvirrade och psykiskt störda med grava missbruksproblem. Denna bild förstärks ofta av massmediernas reportage och frivilligorganisationernas insamlingskampanjer, där hemlöshet ofta individualiseras och personifieras av människor som är uteliggare och socialt utslagna. Mer sällsynt är att dessa människors öden sätts in i ett samhälleligt sammanhang – orsakssambanden är nästan undantagslöst individbaserade i massmediernas reportage.1

Man kan ifrågasätta hur relevant det är att försöka kategorisera hemlösa i olika fack, dvs. om man kan tillskriva dessa personer vissa allmänna egenskaper eller att de uppvisar likartade beteenden. Människor som har hamnat i hemlöshet tillhör inte en homogen grupp, lika lite som exempelvis invandrare gör det. Socialstyrelsens undersökningar visar att 60 % har varit hemlösa under längre tid än ett år. Skulle man i stället utöka mätperioden och dessutom vidga

1 Swärd (2001), s. 152.

Perspektiv och utgångspunkter SOU 2001:95

28

gruppen till att gälla människor med en svag ställning på bostadsmarknaden eller risk att hamna i hemlöshet, blir bilden sannolikt en annan. En longitudinell undersökning av socialbidragstagare i Malmö (MLS) visar att bara 13 av 769 personer hade varit hemlösa både vid den första och senare perioder med socialbidrag under mätperioden maj 1995 t.o.m. december 1998 (Giertz 2000). Slutsatsen är att gruppen hemlösa/bostadslösa inte är statisk över en längre tidsperiod; boendesituationen förändras och samma personer är inte hemlösa hela tiden.

Ett sätt att se på hemlöshetens orsaker är att koppla hemlösas situation och belägenhet till vederbörandes individuella problem och tillkortakommanden. Med detta synsätt negligeras strukturella orsaker som kan ha medverkat till eller t.o.m. vara det främsta skälet till den enskildes hemlöshet. Detta betraktelsesätt leder till att samhällets och frivilligorganisationernas insatser ensidigt koncentreras på den enskilde individen, medan samhällsperspektivet kommer i bakgrunden. Åtgärder av ad hoc-karaktär leder i bästa fall till en hjälp i det akuta skedet, i sämsta fall finns en risk att de får en motsatt effekt: att de permanentar eller i varje fall förlänger hemlöshetsperioden, eftersom de inte kombineras med preventiva eller generella åtgärder.

Mot det individuella synsättet står ett mer samhällsorienterat som riktar intresset mot brister i välfärdssamhället eller på bostadsmarknaden. Det samhällsorienterade perspektivet betonar den enskildes rättigheter och insatser av generell natur.

Kommittén anser för sin del att åtgärder och insatser måste utgå från både ett strukturellt och individuellt perspektiv. Den finska sociologen Margaretha Järvinen konstaterade för cirka tio år sedan, efter att ha gått igenom ett stort antal nordiska studier om hemlöshet/bostadslöshet, att

hemlösheten sannolikt bäst (kan) förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller.2

Hemlöshet bör därför ses som en kombination av strukturella och individuella tillkortakommanden.

2 Järvinen (1992), s. 45 f.

SOU 2001:95 Perspektiv och utgångspunkter

29

2.2 Behov av bredare definition

I kommitténs delbetänkande Adressat okänd (SOU 2000:14) framhölls att det är av central betydelse hur hemlöshet definieras och uppfattas, inte minst eftersom definitionen av hemlöshet har betydelse för vilken typ av insatser som kommunen väljer att prioritera och genomföra. I delbetänkandet belystes olika metodproblem när det gäller definitioner av hemlös och hemlöshet. Kommittén har därför i sitt fortsatta arbete utgått från en bredare definition än den klient-/patientbaserade definition som Socialstyrelsen använde sig av i sin senaste nationella kartläggning av hemlöshetens omfattning. Vår definition av hemlöshet lyder:

En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad.

Definitionen utgår alltså från det grundläggande förhållandet att den enskilde saknar en egen bostad. Skälet till att så är fallet kan variera från individ till individ, men som en gemensam nämnare gäller att den enskildes livsvillkor är sådana att han eller hon är utestängd från den reguljära bostadsmarknaden.

2.3 Hemlös – bostadslös

Gränsen mellan bostadslös och hemlös är inte på förhand given. I Bostadsförmedlingsutredningen definierades bostadslösa som ”personer, som saknar egen direktförhyrd lägenhet eller lägenhet som innehas med bostadsrätt eller liknande” (SOU 1967:1). Forskaren Maj-Britt Hanström (1991) anser att en bostadslös är en individ som inte har ägande-, bostads- eller besittningsrätt till bostaden, utan har andrahandskontrakt eller är inneboende, eller saknar tak över huvudet. Ett tredje exempel utgör Malmö stad, som årligen gör återkommande kartläggningar av antalet bostadslösa som per den 1 oktober är aktuella inom kommunens socialtjänst, varvid bostadslösa definieras som ”samtliga personer som ofrivilligt saknar egen bostad och som uttryckt detta som ett problem i kontakten med socialtjänsten”. Betoningen av ofrivilligt innebär att som bostadslös inte inbegripes personer som frivilligt har valt tillfälliga och kanske kortvariga lösningar för sitt boende.

Perspektiv och utgångspunkter SOU 2001:95

30

Kommittén ser ”bostadslös” som ett vidare begrepp än ”hemlös”, som ingår som en delmängd bland de bostadslösa. Detta är det mest vanligt förekommande synsättet. Människor kan enligt denna definition vara bostadslösa men inte hemlösa, till exempel studenter som fortfarande har tillgång till sitt föräldrahem på annan ort.

Forskarna Anders Gullberg och Martin Börjeson anser att en dikotomisering, dvs. bostadslös – ej bostadslös, oundvikligen leder till en förenkling av problematiken som ”hotar (…) utlösa en fruktlös strid om var gränsen bör dras”.3 I stället för att försöka definiera begreppen bostadslöshet/hemlöshet och räkna antalet bostadslösa respektive hemlösa, anser dessa två forskare att frågan bör gälla hushållens olika grader av styrka/svaghet på ”bostads-/övernattningsmarknaderna”. Två sådana mått på styrka/svaghet är graden av dispositionsrätt och bostadens kvalitet (utrymme, teknisk standard, belägenhet), varvid dispositionsrätten enligt forskarna bör vara den grundläggande dimensionen för att avgöra individens eller hushållets ställning på bostadsmarknaden. Ett exempel på en sådan skala är den som anges i tabell 2.1 där kategorierna A– K utgör positioner utanför den reguljära bostadsmarknaden, medan L–M är positioner inom den reguljära bostadsmarknaden.

3 Gullberg & Börjeson (2000a), s. 19.

SOU 2001:95 Perspektiv och utgångspunkter

31

Tabell 2.1. Positioner inom respektive utanför den reguljära bostadsmarknaden

Aa Saknar, accepterar ej/accepteras ej till buds stående, ordnade över-

nattningsmöjligheter för kommande natt.

Ab Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa,

från dag till dag.

Ac Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa,

på något längre sikt.

B Bor tillfälligt på institution utan att disponera bostad enligt J–L

(t.ex. på fängelser, i flyktingförläggningar, inom missbrukarvården, häkten med nära förestående utskrivning eller frigivning).

C Bor tillfälligt hos egna barn, f.d. sambo, andra anhöriga eller

bekanta, lånar tillfälligt lägenhet (t.ex. ungdomar på väg mot eget boende, makar vid separation, personer på väg mot ett stadigare boende i samband med flyttning mellan orter, flyktingar som avvikit från förläggningar, personer som avvikit från kriminalvårdsanstalter, personer som av andra skäl saknar egna bostäder eller platser vid institutioner).

D Bor på särskilt kontrakt – försökslägenhet, utslussningslägenhet

etc. (t.ex. socialtjänstens försökslägenheter).

E Bor inneboende eller i andra hand utan kontrakt. F Bor stadigvarande hos barn, f.d. partner eller bekanta utan kon-

trakt.

G Bor stadigvarande eller för lång tid på institution med inskränkt

förfoganderätt (t.ex. ålderdomshem, långtidssjukvård, psykiatriska kliniker, flyktingförläggningar, omsorgsverksamhet, gruppboende etc.).

H Bor som vuxen i föräldrarnas bostad.

I Bor inneboende med kontrakt. J Bor i tjänste- eller kategoribostad med restriktioner i förfogande-

rätten.

K Bor i andra hand med kontrakt. L Bor med hyresrätt. M Bor med ägande- eller bostadsrätt.

Källa: Gullberg & Börjeson (2000b), s. 294.

Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är med andra ord en avsevärt större grupp än den som brukar definieras som

Perspektiv och utgångspunkter SOU 2001:95

32

hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga disponibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyresskulder. Professor Bengt Turner vid Institutet för bostads- och urbanforskning (Ibf) vid Uppsala universitet, anser att just kombinationen låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidragande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordinarie bostadsmarknaden (Turner 2000).

33

3 Behov av kunskap och metodutveckling

Kommitténs förslag:

Riksdagen har för åren 2002–2004 anslagit 30 miljoner kronor för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insatser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jämlik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångspunkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisationer.

Kommittén för hemlösa har i linje med regeringens direktiv arbetat mycket utåtriktat. Kommittén har i projektform utvecklat partnerskap med ett stort antal kommuner, landsting och frivilligorganisationer. Under kommitténs arbete, som redovisas på annan plats i betänkandet, har ett tydligt och mer långsiktigt intresse för hemlöshetsfrågan växt fram runt om i landet. Kommitténs samarbete med åtta kommuner i Kommunprojektet har varit värdefullt och tillfört deltagarna ny kunskap på området samtidigt som det har skett ett erfarenhetsutbyte kommunerna emellan. Kommunerna och kommittén har i Kommunprojektet understötts av professionella utvärderare och uppföljare som har samarbetat med kommunerna i det lokala arbetet.

Behov av kunskap och metodutveckling SOU 2001:95

34

Kommunprojektet har regelbundet samlats till arbetsseminarier. Ett öppet och förutsättningslöst samarbete har utvecklats. Flera av de deltagande kommunerna har i sina projekt haft nära samarbete med organisationer och föreningar av olika slag. I slutrapporten från Kommunprojektet, vilken ingår i slutbetänkandets bilagedel, redovisas resultat, erfarenheter och slutsatser från de externt anlitade utvärderarna.

Kommitténs påverkan på det faktiska och praktiska hemlöshetsarbetet i Sverige har också understrukits av det stora antal kunskaps- och erfarenhetsseminarier som har anordnats i samverkan med flera kommuner. Seminarierna, uppmärksamheten i medier och projekten har tillsammans bidragit till att öka intresset för att förbättra och utveckla såväl de förebyggande som de mer direkt stödjande insatserna i hemlöshetsarbetet.

Kommitténs förslag om en särskild enhet för hemlöshet vid Socialstyrelsen baseras på erfarenheterna från den nu beskrivna utvecklingen. Det lokala hemlöshetsarbetet i kommunerna behöver ytterligare några år av den särskilda stimulans som ett organiserat och operativt samarbete har inneburit. Som framgår av bland annat rapporten från kommitténs kommunprojekt är samverkan ett nyckelbegrepp för långsiktigt framgångsrika hemlöshetsinsatser. Enheten bör därför särskilt stödja och följa upp verksamheter som bygger på en utvecklad samverkan mellan till exempel hemlösa medborgare, kommuner, landsting, organisationer och statliga myndigheter.

I slutbetänkandet konstaterar kommittén att hemlöshet är ett mycket sammansatt och komplext problem. Hur kommuner och landsting väljer att organisera sin myndighetsutövning, hur bostadsföretagen agerar, hur organisationer och föreningar bedriver sin verksamhet och hur enskilda människor förhåller sig till hemlösa medmänniskor är därför av mycket stor betydelse för hemlöshetsfrågans lösning. Verksamhetens sammansättning bör tydligt spegla hemlöshetsfrågans komplexitet. Kommittén har i beredningen av detta förslag informellt efterhört olika samhällsaktörers eventuella intressen av att delta i enhetens arbete under åren 2002–2004. Resultatet av vår informella förfrågan bland kommuner, landsting och organisationer vittnar om ett stort intresse för medverkan i den nya verksamhetens arbete.

Kommittén föreslår därför att det till verksamheten knyts en referensgrupp där kommuner, landsting och frivilligorganisationer ingår.

35

4 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

Kommitténs förslag:

Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.

Kommitténs bedömning:

Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.

4.1 Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten

Professor Hans Swärd vid Socialhögskolan i Lund har i en tidigare refererad forskningsartikel beskrivit vissa allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten under 1980- och 90-talen jämfört med utvecklingen under 1960- och 70-talen. I tabell 4.1 sammanfattas denna utveckling, som visserligen kan sägas vara förenklad men

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

36

som ändå ger en bild av de utvecklingstrender som har varit tydliga och markanta under de senaste decennierna.

Tabell 4.1. Allmän utveckling av hemlösheten sedan 1960-talet

1960–70-talen 1980–90-talen Avinstitutionalisering Reinstitutionalisering Integration Exklusion – Reintegration Hjälp och behandling Behovsprövning – Motkrav för hjälp Statens ansvar Individens ansvar Alla skall behandlas lika Ökad kategorisering – Kommunala olikheter

Källa: Swärd (2001), s. 150.

Medan institutioner lades ner under 1960- och 70-talen har de framför allt under 1990-talet återuppstått i form av kategoriboenden för exempelvis hemlösa med dubbeldiagnosproblematik, härbärgen etc. Medan man på 1960- och 70-talen aktivt försökte integrera hemlösa i samhället, exempelvis i bostäder som byggts inom ramen för det s.k. miljonprogrammet, har utvecklingen därefter gått i riktning mot en ökad exklusion. Denna utestängningsmekanism är även påtaglig i det offentliga rummet, vilket blivit alltmer privat. Försäljarna av hemlösas tidning i Göteborg, Faktum, har exempelvis blivit utkörda från en inbyggd bussterminal respektive ett inbyggt torg i Göteborg i samband med försäljningen av tidningen, i olika städer finns en ”City-samverkan” mellan affärsidkare och socialtjänst som riktar sig mot ”tiggare” eftersom dessa bedöms göra stadskärnan otrygg och osäker för vanliga medborgare, osv.1 Socialtjänsten betonar i högre grad än tidigare ”individens ansvar” och dennes motprestation i form av exempelvis drogfrihet för att erhålla en bostad, plats på inackorderingshem, sysselsättningsaktivitet, deltagande i öppenvårdsbehandling mot missbruk etc.

1 Se exempelvis Carlberg (2000, s. 366) som återger ett uttalande av Socialstyrelsens generaldirektör i DN 5.12.98: ”Det är häpnadsväckande att personal inom socialtjänsten diskuterat att motarbeta människor som de faktiskt är anställda att hjälpa. I stället borde de ta sig en allvarlig funderare och fråga sig vad det är som gör att människor förnedrar sig att tigga i stället för att komma till oss och be om hjälp.” Inställningen till tiggare och tiggeri hos socialtjänsten i Stockholm framgår exempelvis av Ulla Beijers rapport Tiggeri – ett nygammalt fenomen (1999). Om nolltoleransen mot tiggare i Stockholm, se också Sahlins uppsats i NAD:s antologi Skyldig eller sjuk? Om valet av påföljd för narkotikabruk (2001).

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

37

4.2 Kartläggning av antalet hemlösa m. m.

Socialstyrelsen har vid två tillfällen, 1993 och 1999, genomfört rikstäckande undersökningar för att kartlägga antalet hemlösa och deras sociala livssituation en given vecka. Enligt 1993 års undersökning uppgick antalet rapporterade hemlösa till strax under 10 000 personer. Vid 1999 års hemlöshetsundersökning användes en snävare definition i kombination med ett bredare urval av uppgiftslämnare vilket gör att det inte utan vidare går att jämföra resultaten från dessa båda kartläggningar. I kommitténs delbetänkande SOU 2000:14, kapitel 4, diskuteras och redovisas utförligt resultaten från Socialstyrelsens båda undersökningar. Enligt Socialstyrelsens kartläggning av hemlöshetens omfattning under en kalendervecka våren 1999, uppgick antalet inrapporterade hemlösa till 8 440 personer. I figur 4.1 nedan redovisas den geografiska fördelningen per 10 000 invånare.

Vissa kommuner genomför egna undersökningar av antalet hemlösa. I några fall använder man sig av egna definitioner av vem som är att anse som hemlös (exempelvis Stockholm och Malmö), medan andra kommuner (exempelvis Västerås) utgår från samma definition och metodik som Socialstyrelsen använde sig av våren 1999. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor vikt, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

38

Figur 4.1. Hemlöshetens geografiska spridning utifrån antal hemlösa per 10 000 invånare

Hemlösa 1999

per 10000 invånare

17,0 till 32,8 (13)

8,0 till 16,9 (43) 4,0 till 7,9 (61) 0,1 till 3,9 (95) 0 (77)

Källa: Statistik som bearbetats av SCB, baserat på Socialstyrelsens kartläggning 1999.

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

39

Som framgår av kartbilden är fördelningen av hemlöshet per 10 000 invånare koncentrerad till vissa orter och regioner, företrädesvis Malmö-, Göteborgs- och Stockholmsregionerna men också till vissa storstadscentra utanför dessa tre regioner.2 I de två högsta intervallen återfinns 56 av landets kommuner enligt följande länsvisa fördelning (tabell 4.2):

2 Höör och Ekerö uppvisar ett högt antal hemlösa per 10 000 invånare till följd av att det i dessa två kommuner finns ett relativt stort antal LVM-institutioner respektive kriminalvårdsanstalter i förhållande till kommunernas invånarantal.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

40

Tabell 4.2. Länsvis fördelning av kommuner med hemlöshet om minst 8,0 per 10 000 invånare, baserad på Socialstyrelsens kartläggning 1999

Län Hemlöshet 8,0–16,9 Hemlöshet 17,0–32,8 Stockholms län Haninge Upplands Bro Nacka Solna Vaxholm Norrtälje Sigtuna Nynäshamn

Upplands Väsby Huddinge Botkyrka Sollentuna Stockholm Södertälje Sundbyberg Ekerö

Uppsala län

Uppsala Enköping

Södermanlands län Eskilstuna Östergötlands län Mjölby Norrköping Jönköpings län Jönköping Värnamo Tranås Kalmar län Västervik Gotland s län Gotland Skåne län Lund Helsingborg Ystad Ängelholm

Höör Malmö

Västra Götalands län Stenungsund Vänersborg Trollhättan Alingsås Åmål Mariestad Tidaholm Falköping

Partille Göteborg

Värmlands län

Karlstad Kristinehamn

Örebro län

Karlskoga Lindesberg

Västmanlands län Hallstahammar Västerås Fagersta Dalarnas län Borlänge Gävleborgs län Gävle Sandviken Västernorrlands län Härnösand Sundsvall Jämtlands län Östersund Västerbottens län Umeå

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

41

Utifrån landets statistiska indelning i olika regioner fördelas antalet hemlösa i följande regioner.

Tabell 4.3. Antal hemlösa i olika regioner

Region Folkmängd Antal hemlösa Hemlös per

10 000

Stockholms A-region 1 731 888

2 801

16,2

Göteborgs A-region

829 149

1 251

15,1

Malmö/Lund/Trelleborgs A-region

514 639

620

12,0

H-region 3

3 148 487

2 602

8,3

H-region 4

1 647 262

766

4,7

H-region 5

481 178

217

4,5

H-region 6

501 719

85

1,7

Totalt

8 854 322

8 342

9,4

Statistiskbearbetning: Lena Brandt.

H-region 3 = Kommuner med mer än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum. H-region 4 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mer än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. H-region 5 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mindre än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. H-region 6 = Kommuner med mindre än 27 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum.

4.3 Framtida kartläggningsbehov

Även om Socialstyrelsens hemlöshetsdefinition och tillämpad metod för att genomföra denna typ av undersökning kan och bör diskuteras, anser Kommittén för hemlösa att denna typ av kartläggning bör genomföras även i framtiden. Det är väsentligt att använda samma typ av definition för att möjliggöra jämförelser över tid. Kartläggningen bör dock vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Det är då viktigt att förändringar av definitioner och respondenturval

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

42

görs med försiktighet. Epidemiologiskt Centrum (EpC) vid Socialstyrelsen konstaterar i Social Rapport 2001:

Med undantag för enstaka kommuner som med jämförbara metoder kartlagt hemlösheten vid återkommande tillfällen, är möjligheterna att göra jämförelser mellan de studier som genomförts starkt begränsade. Detta beror delvis på att olika studier haft skilda syften, men också på att det är ett område där metodproblemen är mycket stora.3

Genom en löpande kartläggning finns det förutsättningar för berörda myndigheter att bygga upp, utveckla och bibehålla spetskompetens på området. Kommittén har noterat att Socialstyrelsens särskilda enhet för nationell uppföljning och utvärdering har upphört efter genomförandet av det senaste regeringsuppdraget samtidigt som medarbetarna har gått över till andra arbetsuppgifter inom och utanför myndigheten. Kommittén vill för sin del understryka vikten av att arbetet med att följa hemlöshetens utveckling inte får den ad hoc-karaktär som det hittills har haft.

En kontinuerlig uppföljning vart tredje år förefaller vara rimligt. Därutöver bör denna typ av undersökning utföras gemensamt av Socialstyrelsen och Boverket för att säkerställa att hemlöshetsfrågan blir allsidigt belyst utifrån såväl bostads- som sociala aspekter.

4.4 Hemlöshetsgenererande faktorer

Orsakerna bakom hemlöshet är ofta komplexa, men några utvecklingsvägar brukar nämnas särskilt ofta och i dessa spelar följande faktorer och händelseförlopp in: ekonomiska, sociala och individrelaterade. Det är inte möjligt att empiriskt peka ut förändringar i enskilda strukturella faktorer i välfärdsutvecklingen som kan sägas vara direkt eller indirekt hemlöshetsgenererande. Däremot kan man generellt peka ut olika samverkande faktorer som med stor sannolikhet har betydelse för hemlöshetens utveckling: N Arbetslöshet. N Hushållens disponibla inkomst. N Socialförsäkringssystemets ersättningsnivåer och ersättnings-

perioder. N Bostadspolitik/bostadsmarknad (boendekostnad, ägarformer,

upplåtelseformer, tillgång på bostäder etc.). N Missbrukarvårdens utformning.

3 Socialstyrelsen (2001), s. 187.

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

43

N Socialbidragets utformning och villkor.

Arbetslöshet, ökade boendekostnader och försämringar i välfärdssystemet är strukturella faktorer som ökar risken för hemlöshet bland ekonomiskt svaga grupper i samhället. Detta innebär att vissa grupper i befolkningen har svårare att få fotfäste på arbetsmarknaden och hotas av marginalisering.

Socialstyrelsens Epidemiologiskt Centrum (EpC) följer kontinuerligt utvecklingen av befolkningens hälsa, sjukdomar, sociala förhållanden, vårdutnyttjande och riskfaktorer för sjukdomar och sociala problem. I EpC:s skrift Social Rapport 2001 tecknas bland annat följande bild av utsatta gruppers situation i dagens Sverige:4N Under 1990-talet skedde omfattande förändringar som påver-

kade olika gruppers försörjningsvillkor. Den förändrade arbetsmarknadssituationen men också de många förändringarna i olika delar av socialförsäkringssystemet innebar att allt fler hamnade i en ekonomiskt utsatt situation. Bland de grupper där ökningen var särskilt markant fanns ungdomar, invandrare och ensamförsörjande föräldrar. N Under 1990-talet har inkomstskillnaderna ökat i samhället. De

grupper som haft svårast att ta sig ur fattigdomen är framför allt vissa invandrargrupper, ensamstående både med och utan barn samt övriga personer med svag anknytning till arbetsmarknaden. N Boendesegregationen genererar s.k. områdeseffekter, vilket

innebär att de sociala problemen skärps ytterligare och bidrar till att skapa nya problem.

Trots att det enligt Socialstyrelsens mätning från 1999 föreligger ett starkt samband mellan hemlöshet och andra sociala problem, är det som EpC framhöll i Social Rapport 2001 ”vanskligt att uttala sig om orsak respektive verkan, dvs. i vilken mån missbruk och/eller psykisk sjukdom utgör en orsak till hemlöshet eller om sambanden går i den andra riktningen”.

Eftersom de kartläggningar som genomförts så gott som uteslutande är tvärsnittsstudier ger dessa begränsade möjligheter att följa individer över tid, vilket är en förutsättning för att analysera orsakssammanhang. Senare års forskning om hemlöshetens orsaker och konsekvenser

4 Socialstyrelsen (2001), s. 8–13.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

44

har i hög grad utgått från att man sett hemlöshet som en process där strukturella förändringar och myndighetsbeslut i samverkan med den hemlöses eget handlande ger kedje- eller dominoeffekter, vilket till slut kan leda till hemlöshet.5

Kommittén för hemlösa vill framhålla att orsakerna till hemlöshet sällan låter sig förklaras av en enda orsak. I stället är det ofta en kombination av både individuella och strukturella skäl som ligger bakom att en person har blivit hemlös. Som framgår av kapitel 2 betonade den finska sociologen Margaretha Järvinen för cirka tio år sedan i en nordisk antologi om hemlöshet, att ”hemlösheten kan sannolikt bäst förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller”.6

4.5 Hemlösa kvinnor

4.5.1 Omfattning och orsakssamband

Socialstyrelsen och Socialtjänstförvaltningens FoU-enhet i Stockholm har i sina undersökningar visat att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa har ökat. Även om undersökningarna inte är jämförbara måste denna ökning bedömas som relativt måttlig och inte statistiskt säkerställd (från 17 till 21 % mellan åren 1993 och 1999 enligt Socialstyrelsens nationella kartläggningar). Av FoU-enhetens mätningar framgår att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa i Stockholm uppgår till cirka 25 %. I ett europeiskt perspektiv är det vanligt att kvinnor utgör 11–17 % av uteliggare och härbärgesboende (street homeless population) och mellan 25 till 30 % av alla hemlösa.7

En förklaring till ökningen kan ha att göra med det som statsvetaren Nils Hertting (2000) benämner statistik-paradoxen, vilket innebär att hemlöshetstalen ökar ju mer insatser som görs för hemlösa, bland annat genom att det öppnas nya härbärgen och andra inrättningar. Genom att uppsöka dessa blir klienterna mer synliga och registrerade som gäster i statistiken. Tre projekt inom ramen för kommitténs Kommunprojekt vänder sig för övrigt specifikt till hemlösa kvinnor (Stockholm, Västerås, Malmö).

5 Socialstyrelsen (2001), s. 190. 6 Järvinen (1992), s. 45 f. 7 Edgar & Doherty (2001), s. 32.

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

45

Sociologen Margaretha Järvinen hävdar i en undersökning i början av 1990-talet om hemlösa kvinnor i Köpenhamn, att om man skulle isolera en utlösande orsak till att kvinnor blir hemlösa, är det förekomsten av familjevåld, vilket dock inte innebär att detta har ökat utan snarare att det har synliggjorts och uppmärksammats på ett helt annat sätt än tidigare.8 En del av dessa kvinnor kan söka sig akut till en kvinnojour eller motsvarande, men även här brukar finnas en selektionsprocess genom att man inte tar emot aktivt missbrukande kvinnor med eller utan psykiska problem.9 Järvinens resultat från Köpenhamn understryks också i FEANTSA:s senaste transnationella rapport om hemlösa kvinnor. Våld inom familjen som riktas mot kvinnan är en mycket dominant orsak till att i varje fall unga kvinnor blir hemlösa, och detta är en generell bild i samtliga undersökta EU-länder.10

4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet

Ett återkommande tema under 1990-talet har varit hemlösa kvinnors utsatthet och specifika behov, vilka har definierats som annorlunda än männens. Hemlösa kvinnor har uppmärksammats på ett annat sätt än tidigare. Symtomatiskt är att Stockholms kommun i slutet av 1960-talet startade en specialenhet med benämningen Byrån för bostadslösa män. En medelålders alkoholiserad man har länge varit, och är så fortfarande för en del, sinnebilden för en människa som är hemlös.11 Inte förrän 1994 bildades en särskild kvinnosektion inom det som är nuvarande Enheten för hemlösa. Hemlösa kvinnor och deras behov var tidigare ett icke-existerande problem utifrån hjälpsystemets synvinkel. Men detta behöver inte innebära att det är en fördel att ”bli sedd” – som hemlös.

Sociologen Catharina Thörn menar att detta uttryck – att bli sedd – kan upplevas som att man betraktas som en icke-individ. ”De människor som passerar ser inte personen utan en kategori”.12Hennes slutsats utifrån en rad intervjuer med hemlösa kvinnor är att alla dessa tvärtemot har betonat att de inte vill bli sedda som hemlösa när de rör sig i de offentliga rummen. ”Detta tar sig ut-

8 Järvinen (1993). 9 Beijer (2000) nämner exempelvis att den av Stockholms stad drivna Kriscentrum inte tar emot hemlösa kvinnor med denna bakgrund.10 Edgar & Doherty (2001), s. 40–45. 11 Beijer (2000), s. 215. 12 Thörn (2000), s. 239.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

46

tryck i att de utvecklar olika strategier för att dölja sin hemlöshet när det är möjligt – vilket gör att deras hemlöshet i en bemärkelse är osynlig”, framhåller Thörn.13 Så länge kvinnorna offentligt slipper att bli sedda som hemlösa betraktar dem det som en framgång, och för att upprätthålla denna fasad är det viktigt för dem ”att se snygg ut och att kunna känna sig fräsch”. Att dölja hemlösheten är dock bara möjligt till en viss punkt:

De skäms över att behöva bli sedda när de sover i någons trapphus eller på en toalett. Anna söker sig ofta till skyddsrum om nätterna för där vet hon att hon får vara ifred och att hon inte heller blir sedd.14

I olika sammanhang beskrivs hemlösa kvinnor som prostituerade, missbrukare och utsatta för sexuella övergrepp och misshandel. Kvinnorna ”lever med och genom männen”, som Ulla Beijer vid Stockholms stads FoU-enhet har uttryckt saken.15 I en PM om insatser och resurser för hemlösa kvinnor i Stockholm uttalas bland annat, att ”specifikt för kvinnorna är, att de långa tider logerar hos någon man, som underhåller henne men också utnyttjar henne”. Detta är en verklighet som många hemlösa kvinnor tvingas leva i, dock inte alla. Att vara hemlös och kvinna antas av en del inom hjälpsystemet innebära att kvinnan därmed också är prostituerad eller att hon sexuellt utnyttjas av män. För att skapa uppmärksamhet kring hemlösa kvinnor har vissa organisationer i sin opinionsbildning slaget an på detta tema. Budskapet på en uppmärksammad affisch som Stadsmissionen i Stockholm lät framställa för några år sedan var följande: ”För en hemlös kvinna finns det alltid någonstans att sova. Om hon betalar” (illustreras med en bild av en använd kondom). En av de kvinnor som Thörn har intervjuat förklarar att ”många gånger när jag kom upp till socialkontoret hade de förutfattade meningar att jag var prostituerad för att ha någonstans att ta vägen. Men det var helt uteslutet och jag blev så förbannad över att de över huvud taget kunde tro något sådant”.16

Hemlösa kvinnor är lika lite som hemlösa män en homogen grupp. De har alla olika bakgrund och erfarenheter. Etnologen Annette Rosengren, som följt ett stort antal hemlösa kvinnor sedan 1998, anser att hemlösa kvinnor, paradoxalt nog, inte är så olika andra kvinnor i Sverige. ”I mycket tänker och värderar de som

13 Thörn (2000), s. 241. 14 Thörn (2000), s. 242. 15 Beijer (2000), s. 224. 16 Thörn (2001), s 225.

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

47

andra kvinnor och har ungefär samma grundläggande normer när det gäller relationer till barn, föräldrar och partner och till moral och etik människor emellan”, framhåller Rosengren i en kommande bok om hemlösa kvinnor i Stockholm.17 Hon förmedlar en motbild till den gängse och traditionella bilden av utnyttjande och underordnade kvinnor. I hennes berättelser framträder i stället en bild av självständiga kvinnor med en långt utvecklad överlevnadsstrategi:

Jag skulle säga att kvinnorna i Stockholm ungefär som männen är mångsysslare och har förmåga att ta vara på tillfällen som dyker upp. Marginalerna är snäva men de hittar nischer där de kan fungera och valet av försörjningssätt är beroende av hur mycket pengar de behöver och vilka förutsättningar som finns.18

4.5.3 ”På männens villkor”

Ulla Beijer (1998) har i en studie om hemlösa kvinnor i Stockholm visat hur hemlösa kvinnors behov historiskt sett har kommit i skymundan, och att hemlösa kvinnor tidigare kunde vara utsatta för övergrepp och kränkningar från männens sida på mansdominerade kategoriboenden. Bland annat Beijer anser att omhändertagande av hemlösa kvinnor i mångt och mycket har skett på ”männens villkor”. Denna situation förefaller ha förändrats till det bättre under de senaste åren, inte minst till följd av den uppmärksamhet som ägnats hemlösa kvinnor. Hemlösa kvinnor är för socialtjänsten i många kommuner en prioriterad grupp, eftersom de anses leva ett utsatt liv när de saknar bostad, varför de hamnar före männen i kön till olika bostadsalternativ.19

4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor

Sociologerna Ingrid Sahlin och Catharina Thörn har utarbetat en rapport om hemlösa kvinnor i Sverige.20 De hävdar att skillnaden i myndigheternas retorik om kvinnors behov och myndigheternas

17 Rosengren (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 18 Rosengren (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 19 Socialstyrelsen 2000, s. 106. 20 Den svenska rapporten av Sahlin och Thörn (2000) är framtagen inom ramen för FEANTSA:s belysning av hemlösa kvinnor i EU:s medlemsstater. FEANTSA publicerade hösten 2001 en s.k. transnationell rapport i form av en antologi som baseras på de olika nationella rapporterna (Egdar & Doherty 2001). Catharina Thörns bidrag har titeln (In-) visibility and shame: the stigma of being a woman and homeless in Sweden.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

48

stränga kontrollutövande av samma kvinnor är påtaglig. En intervjuad socialarbetare med ansvar för ett kategoriboende för hemlösa kvinnor berättar bland annat följande:

Vi har nattpersonal som åker runt flera gånger per natt. Dom är i trappuppgångarna och ställer sig utanför dörrarna och lyssnar, och dom tittar på utsidan om det är tänt och om dom ser en massa folk i lägenheten. Är det så blir dom utslängda på stört.21

Forskarna finner den ingående tillsynen förvånande mot bakgrund av att det handlar om noggrant utvalda kvinnor som under månader bevisat att de är nyktra och drogfria, och som ofta genomgått behandling eller vistats på tillsynsboende för kvinnor innan de aktualiserats till detta kategoriboende. Här – liksom vid många andra boendeenheter och träffpunkter för hemlösa kvinnor – betonar personalen kvinnornas behov av att vara ifred för män, varför besök av män är mer eller mindre förbjudna. Kvinnor som bryter mot sådana regler riskerar vräkning. Men genom en sådan åtgärd försätts kvinnorna i en situation där de riskerar att bli beroende av män för att få tak över huvudet. Det framstår som viktigare att upprätthålla regeln än att se till den enskilda kvinnans behov, så som de definierats av socialarbetarna själva. Under 1990-talet har det, som framgår ovan, blivit vanligt att åberopa att hemlösa kvinnor inte skall behöva bo och leva på ”mäns villkor”. Frågan är på vems villkor de i stället skall bo och leva? Det innebär inte nödvändigtvis att de vill bo på de villkor som erbjuds på den sekundära bostadsmarknaden.

Ett aktuellt problem när det gäller hemlösa och deras boende via socialtjänstens omsorg, är alltså frågan om de hemlösas behov och vem som definierar dessa. Definitionen överensstämmer inte alltid med klientens egna uttryckta behov. Beijer (1998) ger ett belysande exempel: ”Den boendeform som kvinnorna genomgående trodde skulle passa dem var egen lägenhet”,22 men detta överensstämde inte med den boendekarriär som socialtjänsten hade utstakat för dessa kvinnor. I sin kommande bok Mellan ilska och hopp – om kvinnor, hemlöshet och att vara utsatt återger Annette Rosengren (2002) erfarenheter och slutsatser från sina möten med ett sextiotal hemlösa kvinnor i Stockholm som alla har extremt svåra och instabila boendeförhållanden. Hon menar att kvinnorna i förhållande till det professionella hjälpsystemet är i underläge, och att deras stra-

21 Sahlin & Thörn (2000), s. 49. 22 Beijer (1998), s. 78.

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

49

tegi antingen kan vara att ”underordna sig, provocera eller – vilket är vanligt – dra sig undan till den värld där de känner sig hemma”.

Kvinnornas motdrag blir att neka, provocera och stiga av den disciplineringstrappa, som efter många års träning och uppvisad drogfrihet skulle ge dem en egen lägenhet. De lämnar inackorderingshem, hotellhem och kommunens härbärgen när myndigheternas krav på kontroll och på hur de skall leva, vad de inte får göra och vad de måste göra blir för stora intrång i integriteten. De är vuxna människor och det finns en gräns för vad de finner sig i. Lite högre upp på disciplineringstrappan kan de avvisas från andrahandslägenheter för att de inte står ut med ensamheten, reglerna och inte hittar möjlighet att leva ett meningsfullt liv i drogfrihet.23

Det finns många exempel på att hemlösa, kvinnor som män, i vissa situationer har valt att bryta med hjälpsystemet hellre än att underkasta eller underordna sig hjälpsystemets normer och regelsystem för att exempelvis komma ifråga för ekonomiskt bistånd, plats på ett boende etc. Detta utvecklas även i en underlagsrapport som Ingrid Sahlin och Cecilia Löfstrand har skrivit på uppdrag av kommittén, och som återges i slutbetänkandets bilagedel. Det förhållandet att exempelvis hemlösa kvinnor väljer att avbryta myndighetskontakter med hjälpsystemet är en allvarlig indikation på att hemlösa upplever sig orättvist eller orättfärdigt bemötta i dessa kontakter.

4.6 Ett barn- och familjeperspektiv

I en studie som Ulla Beijer vid Stockholms stads FoU-enhet har gjort av 341 kvinnor vid kvinnohärbärget Hvilan mellan åren 1995 och 1996 hade en tredjedel minderåriga barn. Flertalet av barnen bodde hos sina pappor eller var placerade i familjehem.24 Socialstyrelsen konstaterar i sin kartläggning 1999 att en stor andel av hemlösa också är föräldrar, vilket framgår mer specifikt av tabell 4.4.

23 Rosengren (under publ. 2002, manus (kap. Efterord). 24 Beijer (1998), s. 129.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

50

Tabell 4.4. Procentuell fördelning över andelen män respektive kvinnor som har barn och som är vårdnadshavare

Förälder Vårdnadshavare Män 28 4 Kvinnor 43 21

Källa: Socialstyrelsen (2000), s. 37.

Socialstyrelsen noterar också att ju längre hemlösheten har pågått, desto ovanligare är det att föräldern som är hemlös har vårdnaden om barn. Beijer (2000) betonar att det ofta är en traumatisk upplevelse att få sitt barn omhändertaget, även om kvinnan samtycker till åtgärden. Beijer anser att samhällets hjälpsystem inte tar någon hänsyn till den hemlösa mammans trauman, sorgen över moderskapet och det ”förlorade” barnet. Hon exemplifierar de problem som en hemlös mamma kan möta när hon vill besöka sitt barn som är placerat i familjehem:

Förutom den ångest och skam hon kan uppleva över att inte själv ha klarat av att ta hand om barnet eller att inte ha hälsat på barnet tillräckligt ofta, skall olika praktiska moment ordnas innan besöket. Detta kan ske på olika sätt från fall till fall. Ibland sker kontakten mellan familjehem och mamma relativt smärtfritt. I sådana fall kan kvinnan hälsa på barnet regelbundet och kanske komma på besök själv, utan att någon från socialtjänsten är med. I andra fall kan det vara mer komplicerat. Ett scenario som kan uppstå är följande: Mamman har kanske inte besökt sitt barn på länge. Familjehemmet ligger långt bort och den hemlösa kvinnans socialsekreterare och barnets familjehemssekreterare skall tillsammans med kvinnan och familjehemmet göra upp en passande besöksdag. Går barnet på dagis kanske barnet skall vara hemma den dagen och daghemmet underrättas om detta. /---/ I takt med att besöksdagen närmar sig ökar ångesten hos kvinnan och hon återfaller i missbruk. När socialsekreteraren kommer för att hämta henne till besöket har kvinnan lämnat inackorderingshemmet. Den hemlösa kvinnan har på nytt ”misslyckats” i sin roll som mamma och socialsekreteraren, familjehemssekreteraren, familjehemmet och kanske också barnet kan konstatera att hon inte, ”denna gången heller”, kunde genomföra besöket.25

Trots att en mycket stor andel av hemlösa män och kvinnor har minderåriga barn, är det uppenbart att hjälpsystemen inte har anpassat sig till detta förhållande. Hemlösa som bor på institutioner eller institutionsliknande miljöer kan ha svårt att upprätthålla ett

25 Beijer (2000), s. 222–.223.

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

51

fungerande umgänge med sina barn, eftersom miljön inte är anpassad efter barns behov eller kan upplevas som skrämmande för barn att vistas i. För hemlösa som har ett specialkontrakt i form av exempelvis en tränings- eller försökslägenhet finns ofta vidhängande (oskäliga) hyresvillkor som innebär att de inte får ha ”nattgäster” eller ”inneboende” hos sig, vilket även inkluderar deras egna barn.

Förälderns umgänge med barnet kan därmed upphöra i praktiken, vilket är en förödande utveckling utifrån barnets behov av en nära och regelbunden kontakt med båda sina föräldrar. I detta sammanhang finns det skäl att referera till den internationellt ansedde professorn David Fanshel, Columbia University i New York, som i ett samtal med Kerstin Vinterhed betonade, att ”det är bättre att veta vem ens mamma är, även om hon är berusad när hon kommer på besök, även om hon är prostituerad, bisarr och avvikande. Det är bättre att arbeta med verklighetens problem än med den fantasifigur som annars träder i verklighetens ställe”.26 Barnet har ett behov av att uppleva ett föräldraskap, även om denna förälder inte har vårdnaden om barnet.

Utomlands är det inte ovanligt att familjer tvingas leva på exempelvis härbärgen. Norges byggforskningsinstitutt genomförde 1997 en studie av hemlösheten i fyra norska kommuner och det framkom då att det fanns cirka 200 barn som levde med sina bostadslösa föräldrar på härbärgen,27 huvudsakligen familjer med utländskt ursprung. I en undersökning i London av hemlösa vuxna som var inhysta i hotellrum (varav 65 % bodde med minderåriga barn) fann Victor (1992) att psykisk ohälsa förekom mer än dubbelt så ofta bland dessa jämfört med personer i grannskapet som hade fast bostad. Health Visitors Association och Bayswater Proect i Storbritannien bekräftar i sin forskning att barn drabbas fysiskt, känslomässigt och utbildningsmässigt när de bor på enheter av typ ”bed & breakfast”. Bland annat var det vanligt med depressioner, sömnstörningar, dålig aptit, hyperaktivitet, sängvätning och analinkontinens, toaletträningsproblem, raseriutbrott och aggressioner.28

Det sociala arbetet utgick länge från ett ensidigt vuxenperspektiv. Mot detta står ett mer uttalat barnperspektiv som innebär att vuxna ”ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa”.29 Sedan 1998 har social-

26 Vinterhed(1992), s. 145. 27 Ulfrstad (1999), s. 50-52. 28 Drennan & Stearn (1986), Hutson (1999). 29SOU 1997:116, s. 139; Hindberg (2001), s. 41.

Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95

52

tjänstlagen kompletterats med en bestämmelse där det stagdas att ”när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver” (1 §; 1 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen). Lagbestämmelsens utformning ger ingen direkt vägledning i utformningen av det sociala arbetets praktik, men i Barnkommitténs (dir. 1996:15) utredning om implementeringen av FN-konventionen i svensk rätt, underströk kommittén att ”förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa”.30

Kommittén för hemlösa vill mot bakgrund av vad som anförts ovan, understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt.

Kommittén vill i detta sammanhang också lyfta fram behovet av ett familjeperspektiv i synen på hemlösa. Många hemlösa lever i parrelationer, men hjälpsystemen är ofta negativt inställda till parrelationer och förutsätter att relationen är destruktiv utifrån kvinnans synvinkel.31 Det senare ger snarare uttryck för ett paternalistiskt synsätt som innebär att socialarbetarens eller organisationens handlande bestäms med hänvisning till klientens bästa – utan att klienten själv är tillfrågad, än mindre har lämnat sitt medgivande eller samtycke. Den professionelle antas veta bäst. Experten visavi klienten. Dess motsats är empowerment där klienten och dennes integritet är i fokus.

På senare tid har vissa kommuner börjat öppna boendeenheter som även tillåter parrelationer, exempelvis Stockholm.

4.7 Överväganden och förslag

Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.

30SOU 1997:116, s. 138. 31 Se exempelvis beskrivningen i Löfstrand (2001a), s. 54-57.

SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet

53

Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser för hemlösa även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill också peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.

55

5 Rätt till bostad

Kommitténs förslag:

Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.

5.1 Inledning

I debatten om välfärds- och socialpolitiken används ofta ett rättighetsbegrepp. Det kan gälla rätten till arbete, bostad eller trygghet osv. ”Att bostaden är en social rättighet har länge fungerat som en portalformulering över svensk bostadspolitik”, konstaterar statsvetaren Bo Bengtsson. Men, noterar han samtidigt: ”innebörden är långt ifrån självklar och bostadspolitikens kritiker avvisar gärna formuleringen som en tom floskel”. Hans slutsats är att denna rättighet inte är av individuell natur, utan i stället skall ses som ”ett statens långsiktiga ansvar gentemot samhället i stort”.1

Rättighetsbegreppet används alltså i sådana sammanhang på ett betydligt friare sätt än det vanligen är fråga om när man avser juridiska rättigheter. Man talar om en rättighet i mer strikt, juridisk (främst civilrättslig) mening när det föreligger en mot denna rättighet svarande konkret skyldighet för någon. När man inte kan konstatera en rättighet i strikt juridisk mening – med motsvarande omedelbara skyldighet – men ändå väljer att tala om den enskildes rätt till något, syftar man vanligen på ett spektrum av juridiska och andra konstruktioner som avser att tillgodose den enskildes behov.

1 Bengtsson (2001), s. 49, 87.

Rätt till bostad SOU 2001:95

56

När det friare rättighetsbegreppet används verkar det dock som om det alltid läggs in i detta att det finns något slag av skyldighet för någon eller några gentemot ”rättighetshavaren”. Åtminstone så att det finns en moralisk och/eller politisk skyldighet att agera för att ”rättigheten” skall konkretiseras. Det kan gälla att politiker och andra skall verka för att rättigheten tillgodoses genom lagstiftning och penninganslag, vilka åtgärder kommer ”rättighetshavaren” till godo. Rättighets- och skyddslagstiftningen ur principiell synvinkel har behandlats av Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97 del A, s. 173). Där framhåller kommittén, att den skyldighet som regleras ofta tar sikte på ansvaret för den enskilde huvudmannen. I socialtjänstlagen finns exempelvis regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter. Hur verksamheten skall bedrivas avgör kommunen.

Det kan naturligtvis konstateras att det pragmatiskt sett är betydelsefullt hur en ”rättighet” konstruerats. Rätten till sjukvård, i form av till exempel en operation, får helt olika innebörd för medborgaren beroende på hur han kan agera för att tillgodose sin rätt, om han nekas operationen. Har han rätt att få domstolsbeslut på att operationen skall genomföras jämte skadestånd? Eller innebär hans rätt endast att de förtroendevalda politikerna skall verka för att han, och andra, i framtiden kommer att få tillgång till behandlingen?

I detta kapitel behandlas främst frågan om i vilken utsträckning rätten till en bostad reglerats som en egentlig rättighet, dvs. i mer strikt juridisk mening.

Frågan om den enskildes rätt till en bostad kan för tydlighetens skull delas upp i två beroende på mot vilken rätten kan tänkas vara riktad. Den kan gälla dels i förhållande till det allmänna, dvs. stat och kommun, dels i förhållande till enskilda rättssubjekt, dvs. främst fastighetsägarna. Frågan om rätten till en bostad ställer sig olika beroende på om det gäller en person som söker en bostad eller en person som redan har en bostad. Det sist sagda gäller dock främst i den enskilda individens förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Rätten till en bostad i förhållande till det allmänna – i enlighet med den friare användningen av rättighetsbegreppet – tillgodoses ofta på ett mer indirekt sätt, genom att man med olika medel försöker förbättra förutsättningarna för den enskilde på bostadsmarknaden, utan att han ges någon egentlig rätt.

SOU 2001:95 Rätt till bostad

57

5.2 Rättigheter gentemot det allmänna

5.2.1 De sociala rättigheterna enligt regeringsformen

I regeringsformen anges att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till en god bostad samt att verka för social omsorg och trygghet samt för en god levnadsmiljö. Denna grundlagsbestämmelse, om den enskildes välfärd och de sociala rättigheterna i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen, tillkom vid 1976 års författningsrevision. Det är fråga om ett program- och målsättningsstadgande. Stadgandet har inte karaktär av en rättsligt bindande föreskrift. Det innebär att den enskilde inte på grundval av bestämmelsen genom domstol kan få till stånd ett ingripande mot det allmänna, dvs. staten eller kommunen. De mål som anges för den samhälleliga verksamheten kan däremot ha politisk betydelse och deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll (prop. 1973:90 s. 194 f, SOU 1975:75 s. 184, prop. 1975/76:209 s. 128). Bestämmelsens mest väsentliga funktion har av Fri- och rättighetsutredningen angivits vara att den ålägger det allmänna att positivt verka för att rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas (SOU 1975:75 s. 184).

I propositionen till den beskrivna förändringen av regeringsformen anförde regeringen i fråga om de sociala rättigheterna bland annat, att i det moderna välfärdssamhället intar dessa en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden angavs i själva verket ha kommit att bli det övergripande målet för den politiska verksamheten. Det ansågs därför naturligt att de rättigheter som har ett nära samband med denna målsättning fick komma till uttryck i grundlagen. Som ytterligare skäl för detta anförde regeringen, att en viss materiell standard för de enskilda individerna utgör en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera tillfredsställande.

5.2.2 Konkretisering av bostadspolitiken

De mål som i dag gäller för bostadspolitiken antogs våren 1998 av riksdagen, på förslag av bostadsutskottet. Bakgrunden till detta var i korthet följande. I den senaste större allmänna bostadspolitiska propositionen, vilken lades fram våren 1998 (prop. 1997/98:119), redovisade regeringen sin bedömning av hur de övergripande målen för bostadspolitiken borde formuleras. Något förslag lämnades

Rätt till bostad SOU 2001:95

58

dock inte till riksdagen i detta avseende. Vid sin behandling av propositionen fann dock utskottet att målsättningen, sådan den formulerades i propositionen, hade i stort sett samma lydelse som den som återfanns i den bostadspolitiska utredningens betänkande på vilket regeringens proposition byggde (SOU 1996:156). Bakom utredningens förslag i denna del stod företrädare för samtliga riksdagspartier med undantag av Moderata samlingspartiet. Det fanns enligt utskottets mening mot denna bakgrund goda skäl för riksdagen att ansluta sig till den målformulering som förts fram i propositionen. Enligt utskottets mening var det en styrka med en bred uppslutning kring dessa mål. De bostadspolitiska målen formuleras således i dag på följande sätt:

Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.

När det däremot gällde frågan om valet av de medel med vilka de uppsatta målen skall nås konstaterade bostadsutskottet att skiljaktigheterna mellan partierna är stora (bet. 1997/98:BoU10, se även bet. 2000/01:BoU1, s. 28 ff.).

I olika sammanhang har grundlagsstadgandet om rätten till bostad blivit åberopat. I fråga om till exempel behovet av en särskild lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar fann bostadsutskottet hösten 2000 skäl att påminna om lagrummets existens. (Regeringen hade i propositionen inte funnit skäl att, i vart fall uttryckligen, åberopa lagrummet.) Vid upphävandet av 1947 års bostadsförsörjningslag, vilket skedde 1993, underströks att lagens avskaffande inte innebar någon förändring av kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen (bet. 1992/93:BoU19). Kommunernas bostadspolitiska ansvar har därefter i allt väsentligt kommit att styras endast av kommunallagen, socialtjänstlagen och plan- och bygglagen. Bostadsutskottet konstaterade – hösten 2000 – att trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats visade situationen på bostadsmarknaden att många kommuner inte längre tog detta ansvar. Bostadsutskottet erinrade om, liksom tidigare (senast dessförinnan i betänkande 1998/99:BoU11), att det enligt 1 kap. 2 § regeringsformen skall särskilt åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Stadgandet sades

SOU 2001:95 Rätt till bostad

59

vara ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Även det av riksdagen fastlagda målet för bostadspolitiken avsågs ge uttryck för samma ambitioner. Utskottet erinrade om att detta mål bland annat innehåller följande formulering: Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Utskottets ställningstagande i frågan om den nya bostadsförsörjningslagen angavs ”naturligen” ske mot denna bakgrund (bet. 2000/01:BoU2).

Ett annat exempel är när riksdagen behandlade regeringens proposition 1998/99:122 om kommunala bostadsföretag. Regeringen föreslog att de då gällande bestämmelserna om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras bostäder skulle ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem. Syftet med förslaget var att, under tiden då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen utreddes, motverka att bostadsföretagen skulle säljas ut eller att pengar skulle föras över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunen (den s.k. stopplagen vars giltighet förlängts en gång och som enligt regeringens förslag i prop. 2001/02:58 kommer att ersättas av en lag om förvärvstillstånd). Grundlagstadgandet åberopades av bostadsutskottet och var ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Utskottets ställningstagande gjordes därför ”naturligen” mot bakgrund av detta stadgande (bet. BoU 1998/99:BoU11).

För att tillgodose den på enbart politiska åtgärder vilande rätten till en god bostad finns och har funnits olika typer av lagstiftning och annan författningsreglering. Viktiga sådana regleringar utgörs av plan- och bygglagen som innehåller planinstrument m.m. för bebyggelsen, vilka instrument utgör grundvalen för att ett bostadsbyggande skall kunna ske. Ekonomiska subventioner har under de senaste decennierna i större eller mindre omfattning utgått till bostadsbyggandet. Nu senast har ett särskilt investeringsbidrag för hyresbostäder införts (prop. 2000/01:100, yttr. 2000/01:BoU6y). Särskild lagstiftning har dessutom gett kommunerna möjlighet att trots kommunallagens likabehandlingsprincip ge enskilda personer ekonomiskt stöd till sitt boende. Numera gäller en särskild lag enligt vilken en kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa och inneha en permanentbostad (lagen, 1993:406, om kommunalt stöd till boendet). En bostadsförsörjningslag har nyligen återinförts (lagen,

Rätt till bostad SOU 2001:95

60

2000:1383, om kommunernas bostadsförsörjningsansvar). Tidigare har det funnits en bostadsanvisningsrättslag som bland annat syftat till att det skall finnas lägenheter till kommunal förmedling bland de bostadssökande. Därutöver har viktig grundläggande lagstiftning införts som tillförsäkrat de enskilda vissa rättigheter i fråga om bostaden. De har sedan länge kunnat få bidrag till sitt boende i form av ett schabloniserat försörjningsstöd (lagen, 1993:737, om bostadsbidrag). Socialtjänstlagen utgör för medborgarna en garanti för sin försörjning.

5.2.3 Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen

Lagen (1993:737) om bostadsbidrag ger den enskilde en rätt att erhålla bidrag under i lagen angivna förutsättningar. Bidraget är beroende på inkomst, hushållets sammansättning, bostadskostnadernas storlek och bostadens yta. Att märka är att i bostadsbidragslagens inledande paragraf anges att den enskilde kan få bidrag enligt lagen. Först i en följande paragraf talas om rätten till bostadsbidrag. Bidraget ges till den enskilde oavsett vilken upplåtelseform bostaden har (egnahem, bostadsrätt eller hyresrätt). Försäkringskassan beslutar om bostadsbidrag. Dess beslut kan överklagas till domstol.

Också socialtjänstlagen ger den enskilde en rätt till stöd för sitt boende. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning. Försörjningsstödet skall lämnas för skäliga kostnader för boende (6 § och 6 b §socialtjänstlagen; 4 kap. 1 och 3 §§ den nya socialtjänstlagen). Det föreligger också rätt till bistånd för den enskildes livsföring i övrigt, s.k. annat bistånd (6 § socialtjänstlagen; 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen). Med annat bistånd avses för närvarande endast hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade (6 f § socialtjänstlagen). Från den 1 januari 2002 finns inte längre denna begränsning (jfr 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen med övriga bestämmelser i samma kapitel).

Den enskilde har möjlighet att med domstols hjälp tvinga kommunen att lämna det bistånd i form av försörjningsstöd och annat bistånd som stadgas i socialtjänstlagen. En begäran om kontant stöd eller annat bistånd, till exempel i form av bostad, kan i sådana fall fullföljas till högre instans. En socialnämnd får ge bistånd i annan form än försörjningsstöd och annat bistånd, om det finns skäl

SOU 2001:95 Rätt till bostad

61

för det (6 g § socialtjänstlagen; 4 kap. 2 § den nya socialtjänstlagen). Nämnden får också gå utöver vad som lagen bestämmer om försörjningsstöd och annat stöd. Ett beslut genom vilket ett sådant ”frivilligt” stöd vägras kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. En begränsad överprövning av ett sådant beslut kan dock ske enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning.

I detta sammanhang bör uppmärksammas att länsstyrelsen fr.o.m. den 1 juli 2000 fått ökad möjlighet att ingripa mot domstolstrots (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14). Enligt 68 a § socialtjänstlagen (13 kap. 7 § den nya socialtjänstlagen) får länsstyrelsen förelägga en kommun vid vite att avhjälpa brister i verkställigheten av en lagakraftägande dom som ger en enskild rätt till försörjningsstöd och annat bistånd enligt vad som följer av 6 b och 6 f §§socialtjänstlagen (4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen).

De senaste förändringarna av den nu gällande socialtjänstlagen kan generellt sett sägas innebära en förstärkning av den enskildes rättigheter gentemot det allmänna (prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18). När det gäller bistånd i form av en konkret bostad till andra än äldre och funktionshindrade synes statens kontroll av kommunerna genom domstolsprövning ha försvagats. Det kan sättas ifråga om socialnämnden i dag under motsvarande förutsättningar hade ålagts att tillhandahålla en permanentbostad, vilket skedde genom ett avgörande av Regeringsrätten år 1990 (RÅ 1990 ref. 119). Fallet avsåg tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen i den lydelse den hade före den 1 januari 1998. En frånskild romer med fyra minderåriga barn hade ansökt om bistånd med bostad. Hennes ansökan avslogs med motiveringen att man inte disponerade över den form av bistånd kvinnan begärde. I stället ordnades en husvagn. I Regeringsrättens avgörande återgavs ur lagmotiven att socialtjänsten var skyldig att hjälpa den enskilde när han hade svårt att finna vägarna till den hjälp och service som samhället kan ge. Detta gällde i synnerhet grupper av hjälpbehövande som på grund av sin utsatta situation ibland saknade tillräcklig initiativkraft för att nå rätt i det komplicerade samhället. Domstolen fann att kvinnan tillhörde en sådan utsatt grupp som kunde behöva särskild hjälp till exempel för att skaffa bostad. Nämnden ålades därför att tillhandahålla kvinnan en bostad som fyllde kraven på skälig levnadsnivå eller på annat sätt ombesörja att hon fick tillgång till en sådan bostad.

Rätt till bostad SOU 2001:95

62

5.3 Överväganden och förslag

Osäkerheten om huruvida rätten till bistånd också omfattar rätten till bistånd till en bostad utgör en grundläggande svaghet i samhällets uttalade ambition att hjälpa utsatta och hemlösa människor till en skälig levnadsnivå. Den nya socialtjänstlagens bestämmelser bör därför kunna kompletteras med en särskild föreskrift i 4 kap. 1 § om att rätten till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.

Ett utökat ansvar för kommunen att tillhandahålla bostäder ställer naturligtvis upp frågor om hur kommunen rent faktiskt skall kunna fullgöra denna skyldighet. Frågan är särskilt viktig i förhållande till sådana kommuner som har en bostadsmarknad som inte är i balans.

Det kan inte uteslutas att den föreslagna regleringen kommer att ge kommuner med stor eller mycket stor bostadsbrist omfattande problem med att uppfylla socialtjänstlagens ökade krav. I vissa lägen kan det komma att bli omöjligt för kommunen att tillgodose en enskilds bostadsbehov. Det kan därför behövas kompletterande regler som ger kommunen rimliga möjligheter att verka i lagens anda. Rätten till bistånd till en fast bostad kan till exempel inte behöva materialiseras omedelbart och kommunen bör därför ha möjlighet att under lagarna bistå den enskilde med bostäder av mindre fast karaktär under den tid som bedöms vara skälig för att införskaffa en fast bostad. Kommunen bör också ha möjlighet att i samråd med den enskilde och en annan kommun, kunna tillgodose behovet av en fast bostad i en annan kommun än hemkommunen. Kommittén anser inte att sådana kompletterande regler förtar förslagets grundläggande fördelar.

I storstadsregionerna framstår det dessutom som alltmer uppenbart att det kommunala planmonopolet skulle behöva kompletteras med ett regionalt bostadsförsörjningsansvar. Med ett regionalt bostadsförsörjningsansvar utvidgas arenan för såväl den sociala bostadspolitiken som för den enskilde medborgaren i behov av bistånd till en fast bostad.

63

6 Staten och hemlösheten

Kommitténs förslag:

N Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för

att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. N Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostads-

anvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning. N Kommittén föreslår vidare att regeringen, som en generellt

stödjande åtgärd, framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. N Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstå-

ende, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.. N Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyse-

rar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

64

ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift. N Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder

möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad. N Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen

mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd.

6.1 Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund

Sverige har en i internationell jämförelse mycket hög andel hyreslägenheter i bostadsbeståndet. Den goda tillgången på hyreslägenheter utan krav på personlig kapitalinsats har på många sätt bidragit positivt till medborgarnas möjligheter att röra sig mellan olika arbetsmarknader och studieorter. Av stor betydelse för den sociala bostadsplaneringen har varit att en avsevärd andel av lägenheterna har producerats och förvaltats av kommunernas egna bostadsbolag. Medborgare med låga eller obefintliga inkomster och/eller med sociala belastningar som exkluderat dem från den privata hyresmarknaden och ägda bostäder har, vid sidan av miljoner andra hushåll, kunnat finna en bostad i det kommunala beståndet.

Fram till början av 1990-talet var den svenska bostadspolitiken en sammanhållen och väl fungerande helhet. Staten var en aktiv och viktig aktör vid finansiering av nybyggnation, både i form av lån och genom de så kallade räntebidragen. Räntebidragen innebar att staten gick in och garanterade en viss (låg) räntesats, och skillnaden mellan denna och marknadsräntan betalades av staten. Dessa kraftiga subventioneringar hade tillsammans med långa perioder av hög inflation i ekonomin en positiv effekt på bostadsbyggandet, men var samtidigt en källa till problem. I början av 1990-talet påbörjades och färdigställdes ett rekordhögt antal bostäder, vilket på sina håll medförde att produktionen i vissa delar av landet översteg det lång-

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

65

siktiga behovet av bostäder.1 De statliga bostadssubventionerna var så omfattande att de enligt vissa bedömare utgjorde ”en så stor belastning på statsbudgeten att en avveckling av de generella subventionerna ansågs oundviklig”.2

Saneringen av statsfinanserna i kombination med skattereformen 1991 förutsatte att statens del av de framtida kostnaderna för boendet skulle minska. Skattereformen finansierades i hög grad via bostadssektorn. Den dåvarande regeringen tillsatte i december 1991 en enmansutredare med uppgift att utreda statens stöd för bostadsfinansiering. Målet med bostadspolitiken ansågs fortfarande vara att ”alla skall ha möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris”,3 men medlet för att uppnå detta var inte längre statlig reglering och statliga subventioner. Genom att marknaden skulle pressa priserna antogs producenterna utforma och förvalta bostäder på ett sådant sätt att de ändå tillgodosåg de boendes intressen och värderingar. Utgångspunkten var att bostadssektorn inte skulle vara ”avskärmad från den ekonomiska politik som förs och från de ekonomiska förhållanden som gäller i samhället i övrigt”,4 dvs. att bostadspolitiken skulle bli mer marknadsanpassad. I sitt första delbetänkande Avreglerad bostadsmarknad (SOU 1992:24) skrev utredaren, att ”erfarenheterna från hittillsvarande subventionssystem är att det förstärker kostnadshöjningar, skapar ett omfattande regelsystem och påverkar statsbudgeten negativt”.5 Utredningen ansåg att en fortsatt bidragsgivning med oförändrade regler riskerade att ”undergräva statens finanser på ett sätt som kan få förödande effekter för landets ekonomi”.6 Regeringens proposition (1991/ 92:150 bil. I:5) utgick i allt väsentligt från utredningens förslag, och riksdagens beslut om nya regler för statens stöd till bostadsfinansiering kom att gälla fr.o.m. den 1 januari 1993. Samtidigt verkade dåvarande regeringen för att minska den statliga regleringen av kommunernas ansvar för boendefrågor.

Utgifterna för de mest omfattande stöden inom bostadssektorn, räntebidragen till ny- och ombyggnad, har sjunkit avsevärt sedan 1993 – från 33,8 miljarder kronor 1992/93 till knappt 4 miljarder kronor år 2000 (uttryckt i nominella termer), för att år 2002 nå ett

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

66

prognostiserat värde av cirka 1,5 miljarder kronor.7 Den stora minskningen av utgifterna för räntebidrag har tidigare framför allt berott på lägre räntenivå och en extremt låg volym på bostadsbyggandet.8 Statens och kommunernas totala nettoutgifter för bostadssektorn (som andel av BNP) har minskat från i genomsnitt 3–4 % under perioden 1970–94 till att 1998 uppgå till 1 %. Innevarande år beräknas andelen ligga nära noll.9

Bostadspolitiska mål och aktörer

De nu gällande bostadspolitiska målen antogs av riksdagen våren 1998 efter förslag från bostadsutskottet (se vidare kapitel 5):

Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.

Staten har i detta sammanhang en lagstiftande och reglerande funktion – och innan avregleringen under 1990-talet också en mycket uttalad finansiell funktion – medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för planering och genomförande av bostadspolitiken.

Ansvaret för bostadsförsörjningen är en kommunal uppgift. I kapitel 7 utvecklas innebörden av det kommunala ansvaret mer i detalj.

6.2 Kompensation för ökande boendekostnader

En effekt av 1991 års skattereform och de stigande räntekostnaderna var att hushållens boendekostnader ökade. Fram till 1990 ökade boendeutgifterna i samma takt som den övriga konsumtionen och den disponibla inkomsten. Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) konstaterade vid en avstämning 1995 att boendeutgifterna efter 1990 hade börjat öka mer än andra priser (t.o.m. 1994).10 Realt steg hyrorna med nästan 40 % mellan åren 1990 och

7Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 30. 8Prop. 1997/98:119, s. 33. 9 Uppgifterna huvudsakligen hämtade ur Sveriges nationalrapport inför FN:s Generalförsamlings extra möte (Istanbul +5) med uppföljning av Habitatagendan, avsnitt 2.2.10SOU 1995:98, s. 25.

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

67

1998. Hyresandelen (nettohyra efter bostadsbidrag som andel av den disponibla inkomsten) har under perioden 1982–97 visat en påtaglig ökning och har ökat från 17–18 till 32–33 %, varvid ökningen har varit som högst efter 1991. Både nivån och hyresandelen är som störst för ensamstående hushåll, vilka 1999 uppgick till nästan 30 %.11Kombinationen av låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidragande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordinarie bostadsmarknaden. Problemet är enligt Bengt Turner vid Institutet för bostads- och urbanforskning (Ibf), att statsmakterna inte genomfört några politiska motåtgärder för att neutralisera subventionsavvecklingens fördelningseffekter (Turner 2001). De ökade boendekostnaderna kan för vissa ekonomiskt svaga och utsatta grupper kompenseras genom ett riktat bostadsbidrag, vilket också har visat sig vara en oerhört effektiv åtgärd, konstaterar Enström och Turner (2001) i en forskningsrapport.12 För den som kommer i åtnjutande av bidraget har det visat sig ”att bostadsbidragen i sin praktiska tillämpning har en betydande utjämningseffekt – antingen i form av en inkomstförstärkning för hushåll med låga inkomster, eller i form av utjämnad bostadskonsumtion mellan olika inkomstgrupper och hushållstyper”.13 Forskarna Torbjörn Hjort och Tapio Salonen har i sin rapport Knapphetens boningar (2000) kommit fram till samma slutsats. Dessa slutsatser står i bjärt kontrast till Familjeutredningens förslag i slutbetänkandet Ur fattigdomsfällan (2001:24), där man anser – tvärtemot vad som framkommer i Enström och Turners forskningsrapport och trots att den utgör en bilaga till slutbetänkandet – ”att den särskilda styrningen av stödet till bostadskonsumtion inte längre är lika angelägen” och ”att man bör pröva om det [bostadsbidraget] helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstprövat”.14

11Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 28. 12 Enström och Turner (2001). Rapporten Bostadsbidrag och prisbildning ingår som bilaga 6 i Familjeutredningens slutbetänkande Ur fattigdomsfällan (SOU 2001:24).13 Enström och Turner (2001), s. 404. 14SOU 2001:24, s. 129.

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

68

6.2.1 Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag

Reglerna för bostadsbidragen ändrades fr.o.m. 1997 till följd av kostnadsökningen, men också utifrån en strävan att öka bidragens träffsäkerhet.15 Förändringarna innebar i korthet följande16N Bostadsbidraget slopades helt för barnlösa hushåll över 28 år. N Förändrade gränser i lägsta och högsta bidragsberättigade hy-

resnivåer. N Begränsning av bidragsberättigad bostadsyta. N Striktare inkomstgränser, i synnerhet för samboende föräldrar. N Nytt system för inkomstprövning.

Utgångspunkten för de nya reglerna var att barnfamiljer med lägsta betalningsförmågan skulle prioriteras medan övriga hushåll skulle erhålla lägre bidrag. Samtidigt har en undersökning som Boverket gjort av bostadsbidragen under 1990-talet i tre län visat att antalet samboende föräldrar med bostadsbidrag har minskat kraftigt mellan åren 1992 och 1999. Bostadsbidragen har fått en inriktning mot ensamföräldrar. ”Sammanboende föräldrar kan få ett högre bostadsbidrag om de separerar, och den andre föräldern kan då även få bidrag som umgängesrättsfamilj”, konstaterar Boverket.17 Sammanboende föräldrar får ett lägre bostadsbidrag än vad ensamföräldrar får trots att makarna har fler barn än vad ensamföräldrarna har, har bidragsgrundande inkomster som är i nivå med ensamföräldrarnas inkomster, samt har högre bidragsgrundande bostadskostnader än ensamföräldrarna.18

Cirka 82 % av samtliga bostadsbidragshushåll var bidragsåret 1999 barnfamiljer (290 000 hushåll). Det finns en tydlig övervikt av kvinnor bland bostadsbidragstagarna (91 % av de 152 090 ensamstående som i maj 2000 fick bostadsbidrag). När det gäller hushåll som får bidrag för enbart umgängesbarn är männen i kraftig majoritet (74 %).19 Närmare 40 % av bostadsbidragshushållen hade socialbidrag någon gång under 1997 (i genomsnitt under sju månader), varav drygt 80 % av dessa var barnfamiljer.20 I Torbjörn Hjorts och Tapio Salonens studie, som baseras på en studie av 112 hushåll i Landskrona som uppburit bostadsbidrag

15 Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU1, s. 45. 16 Hjort och Salonen (2000), s. 20. 17 Boverket (2000a), s. 4. 18 Boverket (2000a), s. 5. 19 RFV Anser 2001:2, s. 49. 20 RFV Anser 1999:6, s. 16.

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

69

under 1994/95 fram till början av 2000, framkommer bland annat hushållens oro om trygghetssystemens utformning, eftersom merparten av försörjningen för dessa hushåll utgörs av socialbidrag och bostadsbidrag. ”I detta ligger även en otrygghet i och med att det har visat sig att dessa system är föränderliga och till vissa delar oförutsägbara. Denna upplevelse av osäkerhet är återkommande i hushållens berättelse”, konstaterar de båda forskarna.21

Men denna osäkerhet finns också hos exempelvis bostadsföretagen. På samma gång som bostadsbidraget kan innebära en möjlighet för en bostadssökande att erhålla en bostad, kan ovissheten om bidragets fortsatta utformning och existens leda till att en person inte accepteras som hyresgäst på grund av (misstanke om) bristande betalningsförmåga. För de hushåll som trots en svag ekonomi har erhållit en bostad är tacksamhet och lojalitet mot bostadsföretagen viktiga, framhåller Hjort och Salonen. ”Därför blir skötsamhet, lojalitet, inbetalning av hyra i rätt tid oerhört viktigt, förlorar man detta har man inget ’kapital’ kvar”.22

Bostadsbidraget betalas ut löpande som preliminärt bidrag, medan slutgiltigt bidrag bestäms i efterhand genom avstämning av faktisk inkomst för varje kalenderår. Efter avstämning mellan uppgiven inkomst och taxerad inkomst kan den som erhållit för lite i bidrag få överskjutande del, medan den som erhållit för mycket i bidrag blir återbetalningsskyldig. Effekterna av denna ordning har kritiserats från olika håll. I en debattartikel i SvD sommaren 2001 pekade exempelvis ekonomen Leif Vindevåg på att ”det nuvarande systemet missgynnar /---/ systematiskt och mycket påtagligt alla hushåll som av någon anledning, till exempel arbetslöshet eller sjukdom, får kraftiga inkomständringar under loppet av året”.23 Det finns skäl att befara, att det finns ett okänt antal hushåll som inte ansöker om bostadsbidrag, trots att de uppfyller villkoren vid ansökningstillfället, just för att undvika att de i ett senare skede blir återbetalningsskyldiga.

Enligt bostadsbidragslagen (BoL) finns vissa möjligheter att besluta om eftergift av återbetalningskrav. Förutsättningen för att komma i fråga för eftergift är emellertid att anmälningsskyldigheten till försäkringskassan är uppfylld och att uppgifterna som lämnats är korrekta. Om hushållet inte fullgjort sin anmälningsskyl-

21 Hjort och Salonen (2000), s. 10. 22 Hjort och Salonen (2000), s. 85. 23 SvD 28.7.2001.

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

70

dighet skall kravet på återbetalning inte efterges. Bidragstagarens anmälningsskyldighet omfattar alla förändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden (dvs. bostadskostnaden och hushållets sammansättning) som kan antas innebära att det slutliga bostadsbidraget inte kommer att beviljas, eller kommer att beviljas med ett lägre belopp än det preliminära bostadsbidraget.

RFV gjorde år 2000 en uppföljning av den ändrade eftergiftsregeln.24 RFV fann då att syftet med ändringen i 28 § BoL inte hade uppnåtts. RFV betonade att det i huvudsak berodde på lagstiftningens konstruktion, eftersom eftergiftsprövningen sker i två steg: först kontrolleras om anmälningsplikten har uppfyllts, och först när så har skett beaktas om betalningsförmåga finns hos hushållet. Om den återbetalningsskyldige inte uppfyllt anmälningsskyldigheten avslås eftergiftsansökan – oavsett om den återbetalningsskyldige har möjligheter att betala tillbaka bostadsbidraget eller inte. RFV konstaterade att den vanligaste orsaken till avslag är att bidragstagaren inte uppfyllt anmälningsskyldigheten till försäkringskassan. Totalt 92 % av avslagen under 1999 berodde på detta.

RFV föreslog regeringen att ändringar bör göras i 28 § BoL på följande sätt:

En eftergiftsprövning skall även fortsättningsvis ske när det finns särskilda skäl. Vid bedömning av om sådana skäl föreligger skall särskilt beaktas sökandens – och i förekommande fall, dennes medsökandes – ekonomiska eller personliga förhållanden. Även i de situationer då sökanden, och dennes medsökande, skäligen inte borde ha insett att anmälningsskyldighet förelåg under det kalenderår som preliminärt bostadsbidrag utgick, bör eftergift kunna prövas. Med en sådan konstruktion blir anmälningsskyldigheten inte det nålsöga som måste passeras innan en eftergiftsprövning över huvud taget kan komma i fråga.

RFV pekade på flera situationer då verket anser det vara oskäligt att kräva att anmälningsskyldigheten till fullo skall vara uppfylld för att kassan skall kunna pröva rätten till eftergift. Det gäller främst N hushåll som fått inkomständringar under kalenderåret vilka in-

träffat efter det att bidraget upphört, N hushåll som uppbär både bostadsbidrag och socialbidrag och

som på grund av en inkomstökning får lägre socialbidrag och därigenom en i princip oförändrad ekonomisk situation trots en inkomstökning på pappret, samt

24 RFV Anser 2000:4.

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

71

N hushåll som under bidragsåret beviljas annan ersättning från

försäkringskassan.

Vidare ansåg RFV i sitt svar till regeringen att det är lämpligare att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp (i utsökningsbalken) vid bedömning av om betalningsförmåga finns, än nuvarande socialbidragsnivå. Det främsta skälet till detta är att socialbidragsnormen inte är avsedd att vara en standard som ett hushåll skall leva på under en längre tid. Socialbidragets syfte är att vara det yttersta skyddsnätet för människor i tillfällig ekonomisk kris och är ett stöd som garanterar konsumtion på en viss skälig levnadsnivå. Att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp, som i stället garanterar en viss inkomststandard, förefaller enligt RFV tillräckligt vid bedömning av betalningsförmåga i samband med en eftergiftsprövning enligt BoL.

RFV pekade också på behov av ett förtydligande om personliga förhållanden kan beaktas vid en eftergiftsprövning. Enligt RFV finns det fördelar med att paragrafen utformas på ett sätt där det tydligt framgår att hänsyn kan tas till sådana förhållanden. Konstruktionen skulle då mer komma att likna andra eftergiftsregler inom socialförsäkringsområdet25 och därmed bli mer förutsägbar för medborgarna.

I regeringens proposition Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2001/02:7) föreslås, att rätten att få ansökan om eftergift prövad vid återbetalning av bostadsbidrag, skall vidgas. Detta skall ske på det sätt RFV har föreslagit, nämligen att en eftergiftsprövning kan ske om den återbetalningsskyldige skäligen inte borde ha insett att han/hon var anmälningsskyldig. Tre situationer som nämns särskilt i propositionen är de som har berörts ovan i punktform. I propositionen sägs vidare att det även kan finnas andra situationer där underlåtenhet att lämna riktiga uppgifter är ursäktligt. I regeringsförslaget berörs dock inte personliga förhållanden, varken som anledning att skälighetspröva om den enskilde förstått att han eller hon var anmälningsskyldig, eller om sådana förhållanden kan utgöra särskilda skäl för att bevilja eftergift. Inte heller RFV:s förslag om att bedöma hushållets ekonomiska förmåga utifrån beneficiumreglerna i stället för socialbidragsnormen berörs i regeringens proposition.

25 Jfr exempelvis 20 kap. 4 § AFL samt 20 och 35 §§ USL.

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

72

Även om regeringen har lagt fram en proposition i ärendet föreslår kommittén, att regeringen framöver nogsamt bör analysera effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt bostadsbidragslagen. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.

6.2.2 Bostadsbidrag vid andrahandsboende

Den förälder som enbart tidvis har barn boende i sitt hem (s.k. umgängesrättsbarn) har enligt 10 § 3 BoL rätt till bidrag för bostadskostnaden. Förutsättningen är att denne förälder bor i en bostad som omfattar minst två rum och kök eller kokvrå, samt att bostadsytan inte understiger 40 kvm. Såväl hemlösa män som kvinnor har i stor utsträckning minderåriga barn, och för dessa blir reglerna tillämpliga. Om de hyr en bostad i andra hand gäller särskilda villkor, vilka kommenteras nedan.

Rätten till bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader i samband med ”tidvis” umgänge med sitt barn, förutsätter att sökanden bor i en egen bostad, dvs. en bostad som sökanden äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt. Enligt Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1998:10) gäller detta också en bostad som hyrs i andra hand, men som villkor gäller bland annat att avtalet skall gälla för en tid av minst tre månader. RFV kommenterar detta i sina allmänna råd:

Det förekommer att kommuner hyr ut bostäder till hyresgäster där hyresavtalen löper för en månad i taget. RFV rekommenderar att ett sådant hyresavtal betraktas som en godkänd andrahandsupplåtelse när en bidragssökande bott i bostaden i tre månader. Rätt till bostadsbidrag föreligger från och med den fjärde månaden.26

Hyresgäster på stora delar av den sekundära bostadsmarknaden (se vidare kapitel 7) har med andra ord dels en längre kvalifikationstid för att erhålla bostadsbidrag (tre månader), dels har man inte rätt till bidraget om varje enskild hyresavtal understiger en månad, vilket är fallet i en stor del av landets kommuner. Det är uppenbart att personer med denna upplåtelseform missgynnas av nuvarande regelsystem, vilket bland annat hänger samman med den ytterst begränsade avtalsperioden. Det faktum att hyresförhållandet avses

26 RFV:s allmänna råd 1998:10, s. 53.

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

73

pågå under längre tid än varje avtalsperiod för sig beaktas inte vid försäkringskassornas tillämpning av regelsystemet. Riksförsäkringsverket genomför för närvarande en översyn av tremånaderskravet vid andrahandsboende, vilket kan komma att innebära att regeln tas bort. En sådan förändring påverkar dock inte nuvarande regel om att varje hyresperiod skall uppgå till minst en månad, trots att det sammanlagda hyresförhållanden kan överstiga en månad.

6.3 Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga bostäder

Effekterna av den nya bostadspolitik som introducerades i början av 1990-talet är en allt mindre statlig subventionering av vanligt bostadsbyggande, ökade byggkostnader och ökad beskattning. Sammantaget har detta inneburit ett extremt lågt bostadsbyggande; man måste i princip gå tillbaka till 1920- och 30-talet för att notera motsvarande låga siffra. Antalet nybyggda lägenheter per år och tusen invånare sjönk från nästan 8 (1990) till 1,5 (1995) och 1,3 (1999). Denna nivå är även sedd ur ett internationellt perspektiv exceptionellt låg. Såväl 1995 som 1999 uppvisade Sverige den lägsta nybyggnationen av lägenheter av EU:s samtliga medlemsländer.27Detta gäller vid en tidpunkt när det råder bostadsbrist i 61 kommuner med tillsammans 45 % av landets befolkning.28 År 2000 ökade nybyggnationen något, men uppgick fortfarande bara till strax under 2 per 1 000 invånare. Bostadsbyggandet ökade under 1999 och 2000, men enligt Boverket utgörs närmare två tredjedelar av landets planerade nyproduktion av hyresrätter av specialbostäder för äldre och människor med funktionshinder, vilket innebär att det byggs relativt få vanliga hyresrätter. Antalet vanliga hyresbostäder är alltså betydligt mindre, och beräknas i år uppgå till 2 000 i landet som helhet.29

För att öka nybyggnationen av hyresbostäder beslöt riksdagen i juni 2001 att ett nytt investeringsbidrag (totalt 2,5 miljarder kronor) skulle införas under den närmaste femårsperioden för att stimulera byggandet av hyresrätter i områden med bostadsbrist. Syftet är främst att bygga små eller medelstora lägenheter (prop.

27 Housing in the European Union 2000, tabell 3.8. 28Prop. 2000/01:100, s. 165. 29 Bostadsutskottets yttrande 2000/01:BoU6y, s. 15. (Uppgift från Ulrika Hägred, Boverket, i samband med bostadsutskottets offentliga utfrågning den 6 mars 2001 på temat Varför byggs det så få hyresbostäder i Sverige?)

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

74

2000/01:100, FiU27, BoU6y, rskr. 279). Som ett av villkoren för att erhålla bidrag gäller att de bostäder som byggs skall förmedlas via den kommunala bostadsförmedlingen eller i samarbete med kommunerna. Efter den första ansökningstidens utgång den 30 september 2001 har Boverket fördelat 170 miljoner kronor till inkomna ansökningar. Tidigare har ett motsvarande investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studenter införts efter beslut av riksdagen i juni 2000 (prop. 1999/2000:100, FiU27, BoU9y, rskr. 262). Bidragsbestämmelserna innebär bland annat, att bidrag kan lämnas upp till 15 % av ett bidragsunderlag; maximalt 40 000 kronor för varje nytt studentrum i lägenhet för en eller två studenter.

Statens roll som tredje part mellan konsument och producent på hyresmarknaden är i denna modell avsevärt mer begränsad och selektiv än tidigare. Investeringsbidraget vänder sig till särskilda segment av nybyggnationen på ungefär samma sätt som bidrag tidigare riktats till byggnationen av särskilda boenden av olika slag. Kommittén föreslår att en väsentlig del av investeringsbidraget används för byggande av hyresrätter som kan anvisas till bostadssökande med en svag ställning på bostadsmarknaden. I detta sammanhang kan erinras om att Stockholms stads FoU-enhet gör bedömningen att cirka en tredjedel av de 2 800 personer som 1999 rapporterats som hemlösa omgående bör kunna erhålla ett förstahandskontrakt i stället för att som nu leva i osäkra och otrygga boendeformer och upplåtelseformer.30 Med dessa mindre och medelstora bostadslägenheter skulle en stor andel av de som nu är hemlösa kunna erhålla en permanent och värdig bostad.

6.4 Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden

6.4.1 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning

Lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt avskaffades vid halvårsskiftet 1993 samtidigt med 1947 års bostadsförsörjningslag. Anvisningslagen innehöll bestämmelser som gav en kommun rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenhet som skulle upplåtas med hyresrätt eller bostadsrätt (prop. 1987/88:35,

30 Finne (2001). Definitionen av hemlöshet och urvalet av uppgiftslämnare skiljer sig från den metodik som Socialstyrelsen använde sig av 1999, men detta är av mindre intresse i detta sammanhang. Den refererade bedömningen har gjorts av Erik Finne vid en föredragning för kommitténs sekretariat.

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

75

bet. 1987/88:BoU4). Den gällde dock inte upplåtelse för fritidsändamål. Lagen vilade på en tanke om att överenskommelser om anvisningsrätt i första hand skulle träffas mellan kommunen och fastighetsägarna. Om dessa inte kunde nå fram till en överenskommelse gav lagen kommunen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om ett beslut om anvisningsrätt i den utsträckning det behövdes för bostadsförsörjningen. Hyresnämnden fick inte fatta ett sådant beslut om det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som husägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga omständigheter. Beslutet som kunde förenas med vite innebar bland annat ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som omfattades av beslutet till någon annan än den som kommunen anvisat eller till kommunen.

Bostadsanvisningsrättslagen hade haft en föregångare, bostadsanvisningslagen (1980:94), som trätt i kraft år 1980 (prop. 1979/ 80:72, bet. 1979/80:CU12). Även den lagen avsågs tjäna som ett påtryckningsmedel mot fastighetsägarna att teckna avtal med kommunerna om anvisningsrätt. Lagstiftningen skulle utgöra ett medel för kommunen att genom förmedling av lediga lägenheter skapa ökade förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i kommunernas bostadsområden. Kommunen hade rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skulle vara bostadsanvisningsområde och att alla eller en del av bostadslägenheterna inom området (med vissa undantag) skulle upplåtas enligt lagens bestämmelser. Fastighetsägarna blev genom beslutet skyldiga att underrätta kommunen, om en sådan lägenhet blev ledig. Kommunen kunde då anvisa en bostadssökande men hyresvärden blev inte skyldig att upplåta lägenheten till denne. Hyresvärden var däremot skyldig att upplåta lägenheten till kommunen som i sin tur hade rätt att upplåta lägenheten i andra hand.

Före anvisningslagarna hade bostadslåneförfattningarnas bestämmelser som villkorat kommunal anvisningsrätt som en förutsättning för lånen utgjort det främsta vapnet mot segregationen. Också en bestämmelse i 1947 års bostadsförsörjningslag om att kommunen hade befogenhet att ställa upp villkor för sin bostadsanvisning och -förmedling hade haft ett sådant syfte.

Enligt 1947 års bostadsförsörjningslag fick en kommun besluta att anvisning eller förmedling av bostad genom kommunal bostadsförmedling skulle ske under villkor att den bostadssökande medverkade till att den bostad (hyresrätt eller bostadsrätt) som han

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

76

lämnade i samband med inflyttningen i den nya bostaden, skulle överlåtas på en bostadssökande som kommunen anvisade (5 §).

Gällde det en hyresrätt kunde kommunen med stöd av 35 § hyreslagen föra talan om tillstånd till lägenhetsbyte. I allmänhet bestod hyresgästens medverkan i att han bad hyresvärden om en s.k. värdförbindelse vilken var en skriftlig utfästelse att hyra ut den lägenhet som blev ledig till någon som anvisades den av den kommunala bostadsförmedlingen. Det sagda gällde dock endast förutsättning av att värden kunde godta den anvisade som hyresgäst.

Bestämmelsen infördes i 1947 års bostadsförsörjningslag år 1973 (prop. 1973:23, bet. 1973:LU13). Det var inte någon saklig nyhet i förhållande till vad som tillämpats tidigare men det ansågs innebära en styrka för bostadsförmedlingarna att kunna hänvisa till en lagbestämmelse när de krävde förmedlingsrätt.

I propositionen om att avskaffa 1947 års bostadsförsörjningslag sågs dess bestämmelser om bostadsförmedling och bestämmelserna i bostadsanvisningsrättslagen som en enhet. Avskaffandet av dessa båda lagar angavs innebära att kommunen själv fick besluta om den skulle bedriva bostadsförmedling och om vilka avgifter som skulle tas ut för förmedlingens tjänster. Hyreslagens regler om begränsade avgifter för yrkesmässig bostadsförmedling gjordes samtidigt tillämpliga även i fråga om kommunernas avgiftsuttag.

Regeringen var enig om en grundläggande tanke med både Bostadsstödsutredningen (SOU 1992:47) och Bostadsförmedlingsutredningen (SOU 1992:71) som gällde att kommunerna själva borde få avgöra om de skulle bedriva bostadsförmedling. En hänvisning skedde till att förhållandena i kommunerna var mycket olika beroende deras storlek, struktur och bostadsbestånd. Frågan om bostadsförmedling skulle därför avgöras lokalt. Bostadsstödsutredningen och Bostadsförmedlingsutredningen hade intagit olika ståndpunkter i frågan om lagen om bostadsanvisningsrätt skulle behållas. Den senare förordade att lagen skulle behållas medan den förstnämnda ansåg att den skulle upphävas. Bland de förslag som återfanns i propositionen var detta det förslag där remissbehandlingen hade givit det mest blandade utslaget. Kritikerna hävdade att ett upphävande skulle försvåra kommunernas bostadsförmedling och öka segregationen.

Regeringen ansåg med en kort motivering att bostadsanvisningsrättslagen borde upphävas. Lagen betraktades som ett hinder för att utveckla nya former för bostadsförmedlingsverksamhet. Det ansågs

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

77

angeläget att hinder av detta slag undanröjdes, inte minst av hänsyn till bostadskonsumenterna.

6.4.2 Utvecklingen sedan 1993: färre frivilliga överenskommelser

När den tidigare lagstiftningen som gav kommunerna möjlighet att anvisa och fördela begränsade delar av bostadsbeståndet upphävdes 1993, bestämde dåvarande regering att i stället ge kommunerna större frihet att handlägga dem som de ville. För att följa utvecklingen på området tillsatte regeringen en särskild arbetsgrupp med uppdrag att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll på bostadsmarknaden. Arbetsgruppens (Fi 1993:C) slutsats i juni 1995 var att kommunerna hade klarat att få fram bostäder åt svaga grupper. Något närmare underlag som underbyggde denna slutsats presenterades emellertid inte. Samtidigt noterade gruppen att ”nedläggningen av de kommunala bostadsförmedlingarna kan på vissa håll ha inneburit att det blivit svårare särskilt för hushåll i ’gråzonen’ att få en bostad”. Arbetsgruppens samlade slutsats i juni 1995 var att det för närvarande inte fanns något skäl att lämna förslag till särskilda statliga åtgärder för att förbättra kommunernas tillgång till lägenheter. ”Det finns dock anledning”, betonade arbetsgruppen, ”att med uppmärksamhet följa frågan även fortsättningsvis, inte minst gäller det situationen i storstadsområdena”.31

I regeringens bostadspolitiska proposition 1997/98:119 våren 1998 framfördes, i likhet med vad Bostadspolitiska utredningen gjorde i sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156), att erfarenheterna sedan avregleringen 1993 hade visat att kommunerna genom frivilliga överenskommelser med bostadsföretagen har kunnat uppnå ”goda resultat” när det gällde att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Denna bild vidimerades av remissvaren på utredningen, varför regeringen ansåg att det inte förelåg något behov av ”att nu ge kommunerna en lagstödd rätt till anvisning av bostadslägenheter”.32

Regeringen var samtidigt inte främmande för att det vid en ogynnsam utveckling kunde behövas en lagreglering: ”Skulle förhållandena på bostadsmarknaden ändras och utvecklingen bli en

31 PM 1995-06-13/Ag med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Näringsdepartementet, s. 17.32Prop. 1997/98:119, s. 60.

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

78

annan kan det heller inte uteslutas att någon typ av regelsystem måste aktualiseras” (s. 60).

Boendesociala beredningen (dir. 1998:56) gjorde 1999 bedömningen, att ”många kommuner upplever att ekonomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på de bostadssökande, till exempel med avseende på hushållens ekonomi. Beredningen har också noterat att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder en generell brist eller överskott på bostäder i kommunen”.33 Denna bild bekräftas för övrigt också av de intervjuer som Socialstyrelsen har genomfört inom ramen för sin kartläggning 1999 av hemlösheten i Sverige: ”I flera av kommunerna är det dessutom svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster”.34

Allbo-kommittén gjorde i sitt slutbetänkande (SOU 2001:27) bedömningen att en bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden inte borde införas under de närmaste åren med hänvisning till i första hand en utbredd tveksamhet i kommunerna. Kommittén önskade avvakta försök med frivilliga överenskommelser på området.

En genomgående trend har varit att det funnits en övertro hos statsmakterna och i det statliga utredningsväsendet när det gäller parternas möjlighet och vilja att ingå frivilliga överenskommelser som skulle säkerställa svaga gruppers behov och tillgång av lämpliga bostäder. Det faktiska läget har varit ett annat, vilket Boverket har kunnat visa i sin årliga publikation Bostadsmarknadsläget och förväntat bostadsbyggande. För år 2000 framgår exempelvis, att det är allt färre kommuner som tillämpar någon form av förturssystem (35 % jfr med 49 % 1996). Två tredjedelar av kommunerna uppgav att de hade ett regelbundet samarbete med allmännyttan för att få fram lägenheter till särskilt utsatta grupper, men bara var femte hade motsvarande samarbete med privata fastighetsägare. Till detta kommer att antalet kommunala bostadsförmedlingar drastiskt har minskat under 1990-talet. Enligt Boverket fanns det i början av 2000 kommunal bostadsförmedling eller delvis kommunägd bo-

33 Boendesociala beredningens bedömning refereras av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i dess betänkande På de boendes villkor – allmännyttan på 2000-talet (SOU 1999:148), s. 121–22.34 Socialstyrelsen (2000), s. 73.

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

79

stadsförmedling i 15 kommuner, medan det i 85 % av kommunerna helt saknades en samordnad förmedling av bostäder.35

Den nu beskrivna utvecklingen ledde fram till att regeringen ansåg det nödvändigt att lagstifta om riktlinjer för den kommunala bostadsförsörjningen. Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft den 1 januari 2001, och enligt denna skall program för bostadsförsörjningen antas av kommunfullmäktige. I sitt slutbetänkande Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) föreslog Allbo-utredningen att lagen borde föreskriva att denna typ av riktlinjer antogs av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod för att säkerställa en mer omfattande debatt och för att frågan skall ges en självständig behandling i fullmäktige med en viss regelbundenhet.36 Regeringen har i sin proposition om allmännyttiga bostadsföretag (prop. 2001/02:58) bland annat föreslagit en ändring i ovannämnda lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som i princip överensstämmer med Allbo-utredningens förslag, dvs. att kommunfullmäktige skall besluta om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen minst en gång per mandatperiod. Kommittén för hemlösa välkomnar denna författningsändring.

Utvecklingen sedan den förutvarande lagstiftningen upphävdes 1993 har visat att bostadsförsörjningen för kommunerna skulle underlättas om det fanns en tvingande lagstiftning om anvisningsrätt som kommunerna kunde åberopa och använda sig av om frivilliga överenskommelser inte är möjliga att ingås med motparten. Reglerna skulle därmed kunna fungera som ett påtryckningsmedel för att frivilliga överenskommelser skall komma till stånd. Den förutvarande lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt fungerande i praktiken på detta sätt. Ingen av landets hyresnämnder behandlade ett sådant ärende så länge lagen var i kraft, vilket tyder på att lagstiftarens intentioner hade avsedd effekt.37

35 Boverket (2000b), s. 26. 36SOU 2001:27, s. 191. 37SOU 2001:27, s. 167.

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

80

6.5 Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen bostad

Tillgången på lägenheter möjliga att efterfråga och förmedla också till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden och/eller till hushåll som i dag är exkluderade, är av central betydelse för möjligheten att långsiktigt åtgärda hemlösheten. Enligt kommitténs mening är nybyggnation av bostadslägenheter i tillväxtområden med bostadsbrist en grundläggande förutsättning för att kommunerna skall kunna anvisa och förmedla lägenheter.

Byggandet av bostadslägenheter har varierande effekter på hemlösheten beroende på i vilka delar av bostadsmarknaden de byggs och beroende på pris, upplåtelseform och hur de förmedlas. Lägenheter som byggs och förvaltas direkt för i dag hemlösa medborgare får förstås mer direkt effekt än ”lyxlägenheter” som först på lång sikt – genom de flöden av omflyttningar i beståndet som uppkommer – kan tänkas bidra till bostadsförsörjningen för hushåll med svaga positioner på bostadsmarknaden.

Medborgarnas respekt för kommunala anvisningsmöjligheter är också beroende av tillgången på lägenheter. Kommittén anser därför att möjligheten att framgångsrikt kunna förmedla lägenheter till behövande hushåll förstärks av ett ökat utbud av lägenheter på hela bostadsmarknaden. Flera olika modeller och förslag är tänkbara för att öka tillgången på lägenheter, vilka antingen har en direkt eller indirekt påverkan på hemlösas människors möjligheter att beredas en egen bostad. Några av de modeller som diskuterats är följande, den ena utesluter naturligtvis inte den andra: N Ett förslag gäller möjligheten att inrymma olika upplåtelsefor-

mer i samma fastighet, s.k. tredimensionell fastighetsindelning, vilket på sikt skulle kunna öka tillgången av bostadslägenheter. Enligt nuvarande bestämmelser i jordabalken är fastighetsindelningen tvådimensionell, dvs. enskilda fastigheter avgränsas mot varandra genom vertikala gränser i markplanet. Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande har i sitt betänkande Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87) föreslagit en tredimensionell fastighetsindelning enligt vilken fastigheter skall kunna avgränsas mot varandra också genom horisontella gränser över eller under markytan. Kommittén ansluter sig till detta förslag.

SOU 2001:95 Staten och hemlösheten

81

N Genom en modell med tredimensionell fastighetsindelning

finns det också möjlighet för en hyresgäst som bor i en fastighet att behålla det kommunala bostadsbolaget som hyresvärd om denna inte försäljs utan bibehålls i bolagets ägo. För att en hyresgäst skall kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd i samband med fastighetens ombildning till bostadsrätt bör nuvarande förbudet i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse upphävas partiellt. N Vid sidan om hyresrätt och bostadsrätt kan det vara aktuellt att

införa kooperativ hyresrätt som en helt ny upplåtelseform, där den enskilde med en insats bidrar till fastighetens kapitalbildning men där den enskilde inte kan omsätta sin lägenhet utanför kooperativet. Kooperativ hyresrätt är en mellanform mellan vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Regeringen har den 1 november 2001 överlämnat en lagrådsremiss där man introducerar just denna nya upplåtelseform. Regeringens förslag grundar sig på betänkandet Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) där utredningen föreslog att denna upplåtelseform, som hittills bedrivits som en försöksverksamhet, skall permanentas. Ett av motiven är att de boende ges ett större inflytande över sitt boende genom en ökad grad av självförvaltning. Hyresvärden är en kooperativ hyresrättsförening där hyresgästerna är medlemmar. I lagrådsremissen föreslås två huvudtyper av föreningar: Ägarmodellen där föreningen äger det hus där lägenheterna finns, samt hyresmodellen där föreningen hyr lägenheterna av fastighetsägaren. Föreningen skall själv bestämma hyran för lägenheterna. Bostaden skall inte kunna säljas på samma sätt som en bostadsrätt, vilket innebär att det inte finns samma utsikt till vinst som vid försäljning av en bostadsrätt. Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2002.

6.6 Överväganden och förslag

Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidragen för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.

Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsanvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande

Staten och hemlösheten SOU 2001:95

82

regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning. Hyresnämndens beslut i denna del skall inte kunna överklagas.

Som en generellt stödjande åtgärd bör regeringen även överväga att starkt reducera eller avskaffa nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. Kommittén för hemlösa ansluter sig i denna del till Fastighetsbeskattningskommitténs förslag i dess slutbetänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34).

Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.

Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.

Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad.

Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

92

tänkande Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) användas i bostadssociala syften för att kunna säkra lägenheter till socialtjänstens behov eller för att ge kommunen en förmedlingsrätt i den kommande bostadsbebyggelsen eller för att påverka lägenhetssammansättning och upplåtelseform. Allbo-utredningen exemplifierar det senare med den standardiserade mall som Tyresö kommun använder sig av:

Kommunen kräver regelmässigt anvisningsrätt för bostäder med hyresrätter. Antalet varierar från 50 procent till samtliga bostäder. Kommunen kräver dessutom att få fortsatt förmedlingsrätt till 50 procent av ledigblivna lägenheterna från detta bestånd.12

Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen och det kommunala bostadsföretagets roll

Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft den 1 januari 2001. Enligt lagen skall riktlinjer för bostadsförsörjningen antas av kommunfullmäktige.13 Lagen skall ses mot bakgrund av att allt färre kommuner har upprättat bostadsförsörjningsprogram. Enligt Boverkets Bostadsmarknadsenkät år 2000 utarbetade endast 10 % (28 st) av kommunerna ett bostadsförsörjningsprogram som underställs kommunfullmäktige. I stället valde 48 % av kommunerna (138 st) att hänskjuta ärendet till översiktsplanen eller fördjupningar av översiktsplanen. Slutligen uppgav 31 % (90 st) att de inte aktivt arbetade med bostadsförsörjningsplanering.

Samtidigt med denna utveckling har antalet kommunala bostadsförmedlingar minskat oerhört kraftigt, och motsvarade 5 % år 2000 (15 kommuner inklusive de kommuner som redovisar delvis kommunägda förmedlingar). I den mån en kommun inrättar en kommunal bostadsförmedling är det dock upp till varje förmedling att fastställa principerna för sin lägenhetsförmedling till bostadssökande. Minst 85 % av kommunerna saknar över huvud taget en samordnad förmedling av bostäder. Av de kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling kan varannan erbjuda information eller rådgivning till bostadssökande, men var fjärde kommun uppgav samma år att de inte gav någon service alls till bostadssökande.

Även om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen är densamma som när tidigare lagstiftning upphävdes 1993, ”visar situa-

12SOU 2001:27, s. 158. 13 I prop. 2001/02:58 föreslås i enlighet med Allbo-kommitténs förslag, att kommunfullmäktige skall beslut om dessa riktlinjer under varje mandatperiod.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

93

tionen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen”, betonades det i prop. 2000/01:26 som föregick den nya lagstiftningen på området.

Antalet kommuner som tillämpar någon form av förturssystem till personer som behöver det av framför allt sociala och medicinska skäl, har minskat betydligt under den senaste femårsperioden. Eftersom allt fler kommuner överlämnar förmedlingsverksamhet till ett privaträttsligt organ, måste förtursverksamheten fortsätta att handläggas av kommunen eftersom det senare innebär en myndighetsutövning.14

Det kommunala bostadsbolaget har en avgörande roll för att kommunerna skall kunna ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen. Allmännyttiga bostadsföretag. Kommunerna äger genom sina egna bostadsföretag en stor del av fastighetsbeståndet: 22 % av bostäderna i alla upplåtelseformer och cirka 55 % av hyreslägenheterna. Var femte hushåll bor i en lägenhet som ägs av ett kommunägt bostadsföretag.15 Regeringens förslag i prop. 2001/02:58 vidgar begreppet ”allmännyttigt bostadsföretag” och innebär att även andra aktörer än kommunerna helt eller delvis skall kunna äga allmännyttiga bostadsföretag. Kommittén för hemlösa ställer sig bakom detta förslag, eftersom fler aktörer i samhället än enbart kommunen därmed engageras i en solidarisk bostadsförsörjning.

Det är samtidigt viktigt att slå vakt om allmännyttans unika roll, vilket Kommittén för hemlösa anser vara av avgörande betydelse för den framtida bostadsförsörjningen, bland annat för att underlätta förmedlingen av bostäder till grupper med en svag ställning på den vanliga bostadsmarknaden. I propositionen har regeringen därför föreslagit att en tillståndsplikt införs vid överlåtelse av vissa allmännyttiga bostadsföretag eller bostäder. Det innebär att överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag måste godkännas av länsstyrelsen. Detta gäller även vid överlåtelser av hela eller delar av kommunens eller ett kommunalt bostadsföretags bestånd av bostadslägenheter. Kommittén för hemlösa ställer sig där bakom de tankegångar och förslag som redovisas i regeringens proposition 2001/02:58.

Genom en aktiv ägarstyrning kan det allmännyttiga bostadsföretaget kombinera en affärsmässig inriktning med en tydlig social

14 Karlén (1998), s. 41. 15SOU 2001:27, s. 160.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

94

profil.16 Ett exempel är Byggnads AB Mimer i Västerås som under våren 2001 erhöll kompletterande ägardirektiv med en uttalad bostadssocial dimension. I Mimers nya ägardirektiv framgår bland annat följande:

2. Inriktning /---/ Företaget ska aktivt motverka segregation. Det sociala ansvarstagandet måste delas av alla aktörer på bostadsmarknaden. Mimer som stor fastighetsägare är normbildare.

3. Uppgift /---/ Verksamheten ska utifrån en social grund och på långsiktiga och affärsmässiga principer skapa den kommunnytta som gör det motiverat för Västerås stad att äga bolaget.

Kommittén för hemlösa vill betona vikten av att kommunerna i större utsträckning använder sig av ägardirektiv för att det kommunala bostadsföretaget aktivt skall ta ett bostadssocialt ansvar och därmed ha en viktig roll för att kommunerna skall kunna fullgöra sitt ansvar för bostadsförsörjningen gentemot alla kommuninvånare.

7.3.2 Tillgång på bostäder

Antalet kommuner med bostadsbrist har ökat under 90-talet. År 1994 bodde 4 % av landets invånare i en kommun med bostadsbrist, idag är motsvarande siffra 45 %. Samtidigt ökade antalet lediga lägenheter för omedelbar uthyrning mycket kraftigt fram till 1998.17 I mars 1990 uppgick antalet sådana lägenheter till totalt 3 500 för att året därefter nå upp till toppnoteringen 62 250. Sedan 1999 har antalet sådana lägenheter återigen minskat: i mars 2000 var antalet 48 700 och 2001 närmare 37 800 hyreslägenheter.18

Allmännyttan hade den 1 mars 2001 en större andel lägenheter till uthyrning (3,1 %) jämfört med privata fastighetsägare (1,9 %). Motsvarande andel i mars 2000 var 4 respektive 2,4 %. Andelen outhyrda lägenheter var i mars 2001 3,6 % för allmännyttan och

16 Detta utvecklas i Svenska Kommunförbundets skrift Ägarstyrningens struktur och verktyg (2000), som ingår som en delrapport i förbundets projekt ”Ägarstyrning av kommunens bostadsföretag”. 17 Lägenheter lediga för omedelbar uthyrning ingår som en del i samlingsbegreppet outhyrda lägenheter, vilket består av delmängderna lägenheter lediga till uthyrning (vilket är den statistik som kommittén refererar till i det aktuella avsnittet), utrymda för reparation eller ombyggnad, utrymda på grund av förestående rivning samt outhyrda av annan orsak. 18 SCB (2001).

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

95

2,4 % för privata bostadsföretag, och denna andel outhyrda lägenheter motsvarar på årsbasis cirka 2,2 miljarder kronor i uteblivna hyresintäkter.19

Bristen på bostäder är till stor del koncentrerad till tillväxtregioner och högskoleorter, medan lediga lägenheter huvudsakligen finns i kommuner utanför storstadsregionerna. Cirka 32 000 (84 %) av de lägenheter som i mars 2001 var lediga för uthyrning fanns i kommuner med färre än 75 000 invånare.

Utvecklingen i Sverige har inneburit en regional polarisering när det gäller befolkningsutveckling och bostadstillgång. Å ena sidan finns ett mindre antal expansiva kommuner och regioner med befolkningsökning och brist på bostäder. Å andra sidan har flertalet kommuner en befolkningsminskning och oftast också överskott på bostäder.20

Hemlöshet är dock inte, vilket kan förefalla paradoxalt, enbart begränsad till kommuner med bostadsbrist, utan även i kommuner som har ett överskott på lägenheter kan bostadsföretagen välja att inte hyra ut till hushåll som har en svag ställning på bostadsmarknaden. Detta illustreras av det faktum att av de tio kommuner som 1999 hade flest antal rapporterade hemlösa enligt Socialstyrelsens kartläggning, tillhörde endast hälften någon av de 32 kommuner som enligt Boverkets inventering från april 1999 uppvisade någon bostadsbrist.21 Trots att det i hälften av landets kommuner som då hade flest antal hemlösa inte existerade någon bostadsbrist, valde bostadsföretagen att inte hyra ut till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.

7.3.3 Kommunens ansvar för särskilda grupper

Äldre och funktionshindrade

Enligt socialtjänstlagen 7 §, andra stycket, skall socialnämnden i sin verksamhet bland annat ”främja” den enskildes rätt till bland annat bostad. Den nya socialtjänstlagen (2001:453) som träder i kraft den 1 januari 2002 innebär ingen förändring i detta avseende.22 En vanligt förekommande missuppfattning är att detta lagrum skulle möjliggöra för en enskild att åberopa en ”rätt till bostad” genom soci-

19 SCB (2001). 20Sveriges nationalrapport /---/, s. 17. 21 Socialstyrelsen (2000), s. 29; Boverket (1999), s. 3. Bearbetningen av myndigheternas uppgifter har gjorts av Sahlin och Thörn (2000), s. 7.22SoL 7 §, andra stycket, motsvaras av 3 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen (2001:453).

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

96

altjänstens försorg, men så är inte fallet vilket kommittén utförligt belyser i kapitel 5. I den aktuella paragrafen framhålls enbart att socialnämnden skall ”främja” den enskildes rätt till bland annat bostad, vilket inte är liktydigt med att socialnämnden har en allmän skyldighet att tillhandahålla en bostad. Dåvarande Socialtjänstkommittén (dir. 1991:50) betonade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), att socialtjänstens ansvar för boendefrågor var och är begränsat till särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för människor med funktionshinder. ”Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga bostäder /---/ ligger inte hos socialtjänsten utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter”.23

Socialtjänstens särskilda åtaganden avser alltså äldre samt psykiskt och fysiskt funktionshandikappade människor. Lagbestämmelsernas utformning är desamma i ”gamla” som i nya socialtjänstlagen med ikraftträdande fr.o.m. den 1 januari 2002.

För äldre stadgas i nuvarande SoL 19–20 §§:24

19 § Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet.

20 § Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.

När insatserna i hemmet är otillräckliga skall de äldre erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg. Till kommunernas skyldighet att inrätta särskilda boendeformer räknas bland annat ålderdomshem och olika former av servicebostäder. Lägenhet i servicehus hyrs på samma sätt som ”vanliga” bostäder. Det bör tilläggas att riksdagen i maj 1985 godkände ett program för förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka (prop. 1984/85:142, bet. 1984/95:BoU24, rskr. 1984/ 85:347), där det i ett av målen bland annat slogs fast att ”alla har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad”; departementschefen gjorde en åtskillnad mellan å ena sidan ett insti-

23SOU 1994:139, s. 309. 24 SoL 19–20 §§ motsvaras av 5 kap. 4-5 §§ i nya socialtjänstlagen (2001:453).

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

97

tutionsboende och å andra sidan ”ett självständigt boende”, där det senare förutsätter att bostaden upplåts med hyresrätt, bostadsrätt eller äganderätt och där stöd, hjälp och vård ”lämnas med respekt för den boendes integritet och självbestämmanderätt” (prop. 1984/85:142, s. 10). I den utredning som föregick regeringens förslag, Bo på egna villkor (SOU 1984:78), pekade arbetsgruppen på att många människor under lång tid vistas på olika slags institutioner ”utan att i egentlig mening betraktas som boende”:

De allra flesta av dem har ingen egen bostad utanför den institution där de vistas. De saknar ofta den grundläggande rätten att rå sig själva och de har bara begränsade möjligheter att umgås med egna vänner och anhöriga om omge sig med egna tillhörigheter.

Även i regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (1987/88:176) betonades integritet som en av tre grundläggande principer för äldreomsorgen: integritet, trygghet och valfrihet. Valfriheten lyftes fram för att markera äldres rätt att utforma sitt eget liv, att kunna välja bostad osv. Det är mot denna bakgrund man skall se dåvarande ändringen av socialtjänstlagen 19 §, som trädde i kraft den 1 januari 1998 (1997:313), där det betonas att äldre skall leva och bo självständigt ”och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet”.25

För fysiskt och psykiskt funktionshindrade stadgas i nuvarande SoL 21 §:26

Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende.

Den vanligaste formen av ”bostad med särskild service” är gruppbostad. År 1998 bodde 4 000 personer med psykiska funktionshinder i särskilda boendeformer. Samtidigt ”är det uppenbart att personer med svåra funktionshinder inte får sina behov tillgodosedda i full utsträckning”, konstaterar Grunewald & Leczinsky (2001, s.

25 I tidigare lydelse stadgades ”…leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra”. 26SoL 21 § motsvaras av 5 kap. 7 § i nya socialtjänstlagen (2001:453).

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

98

168). Dels kan det bero på domstolstrots från kommunernas sida i samband med verkställighet av en dom som ger en enskild rätt till vissa förmåner enligt socialtjänstlagen eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt utredningen Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) har de flesta fallen av domstolstrots förekommit inom LSS-området. Ett annat skäl är att de personer som omfattas av LSS personkrets inte har sökt eller fått den aktuella insatsen.

LSS kan beskrivas som en rättighetslag där syftet är att tillförsäkra personer med livslånga eller med mycket långvariga funktionshinder det särksilda stöd de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga andra mäniskors (prop. 1992/93:159). De insats som LSS avser tillgodose är bland anant personlig assistans eller kontaktperson samt bostad med särskild service. Förutsättningen för att omfattas av LSS är att den enskilde tillhör någon av lagens tre personkretsar. De två första är desamma som den tidigare Omsorgslagen, dvs. utvecklingsstörning (personkrets 1) och begåvningshandikapp till följd av hjärnskada (personkrets 2). För personer med psykiska funktionshinder är främst personkrets 3 tillämpbar. Psykiatriutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Välfärd och valfrihet (SOU 1992:73) att kriterierna för psykiskt funktionshindrade att omfattas av LSS skulle utvidgas. I Socialstyrelsens slutrapport om utvärderingen av psykiatrireformen är slutsatsen att LSS bör stärkas. Socialstyrelsen pekar på att människor med mycket omfattande behov som exempelvis psykiskt störda missbrukare ”så gott som helt [saknar] insatser enligt LSS”. Fördelen för en psykiskt funktionshindrad att omfattas av LSS i stället för socialtjänstlagen är bland annat att rätten till insatsen är starkare och att insatserna med vissa undantag är kostnadsfria.

Övriga personer med svag ställning på bostadsmarknaden

Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är, som påpekades i kapitel 2, en avsevärt större grupp än de som brukar definieras som hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga disponibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyresskulder. Personer som tillhör denna kategori befinner sig alltså i farozonen för att under någon eller några perioder av sitt liv hamna i hemlöshet enligt gängse definition.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

99

En svag ställning på bostadsmarknaden innebär att den enskilde inte kan eller har stora svårigheter att erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden, eller löper en överhängande risk att bli av med sin befintliga bostad. Svårigheten att erhålla en bostad hänger samman med att såväl privata som allmännyttiga bostadsföretag ställer allt högre krav på bostadssökande, vilket är möjligt eftersom dessa i dag har en oinskränkt rätt att sätta upp egna villkor som bostadssökanden måste uppfylla för att komma ifråga för en bostad, förutsatt att dessa inte strider mot gällande lagstiftning.27

För dessa människor återstår det att ansöka om ”bistånd i annan form” enligt socialtjänstlagen 6 g §.28 Men möjligheten för en enskild person som vare sig tillhör kategorin äldre eller funktionshindrade, att beviljas bistånd för att erhålla en bostad ändrades 1998 från att ha varit en uttalad rättighet för den enskilde till att bli en ”befogenhet men inte skyldighet”29 för kommunen att lämna bistånd, samtidigt som den enskilde klienten under åren 1998–2001 har saknat möjlighet att genom förvaltningsbesvär överklaga det materiella innehållet i beslut som rör 6 g §. En person som exempelvis har ansökt om bistånd för ”boende” eller för att reglera en hyresskuld för att undgå vräkning eller som en förutsättning för att erhålla en bostad, har med andra ord haft en betydligt mer försvagad position gentemot kommunens socialtjänst jämfört med tidigare.

Fr.o.m. den 1 januari 2002 ändras bestämmelserna om rätten till bistånd så att hittillsvarande begränsningar om rätt till annat bistånd utmönstras ur lagen. Den nya socialtjänstlagen innebär därmed, i princip, en återgång till vad som gällde före den 1 januari 1998. I samband därmed kan alla former av biståndsbeslut överklagas genom förvaltningsbesvär. Denna förändring innebär sammantaget att klientens position stärks. Men det innebär å andra sidan inte att den enskilde klienten därmed har en stark ställning i förhållande till socialtjänsten, eftersom socialtjänsten inte har en ovillkorlig skyldighet att bistå med en bostad i likhet med vad fallet är beträffande äldre och funktionshindrade, inte ens om vederbörande hotas av vräkning. Som framgår av kapitel 5 föreslår kommittén att socialtjänstlagen skall kompletteras med en särskild föreskrift om att rätten till bistånd skall omfatta en fast bostad för människor som är att betrakta

27 Förbud mot exempelvis etnisk diskriminering återfinns i lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering och förbudet mot olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken.28 Uppdelning av olika former av bistånd infördes i SoL fr.o.m. den 1 januari 1998. Denna uppdelning upphör fr.o.m. den 1 januari 2002 när den nya socialtjänstlagen träder i kraft. 29 Socialtjänstutredningens uttryck i dess slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97), s. 84.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

100

som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.

7.4 Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – föreställningar, omfattning och konsekvenser

7.4.1 Sekundära bostadsmarknadens omfattning

Med en sekundär bostadsmarknad avses i detta sammanhang att socialtjänsten hyr ut en bostadslägenhet ”i andra hand” (andrahandsupplåtelse) – kombinerat med särskilda tilläggsvillkor – till en person som inte själv kan erhålla ett förstahandskontrakt på den vanliga bostadsmarknaden. Upplåtelseformen innebär bland annat att hyresgästen saknar det besittningsskydd som ”vanliga” hyresgäster har. I avsnitt 7.4.5 ges en närmare beskrivning av rättsläget vid andrahandsupplåtelse i allmänhet och på den sekundära bostadsmarknaden i synnerhet.

Den sekundära bostadsmarknaden kan grovt delas in i följande boendeformer, som i sin tur bildar steg i en ”boendetrappa” (Sahlin 1998, 2000). Det finns många lokala varianter avseende såväl innehåll som beteckningar. I själva verket kan två kommuner använda samma begrepp för olika typer av boendeform.30N Grupp- eller kategoribostäder omfattar det som tidigare kallades

ungkarlshotell men utgörs också av sådana sammanhängande grupper av bostäder i trappuppgångar eller hela hus som etablerats sedan slutet av 1980-talet för missbrukare och/eller psykiskt funktionshindrade och där de boende hyr lägenheter av socialtjänsten. N Träningslägenheter ses ofta som ett led i en utslussningsverk-

samhet. Dessa lägenheter hyrs ofta ut möblerade. Avsikten är inte att hyresgästen skall överta bostaden permanent. Lägenheterna kan vara insprängda i vanliga hyreshus. N Sociala kontrakt innebär att klienten hyr bostad i andra hand av

socialförvaltningen (försökslägenheter, kommunala kontrakt, övergångslägenheter etc.). Målet är ofta att klienten skall överta kontraktet.

30 I exempelvis Västerås överensstämmer innebörden och syftet med träningslägenheter med ovannämnda definition av ”sociala kontrakt”.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

101

Boverkets kartläggning år 2001 visar att 242 av landets kommuner (85 %) har en sekundär bostadsmarknad och/eller en logimarknad.31 Inom en kommun förekommer flyttningar mellan den sekundära bostadsmarknaden och den s.k. logimarknaden, dvs. härbärgen, hotell och jourlägenheter som upplåts helt utan hyreskontrakt. I nedanstående tabell redovisas utvecklingen av antalet från 1964 (uppgivet behov) fram till 2001.

Tabell 7.1. Utvecklingen av sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden 1964 (uppgivet behov), 1973, 1990 och 2001 (utbud)

År

Kategoriebostäder m.m.+ härbärgesplatser

Sociala kontrakt + träningslägenheter m.m.

Totala antal specialkontr. + härbärgesplatser

1964 (behov) 3 053

1 303

4 356

1973 (utbud) 3 816

772

4 588

1990 (utbud) 3 128

6 752

9 880

2001 (utbud) 6 414

10 766

17 180

Källor: Sahlin (1996), s. 223 och Boverket (2001). Uppgifterna för 1964 baseras på

Nykterhetsvårdsundersökningens betänkande SOU 1967:36-37. År 1973 utgår från resultat redovisade i Socialstyrelsens rapport Specialbostäder för missbrukare (1975). År 1990 baseras resultatet på Sahlins (1996) avhandling. För år 2001 grundar sig resultatet på data från Boverkets bostadsmarknadsenkät.

När uppgifterna för 2001 bryts ner per boendeform framkommer, att 65 % av landets kommuner har försöks-/övergångslägenheter/motsvarande, 35 % har träningslägenheter/motsvarande, 40 % har kategoriboende/gruppboende/motsvarande och 45 % har härbärgen/korttidsboenden/jourlägenheter och annan form av tillfällig logi. Samtidigt finns kommuner som trots registrerad hemlöshet inte ägnar sig åt andrahandsupplåtelse utan i stället har kunnat erbjuda förstahandskontrakt via företrädesvis det kommunala bostadsföretaget.

I figur 7.1 redovisas omfattningen av specialkontrakt per 10 000 invånare i landets olika kommuner.

31 Resultatet av Boverkets kartläggning för år 2001 har inte publicerats i skrift, men delar återfinns på myndighetens hemsida (www.boverket.se). Kommittén har fått tillgång till underlagsmaterialet, och därmed kunnat bearbeta det ytterligare. Kommittén för hemlösa har kompletterat med uppgifter från de kommuner som inte ursprungligen har besvarat enkäten i den del som bl.a. gäller sekundära bostadsmarknaden.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

102

Figur 7.1. Specialkontrakt per 10 000 invånare i landets kommuner

Specialkontrakt

per 10 000 invånare

28,0 till 114,4 (21) 14,0 till 27,9 (58)

7,0 till 13,9 (67) 0,1 till 6,9 (73) 0 (70)

Källa: Statistik bearbetad av SCB, baserat på Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2001

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

103

Följande kommuner har mer än 30 specialkontrakt per 10 000 invånare vilket skall jämföras med samma kommuners antal hemlösa per 10 000 invånare:

Tabell 7.2. Kommuner med mer än 30 specialkontrakt per 10 000 invånare (2001)

Kommun Specialkontrakt

per 10 000 inv.

Antal hemlösa per 10 000 inv.

Karlskoga 114,4

14,37

Vallentuna 66,6

5,77

Sundbyberg 54,3

27,69

Uppsala

39,7

9,40

Älvkarleby 39,2

3,32

Ljungby

39,1

0,73

Tjörn

38,7

0,00

Öckerö

38,0

4,28

Helsingborg 36,3

16,93

Tyresö

34,6

4,99

Järfälla

34,4

7,52

Torsby

34,2

0,00

Mölndal

33,8

5,25

Kristianstad 33,8

5,28

Gävle

33,3

8,77

Västerås

33,0

14,67

Hofors

32,9

0,00

Sölvesborg 32,8

1,81

Nordanstig 31,1

0,00

Sundsvall 30,1

10,43

Den sekundära bostadsmarknadens huvudsyften är att ge någon form av bostad åt hemlösa samt att ge dem träning i eget boende och/eller referenser så att de skall kunna (åter)-integreras på den reguljära bostadsmarknaden. Specialkontrakt i kommunen – här liktydigt med försöks- och träningslägenheter, kategoribostäder och liknande bostäder som socialtjänsten upplåter med andra-

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

104

handskontrakt till ”svårplacerade hushåll” – är huvudsakligen det man menar med sekundär bostadsmarknad. Tabell 7:2 visar sambandet mellan antalet specialkontrakt enligt Boverkets enkät 2001 per 10 000 invånare och antalet hemlösa i Socialstyrelsens inventering från 1999 per 10 000 invånare i de 30 kommuner där flest specialkontrakt tecknats. Ett positivt samband kan konstateras vilket betyder att där det finns många specialkontrakt i relation till befolkningen finns det också många hemlösa i relation till befolkningen. Det bör noteras att de som har någon form av specialkontrakt inte räknats som hemlösa i Socialstyrelsens undersökning. I en vidare analys (med samtliga kommuner) fann man att detta förhållande inte förändrades även om man tog hänsyn till skillnader mellan kommunerna beträffande, medianinkomst, regiontillhörighet m.m. 32

Uppfattningen att specialkontrakt motverkar hemlöshet får alltså inget stöd, snarare tyder beräkningarna på det motsatta förhållandet.

7.4.2 Framväxten av en sekundär bostadsmarknad

Den sekundära bostadsmarknaden växte fram i slutet på 1980-talet och har permanentats och fortsatt att växa under 1990-talet. Genom att anvisa specialkontrakt till klienter som inte kunde erhålla bostäder på den reguljära bostadsmarknaden uppnådde såväl bostadsföretagen som socialtjänsten fördelar, fast från skilda utgångspunkter: För bostadsföretagen kan det vara ett sätt att upprätthålla sina krav på bostadssökande och ändå få hyresintäkter från dem som inte godkänns. Samtidigt kan dessa fördelar uppnås relativt riskfritt genom att kommunen garanterar hyreskostnaden vid betalningsförsummelse och att specialkontraktets utformning leder till hyresgästens omedelbara vräkning vid fall av störningar, och att detta t.o.m. sker på socialtjänstens bekostnad och ansvar. För socialtjänsten och socialnämnden har det varit viktigt att visa att man inte lämnar kommunens invånare åt sitt öde, utan att alla har ”tak-över-huvudet”.

Spridningseffekten till ett allt större antal kommuner kan i första hand tillskrivas en imitationsprocess där kommun A har en tendens att ”ta efter” en viss metod eller modell som tillämpas i kommun B

32 Se vidare bilaga 3, ”Statistisk analys av olika faktorers inverkan på hemlöshet per 10 000 invånare i landets kommuner”.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

105

och C, alldeles oavsett om det finns oberoende utvärderingar som visar nackdelar och negativa effekter. Flera studier visar nämligen att den s.k. boendetrappan inte fungerar som avsett, eftersom klienten bland annat inte har något garanti eller uttalad rätt till en bostad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav (Sahlin 1996). Dessa erfarenheter finns även i Norge, vilket Evelyn Dyb vid Norges Byggforskningsinstitutt har visat i en rapport som presenterades tidigare i år vid första nordiska seminariet om hemlöshetsforskning.33 I slutänden blir det en ansamling av klienter som fortsätter att inneha andrahandskontrakt eftersom de inte kan erhålla förstahandskontrakt, trots att de har skött sina boenden klanderfritt och utan anmärkning. Men det hindrar inte att boendetrappan har blivit ”populär” bland många av landets kommuner, dock inte alla. Det finns som påtalades tidigare fortfarande exempel på kommuner som trots hemlöshet och annan social problematik har valt att inte introducera boendetrappan och därmed en sekundär bostadsmarknad, utan i stället arbetar med lösningar som inte inskränker hyresgästens besittningsskydd.

7.4.3 Föreställningen att ”klara eget boende”

Socialtjänsten har genom att agera som hyresvärd tagit på sig den dubbla och samtidigt motstridiga rollen att vara både hjälpare och hyresvärd åt de klienter som är utestängda från den reguljära bostadsmarknaden. Skälen till denna exkludering kan variera, men en viktig förklaring är att de inte blir godkända av hyresvärdarna på grund av bristande betalningsförmåga, betalningsanmärkningar, hyresskulder, anmärkningar hos tidigare hyresvärdar, osv.

Enligt Boendesociala beredningens bedömning 1999 är det svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad, alldeles oavsett om det råder en generell brist eller ett överskott på bostäder i kommunen. Forskarna Torbjörn Hjort och Tapio Salonen (2000) konstaterar i en undersökning av 112 hushåll i Landskrona som uppburit bostadsbidrag, att ”hushåll med knapp ekonomi idag möter fler barriärer eller hinder då de agerar på bostadsmarkanden. Krav på fast anställning, borgen, rätt etnisk bakgrund, ’rimligt’ antal barn, samt en viss skepsis mot ensamstående med barn är hinder

33 Dyb (2001).

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

106

vi tidigare kände till och som bekräftats [i forskarnas intervjuundersökning]”.34

Denna bild bekräftas också av de intervjuer som Socialstyrelsen genomförde 1999 inom ramen för sin kartläggning av hemlösheten i Sverige. I flera av kommunerna är det svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster, konstaterar man, och nämner som exempel kommuner där bostadsbolaget inte accepterar socialbidragstagare som hyresgäster med mindre att det finns en borgensman som kan garantera hyran. I andra kommuner finns exempel på bostadsbolag som inte accepterar hyresgäster som uppbär försörjningsstöd, även om de kan ordna en borgensförbindelse. ”För den som är beroende av försörjningsstöd och som vill flytta till Salem är därmed enda möjligheten att se till att få ett socialt kontrakt genom socialtjänsten”, konstaterar Socialstyrelsen.35

Möjligheten att erhålla en bostad med andrahandskontrakt styrs inte enbart av klientens behov, utan också av att han eller hon bedöms ”klara eget boende” samt förbinder sig att genomgå olika typer av aktiviteter. Bostaden blir ofta ett behandlingsmässigt medel för att uppnå vissa mål som formulerats i en särskild ”arbetsplan”, ibland uttryckt som ”behandlingsplan”. Bostaden blir därmed inte en social rättighet, som riksdagen har formulerat i de bostadspolitiska målen, utan har en funktion i det sociala arbetet ”som lockbete, hållhake och som en plats för kontroll” som sociologen Ingrid Sahlin (2000) har formulerat det.

Man kan till exempel ställa en bostad med specialkontrakt i utsikt för missbrukare om de håller sig nyktra en viss tid, och man kan hota med att ta den ifrån dem om de avbryter en behandlingsplan eller använder droger eller alkohol.36

I de förutvarande villkoren för att erhålla en träningslägenhet i Västerås framgick att: ”Om den boende avbryter arbetsplanen och ej är villig att återuppta den äger Individ och Familj rätt att avbryta boendet” (punkt 8 i andrahandskontraktet). Vid kommitténs aktstudie i Västerås var detta ett centralt tema i socialsekreterarens kontakt gentemot klienten:

Jag säger att vi skall göra en arbetsplan kopplad till boendet i träningslägenhet och där ingår sysselsättning. (1:980924)…både försörjnings-

34 Hjort och Salonen (2000), s. 45. 35 Socialstyrelsen (2000), s. 73. 36 Sahlin (2000), s. 119.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

107

stödet och träningslägenheten är knutet till någon form av åtgärd då syftet är att [1] på sikt skall få ett eget kontrakt samt att bli självförsörjande.

Boendetrappan bygger på uppfattningen att klienten skall avancera och nå allt högre nivåer och slutligen kunna kvalificera sig för ett eget kontrakt (Sahlin 1996), dvs. visa att han eller hon kan klara av att leva under ordnade sociala förhållanden, ej uppträda störande gentemot grannar och sköta sina månatliga hyresinbetalningar. I den skriftliga information som andrahandshyresgästen får i samband med tecknandet av socialt kontrakt förespeglas ofta möjligheten av att överta förstahandskontraktet. En stadsdelsnämnd, som kommittén har haft kontakt med, ger skriftlig information till andrahandshyresgästerna med bland annat följande innehåll:

Om man sköter sitt boende och sina inbetalningar kan det efter ett år finnas möjlighet att överta förstahandskontraktet. Om fastighetsägaren inte går med på detta, kan bostadssekreteraren och fastighetsägaren stå som referenter vid sökandet av annan bostad. Dessutom kan

skriftlig

verifikation över att hyresinbetalningarna skötts ges.

Citatet är ett exempel på att hemlösa kan bli inkapslade i socialtjänstens sfär, vilket motverkar den enskildes normalisering, oberoende och frigörelse från klientrollen. Även om hyresgästerna ”klarar eget boende” och uppträtt klanderfritt är det inte ovanligt att fastighetsägaren motsätter sig att de övertar kontraktet, eftersom de fortfarande inte uppfyller kriterierna för att accepteras som förstahandshyresgäst på grund av att de till exempel saknar fast inkomst eller har en obetald hyresskuld, men också för att socialtjänsten i allmänhet är den säkrast tänkbara hyresbetalaren37 eller för att bostadsbolaget förbundit sig att upplåta ett visst antal lägenheter till socialtjänsten och då gärna ser att de bebos av problemfria hyresgäster. I en skrivelse till kommittén har SDF Centrum i Malmö kommun gett följande lägesbeskrivning:

SDF Centrum hade den 1 oktober [2001] 47 övergångslägenheter som var uthyrda till klienter. /---/ Av de 22 klienter som bott i övergångslägenhet mer än 36 månader har 8 st. varit boende i mellan 6–9 år och 14 st. i mellan 3–5 år. Många av de 22 klienter som varit boende länge bor i ett par fastigheter där det under de senaste 5–6 åren bytts fastig-

37 Även om socialtjänsten åtar sig att i förhållande till hyresgästen svara för inbetalning av hyran innebär detta inte automatiskt, att det skulle frita hyresgästen från ansvaret i förhållande till bostadsbolaget för eventuellt sent inbetalda hyror (RBD 1994:10), men domstolen kan bedöma saken väsentligt annorlunda om socialtjänstens åtagande har riktats direkt till hyresvärden (RH 1995:114). Se vidare SOU 1996:148, s. 11011.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

108

hetsägare 3–4 gånger, vilket varit ett hinder för möjligheten till eget kontrakt. Ett antal förfrågningar om eget hyresavtal för de klienter som klarat boendet enligt hyreslagens bestämmelser har gjorts av såväl klienten själv som av personal inom Socialtjänsten utan resultat. Kraven på egen försörjning genom i första hand arbete eller eventuell pension har under de senaste åren blivit allt mer uttalade från fastighetsägarnas sida. Det har därför blivit svårare att få såväl bostad på marknaden som eget hyresavtal efter boende i övergångslägenhet för klienter hos socialtjänsten. Det händer givetvis att klienter erhåller eget kontrakt, vilket har varit något lättare hos MKB. Samtidigt som MKB likväl som andra fastighetsägare meddelat att vissa boende med psykiskt funktionshinder aldrig kommer att få eget hyresavtal hos dem. Under de senaste två åren har ca 10 st. av 60 boende erhållit eget

kontrakt.

Det är också så att merparten av de boende i övergångslägenhet ej har någon strävan efter eget kontrakt, då Socialtjänsten som fastighetsägare oftast har haft och har större tolerans vid störningar och bristande hyresbetalningar. Redan på mitten av 1990-talet slutade de större privata fastighetsägarna att hyra ut till socialtjänsten. Några enstaka klienter har dock lyckats få en lägenhet i andra hand hos dessa fastighetsägare (handikapplägenhet och några där vi tagit över hyresavtalet för uppsagda klienter). Vi har under den senaste tiden märkt att allt fler av de fastighetsägare som vi har övergångslägenheter hos vill ha tillbaka lägenheterna, då de har stor efterfrågan från mer väletablerade hyresgäster på marknaden.

Socialtjänstens kontroll utövas under förespegling av ”stöd”, som dock inte sker på hyresgästens initiativ eller villkor, utan baseras på socialtjänstens och hyresvärdarnas intresse av kontroll och tillsyn. Socialtjänstens primära mål är att klienten skall lära sig leva ett socialt ordnat och normalt liv.

Olika studier visar att hemlösa människor i mycket liten utsträckning efterfrågar den typ av ”stöd” som hjälpsystemet erbjuder dem. Den engelska forskaren Susan Hutson har i en undersökning av ensamstående hemlösa visat att en majoritet ansåg sig ha kontroll över sina liv, men att det stora problemet var deras ekonomiska situation.38 De flesta (71 %) ville inte ha stöd etc. i bostaden utöver eventuell ekonomisk hjälp. En liten andel av de tillfrågade ville ha praktisk hjälp i hushållet.

Begreppet normalisering kan inom socialt arbete avse antingen att man försöker påverka människor så att deras beteende blir så normalt som möjligt eller att man skapar förutsättningar för ett

38 Hutson (1999), s. 216-217.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

109

normalt liv.39 En bostad på den sekundära bostadsmarknaden kan vara ett led i normaliseringsarbetet i båda dessa avseenden, men socialtjänsten förefaller lägga tonvikten vid det förra.40 Det framstår med andra ord som viktigare att normalisera livsföringen än att ge den hemlöse en normal bostad. Denna prioritering framgår dels av de föga ”normala” tilläggsvillkoren i andrahandskontrakten, dels av socialtjänstens krav på att hemlösa i princip skall vara nyktra och drogfria, sköta sig, bevisa att de ”klarar eget boende” innan de ens kan påräkna en träningsbostad etc. Det kan med andra ord finnas en tendens hos socialtjänsten att enbart värdesätta normaliseringen när det gäller klientens livsföring, medan man alltså bortser från normaliseringen när det gäller den enskildes boende. Ett exempel på det senare är att brister i den enskildes beteende leder till att klienten placeras i ”onormala boendesituationer”, exempelvis på härbärge eller ställs på gatan och därmed själv får klara upp sin egen boendesituation. Målet att normalisera den enskildes boende sätts därmed i andra hand eller försummas helt.

Andrahandskontrakten upplåts ofta med tilläggsvillkor som går utöver dem som vanliga hyresvärdar anger; det är vanligt med kontrakt som innebär att hyresgästen måste underkasta sig tillsyn och riskerar omedelbar avhysning vid regelbrott (Sahlin 1996). Dels finns det exempel på regler i andrahandskontraktet som kan vara direkt kontraproduktiva för normaliseringen av klientens boende. Som exempel kan nämnas bestämmelser om att andrahandshyresgästen inte får ha husdjur i bostaden,41 att socialtjänsten i många fall kräver att vid behov kunna gå in i lägenheten med egen nyckel, att hyresgästen inte får ha gäster i lägenheten efter ett visst klockslag, osv. I en av storstäderna som kommitténs sekretariat har besökt finns en regel om att ”tillsyn” av lägenheten skall ske minst varannan vecka. I en skriftlig information till hyresgästen betonas vidare följande:

Om man inte är hemma på överenskommen tid lägger vi en lapp i brevlådan om att vi varit där och besked om ny tid (vi går aldrig in i detta skede). Är man inte hemma denna tid heller, går vi in i lägenheten för att kontrollera att inget inträffat. Därefter kommer en skriftlig varning att skickas och om man inte är hemma vid nästa tillsynstillfälle sägs kontraktet upp.

39 Sahlin (1999) med ref. till Mallander, Meeuwisse och Sunesson (1998), s. 158 f. 40 Sahlin (1999), s. 13–14. 41 Topor (2001) har uppmärksammat husdjurs betydelse för återhämtningen hos människor med allvarlig psykisk störning.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

110

Lotten Karlén framhåller i sin licentiatavhandling att denna typ av ordningsföreskrifter ofta har ett sådant innehåll att de inte skulle godtas i ett normalt hyresförhållande,42 vilket också har understrukits av hyresrådet Kristian Eriksson, Hyresnämnden i Stockholm, som på uppdrag av kommitténs sekretariat granskat hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Västerås (se avsnitt 7.4.5).

7.4.4 Bristande måluppfyllelse

För många kommuner fungerar inte boendetrappan som den är avsedd. Flera kommuner rapporterar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt. Det finns en obalans redan i socialtjänstens respektive klientens/hyresgästens skyldigheter och åtaganden. För klienten är deltagande i olika arbetsprojekt, drogfrihet etc. nästan undantagslöst ett krav för att denne skall kunna erhålla men också för att behålla sitt andrahandskontrakt. Socialtjänstens åtagande däremot är vagt formulerat, och innebär ingen motsvarande rättighet för hyresgästen. Även om klienten har uppfyllt sin del av överenskommelsen – dvs. klarat eget boende, varit drogfri etc. enligt upprättad arbets- eller behandlingsplan – är det inte säkert att han eller hon får en bostad med förstahandskontrakt. Denna obalans bidrar knappast till att öka klientens tillit och förtroende för socialtjänsten som hyresvärd.

Sahlin (1996) anser att en viktig orsak till den bristande måluppfyllelsen är att fastighetsägarna saknar incitament att låta hyresgästen överta kontraktet samtidigt som de är restriktiva med att upplåta vanliga och bra bostäder för specialkontrakt om de har andra, prickfria hyresgäster att välja på. Därigenom leder boendetrappan till att hyresgäster som trots att de har skött sitt boende klanderfritt nekas förstahandskontrakt och därmed under obegränsad tid tvingas underkasta sig onormala hyresvillkor. Detta anser Kommittén för hemlösa vara mycket betänkligt.

Som bristande måluppfyllelse kan även hänföras det faktum, att socialtjänstens andrahandskontrakt med dess inskränkningar av hyresgästens integritet och autonomi, knappast ger utrymme för en känsla av att ”höra hemma någonstans”. Just denna känsla är, framhöll Psykiatriutredningen i sitt delbetänkande Rätt till bostad (SOU 1991:92), en nödvändig utgångspunkt för självkänsla och trygghet i

42 Karlén (1998), s. 69.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

111

tillvaron, vilket också ger förutsättningar att växa och utvecklas som människa tillsammans med andra.43 I slutrapporten från det lokala projekt i Göteborg som har ingått i kommitténs Kommunprojekt, konstaterar projektgruppen att de flesta långvarigt hemlösa som man har haft kontakt med tidigare har bott i kommunala eller frivilligorganisationernas boendesystem, men klienterna ”kan inte tänka sig att återgå att bo inom dessa system”.44 Författarna återger i sin rapport några exempel på de olika orsaker som hemlösa klienter har framfört:

Att inte kunna tänka sig att bli kontrollerad, och ej ha några rättigheter i sitt boende.

Att ha upplevt att de blivit illa bemötta eller orättvist behandlade.

Att de inte kan tänka sig att bo ”ihopklumpade” med andra missbrukare.

Att det sällan ges klara besked om när och hur de kan avancera i boendetrappan.

Att det är omöjligt att genomgå hela boendetrappan, man blir fast i systemet.

Att de inte vill betala en stor del av sin inkomst/pension för ett boende de själva inte valt.

Att inte vilja sluta missbruka.

Den kritik och de synpunkter som hemlösa själva har framfört på olika boendeformer bör föranleda en omprövning av hur dessa boendeformer skall organiseras i framtiden för att stärka den enskildes självständighet och autonomi.

I Västerås har socialtjänsten och det kommunala bostadsföretaget Mimer under hösten 2001 kommit överens om en ny gemensam plattform när det gäller systemet med träningslägenheter;45Västerås har ingått som en av åtta kommuner i kommitténs Kommunprojekt. Denna överenskommelse kan ses som en naturlig fortsättning på det samarbetsavtal som socialtjänsten och bland annat Mimer tidigare under hösten har träffat om den sociala bostadsförsörjningen. ”Västeråsmodellen” kännetecknas av väsentligt längre hyrestider än vad som är brukligt under det år som andrahandsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla. Detta är något av ett paradigmskifte, eftersom hyresperioderna vid andrahandsupplåtelse till hemlösa brukar utgöras

43SOU 1991:92, s. 53. 44 Barkman, Bergström, Bergström-Bunner & Siring (2001), s. 13. 45 I slutbetänkandets bilagedel finns en rapport av Weddig Runquist som behandlar systemet med träningslägenheter i Västerås.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

112

av extremt korta hyrestider. Efter tolv månaders boende i träningslägenhet är avsikten – liksom idag – att hyresgästen skall få ett eget förstahandskontrakt i form av ett s.k. boendestödsavtal under ytterligare ett år. Under den tid som boendestödsavtalet löper lämnar kommunen en hyresgaranti till bostadsföretaget.

7.4.5 En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av bostadslägenhet 46

Hyra är en nyttjanderätt som har sin rättsliga reglering i 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Lagstiftningen om hyra har en utpräglad social skyddskaraktär, vilket bland annat innebär att en grundpelare i den rättsliga regleringen är det s.k. besittningsskyddet, i princip en grundläggande rätt att få frågan om hyresavtalets förlängning prövad när hyresvärden säger upp avtalet till upphörande. I sakens natur ligger emellertid att hyresavtalet i vissa situationer måste kunna bringas att upphöra efter uppsägning från hyresvärdens sida. Hit hör av naturliga skäl fall där hyresgästen förbrutit sig mot hyresavtalets bestämmelser i något väsentligt hänseende, till exempel försummat sina hyresbetalningar eller gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet som är till men för hyresvärden eller på annat sätt relevant för själva hyresförhållandet.

Att vara hemlös innebär enligt kommitténs definition att en person befinner sig i vissa ogynnsamma sociala förhållanden och på grund härav har svårt att finna en bostad åt sig på den vanliga bostadsmarknaden. Sådana personer får ändå ibland möjlighet att med kommunen teckna ett hyresavtal för en lägenhet. Lägenheten ägs oftast av någon annan än kommunen och detta medför att upplåtelsen till den hemlöse sker i andra hand med fastighetsägarens godkännande. Genom andrahandskontraktet uppstår ett hyresförhållande mellan å ena sidan andrahandshyresgästen och å andra sidan förstahandshyresgästen, som i detta hyresförhållande har ställningen som hyresvärd.

En upplåtelse i andra hand innebär bland annat att hyresgästen under de två första åren saknar besittningsskydd och därmed förlängningsrätt av hyresavtalet (45 § första stycket 1). Dessutom tecknas oftast ett särskilt avtal mellan kommunen och hyresgästen om att avstå från besittningsskyddet under tre år eller för obegrän-

46 Detta avsnitt baseras bland annat på utdrag ur en PM som hyresrådet Kristian Eriksson, Hyresnämnden i Stockholm, har utarbetat på uppdrag av kommitténs sekretariat.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

113

sad tid. För sin giltighet kräver detta hyresnämndens godkännande (45 § andra stycket). Hyresnämnden godkänner också i regel dessa avtal.

Avsikten med de hyresavtal som tecknas på detta sätt är att en hemlös person skall erhålla ett tillfälligt boende för att förhoppningsvis senare slussas ut till en permanent bostad. Den fastighetsägare som tillhandahåller lägenheter för dessa ändamål kräver normalt av kommunen att denna tecknar ett avståendeavtal med hyresgästen för att inte riskera en förlängning av avtalet vid uppsägning från kommunens sida.

De hyresavtal som tecknas mellan kommunen och en hemlös har som regel korta uppsägningstider och förlängningstider. Det är inte ovanligt att hyrestiden är så kort som en vecka i taget med tjugofyra timmars uppsägningstid. Sådana avtal är tillåtna enligt hyreslagen (4 § andra stycket 1). Det bör dock klargöras att det inte är tillåtet att, som förekommit, ”låsa lägenheten” om hyresgästen inte avflyttar frivilligt. JO har med anledning av ett ärende i en kommun klargjort, att:

… förvaltningen i enlighet med vad som har anförts ovan, inte [har] någon laglig möjlighet att avhysa J. H, från bostaden genom byte av låscylinder. Om en avflyttning inte hade skett på frivillig väg återstod för den ansvariga nämnden (hyresvärden) att ansöka om avhysning, varvid bland annat frågan om hyresavtalets upphörande hade blivit föremål för prövning enligt bestämmelserna i 12 kap. jordabalken. (JO:s beslut 2001-04-26; dnr 590-2000).

Det nu sagda innebär att en uppsägning under angivna förhållanden som regel medför att hyresgästen vid andrahandskontrakt inte har rätt till förlängning av avtalet utan att något skäl för uppsägningen behöver anges. Hyresgästen måste därför lämna lägenheten vid en uppsägning. En annan sak är att det krävs av kommunen som hyresvärd att uppsägningen sker på rätt sätt och inom rätt tid, bland annat att uppsägning sker skriftligen om hyresförhållandet har varat i mer än tre månader och att den delges hyresgästen (8 §). Vidare medför uppsägningen inte heller någon rätt för hyresgästen att få sin sak prövad av hyresnämnden, eftersom avsaknaden av besittningsskydd inte ger hyresgästen en sådan rätt enligt 4 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH-lagen). Prövningar av uppsägningarna sker i stället i allmän domstol eller stannar hos kronofogdemyndigheten efter ansökan om handräckning.

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

114

Hemlösa som slussas till ett normalt boende och erhåller regelrätta hyresavtal med fullt besittningsskydd riskerar ändå att bli uppsagda vid bland annat misskötsamhet av något slag – relaterat till hyresförhållandet – exempelvis vid störningar eller försummelser med hyresbetalningarna. Besittningsskyddet innebär dock att hyresgästen inte behöver flytta förrän hans sak efter ansökan av hyresvärden har prövats av hyresnämnd och hyresgästen behåller också sin lägenhet tills ett beslut av nämnden om avflyttning vinner laga kraft (50 §). Trots besittningsskydd kan hyresrätten förverkas och hyresvärden vara berättigad att säga upp avtalet i förtid (42 §). För detta krävs emellertid som regel vid till exempel störningar eller betalningsförsummelser att hyresgästen får möjlighet att vidta rättelse och att socialnämnden underrättas (42 § första stycket 1 och 6, samt 43–44 §§). Undantag görs vid särskilt allvarliga störningar där hyresvärden har möjlighet att säga upp avtalet utan föregående rättelseanmaningar och underrättelser till socialnämnden (42 § fjärde stycket).

Uppsägningar i förtid prövas inte heller av hyresnämnden utan av allmän domstol eller kronofogdemyndigheten på samma sätt som när besittningsskydd saknas (4 § LAH-lagen). Här gäller dock den väsentliga skillnaden att det i förstnämnda fallet vid bestridande av hyresgästen krävs bevisning av hyresvärden för påstådd misskötsamhet, medan det när besittningsskydd saknas inte behöver anges något skäl över huvud taget för uppsägning.

Hyresavtal som ingås med hemlösa

Kommunen genom socialtjänsten upprättar i regel hyresavtal med en hemlös klient. Hyrestiderna är ofta kortare än den planerade boendetiden för att kunna minimera uppsägningstiden, även om den avtalade tiden i hyreslagens mening är tillåten. Till hyresavtalet är fogat villkor av olika slag som den enskilde har att iaktta. Boendet kan även vara beroende av att bistånd enligt socialtjänstlagen beviljats och en förutsättning för ett sådant bistånd är att den enskilde fullföljer en särskild överenskommen handlingsplan. Detta medför i praktiken att den boende har att fullfölja både villkoren i avtalet och den särskilda handlingsplanen för att inte riskera en uppsägning av avtalet. Ibland finns hänvisningar i hyresavtalet till särskilda överenskommelser, vilket medför svårigheter att avgöra vilka villkor som gäller. Ur hyreslagens synvinkel är samtliga villkor

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

115

som är förknippade med förutsättningar för boendet att betrakta som hyresvillkor.

När det gäller hyresvillkor finns regler i hyreslagen som ger en hyresgäst rätt att hos hyresnämnden få prövat om villkoret är skäligt eller inte och hyresnämnden kan vid en sådan prövning besluta att ett visst villkor inte skall gälla om det befinns oskäligt (54–55 §§ hyreslagen). Någon prövning av sådana villkor som finns i hyresavtalen med de hemlösa har såvitt framkommit inte skett.

En närmare granskning har skett av de hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Västerås. Riktlinjerna för försöks- och träningslägenheter som utarbetats av socialtjänstförvaltningen i Stockholm har också studerats. Socialtjänsten i Västerås har hösten 2001 beslutat förändra utformningen av sina andrahandskontrakt och tillhörande avtalsvillkor av ordningskaraktär.

Som nämnts ovan är både hyrestider och uppsägningstider som regel korta, vilket är tillåtet enligt hyreslagen. Vidare skall hyran enligt samtliga avtal alltid betalas i förskott, vilket också föreskrivs i hyreslagen (20 §). Inga av dessa villkor kan därför anses oskäliga. I ett fall ingås tillsvidareavtal med en månads uppsägningstid (Göteborg), vilket är olyckligt eftersom en hyresgäst i den situationen har rätt till tre månaders uppsägningstid (4 §). När det gäller övriga villkor förekommer en rad villkor som kan ifrågasättas ur hyreslagens perspektiv. Exempelvis finns regler om att den boende inte får ha inneboende (Uppsala, Västerås, Malmö och Göteborg) och att hyresvärden har rätt till tillträde till lägenheten (samtliga avtal). Hyreslagen ger en hyresgäst rätt att ha inneboende om det inte innebär men för hyresvärden (41 §) och en hyresvärd har endast rätt till tillträde för att utöva nödvändig tillsyn eller utföra brådskande förbättringsarbeten (26 §). Därför kan skäligheten av nyssnämnda villkor ifrågasättas. Stockholms stad har dock gjort det tillägget att tillträde är beroende av hyresgästens medgivande, som skall inhämtas före tillträdet, vilket medför att villkoret om tillträde i dessa avtal torde vara skäliga.

Vidare förekommer en rad villkor som tar sikte på hyresgästens skötsamhet. Det kan gälla till exempel störningar och här är avtalen lite olika utformade. Gemensamt för avtalen är dock att närmare preciseringar till vilken omfattning och frekvens som kan medföra rätt till uppsägning saknas. I Västerås har det tillägget gjorts att hyresgästen måste få tillfälle att vidta rättelse innan boende får ”avbrytas” på grund av störningar. I dessa fall vet man inte om hyres-

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

116

lagens regler om rätt till uppsägningar på grund av störningar gäller eller om det är andra regler som avses. I brist på sådan kunskap får antas att det är hyreslagens regler som gäller och då kan villkoren inte heller anses oskäliga.

Slutligen finns en rad regler, som närmast kan betraktas som ordningsregler, men som vid överträdelse medföra risk för uppsägning. Det kan gälla förbud att ha husdjur, att röka eller att vara drogfri. Sådana begränsningar i boendet finns inte reglerat på annat sätt i hyreslagen än att hyresgästen skall iaktta allt som fordras för att bevara sundhet ordning och skick i lägenheten (25 §) och att hyresvärden kan ha rätt att säga upp avtalet om hyresgästen åsidosätter denna regel eller annan avtalsenlig skyldighet, som går utöver hans skyldigheter enligt hyreslagen, och det måste vara av synnerlig vikt för hyresvärden att skyldigheten fullgörs (42 § första stycket 8). Det får därför avgöras från fall till fall vad som kan anses vara skäligt eller inte. Det måste dock understrykas att synnerlig vikt innebär att lagstiftaren markerat att bagatellartade förseelser inte skall medföra rätt till uppsägning på grund av avtalsbrott.

7.4.6 Blockhyresavtal vid andrahandsupplåtelse

I slutbetänkandet av 1997 års hyreslagstiftningsutredning (SOU 2000:76) har föreslagits att hyresgästens besittningsskydd vid andrahandsupplåtelse skall stärkas. Regeringen har nyligen lagt fram en proposition (2001/02:41) som i stort sett överensstämmer med utredningens förslag. En hyresgäst som hyr en bostadslägenhet i andra hand av en hyresvärd som har hyrt lägenheten genom ett s.k. blockhyresavtal47 skall ha besittningsskydd som en förstahandshyresgäst, även under de två första åren av hyresförhållandet, förutsatt att det har skett ”genom ett och samma avtal” som det uttrycks i propositionen (s. 72).48 Motivet för förslaget är enligt utredningen att det kan förekomma – och i några enstaka fall har förekommit – missbruk av bestämmelserna om besittningsskydd (SOU 2000:76, s. 172 ff.). Regeringen menar att upplåtelser av lägenheter som omfattas av blockhyresavtal ”i flera avseenden (kan) jämställas med upplåtelser som görs direkt av en fastighetsägare”. I propositionen

47 Blockhyresavtal innebär att en hyresgäst hyr minst tre bostadslägenheter för att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand (1 § sjätte stycket hyreslagen). 48 Detta innebär att om förstahandshyresgästen ingår ett avtal dag 1 och ytterligare ett avtal dag 2 kan man inte addera antalet lägenheter i dessa avtal för att avgöra om de faller under regeln om blockuthyrning. Varje avtal skall betraktas självständigt (”ett och samma avtal”).

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

117

exemplifieras att blockuthyrning främst förekommer i samband med upplåtelser ”som riktas till särskilda kategorier av hyresgäster såsom studenter, äldre, psykiskt sjuka, missbrukare och anställda i ett företag eller av en myndighet” och enligt regeringen ”finns det inte anledning att ge dessa kategorier av boende – som i många fall redan har en socialt utsatt situation – ett sämre besittningsskydd än andra hyresgäster” (s. 36).

7.4.7 Logimarknaden – exemplet härbärgesboende

Härbärge är en boendeform som ofta endast tillåter boende för en natt i taget, och där gästen måste ha lämnat härbärget tidigt morgonen därpå. Man får inte vistas på härbärget under dagtid. Klienten är inte garanterad någon sovplats för nästkommande natt, än mindre kan han eller hon förhandsboka en plats. Klienten måste i fysisk mening ställa sig i kö någon gång under senare delen av eftermiddagen för att eventuellt kunna få en ny sovplats, oavsett i vilket psykiskt eller fysiskt tillstånd som den enskilde befinner sig. Gästen får inte lämna kvar sina personliga tillhörigheter eller ägodelar och skulle det ändå ske tar personalen inget ansvar för tillhörigheterna. På ett härbärge i en mellansvensk stad är man noga att markera att inte enbart den hemlöse skall befinna sig utanför entrén senast kl. 09.00 på morgonen, utan detsamma gäller allt som kan förknippas med den hemlöse. Härbärget som en osäker, otrygg och extremt tillfällig boendeform understryks av följande anslag som gästerna möts av på nu nämnda härbärge:

NATTGÄSTER Ta med era tillhörigheter när ni går härifrån. Kvarglömda saker kommer utan undantag att ställas utanför entrén.

Personalen

Gunnar Ågren framhöll i början av 1990-talet att samhället borde undvika att satsa på ”kravlösa härbärgen och andra boendeformer där problembilden tenderar att konserveras och fördjupas”.49 Men, som Ingrid Sahlin har visat i sin forskning, härbärgesboende är ofta förenat med oproportionerligt stränga villkor som gästen måste efterleva för att få stanna kvar på härbärget. På det tidigare refererade härbärget har personalen utformat följande ”Härbärgesregler”:

49 Ågren (1992), s. 93. För en historik utifrån ett Stockholmsperspektiv, se Franér, Hansson & Ågren (1988).

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

118

N

Man får ej vistas i huset under dagtid. Om du vill hälsa på någon i huset får det ske efter inskrivning (kl. 18.30).

N

Man får ej ta in alkohol i huset. Det beslagtas och avstängning sker i 14 dagar.

N

Den som synligt dricker eller tar droger utanför huset blir inte inskriven den kvällen.

N

Den som ”langar” till våra boende i huset blir portad från härbärget och huset i 14 dagar. Den som under portning påträffas i huset får ytterligare 1 veckas portning per gång.

N

Går man härifrån efter inskrivning eller går ut och dricker blir man portad i 14 dagar.

N

Uppstår det bråk eller slagsmål efter inskrivning får alla inblandade gå härifrån för kvällen.

N

Är man hotfull eller aggressiv mot personal är man inte längre välkommen hit.

Reglerna kan se väldigt olika ut, bland annat beroende på vilken typ av härbärge det är frågan om och vem som är huvudman. Intressant att notera är att de boende kan bli avstängda för företeelser som är normala i ett hem, men som är förbjudna på härbärget.

Olika undersökningar i Storbritannien visar att hemlösa själva upplever miljön på härbärgen som otrygg och hotfull, och en undersökning visar att 40 % av uteliggarna i London skulle inte acceptera en härbärgesplats, även om den fanns tillgänglig, med hänvisning till bland annat riskerna att dela ett boende med okända människor.50

Härbärget är tänkt att vara en nödlösning för människor som blivit akut och tillfälligt hemlösa för att förhindra att dessa sover under bar himmel, i trappuppgångar etc. Enligt Socialstyrelsens kartläggning 1999 var 14 % (av totalt 8 440) att betrakta som uteliggare eller härbärgesboende. Samma undersökning visar, att antalet ökar ju längre hemlöshetsperioden har pågått. Av dem som varit hemlösa mindre än två är var det knappt 10 % som tillhörde sistnämnda kategori, medan motsvarande andel bland de som varit hemlösa mellan fyra och sex år var 18 %.

Härbärget brukar beskrivas som första steget i en boendetrappa som består av alltmer ”attraktiva” boendeformer, och där det översta steget utgörs av ett eget förstahandskontrakt. De hemlösa skall kvalificera sig för nästa steg, och bör helst inte ”misslyckas” eftersom deras möjligheter då minskar att komma ifråga för andra

50 Hutson (1999), s. 212–213. Hon refererar här till en studie av Randall & Brown (1996) som dessa har gjort av Rough Sleepers Initiative i London (för en kort beskrivning av detta projekt, se avsnitt 14.4 i slutbetänkandet).

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

119

boendealternativ än vad som finns att erbjuda på logimarknaden i form av korttidsboende. De som inte bedöms vara ”förändringsbenägna” eller ”motiverade” får inte heller avancera i boendetrappan, utan tvingas alternera mellan olika typer av korttids- och jourboenden (Löfstrand 2001a). Sociologen Cecilia Löfstrand (2001a) har i en undersökning om uteliggare kunnat visa att många av de klienter som idag är uteliggare tidigare bodde i olika kommunala boendeenheter i Göteborg.

Hemlösa kan också straffa ut sig från exempelvis korttids- och jourboende eller härbärge och därmed vara, som framgår av ovan refererade exempel från en mellansvensk stad, ”portade” eller ”spärrade” under en viss tid. Det finns skäl att påpeka, att kommunens ansvar och skyldigheter enligt socialtjänstlagen 3 § även gäller de personer som man medvetet väljer att exkludera från att få tak över huvudet under nattetid. Det är aldrig acceptabelt att en människa tvingas att sova utan tak över huvudet, vilket för övrigt Kammarrätten i Stockholm fastslog i en dom i november 2001 (se vidare avsnitt 7.2 jämte nothänvisning).

För många hemlösa har härbärget utvecklats till en permanent boendeform – en utveckling som kan noteras i såväl Sverige som utomlands. Enligt Swärd (1998) visar den internationella forskningen att härbärgesboendet med sitt utvecklade kontrollsystem bland annat lär in normer som står i bjärt kontrast mot dem som gäller för lägenhetsboende. Härbärget omgärdas av en – för att använda Hans Swärds uttryck – ”hemlöshetskultur” som bidrar till att passivisera de boende och göra dem oförmögna att klara sig i samhället. Remaeus (1995) framhåller i sin studie att ”de akuta boendealternativen löser inte problemen på sikt utan kan i värsta fall försvåra dem genom att en grupp fastnar i denna boendeform och kommer inte vidare”.51 Långvarigt hemlösa tenderar att socialiseras in i en asocial livsstil. I en tillsynsrapport från Länsstyrelsen i Skåne län (april 2001) konstateras efter ett tillsynsbesök på ett härbärge i Malmö, att ”klienterna ’fastnar’ på Vallhem. Som exempel kan nämnas en man som placerades (…) 1994 och bor där fortfarande”.52

51 Remaeus (1995), s. 49. 52 Tillsynsrapport 2001-04-10 (dnr 502-3760-01).

Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95

120

I en rapport år 2000 från socialtjänstförvaltningen om s.k. långliggare på natthärbärgen har följande synpunkter framkommit från dessa hemlösa:53N Önskemål om egna bostäder bland annat för att kunna umgås

med barn. N Önskemål om egen bostad med boendestöd, kombinerat med

vårdinsatser. N Hjälpen från socialtjänsten har varit otillräcklig. N Missbruk är nödvändigt för att orka bo på härbärgen. N Förhoppningarna om en bättre livssituation är små och många

förutspår fortsatt boende på härbärgen.

7.5 Överväganden och förslag

Resultatet av olika forskningsstudier och det sociala arbetets praktik visar entydigt på negativa effekter när socialtjänsten agerar både i rollerna som hyresvärd och som hjälpare gentemot den enskilde klienten. Flera studier visar att den s.k. boendetrappan inte fungerar som avsett, eftersom klienten bland annat inte har någon garanti eller uttalad rätt till en bostad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav Flera kommuner rapporterar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt.

Kommittén för hemlösa anser därför att socialnämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom individ- och familjeomsorgen. Dessa människors behov av en bostad bör tillgodoses genom förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget, men detta avtal kan initialt ha karaktären av ett s.k. provkontrakt, dvs. att hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Avtal på bestämd tid upphör att gälla automatiskt vid hyrestidens utgång om hyresförhållandet54 har varat mindre än nio månader och avtalet inte innehåller någon klausul om att uppsägning skall ske vid hyrestidens utgång. Om avtalet däremot har varat mer än nio månader i följd måste emellertid avtalet sägas upp för att upphöra att gälla (3 § andra stycket hyreslagen).

53 Johansson (2000), s. 11–12. Rapporten anmäldes i Stockholm stads Socialtjänstnämnd, 2001-02-20.54 Med hyresförhållande avses den sammanhängande tid som hyresgästen genom eget kontrakt har disponerat lägenheten, vilket alltså kan inkludera olika förlängningsperioder av avtalet.

SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten

121

Hyresavtal på bestämd tid har den fördelen, jämfört med dagens ordning med andrahandsupplåtelse på den sekundära bostadsmarknaden, att hyresavtalet träffas direkt mellan hyresgäst och fastighetsägare/bostadsföretag och att hyreslagens bestämmelser om exempelvis skäliga avtalsvillkor gäller fullt ut. En annan fördel jämfört med det system som idag tillämpas i ett stort antal kommuner är att hyresavtalet inte längre villkoras med exempelvis deltagande i olika typer av aktiviteter eller att hyresgästen måste acceptera långtgående intrång i sin integritet för att erhålla bostad i andra hand (exempelvis påtvingad tillsyn/kontroll från socialtjänstens och hyresvärdarnas sida).

Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när fastighetsägaren/ bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett sedvanligt hyresavtal på obestämd tid. Enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjningsstöd eller ersättning via socialförsäkringssystemet, utgör enligt kommitténs uppfattning inte ett godtagbart skäl för att ingå ett avtal på bestämd tid. Däremot kan det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella tillfredsställande bostadsreferenser vara ett skäl till att ingå ett hyresavtal på begränsad tid. Detsamma gäller om den bostadssökande har blivit avhyst från tidigare lägenhet till följd av någon av de grunder som anges i hyreslagen. Ingenting hindrar att kommunen går in som borgensman för att garantera hyran så länge provkontraktet löper.

Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter är det väsentligt att öka tryggheten och autonomin i boendet för andrahandshyresgästen genom att bland annat tilllämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Kommittén vill som ett gott exempel framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsbolaget Byggnads AB Mimer har utvecklat hösten 2001 avseende kommunens träningslägenheter. ”Västeråsmodellen” kännetecknas av väsentligt längre hyrestider än vad som är brukligt under det år som andrahandsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla.

123

8 Vården och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom kommunernas och landstingens vård- och omsorgsområde i enlighet med det förslag som Samverkansutredningen har presenterats i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114).

I detta kapitel används vården som ett samlingsbegrepp för dels den samlade missbrukarvård som kommun och landsting tillhandahåller, dels hälso- och sjukvård inom landstinget.

8.1 Missbrukarvården

Socialstyrelsens kartläggning från 1999 visar att de personer som har rapporterats som hemlösa i stor utsträckning har alkohol- och drogproblem. Alkoholister och tunga drogmissbrukare, dvs. personer som regelbundet injicerar narkotika, uppvisar både en hög översjuklighet i största allmänhet, men också en avsevärt högre överdödlighet jämfört med normalbefolkningen som helhet. Denna fråga belyses utförligt i bland annat Socialberedningens betänkande

Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget (SOU 1987:22) till vilken vi hänvisar.

Narkotikakommissionen (dir. 1998:18) refererar i en av sina underlagspromemorier till studier som visar att överdödligheten för en intravenös heroinmissbrukare är 20 till 30 gånger högre än för icke-narkotikamissbrukare. Det är här frågan om en genomsnittlig siffra; överdödligheten är betydligt högre i de lägre åldersklasserna för att sedan sjunka med stigande ålder. Antalet narkotikarelaterade dödsfall uppgår till cirka 250 per år.1 Ökningen av de narkoti-

1 Narkotikakommissionen (PM nr 3, 1999), s. 2; SOU 1999:90, s. 55; SOU 2000:126 s. 162.

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

124

karelaterade dödsfallen hänger i stort sett samman med försämrad hälsa och stigande ålder. Däremot har, konstaterar Narkotikakommissionen i sitt slutbetänkande, de akuta dödsfallen i samband med heroininjektion legat relativt konstant i Stockholm under en tioårsperiod och enligt kommissionen talar mycket för att förhållandet är likartat i övriga delar av landet.2

Bland de missbrukare som blir föremål för vård och behandling med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), dvs. som tillhör kategorin ”tunga missbrukare”, är en relativt hög andel bostadslösa även om samtidigt en stor andel har egen bostad. Utvecklingen under perioden 1998–2000 framgår av tabell 8.1.

Tabell 8.1. Huvudsaklig boendeform vid intagningstillfället för klienter på LVM-institution perioden 1998–2000 (uttryckt i procent).

Boendeform 1998 1999 2000

Egen bostad

49 47 47

Andrahands eller inneboende 6 5 5 Boendekollektiv 2 2 1 Försöks/tränings-lägenhet 1 1 1 Institution eller kategoriboende 11 10 7 Familjevård 0 1 1 Fängelse 1 1 1 Hotell 0 0 0 Föräldrar 6 6 7 Släktingar 1 1 1 Bostadslös 17 13 17 Annat 2 4 2 Internt bortfall 4 8 9 TOTALT 100 100 100 N = 1 126 1 031 970

Källa: Uppgifterna hämtade ur DOK-systemet vid Statens institutionsstyrelse.

Socialstyrelsen har i sin kartläggning 1999 av antalet hemlösa i Sverige gjort bedömningen att 53 % av samtliga manliga missbrukare som den 1 november 1998 var intagna med stöd av LVM, totalt 392

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

125

personer,3 året därpå var hemlösa. Motsvarande andel bland kvinnliga missbrukare var 50 %.4 De hemlösas andel av den samlade tvångsvården för missbrukare är alltså stor. Denna vårdform är ovanligare ju äldre klienterna är.

Missbrukarvårdens innehåll och utformning är av central betydelse för den stora grupp hemlösa som fångas upp genom Socialstyrelsens nationella kartläggning. På grund av brister i den officiella statistiken är det svårt att få en bred och korrekt genomlysning av missbrukarvårdens utveckling under 1990-talet. Det finns alltför många osäkerhetsfaktorer för att man skall kunna dra några tvärsäkra slutsatser. Tvångsvården har sedan 1994 genomgått en remarkabel utveckling: antalet vårdplatser har minskat från 793 till 350 mellan åren 1994 och den 31 december 2000 samtidigt som antalet LVM-institutioner har minskat från 25 till 15 under samma period. Den procentuella minskningen under denna period är 56 % i antalet platser och 10 % vad avser antalet institutioner. Sedan 1998 har utvecklingen stabiliserats och antal LVM-hem och platser motsvarar i stort nuvarande antal.5 En intressant utveckling är att andelen kvinnor har ökat medan andelen män har minskat: År 1994 var fördelningen mellan intagna män och kvinnor 71 respektive 29 %, för att år 2000 vara 67 respektive 33 %.

Kommunerna ser inte länge institutionsvården som det enda vårdalternativet. ”Kanske har också den ambitionen reviderats, att de äldre socialt utslagna missbrukarna fullständigt skall kunna rehabiliteras”, framhöll Socialstyrelsen i en rapport från 1996.6 Istället har denna kategori missbrukare i ökad utsträckning erbjudits ”omvårdnad på ’hemmaplan’ med insatser i skyddat boende och daglig verksamhet”. Man kan anta att hemlösa med uttalade alkohol- och drogproblem ingår som en del i denna klientgrupp. Denna typ av insatser förespråkas av en del praktiker med motiveringen att det är viktigare att skapa en kontrollerad social situation än att i alla lägen eftersträva nykterhet och drogfrihet. En motsvarande uppfattning framförde alkoholforskaren Lars Lindström för några år sedan, där hans rekommendation kan sammanfattas med devisen omsorg i stället för behandling. ”Omsorg i vid mening syftar på stödinsatser av enklare slag som tar sikte på den behövande personens hela livs-

3 Socialstyrelsen (1999a), tabell 3, s. 25. 4 Socialstyrelsen (2000), s 59. 5 SiS (2001), s. 23 (tabell 2:1). Antalet baseras på genomsnittet för respektive år. Genomsnittet för år 1994 är beräknat på endast fem månader. Det faktiska antalet LVM-institutioner per den 31 december 2000 är 14. 6 Socialstyrelsen (1996a), s. 41.

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

126

situation och sträcker sig över lång tid”, skriver Lindström.7 En eftersatt grupp är bland annat äldre med missbruksproblem vilka i större utsträckning än vad fallet är i dag borde erbjudas permanent omvårdnadsboende av den typ och med den inriktning som Bergsjöhöjd särskilda äldreboende har i Göteborg. Kommittén har under 2001 anordnat uppskattade seminarier i ett stort antal kommuner med f.d. föreståndaren Irma Maria Ekström för att sprida mer kunskap om denna typ av värdigt omvårdnadsboende för äldre missbrukare, vilka många har en långvarig hemlöshet bakom sig.

Socialstyrelsen belyste i en rapport från 1998 kvaliteten i den öppna missbrukarvården som vänder sig till tunga missbrukare i två län. Dessa program var ofta ambitiöst upplagda och med ett brett utbud av olika stödinsatser. Men de insatser som dessa missbrukare kom i åtnjutande av var ganska få samtidigt som det var sällsynt med uppföljning av kommunernas insatser (Socialstyrelsen 1999b).

8.2 Hälso- och sjukvården

8.2.1 Psykiatrin och hemlösheten – avinstitutionaliseringens effekter

Ett återkommande tema i debatten om effekterna av avinstitutionaliseringen av mentalsjukvården är att många av dessa patienter efter utskrivningen från slutenvården har blivit hemlösa. Avinstitutionalisering kan i detta sammanhang ha två olika betydelser: (a) utflyttning från och nedläggning av psykiatriska institutioner (framför allt mentalsjukhus), samt (b) förändring av de attityder och maktförhållanden som rått på mentalsjukhusen och i samhället visavi de psykiskt funktionshindrade.

Det finns hos vissa debattörer en tendens att försköna livet på mentalsjukhusen, men utifrån brukarnas eget perspektiv var detta en tid som var liktydig med minimala möjligheter till självständighet och oberoende. Brukarna kan se insatser som har varit nödvändiga och som har bidragit till deras partiella återhämtning, men kan också se en vårdmiljö som i många fall har varit hämmande för deras utveckling (Topor 2001). Lena Steinholtz Ekecrantz (1995) har utifrån en svensk kontext, beskrivit patienters möte med mentalsjukhuset från 1945 fram till början av 1990-talet, och hon visar hur rutiner och ritualer har formats för att kontrollera och disciplinera

7 Lindström (1993), s. 38.

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

127

patienterna. I sin berömda essäsamling Totala institutioner (1973) om livet på amerikanska mentalsjukhus i slutet av 1950-talet, menar Erving Goffman att detta var en värld som präglades av kontroll, godtycke och objektifiering. Under perioden 1945 fram till mitten av 1970-talet publicerades ett antal forskningsrapporter som pekade på sambandet mellan vistelse på mentalsjukhus och utvecklingen av institutionsskador samt på mentalsjukhusets kontrollfunktion.

Avinstitutionaliseringen är emellertid inte en process som påbörjades i och med psykiatrireformens successiva genomförande i januari 1995, utan flera årtionden tidigare. I USA påbörjades ”den stora utflyttningen” strax efter andra världskrigets slut, medan den i Sverige inte tog fart förrän 1967 när landstingen övertog huvudmannaskapet för mentalsjukvården. Redan före avinstitutionaliseringen kunde Gunnar Inghe (1962) rapportera om att en stor andel av de hemlösa i Stockholm led av allvarliga somatiska besvär och allvarlig psykisk sjukdom. Härje Åsander visade i sin avhandling från 1976 att det inte hade skett någon allmän försämring av den psykiska och fysiska hälsan bland de hemlösa sedan Inghe publicerade sin undersökning i början av 1960-talet.

Antalet slutenvårdsplatser inom psykiatrisk vård började minska kraftigt8 – i slutet av 1960-talet vårdades cirka 26 000 patienter på mentalsjukhus och totalt 35 000 i sluten psykiatrisk vård. Socialstyrelsens endagsinventeringar av inneliggande patienter mellan 1979 och 1997 visar att antalet patienter vid vuxenpsykiatriska kliniker (inklusive mentalsjukhus) minskade från 20 224 till 4 767, dvs. en minskning med 76 %. Dessutom minskade även antalet inneliggande patienter vid andra psykiatriska institutionstyper (tabell 8.2).9

8 Observera att psykiatrisk slutenvård inte bara omfattar mentalsjukhus utan också enskilda vårdhem, sjukhem och psykiatriska kliniker.9 Topor & Karebo Larsén (2000) beskriver utvecklingen med exempel från Västra Stockholms psykiatriska sektor.

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

128

Tabell 8.2. Inneliggande patienter vid Socialstyrelsens endagsinventeringar åren 1979–1997 fördelade på institutionstyp

Institution 1979 1991 1994 1997 Vuxenpsykiatriska kliniker inkl. mentalsjukhus 20 224 8 483 6 499 4 767 Sjukhem och behandlingshem inom psykiatrin 5 090 3 604 2 310 849 Enskilda sjukhem 2 975 2 494 2 481 2 700 TOTALT 28 289 14 581 11 290 8 316

Källa: Bearbetning av uppgifter i SOU 1992:37 s. 86, samt uppgifter som lämnats

av Socialstyrelsen.

Olika studier har under årens lopp gjorts för att följa upp vad som har hänt med patienter som skrivits ut från mentalsjukhus: N I USA har Rivlin (1986) visat att 20–30 % av de hemlösa har

varit patienter som varit inlagda på psykiatriska kliniker. Resultaten från Storbritannien pekar emellertid i en annan riktning: undersökningar har visat att bara 1–2 % av de patienter som varit intagna under längre perioder på psykiatriska kliniker sedan blivit hemlösa (HMSO 1995). Erfarenheterna från avinstitutionalisering utomlands varierar och måste beaktas utifrån den sociala kontexten i varje land.

N Kommunförbundet i Stockholms län (KSL) och Hälso- och

sjukvårdsnämnden, Stockholms läns landsting, genomförde i samband med psykiatrireformens genomförande 1995 en omfattande inventering i länets kommuner och inom psykiatrin för att få en uppfattning om bland annat aktuell livssituation och levnadsförhållanden för psykiatrireformens målgrupp, som huvudsakligen utgörs av människor som lider av psykosproblematik. I regeringens proposition definierades målgruppen som ”framför allt personer med långvariga och allvarliga psykiska störningar” (prop. 1993/94:218). Socialstyrelsen har uppskattat antalet personer med sådana funktionshinder till 0,6 % av den totala befolkningen (cirka 40 000-46 000 människor).10 När det gällde boende/bostadssituationen för målgruppen i Stockholms län visade inventeringen följande resultat:

10 Socialstyrelsen (1998), s. 20.

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

129

Tabell 8.3. Bostads-/boendesituation för 12 140 personer i Stockholms län tillhörande psykiatrireformens målgrupp och som var kända av socialtjänst och/eller psykiatrin våren/hösten 1997

Bostads-/boendesituation* Antal Andel Egen bostad (förstahandskontrakt) 7 551 62,2 Egen bostad (andrahandskontrakt)** 388 3,0 Inneboende-föräldrar 503 4,1 Inneboende- annan 228 1,9 Försökslägenhet 158 1,3 Träningslägenhet 362 3,0 Kommunens särskilda boendeformer 722 6,0 Hotellhem/Inackorderingshem 234 1,9 Institution*** 135 9,4 Ingen ordnad bostad **** 889 7,3 TOTALT***** 12 140 100,1 *) Bedömd av patientens/klientens närstående personal. **) I allmänhet kommunen med förstahandskontrakt. ***) Sjuk-, vård-, behandlingshem, kriminalvård, psykiatrisk familjevård, HVB-hem (dock ej inackorderingshem). ****) I de flesta fallen bostadslös. *****) Bortfall 127 personer (1 %).

Källa: Bearbetning av material vid Socialstyrelsen.

En mycket stor andel hade redan 1997 egen bostad. Drygt 70 % hade antingen egen bostad, tränings- eller försökslägenhet. Drygt 7,3 % bedömdes inte ha någon ”ordnad bostad”, vilket i flertalet fall kan jämställas med bostadslöshet. Men samtidigt är kriterierna svagare jämfört med Socialstyrelsens definition av hemlöshet varför dessa två begrepp inte rakt över kan likställas. Vidare framgår inte av materialet vid vilken tidpunkt som dessa personer skrev ut från psykiatrin; det är rimligt att anta att för den absoluta majoriteten har vårdtillfällena varit intermittenta och att utskrivningen från slutenvården inte har något samband med psykiatrireformens genomförande. En av förklaringarna till deras hemlöshet kan vara att de blivit vräkta från sin bostad alternativt aldrig har erhållit en bostad på den vanliga bostadsmarknaden. Som framgår av avsnitt 8.2.3

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

130

nedan har både Socialstyrelsen och forskarna Janne Flyghed och Sten-Åke Stenberg kunnat påvisa att gruppen psykiskt funktionshindrade är överrepresenterade bland vräkta hushåll. Sedan inventeringen 1997 har boendestödet utvecklats och byggts ut inom socialtjänsten, varför det finns anledning att tro att andelen hemlösa bland psykiatrireformens målgrupp i dag är väsentligt lägre. N Socialstyrelsen undersökte i början av 1999 vad som hade hänt

med de drygt 2 200 patienter som 1995 hade anmälts till kommunerna som medicinskt färdigbehandlade. Av dessa hade en stor andel avlidit (26,6 %), den största andelen hade särskilda boendeformer (32,3 %), många vårdades på enskilt sjukhem eller sjukhem eller HVB-institution (26 %). Endast drygt 11 % hade ”eget boende”.11 I stället för en avinstitutionalisering har det snarare skett en transinstitutionalisering – kroniker har överförts från mentalsjukhus till slutenvårdsinstitutioner i primärkommunal eller privat regi. Enligt Socialstyrelsens årsrapport 1998 om psykiatrireformen går det inte att påvisa att den ökade andelen psykiskt störda bland de hemlösa skulle vara en effekt av avinstitutionaliseringen.12 Från inventeringarna av de medicinskt färdigbehandlade finns i dag, framhåller Socialstyrelsen, inget som tyder på att dessa människor saknar bostad efter överföringen till kommunerna. Däremot är andelen personer med psykiska funktionshinder överrepresenterade bland personer som blivit vräkta från sina bostäder, vilket är en indikation på att kommunens boendestödsverksamhet inte är utbyggd eller inte fungerar tillfredsställande. N Erik Forsberg och Bengt Starrin m.fl. vid Centrum för folkhäl-

soforskning, Karlstads universitet, genomförde 1991 en intervjuundersökning med 61 personer som efter minst fem års vårdtid vid Mariebergs mentalsjukhus i Kristinehamn, under perioden 1979–1989 hade skrivits ut till eget boende.13 Flertalet hade varit intagna i mer än 20 år och cirka 80 % hade vårdats under diagnosen schizofreni. Vid utskrivningen från mentalsjukhuset hade samtliga i undersökningsgruppen sin bostadssituation ordnad. Samtliga bodde i moderna bostäder. Flertalet (69 %) hade kontakt med social hemtjänst minst en gång i veckan. Endast fyra personer förklarade sig vilja flytta tillbaka

11 Socialstyrelsen (1999c), s 94–95. 12 Socialstyrelsen (1998). 13 Forsberg och Starrin (1991); Forsberg (1994).

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

131

till mentalsjukhuset. Det som de framför allt värdesatte var friheten och oberoendet. Forsberg refererar också till andra uppföljningar som hade genomförts t.o.m. 1991 och som alla visade att inte en enda patient hade skrivits ut från mentalsjukhuset direkt till hemlöshet. N Merete Nordentoft framhåller i sin doktorsavhandling, att av-

institutionaliseringar har lett till en ökning av antalet hemlösa psykiskt sjuka (Nordentoft 1994), samtidigt som det är svårt att säga om det är avinstitutionaliseringen i sig som har orsakat detta. Det kan handla om andra bakomliggande samhälleliga processer i form av ökad arbetslöshet, försämringar av socialförsäkringssystemet, ökad fattigdom etc. Det är dock uppenbart att kombinationen omfattande avinstitutionaliseringar och nedskärningar inom välfärdssystemet innebär en betydande risk för ett ökat antal hemlösa med psykisk störning. Jan Halldin (2000) anser som en sammanfattande kommentar att det i dag inte går att avgöra betydelsen av avinstitutionaliseringen för utvecklingen av hemlösheten, vare sig i USA, våra nordiska grannländer eller i Sverige.

Dessutom har den svenska massmediala hemlöshetsdebatten under de senaste åren varit fokuserad på just hemlösa med psykisk störning, varför sannolikt vårdgivare inom bland annat socialtjänst blivit mer uppmärksammade på denna kategori. Detta kan i sin tur ha medfört att vårdgivarna oftare i dag jämfört med tidigare identifierar psykisk störning hos sina hemlösa. (Halldin 2000, s. 144).

N Mosher och Burti (1995) hävdar med exempel från USA att

avinstitutionaliseringen knappast i sig leder till hemlöshet, men att hemlöshet i sig alstrar oerhörda påfrestningar för den enskilde vilket påverkar hälsotillståndet i vid bemärkelse, inte minst omfattningen av psykisk ohälsa. Det finns utländska undersökningar som visar att så många som 50 % av alla hemlösa kan ha någon form av psykisk störning (Scott 1993). I Storbritannien (Victor 1992) har man uppskattat att minst dubbelt så många hemlösa jämfört med personer som har en bostad, har någon typ av psykiska störningar och att de hemlösas psykiska störningar generellt sett är att betrakta som allvarligare. Hemlöshetens längd står dessutom i proportion till problemens omfattning och tyngd: ju svårare problemen blir, desto svårare blir det att avhjälpa dem. Det är knappast förvånande att en så-

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

132

dan extremt problemtyngd grupp som uteliggare och härbärgesboende i mycket hög grad lider av svåra vanföreställningar och desorientering och att de är tillbakadragna och undviker kontakt med ”hjälpsystemet” (Fischer & Breakey 1986). N Härbärgesboendes och uteliggares extrema utsatthet kan också

illustreras med resultatet av en undersökning från slutet av 1980-talet avseende 223 nyanlända hemlösa män vid New York Citys kommunala härbärgen (Susser, Struening & Conover 1989). Med hjälp av bland annat intervjuer anpassade till den psykiatriska diagnosmanualen DSM-III-R fick man en uppfattning om männens psykiatriska tillstånd. En slutsats var att de som hade en kort tid av hemlöshet bakom sig uppvisade färre psykiatriska störningar jämfört med de män som hade varit oavbrutet hemlösa under minst fem år. Bland gruppen långvarigt hemlösa var förekomsten av psykoser betydligt mer vanlig. Undersökningar av människor på härbärgen och liknande inrättningar har visat att den totala psykosprevalensen var 30–50 % och att majoriteten av de psykiskt sjuka led av schizofreni (Scott 1993). N Chefsöverläkaren Olle Lönnerberg, verksam vid en av Stock-

holms läns landstings psykiatriska sektorer, gjorde i början av 1990-talet en studie av hemlösa psykotiska människor i Stockholm, och fann bland annat att de uppvisade en högre frekvens av psykiska störningar av psykotisk svårighetsgrad ”än man skulle förvänta sig”, och tydligast var detta beträffande schizofreni. De flesta som intervjuades hade tidigare varit inlagda på sjukhus och många hade stora psykosociala problem med anknytning till sjukdomen som i hög grad försvårade deras dagliga liv. N Bland psykiskt sjuka hemlösa är de sociala nätverken begrän-

sade. De kontakter som förekommer är oftast ytliga och begränsade till personer i den omedelbara närheten, dvs. andra boende i härbärget (Stark m.fl. 1989). Starks studie visade också att ju längre människor är hemlösa, desto färre sociala kontakter lyckas de behålla. N I en undersökning av Linn m.fl. (1989) fanns det en särskilt

tydlig korrelation mellan psykiska besvär bland de hemlösa och arbetslöshet, större alkoholkonsumtion, dålig fysisk hälsa, avsaknad av socialt stöd och oro över svårigheterna att få medi-

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

133

cinsk vård. Andelen personer som avsiktligt skadar sig själva kan vara sju gånger högre bland hemlösa jämfört med människor i allmänhet.

Sammanfattningsvis finns det ingen forskning som ger stöd för antagandet att avinstitutionaliseringen av mentalsjukvården i Sverige isolerat skulle ha gett upphov till en ökad hemlöshet. En anledning till detta kan vara den satsning som har skett i kommunerna på boendestöd till psykiskt funktionshindrade. Detta stöd är dels väsentligt för att undvika isolering och ensamhet, men är också en förebyggande åtgärd för att hindra risken för vräkningar från bostaden.

Risken för hemlösa att utveckla allvarliga psykiska sjukdomstillstånd har ett samband med hemlöshetens längd och under vilka livsvillkor som den enskilde lever i. Forskningen har visat att människor som under lång tid i bokstavlig mening har levt på gatan riskerar att drabbas av svåra psykiska problem: ju svårare problem, desto svårare blir det att avhjälpa dem.

8.2.2 Psykiskt störda missbrukare

Av den kartläggning som FoU-enheten i Stockholms stad genomför varje år framgår att det finns cirka 4 000 av hjälpsystemet kända missbrukare. Andelen missbrukare med psykiskt funktionshinder har ökat från 20 till 32 % under perioden 1994–1999. Andelen hemlösa av missbrukarpopulatonen har hållit sig relativt konstant sedan 1993, och utgör cirka 38 %.14 En relativt hög andel av misbrukarna är således både hemlösa och lider av en psykisk störning.

Samsjuklighet i form av svår psykisk störning och missbruks-/beroendeproblem leder till ett väsentligt ökat hjälpbehov, en svår social problematik samt ett sämre förlopp med stor risk för utslagning och för tidig död (Socialstyrelsen 1999c, Öjehagen 1998 och 1999). Utifrån klinisk erfarenhet är det välkänt att klientens psykiatriska problembild respektive aktiva alkohol-/drogmissbruk över tid har en förödande och förvärrande effekt på varandra.

Erfarenheter runt om i landet visar att dessa människor ofta är kända inom socialtjänsten respektive psykiatrin, som dock var för sig handlägger frågor om missbruk eller psykiatrisk störning. Om

14 Finne (2001), s. 6.

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

134

den dubbla problematiken över huvud taget identifieras så sker behandlingarna efter varandra. Mycket sällan sker det integrerat och parallellt, trots att det finns ett massivt vetenskapligt stöd för att så måste ske om insatserna skall bli framgångsrika. Av Socialstyrelsens uppföljningsrapport Svårt psykiskt störda missbrukare (1996b) framgår utifrån en systematisk genomgång av journaler och akter inom såväl psykiatrin som socialtjänsten, att psykiatrin hade betydligt fler personer registrerade än socialtjänsten med den aktuella dubbeldiagnosen och att mycket få klienter och patienter är gemensamma mellan de båda huvudmännen.

I propositionen Tvångsvård av vuxna missbrukare m.m. (prop 1987/88:147) poängterade regeringen, att det inte fick råda någon tvekan om att psykiatrin har ett självklart vårdansvar för missbrukare där missbruket är en del av en tyngre psykiatrisk problematik. I Psykiatriutredningens delbetänkande Psykiskt stördas situation i kommunerna – en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv (SOU 1992:3) redovisades resultatet av en enkätundersökning enligt vilken det fanns en genomgående kritik från socialtjänsten över att psykiatrin inte gav tillräckligt stöd vid bedömning och behandling av patienter/klienter med dubbeldiagnoser. I Psykiatriutredningens slutbetänkande påpekas, att ”allmänpsykiatrin har många gånger dålig kunskap när det gäller missbrukare och hänskjuter ofta även psykiskt svårt störda och t.o.m. psykotiska patienter till hem för vård eller boende, som i sin tur inte sällan avvisar dem”.15Utredningen föreslog bland annat att ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och landsting borde förtydligas och att vårdinsatserna borde förstärkas.

Inom ramen för psykiatrireformen avsatte staten 45 miljoner kronor för att förstärka samarbetet. En treårig försöksverksamhet genomfördes på tio orter för att pröva olika samverkansmodeller när det gällde gruppen svårt psykiskt störda missbrukare. Verksamheterna har utvärderats av Agneta Öjehagen och redovisats i en rapport från Socialstyrelsen (1999d). Uppföljningspopulationen (288 personer i tio kommuner) hade genomgående en svag social integration: 85 % var ensamstående, 75 % saknade arbete, 65 % saknade utbildning utöver grundskola. En fjärdedel saknade eget boende eller bostad. En stor andel (44 %) hade förtidspension eller sjukbidrag (24 %). För de personer som ingick i projektet kunde man notera positiva förändringar. Den psykiska hälsan liksom livs-

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

135

kvaliteten hade förbättrats, psykiska symtom hade minskat liksom problemtyngd och hjälpbehov. Efter 18 månader kvarstod hjälpbehov inom flera områden: arbete/försörjning, relationer samt fysisk- och psykisk hälsa. Socialstyrelsen gjorde för sin del bedömningen att förbättringarna som konstaterats förmodligen var ett resultat av den samverkan som initierats i försöksverksamheterna.

En av de enheter som deltog i projektet var Spindeln i Västerås som är ett särskilt boende för psykiskt funktionshindrade med missbruksproblem. Boendeenheten är integrerad med en behandlingsenhet, som är samfinansierad mellan kommunen och psykiatrin. Teamet arbetar med utredning och bedömning av såväl missbruk som förekomst av psykiatrisk störning, och föreslår vilka insatser som behöver göras. Åtskilliga av de boenden har efterhand kunnat slussas till egna lägenheter. Ytterligare två separata boendeenheter som vänder sig till personer med dubbeldiagnosproblematik kommer att starta 2002 och 2003. Alla som kan hänföras till denna problematik är inte hemlösa, utan några bor på institutioner av olika slag, en del har egna lägenheter, och några är att betrakta som hemlösa.

Ett exempel på ett stödboende som enbart vänder sig till hemlösa kvinnor med samtidigt missbruk och psykisk störning är Västan i Stockholms stad.16 Klienterna behöver inte vara drogfria, även om det är ett mål som man eftersträvar. I en uppföljningsrapport menar en av socialsekreterarna, att ”kräver man absolut drogfrihet från början så stänger man dem ute. Så är det bara, det är inget att hymla om. Börjar man att avvisa från Västan för att någon har tänt på så försvinner grundtanken. Då är det bara att ha rak tillgång till avgiftningsplatser och om man har sin plats kvar Inte skriva ut”.17Pia Jarnling vid Enheten för hemlösas kvinnosektion, menar att det i denna typ av verksamhet alltid finns en inbyggd risk att efterhand ”höja ribban”, dvs. frångå sin ursprungliga målsättning och låta sig påverkas av personalens eller (drogfria) boendes synpunkter att övriga gäster skulle vara ”besvärliga”. Det är lätt att det i ett sådant läge uppstår krav på utestängning av boende eller krav på ändring av verksamheten. Personalgruppen måste, inte minst i en s.k. lågtröskelverksamhet, vara medveten om denna typ av process och hålla den ursprungliga verksamhetsidén levande. Därför är det också viktigt att personalen har kontinuerlig handledning.

16 Murray (2001). 17 Murray (2001), s. 10.

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

136

Risken för en sådan utveckling besannades för övrigt i åtminstone ett av de projekt som ingick i kommitténs Kommunprojekt (se vidare Örjan Sundins m.fl. uppsats i slutbetänkandets bilagedel).

Personer med samsjuklighet i form av missbruk/beroende och psykisk störning tillhör i många avseenden en högriskgrupp. När det gäller risken för överdödlighet tillhör alkoholmissbrukare med psykiska sjukdomar en högriskgrupp för självmord och självmordsförsök. ”Näst efter depressioner utgör alkoholmissbruk den vanligaste psykiatriska diagnosen vid självmord, mellan 25 och 40 av dem som tar livet av sig har alkoholproblem”, framhåller Öjehagen (1999). I ovan refererade studie som Öjehagen har genomfört hade 60 % gjort minst ett självmordsförsök, 30 % hade gjort tre eller flera tidigare försök (Socialstyrelsen 1999d). Dessa förhållanden är viktiga att beakta vid behandlingsplaneringen.

Hemlösa med en svår psykisk störning, med eller utan ett pågående missbruk, är en klientgrupp vars problematik skapar stora svårigheter för socialtjänsten och sjukvården genom att flera av dem bland annat uteblir från bokade besök hos socialsekreterare, avbryter påbörjade behandlingar, saknar förmåga att verbalt beskriva sina problem för socialsekreterare eller läkare (Beijer 1997). I en studie från 1994 riktade Gunnar Ågren m.fl. (1994) hård kritik mot psykiatrin för att den selekterade bort de svårast sjuka och mest socialt utsatta patienterna.

8.2.3 Socialtjänstens samarbete med vuxenpsykiatrin: upplevda problemområden

Erfarenheterna av kommunernas samarbete med psykiatrin när det gäller hemlösa med en psykisk störning varierar naturligtvis. I den vinjettstudie som kommittén genomförde i Västerås i maj 2001 framkom att såväl socialtjänsten som fastighetsägarna var missnöjda med samarbetet med psykiatrin. Socialtjänsten uppfattade psykiatrin som alltför medicinskt inriktad och att psykiatrin inte var helhetsinriktade.

I Stockholm har bland annat Enheten för hemlösa vid Socialtjänstförvaltningen pekat på att det ofta förekommer tvister mellan olika psykiatriska sektorer om vem som skall ha ansvaret för vård och behandling. Landstingets krav på tillhörighet utifrån mantalsskrivningsort upplevs som ett stort problem när det gäller hemlösa.

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

137

Socialtjänsten arbetar efter det s.k. vistelsebegreppet, dvs. den som vistas i Stockholm har rätt till bistånd av socialtjänsten oavsett mantalsskrivningsort. Cirka 10 % av de hemlösa kvinnorna i staden är mantalsskrivna utanför Stockholms län. Dessa kvinnor har i regel vistats länge i staden, men har inte haft någon stadigvarande adress att skriva sig på. Dessa kolliderande regelsystem försvårar samarbetet mellan kommunen och psykiatrin. Chefen för kvinnosektionen vid Enheten för hemlösa menar att även om ”rätt” sektor tar hand om patienten är denna sektor inte sällan ovillig att ta sig an en sjuk hemlös person som inte till fullo är motiverad och medveten om sin egen problematik.

8.2.4 Bostaden som en väg till normalisering för psykiskt funktionshindrade

Psykiskt funktionshindrade människor har en svag ställning på bostadsmarknaden och är inte så sällan hänvisade till kollektiva boendeformer. Hemlösa med psykisk störning, med eller utan missbruksproblem, har ännu svårare att få tillgång till en värdig bostad. Ändå är just bostaden ett avgörande moment för en framgångsrik integrering i samhället av människor med psykisk störning. Den egna bostaden har blivit ”en sinnesbild för vad det innebär att leva ett normalt liv”, för att citera forskarna Jan-Håkan Hansson och Tommy Svensson:

Där skall privatlivet gestalta sig och den egna lägenheten kan man också se som det rumsliga uttrycket för en mycket långt driven individualisering. /---/ Boendet i en egen lägenhet får helt andra förtecken om och när representanter för det offentliga har ”fri” tillgång till bostaden. Rätten till ett normalt socialt liv uttrycks ofta i termer av rätten till en egen bostad och med en egen bostad avses här oftast en egen lägenhet eller ett eget hus.18

I en intervjuserie med personer som har återhämtat sig från svår psykisk störning, framkommer att den egna bostaden ofta utgör en plattform för ett fortsatt återhämtningsarbete (Topor 2001). Samtidigt kan bostaden vara en plats från vilken man vill fly för att kunna bryta en påtvingad isolering. I vilken riktning bostaden utvecklas beror inte så sällan på vilka sociala relationer som brukarna lyckas utveckla – med familj och anhöriga, med andra brukare, med

18 Hansson & Svensson (1998), s. 34.

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

138

personal på träfflokaler etc., med boendestödjare. I en begränsad intervjuundersökning med några brukare i Stockholm påtalas vikten av just ett fungerande boendestöd (Runquist 2001). Boendestödet är ofta skillnaden mellan påtvingad isolering och en fungerande social vardag. Boendestödjarna tillhör organisatoriskt socialtjänsten. Stödformen förutsätter ett biståndsbeslut som reglerar bland annat omfattningen i tid. Boendestödet har som sin utgångspunkt i arbetet att det är brukaren som är uppdragsgivaren, vilket kan leda till konflikter både i förhållande till den egna myndigheten och brukarnas anhöriga.

Erfarenheterna av fungerande boendestöd visar att även människor med en svår psykisk störning, dvs. som har vårdats för exempelvis personlighetsstörning eller en psykos, kan leva ett fungerande socialt liv i egen bostad. Boendestödjarnas täta kontakt gör att de på ett tidigt stadium kan upptäcka om brukaren håller på att återinsjukna och kan därmed slå larm till psykiatrin. Ett aktivt boendestöd kan i många fall förhindra att vederbörande blir vräkt på grund av störningar. I olika undersökningar har det uppmärksammats att personer som behandlats för psykiska problem är överrepresenterade bland de vräkta (Flyghed & Stenberg 1993). Socialstyrelsen gjorde i samband med utvärderingen av psykiatrireformen en uppföljning av vräkningsförekomsten hos personer med psykiska funktionshinder. Resultatet visar att risken att vräkas från sin bostad är cirka fyra gånger högre för en person med erfarenhet från psykiatrisk slutenvård och med en psykosdiagnos jämfört med befolkningen som helhet. Anmälningarna om vräkning har ofta initierats en kort tid efter den enskildes utskrivning från psykiatrisk slutenvård, vilket tyder på att uppföljningen från kommunens och psykiatrins sida har varit otillräcklig. Ett förbättrat samarbete mellan socialtjänsten, psykiatrin, kronofogdemyndigheten och hyresvärden är av stor betydelse för att kunna minska antalet ansökningar för denna grupp av människor.

8.2.5 Samlat vårdbehov hos vissa grupper av hemlösa

Vissa hemlösas levnadsförhållanden och brist på permanent boende, framför allt härbärgesboenden och uteliggare, leder till att de drabbas av en ansamling av hälsoproblem, såväl psykiska som fysiska. Enligt en engelsk undersökning är andelen dödsfall minst tre gånger högre bland hemlösa jämfört med personer som har fast

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

139

bostad (Royal College of Physicians 1994). Trots detta är det bara 20–50 % av dem som bor på härbärgen som söker eller får vård för något av de hälsoproblem som de uppgivit.

Personer som har varit långvarigt hemlösa uppvisar i olika internationella undersökningar vissa sjukdomsmönster som kräver mer omfattande vård än genomsnittet (Royal College of Physicians 1994, Shanks 1983). Kronisk ohälsa drabbar upp till 15 % av hemlösa under 30 år och över 50 % av dem som är 50 år eller äldre (Stark m.fl. 1989). Av de hemlösa som tas emot på akutavdelningar har en oproportionerligt stor andel (14–33 %) skador som orsakats av trauman. I 50 % av fallen rör det sig om återkommande trauman och ofta är detta ett resultat av fysiskt eller sexuellt våld (Kelly 1985). Vanligt förekommande är också infektioner, särskilt i andningsorganen (5–15 % av dem som ingick i studien hade aktiv tuberkulos), liksom skabb och löss, perifer kärlsjukdom, bensår och frostskador.

Under tre månader hösten 2000 genomförde Avdelningen för samhällsmedicin vid Karolinska Institutet och socialmedicinska enheten vis Samhällsmedicin, Stockholms läns landsting, en klinisk pilotstudie av 35 hemlösa i Stockholm; gruppen bestod av uteliggare och härbärgesboende och lever med andra ord under extremt utsatta och svåra livsförhållanden. Syftet var att finna optimala och lämpliga undersökningsinstrument och genomföranderutiner samt skapa underlag för diskussion om interventionsmetoder Resultatet av pilotstuden publicerades i början av december 2001, och ger värdefull och viktig kunskap om denna grupp extremt utsatta hemlösa (Halldin m.fl. 2001). I pilotstudien gjordes både en läkarundersökning och en undersökning av patienternas tandstatus. På ett tidigt stadium bedömdes det som viktigt att ha en multidisciplinär ansats i form av medarbetare med kunskap och erfarenheter från både hälso- och sjukvård, tandvård och socialtjänst. Ett betydelsefullt resultat är att många i pilotstudien motiverades att delta utifrån att de fick genomgå en odontologisk undersökning.19 Resultatet visar i korthet följande: N Drygt hälften hade varit hemlösa fem år eller längre. Missbruk

och infektionssjukdomar är vanligt förekommande. Hemlösa har sammansatta och sammanvävda sjukdomstillstånd och vårdbehov av medicinsk, odontologisk, missbruks- och social natur.

19 Karlsson (2001).

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

140

N Totalt 16 av 35 var smittade av hepatit C, 12 respektive 13 hade

en genomgången hepatit B- respektive hepatit A-infektion. Tre var HIV-infekterade, varav en tidigare okänd. Ingen i undersökningsgruppen hade tuberkulos. N Var fjärde var ordinerad daglig läkemedelsbehandling varav

hälften hade tillgångt till medicinerna. N Tre fjärdedelar saknade regelbunden läkarkontakt. N Hälften hade en potentiell psykisk störning varav nästan alla

med samtidig alkohol/narkotikaanvändning. N Tandläkarundersökningen visade att två saknade egna tänder;

29 av 31 var i behov av tandvård och 17 behövde omfattande protetisk behandling.

Ett annat resultat från pilotstudien är, som projektledaren Jan Halldin och medarbetare skriver i sin slutrapport, att ”det behövs en tvärdisciplinärt uppbyggd forskningsbas med kopplingar till klinisk kompetens för den eftersatta kliniska hemlöshetsforskningen”.20

Resultatet av pilotstudien visar således, att vissa grupper av hemlösa har ett stort vårdbehov och att en samlad bedömning bör göras utifrån en somatisk, psykiatrisk och social synvinkel. Mot denna bakgrund startade Stockholms läns landsting i augusti 2001 en särskild öppenvårdsmottagning (Hållpunkt Maria) på Södermalm vilken vänder sig till denna utsatta grupp av hemlösa. Mottagningen är inrymd i samma lokaler som Mobila teamet med sin uppsökande verksamhet, och denna samordning och det samarbete som vuxit fram har haft positiva effekter för att kunna nå ut till hemlösa. Mobila teamet länkar vidare till öppenvårdsmottagningen. Gensvaret från målgruppen har varit stort och dagligen har man 7–8 läkarbesök utöver alla såromläggningar som handläggs vid mottagningen. Under de första tre månaderna har man haft 200 besök fördelade på drygt 140 patienter. Ett av skälen till det stora intresset att söka upp mottagningen kan vara att mottagningen har ett uttalat patientperspektiv som kan sammanfattas i följande allmänna principer för verksamheten: N Hemlösa tas emot på sina egna villkor: mottagningen fungerar

som en öppen mottagning utan krav på tidsbeställning.

20 Halldin m.fl. (2001), s. 7.

SOU 2001:95 Vården och hemlösheten

141

N Hemlösa måste ibland sökas upp på härbärgen eller andra plat-

ser där de vistas. N Hemlösa kan söka akut och även tas emot på udda tider.

Utifrån erfarenheterna från pilotstudien kommer det till öppenvårdsverksamheten även knytas en tandläkare och en fotvårdsspecialist.

8.3 Överväganden och förslag

I Samverkansutredningens (dir. 1999:42) betänkande Samverkan (SOU 2000:114) diskuterades olika vägar att förbättra möjligheterna till samverkan mellan landstingens hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg. Samverkanskommittén föreslog att ett landsting och de kommuner som ingår i detta får möjlighet att bilda en gemensam nämnd för att gemensamt fullgöra uppgifter på vård- och omsorgsområdet. En sådan ordning skulle kunna underlätta en gemensam finansiering och prioritering mellan parterna, betonade Samverkansutredningen.

Därmed blir det också möjligt för kommuner och landsting att inom ramen för en gemensam nämnd gemensamt fatta beslut i sådana frågor som annars enligt kommunallagens kompetensbestämmelser enbart kan handhas av den andra kommunen eller det andra landstinget, exempelvis frågor inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.21

I dagsläget ger 3 kap. 3 a § kommunallagen möjlighet för kommuner och landsting att samverka genom en gemensam nämnd, men denna samverkan begränsas av att uppgifterna måste vara gemensamma för de samverkande kommunerna och landstingen.22 Med en gemensam nämnd enligt Samverkansutredningens förslag finns möjligheter för hälso- och sjukvården och socialtjänsten att etablera gemensamt finansierade verksamheter inom exempelvis missbrukarvården.

Kommittén för hemlösa anser att en sådan ordning är en viktig förutsättning för att kunna erhålla en fungerande samverkan mellan hälso- och sjukvård och kommunen. Den skisserade samverkan måste naturligtvis baseras på att det mellan parterna finns ett gemensamt förtroende och en gemensam målsättning. I likhet med

21SOU 2000:114, s. 172. 22SOU 2000:114, s. 86; Paulsson, Riberdahl och Westerling (1997), s. 120.

Vården och hemlösheten SOU 2001:95

142

Samverkansutredningen vill Kommittén för hemlösa i detta sammanhang poängtera vikten av långsiktighet och att inte verksamheter avbryts på grund av oenighet i finansieringsfrågan.

143

9 Kriminalvården och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.

9.1 Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårdsanstalt

En viktig förutsättning för att intagna inte skall återfalla i ny brottslighet är att den sociala situationen är ordnad när de friges. Men trots denna vetskap är andelen bostadslösa bland anstaltsklienterna hög jämfört med frivårdsklienterna. Var femte anstaltsklient som friges är bostadslös (jämfört med cirka 10 % av hela frivårdsklientelet), nära hälften har egen lägenhet (samma andel gäller för frivårdsklienterna i stort) och ytterligare 15 % har annan stadigvarande bostad (frivårdsklientelet 24 %). Därtill kommer de som har tillfällig bostad och som således är att beteckna som hemlösa enligt kommitténs definition, vilka av frivårdens totala antal klienter utgör cirka 10 %. Klienter som kommer från ett utomeuropeiskt land uppger oftare än andra att de har stort behov av hjälp med att komma till rätta med sin sociala situation i samband med frigivningen.1

Både de som vistas på kriminalvårdsanstalt och frivårdsklientelet har alltså en mycket svag ställning på bostadsmarknaden.

Anders Nilsson och Henrik Tham vid kriminologiska institutionen, Stockholms universitet, har gjort en levnadsnivåundersökning om fångars levnadsförhållanden, vilken visar att av samtliga fångar

1 BRÅ (1998), s. 7, 13.

Kriminalvården och hemlösheten SOU 2001:95

144

var 15 % bostadslösa före frihetsberövandet. Av de bostadslösa hade mer än hälften varit utan fast bostad under minst ett år. En hög andel hade någon gång blivit vräkt från sin bostad: bland männen var det 27 %, medan kvinnornas andel var avsevärt mycket högre (45 %).2

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har nyligen slutfört projektet

Från anstalt till livet i frihet, där syftet var att undersöka kriminalvårdens arbete inför frigivning från anstalt. Undersökningen har omfattat 95 slumpmässigt utvalda klienter av en grupp på 557, personer vilka hade dömts till minst sex månaders fängelse och som skulle friges under perioden november–december 1999, och därefter ställas under övervakning efter frigivningen. Den första delen av undersökningen baserades på hur de intagnas sociala och personliga situation såg ut cirka en månad före frigivningen, och i vilken mån anstalterna hade varit behjälpliga att ordna upp den sociala situationen inför frigivningen. Cirka 25 % av de intagna har uppgivit att de hade egen bostad, en tredjedel uppgav att de inte visste hur deras boendesituation skulle utvecklas vid tidpunkten för frigivningen.

Övriga skulle bo hos sina föräldrar, dela bostad med någon annan som hade kontrakt eller vara inneboende.3

Under uppföljningsperioden sex månader efter villkorlig frigivning hade bostadssituationen förbättrats, vilket för övrigt var det enda område där det hade skett någon påtaglig förbättring sedan frigivningen. Enligt frivården hade något mer än 40 % en egen bostad jämfört med 20 % ett halvår tidigare. Sju procent var bostadslösa. Den hjälp som frivården bidragit med gällde i första hand samarbete med socialtjänsten för att ordna bostad och förmedling av kontakter om vart klienterna kunde vända sig för att söka bostad.4

9.2 Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag

I Socialstyrelsens kartläggning av hemlösheten 1999 redovisar Socialstyrelsen resultatet av intervjuer med företrädare för kriminalvården, socialtjänsten och bostadsföretag på olika orter runt om i Sverige. Anna Qvarlander har på uppdrag av Kommittén för hemlösa

2 Nilsson & Tham (1999). Undersökningen baseras på 411 intervjuer (362 män och 49 kvinnor). 3 BRÅ (2000), s. 15. 4 BRÅ (2001), s. 23.

SOU 2001:95 Kriminalvården och hemlösheten

145

kompletterat dessa gruppvisa intervjuer med motsvarande undersökning i Västerås i maj 2001.

Av intervjuerna framkommer att socialtjänsten i många av de aktuella kommunerna tror att det för en person som är frigiven är mycket svårt att på egen hand kunna ordna en bostad, i varje fall ett förstahandskontrakt. En del av intervjupersonerna upplever att hyresvärdarna hellre har outhyrda lägenheter än att de vill hyra ut dem till personer med sociala problem. Representanter för bostadsföretagen vidimerar att hyresvärdar i stor utsträckning drar sig för att hyra ut en lägenhet till en person som har en fängelsevistelse bakom sig, men detta gäller i första hand om vederbörande har begått vålds- eller narkotikabrott.

9.3 Alternativa vägar för att främja återintegration i samhället

Två av projekten som fått ekonomiskt bidrag via Kommittén för hemlösa har på olika sätt haft fokus på att underlätta utslussningen av fångar ut i samhället.

KRIS (Kriminellas revansch i samhället) har påvisat bristerna i dagens samhälle där fångar som friges från fängelserna i värsta fall hamnar rakt ut på gatan: utan bostad, utan placering och utan hopp. KRIS i Stockholm startade våren 2000 HVB-institutionen Lilla Gungan som delvis fungerar som ett halvvägshus med möjlighet att ta emot § 34-placeringar. Fram till början av september 2001 har man hittills haft 13 boenden på Lilla Gungan av vilka man bedömer att det har skett en positiv förändring av livssituationen hos tio av dem.

Det andra projektet som kommittén har stött ekonomiskt är S:t Clara kyrka i Stockholm som bedrivit en verksamhet för att slussa frigivna interner tillbaka ut i samhället. Projektet bygger på att de präster, pastorer och diakoner som arbetar på fängelserna i Stor-Stockholm skall hjälpa villkorligt frigivna att få ett människovärdigt liv som ansvarstagande medborgare med bostad, arbete och sociala relationer.

Utöver dessa projekt kan det finnas skäl att kortfattat beröra den verksamhet som Basta Arbetskooperativ bedriver i Nykvarn, som har visat sig vara ett väl fungerande alternativ för fångar med missbruksbakgrund som är utan bostad och arbete. Verksamheten startade hösten 1994 och sysselsätter idag ett 60-tal personer.

Kriminalvården och hemlösheten SOU 2001:95

146

Verksamheten vänder sig till missbrukare som nästan undantagslöst är kriminellt belastade. Många placeras på Basta via kriminalvården, antingen i form av kontraktsvård eller s.k. § 34-placering, men verksamheten har även medgivits att ta emot människor som dömts till över två års fängelse.5 I genomsnitt är mellan två och fem personer placerade från kriminalvården. Erfarenheten av dessa placeringar är lika positiva jämfört med de som frivilligt söker sig till Basta. Hälften av de personer som placerats genom kriminalvårdens försorg stannar kvar efter det att straffverkställigheten är avslutad. Under det första året har dessa status som lärlingar och under denna tid betalar socialtjänsten eller kriminalvården en viss dygnsavgift. Lärlingen erhåller bostad och arbete, och som motprestation skall denne hålla sig drogfri och aktivt delta i arbetet på Basta. Samtliga lärlingar erbjuds yrkesutbildning. Efter det första inledande året kan lärlingen välja att stanna kvar i gemenskapen, samtidigt som remittentens betalningsansvar upphör.

9.4 Internationella erfarenheter: exemplet Storbritannien

I mitten av 1990-talet genomförde Centre for Housing Policy vid University of York en studie av fängelsedömda fångar i England, såväl före som efter frigivningen.6 Utifrån intervjuerna när fångarna var intagna framkom bland annat följande: N Vissa interner förlorade sin bostad i onödan på grund av

ineffektiv praxis.

N Socialt stöd var en avgörande faktor för i vilken mån interner-

na behöll sina bostäder.

N Det fanns inga insatser med målet att underlätta för internerna

att hålla kontakten med sina familjer.

Efter frigivningen visade det sig bland annat följande: N De som dömts till mindre än tolv månaders fängelse drabbades ofta av ”svängdörrssyndromet”: de kom tillbaka till fäng-

5 Kontraktsvård är en särskild form av skyddstillsyn som innebär att vederbörande i stället för ett fängelsestraff får vård eller behandling enligt en särskild plan som domstolen fastställer. S.k. § 34-vistelse utgår från 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, enligt vilken en intagen kan vistas utanför anstalten på behandlingshem, utbildning etc. Placeringen sker normalt i slutet av verkställighetstiden. 6 Detta avsnitt baseras på Jane Carlisles studie The housing needs of ex-prisoners (1996).

SOU 2001:95 Kriminalvården och hemlösheten

147

elset på grund av en rad olika problem – dåligt boende, dåligt socialt stöd, inget arbete.

N Sedan lagen Criminal Justice Act 1991 började tillämpas har samhället inte finansierat eftervård av personer som dömts till mindre än tolv månaders fängelse. N Före detta interner ansågs inte tillhöra kategorin ”utsatta” (vulnerable) inom ramen för lagen Housing Act 1985 och prioriterades av den anledningen inte i fråga om anskaffande av ny bostad. N Det boende som erbjöds före detta interner var i allmänhet på härbärgen, men av olika skäl var många ovilliga att acceptera en härbärgesplats.

Personalen inom kriminalvården och de före detta internerna hade olika åsikter om den boendeinformation som tillhandahölls inom fängelsesystemet. Åtgärderna för att ordna boende motsvarade inte behovet, och de personer som förlorat sin bostad under fängelsetiden hade sällan goda erfarenheter av tiden efter frigivningen.

Det var inte särskilt vanligt att fängelspersonalen tyckte att det var viktigt för internerna att behålla sina eventuella bostäder fram till frigivningen. I stort sett gick fängelsepersonalens strategi ut på att lägga över alla boendeproblem på övervakaren utanför fängelset.

Sedan lagen Criminal Justice Act 1991 började tillämpas har emellertid övervakarna på fältet inte haft något lagstadgat ansvar gentemot före detta fångar som inte omfattas av ett övervakningsförordnande (supervision order). Detta innebär normalt att de som avtjänar ett straff mindre än tolv månader inte erbjuds någon hjälp. Ansvaret för dessa personer har därigenom åter kommit att åvila fängelsepersonalen.

En del övervakare på fängelserna har lämnat ifrån sig ansvaret för boendefrågan till andra personalkategorier, exempelvis socialarbetare och företrädare för välgörenhetsorganisationen NACRO (National Association for the Care and Resettlement of Offenders). De insatser som gjordes av dessa personer var i stor utsträckning beroende av deras personliga inställning till internernas behov och på den allmänna andan på respektive fängelse – två faktorer där skillnaderna mellan de undersökta anstalterna var enorma, särskilt mellan mans- och kvinnofängelserna.

Kriminalvården och hemlösheten SOU 2001:95

148

En del av de berörda personerna tog sitt nya ansvar på allvar: de upprättade register över bostäder och gjorde stora ansträngningar att ordna boende för interner som snart skulle friges. Andra var däremot övertygade om att alla internerna hade ett hem att återvända till och att det därför inte fanns något behov av att hjälpa dem att hitta bostäder. Det var sällsynt att fångarna uppgav att de hade fått hjälp av någon som arbetade på fängelset. För flertalet som hade fått hjälp att hitta en bostad var det övervakaren på hemorten som hade bistått dem.

Många av de som driver härbärgen i den frivilliga sektorn medgav att de före detta internerna inte gärna ville bo på härbärge. En del var inriktade på att erbjuda härbärgen av traditionellt snitt, där de kunde ge de boende ett omfattande stöd eftersom en stor del av finansieringen var nära knuten till bostadsbidrag för villkorligt frigivna (PAG, probation accomodation grant). För att få denna finansiering måste härbärgena ha en beläggning på 75 %, vilket visade sig vara svårt att uppnå eftersom de berörda personerna föredrog andra typer av boenden som gav större möjlighet till ett eget privatliv och mindre kontakt med andra ”före detta”.

De härbärgen inom den frivilliga sektorn som tillhandahöll en hög stödnivå fick också den mest omfattande lagstadgade finansieringen, vilket kan medföra att de organisationer som driver dem inte så gärna vill ändra inriktningen. En del frivilligorganisationer ansåg dock att deras framtid låg i att erbjuda den typ av boende som de före detta internerna själva ville ha: utan undantag ett eget, avskilt boende där de kunde känna sig ostörda och oberoende. Samtidigt uttalade många före detta fångar att de behövde någon form av stöd, så att de kunde känna sig säkra på att de omedelbart skulle kunna få hjälp om de råkade i svårigheter.

Av de 61 före detta interner för vilka boenderesultatet var känt hade 23 behållit sin bostad under tiden i fängelset. De interner som ägde sin bostad var upprörda över vad de ansåg vara diskriminering: medan hyresgästerna bland internerna fick bostadsbidrag under fängelsevistelsen och på så sätt kunde behålla sina bostäder, erhöll de som ägde sin bostad inte något motsvarande ekonomiskt stöd. En del andra interner som hade återvänt till sina tidigare bostäder höll på att förlora dem, oftast på grund av att deras förhållanden med partners hade brutit samman till följd av fängelsevistelsen.

Av de 49 före detta interner som kontaktades för en uppföljningsintervju hade 27 förlorat sin bostad under fängelsevistelsen. Av de tolv personer varsboenderesultat var känt men som det inte

SOU 2001:95 Kriminalvården och hemlösheten

149

hade gått att få tag på, hade tio blivit av med sin bostad. Om detta kan extrapoleras till de återstående 103 personer som uppgivit adresser men som inte hade kunnat nåss, skulle det tyda på att över 83 % av frigivna intern riskerar att bli av med sin bostad.

9.5 Överväganden och förslag

Kommittén för hemlösa har noterat betydande hinder i arbetet att återintegrera frigivna från fängelserna, trots att framgångsrika insatser inom detta område är en väsentlig brottsförebyggande åtgärd. De insatser som är mest centrala rör frågan om bostads- och arbetssituationen. Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.

Vissa kommuner utger ekonomiskt bistånd till hyreskostnader för personer som under en begränsad tid har dömts till fängelse (upp till sex månader), vilket kommittén vill framhålla som en viktig förebyggande insats för att undvika hemlöshet.

151

10 Arbetsmarknaden och hemlösheten

Kommitténs bedömning:

Kommittén rekommenderar arbetsförmedling och socialtjänst att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.

10.1 Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden

Människor som tvingas leva med extremt osäkra och instabila bostadsförhållanden under en längre period har också begränsade möjligheter att få och behålla ett arbete. Många i gruppen långvarigt hemlösa har som sin främsta försörjningskälla annat än förvärvsarbete: socialbidrag, sjukbidrag eller förtidspension. Av FoUenhetens årliga kartläggning av antalet hemlösa i Stockholm framgår att andelen som uppbär lön av förvärvsarbete har minskat påtagligt sedan 1993 (från 13 till 4 % 1999), medan andelen med sjukbidrag/förtidspension har ökat från 27 till 46 % under samma tidsperiod. Andelen med socialbidrag har minskat obetydligt (från 40 till 36 %).

Närmare 70 % av de personer med arbetshandikapp eller en nedsatt arbetsförmåga som i slutet av 1996 stod utanför arbetskraften, var förtidspensionerade (Ds 2000:69). Bland företrädesvis långvarigt hemlösa torde det vara en hög andelen som är förtidspensionerade, uppbär sjukbidrag eller socialbidrag. Men nedsatt arbetsförmåga behöver inte nödvändigtvis vara en generell och livslång be-

Arbetsmarknaden och hemlösheten SOU 2001:95

152

gränsning. Genom ett aktivt samhällsstöd skulle många kunna återintegreras i samhället och därmed också i arbetslivet.

Många människor som i dag är långvarigt hemlösa har tidigare haft ett arbete. Engelska studier av livet före hemlösheten har visat att de flesta hemlösa män har förvärvsarbetat någon gång men att de haft ett instabilt arbetsliv. Exempelvis hade 30 % inte kunnat behålla ett arbete längre än två år (Stark m.fl. 1989). Det finns betydande skillnader i utbildningsnivå mellan hemlösa och personer med fast bostad: majoriteten av de hemlösa har bara haft okvalificerade arbeten (Fernandez 1984, Stark m.fl. 1989). På grund av den minskade efterfrågan på okvalificerad arbetskraft löper dessa personer särskilt stor risk att bli arbetslösa.

För många i gruppen långvarigt hemlösa är vägen från en instabil och otrygg livssituation till bostad och arbete oändligt lång. I dagsläget anordnar många kommuner särskild arbetsträning för långvarigt arbetslösa, även om många bland långvarigt hemlösa inte har varit registrerade arbetslösa. Målsättningen för åtskilliga kan vara en ordnad daglig sysselsättning inom ramen för en fungerande social vardag, även om det inte är liktydigt med förvärvsarbete. För andra kan olika typer av skyddat arbete komma ifråga.

Situation Stockholms projekt ”Hjälp till självhjälp” som vänder sig till hemlösa visar att många bland dem trots allt besitter en arbetsförmåga. Basen för verksamheten är tidningsförsäljningen. I september 2001 fanns 76 registrerade tidningsförsäljare, av vilka ett femtiotal dagligen har kontakt med och besöker Situations Stockholm. Även om projektet har bedrivits i liten skala under 2001, anser kommittén att det är ett lovvärt initiativ och att det visar på vikten av att samhället prövar alternativa vägar i rehabiliteringen och integreringen av långvarigt hemlösa.

För att på bred front nå resultat är det också väsentligt att i högre grad engagera arbetsförmedlingen i arbetet med att återintegrera hemlösa i samhället. Kommittén rekommenderar därför arbetsförmedlingen och socialtjänsten i kommuner med många hemlösa att på lokal nivå genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning.

10.2 Samordnings- och samverkansvinster med Socsam

I sex av landets kommuner bedrivs sedan några år tillbaka en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst – Socsam. Målet med Soc-

SOU 2001:95 Arbetsmarknaden och hemlösheten

153

sam är att åstadkomma en effektivare samordning mellan huvudmännens resurser, så att risken för att klienten eller patienten skall ”falla mellan stolarna” minimeras. Huvudmännen i vart och ett av de sex försöksområdena har därför bildat en gemensam politiskt tillsatt ledningsnämnd med uppgift att styra och leda verksamheterna.

Socialförsäkringsutskottet har i december 2001 uttalat ”att samhällets resurser måste utnyttjas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd, särskilt när det är fråga om personer med sammansatta problem. Många människor riskerar annars att hamna i en gråzon, när problembilden inte ryms inom en enda myndighets ram. /---/ Det är därför angeläget att samarbete mellan alla berörda myndigheter kommer till stånd vid rehabilitering av personer med sammansatta behov”. Utskottet anser därför att regeringen under våren 2002 bör återkomma till riksdagen med förslag om en finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna.

Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.

155

11 Vräkning – utveckling och praxis

Kommitténs bedömning:

Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens uppgifter och ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.

11.1 Omfattning

I början av 1970-talet uppgick antalet verkställda avhysningar till drygt 2 000 årligen. Antalet ökade sedan kraftigt och uppgick under 1980-talet och fram t.o.m. 1992 till cirka 5 000 årligen. Både antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar ökade mycket kraftigt under första hälften av 1990-talet. Under mitten av 1990-talet uppgick antalet verkställda avhysningar till cirka 7 500 per år för att därefter minska i antal. År 2000 var antalet drygt 5 000, vilket var det lägsta antalet sedan år 1990. Men samtidigt var detta en nivå som vida översteg 1980-talets. År 1986 förekom det dittills högsta antalet verkställda avhysningar under 1900-talet: 5 057. Sistnämnda antal överensstämmer nästan exakt med antalet verkställda vräkningar under förra året.

Andra samverkande faktorer som har betydelse är arbetslöshetens storlek och den försämring i ersättningsnivån som skett i socialförsäkringssystemet. De realt stigande hyrorna drabbar hushållen olika beroende på deras inkomster och initiala boendestandard och

Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95

156

hyresnivå; värst drabbas de hushåll som har hög bostadskonsumtion i kombination med låga inkomster. Det finns, betonar Turner (2000), marginella grupper på bostadsmarknaden som är ”inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till deras låga inkomster och utan nämnvärda möjligheter att minska dessa utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende”.1 Sistnämnda hushåll tillhör därmed en påtaglig riskgrupp för att drabbas av bostadslöshet och hemlöshet.

Om vi enbart studerar perioden januari – augusti under de tre senaste åren (1999–2001) kan vi notera en kraftig minskning av antalet registrerade avhysningar medan antalet verkställda faktiskt har ökat något det senaste året.

Tabell 11.1. Antal registrerade/verkställda avhysningar, januari – augusti 1999–2001

År Registrerade Verkställda 1999 (jan – aug) 10 523 3 758 2000 (jan – aug) 9 350 3 009 2001 (jan – aug) 8 507 3 079

Källa: Riksskatteverket.

Men den alltjämt höga avhysningsnivån kan också, som Bostadspolitiska utredningen konstaterade i sitt slutbetänkande från 1996, ses mot bakgrund av att många kommunala och privata bostadsföretag av fastighetsekonomiska skäl i början av 1990-talet började tillämpa en hårdare linje mot människor med hyresskulder, och att ”en hyresskuld leder i dag snabbare till vräkning”.2

11.2 Vem vräks – och vilka får bo kvar?

En väsentlig fråga i sammanhanget är: Vilka människor vräks och vilka får bo kvar? Denna fråga har på uppdrag av Kommittén för hemlösa studerats av forskaren Cecilia Löfstrand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet. I slutbetänkandets separata bilagedel återges rapporten i sin helhet. I det följande skall enbart

1 Turner (2000), s. 21.2SOU 1996:156, s. 250.

SOU 2001:95 Vräkning – utveckling och praxis

157

pekas på några intressanta resultat i Löfstrands rapport, vilken avser förhållandena i ett antal kommuner.

En av intervjupersonerna för ett bostadsföretag förefaller uppfatta det som legitimt att vräka dem han definierar som ”problemhushåll”, men däremot inte ”normala” hyresgäster och i synnerhet inte, som han säger, ”normalfamiljer”. En av de intervjuade representanterna för ett kommunalt bostadsföretag har gjort en undersökning av vilken typ av störningar som förekommer oftast.

Han kom fram till att den absolut vanligaste störningen som hyresgäster anmälde var ungdomar som hade haft fest och spelat hög musik och därmed stört andra hyresgäster om nätterna. Samtidigt är det mycket ovanligt att ungdomar vräks eftersom både hyresvärd och hyresgäster i området har överseende med ungdomar som har fest. Denna person har upprättat ett eget ”störningsregister” som används för att ”kolla att vi inte får in alltför felaktiga hyresgäster, sådana som vi inte vill ha in” och för att dokumentera ”bevis” som hyresvärden kan använda om, eller när, han vänder sig till tingsrätt eller hyresnämnd i syfte att vräka hyresgästen.

Hyresvärdarna tycks ha skapat sig en bild av att det å ena sidan finns ”normala hyresgäster”, å andra sidan ”felaktiga hyresgäster”. De ”felaktiga” är det legitimt att avhysa som hyresgäster och – om de uppträder som bostadssökande – att avvisa. Dessa uppfattas som problem för företaget, respektive som en ”risk” som bostadsföretaget vill eliminera genom sin gränskontroll. /---/

Utifrån hyresvärdens perspektiv är det alltså legitimt att vräka dessa människor, eftersom socialtjänsten tillskrivs ansvaret för deras boendesituation. Socialtjänsten förväntas betala hyresskulden eller ordna någon annan form av boende. (Löfstrand 2001b)

Det är då intressant att studera i vilka fall socialtjänsten anser att en hyresgäst har rätt att få hjälp för att undgå vräkning. Det sker en viss differentiering mellan de vräkningshotade hushållen, framhåller Löfstrand. Hon menar att man i och för sig inte kan undvika kategorisering av och differentiering mellan klienter, men att deras implikationer – ”på vilka grunder kategoriseringarna görs samt vad dessa får för konsekvenser” – är viktiga att undersöka.

Ett ”hederskodex” främst för socialarbetarna och förrättningsmännen är att aldrig låta en barnfamilj bli vräkt. Det anses däremot legitimt att vägra ”ensamstående” och ”friska” hyresgäster hjälp att undvika en avhysning (eftersom de ”borde kunnat” betala hyran). Detsamma gäller för dem som faller inom kategorin ”knarkare, pundare och missbrukare” liksom ”gamla och sjuka”. Dessa anses behöva ”hjälp” (men inte

Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95

158

bostad) och bedöms inte ”klara eget boende” (Sahlin 1996). Sådana vräkningar kan beskrivas som ”positiva” och ”nödvändiga” för individens eget bästa. /---/

I de fall då socialarbetarna inte kan undvika att handla tvärs emot institutionens normer – som exempelvis när barnfamiljer vräks – kan de omdefiniera det vräkningshotade hushållet för att på så vis hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Om exempelvis föräldrar och barn skiljs åt i samband med avhysningen ”blir” de vuxna ”ensamstående” – en kategori av vräkningshotade hyresgäster som antas lösa sina problem på egen hand. (Löfstrand 2001b)

Löfstrands undersökning visar att hyresvärdar som vill vräka hyresgäster som betraktas som störande ibland gör det informellt, dvs. utan att hyresvärden behöver föra ärendet vidare till tingsrätt eller hyresnämnd för avgörande. Hyresvärden blir på så vis snabbt av med en oönskad hyresgäst.

Om hyresgästen i stället för att flytta på uppmaning hävdar sin kontraktsenliga rätt att bo kvar (åtminstone under uppsägningstiden) måste hyresvärden vända sig till tingsrätten eller hyresnämnden för att få ärendet prövat. Enligt intervjuerna med tjänstemän och representanter för bostadsföretag uppmanas hyresgäster som har försenade hyresinbetalningar eller upplevs som ”störande” inte sällan att flytta ”frivilligt”. Dessa tjänstemän framhållet det positiva för hyresgästen som därigenom undgår att en vräkningsdom registreras. Det är dock viktigt att framhålla att det knappast är hyresgästerna som tjänar på dessa informella avhysningar. Det är ju inte säkert att värden skulle vinna tvisten. Att hyresgästen inte har en registrerad vräkningsdom underlättar inte heller nämnvärt deras möjligheter att erhålla en annan bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Om de har en hyresskuld har de sannolikt en betalningsanmärkning i UC:s och kronofogdens register, vilket är ett hinder för att teckna ett nytt hyreskontrakt

(Löfstrand 2001b).

Vid informella avhysningar blir det aldrig prövat om hyresvärden har en rättslig grund för uppsägningen och avhysningen. Man kan förmoda, poängterar Löfstrand, att de hyresgäster som utsätts för sådana informella avhysningar upplever en maktlöshet som gör att de sällan hävdar sina rättigheter.

Kommittén för hemlösa har dessutom funnit anledning att analysera de problem som kan uppkomma till följd av att hyresavier och betalningspåminnelser inte regelbundet sänds ut till hyresgästen. Betalningsförsummelser som på goda grunder kan antas ha

SOU 2001:95 Vräkning – utveckling och praxis

159

uppstått därför att exempelvis hyresgästen antingen inte fått avier och/eller påminnelser eller därför att hyresgästens autogirobetalning av hyran inte styrts om då fastigheten försålts till ny ägare, kan innebära att vräkningar såväl registreras som verkställs. Kommittén saknar inom sig utredningsresurser för att specialgranska denna detaljfråga. Kommittén anser därför att regeringen i en särskild utredning borde pröva om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser skulle kunna minska antalet registrerade och verkställda vräkningar.

11.3 Vräkning till vad?

Många som vräks ordnar på ett eller annat sätt upp sin bostadssituation, antingen på egen hand eller med hjälp av socialtjänsten. Socialstyrelsen visar dock i 1999 års kartläggning av hemlösheten i Sverige, att sannolikheten för att ett hushåll som vräkts skall erhålla ett förstahandskontrakt är tämligen liten, i varje fall på kort sikt. I vissa fall kan de räkna med ett andrahandskontrakt (socialt kontrakt) genom socialtjänstens försorg. Därmed hamnar de också på den sekundära bostadsmarknaden – med otrygghet och med ett svagt besittningsskydd till lägenheten som följd. Jämfört med våren 1993, när Flyghed och Stenberg gjorde sin undersökning, tycks det ha skett en försämring när det gäller möjligheten att efter vräkning kunna erhålla ett förstahandskontrakt.

Flyghed och Stenberg (1993) genomförde en uppföljning utifrån samtliga som vräktes sista kvartalet 1991 i Stockholms län (314 hyresgäster). Uppföljningen skedde drygt ett år senare och baserades på intervjuundersökningar. Av dessa 314 var det trots omfattande sökningsarbete inte möjligt att spåra 100 personer, dvs. drygt en tredjedel. Dessa 100 icke-lokaliserade skilde sig markant från gruppen lokaliserade vräkta. De uppvisade på basis av registerdata en sämre social situation, förekom i betydligt högre utsträckning i polisens person- och belastningsregister och var överrepresenterade när det gällde psykiatrisk slutenvård. Icke-lokaliserade kvinnor var kraftigt överrepresenterade i psykiatrisk slutenvård; de hade i genomsnitt 1,13 vårdtillfällen jämfört med 0,09 för befolkningen som helhet och 0,50 för gruppen vräkta i sin helhet. Flertalet eller två tredjedelar av de hushåll som vräks i landet utgörs av ensamstående män inom åldersintervallet 25–40 år och närmare 70 % är svenska medborgare. Majoriteten (85 %) vräktes på grund av obetalda hy-

Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95

160

ror och ytterligare 10 % till följd av att de frekvent har betalt hyran för sent, och 5 % på grund av störningar (Flyghed och Stenberg, 1993).

En av Flygheds slutsatser är att gruppen icke-lokaliserade är starkt marginaliserad och att dessa människor med stor sannolikhet har en mycket problematisk boendesituation. Förutsatt att undersökningen är representativ för hela landet, innebär detta att av de som vräktes under 2000 (cirka 5 000) kommer 500 hushåll inte att kunna lokaliseras ett år efter vräkningen. Detta är en grupp som befinner sig i riskzonen för en långvarig hemlöshet, eftersom de efter 12 månader har passerat en av amerikanska forskare observerad ”kritisk gräns”; personer som inte dessförinnan har lyckats erhålla en ny bostad och en ordnad social tillvaro riskerar att hamna i en långvarig hemlöshet (Sosin, Colson och Grossman, 1988). I Sverige kan bilden naturligtvis se annorlunda ut, men vad som även här är oomtvistat är att längre pågående perioder av hemlöshet medför en ökad risk för att hamna i en permanent hemlöshetssituation – på samma sätt som andra marginaliserade situationer kan göra det. ”Sannolikheten för att denna marginaliserade grupp återkommer på bostadsmarknaden är liten. De som får en ny chans finner vi främst bland de lokaliserade”, framhåller Flyghed.3 Han anser vidare att vräkningsproblematiken är av särskild betydelse när man diskuterar faktorer som genererar hemlöshet.

I många fall lyckas socialtjänsten förhindra att ansökningar om vräkningar går till verkställighet. Förändringar i socialtjänstens möjligheter eller i dess praxis beträffande hyresskulder, påverkar med stor sannolikhet hur stor del av ansökningarna som slutligen verkställs. Detta i sin tur påverkar förmodligen variationerna i verkställighetsfrekvens. I början av 1990-talet var andelen verkställda vräkningar högt, vilket överensstämmer med tidigare studier av socialtjänstens praxis i avhysningsärenden. Studier visar att socialtjänsten fr.o.m. 1991 blev alltmer restriktiv till att betala hyresskulder (Flyghed 1994). Men samtidigt är det absoluta antalet ickeverkställda vräkningar högt under de år när antalet ansökningar är högt, vilket skulle indikera att socialtjänsten, trots en mer restriktiv attityd, de facto hjälper ett stort antal hushåll med hyresskulder. Det finns stora lokala variationer när det gäller verkställighetsfrekvens.

3 Flyghed (1995), s. 106.

SOU 2001:95 Vräkning – utveckling och praxis

161

Socialtjänstens attityd till hyresskulder var huvudsakligen oförändrad, i viss mån t.o.m. generös, så länge antalet ansökningar om vräkning inte blev alltför stort. När antalet ansökningar ökade fr.o.m. 1991 blev attityden desto mer restriktiv. Färre avhysningshotade kunde få hjälp och därmed steg även antalet verkställda vräkningar. När de hjälpsökande blev alltför många kunde inte socialtjänsten med sina begränsade resurser bibehålla tidigare nivå på biståndet. Man tvingades prioritera, vilket gjorde att det sociala skyddsnätet därmed blev mindre finmaskigt. Som framgår av Socialstyrelsens nationella kartläggning 1999 finns det exempel på kommuner eller stadsdelsnämnder som har knäsatt en princip att inte betala hyresskulder.

Kommittén för hemlösa vill dock understryka att den typen av ”princip” inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller socialtjänstlagen. Allt bistånd enligt socialtjänstlagen skall nämligen prövas individuellt. Vad som också är uppseendeväckande är att det inom samma kommun kan finnas olika principer när det gäller myndighetsutövning enligt socialtjänstlagen; inom stadsdelsnämnd A kan det finnas en princip att ej ge bistånd för uppkommen hyresskuld, i stadsdelsnämnd B prövas frågan individuellt. Frågan om kommuninvånarens hyresskuld skall ges en individuell prövning enligt SoL blir alltså ytterst en fråga om i vilken stadsdel som den enskilde är bosatt. En sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip (2 kap. 2 §).

11.4 Samverkan socialtjänst – bostadsföretag

I de tidigare refererade enkätundersökningarna som Socialstyrelsen genomförde 1989 respektive 1994, ställdes bland annat frågan vad socialnämnden gjorde när meddelande om datum för avhysning kom från kronofogdemyndigheten. Socialtjänsten tog i större utsträckning kontakt med kronofogdemyndigheten 1994 (57 %) jämfört med 1989 (36 %), vilket torde vara resultatet av ett utökat och förbättrat samarbete. Dessutom tog man i betydligt större utsträckning kontakt med missbrukare och psykiskt sjuka (ökning från 4 till 30 %). Å andra sidan var det många fler socialnämnder som avvaktade att hyresgästen själv skulle ta initiativ till kontakt (från en till 22 %). Detta kan förefalla paradoxalt vid ett första påseende, men kan möjligen förklaras av att socialtjänsten med sina allt knappare resurser har fått inrikta sina insatser på speciellt ut-

Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95

162

satta grupper, medan hushåll utan kända problem själva får ta kontakt för att erhålla hjälp.

En verkningsfull förebyggande åtgärd är att på ett tidigt stadium ha kontakt med det hushåll som släpar efter med hyresinbetalningen, bland annat för att minimera risken för vräkning till följd av ackumulerade skulder. Samverkan mellan socialtjänst och bostadsföretag är dock inte alltid problemfritt vilket tydligt framgår av Cecilia Löfstrands undersökning.

11.5 Överväganden och förslag

I olika kommuner runt om i landet bedrivs en organiserad samverkan mellan socialtjänst och hyresvärdar för att på ett tidigt stadium fånga upp hyreshåll som av olika skäl inte har betalat sin hyra eller som har en ackumulerad hyresskuld. Målsättningen är att undvika vräkning och att vid behov bistå hushållen med stöd av olika slag. Denna samverkan kan ta sig olika former.

Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning.

Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.

163

12 Hyresvärdarna och hemlösheten

Kommitténs förslag:

N En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning över-

föres till hyresnämnden. N Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist från tre till fyra

veckor. N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-

nämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar. N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-

nämnden skall ske även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”.

12.1 Inledning

Bostadsföretagen har en central roll på bostadsmarknaden, både som byggherre och för att avgöra vem som skall få tillgång till en bostad och vem som skall få lämna sin bostad. På bostadsmarknaden saknas det i förstnämnda fallet i princip några tvingande bestämmelser som styr vem som skall få hyra en bostadslägenhet, utöver allmänna lagregler om förbud mot olaga diskriminering (16 kap. 9 § brottsbalken), medan det finns detaljerade bestämmelser i hyreslagen (12 kap. jordabalken) som rör förverkande av hyresrätten och uppsägning av hyresavtalet av annan anledning. I detta kapitel belyses närmare dessa två frågor, samt orsaker till och konsekvenser av den höga andelen verkställda avhysningar (”vräkningar”) och hur detta kan förväntas påverka hemlöshetens

Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95

164

utveckling. Begreppen avhysning och vräkning används här synonymt.

12.2 Avhysning från bostaden

Enligt hyreslagen kan en hyresgäst i vissa fall bli uppsagd från sitt hyresavtal mot sin vilja, vilket antingen kan ske i förtid eller till hyrestidens utgång. I båda fallen kan konsekvensen bli densamma – hyresgästen förlorar rätten av bo kvar i sin lägenhet och kronofogdemyndigheten kan genom vräkning verkställa beslutet. De formella förutsättningarna skiljer sig emellertid åt på väsentliga punkter. Här skall uppmärksammas de två vanligaste skälen bakom uppsägning, nämligen betalningsförsummelse och störande i boendet.

12.2.1 Dröjsmål med att betala hyran

Bestämmelserna i hyreslagen om förverkande av hyresrätten till lägenheten på grund av dröjsmål med betalningen av hyran ändrades den 1 juli 1993. Förändringen innebar att förverkandefristen förlängdes från två dagar till en vecka. Huvudregeln i 42 § första stycket 1, är att hyresrätten är förverkad och hyresvärden kan säga upp avtalet i förtid om hyresgästen dröjer med att betala hyran mer än en vecka efter förfallodagen.1 Som en grundläggande civilrättslig princip för att häva avtalet gäller att kontraktsbrottet är väsentligt, vilket också framgår av 42 § femte stycket. Om hyresgästen betalar sin skuld innan hyresvärden formellt säger upp avtalet får han dock bo kvar i bostadslägenheten (43 § första stycket). I sistnämnda fall förverkas hyresrätten även utan en rättelseanmaning (42 § fjärde stycket).

Efter att hyresavtalet har förverkats har hyresvärden möjlighet att säga upp hyresavtalet i förtid. I samband med uppsägningen måste hyresvärden delge hyresgästen en skriftlig underrättelse om att han genom att betala hyran inom tre veckor återvinner hyresrätten. Samtidigt måste hyresvärden skicka socialnämnden2 ett

1 Vissa undantag finns från denna regel, men är av mindre intresse i detta sammanhang. 2 Underrättelsen behöver enbart adresseras, i rekommenderad försändelse, till kommunens socialnämnd, alldeles oberoende av om kommunens nämndorganisation ser annorlunda ut. Detta kan innebära att underrättelsen blir försenad innan den når till exempel stadsdelsnämnd eller motsvarande.

SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten

165

meddelande om uppsägningen och anledningen till denna (44 § första stycket 1).

Hyresgästen kan också ”återvinna” hyresrätten om socialnämnden inom återvinningsfristen skriftligen meddelar hyresvärden att den åtar sig betalningsansvaret för hyran, men även efter fristen kan hyresgästen göra detta om vederbörande på grund av sjukdom eller liknande oförutsedd händelse har varit förhindrad att betala hyran under återvinningsfristen (44 § fjärde stycket 1–2). Enligt Holmqvist (2000) är innebörden av punkten 1 något oklar. ”Det torde vara uppenbart”, konstaterar han, ”att värden vid utebliven betalning avseende viss åtagen hyra kan föra talan mot endera socialnämnd eller hyresgäst alternativt båda”. Det är enbart åtagandet från socialnämnden som måste ske före fristens utgång, inte betalningen i sig.

Om hyresgästen motsätter sig att hyresavtalet sägs upp i förtid förs talan om avhysning vid antingen tingsrätt eller kronofogdemyndighet enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Den summariska processen innebär att hyresvärden hos kronofogdemyndigheten antingen kan ansöka om betalningsföreläggande och yrka både att få ut obetald hyra och avhysning, eller ansöka om vanlig handräckning och yrka avhysning. Men hyresvärden kan också välja att genom stämning vid tingsrätten yrka att hyresgästen avhyses på grund av att hyresrätten är förverkad. Vare sig kronofogdemyndighet eller allmän domstol gör en skälighetsprövning, dvs. prövar hyresgästens intresse av att bo kvar visavi hyresvärdens intresse av avhysning. Om det konstateras att hyresavtalet är förverkat utan att ha återvunnits m.m., bifalles regelmässigt hyresvärdens ansökan om avhysning.

Förverkandetalan kan också komma att avgöras av hyresnämnden om hyresvärden väljer att säga upp hyresavtalet till hyrestidens utgång och därvid göra gällande att hyresrätten är förverkad. Förverkandetalan prövas i sådana fall inom ramen för en förlängningstvist enligt 46 § första stycket 1. Hyreslagens bestämmelser om bostadshyresgästens besittningsskydd är därmed tillämpliga (46 §).

Dröjsmål med betalningen kan leda till att hyresvärden säger upp hyresgästen till hyrestidens utgång även om hyresrätten inte är förverkad; se 46 § första stycket 2 (”…i annat fall åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet skäligen icke bör förlängas”). Ärendet handläggs då som en förlängningstvist av hyresnämnden som kan göra en allsidig skälighetsprövning. Uppsägningstiderna i

Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95

166

4 § är i sådana fall tillämpliga, och innebär vanligen att hyresavtalet skall sägas upp minst tre månader i förväg. Detta kan bli aktuellt när det rör sig om en hyresgäst som trots påpekanden vid upprepade tillfällen inte har betalt hyran i tid. Upprepade försenade hyresbetalningar medför i regel att besittningsskyddet bryts (RBD 8:90), under förutsättning att hyresvärden aktivt har reagerat genom att skicka betalningspåminnelser och varningar till hyresgästen om att hyresavtalet riskerar att sägas upp. Till skillnad från vad som gäller i en förverkandetvist behöver hyresvärden inte skicka ett meddelande till socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt 46 § första stycket 2.

12.2.2 Störningar i boendet

Hyreslagens bestämmelser om störningar i boendet skärptes betydligt genom en lagändring den 1 juli 1993 (prop. 1992/93:115, bet. 1992/93:BoU24, rskr. 1992/93:350) med det uttalade syftet att påskynda möjligheten att avhysa vad som uppfattas vara störande grannar. För att understryka vikten av en snabb hantering i ärenden som rör ”störande grannar” infördes det samtidigt – efter förslag från 1989 års Hyreslagskommitté – en bestämmelse i hyreslagen enligt vilken ”hyrestvister som rör störningar i boendet skall handläggas särskilt skyndsamt” (72 §). Lagregeln torde vara unik. Enligt 26 § lag (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH) skall nämligen alla ärenden handläggas skyndsamt, men störningar i boendet skall med andra ord ”handläggas särskilt skyndsamt”.

I propositionen uttalade statsrådet, att det är ”helt oacceptabelt att boende under relativt lång tid utsätts för påfrestande störningar som rent av kan innebära sanitär olägenhet”, och ansåg därför ”att frågor om störningar i boendet bör få en mer framträdande plats i hyreslagen” (s. 19). I 25 § infördes ett nytt avsnitt där det regleras om störningar som kan vara skadliga för de boendes hälsa eller avsevärt försämra deras boendemiljö. Dessa två rekvisit kan tillsammans eller vart och ett för sig vara tillämpligt för att bedöma om det, i lagens mening, anses föreligga en oacceptabel störning (Holmqvist 2000).

Men samtidigt är det inte alla störningar som samhället finner oacceptabla och som leder till att den ”störande grannen” vräks. I förarbetena gör statsrådet nämligen en åtskillnad mellan å ena sidan

SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten

167

störningar ”som måste accepteras” och å andra sidan störningar som bör föranleda avhysning:

När man bedömer vilka störningar som måste accepteras får man söka stöd i den allmänna uppfattningen om vilka störningar den som bor i ett flerfamiljshus skall behöva tåla. Någon särskild hänsyn till människor som är känsligare än normalt kan följaktligen inte tas (s. 31).

Socialt acceptabla respektive icke-acceptabla störningar i boendet är således i första hand en fråga om vilka normer som vid en viss given tidpunkt är dominerande i samhället. Lagändringen 1993 skall därför ses mot denna bakgrund. I början av 1980-talet skärpte framför allt allmännyttiga bostadsföretag sina krav på både potentiella och befintliga hyresgäster, bland annat till följd av det dåliga rykte som allmännyttan fått genom en mediedebatt om ”tomma lägenheter”, ”bostadsområden i kris”, ”koncentration av problemhushåll till allmännyttan”, etc. (Sahlin 1996). I Stockholms stad tog dåvarande fastighetsborgarrådet initiativ till handlingsprogrammet Störande grannar (1985) för att ”komma till rätta med störningar i boendet”. Ett krav var att hyreslagen skulle ändras så att det skulle bli lättare att avhysa denna kategori av hyresgäster. Störande hyresgäster borde enligt handlingsprogrammet vräkas och i stället erhålla ”alternativa boendeformer” med socialtjänsten som huvudman. Programmet fick t.o.m. ett så pass starkt genomslag att det i princip låg till grund för 1989 års Hyreslagskommitténs argumentering och analys av störningar i boendet och senare även regeringens proposition 1992/93:115.

I propositionen som föregick 1993 års lagändring definieras två situationer som kan föranleda att hyresgästen förverkar sin hyresrätt ”med omedelbar verkan”: N I det ena fallet handlar det om en hyresgäst som gjort sig skyl-

dig till ”allvarlig brottslighet som har samband med boendet, exempelvis mordbrand /---/”. N I det andra fallet rör det sig om ”störningar som kan betecknas

som outhärdliga för de närboende. Framför allt gäller det särskilt omfattande störningar. Sådana förekommer ibland när en hyresgäst inte klarar av ett eget boende. Det kan vara fråga om kvalificerat drogmissbruk eller psykisk sjukdom eller liknande problem” (prop. 1992/93:115 s. 21). Bostadsutskottet underströk för sin del att det saknade betydelse vilka orsakerna är till

Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95

168

de uppkomna störningarna, exempelvis psykisk sjukdom och allvarlig psykisk störning (bet. 1992/93:BoU24, s. 12).

Denna situation ansågs vara så pass allvarlig, eller ”outhärdlig” för att citera statsrådets benämning, att ”starka skäl talar för att hyresvärden genast bör få säga upp hyresavtalet att upphöra omedelbart, dvs. utan föregående varningsbrev eller underrättelse till socialnämnden” (s. 21). Bestämmelse med denna innebörd inarbetades därför i 25 § tredje stycket när det gäller ”särskilt allvarliga störningar”. I dessa fall har alltså hyresvärden rätt att säga upp avtalet utan att ge hyresgästen tillsägelse eller underrätta socialnämnden.3Det enda som krävs är att socialnämnden får en kopia av uppsägningen, men detta är å andra sidan inte en förutsättning för förverkandet (Holmqvist 2000, s. 274).

Vid övriga fall av störningar skall hyresvärden skicka en underrättelse till socialnämnden samtidigt som värden uppmanar den störande hyresgästen att upphöra med störningarna (25 § andra stycket). Underrättelsen till socialnämnden är här ett formkrav och en förutsättning för att hyresrätten skall anses vara förverkad. I sistnämnda fall av störningar ”bör normalt [en hyresgäst] kunna avhysas bara om störningarna fortsätter efter underrättelsen” (prop. 1992/93:115, s. 20). Om rättelse inte sker genast – dock senast innan hyresvärden säger upp avtalet – är hyresrätten förverkad (43 § första stycket 1).

12.3 Överväganden och förslag

12.3.1 Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden

Många ledande jurister har hävdat att hävning (dvs. förverkandeinstitutet) inte är rimligt som en förstahandspåföljd i ett kontraktsförhållande som avser bostadslägenheten, eftersom avhysning ofta är ”den kännbaraste civilrättsliga påföljd som kan hota en privatperson”, som professorn och förutvarande justitierådet Bertil Bengtsson framhåller i sitt verk Hävningsrätt och uppsägningsrätt vid kontraktsbrott (1967).4 ”Disproportionen mellan kontraktsbrottet och flyttningspåföljden är alltför stor”, anser professor

3 Kopia av uppsägningen skall dock skickas till socialnämnden. 4 Citatet återgivet i Christensen (1994), s. 162.

SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten

169

Anna Christensen (1994). Mot bakgrund av att frågan om avhysning i hög grad har ett direkt samband med möjligheten att förebygga uppkomsten av hemlöshet, finns det anledning att inledningsvis uppmärksamma detta förhållande.

Som framgått av tidigare redovisning behandlas frågor som rör förverkande av hyresrätten respektive uppsägning av hyresavtalet vid hyrestidens slut till följd av betalningsdröjsmål och störningar i boendet, av olika myndigheter och utifrån olika utgångspunkter. Det är inte orimligt att exempelvis anta, att en allmän domstol i sin formella prövning av kontraktsbrottet kommer till en strängare slutsats än hyresnämnden som även har att väga in parternas, hyresgästens och hyresvärdens, intressen. Professorerna Bertil Bengtsson och Anders Victorin gör i detta sammanhang följande reflektion i sin bok Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom (2000):

Att märka är att billighetshänsyn spelar en viss roll vid tillämpningen av reglerna om besittningsskydd. Därför kan alltför hårda påföljder undvikas. I fråga om uppsägning på grund av hyresrättens förverkande har domstolarna traditionellt inte anlagt något sådant betraktelsesätt. När de bedömer om ett kontraktsbrott, till exempel dröjsmål med hyran eller vanvård, är väsentligt, har man oftast sett frågan ur hyresvärdens perspektiv utan att ta hänsyn till om det kan synas orimligt strängt att hyresgästen skulle få lämna lägenheten på grund av det inträffade kontraktsbrottet, som kanske är ganska ursäktligt (s. 190).

Förfarandet vid exempelvis betalningsförsummelse skiljer sig åt beroende på om det rör sig om förverkande av hyresrätten eller om det rör sig om uppsägning av avtalet till hyrestidens slut utan att förverkande görs gällande. I det ena fallet sker enbart en strikt prövning utifrån att det har skett ett allvarligt kontraktsbrott, medan det i andra fallet sker en avvägning mellan partsintressena. Mot bakgrund av att flertalet ärenden drivs som förverkande av hyresrätten, innebär detta att hyresgästens position är ytterst svag. ”Utrymmet för domstolen att ta sociala hänsyn är begränsat”, som professor Anna Christensen påpekar i Hemrätt i hyreshuset (1994). Olikheterna i hanteringen har uppmärksammats och kritiserats av ledande jurister, men också av Hyresgästernas Riksförbund. Bengtsson och Victorin (2000) framhåller följande:

Det är väl inte omöjligt att ett mera ”socialt” betraktelsesätt kommer att göra sig gällande när man prövar också förverkandefallen. Också där borde man kunna ta större hänsyn till totalbilden av hyresgästens

Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95

170

förhållanden, inte bara till om ett enskilt kontraktsbrott kan synas betydande. Ett sådant sätt att resonera skulle i varje fall stämma bäst med den inriktning som den nuvarande hyreslagstiftningen fått i andra avseenden. I HD:s praxis har dock sällan framträtt synpunkter av detta slag. Särskilt har de hårda reglerna om dröjsmål med hyran kritiserats. Av det skälet har nya regler om dröjsmål med hyran förts in i 12:42 och 12:44 JB, dock utan att man därigenom tycks ge något ökat utrymme för en skälighetsbedömning (s. 190).

1989 års Hyreslagskommitté (dir. 1989:44) utredde bland annat denna frågeställning och föreslog i sitt delbetänkande Ny hyreslag (SOU 1991:86) att den rättsliga prövningen av avhysningsfrågan enbart skulle ske vid hyresnämnden. Enligt den bedömning som Hyreslagskommittén gjorde skulle den föreslagna ordningen medföra ”att avhysningar i viss utsträckning kan undvikas” (s. 94). ”Det kan nämligen förutses”, betonade kommittén, ”att parterna vid hyresnämnden genom medlingen i vissa fall kan komma överens om lösningar som innebär att hyresgästen får bo kvar.” Hyreslagskommittén sammanfattade med att påpeka, att en prövning inför hyresnämnden också har den fördelen att frågor om hyresförhållandets upplösning på grund av betalningsförsummelser kommer att handläggas vid samma myndighet. Kommitténs förslag i denna del blev emellertid aldrig föremål för ett regeringsförslag.

Frågan har också prövats av 1995 års Hyreslagstiftningsutredning (dir. 1995:55) som i sitt slutbetänkande Översyn av förvärvslagen och hyreslagen. Borgen och pant (SOU 1996:148) inte ansåg att det förelåg något behov av att väga in skälighetsaspekter vid förverkande med hänvisning till de förlängda tidsfristerna och de utökade möjligheterna att återvinna hyresrätten.

Kommittén för hemlösa anser emellertid i likhet med 1989 års Hyreslagskommitté, att det är väsentligt att skapa ett mer enhetligt system i ärenden som gäller avhysning till följd av dröjsmål med hyresbetalningen och störningar i boendet. Oavsett om frågan gäller förverkande av hyresrätten eller uppsägning vid hyrestidens slut, är det väsentligt att det sker en allsidig skälighetsavvägning mellan å ena sidan hyresgästens och å andra sidans hyresvärdens intressen, eftersom denna prövning ligger i linje med den sociala hyreslagstiftningens inriktning i övrigt. Hyresnämnden i Stockholm belyser konsekvenserna av nuvarande ordning i sitt remissyttrande över betänkandet Hyresgästinflytande vid ombyggnad. Besitt-

SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten

171

ningsskydd vid lokalhyra. Andra hyresrättsliga frågor (SOU 2000:76):

Som systemet nu är utformat kan till exempel en enstaka hyresförsummelse leda till förverkande, medan bestämmelsen i 12 kap. 46 § 2 jordabalken förutsätter åtskilligt mer för att hyresavtalet skall upplösas. När det gäller störningar och andra åsidosättanden av hyresavtalet borde vidare bedömningarna grundas på enhetliga bestämmelser och inte vara beroende av om hyresvärden måhända anser att det går snabbare vid hyresnämnden att ”bli av med” en hyresgäst än vid tingsrätten.5

Kommittén för hemlösa föreslår därför att ärenden om avhysning på grund av betalningsförsummelse och störningar i boendet överförs från tingsrätterna till hyresnämnderna. Samtidigt föreslås det att hyreslagen kompletteras med en bestämmelse enligt vilken hyresnämnden även i förverkandefallen har möjlighet att kunna göra en skälighetsprövning. Det senare är idag inte möjligt med hänvisning till att Bostadsdomstolen har i RBD 40:81 uttalat, att om hyresrätten är förverkad finns inte utrymme för att beakta personliga omständigheter. Förverkandereglerna sätter alltså genom punkten 1 i 46 § en gräns för besittningsskyddet också i en förlängningstvist (Christensen 1994, s. 154–55).

12.3.2 Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist

I den dåvarande regeringens proposition 1992/93:115 föreslogs en utökad förverkandefrist från två dagar till en vecka med motiveringen att ”reglerna kan göras generösare mot hyresgästen genom att man något förlänger förverkandefristen i hyreslagen” (s. 16). Återvinningsfristen ansåg dock inte det föredragande statsrådet att det fanns skäl att utöka, eftersom hon för sin del ansåg ”att den redan i dag är så pass lång att socialnämnderna får rimlig tid på sig att agera i syfte att hjälpa hyresgästen att behålla sin bostad och ta sig ur den uppkomna situationen” (s. 16).6 Efter förslag från Bostadsutskottet utökades dock fristen till tre veckor (bet.

5 Remissyttrande 2001-01-12 av Hyresnämnden i Stockholm. 6 Förverkande- och återvinningsfristerna var före 1993 års ändringar i hyreslagen uttryckta i antal vardagar. Förverkandefristen utgjordes av två vardagar, och denna respit hade fram till 1993 varit oförändrad sedan 1907 års nyttjanderättslag. Återvinningsfristen uppgick till tolv vardagar, men eftersom förverkandefristen kom att bestämmas till en vecka ansåg föredragande statsrådet att återvinningsfristen skulle bestämmas till två veckor, vilket inte innebar en utökning av fristens längd (prop. 1992/93:115 s. 16).

Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95

172

1992/93:BoU24), dvs. i enlighet med Hyreslagskommitténs förslag i betänkandet Ny hyreslag (SOU 1991:86). Den utsträckta tiden motiverade utskottet med att hyresgästen därmed skulle hinna få ytterligare en månadslön och socialnämnden skulle få tillräckligt med tid att hinna kontakta hyresgästen. Detta blev också riksdagens beslut.

Frågan om eventuell förlängning av återvinningsfristen utreddes också av 1995 års Hyreslagstiftningsutredning (dir. 1995:55). Den dåvarande kommittén genomförde en enkätundersökning till lokala hyresgästföreningar, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar, hyresnämnder, kronofogdemyndigheter, tingsrätter och socialnämnder. Resultatet har översiktligt och summariskt redovisats i slutbetänkandet SOU 1996:148, men det är samtidigt svårt att värdera eftersom svarsfrekvensen inte har redovisats – vare sig totalt eller per svarskategori – och inte heller om resultatet skiljer sig mellan de olika kategorierna av respondenter. I sitt slutbetänkande konstaterar utredningen bland annat följande:

På frågan, om de förlängda fristerna i 42 och 44 §§ hyreslagen (från två respektive tolv vardagar till en respektive tre veckor) har haft någon betydelse för antalet avhysningar, svarar en stor majoritet att de antingen inte har någon uppfattning eller att den har haft liten eller ingen betydelse. De som har svarat nej menar att en förlängning av fristerna inte har någon betydelse när hyresgästen ändå inte kan betala och att en ytterligare förlängning skulle orsaka större förluster för hyresvärdarna och större hyresskulder för hyresgästerna. Flera kronofogdemyndigheter har påpekat att hyresskulden vid avhysning i allmänhet avser mer än en månadshyra.7

De som har svarat ja menar att förlängningen av fristerna har haft betydelse på så sätt att den har gett hyresgästerna och socialförvaltningarna extra tid att agera. Några menar att fristerna trots förlängningen ändå är för korta.

I prop. 1997/98:46 gjorde regeringen bedömningen att en förlängning av återvinningsfristen med ytterligare en vecka ”inte annat än undantagsvis” skulle få någon effekt i de fall som idag leder till avhysning. Vidare framhöll departementschefen:

Vid de allra flesta avhysningar har hyresgästen inte endast en månads hyresskuld utan flera månaders skulder. Flertalet hyresgäster som blir avhysta har därför inte alls några praktiska möjligheter att betala hyresskulden. För dem är återvinningsfristens längd utan betydelse. En

SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten

173

förlängning av avhysningsförfarandet, exempelvis genom en längre återvinningsfrist, kan för sådana hyresgäster förväntas medföra endast att hyresskulden ökar ytterligare, något som inte löser deras problem (prop. 1997/98:46, s. 30).

Även om flertalet avhysningar är föranledda av ackumulerade hyresskulder (se exempelvis Flygheds och Stenbergs undersökning i Stockholms län; Vräkt i laga ordning, 1993) är det likväl ett betydande antal människor som inte uppvisar detta mönster. Kommittén för hemlösas aktgenomgång i Västerås stad bekräftar denna bild. Kommittén för hemlösa delar inte uppfattningen att en förlängning med ytterligare en vecka enbart ”inte annat än undantagsvis” skulle ha en effekt i de ärenden som idag går till avhysning. Återvinningsfristens längd är trots allt inte ovidkommande för vare sig den enskilde hyresgästen eller socialtjänsten. Nuvarande frist är inte så sällan för snävt tilltagen för att socialtjänsten skall hinna med att utreda och besluta i ärendet, eftersom bistånd enligt socialtjänstlagen 6 § vid fall av ackumulerade skulder ofta inte fattas på tjänstemannanivå utan av socialnämnden eller dess arbetsutskott. Kommitténs bedömning skiljer sig alltså i detta avseende från 1995 års Hyreslagstiftningsutredning som konkluderade utifrån en genomförd enkätundersökning till bland annat socialnämnderna, att ”av svaren /---/ torde kunna utläsas att återvinningsfristen är tillräckligt lång för att socialnämnderna skall hinna agera”.8 Viktigt att påpeka i detta sammanhang är emellertid, vilket inte redovisades av Hyreslagstiftningsutredningen i dess slutbetänkande SOU 1996:148, att undersökningen till sin omfattning var ytterst begränsad och inskränkte sig till sex orter samtidigt som inte alla tillfrågade socialnämnder och bostadsföretag besvarade enkäten.9

Effekten av en förlängning av återvinningsfristen med ytterligare en vecka kan inte prognostiseras med en vetenskaplig exakthet. Kommitténs undersökning av socialtjänstens uppfattning i ett urval av landets storstäder ger dock vid handen, att en förlängd återvinningsfrist skulle ha en faktisk inverkan på socialtjänstens möjligheter att åta sig betalningsansvaret och därmed återvinna förverkad

8SOU 1996:148, s. 119. 9 Enkätundersökningen omfattade hyresnämnder, tingsrätter, kronofogdemyndigheter, socialnämnder, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar och hyresgästföreningar på sex orter i landet (Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Örebro). Från socialnämnderna inkom svar endast från Malmö, Sundsvall, fyra stadsdelsnämnder i Göteborg samt Jönköping. Vidare har endast fyra bostadsföretag besvarat enkäten. Se vidare Hyreslagstiftningsutredningens PM 22 (1995-06-07). Materialet finns deponerat i Riksarkivet.

Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95

174

hyresrätt. Vid tidpunkten för den undersökning som 1995 års Hyreslagstiftningsutredning gjorde var det inte ”särskilt vanligt” att socialnämnden gick in och tog på sig betalningsansvaret för hyran, vilket naturligtvis kan bero på just det förhållandet att fristen är för snävt tilltagen med hänsyn till beslutsordningen hos flertalet av landets socialnämnder.

Kommittén för hemlösa föreslår därför att återvinningsfristen enligt 44 § utökas till fyra veckor.

12.3.3 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång

Till skillnad från vad som gäller för förverkande behöver, som redovisats ovan, hyresvärden vid uppsägning till hyrestidens utgång på grund av betalningsdröjsmål och störningar i boendet som prövas enligt 46 § första stycket 2, vare sig skicka en underrättelse till socialnämnden eller rättelseanmaning till hyresgästen. Hyreslagstiftningsutredningen (dir. 1995:55) hade enligt sina direktiv bland annat till uppgift att överväga om underrättelse från hyresvärden till socialnämnden även borde skickas i denna typ av ärende, eftersom Hyresgästernas Riksförbund i en skrivelse till Justitiedepartementet hade framfört såsom sin uppfattning, att oavsett på vilket sätt hyresvärden går till väga för att försöka få ett hyresavtal att upphöra torde det finnas behov av insatser från socialnämndens sida. Hyreslagstiftningsutredningen kom i sitt slutbetänkande SOU 1996:148 fram till att ”behovet av underrättelse till socialnämnden /---/ framstår /---/ ur den uppsagda hyresgästens synvinkel som betydligt mindre än motsvarande behov när en uppsägning sker i förtid”.10 Anledningen till detta ställningstagande var att hyresgästen ansågs ha betydligt bättre möjligheter att under den tid som löpte fram dess hyresavtalet upphörde, ”vidta erforderliga åtgärder” såsom att själv försöka ordna en ny bostad eller själv kontakta de sociala myndigheterna. Ytterligare ett skäl som Hyreslagstiftningsutredningen anförde var ”att socialnämndernas resurser redan i dag torde vara otillräckliga för att hjälpa de hyresgäster som de får underrättelse om enligt gällande bestämmelser” (s. 130).

SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten

175

I prop. 1997/98:46 påminde regeringen att det vid sedvanlig uppsägning av hyresavtalet inte finns någon formell möjlighet att vidta rättelse för att undgå att besittningsskyddet bryts. Departementschefen framhöll följande (s. 31):

En underrättelseskyldighet för hyresvärden skulle visserligen göra det möjligt för socialnämnden att agera också i sådana fall då hyresgästen inte själv tar kontakt med nämnden. Den praktiska betydelsen av detta torde emellertid vara begränsad och inte stå i proportion till den administrativa omgång underrättelseskyldigheten skulle innebära för hyresvärden. Det kan tilläggas att om ärendet sedermera går till avhysning, kronofogdemyndigheten alltid underrättar socialnämnden innan avhysningen verkställs (se 16 kap. 2 § utsökningsförordningen [1981:981]).

Som Kommittén för hemlösa har påpekat ovan behöver hyresvärden före en uppsägning som prövas enligt 46 § första stycket 2, inte underrätta socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt nämnda lagrum. Kommittén anser att hyresgästen, på samma sätt som i förverkandefallen, skall kunna vidta rättelse inom tre veckor och därmed undgå uppsägning av hyresavtalet. Uppsägningen skall föregås av en skriftlig anmodan att vidta rättelse. Vidare bör socialnämnden skriftligen underrättas om uppsägningen. Genom dessa lagändringar öppnas det upp en möjlighet för hyresgästen att vidta en rättelse och för socialtjänsten att ge stöd, och därmed behålla bostadslägenheten.

12.3.4 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”

Vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet” har hyresvärden rätt att säga upp avtalet till omedelbart upphörande, utan att ge hyresgästen en tillsägelse och rättelseanmaning eller underrätta socialnämnden (25 § tredje stycket).11 Det räcker att hyresvärden skickar en kopia av uppsägningen till socialnämnden, men detta är samtidigt inte ett formkrav varför den inte blir ogiltig enbart av det skälet att hyresvärden underlåter att skicka en kopia till nämnden.

11 Det finns möjlighet för hyresvärden att i stället säga upp hyresgästen med iakttagande av vanlig uppsägningstid (46 § första stycket 1).

Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95

176

Kommittén för hemlösa finner utformningen av denna lagbestämmelse anmärkningsvärd.12 Människor som enligt lagens förarbeten har gjort sig skyldiga till denna typ av grava störningar i boendet är tveklöst i stort behov av insatser från socialtjänstens sida. Störningarna kan vara ett utslag av allvarliga missförhållanden i familjen, eller vittna om allvarligt sjukdomstillstånd. Det kan också bero på brottslighet som har samband med boendet.

Men i stället för att skyndsamt underrätta socialtjänsten i syfte att se till att hyresgästen erhåller adekvata stöd- eller behandlingsinsatser och därmed ges en möjlighet att ha kvar sin bostad, lämnas de mest utsatta hyresgästerna utan socialt skyddsnät. I prop. 1992/93:115 anges för övrigt endast ett exempel på när en hyresgäst ”inte klarar av ett eget boende” till följd av sitt störande beteende, nämligen när det är frågan om ”kvalificerat drogmissbruk eller psykisk sjukdom eller liknande problem” (s. 21). I stället för att till varje pris se till att dessa människor avhyses, måste målsättningen från socialtjänstens och andra myndigheters sida vara att erbjuda de hjälpinsatser som behövs i en akut krissituation i syfte att den enskilde skall kunna bo kvar i sin bostad.

Vid brottslighet som har samband med boendet borde det i ett första skede vara tillfyllest att det brottsliga förfarandet avbryts genom polisanmälan. Även brottsligheten, exempelvis mordbrand, kan bero på allvarlig psykisk störning som kräver en omedelbar behandlingsinsats.

Det kan tyckas att den nuvarande lagbestämmelsen är ett obyråkratiskt och smidigt sätt för hyresvärden att bli av med hyresgäster som gjort sig skyldiga till ”särskilt allvarliga störningar i boendet”, men i själva verket kan processen utvecklas till det motsatta. Bengtsson och Victorin (2000) betecknar förfarandet närmast som ”riskfyllt” även för hyresvärden:

Även om störningarna varit allvarliga kanske de inte når upp till den nivå som lagen kräver, och uppsägningen kan då förklaras ogiltig. En annan konsekvens kan naturligtvis vara att det tar ännu längre tid innan störningarna upphör, eftersom förfarandet måste göras om (s. 208).

Från både hyresgästens och hyresvärdens utgångspunkt är det därför, enligt Kommittén för hemlösa, av största vikt att nuvarande undantagsregler i 25 § tredje stycket utmönstras, och att fall av

12 En principiell kritik har också framförts av professor Anna Christensen i Hemrätt i

hyreshuset (1994) s. 166 ff.

SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten

177

”särskilt allvarliga störningar i boendet” hanteras på samma sätt som störningar i boendet i övrigt, dvs. hyresvärden översänder en rättelseanmaning till hyresgästen och underrättar socialnämnden om att det förekommer störningar i boendet.

179

13 Frivilligorganisationerna och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Kommittén anser att det är viktigt att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor om hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.

13.1 Frivilligt socialt arbete

I Socialtjänstkommitténs rapport Frivilligt socialt arbete (SOU 1993:82) utgår man från en ganska vid tolkning när man diskuterar begreppet frivillig organisation. En sådan organisation kännetecknas av att den1N har bildats utifrån gemensamma idéer eller intressen, N har en viss offentlig karaktär och någon slags organisatorisk

form, N kan bildas och upplösas utan beslut från myndighet, N bygger på frivillig anslutning och ett personligt medlemskap i

någon form, samt N inte syftar till privat ekonomisk vinst.

Organisationerna är frivilliga genom att de, utan uppmaning från myndighet, engagerar sig praktiskt i olika sociala samhällsområden. De är också frivilliga eftersom de medlemmar som vänder sig till dessa organisationer väljer att delta i de verksamheter som organisationen anordnar. En tredje dimension av frivilligheten inryms i

Frivilligorganisationerna och hemlösheten SOU 2001:95

180

det förhållandet att organisationerna delvis är öppna för ideellt (oavlönat) och frivilligt arbete.

Forskarna Eva Jeppsson Grassman och Lars Svedberg har delat in sociala frivilliga organisationer i två huvudgrupper: organisationer som baseras på egenorganisering och självhjälp, samt organisationer vars uppgift är att organisera verksamheter och utföra insatser åt andra.2 Organisationer som arbetar för hemlösa i sina verksamheter tillhör den grupp som utför insatser åt andra och som i sin verksamhet arbetar med stöd/bistånd, behandling och omsorg.

I förhållande till andra länder är den socialt inriktade frivilligsektorn relativt liten i Sverige. Om man enbart tar hänsyn till den andel av frivilligsektorn som driver verksamheter inom välfärdsstatens kärnområden (utbildning, vård och social omsorg) uppgår denna andel i Sverige endast till 27 % jämfört med 57 % i Storbritannien och 84 % i USA.3 Detta beror på att den generella välfärdsnivån i Sverige är betydligt högre jämfört med dessa båda länder, varför utrymmet för och behovet av frivilligt socialt arbete är betydligt större i dessa länder.

13.2 Frivilligorganisationernas roll

Organisationer som är praktiskt aktiva i hemlöshetsarbetet och som till exempel driver särskilda boendeenheter, har egna uppsökarteam och/eller är huvudmän för vård och behandling, har ofta en nära ekonomisk och organisatorisk relation till de sociala myndigheterna. Det är inte ovanligt att dessa organisationer arbetar utifrån konkreta uppdrag från kommunala myndigheter och ersätts för utförda och specificerade arbetsuppgifter.

Frivilligheten är, vid sådana uppdragskonstruktioner, givetvis något begränsad. Det finns dock ett stort värde i att medborgarna fritt kan vända sig till dessa organisationers verksamheter. Socialstyrelsen har till exempel visat att ett icke oansenligt antal hemlösa är kända enbart hos frivilligorganisationerna och således inte är aktuella hos de sociala myndigheterna (i Socialstyrelsens kartläggning 1993 hade 12 % av alla hemlösa enbart kontakt med dessa organisationer). Ett stort antal utsatta människor vänder sig uppenbarligen hellre till de mer öppna organisationerna än till myndigheterna, vilket också riksdagens socialutskott starkt betonade i ett

2 Ref. av Nordfeldt (1999), s. 81. 3 Nordfeldt (1999), s. 80.

SOU 2001:95 Frivillorganisationerna och hemlösheten

181

av sina betänkanden vid 1997/98 års riksmöte: ”…deras insatser är ett utmärkt komplement till socialtjänstens insatser. Utskottet anser att socialtjänsten måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hemlösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte vill ta kontakt med socialtjänsten”. 4

Frivilligorganisationernas roll som organisatör av och katalysator för socialt engagemang för hemlösa och utsatta människor är därför viktig. Organisationerna fyller upp det avstånd som annars lätt uppstår mellan den enskilda människan och myndigheterna. För den enskilde hemlöse är detta av stor betydelse vid många tillfällen, likväl som frivilligorganisationerna erbjuder en möjlighet för enskilda människor i stort att finna vägar för ett engagemang som annars kan ha svårt att kanaliseras.

De frivilliga organisationerna bidrar ofta aktivt till en socialpolitisk opinionsbildning utifrån hemlösas perspektiv. Härigenom förebyggs att avståndet mellan skilda människors livsvillkor blir så stort att själva samhällstanken undergrävs. Dessa insatser är av stor vikt eftersom ett effektivt arbete mot hemlöshet förutsätter att medborgarna i allmänhet uppfattar hemlöshetsproblemet som en till stora delar gemensam angelägenhet och inte enbart ser hemlösheten som privata problem och/eller som uppgifter för skilda socialmedicinska experter. Många frivilligorganisationer fungerar som intressebevakare för människor på livets skuggsida och kan sålunda förstärka rösterna från människor som annars ofta har svårt att hävda sig i konkurrensen om den politiska uppmärksamheten.

Kommittén för hemlösa finner det angeläget att även andra nätverk och rörelser än de traditionella frivilligorganisationerna hittar vägar till praktiska insatser för och med hemlösa människor. Fackliga organisationer, invandrarföreningar, miljögrupper, kvinnoorganisationer, idrottsföreningar och studentorganisationer är exempel på sådana sammanslutningar där ett ökat engagemang i hemlöshetsfrågor skulle kunna ha stort värde såväl för enskilda hemlösa som för samhällstanken i stort.

Kulturgeografen Marie Nordfeldt gör i sin avhandling Hemlöshet i Välfärdsstaden (1999) intressanta jämförelser mellan Göteborgs Kyrkliga Stadsmission och Stadsmissionen i Stockholm. Detta resonemang är även intressant ur principiell synvinkel. Hon pekar på att medan Stadsmissionen i Göteborg i hög grad är integrerad i de

4 Socialutskottets betänkande 1997/98:SoU17, s. 20.

Frivilligorganisationerna och hemlösheten SOU 2001:95

182

sociala myndigheternas insatser, så har Stadsmissionen i Stockholm valt en mer nischad och möjligtvis mer självständig verksamhetsform. En av Nordfeldts slutsatser är att en nära integration kan ge de frivilliga organisationerna möjligheter att påverka den kommunala politiken, samtidigt som en alltför nära allians mellan den frivilliga och den offentliga sektorn kan leda till att de frivilliga organisationerna förlorar sin traditionella, opinionsbildande roll. ”Man riskerar också att förlora sin avantgardistiska roll – det vill säga möjligheterna att identifiera nya problemområden och starta nya verksamheter – om man i alltför hög grad anpassar sig till den kommunala förvaltningens efterfrågan”, sammanfattar Nordfeldt i sin avhandling.5

Det finns skäl att påpeka att redan Socialtjänstkommittén fann anledning att i sitt huvudbetänkande betona, att ”socialtjänstens stöd till utomstående organisationer får inte medverka till att styra de frivilliga organisationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet”.6 Socialtjänstkommittén varnade för en utveckling som man redan i mitten av 1990-talet kunde se ”vissa tecken på”, nämligen ”att kommunerna utvecklar strategier för att få mer ’valuta för pengarna’. Denna utveckling ger oss anledning att på nytt slå vakt om ett rikt och oberoende föreningsliv. Om socialtjänsten av en eller annan anledning vill ställa ensidiga villkor för hur en prestation skall utföras ligger det enligt vår mening närmast till hands att välja entreprenadformen i stället för bidrag” (s. 386). Enligt en undersökning av forskarna Tommy Lundström och Filip Wijkström har kommunerna blivit allt mer målinriktade och vill bara ge stöd för speciella syften; benägenheten att ge generellt stöd har minskat och tendensen är att ge ett mer prestationsrelaterat stöd.7

Denna utveckling föranleder forskaren Staffan Johansson vid CEFOS, Göteborgs universitet, att fråga sig om de ideella organisationerna är ”självständiga rörelser eller kommunala underleverantörer”.8 Hans undersökning baseras på ett antal frivilligorganisationer i Göteborg. Utvecklingen under 1990-talet har gått mot en ”genomsnittseuropeisk modell”, som han uttrycker saken, vilket innebär att den offentliga sektorn har ökat sina styrambitioner och frivilligorganisationerna i allt större utsträckning fungerar som ett

5 Nordfeldt (1999), s. 186. 6SOU 1994:139, s. 386. 7 Johansson (2001), s. 23, med ref. till Lundström & Wijkström (1997): The nonprofit sector in Sweden (Manchester University Press). 8 Johansson (2001) där frågeställningen också utgör bokens titel.

SOU 2001:95 Frivillorganisationerna och hemlösheten

183

alternativ och en ersättning för offentlig service.9 Johansson menar att svaret på hans fråga är att det finns organisationer som representerar positioner över hela spektrat. Organisationerna har generellt sett blivit mindre utmanande, vilket kan förklaras med att det övergripande målet har utvecklats mot överlevnad i takt med att organisationerna har anställt personal och därmed iklätt sig en arbetsgivarroll. Det innebär dock inte att organisationerna reservationslöst ”dansar efter kommunens pipa”, utan Staffan Johansson betonar att det finns inslag av självständighet som motverkar integration.

13.3 Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt

Stadmissionen i Göteborg är svensk medlemsorganisation i den europeiska sammanslutningen av organisationer som arbetar för hemlösa – FEANTSA. Stadsmissionen har tagit initiativ till att bilda nätverket FEANTSA Sverige, som är en paraplyorganisation för svenska frivilligorganisationer. Nätverket har under våren 2001 utarbetat en handlingsplan över boendefrågor i Sverige och genomfört konferensen ”Access to housing for excluded people” i Götegborg i maj 2001. Kommittén har bistått nätverket ekonomiskt för att ge det möjlighet att utveckla sin verksamhet.

I FEANTSA Sveriges handlingsplan har man valt att fokusera på följande prioriterade områden: N Rätt till bostad. N Ökad nybyggnation av bostäder. N Utveckling av sociala indikatorer. N Bibehållande av allmännyttiga bostadsbolag. N Inrättande av kommunala bostadsförmedlingar. N Förtursystem för människor som är utestängda från bostads-

marknaden. N Lag om bostadsanvisning. N Laglig rätt till boendestöd till personer som befinner sig i en

hemlöshetssituation. N Kommunerna bör ta ett heltäckande bostadsförsörjningsansvar

i en lokal bostadsmyndighet.

N

Förändring av nuvarande lagstiftning om vräkning.

9 Johansson (2001), s. 123.

Frivilligorganisationerna och hemlösheten SOU 2001:95

184

Den svenska handlingsplanen utgör ett komplement till FEANTSA:s breda programförklaring ”Främja social integration genom tillgång till bostäder” som organisationen tillkännagav i oktober 2001. Programförklaringen är FEANTA:s första bidrag till den nya EU-strategin för social integration som antogs av Europeiska Rådet vid dess möte i Lissabon i mars 2000 (se vidare avsnitt 14.3).

13.4 Överväganden och förslag

Kommittén anser att det är viktigt att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor om hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.

185

14 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv

14.1 Europarådet

Europarätten innehåller ett antal fördrag, konventioner och andra rättskällor som berör frågan om rätten till bostad och socialt utsatta gruppers situation. Ett centralt dokument är den av Europarådet 1996 antagna reviderade europeiska sociala stadgan, som för Sveriges del trädde i kraft den 1 juli 1999. Hänvisningar till den sociala stadgan har genom EU:s Amsterdamfördrag skett både i ingressen till Mastrichtfördraget och i inledningen till det socialpolitiska kapitlet i EG-fördraget.

Två av stadgans artiklar, vilka båda är nytillkomna, är av särskilt intresse: 1N Artikel 30 behandlas rätt till skydd mot fattigdom och social

utslagning, och har följande lydelse:

För att trygga den enskildes rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning åtar sig parterna

a) att vidta åtgärder inom ramen för en samordnad helhetssyn för att

främja att personer som lever i eller som riskerar att komma i ett läge av social utslagning eller fattigdom, liksom deras familjer, faktiskt får tillgång särskilt till sysselsättning, bostad, yrkesutbildning, utbildning kultur samt rätt till social och medicinsk hjälp,

b) att göra en översyn av dessa åtgärder för att vid behov kunna

anpassa dem.

N Artikel 31 behandlar rätten till bostad:

För att trygga att den enskilde i praktiken kommer i åtnjutande av rätt till bostad, åtar sig parterna att vidta åtgärder som syftar till

1. att främja tillgången till bostäder med rimlig standard,

2. att förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt

undanröja den,

1 Svensk lydelse enligt Europeisk social stadga (reviderad) Strasbourg den 3 maj 1996 (Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 1998:35).

Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95

186

3. att göra bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar

tillräckliga medel.

I regeringens proposition om Europarådets sociala stadga (prop. 1997/98:82) uttalade departementschefen, att ”vi välkomnar att grundläggande rättigheter på det sociala området, som rätten till skydd mot fattigdom och social utslagning och rätten till bostad också har getts en plats i stadgan”. Regeringen ansåg det viktigt att den reviderade stadgan kunde träda i kraft ”så fort som möjligt”, varför ”omfattningen av de åtaganden som nu föreslås därför bör utgå från gällande svensk lagstiftning”. I propositionen klargjordes att ”några ytterligare åtaganden som vore önskvärda men som kräver lagstiftning har alltså nu inte övervägts”.

Bestämmelserna i artikel 30 uppfylls genom framför allt bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620) om socialnämndens ansvar, vilka har överförts till den nya socialtjänstlag (2001:453) som träder i kraft den 1 januari 2001. Bestämmelserna i artikel 31 om rätten till bostad uppfylls enligt regeringen av de bostadspolitiska mål som riksdagen redan har antagit. Vidare finns det en skyldighet för det allmänna att trygga rätten till bostad utifrån RF 1 kap. 2 § andra stycket (se vidare avsnitt 5.1.1 för en diskussion om innebörden av RF:s bestämmelse). I prop. 1997/98:82 påminde departementschefen också om det svenska kravet på ett godtagande av målet ”Rätt till en rimlig bostad för alla” i samband med FN:s andra världskonferens 1996 om boende, bebyggelse och stadsutveckling (Habitat II), vilket också blev konferensens resultat. ”Ett åtagande på bostadspolitikens område inom ramen för den reviderade europeiska stadgan ter sig därför naturligt”, framhölls det i propositionen.

Genom fastslagen praxis anses Europarådets konvention om de mänskliga fri- och rättigheterna också ha ”viss betydelse” för de sociala och ekonomiska rättigheterna enligt konventionen.2 Konventionen anses enligt forskare på området ha ”verkat styrande på rättsutvecklingen” i de medlemsstater som ratificerat konventionen.3

2Ds 2001:10, s. 98. En nyöversättning av konventionen jämte tilläggsprotokoll finns i SFS 1998:712. 3 Bernitz och Kjellgren (2000), s. 7. Konventionen är sedan 1995 införlivad med svensk rätt (SOU 1993:40 del B, prop. 1993/94:117). Europakonventionen har i och för sig inte något generellt företräde framför intern svensk rätt, men i praktiken framhåller professor Ulf Bernitz ”synes dock de svenska domstolarna vara mycket lojala mot Europakonventionen, framför allt genom fördragskonform tolkning” (Bernitz 2000, s. 119).

SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv

187

14.2 EU- och EG-rätten

EG-fördraget, dvs. det ursprungliga Romfördraget med efterföljande ändringar och tillägg, ger i artikel 13 möjlighet för EU:s råd att vidta ”lämpliga åtgärder” för att bekämpa olika typer av diskriminering. Rådet har med stöd av denna artikel utfärdat ett direktiv (2000/43/EG) som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung och som bland annat tar sikte på tillhandahållandet av varor och tjänster, däribland tillhandahållandet av bostäder.4Hur denna bestämmelse skall införlivas i svensk lagstiftning är en fråga som för närvarande är föremål för särskild utredning (dir. 2000:106) inom regeringskansliet.

Därutöver bör nämnas att EG-fördraget genom tillkomsten av Amsterdamfördraget (1997) numera även innefattar en särskild avdelning som bland annat berör socialpolitiska frågeställningar. I artikel 137 klargörs att gemenskapens och medlemsländernas mål är att åstadkomma ett fullgott socialt skydd och att bekämpa social utslagning. Ministerrådet kan besluta om ”åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstaterna genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter för att bekämpa social utslagning”.

14.3 Handlingsplan mot social utslagning

Under Nicemötet i december 2000 proklamerades Europeiska

Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2000/C 364/01), som gemensamt utarbetats av medlemsländerna, kommissionen och Europaparlamentet. Stadgan påminner innehållsmässigt om Europakonventionen om mänskliga fri- och rättigheter, men slår fast en rad rättigheter utöver vad som följer av konventionen, framför allt med utgångspunkt i EG-rättens etablerade principer.5

Stadgan är för närvarande inte juridiskt bindande. Icke desto mindre finns det skäl att tro att stadgan kommer att bli ett viktigt tolkningsdokument för bland annat EG-domstolen.6 I artikel 7 fastslås att ”var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer”. I stadgan finns

4 EU:s ministerråd har under år 2000 även antagit ett direktiv (2000/78/EG) mot diskriminering i arbetslivet, men det berörs inte närmare i detta sammanhang. 5 Bernitz och Kjellgren (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 7. 6 Bernitz och Kjellgren (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 6–7.

Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95

188

vidare en artikel om förbud mot diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, funktionshinder, ålder etc.

Däremot saknas det i stadgan en uttrycklig formulering om ”rätt till bostad” (jfr Europarådets sociala stadga artikel 31). I artikel 34 finns enbart en skrivning om finansiellt stöd ”i syfte att bekämpa social utslagning och fattigdom”. Skälet till detta är att det folkrättsligt inte existerar någon ”rätt till bostad” (right to housing), men väl ”en rätt till lämplig bostad” (a right to adequate housing). Sistnämnda rättighet finns stadgad i artikel 25 i FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 samt i artikel 11 i konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna från 1966. Diskussionen om rätt till bostad knyter an till diskussionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skall ges samma rang som de medborgerliga och politiska. En skillnad är att de förstnämnda är progressiva till skillnad från de medborgerliga och politiska. I arbetet med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, har Sveriges officiella linje varit att ”rätt till bostad” inte faller inom EU:s kompetensområde och därmed inte bör införlivas i denna typ av stadga.

Vid EU:s regeringskonferens i Nice i december 2000 proklamerades fyra mål i kampen mot fattigdom och social utslagning.7Medlemsländerna uppmanades att för perioden 2001–2003 utveckla sina egna prioriteringar i förhållande till målen i nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning. Bakgrunden är det strategiska mål som sattes av Europeiska Rådet i Lissabon i mars 2000, att fram till 2010 åstadkomma en större social sammanhållning i medlemsstaterna och EU. EU-kommissionen har för sin del beskrivit social utslagning som ”en av de största utmaningarna för vår ekonomi och vårt samhälle”.8 Skillnaderna mellan medlemsstaterna är betydande. ”Balansen mellan faktorer som bidrar till utslagning varierar mellan olika personer, mellan kvinnor och män och mellan medlemsstater”, som kommissionen uttrycker det. Kommissionen pekar på en del strukturella tendenser och betonar att:

7 I detta avsnitt används termen social utslagning eftersom det är den som regeringen använt i den antagna ”Handlingsplanen mot fattigdom och social utslagning” (maj 2001). 8 Europeiska Gemenskapernas Kommission (2000): Meddelande från Kommissionen. Att bygga ett Europa för alla, s. 4. KOM (2000) 79 slutlig.

SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv

189

Ekonomisk utveckling medför inte automatiskt fördelar för alla. Ojämt fördelade förmåner och kostnader är sidoeffekter av marknadskrafterna, som skapar vinnare och förlorare (ibid, s. 7).

De fastställda målen i kampen mot social utslagning skall leda till att: N Främja sysselsättningen och allas tillgång till resurser, rättig-

heter, varor och tjänster. N Förebygga risker för utslagning. N Agera för de mest utsatta. N Mobilisera samtliga aktörer.

Den svenska handlingsplanen antogs av regeringen i maj 2001. I handlingsplanen ges inledningsvis en sammanfattande beskrivning av utvecklingen inom ovanstående fyra målområden utifrån ett svenskt perspektiv, bland annat vad gäller ”de mest utsatta”. I avsnittet om Strategisk ansats och väsentliga mål lyfter regeringen fram ett antal punkter för att öka rättvisan i samhället. Bland annat understryks vikten av att förbättra stödet till de mest utsatta. ”Det handlar om att förebygga och behandla missbruk av alkohol och narkotika, minska antalet hemlösa”, framhålls det i planen. Vidare finns ett avsnitt om sociala indikatorer som ett verktyg för att beskriva utvecklingen inom olika områden och för att kunna utvärdera resultatet i förhållande till uppsatta mål.

Vid sitt möte den 3 december 2001 ställde sig Ministerrådet bakom ett förslag om sociala indikatorer som Kommittén för Social

Trygghet har utarbetat, och som kommer att bekräftas av

Europeiska Rådet vid dess möte i Leken senare i december. Ingen av indikatorerna avser särskilt hemlöshet, men i dokumentet påpekas bland annat att det är angeläget att förbättra underlaget för jämförbar information och rapportering om ”anständiga bostäder, bostadskostnader och hemlöshet”. Kommittén för hemlösa vill för sin del understryka betydelsen av att det utarbetas denna typ av jämförande indikatorer för att underlätta uppföljningen av genomförda insatser. I den svenska handlingsplanen klargörs några centrala krav som kan ställas på denna typ av indikatorer, nämligen att de skall vara: 9N Väldefinierade, dvs. tydligt avgränsade och bygga på statistik

som framställs enligt vetenskapligt beprövade metoder.

9Sveriges handlingsplan mot fattigdom och social utslagning, s. 27.

Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95

190

N Välfärdsrelevanta, dvs. de skall belysa förhållanden som är vik-

tiga för individers välfärd och livschanser samtidigt som de är socialpolitiskt påverkbara. N Lätta att kommunicera, dvs. tydliga ochrelativt få till antalet. N Lätta att följa upp, dvs. tillgängliga med kort tidsfördröjning

och möjliga att relatera till politiska beslut.

14.4 Kampen mot hemlöshet – ”goda exempel” från Danmark, Finland, Belgien och Storbritannien

10

Som lämpliga exempel på urvalet, analysen och dokumentationen av exempel på ansatser i andra medlemsstater i Europeiska unionen har både övergripande koncept och enskilda åtgärder tagits med i detta avsnitt. Av exemplen som valts ut presenteras nedan sju intressanta exempel från Belgien, Danmark, Finland och Storbritannien. De gäller framför allt frågor om tillhandahållande av bostäder och åtföljande sociala stödåtgärder, och dessa kan delas in i fem olika åtgärdstyper:

1. Lagstiftning om tillhandahållande av bostäder till hemlösa.

2. Handlingsprogram.

3. Bostadsförmedlingar.

4. Särskilda boendeformer (”servicebostäder”).

5. Samordnad rådgivning.

Som exempel på området lagstiftning har lagstiftningen om hemlösa i Storbritannien undersökts, vilken sedan 1977 ålägger kommunerna att under vissa förutsättningar förse hemlösa som har ”prioriterade behov” (i synnerhet familjer och ”utsatta” ensamstående) med bostäder och ger de berörda individuella lagliga rättigheter. Till dess att bostadslagstiftningen för England och Wales ändrades år 1996 avsåg kommunernas skyldigheter gentemot grupperna med förtursbehov förmedling av permanenta bostäder (fram till idag gällande lagstiftning för Skottland). År 1996 begränsades skyldigheten enligt lag till tillfällig inhysning av bostadslösa. Bostadslösa med ”priority need” skall emellertid fortfarande få ”rimlig” förtur vid tilldelning av socialbostäder (social housing). En utvidgning av målgruppsdefinitionen med ensamstående som, på grund av att de

10 Detta avsnitt baseras på en sammanfattning av Volker Busch-Geertsemas bok Wohnungslosenpolitik in anderen EU-ländern (2001).

SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv

191

är unga eller har skrivits ut från institutioner, klassas som särskilt utsatta var planerad för 2001. Den brittiska lagstiftningen om hemlösa har – trots all kritik av detaljer i lagstiftningen och administrationen11 – väsentligt bidragit till att integrering i normala bostäder av ett stort antal hemlösa familjer och särskilt hjälpbehövande ensamstående kunnat säkerställas och förankras som en angelägen bostadspolitisk uppgift för kommunerna. Den var under många år enastående i Europa, eftersom den gav bostadslösa laglig rätt till normala bostäder.

Ett särskilt ambitiöst aktionsprogram för att minska antalet hemlösa på gatorna (dvs. i praktiken uteliggare), först i London och senare i stora delar av Storbritannine, är den brittiska regeringens Rough Sleepers Initiative (RSI), som genomfördes och utvärderades i tre faser mellan 1991 och 1999.12 Därefter avlöstes initiativet av ett nyutformat aktionsprogram som har som mål att ytterligare minska antalet uteliggare.13 Inom ramen för RSI stöddes uppsökande socialt arbete, nödbostäder, projekt för återintegrering och åtgärder för försörjning med bostäder på medellång och permanent sikt. I den andra och tredje fasen förstärktes samordningen av enskilda åtgärder med målet att på längre sikt återanpassa hemlösa från gatorna i enskilda normala bostäder (permanenta individuella bostäder), och en konsekvent inriktning enbart på hemlösa med entydiga erfarenheter från gatan genomdrevs.

Till de väsentliga resultaten av programmet hör den påtagliga minskningen av antalet hemlösa i London framför allt under den första fasen av RSI och uppbyggnaden av ett avsevärt bostadsbestånd, som står till förfogande speciellt för att tillhandahålla permanenta hyreskontrakt till tidigare hemlösa från gatorna (och vid behov åtföljande stöd). I London förmedlades inom loppet av nio år över 5 500 före detta hemlösa från gatorna till normala bostäder

11 För det första kritiseras att vissa grupper utesluts, som inte klassas som in priority need, samt de i lag fastställda förutsättningarna för rättsanspråket: De hemlösa får inte avsiktligt ha framkallat problemsituationen, och de måste styrka lokal anknytning för att få förtur. Därutöver kan det bristande sambandet mellan det individuella rättsanspråket och ett rimligt och tillräckligt utbud av bostäder och strategier inom andra områden av social- och bostadspolitiken ses som speciellt problematisk. Brittiska forskare har beklagat ”residualiseringen” av det kommunala bostadsbeståndet genom en av de centrala myndigheterna genomdriven och subventionerad omfattande försäljning å ena sidan och kommunernas strikta skyldighet att försörja särskilt missgynnade (jfr. Forrest & Murrie 1991). Litteraturen om den brittiska lagstiftningen om hemlösa är synnerligen omfattande. Här nämns endast som exempel Karlén (1998), Clapham m.fl. (1990), Evans (1999), Lowe (1998) och Sommerville (1999). 12 Jfr Randall & Brown (1994, 1995, 1996, 1999), Dane (1998) och Alexander & Ruggieri (1998). 13 Jfr Social Exclusion Unit (1998), RSU (2000).

Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95

192

som var tillgängliga speciellt för denna grupp av personer, och antalet uteliggare minskades genom ett paket av olika åtgärder som var noga anpassade till varandra. Intressanta är också resultaten av utvärderingarna, vilka ger viktiga upplysningar om målgruppens hjälpbehov och om strategierna för framgångsrik återanpassning av hemlösa i normala bostäder.

Som bostadsförmedlingar har två exempel från Belgien och Finland dokumenterats, som båda siktar på en starkare kvantitativ utvidgning av försöken och av vilka det finns liknande också i Tyskland: förmedlande organ som målinriktat söker individuella bostäder för särskilt missgynnade, i synnerhet också hemlösa, där dessa till övervägande del kan bo med normala hyreskontrakt och vid behov kan få ytterligare personligt stöd.

Exemplet från Belgien gäller allmännyttiga ”Sociala förmedlingar”, som – för det mesta som mellanhyresvärdar – framför allt gör privata bostäder tillgängliga för missgynnade hushåll och vid behov ordnar personlig hjälp för de boende. I en del fall görs också tomma lägenheter beboeliga igen med inbegripande av sysselsättnings- och träningsåtgärder. Intressant är här i synnerhet att de tre belgiska storregionerna har utfärdat lagar som ekonomiskt stöder och reglerar ytterligare utbyggnad av sådana förmedlingar och som skall sörja för heltäckande utbredning. 1999 uppskattades antalet sociala uthyrningsagenturer till cirka 100 och lägenhetsbeståndet som de förvaltar till över 3 200 bostadsenheter.14

Exemplet från Finland avser Y-stiftelsen som verkar i hela landet. Denna stiftelse, som grundades 1985, finansieras av det finska kommunförbundet, de fem största städerna, Röda korset, psykiatriföreningen, det statliga alkoholmonopolet och de centrala byggfacken. Organisationen som subventioneras med statliga och kommunala medel och Lotto-medel, köper – om möjligt med regional spridning – små lägenheter med god standard i bostadsbeståndet och överlåter dem till målgruppen med fullt besittningsskydd. Förvaltningen av bostadsbeståndet och anskaffningen av nya bostadsenheter sker på ett centralt beläget kontor i Helsingfors. Förmedlingen till målgruppen av lägenheterna, som anskaffas och förvaltas av Y-stiftelsen, organiseras via kommuner och församlingar, vilka för det mesta uppträder som mellanuthyrare och eventuellt också ansvarar för ytterligare hjälp.15 Sommaren 2000 hade Y-stiftelsen anskaffat cirka 4 000 lägenheter i 48 kommuner speciellt för

14 Jfr De Decker (1998). 15 Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998).

SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv

193

hemlösa och flyktingar, och cirka 5 000 personer var hyresgäster i dessa lägenheter.

Särskilda boendeformer och innovativa ansatser inom området stöd till före detta hemlösa vid återanpassning i normala bostäder representeras här av två ovanliga försök från Danmark och Finland.

Från Danmark finns ett försök som pläderar för tolerans av okonventionella boendeformer och bostadsområden, som framför allt har uppkommit genom (otillåtet) permanent utnyttjande av trädgårdsbodar, fiskarstugor, byggvagnar, husbåtar och självbyggen. De informella nätverken och den höga toleransen i sådana områden gentemot personer som annars är svåra att integrera och är potentiellt bostadslösa, har lett till rekommendationer om att i framtiden ta större hänsyn i planering och strategier till sådana oplanerade och illegala former av bostadsanskaffning, om att tolerera överträdelser av regler eller till och med anvisa områden där man avstår från gängse byggnads- och ordningsföreskrifter.16 I begränsad omfattning ser man i detta också en möjlighet till försörjning för hemlösa som annars skulle ha stort behov av formell hjälp och små möjligheter till integration. 1999 lade den danska regeringen till och med fram ett program där okonventionella boendeformer för utslagna befolkningsgrupper (”Skæve huse til skæve existenser”) stöds av staten.17 Projektet har numera permanentats, så att nya utvalda projekt varje år kan få startfinansiering via detta.

I Finland finns ett exempel som gäller åtföljande stöd genom frivilliga till f.d. i bostäder. Viktiga grundprinciper för detta försök är att det ideella engagemanget organiseras och övervakas av betalda specialister och att professionell hjälp härigenom inte skall ersättas utan kompletteras.18 De frivilliga får ingen lön, endast ersättning för utlägg. De får en grundläggande utbildning och kan delta i åtföljande utbildningsåtgärder. Mellan de boende, kommunens och organisationens professionella socialarbetare som organiserar de frivilligas stöd lokalt, ingås ett avtal som reglerar hjälpens mål, form, innehåll och varaktighet. I det ideella arbetet gäller det framför allt att bistå de boende i deras vardagssysslor, ta itu med centrala problem som ensamhet och social isolering och hjälpa till vid problem med att sköta hushållet och att vänja sig vid vardagslivet i en egen lägenhet. Hjälp med att handla, försörja sig och gemen-

16 Jfr Sørensen (1993), Kristensen (1999), Jensen m.fl. (1997). 17 Busch-Geertsema har direkt på platsen intervjuat olika ansvariga och delaktiga om programmet och bedömningen av detta. 18 Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998). Många kunskaper om detta och det föregående exemplet från Finland är baserade på en rad intervjuer som jag själv har genomfört direkt på platsen.

Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95

194

samma fritidsaktiviteter är typiska uppgifter för de frivilliga. Det är i första hand frågan om relationsarbete. Detta försök som inte förrän på sistone utvecklats också i Finland har snabbt fått stor spridning, och enligt försiktiga uppskattningar drev man år 2000 sådana projekt i mer än 20 städer med en kapacitet för att stödja upp till 300 personer.

I staden Bristol, Storbritannien, lämnas rådgivning under samverkan mellan olika offentliga organ och fria huvudmän vid en central kontaktpunkt för ensamstående hemlösa, där sammanlagt tio huvudmän för olika typer av rådgivning och tjänster samarbetar. Kommunala myndigheter som vanligtvis arbetar skilda från varandra handlägger ansökningar om bostadsbidrag, ansökningar om betalning av deposition och ansökningar om inkvartering enligt lagen om hemlösa, och de erbjuder stöd av två socialarbetare vid utredning av ytterligare hjälpbehov. Anställda vid socialförvaltningen handlägger ansökningar om socialhjälp, personal vid arbetsförmedlingen förmedlar arbete, träning och utbildning för myndiga och ytterligare ett organ förmedlar ungdomar till utbildning, träning och arbete. Förvaltningsområdets hälsovårdsnämnd förmedlar hjälp när det gäller hälsovård. Två fria huvudmän för hjälp till hemlösa har ansvar för mottagning och vidareförmedling inom kontaktpunkten och för rådgivning om lagliga rättigheter i tvistefrågor. Alla anställda arbetar direkt på platsen, men personalkostnaderna finansieras av respektive huvudmannaorganisation.

195

15 Forskarsamhället och hemlösheten

Kommitténs förslag:

Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta särskilda medel för ett programstöd för hemlöshetsforskning vid Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).

Hemlöshetsforskning utgör i dagsläget inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, samtidigt som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. Hemlöshetsforskningens svaga ställning får bland annat till följd att grundläggande frågor som metoder vid denna typ av forskning inte har varit föremål för genomgripande behandling.

Det finns många faktorer som har bidragit till detta tillstånd. En väsentlig förklaring kan vara att problemet ansågs löst i och med miljonprogrammets fullbordan på 1970-talet. Därmed avfördes frågan från agendan. Fokuseringen på hemlöshetsproblemet sedan 1980-talet har dock gjort det nödvändigt att avsätta resurser för ett långsiktigt arbete med att utveckla och förstärka den samlade kunskapen på området, inte minst ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. Bland dagens forskare råder det en stor enighet om behovet av systematisk forskning för att identifiera hemlöshetsskapande processer och riskindikationer för hemlöshet. Identifikationen av sådana faktorer skulle underlätta motverkandet av hemlöshet.

För att underlätta denna kunskapsuppbyggnad fyller de statliga forskningsråden en viktig funktion. Tvärvetenskapliga ansatser är viktiga, eftersom hemlöshetsforskning tematiskt tangerar många andra områden, däribland forskning om levnads- och boendevillkor, fattigdom, socialt arbete, bostadsmarknad och bostadspolitik. I regeringens forskningspolitiska proposition

Forskarsamhället och hemlösheten SOU 2001:95

196

Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) betonades vikten av att förbättra statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. ”Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl.

Hemlöshetskommitténs betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska” (s. 217).

I syfte att stimulera forskning på området beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sistnämnda ansökan – ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” – bifölls dock inte av styrelsen för Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap när ärendet avgjordes i november 2001. I beslutsunderlaget till styrelsen framfördes att ”forskargruppen är mycket väl meriterad inom området. Den flerdisciplinära ansatsen och analysmodellen med flera nivåer är tilltalande drag. Projektet har dock en påtaglig ’programkaraktär’.” Mot denna bakgrund finner kommittén det angeläget att regeringen avsätter särskilda medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.

197

Reservation och särskilt yttrande

Reservation

Undertecknande Kristina Axén Olin (m), Hardy Hedman (kd), Erling Bager (fp) och Anki Elken (c) reserverar oss på följande punkter mot Kommittén för hemlösas slutbetänkande:

Hemlöshetsproblem löser man bara delvis med bostadsbyggande

I arbetet med att motverka hemlösheten är det av stor vikt att så många aktörer som möjligt får möjlighet att deltaga. Enligt vår mening har utredningen på ett mångsidigt sätt belyst vägen in i och ut ur hemlöshet. Däremot är utredningens förslag i alltför hög grad inriktade på den allmänna bostadspolitiken och på förslag till lagändringar inom området.

I förhållningssättet till hemlöshet bör man, som utredningen framhåller, väga in både individuella orsaker och ett mer samhällsorienterat synsätt. Det är en kombination av strukturella, sociala och individuella faktorer som skapar hemlöshet. Hemlöshet är ett komplext problem och några enkla lösningar på problemet finns inte. Hemlöshet och bostadslöshet är inte explicit samma sak. Förändringar av enbart bostadssituationen i Sverige skulle inte lösa problemet fullt ut.

Det civila samhället måste engageras

Frivilligorganisationernas arbete är ovärderligt både när det gäller att förebygga hemlöshet och i fråga om att bygga upp det mänskliga nätverk som krävs för att många av de hemlösa stegvis ska

Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95

198

kunna ta ansvar för ett eget hem. Detsamma gäller anhöriga, vänkretsen, tidigare arbetskamrater etc till den som blivit hemlös. Stat och kommun kan säkerligen finna en bostad åt den hemlöse. Men ett mänskligt engagemang från det civila samhället behövs för att bostaden så småningom ska bli ett bestående och tryggt hem.

Ett brett utbud av metoder och insatser behövs för att möta det mångfasetterade behov som finns hos de hemlösa. En del hemlösa har under längre tid varit i kontakt med offentliga myndigheter och har gradvis genom åren tappat förtroendet för dessa. Till inte obetydlig del kan detta bero på det bemötande som den biståndsbehövande möter inom socialtjänsten och andra myndigheter. Frivilligorganisationer och övriga delar av det civila samhället kan här spela en utomordentligt viktig roll, bland annat med att återknyta kontakten med de sociala myndigheterna. Kommunen bör därför ha möjlighet att om så är lämpligt direkt upphandla delar av verksamheten som syftar till att stödja de hemlösa. För att bistå hemlösa och skapa kontinuitet i kontakten med olika myndigheter bör man överväga att införa personliga ombud för varje hemlös som så önskar.

Ett förslag som kommittén framför i kapitel 3 (Behov av kunskap och metodutveckling) borde enligt vår mening knytas starkare till frivilligorganisationerna och det civila samhället. Enligt kommittén bör regeringen ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet.

Vi anser att verksamheten istället bör bedrivas i frivilligorganisationernas regi. Gruppen av frivilligorganisationer som på olika sätt arbetar för att motverka hemlöshet borde sedan få ett årligt statligt bidrag för utveckling, genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet. Till gruppen, som skulle bli en slags ”paraplyorganisation” för dessa frivilligorganisationer borde knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och forskning. Det är viktigt att gruppen får en bred, öppen och mångfasetterad sammansättning som inte utesluter nya initiativ och nybildade organisationers medverkan.

SOU 2001:95 Reservation och särskilt yttrande

199

Samverkan mellan ”proffs” och frivilliga måste bli bättre

Målet måste vara att preventivt motverka hemlöshet och att ge de hemlösa de bästa möjligheter till stöd, vård, omsorg och hjälp till ett liv efter hemlösheten. Här krävs alltså ett intimt samarbete mellan å ena sidan experter på socialt och medicinskt arbete och å andra sidan ett brett mänskligt kontaktnät av frivilliga och närstående. När det gäller de professionella insatser som betalas med skattemedel kan dessa arbetsuppgifter med fördel genomföras i annan regi än det offentligas.

Gruppen hemlösa är inte i ett större perspektiv en statisk grupp och de hemlösa har precis som alla människor olika behov, problem och förutsättningar. Med anledning av gruppens heterogenitet är det viktigt att det finns en mångfald av huvudmän som kan hjälpas åt att hitta lösningar. Psykiatrireformen som inom flera områden skapat en bättre situation för de psykiskt funktionshindrade har tyvärr också blivit en orsak till hemlöshet.

Ökad samverkan krävs också mellan olika offentliga huvudmän och en renodling av ansvarsområden. Möjligheter till gemensamt huvudmannaskap mellan kommun och landsting skulle underlätta arbetet med de grupper av medborgare som har behov av åtgärder både från landstingets och primärkommunens sida. Kommittén föreslår möjligheten att bilda gemensamma nämnder, vilket vi anser vara ett bra första steg i samarbetet.

Viktig orsak till bostadsbristen: hög skatt på nybyggnation och regelkrångel

Kommittén målar i sitt slutbetänkande ut bostadsbristen som den stora orsaken till hemlösheten. Bostadsbristens främsta orsak är den massiva beskattning som sker på nybyggnation. Skatterna utgör närmare 60% av kostnaderna vid nyproduktion och är den i särklass största orsaken till bostadsbristen i Sveriges tillväxtregioner. Regeringen fördelar i dag 2,5 mdr över 5 år i bidrag till nyproduktion. Samtidigt tar regeringen i fastighetsskatt in nästan 20 mdr. De första stegen för ett ökat byggande bör vara att gradvis avskaffa fastighetsskatten, inte bara på hyresfastigheter utan på alla bostäder.

Även olika typer av regleringar av bostadsmarkanden bidrar till bostadsbristen – om än i mindre grad än höga skatter på nybygg-

Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95

200

nation. Regelverket bör ses över och rationaliseras i syfte att göra det mindre omfattande och enklare att förstå. Kommittén föreslår snarare ytterligare regleringar på ett antal punkter.

Vi motsätter oss kommitténs förslag att kommunen ges en lagstiftad rätt att hyra sådana lägenheter som en fastighetsägare utbjuder på markanden till förhyrning. En sådan rätt skulle ge kommunen möjligheter som skulle uppfattas som konfiskatoriska. Detta skulle motverka det gemensamma arbetet för hela samhället – även det civila samhället – att engagera sig för att lösa hemlösheten. Kommunen bör istället på frivillig grund stifta avtal med fastighetsägarna om möjligheten att förhyra lägenheter för sociala behov av skilda slag. Kommunen bör alltså ej med lagstöd ges en särskild anvisningsrätt.

Hur hjälper man bäst de hemlösa till en bostad?

Kommunens breda, sociala ansvar finns uttryckt i socialtjänstlagen, statens i regeringsformen. Vi vill understryka att lagstiftningen sammantaget redan uttrycker allas rätt till en bostad. Ingen ska behöva leva utan en bostad i Sverige. Så här är det uttryckt i regeringsformen 1 kap 2 §:

Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Kommitténs förslag att komplettera socialtjänstlagen med en särskild föreskrift om att rätten till bistånd skall omfatta en fast bostad för alla, löser enligt vår mening inte problemet utan förvärrar situationen. På en bostadsmarknad där det råder regional bostadsbrist kan en sådan särskild föreskrift få omfattande negativa konsekvenser. Rätten som föreslås är diffust utformad och svårtolkad. Hur ska målgruppen avgränsas och vad menas med en fast bostad? Det skulle leda till omfattande tvister kring socialtjänstlagens vistelsebegrepp. Ett sådant lagförslag innebär inte heller fler bostäder utan enbart risk för att kommuner med stor attraktionskraft, oftast i storstadsområdena, skulle få avsevärda problem av avväga olika bostadssökande grupper mot varandra. I storstadsregionerna borde man, som kommittén också anför, överväga ett regionalt ansvar för rätten till en bostad.

SOU 2001:95 Reservation och särskilt yttrande

201

Om många av kommitténs övriga förslag och idéer genomförs, är det vår övertygelse att rätten till en bostad inte behöver ytterligare lagreglering. Kommitténs arbete har visat att det finns en gemensam vilja över parti-, organisations- och myndighetsgränser att bygga hållbara vägar ut ur hemlösheten till en trygg bostad för den som är hemlös.

Den temporära bostadslösning som härbärgen i regi av kommuner eller frivilligorganisationer utgör är ett fungerande komplement och ett viktigt inslag i politiken för att motverka hemlöshet. Härbärgen skall givetvis inte fungera som annat än temporära lösningar. Att erbjuda tak över huvudet är dock en första del av det offentligas ansvar att ”trygga rätten till bostad”. Ett avskaffande av möjligheterna att erbjuda härbärgesplatser skulle kunna få katastrofala följder, framförallt på de orter där bostadsmarknaden är i kraftig obalans. Istället borde kommittén ha dragit nytta av en del av de projekt som bedrivits i olika kommuner. Där framgår hur härbärgena kan kompletteras med ”trappstegsboende” och andra sätt att få den hemlöses självtillit att växa.

Hur kan kommunen få loss lägenheter för olika sociala ändamål?

Kommittén föreslår att förbudet mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet skall upphävas. Det skulle möjliggöra för en hyresgäst i fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen som direkt hyresvärd. Detta förslag ökar enligt vår mening varken risken att någon blir bostadslös eller hemlösas möjlighet att få en bostad. Den som är hyresgäst i en bostadsrättsförening har samma rättigheter som en hyresgäst i ett hyreshus.

Förslaget är dessutom enligt vår mening en onödig omväg. Om regeringen snabbt förelade riksdagen ett förslag till lagstiftning om tredimensionell fastighetsbildning, skulle det bli möjligt att ha två eller flera ägare i samma hus. Det skulle göra det möjligt att i ett stort hus ha både kommunalt ägda lägenheter, privatägda hyresbostäder och bostadsrätter. Med en sådan lagstiftning kunde möjligheterna att skaffa lägenheter också för hemlösa öka.

I många städer och tätorter i landet köper kommunen bostadsrättslägenheter för skilda sociala ändamål. Det är viktigt att dessa

Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95

202

inköp sprids i så många delar av staden/tätorten som möjligt för att undvika segregation. Regeringen bör överväga att införa en ändring i bostadsrättslagstiftningen innebärande att en bostadsrättsförening inte ska behöva bli oäkta förening därför att kommunen äger ett antal lägenheter.

Utöver ovanstående förslag bör det offentliga inte genom lagstiftning ges utökade möjligheter att involvera sig i bostadsmarkanden.

Samverkan mellan Boförmedlare och fastighetsägare på frivillig grund har i bland annat Stockholm visat sig effektivt. Genom den frivilliga överenskommelse som finns i Stockholm på detta område har fler lägenheter lämnats till bostadsförmedlingen än tidigare. Boförmedling är en viktig uppgift men är också en verksamhet som med fördel kan utföras av annan utförare än det offentliga.

Ett pågående projekt i Finland torde kunna vara förebild för motsvarande verksamhet i Sverige. Man har där bildat en stiftelse där bland andra Finska Röda Korset, psykiatriföreningen, det statliga alkoholmonopolet, finska arbetsgivarföreningen, byggföretagen och de centrala byggfacken samt Finska Lotto samverkar. Man har bildat en stiftelse, Y-stiftelsen, som köper små lägenheter i bostadsbeståndet och överlåter dem till behövande i målgruppen hemlösa. Stiftelsen verkar över hela Finland och hade sommaren 2000 anskaffat 4250 lägenheter i 51 kommuner speciellt för hemlösa och flyktingar. Ca 5 000 personer är hyresgäster i dessa lägenheter. Ett motsvarande projekt i Sverige borde kunna nå liknande resultat. Det skulle också vara ett gott exempel på hur en frivillig samverkan mellan olika grupper i samhället – både ur den offentliga sektorn och det civila samhället – kan ge många hemlösa en bostad.

Förebygg vräkning

Ett nära samarbete mellan fastighetsägare och socialtjänst är av stor vikt för att motverka vräkning. Ett sådant samarbete finns i vissa städer, bland annat i Stockholm och fungerar på frivillig grund bra.

SOU 2001:95 Reservation och särskilt yttrande

203

Vi anser dock att kommitténs förslag om en enhetlig hyresprocess i kapitel 13 är en förbättring som motverkar vräkning.

Kristina Axén Olin (m) Hardy Hedman (kd)

Erling Bager (fp) Anki Elken (c)

Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95

204

Särskilt yttrande av Leif Klingensjö

Rätten till bostad

Jag delar inte utredningens uppfattning att komplettera socialtjänstslagen med en bestämmelse om att rätt till bistånd också ska omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös. Livsvillkoren skall dessutom vara sådana att hon eller han inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Mina skäl är följande: N Från och med 2002 träder en delvis förändrad socialtjänstlag i

kraft. Den innebär en återgång till en öppen rättighetslagstiftning där allt som har med livsföringen att göra kan komma att prövas inom ramen för ett individuellt biståndsärende. Hit hör också frågan om rätten till ett boende i enskilda fall. Med andra ord kan en hemlös få tillgång till ett boende om så bedöms lämpligt. N I utredningen konstateras vidare att hemlöshet i huvudsak är ett

storstadsproblem. Det finns dock många människor som söker bostad i tillväxtområdena och de skulle enligt utredningens förslag få försämrade möjligheter till bostad och samtidigt finna ordningen närmast anstötlig utifrån rättvisesynpunkt. Utan en utökat byggande finns heller inga rimliga förutsättningar att realisera den föreslagna rätten. N Dessutom anser jag att det finns enskilda som ska ha individuellt

utformat stöd i form av andra insatser än bostad. Att ge alla en rätt till bostad skulle i vissa fall medföra nya misslyckanden utan att hänsyn tagits till vad som torde vara den mest adekvata insatsen. N Slutligen anser jag att den föreslagna rättigheten är diffust utfor-

mad och svårtolkad. En betydande svårighet är att avgränsa målgruppen och vad som utgör en fast bostad.

Jag vill avslutningsvis betona behovet av kraftfulla insatser för de hemlösa. Ingen ska i Sverige behöva vara hemlös. Åtgärder mot hemlöshet måste dock ske i ett brett helhetsperspektiv. För att komma tillrätta med hemlösheten är samverkan med bostadsbolagen av avgörande betydelse. Andra mycket viktiga insatser är att utveckla samverkansformerna mellan myndigheter, ge ett ordentligt stöd till organisationslivet samt att utveckla myndigheternas arbetsmetoder.

205

Referenser

Alexander K & Ruggieri S (1998). Changing lives. Crisis.

Barkman K & Bergström B & Bergström-Bunner M & Siring S

(2001). Rapport Hemlöshetsprojektet Göteborg. Stencil.

Beijer U (1998). Hemlösa kvinnor i Stockholm. FoU-rapport

1998:7. Resursförvaltningens FoU-enhet, Stockholm.

Beijer U (1999). Tiggeri – ett nygammalt fenomen. FoU-rapport

1999:29. Socialtjänstförvaltningen, Stockholm.

Beijer U (2000). På männens villkor – om hemlösa kvinnor i

Stockholm. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Bengtsson B (1967). Hävningsrätt och uppsägningsrätt vid kont-

raktsbrott. Norstedt.

Bengtsson B & Victorin A (1995). Hyra och annan nyttjanderätt

till fast egendom. Upplaga 5:2. Norstedts juridik.

Bengtsson, B (2001). Bostaden som social rättighet. I: Lindbom, A

(red.). Den nya bostadspolitiken. Boréa.

Bernitz U & Kjellgren A (2000). Europarättens grunder. Upplaga

1:2. Norstedts Juridik.

Borg S (1974). Hemlösa män. En socialpsykiatrisk och klinisk

undersökning. Akademisk avhandling. Karolinska institutet.

Boverket (1999). Bostadsmarknadsläge och förväntat bostads-

byggande år 1999–2000.

Referenser SOU 2001:95

206

Boverket (2000a). Bostadsbidragen under 90-talet.

Boverket (2000b). Bostadsmarknadsläge och förväntat bostads-

byggande år 2000-2001.

Brottsförebyggande rådet (1998). Frigivning från fängelse. BRÅ-

rapport 1998:6.

Brottsförebyggande rådet (2000). Från anstalt till livet i frihet.

Före muck. Delrapport 1. BRÅ-rapport 2000:20

Brottsförebyggande rådet (2001). Efter muck. Från anstalt till livet

i frihet. Delrapport 2. BRÅ-rapport 2001:2.

Busch-Geertsema V (2001). Wohnungslosenpolitik in anderen EU-

Ländern. VSH Verlag Socziale Hilfe.

Carlberg A (2000). Rättigheter istället för repression! I: Runquist

W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Carlisle J (1996). The housing needs of ex-prisoners. Centre for

Housing Policy, The University of York.

Christensen A (1994). Hemrätt i hyreshuset. Juristförlaget.

Clapham D et al. (1990). Housing and Social Policy.

Dane K (1998). Making it last: A report on research into tenancy

outcomes for rough sleepers. Housing Services Agency.

De Decker P (1998). The Rise of Social Rental Agencies in

Belgium. The 1997 National Report for the European Observatory on Homelessness. FEANTSA.

Dreman V & Stearn J (1986). Health visitors and homeless

families. Health Visitor 59: 340-42.

Ds 2000:17. En ny FoB-lag. Statistikregelgruppen.

Ds 2000:69. Alla lika olika – mångfald i arbetslivet.

SOU 2001:95 Referenser

207

Dyb E (2001). Bostedsløshet i Norge – forklaringer på marginalise-

ring. Paper framlagt vid nordiskt seminarium om bostadslöshetsforskning, Helsingfors den 31.8 – 2.9.2001.

Edgar B & Doherty J (red.) (2001). Women and homelessness in Europe. The Policy Press/FEANTSA.

Edgren-Schori M (2000). Social exclusion – en kunskapsöversikt

och begreppsanalys. Rapport i socialt arbete nr 98. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.

Enström C & Turner B (2001). Bostadsbidrag och prisbildning –

en kunskapsöversikt. I: Ur fattigdomsfällan. SOU 2001:24, bilaga 6. Slutbetänkande av Familjeutredningen.

Ericson B, Johansson B-M (1994). Bostadsbyggandet i idé och

praktik.

Evans A (1999). Rationing device or passport to social housing?

The operation of the homelessness legislaton in Britain in the 1990s. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public policies and private troubles. Continuum.

Fastighetsnämnden (1985). Störande grannar – ett handlings-

program mot störningar i boendet. Utarbetat av en ledningsgrupp tillsatt av fastighetsnämnden i Stockholm (1985-05-20).

Feantsa (2001). Främja social integration genom tillgång till bostä-

der. Programförklaring antagen i oktober 2001.

Fernandez J (1984). In Dublin´s Fair City: the mentally ill of no

fixed abode. Bulletin of the Royal College of Psychiatrists 12: 187-90.

Finne E (2001). Statistik över missbrukare, hemlösa och psykiskt

störda i Stockholm år 1999. FoU-rapport 2001:11. Socialtjänstförvaltningen i Stockholms stad.

Fischer PJ & Breakey WR (1986). Homelessness and mental

health: An overview. International Journal of Mental Health 14: 6-41.

Referenser SOU 2001:95

208

Flyghed J (1994). Värden, kronofogden, socialtjänsten och de

vräkta. Vräkningar i Sverige 1982–1994. Stencil.

Flyghed J (1995). Vräkt till hemlöshet? Vräkningar i Sverige 1982–

1994. Socialvetenskaplig Tidskrift 1995:2.

Flyghed J, Stenberg SÅ (1993). Vräkt i laga ordning. Konsument-

verket.

Forrest R & Murrie A (1991). Selling the Welfare State – The

Privatisation of Public Housing.

Forsberg E (1994). Den stora utflyttningen – studier av psykiatrins

omvandling. Rapport 1994:3. Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet.

Forsberg, E, Starrin B m.fl. (1991). Från långtidsvård på mental-

sjukhus till egen bostad. Utredningsrapport 1991:8. Centrum för folkhälsoforskning, Karlstad.

Franér P, Hansson K, Ågren G (1988). Härbärgessituationen i

Stockholm. Ett gammalt problem i ny tappning. Rapport 90. FoU-byrån, Stockholms stads socialförvaltning.

Giertz A (2000). Långvarig och tillfällig bostadslöshet – ett

exempel från Malmö. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Goffman E (1973). Totala institutioner. TEMA/Rabén & Sjögren.

Grunewald K & Leczinsky C (2001). Handikapplagen LSS. Fjärde

uppl. Norstedts Juridik.

Gullberg A, Börjeson M (2000a). Att undersöka grupper i svaga

positioner på bostadsmarknaden. EpC-rapport 2000:4. Socialstyrelsen/EpC.

Gullberg A & Börjeson M (2000b). Att undersöka grupper i

svaga positioner på bostadsmarknaden. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

SOU 2001:95 Referenser

209

Halldin J (2000). Avinstitutionaliseringens betydelse för hemlös-

heten – myter och fakta. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Halldin J et al. (2001). En klinisk pilotstudie av 35 hemlösa i

Stockholm. Avdelningen för socialmedicin, Karolinska Institutet, och Enheten för socialmedicin, Stockholms läns landsting.

Hansson JÅ & Svensson T (1998). Normalitetsproduktion –

teknik eller politik. I: Sjöström S (red.). Nya kulturer i psykiatrin. Studentlitteratur.

Hanström M-B (1991). På glänt? Bostads- och boendeförhållanden

för kvinnor med missbruksproblem. Byggforskningsrådet, R52:1991.

Health Visitors Association (1989). Homeless families and their

Health. BMA Publishing.

Hertting N (2000). Hemlösa i Europa. I: Runquist W & Swärd H

(red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Hindberg B (2001). När omsorgen sviktar. Andra rev. uppl. Rädda

Barnen.

Hjort T & Salonen T (2000). Knapphetens boningar. Om fattiga

barnfamiljers boende och ekonomi. Meddelanden från Socialhögskolan 2000:8. Lunds universitet.

Holmqvist L (1997). Hyreslagen. En kommentar. 6:e uppl.

Norstedts Juridik.

Hutson S (1999). The experience of ’homeless’ accommodation

and support. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public policies and private troubles. Continuum.

Inghe G (1962). Klientelet på ungkarlshotellen. Stencil. Social-

vårdens planeringskommitté, Stockholm.

Jensen M K et al. (1997). Sociale Boformer. SFI.

Referenser SOU 2001:95

210

Johansson K-O (2000). Rapport om “långliggare” på natthär-

bärgen. Socialtjänstförvaltningen i Stockholm.

Johansson S (2001). Självständiga rörelser eller kommunala under-

leverantörer? Ideella organisationers roll i välfärdssystemet. CEFOS, Göteborgs universitet.

Järvinen M (1993). De nye hjemløse. Kvinder, fattigdom, vold.

SOCPOL.

Karlén L (1998). Rätten till bostad. En komparativ undersökning

av svensk och engelsk lagstiftning om rätt till bostad. Juristförlaget i Lund.

Karlsson M (2001). Tandvård öppen för hemlösa. Tandläkar-

tidningen 93 (9): 38-41.

Kelley J T (1985). Trauma: With the example of San Francisco´s

shelter programme. I: Brickner P et al. (red.). Health care of homeless people. Springer Verlag.

Kristensen H (1999). Housing Policy and Homelessness: The

Danish Case. I: Avramov D (red.). Coping with homelessness.

Kristiansen A (2000). Fri från narkotika. Bjurner och Bruno.

Kristiansen A (2001). Om betydelsen av att börja där klienten

befinner sig. Socionomen nr 5/2001.

Kärkkäinen S-L et al. (1998). Services for Homeless People. The

Policy Context from the 1960s until the Present Day and two Examples of Innovative Services. The 1997 National Report from Finland. European Observatory on Homelessness. FEANTSA.

Levin C, Sunesson S & Swärd H (1998). Behandling. I: Denvall V

& Jacobson T (red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik.

Lindström L (1993). Socialtjänsten och den hemlöse alkoholisten.

Sociologisk Forskning 1993:1.

SOU 2001:95 Referenser

211

Linn L & Gelberg L & Leake B (1990). Substance abuse and mental

health status of homeless and domiciled low-income users of a mental clinic. Hospital and Community Psychiatry 41: 306-310.

Lowe S (1998). Homelessness and the law. I: Burrows R et al.

(red.). Homelessness and Social Policy. Routledge.

Länsstyrelsen i Skåne län (2001). Tillsynsrapport 2001-04-10 (dnr

502-3760-01).

Löfstrand C (2001a). Boendetrappor & bostadslöshetskarriärer i

Göteborg. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.

Löfstrand (2001b). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka

får stanna? SOU 2001:95, bilagedelen.

Lönnerberg O (u å). Hemlösa psykotiska människor i Stockholm –

några preliminära iakttagelser. Stencil. Hässelby–Vällingby Psykiatriska Sektor.

Mallander O, Meevwisse A, Sunesson S (1998). Normalisering. I:

Denvall V, Jacobson T, red. Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik.

Mosher L, Burti L (1995). Socialpsykiatri. Bonniers.

Narkotikakommissionen (1999). Drugrelated mortality in Sweden.

Stencil.

Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat (2001). Sveriges

nationalrapport inför FN:s Generalförsamlings extra möte (Istanbul +5) med uppföljning av Habitatagendan, om hållbar stads- och bebyggelseutveckling i New York, 6-8 juni 2001.

Nilsson A, Tham H (1999). Fångars levnadsförhållanden. Resultat

av en levnadsnivåundersökning. Stockholms universitet, kriminologiska institutionen.

Nordentoft M (1994). Hjemløshed, social integration og livs-

kvalitet hos psykiatriske patienter i Køpenhavn. Foreningen af Danske Legestuderens Forlag.

Referenser SOU 2001:95

212

Nordfeldt M (1999). Hemlöshet i välfärdsstaden. En studie av

relationerna mellan socialtjänst och frivilliga organisationer i Stockholm och Göteborg. Akademisk avhandling. Geografiska regionstudier nr 39, Uppsala universitet.

Näringsdepartementet (1995). Bostadsförsörjningen för svaga hus-

håll. PM 1995-06-13. Stencil. (Rapport av Arbetsgruppen med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Fi 1993:C).

Pannell J & Parry S (1998). An appraisal of the Bristol Multi-

Agency approach to the needs of single homeless people. University of the West of England.

Pannell J & Parry S (1999). Implementing ‘joint up thinking’:

multiagency services for single people in Bristol. I: Kennett P & Marsh A (red.). Homelessness. Exploring the new terrain.

Paulsson I, Riberdahl C, Westerling P (1997). Kommunallagen.

Kommentarer och praxis. Kommentus förlag.

Randall G & Brown S (1994). Private renting for single homeless

people: An evaluation of a pilot rent deposit fund. HMSQ.

Randall G & Brown S (1995). Outreach and resettlement work

with people sleeping rough. DoE.

Randall G & Brown S (1996). From street to home: An evaluation

of Phase 2 of the Rough Sleepers Initiative. HMSQ.

Randall G & Brown S (1999). Homes for street homeless people.

An evaluation of the Rough Sleepers Initiative. DETR.

Regeringen (2001). Sveriges handlingsplan mot fattigdom och

social utslagning. (Maj 2001).

Remaeus A (1995). De spärrade. Uppsats; Stockholms universitet.

Riksförsäkringsverket (1996). Bostadsbidrag till barnfamiljer och

ungdomar. RFV Anser 1999:6.

SOU 2001:95 Referenser

213

Riksförsäkringsverket (1998). Bostadsbidrag till barnfamiljer och

ungdomar. Allmänna Råd 1998:10.

Riksförsäkringsverket (2001). Reglerna om eftergift för bostads-

bidrag. RFV Anser 2001:2.

Rivlin L (1986). A new look at the homeless. Social Policy, s. 3-10.

Rosengren A (2002). Mellan ilska och hopp. Om kvinnor, hemlös-

het och att vara utstött. [Under utgivning].

RSU (2000). Coming in from the cold. Delivering the strategy.

DETR.

Runquist W (2001). Om brukares och anhörigas upplevelser och

erfarenheter av psykiatrisk vård och socialpsykiatriska insatser. [Ingår i Stockholms stads revisionskontors rapport: Samverkan i stödet till psykiskt funktionshindrade i Stockholms stad]. Stencil.

Sahlin I (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,

specialkontrakt. Akademisk avhandling. Arkiv förlag.

Sahlin I (1998). Klara eget boende. I: Denvall V & Jacobson T

(red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik.

Sahlin I (1999): Systemskifte på bottenvåningen: från bostad till

”boende”. I: Bengtsson B, Sandstedt E, red. Bostadsinstitutets Årsbok 1999.

Sahlin I (2000). Den sekundära bostadsmarknaden och dess

betydelse för 1990-talets hemlöshet. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Sahlin I (2001). Gränskontroll och disciplin – strategier för

kontroll och förändring. I: Ólafsdóttir, H (red.). Skyldig eller sjuk? Om valet av påföljd för narkotikabruk. NAD-publikation nr 40.

Referenser SOU 2001:95

214

Sahlin I, Thörn C (2000). Women, exclusion and homelessness.

National Report to the European Observatory on Homelessness 1999. FEANTSA.

SCB (2001). Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus den 1

mars 2001. Kommun- och privatägda bostadsföretag. Statistiska meddelanden BO 34 SM 0101.

Scott J (1993). Homelessness and mental illness. British Journal of

Psychiatry 162: 314-24.

Shanks N (1983). Medical provision for the homeless in

Manchester. Journal of the Royal College of General Practitioners 33: 40-43.

Social Exclusion Unit (1998). Rough Sleeping – Report by the

Social Exclusion Unit.

Socialstyrelsen (1993). Hemlösa i Sverige. SoS följer upp och utvär-

derar 1993:13.

Socialstyrelsen (1994). De bostadslösas situation i Sverige. SoS

följer upp och utvärderar 1994:14.

Socialstyrelsen (1996a). Kursändring i missbrukarvården – mot

öppnare former. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:3.

Socialstyrelsen (1996b). Svårt psykiskt störda missbrukare – om

vård och samverkan i Göteborgs och Bohus län samt Hallands län. Socialstyrelsens aktiva uppföljning.

Socialstyrelsen (1998). Reformens första tusen dagar. Årsrapport

från psykiatrireformen 1998. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4.

Socialstyrelsen (1999a). Vårdinsatser för vuxna missbrukare och

övriga vuxna 1998. Statistik socialtjänst 1999:6.

Socialstyrelsen (1999b). Missbrukarvård. Underlagsrapport till

Kommittén Välfärdsbokslutet. Stencil.

SOU 2001:95 Referenser

215

Socialstyrelsen (1999c). Välfärd och valfrihet? Slutrapport från

utvärderingen av 1995 års psykiatrireform. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1.

Socialstyrelsen (1999d). Personer med svår psykisk störning och

missbruk. Psykiatriuppföljningen 1999:1. [Rapporten är utarbetad av docent Agneta Öjehagen].

Socialstyrelsen (2000). Hemlösa i Sverige 1999.Vilka är de och

vilken hjälp får de? Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:1.

Socialstyrelsen (2001). Social Rapport 2001.

Somerville P (1999). The making and unmaking of homeless

legislation. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public policies and private troubles. Continuum.

SOU 1945:63. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-

ningen. Del I. Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken.

SOU 1947:26. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-

ningen. Del II. Saneringen av stadssamhällenas bebyggelse.

SOU 1967:1. Kommunal bostadsförmedling.

SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter. 1973 års Fri- och

rättighetsutredning.

SOU 1984:34. Bostadskommitténs delbetänkande.

SOU 1984:78. Bo på egna villkor. Betänkande från Arbetsgruppen

för vissa boendefrågor avseende äldre- och handikappade m.fl.

SOU 1987:22. Missbrukarna, socialtjänsten, tvånget. Betänkande av

Socialberedningen.

SOU 1991:86. Ny hyreslag. Delbetänkande av 1989 års hyreslags-

kommitté.

Referenser SOU 2001:95

216

SOU 1991:88. Stöd och samordning kring psykiskt störda. Del-

betänkande av Psykiatriutredningen.

SOU 1991:92. Rätten till bostad. Delbetänkande av Psykiatri-

utredningen.

SOU 1992:24. Avreglerad bostadsmarknad. Delbetänkande av

Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen.

SOU 1992:37. Psykiatrin och dess patienter – levnadsförhållanden,

vårdens innehåll och utveckling. Delbetänkande av Psykiatriutredningen.

SOU 1993:82. Frivilligt socialt arbete. Rapport av Socialtjänst-

kommittén.

SOU 1994:27. Vård av alkoholmissbrukare. Delbetänkande av

Alkoholpolitiska kommissionen.

SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande av Social-

tjänstkommittén.

SOU 1995:98. 1990-talets bostadsmarknad – en första utvärdering.

Delbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.

SOU 1996:87. Tredimensionell fastighetsindelning. Betänkande av

Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande.

SOU 1996:148. Översyn av Förvärvslagen och hyreslagen. Borgen

och pant. Slutbetänkande av 1995 års hyreslagstiftningsutredning.

SOU 1996:156. Bostadspolitik 2000 – från produktions- till

boendepolitik. Slutbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.

SOU 1997:116. Barnets bästa i centrum. Barnkommitténs huvud-

betänkande.

SOU 1998:161. På marginalen. En intervjubok från Socialtjänst-

utredningen.

SOU 2001:95 Referenser

217

SOU 1999:90. Narkotikastatistik. Om samhällets behov av infor-

mation om narkotikautvecklingen. Delbetänkande av Narkotikakommissionen.

SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande från Social-

tjänstutredningen. Del A.

SOU 1999:148. På de boendes villkor – allmännyttan på 2000-talet.

Betänkande från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet.

SOU 2000:14. Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund,

orsaker och dynamik. Delbetänkande av Kommittén för hemlösa.

SOU 2000:34. Likformig och neutral fastighetsbeskattning. Slut-

betänkande av Fastighetsbeskattningskommittén.

SOU 2000:76. Hyresgästinflytande vid ombyggnad. Besittnings-

skydd vid lokalhyra. Andra hyresrättsliga frågor. Slutbetänkande av 1997 års hyreslagstiftningsutredning.

SOU 2000:95. Kooperativ hyresrätt. Betänkande av Utredningen

om kooperativ hyresrätt.

SOU 2000:114. Samverkan. Betänkande av Samverkans-

utredningen.

SOU 2000:126. Vägvalet. Den narkotikapolitiska utmaningen. Slut-

betänkande av Narkotikakommissionen.

SOU 2001:27. Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas

boendeplanering. Slutbetänkande av Allbo-kommittén.

Stark C & Scott J & Hill M & Morgan W (1989). A survey of the

long-stay users of DSS Resettlement Units. A research report. Department of Social Security.

Statens institutionsstyrelse (2001). Årsbok 2001.

Steinholtz Ekecrantz L (1995). Patienterns psykiatri. En studie av

institutionella erfarenheter. Carlsson bokförlag.

Referenser SOU 2001:95

218

Stenberg S-Å (1990). Vräkt ur folkhemmet. En studie av vräk-

ningarna i Sverige under 1900-talet. Akademisk avhandling. Carlssons förlag.

Susser E, Conover S, Struening EL (1989). Psychiatric problems in

homeless men. Lifetime psychosis, substance use, and current distress in new arrivals at New York City shelters. Archives of General Psychiatry 46 (9): 845–850.

Svenska Kommunförbundet (2000). Ägarstyrningens struktur och

verktyg. Rapport 7 i serien ”Ägarstyrning av kommunens bostadsföretag”.

Swärd H (1998). Hemlöshet – fattigdomsbevis eller välfärds-

dilemma? Studentlitteratur.

Swärd H (2001). Hemlösa och tiggare i det offentliga rummet.

Nordisk Sosialt Arbeid 21 (3): 146–156.

Sørensen P-L ( 1993). “Drømmenes Port. Socialt Udviklingscenter

(SUS).

Thörn C (2000). Utan hem - utanför samhället? I: Runquist W &

Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

Thörn C (2001). (In-)visibility and shame: the stigma of being a

woman and homeless in Sweden. I: Edgar B & Doherty J (red.). Women and homelessness in Europe. The Policy Press/FEANTSA.

Topor A (2001). Återhämtning från svåra psykiska störningar.

Natur och Kultur.

Topor A & Karebo Larsén I (2000). Vart har den slutna psykiat-

riska vården tagit vägen? Rapport nr 10/2000. FoU-enheten/ Psykiatri, VSPS.

Turner B (2000). Hemlöshet och bostadspolitik för alla. I:

Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.

SOU 2001:95 Referenser

219

Turner B (2001). Varför byggs det så lite där efterfrågan är som

störst. Arbetsrapport 2001-02-08. Institutet för bostads- och urbanforskning, Uppsala universitet. [Även publicerad i Ekonomisk Debatt nr 2/2001].

Ulfrstad L M (1997). Bostedsløshet i Norge. Karlegging av

bostedsløse i kontakt med hjelpeapparatet. Projektrapport 216. Norges byggforskningsinstitutt.

Victor C (1992). Health status of the temporarily homeless

population and residents of North West Thames Region. British Medical Journal 305: 387-91.

Vinterhed K (1992). Ökad kunskap väcker ångest och hopp; vad vi

lärde oss av barn-i-krisprojektet. I: Mether C & Nygren L (red.). Bortom all förenkling. Daidalos.

Ågren G & Berglund E & Franér P (1994). Hemlösa i Stockholm –

hemlösa med psykisk störning. FoU-rapport 1994:18. Socialtjänsten i Stockholm.

Ågren G (1992). Hemlöshet, ett svenskt perspektiv – kommentar.

I: Järvinen M, Tigerstedt C (red.). Hemlöshet i Norden. NADpublikation nr 22.

Åsander H (1976). En uppföljande studie och klinisk-psykiatrisk

fältundersökning av hemlösa män i Stockholm. Akademisk avhandling. Karolinska institutet.

Öjehagen A (1998). Samtidigt beroende och psykisk störning – en

aktuell forskningsöversikt. I: Gerdner A, Sundin Ö (red.). Dubbeltrubbel. Statens institutionsstyrelse/Runnagården

Öjehagen A (1999). Om människor med dubbla diagnoser. I:

Alkohol och narkotika – politik, vård och dilemman. Socialvetenskapliga Forskningsrådet.

Bilaga 1

221

Kommittédirektiv

Nya former för stöd åt hemlösa

Dir. 1998:108

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel.

Bakgrund

Situationen för hemlösa har försvårats

Under de senaste åren har hemlösheten uppmärksammats och blivit synligare. Vi kan inte med säkerhet konstatera att problemet blivit vanligare. Men mycket talar för att hemlösheten ökat och att de hemlösas situation försvårats. Oron för att fler personer än tidigare med psykiska funktionshinder återfinns bland dem som kan betraktas som hemlösa har återkommit i flera undersökningar och också understrukits av de ideella organisationerna. Andelen psykiskt funktionshindrade kvinnor bland de hemlösa tycks öka liksom personer som förutom att vara psykiskt funktionshindrad också är missbrukare.

Den senaste undersökningen av hemlösheten i Sverige gjordes år 1993.

Bilaga 1 SOU 2001:95

222

I rapporten De bostadslösas situation i Sverige (1994:15) konstaterade Socialstyrelsen att det i mars 1993 fanns sammanlagt 10 000 hemlösa personer i landet varav hälften i Stockholm, Göteborg och Malmö. Begreppet hemlösa definieras i rapporten som personer som varken har egen eller hyrd bostad och som inte bor stadigvarande inneboende utan är hänvisade till tillfälliga boendealternativ eller till en tillvaro som uteliggare. Cirka tio procent av alla hemlösa var uteliggare, dvs. cirka 1 000 personer. Av de hemlösa var 83 procent män och 17 procent kvinnor. Hemlösheten var vanligtvis förknippad med allvarliga sociala och medicinska problem och många av de hemlösa hade svårt att få sina behov tillgodosedda. De resurser som fanns var inte tillräckligt anpassade till de hemlösas behov.

Kommunerna har det yttersta ansvaret

Kommunerna har det yttersta ansvaret för att människor i utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver. Enligt socialtjänstlagen (1980:620) är det socialnämndens uppgift att främja den enskildes rätt till bostad och bistå med vård eller andra former av socialt stöd vid behov. Verksamheterna inom den sociala omsorgen regleras i flera olika lagar, bl.a. socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen (1982:762), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt lagen (1988:870) om vård av missbrukare. I kommunerna är man medveten om de ökade svårigheterna för gruppen hemlösa och det pågår ett aktivt utvecklingsarbete för att finna bra och relevanta stödformer.

De ideella organisationerna gör ett betydelsefullt arbete

De ideella organisationernas insatser är ett viktigt komplement till de kommunala åtgärderna. Mycket tyder på att de ideella organisationerna spelar en större roll för de hemlösa än tidigare och på att många hemlösa med svårare problem föredrar att söka sig till dessa organisationer. Vid Socialstyrelsens undersökning i mars 1993 framkom det att tio procent av boendet för hemlösa hade en frivilligorganisation som huvudman. De mest omfattande insatserna görs av Stadsmissionen och Frälsningsarmén som erbjuder möjligheter till tillfällig övernattning eller olika former av tillfälligt

Bilaga 1

223

boende Det är vanligt att kommunerna köper sådana platser eller samarbetar på andra sätt med de ideella organisationerna.

Statliga insatser för de hemlösa

Som nämnts vilar samhällets ansvar för de hemlösa ytterst på den kommunala socialtjänsten. Staten har emellertid de senaste åren tagit olika initiativ och satsat resurser i syfte att hjälpa de mest utsatta grupperna.

– I mars 1997 beslutade regeringen att under en treårsperiod avsätta sammanlagt 30 miljoner kronor ur Allmänna Arvsfonden för ideella organisationers kostnader för att tillsammans med kommunerna utveckla och pröva nya modeller för stöd till och boende för personer medpsykiska problem. – Regeringen beslutade den 25 juni 1998 om direktiv för en bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning. Ett av uppdragen är att följa utvecklingen på det bostadssociala området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden, bl.a. hemlösa, psykiskt sjuka och ekonomiskt svaga hushåll. – För att få aktuella kunskaper om problemets omfattning och vilka insatser som görs av kommunerna och de ideella organisationerna har Socialstyrelsen fått i uppdrag att kartlägga omfattningen av hemlösheten i Sverige och redovisa de insatser som görs för hemlösa. Uppdraget skallredovisas den 31 december 1999. – Sverige har även i internationella sammanhang uppmärksammat problemen med hemlöshet. Inför Europeiska rådets möte i Wien den 11–12 december1998 uttalade Sverige och Storbritannien gemensamt att medlemsländerna borde se över och förbättra sina insatser för de hemlösa som ett led i en politik för att motverka marginalisering och utslagning av svaga grupper i samhället. – Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 9) föreslagit att medel om sammanlagt 30 miljoner kronor under tre år avsätts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. För år 1999

Bilaga 1 SOU 2001:95

224

har riksdagen beslutat att anslå 10 miljoner kronor. Under förutsättning av riksdagens godkännande kommer ytterligare 10 miljoner kronor att avsättas för år 2000 respektive år 2001.

Uppdraget

Regeringen vill i samarbete med kommuner och ideella organisationer vidta ytterligare åtgärder för att förbättra situationen för hemlösa kvinnor och män. De insatser som idag görs på lokal och statlig nivå bör kompletteras med aktiv opinionsbildning och nationell samling för att problemen skall kunna lösas. Ett sådant arbete bör ske inom ramen för en parlamentarisk kommitté. Kommittén skall ha till uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår.

Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en analys för att identifiera problem och orsaker till hemlöshet. Denna analys kan baseras på aktuell forskning och redan gjorda undersökningar samt studier av de hemlösas situation. Även utredningar och forskning inom områdena missbruk och brottslighet kan vara av relevans för en sådan analys. Kommittén kan dessutom utföra särskilda undersökningar, t.ex. genom att intervjua hemlösa och fånga upp deras behov och önskemål. I arbetet med att identifiera problemen skall kommittén ta vara på resultaten från de kartläggningar av hemlösa som gjorts av bl.a. Socialstyrelsen, Stockholms stad och inom andra områden av relevans, t.ex. Brottsförebyggande rådets kartläggning av situationen för frigivna frånfängelse. Kommittén skall vidare följa de kartläggningar som görs av Socialstyrelsen, Boverket och den Bostadssociala beredningen (dir. 1998:56). En viktig del i arbetet är att skapa en bild av pågåendelokalt utvecklingsarbete och ta del av de planer som tagits fram i kommunerna.

Kommittén skall i sitt arbete uppmärksamma bra exempel på boende- och stödformer för hemlösa och se till att erfarenheterna kan spridas tillansvariga huvudmän. Vidare skall kommittén bidra till att utveckla nya metoder för att komma till rätta med hemlösheten. Kvinnors och mäns olika behov skall därvid särskilt uppmärksammas. De ideella organisationerna har pekat på bristen på metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet för att nå personer som saknar bostad eller på annat sätt riskerar att

Bilaga 1

225

bli hemlösa. Det behövs också olika stödformer bl.a. i syfte att hjälpa psykiskt funktionshindrade att klara ett eget boende. Att cirka en femtedel av de personer som friges från fängelse kan betraktas som hemlösa är också ett problem som behöver uppmärksammas.

De hemlösa är en mycket heterogen grupp vilket ställer särskilda krav på ett varierat utbud av stödformer. Kommittén skall också bidra till att utveckla metoder för praktiskt samarbete mellan ideella organisationer, kriminalvården, kommuner och landsting i planeringen och genomförandet av stöd och boendeformer.

En viktig uppgift för kommittén är att stimulera och stödja initiativ till nyskapande projekt som kan ge långsiktiga effekter för dagens hemlösa och förhindra hemlöshet för andra. Kommittén skall bereda och till regeringen lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. Projektstöden skall beredas i nära samråd med Allmänna Arvsfonden. Underlaget skall innefatta en plan för projektens uppföljning och utvärdering. Projekten skall delfinansieras av ansvariga huvudmän.

Hemlöshet är i ökad utsträckning ett storstadsproblem. Kommittén skall därför uppmärksamma de särskilda problemen i storstäderna. Kommittén skall i denna fråga nära samråda med den storstadsdelegation som regeringen avser att tillsätta med uppdrag att utveckla och samordna den nationella storstadspolitiken och särskilt företräda staten vid överläggningar om s.k. lokala utvecklingsavtal för utsatta bostadsområden.

Kommitténs arbete skall syfta till att påverka attityder och att skapa förståelse för och solidaritet med människor i utsatta situationer.

Arbetsformer

Kommittén skall arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda.

Det kan bl.a. ske genom konferenser, offentliga utfrågningar, workshops m.m. Kommittén skall utföra sitt uppdrag i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. I sitt arbete bör kommittén samråda med den bostadssociala beredningen (dir. 1998:56) och andra utredningar med anknytning till uppdraget

Bilaga 1 SOU 2001:95

226

samt med Boverket, Kriminalvårdsstyrelsen och Brottsförebyggande rådet. Kommittén skall samverka med Socialstyrelsen och ta tillvara erfarenheterna från den kartläggning av hemlösheten som Socialstyrelsen fått regeringens uppdrag att genomföra under år 1999.

Övrigt

Det skall stå kommittén fritt att ta upp andra näraliggande frågor som kan bidra till en positiv utveckling av situationen för de hemlösa. Om kommitténs slutsatser medför författningsreglering skall förslag till sådan lämnas. Förslagens kostnadskonsekvenser skall redovisas. Innebär förslagen ökade kostnader skall en finansiering av förslagen anvisas.

Kommittén skall i sitt arbete beakta vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och de brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Tidsplan

Kommittén skall kontinuerligt rapportera till regeringen hur arbetet fortskrider samt lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. Den 31 mars år 2000 skall kommittén redovisa de åtgärder som vidtagits till regeringen samt vid behov lämna förslag för att förbättrade hemlösas situation.

Kommittén skall vara verksam till och med utgången av år 2001. I samband med att uppdraget avslutas skall kommittén lämna en samlad redovisning av projektmedlens användning och resultat samt en bedömning av situationen för hemlösa.

(Socialdepartementet)

227

Bilaga 2

Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har beviljats av regeringen beviljats av regeringen beviljats av regeringen beviljats av regeringen

Projekt

Ht 1999 Vt 2000 Ht 2000 Vt 2001 Ht 2001 Totalt

Malmö

1.000.000

1 000.000

375 000 2 375 000

Stockholm 1.000.000

1 050 000

600.000 2 650 000

Sit. Sthlm

275.000

500.000

300.000 1 075 000

Karlstad 475.000 475.000 950 000 KRIS 255.000 510.000 510.000 1 275 000 Västerås 975.000 975.000 560 000 2 510 000 Livlinan 450.000 450.000 900 000 Linköping 420.000 420.000 200 000 1 040 000 NBN 138.000 138 000 Bromma församling 60.000 60 000 Kristinehamn 340.000 340.000 680 000 Mariestad 528.000 528 000 Örebro 460.000 460.000 230.000 1 150 000 Göteborg 1.300.000 1.300.000 500.000 3 100 000 Stegvis Livsstilsförändring 881 750 693 750 300 000 1 875 500 Södertälje 1.224.000 1.000.000 2 224 000 Borlänge 600.000 600.000 300.000 1 500 000 Verdandi 555.000 555.000 1 110 000 Helsingborg 1.300.000 1.000.000 2 300 000 Ersta Sköndal högskola 195.000 195 000 Vårsta 700.000 700 000 Kristinehamn/LO 710.000 710 000 Göteborgs universitet 250 052 200 000 450 052 Värtan 200 000 200 000 Göteborgs Stadsmission 20 000 35 000 55 000 S:a använda projektmedel

29 750 052

Återstår

249 948

229

Bilaga 3

Statistisk analys av olika faktorers inverkan på hemlöshet per 10 000 invånare i landets kommuner

Statistisk analysmetodik

Som framgår av figuren ovan är hemlöshet inte ett fenomen som är jämt fördelat över Sveriges kommuner. Detta, sammantaget med den starkt varierande storleken hos kommunerna, medför att medelvärden över kommuner och korrelationer är mindre lämpliga mått. Analysmetoder som bygger på normalfördelningsantaganden, som linjär regression, ger missvisande resultat.

Nedan redovisade analysmodeller bygger istället på Poisson regression och logistisk regression och är redovisade som relativa risker samt oddskvoter med 95 procentiga konfidensintervall. Den relativa risken/oddskvoten jämförs med en referenskategori inom

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34

Antal hemlös/10 000

A n ta l ko m m une r

Bilaga 3 SOU 2001:95

230

förklaringsvariabeln som ges värdet 1. En relativ risk/oddskvot mellan 0 och 1 innebär att denna kategori har en lägre risk för hemlöshet än referenskategorin och ett värde över 1 innebär en högre risk. Om inte värdet 1 ingår i konfidens intervallet föreligger en signifikant skillnad mellan referenskategorin och den aktuella kategorins relativa risk/oddskvot. Det p-värde som även anges är en signifikansberäkning som omfattar skillnaden mellan alla kategorier i förklaringsvariabeln sammantaget och det är möjligt att få statistisk signifikans, dvs. ett p-värde mindre än 0,05- även om ingen enskild skillnad mellan olika kategorier uppvisar signifikans.

Teknisk beskrivning av statistiska beräkningar

Bakgrundsfaktorer studeras med hjälp av frekvenstabeller och chi-2 analys.

Antalet hemlösa analyseras med poisson regression med logaritmen av invånarantalet som offset. Analysen är beräknad i PROC GENMOD i programpaketet SAS. Överspridning förelåg och är korrigerad med utgångspunkt från deviance per frihetsgrad.

För att studera kommunerna snarare än antalet hemlösa i sig görs även en logistisk regression. Den beroende variabeln är antal hemlösa per 10 000 över eller under medianvärdet 2,9. Analysen är beräknad med PROC LOGISTIC i programpaketet SAS. Denna analys har relativt låg styrka (power) och tar inte hänsyn till att olika kommuner har olika stort invånarantal.

Bilaga 3

231

Tabell A. Poisson-regression med antal hemlösa per invånare i kommunerna som beroende variabel

Univariat Multivariat

Antal

hemlösa

Total befolkning

Hemlösa/ 10 000

Relativ risk (95% konfidensintervall)

p-värde Relativ risk (95% konfidensintervall)

p-värde

H-region

Stockholms A-region 2 801 1 731 888 16,2 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.0001 Göteborgs A-region 1 251 829 149 15,1 0,93 (0,73 - 1,19) 0,80 (0,61 1,06) Malmö/Lund/Trelleborgs A-region 620 514 639 12,0 0,74 (0,54 - 1,02) 0,70 (0,51 - 0,97) H-region 3 2 602 3 148 487 8,3 0,51 (0,42 - 0,62) 0,47 (0,37 - 0,61) H-region 4 766 1 647 262 4,7 0,29 (0,21 - 0,38) 0,41 (0,28 - 0,59) H-region 5 217 481 178 4,5 0,28 (0,17 - 0,46) 0,39 (0,24 - 0,63) H-region 6 85 501 719 1,7 0,10 (0,05 - 0,23) 0,22 (0,11 - 0,44)

Kommunstorlek

0.0001

0.0001

<30 000 inv 1 036 2 922 467 3,5 referens = 1 referens = 1 ≥30 000 inv 7 306 5 931 855 12,3 3,47 (2,72 - 4,43) 1,63 (1,28 - 2,08)

Hushållens disponibla medianinkomst i kommunen i tusentals kronor, uppgifter för år 2000

165+ 1 665 2 548 502 6,5 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.04 <165 6 677 6 305 820 10,6 1,62 (1,28 - 2,05) 1,26 (1,01 - 1,56)

Socialbidrag i kr/ invånare i kommunen, uppgifter för år 2000

<600 955 2 640 995 3,6 referens = 1 0.0001 referens =1 0.0001 600–11 999 2 530 3 395 032 7,5 2,06 (1,62 - 2,63) 1,41 (1,10 - 1,80) 1 200– 4 857 2 818 295 17,2 4,77 (3,8 - 5,98 ) 2,26 (1,67 - 3,07)

Bostadsmarknasläge i kommunen 1998

balans 4 457 3 222 577 13,8 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.47 brist 842 950 883 8,9 0,64 (0,47 - 0,87) 0,91 (0,71 - 1,17) överskott 2 926 4 465 008 6,6 0,47 (0,39 - 0,57) 1,06 (0,82 - 1,38) uppgift saknas 117 215 854 5,4 0,39 (0,18 - 0,83) 0,70 (0,40 - 1,22)

Lediga lägenheter i allmännyttan 2001

0.0001 0.55

finns ingen allmännytta 56 161 883 3,5 0,25 (0,09 - 0,69) 0,67 (0,31 - 1,49) inga lediga 1 207 1 144 004 10,6 0,75 (0,58 - 0,96) 1,06 (0,82 - 1,37) <1 % lediga 4 688 3 325 225 14,1 referens = 1 referens = 1 1-5 % lediga 1 277 1 966 901 6,5 0,46 (0,36 - 0,59) 1,04 (0,78 - 1,38) >5 % lediga 1 114 2 256 309 4,9 0,35 (0,27 - 0,45) 1,18 (0,86 - 1,63)

Antal specialkontrakt*/ 10 000 inv

0.0001 0.01

0

843 124 235 2,8 1,34 (1,22 - 1,48) 0,56 (0,38 - 0,84)

<10

2 313 105 1475 6,4 referens = 1 referens = 1

10-19

3290476 3755 11,4 1,12 (1,03 - 1,22 ) 1,01 (0,82 - 1,24)

20+

2407617 2877 11,9 2,18 (2,03 - 2,33 ) 0,89 (0,71 - 1,12)

Bostadsförmedlning

0.0001

0.03

ingen

4287312 3859 9,0 referens = 1 referens = 1

kommunal

1715187 2342 13,7 1,52 (1,21 - 1,90 ) 0,72 (0,56 - 0,93 )

annan

2656056 1994 7,5 0,83 (0,66 - 1,06 ) 0,83 (0,70 - 0,98 )

uppgift saknas

195767 147 7,5 0,83 (0,41 - 1,72 ) 0,75 (0,46 - 1,22 )

* Exklusive hyresgaranti och tillfällig logi.

Bilaga 3 SOU 2001:95

232

Tabell B. Logistisk regression per kommun med utfall större än 3,0 hemlösa per 10 000 invånare

Univariat Multivariat

Antal

kommuner

≥3 hemlösa / 10 000 antal (%)

Oddskvot (95% konfidensintervall)

p-värde Oddskvot (95%

konfidensintervall)

p-värde

Region

0,0001

0,11

Sthlms, Gbgs, Malmös A-regioner*

47 34 (72,3%) referens = 1 referens =1

H-region 3

86 50 (58,1%) 0,53 (0,25 - 1,15 ) 0,60 (0,16 - 2,23 )

H-region 4

91 42 (46,2%) 0,33 (0,15 - 0,70 ) 0,48 (0,11 - 2,04 )

H-region 5 och 6*

65 16 (24,6%) 0,12 (0,05 - 0,29 ) 0,22 (0,05 - 0,99 )

Kommunstorlek

0,0001

0,0001

<30 000 inv

212 76 (35,8%) referens =1 referens =1

≥30 000 inv

77 66 (85,7%) 10,74 (5,35 - 21,56 ) 6,57 (2,85 - 15,12 )

Hushållens disponibla medianinkomst i kommunen i tusentals kronor, uppgifter för år 2000 0,23

0,68

165+

185 86 (46,5%) referens =1 referens =1

<165

104 56 (53,8%) 0,74 (0,46 - 1,21 ) 1,16 (0,57 - 2,33 )

Socialbidrag i kr/ invånare i kommunen, uppgifter för år 2000 0,0001

0,10

<600

159 55 (34,6%) referens =1 referens =1

600-11999

110 69 (62,7%) 3,18 (1,92 - 5,28 ) 1,72 (0,91 - 3,26 )

1200-

20 18 (90,0%) 17,02 (3,81 - 76,05 ) 4,26 (0,74 - 24,5 )

Bostadsmarknasläge i kommunen 1998 0,04

0,83

balans

56 35 (62,5%) referens =1 referens =1

brist

20 13 (65,0%) 1,11 (0,38 - 3,24 ) 0,73 (0,17 - 3,22 )

överskott

201 89 (44,3%) 0,48 (0,26 - 0,88 ) 1,42 (0,55 - 3,69 )

uppgift saknas

12 5 (41,7%) 0,43 (0,12 - 1,52 ) 1,20 (0,24 - 6,00 )

Lediga lägenheter i allmännyttan 2001 0,0008

0,83

finns ingen allmännytta

9 5 (55,6%) 0,50 (0,11 - 2,19 ) 2,76 (0,48 - 15,8 )

inga lediga

31 20 (64,5%) 0,73 (0,27 - 1,97 ) 1,44 (0,35 - 5,88 )

<1 % lediga

67 34 (50,7%) referens =1 referens =1

1-5 % lediga

140 53 (37,9%) 0,41 (0,18 - 0,94 ) 1,06 (0,36 - 3,12 )

>5 % lediga

42 30 (71,4%) 0,24 (0,11 - 0,52 ) 1,06 (0,35 - 3,19 )

Antal specialkontrakt*/ 10 000 inv 0,0001

0,01

0

70 18 (25,7%) 0,38 (0,20 - 0,74 ) 0,46 (0,21 - 0,99 )

<10

101 48 (47,5%) referens =1 referens =1

10-19

73 47 (64,4%) 2,00 (1,08 - 3,70 ) 1,78 (0,87 - 3,64 )

20+

45 29 (64,4%) 2,00 (0,97 - 4,13 ) 1,03 (0,41 - 2,62 )

Bostadsförmedlning

0,10

ingen

161 83 (51,6%) referens =1 referens =1

kommunal

26 12 (46,2%) 0,81 (0,35 - 1,85 ) 0,47 (0,15 - 1,53 )

annan

95 45 (47,4%) 0,85 (0,51 - 1,41 ) 0,66 (0,34 - 1,27 )