SOU 2001:95
Att motverka hemlöshet. En sammanhållen strategi för samhället
Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet
Regeringen bemyndigade den 22 december 1998 statsrådet Lars Engqvist att tillkalla en parlamentarisk kommitté (S 1998:09) med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall vidare lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel som under en treårsperiod har avsatts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet.
Kommittén har antagit namnet Kommittén för hemlösa. I kapitel 1 lämnas en kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget samt arbetet med detta. Kommitténs direktiv (dir. 1998:108) återges i bilaga 1.
Som ordförande i kommittén förordnades den 22 december 1998 förre riksdagsledamoten Widar Andersson. Statsrådet Lars Engqvist beslutade att som ledamöter utse följande fr.o.m. den 3 augusti 1999: Cinnika Beiming, Kristina Axén Olin, Erling Bager, Annica Dominius (t.o.m. den 31 januari 2001), Hardy Hedman, Thomas Julin (t.o.m. den 30 september 2001) samt Sten Lundström. Som nya ledamöter utsågs Anki Elken fr.o.m. den 1 februari 2001 och Lasse Flygare fr.o.m. den 1 oktober 2001. Som sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 departementssekreteraren Per-Erik Rinsell (t.o.m. den 31 januari 2000), departementssekreteraren Kenneth Sjöstrand (t.o.m. den 3 november 1999), departementssekreteraren Tomas Karlsson fr.o.m. den 4 november 1999 t.o.m den 9 maj 2000, departementssekreteraren Annika Mansnérus fr.o.m. den 10 maj 2000. Som experter i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 april 1999 samhällspedagog Kaj Forsberg, projektchef Stina Holmberg (t.o.m. den 30 september 2000), kriminalvårdsinspektör Kaj Kadar,
utredningssekreterare Leif Klingensjö samt utredare Margareta Liljeqvist. Sedan den 1 oktober 2000 är docent Claes-Göran Stefansson förordnad som expert i kommittén.
Ann-Charlotte McCarthy har t.o.m. den 31 oktober 2000 tjänstgjort som assistent åt kommittén. Fr.o.m. den 1 november 2000 tjänstgör Malin William-Olsson som kommitténs assistent.
Till sekreterare för kommittén utsågs fr.o.m. den 25 januari 1999 Ann-Christin Martens (t.o.m. den 30 september 1999). Fr.o.m. den 1 december 1999 förordnades socionomen Weddig Runquist till ny sekreterare i kommittén (t.o.m. den 31 mars 2000). Fr.o.m. den 1 maj 2001 har Weddig Runquist åter förordnats som sekreterare i kommittén.
Kommittén överlämnade den 31 mars 2000 sitt delbetänkande
Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik (SOU 2000:14). Kommittén har initierat utgivningen av antologin Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (Carlsson Bokförlag, 2000) med Weddig Runquist och Hans
Swärd som antologiredaktörer.
Kommittén för hemlösa överlämnar härmed sitt slutbetänkande
Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället (SOU 2001:95). Reservation mot delar av kommitténs förslag har lämnats gemensamt av ledamöterna Kristina Axén Olin, Erling
Bager, Anki Elken och Hardy Hedman. Särskilt yttrande har lämnats av experten Leif Klingensjö.
Utredningens uppdrag är genom överlämnandet av detta betänkande slutfört.
Stockholm i december 2001.
Widar Andersson
Kristina Axén Olin Erling Bager Cinnika Beiming
Anki Elken Lasse Flygare Hardy Hedman
Sten Lundström
/Weddig Runquist
5
Innehåll
1 Kommitténs uppdrag och verksamhet ........................11
1.1 Inledning ...............................................................................11 1.2 Sammanfattande förslag .......................................................13 1.3 Uppdrag och direktiv ...........................................................18 1.4 Samverkan med kommuner, organisationer m.fl................19 1.5 Kunskapsspridning och opinionsbildande roll ...................21 1.6 Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet ...............22 1.7 Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseenden .....................................................................................25
2 Perspektiv och utgångspunkter..................................27
2.1 Föreställningar om hemlöshet och hemlösa .......................27 2.2 Behov av bredare definition .................................................29 2.3 Hemlös – bostadslös.............................................................29
3 Behov av kunskap och metodutveckling .....................33
4 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet..................35
4.1 Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten ..........35
4.2 Kartläggning av antalet hemlösa m.m..................................37 4.3 Framtida kartläggningsbehov...............................................41 4.4 Hemlöshetsgenererande faktorer ........................................42 4.5 Hemlösa kvinnor ..................................................................44
Innehåll SOU 2001:95
6
4.5.1 Omfattning och orsakssamband ............................... 44 4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet................... 45 4.5.3 ”På männens villkor” ................................................. 47 4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor ........................ 47
4.6 Ett barn- och familjeperspektiv........................................... 49
4.7 Överväganden och förslag ................................................... 52
5 Rätt till bostad ........................................................55
5.1 Inledning............................................................................... 55 5.2 Rättigheter gentemot det allmänna..................................... 57 5.2.1 De sociala rättigheterna enligt regeringsformen ...... 57 5.2.2 Konkretisering av bostadspolitiken .......................... 57 5.2.3 Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen ............... 60 5.3 Överväganden och förslag ................................................... 62
6 Staten och hemlösheten ...........................................63
6.1 Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund........... 64 6.2 Kompensation för ökande boendekostnader ..................... 66 6.2.1 Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag........... 68 6.2.2 Bostadsbidrag vid andrahandsboende....................... 72 6.3 Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga bostäder ................................................................................ 73 6.4 Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden.......................................................... 74 6.4.1 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning............... 74 6.4.2 Utvecklingen sedan 1993: färre frivilliga
överenskommelser..................................................... 77
6.5 Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen bostad................................................................................... 80
6.6 Överväganden och förslag ................................................... 81
Innehåll
7
7 Kommunerna och hemlösheten .................................83
7.1 Centrala uppgifter för den kommunala bostadspolitiken....................................................................84
7.2 Kommunernas ansvar för en väl fungerande vård och omsorg – exemplet hemlösa med allvarliga missbruksproblem .................................................................................86 7.3 Kommunernas ansvar för en väl fungerande bostadsmarknad ....................................................................91 7.3.1 Kommunala instrument för en fungerande bostadsplanering och bostadsförsörjning .................91 7.3.2 Tillgång på bostäder....................................................94 7.3.3 Kommunens ansvar för särskilda grupper.................95 7.4 Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – föreställningar, omfattning och konsekvenser..................100 7.4.1 Sekundära bostadsmarknadens omfattning.............100 7.4.2 Framväxten av en sekundär bostadsmarknad..........104 7.4.3 Föreställningen att ”klara eget boende” ..................105 7.4.4 Bristande måluppfyllelse ..........................................110 7.4.5 En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av bostadslägenhet.........................................................112 7.4.6 Blockhyresavtal vid andrahandsupplåtelse ..............116 7.4.7 Logimarknaden – exemplet härbärgesboende.........117 7.5 Överväganden och förslag..................................................120
8 Vården och hemlösheten ........................................123
8.1 Missbrukarvården ...............................................................123 8.2 Hälso- och sjukvården........................................................126 8.2.1 Psykiatrin och hemlöshet – avinstitutionalise- ringens effekter .........................................................126 8.2.2 Psykiskt störda missbrukare ....................................133 8.2.3 Socialtjänstens samarbete med vuxenpsykiatrin: upplevda problemområden.......................................136
Innehåll SOU 2001:95
8
8.2.4 Bostaden som en väg till normalisering för psykiskt funktionshindrade..................................... 137 8.2.5 Samlat vårdbehov hos vissa grupper av hemlösa .... 138
8.3 Överväganden och förslag ................................................. 141
9 Kriminalvården och hemlösheten.............................143
9.1 Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårdsanstalt.................................................................................. 143 9.2 Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag .. 144
9.3 Alternativa vägar för att främja återintegration i samhället.................................................................................... 145 9.4 Internationella erfarenheter – exemplet Storbritannien .. 146
9.5 Överväganden och förslag ................................................. 149
10 Arbetsmarknaden och hemlösheten..........................151
10.1 Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden............. 151
10.2 Samordnings- och samverkansvinster med Socsam......... 152
11 Vräkning – utveckling och praxis..............................155
11.1 Omfattning......................................................................... 155 11.2 Vem vräks – och vilka får bo kvar? ................................... 156 11.3 Vräkning till vad? ............................................................... 159 11.4 Samverkan socialtjänst – bostadsföretag .......................... 161 11.5 Överväganden och förslag ................................................. 162
12 Hyresvärdarna och hemlösheten ..............................163
12.1 Inledning............................................................................. 163 12.2 Avhysning från bostaden................................................... 164 12.2.1 Dröjsmål med att betala hyran .............................. 164 12.2.2 Störningar i boendet............................................... 166
12.3 Överväganden och förslag ................................................. 168
Innehåll
9
12.3.1 Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden.................168 12.3.2 Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist......171 12.3.3 Rättelseanmaning till hyresgäst och under- rättelse till socialnämnden i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång...........174 12.3.4 Rättelseanmaning till hyresgäst och under- rättelse till socialnämnden även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet” ..............................175
13 Frivilligorganisationerna och hemlösheten ................179
13.1 Frivilligt socialt arbete........................................................179 13.2 Frivilligorganisationernas roll............................................180
13.3 Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt...........183 13.4 Överväganden och förslag..................................................184
14 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv.................185
14.1 Europarådet.........................................................................185 14.2 EU- och EG-rätten.............................................................187
14.3 Handlingsplan mot social utslagning ................................187 14.4 Kampen mot hemlöshet – ”goda exempel” från Danmark, Finland, Belgien och Storbritannien ................190
15 Forskarsamhället och hemlösheten..........................195
Reservation och särskilt yttrande .......................................197
Referenser.......................................................................205
Innehåll SOU 2001:95
10
Bilagor:
Bilaga 1 Regeringens direktiv ...................................................... 221 Bilaga 2 Bidrag till olika projekt som efter beredning av
Kommittén för hemlösa har beviljats av regeringen.... 227
Bilaga 3 Bakgrund till statistiska analysmodeller som
använts vid beräkningar i SOU 2001:95, avsnitt 7.4.1. (PM av Lena Brandt, statistiker) ....................... 229
11
1 Kommitténs uppdrag och verksamhet
1.1 Inledning
Hemlöshet är ett sammansatt och komplicerat samhällsproblem. Det finns inga enkla lösningar. Framför allt finns det inte bara En Lösning.
Våra förslag till åtgärder syftar till att såväl förebygga hemlöshet som till att på ett bättre och mer genomtänkt sätt bistå de medborgare som redan i dag är hemlösa. Hemlöshetsfrågans komplexitet innebär att den berör såväl välfärdspolitik av mer generell natur likaväl som riktade och specialiserade insatser. Våra förslag är därför av både direkt och indirekt karaktär.
En av de riktigt stora och avgörande drivkrafterna för hemlöshetsutvecklingen är det närmast obefintliga byggandet av hyresbostäder i landets tillväxt- och inflyttningsregioner. En annan grundläggande fråga är kvalitén, omfattningen och långsiktigheten i det sociala arbetet. Utvecklingen inom båda dessa samhällsområden har både direkt och indirekt betydelse för hemlöshetsfrågan i sin helhet.
Kommittén har arbetat i nära samverkan med kommuner, forskare, frivilligorganisationer, länkrörelser, bostadsföretag, landsting, statliga myndigheter och med enskilda personer med erfarenhet av hemlöshet. Vår öppna och breda genomgång av de delar av vårt samhälle som enligt vår mening har betydelse för hemlösheten och för hemlösa, har visat på behov av förnyelse och förändring inom många områden.
I de delar av vårt slutbetänkande som omfattar det sociala arbetet riktar sig förslagen i huvudsak till samhället i stort. Vi har inte funnit några stora behov att föreslå omfattande förändringar av de nu gällande lagarna. Socialpolitiker, fältarbetare och tjänstemän i kommuner, organisationer och landsting kan dock finna många intres-
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
12
santa och tänkvärda förslag i det betänkande som vi nu publicerar. Kommitténs utredningsarbete har bland annat visat på stora behov att utveckla samhällets attityder till och insatser för hemlösa kvinnor. Kommittén understryker vikten av att myndigheter och organisationer mer organiserat beaktar barn- och familjeperspektivet i hemlöshetsarbetet. Inom det socialpolitiska området föreslår vi dessutom att regeringen skall lägga förslag som gör det lagligt och möjligt att bilda gemensamma nämnder mellan i första hand kommuner och landsting. Genom de gemensamma nämnderna kan mycket av dagens ineffektiva rundgång mellan olika huvudmän undvikas och förebyggas. Ansvaret för olika former av hälso- och sjukvård, missbrukarvård, boenden och omsorg som vänder sig till de mest utsatta bör, enligt våra förslag, organiseras under en gemensam och lokal huvudman.
Kommittén har också funnit det angeläget att i sitt betänkande rikta uppmärksamheten på arbetsmarknaden och dess betydelse för många hemlösas återhämtning och rehabilitering till värdiga och självständiga livsvillkor.
Det är dock inom det bostadssociala området som vi funnit mest anledning att lägga förslag till författningsändringar. Ett exempel är vårt förslag om att bistånd enligt den nya socialtjänstlag som träder i kraft den 1 januari 2002 även skall innefatta rätt till bistånd till fast bostad för personer som är att betrakta som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Andra förslag är inriktade på att exempelvis förebygga vräkningar.
Andra bland de hemlösa lider, utöver bostadsfrågan, av brist på kvalificerad och persontillvänd vård och omsorg. Därför finns inbyggt i vårt slutbetänkande ett grundläggande förslag om en utveckling av det lokala ansvaret för såväl en väl fungerande vård och omsorgsverksamhet som en väl fungerande bostadsmarknad.
Frivilligorganisationer och sociala rörelser i stort är av stor betydelse för hemlöshetsfrågan och dess lösning. På samma sätt är agerandet från privata och offentliga bostadsföretag oerhört viktigt. De förslag om förändringar av gällande lagstiftning som vi presenterar i detta betänkande, har alla inriktningen att försöka underlätta positiva insatser från de olika samhällsaktörerna. En utveckling som kan minimera hemlösheten i allmänhet och fasa ut långtidshemlösheten i synnerhet, kräver nämligen deltagande och engage-
SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet
13
mang från en mängd intressen, myndigheter och organisationer i samhället.
Framför allt eftersträvar vi genom våra förslag en mer långsiktig och kontinuerlig uppmärksamhet på hemlöshetsfrågan. Hemlöshetsintresset har hittills varit alltför trendkänsligt och många insatser har lidit brist på kunskapsunderbyggnad, uppföljning och tålmodighet.
1.2 Sammanfattande förslag
Kapitel 1: Kommitténs uppdrag och verksamhet
Kommittén för hemlösa föreslår att förberedelsearbetet för en registerbaserade FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper med en svag position på bostadsmarknaden.
Kapitel 3: Behov av kunskap och metodutveckling
Riksdagen har för åren 2002–2004 anslagit 30 miljoner kronor för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insatser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jämlik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångspunkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisationer.
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
14
Kapitel 4: Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
Kommittén föreslår att den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket.
Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.
Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.
Kapitel 5: Rätt till bostad
Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.
Kapitel 6: Staten och hemlösheten
Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.
Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsanvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande
SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet
15
regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning.
Kommittén föreslår vidare att regeringen som en generellt stödjande åtgärd framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter.
Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.
Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.
Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad.
Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd.
Kapitel 7: Kommunerna och hemlösheten
Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter är det väsentligt att öka tryggheten och självständigheten i boendet för andrahandshyresgästen. Detta uppnås bland annat genom att tillämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Som ett gott exempel för andra kommuner och bostadsföretag vill
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
16
Kommittén för hemlösa framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsföretaget Byggnads AB Mimer har utvecklat under hösten 2001. Västeråsmodellen kännetecknas dels av väsentligt längre hyrestider och dels av individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall tillämpas.
Kommittén för hemlösa vill dock i första hand uppmana kommuner och bostadsföretag att försöka tillgodose människors bostadsbehov genom förstahandskontrakt. Den snabba tillväxten av andrahandsuthyrning inom socialnämndernas tjänster för klienter inom individ- och familjeomsorgen riskerar att på sikt leda till att en s.k. sekundär bostadsmarknad permanentas. Kommittén anser därför att det finns skäl för socialnämnderna att aktivt verka för att andrahandsuthyrningen reduceras.
Kommittén vill dock erinra om att även ett förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget initialt kan ha karaktären av ett s.k. provkontrakt där hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett hyresavtal på obestämd tid. Kommittén vill framhålla, att enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjningsstöd och/eller ersättning via socialförsäkringssystemet inte ensamt utgör ett välgrundat skäl för provkontrakt. Däremot kan till exempel det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella bostadsreferenser vara ett skäl att ingå ett hyresavtal på begränsad tid.
Kapitel 8: Vården och hemlösheten
Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet i enlighet med det förslag som Samverkansutredningen har presenterat i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114).
Kapitel 9: Kriminalvården och hemlösheten
Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.
SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet
17
Kapitel 10: Arbetsmarknaden och hemlösheten
Kommittén rekommenderar arbetsförmedlingen och socialtjänsten att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.
Kapital 11: Vräkning – utveckling och praxis
Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens uppgifter och ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Parterna bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi för bedriva en uppsökande verksamhet i syfte att så långt det är möjligt förhindra vräkning.
Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.
Kapitel 12: Hyresvärdarna och hemlösheten
Kommittén föreslår följande:
− En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden.
− Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist från tre till fyra veckor.
− Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar.
− Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden skall ske även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”.
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
18
Kapitel 13: Frivilligorganisationerna och hemlösheten
Kommittén föreslår att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor som rör hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.
Kapitel 15: Forskarsamhället och hemlösheten
Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta medel för ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning knutet till Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).
1.3 Uppdrag och direktiv
Regeringen beslöt den 22 december 1998 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda den samlade problematiken om hemlöshet. Direktiven (1998:108) framgår av bilaga 1. Kommittén har enligt direktiven haft två centrala uppgifter:
Arbetet skall bidra till att utveckla nya metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet, vilket skall ske i en dialog med berörda myndigheter och organisationer. Kommittén skall stimulera och ekonomiskt stödja initiativ till nyskapande projekt som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. För detta ändamål har riksdagen avsatt 10 miljoner kronor för vardera budgetåren 1999–2001. Kommittén har berett ärendena och dess förslag har utgjort underlag för regeringens beslut om fördelning av projektmedel ur anslaget 18:3 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa.
En annan uppgift enligt kommitténs direktiv har varit att arbeta utåtriktat och opinionsbildande, samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda.
SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet
19
1.4 Samverkan med kommuner, organisationer m.fl.
Som underlag för kommitténs ställningstaganden till projektansökningar från kommuner och frivilligorganisationer har kommittén utgått från följande interna riktlinjer, utöver vad som framgår av regeringens direktiv: N Projekten skall skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. N Projekten skall ha inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommun och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer. N Projekten skall vara inriktade på metodutveckling för arbetet med olika målgrupper som till exempel kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade samt metodutveckling vad gäller kartläggning och analys av hemlösheten och dess orsaker. Vidare skall projekten vara metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboenden av olika slag. Stor vikt skall läggas vid analys och utvärdering av såväl de insatser som görs i projekten som av annan ordinarie verksamhet som kan tänkas påverka hemlösheten. N Projektstöd kan ges för att vinna erfarenhet av särskilt angelägna utbildnings- och informationssatsningar. Kommittén eftersträvar också en stor bredd i projekten; målsättningen är att de beviljade projekten skall ha något ”unikt” och nyskapande inslag över sig.
Ett flertal av de beviljade projekten har förberetts genom diskussioner med många aktörer i kommunerna. Avsikten med dessa sonderande samtal har varit att utarbeta en så gemensam bild som möjligt av de hemlöshetsproblem som finns i den aktuella kommunen. Viktiga deltagare i dessa diskussioner har varit kommunens socialtjänst/socialnämnd, sjukvårdshuvudmännen, enskilda hemlösa medborgare, frivilligorganisationer/aktiva socialpolitiska föreningar, kriminalvården, (när)polisen, missbrukarvården och fastighetsägare.
Projekten har formerats i två huvudgrupper: 1. Åtta kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö, Karlstad, Västerås, Örebro, Linköping och Södertälje) har ingått i ett
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
20
särskilt projekt – Kommunprojektet – med uppgift att pröva olika modeller som kan leda till långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa. En gemensam nämnare för samtliga dessa projekt har varit att de har utgått från behovet av samverkan med andra intressenter för att kunna uppnå varaktiga resultat. Projekten har varit inriktade på olika grupper av hemlösa: kvinnor, missbrukare och psykiskt funktionshindrade. Projekten har spänt över ett brett fält – alltifrån alternativa boendeformer till uppsökande verksamhet. Kopplat till sistnämnda projekt har kommittén efter sedvanligt upphandlingsförfarande engagerat Stegvis Livsstilsförändring HB i Uppsala för att bistå kommittén i arbetet med att genomföra en fristående utvärdering av kommunernas insatser i förhållande till deras målbeskrivningar. Utvärderingen har genomförts av psykologerna Örjan Sundin, Andreas Karlsson och Göran Semb. Avsikten med utvärderingen har varit att ge kommittén och deltagande kommuner en välgrundad uppfattning om vilka verksamheter och arbetsmetoder som samhället bör satsa på dels i förebyggande syfte, dels för att förändra och förbättra de hemlösas situation. Ett annat syfte har varit att pröva en modell för praktisk utvärdering som kan implementeras i mindre och medelstora kommuner i arbetet med hemlösa. Utvärderarna har under arbetets gång utgjort en kontaktyta mellan kommuner och kommitté, och även deltagit i samtliga gemensamma möten med Kommunprojektet. En samlad rapport om bland annat effekterna av de lokala kommunprojekten har utarbetats av Sundin, Karlsson och Semb och återfinns i slutbetänkandets separata bilagedel.
2. Den andra gruppen av projekt, vilka inte har ingått i Kommunprojektet, består bland annat av tre forskningsinriktade projekt: Sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet har erhållit medel för att genomföra en undersökning om dels vräkningar i praktiken, dels bostadslösas erfarenheter av myndighetskontakter. Dessa två rapporter av Löfstrand respektive Sahlin & Löfstrand återfinns i slutbetänkandets bilagedel. Därutöver har en tvärvetenskaplig forskargrupp vid universitetsinstitutioner runt om i landet erhållit bidrag för att utarbeta underlag för en ansökan till forskningsråden.
SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet
21
I bilaga 2 redovisas de projektbidrag som har beviljats av regeringen efter beredning av Kommittén för hemlösa.
1.5 Kunskapsspridning och opinionsbildande roll
Kommitténs andra huvuduppgift har varit att arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda. Det har förutom via projekten skett genom att kommitténs sekretariat och ledamöter deltagit i debatter som olika föreningar och organisationer har anordnat om hemlöshet och om hemlösas situation. Kommittén har också genomfört besök och överläggningar i en rad olika kommuner och med frivilligorganisationer som inte tidigare har haft kontakt med kommittén, eftersom dessa inte har ansökt om projektmedel.
Därutöver har kommittén anordnat heldagskonferenser om hemlöshet i Stockholm, Göteborg, Malmö och Helsingborg. Konferensen i Stockholm – med efterföljande tvärvetenskapligt forskningsseminarium – resulterade bland annat i den av kommittén initierade utgivningen av antologin Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller (Carlsson Bokförlag, 2000). Övriga konferenser i Göteborg, Malmö, Stockholm och Helsingborg har haft karaktären av s.k. goda exempel-seminarier, där företrädare för olika kommunala verksamheter och frivilligorganisationer har berättat om sina erfarenheter av specifika insatser för hemlösa. Tillsammans med Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet, har kommittén varit medarrangör av ett heldagsseminarium om hemlöshet i samband med ”Bostadsveckan 2001”.
Utöver dessa konferenser har kommittén tillsammans med Ersta Sköndal högskola anordnat seminariet Det sociala reportaget – om fattigdom och hemlöshet i välfärdssamhället, där författarna Robert McLiam Wilson och Majgull Axelsson samt regissören och dokumentärfilmaren Mikael Wiström medverkade.
Kommittén har vidare arrangerat en seminariedag på olika orter i landet på temat Exempel och erfarenheter från Bergsjöhöjds äldreboende tillsammans med Irma Maria Ekström, f.d. föreståndare på detta äldreboende.
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
22
1.6 Kommitténs utredningsförslag i delbetänkandet
I delbetänkandet Adressat okänd – om hemlöshetens bakgrund, orsaker och dynamik (SOU 2000:14) framförde Kommittén för hemlösa fem förslag inför sin fortsatta beredning och arbete med slutbetänkandet. I det följande redovisas vart och ett av dessa utredningsförslag jämte en nulägesbeskrivning. 1. Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att i samband med förberedandet för och genomförandet av den registerbaserade Folk- och Bostadsräkningen (FoB) 2005, samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmarknaden.
Kommentar: I delbetänkandet (kapitel 5) förs en diskussion
kring metod- och definitionsfrågor utifrån grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden. En viktig utgångspunkt för denna diskussion utgörs av den modell som utvecklats av Anders Gullberg och Martin Börjeson vid EpC/Socialstyrelsen och som innebär att data från Folk- och Bostadsräkningarna (FoB) används för att analysera olika gruppers ställning på bostadsmarknaden (för en redogörelse av denna modell, se vidare Gullberg & Börjeson 2000a-b). Den modell som Gullberg & Börjeson har utvecklat ger goda möjligheter att följa olika gruppers ställning på bostadsmarknaden, liksom att analysera orsaker till och konsekvenser av olika gruppers rörelser. Ett avgörande problem i sammanhanget är dock att det inte genomförts någon Folk- och Bostadsräkning sedan 1990, och även om en utredning1 i början av 2000 presenterade förslag på den lagstiftning som krävs för att genomföra en s.k. registerbaserad FoB 2005, har beslut ännu inte fattats i denna fråga. En nyorientering av FoB-räkningarna i enlighet med de förslag som hittills redovisats skulle döppna nya möjligheter att ge sig i kast med räkningar och beskrivningar av de marginella bostadsformerna och deras invånare. Under det senaste decenniet har en lång rad nya institutionella former och organisatoriska arrangemang kommit till stånd på den ”marginella” bostadsmarknaden. Med ett ambitiöst utvecklingsarbete för att identifiera, karaktärisera och klassificera alla
1 Statistikregelgruppen: En ny FoB-lag. Ds 2000:17.
SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet
23
dessa skiftande bostadsformer skulle kunskapsläget på denna tidigare styvmoderligt behandlade del av marknaden väsentligt kunna förbättras. En sådan insats måste naturligtvis följas av intensiva insatser för att vid kommande FoB:ar placera ifrågavarande hushåll i adekvata kategorier. Inom ramen för kommitténs arbete förekom också överläggningar i denna fråga med företrädare för Socialstyrelsen, SCB och Riksskatteverket, vilka samtliga förhöll sig positiva till förslaget. Förberedelserna för en folk- och bostadsräkning år 2005 har emellertid avbrutits och berörda myndigheter ser på regeringens uppdrag över förslaget. Detta betyder att en räkning allra tidigast kan komma till stånd år 2007 och kanske inte förrän 2010. Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att frågan om möjligheterna att belysa villkoren för svaga grupper på bostadsmarknaden tillvaratas i det pågående förberedelsearbetet för en kommande FoB. Kommittén för hemlösa föreslår därför att förberedelsearbetet för en registerbaserad FoB intensifieras och att frågan om möjligheterna att följa grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden särskilt beaktas, samt att Socialstyrelsen återigen ges i uppdrag av regeringen att undersöka möjligheten att samla in information som har relevans för att kunna belysa villkoren för de individer och grupper som har en svag position på bostadsmarknaden.
2. Boverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att dels analysera omfattningen och konsekvenserna av den logimarknad och sekundära bostadsmarknad som många hemlösa är hänvisade till, dels utforma ett system för att varje år samla in information som gör det möjligt att uppskatta omfattningen och hur den förändras över tid.
Kommentar: Kommittén föreslår i kapitel 3 att det inom
Socialstyrelsen byggs upp en verksamhet som i nära samarbete med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. I detta uppdrag ingår som en naturlig del att också bevaka och analysera omfattningen av den sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden. För att underlätta fortsatt statistikinhämtning inom denna sfär tog kommittén under sommaren 2000 initiativ till en omarbetning av
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
24
Boverkets formulär (enkätbilaga 5) för dess årliga bostadsmarknadsenkät. Boverket använde den reviderade enkäten första gången i samband med bostadsmarknadsenkäten år 2001.
3. Socialstyrelsen ges i uppdrag av regeringen att genomföra en undersökning av de personer som vräktes under 1999 för att kartlägga dels socialtjänstens insatser visavi dessa människor, dels få vetskap om hur stor andel som hamnar i hemlöshet efter verkställd vräkning.
Kommentar: Undersökningen har ännu inte kommit till
stånd, men det är fortfarande angeläget att genomföra en grundlig undersökning av vräkningspopulationen och av socialtjänstens insatser på området för att dels erhålla en ökad kunskap om populationen och vad som händer efter verkställd avhysning, dels för att kunna utveckla preventiva strategier för att minimera antalet vräkningar men också för att följa upp personer som blivit vräkta från sina bostäder.
4. Kommittén föreslog att regeringen skulle låta analysera hur hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden har påverkats i samband med att bostadsförsörjningslagen och bostadsanvisningsrättslagen upphävdes vid halvårsskiftet 1993.
Kommentar: Uppdraget är inte längre aktuellt eftersom dels
Allbokommittén i sitt slutbetänkande SOU 2001:27 presenterade data från en egen uppföljning, dels har lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trätt i kraft fr.o.m. den 1 januari 2001.
5. Kommittén föreslog att regeringen i sin kommande forskningspolitiska proposition skulle uppdra åt Socialvetenskapliga forskningsrådet att särskilt uppmärksamma och initiera insatser för en förstärkning av forskningen och den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden inom detta område.
Kommentar: Förutvarande Socialvetenskapliga forsknings-
rådet ingår numera som en del i det nybildade Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Regeringen betonade i sin forskningspolitiska proposition Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) vikten av att förbättra statens
SOU 2001:95 Kommitténs uppdrag och verksamhet
25
löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. ”Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl. Hemlöshetskommitténs betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska”, konstaterar regeringen.2 För att stimulera forskning på området beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sistnämnda ansökan – ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” – bifölls dock inte av FAS styrelse när ärendet avgjordes i november 2001. I kapitel 15 om forskarsamhället och hemlösheten argumenterar kommittén, med hänvisning till forskningsrådets avslagsmotivering, för att regeringen skall avsätta medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid berörda forskningsråd.
1.7 Konsekvenser av kommitténs förslag i olika avseenden
Enligt vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare, skall i betänkandet redovisas konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdhetspolitiska konsekvenser samt regionalpolitiska konsekvenser.
Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Enligt Kriminalvårdsstyrelsen och BRÅ saknar en stor andel av de frigivna från fängelserna en ordnad bostad i samband med deras frigivning. Social instabilitet i form av bostadslöshet och arbetslöshet är faktorer som har en negativ inverkan när det gäller den fortsatta rehabiliteringen. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag därför bland annat prioriterat ansökningar från ideella organisationer och föreningar vars syfte är att bedriva ett brottsförebyggande arbete visavi tidigare intagna på kriminalvårdsanstalter.
Kommitténs uppdrag och verksamhet SOU 2001:95
26
Jämställdhetspolitiska konsekvenser
Kommittén för hemlösa noterar att andelen hemlösa kvinnor har ökat markant under 90-talet, och uppgår till 21 % enligt Socialstyrelsens senaste nationella kartläggning. Historiskt sett har hemlösa kvinnor varit ”osynliga” när myndigheterna har planerat och genomfört insatser för hemlösa. Under senare delen av 1990-talet har emellertid hemlösa kvinnors särskilda problematik uppmärksammats i allt högre utsträckning. Kommittén för hemlösa har i samband med beredningen av ansökningar om projektbidrag bland annat valt att stödja projekt som har avsett uppsökande verksamhet av hemlösa kvinnor.
Regionalpolitiska konsekvenser
Socialstyrelsens rikstäckande kartläggningar har visat att hemlöshetsproblematiken till övervägande del är koncentrerad till storstadsregionerna. Drygt en tredjedel av samtligas hemlösa bor antingen i Stockholm, Göteborg eller Malmö. Men det innebär inte att hemlöshet enbart är en fråga för storstäderna. Vid senaste kartläggningen 1999 fanns det 15 kommuner som hade rapporterat minst 100 hemlösa. I 39 av landets kommuner har man minst 10 hemlösa per 10 000 invånare. Vid kommitténs forskningsseminarium i augusti 1999 ventilerades hemlöshetsproblematiken även utanför storstadsområdena samt behovet av som jämförande ortsstudier utanför storstadsområdena, och denna inriktning hade även forskarnätverkets forskningsansökan ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” (se avsnitt 1.6 punkt 5).
27
2 Perspektiv och utgångspunkter
2.1 Föreställningar om hemlöshet och hemlösa
Hemlöshet som socialt problem samt hemlösas villkor och livssituation är frågor som under senare delen av 1990-talet har ägnats en allt större uppmärksamhet. Synen på och föreställningar om hemlöshet och hemlösa är beroende av grundläggande förhållningssätt eller perspektiv, vilket i sin tur påverkar antaganden om orsakerna till hemlöshet.
Allmänhetens uppfattning om hemlösa människor formas till stor del av det egna mötet med hemlösa på gator och torg, samt av massmediers reportage om hemlösa. Medborgarnas egna möten gäller naturligtvis i första hand i de större och medelstora städerna, där hemlösheten har blivit mer påtaglig och synlig under 1990-talet jämfört med tidigare. Hemlösa i gatubilden kan uppfattas som förvirrade och psykiskt störda med grava missbruksproblem. Denna bild förstärks ofta av massmediernas reportage och frivilligorganisationernas insamlingskampanjer, där hemlöshet ofta individualiseras och personifieras av människor som är uteliggare och socialt utslagna. Mer sällsynt är att dessa människors öden sätts in i ett samhälleligt sammanhang – orsakssambanden är nästan undantagslöst individbaserade i massmediernas reportage.1
Man kan ifrågasätta hur relevant det är att försöka kategorisera hemlösa i olika fack, dvs. om man kan tillskriva dessa personer vissa allmänna egenskaper eller att de uppvisar likartade beteenden. Människor som har hamnat i hemlöshet tillhör inte en homogen grupp, lika lite som exempelvis invandrare gör det. Socialstyrelsens undersökningar visar att 60 % har varit hemlösa under längre tid än ett år. Skulle man i stället utöka mätperioden och dessutom vidga
1 Swärd (2001), s. 152.
Perspektiv och utgångspunkter SOU 2001:95
28
gruppen till att gälla människor med en svag ställning på bostadsmarknaden eller risk att hamna i hemlöshet, blir bilden sannolikt en annan. En longitudinell undersökning av socialbidragstagare i Malmö (MLS) visar att bara 13 av 769 personer hade varit hemlösa både vid den första och senare perioder med socialbidrag under mätperioden maj 1995 t.o.m. december 1998 (Giertz 2000). Slutsatsen är att gruppen hemlösa/bostadslösa inte är statisk över en längre tidsperiod; boendesituationen förändras och samma personer är inte hemlösa hela tiden.
Ett sätt att se på hemlöshetens orsaker är att koppla hemlösas situation och belägenhet till vederbörandes individuella problem och tillkortakommanden. Med detta synsätt negligeras strukturella orsaker som kan ha medverkat till eller t.o.m. vara det främsta skälet till den enskildes hemlöshet. Detta betraktelsesätt leder till att samhällets och frivilligorganisationernas insatser ensidigt koncentreras på den enskilde individen, medan samhällsperspektivet kommer i bakgrunden. Åtgärder av ad hoc-karaktär leder i bästa fall till en hjälp i det akuta skedet, i sämsta fall finns en risk att de får en motsatt effekt: att de permanentar eller i varje fall förlänger hemlöshetsperioden, eftersom de inte kombineras med preventiva eller generella åtgärder.
Mot det individuella synsättet står ett mer samhällsorienterat som riktar intresset mot brister i välfärdssamhället eller på bostadsmarknaden. Det samhällsorienterade perspektivet betonar den enskildes rättigheter och insatser av generell natur.
Kommittén anser för sin del att åtgärder och insatser måste utgå från både ett strukturellt och individuellt perspektiv. Den finska sociologen Margaretha Järvinen konstaterade för cirka tio år sedan, efter att ha gått igenom ett stort antal nordiska studier om hemlöshet/bostadslöshet, att
hemlösheten sannolikt bäst (kan) förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller.2
Hemlöshet bör därför ses som en kombination av strukturella och individuella tillkortakommanden.
2 Järvinen (1992), s. 45 f.
SOU 2001:95 Perspektiv och utgångspunkter
29
2.2 Behov av bredare definition
I kommitténs delbetänkande Adressat okänd (SOU 2000:14) framhölls att det är av central betydelse hur hemlöshet definieras och uppfattas, inte minst eftersom definitionen av hemlöshet har betydelse för vilken typ av insatser som kommunen väljer att prioritera och genomföra. I delbetänkandet belystes olika metodproblem när det gäller definitioner av hemlös och hemlöshet. Kommittén har därför i sitt fortsatta arbete utgått från en bredare definition än den klient-/patientbaserade definition som Socialstyrelsen använde sig av i sin senaste nationella kartläggning av hemlöshetens omfattning. Vår definition av hemlöshet lyder:
En hemlös människa är en person som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller kan erhålla en reguljär bostad.
Definitionen utgår alltså från det grundläggande förhållandet att den enskilde saknar en egen bostad. Skälet till att så är fallet kan variera från individ till individ, men som en gemensam nämnare gäller att den enskildes livsvillkor är sådana att han eller hon är utestängd från den reguljära bostadsmarknaden.
2.3 Hemlös – bostadslös
Gränsen mellan bostadslös och hemlös är inte på förhand given. I Bostadsförmedlingsutredningen definierades bostadslösa som ”personer, som saknar egen direktförhyrd lägenhet eller lägenhet som innehas med bostadsrätt eller liknande” (SOU 1967:1). Forskaren Maj-Britt Hanström (1991) anser att en bostadslös är en individ som inte har ägande-, bostads- eller besittningsrätt till bostaden, utan har andrahandskontrakt eller är inneboende, eller saknar tak över huvudet. Ett tredje exempel utgör Malmö stad, som årligen gör återkommande kartläggningar av antalet bostadslösa som per den 1 oktober är aktuella inom kommunens socialtjänst, varvid bostadslösa definieras som ”samtliga personer som ofrivilligt saknar egen bostad och som uttryckt detta som ett problem i kontakten med socialtjänsten”. Betoningen av ofrivilligt innebär att som bostadslös inte inbegripes personer som frivilligt har valt tillfälliga och kanske kortvariga lösningar för sitt boende.
Perspektiv och utgångspunkter SOU 2001:95
30
Kommittén ser ”bostadslös” som ett vidare begrepp än ”hemlös”, som ingår som en delmängd bland de bostadslösa. Detta är det mest vanligt förekommande synsättet. Människor kan enligt denna definition vara bostadslösa men inte hemlösa, till exempel studenter som fortfarande har tillgång till sitt föräldrahem på annan ort.
Forskarna Anders Gullberg och Martin Börjeson anser att en dikotomisering, dvs. bostadslös – ej bostadslös, oundvikligen leder till en förenkling av problematiken som ”hotar (…) utlösa en fruktlös strid om var gränsen bör dras”.3 I stället för att försöka definiera begreppen bostadslöshet/hemlöshet och räkna antalet bostadslösa respektive hemlösa, anser dessa två forskare att frågan bör gälla hushållens olika grader av styrka/svaghet på ”bostads-/övernattningsmarknaderna”. Två sådana mått på styrka/svaghet är graden av dispositionsrätt och bostadens kvalitet (utrymme, teknisk standard, belägenhet), varvid dispositionsrätten enligt forskarna bör vara den grundläggande dimensionen för att avgöra individens eller hushållets ställning på bostadsmarknaden. Ett exempel på en sådan skala är den som anges i tabell 2.1 där kategorierna A– K utgör positioner utanför den reguljära bostadsmarknaden, medan L–M är positioner inom den reguljära bostadsmarknaden.
3 Gullberg & Börjeson (2000a), s. 19.
SOU 2001:95 Perspektiv och utgångspunkter
31
Tabell 2.1. Positioner inom respektive utanför den reguljära bostadsmarknaden
Aa Saknar, accepterar ej/accepteras ej till buds stående, ordnade över-
nattningsmöjligheter för kommande natt.
Ab Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa,
från dag till dag.
Ac Bor på härbärgen eller andra särskilda arrangemang för bostadslösa,
på något längre sikt.
B Bor tillfälligt på institution utan att disponera bostad enligt J–L
(t.ex. på fängelser, i flyktingförläggningar, inom missbrukarvården, häkten med nära förestående utskrivning eller frigivning).
C Bor tillfälligt hos egna barn, f.d. sambo, andra anhöriga eller
bekanta, lånar tillfälligt lägenhet (t.ex. ungdomar på väg mot eget boende, makar vid separation, personer på väg mot ett stadigare boende i samband med flyttning mellan orter, flyktingar som avvikit från förläggningar, personer som avvikit från kriminalvårdsanstalter, personer som av andra skäl saknar egna bostäder eller platser vid institutioner).
D Bor på särskilt kontrakt – försökslägenhet, utslussningslägenhet
etc. (t.ex. socialtjänstens försökslägenheter).
E Bor inneboende eller i andra hand utan kontrakt. F Bor stadigvarande hos barn, f.d. partner eller bekanta utan kon-
trakt.
G Bor stadigvarande eller för lång tid på institution med inskränkt
förfoganderätt (t.ex. ålderdomshem, långtidssjukvård, psykiatriska kliniker, flyktingförläggningar, omsorgsverksamhet, gruppboende etc.).
H Bor som vuxen i föräldrarnas bostad.
I Bor inneboende med kontrakt. J Bor i tjänste- eller kategoribostad med restriktioner i förfogande-
rätten.
K Bor i andra hand med kontrakt. L Bor med hyresrätt. M Bor med ägande- eller bostadsrätt.
Källa: Gullberg & Börjeson (2000b), s. 294.
Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är med andra ord en avsevärt större grupp än den som brukar definieras som
Perspektiv och utgångspunkter SOU 2001:95
32
hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga disponibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyresskulder. Professor Bengt Turner vid Institutet för bostads- och urbanforskning (Ibf) vid Uppsala universitet, anser att just kombinationen låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidragande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordinarie bostadsmarknaden (Turner 2000).
33
3 Behov av kunskap och metodutveckling
Kommitténs förslag:
Riksdagen har för åren 2002–2004 anslagit 30 miljoner kronor för särskilda regeringsinitiativ i hemlöshetsfrågan. Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen använder anslaget för att ytterligare förbättra, stödja och utveckla samhällets lokala och regionala insatser mot hemlöshet. I betänkandet visar kommittén tydligt att jämlik och respektfull samverkan mellan skilda aktörer i samhället är en avgörande framgångsfaktor i hemlöshetsarbetet. Med utgångspunkt i de delar av kommitténs betänkande som särskilt behandlar metodutveckling i de lokala insatserna bör regeringen därför ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt hemlöshetsarbete. Till verksamheten skall knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och frivilligorganisationer.
Kommittén för hemlösa har i linje med regeringens direktiv arbetat mycket utåtriktat. Kommittén har i projektform utvecklat partnerskap med ett stort antal kommuner, landsting och frivilligorganisationer. Under kommitténs arbete, som redovisas på annan plats i betänkandet, har ett tydligt och mer långsiktigt intresse för hemlöshetsfrågan växt fram runt om i landet. Kommitténs samarbete med åtta kommuner i Kommunprojektet har varit värdefullt och tillfört deltagarna ny kunskap på området samtidigt som det har skett ett erfarenhetsutbyte kommunerna emellan. Kommunerna och kommittén har i Kommunprojektet understötts av professionella utvärderare och uppföljare som har samarbetat med kommunerna i det lokala arbetet.
Behov av kunskap och metodutveckling SOU 2001:95
34
Kommunprojektet har regelbundet samlats till arbetsseminarier. Ett öppet och förutsättningslöst samarbete har utvecklats. Flera av de deltagande kommunerna har i sina projekt haft nära samarbete med organisationer och föreningar av olika slag. I slutrapporten från Kommunprojektet, vilken ingår i slutbetänkandets bilagedel, redovisas resultat, erfarenheter och slutsatser från de externt anlitade utvärderarna.
Kommitténs påverkan på det faktiska och praktiska hemlöshetsarbetet i Sverige har också understrukits av det stora antal kunskaps- och erfarenhetsseminarier som har anordnats i samverkan med flera kommuner. Seminarierna, uppmärksamheten i medier och projekten har tillsammans bidragit till att öka intresset för att förbättra och utveckla såväl de förebyggande som de mer direkt stödjande insatserna i hemlöshetsarbetet.
Kommitténs förslag om en särskild enhet för hemlöshet vid Socialstyrelsen baseras på erfarenheterna från den nu beskrivna utvecklingen. Det lokala hemlöshetsarbetet i kommunerna behöver ytterligare några år av den särskilda stimulans som ett organiserat och operativt samarbete har inneburit. Som framgår av bland annat rapporten från kommitténs kommunprojekt är samverkan ett nyckelbegrepp för långsiktigt framgångsrika hemlöshetsinsatser. Enheten bör därför särskilt stödja och följa upp verksamheter som bygger på en utvecklad samverkan mellan till exempel hemlösa medborgare, kommuner, landsting, organisationer och statliga myndigheter.
I slutbetänkandet konstaterar kommittén att hemlöshet är ett mycket sammansatt och komplext problem. Hur kommuner och landsting väljer att organisera sin myndighetsutövning, hur bostadsföretagen agerar, hur organisationer och föreningar bedriver sin verksamhet och hur enskilda människor förhåller sig till hemlösa medmänniskor är därför av mycket stor betydelse för hemlöshetsfrågans lösning. Verksamhetens sammansättning bör tydligt spegla hemlöshetsfrågans komplexitet. Kommittén har i beredningen av detta förslag informellt efterhört olika samhällsaktörers eventuella intressen av att delta i enhetens arbete under åren 2002–2004. Resultatet av vår informella förfrågan bland kommuner, landsting och organisationer vittnar om ett stort intresse för medverkan i den nya verksamhetens arbete.
Kommittén föreslår därför att det till verksamheten knyts en referensgrupp där kommuner, landsting och frivilligorganisationer ingår.
35
4 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
Kommitténs förslag:
Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.
Kommitténs bedömning:
Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill också understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.
4.1 Allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten
Professor Hans Swärd vid Socialhögskolan i Lund har i en tidigare refererad forskningsartikel beskrivit vissa allmänna tendenser i utvecklingen av hemlösheten under 1980- och 90-talen jämfört med utvecklingen under 1960- och 70-talen. I tabell 4.1 sammanfattas denna utveckling, som visserligen kan sägas vara förenklad men
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
36
som ändå ger en bild av de utvecklingstrender som har varit tydliga och markanta under de senaste decennierna.
Tabell 4.1. Allmän utveckling av hemlösheten sedan 1960-talet
1960–70-talen 1980–90-talen Avinstitutionalisering Reinstitutionalisering Integration Exklusion – Reintegration Hjälp och behandling Behovsprövning – Motkrav för hjälp Statens ansvar Individens ansvar Alla skall behandlas lika Ökad kategorisering – Kommunala olikheter
Källa: Swärd (2001), s. 150.
Medan institutioner lades ner under 1960- och 70-talen har de framför allt under 1990-talet återuppstått i form av kategoriboenden för exempelvis hemlösa med dubbeldiagnosproblematik, härbärgen etc. Medan man på 1960- och 70-talen aktivt försökte integrera hemlösa i samhället, exempelvis i bostäder som byggts inom ramen för det s.k. miljonprogrammet, har utvecklingen därefter gått i riktning mot en ökad exklusion. Denna utestängningsmekanism är även påtaglig i det offentliga rummet, vilket blivit alltmer privat. Försäljarna av hemlösas tidning i Göteborg, Faktum, har exempelvis blivit utkörda från en inbyggd bussterminal respektive ett inbyggt torg i Göteborg i samband med försäljningen av tidningen, i olika städer finns en ”City-samverkan” mellan affärsidkare och socialtjänst som riktar sig mot ”tiggare” eftersom dessa bedöms göra stadskärnan otrygg och osäker för vanliga medborgare, osv.1 Socialtjänsten betonar i högre grad än tidigare ”individens ansvar” och dennes motprestation i form av exempelvis drogfrihet för att erhålla en bostad, plats på inackorderingshem, sysselsättningsaktivitet, deltagande i öppenvårdsbehandling mot missbruk etc.
1 Se exempelvis Carlberg (2000, s. 366) som återger ett uttalande av Socialstyrelsens generaldirektör i DN 5.12.98: ”Det är häpnadsväckande att personal inom socialtjänsten diskuterat att motarbeta människor som de faktiskt är anställda att hjälpa. I stället borde de ta sig en allvarlig funderare och fråga sig vad det är som gör att människor förnedrar sig att tigga i stället för att komma till oss och be om hjälp.” Inställningen till tiggare och tiggeri hos socialtjänsten i Stockholm framgår exempelvis av Ulla Beijers rapport Tiggeri – ett nygammalt fenomen (1999). Om nolltoleransen mot tiggare i Stockholm, se också Sahlins uppsats i NAD:s antologi Skyldig eller sjuk? Om valet av påföljd för narkotikabruk (2001).
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
37
4.2 Kartläggning av antalet hemlösa m. m.
Socialstyrelsen har vid två tillfällen, 1993 och 1999, genomfört rikstäckande undersökningar för att kartlägga antalet hemlösa och deras sociala livssituation en given vecka. Enligt 1993 års undersökning uppgick antalet rapporterade hemlösa till strax under 10 000 personer. Vid 1999 års hemlöshetsundersökning användes en snävare definition i kombination med ett bredare urval av uppgiftslämnare vilket gör att det inte utan vidare går att jämföra resultaten från dessa båda kartläggningar. I kommitténs delbetänkande SOU 2000:14, kapitel 4, diskuteras och redovisas utförligt resultaten från Socialstyrelsens båda undersökningar. Enligt Socialstyrelsens kartläggning av hemlöshetens omfattning under en kalendervecka våren 1999, uppgick antalet inrapporterade hemlösa till 8 440 personer. I figur 4.1 nedan redovisas den geografiska fördelningen per 10 000 invånare.
Vissa kommuner genomför egna undersökningar av antalet hemlösa. I några fall använder man sig av egna definitioner av vem som är att anse som hemlös (exempelvis Stockholm och Malmö), medan andra kommuner (exempelvis Västerås) utgår från samma definition och metodik som Socialstyrelsen använde sig av våren 1999. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor vikt, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
38
Figur 4.1. Hemlöshetens geografiska spridning utifrån antal hemlösa per 10 000 invånare
Hemlösa 1999
per 10000 invånare
17,0 till 32,8 (13)
8,0 till 16,9 (43) 4,0 till 7,9 (61) 0,1 till 3,9 (95) 0 (77)
Källa: Statistik som bearbetats av SCB, baserat på Socialstyrelsens kartläggning 1999.
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
39
Som framgår av kartbilden är fördelningen av hemlöshet per 10 000 invånare koncentrerad till vissa orter och regioner, företrädesvis Malmö-, Göteborgs- och Stockholmsregionerna men också till vissa storstadscentra utanför dessa tre regioner.2 I de två högsta intervallen återfinns 56 av landets kommuner enligt följande länsvisa fördelning (tabell 4.2):
2 Höör och Ekerö uppvisar ett högt antal hemlösa per 10 000 invånare till följd av att det i dessa två kommuner finns ett relativt stort antal LVM-institutioner respektive kriminalvårdsanstalter i förhållande till kommunernas invånarantal.
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
40
Tabell 4.2. Länsvis fördelning av kommuner med hemlöshet om minst 8,0 per 10 000 invånare, baserad på Socialstyrelsens kartläggning 1999
Län Hemlöshet 8,0–16,9 Hemlöshet 17,0–32,8 Stockholms län Haninge Upplands Bro Nacka Solna Vaxholm Norrtälje Sigtuna Nynäshamn
Upplands Väsby Huddinge Botkyrka Sollentuna Stockholm Södertälje Sundbyberg Ekerö
Uppsala län
Uppsala Enköping
Södermanlands län Eskilstuna Östergötlands län Mjölby Norrköping Jönköpings län Jönköping Värnamo Tranås Kalmar län Västervik Gotland s län Gotland Skåne län Lund Helsingborg Ystad Ängelholm
Höör Malmö
Västra Götalands län Stenungsund Vänersborg Trollhättan Alingsås Åmål Mariestad Tidaholm Falköping
Partille Göteborg
Värmlands län
Karlstad Kristinehamn
Örebro län
Karlskoga Lindesberg
Västmanlands län Hallstahammar Västerås Fagersta Dalarnas län Borlänge Gävleborgs län Gävle Sandviken Västernorrlands län Härnösand Sundsvall Jämtlands län Östersund Västerbottens län Umeå
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
41
Utifrån landets statistiska indelning i olika regioner fördelas antalet hemlösa i följande regioner.
Tabell 4.3. Antal hemlösa i olika regioner
Region Folkmängd Antal hemlösa Hemlös per
10 000
Stockholms A-region 1 731 888
2 801
16,2
Göteborgs A-region
829 149
1 251
15,1
Malmö/Lund/Trelleborgs A-region
514 639
620
12,0
H-region 3
3 148 487
2 602
8,3
H-region 4
1 647 262
766
4,7
H-region 5
481 178
217
4,5
H-region 6
501 719
85
1,7
Totalt
8 854 322
8 342
9,4
Statistiskbearbetning: Lena Brandt.
H-region 3 = Kommuner med mer än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum. H-region 4 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mer än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. H-region 5 = Kommuner med mer än 27 000 och mindre än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mindre än 300 000 invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt. H-region 6 = Kommuner med mindre än 27 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum.
4.3 Framtida kartläggningsbehov
Även om Socialstyrelsens hemlöshetsdefinition och tillämpad metod för att genomföra denna typ av undersökning kan och bör diskuteras, anser Kommittén för hemlösa att denna typ av kartläggning bör genomföras även i framtiden. Det är väsentligt att använda samma typ av definition för att möjliggöra jämförelser över tid. Kartläggningen bör dock vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Det är då viktigt att förändringar av definitioner och respondenturval
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
42
görs med försiktighet. Epidemiologiskt Centrum (EpC) vid Socialstyrelsen konstaterar i Social Rapport 2001:
Med undantag för enstaka kommuner som med jämförbara metoder kartlagt hemlösheten vid återkommande tillfällen, är möjligheterna att göra jämförelser mellan de studier som genomförts starkt begränsade. Detta beror delvis på att olika studier haft skilda syften, men också på att det är ett område där metodproblemen är mycket stora.3
Genom en löpande kartläggning finns det förutsättningar för berörda myndigheter att bygga upp, utveckla och bibehålla spetskompetens på området. Kommittén har noterat att Socialstyrelsens särskilda enhet för nationell uppföljning och utvärdering har upphört efter genomförandet av det senaste regeringsuppdraget samtidigt som medarbetarna har gått över till andra arbetsuppgifter inom och utanför myndigheten. Kommittén vill för sin del understryka vikten av att arbetet med att följa hemlöshetens utveckling inte får den ad hoc-karaktär som det hittills har haft.
En kontinuerlig uppföljning vart tredje år förefaller vara rimligt. Därutöver bör denna typ av undersökning utföras gemensamt av Socialstyrelsen och Boverket för att säkerställa att hemlöshetsfrågan blir allsidigt belyst utifrån såväl bostads- som sociala aspekter.
4.4 Hemlöshetsgenererande faktorer
Orsakerna bakom hemlöshet är ofta komplexa, men några utvecklingsvägar brukar nämnas särskilt ofta och i dessa spelar följande faktorer och händelseförlopp in: ekonomiska, sociala och individrelaterade. Det är inte möjligt att empiriskt peka ut förändringar i enskilda strukturella faktorer i välfärdsutvecklingen som kan sägas vara direkt eller indirekt hemlöshetsgenererande. Däremot kan man generellt peka ut olika samverkande faktorer som med stor sannolikhet har betydelse för hemlöshetens utveckling: N Arbetslöshet. N Hushållens disponibla inkomst. N Socialförsäkringssystemets ersättningsnivåer och ersättnings-
perioder. N Bostadspolitik/bostadsmarknad (boendekostnad, ägarformer,
upplåtelseformer, tillgång på bostäder etc.). N Missbrukarvårdens utformning.
3 Socialstyrelsen (2001), s. 187.
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
43
N Socialbidragets utformning och villkor.
Arbetslöshet, ökade boendekostnader och försämringar i välfärdssystemet är strukturella faktorer som ökar risken för hemlöshet bland ekonomiskt svaga grupper i samhället. Detta innebär att vissa grupper i befolkningen har svårare att få fotfäste på arbetsmarknaden och hotas av marginalisering.
Socialstyrelsens Epidemiologiskt Centrum (EpC) följer kontinuerligt utvecklingen av befolkningens hälsa, sjukdomar, sociala förhållanden, vårdutnyttjande och riskfaktorer för sjukdomar och sociala problem. I EpC:s skrift Social Rapport 2001 tecknas bland annat följande bild av utsatta gruppers situation i dagens Sverige:4N Under 1990-talet skedde omfattande förändringar som påver-
kade olika gruppers försörjningsvillkor. Den förändrade arbetsmarknadssituationen men också de många förändringarna i olika delar av socialförsäkringssystemet innebar att allt fler hamnade i en ekonomiskt utsatt situation. Bland de grupper där ökningen var särskilt markant fanns ungdomar, invandrare och ensamförsörjande föräldrar. N Under 1990-talet har inkomstskillnaderna ökat i samhället. De
grupper som haft svårast att ta sig ur fattigdomen är framför allt vissa invandrargrupper, ensamstående både med och utan barn samt övriga personer med svag anknytning till arbetsmarknaden. N Boendesegregationen genererar s.k. områdeseffekter, vilket
innebär att de sociala problemen skärps ytterligare och bidrar till att skapa nya problem.
Trots att det enligt Socialstyrelsens mätning från 1999 föreligger ett starkt samband mellan hemlöshet och andra sociala problem, är det som EpC framhöll i Social Rapport 2001 ”vanskligt att uttala sig om orsak respektive verkan, dvs. i vilken mån missbruk och/eller psykisk sjukdom utgör en orsak till hemlöshet eller om sambanden går i den andra riktningen”.
Eftersom de kartläggningar som genomförts så gott som uteslutande är tvärsnittsstudier ger dessa begränsade möjligheter att följa individer över tid, vilket är en förutsättning för att analysera orsakssammanhang. Senare års forskning om hemlöshetens orsaker och konsekvenser
4 Socialstyrelsen (2001), s. 8–13.
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
44
har i hög grad utgått från att man sett hemlöshet som en process där strukturella förändringar och myndighetsbeslut i samverkan med den hemlöses eget handlande ger kedje- eller dominoeffekter, vilket till slut kan leda till hemlöshet.5
Kommittén för hemlösa vill framhålla att orsakerna till hemlöshet sällan låter sig förklaras av en enda orsak. I stället är det ofta en kombination av både individuella och strukturella skäl som ligger bakom att en person har blivit hemlös. Som framgår av kapitel 2 betonade den finska sociologen Margaretha Järvinen för cirka tio år sedan i en nordisk antologi om hemlöshet, att ”hemlösheten kan sannolikt bäst förstås om den analyseras utgående från flera olika perspektiv, och kombinationer av olika förklarings- och förståelsemodeller”.6
4.5 Hemlösa kvinnor
4.5.1 Omfattning och orsakssamband
Socialstyrelsen och Socialtjänstförvaltningens FoU-enhet i Stockholm har i sina undersökningar visat att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa har ökat. Även om undersökningarna inte är jämförbara måste denna ökning bedömas som relativt måttlig och inte statistiskt säkerställd (från 17 till 21 % mellan åren 1993 och 1999 enligt Socialstyrelsens nationella kartläggningar). Av FoU-enhetens mätningar framgår att kvinnornas andel av totala antalet hemlösa i Stockholm uppgår till cirka 25 %. I ett europeiskt perspektiv är det vanligt att kvinnor utgör 11–17 % av uteliggare och härbärgesboende (street homeless population) och mellan 25 till 30 % av alla hemlösa.7
En förklaring till ökningen kan ha att göra med det som statsvetaren Nils Hertting (2000) benämner statistik-paradoxen, vilket innebär att hemlöshetstalen ökar ju mer insatser som görs för hemlösa, bland annat genom att det öppnas nya härbärgen och andra inrättningar. Genom att uppsöka dessa blir klienterna mer synliga och registrerade som gäster i statistiken. Tre projekt inom ramen för kommitténs Kommunprojekt vänder sig för övrigt specifikt till hemlösa kvinnor (Stockholm, Västerås, Malmö).
5 Socialstyrelsen (2001), s. 190. 6 Järvinen (1992), s. 45 f. 7 Edgar & Doherty (2001), s. 32.
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
45
Sociologen Margaretha Järvinen hävdar i en undersökning i början av 1990-talet om hemlösa kvinnor i Köpenhamn, att om man skulle isolera en utlösande orsak till att kvinnor blir hemlösa, är det förekomsten av familjevåld, vilket dock inte innebär att detta har ökat utan snarare att det har synliggjorts och uppmärksammats på ett helt annat sätt än tidigare.8 En del av dessa kvinnor kan söka sig akut till en kvinnojour eller motsvarande, men även här brukar finnas en selektionsprocess genom att man inte tar emot aktivt missbrukande kvinnor med eller utan psykiska problem.9 Järvinens resultat från Köpenhamn understryks också i FEANTSA:s senaste transnationella rapport om hemlösa kvinnor. Våld inom familjen som riktas mot kvinnan är en mycket dominant orsak till att i varje fall unga kvinnor blir hemlösa, och detta är en generell bild i samtliga undersökta EU-länder.10
4.5.2 Föreställningar om kvinnors hemlöshet
Ett återkommande tema under 1990-talet har varit hemlösa kvinnors utsatthet och specifika behov, vilka har definierats som annorlunda än männens. Hemlösa kvinnor har uppmärksammats på ett annat sätt än tidigare. Symtomatiskt är att Stockholms kommun i slutet av 1960-talet startade en specialenhet med benämningen Byrån för bostadslösa män. En medelålders alkoholiserad man har länge varit, och är så fortfarande för en del, sinnebilden för en människa som är hemlös.11 Inte förrän 1994 bildades en särskild kvinnosektion inom det som är nuvarande Enheten för hemlösa. Hemlösa kvinnor och deras behov var tidigare ett icke-existerande problem utifrån hjälpsystemets synvinkel. Men detta behöver inte innebära att det är en fördel att ”bli sedd” – som hemlös.
Sociologen Catharina Thörn menar att detta uttryck – att bli sedd – kan upplevas som att man betraktas som en icke-individ. ”De människor som passerar ser inte personen utan en kategori”.12Hennes slutsats utifrån en rad intervjuer med hemlösa kvinnor är att alla dessa tvärtemot har betonat att de inte vill bli sedda som hemlösa när de rör sig i de offentliga rummen. ”Detta tar sig ut-
8 Järvinen (1993). 9 Beijer (2000) nämner exempelvis att den av Stockholms stad drivna Kriscentrum inte tar emot hemlösa kvinnor med denna bakgrund.10 Edgar & Doherty (2001), s. 40–45. 11 Beijer (2000), s. 215. 12 Thörn (2000), s. 239.
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
46
tryck i att de utvecklar olika strategier för att dölja sin hemlöshet när det är möjligt – vilket gör att deras hemlöshet i en bemärkelse är osynlig”, framhåller Thörn.13 Så länge kvinnorna offentligt slipper att bli sedda som hemlösa betraktar dem det som en framgång, och för att upprätthålla denna fasad är det viktigt för dem ”att se snygg ut och att kunna känna sig fräsch”. Att dölja hemlösheten är dock bara möjligt till en viss punkt:
De skäms över att behöva bli sedda när de sover i någons trapphus eller på en toalett. Anna söker sig ofta till skyddsrum om nätterna för där vet hon att hon får vara ifred och att hon inte heller blir sedd.14
I olika sammanhang beskrivs hemlösa kvinnor som prostituerade, missbrukare och utsatta för sexuella övergrepp och misshandel. Kvinnorna ”lever med och genom männen”, som Ulla Beijer vid Stockholms stads FoU-enhet har uttryckt saken.15 I en PM om insatser och resurser för hemlösa kvinnor i Stockholm uttalas bland annat, att ”specifikt för kvinnorna är, att de långa tider logerar hos någon man, som underhåller henne men också utnyttjar henne”. Detta är en verklighet som många hemlösa kvinnor tvingas leva i, dock inte alla. Att vara hemlös och kvinna antas av en del inom hjälpsystemet innebära att kvinnan därmed också är prostituerad eller att hon sexuellt utnyttjas av män. För att skapa uppmärksamhet kring hemlösa kvinnor har vissa organisationer i sin opinionsbildning slaget an på detta tema. Budskapet på en uppmärksammad affisch som Stadsmissionen i Stockholm lät framställa för några år sedan var följande: ”För en hemlös kvinna finns det alltid någonstans att sova. Om hon betalar” (illustreras med en bild av en använd kondom). En av de kvinnor som Thörn har intervjuat förklarar att ”många gånger när jag kom upp till socialkontoret hade de förutfattade meningar att jag var prostituerad för att ha någonstans att ta vägen. Men det var helt uteslutet och jag blev så förbannad över att de över huvud taget kunde tro något sådant”.16
Hemlösa kvinnor är lika lite som hemlösa män en homogen grupp. De har alla olika bakgrund och erfarenheter. Etnologen Annette Rosengren, som följt ett stort antal hemlösa kvinnor sedan 1998, anser att hemlösa kvinnor, paradoxalt nog, inte är så olika andra kvinnor i Sverige. ”I mycket tänker och värderar de som
13 Thörn (2000), s. 241. 14 Thörn (2000), s. 242. 15 Beijer (2000), s. 224. 16 Thörn (2001), s 225.
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
47
andra kvinnor och har ungefär samma grundläggande normer när det gäller relationer till barn, föräldrar och partner och till moral och etik människor emellan”, framhåller Rosengren i en kommande bok om hemlösa kvinnor i Stockholm.17 Hon förmedlar en motbild till den gängse och traditionella bilden av utnyttjande och underordnade kvinnor. I hennes berättelser framträder i stället en bild av självständiga kvinnor med en långt utvecklad överlevnadsstrategi:
Jag skulle säga att kvinnorna i Stockholm ungefär som männen är mångsysslare och har förmåga att ta vara på tillfällen som dyker upp. Marginalerna är snäva men de hittar nischer där de kan fungera och valet av försörjningssätt är beroende av hur mycket pengar de behöver och vilka förutsättningar som finns.18
4.5.3 ”På männens villkor”
Ulla Beijer (1998) har i en studie om hemlösa kvinnor i Stockholm visat hur hemlösa kvinnors behov historiskt sett har kommit i skymundan, och att hemlösa kvinnor tidigare kunde vara utsatta för övergrepp och kränkningar från männens sida på mansdominerade kategoriboenden. Bland annat Beijer anser att omhändertagande av hemlösa kvinnor i mångt och mycket har skett på ”männens villkor”. Denna situation förefaller ha förändrats till det bättre under de senaste åren, inte minst till följd av den uppmärksamhet som ägnats hemlösa kvinnor. Hemlösa kvinnor är för socialtjänsten i många kommuner en prioriterad grupp, eftersom de anses leva ett utsatt liv när de saknar bostad, varför de hamnar före männen i kön till olika bostadsalternativ.19
4.5.4 Hjälpsystemet och hemlösa kvinnor
Sociologerna Ingrid Sahlin och Catharina Thörn har utarbetat en rapport om hemlösa kvinnor i Sverige.20 De hävdar att skillnaden i myndigheternas retorik om kvinnors behov och myndigheternas
17 Rosengren (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 18 Rosengren (under publ. 2002), manus (kap. Efterord). 19 Socialstyrelsen 2000, s. 106. 20 Den svenska rapporten av Sahlin och Thörn (2000) är framtagen inom ramen för FEANTSA:s belysning av hemlösa kvinnor i EU:s medlemsstater. FEANTSA publicerade hösten 2001 en s.k. transnationell rapport i form av en antologi som baseras på de olika nationella rapporterna (Egdar & Doherty 2001). Catharina Thörns bidrag har titeln (In-) visibility and shame: the stigma of being a woman and homeless in Sweden.
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
48
stränga kontrollutövande av samma kvinnor är påtaglig. En intervjuad socialarbetare med ansvar för ett kategoriboende för hemlösa kvinnor berättar bland annat följande:
Vi har nattpersonal som åker runt flera gånger per natt. Dom är i trappuppgångarna och ställer sig utanför dörrarna och lyssnar, och dom tittar på utsidan om det är tänt och om dom ser en massa folk i lägenheten. Är det så blir dom utslängda på stört.21
Forskarna finner den ingående tillsynen förvånande mot bakgrund av att det handlar om noggrant utvalda kvinnor som under månader bevisat att de är nyktra och drogfria, och som ofta genomgått behandling eller vistats på tillsynsboende för kvinnor innan de aktualiserats till detta kategoriboende. Här – liksom vid många andra boendeenheter och träffpunkter för hemlösa kvinnor – betonar personalen kvinnornas behov av att vara ifred för män, varför besök av män är mer eller mindre förbjudna. Kvinnor som bryter mot sådana regler riskerar vräkning. Men genom en sådan åtgärd försätts kvinnorna i en situation där de riskerar att bli beroende av män för att få tak över huvudet. Det framstår som viktigare att upprätthålla regeln än att se till den enskilda kvinnans behov, så som de definierats av socialarbetarna själva. Under 1990-talet har det, som framgår ovan, blivit vanligt att åberopa att hemlösa kvinnor inte skall behöva bo och leva på ”mäns villkor”. Frågan är på vems villkor de i stället skall bo och leva? Det innebär inte nödvändigtvis att de vill bo på de villkor som erbjuds på den sekundära bostadsmarknaden.
Ett aktuellt problem när det gäller hemlösa och deras boende via socialtjänstens omsorg, är alltså frågan om de hemlösas behov och vem som definierar dessa. Definitionen överensstämmer inte alltid med klientens egna uttryckta behov. Beijer (1998) ger ett belysande exempel: ”Den boendeform som kvinnorna genomgående trodde skulle passa dem var egen lägenhet”,22 men detta överensstämde inte med den boendekarriär som socialtjänsten hade utstakat för dessa kvinnor. I sin kommande bok Mellan ilska och hopp – om kvinnor, hemlöshet och att vara utsatt återger Annette Rosengren (2002) erfarenheter och slutsatser från sina möten med ett sextiotal hemlösa kvinnor i Stockholm som alla har extremt svåra och instabila boendeförhållanden. Hon menar att kvinnorna i förhållande till det professionella hjälpsystemet är i underläge, och att deras stra-
21 Sahlin & Thörn (2000), s. 49. 22 Beijer (1998), s. 78.
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
49
tegi antingen kan vara att ”underordna sig, provocera eller – vilket är vanligt – dra sig undan till den värld där de känner sig hemma”.
Kvinnornas motdrag blir att neka, provocera och stiga av den disciplineringstrappa, som efter många års träning och uppvisad drogfrihet skulle ge dem en egen lägenhet. De lämnar inackorderingshem, hotellhem och kommunens härbärgen när myndigheternas krav på kontroll och på hur de skall leva, vad de inte får göra och vad de måste göra blir för stora intrång i integriteten. De är vuxna människor och det finns en gräns för vad de finner sig i. Lite högre upp på disciplineringstrappan kan de avvisas från andrahandslägenheter för att de inte står ut med ensamheten, reglerna och inte hittar möjlighet att leva ett meningsfullt liv i drogfrihet.23
Det finns många exempel på att hemlösa, kvinnor som män, i vissa situationer har valt att bryta med hjälpsystemet hellre än att underkasta eller underordna sig hjälpsystemets normer och regelsystem för att exempelvis komma ifråga för ekonomiskt bistånd, plats på ett boende etc. Detta utvecklas även i en underlagsrapport som Ingrid Sahlin och Cecilia Löfstrand har skrivit på uppdrag av kommittén, och som återges i slutbetänkandets bilagedel. Det förhållandet att exempelvis hemlösa kvinnor väljer att avbryta myndighetskontakter med hjälpsystemet är en allvarlig indikation på att hemlösa upplever sig orättvist eller orättfärdigt bemötta i dessa kontakter.
4.6 Ett barn- och familjeperspektiv
I en studie som Ulla Beijer vid Stockholms stads FoU-enhet har gjort av 341 kvinnor vid kvinnohärbärget Hvilan mellan åren 1995 och 1996 hade en tredjedel minderåriga barn. Flertalet av barnen bodde hos sina pappor eller var placerade i familjehem.24 Socialstyrelsen konstaterar i sin kartläggning 1999 att en stor andel av hemlösa också är föräldrar, vilket framgår mer specifikt av tabell 4.4.
23 Rosengren (under publ. 2002, manus (kap. Efterord). 24 Beijer (1998), s. 129.
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
50
Tabell 4.4. Procentuell fördelning över andelen män respektive kvinnor som har barn och som är vårdnadshavare
Förälder Vårdnadshavare Män 28 4 Kvinnor 43 21
Källa: Socialstyrelsen (2000), s. 37.
Socialstyrelsen noterar också att ju längre hemlösheten har pågått, desto ovanligare är det att föräldern som är hemlös har vårdnaden om barn. Beijer (2000) betonar att det ofta är en traumatisk upplevelse att få sitt barn omhändertaget, även om kvinnan samtycker till åtgärden. Beijer anser att samhällets hjälpsystem inte tar någon hänsyn till den hemlösa mammans trauman, sorgen över moderskapet och det ”förlorade” barnet. Hon exemplifierar de problem som en hemlös mamma kan möta när hon vill besöka sitt barn som är placerat i familjehem:
Förutom den ångest och skam hon kan uppleva över att inte själv ha klarat av att ta hand om barnet eller att inte ha hälsat på barnet tillräckligt ofta, skall olika praktiska moment ordnas innan besöket. Detta kan ske på olika sätt från fall till fall. Ibland sker kontakten mellan familjehem och mamma relativt smärtfritt. I sådana fall kan kvinnan hälsa på barnet regelbundet och kanske komma på besök själv, utan att någon från socialtjänsten är med. I andra fall kan det vara mer komplicerat. Ett scenario som kan uppstå är följande: Mamman har kanske inte besökt sitt barn på länge. Familjehemmet ligger långt bort och den hemlösa kvinnans socialsekreterare och barnets familjehemssekreterare skall tillsammans med kvinnan och familjehemmet göra upp en passande besöksdag. Går barnet på dagis kanske barnet skall vara hemma den dagen och daghemmet underrättas om detta. /---/ I takt med att besöksdagen närmar sig ökar ångesten hos kvinnan och hon återfaller i missbruk. När socialsekreteraren kommer för att hämta henne till besöket har kvinnan lämnat inackorderingshemmet. Den hemlösa kvinnan har på nytt ”misslyckats” i sin roll som mamma och socialsekreteraren, familjehemssekreteraren, familjehemmet och kanske också barnet kan konstatera att hon inte, ”denna gången heller”, kunde genomföra besöket.25
Trots att en mycket stor andel av hemlösa män och kvinnor har minderåriga barn, är det uppenbart att hjälpsystemen inte har anpassat sig till detta förhållande. Hemlösa som bor på institutioner eller institutionsliknande miljöer kan ha svårt att upprätthålla ett
25 Beijer (2000), s. 222–.223.
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
51
fungerande umgänge med sina barn, eftersom miljön inte är anpassad efter barns behov eller kan upplevas som skrämmande för barn att vistas i. För hemlösa som har ett specialkontrakt i form av exempelvis en tränings- eller försökslägenhet finns ofta vidhängande (oskäliga) hyresvillkor som innebär att de inte får ha ”nattgäster” eller ”inneboende” hos sig, vilket även inkluderar deras egna barn.
Förälderns umgänge med barnet kan därmed upphöra i praktiken, vilket är en förödande utveckling utifrån barnets behov av en nära och regelbunden kontakt med båda sina föräldrar. I detta sammanhang finns det skäl att referera till den internationellt ansedde professorn David Fanshel, Columbia University i New York, som i ett samtal med Kerstin Vinterhed betonade, att ”det är bättre att veta vem ens mamma är, även om hon är berusad när hon kommer på besök, även om hon är prostituerad, bisarr och avvikande. Det är bättre att arbeta med verklighetens problem än med den fantasifigur som annars träder i verklighetens ställe”.26 Barnet har ett behov av att uppleva ett föräldraskap, även om denna förälder inte har vårdnaden om barnet.
Utomlands är det inte ovanligt att familjer tvingas leva på exempelvis härbärgen. Norges byggforskningsinstitutt genomförde 1997 en studie av hemlösheten i fyra norska kommuner och det framkom då att det fanns cirka 200 barn som levde med sina bostadslösa föräldrar på härbärgen,27 huvudsakligen familjer med utländskt ursprung. I en undersökning i London av hemlösa vuxna som var inhysta i hotellrum (varav 65 % bodde med minderåriga barn) fann Victor (1992) att psykisk ohälsa förekom mer än dubbelt så ofta bland dessa jämfört med personer i grannskapet som hade fast bostad. Health Visitors Association och Bayswater Proect i Storbritannien bekräftar i sin forskning att barn drabbas fysiskt, känslomässigt och utbildningsmässigt när de bor på enheter av typ ”bed & breakfast”. Bland annat var det vanligt med depressioner, sömnstörningar, dålig aptit, hyperaktivitet, sängvätning och analinkontinens, toaletträningsproblem, raseriutbrott och aggressioner.28
Det sociala arbetet utgick länge från ett ensidigt vuxenperspektiv. Mot detta står ett mer uttalat barnperspektiv som innebär att vuxna ”ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa”.29 Sedan 1998 har social-
26 Vinterhed(1992), s. 145. 27 Ulfrstad (1999), s. 50-52. 28 Drennan & Stearn (1986), Hutson (1999). 29SOU 1997:116, s. 139; Hindberg (2001), s. 41.
Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet SOU 2001:95
52
tjänstlagen kompletterats med en bestämmelse där det stagdas att ”när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver” (1 §; 1 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen). Lagbestämmelsens utformning ger ingen direkt vägledning i utformningen av det sociala arbetets praktik, men i Barnkommitténs (dir. 1996:15) utredning om implementeringen av FN-konventionen i svensk rätt, underströk kommittén att ”förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa”.30
Kommittén för hemlösa vill mot bakgrund av vad som anförts ovan, understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt.
Kommittén vill i detta sammanhang också lyfta fram behovet av ett familjeperspektiv i synen på hemlösa. Många hemlösa lever i parrelationer, men hjälpsystemen är ofta negativt inställda till parrelationer och förutsätter att relationen är destruktiv utifrån kvinnans synvinkel.31 Det senare ger snarare uttryck för ett paternalistiskt synsätt som innebär att socialarbetarens eller organisationens handlande bestäms med hänvisning till klientens bästa – utan att klienten själv är tillfrågad, än mindre har lämnat sitt medgivande eller samtycke. Den professionelle antas veta bäst. Experten visavi klienten. Dess motsats är empowerment där klienten och dennes integritet är i fokus.
På senare tid har vissa kommuner börjat öppna boendeenheter som även tillåter parrelationer, exempelvis Stockholm.
4.7 Överväganden och förslag
Den nationella kartläggningen av antalet hemlösa bör vara regelbundet återkommande, förslagsvis vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning är väsentlig för att tillförlitligt kunna följa och beskriva utvecklingen över tid. Ansvaret för genomförandet bör gemensamt åvila Socialstyrelsen och Boverket. Kommittén för hemlösa anser att det årliga kartläggningsarbete som bedrivs i många kommuner är av stor betydelse, eftersom det bidrar till att hemlöshet och hemlösas situation ägnas en konstant uppmärksamhet samtidigt som kommunerna kan följa utvecklingen över tid.
30SOU 1997:116, s. 138. 31 Se exempelvis beskrivningen i Löfstrand (2001a), s. 54-57.
SOU 2001:95 Hemlösa och hemlöshet under 1990-talet
53
Kommittén vill särskilt betona betydelsen av att hemlösa kvinnor möts av attityder och hjälperbjudanden som bygger på kunskap om och förståelse för hur kvinnor drabbas av hemlöshetstillvaron. Kommittén vill understryka vikten av att socialtjänsten och frivilligorganisationer i sin planering av insatser för hemlösa även beaktar hemlösa föräldrars och deras barns behov av en nära och regelbunden kontakt. Kommittén vill också peka på behovet av ett samlat familjeperspektiv i synen på hemlösa, och att socialtjänst och frivilligorganisationer tar hänsyn till hemlösa pars gemensamma behov.
55
5 Rätt till bostad
Kommitténs förslag:
Kommittén föreslår att den nya socialtjänstlagens bestämmelse om bistånd enligt 4 kap. 1 § kompletteras med en bestämmelse om att rätt till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.
5.1 Inledning
I debatten om välfärds- och socialpolitiken används ofta ett rättighetsbegrepp. Det kan gälla rätten till arbete, bostad eller trygghet osv. ”Att bostaden är en social rättighet har länge fungerat som en portalformulering över svensk bostadspolitik”, konstaterar statsvetaren Bo Bengtsson. Men, noterar han samtidigt: ”innebörden är långt ifrån självklar och bostadspolitikens kritiker avvisar gärna formuleringen som en tom floskel”. Hans slutsats är att denna rättighet inte är av individuell natur, utan i stället skall ses som ”ett statens långsiktiga ansvar gentemot samhället i stort”.1
Rättighetsbegreppet används alltså i sådana sammanhang på ett betydligt friare sätt än det vanligen är fråga om när man avser juridiska rättigheter. Man talar om en rättighet i mer strikt, juridisk (främst civilrättslig) mening när det föreligger en mot denna rättighet svarande konkret skyldighet för någon. När man inte kan konstatera en rättighet i strikt juridisk mening – med motsvarande omedelbara skyldighet – men ändå väljer att tala om den enskildes rätt till något, syftar man vanligen på ett spektrum av juridiska och andra konstruktioner som avser att tillgodose den enskildes behov.
1 Bengtsson (2001), s. 49, 87.
Rätt till bostad SOU 2001:95
56
När det friare rättighetsbegreppet används verkar det dock som om det alltid läggs in i detta att det finns något slag av skyldighet för någon eller några gentemot ”rättighetshavaren”. Åtminstone så att det finns en moralisk och/eller politisk skyldighet att agera för att ”rättigheten” skall konkretiseras. Det kan gälla att politiker och andra skall verka för att rättigheten tillgodoses genom lagstiftning och penninganslag, vilka åtgärder kommer ”rättighetshavaren” till godo. Rättighets- och skyddslagstiftningen ur principiell synvinkel har behandlats av Socialtjänstutredningen (SOU 1999:97 del A, s. 173). Där framhåller kommittén, att den skyldighet som regleras ofta tar sikte på ansvaret för den enskilde huvudmannen. I socialtjänstlagen finns exempelvis regler om skyldigheter för kommunerna att bedriva vissa verksamheter. Hur verksamheten skall bedrivas avgör kommunen.
Det kan naturligtvis konstateras att det pragmatiskt sett är betydelsefullt hur en ”rättighet” konstruerats. Rätten till sjukvård, i form av till exempel en operation, får helt olika innebörd för medborgaren beroende på hur han kan agera för att tillgodose sin rätt, om han nekas operationen. Har han rätt att få domstolsbeslut på att operationen skall genomföras jämte skadestånd? Eller innebär hans rätt endast att de förtroendevalda politikerna skall verka för att han, och andra, i framtiden kommer att få tillgång till behandlingen?
I detta kapitel behandlas främst frågan om i vilken utsträckning rätten till en bostad reglerats som en egentlig rättighet, dvs. i mer strikt juridisk mening.
Frågan om den enskildes rätt till en bostad kan för tydlighetens skull delas upp i två beroende på mot vilken rätten kan tänkas vara riktad. Den kan gälla dels i förhållande till det allmänna, dvs. stat och kommun, dels i förhållande till enskilda rättssubjekt, dvs. främst fastighetsägarna. Frågan om rätten till en bostad ställer sig olika beroende på om det gäller en person som söker en bostad eller en person som redan har en bostad. Det sist sagda gäller dock främst i den enskilda individens förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Rätten till en bostad i förhållande till det allmänna – i enlighet med den friare användningen av rättighetsbegreppet – tillgodoses ofta på ett mer indirekt sätt, genom att man med olika medel försöker förbättra förutsättningarna för den enskilde på bostadsmarknaden, utan att han ges någon egentlig rätt.
SOU 2001:95 Rätt till bostad
57
5.2 Rättigheter gentemot det allmänna
5.2.1 De sociala rättigheterna enligt regeringsformen
I regeringsformen anges att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till en god bostad samt att verka för social omsorg och trygghet samt för en god levnadsmiljö. Denna grundlagsbestämmelse, om den enskildes välfärd och de sociala rättigheterna i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen, tillkom vid 1976 års författningsrevision. Det är fråga om ett program- och målsättningsstadgande. Stadgandet har inte karaktär av en rättsligt bindande föreskrift. Det innebär att den enskilde inte på grundval av bestämmelsen genom domstol kan få till stånd ett ingripande mot det allmänna, dvs. staten eller kommunen. De mål som anges för den samhälleliga verksamheten kan däremot ha politisk betydelse och deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll (prop. 1973:90 s. 194 f, SOU 1975:75 s. 184, prop. 1975/76:209 s. 128). Bestämmelsens mest väsentliga funktion har av Fri- och rättighetsutredningen angivits vara att den ålägger det allmänna att positivt verka för att rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas (SOU 1975:75 s. 184).
I propositionen till den beskrivna förändringen av regeringsformen anförde regeringen i fråga om de sociala rättigheterna bland annat, att i det moderna välfärdssamhället intar dessa en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden angavs i själva verket ha kommit att bli det övergripande målet för den politiska verksamheten. Det ansågs därför naturligt att de rättigheter som har ett nära samband med denna målsättning fick komma till uttryck i grundlagen. Som ytterligare skäl för detta anförde regeringen, att en viss materiell standard för de enskilda individerna utgör en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera tillfredsställande.
5.2.2 Konkretisering av bostadspolitiken
De mål som i dag gäller för bostadspolitiken antogs våren 1998 av riksdagen, på förslag av bostadsutskottet. Bakgrunden till detta var i korthet följande. I den senaste större allmänna bostadspolitiska propositionen, vilken lades fram våren 1998 (prop. 1997/98:119), redovisade regeringen sin bedömning av hur de övergripande målen för bostadspolitiken borde formuleras. Något förslag lämnades
Rätt till bostad SOU 2001:95
58
dock inte till riksdagen i detta avseende. Vid sin behandling av propositionen fann dock utskottet att målsättningen, sådan den formulerades i propositionen, hade i stort sett samma lydelse som den som återfanns i den bostadspolitiska utredningens betänkande på vilket regeringens proposition byggde (SOU 1996:156). Bakom utredningens förslag i denna del stod företrädare för samtliga riksdagspartier med undantag av Moderata samlingspartiet. Det fanns enligt utskottets mening mot denna bakgrund goda skäl för riksdagen att ansluta sig till den målformulering som förts fram i propositionen. Enligt utskottets mening var det en styrka med en bred uppslutning kring dessa mål. De bostadspolitiska målen formuleras således i dag på följande sätt:
Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.
När det däremot gällde frågan om valet av de medel med vilka de uppsatta målen skall nås konstaterade bostadsutskottet att skiljaktigheterna mellan partierna är stora (bet. 1997/98:BoU10, se även bet. 2000/01:BoU1, s. 28 ff.).
I olika sammanhang har grundlagsstadgandet om rätten till bostad blivit åberopat. I fråga om till exempel behovet av en särskild lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar fann bostadsutskottet hösten 2000 skäl att påminna om lagrummets existens. (Regeringen hade i propositionen inte funnit skäl att, i vart fall uttryckligen, åberopa lagrummet.) Vid upphävandet av 1947 års bostadsförsörjningslag, vilket skedde 1993, underströks att lagens avskaffande inte innebar någon förändring av kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen (bet. 1992/93:BoU19). Kommunernas bostadspolitiska ansvar har därefter i allt väsentligt kommit att styras endast av kommunallagen, socialtjänstlagen och plan- och bygglagen. Bostadsutskottet konstaterade – hösten 2000 – att trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats visade situationen på bostadsmarknaden att många kommuner inte längre tog detta ansvar. Bostadsutskottet erinrade om, liksom tidigare (senast dessförinnan i betänkande 1998/99:BoU11), att det enligt 1 kap. 2 § regeringsformen skall särskilt åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Stadgandet sades
SOU 2001:95 Rätt till bostad
59
vara ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Även det av riksdagen fastlagda målet för bostadspolitiken avsågs ge uttryck för samma ambitioner. Utskottet erinrade om att detta mål bland annat innehåller följande formulering: Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Utskottets ställningstagande i frågan om den nya bostadsförsörjningslagen angavs ”naturligen” ske mot denna bakgrund (bet. 2000/01:BoU2).
Ett annat exempel är när riksdagen behandlade regeringens proposition 1998/99:122 om kommunala bostadsföretag. Regeringen föreslog att de då gällande bestämmelserna om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras bostäder skulle ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem. Syftet med förslaget var att, under tiden då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen utreddes, motverka att bostadsföretagen skulle säljas ut eller att pengar skulle föras över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunen (den s.k. stopplagen vars giltighet förlängts en gång och som enligt regeringens förslag i prop. 2001/02:58 kommer att ersättas av en lag om förvärvstillstånd). Grundlagstadgandet åberopades av bostadsutskottet och var ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha och också ange politikens huvudsakliga inriktning. Utskottets ställningstagande gjordes därför ”naturligen” mot bakgrund av detta stadgande (bet. BoU 1998/99:BoU11).
För att tillgodose den på enbart politiska åtgärder vilande rätten till en god bostad finns och har funnits olika typer av lagstiftning och annan författningsreglering. Viktiga sådana regleringar utgörs av plan- och bygglagen som innehåller planinstrument m.m. för bebyggelsen, vilka instrument utgör grundvalen för att ett bostadsbyggande skall kunna ske. Ekonomiska subventioner har under de senaste decennierna i större eller mindre omfattning utgått till bostadsbyggandet. Nu senast har ett särskilt investeringsbidrag för hyresbostäder införts (prop. 2000/01:100, yttr. 2000/01:BoU6y). Särskild lagstiftning har dessutom gett kommunerna möjlighet att trots kommunallagens likabehandlingsprincip ge enskilda personer ekonomiskt stöd till sitt boende. Numera gäller en särskild lag enligt vilken en kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa och inneha en permanentbostad (lagen, 1993:406, om kommunalt stöd till boendet). En bostadsförsörjningslag har nyligen återinförts (lagen,
Rätt till bostad SOU 2001:95
60
2000:1383, om kommunernas bostadsförsörjningsansvar). Tidigare har det funnits en bostadsanvisningsrättslag som bland annat syftat till att det skall finnas lägenheter till kommunal förmedling bland de bostadssökande. Därutöver har viktig grundläggande lagstiftning införts som tillförsäkrat de enskilda vissa rättigheter i fråga om bostaden. De har sedan länge kunnat få bidrag till sitt boende i form av ett schabloniserat försörjningsstöd (lagen, 1993:737, om bostadsbidrag). Socialtjänstlagen utgör för medborgarna en garanti för sin försörjning.
5.2.3 Bostadsbidragslagen och socialtjänstlagen
Lagen (1993:737) om bostadsbidrag ger den enskilde en rätt att erhålla bidrag under i lagen angivna förutsättningar. Bidraget är beroende på inkomst, hushållets sammansättning, bostadskostnadernas storlek och bostadens yta. Att märka är att i bostadsbidragslagens inledande paragraf anges att den enskilde kan få bidrag enligt lagen. Först i en följande paragraf talas om rätten till bostadsbidrag. Bidraget ges till den enskilde oavsett vilken upplåtelseform bostaden har (egnahem, bostadsrätt eller hyresrätt). Försäkringskassan beslutar om bostadsbidrag. Dess beslut kan överklagas till domstol.
Också socialtjänstlagen ger den enskilde en rätt till stöd för sitt boende. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning. Försörjningsstödet skall lämnas för skäliga kostnader för boende (6 § och 6 b §socialtjänstlagen; 4 kap. 1 och 3 §§ den nya socialtjänstlagen). Det föreligger också rätt till bistånd för den enskildes livsföring i övrigt, s.k. annat bistånd (6 § socialtjänstlagen; 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen). Med annat bistånd avses för närvarande endast hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade (6 f § socialtjänstlagen). Från den 1 januari 2002 finns inte längre denna begränsning (jfr 4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen med övriga bestämmelser i samma kapitel).
Den enskilde har möjlighet att med domstols hjälp tvinga kommunen att lämna det bistånd i form av försörjningsstöd och annat bistånd som stadgas i socialtjänstlagen. En begäran om kontant stöd eller annat bistånd, till exempel i form av bostad, kan i sådana fall fullföljas till högre instans. En socialnämnd får ge bistånd i annan form än försörjningsstöd och annat bistånd, om det finns skäl
SOU 2001:95 Rätt till bostad
61
för det (6 g § socialtjänstlagen; 4 kap. 2 § den nya socialtjänstlagen). Nämnden får också gå utöver vad som lagen bestämmer om försörjningsstöd och annat stöd. Ett beslut genom vilket ett sådant ”frivilligt” stöd vägras kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. En begränsad överprövning av ett sådant beslut kan dock ske enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning.
I detta sammanhang bör uppmärksammas att länsstyrelsen fr.o.m. den 1 juli 2000 fått ökad möjlighet att ingripa mot domstolstrots (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14). Enligt 68 a § socialtjänstlagen (13 kap. 7 § den nya socialtjänstlagen) får länsstyrelsen förelägga en kommun vid vite att avhjälpa brister i verkställigheten av en lagakraftägande dom som ger en enskild rätt till försörjningsstöd och annat bistånd enligt vad som följer av 6 b och 6 f §§socialtjänstlagen (4 kap. 1 § den nya socialtjänstlagen).
De senaste förändringarna av den nu gällande socialtjänstlagen kan generellt sett sägas innebära en förstärkning av den enskildes rättigheter gentemot det allmänna (prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18). När det gäller bistånd i form av en konkret bostad till andra än äldre och funktionshindrade synes statens kontroll av kommunerna genom domstolsprövning ha försvagats. Det kan sättas ifråga om socialnämnden i dag under motsvarande förutsättningar hade ålagts att tillhandahålla en permanentbostad, vilket skedde genom ett avgörande av Regeringsrätten år 1990 (RÅ 1990 ref. 119). Fallet avsåg tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen i den lydelse den hade före den 1 januari 1998. En frånskild romer med fyra minderåriga barn hade ansökt om bistånd med bostad. Hennes ansökan avslogs med motiveringen att man inte disponerade över den form av bistånd kvinnan begärde. I stället ordnades en husvagn. I Regeringsrättens avgörande återgavs ur lagmotiven att socialtjänsten var skyldig att hjälpa den enskilde när han hade svårt att finna vägarna till den hjälp och service som samhället kan ge. Detta gällde i synnerhet grupper av hjälpbehövande som på grund av sin utsatta situation ibland saknade tillräcklig initiativkraft för att nå rätt i det komplicerade samhället. Domstolen fann att kvinnan tillhörde en sådan utsatt grupp som kunde behöva särskild hjälp till exempel för att skaffa bostad. Nämnden ålades därför att tillhandahålla kvinnan en bostad som fyllde kraven på skälig levnadsnivå eller på annat sätt ombesörja att hon fick tillgång till en sådan bostad.
Rätt till bostad SOU 2001:95
62
5.3 Överväganden och förslag
Osäkerheten om huruvida rätten till bistånd också omfattar rätten till bistånd till en bostad utgör en grundläggande svaghet i samhällets uttalade ambition att hjälpa utsatta och hemlösa människor till en skälig levnadsnivå. Den nya socialtjänstlagens bestämmelser bör därför kunna kompletteras med en särskild föreskrift i 4 kap. 1 § om att rätten till bistånd också skall omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte heller av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.
Ett utökat ansvar för kommunen att tillhandahålla bostäder ställer naturligtvis upp frågor om hur kommunen rent faktiskt skall kunna fullgöra denna skyldighet. Frågan är särskilt viktig i förhållande till sådana kommuner som har en bostadsmarknad som inte är i balans.
Det kan inte uteslutas att den föreslagna regleringen kommer att ge kommuner med stor eller mycket stor bostadsbrist omfattande problem med att uppfylla socialtjänstlagens ökade krav. I vissa lägen kan det komma att bli omöjligt för kommunen att tillgodose en enskilds bostadsbehov. Det kan därför behövas kompletterande regler som ger kommunen rimliga möjligheter att verka i lagens anda. Rätten till bistånd till en fast bostad kan till exempel inte behöva materialiseras omedelbart och kommunen bör därför ha möjlighet att under lagarna bistå den enskilde med bostäder av mindre fast karaktär under den tid som bedöms vara skälig för att införskaffa en fast bostad. Kommunen bör också ha möjlighet att i samråd med den enskilde och en annan kommun, kunna tillgodose behovet av en fast bostad i en annan kommun än hemkommunen. Kommittén anser inte att sådana kompletterande regler förtar förslagets grundläggande fördelar.
I storstadsregionerna framstår det dessutom som alltmer uppenbart att det kommunala planmonopolet skulle behöva kompletteras med ett regionalt bostadsförsörjningsansvar. Med ett regionalt bostadsförsörjningsansvar utvidgas arenan för såväl den sociala bostadspolitiken som för den enskilde medborgaren i behov av bistånd till en fast bostad.
63
6 Staten och hemlösheten
Kommitténs förslag:
N Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för
att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidraget för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden. N Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostads-
anvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning. N Kommittén föreslår vidare att regeringen, som en generellt
stödjande åtgärd, framlägger förslag som starkt reducerar eller avskaffar nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. N Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstå-
ende, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.. N Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyse-
rar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
64
ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift. N Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder
möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad. N Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen
mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd.
6.1 Bostadspolitik i ny tappning – en allmän bakgrund
Sverige har en i internationell jämförelse mycket hög andel hyreslägenheter i bostadsbeståndet. Den goda tillgången på hyreslägenheter utan krav på personlig kapitalinsats har på många sätt bidragit positivt till medborgarnas möjligheter att röra sig mellan olika arbetsmarknader och studieorter. Av stor betydelse för den sociala bostadsplaneringen har varit att en avsevärd andel av lägenheterna har producerats och förvaltats av kommunernas egna bostadsbolag. Medborgare med låga eller obefintliga inkomster och/eller med sociala belastningar som exkluderat dem från den privata hyresmarknaden och ägda bostäder har, vid sidan av miljoner andra hushåll, kunnat finna en bostad i det kommunala beståndet.
Fram till början av 1990-talet var den svenska bostadspolitiken en sammanhållen och väl fungerande helhet. Staten var en aktiv och viktig aktör vid finansiering av nybyggnation, både i form av lån och genom de så kallade räntebidragen. Räntebidragen innebar att staten gick in och garanterade en viss (låg) räntesats, och skillnaden mellan denna och marknadsräntan betalades av staten. Dessa kraftiga subventioneringar hade tillsammans med långa perioder av hög inflation i ekonomin en positiv effekt på bostadsbyggandet, men var samtidigt en källa till problem. I början av 1990-talet påbörjades och färdigställdes ett rekordhögt antal bostäder, vilket på sina håll medförde att produktionen i vissa delar av landet översteg det lång-
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
65
siktiga behovet av bostäder.1 De statliga bostadssubventionerna var så omfattande att de enligt vissa bedömare utgjorde ”en så stor belastning på statsbudgeten att en avveckling av de generella subventionerna ansågs oundviklig”.2
Saneringen av statsfinanserna i kombination med skattereformen 1991 förutsatte att statens del av de framtida kostnaderna för boendet skulle minska. Skattereformen finansierades i hög grad via bostadssektorn. Den dåvarande regeringen tillsatte i december 1991 en enmansutredare med uppgift att utreda statens stöd för bostadsfinansiering. Målet med bostadspolitiken ansågs fortfarande vara att ”alla skall ha möjlighet till en god bostad till ett rimligt pris”,3 men medlet för att uppnå detta var inte längre statlig reglering och statliga subventioner. Genom att marknaden skulle pressa priserna antogs producenterna utforma och förvalta bostäder på ett sådant sätt att de ändå tillgodosåg de boendes intressen och värderingar. Utgångspunkten var att bostadssektorn inte skulle vara ”avskärmad från den ekonomiska politik som förs och från de ekonomiska förhållanden som gäller i samhället i övrigt”,4 dvs. att bostadspolitiken skulle bli mer marknadsanpassad. I sitt första delbetänkande Avreglerad bostadsmarknad (SOU 1992:24) skrev utredaren, att ”erfarenheterna från hittillsvarande subventionssystem är att det förstärker kostnadshöjningar, skapar ett omfattande regelsystem och påverkar statsbudgeten negativt”.5 Utredningen ansåg att en fortsatt bidragsgivning med oförändrade regler riskerade att ”undergräva statens finanser på ett sätt som kan få förödande effekter för landets ekonomi”.6 Regeringens proposition (1991/ 92:150 bil. I:5) utgick i allt väsentligt från utredningens förslag, och riksdagens beslut om nya regler för statens stöd till bostadsfinansiering kom att gälla fr.o.m. den 1 januari 1993. Samtidigt verkade dåvarande regeringen för att minska den statliga regleringen av kommunernas ansvar för boendefrågor.
Utgifterna för de mest omfattande stöden inom bostadssektorn, räntebidragen till ny- och ombyggnad, har sjunkit avsevärt sedan 1993 – från 33,8 miljarder kronor 1992/93 till knappt 4 miljarder kronor år 2000 (uttryckt i nominella termer), för att år 2002 nå ett
1Prop. 1997/98:119, s. 11. 2 Ericson och Johansson (1994), s. 125. 3SOU 1992:47, s. 11. 4SOU 1992:24, s. 12. 5SOU 1992:24, s. 7. 6SOU 1992:24, s. 19.
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
66
prognostiserat värde av cirka 1,5 miljarder kronor.7 Den stora minskningen av utgifterna för räntebidrag har tidigare framför allt berott på lägre räntenivå och en extremt låg volym på bostadsbyggandet.8 Statens och kommunernas totala nettoutgifter för bostadssektorn (som andel av BNP) har minskat från i genomsnitt 3–4 % under perioden 1970–94 till att 1998 uppgå till 1 %. Innevarande år beräknas andelen ligga nära noll.9
Bostadspolitiska mål och aktörer
De nu gällande bostadspolitiska målen antogs av riksdagen våren 1998 efter förslag från bostadsutskottet (se vidare kapitel 5):
Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar.
Staten har i detta sammanhang en lagstiftande och reglerande funktion – och innan avregleringen under 1990-talet också en mycket uttalad finansiell funktion – medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för planering och genomförande av bostadspolitiken.
Ansvaret för bostadsförsörjningen är en kommunal uppgift. I kapitel 7 utvecklas innebörden av det kommunala ansvaret mer i detalj.
6.2 Kompensation för ökande boendekostnader
En effekt av 1991 års skattereform och de stigande räntekostnaderna var att hushållens boendekostnader ökade. Fram till 1990 ökade boendeutgifterna i samma takt som den övriga konsumtionen och den disponibla inkomsten. Bostadspolitiska utredningen (dir. 1995:20) konstaterade vid en avstämning 1995 att boendeutgifterna efter 1990 hade börjat öka mer än andra priser (t.o.m. 1994).10 Realt steg hyrorna med nästan 40 % mellan åren 1990 och
7Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 30. 8Prop. 1997/98:119, s. 33. 9 Uppgifterna huvudsakligen hämtade ur Sveriges nationalrapport inför FN:s Generalförsamlings extra möte (Istanbul +5) med uppföljning av Habitatagendan, avsnitt 2.2.10SOU 1995:98, s. 25.
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
67
1998. Hyresandelen (nettohyra efter bostadsbidrag som andel av den disponibla inkomsten) har under perioden 1982–97 visat en påtaglig ökning och har ökat från 17–18 till 32–33 %, varvid ökningen har varit som högst efter 1991. Både nivån och hyresandelen är som störst för ensamstående hushåll, vilka 1999 uppgick till nästan 30 %.11Kombinationen av låga inkomster och höga bostadsutgifter kan vara en bidragande orsak till att vissa hushåll slås ut från den ordinarie bostadsmarknaden. Problemet är enligt Bengt Turner vid Institutet för bostads- och urbanforskning (Ibf), att statsmakterna inte genomfört några politiska motåtgärder för att neutralisera subventionsavvecklingens fördelningseffekter (Turner 2001). De ökade boendekostnaderna kan för vissa ekonomiskt svaga och utsatta grupper kompenseras genom ett riktat bostadsbidrag, vilket också har visat sig vara en oerhört effektiv åtgärd, konstaterar Enström och Turner (2001) i en forskningsrapport.12 För den som kommer i åtnjutande av bidraget har det visat sig ”att bostadsbidragen i sin praktiska tillämpning har en betydande utjämningseffekt – antingen i form av en inkomstförstärkning för hushåll med låga inkomster, eller i form av utjämnad bostadskonsumtion mellan olika inkomstgrupper och hushållstyper”.13 Forskarna Torbjörn Hjort och Tapio Salonen har i sin rapport Knapphetens boningar (2000) kommit fram till samma slutsats. Dessa slutsatser står i bjärt kontrast till Familjeutredningens förslag i slutbetänkandet Ur fattigdomsfällan (2001:24), där man anser – tvärtemot vad som framkommer i Enström och Turners forskningsrapport och trots att den utgör en bilaga till slutbetänkandet – ”att den särskilda styrningen av stödet till bostadskonsumtion inte längre är lika angelägen” och ”att man bör pröva om det [bostadsbidraget] helt eller delvis kan ersättas med ett stöd som inte är inkomstprövat”.14
11Prop. 2001/02:1, volym 10, s. 28. 12 Enström och Turner (2001). Rapporten Bostadsbidrag och prisbildning ingår som bilaga 6 i Familjeutredningens slutbetänkande Ur fattigdomsfällan (SOU 2001:24).13 Enström och Turner (2001), s. 404. 14SOU 2001:24, s. 129.
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
68
6.2.1 Effekter av ändrade regler om bostadsbidrag
Reglerna för bostadsbidragen ändrades fr.o.m. 1997 till följd av kostnadsökningen, men också utifrån en strävan att öka bidragens träffsäkerhet.15 Förändringarna innebar i korthet följande16N Bostadsbidraget slopades helt för barnlösa hushåll över 28 år. N Förändrade gränser i lägsta och högsta bidragsberättigade hy-
resnivåer. N Begränsning av bidragsberättigad bostadsyta. N Striktare inkomstgränser, i synnerhet för samboende föräldrar. N Nytt system för inkomstprövning.
Utgångspunkten för de nya reglerna var att barnfamiljer med lägsta betalningsförmågan skulle prioriteras medan övriga hushåll skulle erhålla lägre bidrag. Samtidigt har en undersökning som Boverket gjort av bostadsbidragen under 1990-talet i tre län visat att antalet samboende föräldrar med bostadsbidrag har minskat kraftigt mellan åren 1992 och 1999. Bostadsbidragen har fått en inriktning mot ensamföräldrar. ”Sammanboende föräldrar kan få ett högre bostadsbidrag om de separerar, och den andre föräldern kan då även få bidrag som umgängesrättsfamilj”, konstaterar Boverket.17 Sammanboende föräldrar får ett lägre bostadsbidrag än vad ensamföräldrar får trots att makarna har fler barn än vad ensamföräldrarna har, har bidragsgrundande inkomster som är i nivå med ensamföräldrarnas inkomster, samt har högre bidragsgrundande bostadskostnader än ensamföräldrarna.18
Cirka 82 % av samtliga bostadsbidragshushåll var bidragsåret 1999 barnfamiljer (290 000 hushåll). Det finns en tydlig övervikt av kvinnor bland bostadsbidragstagarna (91 % av de 152 090 ensamstående som i maj 2000 fick bostadsbidrag). När det gäller hushåll som får bidrag för enbart umgängesbarn är männen i kraftig majoritet (74 %).19 Närmare 40 % av bostadsbidragshushållen hade socialbidrag någon gång under 1997 (i genomsnitt under sju månader), varav drygt 80 % av dessa var barnfamiljer.20 I Torbjörn Hjorts och Tapio Salonens studie, som baseras på en studie av 112 hushåll i Landskrona som uppburit bostadsbidrag
15 Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU1, s. 45. 16 Hjort och Salonen (2000), s. 20. 17 Boverket (2000a), s. 4. 18 Boverket (2000a), s. 5. 19 RFV Anser 2001:2, s. 49. 20 RFV Anser 1999:6, s. 16.
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
69
under 1994/95 fram till början av 2000, framkommer bland annat hushållens oro om trygghetssystemens utformning, eftersom merparten av försörjningen för dessa hushåll utgörs av socialbidrag och bostadsbidrag. ”I detta ligger även en otrygghet i och med att det har visat sig att dessa system är föränderliga och till vissa delar oförutsägbara. Denna upplevelse av osäkerhet är återkommande i hushållens berättelse”, konstaterar de båda forskarna.21
Men denna osäkerhet finns också hos exempelvis bostadsföretagen. På samma gång som bostadsbidraget kan innebära en möjlighet för en bostadssökande att erhålla en bostad, kan ovissheten om bidragets fortsatta utformning och existens leda till att en person inte accepteras som hyresgäst på grund av (misstanke om) bristande betalningsförmåga. För de hushåll som trots en svag ekonomi har erhållit en bostad är tacksamhet och lojalitet mot bostadsföretagen viktiga, framhåller Hjort och Salonen. ”Därför blir skötsamhet, lojalitet, inbetalning av hyra i rätt tid oerhört viktigt, förlorar man detta har man inget ’kapital’ kvar”.22
Bostadsbidraget betalas ut löpande som preliminärt bidrag, medan slutgiltigt bidrag bestäms i efterhand genom avstämning av faktisk inkomst för varje kalenderår. Efter avstämning mellan uppgiven inkomst och taxerad inkomst kan den som erhållit för lite i bidrag få överskjutande del, medan den som erhållit för mycket i bidrag blir återbetalningsskyldig. Effekterna av denna ordning har kritiserats från olika håll. I en debattartikel i SvD sommaren 2001 pekade exempelvis ekonomen Leif Vindevåg på att ”det nuvarande systemet missgynnar /---/ systematiskt och mycket påtagligt alla hushåll som av någon anledning, till exempel arbetslöshet eller sjukdom, får kraftiga inkomständringar under loppet av året”.23 Det finns skäl att befara, att det finns ett okänt antal hushåll som inte ansöker om bostadsbidrag, trots att de uppfyller villkoren vid ansökningstillfället, just för att undvika att de i ett senare skede blir återbetalningsskyldiga.
Enligt bostadsbidragslagen (BoL) finns vissa möjligheter att besluta om eftergift av återbetalningskrav. Förutsättningen för att komma i fråga för eftergift är emellertid att anmälningsskyldigheten till försäkringskassan är uppfylld och att uppgifterna som lämnats är korrekta. Om hushållet inte fullgjort sin anmälningsskyl-
21 Hjort och Salonen (2000), s. 10. 22 Hjort och Salonen (2000), s. 85. 23 SvD 28.7.2001.
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
70
dighet skall kravet på återbetalning inte efterges. Bidragstagarens anmälningsskyldighet omfattar alla förändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden (dvs. bostadskostnaden och hushållets sammansättning) som kan antas innebära att det slutliga bostadsbidraget inte kommer att beviljas, eller kommer att beviljas med ett lägre belopp än det preliminära bostadsbidraget.
RFV gjorde år 2000 en uppföljning av den ändrade eftergiftsregeln.24 RFV fann då att syftet med ändringen i 28 § BoL inte hade uppnåtts. RFV betonade att det i huvudsak berodde på lagstiftningens konstruktion, eftersom eftergiftsprövningen sker i två steg: först kontrolleras om anmälningsplikten har uppfyllts, och först när så har skett beaktas om betalningsförmåga finns hos hushållet. Om den återbetalningsskyldige inte uppfyllt anmälningsskyldigheten avslås eftergiftsansökan – oavsett om den återbetalningsskyldige har möjligheter att betala tillbaka bostadsbidraget eller inte. RFV konstaterade att den vanligaste orsaken till avslag är att bidragstagaren inte uppfyllt anmälningsskyldigheten till försäkringskassan. Totalt 92 % av avslagen under 1999 berodde på detta.
RFV föreslog regeringen att ändringar bör göras i 28 § BoL på följande sätt:
En eftergiftsprövning skall även fortsättningsvis ske när det finns särskilda skäl. Vid bedömning av om sådana skäl föreligger skall särskilt beaktas sökandens – och i förekommande fall, dennes medsökandes – ekonomiska eller personliga förhållanden. Även i de situationer då sökanden, och dennes medsökande, skäligen inte borde ha insett att anmälningsskyldighet förelåg under det kalenderår som preliminärt bostadsbidrag utgick, bör eftergift kunna prövas. Med en sådan konstruktion blir anmälningsskyldigheten inte det nålsöga som måste passeras innan en eftergiftsprövning över huvud taget kan komma i fråga.
RFV pekade på flera situationer då verket anser det vara oskäligt att kräva att anmälningsskyldigheten till fullo skall vara uppfylld för att kassan skall kunna pröva rätten till eftergift. Det gäller främst N hushåll som fått inkomständringar under kalenderåret vilka in-
träffat efter det att bidraget upphört, N hushåll som uppbär både bostadsbidrag och socialbidrag och
som på grund av en inkomstökning får lägre socialbidrag och därigenom en i princip oförändrad ekonomisk situation trots en inkomstökning på pappret, samt
24 RFV Anser 2000:4.
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
71
N hushåll som under bidragsåret beviljas annan ersättning från
försäkringskassan.
Vidare ansåg RFV i sitt svar till regeringen att det är lämpligare att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp (i utsökningsbalken) vid bedömning av om betalningsförmåga finns, än nuvarande socialbidragsnivå. Det främsta skälet till detta är att socialbidragsnormen inte är avsedd att vara en standard som ett hushåll skall leva på under en längre tid. Socialbidragets syfte är att vara det yttersta skyddsnätet för människor i tillfällig ekonomisk kris och är ett stöd som garanterar konsumtion på en viss skälig levnadsnivå. Att utgå från beneficiumreglernas förbehållsbelopp, som i stället garanterar en viss inkomststandard, förefaller enligt RFV tillräckligt vid bedömning av betalningsförmåga i samband med en eftergiftsprövning enligt BoL.
RFV pekade också på behov av ett förtydligande om personliga förhållanden kan beaktas vid en eftergiftsprövning. Enligt RFV finns det fördelar med att paragrafen utformas på ett sätt där det tydligt framgår att hänsyn kan tas till sådana förhållanden. Konstruktionen skulle då mer komma att likna andra eftergiftsregler inom socialförsäkringsområdet25 och därmed bli mer förutsägbar för medborgarna.
I regeringens proposition Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2001/02:7) föreslås, att rätten att få ansökan om eftergift prövad vid återbetalning av bostadsbidrag, skall vidgas. Detta skall ske på det sätt RFV har föreslagit, nämligen att en eftergiftsprövning kan ske om den återbetalningsskyldige skäligen inte borde ha insett att han/hon var anmälningsskyldig. Tre situationer som nämns särskilt i propositionen är de som har berörts ovan i punktform. I propositionen sägs vidare att det även kan finnas andra situationer där underlåtenhet att lämna riktiga uppgifter är ursäktligt. I regeringsförslaget berörs dock inte personliga förhållanden, varken som anledning att skälighetspröva om den enskilde förstått att han eller hon var anmälningsskyldig, eller om sådana förhållanden kan utgöra särskilda skäl för att bevilja eftergift. Inte heller RFV:s förslag om att bedöma hushållets ekonomiska förmåga utifrån beneficiumreglerna i stället för socialbidragsnormen berörs i regeringens proposition.
25 Jfr exempelvis 20 kap. 4 § AFL samt 20 och 35 §§ USL.
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
72
Även om regeringen har lagt fram en proposition i ärendet föreslår kommittén, att regeringen framöver nogsamt bör analysera effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt bostadsbidragslagen. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.
6.2.2 Bostadsbidrag vid andrahandsboende
Den förälder som enbart tidvis har barn boende i sitt hem (s.k. umgängesrättsbarn) har enligt 10 § 3 BoL rätt till bidrag för bostadskostnaden. Förutsättningen är att denne förälder bor i en bostad som omfattar minst två rum och kök eller kokvrå, samt att bostadsytan inte understiger 40 kvm. Såväl hemlösa män som kvinnor har i stor utsträckning minderåriga barn, och för dessa blir reglerna tillämpliga. Om de hyr en bostad i andra hand gäller särskilda villkor, vilka kommenteras nedan.
Rätten till bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader i samband med ”tidvis” umgänge med sitt barn, förutsätter att sökanden bor i en egen bostad, dvs. en bostad som sökanden äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt. Enligt Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1998:10) gäller detta också en bostad som hyrs i andra hand, men som villkor gäller bland annat att avtalet skall gälla för en tid av minst tre månader. RFV kommenterar detta i sina allmänna råd:
Det förekommer att kommuner hyr ut bostäder till hyresgäster där hyresavtalen löper för en månad i taget. RFV rekommenderar att ett sådant hyresavtal betraktas som en godkänd andrahandsupplåtelse när en bidragssökande bott i bostaden i tre månader. Rätt till bostadsbidrag föreligger från och med den fjärde månaden.26
Hyresgäster på stora delar av den sekundära bostadsmarknaden (se vidare kapitel 7) har med andra ord dels en längre kvalifikationstid för att erhålla bostadsbidrag (tre månader), dels har man inte rätt till bidraget om varje enskild hyresavtal understiger en månad, vilket är fallet i en stor del av landets kommuner. Det är uppenbart att personer med denna upplåtelseform missgynnas av nuvarande regelsystem, vilket bland annat hänger samman med den ytterst begränsade avtalsperioden. Det faktum att hyresförhållandet avses
26 RFV:s allmänna råd 1998:10, s. 53.
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
73
pågå under längre tid än varje avtalsperiod för sig beaktas inte vid försäkringskassornas tillämpning av regelsystemet. Riksförsäkringsverket genomför för närvarande en översyn av tremånaderskravet vid andrahandsboende, vilket kan komma att innebära att regeln tas bort. En sådan förändring påverkar dock inte nuvarande regel om att varje hyresperiod skall uppgå till minst en månad, trots att det sammanlagda hyresförhållanden kan överstiga en månad.
6.3 Effekter på nyproduktion och tillgången på lediga bostäder
Effekterna av den nya bostadspolitik som introducerades i början av 1990-talet är en allt mindre statlig subventionering av vanligt bostadsbyggande, ökade byggkostnader och ökad beskattning. Sammantaget har detta inneburit ett extremt lågt bostadsbyggande; man måste i princip gå tillbaka till 1920- och 30-talet för att notera motsvarande låga siffra. Antalet nybyggda lägenheter per år och tusen invånare sjönk från nästan 8 (1990) till 1,5 (1995) och 1,3 (1999). Denna nivå är även sedd ur ett internationellt perspektiv exceptionellt låg. Såväl 1995 som 1999 uppvisade Sverige den lägsta nybyggnationen av lägenheter av EU:s samtliga medlemsländer.27Detta gäller vid en tidpunkt när det råder bostadsbrist i 61 kommuner med tillsammans 45 % av landets befolkning.28 År 2000 ökade nybyggnationen något, men uppgick fortfarande bara till strax under 2 per 1 000 invånare. Bostadsbyggandet ökade under 1999 och 2000, men enligt Boverket utgörs närmare två tredjedelar av landets planerade nyproduktion av hyresrätter av specialbostäder för äldre och människor med funktionshinder, vilket innebär att det byggs relativt få vanliga hyresrätter. Antalet vanliga hyresbostäder är alltså betydligt mindre, och beräknas i år uppgå till 2 000 i landet som helhet.29
För att öka nybyggnationen av hyresbostäder beslöt riksdagen i juni 2001 att ett nytt investeringsbidrag (totalt 2,5 miljarder kronor) skulle införas under den närmaste femårsperioden för att stimulera byggandet av hyresrätter i områden med bostadsbrist. Syftet är främst att bygga små eller medelstora lägenheter (prop.
27 Housing in the European Union 2000, tabell 3.8. 28Prop. 2000/01:100, s. 165. 29 Bostadsutskottets yttrande 2000/01:BoU6y, s. 15. (Uppgift från Ulrika Hägred, Boverket, i samband med bostadsutskottets offentliga utfrågning den 6 mars 2001 på temat Varför byggs det så få hyresbostäder i Sverige?)
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
74
2000/01:100, FiU27, BoU6y, rskr. 279). Som ett av villkoren för att erhålla bidrag gäller att de bostäder som byggs skall förmedlas via den kommunala bostadsförmedlingen eller i samarbete med kommunerna. Efter den första ansökningstidens utgång den 30 september 2001 har Boverket fördelat 170 miljoner kronor till inkomna ansökningar. Tidigare har ett motsvarande investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studenter införts efter beslut av riksdagen i juni 2000 (prop. 1999/2000:100, FiU27, BoU9y, rskr. 262). Bidragsbestämmelserna innebär bland annat, att bidrag kan lämnas upp till 15 % av ett bidragsunderlag; maximalt 40 000 kronor för varje nytt studentrum i lägenhet för en eller två studenter.
Statens roll som tredje part mellan konsument och producent på hyresmarknaden är i denna modell avsevärt mer begränsad och selektiv än tidigare. Investeringsbidraget vänder sig till särskilda segment av nybyggnationen på ungefär samma sätt som bidrag tidigare riktats till byggnationen av särskilda boenden av olika slag. Kommittén föreslår att en väsentlig del av investeringsbidraget används för byggande av hyresrätter som kan anvisas till bostadssökande med en svag ställning på bostadsmarknaden. I detta sammanhang kan erinras om att Stockholms stads FoU-enhet gör bedömningen att cirka en tredjedel av de 2 800 personer som 1999 rapporterats som hemlösa omgående bör kunna erhålla ett förstahandskontrakt i stället för att som nu leva i osäkra och otrygga boendeformer och upplåtelseformer.30 Med dessa mindre och medelstora bostadslägenheter skulle en stor andel av de som nu är hemlösa kunna erhålla en permanent och värdig bostad.
6.4 Bostadsförsörjningen för hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden
6.4.1 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning
Lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt avskaffades vid halvårsskiftet 1993 samtidigt med 1947 års bostadsförsörjningslag. Anvisningslagen innehöll bestämmelser som gav en kommun rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenhet som skulle upplåtas med hyresrätt eller bostadsrätt (prop. 1987/88:35,
30 Finne (2001). Definitionen av hemlöshet och urvalet av uppgiftslämnare skiljer sig från den metodik som Socialstyrelsen använde sig av 1999, men detta är av mindre intresse i detta sammanhang. Den refererade bedömningen har gjorts av Erik Finne vid en föredragning för kommitténs sekretariat.
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
75
bet. 1987/88:BoU4). Den gällde dock inte upplåtelse för fritidsändamål. Lagen vilade på en tanke om att överenskommelser om anvisningsrätt i första hand skulle träffas mellan kommunen och fastighetsägarna. Om dessa inte kunde nå fram till en överenskommelse gav lagen kommunen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om ett beslut om anvisningsrätt i den utsträckning det behövdes för bostadsförsörjningen. Hyresnämnden fick inte fatta ett sådant beslut om det var oskäligt med hänsyn till de särskilda villkor som gällde för upplåtelserna av lägenheterna i huset, det intresse som husägaren kunde ha att förfoga över lägenheterna eller övriga omständigheter. Beslutet som kunde förenas med vite innebar bland annat ett förbud för husägaren att upplåta en ledig lägenhet som omfattades av beslutet till någon annan än den som kommunen anvisat eller till kommunen.
Bostadsanvisningsrättslagen hade haft en föregångare, bostadsanvisningslagen (1980:94), som trätt i kraft år 1980 (prop. 1979/ 80:72, bet. 1979/80:CU12). Även den lagen avsågs tjäna som ett påtryckningsmedel mot fastighetsägarna att teckna avtal med kommunerna om anvisningsrätt. Lagstiftningen skulle utgöra ett medel för kommunen att genom förmedling av lediga lägenheter skapa ökade förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i kommunernas bostadsområden. Kommunen hade rätt att besluta att ett eller flera bostadsområden i kommunen skulle vara bostadsanvisningsområde och att alla eller en del av bostadslägenheterna inom området (med vissa undantag) skulle upplåtas enligt lagens bestämmelser. Fastighetsägarna blev genom beslutet skyldiga att underrätta kommunen, om en sådan lägenhet blev ledig. Kommunen kunde då anvisa en bostadssökande men hyresvärden blev inte skyldig att upplåta lägenheten till denne. Hyresvärden var däremot skyldig att upplåta lägenheten till kommunen som i sin tur hade rätt att upplåta lägenheten i andra hand.
Före anvisningslagarna hade bostadslåneförfattningarnas bestämmelser som villkorat kommunal anvisningsrätt som en förutsättning för lånen utgjort det främsta vapnet mot segregationen. Också en bestämmelse i 1947 års bostadsförsörjningslag om att kommunen hade befogenhet att ställa upp villkor för sin bostadsanvisning och -förmedling hade haft ett sådant syfte.
Enligt 1947 års bostadsförsörjningslag fick en kommun besluta att anvisning eller förmedling av bostad genom kommunal bostadsförmedling skulle ske under villkor att den bostadssökande medverkade till att den bostad (hyresrätt eller bostadsrätt) som han
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
76
lämnade i samband med inflyttningen i den nya bostaden, skulle överlåtas på en bostadssökande som kommunen anvisade (5 §).
Gällde det en hyresrätt kunde kommunen med stöd av 35 § hyreslagen föra talan om tillstånd till lägenhetsbyte. I allmänhet bestod hyresgästens medverkan i att han bad hyresvärden om en s.k. värdförbindelse vilken var en skriftlig utfästelse att hyra ut den lägenhet som blev ledig till någon som anvisades den av den kommunala bostadsförmedlingen. Det sagda gällde dock endast förutsättning av att värden kunde godta den anvisade som hyresgäst.
Bestämmelsen infördes i 1947 års bostadsförsörjningslag år 1973 (prop. 1973:23, bet. 1973:LU13). Det var inte någon saklig nyhet i förhållande till vad som tillämpats tidigare men det ansågs innebära en styrka för bostadsförmedlingarna att kunna hänvisa till en lagbestämmelse när de krävde förmedlingsrätt.
I propositionen om att avskaffa 1947 års bostadsförsörjningslag sågs dess bestämmelser om bostadsförmedling och bestämmelserna i bostadsanvisningsrättslagen som en enhet. Avskaffandet av dessa båda lagar angavs innebära att kommunen själv fick besluta om den skulle bedriva bostadsförmedling och om vilka avgifter som skulle tas ut för förmedlingens tjänster. Hyreslagens regler om begränsade avgifter för yrkesmässig bostadsförmedling gjordes samtidigt tillämpliga även i fråga om kommunernas avgiftsuttag.
Regeringen var enig om en grundläggande tanke med både Bostadsstödsutredningen (SOU 1992:47) och Bostadsförmedlingsutredningen (SOU 1992:71) som gällde att kommunerna själva borde få avgöra om de skulle bedriva bostadsförmedling. En hänvisning skedde till att förhållandena i kommunerna var mycket olika beroende deras storlek, struktur och bostadsbestånd. Frågan om bostadsförmedling skulle därför avgöras lokalt. Bostadsstödsutredningen och Bostadsförmedlingsutredningen hade intagit olika ståndpunkter i frågan om lagen om bostadsanvisningsrätt skulle behållas. Den senare förordade att lagen skulle behållas medan den förstnämnda ansåg att den skulle upphävas. Bland de förslag som återfanns i propositionen var detta det förslag där remissbehandlingen hade givit det mest blandade utslaget. Kritikerna hävdade att ett upphävande skulle försvåra kommunernas bostadsförmedling och öka segregationen.
Regeringen ansåg med en kort motivering att bostadsanvisningsrättslagen borde upphävas. Lagen betraktades som ett hinder för att utveckla nya former för bostadsförmedlingsverksamhet. Det ansågs
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
77
angeläget att hinder av detta slag undanröjdes, inte minst av hänsyn till bostadskonsumenterna.
6.4.2 Utvecklingen sedan 1993: färre frivilliga överenskommelser
När den tidigare lagstiftningen som gav kommunerna möjlighet att anvisa och fördela begränsade delar av bostadsbeståndet upphävdes 1993, bestämde dåvarande regering att i stället ge kommunerna större frihet att handlägga dem som de ville. För att följa utvecklingen på området tillsatte regeringen en särskild arbetsgrupp med uppdrag att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll på bostadsmarknaden. Arbetsgruppens (Fi 1993:C) slutsats i juni 1995 var att kommunerna hade klarat att få fram bostäder åt svaga grupper. Något närmare underlag som underbyggde denna slutsats presenterades emellertid inte. Samtidigt noterade gruppen att ”nedläggningen av de kommunala bostadsförmedlingarna kan på vissa håll ha inneburit att det blivit svårare särskilt för hushåll i ’gråzonen’ att få en bostad”. Arbetsgruppens samlade slutsats i juni 1995 var att det för närvarande inte fanns något skäl att lämna förslag till särskilda statliga åtgärder för att förbättra kommunernas tillgång till lägenheter. ”Det finns dock anledning”, betonade arbetsgruppen, ”att med uppmärksamhet följa frågan även fortsättningsvis, inte minst gäller det situationen i storstadsområdena”.31
I regeringens bostadspolitiska proposition 1997/98:119 våren 1998 framfördes, i likhet med vad Bostadspolitiska utredningen gjorde i sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156), att erfarenheterna sedan avregleringen 1993 hade visat att kommunerna genom frivilliga överenskommelser med bostadsföretagen har kunnat uppnå ”goda resultat” när det gällde att tillgodose utsatta gruppers bostadsbehov. Denna bild vidimerades av remissvaren på utredningen, varför regeringen ansåg att det inte förelåg något behov av ”att nu ge kommunerna en lagstödd rätt till anvisning av bostadslägenheter”.32
Regeringen var samtidigt inte främmande för att det vid en ogynnsam utveckling kunde behövas en lagreglering: ”Skulle förhållandena på bostadsmarknaden ändras och utvecklingen bli en
31 PM 1995-06-13/Ag med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Näringsdepartementet, s. 17.32Prop. 1997/98:119, s. 60.
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
78
annan kan det heller inte uteslutas att någon typ av regelsystem måste aktualiseras” (s. 60).
Boendesociala beredningen (dir. 1998:56) gjorde 1999 bedömningen, att ”många kommuner upplever att ekonomiskt svaga hushåll har svårigheter att få tillgång till bostäder. Fastighetsägare ställer allt högre krav på de bostadssökande, till exempel med avseende på hushållens ekonomi. Beredningen har också noterat att det är svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad oberoende av om det råder en generell brist eller överskott på bostäder i kommunen”.33 Denna bild bekräftas för övrigt också av de intervjuer som Socialstyrelsen har genomfört inom ramen för sin kartläggning 1999 av hemlösheten i Sverige: ”I flera av kommunerna är det dessutom svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster”.34
Allbo-kommittén gjorde i sitt slutbetänkande (SOU 2001:27) bedömningen att en bostadsanvisningsrätt för den allmänna bostadsmarknaden inte borde införas under de närmaste åren med hänvisning till i första hand en utbredd tveksamhet i kommunerna. Kommittén önskade avvakta försök med frivilliga överenskommelser på området.
En genomgående trend har varit att det funnits en övertro hos statsmakterna och i det statliga utredningsväsendet när det gäller parternas möjlighet och vilja att ingå frivilliga överenskommelser som skulle säkerställa svaga gruppers behov och tillgång av lämpliga bostäder. Det faktiska läget har varit ett annat, vilket Boverket har kunnat visa i sin årliga publikation Bostadsmarknadsläget och förväntat bostadsbyggande. För år 2000 framgår exempelvis, att det är allt färre kommuner som tillämpar någon form av förturssystem (35 % jfr med 49 % 1996). Två tredjedelar av kommunerna uppgav att de hade ett regelbundet samarbete med allmännyttan för att få fram lägenheter till särskilt utsatta grupper, men bara var femte hade motsvarande samarbete med privata fastighetsägare. Till detta kommer att antalet kommunala bostadsförmedlingar drastiskt har minskat under 1990-talet. Enligt Boverket fanns det i början av 2000 kommunal bostadsförmedling eller delvis kommunägd bo-
33 Boendesociala beredningens bedömning refereras av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet i dess betänkande På de boendes villkor – allmännyttan på 2000-talet (SOU 1999:148), s. 121–22.34 Socialstyrelsen (2000), s. 73.
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
79
stadsförmedling i 15 kommuner, medan det i 85 % av kommunerna helt saknades en samordnad förmedling av bostäder.35
Den nu beskrivna utvecklingen ledde fram till att regeringen ansåg det nödvändigt att lagstifta om riktlinjer för den kommunala bostadsförsörjningen. Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft den 1 januari 2001, och enligt denna skall program för bostadsförsörjningen antas av kommunfullmäktige. I sitt slutbetänkande Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) föreslog Allbo-utredningen att lagen borde föreskriva att denna typ av riktlinjer antogs av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod för att säkerställa en mer omfattande debatt och för att frågan skall ges en självständig behandling i fullmäktige med en viss regelbundenhet.36 Regeringen har i sin proposition om allmännyttiga bostadsföretag (prop. 2001/02:58) bland annat föreslagit en ändring i ovannämnda lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som i princip överensstämmer med Allbo-utredningens förslag, dvs. att kommunfullmäktige skall besluta om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen minst en gång per mandatperiod. Kommittén för hemlösa välkomnar denna författningsändring.
Utvecklingen sedan den förutvarande lagstiftningen upphävdes 1993 har visat att bostadsförsörjningen för kommunerna skulle underlättas om det fanns en tvingande lagstiftning om anvisningsrätt som kommunerna kunde åberopa och använda sig av om frivilliga överenskommelser inte är möjliga att ingås med motparten. Reglerna skulle därmed kunna fungera som ett påtryckningsmedel för att frivilliga överenskommelser skall komma till stånd. Den förutvarande lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt fungerande i praktiken på detta sätt. Ingen av landets hyresnämnder behandlade ett sådant ärende så länge lagen var i kraft, vilket tyder på att lagstiftarens intentioner hade avsedd effekt.37
35 Boverket (2000b), s. 26. 36SOU 2001:27, s. 191. 37SOU 2001:27, s. 167.
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
80
6.5 Alternativa vägar som direkt eller indirekt påverkar hemlösa människors möjlighet att beredas egen bostad
Tillgången på lägenheter möjliga att efterfråga och förmedla också till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden och/eller till hushåll som i dag är exkluderade, är av central betydelse för möjligheten att långsiktigt åtgärda hemlösheten. Enligt kommitténs mening är nybyggnation av bostadslägenheter i tillväxtområden med bostadsbrist en grundläggande förutsättning för att kommunerna skall kunna anvisa och förmedla lägenheter.
Byggandet av bostadslägenheter har varierande effekter på hemlösheten beroende på i vilka delar av bostadsmarknaden de byggs och beroende på pris, upplåtelseform och hur de förmedlas. Lägenheter som byggs och förvaltas direkt för i dag hemlösa medborgare får förstås mer direkt effekt än ”lyxlägenheter” som först på lång sikt – genom de flöden av omflyttningar i beståndet som uppkommer – kan tänkas bidra till bostadsförsörjningen för hushåll med svaga positioner på bostadsmarknaden.
Medborgarnas respekt för kommunala anvisningsmöjligheter är också beroende av tillgången på lägenheter. Kommittén anser därför att möjligheten att framgångsrikt kunna förmedla lägenheter till behövande hushåll förstärks av ett ökat utbud av lägenheter på hela bostadsmarknaden. Flera olika modeller och förslag är tänkbara för att öka tillgången på lägenheter, vilka antingen har en direkt eller indirekt påverkan på hemlösas människors möjligheter att beredas en egen bostad. Några av de modeller som diskuterats är följande, den ena utesluter naturligtvis inte den andra: N Ett förslag gäller möjligheten att inrymma olika upplåtelsefor-
mer i samma fastighet, s.k. tredimensionell fastighetsindelning, vilket på sikt skulle kunna öka tillgången av bostadslägenheter. Enligt nuvarande bestämmelser i jordabalken är fastighetsindelningen tvådimensionell, dvs. enskilda fastigheter avgränsas mot varandra genom vertikala gränser i markplanet. Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande har i sitt betänkande Tredimensionell fastighetsindelning (SOU 1996:87) föreslagit en tredimensionell fastighetsindelning enligt vilken fastigheter skall kunna avgränsas mot varandra också genom horisontella gränser över eller under markytan. Kommittén ansluter sig till detta förslag.
SOU 2001:95 Staten och hemlösheten
81
N Genom en modell med tredimensionell fastighetsindelning
finns det också möjlighet för en hyresgäst som bor i en fastighet att behålla det kommunala bostadsbolaget som hyresvärd om denna inte försäljs utan bibehålls i bolagets ägo. För att en hyresgäst skall kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd i samband med fastighetens ombildning till bostadsrätt bör nuvarande förbudet i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse upphävas partiellt. N Vid sidan om hyresrätt och bostadsrätt kan det vara aktuellt att
införa kooperativ hyresrätt som en helt ny upplåtelseform, där den enskilde med en insats bidrar till fastighetens kapitalbildning men där den enskilde inte kan omsätta sin lägenhet utanför kooperativet. Kooperativ hyresrätt är en mellanform mellan vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Regeringen har den 1 november 2001 överlämnat en lagrådsremiss där man introducerar just denna nya upplåtelseform. Regeringens förslag grundar sig på betänkandet Kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95) där utredningen föreslog att denna upplåtelseform, som hittills bedrivits som en försöksverksamhet, skall permanentas. Ett av motiven är att de boende ges ett större inflytande över sitt boende genom en ökad grad av självförvaltning. Hyresvärden är en kooperativ hyresrättsförening där hyresgästerna är medlemmar. I lagrådsremissen föreslås två huvudtyper av föreningar: Ägarmodellen där föreningen äger det hus där lägenheterna finns, samt hyresmodellen där föreningen hyr lägenheterna av fastighetsägaren. Föreningen skall själv bestämma hyran för lägenheterna. Bostaden skall inte kunna säljas på samma sätt som en bostadsrätt, vilket innebär att det inte finns samma utsikt till vinst som vid försäljning av en bostadsrätt. Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2002.
6.6 Överväganden och förslag
Kommittén föreslår att regeringen vidtar särskilda åtgärder för att säkerställa att en väsentlig del av investeringsbidragen för att stimulera byggandet av små eller medelstora hyreslägenheter, långsiktigt används för byggande av bostäder åt hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.
Kommittén för hemlösa föreslår en särskild lag om bostadsanvisning med samma principiella uppbyggnad som motsvarande
Staten och hemlösheten SOU 2001:95
82
regler i lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt. Kommunen skall vid behov genom särskilda bostadsanvisningsavtal med berörda fastighetsägare och kommunala bostadsföretag kunna anvisa bostadssökande till bostadslägenheter som blir lediga i fastighetsbeståndet. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas skall hyresnämnden kunna besluta om anvisningsrätt i den utsträckning som det behövs för att upprätthålla kommunens bostadsförsörjning. Hyresnämndens beslut i denna del skall inte kunna överklagas.
Som en generellt stödjande åtgärd bör regeringen även överväga att starkt reducera eller avskaffa nuvarande fastighetsbeskattning för hyresbostadsfastigheter. Kommittén för hemlösa ansluter sig i denna del till Fastighetsbeskattningskommitténs förslag i dess slutbetänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34).
Mot bakgrund av att huvuddelen av de hemlösa är ensamstående, föreslår kommittén att regeringen särskilt låter utreda möjligheten att förändra lagen (1993:737) om bostadsbidrag så att även ensamstående personer över 28 års ålder kan ansöka om bostadsbidrag.
Kommittén föreslår att regeringen framöver nogsamt analyserar effekterna av regelsystemet om eftergiftsprövning enligt lagen om bostadsbidrag. Kommittén anser att det är väsentligt att också bidragssökandes personliga förhållanden samt hushållets ekonomiska förmåga skall ligga till grund för att bevilja eftergift.
Kommittén för hemlösa föreslår att regeringen närmare utreder möjligheten för bidragsssökande som hyr en bostad i andra hand, att erhålla bostadsbidrag i de fall när hyresavtalet understiger en månad men då det sammanhängande hyresförhållandet överstiger en månad.
Kommittén föreslår att nuvarande förbud i bostadsrättslagen mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet upphävs partiellt för att möjliggöra för en hyresgäst i en fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen direkt som hyresvärd.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
92
tänkande Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) användas i bostadssociala syften för att kunna säkra lägenheter till socialtjänstens behov eller för att ge kommunen en förmedlingsrätt i den kommande bostadsbebyggelsen eller för att påverka lägenhetssammansättning och upplåtelseform. Allbo-utredningen exemplifierar det senare med den standardiserade mall som Tyresö kommun använder sig av:
Kommunen kräver regelmässigt anvisningsrätt för bostäder med hyresrätter. Antalet varierar från 50 procent till samtliga bostäder. Kommunen kräver dessutom att få fortsatt förmedlingsrätt till 50 procent av ledigblivna lägenheterna från detta bestånd.12
Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen och det kommunala bostadsföretagets roll
Lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft den 1 januari 2001. Enligt lagen skall riktlinjer för bostadsförsörjningen antas av kommunfullmäktige.13 Lagen skall ses mot bakgrund av att allt färre kommuner har upprättat bostadsförsörjningsprogram. Enligt Boverkets Bostadsmarknadsenkät år 2000 utarbetade endast 10 % (28 st) av kommunerna ett bostadsförsörjningsprogram som underställs kommunfullmäktige. I stället valde 48 % av kommunerna (138 st) att hänskjuta ärendet till översiktsplanen eller fördjupningar av översiktsplanen. Slutligen uppgav 31 % (90 st) att de inte aktivt arbetade med bostadsförsörjningsplanering.
Samtidigt med denna utveckling har antalet kommunala bostadsförmedlingar minskat oerhört kraftigt, och motsvarade 5 % år 2000 (15 kommuner inklusive de kommuner som redovisar delvis kommunägda förmedlingar). I den mån en kommun inrättar en kommunal bostadsförmedling är det dock upp till varje förmedling att fastställa principerna för sin lägenhetsförmedling till bostadssökande. Minst 85 % av kommunerna saknar över huvud taget en samordnad förmedling av bostäder. Av de kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling kan varannan erbjuda information eller rådgivning till bostadssökande, men var fjärde kommun uppgav samma år att de inte gav någon service alls till bostadssökande.
Även om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen är densamma som när tidigare lagstiftning upphävdes 1993, ”visar situa-
12SOU 2001:27, s. 158. 13 I prop. 2001/02:58 föreslås i enlighet med Allbo-kommitténs förslag, att kommunfullmäktige skall beslut om dessa riktlinjer under varje mandatperiod.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
93
tionen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen”, betonades det i prop. 2000/01:26 som föregick den nya lagstiftningen på området.
Antalet kommuner som tillämpar någon form av förturssystem till personer som behöver det av framför allt sociala och medicinska skäl, har minskat betydligt under den senaste femårsperioden. Eftersom allt fler kommuner överlämnar förmedlingsverksamhet till ett privaträttsligt organ, måste förtursverksamheten fortsätta att handläggas av kommunen eftersom det senare innebär en myndighetsutövning.14
Det kommunala bostadsbolaget har en avgörande roll för att kommunerna skall kunna ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen. Allmännyttiga bostadsföretag. Kommunerna äger genom sina egna bostadsföretag en stor del av fastighetsbeståndet: 22 % av bostäderna i alla upplåtelseformer och cirka 55 % av hyreslägenheterna. Var femte hushåll bor i en lägenhet som ägs av ett kommunägt bostadsföretag.15 Regeringens förslag i prop. 2001/02:58 vidgar begreppet ”allmännyttigt bostadsföretag” och innebär att även andra aktörer än kommunerna helt eller delvis skall kunna äga allmännyttiga bostadsföretag. Kommittén för hemlösa ställer sig bakom detta förslag, eftersom fler aktörer i samhället än enbart kommunen därmed engageras i en solidarisk bostadsförsörjning.
Det är samtidigt viktigt att slå vakt om allmännyttans unika roll, vilket Kommittén för hemlösa anser vara av avgörande betydelse för den framtida bostadsförsörjningen, bland annat för att underlätta förmedlingen av bostäder till grupper med en svag ställning på den vanliga bostadsmarknaden. I propositionen har regeringen därför föreslagit att en tillståndsplikt införs vid överlåtelse av vissa allmännyttiga bostadsföretag eller bostäder. Det innebär att överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag måste godkännas av länsstyrelsen. Detta gäller även vid överlåtelser av hela eller delar av kommunens eller ett kommunalt bostadsföretags bestånd av bostadslägenheter. Kommittén för hemlösa ställer sig där bakom de tankegångar och förslag som redovisas i regeringens proposition 2001/02:58.
Genom en aktiv ägarstyrning kan det allmännyttiga bostadsföretaget kombinera en affärsmässig inriktning med en tydlig social
14 Karlén (1998), s. 41. 15SOU 2001:27, s. 160.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
94
profil.16 Ett exempel är Byggnads AB Mimer i Västerås som under våren 2001 erhöll kompletterande ägardirektiv med en uttalad bostadssocial dimension. I Mimers nya ägardirektiv framgår bland annat följande:
2. Inriktning /---/ Företaget ska aktivt motverka segregation. Det sociala ansvarstagandet måste delas av alla aktörer på bostadsmarknaden. Mimer som stor fastighetsägare är normbildare.
3. Uppgift /---/ Verksamheten ska utifrån en social grund och på långsiktiga och affärsmässiga principer skapa den kommunnytta som gör det motiverat för Västerås stad att äga bolaget.
Kommittén för hemlösa vill betona vikten av att kommunerna i större utsträckning använder sig av ägardirektiv för att det kommunala bostadsföretaget aktivt skall ta ett bostadssocialt ansvar och därmed ha en viktig roll för att kommunerna skall kunna fullgöra sitt ansvar för bostadsförsörjningen gentemot alla kommuninvånare.
7.3.2 Tillgång på bostäder
Antalet kommuner med bostadsbrist har ökat under 90-talet. År 1994 bodde 4 % av landets invånare i en kommun med bostadsbrist, idag är motsvarande siffra 45 %. Samtidigt ökade antalet lediga lägenheter för omedelbar uthyrning mycket kraftigt fram till 1998.17 I mars 1990 uppgick antalet sådana lägenheter till totalt 3 500 för att året därefter nå upp till toppnoteringen 62 250. Sedan 1999 har antalet sådana lägenheter återigen minskat: i mars 2000 var antalet 48 700 och 2001 närmare 37 800 hyreslägenheter.18
Allmännyttan hade den 1 mars 2001 en större andel lägenheter till uthyrning (3,1 %) jämfört med privata fastighetsägare (1,9 %). Motsvarande andel i mars 2000 var 4 respektive 2,4 %. Andelen outhyrda lägenheter var i mars 2001 3,6 % för allmännyttan och
16 Detta utvecklas i Svenska Kommunförbundets skrift Ägarstyrningens struktur och verktyg (2000), som ingår som en delrapport i förbundets projekt ”Ägarstyrning av kommunens bostadsföretag”. 17 Lägenheter lediga för omedelbar uthyrning ingår som en del i samlingsbegreppet outhyrda lägenheter, vilket består av delmängderna lägenheter lediga till uthyrning (vilket är den statistik som kommittén refererar till i det aktuella avsnittet), utrymda för reparation eller ombyggnad, utrymda på grund av förestående rivning samt outhyrda av annan orsak. 18 SCB (2001).
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
95
2,4 % för privata bostadsföretag, och denna andel outhyrda lägenheter motsvarar på årsbasis cirka 2,2 miljarder kronor i uteblivna hyresintäkter.19
Bristen på bostäder är till stor del koncentrerad till tillväxtregioner och högskoleorter, medan lediga lägenheter huvudsakligen finns i kommuner utanför storstadsregionerna. Cirka 32 000 (84 %) av de lägenheter som i mars 2001 var lediga för uthyrning fanns i kommuner med färre än 75 000 invånare.
Utvecklingen i Sverige har inneburit en regional polarisering när det gäller befolkningsutveckling och bostadstillgång. Å ena sidan finns ett mindre antal expansiva kommuner och regioner med befolkningsökning och brist på bostäder. Å andra sidan har flertalet kommuner en befolkningsminskning och oftast också överskott på bostäder.20
Hemlöshet är dock inte, vilket kan förefalla paradoxalt, enbart begränsad till kommuner med bostadsbrist, utan även i kommuner som har ett överskott på lägenheter kan bostadsföretagen välja att inte hyra ut till hushåll som har en svag ställning på bostadsmarknaden. Detta illustreras av det faktum att av de tio kommuner som 1999 hade flest antal rapporterade hemlösa enligt Socialstyrelsens kartläggning, tillhörde endast hälften någon av de 32 kommuner som enligt Boverkets inventering från april 1999 uppvisade någon bostadsbrist.21 Trots att det i hälften av landets kommuner som då hade flest antal hemlösa inte existerade någon bostadsbrist, valde bostadsföretagen att inte hyra ut till hushåll med en svag ställning på bostadsmarknaden.
7.3.3 Kommunens ansvar för särskilda grupper
Äldre och funktionshindrade
Enligt socialtjänstlagen 7 §, andra stycket, skall socialnämnden i sin verksamhet bland annat ”främja” den enskildes rätt till bland annat bostad. Den nya socialtjänstlagen (2001:453) som träder i kraft den 1 januari 2002 innebär ingen förändring i detta avseende.22 En vanligt förekommande missuppfattning är att detta lagrum skulle möjliggöra för en enskild att åberopa en ”rätt till bostad” genom soci-
19 SCB (2001). 20Sveriges nationalrapport /---/, s. 17. 21 Socialstyrelsen (2000), s. 29; Boverket (1999), s. 3. Bearbetningen av myndigheternas uppgifter har gjorts av Sahlin och Thörn (2000), s. 7.22SoL 7 §, andra stycket, motsvaras av 3 kap. 2 § i nya socialtjänstlagen (2001:453).
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
96
altjänstens försorg, men så är inte fallet vilket kommittén utförligt belyser i kapitel 5. I den aktuella paragrafen framhålls enbart att socialnämnden skall ”främja” den enskildes rätt till bland annat bostad, vilket inte är liktydigt med att socialnämnden har en allmän skyldighet att tillhandahålla en bostad. Dåvarande Socialtjänstkommittén (dir. 1991:50) betonade i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139), att socialtjänstens ansvar för boendefrågor var och är begränsat till särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för människor med funktionshinder. ”Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga bostäder /---/ ligger inte hos socialtjänsten utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter”.23
Socialtjänstens särskilda åtaganden avser alltså äldre samt psykiskt och fysiskt funktionshandikappade människor. Lagbestämmelsernas utformning är desamma i ”gamla” som i nya socialtjänstlagen med ikraftträdande fr.o.m. den 1 januari 2002.
För äldre stadgas i nuvarande SoL 19–20 §§:24
19 § Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet.
20 § Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.
När insatserna i hemmet är otillräckliga skall de äldre erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg. Till kommunernas skyldighet att inrätta särskilda boendeformer räknas bland annat ålderdomshem och olika former av servicebostäder. Lägenhet i servicehus hyrs på samma sätt som ”vanliga” bostäder. Det bör tilläggas att riksdagen i maj 1985 godkände ett program för förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka (prop. 1984/85:142, bet. 1984/95:BoU24, rskr. 1984/ 85:347), där det i ett av målen bland annat slogs fast att ”alla har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad”; departementschefen gjorde en åtskillnad mellan å ena sidan ett insti-
23SOU 1994:139, s. 309. 24 SoL 19–20 §§ motsvaras av 5 kap. 4-5 §§ i nya socialtjänstlagen (2001:453).
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
97
tutionsboende och å andra sidan ”ett självständigt boende”, där det senare förutsätter att bostaden upplåts med hyresrätt, bostadsrätt eller äganderätt och där stöd, hjälp och vård ”lämnas med respekt för den boendes integritet och självbestämmanderätt” (prop. 1984/85:142, s. 10). I den utredning som föregick regeringens förslag, Bo på egna villkor (SOU 1984:78), pekade arbetsgruppen på att många människor under lång tid vistas på olika slags institutioner ”utan att i egentlig mening betraktas som boende”:
De allra flesta av dem har ingen egen bostad utanför den institution där de vistas. De saknar ofta den grundläggande rätten att rå sig själva och de har bara begränsade möjligheter att umgås med egna vänner och anhöriga om omge sig med egna tillhörigheter.
Även i regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (1987/88:176) betonades integritet som en av tre grundläggande principer för äldreomsorgen: integritet, trygghet och valfrihet. Valfriheten lyftes fram för att markera äldres rätt att utforma sitt eget liv, att kunna välja bostad osv. Det är mot denna bakgrund man skall se dåvarande ändringen av socialtjänstlagen 19 §, som trädde i kraft den 1 januari 1998 (1997:313), där det betonas att äldre skall leva och bo självständigt ”och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet”.25
För fysiskt och psykiskt funktionshindrade stadgas i nuvarande SoL 21 §:26
Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende.
Den vanligaste formen av ”bostad med särskild service” är gruppbostad. År 1998 bodde 4 000 personer med psykiska funktionshinder i särskilda boendeformer. Samtidigt ”är det uppenbart att personer med svåra funktionshinder inte får sina behov tillgodosedda i full utsträckning”, konstaterar Grunewald & Leczinsky (2001, s.
25 I tidigare lydelse stadgades ”…leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra”. 26SoL 21 § motsvaras av 5 kap. 7 § i nya socialtjänstlagen (2001:453).
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
98
168). Dels kan det bero på domstolstrots från kommunernas sida i samband med verkställighet av en dom som ger en enskild rätt till vissa förmåner enligt socialtjänstlagen eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt utredningen Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) har de flesta fallen av domstolstrots förekommit inom LSS-området. Ett annat skäl är att de personer som omfattas av LSS personkrets inte har sökt eller fått den aktuella insatsen.
LSS kan beskrivas som en rättighetslag där syftet är att tillförsäkra personer med livslånga eller med mycket långvariga funktionshinder det särksilda stöd de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga andra mäniskors (prop. 1992/93:159). De insats som LSS avser tillgodose är bland anant personlig assistans eller kontaktperson samt bostad med särskild service. Förutsättningen för att omfattas av LSS är att den enskilde tillhör någon av lagens tre personkretsar. De två första är desamma som den tidigare Omsorgslagen, dvs. utvecklingsstörning (personkrets 1) och begåvningshandikapp till följd av hjärnskada (personkrets 2). För personer med psykiska funktionshinder är främst personkrets 3 tillämpbar. Psykiatriutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Välfärd och valfrihet (SOU 1992:73) att kriterierna för psykiskt funktionshindrade att omfattas av LSS skulle utvidgas. I Socialstyrelsens slutrapport om utvärderingen av psykiatrireformen är slutsatsen att LSS bör stärkas. Socialstyrelsen pekar på att människor med mycket omfattande behov som exempelvis psykiskt störda missbrukare ”så gott som helt [saknar] insatser enligt LSS”. Fördelen för en psykiskt funktionshindrad att omfattas av LSS i stället för socialtjänstlagen är bland annat att rätten till insatsen är starkare och att insatserna med vissa undantag är kostnadsfria.
Övriga personer med svag ställning på bostadsmarknaden
Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden är, som påpekades i kapitel 2, en avsevärt större grupp än de som brukar definieras som hemlösa. Bland dessa ryms även hushåll med låga disponibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader, hushåll med hyresskulder. Personer som tillhör denna kategori befinner sig alltså i farozonen för att under någon eller några perioder av sitt liv hamna i hemlöshet enligt gängse definition.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
99
En svag ställning på bostadsmarknaden innebär att den enskilde inte kan eller har stora svårigheter att erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden, eller löper en överhängande risk att bli av med sin befintliga bostad. Svårigheten att erhålla en bostad hänger samman med att såväl privata som allmännyttiga bostadsföretag ställer allt högre krav på bostadssökande, vilket är möjligt eftersom dessa i dag har en oinskränkt rätt att sätta upp egna villkor som bostadssökanden måste uppfylla för att komma ifråga för en bostad, förutsatt att dessa inte strider mot gällande lagstiftning.27
För dessa människor återstår det att ansöka om ”bistånd i annan form” enligt socialtjänstlagen 6 g §.28 Men möjligheten för en enskild person som vare sig tillhör kategorin äldre eller funktionshindrade, att beviljas bistånd för att erhålla en bostad ändrades 1998 från att ha varit en uttalad rättighet för den enskilde till att bli en ”befogenhet men inte skyldighet”29 för kommunen att lämna bistånd, samtidigt som den enskilde klienten under åren 1998–2001 har saknat möjlighet att genom förvaltningsbesvär överklaga det materiella innehållet i beslut som rör 6 g §. En person som exempelvis har ansökt om bistånd för ”boende” eller för att reglera en hyresskuld för att undgå vräkning eller som en förutsättning för att erhålla en bostad, har med andra ord haft en betydligt mer försvagad position gentemot kommunens socialtjänst jämfört med tidigare.
Fr.o.m. den 1 januari 2002 ändras bestämmelserna om rätten till bistånd så att hittillsvarande begränsningar om rätt till annat bistånd utmönstras ur lagen. Den nya socialtjänstlagen innebär därmed, i princip, en återgång till vad som gällde före den 1 januari 1998. I samband därmed kan alla former av biståndsbeslut överklagas genom förvaltningsbesvär. Denna förändring innebär sammantaget att klientens position stärks. Men det innebär å andra sidan inte att den enskilde klienten därmed har en stark ställning i förhållande till socialtjänsten, eftersom socialtjänsten inte har en ovillkorlig skyldighet att bistå med en bostad i likhet med vad fallet är beträffande äldre och funktionshindrade, inte ens om vederbörande hotas av vräkning. Som framgår av kapitel 5 föreslår kommittén att socialtjänstlagen skall kompletteras med en särskild föreskrift om att rätten till bistånd skall omfatta en fast bostad för människor som är att betrakta
27 Förbud mot exempelvis etnisk diskriminering återfinns i lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering och förbudet mot olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken.28 Uppdelning av olika former av bistånd infördes i SoL fr.o.m. den 1 januari 1998. Denna uppdelning upphör fr.o.m. den 1 januari 2002 när den nya socialtjänstlagen träder i kraft. 29 Socialtjänstutredningens uttryck i dess slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97), s. 84.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
100
som hemlösa, dvs. som saknar tillgång till egen bostad och vars livsvillkor är sådana att han eller hon inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden.
7.4 Sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden – föreställningar, omfattning och konsekvenser
7.4.1 Sekundära bostadsmarknadens omfattning
Med en sekundär bostadsmarknad avses i detta sammanhang att socialtjänsten hyr ut en bostadslägenhet ”i andra hand” (andrahandsupplåtelse) – kombinerat med särskilda tilläggsvillkor – till en person som inte själv kan erhålla ett förstahandskontrakt på den vanliga bostadsmarknaden. Upplåtelseformen innebär bland annat att hyresgästen saknar det besittningsskydd som ”vanliga” hyresgäster har. I avsnitt 7.4.5 ges en närmare beskrivning av rättsläget vid andrahandsupplåtelse i allmänhet och på den sekundära bostadsmarknaden i synnerhet.
Den sekundära bostadsmarknaden kan grovt delas in i följande boendeformer, som i sin tur bildar steg i en ”boendetrappa” (Sahlin 1998, 2000). Det finns många lokala varianter avseende såväl innehåll som beteckningar. I själva verket kan två kommuner använda samma begrepp för olika typer av boendeform.30N Grupp- eller kategoribostäder omfattar det som tidigare kallades
ungkarlshotell men utgörs också av sådana sammanhängande grupper av bostäder i trappuppgångar eller hela hus som etablerats sedan slutet av 1980-talet för missbrukare och/eller psykiskt funktionshindrade och där de boende hyr lägenheter av socialtjänsten. N Träningslägenheter ses ofta som ett led i en utslussningsverk-
samhet. Dessa lägenheter hyrs ofta ut möblerade. Avsikten är inte att hyresgästen skall överta bostaden permanent. Lägenheterna kan vara insprängda i vanliga hyreshus. N Sociala kontrakt innebär att klienten hyr bostad i andra hand av
socialförvaltningen (försökslägenheter, kommunala kontrakt, övergångslägenheter etc.). Målet är ofta att klienten skall överta kontraktet.
30 I exempelvis Västerås överensstämmer innebörden och syftet med träningslägenheter med ovannämnda definition av ”sociala kontrakt”.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
101
Boverkets kartläggning år 2001 visar att 242 av landets kommuner (85 %) har en sekundär bostadsmarknad och/eller en logimarknad.31 Inom en kommun förekommer flyttningar mellan den sekundära bostadsmarknaden och den s.k. logimarknaden, dvs. härbärgen, hotell och jourlägenheter som upplåts helt utan hyreskontrakt. I nedanstående tabell redovisas utvecklingen av antalet från 1964 (uppgivet behov) fram till 2001.
Tabell 7.1. Utvecklingen av sekundära bostadsmarknaden och logimarknaden 1964 (uppgivet behov), 1973, 1990 och 2001 (utbud)
År
Kategoriebostäder m.m.+ härbärgesplatser
Sociala kontrakt + träningslägenheter m.m.
Totala antal specialkontr. + härbärgesplatser
1964 (behov) 3 053
1 303
4 356
1973 (utbud) 3 816
772
4 588
1990 (utbud) 3 128
6 752
9 880
2001 (utbud) 6 414
10 766
17 180
Källor: Sahlin (1996), s. 223 och Boverket (2001). Uppgifterna för 1964 baseras på
Nykterhetsvårdsundersökningens betänkande SOU 1967:36-37. År 1973 utgår från resultat redovisade i Socialstyrelsens rapport Specialbostäder för missbrukare (1975). År 1990 baseras resultatet på Sahlins (1996) avhandling. För år 2001 grundar sig resultatet på data från Boverkets bostadsmarknadsenkät.
När uppgifterna för 2001 bryts ner per boendeform framkommer, att 65 % av landets kommuner har försöks-/övergångslägenheter/motsvarande, 35 % har träningslägenheter/motsvarande, 40 % har kategoriboende/gruppboende/motsvarande och 45 % har härbärgen/korttidsboenden/jourlägenheter och annan form av tillfällig logi. Samtidigt finns kommuner som trots registrerad hemlöshet inte ägnar sig åt andrahandsupplåtelse utan i stället har kunnat erbjuda förstahandskontrakt via företrädesvis det kommunala bostadsföretaget.
I figur 7.1 redovisas omfattningen av specialkontrakt per 10 000 invånare i landets olika kommuner.
31 Resultatet av Boverkets kartläggning för år 2001 har inte publicerats i skrift, men delar återfinns på myndighetens hemsida (www.boverket.se). Kommittén har fått tillgång till underlagsmaterialet, och därmed kunnat bearbeta det ytterligare. Kommittén för hemlösa har kompletterat med uppgifter från de kommuner som inte ursprungligen har besvarat enkäten i den del som bl.a. gäller sekundära bostadsmarknaden.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
102
Figur 7.1. Specialkontrakt per 10 000 invånare i landets kommuner
Specialkontrakt
per 10 000 invånare
28,0 till 114,4 (21) 14,0 till 27,9 (58)
7,0 till 13,9 (67) 0,1 till 6,9 (73) 0 (70)
Källa: Statistik bearbetad av SCB, baserat på Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2001
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
103
Följande kommuner har mer än 30 specialkontrakt per 10 000 invånare vilket skall jämföras med samma kommuners antal hemlösa per 10 000 invånare:
Tabell 7.2. Kommuner med mer än 30 specialkontrakt per 10 000 invånare (2001)
Kommun Specialkontrakt
per 10 000 inv.
Antal hemlösa per 10 000 inv.
Karlskoga 114,4
14,37
Vallentuna 66,6
5,77
Sundbyberg 54,3
27,69
Uppsala
39,7
9,40
Älvkarleby 39,2
3,32
Ljungby
39,1
0,73
Tjörn
38,7
0,00
Öckerö
38,0
4,28
Helsingborg 36,3
16,93
Tyresö
34,6
4,99
Järfälla
34,4
7,52
Torsby
34,2
0,00
Mölndal
33,8
5,25
Kristianstad 33,8
5,28
Gävle
33,3
8,77
Västerås
33,0
14,67
Hofors
32,9
0,00
Sölvesborg 32,8
1,81
Nordanstig 31,1
0,00
Sundsvall 30,1
10,43
Den sekundära bostadsmarknadens huvudsyften är att ge någon form av bostad åt hemlösa samt att ge dem träning i eget boende och/eller referenser så att de skall kunna (åter)-integreras på den reguljära bostadsmarknaden. Specialkontrakt i kommunen – här liktydigt med försöks- och träningslägenheter, kategoribostäder och liknande bostäder som socialtjänsten upplåter med andra-
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
104
handskontrakt till ”svårplacerade hushåll” – är huvudsakligen det man menar med sekundär bostadsmarknad. Tabell 7:2 visar sambandet mellan antalet specialkontrakt enligt Boverkets enkät 2001 per 10 000 invånare och antalet hemlösa i Socialstyrelsens inventering från 1999 per 10 000 invånare i de 30 kommuner där flest specialkontrakt tecknats. Ett positivt samband kan konstateras vilket betyder att där det finns många specialkontrakt i relation till befolkningen finns det också många hemlösa i relation till befolkningen. Det bör noteras att de som har någon form av specialkontrakt inte räknats som hemlösa i Socialstyrelsens undersökning. I en vidare analys (med samtliga kommuner) fann man att detta förhållande inte förändrades även om man tog hänsyn till skillnader mellan kommunerna beträffande, medianinkomst, regiontillhörighet m.m. 32
Uppfattningen att specialkontrakt motverkar hemlöshet får alltså inget stöd, snarare tyder beräkningarna på det motsatta förhållandet.
7.4.2 Framväxten av en sekundär bostadsmarknad
Den sekundära bostadsmarknaden växte fram i slutet på 1980-talet och har permanentats och fortsatt att växa under 1990-talet. Genom att anvisa specialkontrakt till klienter som inte kunde erhålla bostäder på den reguljära bostadsmarknaden uppnådde såväl bostadsföretagen som socialtjänsten fördelar, fast från skilda utgångspunkter: För bostadsföretagen kan det vara ett sätt att upprätthålla sina krav på bostadssökande och ändå få hyresintäkter från dem som inte godkänns. Samtidigt kan dessa fördelar uppnås relativt riskfritt genom att kommunen garanterar hyreskostnaden vid betalningsförsummelse och att specialkontraktets utformning leder till hyresgästens omedelbara vräkning vid fall av störningar, och att detta t.o.m. sker på socialtjänstens bekostnad och ansvar. För socialtjänsten och socialnämnden har det varit viktigt att visa att man inte lämnar kommunens invånare åt sitt öde, utan att alla har ”tak-över-huvudet”.
Spridningseffekten till ett allt större antal kommuner kan i första hand tillskrivas en imitationsprocess där kommun A har en tendens att ”ta efter” en viss metod eller modell som tillämpas i kommun B
32 Se vidare bilaga 3, ”Statistisk analys av olika faktorers inverkan på hemlöshet per 10 000 invånare i landets kommuner”.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
105
och C, alldeles oavsett om det finns oberoende utvärderingar som visar nackdelar och negativa effekter. Flera studier visar nämligen att den s.k. boendetrappan inte fungerar som avsett, eftersom klienten bland annat inte har något garanti eller uttalad rätt till en bostad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav (Sahlin 1996). Dessa erfarenheter finns även i Norge, vilket Evelyn Dyb vid Norges Byggforskningsinstitutt har visat i en rapport som presenterades tidigare i år vid första nordiska seminariet om hemlöshetsforskning.33 I slutänden blir det en ansamling av klienter som fortsätter att inneha andrahandskontrakt eftersom de inte kan erhålla förstahandskontrakt, trots att de har skött sina boenden klanderfritt och utan anmärkning. Men det hindrar inte att boendetrappan har blivit ”populär” bland många av landets kommuner, dock inte alla. Det finns som påtalades tidigare fortfarande exempel på kommuner som trots hemlöshet och annan social problematik har valt att inte introducera boendetrappan och därmed en sekundär bostadsmarknad, utan i stället arbetar med lösningar som inte inskränker hyresgästens besittningsskydd.
7.4.3 Föreställningen att ”klara eget boende”
Socialtjänsten har genom att agera som hyresvärd tagit på sig den dubbla och samtidigt motstridiga rollen att vara både hjälpare och hyresvärd åt de klienter som är utestängda från den reguljära bostadsmarknaden. Skälen till denna exkludering kan variera, men en viktig förklaring är att de inte blir godkända av hyresvärdarna på grund av bristande betalningsförmåga, betalningsanmärkningar, hyresskulder, anmärkningar hos tidigare hyresvärdar, osv.
Enligt Boendesociala beredningens bedömning 1999 är det svårt för hushåll med svag ekonomi att erhålla bostad, alldeles oavsett om det råder en generell brist eller ett överskott på bostäder i kommunen. Forskarna Torbjörn Hjort och Tapio Salonen (2000) konstaterar i en undersökning av 112 hushåll i Landskrona som uppburit bostadsbidrag, att ”hushåll med knapp ekonomi idag möter fler barriärer eller hinder då de agerar på bostadsmarkanden. Krav på fast anställning, borgen, rätt etnisk bakgrund, ’rimligt’ antal barn, samt en viss skepsis mot ensamstående med barn är hinder
33 Dyb (2001).
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
106
vi tidigare kände till och som bekräftats [i forskarnas intervjuundersökning]”.34
Denna bild bekräftas också av de intervjuer som Socialstyrelsen genomförde 1999 inom ramen för sin kartläggning av hemlösheten i Sverige. I flera av kommunerna är det svårt för de som är socialbidragsberoende att bli godkända som hyresgäster, konstaterar man, och nämner som exempel kommuner där bostadsbolaget inte accepterar socialbidragstagare som hyresgäster med mindre att det finns en borgensman som kan garantera hyran. I andra kommuner finns exempel på bostadsbolag som inte accepterar hyresgäster som uppbär försörjningsstöd, även om de kan ordna en borgensförbindelse. ”För den som är beroende av försörjningsstöd och som vill flytta till Salem är därmed enda möjligheten att se till att få ett socialt kontrakt genom socialtjänsten”, konstaterar Socialstyrelsen.35
Möjligheten att erhålla en bostad med andrahandskontrakt styrs inte enbart av klientens behov, utan också av att han eller hon bedöms ”klara eget boende” samt förbinder sig att genomgå olika typer av aktiviteter. Bostaden blir ofta ett behandlingsmässigt medel för att uppnå vissa mål som formulerats i en särskild ”arbetsplan”, ibland uttryckt som ”behandlingsplan”. Bostaden blir därmed inte en social rättighet, som riksdagen har formulerat i de bostadspolitiska målen, utan har en funktion i det sociala arbetet ”som lockbete, hållhake och som en plats för kontroll” som sociologen Ingrid Sahlin (2000) har formulerat det.
Man kan till exempel ställa en bostad med specialkontrakt i utsikt för missbrukare om de håller sig nyktra en viss tid, och man kan hota med att ta den ifrån dem om de avbryter en behandlingsplan eller använder droger eller alkohol.36
I de förutvarande villkoren för att erhålla en träningslägenhet i Västerås framgick att: ”Om den boende avbryter arbetsplanen och ej är villig att återuppta den äger Individ och Familj rätt att avbryta boendet” (punkt 8 i andrahandskontraktet). Vid kommitténs aktstudie i Västerås var detta ett centralt tema i socialsekreterarens kontakt gentemot klienten:
Jag säger att vi skall göra en arbetsplan kopplad till boendet i träningslägenhet och där ingår sysselsättning. (1:980924)…både försörjnings-
34 Hjort och Salonen (2000), s. 45. 35 Socialstyrelsen (2000), s. 73. 36 Sahlin (2000), s. 119.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
107
stödet och träningslägenheten är knutet till någon form av åtgärd då syftet är att [1] på sikt skall få ett eget kontrakt samt att bli självförsörjande.
Boendetrappan bygger på uppfattningen att klienten skall avancera och nå allt högre nivåer och slutligen kunna kvalificera sig för ett eget kontrakt (Sahlin 1996), dvs. visa att han eller hon kan klara av att leva under ordnade sociala förhållanden, ej uppträda störande gentemot grannar och sköta sina månatliga hyresinbetalningar. I den skriftliga information som andrahandshyresgästen får i samband med tecknandet av socialt kontrakt förespeglas ofta möjligheten av att överta förstahandskontraktet. En stadsdelsnämnd, som kommittén har haft kontakt med, ger skriftlig information till andrahandshyresgästerna med bland annat följande innehåll:
Om man sköter sitt boende och sina inbetalningar kan det efter ett år finnas möjlighet att överta förstahandskontraktet. Om fastighetsägaren inte går med på detta, kan bostadssekreteraren och fastighetsägaren stå som referenter vid sökandet av annan bostad. Dessutom kan
skriftlig
verifikation över att hyresinbetalningarna skötts ges.
Citatet är ett exempel på att hemlösa kan bli inkapslade i socialtjänstens sfär, vilket motverkar den enskildes normalisering, oberoende och frigörelse från klientrollen. Även om hyresgästerna ”klarar eget boende” och uppträtt klanderfritt är det inte ovanligt att fastighetsägaren motsätter sig att de övertar kontraktet, eftersom de fortfarande inte uppfyller kriterierna för att accepteras som förstahandshyresgäst på grund av att de till exempel saknar fast inkomst eller har en obetald hyresskuld, men också för att socialtjänsten i allmänhet är den säkrast tänkbara hyresbetalaren37 eller för att bostadsbolaget förbundit sig att upplåta ett visst antal lägenheter till socialtjänsten och då gärna ser att de bebos av problemfria hyresgäster. I en skrivelse till kommittén har SDF Centrum i Malmö kommun gett följande lägesbeskrivning:
SDF Centrum hade den 1 oktober [2001] 47 övergångslägenheter som var uthyrda till klienter. /---/ Av de 22 klienter som bott i övergångslägenhet mer än 36 månader har 8 st. varit boende i mellan 6–9 år och 14 st. i mellan 3–5 år. Många av de 22 klienter som varit boende länge bor i ett par fastigheter där det under de senaste 5–6 åren bytts fastig-
37 Även om socialtjänsten åtar sig att i förhållande till hyresgästen svara för inbetalning av hyran innebär detta inte automatiskt, att det skulle frita hyresgästen från ansvaret i förhållande till bostadsbolaget för eventuellt sent inbetalda hyror (RBD 1994:10), men domstolen kan bedöma saken väsentligt annorlunda om socialtjänstens åtagande har riktats direkt till hyresvärden (RH 1995:114). Se vidare SOU 1996:148, s. 110–11.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
108
hetsägare 3–4 gånger, vilket varit ett hinder för möjligheten till eget kontrakt. Ett antal förfrågningar om eget hyresavtal för de klienter som klarat boendet enligt hyreslagens bestämmelser har gjorts av såväl klienten själv som av personal inom Socialtjänsten utan resultat. Kraven på egen försörjning genom i första hand arbete eller eventuell pension har under de senaste åren blivit allt mer uttalade från fastighetsägarnas sida. Det har därför blivit svårare att få såväl bostad på marknaden som eget hyresavtal efter boende i övergångslägenhet för klienter hos socialtjänsten. Det händer givetvis att klienter erhåller eget kontrakt, vilket har varit något lättare hos MKB. Samtidigt som MKB likväl som andra fastighetsägare meddelat att vissa boende med psykiskt funktionshinder aldrig kommer att få eget hyresavtal hos dem. Under de senaste två åren har ca 10 st. av 60 boende erhållit eget
kontrakt.
Det är också så att merparten av de boende i övergångslägenhet ej har någon strävan efter eget kontrakt, då Socialtjänsten som fastighetsägare oftast har haft och har större tolerans vid störningar och bristande hyresbetalningar. Redan på mitten av 1990-talet slutade de större privata fastighetsägarna att hyra ut till socialtjänsten. Några enstaka klienter har dock lyckats få en lägenhet i andra hand hos dessa fastighetsägare (handikapplägenhet och några där vi tagit över hyresavtalet för uppsagda klienter). Vi har under den senaste tiden märkt att allt fler av de fastighetsägare som vi har övergångslägenheter hos vill ha tillbaka lägenheterna, då de har stor efterfrågan från mer väletablerade hyresgäster på marknaden.
Socialtjänstens kontroll utövas under förespegling av ”stöd”, som dock inte sker på hyresgästens initiativ eller villkor, utan baseras på socialtjänstens och hyresvärdarnas intresse av kontroll och tillsyn. Socialtjänstens primära mål är att klienten skall lära sig leva ett socialt ordnat och normalt liv.
Olika studier visar att hemlösa människor i mycket liten utsträckning efterfrågar den typ av ”stöd” som hjälpsystemet erbjuder dem. Den engelska forskaren Susan Hutson har i en undersökning av ensamstående hemlösa visat att en majoritet ansåg sig ha kontroll över sina liv, men att det stora problemet var deras ekonomiska situation.38 De flesta (71 %) ville inte ha stöd etc. i bostaden utöver eventuell ekonomisk hjälp. En liten andel av de tillfrågade ville ha praktisk hjälp i hushållet.
Begreppet normalisering kan inom socialt arbete avse antingen att man försöker påverka människor så att deras beteende blir så normalt som möjligt eller att man skapar förutsättningar för ett
38 Hutson (1999), s. 216-217.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
109
normalt liv.39 En bostad på den sekundära bostadsmarknaden kan vara ett led i normaliseringsarbetet i båda dessa avseenden, men socialtjänsten förefaller lägga tonvikten vid det förra.40 Det framstår med andra ord som viktigare att normalisera livsföringen än att ge den hemlöse en normal bostad. Denna prioritering framgår dels av de föga ”normala” tilläggsvillkoren i andrahandskontrakten, dels av socialtjänstens krav på att hemlösa i princip skall vara nyktra och drogfria, sköta sig, bevisa att de ”klarar eget boende” innan de ens kan påräkna en träningsbostad etc. Det kan med andra ord finnas en tendens hos socialtjänsten att enbart värdesätta normaliseringen när det gäller klientens livsföring, medan man alltså bortser från normaliseringen när det gäller den enskildes boende. Ett exempel på det senare är att brister i den enskildes beteende leder till att klienten placeras i ”onormala boendesituationer”, exempelvis på härbärge eller ställs på gatan och därmed själv får klara upp sin egen boendesituation. Målet att normalisera den enskildes boende sätts därmed i andra hand eller försummas helt.
Andrahandskontrakten upplåts ofta med tilläggsvillkor som går utöver dem som vanliga hyresvärdar anger; det är vanligt med kontrakt som innebär att hyresgästen måste underkasta sig tillsyn och riskerar omedelbar avhysning vid regelbrott (Sahlin 1996). Dels finns det exempel på regler i andrahandskontraktet som kan vara direkt kontraproduktiva för normaliseringen av klientens boende. Som exempel kan nämnas bestämmelser om att andrahandshyresgästen inte får ha husdjur i bostaden,41 att socialtjänsten i många fall kräver att vid behov kunna gå in i lägenheten med egen nyckel, att hyresgästen inte får ha gäster i lägenheten efter ett visst klockslag, osv. I en av storstäderna som kommitténs sekretariat har besökt finns en regel om att ”tillsyn” av lägenheten skall ske minst varannan vecka. I en skriftlig information till hyresgästen betonas vidare följande:
Om man inte är hemma på överenskommen tid lägger vi en lapp i brevlådan om att vi varit där och besked om ny tid (vi går aldrig in i detta skede). Är man inte hemma denna tid heller, går vi in i lägenheten för att kontrollera att inget inträffat. Därefter kommer en skriftlig varning att skickas och om man inte är hemma vid nästa tillsynstillfälle sägs kontraktet upp.
39 Sahlin (1999) med ref. till Mallander, Meeuwisse och Sunesson (1998), s. 158 f. 40 Sahlin (1999), s. 13–14. 41 Topor (2001) har uppmärksammat husdjurs betydelse för återhämtningen hos människor med allvarlig psykisk störning.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
110
Lotten Karlén framhåller i sin licentiatavhandling att denna typ av ordningsföreskrifter ofta har ett sådant innehåll att de inte skulle godtas i ett normalt hyresförhållande,42 vilket också har understrukits av hyresrådet Kristian Eriksson, Hyresnämnden i Stockholm, som på uppdrag av kommitténs sekretariat granskat hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Västerås (se avsnitt 7.4.5).
7.4.4 Bristande måluppfyllelse
För många kommuner fungerar inte boendetrappan som den är avsedd. Flera kommuner rapporterar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt. Det finns en obalans redan i socialtjänstens respektive klientens/hyresgästens skyldigheter och åtaganden. För klienten är deltagande i olika arbetsprojekt, drogfrihet etc. nästan undantagslöst ett krav för att denne skall kunna erhålla men också för att behålla sitt andrahandskontrakt. Socialtjänstens åtagande däremot är vagt formulerat, och innebär ingen motsvarande rättighet för hyresgästen. Även om klienten har uppfyllt sin del av överenskommelsen – dvs. klarat eget boende, varit drogfri etc. enligt upprättad arbets- eller behandlingsplan – är det inte säkert att han eller hon får en bostad med förstahandskontrakt. Denna obalans bidrar knappast till att öka klientens tillit och förtroende för socialtjänsten som hyresvärd.
Sahlin (1996) anser att en viktig orsak till den bristande måluppfyllelsen är att fastighetsägarna saknar incitament att låta hyresgästen överta kontraktet samtidigt som de är restriktiva med att upplåta vanliga och bra bostäder för specialkontrakt om de har andra, prickfria hyresgäster att välja på. Därigenom leder boendetrappan till att hyresgäster som trots att de har skött sitt boende klanderfritt nekas förstahandskontrakt och därmed under obegränsad tid tvingas underkasta sig onormala hyresvillkor. Detta anser Kommittén för hemlösa vara mycket betänkligt.
Som bristande måluppfyllelse kan även hänföras det faktum, att socialtjänstens andrahandskontrakt med dess inskränkningar av hyresgästens integritet och autonomi, knappast ger utrymme för en känsla av att ”höra hemma någonstans”. Just denna känsla är, framhöll Psykiatriutredningen i sitt delbetänkande Rätt till bostad (SOU 1991:92), en nödvändig utgångspunkt för självkänsla och trygghet i
42 Karlén (1998), s. 69.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
111
tillvaron, vilket också ger förutsättningar att växa och utvecklas som människa tillsammans med andra.43 I slutrapporten från det lokala projekt i Göteborg som har ingått i kommitténs Kommunprojekt, konstaterar projektgruppen att de flesta långvarigt hemlösa som man har haft kontakt med tidigare har bott i kommunala eller frivilligorganisationernas boendesystem, men klienterna ”kan inte tänka sig att återgå att bo inom dessa system”.44 Författarna återger i sin rapport några exempel på de olika orsaker som hemlösa klienter har framfört:
–
Att inte kunna tänka sig att bli kontrollerad, och ej ha några rättigheter i sitt boende.
–
Att ha upplevt att de blivit illa bemötta eller orättvist behandlade.
–
Att de inte kan tänka sig att bo ”ihopklumpade” med andra missbrukare.
–
Att det sällan ges klara besked om när och hur de kan avancera i boendetrappan.
–
Att det är omöjligt att genomgå hela boendetrappan, man blir fast i systemet.
–
Att de inte vill betala en stor del av sin inkomst/pension för ett boende de själva inte valt.
–
Att inte vilja sluta missbruka.
Den kritik och de synpunkter som hemlösa själva har framfört på olika boendeformer bör föranleda en omprövning av hur dessa boendeformer skall organiseras i framtiden för att stärka den enskildes självständighet och autonomi.
I Västerås har socialtjänsten och det kommunala bostadsföretaget Mimer under hösten 2001 kommit överens om en ny gemensam plattform när det gäller systemet med träningslägenheter;45Västerås har ingått som en av åtta kommuner i kommitténs Kommunprojekt. Denna överenskommelse kan ses som en naturlig fortsättning på det samarbetsavtal som socialtjänsten och bland annat Mimer tidigare under hösten har träffat om den sociala bostadsförsörjningen. ”Västeråsmodellen” kännetecknas av väsentligt längre hyrestider än vad som är brukligt under det år som andrahandsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla. Detta är något av ett paradigmskifte, eftersom hyresperioderna vid andrahandsupplåtelse till hemlösa brukar utgöras
43SOU 1991:92, s. 53. 44 Barkman, Bergström, Bergström-Bunner & Siring (2001), s. 13. 45 I slutbetänkandets bilagedel finns en rapport av Weddig Runquist som behandlar systemet med träningslägenheter i Västerås.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
112
av extremt korta hyrestider. Efter tolv månaders boende i träningslägenhet är avsikten – liksom idag – att hyresgästen skall få ett eget förstahandskontrakt i form av ett s.k. boendestödsavtal under ytterligare ett år. Under den tid som boendestödsavtalet löper lämnar kommunen en hyresgaranti till bostadsföretaget.
7.4.5 En rättslig analys av andrahandsupplåtelse av bostadslägenhet 46
Hyra är en nyttjanderätt som har sin rättsliga reglering i 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Lagstiftningen om hyra har en utpräglad social skyddskaraktär, vilket bland annat innebär att en grundpelare i den rättsliga regleringen är det s.k. besittningsskyddet, i princip en grundläggande rätt att få frågan om hyresavtalets förlängning prövad när hyresvärden säger upp avtalet till upphörande. I sakens natur ligger emellertid att hyresavtalet i vissa situationer måste kunna bringas att upphöra efter uppsägning från hyresvärdens sida. Hit hör av naturliga skäl fall där hyresgästen förbrutit sig mot hyresavtalets bestämmelser i något väsentligt hänseende, till exempel försummat sina hyresbetalningar eller gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet som är till men för hyresvärden eller på annat sätt relevant för själva hyresförhållandet.
Att vara hemlös innebär enligt kommitténs definition att en person befinner sig i vissa ogynnsamma sociala förhållanden och på grund härav har svårt att finna en bostad åt sig på den vanliga bostadsmarknaden. Sådana personer får ändå ibland möjlighet att med kommunen teckna ett hyresavtal för en lägenhet. Lägenheten ägs oftast av någon annan än kommunen och detta medför att upplåtelsen till den hemlöse sker i andra hand med fastighetsägarens godkännande. Genom andrahandskontraktet uppstår ett hyresförhållande mellan å ena sidan andrahandshyresgästen och å andra sidan förstahandshyresgästen, som i detta hyresförhållande har ställningen som hyresvärd.
En upplåtelse i andra hand innebär bland annat att hyresgästen under de två första åren saknar besittningsskydd och därmed förlängningsrätt av hyresavtalet (45 § första stycket 1). Dessutom tecknas oftast ett särskilt avtal mellan kommunen och hyresgästen om att avstå från besittningsskyddet under tre år eller för obegrän-
46 Detta avsnitt baseras bland annat på utdrag ur en PM som hyresrådet Kristian Eriksson, Hyresnämnden i Stockholm, har utarbetat på uppdrag av kommitténs sekretariat.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
113
sad tid. För sin giltighet kräver detta hyresnämndens godkännande (45 § andra stycket). Hyresnämnden godkänner också i regel dessa avtal.
Avsikten med de hyresavtal som tecknas på detta sätt är att en hemlös person skall erhålla ett tillfälligt boende för att förhoppningsvis senare slussas ut till en permanent bostad. Den fastighetsägare som tillhandahåller lägenheter för dessa ändamål kräver normalt av kommunen att denna tecknar ett avståendeavtal med hyresgästen för att inte riskera en förlängning av avtalet vid uppsägning från kommunens sida.
De hyresavtal som tecknas mellan kommunen och en hemlös har som regel korta uppsägningstider och förlängningstider. Det är inte ovanligt att hyrestiden är så kort som en vecka i taget med tjugofyra timmars uppsägningstid. Sådana avtal är tillåtna enligt hyreslagen (4 § andra stycket 1). Det bör dock klargöras att det inte är tillåtet att, som förekommit, ”låsa lägenheten” om hyresgästen inte avflyttar frivilligt. JO har med anledning av ett ärende i en kommun klargjort, att:
… förvaltningen i enlighet med vad som har anförts ovan, inte [har] någon laglig möjlighet att avhysa J. H, från bostaden genom byte av låscylinder. Om en avflyttning inte hade skett på frivillig väg återstod för den ansvariga nämnden (hyresvärden) att ansöka om avhysning, varvid bland annat frågan om hyresavtalets upphörande hade blivit föremål för prövning enligt bestämmelserna i 12 kap. jordabalken. (JO:s beslut 2001-04-26; dnr 590-2000).
Det nu sagda innebär att en uppsägning under angivna förhållanden som regel medför att hyresgästen vid andrahandskontrakt inte har rätt till förlängning av avtalet utan att något skäl för uppsägningen behöver anges. Hyresgästen måste därför lämna lägenheten vid en uppsägning. En annan sak är att det krävs av kommunen som hyresvärd att uppsägningen sker på rätt sätt och inom rätt tid, bland annat att uppsägning sker skriftligen om hyresförhållandet har varat i mer än tre månader och att den delges hyresgästen (8 §). Vidare medför uppsägningen inte heller någon rätt för hyresgästen att få sin sak prövad av hyresnämnden, eftersom avsaknaden av besittningsskydd inte ger hyresgästen en sådan rätt enligt 4 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH-lagen). Prövningar av uppsägningarna sker i stället i allmän domstol eller stannar hos kronofogdemyndigheten efter ansökan om handräckning.
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
114
Hemlösa som slussas till ett normalt boende och erhåller regelrätta hyresavtal med fullt besittningsskydd riskerar ändå att bli uppsagda vid bland annat misskötsamhet av något slag – relaterat till hyresförhållandet – exempelvis vid störningar eller försummelser med hyresbetalningarna. Besittningsskyddet innebär dock att hyresgästen inte behöver flytta förrän hans sak efter ansökan av hyresvärden har prövats av hyresnämnd och hyresgästen behåller också sin lägenhet tills ett beslut av nämnden om avflyttning vinner laga kraft (50 §). Trots besittningsskydd kan hyresrätten förverkas och hyresvärden vara berättigad att säga upp avtalet i förtid (42 §). För detta krävs emellertid som regel vid till exempel störningar eller betalningsförsummelser att hyresgästen får möjlighet att vidta rättelse och att socialnämnden underrättas (42 § första stycket 1 och 6, samt 43–44 §§). Undantag görs vid särskilt allvarliga störningar där hyresvärden har möjlighet att säga upp avtalet utan föregående rättelseanmaningar och underrättelser till socialnämnden (42 § fjärde stycket).
Uppsägningar i förtid prövas inte heller av hyresnämnden utan av allmän domstol eller kronofogdemyndigheten på samma sätt som när besittningsskydd saknas (4 § LAH-lagen). Här gäller dock den väsentliga skillnaden att det i förstnämnda fallet vid bestridande av hyresgästen krävs bevisning av hyresvärden för påstådd misskötsamhet, medan det när besittningsskydd saknas inte behöver anges något skäl över huvud taget för uppsägning.
Hyresavtal som ingås med hemlösa
Kommunen genom socialtjänsten upprättar i regel hyresavtal med en hemlös klient. Hyrestiderna är ofta kortare än den planerade boendetiden för att kunna minimera uppsägningstiden, även om den avtalade tiden i hyreslagens mening är tillåten. Till hyresavtalet är fogat villkor av olika slag som den enskilde har att iaktta. Boendet kan även vara beroende av att bistånd enligt socialtjänstlagen beviljats och en förutsättning för ett sådant bistånd är att den enskilde fullföljer en särskild överenskommen handlingsplan. Detta medför i praktiken att den boende har att fullfölja både villkoren i avtalet och den särskilda handlingsplanen för att inte riskera en uppsägning av avtalet. Ibland finns hänvisningar i hyresavtalet till särskilda överenskommelser, vilket medför svårigheter att avgöra vilka villkor som gäller. Ur hyreslagens synvinkel är samtliga villkor
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
115
som är förknippade med förutsättningar för boendet att betrakta som hyresvillkor.
När det gäller hyresvillkor finns regler i hyreslagen som ger en hyresgäst rätt att hos hyresnämnden få prövat om villkoret är skäligt eller inte och hyresnämnden kan vid en sådan prövning besluta att ett visst villkor inte skall gälla om det befinns oskäligt (54–55 §§ hyreslagen). Någon prövning av sådana villkor som finns i hyresavtalen med de hemlösa har såvitt framkommit inte skett.
En närmare granskning har skett av de hyresavtal som ingåtts med de hemlösa i Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Västerås. Riktlinjerna för försöks- och träningslägenheter som utarbetats av socialtjänstförvaltningen i Stockholm har också studerats. Socialtjänsten i Västerås har hösten 2001 beslutat förändra utformningen av sina andrahandskontrakt och tillhörande avtalsvillkor av ordningskaraktär.
Som nämnts ovan är både hyrestider och uppsägningstider som regel korta, vilket är tillåtet enligt hyreslagen. Vidare skall hyran enligt samtliga avtal alltid betalas i förskott, vilket också föreskrivs i hyreslagen (20 §). Inga av dessa villkor kan därför anses oskäliga. I ett fall ingås tillsvidareavtal med en månads uppsägningstid (Göteborg), vilket är olyckligt eftersom en hyresgäst i den situationen har rätt till tre månaders uppsägningstid (4 §). När det gäller övriga villkor förekommer en rad villkor som kan ifrågasättas ur hyreslagens perspektiv. Exempelvis finns regler om att den boende inte får ha inneboende (Uppsala, Västerås, Malmö och Göteborg) och att hyresvärden har rätt till tillträde till lägenheten (samtliga avtal). Hyreslagen ger en hyresgäst rätt att ha inneboende om det inte innebär men för hyresvärden (41 §) och en hyresvärd har endast rätt till tillträde för att utöva nödvändig tillsyn eller utföra brådskande förbättringsarbeten (26 §). Därför kan skäligheten av nyssnämnda villkor ifrågasättas. Stockholms stad har dock gjort det tillägget att tillträde är beroende av hyresgästens medgivande, som skall inhämtas före tillträdet, vilket medför att villkoret om tillträde i dessa avtal torde vara skäliga.
Vidare förekommer en rad villkor som tar sikte på hyresgästens skötsamhet. Det kan gälla till exempel störningar och här är avtalen lite olika utformade. Gemensamt för avtalen är dock att närmare preciseringar till vilken omfattning och frekvens som kan medföra rätt till uppsägning saknas. I Västerås har det tillägget gjorts att hyresgästen måste få tillfälle att vidta rättelse innan boende får ”avbrytas” på grund av störningar. I dessa fall vet man inte om hyres-
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
116
lagens regler om rätt till uppsägningar på grund av störningar gäller eller om det är andra regler som avses. I brist på sådan kunskap får antas att det är hyreslagens regler som gäller och då kan villkoren inte heller anses oskäliga.
Slutligen finns en rad regler, som närmast kan betraktas som ordningsregler, men som vid överträdelse medföra risk för uppsägning. Det kan gälla förbud att ha husdjur, att röka eller att vara drogfri. Sådana begränsningar i boendet finns inte reglerat på annat sätt i hyreslagen än att hyresgästen skall iaktta allt som fordras för att bevara sundhet ordning och skick i lägenheten (25 §) och att hyresvärden kan ha rätt att säga upp avtalet om hyresgästen åsidosätter denna regel eller annan avtalsenlig skyldighet, som går utöver hans skyldigheter enligt hyreslagen, och det måste vara av synnerlig vikt för hyresvärden att skyldigheten fullgörs (42 § första stycket 8). Det får därför avgöras från fall till fall vad som kan anses vara skäligt eller inte. Det måste dock understrykas att synnerlig vikt innebär att lagstiftaren markerat att bagatellartade förseelser inte skall medföra rätt till uppsägning på grund av avtalsbrott.
7.4.6 Blockhyresavtal vid andrahandsupplåtelse
I slutbetänkandet av 1997 års hyreslagstiftningsutredning (SOU 2000:76) har föreslagits att hyresgästens besittningsskydd vid andrahandsupplåtelse skall stärkas. Regeringen har nyligen lagt fram en proposition (2001/02:41) som i stort sett överensstämmer med utredningens förslag. En hyresgäst som hyr en bostadslägenhet i andra hand av en hyresvärd som har hyrt lägenheten genom ett s.k. blockhyresavtal47 skall ha besittningsskydd som en förstahandshyresgäst, även under de två första åren av hyresförhållandet, förutsatt att det har skett ”genom ett och samma avtal” som det uttrycks i propositionen (s. 72).48 Motivet för förslaget är enligt utredningen att det kan förekomma – och i några enstaka fall har förekommit – missbruk av bestämmelserna om besittningsskydd (SOU 2000:76, s. 172 ff.). Regeringen menar att upplåtelser av lägenheter som omfattas av blockhyresavtal ”i flera avseenden (kan) jämställas med upplåtelser som görs direkt av en fastighetsägare”. I propositionen
47 Blockhyresavtal innebär att en hyresgäst hyr minst tre bostadslägenheter för att sedan hyra ut lägenheterna i andra hand (1 § sjätte stycket hyreslagen). 48 Detta innebär att om förstahandshyresgästen ingår ett avtal dag 1 och ytterligare ett avtal dag 2 kan man inte addera antalet lägenheter i dessa avtal för att avgöra om de faller under regeln om blockuthyrning. Varje avtal skall betraktas självständigt (”ett och samma avtal”).
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
117
exemplifieras att blockuthyrning främst förekommer i samband med upplåtelser ”som riktas till särskilda kategorier av hyresgäster såsom studenter, äldre, psykiskt sjuka, missbrukare och anställda i ett företag eller av en myndighet” och enligt regeringen ”finns det inte anledning att ge dessa kategorier av boende – som i många fall redan har en socialt utsatt situation – ett sämre besittningsskydd än andra hyresgäster” (s. 36).
7.4.7 Logimarknaden – exemplet härbärgesboende
Härbärge är en boendeform som ofta endast tillåter boende för en natt i taget, och där gästen måste ha lämnat härbärget tidigt morgonen därpå. Man får inte vistas på härbärget under dagtid. Klienten är inte garanterad någon sovplats för nästkommande natt, än mindre kan han eller hon förhandsboka en plats. Klienten måste i fysisk mening ställa sig i kö någon gång under senare delen av eftermiddagen för att eventuellt kunna få en ny sovplats, oavsett i vilket psykiskt eller fysiskt tillstånd som den enskilde befinner sig. Gästen får inte lämna kvar sina personliga tillhörigheter eller ägodelar och skulle det ändå ske tar personalen inget ansvar för tillhörigheterna. På ett härbärge i en mellansvensk stad är man noga att markera att inte enbart den hemlöse skall befinna sig utanför entrén senast kl. 09.00 på morgonen, utan detsamma gäller allt som kan förknippas med den hemlöse. Härbärget som en osäker, otrygg och extremt tillfällig boendeform understryks av följande anslag som gästerna möts av på nu nämnda härbärge:
NATTGÄSTER Ta med era tillhörigheter när ni går härifrån. Kvarglömda saker kommer utan undantag att ställas utanför entrén.
Personalen
Gunnar Ågren framhöll i början av 1990-talet att samhället borde undvika att satsa på ”kravlösa härbärgen och andra boendeformer där problembilden tenderar att konserveras och fördjupas”.49 Men, som Ingrid Sahlin har visat i sin forskning, härbärgesboende är ofta förenat med oproportionerligt stränga villkor som gästen måste efterleva för att få stanna kvar på härbärget. På det tidigare refererade härbärget har personalen utformat följande ”Härbärgesregler”:
49 Ågren (1992), s. 93. För en historik utifrån ett Stockholmsperspektiv, se Franér, Hansson & Ågren (1988).
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
118
N
Man får ej vistas i huset under dagtid. Om du vill hälsa på någon i huset får det ske efter inskrivning (kl. 18.30).
N
Man får ej ta in alkohol i huset. Det beslagtas och avstängning sker i 14 dagar.
N
Den som synligt dricker eller tar droger utanför huset blir inte inskriven den kvällen.
N
Den som ”langar” till våra boende i huset blir portad från härbärget och huset i 14 dagar. Den som under portning påträffas i huset får ytterligare 1 veckas portning per gång.
N
Går man härifrån efter inskrivning eller går ut och dricker blir man portad i 14 dagar.
N
Uppstår det bråk eller slagsmål efter inskrivning får alla inblandade gå härifrån för kvällen.
N
Är man hotfull eller aggressiv mot personal är man inte längre välkommen hit.
Reglerna kan se väldigt olika ut, bland annat beroende på vilken typ av härbärge det är frågan om och vem som är huvudman. Intressant att notera är att de boende kan bli avstängda för företeelser som är normala i ett hem, men som är förbjudna på härbärget.
Olika undersökningar i Storbritannien visar att hemlösa själva upplever miljön på härbärgen som otrygg och hotfull, och en undersökning visar att 40 % av uteliggarna i London skulle inte acceptera en härbärgesplats, även om den fanns tillgänglig, med hänvisning till bland annat riskerna att dela ett boende med okända människor.50
Härbärget är tänkt att vara en nödlösning för människor som blivit akut och tillfälligt hemlösa för att förhindra att dessa sover under bar himmel, i trappuppgångar etc. Enligt Socialstyrelsens kartläggning 1999 var 14 % (av totalt 8 440) att betrakta som uteliggare eller härbärgesboende. Samma undersökning visar, att antalet ökar ju längre hemlöshetsperioden har pågått. Av dem som varit hemlösa mindre än två är var det knappt 10 % som tillhörde sistnämnda kategori, medan motsvarande andel bland de som varit hemlösa mellan fyra och sex år var 18 %.
Härbärget brukar beskrivas som första steget i en boendetrappa som består av alltmer ”attraktiva” boendeformer, och där det översta steget utgörs av ett eget förstahandskontrakt. De hemlösa skall kvalificera sig för nästa steg, och bör helst inte ”misslyckas” eftersom deras möjligheter då minskar att komma ifråga för andra
50 Hutson (1999), s. 212–213. Hon refererar här till en studie av Randall & Brown (1996) som dessa har gjort av Rough Sleepers Initiative i London (för en kort beskrivning av detta projekt, se avsnitt 14.4 i slutbetänkandet).
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
119
boendealternativ än vad som finns att erbjuda på logimarknaden i form av korttidsboende. De som inte bedöms vara ”förändringsbenägna” eller ”motiverade” får inte heller avancera i boendetrappan, utan tvingas alternera mellan olika typer av korttids- och jourboenden (Löfstrand 2001a). Sociologen Cecilia Löfstrand (2001a) har i en undersökning om uteliggare kunnat visa att många av de klienter som idag är uteliggare tidigare bodde i olika kommunala boendeenheter i Göteborg.
Hemlösa kan också straffa ut sig från exempelvis korttids- och jourboende eller härbärge och därmed vara, som framgår av ovan refererade exempel från en mellansvensk stad, ”portade” eller ”spärrade” under en viss tid. Det finns skäl att påpeka, att kommunens ansvar och skyldigheter enligt socialtjänstlagen 3 § även gäller de personer som man medvetet väljer att exkludera från att få tak över huvudet under nattetid. Det är aldrig acceptabelt att en människa tvingas att sova utan tak över huvudet, vilket för övrigt Kammarrätten i Stockholm fastslog i en dom i november 2001 (se vidare avsnitt 7.2 jämte nothänvisning).
För många hemlösa har härbärget utvecklats till en permanent boendeform – en utveckling som kan noteras i såväl Sverige som utomlands. Enligt Swärd (1998) visar den internationella forskningen att härbärgesboendet med sitt utvecklade kontrollsystem bland annat lär in normer som står i bjärt kontrast mot dem som gäller för lägenhetsboende. Härbärget omgärdas av en – för att använda Hans Swärds uttryck – ”hemlöshetskultur” som bidrar till att passivisera de boende och göra dem oförmögna att klara sig i samhället. Remaeus (1995) framhåller i sin studie att ”de akuta boendealternativen löser inte problemen på sikt utan kan i värsta fall försvåra dem genom att en grupp fastnar i denna boendeform och kommer inte vidare”.51 Långvarigt hemlösa tenderar att socialiseras in i en asocial livsstil. I en tillsynsrapport från Länsstyrelsen i Skåne län (april 2001) konstateras efter ett tillsynsbesök på ett härbärge i Malmö, att ”klienterna ’fastnar’ på Vallhem. Som exempel kan nämnas en man som placerades (…) 1994 och bor där fortfarande”.52
51 Remaeus (1995), s. 49. 52 Tillsynsrapport 2001-04-10 (dnr 502-3760-01).
Kommunerna och hemlösheten SOU 2001:95
120
I en rapport år 2000 från socialtjänstförvaltningen om s.k. långliggare på natthärbärgen har följande synpunkter framkommit från dessa hemlösa:53N Önskemål om egna bostäder bland annat för att kunna umgås
med barn. N Önskemål om egen bostad med boendestöd, kombinerat med
vårdinsatser. N Hjälpen från socialtjänsten har varit otillräcklig. N Missbruk är nödvändigt för att orka bo på härbärgen. N Förhoppningarna om en bättre livssituation är små och många
förutspår fortsatt boende på härbärgen.
7.5 Överväganden och förslag
Resultatet av olika forskningsstudier och det sociala arbetets praktik visar entydigt på negativa effekter när socialtjänsten agerar både i rollerna som hyresvärd och som hjälpare gentemot den enskilde klienten. Flera studier visar att den s.k. boendetrappan inte fungerar som avsett, eftersom klienten bland annat inte har någon garanti eller uttalad rätt till en bostad med ett eget kontrakt efter att ha uppfyllt boendetrappans alla olika krav Flera kommuner rapporterar att även klienter som sköter sig oklanderligt har svårt att få förstahandskontrakt.
Kommittén för hemlösa anser därför att socialnämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom individ- och familjeomsorgen. Dessa människors behov av en bostad bör tillgodoses genom förstahandskontrakt som hyresgästen ingår direkt med bostadsföretaget, men detta avtal kan initialt ha karaktären av ett s.k. provkontrakt, dvs. att hyresavtalet löper under en bestämd tid (3 § andra stycket hyreslagen). Avtal på bestämd tid upphör att gälla automatiskt vid hyrestidens utgång om hyresförhållandet54 har varat mindre än nio månader och avtalet inte innehåller någon klausul om att uppsägning skall ske vid hyrestidens utgång. Om avtalet däremot har varat mer än nio månader i följd måste emellertid avtalet sägas upp för att upphöra att gälla (3 § andra stycket hyreslagen).
53 Johansson (2000), s. 11–12. Rapporten anmäldes i Stockholm stads Socialtjänstnämnd, 2001-02-20.54 Med hyresförhållande avses den sammanhängande tid som hyresgästen genom eget kontrakt har disponerat lägenheten, vilket alltså kan inkludera olika förlängningsperioder av avtalet.
SOU 2001:95 Kommunerna och hemlösheten
121
Hyresavtal på bestämd tid har den fördelen, jämfört med dagens ordning med andrahandsupplåtelse på den sekundära bostadsmarknaden, att hyresavtalet träffas direkt mellan hyresgäst och fastighetsägare/bostadsföretag och att hyreslagens bestämmelser om exempelvis skäliga avtalsvillkor gäller fullt ut. En annan fördel jämfört med det system som idag tillämpas i ett stort antal kommuner är att hyresavtalet inte längre villkoras med exempelvis deltagande i olika typer av aktiviteter eller att hyresgästen måste acceptera långtgående intrång i sin integritet för att erhålla bostad i andra hand (exempelvis påtvingad tillsyn/kontroll från socialtjänstens och hyresvärdarnas sida).
Ett system med inledande provkontrakt bör dock inte tillämpas slentrianmässigt utan enbart bli aktuellt när fastighetsägaren/ bostadsföretaget har välgrundade skäl att inte ingå ett sedvanligt hyresavtal på obestämd tid. Enbart det förhållandet att en bostadssökande uppbär försörjningsstöd eller ersättning via socialförsäkringssystemet, utgör enligt kommitténs uppfattning inte ett godtagbart skäl för att ingå ett avtal på bestämd tid. Däremot kan det förhållandet att den bostadssökande saknar aktuella tillfredsställande bostadsreferenser vara ett skäl till att ingå ett hyresavtal på begränsad tid. Detsamma gäller om den bostadssökande har blivit avhyst från tidigare lägenhet till följd av någon av de grunder som anges i hyreslagen. Ingenting hindrar att kommunen går in som borgensman för att garantera hyran så länge provkontraktet löper.
Inom ramen för kommunernas andrahandsupplåtelse av bostadslägenheter är det väsentligt att öka tryggheten och autonomin i boendet för andrahandshyresgästen genom att bland annat tilllämpa längre avtalsperioder samt att eventuellt vidhängande hyresvillkor inte strider mot hyreslagens bestämmelser. Kommittén vill som ett gott exempel framhålla den modell som socialtjänsten i Västerås och det kommunala bostadsbolaget Byggnads AB Mimer har utvecklat hösten 2001 avseende kommunens träningslägenheter. ”Västeråsmodellen” kännetecknas av väsentligt längre hyrestider än vad som är brukligt under det år som andrahandsupplåtelsen är avsedd att pågå, dels av att det finns individuellt anpassade och relevanta avtalsvillkor som parterna är överens om skall gälla.
123
8 Vården och hemlösheten
Kommitténs förslag:
Kommittén förordar en modell med gemensam nämnd inom kommunernas och landstingens vård- och omsorgsområde i enlighet med det förslag som Samverkansutredningen har presenterats i betänkandet Samverkan (SOU 2000:114).
I detta kapitel används vården som ett samlingsbegrepp för dels den samlade missbrukarvård som kommun och landsting tillhandahåller, dels hälso- och sjukvård inom landstinget.
8.1 Missbrukarvården
Socialstyrelsens kartläggning från 1999 visar att de personer som har rapporterats som hemlösa i stor utsträckning har alkohol- och drogproblem. Alkoholister och tunga drogmissbrukare, dvs. personer som regelbundet injicerar narkotika, uppvisar både en hög översjuklighet i största allmänhet, men också en avsevärt högre överdödlighet jämfört med normalbefolkningen som helhet. Denna fråga belyses utförligt i bland annat Socialberedningens betänkande
Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget (SOU 1987:22) till vilken vi hänvisar.
Narkotikakommissionen (dir. 1998:18) refererar i en av sina underlagspromemorier till studier som visar att överdödligheten för en intravenös heroinmissbrukare är 20 till 30 gånger högre än för icke-narkotikamissbrukare. Det är här frågan om en genomsnittlig siffra; överdödligheten är betydligt högre i de lägre åldersklasserna för att sedan sjunka med stigande ålder. Antalet narkotikarelaterade dödsfall uppgår till cirka 250 per år.1 Ökningen av de narkoti-
1 Narkotikakommissionen (PM nr 3, 1999), s. 2; SOU 1999:90, s. 55; SOU 2000:126 s. 162.
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
124
karelaterade dödsfallen hänger i stort sett samman med försämrad hälsa och stigande ålder. Däremot har, konstaterar Narkotikakommissionen i sitt slutbetänkande, de akuta dödsfallen i samband med heroininjektion legat relativt konstant i Stockholm under en tioårsperiod och enligt kommissionen talar mycket för att förhållandet är likartat i övriga delar av landet.2
Bland de missbrukare som blir föremål för vård och behandling med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), dvs. som tillhör kategorin ”tunga missbrukare”, är en relativt hög andel bostadslösa även om samtidigt en stor andel har egen bostad. Utvecklingen under perioden 1998–2000 framgår av tabell 8.1.
Tabell 8.1. Huvudsaklig boendeform vid intagningstillfället för klienter på LVM-institution perioden 1998–2000 (uttryckt i procent).
Boendeform 1998 1999 2000
Egen bostad
49 47 47
Andrahands eller inneboende 6 5 5 Boendekollektiv 2 2 1 Försöks/tränings-lägenhet 1 1 1 Institution eller kategoriboende 11 10 7 Familjevård 0 1 1 Fängelse 1 1 1 Hotell 0 0 0 Föräldrar 6 6 7 Släktingar 1 1 1 Bostadslös 17 13 17 Annat 2 4 2 Internt bortfall 4 8 9 TOTALT 100 100 100 N = 1 126 1 031 970
Källa: Uppgifterna hämtade ur DOK-systemet vid Statens institutionsstyrelse.
Socialstyrelsen har i sin kartläggning 1999 av antalet hemlösa i Sverige gjort bedömningen att 53 % av samtliga manliga missbrukare som den 1 november 1998 var intagna med stöd av LVM, totalt 392
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
125
personer,3 året därpå var hemlösa. Motsvarande andel bland kvinnliga missbrukare var 50 %.4 De hemlösas andel av den samlade tvångsvården för missbrukare är alltså stor. Denna vårdform är ovanligare ju äldre klienterna är.
Missbrukarvårdens innehåll och utformning är av central betydelse för den stora grupp hemlösa som fångas upp genom Socialstyrelsens nationella kartläggning. På grund av brister i den officiella statistiken är det svårt att få en bred och korrekt genomlysning av missbrukarvårdens utveckling under 1990-talet. Det finns alltför många osäkerhetsfaktorer för att man skall kunna dra några tvärsäkra slutsatser. Tvångsvården har sedan 1994 genomgått en remarkabel utveckling: antalet vårdplatser har minskat från 793 till 350 mellan åren 1994 och den 31 december 2000 samtidigt som antalet LVM-institutioner har minskat från 25 till 15 under samma period. Den procentuella minskningen under denna period är 56 % i antalet platser och 10 % vad avser antalet institutioner. Sedan 1998 har utvecklingen stabiliserats och antal LVM-hem och platser motsvarar i stort nuvarande antal.5 En intressant utveckling är att andelen kvinnor har ökat medan andelen män har minskat: År 1994 var fördelningen mellan intagna män och kvinnor 71 respektive 29 %, för att år 2000 vara 67 respektive 33 %.
Kommunerna ser inte länge institutionsvården som det enda vårdalternativet. ”Kanske har också den ambitionen reviderats, att de äldre socialt utslagna missbrukarna fullständigt skall kunna rehabiliteras”, framhöll Socialstyrelsen i en rapport från 1996.6 Istället har denna kategori missbrukare i ökad utsträckning erbjudits ”omvårdnad på ’hemmaplan’ med insatser i skyddat boende och daglig verksamhet”. Man kan anta att hemlösa med uttalade alkohol- och drogproblem ingår som en del i denna klientgrupp. Denna typ av insatser förespråkas av en del praktiker med motiveringen att det är viktigare att skapa en kontrollerad social situation än att i alla lägen eftersträva nykterhet och drogfrihet. En motsvarande uppfattning framförde alkoholforskaren Lars Lindström för några år sedan, där hans rekommendation kan sammanfattas med devisen omsorg i stället för behandling. ”Omsorg i vid mening syftar på stödinsatser av enklare slag som tar sikte på den behövande personens hela livs-
3 Socialstyrelsen (1999a), tabell 3, s. 25. 4 Socialstyrelsen (2000), s 59. 5 SiS (2001), s. 23 (tabell 2:1). Antalet baseras på genomsnittet för respektive år. Genomsnittet för år 1994 är beräknat på endast fem månader. Det faktiska antalet LVM-institutioner per den 31 december 2000 är 14. 6 Socialstyrelsen (1996a), s. 41.
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
126
situation och sträcker sig över lång tid”, skriver Lindström.7 En eftersatt grupp är bland annat äldre med missbruksproblem vilka i större utsträckning än vad fallet är i dag borde erbjudas permanent omvårdnadsboende av den typ och med den inriktning som Bergsjöhöjd särskilda äldreboende har i Göteborg. Kommittén har under 2001 anordnat uppskattade seminarier i ett stort antal kommuner med f.d. föreståndaren Irma Maria Ekström för att sprida mer kunskap om denna typ av värdigt omvårdnadsboende för äldre missbrukare, vilka många har en långvarig hemlöshet bakom sig.
Socialstyrelsen belyste i en rapport från 1998 kvaliteten i den öppna missbrukarvården som vänder sig till tunga missbrukare i två län. Dessa program var ofta ambitiöst upplagda och med ett brett utbud av olika stödinsatser. Men de insatser som dessa missbrukare kom i åtnjutande av var ganska få samtidigt som det var sällsynt med uppföljning av kommunernas insatser (Socialstyrelsen 1999b).
8.2 Hälso- och sjukvården
8.2.1 Psykiatrin och hemlösheten – avinstitutionaliseringens effekter
Ett återkommande tema i debatten om effekterna av avinstitutionaliseringen av mentalsjukvården är att många av dessa patienter efter utskrivningen från slutenvården har blivit hemlösa. Avinstitutionalisering kan i detta sammanhang ha två olika betydelser: (a) utflyttning från och nedläggning av psykiatriska institutioner (framför allt mentalsjukhus), samt (b) förändring av de attityder och maktförhållanden som rått på mentalsjukhusen och i samhället visavi de psykiskt funktionshindrade.
Det finns hos vissa debattörer en tendens att försköna livet på mentalsjukhusen, men utifrån brukarnas eget perspektiv var detta en tid som var liktydig med minimala möjligheter till självständighet och oberoende. Brukarna kan se insatser som har varit nödvändiga och som har bidragit till deras partiella återhämtning, men kan också se en vårdmiljö som i många fall har varit hämmande för deras utveckling (Topor 2001). Lena Steinholtz Ekecrantz (1995) har utifrån en svensk kontext, beskrivit patienters möte med mentalsjukhuset från 1945 fram till början av 1990-talet, och hon visar hur rutiner och ritualer har formats för att kontrollera och disciplinera
7 Lindström (1993), s. 38.
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
127
patienterna. I sin berömda essäsamling Totala institutioner (1973) om livet på amerikanska mentalsjukhus i slutet av 1950-talet, menar Erving Goffman att detta var en värld som präglades av kontroll, godtycke och objektifiering. Under perioden 1945 fram till mitten av 1970-talet publicerades ett antal forskningsrapporter som pekade på sambandet mellan vistelse på mentalsjukhus och utvecklingen av institutionsskador samt på mentalsjukhusets kontrollfunktion.
Avinstitutionaliseringen är emellertid inte en process som påbörjades i och med psykiatrireformens successiva genomförande i januari 1995, utan flera årtionden tidigare. I USA påbörjades ”den stora utflyttningen” strax efter andra världskrigets slut, medan den i Sverige inte tog fart förrän 1967 när landstingen övertog huvudmannaskapet för mentalsjukvården. Redan före avinstitutionaliseringen kunde Gunnar Inghe (1962) rapportera om att en stor andel av de hemlösa i Stockholm led av allvarliga somatiska besvär och allvarlig psykisk sjukdom. Härje Åsander visade i sin avhandling från 1976 att det inte hade skett någon allmän försämring av den psykiska och fysiska hälsan bland de hemlösa sedan Inghe publicerade sin undersökning i början av 1960-talet.
Antalet slutenvårdsplatser inom psykiatrisk vård började minska kraftigt8 – i slutet av 1960-talet vårdades cirka 26 000 patienter på mentalsjukhus och totalt 35 000 i sluten psykiatrisk vård. Socialstyrelsens endagsinventeringar av inneliggande patienter mellan 1979 och 1997 visar att antalet patienter vid vuxenpsykiatriska kliniker (inklusive mentalsjukhus) minskade från 20 224 till 4 767, dvs. en minskning med 76 %. Dessutom minskade även antalet inneliggande patienter vid andra psykiatriska institutionstyper (tabell 8.2).9
8 Observera att psykiatrisk slutenvård inte bara omfattar mentalsjukhus utan också enskilda vårdhem, sjukhem och psykiatriska kliniker.9 Topor & Karebo Larsén (2000) beskriver utvecklingen med exempel från Västra Stockholms psykiatriska sektor.
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
128
Tabell 8.2. Inneliggande patienter vid Socialstyrelsens endagsinventeringar åren 1979–1997 fördelade på institutionstyp
Institution 1979 1991 1994 1997 Vuxenpsykiatriska kliniker inkl. mentalsjukhus 20 224 8 483 6 499 4 767 Sjukhem och behandlingshem inom psykiatrin 5 090 3 604 2 310 849 Enskilda sjukhem 2 975 2 494 2 481 2 700 TOTALT 28 289 14 581 11 290 8 316
Källa: Bearbetning av uppgifter i SOU 1992:37 s. 86, samt uppgifter som lämnats
av Socialstyrelsen.
Olika studier har under årens lopp gjorts för att följa upp vad som har hänt med patienter som skrivits ut från mentalsjukhus: N I USA har Rivlin (1986) visat att 20–30 % av de hemlösa har
varit patienter som varit inlagda på psykiatriska kliniker. Resultaten från Storbritannien pekar emellertid i en annan riktning: undersökningar har visat att bara 1–2 % av de patienter som varit intagna under längre perioder på psykiatriska kliniker sedan blivit hemlösa (HMSO 1995). Erfarenheterna från avinstitutionalisering utomlands varierar och måste beaktas utifrån den sociala kontexten i varje land.
N Kommunförbundet i Stockholms län (KSL) och Hälso- och
sjukvårdsnämnden, Stockholms läns landsting, genomförde i samband med psykiatrireformens genomförande 1995 en omfattande inventering i länets kommuner och inom psykiatrin för att få en uppfattning om bland annat aktuell livssituation och levnadsförhållanden för psykiatrireformens målgrupp, som huvudsakligen utgörs av människor som lider av psykosproblematik. I regeringens proposition definierades målgruppen som ”framför allt personer med långvariga och allvarliga psykiska störningar” (prop. 1993/94:218). Socialstyrelsen har uppskattat antalet personer med sådana funktionshinder till 0,6 % av den totala befolkningen (cirka 40 000-46 000 människor).10 När det gällde boende/bostadssituationen för målgruppen i Stockholms län visade inventeringen följande resultat:
10 Socialstyrelsen (1998), s. 20.
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
129
Tabell 8.3. Bostads-/boendesituation för 12 140 personer i Stockholms län tillhörande psykiatrireformens målgrupp och som var kända av socialtjänst och/eller psykiatrin våren/hösten 1997
Bostads-/boendesituation* Antal Andel Egen bostad (förstahandskontrakt) 7 551 62,2 Egen bostad (andrahandskontrakt)** 388 3,0 Inneboende-föräldrar 503 4,1 Inneboende- annan 228 1,9 Försökslägenhet 158 1,3 Träningslägenhet 362 3,0 Kommunens särskilda boendeformer 722 6,0 Hotellhem/Inackorderingshem 234 1,9 Institution*** 135 9,4 Ingen ordnad bostad **** 889 7,3 TOTALT***** 12 140 100,1 *) Bedömd av patientens/klientens närstående personal. **) I allmänhet kommunen med förstahandskontrakt. ***) Sjuk-, vård-, behandlingshem, kriminalvård, psykiatrisk familjevård, HVB-hem (dock ej inackorderingshem). ****) I de flesta fallen bostadslös. *****) Bortfall 127 personer (1 %).
Källa: Bearbetning av material vid Socialstyrelsen.
En mycket stor andel hade redan 1997 egen bostad. Drygt 70 % hade antingen egen bostad, tränings- eller försökslägenhet. Drygt 7,3 % bedömdes inte ha någon ”ordnad bostad”, vilket i flertalet fall kan jämställas med bostadslöshet. Men samtidigt är kriterierna svagare jämfört med Socialstyrelsens definition av hemlöshet varför dessa två begrepp inte rakt över kan likställas. Vidare framgår inte av materialet vid vilken tidpunkt som dessa personer skrev ut från psykiatrin; det är rimligt att anta att för den absoluta majoriteten har vårdtillfällena varit intermittenta och att utskrivningen från slutenvården inte har något samband med psykiatrireformens genomförande. En av förklaringarna till deras hemlöshet kan vara att de blivit vräkta från sin bostad alternativt aldrig har erhållit en bostad på den vanliga bostadsmarknaden. Som framgår av avsnitt 8.2.3
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
130
nedan har både Socialstyrelsen och forskarna Janne Flyghed och Sten-Åke Stenberg kunnat påvisa att gruppen psykiskt funktionshindrade är överrepresenterade bland vräkta hushåll. Sedan inventeringen 1997 har boendestödet utvecklats och byggts ut inom socialtjänsten, varför det finns anledning att tro att andelen hemlösa bland psykiatrireformens målgrupp i dag är väsentligt lägre. N Socialstyrelsen undersökte i början av 1999 vad som hade hänt
med de drygt 2 200 patienter som 1995 hade anmälts till kommunerna som medicinskt färdigbehandlade. Av dessa hade en stor andel avlidit (26,6 %), den största andelen hade särskilda boendeformer (32,3 %), många vårdades på enskilt sjukhem eller sjukhem eller HVB-institution (26 %). Endast drygt 11 % hade ”eget boende”.11 I stället för en avinstitutionalisering har det snarare skett en transinstitutionalisering – kroniker har överförts från mentalsjukhus till slutenvårdsinstitutioner i primärkommunal eller privat regi. Enligt Socialstyrelsens årsrapport 1998 om psykiatrireformen går det inte att påvisa att den ökade andelen psykiskt störda bland de hemlösa skulle vara en effekt av avinstitutionaliseringen.12 Från inventeringarna av de medicinskt färdigbehandlade finns i dag, framhåller Socialstyrelsen, inget som tyder på att dessa människor saknar bostad efter överföringen till kommunerna. Däremot är andelen personer med psykiska funktionshinder överrepresenterade bland personer som blivit vräkta från sina bostäder, vilket är en indikation på att kommunens boendestödsverksamhet inte är utbyggd eller inte fungerar tillfredsställande. N Erik Forsberg och Bengt Starrin m.fl. vid Centrum för folkhäl-
soforskning, Karlstads universitet, genomförde 1991 en intervjuundersökning med 61 personer som efter minst fem års vårdtid vid Mariebergs mentalsjukhus i Kristinehamn, under perioden 1979–1989 hade skrivits ut till eget boende.13 Flertalet hade varit intagna i mer än 20 år och cirka 80 % hade vårdats under diagnosen schizofreni. Vid utskrivningen från mentalsjukhuset hade samtliga i undersökningsgruppen sin bostadssituation ordnad. Samtliga bodde i moderna bostäder. Flertalet (69 %) hade kontakt med social hemtjänst minst en gång i veckan. Endast fyra personer förklarade sig vilja flytta tillbaka
11 Socialstyrelsen (1999c), s 94–95. 12 Socialstyrelsen (1998). 13 Forsberg och Starrin (1991); Forsberg (1994).
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
131
till mentalsjukhuset. Det som de framför allt värdesatte var friheten och oberoendet. Forsberg refererar också till andra uppföljningar som hade genomförts t.o.m. 1991 och som alla visade att inte en enda patient hade skrivits ut från mentalsjukhuset direkt till hemlöshet. N Merete Nordentoft framhåller i sin doktorsavhandling, att av-
institutionaliseringar har lett till en ökning av antalet hemlösa psykiskt sjuka (Nordentoft 1994), samtidigt som det är svårt att säga om det är avinstitutionaliseringen i sig som har orsakat detta. Det kan handla om andra bakomliggande samhälleliga processer i form av ökad arbetslöshet, försämringar av socialförsäkringssystemet, ökad fattigdom etc. Det är dock uppenbart att kombinationen omfattande avinstitutionaliseringar och nedskärningar inom välfärdssystemet innebär en betydande risk för ett ökat antal hemlösa med psykisk störning. Jan Halldin (2000) anser som en sammanfattande kommentar att det i dag inte går att avgöra betydelsen av avinstitutionaliseringen för utvecklingen av hemlösheten, vare sig i USA, våra nordiska grannländer eller i Sverige.
Dessutom har den svenska massmediala hemlöshetsdebatten under de senaste åren varit fokuserad på just hemlösa med psykisk störning, varför sannolikt vårdgivare inom bland annat socialtjänst blivit mer uppmärksammade på denna kategori. Detta kan i sin tur ha medfört att vårdgivarna oftare i dag jämfört med tidigare identifierar psykisk störning hos sina hemlösa. (Halldin 2000, s. 144).
N Mosher och Burti (1995) hävdar med exempel från USA att
avinstitutionaliseringen knappast i sig leder till hemlöshet, men att hemlöshet i sig alstrar oerhörda påfrestningar för den enskilde vilket påverkar hälsotillståndet i vid bemärkelse, inte minst omfattningen av psykisk ohälsa. Det finns utländska undersökningar som visar att så många som 50 % av alla hemlösa kan ha någon form av psykisk störning (Scott 1993). I Storbritannien (Victor 1992) har man uppskattat att minst dubbelt så många hemlösa jämfört med personer som har en bostad, har någon typ av psykiska störningar och att de hemlösas psykiska störningar generellt sett är att betrakta som allvarligare. Hemlöshetens längd står dessutom i proportion till problemens omfattning och tyngd: ju svårare problemen blir, desto svårare blir det att avhjälpa dem. Det är knappast förvånande att en så-
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
132
dan extremt problemtyngd grupp som uteliggare och härbärgesboende i mycket hög grad lider av svåra vanföreställningar och desorientering och att de är tillbakadragna och undviker kontakt med ”hjälpsystemet” (Fischer & Breakey 1986). N Härbärgesboendes och uteliggares extrema utsatthet kan också
illustreras med resultatet av en undersökning från slutet av 1980-talet avseende 223 nyanlända hemlösa män vid New York Citys kommunala härbärgen (Susser, Struening & Conover 1989). Med hjälp av bland annat intervjuer anpassade till den psykiatriska diagnosmanualen DSM-III-R fick man en uppfattning om männens psykiatriska tillstånd. En slutsats var att de som hade en kort tid av hemlöshet bakom sig uppvisade färre psykiatriska störningar jämfört med de män som hade varit oavbrutet hemlösa under minst fem år. Bland gruppen långvarigt hemlösa var förekomsten av psykoser betydligt mer vanlig. Undersökningar av människor på härbärgen och liknande inrättningar har visat att den totala psykosprevalensen var 30–50 % och att majoriteten av de psykiskt sjuka led av schizofreni (Scott 1993). N Chefsöverläkaren Olle Lönnerberg, verksam vid en av Stock-
holms läns landstings psykiatriska sektorer, gjorde i början av 1990-talet en studie av hemlösa psykotiska människor i Stockholm, och fann bland annat att de uppvisade en högre frekvens av psykiska störningar av psykotisk svårighetsgrad ”än man skulle förvänta sig”, och tydligast var detta beträffande schizofreni. De flesta som intervjuades hade tidigare varit inlagda på sjukhus och många hade stora psykosociala problem med anknytning till sjukdomen som i hög grad försvårade deras dagliga liv. N Bland psykiskt sjuka hemlösa är de sociala nätverken begrän-
sade. De kontakter som förekommer är oftast ytliga och begränsade till personer i den omedelbara närheten, dvs. andra boende i härbärget (Stark m.fl. 1989). Starks studie visade också att ju längre människor är hemlösa, desto färre sociala kontakter lyckas de behålla. N I en undersökning av Linn m.fl. (1989) fanns det en särskilt
tydlig korrelation mellan psykiska besvär bland de hemlösa och arbetslöshet, större alkoholkonsumtion, dålig fysisk hälsa, avsaknad av socialt stöd och oro över svårigheterna att få medi-
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
133
cinsk vård. Andelen personer som avsiktligt skadar sig själva kan vara sju gånger högre bland hemlösa jämfört med människor i allmänhet.
Sammanfattningsvis finns det ingen forskning som ger stöd för antagandet att avinstitutionaliseringen av mentalsjukvården i Sverige isolerat skulle ha gett upphov till en ökad hemlöshet. En anledning till detta kan vara den satsning som har skett i kommunerna på boendestöd till psykiskt funktionshindrade. Detta stöd är dels väsentligt för att undvika isolering och ensamhet, men är också en förebyggande åtgärd för att hindra risken för vräkningar från bostaden.
Risken för hemlösa att utveckla allvarliga psykiska sjukdomstillstånd har ett samband med hemlöshetens längd och under vilka livsvillkor som den enskilde lever i. Forskningen har visat att människor som under lång tid i bokstavlig mening har levt på gatan riskerar att drabbas av svåra psykiska problem: ju svårare problem, desto svårare blir det att avhjälpa dem.
8.2.2 Psykiskt störda missbrukare
Av den kartläggning som FoU-enheten i Stockholms stad genomför varje år framgår att det finns cirka 4 000 av hjälpsystemet kända missbrukare. Andelen missbrukare med psykiskt funktionshinder har ökat från 20 till 32 % under perioden 1994–1999. Andelen hemlösa av missbrukarpopulatonen har hållit sig relativt konstant sedan 1993, och utgör cirka 38 %.14 En relativt hög andel av misbrukarna är således både hemlösa och lider av en psykisk störning.
Samsjuklighet i form av svår psykisk störning och missbruks-/beroendeproblem leder till ett väsentligt ökat hjälpbehov, en svår social problematik samt ett sämre förlopp med stor risk för utslagning och för tidig död (Socialstyrelsen 1999c, Öjehagen 1998 och 1999). Utifrån klinisk erfarenhet är det välkänt att klientens psykiatriska problembild respektive aktiva alkohol-/drogmissbruk över tid har en förödande och förvärrande effekt på varandra.
Erfarenheter runt om i landet visar att dessa människor ofta är kända inom socialtjänsten respektive psykiatrin, som dock var för sig handlägger frågor om missbruk eller psykiatrisk störning. Om
14 Finne (2001), s. 6.
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
134
den dubbla problematiken över huvud taget identifieras så sker behandlingarna efter varandra. Mycket sällan sker det integrerat och parallellt, trots att det finns ett massivt vetenskapligt stöd för att så måste ske om insatserna skall bli framgångsrika. Av Socialstyrelsens uppföljningsrapport Svårt psykiskt störda missbrukare (1996b) framgår utifrån en systematisk genomgång av journaler och akter inom såväl psykiatrin som socialtjänsten, att psykiatrin hade betydligt fler personer registrerade än socialtjänsten med den aktuella dubbeldiagnosen och att mycket få klienter och patienter är gemensamma mellan de båda huvudmännen.
I propositionen Tvångsvård av vuxna missbrukare m.m. (prop 1987/88:147) poängterade regeringen, att det inte fick råda någon tvekan om att psykiatrin har ett självklart vårdansvar för missbrukare där missbruket är en del av en tyngre psykiatrisk problematik. I Psykiatriutredningens delbetänkande Psykiskt stördas situation i kommunerna – en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv (SOU 1992:3) redovisades resultatet av en enkätundersökning enligt vilken det fanns en genomgående kritik från socialtjänsten över att psykiatrin inte gav tillräckligt stöd vid bedömning och behandling av patienter/klienter med dubbeldiagnoser. I Psykiatriutredningens slutbetänkande påpekas, att ”allmänpsykiatrin har många gånger dålig kunskap när det gäller missbrukare och hänskjuter ofta även psykiskt svårt störda och t.o.m. psykotiska patienter till hem för vård eller boende, som i sin tur inte sällan avvisar dem”.15Utredningen föreslog bland annat att ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och landsting borde förtydligas och att vårdinsatserna borde förstärkas.
Inom ramen för psykiatrireformen avsatte staten 45 miljoner kronor för att förstärka samarbetet. En treårig försöksverksamhet genomfördes på tio orter för att pröva olika samverkansmodeller när det gällde gruppen svårt psykiskt störda missbrukare. Verksamheterna har utvärderats av Agneta Öjehagen och redovisats i en rapport från Socialstyrelsen (1999d). Uppföljningspopulationen (288 personer i tio kommuner) hade genomgående en svag social integration: 85 % var ensamstående, 75 % saknade arbete, 65 % saknade utbildning utöver grundskola. En fjärdedel saknade eget boende eller bostad. En stor andel (44 %) hade förtidspension eller sjukbidrag (24 %). För de personer som ingick i projektet kunde man notera positiva förändringar. Den psykiska hälsan liksom livs-
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
135
kvaliteten hade förbättrats, psykiska symtom hade minskat liksom problemtyngd och hjälpbehov. Efter 18 månader kvarstod hjälpbehov inom flera områden: arbete/försörjning, relationer samt fysisk- och psykisk hälsa. Socialstyrelsen gjorde för sin del bedömningen att förbättringarna som konstaterats förmodligen var ett resultat av den samverkan som initierats i försöksverksamheterna.
En av de enheter som deltog i projektet var Spindeln i Västerås som är ett särskilt boende för psykiskt funktionshindrade med missbruksproblem. Boendeenheten är integrerad med en behandlingsenhet, som är samfinansierad mellan kommunen och psykiatrin. Teamet arbetar med utredning och bedömning av såväl missbruk som förekomst av psykiatrisk störning, och föreslår vilka insatser som behöver göras. Åtskilliga av de boenden har efterhand kunnat slussas till egna lägenheter. Ytterligare två separata boendeenheter som vänder sig till personer med dubbeldiagnosproblematik kommer att starta 2002 och 2003. Alla som kan hänföras till denna problematik är inte hemlösa, utan några bor på institutioner av olika slag, en del har egna lägenheter, och några är att betrakta som hemlösa.
Ett exempel på ett stödboende som enbart vänder sig till hemlösa kvinnor med samtidigt missbruk och psykisk störning är Västan i Stockholms stad.16 Klienterna behöver inte vara drogfria, även om det är ett mål som man eftersträvar. I en uppföljningsrapport menar en av socialsekreterarna, att ”kräver man absolut drogfrihet från början så stänger man dem ute. Så är det bara, det är inget att hymla om. Börjar man att avvisa från Västan för att någon har tänt på så försvinner grundtanken. Då är det bara att ha rak tillgång till avgiftningsplatser och om man har sin plats kvar Inte skriva ut”.17Pia Jarnling vid Enheten för hemlösas kvinnosektion, menar att det i denna typ av verksamhet alltid finns en inbyggd risk att efterhand ”höja ribban”, dvs. frångå sin ursprungliga målsättning och låta sig påverkas av personalens eller (drogfria) boendes synpunkter att övriga gäster skulle vara ”besvärliga”. Det är lätt att det i ett sådant läge uppstår krav på utestängning av boende eller krav på ändring av verksamheten. Personalgruppen måste, inte minst i en s.k. lågtröskelverksamhet, vara medveten om denna typ av process och hålla den ursprungliga verksamhetsidén levande. Därför är det också viktigt att personalen har kontinuerlig handledning.
16 Murray (2001). 17 Murray (2001), s. 10.
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
136
Risken för en sådan utveckling besannades för övrigt i åtminstone ett av de projekt som ingick i kommitténs Kommunprojekt (se vidare Örjan Sundins m.fl. uppsats i slutbetänkandets bilagedel).
Personer med samsjuklighet i form av missbruk/beroende och psykisk störning tillhör i många avseenden en högriskgrupp. När det gäller risken för överdödlighet tillhör alkoholmissbrukare med psykiska sjukdomar en högriskgrupp för självmord och självmordsförsök. ”Näst efter depressioner utgör alkoholmissbruk den vanligaste psykiatriska diagnosen vid självmord, mellan 25 och 40 av dem som tar livet av sig har alkoholproblem”, framhåller Öjehagen (1999). I ovan refererade studie som Öjehagen har genomfört hade 60 % gjort minst ett självmordsförsök, 30 % hade gjort tre eller flera tidigare försök (Socialstyrelsen 1999d). Dessa förhållanden är viktiga att beakta vid behandlingsplaneringen.
Hemlösa med en svår psykisk störning, med eller utan ett pågående missbruk, är en klientgrupp vars problematik skapar stora svårigheter för socialtjänsten och sjukvården genom att flera av dem bland annat uteblir från bokade besök hos socialsekreterare, avbryter påbörjade behandlingar, saknar förmåga att verbalt beskriva sina problem för socialsekreterare eller läkare (Beijer 1997). I en studie från 1994 riktade Gunnar Ågren m.fl. (1994) hård kritik mot psykiatrin för att den selekterade bort de svårast sjuka och mest socialt utsatta patienterna.
8.2.3 Socialtjänstens samarbete med vuxenpsykiatrin: upplevda problemområden
Erfarenheterna av kommunernas samarbete med psykiatrin när det gäller hemlösa med en psykisk störning varierar naturligtvis. I den vinjettstudie som kommittén genomförde i Västerås i maj 2001 framkom att såväl socialtjänsten som fastighetsägarna var missnöjda med samarbetet med psykiatrin. Socialtjänsten uppfattade psykiatrin som alltför medicinskt inriktad och att psykiatrin inte var helhetsinriktade.
I Stockholm har bland annat Enheten för hemlösa vid Socialtjänstförvaltningen pekat på att det ofta förekommer tvister mellan olika psykiatriska sektorer om vem som skall ha ansvaret för vård och behandling. Landstingets krav på tillhörighet utifrån mantalsskrivningsort upplevs som ett stort problem när det gäller hemlösa.
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
137
Socialtjänsten arbetar efter det s.k. vistelsebegreppet, dvs. den som vistas i Stockholm har rätt till bistånd av socialtjänsten oavsett mantalsskrivningsort. Cirka 10 % av de hemlösa kvinnorna i staden är mantalsskrivna utanför Stockholms län. Dessa kvinnor har i regel vistats länge i staden, men har inte haft någon stadigvarande adress att skriva sig på. Dessa kolliderande regelsystem försvårar samarbetet mellan kommunen och psykiatrin. Chefen för kvinnosektionen vid Enheten för hemlösa menar att även om ”rätt” sektor tar hand om patienten är denna sektor inte sällan ovillig att ta sig an en sjuk hemlös person som inte till fullo är motiverad och medveten om sin egen problematik.
8.2.4 Bostaden som en väg till normalisering för psykiskt funktionshindrade
Psykiskt funktionshindrade människor har en svag ställning på bostadsmarknaden och är inte så sällan hänvisade till kollektiva boendeformer. Hemlösa med psykisk störning, med eller utan missbruksproblem, har ännu svårare att få tillgång till en värdig bostad. Ändå är just bostaden ett avgörande moment för en framgångsrik integrering i samhället av människor med psykisk störning. Den egna bostaden har blivit ”en sinnesbild för vad det innebär att leva ett normalt liv”, för att citera forskarna Jan-Håkan Hansson och Tommy Svensson:
Där skall privatlivet gestalta sig och den egna lägenheten kan man också se som det rumsliga uttrycket för en mycket långt driven individualisering. /---/ Boendet i en egen lägenhet får helt andra förtecken om och när representanter för det offentliga har ”fri” tillgång till bostaden. Rätten till ett normalt socialt liv uttrycks ofta i termer av rätten till en egen bostad och med en egen bostad avses här oftast en egen lägenhet eller ett eget hus.18
I en intervjuserie med personer som har återhämtat sig från svår psykisk störning, framkommer att den egna bostaden ofta utgör en plattform för ett fortsatt återhämtningsarbete (Topor 2001). Samtidigt kan bostaden vara en plats från vilken man vill fly för att kunna bryta en påtvingad isolering. I vilken riktning bostaden utvecklas beror inte så sällan på vilka sociala relationer som brukarna lyckas utveckla – med familj och anhöriga, med andra brukare, med
18 Hansson & Svensson (1998), s. 34.
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
138
personal på träfflokaler etc., med boendestödjare. I en begränsad intervjuundersökning med några brukare i Stockholm påtalas vikten av just ett fungerande boendestöd (Runquist 2001). Boendestödet är ofta skillnaden mellan påtvingad isolering och en fungerande social vardag. Boendestödjarna tillhör organisatoriskt socialtjänsten. Stödformen förutsätter ett biståndsbeslut som reglerar bland annat omfattningen i tid. Boendestödet har som sin utgångspunkt i arbetet att det är brukaren som är uppdragsgivaren, vilket kan leda till konflikter både i förhållande till den egna myndigheten och brukarnas anhöriga.
Erfarenheterna av fungerande boendestöd visar att även människor med en svår psykisk störning, dvs. som har vårdats för exempelvis personlighetsstörning eller en psykos, kan leva ett fungerande socialt liv i egen bostad. Boendestödjarnas täta kontakt gör att de på ett tidigt stadium kan upptäcka om brukaren håller på att återinsjukna och kan därmed slå larm till psykiatrin. Ett aktivt boendestöd kan i många fall förhindra att vederbörande blir vräkt på grund av störningar. I olika undersökningar har det uppmärksammats att personer som behandlats för psykiska problem är överrepresenterade bland de vräkta (Flyghed & Stenberg 1993). Socialstyrelsen gjorde i samband med utvärderingen av psykiatrireformen en uppföljning av vräkningsförekomsten hos personer med psykiska funktionshinder. Resultatet visar att risken att vräkas från sin bostad är cirka fyra gånger högre för en person med erfarenhet från psykiatrisk slutenvård och med en psykosdiagnos jämfört med befolkningen som helhet. Anmälningarna om vräkning har ofta initierats en kort tid efter den enskildes utskrivning från psykiatrisk slutenvård, vilket tyder på att uppföljningen från kommunens och psykiatrins sida har varit otillräcklig. Ett förbättrat samarbete mellan socialtjänsten, psykiatrin, kronofogdemyndigheten och hyresvärden är av stor betydelse för att kunna minska antalet ansökningar för denna grupp av människor.
8.2.5 Samlat vårdbehov hos vissa grupper av hemlösa
Vissa hemlösas levnadsförhållanden och brist på permanent boende, framför allt härbärgesboenden och uteliggare, leder till att de drabbas av en ansamling av hälsoproblem, såväl psykiska som fysiska. Enligt en engelsk undersökning är andelen dödsfall minst tre gånger högre bland hemlösa jämfört med personer som har fast
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
139
bostad (Royal College of Physicians 1994). Trots detta är det bara 20–50 % av dem som bor på härbärgen som söker eller får vård för något av de hälsoproblem som de uppgivit.
Personer som har varit långvarigt hemlösa uppvisar i olika internationella undersökningar vissa sjukdomsmönster som kräver mer omfattande vård än genomsnittet (Royal College of Physicians 1994, Shanks 1983). Kronisk ohälsa drabbar upp till 15 % av hemlösa under 30 år och över 50 % av dem som är 50 år eller äldre (Stark m.fl. 1989). Av de hemlösa som tas emot på akutavdelningar har en oproportionerligt stor andel (14–33 %) skador som orsakats av trauman. I 50 % av fallen rör det sig om återkommande trauman och ofta är detta ett resultat av fysiskt eller sexuellt våld (Kelly 1985). Vanligt förekommande är också infektioner, särskilt i andningsorganen (5–15 % av dem som ingick i studien hade aktiv tuberkulos), liksom skabb och löss, perifer kärlsjukdom, bensår och frostskador.
Under tre månader hösten 2000 genomförde Avdelningen för samhällsmedicin vid Karolinska Institutet och socialmedicinska enheten vis Samhällsmedicin, Stockholms läns landsting, en klinisk pilotstudie av 35 hemlösa i Stockholm; gruppen bestod av uteliggare och härbärgesboende och lever med andra ord under extremt utsatta och svåra livsförhållanden. Syftet var att finna optimala och lämpliga undersökningsinstrument och genomföranderutiner samt skapa underlag för diskussion om interventionsmetoder Resultatet av pilotstuden publicerades i början av december 2001, och ger värdefull och viktig kunskap om denna grupp extremt utsatta hemlösa (Halldin m.fl. 2001). I pilotstudien gjordes både en läkarundersökning och en undersökning av patienternas tandstatus. På ett tidigt stadium bedömdes det som viktigt att ha en multidisciplinär ansats i form av medarbetare med kunskap och erfarenheter från både hälso- och sjukvård, tandvård och socialtjänst. Ett betydelsefullt resultat är att många i pilotstudien motiverades att delta utifrån att de fick genomgå en odontologisk undersökning.19 Resultatet visar i korthet följande: N Drygt hälften hade varit hemlösa fem år eller längre. Missbruk
och infektionssjukdomar är vanligt förekommande. Hemlösa har sammansatta och sammanvävda sjukdomstillstånd och vårdbehov av medicinsk, odontologisk, missbruks- och social natur.
19 Karlsson (2001).
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
140
N Totalt 16 av 35 var smittade av hepatit C, 12 respektive 13 hade
en genomgången hepatit B- respektive hepatit A-infektion. Tre var HIV-infekterade, varav en tidigare okänd. Ingen i undersökningsgruppen hade tuberkulos. N Var fjärde var ordinerad daglig läkemedelsbehandling varav
hälften hade tillgångt till medicinerna. N Tre fjärdedelar saknade regelbunden läkarkontakt. N Hälften hade en potentiell psykisk störning varav nästan alla
med samtidig alkohol/narkotikaanvändning. N Tandläkarundersökningen visade att två saknade egna tänder;
29 av 31 var i behov av tandvård och 17 behövde omfattande protetisk behandling.
Ett annat resultat från pilotstudien är, som projektledaren Jan Halldin och medarbetare skriver i sin slutrapport, att ”det behövs en tvärdisciplinärt uppbyggd forskningsbas med kopplingar till klinisk kompetens för den eftersatta kliniska hemlöshetsforskningen”.20
Resultatet av pilotstudien visar således, att vissa grupper av hemlösa har ett stort vårdbehov och att en samlad bedömning bör göras utifrån en somatisk, psykiatrisk och social synvinkel. Mot denna bakgrund startade Stockholms läns landsting i augusti 2001 en särskild öppenvårdsmottagning (Hållpunkt Maria) på Södermalm vilken vänder sig till denna utsatta grupp av hemlösa. Mottagningen är inrymd i samma lokaler som Mobila teamet med sin uppsökande verksamhet, och denna samordning och det samarbete som vuxit fram har haft positiva effekter för att kunna nå ut till hemlösa. Mobila teamet länkar vidare till öppenvårdsmottagningen. Gensvaret från målgruppen har varit stort och dagligen har man 7–8 läkarbesök utöver alla såromläggningar som handläggs vid mottagningen. Under de första tre månaderna har man haft 200 besök fördelade på drygt 140 patienter. Ett av skälen till det stora intresset att söka upp mottagningen kan vara att mottagningen har ett uttalat patientperspektiv som kan sammanfattas i följande allmänna principer för verksamheten: N Hemlösa tas emot på sina egna villkor: mottagningen fungerar
som en öppen mottagning utan krav på tidsbeställning.
20 Halldin m.fl. (2001), s. 7.
SOU 2001:95 Vården och hemlösheten
141
N Hemlösa måste ibland sökas upp på härbärgen eller andra plat-
ser där de vistas. N Hemlösa kan söka akut och även tas emot på udda tider.
Utifrån erfarenheterna från pilotstudien kommer det till öppenvårdsverksamheten även knytas en tandläkare och en fotvårdsspecialist.
8.3 Överväganden och förslag
I Samverkansutredningens (dir. 1999:42) betänkande Samverkan (SOU 2000:114) diskuterades olika vägar att förbättra möjligheterna till samverkan mellan landstingens hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg. Samverkanskommittén föreslog att ett landsting och de kommuner som ingår i detta får möjlighet att bilda en gemensam nämnd för att gemensamt fullgöra uppgifter på vård- och omsorgsområdet. En sådan ordning skulle kunna underlätta en gemensam finansiering och prioritering mellan parterna, betonade Samverkansutredningen.
Därmed blir det också möjligt för kommuner och landsting att inom ramen för en gemensam nämnd gemensamt fatta beslut i sådana frågor som annars enligt kommunallagens kompetensbestämmelser enbart kan handhas av den andra kommunen eller det andra landstinget, exempelvis frågor inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.21
I dagsläget ger 3 kap. 3 a § kommunallagen möjlighet för kommuner och landsting att samverka genom en gemensam nämnd, men denna samverkan begränsas av att uppgifterna måste vara gemensamma för de samverkande kommunerna och landstingen.22 Med en gemensam nämnd enligt Samverkansutredningens förslag finns möjligheter för hälso- och sjukvården och socialtjänsten att etablera gemensamt finansierade verksamheter inom exempelvis missbrukarvården.
Kommittén för hemlösa anser att en sådan ordning är en viktig förutsättning för att kunna erhålla en fungerande samverkan mellan hälso- och sjukvård och kommunen. Den skisserade samverkan måste naturligtvis baseras på att det mellan parterna finns ett gemensamt förtroende och en gemensam målsättning. I likhet med
21SOU 2000:114, s. 172. 22SOU 2000:114, s. 86; Paulsson, Riberdahl och Westerling (1997), s. 120.
Vården och hemlösheten SOU 2001:95
142
Samverkansutredningen vill Kommittén för hemlösa i detta sammanhang poängtera vikten av långsiktighet och att inte verksamheter avbryts på grund av oenighet i finansieringsfrågan.
143
9 Kriminalvården och hemlösheten
Kommitténs förslag:
Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.
9.1 Bostadssituationen för frigivna från kriminalvårdsanstalt
En viktig förutsättning för att intagna inte skall återfalla i ny brottslighet är att den sociala situationen är ordnad när de friges. Men trots denna vetskap är andelen bostadslösa bland anstaltsklienterna hög jämfört med frivårdsklienterna. Var femte anstaltsklient som friges är bostadslös (jämfört med cirka 10 % av hela frivårdsklientelet), nära hälften har egen lägenhet (samma andel gäller för frivårdsklienterna i stort) och ytterligare 15 % har annan stadigvarande bostad (frivårdsklientelet 24 %). Därtill kommer de som har tillfällig bostad och som således är att beteckna som hemlösa enligt kommitténs definition, vilka av frivårdens totala antal klienter utgör cirka 10 %. Klienter som kommer från ett utomeuropeiskt land uppger oftare än andra att de har stort behov av hjälp med att komma till rätta med sin sociala situation i samband med frigivningen.1
Både de som vistas på kriminalvårdsanstalt och frivårdsklientelet har alltså en mycket svag ställning på bostadsmarknaden.
Anders Nilsson och Henrik Tham vid kriminologiska institutionen, Stockholms universitet, har gjort en levnadsnivåundersökning om fångars levnadsförhållanden, vilken visar att av samtliga fångar
1 BRÅ (1998), s. 7, 13.
Kriminalvården och hemlösheten SOU 2001:95
144
var 15 % bostadslösa före frihetsberövandet. Av de bostadslösa hade mer än hälften varit utan fast bostad under minst ett år. En hög andel hade någon gång blivit vräkt från sin bostad: bland männen var det 27 %, medan kvinnornas andel var avsevärt mycket högre (45 %).2
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har nyligen slutfört projektet
Från anstalt till livet i frihet, där syftet var att undersöka kriminalvårdens arbete inför frigivning från anstalt. Undersökningen har omfattat 95 slumpmässigt utvalda klienter av en grupp på 557, personer vilka hade dömts till minst sex månaders fängelse och som skulle friges under perioden november–december 1999, och därefter ställas under övervakning efter frigivningen. Den första delen av undersökningen baserades på hur de intagnas sociala och personliga situation såg ut cirka en månad före frigivningen, och i vilken mån anstalterna hade varit behjälpliga att ordna upp den sociala situationen inför frigivningen. Cirka 25 % av de intagna har uppgivit att de hade egen bostad, en tredjedel uppgav att de inte visste hur deras boendesituation skulle utvecklas vid tidpunkten för frigivningen.
Övriga skulle bo hos sina föräldrar, dela bostad med någon annan som hade kontrakt eller vara inneboende.3
Under uppföljningsperioden sex månader efter villkorlig frigivning hade bostadssituationen förbättrats, vilket för övrigt var det enda område där det hade skett någon påtaglig förbättring sedan frigivningen. Enligt frivården hade något mer än 40 % en egen bostad jämfört med 20 % ett halvår tidigare. Sju procent var bostadslösa. Den hjälp som frivården bidragit med gällde i första hand samarbete med socialtjänsten för att ordna bostad och förmedling av kontakter om vart klienterna kunde vända sig för att söka bostad.4
9.2 Samarbete socialtjänst – kriminalvård – bostadsföretag
I Socialstyrelsens kartläggning av hemlösheten 1999 redovisar Socialstyrelsen resultatet av intervjuer med företrädare för kriminalvården, socialtjänsten och bostadsföretag på olika orter runt om i Sverige. Anna Qvarlander har på uppdrag av Kommittén för hemlösa
2 Nilsson & Tham (1999). Undersökningen baseras på 411 intervjuer (362 män och 49 kvinnor). 3 BRÅ (2000), s. 15. 4 BRÅ (2001), s. 23.
SOU 2001:95 Kriminalvården och hemlösheten
145
kompletterat dessa gruppvisa intervjuer med motsvarande undersökning i Västerås i maj 2001.
Av intervjuerna framkommer att socialtjänsten i många av de aktuella kommunerna tror att det för en person som är frigiven är mycket svårt att på egen hand kunna ordna en bostad, i varje fall ett förstahandskontrakt. En del av intervjupersonerna upplever att hyresvärdarna hellre har outhyrda lägenheter än att de vill hyra ut dem till personer med sociala problem. Representanter för bostadsföretagen vidimerar att hyresvärdar i stor utsträckning drar sig för att hyra ut en lägenhet till en person som har en fängelsevistelse bakom sig, men detta gäller i första hand om vederbörande har begått vålds- eller narkotikabrott.
9.3 Alternativa vägar för att främja återintegration i samhället
Två av projekten som fått ekonomiskt bidrag via Kommittén för hemlösa har på olika sätt haft fokus på att underlätta utslussningen av fångar ut i samhället.
KRIS (Kriminellas revansch i samhället) har påvisat bristerna i dagens samhälle där fångar som friges från fängelserna i värsta fall hamnar rakt ut på gatan: utan bostad, utan placering och utan hopp. KRIS i Stockholm startade våren 2000 HVB-institutionen Lilla Gungan som delvis fungerar som ett halvvägshus med möjlighet att ta emot § 34-placeringar. Fram till början av september 2001 har man hittills haft 13 boenden på Lilla Gungan av vilka man bedömer att det har skett en positiv förändring av livssituationen hos tio av dem.
Det andra projektet som kommittén har stött ekonomiskt är S:t Clara kyrka i Stockholm som bedrivit en verksamhet för att slussa frigivna interner tillbaka ut i samhället. Projektet bygger på att de präster, pastorer och diakoner som arbetar på fängelserna i Stor-Stockholm skall hjälpa villkorligt frigivna att få ett människovärdigt liv som ansvarstagande medborgare med bostad, arbete och sociala relationer.
Utöver dessa projekt kan det finnas skäl att kortfattat beröra den verksamhet som Basta Arbetskooperativ bedriver i Nykvarn, som har visat sig vara ett väl fungerande alternativ för fångar med missbruksbakgrund som är utan bostad och arbete. Verksamheten startade hösten 1994 och sysselsätter idag ett 60-tal personer.
Kriminalvården och hemlösheten SOU 2001:95
146
Verksamheten vänder sig till missbrukare som nästan undantagslöst är kriminellt belastade. Många placeras på Basta via kriminalvården, antingen i form av kontraktsvård eller s.k. § 34-placering, men verksamheten har även medgivits att ta emot människor som dömts till över två års fängelse.5 I genomsnitt är mellan två och fem personer placerade från kriminalvården. Erfarenheten av dessa placeringar är lika positiva jämfört med de som frivilligt söker sig till Basta. Hälften av de personer som placerats genom kriminalvårdens försorg stannar kvar efter det att straffverkställigheten är avslutad. Under det första året har dessa status som lärlingar och under denna tid betalar socialtjänsten eller kriminalvården en viss dygnsavgift. Lärlingen erhåller bostad och arbete, och som motprestation skall denne hålla sig drogfri och aktivt delta i arbetet på Basta. Samtliga lärlingar erbjuds yrkesutbildning. Efter det första inledande året kan lärlingen välja att stanna kvar i gemenskapen, samtidigt som remittentens betalningsansvar upphör.
9.4 Internationella erfarenheter: exemplet Storbritannien
I mitten av 1990-talet genomförde Centre for Housing Policy vid University of York en studie av fängelsedömda fångar i England, såväl före som efter frigivningen.6 Utifrån intervjuerna när fångarna var intagna framkom bland annat följande: N Vissa interner förlorade sin bostad i onödan på grund av
ineffektiv praxis.
N Socialt stöd var en avgörande faktor för i vilken mån interner-
na behöll sina bostäder.
N Det fanns inga insatser med målet att underlätta för internerna
att hålla kontakten med sina familjer.
Efter frigivningen visade det sig bland annat följande: N De som dömts till mindre än tolv månaders fängelse drabbades ofta av ”svängdörrssyndromet”: de kom tillbaka till fäng-
5 Kontraktsvård är en särskild form av skyddstillsyn som innebär att vederbörande i stället för ett fängelsestraff får vård eller behandling enligt en särskild plan som domstolen fastställer. S.k. § 34-vistelse utgår från 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, enligt vilken en intagen kan vistas utanför anstalten på behandlingshem, utbildning etc. Placeringen sker normalt i slutet av verkställighetstiden. 6 Detta avsnitt baseras på Jane Carlisles studie The housing needs of ex-prisoners (1996).
SOU 2001:95 Kriminalvården och hemlösheten
147
elset på grund av en rad olika problem – dåligt boende, dåligt socialt stöd, inget arbete.
N Sedan lagen Criminal Justice Act 1991 började tillämpas har samhället inte finansierat eftervård av personer som dömts till mindre än tolv månaders fängelse. N Före detta interner ansågs inte tillhöra kategorin ”utsatta” (vulnerable) inom ramen för lagen Housing Act 1985 och prioriterades av den anledningen inte i fråga om anskaffande av ny bostad. N Det boende som erbjöds före detta interner var i allmänhet på härbärgen, men av olika skäl var många ovilliga att acceptera en härbärgesplats.
Personalen inom kriminalvården och de före detta internerna hade olika åsikter om den boendeinformation som tillhandahölls inom fängelsesystemet. Åtgärderna för att ordna boende motsvarade inte behovet, och de personer som förlorat sin bostad under fängelsetiden hade sällan goda erfarenheter av tiden efter frigivningen.
Det var inte särskilt vanligt att fängelspersonalen tyckte att det var viktigt för internerna att behålla sina eventuella bostäder fram till frigivningen. I stort sett gick fängelsepersonalens strategi ut på att lägga över alla boendeproblem på övervakaren utanför fängelset.
Sedan lagen Criminal Justice Act 1991 började tillämpas har emellertid övervakarna på fältet inte haft något lagstadgat ansvar gentemot före detta fångar som inte omfattas av ett övervakningsförordnande (supervision order). Detta innebär normalt att de som avtjänar ett straff mindre än tolv månader inte erbjuds någon hjälp. Ansvaret för dessa personer har därigenom åter kommit att åvila fängelsepersonalen.
En del övervakare på fängelserna har lämnat ifrån sig ansvaret för boendefrågan till andra personalkategorier, exempelvis socialarbetare och företrädare för välgörenhetsorganisationen NACRO (National Association for the Care and Resettlement of Offenders). De insatser som gjordes av dessa personer var i stor utsträckning beroende av deras personliga inställning till internernas behov och på den allmänna andan på respektive fängelse – två faktorer där skillnaderna mellan de undersökta anstalterna var enorma, särskilt mellan mans- och kvinnofängelserna.
Kriminalvården och hemlösheten SOU 2001:95
148
En del av de berörda personerna tog sitt nya ansvar på allvar: de upprättade register över bostäder och gjorde stora ansträngningar att ordna boende för interner som snart skulle friges. Andra var däremot övertygade om att alla internerna hade ett hem att återvända till och att det därför inte fanns något behov av att hjälpa dem att hitta bostäder. Det var sällsynt att fångarna uppgav att de hade fått hjälp av någon som arbetade på fängelset. För flertalet som hade fått hjälp att hitta en bostad var det övervakaren på hemorten som hade bistått dem.
Många av de som driver härbärgen i den frivilliga sektorn medgav att de före detta internerna inte gärna ville bo på härbärge. En del var inriktade på att erbjuda härbärgen av traditionellt snitt, där de kunde ge de boende ett omfattande stöd eftersom en stor del av finansieringen var nära knuten till bostadsbidrag för villkorligt frigivna (PAG, probation accomodation grant). För att få denna finansiering måste härbärgena ha en beläggning på 75 %, vilket visade sig vara svårt att uppnå eftersom de berörda personerna föredrog andra typer av boenden som gav större möjlighet till ett eget privatliv och mindre kontakt med andra ”före detta”.
De härbärgen inom den frivilliga sektorn som tillhandahöll en hög stödnivå fick också den mest omfattande lagstadgade finansieringen, vilket kan medföra att de organisationer som driver dem inte så gärna vill ändra inriktningen. En del frivilligorganisationer ansåg dock att deras framtid låg i att erbjuda den typ av boende som de före detta internerna själva ville ha: utan undantag ett eget, avskilt boende där de kunde känna sig ostörda och oberoende. Samtidigt uttalade många före detta fångar att de behövde någon form av stöd, så att de kunde känna sig säkra på att de omedelbart skulle kunna få hjälp om de råkade i svårigheter.
Av de 61 före detta interner för vilka boenderesultatet var känt hade 23 behållit sin bostad under tiden i fängelset. De interner som ägde sin bostad var upprörda över vad de ansåg vara diskriminering: medan hyresgästerna bland internerna fick bostadsbidrag under fängelsevistelsen och på så sätt kunde behålla sina bostäder, erhöll de som ägde sin bostad inte något motsvarande ekonomiskt stöd. En del andra interner som hade återvänt till sina tidigare bostäder höll på att förlora dem, oftast på grund av att deras förhållanden med partners hade brutit samman till följd av fängelsevistelsen.
Av de 49 före detta interner som kontaktades för en uppföljningsintervju hade 27 förlorat sin bostad under fängelsevistelsen. Av de tolv personer varsboenderesultat var känt men som det inte
SOU 2001:95 Kriminalvården och hemlösheten
149
hade gått att få tag på, hade tio blivit av med sin bostad. Om detta kan extrapoleras till de återstående 103 personer som uppgivit adresser men som inte hade kunnat nåss, skulle det tyda på att över 83 % av frigivna intern riskerar att bli av med sin bostad.
9.5 Överväganden och förslag
Kommittén för hemlösa har noterat betydande hinder i arbetet att återintegrera frigivna från fängelserna, trots att framgångsrika insatser inom detta område är en väsentlig brottsförebyggande åtgärd. De insatser som är mest centrala rör frågan om bostads- och arbetssituationen. Kommittén anser att det vore värdefullt om Svenska Kommunförbundet och Kriminalvårdsstyrelsen gemensamt överlägger i syfte att understödja kommuner och lokala kriminalvårdsmyndigheter i deras arbete inför fångars frigivning och tiden därefter.
Vissa kommuner utger ekonomiskt bistånd till hyreskostnader för personer som under en begränsad tid har dömts till fängelse (upp till sex månader), vilket kommittén vill framhålla som en viktig förebyggande insats för att undvika hemlöshet.
151
10 Arbetsmarknaden och hemlösheten
Kommitténs bedömning:
Kommittén rekommenderar arbetsförmedling och socialtjänst att på lokal nivå undersöka förutsättningarna att genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning. Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.
10.1 Återintegrering av hemlösa på arbetsmarknaden
Människor som tvingas leva med extremt osäkra och instabila bostadsförhållanden under en längre period har också begränsade möjligheter att få och behålla ett arbete. Många i gruppen långvarigt hemlösa har som sin främsta försörjningskälla annat än förvärvsarbete: socialbidrag, sjukbidrag eller förtidspension. Av FoUenhetens årliga kartläggning av antalet hemlösa i Stockholm framgår att andelen som uppbär lön av förvärvsarbete har minskat påtagligt sedan 1993 (från 13 till 4 % 1999), medan andelen med sjukbidrag/förtidspension har ökat från 27 till 46 % under samma tidsperiod. Andelen med socialbidrag har minskat obetydligt (från 40 till 36 %).
Närmare 70 % av de personer med arbetshandikapp eller en nedsatt arbetsförmåga som i slutet av 1996 stod utanför arbetskraften, var förtidspensionerade (Ds 2000:69). Bland företrädesvis långvarigt hemlösa torde det vara en hög andelen som är förtidspensionerade, uppbär sjukbidrag eller socialbidrag. Men nedsatt arbetsförmåga behöver inte nödvändigtvis vara en generell och livslång be-
Arbetsmarknaden och hemlösheten SOU 2001:95
152
gränsning. Genom ett aktivt samhällsstöd skulle många kunna återintegreras i samhället och därmed också i arbetslivet.
Många människor som i dag är långvarigt hemlösa har tidigare haft ett arbete. Engelska studier av livet före hemlösheten har visat att de flesta hemlösa män har förvärvsarbetat någon gång men att de haft ett instabilt arbetsliv. Exempelvis hade 30 % inte kunnat behålla ett arbete längre än två år (Stark m.fl. 1989). Det finns betydande skillnader i utbildningsnivå mellan hemlösa och personer med fast bostad: majoriteten av de hemlösa har bara haft okvalificerade arbeten (Fernandez 1984, Stark m.fl. 1989). På grund av den minskade efterfrågan på okvalificerad arbetskraft löper dessa personer särskilt stor risk att bli arbetslösa.
För många i gruppen långvarigt hemlösa är vägen från en instabil och otrygg livssituation till bostad och arbete oändligt lång. I dagsläget anordnar många kommuner särskild arbetsträning för långvarigt arbetslösa, även om många bland långvarigt hemlösa inte har varit registrerade arbetslösa. Målsättningen för åtskilliga kan vara en ordnad daglig sysselsättning inom ramen för en fungerande social vardag, även om det inte är liktydigt med förvärvsarbete. För andra kan olika typer av skyddat arbete komma ifråga.
Situation Stockholms projekt ”Hjälp till självhjälp” som vänder sig till hemlösa visar att många bland dem trots allt besitter en arbetsförmåga. Basen för verksamheten är tidningsförsäljningen. I september 2001 fanns 76 registrerade tidningsförsäljare, av vilka ett femtiotal dagligen har kontakt med och besöker Situations Stockholm. Även om projektet har bedrivits i liten skala under 2001, anser kommittén att det är ett lovvärt initiativ och att det visar på vikten av att samhället prövar alternativa vägar i rehabiliteringen och integreringen av långvarigt hemlösa.
För att på bred front nå resultat är det också väsentligt att i högre grad engagera arbetsförmedlingen i arbetet med att återintegrera hemlösa i samhället. Kommittén rekommenderar därför arbetsförmedlingen och socialtjänsten i kommuner med många hemlösa att på lokal nivå genomföra projekt som syftar till att bereda långvarigt hemlösa möjlighet till arbete och yrkesutbildning.
10.2 Samordnings- och samverkansvinster med Socsam
I sex av landets kommuner bedrivs sedan några år tillbaka en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst – Socsam. Målet med Soc-
SOU 2001:95 Arbetsmarknaden och hemlösheten
153
sam är att åstadkomma en effektivare samordning mellan huvudmännens resurser, så att risken för att klienten eller patienten skall ”falla mellan stolarna” minimeras. Huvudmännen i vart och ett av de sex försöksområdena har därför bildat en gemensam politiskt tillsatt ledningsnämnd med uppgift att styra och leda verksamheterna.
Socialförsäkringsutskottet har i december 2001 uttalat ”att samhällets resurser måste utnyttjas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd, särskilt när det är fråga om personer med sammansatta problem. Många människor riskerar annars att hamna i en gråzon, när problembilden inte ryms inom en enda myndighets ram. /---/ Det är därför angeläget att samarbete mellan alla berörda myndigheter kommer till stånd vid rehabilitering av personer med sammansatta behov”. Utskottet anser därför att regeringen under våren 2002 bör återkomma till riksdagen med förslag om en finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna.
Kommittén för hemlösa understödjer socialförsäkringsutskottets initiativ som syftar till att möjliggöra en finansiell samordning mellan olika huvudmän, däribland arbetsmarknadsmyndigheterna, vilket enligt kommitténs uppfattning kommer ge förutsättningar för en mer aktiv arbetsrehabilitering av hemlösa.
155
11 Vräkning – utveckling och praxis
Kommitténs bedömning:
Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens uppgifter och ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.
11.1 Omfattning
I början av 1970-talet uppgick antalet verkställda avhysningar till drygt 2 000 årligen. Antalet ökade sedan kraftigt och uppgick under 1980-talet och fram t.o.m. 1992 till cirka 5 000 årligen. Både antalet ansökningar om respektive verkställda vräkningar ökade mycket kraftigt under första hälften av 1990-talet. Under mitten av 1990-talet uppgick antalet verkställda avhysningar till cirka 7 500 per år för att därefter minska i antal. År 2000 var antalet drygt 5 000, vilket var det lägsta antalet sedan år 1990. Men samtidigt var detta en nivå som vida översteg 1980-talets. År 1986 förekom det dittills högsta antalet verkställda avhysningar under 1900-talet: 5 057. Sistnämnda antal överensstämmer nästan exakt med antalet verkställda vräkningar under förra året.
Andra samverkande faktorer som har betydelse är arbetslöshetens storlek och den försämring i ersättningsnivån som skett i socialförsäkringssystemet. De realt stigande hyrorna drabbar hushållen olika beroende på deras inkomster och initiala boendestandard och
Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95
156
hyresnivå; värst drabbas de hushåll som har hög bostadskonsumtion i kombination med låga inkomster. Det finns, betonar Turner (2000), marginella grupper på bostadsmarknaden som är ”inlåsta i en hög bostadsutgift i relation till deras låga inkomster och utan nämnvärda möjligheter att minska dessa utgifter om de fortfarande vill ha ett självständigt boende”.1 Sistnämnda hushåll tillhör därmed en påtaglig riskgrupp för att drabbas av bostadslöshet och hemlöshet.
Om vi enbart studerar perioden januari – augusti under de tre senaste åren (1999–2001) kan vi notera en kraftig minskning av antalet registrerade avhysningar medan antalet verkställda faktiskt har ökat något det senaste året.
Tabell 11.1. Antal registrerade/verkställda avhysningar, januari – augusti 1999–2001
År Registrerade Verkställda 1999 (jan – aug) 10 523 3 758 2000 (jan – aug) 9 350 3 009 2001 (jan – aug) 8 507 3 079
Källa: Riksskatteverket.
Men den alltjämt höga avhysningsnivån kan också, som Bostadspolitiska utredningen konstaterade i sitt slutbetänkande från 1996, ses mot bakgrund av att många kommunala och privata bostadsföretag av fastighetsekonomiska skäl i början av 1990-talet började tillämpa en hårdare linje mot människor med hyresskulder, och att ”en hyresskuld leder i dag snabbare till vräkning”.2
11.2 Vem vräks – och vilka får bo kvar?
En väsentlig fråga i sammanhanget är: Vilka människor vräks och vilka får bo kvar? Denna fråga har på uppdrag av Kommittén för hemlösa studerats av forskaren Cecilia Löfstrand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet. I slutbetänkandets separata bilagedel återges rapporten i sin helhet. I det följande skall enbart
1 Turner (2000), s. 21.2SOU 1996:156, s. 250.
SOU 2001:95 Vräkning – utveckling och praxis
157
pekas på några intressanta resultat i Löfstrands rapport, vilken avser förhållandena i ett antal kommuner.
En av intervjupersonerna för ett bostadsföretag förefaller uppfatta det som legitimt att vräka dem han definierar som ”problemhushåll”, men däremot inte ”normala” hyresgäster och i synnerhet inte, som han säger, ”normalfamiljer”. En av de intervjuade representanterna för ett kommunalt bostadsföretag har gjort en undersökning av vilken typ av störningar som förekommer oftast.
Han kom fram till att den absolut vanligaste störningen som hyresgäster anmälde var ungdomar som hade haft fest och spelat hög musik och därmed stört andra hyresgäster om nätterna. Samtidigt är det mycket ovanligt att ungdomar vräks eftersom både hyresvärd och hyresgäster i området har överseende med ungdomar som har fest. Denna person har upprättat ett eget ”störningsregister” som används för att ”kolla att vi inte får in alltför felaktiga hyresgäster, sådana som vi inte vill ha in” och för att dokumentera ”bevis” som hyresvärden kan använda om, eller när, han vänder sig till tingsrätt eller hyresnämnd i syfte att vräka hyresgästen.
Hyresvärdarna tycks ha skapat sig en bild av att det å ena sidan finns ”normala hyresgäster”, å andra sidan ”felaktiga hyresgäster”. De ”felaktiga” är det legitimt att avhysa som hyresgäster och – om de uppträder som bostadssökande – att avvisa. Dessa uppfattas som problem för företaget, respektive som en ”risk” som bostadsföretaget vill eliminera genom sin gränskontroll. /---/
Utifrån hyresvärdens perspektiv är det alltså legitimt att vräka dessa människor, eftersom socialtjänsten tillskrivs ansvaret för deras boendesituation. Socialtjänsten förväntas betala hyresskulden eller ordna någon annan form av boende. (Löfstrand 2001b)
Det är då intressant att studera i vilka fall socialtjänsten anser att en hyresgäst har rätt att få hjälp för att undgå vräkning. Det sker en viss differentiering mellan de vräkningshotade hushållen, framhåller Löfstrand. Hon menar att man i och för sig inte kan undvika kategorisering av och differentiering mellan klienter, men att deras implikationer – ”på vilka grunder kategoriseringarna görs samt vad dessa får för konsekvenser” – är viktiga att undersöka.
Ett ”hederskodex” främst för socialarbetarna och förrättningsmännen är att aldrig låta en barnfamilj bli vräkt. Det anses däremot legitimt att vägra ”ensamstående” och ”friska” hyresgäster hjälp att undvika en avhysning (eftersom de ”borde kunnat” betala hyran). Detsamma gäller för dem som faller inom kategorin ”knarkare, pundare och missbrukare” liksom ”gamla och sjuka”. Dessa anses behöva ”hjälp” (men inte
Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95
158
bostad) och bedöms inte ”klara eget boende” (Sahlin 1996). Sådana vräkningar kan beskrivas som ”positiva” och ”nödvändiga” för individens eget bästa. /---/
I de fall då socialarbetarna inte kan undvika att handla tvärs emot institutionens normer – som exempelvis när barnfamiljer vräks – kan de omdefiniera det vräkningshotade hushållet för att på så vis hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Om exempelvis föräldrar och barn skiljs åt i samband med avhysningen ”blir” de vuxna ”ensamstående” – en kategori av vräkningshotade hyresgäster som antas lösa sina problem på egen hand. (Löfstrand 2001b)
Löfstrands undersökning visar att hyresvärdar som vill vräka hyresgäster som betraktas som störande ibland gör det informellt, dvs. utan att hyresvärden behöver föra ärendet vidare till tingsrätt eller hyresnämnd för avgörande. Hyresvärden blir på så vis snabbt av med en oönskad hyresgäst.
Om hyresgästen i stället för att flytta på uppmaning hävdar sin kontraktsenliga rätt att bo kvar (åtminstone under uppsägningstiden) måste hyresvärden vända sig till tingsrätten eller hyresnämnden för att få ärendet prövat. Enligt intervjuerna med tjänstemän och representanter för bostadsföretag uppmanas hyresgäster som har försenade hyresinbetalningar eller upplevs som ”störande” inte sällan att flytta ”frivilligt”. Dessa tjänstemän framhållet det positiva för hyresgästen som därigenom undgår att en vräkningsdom registreras. Det är dock viktigt att framhålla att det knappast är hyresgästerna som tjänar på dessa informella avhysningar. Det är ju inte säkert att värden skulle vinna tvisten. Att hyresgästen inte har en registrerad vräkningsdom underlättar inte heller nämnvärt deras möjligheter att erhålla en annan bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Om de har en hyresskuld har de sannolikt en betalningsanmärkning i UC:s och kronofogdens register, vilket är ett hinder för att teckna ett nytt hyreskontrakt
(Löfstrand 2001b).
Vid informella avhysningar blir det aldrig prövat om hyresvärden har en rättslig grund för uppsägningen och avhysningen. Man kan förmoda, poängterar Löfstrand, att de hyresgäster som utsätts för sådana informella avhysningar upplever en maktlöshet som gör att de sällan hävdar sina rättigheter.
Kommittén för hemlösa har dessutom funnit anledning att analysera de problem som kan uppkomma till följd av att hyresavier och betalningspåminnelser inte regelbundet sänds ut till hyresgästen. Betalningsförsummelser som på goda grunder kan antas ha
SOU 2001:95 Vräkning – utveckling och praxis
159
uppstått därför att exempelvis hyresgästen antingen inte fått avier och/eller påminnelser eller därför att hyresgästens autogirobetalning av hyran inte styrts om då fastigheten försålts till ny ägare, kan innebära att vräkningar såväl registreras som verkställs. Kommittén saknar inom sig utredningsresurser för att specialgranska denna detaljfråga. Kommittén anser därför att regeringen i en särskild utredning borde pröva om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser skulle kunna minska antalet registrerade och verkställda vräkningar.
11.3 Vräkning till vad?
Många som vräks ordnar på ett eller annat sätt upp sin bostadssituation, antingen på egen hand eller med hjälp av socialtjänsten. Socialstyrelsen visar dock i 1999 års kartläggning av hemlösheten i Sverige, att sannolikheten för att ett hushåll som vräkts skall erhålla ett förstahandskontrakt är tämligen liten, i varje fall på kort sikt. I vissa fall kan de räkna med ett andrahandskontrakt (socialt kontrakt) genom socialtjänstens försorg. Därmed hamnar de också på den sekundära bostadsmarknaden – med otrygghet och med ett svagt besittningsskydd till lägenheten som följd. Jämfört med våren 1993, när Flyghed och Stenberg gjorde sin undersökning, tycks det ha skett en försämring när det gäller möjligheten att efter vräkning kunna erhålla ett förstahandskontrakt.
Flyghed och Stenberg (1993) genomförde en uppföljning utifrån samtliga som vräktes sista kvartalet 1991 i Stockholms län (314 hyresgäster). Uppföljningen skedde drygt ett år senare och baserades på intervjuundersökningar. Av dessa 314 var det trots omfattande sökningsarbete inte möjligt att spåra 100 personer, dvs. drygt en tredjedel. Dessa 100 icke-lokaliserade skilde sig markant från gruppen lokaliserade vräkta. De uppvisade på basis av registerdata en sämre social situation, förekom i betydligt högre utsträckning i polisens person- och belastningsregister och var överrepresenterade när det gällde psykiatrisk slutenvård. Icke-lokaliserade kvinnor var kraftigt överrepresenterade i psykiatrisk slutenvård; de hade i genomsnitt 1,13 vårdtillfällen jämfört med 0,09 för befolkningen som helhet och 0,50 för gruppen vräkta i sin helhet. Flertalet eller två tredjedelar av de hushåll som vräks i landet utgörs av ensamstående män inom åldersintervallet 25–40 år och närmare 70 % är svenska medborgare. Majoriteten (85 %) vräktes på grund av obetalda hy-
Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95
160
ror och ytterligare 10 % till följd av att de frekvent har betalt hyran för sent, och 5 % på grund av störningar (Flyghed och Stenberg, 1993).
En av Flygheds slutsatser är att gruppen icke-lokaliserade är starkt marginaliserad och att dessa människor med stor sannolikhet har en mycket problematisk boendesituation. Förutsatt att undersökningen är representativ för hela landet, innebär detta att av de som vräktes under 2000 (cirka 5 000) kommer 500 hushåll inte att kunna lokaliseras ett år efter vräkningen. Detta är en grupp som befinner sig i riskzonen för en långvarig hemlöshet, eftersom de efter 12 månader har passerat en av amerikanska forskare observerad ”kritisk gräns”; personer som inte dessförinnan har lyckats erhålla en ny bostad och en ordnad social tillvaro riskerar att hamna i en långvarig hemlöshet (Sosin, Colson och Grossman, 1988). I Sverige kan bilden naturligtvis se annorlunda ut, men vad som även här är oomtvistat är att längre pågående perioder av hemlöshet medför en ökad risk för att hamna i en permanent hemlöshetssituation – på samma sätt som andra marginaliserade situationer kan göra det. ”Sannolikheten för att denna marginaliserade grupp återkommer på bostadsmarknaden är liten. De som får en ny chans finner vi främst bland de lokaliserade”, framhåller Flyghed.3 Han anser vidare att vräkningsproblematiken är av särskild betydelse när man diskuterar faktorer som genererar hemlöshet.
I många fall lyckas socialtjänsten förhindra att ansökningar om vräkningar går till verkställighet. Förändringar i socialtjänstens möjligheter eller i dess praxis beträffande hyresskulder, påverkar med stor sannolikhet hur stor del av ansökningarna som slutligen verkställs. Detta i sin tur påverkar förmodligen variationerna i verkställighetsfrekvens. I början av 1990-talet var andelen verkställda vräkningar högt, vilket överensstämmer med tidigare studier av socialtjänstens praxis i avhysningsärenden. Studier visar att socialtjänsten fr.o.m. 1991 blev alltmer restriktiv till att betala hyresskulder (Flyghed 1994). Men samtidigt är det absoluta antalet ickeverkställda vräkningar högt under de år när antalet ansökningar är högt, vilket skulle indikera att socialtjänsten, trots en mer restriktiv attityd, de facto hjälper ett stort antal hushåll med hyresskulder. Det finns stora lokala variationer när det gäller verkställighetsfrekvens.
3 Flyghed (1995), s. 106.
SOU 2001:95 Vräkning – utveckling och praxis
161
Socialtjänstens attityd till hyresskulder var huvudsakligen oförändrad, i viss mån t.o.m. generös, så länge antalet ansökningar om vräkning inte blev alltför stort. När antalet ansökningar ökade fr.o.m. 1991 blev attityden desto mer restriktiv. Färre avhysningshotade kunde få hjälp och därmed steg även antalet verkställda vräkningar. När de hjälpsökande blev alltför många kunde inte socialtjänsten med sina begränsade resurser bibehålla tidigare nivå på biståndet. Man tvingades prioritera, vilket gjorde att det sociala skyddsnätet därmed blev mindre finmaskigt. Som framgår av Socialstyrelsens nationella kartläggning 1999 finns det exempel på kommuner eller stadsdelsnämnder som har knäsatt en princip att inte betala hyresskulder.
Kommittén för hemlösa vill dock understryka att den typen av ”princip” inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller socialtjänstlagen. Allt bistånd enligt socialtjänstlagen skall nämligen prövas individuellt. Vad som också är uppseendeväckande är att det inom samma kommun kan finnas olika principer när det gäller myndighetsutövning enligt socialtjänstlagen; inom stadsdelsnämnd A kan det finnas en princip att ej ge bistånd för uppkommen hyresskuld, i stadsdelsnämnd B prövas frågan individuellt. Frågan om kommuninvånarens hyresskuld skall ges en individuell prövning enligt SoL blir alltså ytterst en fråga om i vilken stadsdel som den enskilde är bosatt. En sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip (2 kap. 2 §).
11.4 Samverkan socialtjänst – bostadsföretag
I de tidigare refererade enkätundersökningarna som Socialstyrelsen genomförde 1989 respektive 1994, ställdes bland annat frågan vad socialnämnden gjorde när meddelande om datum för avhysning kom från kronofogdemyndigheten. Socialtjänsten tog i större utsträckning kontakt med kronofogdemyndigheten 1994 (57 %) jämfört med 1989 (36 %), vilket torde vara resultatet av ett utökat och förbättrat samarbete. Dessutom tog man i betydligt större utsträckning kontakt med missbrukare och psykiskt sjuka (ökning från 4 till 30 %). Å andra sidan var det många fler socialnämnder som avvaktade att hyresgästen själv skulle ta initiativ till kontakt (från en till 22 %). Detta kan förefalla paradoxalt vid ett första påseende, men kan möjligen förklaras av att socialtjänsten med sina allt knappare resurser har fått inrikta sina insatser på speciellt ut-
Vräkning – utveckling och praxis SOU 2001:95
162
satta grupper, medan hushåll utan kända problem själva får ta kontakt för att erhålla hjälp.
En verkningsfull förebyggande åtgärd är att på ett tidigt stadium ha kontakt med det hushåll som släpar efter med hyresinbetalningen, bland annat för att minimera risken för vräkning till följd av ackumulerade skulder. Samverkan mellan socialtjänst och bostadsföretag är dock inte alltid problemfritt vilket tydligt framgår av Cecilia Löfstrands undersökning.
11.5 Överväganden och förslag
I olika kommuner runt om i landet bedrivs en organiserad samverkan mellan socialtjänst och hyresvärdar för att på ett tidigt stadium fånga upp hyreshåll som av olika skäl inte har betalat sin hyra eller som har en ackumulerad hyresskuld. Målsättningen är att undvika vräkning och att vid behov bistå hushållen med stöd av olika slag. Denna samverkan kan ta sig olika former.
Kommittén anser att ett gemensamt uppsökande arbete från hyresvärdar och socialtjänst gentemot hushåll med hyresskulder, bör ske med beaktande av socialtjänstens ansvar enligt socialtjänstlagen gentemot den enskilde klienten. Hyresvärdar och socialtjänst bör sträva efter att utveckla en gemensam strategi och målsättning för att så långt det är möjligt förhindra vräkning.
Kommittén föreslår att regeringen i en särskild utredning granskar om en tydligare reglering av rutinerna för utsändandet av hyresavier och betalningspåminnelser kan minska antalet vräkningar som uppkommer genom upprepade betalningsförsummelser.
163
12 Hyresvärdarna och hemlösheten
Kommitténs förslag:
N En enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning över-
föres till hyresnämnden. N Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist från tre till fyra
veckor. N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-
nämnden skall ske i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång på grund av betalningsförsummelse eller störningar. N Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till social-
nämnden skall ske även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”.
12.1 Inledning
Bostadsföretagen har en central roll på bostadsmarknaden, både som byggherre och för att avgöra vem som skall få tillgång till en bostad och vem som skall få lämna sin bostad. På bostadsmarknaden saknas det i förstnämnda fallet i princip några tvingande bestämmelser som styr vem som skall få hyra en bostadslägenhet, utöver allmänna lagregler om förbud mot olaga diskriminering (16 kap. 9 § brottsbalken), medan det finns detaljerade bestämmelser i hyreslagen (12 kap. jordabalken) som rör förverkande av hyresrätten och uppsägning av hyresavtalet av annan anledning. I detta kapitel belyses närmare dessa två frågor, samt orsaker till och konsekvenser av den höga andelen verkställda avhysningar (”vräkningar”) och hur detta kan förväntas påverka hemlöshetens
Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95
164
utveckling. Begreppen avhysning och vräkning används här synonymt.
12.2 Avhysning från bostaden
Enligt hyreslagen kan en hyresgäst i vissa fall bli uppsagd från sitt hyresavtal mot sin vilja, vilket antingen kan ske i förtid eller till hyrestidens utgång. I båda fallen kan konsekvensen bli densamma – hyresgästen förlorar rätten av bo kvar i sin lägenhet och kronofogdemyndigheten kan genom vräkning verkställa beslutet. De formella förutsättningarna skiljer sig emellertid åt på väsentliga punkter. Här skall uppmärksammas de två vanligaste skälen bakom uppsägning, nämligen betalningsförsummelse och störande i boendet.
12.2.1 Dröjsmål med att betala hyran
Bestämmelserna i hyreslagen om förverkande av hyresrätten till lägenheten på grund av dröjsmål med betalningen av hyran ändrades den 1 juli 1993. Förändringen innebar att förverkandefristen förlängdes från två dagar till en vecka. Huvudregeln i 42 § första stycket 1, är att hyresrätten är förverkad och hyresvärden kan säga upp avtalet i förtid om hyresgästen dröjer med att betala hyran mer än en vecka efter förfallodagen.1 Som en grundläggande civilrättslig princip för att häva avtalet gäller att kontraktsbrottet är väsentligt, vilket också framgår av 42 § femte stycket. Om hyresgästen betalar sin skuld innan hyresvärden formellt säger upp avtalet får han dock bo kvar i bostadslägenheten (43 § första stycket). I sistnämnda fall förverkas hyresrätten även utan en rättelseanmaning (42 § fjärde stycket).
Efter att hyresavtalet har förverkats har hyresvärden möjlighet att säga upp hyresavtalet i förtid. I samband med uppsägningen måste hyresvärden delge hyresgästen en skriftlig underrättelse om att han genom att betala hyran inom tre veckor återvinner hyresrätten. Samtidigt måste hyresvärden skicka socialnämnden2 ett
1 Vissa undantag finns från denna regel, men är av mindre intresse i detta sammanhang. 2 Underrättelsen behöver enbart adresseras, i rekommenderad försändelse, till kommunens socialnämnd, alldeles oberoende av om kommunens nämndorganisation ser annorlunda ut. Detta kan innebära att underrättelsen blir försenad innan den når till exempel stadsdelsnämnd eller motsvarande.
SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten
165
meddelande om uppsägningen och anledningen till denna (44 § första stycket 1).
Hyresgästen kan också ”återvinna” hyresrätten om socialnämnden inom återvinningsfristen skriftligen meddelar hyresvärden att den åtar sig betalningsansvaret för hyran, men även efter fristen kan hyresgästen göra detta om vederbörande på grund av sjukdom eller liknande oförutsedd händelse har varit förhindrad att betala hyran under återvinningsfristen (44 § fjärde stycket 1–2). Enligt Holmqvist (2000) är innebörden av punkten 1 något oklar. ”Det torde vara uppenbart”, konstaterar han, ”att värden vid utebliven betalning avseende viss åtagen hyra kan föra talan mot endera socialnämnd eller hyresgäst alternativt båda”. Det är enbart åtagandet från socialnämnden som måste ske före fristens utgång, inte betalningen i sig.
Om hyresgästen motsätter sig att hyresavtalet sägs upp i förtid förs talan om avhysning vid antingen tingsrätt eller kronofogdemyndighet enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Den summariska processen innebär att hyresvärden hos kronofogdemyndigheten antingen kan ansöka om betalningsföreläggande och yrka både att få ut obetald hyra och avhysning, eller ansöka om vanlig handräckning och yrka avhysning. Men hyresvärden kan också välja att genom stämning vid tingsrätten yrka att hyresgästen avhyses på grund av att hyresrätten är förverkad. Vare sig kronofogdemyndighet eller allmän domstol gör en skälighetsprövning, dvs. prövar hyresgästens intresse av att bo kvar visavi hyresvärdens intresse av avhysning. Om det konstateras att hyresavtalet är förverkat utan att ha återvunnits m.m., bifalles regelmässigt hyresvärdens ansökan om avhysning.
Förverkandetalan kan också komma att avgöras av hyresnämnden om hyresvärden väljer att säga upp hyresavtalet till hyrestidens utgång och därvid göra gällande att hyresrätten är förverkad. Förverkandetalan prövas i sådana fall inom ramen för en förlängningstvist enligt 46 § första stycket 1. Hyreslagens bestämmelser om bostadshyresgästens besittningsskydd är därmed tillämpliga (46 §).
Dröjsmål med betalningen kan leda till att hyresvärden säger upp hyresgästen till hyrestidens utgång även om hyresrätten inte är förverkad; se 46 § första stycket 2 (”…i annat fall åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet skäligen icke bör förlängas”). Ärendet handläggs då som en förlängningstvist av hyresnämnden som kan göra en allsidig skälighetsprövning. Uppsägningstiderna i
Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95
166
4 § är i sådana fall tillämpliga, och innebär vanligen att hyresavtalet skall sägas upp minst tre månader i förväg. Detta kan bli aktuellt när det rör sig om en hyresgäst som trots påpekanden vid upprepade tillfällen inte har betalt hyran i tid. Upprepade försenade hyresbetalningar medför i regel att besittningsskyddet bryts (RBD 8:90), under förutsättning att hyresvärden aktivt har reagerat genom att skicka betalningspåminnelser och varningar till hyresgästen om att hyresavtalet riskerar att sägas upp. Till skillnad från vad som gäller i en förverkandetvist behöver hyresvärden inte skicka ett meddelande till socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt 46 § första stycket 2.
12.2.2 Störningar i boendet
Hyreslagens bestämmelser om störningar i boendet skärptes betydligt genom en lagändring den 1 juli 1993 (prop. 1992/93:115, bet. 1992/93:BoU24, rskr. 1992/93:350) med det uttalade syftet att påskynda möjligheten att avhysa vad som uppfattas vara störande grannar. För att understryka vikten av en snabb hantering i ärenden som rör ”störande grannar” infördes det samtidigt – efter förslag från 1989 års Hyreslagskommitté – en bestämmelse i hyreslagen enligt vilken ”hyrestvister som rör störningar i boendet skall handläggas särskilt skyndsamt” (72 §). Lagregeln torde vara unik. Enligt 26 § lag (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (LAH) skall nämligen alla ärenden handläggas skyndsamt, men störningar i boendet skall med andra ord ”handläggas särskilt skyndsamt”.
I propositionen uttalade statsrådet, att det är ”helt oacceptabelt att boende under relativt lång tid utsätts för påfrestande störningar som rent av kan innebära sanitär olägenhet”, och ansåg därför ”att frågor om störningar i boendet bör få en mer framträdande plats i hyreslagen” (s. 19). I 25 § infördes ett nytt avsnitt där det regleras om störningar som kan vara skadliga för de boendes hälsa eller avsevärt försämra deras boendemiljö. Dessa två rekvisit kan tillsammans eller vart och ett för sig vara tillämpligt för att bedöma om det, i lagens mening, anses föreligga en oacceptabel störning (Holmqvist 2000).
Men samtidigt är det inte alla störningar som samhället finner oacceptabla och som leder till att den ”störande grannen” vräks. I förarbetena gör statsrådet nämligen en åtskillnad mellan å ena sidan
SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten
167
störningar ”som måste accepteras” och å andra sidan störningar som bör föranleda avhysning:
När man bedömer vilka störningar som måste accepteras får man söka stöd i den allmänna uppfattningen om vilka störningar den som bor i ett flerfamiljshus skall behöva tåla. Någon särskild hänsyn till människor som är känsligare än normalt kan följaktligen inte tas (s. 31).
Socialt acceptabla respektive icke-acceptabla störningar i boendet är således i första hand en fråga om vilka normer som vid en viss given tidpunkt är dominerande i samhället. Lagändringen 1993 skall därför ses mot denna bakgrund. I början av 1980-talet skärpte framför allt allmännyttiga bostadsföretag sina krav på både potentiella och befintliga hyresgäster, bland annat till följd av det dåliga rykte som allmännyttan fått genom en mediedebatt om ”tomma lägenheter”, ”bostadsområden i kris”, ”koncentration av problemhushåll till allmännyttan”, etc. (Sahlin 1996). I Stockholms stad tog dåvarande fastighetsborgarrådet initiativ till handlingsprogrammet Störande grannar (1985) för att ”komma till rätta med störningar i boendet”. Ett krav var att hyreslagen skulle ändras så att det skulle bli lättare att avhysa denna kategori av hyresgäster. Störande hyresgäster borde enligt handlingsprogrammet vräkas och i stället erhålla ”alternativa boendeformer” med socialtjänsten som huvudman. Programmet fick t.o.m. ett så pass starkt genomslag att det i princip låg till grund för 1989 års Hyreslagskommitténs argumentering och analys av störningar i boendet och senare även regeringens proposition 1992/93:115.
I propositionen som föregick 1993 års lagändring definieras två situationer som kan föranleda att hyresgästen förverkar sin hyresrätt ”med omedelbar verkan”: N I det ena fallet handlar det om en hyresgäst som gjort sig skyl-
dig till ”allvarlig brottslighet som har samband med boendet, exempelvis mordbrand /---/”. N I det andra fallet rör det sig om ”störningar som kan betecknas
som outhärdliga för de närboende. Framför allt gäller det särskilt omfattande störningar. Sådana förekommer ibland när en hyresgäst inte klarar av ett eget boende. Det kan vara fråga om kvalificerat drogmissbruk eller psykisk sjukdom eller liknande problem” (prop. 1992/93:115 s. 21). Bostadsutskottet underströk för sin del att det saknade betydelse vilka orsakerna är till
Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95
168
de uppkomna störningarna, exempelvis psykisk sjukdom och allvarlig psykisk störning (bet. 1992/93:BoU24, s. 12).
Denna situation ansågs vara så pass allvarlig, eller ”outhärdlig” för att citera statsrådets benämning, att ”starka skäl talar för att hyresvärden genast bör få säga upp hyresavtalet att upphöra omedelbart, dvs. utan föregående varningsbrev eller underrättelse till socialnämnden” (s. 21). Bestämmelse med denna innebörd inarbetades därför i 25 § tredje stycket när det gäller ”särskilt allvarliga störningar”. I dessa fall har alltså hyresvärden rätt att säga upp avtalet utan att ge hyresgästen tillsägelse eller underrätta socialnämnden.3Det enda som krävs är att socialnämnden får en kopia av uppsägningen, men detta är å andra sidan inte en förutsättning för förverkandet (Holmqvist 2000, s. 274).
Vid övriga fall av störningar skall hyresvärden skicka en underrättelse till socialnämnden samtidigt som värden uppmanar den störande hyresgästen att upphöra med störningarna (25 § andra stycket). Underrättelsen till socialnämnden är här ett formkrav och en förutsättning för att hyresrätten skall anses vara förverkad. I sistnämnda fall av störningar ”bör normalt [en hyresgäst] kunna avhysas bara om störningarna fortsätter efter underrättelsen” (prop. 1992/93:115, s. 20). Om rättelse inte sker genast – dock senast innan hyresvärden säger upp avtalet – är hyresrätten förverkad (43 § första stycket 1).
12.3 Överväganden och förslag
12.3.1 Enhetlig hyresprocess varvid ärenden om avhysning överföres till hyresnämnden
Många ledande jurister har hävdat att hävning (dvs. förverkandeinstitutet) inte är rimligt som en förstahandspåföljd i ett kontraktsförhållande som avser bostadslägenheten, eftersom avhysning ofta är ”den kännbaraste civilrättsliga påföljd som kan hota en privatperson”, som professorn och förutvarande justitierådet Bertil Bengtsson framhåller i sitt verk Hävningsrätt och uppsägningsrätt vid kontraktsbrott (1967).4 ”Disproportionen mellan kontraktsbrottet och flyttningspåföljden är alltför stor”, anser professor
3 Kopia av uppsägningen skall dock skickas till socialnämnden. 4 Citatet återgivet i Christensen (1994), s. 162.
SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten
169
Anna Christensen (1994). Mot bakgrund av att frågan om avhysning i hög grad har ett direkt samband med möjligheten att förebygga uppkomsten av hemlöshet, finns det anledning att inledningsvis uppmärksamma detta förhållande.
Som framgått av tidigare redovisning behandlas frågor som rör förverkande av hyresrätten respektive uppsägning av hyresavtalet vid hyrestidens slut till följd av betalningsdröjsmål och störningar i boendet, av olika myndigheter och utifrån olika utgångspunkter. Det är inte orimligt att exempelvis anta, att en allmän domstol i sin formella prövning av kontraktsbrottet kommer till en strängare slutsats än hyresnämnden som även har att väga in parternas, hyresgästens och hyresvärdens, intressen. Professorerna Bertil Bengtsson och Anders Victorin gör i detta sammanhang följande reflektion i sin bok Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom (2000):
Att märka är att billighetshänsyn spelar en viss roll vid tillämpningen av reglerna om besittningsskydd. Därför kan alltför hårda påföljder undvikas. I fråga om uppsägning på grund av hyresrättens förverkande har domstolarna traditionellt inte anlagt något sådant betraktelsesätt. När de bedömer om ett kontraktsbrott, till exempel dröjsmål med hyran eller vanvård, är väsentligt, har man oftast sett frågan ur hyresvärdens perspektiv utan att ta hänsyn till om det kan synas orimligt strängt att hyresgästen skulle få lämna lägenheten på grund av det inträffade kontraktsbrottet, som kanske är ganska ursäktligt (s. 190).
Förfarandet vid exempelvis betalningsförsummelse skiljer sig åt beroende på om det rör sig om förverkande av hyresrätten eller om det rör sig om uppsägning av avtalet till hyrestidens slut utan att förverkande görs gällande. I det ena fallet sker enbart en strikt prövning utifrån att det har skett ett allvarligt kontraktsbrott, medan det i andra fallet sker en avvägning mellan partsintressena. Mot bakgrund av att flertalet ärenden drivs som förverkande av hyresrätten, innebär detta att hyresgästens position är ytterst svag. ”Utrymmet för domstolen att ta sociala hänsyn är begränsat”, som professor Anna Christensen påpekar i Hemrätt i hyreshuset (1994). Olikheterna i hanteringen har uppmärksammats och kritiserats av ledande jurister, men också av Hyresgästernas Riksförbund. Bengtsson och Victorin (2000) framhåller följande:
Det är väl inte omöjligt att ett mera ”socialt” betraktelsesätt kommer att göra sig gällande när man prövar också förverkandefallen. Också där borde man kunna ta större hänsyn till totalbilden av hyresgästens
Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95
170
förhållanden, inte bara till om ett enskilt kontraktsbrott kan synas betydande. Ett sådant sätt att resonera skulle i varje fall stämma bäst med den inriktning som den nuvarande hyreslagstiftningen fått i andra avseenden. I HD:s praxis har dock sällan framträtt synpunkter av detta slag. Särskilt har de hårda reglerna om dröjsmål med hyran kritiserats. Av det skälet har nya regler om dröjsmål med hyran förts in i 12:42 och 12:44 JB, dock utan att man därigenom tycks ge något ökat utrymme för en skälighetsbedömning (s. 190).
1989 års Hyreslagskommitté (dir. 1989:44) utredde bland annat denna frågeställning och föreslog i sitt delbetänkande Ny hyreslag (SOU 1991:86) att den rättsliga prövningen av avhysningsfrågan enbart skulle ske vid hyresnämnden. Enligt den bedömning som Hyreslagskommittén gjorde skulle den föreslagna ordningen medföra ”att avhysningar i viss utsträckning kan undvikas” (s. 94). ”Det kan nämligen förutses”, betonade kommittén, ”att parterna vid hyresnämnden genom medlingen i vissa fall kan komma överens om lösningar som innebär att hyresgästen får bo kvar.” Hyreslagskommittén sammanfattade med att påpeka, att en prövning inför hyresnämnden också har den fördelen att frågor om hyresförhållandets upplösning på grund av betalningsförsummelser kommer att handläggas vid samma myndighet. Kommitténs förslag i denna del blev emellertid aldrig föremål för ett regeringsförslag.
Frågan har också prövats av 1995 års Hyreslagstiftningsutredning (dir. 1995:55) som i sitt slutbetänkande Översyn av förvärvslagen och hyreslagen. Borgen och pant (SOU 1996:148) inte ansåg att det förelåg något behov av att väga in skälighetsaspekter vid förverkande med hänvisning till de förlängda tidsfristerna och de utökade möjligheterna att återvinna hyresrätten.
Kommittén för hemlösa anser emellertid i likhet med 1989 års Hyreslagskommitté, att det är väsentligt att skapa ett mer enhetligt system i ärenden som gäller avhysning till följd av dröjsmål med hyresbetalningen och störningar i boendet. Oavsett om frågan gäller förverkande av hyresrätten eller uppsägning vid hyrestidens slut, är det väsentligt att det sker en allsidig skälighetsavvägning mellan å ena sidan hyresgästens och å andra sidans hyresvärdens intressen, eftersom denna prövning ligger i linje med den sociala hyreslagstiftningens inriktning i övrigt. Hyresnämnden i Stockholm belyser konsekvenserna av nuvarande ordning i sitt remissyttrande över betänkandet Hyresgästinflytande vid ombyggnad. Besitt-
SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten
171
ningsskydd vid lokalhyra. Andra hyresrättsliga frågor (SOU 2000:76):
Som systemet nu är utformat kan till exempel en enstaka hyresförsummelse leda till förverkande, medan bestämmelsen i 12 kap. 46 § 2 jordabalken förutsätter åtskilligt mer för att hyresavtalet skall upplösas. När det gäller störningar och andra åsidosättanden av hyresavtalet borde vidare bedömningarna grundas på enhetliga bestämmelser och inte vara beroende av om hyresvärden måhända anser att det går snabbare vid hyresnämnden att ”bli av med” en hyresgäst än vid tingsrätten.5
Kommittén för hemlösa föreslår därför att ärenden om avhysning på grund av betalningsförsummelse och störningar i boendet överförs från tingsrätterna till hyresnämnderna. Samtidigt föreslås det att hyreslagen kompletteras med en bestämmelse enligt vilken hyresnämnden även i förverkandefallen har möjlighet att kunna göra en skälighetsprövning. Det senare är idag inte möjligt med hänvisning till att Bostadsdomstolen har i RBD 40:81 uttalat, att om hyresrätten är förverkad finns inte utrymme för att beakta personliga omständigheter. Förverkandereglerna sätter alltså genom punkten 1 i 46 § en gräns för besittningsskyddet också i en förlängningstvist (Christensen 1994, s. 154–55).
12.3.2 Förlängning av hyresgästens återvinningsfrist
I den dåvarande regeringens proposition 1992/93:115 föreslogs en utökad förverkandefrist från två dagar till en vecka med motiveringen att ”reglerna kan göras generösare mot hyresgästen genom att man något förlänger förverkandefristen i hyreslagen” (s. 16). Återvinningsfristen ansåg dock inte det föredragande statsrådet att det fanns skäl att utöka, eftersom hon för sin del ansåg ”att den redan i dag är så pass lång att socialnämnderna får rimlig tid på sig att agera i syfte att hjälpa hyresgästen att behålla sin bostad och ta sig ur den uppkomna situationen” (s. 16).6 Efter förslag från Bostadsutskottet utökades dock fristen till tre veckor (bet.
5 Remissyttrande 2001-01-12 av Hyresnämnden i Stockholm. 6 Förverkande- och återvinningsfristerna var före 1993 års ändringar i hyreslagen uttryckta i antal vardagar. Förverkandefristen utgjordes av två vardagar, och denna respit hade fram till 1993 varit oförändrad sedan 1907 års nyttjanderättslag. Återvinningsfristen uppgick till tolv vardagar, men eftersom förverkandefristen kom att bestämmas till en vecka ansåg föredragande statsrådet att återvinningsfristen skulle bestämmas till två veckor, vilket inte innebar en utökning av fristens längd (prop. 1992/93:115 s. 16).
Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95
172
1992/93:BoU24), dvs. i enlighet med Hyreslagskommitténs förslag i betänkandet Ny hyreslag (SOU 1991:86). Den utsträckta tiden motiverade utskottet med att hyresgästen därmed skulle hinna få ytterligare en månadslön och socialnämnden skulle få tillräckligt med tid att hinna kontakta hyresgästen. Detta blev också riksdagens beslut.
Frågan om eventuell förlängning av återvinningsfristen utreddes också av 1995 års Hyreslagstiftningsutredning (dir. 1995:55). Den dåvarande kommittén genomförde en enkätundersökning till lokala hyresgästföreningar, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar, hyresnämnder, kronofogdemyndigheter, tingsrätter och socialnämnder. Resultatet har översiktligt och summariskt redovisats i slutbetänkandet SOU 1996:148, men det är samtidigt svårt att värdera eftersom svarsfrekvensen inte har redovisats – vare sig totalt eller per svarskategori – och inte heller om resultatet skiljer sig mellan de olika kategorierna av respondenter. I sitt slutbetänkande konstaterar utredningen bland annat följande:
På frågan, om de förlängda fristerna i 42 och 44 §§ hyreslagen (från två respektive tolv vardagar till en respektive tre veckor) har haft någon betydelse för antalet avhysningar, svarar en stor majoritet att de antingen inte har någon uppfattning eller att den har haft liten eller ingen betydelse. De som har svarat nej menar att en förlängning av fristerna inte har någon betydelse när hyresgästen ändå inte kan betala och att en ytterligare förlängning skulle orsaka större förluster för hyresvärdarna och större hyresskulder för hyresgästerna. Flera kronofogdemyndigheter har påpekat att hyresskulden vid avhysning i allmänhet avser mer än en månadshyra.7
De som har svarat ja menar att förlängningen av fristerna har haft betydelse på så sätt att den har gett hyresgästerna och socialförvaltningarna extra tid att agera. Några menar att fristerna trots förlängningen ändå är för korta.
I prop. 1997/98:46 gjorde regeringen bedömningen att en förlängning av återvinningsfristen med ytterligare en vecka ”inte annat än undantagsvis” skulle få någon effekt i de fall som idag leder till avhysning. Vidare framhöll departementschefen:
Vid de allra flesta avhysningar har hyresgästen inte endast en månads hyresskuld utan flera månaders skulder. Flertalet hyresgäster som blir avhysta har därför inte alls några praktiska möjligheter att betala hyresskulden. För dem är återvinningsfristens längd utan betydelse. En
SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten
173
förlängning av avhysningsförfarandet, exempelvis genom en längre återvinningsfrist, kan för sådana hyresgäster förväntas medföra endast att hyresskulden ökar ytterligare, något som inte löser deras problem (prop. 1997/98:46, s. 30).
Även om flertalet avhysningar är föranledda av ackumulerade hyresskulder (se exempelvis Flygheds och Stenbergs undersökning i Stockholms län; Vräkt i laga ordning, 1993) är det likväl ett betydande antal människor som inte uppvisar detta mönster. Kommittén för hemlösas aktgenomgång i Västerås stad bekräftar denna bild. Kommittén för hemlösa delar inte uppfattningen att en förlängning med ytterligare en vecka enbart ”inte annat än undantagsvis” skulle ha en effekt i de ärenden som idag går till avhysning. Återvinningsfristens längd är trots allt inte ovidkommande för vare sig den enskilde hyresgästen eller socialtjänsten. Nuvarande frist är inte så sällan för snävt tilltagen för att socialtjänsten skall hinna med att utreda och besluta i ärendet, eftersom bistånd enligt socialtjänstlagen 6 § vid fall av ackumulerade skulder ofta inte fattas på tjänstemannanivå utan av socialnämnden eller dess arbetsutskott. Kommitténs bedömning skiljer sig alltså i detta avseende från 1995 års Hyreslagstiftningsutredning som konkluderade utifrån en genomförd enkätundersökning till bland annat socialnämnderna, att ”av svaren /---/ torde kunna utläsas att återvinningsfristen är tillräckligt lång för att socialnämnderna skall hinna agera”.8 Viktigt att påpeka i detta sammanhang är emellertid, vilket inte redovisades av Hyreslagstiftningsutredningen i dess slutbetänkande SOU 1996:148, att undersökningen till sin omfattning var ytterst begränsad och inskränkte sig till sex orter samtidigt som inte alla tillfrågade socialnämnder och bostadsföretag besvarade enkäten.9
Effekten av en förlängning av återvinningsfristen med ytterligare en vecka kan inte prognostiseras med en vetenskaplig exakthet. Kommitténs undersökning av socialtjänstens uppfattning i ett urval av landets storstäder ger dock vid handen, att en förlängd återvinningsfrist skulle ha en faktisk inverkan på socialtjänstens möjligheter att åta sig betalningsansvaret och därmed återvinna förverkad
8SOU 1996:148, s. 119. 9 Enkätundersökningen omfattade hyresnämnder, tingsrätter, kronofogdemyndigheter, socialnämnder, hyresvärdar och fastighetsägareföreningar och hyresgästföreningar på sex orter i landet (Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Örebro). Från socialnämnderna inkom svar endast från Malmö, Sundsvall, fyra stadsdelsnämnder i Göteborg samt Jönköping. Vidare har endast fyra bostadsföretag besvarat enkäten. Se vidare Hyreslagstiftningsutredningens PM 22 (1995-06-07). Materialet finns deponerat i Riksarkivet.
Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95
174
hyresrätt. Vid tidpunkten för den undersökning som 1995 års Hyreslagstiftningsutredning gjorde var det inte ”särskilt vanligt” att socialnämnden gick in och tog på sig betalningsansvaret för hyran, vilket naturligtvis kan bero på just det förhållandet att fristen är för snävt tilltagen med hänsyn till beslutsordningen hos flertalet av landets socialnämnder.
Kommittén för hemlösa föreslår därför att återvinningsfristen enligt 44 § utökas till fyra veckor.
12.3.3 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden i alla de fall när en uppsägning sker till hyrestidens utgång
Till skillnad från vad som gäller för förverkande behöver, som redovisats ovan, hyresvärden vid uppsägning till hyrestidens utgång på grund av betalningsdröjsmål och störningar i boendet som prövas enligt 46 § första stycket 2, vare sig skicka en underrättelse till socialnämnden eller rättelseanmaning till hyresgästen. Hyreslagstiftningsutredningen (dir. 1995:55) hade enligt sina direktiv bland annat till uppgift att överväga om underrättelse från hyresvärden till socialnämnden även borde skickas i denna typ av ärende, eftersom Hyresgästernas Riksförbund i en skrivelse till Justitiedepartementet hade framfört såsom sin uppfattning, att oavsett på vilket sätt hyresvärden går till väga för att försöka få ett hyresavtal att upphöra torde det finnas behov av insatser från socialnämndens sida. Hyreslagstiftningsutredningen kom i sitt slutbetänkande SOU 1996:148 fram till att ”behovet av underrättelse till socialnämnden /---/ framstår /---/ ur den uppsagda hyresgästens synvinkel som betydligt mindre än motsvarande behov när en uppsägning sker i förtid”.10 Anledningen till detta ställningstagande var att hyresgästen ansågs ha betydligt bättre möjligheter att under den tid som löpte fram dess hyresavtalet upphörde, ”vidta erforderliga åtgärder” såsom att själv försöka ordna en ny bostad eller själv kontakta de sociala myndigheterna. Ytterligare ett skäl som Hyreslagstiftningsutredningen anförde var ”att socialnämndernas resurser redan i dag torde vara otillräckliga för att hjälpa de hyresgäster som de får underrättelse om enligt gällande bestämmelser” (s. 130).
SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten
175
I prop. 1997/98:46 påminde regeringen att det vid sedvanlig uppsägning av hyresavtalet inte finns någon formell möjlighet att vidta rättelse för att undgå att besittningsskyddet bryts. Departementschefen framhöll följande (s. 31):
En underrättelseskyldighet för hyresvärden skulle visserligen göra det möjligt för socialnämnden att agera också i sådana fall då hyresgästen inte själv tar kontakt med nämnden. Den praktiska betydelsen av detta torde emellertid vara begränsad och inte stå i proportion till den administrativa omgång underrättelseskyldigheten skulle innebära för hyresvärden. Det kan tilläggas att om ärendet sedermera går till avhysning, kronofogdemyndigheten alltid underrättar socialnämnden innan avhysningen verkställs (se 16 kap. 2 § utsökningsförordningen [1981:981]).
Som Kommittén för hemlösa har påpekat ovan behöver hyresvärden före en uppsägning som prövas enligt 46 § första stycket 2, inte underrätta socialnämnden, än mindre ha tillställt hyresgästen en skriftlig varning; det formkravet finns inte vid uppsägning enligt nämnda lagrum. Kommittén anser att hyresgästen, på samma sätt som i förverkandefallen, skall kunna vidta rättelse inom tre veckor och därmed undgå uppsägning av hyresavtalet. Uppsägningen skall föregås av en skriftlig anmodan att vidta rättelse. Vidare bör socialnämnden skriftligen underrättas om uppsägningen. Genom dessa lagändringar öppnas det upp en möjlighet för hyresgästen att vidta en rättelse och för socialtjänsten att ge stöd, och därmed behålla bostadslägenheten.
12.3.4 Rättelseanmaning till hyresgäst och underrättelse till socialnämnden även vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet”
Vid ”särskilt allvarliga störningar i boendet” har hyresvärden rätt att säga upp avtalet till omedelbart upphörande, utan att ge hyresgästen en tillsägelse och rättelseanmaning eller underrätta socialnämnden (25 § tredje stycket).11 Det räcker att hyresvärden skickar en kopia av uppsägningen till socialnämnden, men detta är samtidigt inte ett formkrav varför den inte blir ogiltig enbart av det skälet att hyresvärden underlåter att skicka en kopia till nämnden.
11 Det finns möjlighet för hyresvärden att i stället säga upp hyresgästen med iakttagande av vanlig uppsägningstid (46 § första stycket 1).
Hyresvärdarna och hemlösheten SOU 2001:95
176
Kommittén för hemlösa finner utformningen av denna lagbestämmelse anmärkningsvärd.12 Människor som enligt lagens förarbeten har gjort sig skyldiga till denna typ av grava störningar i boendet är tveklöst i stort behov av insatser från socialtjänstens sida. Störningarna kan vara ett utslag av allvarliga missförhållanden i familjen, eller vittna om allvarligt sjukdomstillstånd. Det kan också bero på brottslighet som har samband med boendet.
Men i stället för att skyndsamt underrätta socialtjänsten i syfte att se till att hyresgästen erhåller adekvata stöd- eller behandlingsinsatser och därmed ges en möjlighet att ha kvar sin bostad, lämnas de mest utsatta hyresgästerna utan socialt skyddsnät. I prop. 1992/93:115 anges för övrigt endast ett exempel på när en hyresgäst ”inte klarar av ett eget boende” till följd av sitt störande beteende, nämligen när det är frågan om ”kvalificerat drogmissbruk eller psykisk sjukdom eller liknande problem” (s. 21). I stället för att till varje pris se till att dessa människor avhyses, måste målsättningen från socialtjänstens och andra myndigheters sida vara att erbjuda de hjälpinsatser som behövs i en akut krissituation i syfte att den enskilde skall kunna bo kvar i sin bostad.
Vid brottslighet som har samband med boendet borde det i ett första skede vara tillfyllest att det brottsliga förfarandet avbryts genom polisanmälan. Även brottsligheten, exempelvis mordbrand, kan bero på allvarlig psykisk störning som kräver en omedelbar behandlingsinsats.
Det kan tyckas att den nuvarande lagbestämmelsen är ett obyråkratiskt och smidigt sätt för hyresvärden att bli av med hyresgäster som gjort sig skyldiga till ”särskilt allvarliga störningar i boendet”, men i själva verket kan processen utvecklas till det motsatta. Bengtsson och Victorin (2000) betecknar förfarandet närmast som ”riskfyllt” även för hyresvärden:
Även om störningarna varit allvarliga kanske de inte når upp till den nivå som lagen kräver, och uppsägningen kan då förklaras ogiltig. En annan konsekvens kan naturligtvis vara att det tar ännu längre tid innan störningarna upphör, eftersom förfarandet måste göras om (s. 208).
Från både hyresgästens och hyresvärdens utgångspunkt är det därför, enligt Kommittén för hemlösa, av största vikt att nuvarande undantagsregler i 25 § tredje stycket utmönstras, och att fall av
12 En principiell kritik har också framförts av professor Anna Christensen i Hemrätt i
hyreshuset (1994) s. 166 ff.
SOU 2001:95 Hyresvärdarna och hemlösheten
177
”särskilt allvarliga störningar i boendet” hanteras på samma sätt som störningar i boendet i övrigt, dvs. hyresvärden översänder en rättelseanmaning till hyresgästen och underrättar socialnämnden om att det förekommer störningar i boendet.
179
13 Frivilligorganisationerna och hemlösheten
Kommitténs förslag:
Kommittén anser att det är viktigt att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor om hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.
13.1 Frivilligt socialt arbete
I Socialtjänstkommitténs rapport Frivilligt socialt arbete (SOU 1993:82) utgår man från en ganska vid tolkning när man diskuterar begreppet frivillig organisation. En sådan organisation kännetecknas av att den1N har bildats utifrån gemensamma idéer eller intressen, N har en viss offentlig karaktär och någon slags organisatorisk
form, N kan bildas och upplösas utan beslut från myndighet, N bygger på frivillig anslutning och ett personligt medlemskap i
någon form, samt N inte syftar till privat ekonomisk vinst.
Organisationerna är frivilliga genom att de, utan uppmaning från myndighet, engagerar sig praktiskt i olika sociala samhällsområden. De är också frivilliga eftersom de medlemmar som vänder sig till dessa organisationer väljer att delta i de verksamheter som organisationen anordnar. En tredje dimension av frivilligheten inryms i
Frivilligorganisationerna och hemlösheten SOU 2001:95
180
det förhållandet att organisationerna delvis är öppna för ideellt (oavlönat) och frivilligt arbete.
Forskarna Eva Jeppsson Grassman och Lars Svedberg har delat in sociala frivilliga organisationer i två huvudgrupper: organisationer som baseras på egenorganisering och självhjälp, samt organisationer vars uppgift är att organisera verksamheter och utföra insatser åt andra.2 Organisationer som arbetar för hemlösa i sina verksamheter tillhör den grupp som utför insatser åt andra och som i sin verksamhet arbetar med stöd/bistånd, behandling och omsorg.
I förhållande till andra länder är den socialt inriktade frivilligsektorn relativt liten i Sverige. Om man enbart tar hänsyn till den andel av frivilligsektorn som driver verksamheter inom välfärdsstatens kärnområden (utbildning, vård och social omsorg) uppgår denna andel i Sverige endast till 27 % jämfört med 57 % i Storbritannien och 84 % i USA.3 Detta beror på att den generella välfärdsnivån i Sverige är betydligt högre jämfört med dessa båda länder, varför utrymmet för och behovet av frivilligt socialt arbete är betydligt större i dessa länder.
13.2 Frivilligorganisationernas roll
Organisationer som är praktiskt aktiva i hemlöshetsarbetet och som till exempel driver särskilda boendeenheter, har egna uppsökarteam och/eller är huvudmän för vård och behandling, har ofta en nära ekonomisk och organisatorisk relation till de sociala myndigheterna. Det är inte ovanligt att dessa organisationer arbetar utifrån konkreta uppdrag från kommunala myndigheter och ersätts för utförda och specificerade arbetsuppgifter.
Frivilligheten är, vid sådana uppdragskonstruktioner, givetvis något begränsad. Det finns dock ett stort värde i att medborgarna fritt kan vända sig till dessa organisationers verksamheter. Socialstyrelsen har till exempel visat att ett icke oansenligt antal hemlösa är kända enbart hos frivilligorganisationerna och således inte är aktuella hos de sociala myndigheterna (i Socialstyrelsens kartläggning 1993 hade 12 % av alla hemlösa enbart kontakt med dessa organisationer). Ett stort antal utsatta människor vänder sig uppenbarligen hellre till de mer öppna organisationerna än till myndigheterna, vilket också riksdagens socialutskott starkt betonade i ett
2 Ref. av Nordfeldt (1999), s. 81. 3 Nordfeldt (1999), s. 80.
SOU 2001:95 Frivillorganisationerna och hemlösheten
181
av sina betänkanden vid 1997/98 års riksmöte: ”…deras insatser är ett utmärkt komplement till socialtjänstens insatser. Utskottet anser att socialtjänsten måste söka få till stånd en ökad samverkan med de frivilliga organisationerna för att stödja och hjälpa de hemlösa men också för att nå de grupper av hemlösa som inte vill ta kontakt med socialtjänsten”. 4
Frivilligorganisationernas roll som organisatör av och katalysator för socialt engagemang för hemlösa och utsatta människor är därför viktig. Organisationerna fyller upp det avstånd som annars lätt uppstår mellan den enskilda människan och myndigheterna. För den enskilde hemlöse är detta av stor betydelse vid många tillfällen, likväl som frivilligorganisationerna erbjuder en möjlighet för enskilda människor i stort att finna vägar för ett engagemang som annars kan ha svårt att kanaliseras.
De frivilliga organisationerna bidrar ofta aktivt till en socialpolitisk opinionsbildning utifrån hemlösas perspektiv. Härigenom förebyggs att avståndet mellan skilda människors livsvillkor blir så stort att själva samhällstanken undergrävs. Dessa insatser är av stor vikt eftersom ett effektivt arbete mot hemlöshet förutsätter att medborgarna i allmänhet uppfattar hemlöshetsproblemet som en till stora delar gemensam angelägenhet och inte enbart ser hemlösheten som privata problem och/eller som uppgifter för skilda socialmedicinska experter. Många frivilligorganisationer fungerar som intressebevakare för människor på livets skuggsida och kan sålunda förstärka rösterna från människor som annars ofta har svårt att hävda sig i konkurrensen om den politiska uppmärksamheten.
Kommittén för hemlösa finner det angeläget att även andra nätverk och rörelser än de traditionella frivilligorganisationerna hittar vägar till praktiska insatser för och med hemlösa människor. Fackliga organisationer, invandrarföreningar, miljögrupper, kvinnoorganisationer, idrottsföreningar och studentorganisationer är exempel på sådana sammanslutningar där ett ökat engagemang i hemlöshetsfrågor skulle kunna ha stort värde såväl för enskilda hemlösa som för samhällstanken i stort.
Kulturgeografen Marie Nordfeldt gör i sin avhandling Hemlöshet i Välfärdsstaden (1999) intressanta jämförelser mellan Göteborgs Kyrkliga Stadsmission och Stadsmissionen i Stockholm. Detta resonemang är även intressant ur principiell synvinkel. Hon pekar på att medan Stadsmissionen i Göteborg i hög grad är integrerad i de
4 Socialutskottets betänkande 1997/98:SoU17, s. 20.
Frivilligorganisationerna och hemlösheten SOU 2001:95
182
sociala myndigheternas insatser, så har Stadsmissionen i Stockholm valt en mer nischad och möjligtvis mer självständig verksamhetsform. En av Nordfeldts slutsatser är att en nära integration kan ge de frivilliga organisationerna möjligheter att påverka den kommunala politiken, samtidigt som en alltför nära allians mellan den frivilliga och den offentliga sektorn kan leda till att de frivilliga organisationerna förlorar sin traditionella, opinionsbildande roll. ”Man riskerar också att förlora sin avantgardistiska roll – det vill säga möjligheterna att identifiera nya problemområden och starta nya verksamheter – om man i alltför hög grad anpassar sig till den kommunala förvaltningens efterfrågan”, sammanfattar Nordfeldt i sin avhandling.5
Det finns skäl att påpeka att redan Socialtjänstkommittén fann anledning att i sitt huvudbetänkande betona, att ”socialtjänstens stöd till utomstående organisationer får inte medverka till att styra de frivilliga organisationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativförmåga och vitalitet”.6 Socialtjänstkommittén varnade för en utveckling som man redan i mitten av 1990-talet kunde se ”vissa tecken på”, nämligen ”att kommunerna utvecklar strategier för att få mer ’valuta för pengarna’. Denna utveckling ger oss anledning att på nytt slå vakt om ett rikt och oberoende föreningsliv. Om socialtjänsten av en eller annan anledning vill ställa ensidiga villkor för hur en prestation skall utföras ligger det enligt vår mening närmast till hands att välja entreprenadformen i stället för bidrag” (s. 386). Enligt en undersökning av forskarna Tommy Lundström och Filip Wijkström har kommunerna blivit allt mer målinriktade och vill bara ge stöd för speciella syften; benägenheten att ge generellt stöd har minskat och tendensen är att ge ett mer prestationsrelaterat stöd.7
Denna utveckling föranleder forskaren Staffan Johansson vid CEFOS, Göteborgs universitet, att fråga sig om de ideella organisationerna är ”självständiga rörelser eller kommunala underleverantörer”.8 Hans undersökning baseras på ett antal frivilligorganisationer i Göteborg. Utvecklingen under 1990-talet har gått mot en ”genomsnittseuropeisk modell”, som han uttrycker saken, vilket innebär att den offentliga sektorn har ökat sina styrambitioner och frivilligorganisationerna i allt större utsträckning fungerar som ett
5 Nordfeldt (1999), s. 186. 6SOU 1994:139, s. 386. 7 Johansson (2001), s. 23, med ref. till Lundström & Wijkström (1997): The nonprofit sector in Sweden (Manchester University Press). 8 Johansson (2001) där frågeställningen också utgör bokens titel.
SOU 2001:95 Frivillorganisationerna och hemlösheten
183
alternativ och en ersättning för offentlig service.9 Johansson menar att svaret på hans fråga är att det finns organisationer som representerar positioner över hela spektrat. Organisationerna har generellt sett blivit mindre utmanande, vilket kan förklaras med att det övergripande målet har utvecklats mot överlevnad i takt med att organisationerna har anställt personal och därmed iklätt sig en arbetsgivarroll. Det innebär dock inte att organisationerna reservationslöst ”dansar efter kommunens pipa”, utan Staffan Johansson betonar att det finns inslag av självständighet som motverkar integration.
13.3 Utveckling mot ett mer bostadsorienterat synsätt
Stadmissionen i Göteborg är svensk medlemsorganisation i den europeiska sammanslutningen av organisationer som arbetar för hemlösa – FEANTSA. Stadsmissionen har tagit initiativ till att bilda nätverket FEANTSA Sverige, som är en paraplyorganisation för svenska frivilligorganisationer. Nätverket har under våren 2001 utarbetat en handlingsplan över boendefrågor i Sverige och genomfört konferensen ”Access to housing for excluded people” i Götegborg i maj 2001. Kommittén har bistått nätverket ekonomiskt för att ge det möjlighet att utveckla sin verksamhet.
I FEANTSA Sveriges handlingsplan har man valt att fokusera på följande prioriterade områden: N Rätt till bostad. N Ökad nybyggnation av bostäder. N Utveckling av sociala indikatorer. N Bibehållande av allmännyttiga bostadsbolag. N Inrättande av kommunala bostadsförmedlingar. N Förtursystem för människor som är utestängda från bostads-
marknaden. N Lag om bostadsanvisning. N Laglig rätt till boendestöd till personer som befinner sig i en
hemlöshetssituation. N Kommunerna bör ta ett heltäckande bostadsförsörjningsansvar
i en lokal bostadsmyndighet.
N
Förändring av nuvarande lagstiftning om vräkning.
9 Johansson (2001), s. 123.
Frivilligorganisationerna och hemlösheten SOU 2001:95
184
Den svenska handlingsplanen utgör ett komplement till FEANTSA:s breda programförklaring ”Främja social integration genom tillgång till bostäder” som organisationen tillkännagav i oktober 2001. Programförklaringen är FEANTA:s första bidrag till den nya EU-strategin för social integration som antogs av Europeiska Rådet vid dess möte i Lissabon i mars 2000 (se vidare avsnitt 14.3).
13.4 Överväganden och förslag
Kommittén anser att det är viktigt att frivilligorganisationer som arbetar med hemlösa och frågor om hemlöshet, årligen skall kunna erhålla medel för underlätta och främja ett aktivt utvecklings- och metodarbete inom området. Medel för detta ändamål beviljas av Socialstyrelsen och förutsätter ett ansökningsförfarande från respektive organisation.
185
14 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv
14.1 Europarådet
Europarätten innehåller ett antal fördrag, konventioner och andra rättskällor som berör frågan om rätten till bostad och socialt utsatta gruppers situation. Ett centralt dokument är den av Europarådet 1996 antagna reviderade europeiska sociala stadgan, som för Sveriges del trädde i kraft den 1 juli 1999. Hänvisningar till den sociala stadgan har genom EU:s Amsterdamfördrag skett både i ingressen till Mastrichtfördraget och i inledningen till det socialpolitiska kapitlet i EG-fördraget.
Två av stadgans artiklar, vilka båda är nytillkomna, är av särskilt intresse: 1N Artikel 30 behandlas rätt till skydd mot fattigdom och social
utslagning, och har följande lydelse:
För att trygga den enskildes rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning åtar sig parterna
a) att vidta åtgärder inom ramen för en samordnad helhetssyn för att
främja att personer som lever i eller som riskerar att komma i ett läge av social utslagning eller fattigdom, liksom deras familjer, faktiskt får tillgång särskilt till sysselsättning, bostad, yrkesutbildning, utbildning kultur samt rätt till social och medicinsk hjälp,
b) att göra en översyn av dessa åtgärder för att vid behov kunna
anpassa dem.
N Artikel 31 behandlar rätten till bostad:
För att trygga att den enskilde i praktiken kommer i åtnjutande av rätt till bostad, åtar sig parterna att vidta åtgärder som syftar till
1. att främja tillgången till bostäder med rimlig standard,
2. att förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt
undanröja den,
1 Svensk lydelse enligt Europeisk social stadga (reviderad) Strasbourg den 3 maj 1996 (Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 1998:35).
Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95
186
3. att göra bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar
tillräckliga medel.
I regeringens proposition om Europarådets sociala stadga (prop. 1997/98:82) uttalade departementschefen, att ”vi välkomnar att grundläggande rättigheter på det sociala området, som rätten till skydd mot fattigdom och social utslagning och rätten till bostad också har getts en plats i stadgan”. Regeringen ansåg det viktigt att den reviderade stadgan kunde träda i kraft ”så fort som möjligt”, varför ”omfattningen av de åtaganden som nu föreslås därför bör utgå från gällande svensk lagstiftning”. I propositionen klargjordes att ”några ytterligare åtaganden som vore önskvärda men som kräver lagstiftning har alltså nu inte övervägts”.
Bestämmelserna i artikel 30 uppfylls genom framför allt bestämmelserna i socialtjänstlagen (1980:620) om socialnämndens ansvar, vilka har överförts till den nya socialtjänstlag (2001:453) som träder i kraft den 1 januari 2001. Bestämmelserna i artikel 31 om rätten till bostad uppfylls enligt regeringen av de bostadspolitiska mål som riksdagen redan har antagit. Vidare finns det en skyldighet för det allmänna att trygga rätten till bostad utifrån RF 1 kap. 2 § andra stycket (se vidare avsnitt 5.1.1 för en diskussion om innebörden av RF:s bestämmelse). I prop. 1997/98:82 påminde departementschefen också om det svenska kravet på ett godtagande av målet ”Rätt till en rimlig bostad för alla” i samband med FN:s andra världskonferens 1996 om boende, bebyggelse och stadsutveckling (Habitat II), vilket också blev konferensens resultat. ”Ett åtagande på bostadspolitikens område inom ramen för den reviderade europeiska stadgan ter sig därför naturligt”, framhölls det i propositionen.
Genom fastslagen praxis anses Europarådets konvention om de mänskliga fri- och rättigheterna också ha ”viss betydelse” för de sociala och ekonomiska rättigheterna enligt konventionen.2 Konventionen anses enligt forskare på området ha ”verkat styrande på rättsutvecklingen” i de medlemsstater som ratificerat konventionen.3
2Ds 2001:10, s. 98. En nyöversättning av konventionen jämte tilläggsprotokoll finns i SFS 1998:712. 3 Bernitz och Kjellgren (2000), s. 7. Konventionen är sedan 1995 införlivad med svensk rätt (SOU 1993:40 del B, prop. 1993/94:117). Europakonventionen har i och för sig inte något generellt företräde framför intern svensk rätt, men i praktiken framhåller professor Ulf Bernitz ”synes dock de svenska domstolarna vara mycket lojala mot Europakonventionen, framför allt genom fördragskonform tolkning” (Bernitz 2000, s. 119).
SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv
187
14.2 EU- och EG-rätten
EG-fördraget, dvs. det ursprungliga Romfördraget med efterföljande ändringar och tillägg, ger i artikel 13 möjlighet för EU:s råd att vidta ”lämpliga åtgärder” för att bekämpa olika typer av diskriminering. Rådet har med stöd av denna artikel utfärdat ett direktiv (2000/43/EG) som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung och som bland annat tar sikte på tillhandahållandet av varor och tjänster, däribland tillhandahållandet av bostäder.4Hur denna bestämmelse skall införlivas i svensk lagstiftning är en fråga som för närvarande är föremål för särskild utredning (dir. 2000:106) inom regeringskansliet.
Därutöver bör nämnas att EG-fördraget genom tillkomsten av Amsterdamfördraget (1997) numera även innefattar en särskild avdelning som bland annat berör socialpolitiska frågeställningar. I artikel 137 klargörs att gemenskapens och medlemsländernas mål är att åstadkomma ett fullgott socialt skydd och att bekämpa social utslagning. Ministerrådet kan besluta om ”åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstaterna genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter för att bekämpa social utslagning”.
14.3 Handlingsplan mot social utslagning
Under Nicemötet i december 2000 proklamerades Europeiska
Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2000/C 364/01), som gemensamt utarbetats av medlemsländerna, kommissionen och Europaparlamentet. Stadgan påminner innehållsmässigt om Europakonventionen om mänskliga fri- och rättigheter, men slår fast en rad rättigheter utöver vad som följer av konventionen, framför allt med utgångspunkt i EG-rättens etablerade principer.5
Stadgan är för närvarande inte juridiskt bindande. Icke desto mindre finns det skäl att tro att stadgan kommer att bli ett viktigt tolkningsdokument för bland annat EG-domstolen.6 I artikel 7 fastslås att ”var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer”. I stadgan finns
4 EU:s ministerråd har under år 2000 även antagit ett direktiv (2000/78/EG) mot diskriminering i arbetslivet, men det berörs inte närmare i detta sammanhang. 5 Bernitz och Kjellgren (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 7. 6 Bernitz och Kjellgren (2001): Supplement till Europarättens grunder, s. 6–7.
Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95
188
vidare en artikel om förbud mot diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, funktionshinder, ålder etc.
Däremot saknas det i stadgan en uttrycklig formulering om ”rätt till bostad” (jfr Europarådets sociala stadga artikel 31). I artikel 34 finns enbart en skrivning om finansiellt stöd ”i syfte att bekämpa social utslagning och fattigdom”. Skälet till detta är att det folkrättsligt inte existerar någon ”rätt till bostad” (right to housing), men väl ”en rätt till lämplig bostad” (a right to adequate housing). Sistnämnda rättighet finns stadgad i artikel 25 i FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 samt i artikel 11 i konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna från 1966. Diskussionen om rätt till bostad knyter an till diskussionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skall ges samma rang som de medborgerliga och politiska. En skillnad är att de förstnämnda är progressiva till skillnad från de medborgerliga och politiska. I arbetet med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, har Sveriges officiella linje varit att ”rätt till bostad” inte faller inom EU:s kompetensområde och därmed inte bör införlivas i denna typ av stadga.
Vid EU:s regeringskonferens i Nice i december 2000 proklamerades fyra mål i kampen mot fattigdom och social utslagning.7Medlemsländerna uppmanades att för perioden 2001–2003 utveckla sina egna prioriteringar i förhållande till målen i nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning. Bakgrunden är det strategiska mål som sattes av Europeiska Rådet i Lissabon i mars 2000, att fram till 2010 åstadkomma en större social sammanhållning i medlemsstaterna och EU. EU-kommissionen har för sin del beskrivit social utslagning som ”en av de största utmaningarna för vår ekonomi och vårt samhälle”.8 Skillnaderna mellan medlemsstaterna är betydande. ”Balansen mellan faktorer som bidrar till utslagning varierar mellan olika personer, mellan kvinnor och män och mellan medlemsstater”, som kommissionen uttrycker det. Kommissionen pekar på en del strukturella tendenser och betonar att:
7 I detta avsnitt används termen social utslagning eftersom det är den som regeringen använt i den antagna ”Handlingsplanen mot fattigdom och social utslagning” (maj 2001). 8 Europeiska Gemenskapernas Kommission (2000): Meddelande från Kommissionen. Att bygga ett Europa för alla, s. 4. KOM (2000) 79 slutlig.
SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv
189
Ekonomisk utveckling medför inte automatiskt fördelar för alla. Ojämt fördelade förmåner och kostnader är sidoeffekter av marknadskrafterna, som skapar vinnare och förlorare (ibid, s. 7).
De fastställda målen i kampen mot social utslagning skall leda till att: N Främja sysselsättningen och allas tillgång till resurser, rättig-
heter, varor och tjänster. N Förebygga risker för utslagning. N Agera för de mest utsatta. N Mobilisera samtliga aktörer.
Den svenska handlingsplanen antogs av regeringen i maj 2001. I handlingsplanen ges inledningsvis en sammanfattande beskrivning av utvecklingen inom ovanstående fyra målområden utifrån ett svenskt perspektiv, bland annat vad gäller ”de mest utsatta”. I avsnittet om Strategisk ansats och väsentliga mål lyfter regeringen fram ett antal punkter för att öka rättvisan i samhället. Bland annat understryks vikten av att förbättra stödet till de mest utsatta. ”Det handlar om att förebygga och behandla missbruk av alkohol och narkotika, minska antalet hemlösa”, framhålls det i planen. Vidare finns ett avsnitt om sociala indikatorer som ett verktyg för att beskriva utvecklingen inom olika områden och för att kunna utvärdera resultatet i förhållande till uppsatta mål.
Vid sitt möte den 3 december 2001 ställde sig Ministerrådet bakom ett förslag om sociala indikatorer som Kommittén för Social
Trygghet har utarbetat, och som kommer att bekräftas av
Europeiska Rådet vid dess möte i Leken senare i december. Ingen av indikatorerna avser särskilt hemlöshet, men i dokumentet påpekas bland annat att det är angeläget att förbättra underlaget för jämförbar information och rapportering om ”anständiga bostäder, bostadskostnader och hemlöshet”. Kommittén för hemlösa vill för sin del understryka betydelsen av att det utarbetas denna typ av jämförande indikatorer för att underlätta uppföljningen av genomförda insatser. I den svenska handlingsplanen klargörs några centrala krav som kan ställas på denna typ av indikatorer, nämligen att de skall vara: 9N Väldefinierade, dvs. tydligt avgränsade och bygga på statistik
som framställs enligt vetenskapligt beprövade metoder.
9Sveriges handlingsplan mot fattigdom och social utslagning, s. 27.
Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95
190
N Välfärdsrelevanta, dvs. de skall belysa förhållanden som är vik-
tiga för individers välfärd och livschanser samtidigt som de är socialpolitiskt påverkbara. N Lätta att kommunicera, dvs. tydliga ochrelativt få till antalet. N Lätta att följa upp, dvs. tillgängliga med kort tidsfördröjning
och möjliga att relatera till politiska beslut.
14.4 Kampen mot hemlöshet – ”goda exempel” från Danmark, Finland, Belgien och Storbritannien
10
Som lämpliga exempel på urvalet, analysen och dokumentationen av exempel på ansatser i andra medlemsstater i Europeiska unionen har både övergripande koncept och enskilda åtgärder tagits med i detta avsnitt. Av exemplen som valts ut presenteras nedan sju intressanta exempel från Belgien, Danmark, Finland och Storbritannien. De gäller framför allt frågor om tillhandahållande av bostäder och åtföljande sociala stödåtgärder, och dessa kan delas in i fem olika åtgärdstyper:
1. Lagstiftning om tillhandahållande av bostäder till hemlösa.
2. Handlingsprogram.
3. Bostadsförmedlingar.
4. Särskilda boendeformer (”servicebostäder”).
5. Samordnad rådgivning.
Som exempel på området lagstiftning har lagstiftningen om hemlösa i Storbritannien undersökts, vilken sedan 1977 ålägger kommunerna att under vissa förutsättningar förse hemlösa som har ”prioriterade behov” (i synnerhet familjer och ”utsatta” ensamstående) med bostäder och ger de berörda individuella lagliga rättigheter. Till dess att bostadslagstiftningen för England och Wales ändrades år 1996 avsåg kommunernas skyldigheter gentemot grupperna med förtursbehov förmedling av permanenta bostäder (fram till idag gällande lagstiftning för Skottland). År 1996 begränsades skyldigheten enligt lag till tillfällig inhysning av bostadslösa. Bostadslösa med ”priority need” skall emellertid fortfarande få ”rimlig” förtur vid tilldelning av socialbostäder (social housing). En utvidgning av målgruppsdefinitionen med ensamstående som, på grund av att de
10 Detta avsnitt baseras på en sammanfattning av Volker Busch-Geertsemas bok Wohnungslosenpolitik in anderen EU-ländern (2001).
SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv
191
är unga eller har skrivits ut från institutioner, klassas som särskilt utsatta var planerad för 2001. Den brittiska lagstiftningen om hemlösa har – trots all kritik av detaljer i lagstiftningen och administrationen11 – väsentligt bidragit till att integrering i normala bostäder av ett stort antal hemlösa familjer och särskilt hjälpbehövande ensamstående kunnat säkerställas och förankras som en angelägen bostadspolitisk uppgift för kommunerna. Den var under många år enastående i Europa, eftersom den gav bostadslösa laglig rätt till normala bostäder.
Ett särskilt ambitiöst aktionsprogram för att minska antalet hemlösa på gatorna (dvs. i praktiken uteliggare), först i London och senare i stora delar av Storbritannine, är den brittiska regeringens Rough Sleepers Initiative (RSI), som genomfördes och utvärderades i tre faser mellan 1991 och 1999.12 Därefter avlöstes initiativet av ett nyutformat aktionsprogram som har som mål att ytterligare minska antalet uteliggare.13 Inom ramen för RSI stöddes uppsökande socialt arbete, nödbostäder, projekt för återintegrering och åtgärder för försörjning med bostäder på medellång och permanent sikt. I den andra och tredje fasen förstärktes samordningen av enskilda åtgärder med målet att på längre sikt återanpassa hemlösa från gatorna i enskilda normala bostäder (permanenta individuella bostäder), och en konsekvent inriktning enbart på hemlösa med entydiga erfarenheter från gatan genomdrevs.
Till de väsentliga resultaten av programmet hör den påtagliga minskningen av antalet hemlösa i London framför allt under den första fasen av RSI och uppbyggnaden av ett avsevärt bostadsbestånd, som står till förfogande speciellt för att tillhandahålla permanenta hyreskontrakt till tidigare hemlösa från gatorna (och vid behov åtföljande stöd). I London förmedlades inom loppet av nio år över 5 500 före detta hemlösa från gatorna till normala bostäder
11 För det första kritiseras att vissa grupper utesluts, som inte klassas som in priority need, samt de i lag fastställda förutsättningarna för rättsanspråket: De hemlösa får inte avsiktligt ha framkallat problemsituationen, och de måste styrka lokal anknytning för att få förtur. Därutöver kan det bristande sambandet mellan det individuella rättsanspråket och ett rimligt och tillräckligt utbud av bostäder och strategier inom andra områden av social- och bostadspolitiken ses som speciellt problematisk. Brittiska forskare har beklagat ”residualiseringen” av det kommunala bostadsbeståndet genom en av de centrala myndigheterna genomdriven och subventionerad omfattande försäljning å ena sidan och kommunernas strikta skyldighet att försörja särskilt missgynnade (jfr. Forrest & Murrie 1991). Litteraturen om den brittiska lagstiftningen om hemlösa är synnerligen omfattande. Här nämns endast som exempel Karlén (1998), Clapham m.fl. (1990), Evans (1999), Lowe (1998) och Sommerville (1999). 12 Jfr Randall & Brown (1994, 1995, 1996, 1999), Dane (1998) och Alexander & Ruggieri (1998). 13 Jfr Social Exclusion Unit (1998), RSU (2000).
Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95
192
som var tillgängliga speciellt för denna grupp av personer, och antalet uteliggare minskades genom ett paket av olika åtgärder som var noga anpassade till varandra. Intressanta är också resultaten av utvärderingarna, vilka ger viktiga upplysningar om målgruppens hjälpbehov och om strategierna för framgångsrik återanpassning av hemlösa i normala bostäder.
Som bostadsförmedlingar har två exempel från Belgien och Finland dokumenterats, som båda siktar på en starkare kvantitativ utvidgning av försöken och av vilka det finns liknande också i Tyskland: förmedlande organ som målinriktat söker individuella bostäder för särskilt missgynnade, i synnerhet också hemlösa, där dessa till övervägande del kan bo med normala hyreskontrakt och vid behov kan få ytterligare personligt stöd.
Exemplet från Belgien gäller allmännyttiga ”Sociala förmedlingar”, som – för det mesta som mellanhyresvärdar – framför allt gör privata bostäder tillgängliga för missgynnade hushåll och vid behov ordnar personlig hjälp för de boende. I en del fall görs också tomma lägenheter beboeliga igen med inbegripande av sysselsättnings- och träningsåtgärder. Intressant är här i synnerhet att de tre belgiska storregionerna har utfärdat lagar som ekonomiskt stöder och reglerar ytterligare utbyggnad av sådana förmedlingar och som skall sörja för heltäckande utbredning. 1999 uppskattades antalet sociala uthyrningsagenturer till cirka 100 och lägenhetsbeståndet som de förvaltar till över 3 200 bostadsenheter.14
Exemplet från Finland avser Y-stiftelsen som verkar i hela landet. Denna stiftelse, som grundades 1985, finansieras av det finska kommunförbundet, de fem största städerna, Röda korset, psykiatriföreningen, det statliga alkoholmonopolet och de centrala byggfacken. Organisationen som subventioneras med statliga och kommunala medel och Lotto-medel, köper – om möjligt med regional spridning – små lägenheter med god standard i bostadsbeståndet och överlåter dem till målgruppen med fullt besittningsskydd. Förvaltningen av bostadsbeståndet och anskaffningen av nya bostadsenheter sker på ett centralt beläget kontor i Helsingfors. Förmedlingen till målgruppen av lägenheterna, som anskaffas och förvaltas av Y-stiftelsen, organiseras via kommuner och församlingar, vilka för det mesta uppträder som mellanuthyrare och eventuellt också ansvarar för ytterligare hjälp.15 Sommaren 2000 hade Y-stiftelsen anskaffat cirka 4 000 lägenheter i 48 kommuner speciellt för
14 Jfr De Decker (1998). 15 Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998).
SOU 2001:95 Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv
193
hemlösa och flyktingar, och cirka 5 000 personer var hyresgäster i dessa lägenheter.
Särskilda boendeformer och innovativa ansatser inom området stöd till före detta hemlösa vid återanpassning i normala bostäder representeras här av två ovanliga försök från Danmark och Finland.
Från Danmark finns ett försök som pläderar för tolerans av okonventionella boendeformer och bostadsområden, som framför allt har uppkommit genom (otillåtet) permanent utnyttjande av trädgårdsbodar, fiskarstugor, byggvagnar, husbåtar och självbyggen. De informella nätverken och den höga toleransen i sådana områden gentemot personer som annars är svåra att integrera och är potentiellt bostadslösa, har lett till rekommendationer om att i framtiden ta större hänsyn i planering och strategier till sådana oplanerade och illegala former av bostadsanskaffning, om att tolerera överträdelser av regler eller till och med anvisa områden där man avstår från gängse byggnads- och ordningsföreskrifter.16 I begränsad omfattning ser man i detta också en möjlighet till försörjning för hemlösa som annars skulle ha stort behov av formell hjälp och små möjligheter till integration. 1999 lade den danska regeringen till och med fram ett program där okonventionella boendeformer för utslagna befolkningsgrupper (”Skæve huse til skæve existenser”) stöds av staten.17 Projektet har numera permanentats, så att nya utvalda projekt varje år kan få startfinansiering via detta.
I Finland finns ett exempel som gäller åtföljande stöd genom frivilliga till f.d. i bostäder. Viktiga grundprinciper för detta försök är att det ideella engagemanget organiseras och övervakas av betalda specialister och att professionell hjälp härigenom inte skall ersättas utan kompletteras.18 De frivilliga får ingen lön, endast ersättning för utlägg. De får en grundläggande utbildning och kan delta i åtföljande utbildningsåtgärder. Mellan de boende, kommunens och organisationens professionella socialarbetare som organiserar de frivilligas stöd lokalt, ingås ett avtal som reglerar hjälpens mål, form, innehåll och varaktighet. I det ideella arbetet gäller det framför allt att bistå de boende i deras vardagssysslor, ta itu med centrala problem som ensamhet och social isolering och hjälpa till vid problem med att sköta hushållet och att vänja sig vid vardagslivet i en egen lägenhet. Hjälp med att handla, försörja sig och gemen-
16 Jfr Sørensen (1993), Kristensen (1999), Jensen m.fl. (1997). 17 Busch-Geertsema har direkt på platsen intervjuat olika ansvariga och delaktiga om programmet och bedömningen av detta. 18 Jfr Kärkkäinen m.fl. (1998). Många kunskaper om detta och det föregående exemplet från Finland är baserade på en rad intervjuer som jag själv har genomfört direkt på platsen.
Hemlösheten ur ett europeiskt perspektiv SOU 2001:95
194
samma fritidsaktiviteter är typiska uppgifter för de frivilliga. Det är i första hand frågan om relationsarbete. Detta försök som inte förrän på sistone utvecklats också i Finland har snabbt fått stor spridning, och enligt försiktiga uppskattningar drev man år 2000 sådana projekt i mer än 20 städer med en kapacitet för att stödja upp till 300 personer.
I staden Bristol, Storbritannien, lämnas rådgivning under samverkan mellan olika offentliga organ och fria huvudmän vid en central kontaktpunkt för ensamstående hemlösa, där sammanlagt tio huvudmän för olika typer av rådgivning och tjänster samarbetar. Kommunala myndigheter som vanligtvis arbetar skilda från varandra handlägger ansökningar om bostadsbidrag, ansökningar om betalning av deposition och ansökningar om inkvartering enligt lagen om hemlösa, och de erbjuder stöd av två socialarbetare vid utredning av ytterligare hjälpbehov. Anställda vid socialförvaltningen handlägger ansökningar om socialhjälp, personal vid arbetsförmedlingen förmedlar arbete, träning och utbildning för myndiga och ytterligare ett organ förmedlar ungdomar till utbildning, träning och arbete. Förvaltningsområdets hälsovårdsnämnd förmedlar hjälp när det gäller hälsovård. Två fria huvudmän för hjälp till hemlösa har ansvar för mottagning och vidareförmedling inom kontaktpunkten och för rådgivning om lagliga rättigheter i tvistefrågor. Alla anställda arbetar direkt på platsen, men personalkostnaderna finansieras av respektive huvudmannaorganisation.
195
15 Forskarsamhället och hemlösheten
Kommitténs förslag:
Kommittén föreslår att regeringen beslutar avsätta särskilda medel för ett programstöd för hemlöshetsforskning vid Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).
Hemlöshetsforskning utgör i dagsläget inte något prioriterat område vid universitet och högskolor. Det finns få disputerade forskare som ägnar sig åt området, samtidigt som få unga forskare funnit möjlighet att ägna sig åt detta forskningsfält. Hemlöshetsforskningens svaga ställning får bland annat till följd att grundläggande frågor som metoder vid denna typ av forskning inte har varit föremål för genomgripande behandling.
Det finns många faktorer som har bidragit till detta tillstånd. En väsentlig förklaring kan vara att problemet ansågs löst i och med miljonprogrammets fullbordan på 1970-talet. Därmed avfördes frågan från agendan. Fokuseringen på hemlöshetsproblemet sedan 1980-talet har dock gjort det nödvändigt att avsätta resurser för ett långsiktigt arbete med att utveckla och förstärka den samlade kunskapen på området, inte minst ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. Bland dagens forskare råder det en stor enighet om behovet av systematisk forskning för att identifiera hemlöshetsskapande processer och riskindikationer för hemlöshet. Identifikationen av sådana faktorer skulle underlätta motverkandet av hemlöshet.
För att underlätta denna kunskapsuppbyggnad fyller de statliga forskningsråden en viktig funktion. Tvärvetenskapliga ansatser är viktiga, eftersom hemlöshetsforskning tematiskt tangerar många andra områden, däribland forskning om levnads- och boendevillkor, fattigdom, socialt arbete, bostadsmarknad och bostadspolitik. I regeringens forskningspolitiska proposition
Forskarsamhället och hemlösheten SOU 2001:95
196
Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) betonades vikten av att förbättra statens löpande uppföljning av den kommunala verksamheten. ”Kunskaperna om såväl orsakerna till hemlöshet som effekter av gjorda insatser är exempelvis (enl.
Hemlöshetskommitténs betänkande SOU 2000:14) mycket fragmentariska” (s. 217).
I syfte att stimulera forskning på området beslöt regeringen, på initiativ av kommittén, att ge bidrag till ett tvärvetenskapligt forskarnätverk bestående av landets främsta hemlöshetsforskare för att utforma en ansökan till forskningsråden kring ett specifikt forskningsprojekt. Sistnämnda ansökan – ”Bostadslöshet i välfärdsstaden: lokal politik och organisatoriska nätverk” – bifölls dock inte av styrelsen för Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap när ärendet avgjordes i november 2001. I beslutsunderlaget till styrelsen framfördes att ”forskargruppen är mycket väl meriterad inom området. Den flerdisciplinära ansatsen och analysmodellen med flera nivåer är tilltalande drag. Projektet har dock en påtaglig ’programkaraktär’.” Mot denna bakgrund finner kommittén det angeläget att regeringen avsätter särskilda medel till ett särskilt programstöd för hemlöshetsforskning vid Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.
197
Reservation och särskilt yttrande
Reservation
Undertecknande Kristina Axén Olin (m), Hardy Hedman (kd), Erling Bager (fp) och Anki Elken (c) reserverar oss på följande punkter mot Kommittén för hemlösas slutbetänkande:
Hemlöshetsproblem löser man bara delvis med bostadsbyggande
I arbetet med att motverka hemlösheten är det av stor vikt att så många aktörer som möjligt får möjlighet att deltaga. Enligt vår mening har utredningen på ett mångsidigt sätt belyst vägen in i och ut ur hemlöshet. Däremot är utredningens förslag i alltför hög grad inriktade på den allmänna bostadspolitiken och på förslag till lagändringar inom området.
I förhållningssättet till hemlöshet bör man, som utredningen framhåller, väga in både individuella orsaker och ett mer samhällsorienterat synsätt. Det är en kombination av strukturella, sociala och individuella faktorer som skapar hemlöshet. Hemlöshet är ett komplext problem och några enkla lösningar på problemet finns inte. Hemlöshet och bostadslöshet är inte explicit samma sak. Förändringar av enbart bostadssituationen i Sverige skulle inte lösa problemet fullt ut.
Det civila samhället måste engageras
Frivilligorganisationernas arbete är ovärderligt både när det gäller att förebygga hemlöshet och i fråga om att bygga upp det mänskliga nätverk som krävs för att många av de hemlösa stegvis ska
Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95
198
kunna ta ansvar för ett eget hem. Detsamma gäller anhöriga, vänkretsen, tidigare arbetskamrater etc till den som blivit hemlös. Stat och kommun kan säkerligen finna en bostad åt den hemlöse. Men ett mänskligt engagemang från det civila samhället behövs för att bostaden så småningom ska bli ett bestående och tryggt hem.
Ett brett utbud av metoder och insatser behövs för att möta det mångfasetterade behov som finns hos de hemlösa. En del hemlösa har under längre tid varit i kontakt med offentliga myndigheter och har gradvis genom åren tappat förtroendet för dessa. Till inte obetydlig del kan detta bero på det bemötande som den biståndsbehövande möter inom socialtjänsten och andra myndigheter. Frivilligorganisationer och övriga delar av det civila samhället kan här spela en utomordentligt viktig roll, bland annat med att återknyta kontakten med de sociala myndigheterna. Kommunen bör därför ha möjlighet att om så är lämpligt direkt upphandla delar av verksamheten som syftar till att stödja de hemlösa. För att bistå hemlösa och skapa kontinuitet i kontakten med olika myndigheter bör man överväga att införa personliga ombud för varje hemlös som så önskar.
Ett förslag som kommittén framför i kapitel 3 (Behov av kunskap och metodutveckling) borde enligt vår mening knytas starkare till frivilligorganisationerna och det civila samhället. Enligt kommittén bör regeringen ge Socialstyrelsen och Boverket i uppdrag att organisera en verksamhet som i samverkan med kommuner, landsting och frivilligorganisationer tar initiativ till genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet.
Vi anser att verksamheten istället bör bedrivas i frivilligorganisationernas regi. Gruppen av frivilligorganisationer som på olika sätt arbetar för att motverka hemlöshet borde sedan få ett årligt statligt bidrag för utveckling, genomförande och uppföljning av lokalt arbete mot hemlöshet. Till gruppen, som skulle bli en slags ”paraplyorganisation” för dessa frivilligorganisationer borde knytas en referensgrupp med representanter för kommuner, landsting och forskning. Det är viktigt att gruppen får en bred, öppen och mångfasetterad sammansättning som inte utesluter nya initiativ och nybildade organisationers medverkan.
SOU 2001:95 Reservation och särskilt yttrande
199
Samverkan mellan ”proffs” och frivilliga måste bli bättre
Målet måste vara att preventivt motverka hemlöshet och att ge de hemlösa de bästa möjligheter till stöd, vård, omsorg och hjälp till ett liv efter hemlösheten. Här krävs alltså ett intimt samarbete mellan å ena sidan experter på socialt och medicinskt arbete och å andra sidan ett brett mänskligt kontaktnät av frivilliga och närstående. När det gäller de professionella insatser som betalas med skattemedel kan dessa arbetsuppgifter med fördel genomföras i annan regi än det offentligas.
Gruppen hemlösa är inte i ett större perspektiv en statisk grupp och de hemlösa har precis som alla människor olika behov, problem och förutsättningar. Med anledning av gruppens heterogenitet är det viktigt att det finns en mångfald av huvudmän som kan hjälpas åt att hitta lösningar. Psykiatrireformen som inom flera områden skapat en bättre situation för de psykiskt funktionshindrade har tyvärr också blivit en orsak till hemlöshet.
Ökad samverkan krävs också mellan olika offentliga huvudmän och en renodling av ansvarsområden. Möjligheter till gemensamt huvudmannaskap mellan kommun och landsting skulle underlätta arbetet med de grupper av medborgare som har behov av åtgärder både från landstingets och primärkommunens sida. Kommittén föreslår möjligheten att bilda gemensamma nämnder, vilket vi anser vara ett bra första steg i samarbetet.
Viktig orsak till bostadsbristen: hög skatt på nybyggnation och regelkrångel
Kommittén målar i sitt slutbetänkande ut bostadsbristen som den stora orsaken till hemlösheten. Bostadsbristens främsta orsak är den massiva beskattning som sker på nybyggnation. Skatterna utgör närmare 60% av kostnaderna vid nyproduktion och är den i särklass största orsaken till bostadsbristen i Sveriges tillväxtregioner. Regeringen fördelar i dag 2,5 mdr över 5 år i bidrag till nyproduktion. Samtidigt tar regeringen i fastighetsskatt in nästan 20 mdr. De första stegen för ett ökat byggande bör vara att gradvis avskaffa fastighetsskatten, inte bara på hyresfastigheter utan på alla bostäder.
Även olika typer av regleringar av bostadsmarkanden bidrar till bostadsbristen – om än i mindre grad än höga skatter på nybygg-
Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95
200
nation. Regelverket bör ses över och rationaliseras i syfte att göra det mindre omfattande och enklare att förstå. Kommittén föreslår snarare ytterligare regleringar på ett antal punkter.
Vi motsätter oss kommitténs förslag att kommunen ges en lagstiftad rätt att hyra sådana lägenheter som en fastighetsägare utbjuder på markanden till förhyrning. En sådan rätt skulle ge kommunen möjligheter som skulle uppfattas som konfiskatoriska. Detta skulle motverka det gemensamma arbetet för hela samhället – även det civila samhället – att engagera sig för att lösa hemlösheten. Kommunen bör istället på frivillig grund stifta avtal med fastighetsägarna om möjligheten att förhyra lägenheter för sociala behov av skilda slag. Kommunen bör alltså ej med lagstöd ges en särskild anvisningsrätt.
Hur hjälper man bäst de hemlösa till en bostad?
Kommunens breda, sociala ansvar finns uttryckt i socialtjänstlagen, statens i regeringsformen. Vi vill understryka att lagstiftningen sammantaget redan uttrycker allas rätt till en bostad. Ingen ska behöva leva utan en bostad i Sverige. Så här är det uttryckt i regeringsformen 1 kap 2 §:
Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.
Kommitténs förslag att komplettera socialtjänstlagen med en särskild föreskrift om att rätten till bistånd skall omfatta en fast bostad för alla, löser enligt vår mening inte problemet utan förvärrar situationen. På en bostadsmarknad där det råder regional bostadsbrist kan en sådan särskild föreskrift få omfattande negativa konsekvenser. Rätten som föreslås är diffust utformad och svårtolkad. Hur ska målgruppen avgränsas och vad menas med en fast bostad? Det skulle leda till omfattande tvister kring socialtjänstlagens vistelsebegrepp. Ett sådant lagförslag innebär inte heller fler bostäder utan enbart risk för att kommuner med stor attraktionskraft, oftast i storstadsområdena, skulle få avsevärda problem av avväga olika bostadssökande grupper mot varandra. I storstadsregionerna borde man, som kommittén också anför, överväga ett regionalt ansvar för rätten till en bostad.
SOU 2001:95 Reservation och särskilt yttrande
201
Om många av kommitténs övriga förslag och idéer genomförs, är det vår övertygelse att rätten till en bostad inte behöver ytterligare lagreglering. Kommitténs arbete har visat att det finns en gemensam vilja över parti-, organisations- och myndighetsgränser att bygga hållbara vägar ut ur hemlösheten till en trygg bostad för den som är hemlös.
Den temporära bostadslösning som härbärgen i regi av kommuner eller frivilligorganisationer utgör är ett fungerande komplement och ett viktigt inslag i politiken för att motverka hemlöshet. Härbärgen skall givetvis inte fungera som annat än temporära lösningar. Att erbjuda tak över huvudet är dock en första del av det offentligas ansvar att ”trygga rätten till bostad”. Ett avskaffande av möjligheterna att erbjuda härbärgesplatser skulle kunna få katastrofala följder, framförallt på de orter där bostadsmarknaden är i kraftig obalans. Istället borde kommittén ha dragit nytta av en del av de projekt som bedrivits i olika kommuner. Där framgår hur härbärgena kan kompletteras med ”trappstegsboende” och andra sätt att få den hemlöses självtillit att växa.
Hur kan kommunen få loss lägenheter för olika sociala ändamål?
Kommittén föreslår att förbudet mot dubbelupplåtelse av en bostadsrättslägenhet skall upphävas. Det skulle möjliggöra för en hyresgäst i fastighet som skall ombildas till bostadsrättslägenheter, att kunna bibehålla ett kommunalt bostadsföretag som hyresvärd eller alternativt få kommunen som direkt hyresvärd. Detta förslag ökar enligt vår mening varken risken att någon blir bostadslös eller hemlösas möjlighet att få en bostad. Den som är hyresgäst i en bostadsrättsförening har samma rättigheter som en hyresgäst i ett hyreshus.
Förslaget är dessutom enligt vår mening en onödig omväg. Om regeringen snabbt förelade riksdagen ett förslag till lagstiftning om tredimensionell fastighetsbildning, skulle det bli möjligt att ha två eller flera ägare i samma hus. Det skulle göra det möjligt att i ett stort hus ha både kommunalt ägda lägenheter, privatägda hyresbostäder och bostadsrätter. Med en sådan lagstiftning kunde möjligheterna att skaffa lägenheter också för hemlösa öka.
I många städer och tätorter i landet köper kommunen bostadsrättslägenheter för skilda sociala ändamål. Det är viktigt att dessa
Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95
202
inköp sprids i så många delar av staden/tätorten som möjligt för att undvika segregation. Regeringen bör överväga att införa en ändring i bostadsrättslagstiftningen innebärande att en bostadsrättsförening inte ska behöva bli oäkta förening därför att kommunen äger ett antal lägenheter.
Utöver ovanstående förslag bör det offentliga inte genom lagstiftning ges utökade möjligheter att involvera sig i bostadsmarkanden.
Samverkan mellan Boförmedlare och fastighetsägare på frivillig grund har i bland annat Stockholm visat sig effektivt. Genom den frivilliga överenskommelse som finns i Stockholm på detta område har fler lägenheter lämnats till bostadsförmedlingen än tidigare. Boförmedling är en viktig uppgift men är också en verksamhet som med fördel kan utföras av annan utförare än det offentliga.
Ett pågående projekt i Finland torde kunna vara förebild för motsvarande verksamhet i Sverige. Man har där bildat en stiftelse där bland andra Finska Röda Korset, psykiatriföreningen, det statliga alkoholmonopolet, finska arbetsgivarföreningen, byggföretagen och de centrala byggfacken samt Finska Lotto samverkar. Man har bildat en stiftelse, Y-stiftelsen, som köper små lägenheter i bostadsbeståndet och överlåter dem till behövande i målgruppen hemlösa. Stiftelsen verkar över hela Finland och hade sommaren 2000 anskaffat 4250 lägenheter i 51 kommuner speciellt för hemlösa och flyktingar. Ca 5 000 personer är hyresgäster i dessa lägenheter. Ett motsvarande projekt i Sverige borde kunna nå liknande resultat. Det skulle också vara ett gott exempel på hur en frivillig samverkan mellan olika grupper i samhället – både ur den offentliga sektorn och det civila samhället – kan ge många hemlösa en bostad.
Förebygg vräkning
Ett nära samarbete mellan fastighetsägare och socialtjänst är av stor vikt för att motverka vräkning. Ett sådant samarbete finns i vissa städer, bland annat i Stockholm och fungerar på frivillig grund bra.
SOU 2001:95 Reservation och särskilt yttrande
203
Vi anser dock att kommitténs förslag om en enhetlig hyresprocess i kapitel 13 är en förbättring som motverkar vräkning.
Kristina Axén Olin (m) Hardy Hedman (kd)
Erling Bager (fp) Anki Elken (c)
Reservation och särskilt yttrande SOU 2001:95
204
Särskilt yttrande av Leif Klingensjö
Rätten till bostad
Jag delar inte utredningens uppfattning att komplettera socialtjänstslagen med en bestämmelse om att rätt till bistånd också ska omfatta en fast bostad till en person som är att betrakta som hemlös. Livsvillkoren skall dessutom vara sådana att hon eller han inte av egen kraft kan erhålla en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Mina skäl är följande: N Från och med 2002 träder en delvis förändrad socialtjänstlag i
kraft. Den innebär en återgång till en öppen rättighetslagstiftning där allt som har med livsföringen att göra kan komma att prövas inom ramen för ett individuellt biståndsärende. Hit hör också frågan om rätten till ett boende i enskilda fall. Med andra ord kan en hemlös få tillgång till ett boende om så bedöms lämpligt. N I utredningen konstateras vidare att hemlöshet i huvudsak är ett
storstadsproblem. Det finns dock många människor som söker bostad i tillväxtområdena och de skulle enligt utredningens förslag få försämrade möjligheter till bostad och samtidigt finna ordningen närmast anstötlig utifrån rättvisesynpunkt. Utan en utökat byggande finns heller inga rimliga förutsättningar att realisera den föreslagna rätten. N Dessutom anser jag att det finns enskilda som ska ha individuellt
utformat stöd i form av andra insatser än bostad. Att ge alla en rätt till bostad skulle i vissa fall medföra nya misslyckanden utan att hänsyn tagits till vad som torde vara den mest adekvata insatsen. N Slutligen anser jag att den föreslagna rättigheten är diffust utfor-
mad och svårtolkad. En betydande svårighet är att avgränsa målgruppen och vad som utgör en fast bostad.
Jag vill avslutningsvis betona behovet av kraftfulla insatser för de hemlösa. Ingen ska i Sverige behöva vara hemlös. Åtgärder mot hemlöshet måste dock ske i ett brett helhetsperspektiv. För att komma tillrätta med hemlösheten är samverkan med bostadsbolagen av avgörande betydelse. Andra mycket viktiga insatser är att utveckla samverkansformerna mellan myndigheter, ge ett ordentligt stöd till organisationslivet samt att utveckla myndigheternas arbetsmetoder.
205
Referenser
Alexander K & Ruggieri S (1998). Changing lives. Crisis.
Barkman K & Bergström B & Bergström-Bunner M & Siring S
(2001). Rapport Hemlöshetsprojektet Göteborg. Stencil.
Beijer U (1998). Hemlösa kvinnor i Stockholm. FoU-rapport
1998:7. Resursförvaltningens FoU-enhet, Stockholm.
Beijer U (1999). Tiggeri – ett nygammalt fenomen. FoU-rapport
1999:29. Socialtjänstförvaltningen, Stockholm.
Beijer U (2000). På männens villkor – om hemlösa kvinnor i
Stockholm. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
Bengtsson B (1967). Hävningsrätt och uppsägningsrätt vid kont-
raktsbrott. Norstedt.
Bengtsson B & Victorin A (1995). Hyra och annan nyttjanderätt
till fast egendom. Upplaga 5:2. Norstedts juridik.
Bengtsson, B (2001). Bostaden som social rättighet. I: Lindbom, A
(red.). Den nya bostadspolitiken. Boréa.
Bernitz U & Kjellgren A (2000). Europarättens grunder. Upplaga
1:2. Norstedts Juridik.
Borg S (1974). Hemlösa män. En socialpsykiatrisk och klinisk
undersökning. Akademisk avhandling. Karolinska institutet.
Boverket (1999). Bostadsmarknadsläge och förväntat bostads-
byggande år 1999–2000.
Referenser SOU 2001:95
206
Boverket (2000a). Bostadsbidragen under 90-talet.
Boverket (2000b). Bostadsmarknadsläge och förväntat bostads-
byggande år 2000-2001.
Brottsförebyggande rådet (1998). Frigivning från fängelse. BRÅ-
rapport 1998:6.
Brottsförebyggande rådet (2000). Från anstalt till livet i frihet.
Före muck. Delrapport 1. BRÅ-rapport 2000:20
Brottsförebyggande rådet (2001). Efter muck. Från anstalt till livet
i frihet. Delrapport 2. BRÅ-rapport 2001:2.
Busch-Geertsema V (2001). Wohnungslosenpolitik in anderen EU-
Ländern. VSH Verlag Socziale Hilfe.
Carlberg A (2000). Rättigheter istället för repression! I: Runquist
W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
Carlisle J (1996). The housing needs of ex-prisoners. Centre for
Housing Policy, The University of York.
Christensen A (1994). Hemrätt i hyreshuset. Juristförlaget.
Clapham D et al. (1990). Housing and Social Policy.
Dane K (1998). Making it last: A report on research into tenancy
outcomes for rough sleepers. Housing Services Agency.
De Decker P (1998). The Rise of Social Rental Agencies in
Belgium. The 1997 National Report for the European Observatory on Homelessness. FEANTSA.
Dreman V & Stearn J (1986). Health visitors and homeless
families. Health Visitor 59: 340-42.
Ds 2000:17. En ny FoB-lag. Statistikregelgruppen.
Ds 2000:69. Alla lika olika – mångfald i arbetslivet.
SOU 2001:95 Referenser
207
Dyb E (2001). Bostedsløshet i Norge – forklaringer på marginalise-
ring. Paper framlagt vid nordiskt seminarium om bostadslöshetsforskning, Helsingfors den 31.8 – 2.9.2001.
Edgar B & Doherty J (red.) (2001). Women and homelessness in Europe. The Policy Press/FEANTSA.
Edgren-Schori M (2000). Social exclusion – en kunskapsöversikt
och begreppsanalys. Rapport i socialt arbete nr 98. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.
Enström C & Turner B (2001). Bostadsbidrag och prisbildning –
en kunskapsöversikt. I: Ur fattigdomsfällan. SOU 2001:24, bilaga 6. Slutbetänkande av Familjeutredningen.
Ericson B, Johansson B-M (1994). Bostadsbyggandet i idé och
praktik.
Evans A (1999). Rationing device or passport to social housing?
The operation of the homelessness legislaton in Britain in the 1990s. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public policies and private troubles. Continuum.
Fastighetsnämnden (1985). Störande grannar – ett handlings-
program mot störningar i boendet. Utarbetat av en ledningsgrupp tillsatt av fastighetsnämnden i Stockholm (1985-05-20).
Feantsa (2001). Främja social integration genom tillgång till bostä-
der. Programförklaring antagen i oktober 2001.
Fernandez J (1984). In Dublin´s Fair City: the mentally ill of no
fixed abode. Bulletin of the Royal College of Psychiatrists 12: 187-90.
Finne E (2001). Statistik över missbrukare, hemlösa och psykiskt
störda i Stockholm år 1999. FoU-rapport 2001:11. Socialtjänstförvaltningen i Stockholms stad.
Fischer PJ & Breakey WR (1986). Homelessness and mental
health: An overview. International Journal of Mental Health 14: 6-41.
Referenser SOU 2001:95
208
Flyghed J (1994). Värden, kronofogden, socialtjänsten och de
vräkta. Vräkningar i Sverige 1982–1994. Stencil.
Flyghed J (1995). Vräkt till hemlöshet? Vräkningar i Sverige 1982–
1994. Socialvetenskaplig Tidskrift 1995:2.
Flyghed J, Stenberg SÅ (1993). Vräkt i laga ordning. Konsument-
verket.
Forrest R & Murrie A (1991). Selling the Welfare State – The
Privatisation of Public Housing.
Forsberg E (1994). Den stora utflyttningen – studier av psykiatrins
omvandling. Rapport 1994:3. Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet.
Forsberg, E, Starrin B m.fl. (1991). Från långtidsvård på mental-
sjukhus till egen bostad. Utredningsrapport 1991:8. Centrum för folkhälsoforskning, Karlstad.
Franér P, Hansson K, Ågren G (1988). Härbärgessituationen i
Stockholm. Ett gammalt problem i ny tappning. Rapport 90. FoU-byrån, Stockholms stads socialförvaltning.
Giertz A (2000). Långvarig och tillfällig bostadslöshet – ett
exempel från Malmö. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
Goffman E (1973). Totala institutioner. TEMA/Rabén & Sjögren.
Grunewald K & Leczinsky C (2001). Handikapplagen LSS. Fjärde
uppl. Norstedts Juridik.
Gullberg A, Börjeson M (2000a). Att undersöka grupper i svaga
positioner på bostadsmarknaden. EpC-rapport 2000:4. Socialstyrelsen/EpC.
Gullberg A & Börjeson M (2000b). Att undersöka grupper i
svaga positioner på bostadsmarknaden. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
SOU 2001:95 Referenser
209
Halldin J (2000). Avinstitutionaliseringens betydelse för hemlös-
heten – myter och fakta. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
Halldin J et al. (2001). En klinisk pilotstudie av 35 hemlösa i
Stockholm. Avdelningen för socialmedicin, Karolinska Institutet, och Enheten för socialmedicin, Stockholms läns landsting.
Hansson JÅ & Svensson T (1998). Normalitetsproduktion –
teknik eller politik. I: Sjöström S (red.). Nya kulturer i psykiatrin. Studentlitteratur.
Hanström M-B (1991). På glänt? Bostads- och boendeförhållanden
för kvinnor med missbruksproblem. Byggforskningsrådet, R52:1991.
Health Visitors Association (1989). Homeless families and their
Health. BMA Publishing.
Hertting N (2000). Hemlösa i Europa. I: Runquist W & Swärd H
(red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
Hindberg B (2001). När omsorgen sviktar. Andra rev. uppl. Rädda
Barnen.
Hjort T & Salonen T (2000). Knapphetens boningar. Om fattiga
barnfamiljers boende och ekonomi. Meddelanden från Socialhögskolan 2000:8. Lunds universitet.
Holmqvist L (1997). Hyreslagen. En kommentar. 6:e uppl.
Norstedts Juridik.
Hutson S (1999). The experience of ’homeless’ accommodation
and support. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public policies and private troubles. Continuum.
Inghe G (1962). Klientelet på ungkarlshotellen. Stencil. Social-
vårdens planeringskommitté, Stockholm.
Jensen M K et al. (1997). Sociale Boformer. SFI.
Referenser SOU 2001:95
210
Johansson K-O (2000). Rapport om “långliggare” på natthär-
bärgen. Socialtjänstförvaltningen i Stockholm.
Johansson S (2001). Självständiga rörelser eller kommunala under-
leverantörer? Ideella organisationers roll i välfärdssystemet. CEFOS, Göteborgs universitet.
Järvinen M (1993). De nye hjemløse. Kvinder, fattigdom, vold.
SOCPOL.
Karlén L (1998). Rätten till bostad. En komparativ undersökning
av svensk och engelsk lagstiftning om rätt till bostad. Juristförlaget i Lund.
Karlsson M (2001). Tandvård öppen för hemlösa. Tandläkar-
tidningen 93 (9): 38-41.
Kelley J T (1985). Trauma: With the example of San Francisco´s
shelter programme. I: Brickner P et al. (red.). Health care of homeless people. Springer Verlag.
Kristensen H (1999). Housing Policy and Homelessness: The
Danish Case. I: Avramov D (red.). Coping with homelessness.
Kristiansen A (2000). Fri från narkotika. Bjurner och Bruno.
Kristiansen A (2001). Om betydelsen av att börja där klienten
befinner sig. Socionomen nr 5/2001.
Kärkkäinen S-L et al. (1998). Services for Homeless People. The
Policy Context from the 1960s until the Present Day and two Examples of Innovative Services. The 1997 National Report from Finland. European Observatory on Homelessness. FEANTSA.
Levin C, Sunesson S & Swärd H (1998). Behandling. I: Denvall V
& Jacobson T (red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik.
Lindström L (1993). Socialtjänsten och den hemlöse alkoholisten.
Sociologisk Forskning 1993:1.
SOU 2001:95 Referenser
211
Linn L & Gelberg L & Leake B (1990). Substance abuse and mental
health status of homeless and domiciled low-income users of a mental clinic. Hospital and Community Psychiatry 41: 306-310.
Lowe S (1998). Homelessness and the law. I: Burrows R et al.
(red.). Homelessness and Social Policy. Routledge.
Länsstyrelsen i Skåne län (2001). Tillsynsrapport 2001-04-10 (dnr
502-3760-01).
Löfstrand C (2001a). Boendetrappor & bostadslöshetskarriärer i
Göteborg. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
Löfstrand (2001b). Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka
får stanna? SOU 2001:95, bilagedelen.
Lönnerberg O (u å). Hemlösa psykotiska människor i Stockholm –
några preliminära iakttagelser. Stencil. Hässelby–Vällingby Psykiatriska Sektor.
Mallander O, Meevwisse A, Sunesson S (1998). Normalisering. I:
Denvall V, Jacobson T, red. Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik.
Mosher L, Burti L (1995). Socialpsykiatri. Bonniers.
Narkotikakommissionen (1999). Drugrelated mortality in Sweden.
Stencil.
Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat (2001). Sveriges
nationalrapport inför FN:s Generalförsamlings extra möte (Istanbul +5) med uppföljning av Habitatagendan, om hållbar stads- och bebyggelseutveckling i New York, 6-8 juni 2001.
Nilsson A, Tham H (1999). Fångars levnadsförhållanden. Resultat
av en levnadsnivåundersökning. Stockholms universitet, kriminologiska institutionen.
Nordentoft M (1994). Hjemløshed, social integration og livs-
kvalitet hos psykiatriske patienter i Køpenhavn. Foreningen af Danske Legestuderens Forlag.
Referenser SOU 2001:95
212
Nordfeldt M (1999). Hemlöshet i välfärdsstaden. En studie av
relationerna mellan socialtjänst och frivilliga organisationer i Stockholm och Göteborg. Akademisk avhandling. Geografiska regionstudier nr 39, Uppsala universitet.
Näringsdepartementet (1995). Bostadsförsörjningen för svaga hus-
håll. PM 1995-06-13. Stencil. (Rapport av Arbetsgruppen med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll, Fi 1993:C).
Pannell J & Parry S (1998). An appraisal of the Bristol Multi-
Agency approach to the needs of single homeless people. University of the West of England.
Pannell J & Parry S (1999). Implementing ‘joint up thinking’:
multiagency services for single people in Bristol. I: Kennett P & Marsh A (red.). Homelessness. Exploring the new terrain.
Paulsson I, Riberdahl C, Westerling P (1997). Kommunallagen.
Kommentarer och praxis. Kommentus förlag.
Randall G & Brown S (1994). Private renting for single homeless
people: An evaluation of a pilot rent deposit fund. HMSQ.
Randall G & Brown S (1995). Outreach and resettlement work
with people sleeping rough. DoE.
Randall G & Brown S (1996). From street to home: An evaluation
of Phase 2 of the Rough Sleepers Initiative. HMSQ.
Randall G & Brown S (1999). Homes for street homeless people.
An evaluation of the Rough Sleepers Initiative. DETR.
Regeringen (2001). Sveriges handlingsplan mot fattigdom och
social utslagning. (Maj 2001).
Remaeus A (1995). De spärrade. Uppsats; Stockholms universitet.
Riksförsäkringsverket (1996). Bostadsbidrag till barnfamiljer och
ungdomar. RFV Anser 1999:6.
SOU 2001:95 Referenser
213
Riksförsäkringsverket (1998). Bostadsbidrag till barnfamiljer och
ungdomar. Allmänna Råd 1998:10.
Riksförsäkringsverket (2001). Reglerna om eftergift för bostads-
bidrag. RFV Anser 2001:2.
Rivlin L (1986). A new look at the homeless. Social Policy, s. 3-10.
Rosengren A (2002). Mellan ilska och hopp. Om kvinnor, hemlös-
het och att vara utstött. [Under utgivning].
RSU (2000). Coming in from the cold. Delivering the strategy.
DETR.
Runquist W (2001). Om brukares och anhörigas upplevelser och
erfarenheter av psykiatrisk vård och socialpsykiatriska insatser. [Ingår i Stockholms stads revisionskontors rapport: Samverkan i stödet till psykiskt funktionshindrade i Stockholms stad]. Stencil.
Sahlin I (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,
specialkontrakt. Akademisk avhandling. Arkiv förlag.
Sahlin I (1998). Klara eget boende. I: Denvall V & Jacobson T
(red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Norstedts Juridik.
Sahlin I (1999): Systemskifte på bottenvåningen: från bostad till
”boende”. I: Bengtsson B, Sandstedt E, red. Bostadsinstitutets Årsbok 1999.
Sahlin I (2000). Den sekundära bostadsmarknaden och dess
betydelse för 1990-talets hemlöshet. I: Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
Sahlin I (2001). Gränskontroll och disciplin – strategier för
kontroll och förändring. I: Ólafsdóttir, H (red.). Skyldig eller sjuk? Om valet av påföljd för narkotikabruk. NAD-publikation nr 40.
Referenser SOU 2001:95
214
Sahlin I, Thörn C (2000). Women, exclusion and homelessness.
National Report to the European Observatory on Homelessness 1999. FEANTSA.
SCB (2001). Outhyrda bostadslägenheter i flerbostadshus den 1
mars 2001. Kommun- och privatägda bostadsföretag. Statistiska meddelanden BO 34 SM 0101.
Scott J (1993). Homelessness and mental illness. British Journal of
Psychiatry 162: 314-24.
Shanks N (1983). Medical provision for the homeless in
Manchester. Journal of the Royal College of General Practitioners 33: 40-43.
Social Exclusion Unit (1998). Rough Sleeping – Report by the
Social Exclusion Unit.
Socialstyrelsen (1993). Hemlösa i Sverige. SoS följer upp och utvär-
derar 1993:13.
Socialstyrelsen (1994). De bostadslösas situation i Sverige. SoS
följer upp och utvärderar 1994:14.
Socialstyrelsen (1996a). Kursändring i missbrukarvården – mot
öppnare former. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:3.
Socialstyrelsen (1996b). Svårt psykiskt störda missbrukare – om
vård och samverkan i Göteborgs och Bohus län samt Hallands län. Socialstyrelsens aktiva uppföljning.
Socialstyrelsen (1998). Reformens första tusen dagar. Årsrapport
från psykiatrireformen 1998. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1998:4.
Socialstyrelsen (1999a). Vårdinsatser för vuxna missbrukare och
övriga vuxna 1998. Statistik socialtjänst 1999:6.
Socialstyrelsen (1999b). Missbrukarvård. Underlagsrapport till
Kommittén Välfärdsbokslutet. Stencil.
SOU 2001:95 Referenser
215
Socialstyrelsen (1999c). Välfärd och valfrihet? Slutrapport från
utvärderingen av 1995 års psykiatrireform. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:1.
Socialstyrelsen (1999d). Personer med svår psykisk störning och
missbruk. Psykiatriuppföljningen 1999:1. [Rapporten är utarbetad av docent Agneta Öjehagen].
Socialstyrelsen (2000). Hemlösa i Sverige 1999.Vilka är de och
vilken hjälp får de? Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:1.
Socialstyrelsen (2001). Social Rapport 2001.
Somerville P (1999). The making and unmaking of homeless
legislation. I: Hutson S & Clapham D (red.). Homelessness. Public policies and private troubles. Continuum.
SOU 1945:63. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-
ningen. Del I. Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken.
SOU 1947:26. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-
ningen. Del II. Saneringen av stadssamhällenas bebyggelse.
SOU 1967:1. Kommunal bostadsförmedling.
SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter. 1973 års Fri- och
rättighetsutredning.
SOU 1984:34. Bostadskommitténs delbetänkande.
SOU 1984:78. Bo på egna villkor. Betänkande från Arbetsgruppen
för vissa boendefrågor avseende äldre- och handikappade m.fl.
SOU 1987:22. Missbrukarna, socialtjänsten, tvånget. Betänkande av
Socialberedningen.
SOU 1991:86. Ny hyreslag. Delbetänkande av 1989 års hyreslags-
kommitté.
Referenser SOU 2001:95
216
SOU 1991:88. Stöd och samordning kring psykiskt störda. Del-
betänkande av Psykiatriutredningen.
SOU 1991:92. Rätten till bostad. Delbetänkande av Psykiatri-
utredningen.
SOU 1992:24. Avreglerad bostadsmarknad. Delbetänkande av
Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen.
SOU 1992:37. Psykiatrin och dess patienter – levnadsförhållanden,
vårdens innehåll och utveckling. Delbetänkande av Psykiatriutredningen.
SOU 1993:82. Frivilligt socialt arbete. Rapport av Socialtjänst-
kommittén.
SOU 1994:27. Vård av alkoholmissbrukare. Delbetänkande av
Alkoholpolitiska kommissionen.
SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande av Social-
tjänstkommittén.
SOU 1995:98. 1990-talets bostadsmarknad – en första utvärdering.
Delbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.
SOU 1996:87. Tredimensionell fastighetsindelning. Betänkande av
Utredningen om tredimensionellt fastighetsutnyttjande.
SOU 1996:148. Översyn av Förvärvslagen och hyreslagen. Borgen
och pant. Slutbetänkande av 1995 års hyreslagstiftningsutredning.
SOU 1996:156. Bostadspolitik 2000 – från produktions- till
boendepolitik. Slutbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.
SOU 1997:116. Barnets bästa i centrum. Barnkommitténs huvud-
betänkande.
SOU 1998:161. På marginalen. En intervjubok från Socialtjänst-
utredningen.
SOU 2001:95 Referenser
217
SOU 1999:90. Narkotikastatistik. Om samhällets behov av infor-
mation om narkotikautvecklingen. Delbetänkande av Narkotikakommissionen.
SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande från Social-
tjänstutredningen. Del A.
SOU 1999:148. På de boendes villkor – allmännyttan på 2000-talet.
Betänkande från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet.
SOU 2000:14. Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund,
orsaker och dynamik. Delbetänkande av Kommittén för hemlösa.
SOU 2000:34. Likformig och neutral fastighetsbeskattning. Slut-
betänkande av Fastighetsbeskattningskommittén.
SOU 2000:76. Hyresgästinflytande vid ombyggnad. Besittnings-
skydd vid lokalhyra. Andra hyresrättsliga frågor. Slutbetänkande av 1997 års hyreslagstiftningsutredning.
SOU 2000:95. Kooperativ hyresrätt. Betänkande av Utredningen
om kooperativ hyresrätt.
SOU 2000:114. Samverkan. Betänkande av Samverkans-
utredningen.
SOU 2000:126. Vägvalet. Den narkotikapolitiska utmaningen. Slut-
betänkande av Narkotikakommissionen.
SOU 2001:27. Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas
boendeplanering. Slutbetänkande av Allbo-kommittén.
Stark C & Scott J & Hill M & Morgan W (1989). A survey of the
long-stay users of DSS Resettlement Units. A research report. Department of Social Security.
Statens institutionsstyrelse (2001). Årsbok 2001.
Steinholtz Ekecrantz L (1995). Patienterns psykiatri. En studie av
institutionella erfarenheter. Carlsson bokförlag.
Referenser SOU 2001:95
218
Stenberg S-Å (1990). Vräkt ur folkhemmet. En studie av vräk-
ningarna i Sverige under 1900-talet. Akademisk avhandling. Carlssons förlag.
Susser E, Conover S, Struening EL (1989). Psychiatric problems in
homeless men. Lifetime psychosis, substance use, and current distress in new arrivals at New York City shelters. Archives of General Psychiatry 46 (9): 845–850.
Svenska Kommunförbundet (2000). Ägarstyrningens struktur och
verktyg. Rapport 7 i serien ”Ägarstyrning av kommunens bostadsföretag”.
Swärd H (1998). Hemlöshet – fattigdomsbevis eller välfärds-
dilemma? Studentlitteratur.
Swärd H (2001). Hemlösa och tiggare i det offentliga rummet.
Nordisk Sosialt Arbeid 21 (3): 146–156.
Sørensen P-L ( 1993). “Drømmenes Port. Socialt Udviklingscenter
(SUS).
Thörn C (2000). Utan hem - utanför samhället? I: Runquist W &
Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
Thörn C (2001). (In-)visibility and shame: the stigma of being a
woman and homeless in Sweden. I: Edgar B & Doherty J (red.). Women and homelessness in Europe. The Policy Press/FEANTSA.
Topor A (2001). Återhämtning från svåra psykiska störningar.
Natur och Kultur.
Topor A & Karebo Larsén I (2000). Vart har den slutna psykiat-
riska vården tagit vägen? Rapport nr 10/2000. FoU-enheten/ Psykiatri, VSPS.
Turner B (2000). Hemlöshet och bostadspolitik för alla. I:
Runquist W & Swärd H (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Carlsson bokförlag.
SOU 2001:95 Referenser
219
Turner B (2001). Varför byggs det så lite där efterfrågan är som
störst. Arbetsrapport 2001-02-08. Institutet för bostads- och urbanforskning, Uppsala universitet. [Även publicerad i Ekonomisk Debatt nr 2/2001].
Ulfrstad L M (1997). Bostedsløshet i Norge. Karlegging av
bostedsløse i kontakt med hjelpeapparatet. Projektrapport 216. Norges byggforskningsinstitutt.
Victor C (1992). Health status of the temporarily homeless
population and residents of North West Thames Region. British Medical Journal 305: 387-91.
Vinterhed K (1992). Ökad kunskap väcker ångest och hopp; vad vi
lärde oss av barn-i-krisprojektet. I: Mether C & Nygren L (red.). Bortom all förenkling. Daidalos.
Ågren G & Berglund E & Franér P (1994). Hemlösa i Stockholm –
hemlösa med psykisk störning. FoU-rapport 1994:18. Socialtjänsten i Stockholm.
Ågren G (1992). Hemlöshet, ett svenskt perspektiv – kommentar.
I: Järvinen M, Tigerstedt C (red.). Hemlöshet i Norden. NADpublikation nr 22.
Åsander H (1976). En uppföljande studie och klinisk-psykiatrisk
fältundersökning av hemlösa män i Stockholm. Akademisk avhandling. Karolinska institutet.
Öjehagen A (1998). Samtidigt beroende och psykisk störning – en
aktuell forskningsöversikt. I: Gerdner A, Sundin Ö (red.). Dubbeltrubbel. Statens institutionsstyrelse/Runnagården
Öjehagen A (1999). Om människor med dubbla diagnoser. I:
Alkohol och narkotika – politik, vård och dilemman. Socialvetenskapliga Forskningsrådet.
Bilaga 1
221
Kommittédirektiv
Nya former för stöd åt hemlösa
Dir. 1998:108
Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1998.
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa en bättre situation för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår. Kommittén skall lämna underlag och förslag för regeringens ställningstagande till fördelning av projektmedel.
Bakgrund
Situationen för hemlösa har försvårats
Under de senaste åren har hemlösheten uppmärksammats och blivit synligare. Vi kan inte med säkerhet konstatera att problemet blivit vanligare. Men mycket talar för att hemlösheten ökat och att de hemlösas situation försvårats. Oron för att fler personer än tidigare med psykiska funktionshinder återfinns bland dem som kan betraktas som hemlösa har återkommit i flera undersökningar och också understrukits av de ideella organisationerna. Andelen psykiskt funktionshindrade kvinnor bland de hemlösa tycks öka liksom personer som förutom att vara psykiskt funktionshindrad också är missbrukare.
Den senaste undersökningen av hemlösheten i Sverige gjordes år 1993.
Bilaga 1 SOU 2001:95
222
I rapporten De bostadslösas situation i Sverige (1994:15) konstaterade Socialstyrelsen att det i mars 1993 fanns sammanlagt 10 000 hemlösa personer i landet varav hälften i Stockholm, Göteborg och Malmö. Begreppet hemlösa definieras i rapporten som personer som varken har egen eller hyrd bostad och som inte bor stadigvarande inneboende utan är hänvisade till tillfälliga boendealternativ eller till en tillvaro som uteliggare. Cirka tio procent av alla hemlösa var uteliggare, dvs. cirka 1 000 personer. Av de hemlösa var 83 procent män och 17 procent kvinnor. Hemlösheten var vanligtvis förknippad med allvarliga sociala och medicinska problem och många av de hemlösa hade svårt att få sina behov tillgodosedda. De resurser som fanns var inte tillräckligt anpassade till de hemlösas behov.
Kommunerna har det yttersta ansvaret
Kommunerna har det yttersta ansvaret för att människor i utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver. Enligt socialtjänstlagen (1980:620) är det socialnämndens uppgift att främja den enskildes rätt till bostad och bistå med vård eller andra former av socialt stöd vid behov. Verksamheterna inom den sociala omsorgen regleras i flera olika lagar, bl.a. socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen (1982:762), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt lagen (1988:870) om vård av missbrukare. I kommunerna är man medveten om de ökade svårigheterna för gruppen hemlösa och det pågår ett aktivt utvecklingsarbete för att finna bra och relevanta stödformer.
De ideella organisationerna gör ett betydelsefullt arbete
De ideella organisationernas insatser är ett viktigt komplement till de kommunala åtgärderna. Mycket tyder på att de ideella organisationerna spelar en större roll för de hemlösa än tidigare och på att många hemlösa med svårare problem föredrar att söka sig till dessa organisationer. Vid Socialstyrelsens undersökning i mars 1993 framkom det att tio procent av boendet för hemlösa hade en frivilligorganisation som huvudman. De mest omfattande insatserna görs av Stadsmissionen och Frälsningsarmén som erbjuder möjligheter till tillfällig övernattning eller olika former av tillfälligt
Bilaga 1
223
boende Det är vanligt att kommunerna köper sådana platser eller samarbetar på andra sätt med de ideella organisationerna.
Statliga insatser för de hemlösa
Som nämnts vilar samhällets ansvar för de hemlösa ytterst på den kommunala socialtjänsten. Staten har emellertid de senaste åren tagit olika initiativ och satsat resurser i syfte att hjälpa de mest utsatta grupperna.
– I mars 1997 beslutade regeringen att under en treårsperiod avsätta sammanlagt 30 miljoner kronor ur Allmänna Arvsfonden för ideella organisationers kostnader för att tillsammans med kommunerna utveckla och pröva nya modeller för stöd till och boende för personer medpsykiska problem. – Regeringen beslutade den 25 juni 1998 om direktiv för en bostadssocial beredning med parlamentarisk sammansättning. Ett av uppdragen är att följa utvecklingen på det bostadssociala området och lämna förslag till åtgärder för att stödja särskilt utsatta grupper på bostadsmarknaden, bl.a. hemlösa, psykiskt sjuka och ekonomiskt svaga hushåll. – För att få aktuella kunskaper om problemets omfattning och vilka insatser som görs av kommunerna och de ideella organisationerna har Socialstyrelsen fått i uppdrag att kartlägga omfattningen av hemlösheten i Sverige och redovisa de insatser som görs för hemlösa. Uppdraget skallredovisas den 31 december 1999. – Sverige har även i internationella sammanhang uppmärksammat problemen med hemlöshet. Inför Europeiska rådets möte i Wien den 11–12 december1998 uttalade Sverige och Storbritannien gemensamt att medlemsländerna borde se över och förbättra sina insatser för de hemlösa som ett led i en politik för att motverka marginalisering och utslagning av svaga grupper i samhället. – Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 9) föreslagit att medel om sammanlagt 30 miljoner kronor under tre år avsätts till åtgärder för hemlösa. Stödet skall ges till kommuner och ideella organisationer för att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. För år 1999
Bilaga 1 SOU 2001:95
224
har riksdagen beslutat att anslå 10 miljoner kronor. Under förutsättning av riksdagens godkännande kommer ytterligare 10 miljoner kronor att avsättas för år 2000 respektive år 2001.
Uppdraget
Regeringen vill i samarbete med kommuner och ideella organisationer vidta ytterligare åtgärder för att förbättra situationen för hemlösa kvinnor och män. De insatser som idag görs på lokal och statlig nivå bör kompletteras med aktiv opinionsbildning och nationell samling för att problemen skall kunna lösas. Ett sådant arbete bör ske inom ramen för en parlamentarisk kommitté. Kommittén skall ha till uppgift att i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra föreslå och initiera åtgärder som syftar till att på såväl kort som lång sikt utveckla ett bättre stöd för de hemlösa och förhindra att hemlöshet uppstår.
Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en analys för att identifiera problem och orsaker till hemlöshet. Denna analys kan baseras på aktuell forskning och redan gjorda undersökningar samt studier av de hemlösas situation. Även utredningar och forskning inom områdena missbruk och brottslighet kan vara av relevans för en sådan analys. Kommittén kan dessutom utföra särskilda undersökningar, t.ex. genom att intervjua hemlösa och fånga upp deras behov och önskemål. I arbetet med att identifiera problemen skall kommittén ta vara på resultaten från de kartläggningar av hemlösa som gjorts av bl.a. Socialstyrelsen, Stockholms stad och inom andra områden av relevans, t.ex. Brottsförebyggande rådets kartläggning av situationen för frigivna frånfängelse. Kommittén skall vidare följa de kartläggningar som görs av Socialstyrelsen, Boverket och den Bostadssociala beredningen (dir. 1998:56). En viktig del i arbetet är att skapa en bild av pågåendelokalt utvecklingsarbete och ta del av de planer som tagits fram i kommunerna.
Kommittén skall i sitt arbete uppmärksamma bra exempel på boende- och stödformer för hemlösa och se till att erfarenheterna kan spridas tillansvariga huvudmän. Vidare skall kommittén bidra till att utveckla nya metoder för att komma till rätta med hemlösheten. Kvinnors och mäns olika behov skall därvid särskilt uppmärksammas. De ideella organisationerna har pekat på bristen på metoder för inventering, kartläggning och uppsökande verksamhet för att nå personer som saknar bostad eller på annat sätt riskerar att
Bilaga 1
225
bli hemlösa. Det behövs också olika stödformer bl.a. i syfte att hjälpa psykiskt funktionshindrade att klara ett eget boende. Att cirka en femtedel av de personer som friges från fängelse kan betraktas som hemlösa är också ett problem som behöver uppmärksammas.
De hemlösa är en mycket heterogen grupp vilket ställer särskilda krav på ett varierat utbud av stödformer. Kommittén skall också bidra till att utveckla metoder för praktiskt samarbete mellan ideella organisationer, kriminalvården, kommuner och landsting i planeringen och genomförandet av stöd och boendeformer.
En viktig uppgift för kommittén är att stimulera och stödja initiativ till nyskapande projekt som kan ge långsiktiga effekter för dagens hemlösa och förhindra hemlöshet för andra. Kommittén skall bereda och till regeringen lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. Projektstöden skall beredas i nära samråd med Allmänna Arvsfonden. Underlaget skall innefatta en plan för projektens uppföljning och utvärdering. Projekten skall delfinansieras av ansvariga huvudmän.
Hemlöshet är i ökad utsträckning ett storstadsproblem. Kommittén skall därför uppmärksamma de särskilda problemen i storstäderna. Kommittén skall i denna fråga nära samråda med den storstadsdelegation som regeringen avser att tillsätta med uppdrag att utveckla och samordna den nationella storstadspolitiken och särskilt företräda staten vid överläggningar om s.k. lokala utvecklingsavtal för utsatta bostadsområden.
Kommitténs arbete skall syfta till att påverka attityder och att skapa förståelse för och solidaritet med människor i utsatta situationer.
Arbetsformer
Kommittén skall arbeta utåtriktat och samarbeta med och stimulera aktiviteter hos organisationer, kommuner, landsting och andra berörda.
Det kan bl.a. ske genom konferenser, offentliga utfrågningar, workshops m.m. Kommittén skall utföra sitt uppdrag i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. I sitt arbete bör kommittén samråda med den bostadssociala beredningen (dir. 1998:56) och andra utredningar med anknytning till uppdraget
Bilaga 1 SOU 2001:95
226
samt med Boverket, Kriminalvårdsstyrelsen och Brottsförebyggande rådet. Kommittén skall samverka med Socialstyrelsen och ta tillvara erfarenheterna från den kartläggning av hemlösheten som Socialstyrelsen fått regeringens uppdrag att genomföra under år 1999.
Övrigt
Det skall stå kommittén fritt att ta upp andra näraliggande frågor som kan bidra till en positiv utveckling av situationen för de hemlösa. Om kommitténs slutsatser medför författningsreglering skall förslag till sådan lämnas. Förslagens kostnadskonsekvenser skall redovisas. Innebär förslagen ökade kostnader skall en finansiering av förslagen anvisas.
Kommittén skall i sitt arbete beakta vad som sägs i de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa konsekvenser för brottsligheten och de brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).
Tidsplan
Kommittén skall kontinuerligt rapportera till regeringen hur arbetet fortskrider samt lämna förslag till stöd till projekt som finansieras från utgiftsområde 9, anslaget B 20 Utvecklingsmedel till åtgärder för hemlösa. Den 31 mars år 2000 skall kommittén redovisa de åtgärder som vidtagits till regeringen samt vid behov lämna förslag för att förbättrade hemlösas situation.
Kommittén skall vara verksam till och med utgången av år 2001. I samband med att uppdraget avslutas skall kommittén lämna en samlad redovisning av projektmedlens användning och resultat samt en bedömning av situationen för hemlösa.
(Socialdepartementet)
227
Bilaga 2
Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har Bidrag till olika projekt som efter beredning av Kommittén för hemlösa har beviljats av regeringen beviljats av regeringen beviljats av regeringen beviljats av regeringen
Projekt
Ht 1999 Vt 2000 Ht 2000 Vt 2001 Ht 2001 Totalt
Malmö
1.000.000
1 000.000
375 000 2 375 000
Stockholm 1.000.000
1 050 000
600.000 2 650 000
Sit. Sthlm
275.000
500.000
300.000 1 075 000
Karlstad 475.000 475.000 950 000 KRIS 255.000 510.000 510.000 1 275 000 Västerås 975.000 975.000 560 000 2 510 000 Livlinan 450.000 450.000 900 000 Linköping 420.000 420.000 200 000 1 040 000 NBN 138.000 138 000 Bromma församling 60.000 60 000 Kristinehamn 340.000 340.000 680 000 Mariestad 528.000 528 000 Örebro 460.000 460.000 230.000 1 150 000 Göteborg 1.300.000 1.300.000 500.000 3 100 000 Stegvis Livsstilsförändring 881 750 693 750 300 000 1 875 500 Södertälje 1.224.000 1.000.000 2 224 000 Borlänge 600.000 600.000 300.000 1 500 000 Verdandi 555.000 555.000 1 110 000 Helsingborg 1.300.000 1.000.000 2 300 000 Ersta Sköndal högskola 195.000 195 000 Vårsta 700.000 700 000 Kristinehamn/LO 710.000 710 000 Göteborgs universitet 250 052 200 000 450 052 Värtan 200 000 200 000 Göteborgs Stadsmission 20 000 35 000 55 000 S:a använda projektmedel
29 750 052
Återstår
249 948
229
Bilaga 3
Statistisk analys av olika faktorers inverkan på hemlöshet per 10 000 invånare i landets kommuner
Statistisk analysmetodik
Som framgår av figuren ovan är hemlöshet inte ett fenomen som är jämt fördelat över Sveriges kommuner. Detta, sammantaget med den starkt varierande storleken hos kommunerna, medför att medelvärden över kommuner och korrelationer är mindre lämpliga mått. Analysmetoder som bygger på normalfördelningsantaganden, som linjär regression, ger missvisande resultat.
Nedan redovisade analysmodeller bygger istället på Poisson regression och logistisk regression och är redovisade som relativa risker samt oddskvoter med 95 procentiga konfidensintervall. Den relativa risken/oddskvoten jämförs med en referenskategori inom
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34
Antal hemlös/10 000
A n ta l ko m m une r
Bilaga 3 SOU 2001:95
230
förklaringsvariabeln som ges värdet 1. En relativ risk/oddskvot mellan 0 och 1 innebär att denna kategori har en lägre risk för hemlöshet än referenskategorin och ett värde över 1 innebär en högre risk. Om inte värdet 1 ingår i konfidens intervallet föreligger en signifikant skillnad mellan referenskategorin och den aktuella kategorins relativa risk/oddskvot. Det p-värde som även anges är en signifikansberäkning som omfattar skillnaden mellan alla kategorier i förklaringsvariabeln sammantaget och det är möjligt att få statistisk signifikans, dvs. ett p-värde mindre än 0,05- även om ingen enskild skillnad mellan olika kategorier uppvisar signifikans.
Teknisk beskrivning av statistiska beräkningar
Bakgrundsfaktorer studeras med hjälp av frekvenstabeller och chi-2 analys.
Antalet hemlösa analyseras med poisson regression med logaritmen av invånarantalet som offset. Analysen är beräknad i PROC GENMOD i programpaketet SAS. Överspridning förelåg och är korrigerad med utgångspunkt från deviance per frihetsgrad.
För att studera kommunerna snarare än antalet hemlösa i sig görs även en logistisk regression. Den beroende variabeln är antal hemlösa per 10 000 över eller under medianvärdet 2,9. Analysen är beräknad med PROC LOGISTIC i programpaketet SAS. Denna analys har relativt låg styrka (power) och tar inte hänsyn till att olika kommuner har olika stort invånarantal.
Bilaga 3
231
Tabell A. Poisson-regression med antal hemlösa per invånare i kommunerna som beroende variabel
Univariat Multivariat
Antal
hemlösa
Total befolkning
Hemlösa/ 10 000
Relativ risk (95% konfidensintervall)
p-värde Relativ risk (95% konfidensintervall)
p-värde
H-region
Stockholms A-region 2 801 1 731 888 16,2 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.0001 Göteborgs A-region 1 251 829 149 15,1 0,93 (0,73 - 1,19) 0,80 (0,61 1,06) Malmö/Lund/Trelleborgs A-region 620 514 639 12,0 0,74 (0,54 - 1,02) 0,70 (0,51 - 0,97) H-region 3 2 602 3 148 487 8,3 0,51 (0,42 - 0,62) 0,47 (0,37 - 0,61) H-region 4 766 1 647 262 4,7 0,29 (0,21 - 0,38) 0,41 (0,28 - 0,59) H-region 5 217 481 178 4,5 0,28 (0,17 - 0,46) 0,39 (0,24 - 0,63) H-region 6 85 501 719 1,7 0,10 (0,05 - 0,23) 0,22 (0,11 - 0,44)
Kommunstorlek
0.0001
0.0001
<30 000 inv 1 036 2 922 467 3,5 referens = 1 referens = 1 ≥30 000 inv 7 306 5 931 855 12,3 3,47 (2,72 - 4,43) 1,63 (1,28 - 2,08)
Hushållens disponibla medianinkomst i kommunen i tusentals kronor, uppgifter för år 2000
165+ 1 665 2 548 502 6,5 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.04 <165 6 677 6 305 820 10,6 1,62 (1,28 - 2,05) 1,26 (1,01 - 1,56)
Socialbidrag i kr/ invånare i kommunen, uppgifter för år 2000
<600 955 2 640 995 3,6 referens = 1 0.0001 referens =1 0.0001 600–11 999 2 530 3 395 032 7,5 2,06 (1,62 - 2,63) 1,41 (1,10 - 1,80) 1 200– 4 857 2 818 295 17,2 4,77 (3,8 - 5,98 ) 2,26 (1,67 - 3,07)
Bostadsmarknasläge i kommunen 1998
balans 4 457 3 222 577 13,8 referens = 1 0.0001 referens = 1 0.47 brist 842 950 883 8,9 0,64 (0,47 - 0,87) 0,91 (0,71 - 1,17) överskott 2 926 4 465 008 6,6 0,47 (0,39 - 0,57) 1,06 (0,82 - 1,38) uppgift saknas 117 215 854 5,4 0,39 (0,18 - 0,83) 0,70 (0,40 - 1,22)
Lediga lägenheter i allmännyttan 2001
0.0001 0.55
finns ingen allmännytta 56 161 883 3,5 0,25 (0,09 - 0,69) 0,67 (0,31 - 1,49) inga lediga 1 207 1 144 004 10,6 0,75 (0,58 - 0,96) 1,06 (0,82 - 1,37) <1 % lediga 4 688 3 325 225 14,1 referens = 1 referens = 1 1-5 % lediga 1 277 1 966 901 6,5 0,46 (0,36 - 0,59) 1,04 (0,78 - 1,38) >5 % lediga 1 114 2 256 309 4,9 0,35 (0,27 - 0,45) 1,18 (0,86 - 1,63)
Antal specialkontrakt*/ 10 000 inv
0.0001 0.01
0
843 124 235 2,8 1,34 (1,22 - 1,48) 0,56 (0,38 - 0,84)
<10
2 313 105 1475 6,4 referens = 1 referens = 1
10-19
3290476 3755 11,4 1,12 (1,03 - 1,22 ) 1,01 (0,82 - 1,24)
20+
2407617 2877 11,9 2,18 (2,03 - 2,33 ) 0,89 (0,71 - 1,12)
Bostadsförmedlning
0.0001
0.03
ingen
4287312 3859 9,0 referens = 1 referens = 1
kommunal
1715187 2342 13,7 1,52 (1,21 - 1,90 ) 0,72 (0,56 - 0,93 )
annan
2656056 1994 7,5 0,83 (0,66 - 1,06 ) 0,83 (0,70 - 0,98 )
uppgift saknas
195767 147 7,5 0,83 (0,41 - 1,72 ) 0,75 (0,46 - 1,22 )
* Exklusive hyresgaranti och tillfällig logi.
Bilaga 3 SOU 2001:95
232
Tabell B. Logistisk regression per kommun med utfall större än 3,0 hemlösa per 10 000 invånare
Univariat Multivariat
Antal
kommuner
≥3 hemlösa / 10 000 antal (%)
Oddskvot (95% konfidensintervall)
p-värde Oddskvot (95%
konfidensintervall)
p-värde
Region
0,0001
0,11
Sthlms, Gbgs, Malmös A-regioner*
47 34 (72,3%) referens = 1 referens =1
H-region 3
86 50 (58,1%) 0,53 (0,25 - 1,15 ) 0,60 (0,16 - 2,23 )
H-region 4
91 42 (46,2%) 0,33 (0,15 - 0,70 ) 0,48 (0,11 - 2,04 )
H-region 5 och 6*
65 16 (24,6%) 0,12 (0,05 - 0,29 ) 0,22 (0,05 - 0,99 )
Kommunstorlek
0,0001
0,0001
<30 000 inv
212 76 (35,8%) referens =1 referens =1
≥30 000 inv
77 66 (85,7%) 10,74 (5,35 - 21,56 ) 6,57 (2,85 - 15,12 )
Hushållens disponibla medianinkomst i kommunen i tusentals kronor, uppgifter för år 2000 0,23
0,68
165+
185 86 (46,5%) referens =1 referens =1
<165
104 56 (53,8%) 0,74 (0,46 - 1,21 ) 1,16 (0,57 - 2,33 )
Socialbidrag i kr/ invånare i kommunen, uppgifter för år 2000 0,0001
0,10
<600
159 55 (34,6%) referens =1 referens =1
600-11999
110 69 (62,7%) 3,18 (1,92 - 5,28 ) 1,72 (0,91 - 3,26 )
1200-
20 18 (90,0%) 17,02 (3,81 - 76,05 ) 4,26 (0,74 - 24,5 )
Bostadsmarknasläge i kommunen 1998 0,04
0,83
balans
56 35 (62,5%) referens =1 referens =1
brist
20 13 (65,0%) 1,11 (0,38 - 3,24 ) 0,73 (0,17 - 3,22 )
överskott
201 89 (44,3%) 0,48 (0,26 - 0,88 ) 1,42 (0,55 - 3,69 )
uppgift saknas
12 5 (41,7%) 0,43 (0,12 - 1,52 ) 1,20 (0,24 - 6,00 )
Lediga lägenheter i allmännyttan 2001 0,0008
0,83
finns ingen allmännytta
9 5 (55,6%) 0,50 (0,11 - 2,19 ) 2,76 (0,48 - 15,8 )
inga lediga
31 20 (64,5%) 0,73 (0,27 - 1,97 ) 1,44 (0,35 - 5,88 )
<1 % lediga
67 34 (50,7%) referens =1 referens =1
1-5 % lediga
140 53 (37,9%) 0,41 (0,18 - 0,94 ) 1,06 (0,36 - 3,12 )
>5 % lediga
42 30 (71,4%) 0,24 (0,11 - 0,52 ) 1,06 (0,35 - 3,19 )
Antal specialkontrakt*/ 10 000 inv 0,0001
0,01
0
70 18 (25,7%) 0,38 (0,20 - 0,74 ) 0,46 (0,21 - 0,99 )
<10
101 48 (47,5%) referens =1 referens =1
10-19
73 47 (64,4%) 2,00 (1,08 - 3,70 ) 1,78 (0,87 - 3,64 )
20+
45 29 (64,4%) 2,00 (0,97 - 4,13 ) 1,03 (0,41 - 2,62 )
Bostadsförmedlning
0,10
ingen
161 83 (51,6%) referens =1 referens =1
kommunal
26 12 (46,2%) 0,81 (0,35 - 1,85 ) 0,47 (0,15 - 1,53 )
annan
95 45 (47,4%) 0,85 (0,51 - 1,41 ) 0,66 (0,34 - 1,27 )
uppgift saknas
7 2 (28,6%) 0,38 (0,07 - 1,99 ) 0,13 (0,02 - 0,99 )
* eftersom denna analys är baserad på antal kommuner och inte på invånarantal måste vissa kategorier slås samman.
**exklusive hyresgaranti och tillfällig logi.
Förord
Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till Kommittén för hemlösas slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag.
Stockholm i december 2001.
Widar Andersson
5
Innehåll
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
Av Ingrid Sahlin & Cecilia Löfstrand
Inledning .........................................................................13
Empiriskt underlag...................................................................15
Myndigheter – en precisering..................................................17
Disposition ...............................................................................20
1 Den personliga kontakten ............................................22
Att komma fram.......................................................................22 Att tala ut, tala om eller tala med ............................................25 Att söka medspelare.................................................................30 Att bryta kontakten .................................................................33
Sammanfattning........................................................................36
2 Hinder för bistånd ......................................................38
Problemen passar inte biståndet..............................................41
”Medspelare” utan inflytande ..................................................45
Inget inflytande inom den egna myndigheten..................46 Inget inflytande över omvärlden.......................................47 Myndigheter utan ansvar .........................................................50
Hänvisar till andra myndigheter........................................51 Svarte Petter .......................................................................53
”Individens eget ansvar” ....................................................57 Sammanfattning och kommentar............................................59
3 Myndigheter som problem ...........................................61
Innehåll SOU 2001:95
6
Negativa följder av myndighetsagerande ............................... 61
Repressiva åtgärder............................................................ 62 Exkluderingar..................................................................... 64 Otrygga boendesituationer............................................... 67 Negativa sidoeffekter ........................................................ 69
Maktspel................................................................................... 72
Sanktioner .......................................................................... 73 Reaktioner.......................................................................... 75 Kreativa allianser................................................................ 76
Sammanfattning....................................................................... 79
4 Rättssäkerhet och rationalitet ............................................... 81
Rättvist och lagligt?................................................................. 82
Dubbla eller dolda roller ................................................... 82 Oförutsägbarhet och godtycke......................................... 84 Olagligheter och regelbrott .............................................. 86 Svikna löften ...................................................................... 87
Att få rättelse ..................................................................... 90 Rätt till bostad ................................................................... 92 Rationellt och effektivt?.......................................................... 95
Ineffektiva och dyra rutiner.............................................. 95 Långsamhet och krångel.................................................... 97 Överskridna befogenheter ................................................ 99 Sammanfattning och kommentar ......................................... 100
Avslutande diskussion ................................................................... 103
En tankemodell...................................................................... 108
Referenser ....................................................................................... 116
13
Utanför bostadsmarknaden – myndigheter som motståndare och medspelare
av Ingrid Sahlin och Cecilia Löfstrand
Inledning
Bostadslöshet är inget nytt fenomen i Sverige men under det senaste decenniet har situationen för de bostadslösa förändrats. De flesta som var bostadslösa för femton år sedan kunde uppsöka en kommunal bostadsförmedling och ställa sig i bostadskö, där de i problematiska situationer kunde få förtur genom intyg från socialtjänst eller läkare och efter inte alltför lång väntan erbjudas ett förstahandskontrakt. Sannolikt gällde det då en bostad ägd av ett kommunalt bostadsföretag i ett mindre attraktivt hyreshusområde med hög genomströmning. Men med lika stor sannolikhet var det en vanlig, rymlig och modern lägenhet som uppläts med förstahandskontrakt.
Sedan 1980-talet har dock bostadspolitiken gradvis avvecklats vilket lett till en omförhandling av ansvar, kontakter och kriterier vid fördelning av bostäder. De allmännyttiga bostadsföretagen har utvecklat allt strängare kriterier för nya hyresgäster och nästan alla kommuner har avvecklat sina bostadsförmedlingar (Boverket 2000). Mellan en halv och en miljon vuxna människor är chanslösa på bostadsmarknaden enbart med hänvisning till någon registrerad betalningsanmärkning, och hundratusentals kan avvisas för att de inte har fast arbete eller inte bedöms ha tillräcklig betalningsförmåga för de bostäder som är lediga.
Den enda samhällsinstans som de avvisade i dag kan vända sig till för att få något slags boende är de sociala myndigheterna, i regel deras individ- och familjeomsorgsavdelningar. Bostadslösa som har missbruksproblem har mött även andra sidor och segment av socialtjänsten än den som hanterar socialbidrag, och de som har psykiska problem har i regel erfarenhet av psykiatrin; några har haft kontakt med kriminalvården, många med försäkringskassan och
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
14
arbetsförmedlingen. De som saknar tak över huvudet kommer dessutom ofta i kontakt med polisen, medan de som förlorat sin bostad genom avhysning också har erfarenheter av kronofogden. Hur uppfattar och upplever de bostadslösa dessa myndigheter? Vilken hjälp har de fått i olika situationer och vilka problem har de mött i kontakterna?
I denna bilaga redovisas resultatet av en undersökning av bostadslösas erfarenheter av myndigheter, genomförd vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet under 2001 med finansiering av Kommittén för hemlösa.1 Teman som behandlas i avsnittet är de bostadslösas erfarenheter av hur de blir bemötta och hur deras ansökningar om bistånd, bostad och vård hanteras, vad de uppfattar som hinder för adekvata insatser, på vilket sätt myndigheter skapar eller bidrar till deras problem samt deras uppfattningar om rättvist och rationellt myndighetsagerande. Den handlar alltså om både mötet mellan myndigheter och klienter och om båda parters makt, vilja och ansvar att genomföra de insatser som enligt intervjupersonerna behövs. Att berättelser om möten med och insatser av socialtjänsten dominerar i texten, liksom i samtalsintervjuerna som ligger till grund för dem, speglar att just socialtjänsten tillskrivits en central roll i den kommunala hemlöshetspolitik som vuxit fram och därmed i många av våra intervjupersoners verklighet.
Arbetet har bedrivits med en grounded theory-approach (Glaser & Strauss 1967). Det innebär i korta ordalag att vi haft en stor öppenhet för vad intervjupersonerna själva lyft fram och uppehållit sig vid och att analysen är grundad i intervjuerna i stället för att utgå från teorier och hypoteser som utvecklats i förväg. Några utgångspunkter och avgränsningar var dock definierade från början. För det första var avsikten att tillämpa ett s.k. klientperspektiv. Det innebär här att det är de bostadslösa individernas uppgifter, erfarenheter och upplevelser som de förmedlas i samtalsintervjuer som här tas för ”verkliga”; det är deras förståelse som beskrivs. Myndighetspersoners upplevelser av problem och hinder i verksamheten är tillräckligt dominerande i forskning och utredningar för att det skall vara försvarbart att utesluta dem i denna undersökning.
1 Utöver författarna har här Christer Ahlman bidragit med underlag genom intervjuer inom ramen för en fallstudie av hur bostadslöshet motverkas i Torsby kommun. Vidare har Malin Lindström och Rebecca Claesson vid institutionen för socialt arbete i Göteborg gjort intervjuer som ingått i underlaget.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
15
För det andra söker vi förklaringar till de angivna problemen och bristerna på en kollektiv och strukturell nivå. Inga berättelser behandlas alltså som enskilda vittnesbörd av unika individer om specifika händelser i deras liv eller om specifika myndighetspersoner. Snarare vill vi att de skall läsas tillsammans som en rad bilder, historier och åsikter som tillsammans säger något om både de bostadslösas och deras handläggares situation i allmänhet och om de hinder de möter i sitt delvis gemensamma bostadsprojekt. Samtidigt menar vi med bland andra Scheff (1997) att en analys av en företeelse på samhällsnivå – här myndigheters hantering av bostadslöshetsproblemen – mycket väl kan ta sin utgångspunkt i enskilda berättelser om myndigheters ingripanden och bemötanden, liksom i mikrostudier av interaktioner mellan myndighetspersoner och klienter (se även Sahlin 2001).
För det tredje betraktas materialet naturligtvis inte som representativt för alla medborgares erfarenheter av myndigheter. Dels finns de flesta (men inte alla) intervjupersonerna i Göteborg och har framför allt erfarenhet av myndigheter och den särskilda boendesfären i den staden (se vidare Löfstrand 2001a). Dels får erfarenheter av socialtjänsten det största utrymmet. Dels, slutligen, representerar nästan alla de intervjuade hemlöshetspolitikens misslyckanden – annars skulle de ju inte vara bostadslösa. De befinner sig dessutom i en extremt utsatt position även bland de bostadslösa: de flesta intervjupersonerna visste inte ens var de skulle tillbringa kommande natt. Men just eftersom de i den bemärkelsen utgör graverande exempel på myndigheternas tillkortakommanden inom bostadsförsörjningen, kan deras åsikter och berättelser förhoppningsvis fungera som underlag för en diskussion om hur den rådande hemlöshetspolitiken kan och måste förändras. Rapporten kan dock inte läsas som en utvärdering av myndigheters insatser, handläggning och bemötande av bostadslösa klienter, eftersom det skulle ha krävt en annan design, där även ”lyckade” fall – de som faktiskt fått egna bostäder – inkluderats.
Empiriskt underlag
Underlaget för analysen är 82 bandade och ordagrant utskrivna samtalsintervjuer, som genomförts mellan slutet av år 1999 och sommaren 2001. Av de 76 intervjupersonerna2 var merparten (nr 1–
2 Fyra av dessa intervjuades två gånger och en tre gånger; därför är antalet intervjuer högre.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
16
58) uteliggare i Göteborg, intervjuade inom ramen för ”Projekt Livsrum”, som bedrivs av det s.k. Kyrknätet i staden.3 Huruvida intervjupersonerna haft kontakt med olika myndigheter och fått den hjälp de ansåg sig behöva var här ett av frågeområdena, men dessutom gav de intervjuade mycket information och kommentarer om sina myndighetskontakter i anslutning till att de berättade sin ”boendehistoria”.
Detta underlag har sedan kompletterats med fem intervjuer (nr 59–63),4 varav tre med män intagna på en rättspsykiatrisk avdelning och två med kvinnor som hade lägenheter med sociala kontrakt; ingen av dessa fem personer sov alltså ute vid intervjutillfället. Intervjuerna fokuserades här helt på förväntningar på och erfarenheter av myndighetskontakter. Vidare genomfördes tre intervjuer (nr 64–66)5 med en man och en kvinna med grava missbruksproblem och en man med s.k. dubbeldiagnos i Torsby kommun. Dessa hade tidigare haft bostadsproblem (vräkningar, hyresskulder) men bodde vid intervjutillfället i egna lägenheter med förstahandskontrakt. Tio ytterligare personer (nr 67–76), uteliggare eller bosatta på korttidsboenden i Göteborg, har därutöver intervjuats om sin ”bostadslöshetskarriär”, varvid kontakter med och erfarenheter av myndigheter i olika skeden och speciellt vid kritiska händelser haft en central plats. 6 Vi har inför denna undersökning kodat och analyserat samtliga intervjuer på nytt.
För att öka informationsunderlaget om en av de grupper som kanske har störst svårigheter på bostadsmarknaden intervjuades slutligen en kommuntjänsteman som fungerar som förvaltare (F1), dvs. som förmyndare, för ett antal bostadslösa personer med psykiska funktionshinder varav flera med dubbeldiagnos. Utöver dessa intervjuer har vi gått igenom femton JO-ärenden och femton tillsynsärenden hos Länsstyrelsen i Västra Götaland (O-län) som behandlat socialtjänstens handläggning av boendeproblem.
3 Intervjuerna gjordes av sex anställda vid de kristna frivilligorganisationer som ingår i Kyrknätet i Göteborg. Samtalsintervjuerna med uteliggare om deras ”boendehistoria”, myndighetskontakter, aktuella problem, hjälpbehov och bostadsönskemål utgjorde den första fasen i ”Projekt Livsrum”, som finansieras av Allmänna arvsfonden (se vidare Sahlin 2000a). 4 Dessa intervjuer gjordes av Rebecca Claesson och Malin Lindström, som också analyserat dem i en C-uppsats (Claesson & Lindström 2001) vid institutionen för socialt arbete i Göteborg. 5 Christer Ahlman, doktorand vid sociologiska institutionen i Göteborg, genomförde dessa intervjuer och har därutöver gjort en mindre fallstudie av den lokala politiken för att motverka hemlöshet i Torsby kommun (se Ahlman 2001). 6 Dessa tio personer liksom citerade tjänstemän intervjuades av Cecilia Löfstrand. Hon har också intervjuat några av uteliggarna i ”Livsrumsundersökningen” på nytt, eftersom informationen i de första intervjuerna av olika skäl varit bristfällig.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
17
Många av intervjupersonerna hade missbruksproblem, vilket delvis beror på att de sökts upp på platser där just missbrukande hemlösa samlas.
Av intervjupersonerna var den övervägande majoriteten medelålders män; av dem som citeras i det följande var nr 18, 42, 62, 63, 69 och 70 kvinnor. Alla personer och platser som omnämns i intervjuerna har anonymiserats. Intervjupersonerna7 betecknas konsekvent med IP plus nummer och intervjuarna med ”I”. Även städer, stadsdelar, nämnder och förvaltningar, liksom institutioner, boendeenheter och härbärgen (här genomgående kallade korttidsboenden)8har anonymiserats. Småord som ”liksom” och ”va” har ibland eliminerats, liksom upprepningar av ord som saknar betydelse för innehållet. Övrig text som uteslutits ur citaten markeras med /.../ medan ... betyder kort paus.
Myndigheter – en precisering
Myndigheter, som enligt SAOL kan definieras som ”samhällsorgan med maktbefogenheter”, används i denna bilaga för offentliga förvaltningar och institutioner med lagreglerade möjligheter att fatta beslut som berör individers liv. Som nämnts dominerar socialtjänsten, men även erfarenheter av hälso- och sjukvård, kriminalvård, polisen, kronofogdemyndigheten, skattemyndigheten, arbetsförmedlingen och försäkringskassan berörs. Vissa företag som vaktbolag, behandlingshem och kommunala bostadsföretag omnämns, liksom kontaktpersoner som förordnats av myndigheter.
Enskilda personers rättssäkerhet i kontakterna med de centrala och lokala förvaltningsmyndigheterna9 skall garanteras genom förvaltningslagens (FL) bestämmelser om handläggning av ärenden, det vill säga allt från utredning till beslut (men inte själva verkställandet). Med myndighetsutövning avses beslutsfattande enligt lagar och författningar om individer om sådant som förmåner, rättighe-
7 Undantaget är den ovan nämnda förvaltaren, som betecknas F1 samt tre socialarbetare (S1-S3) anställda i ett vräkningsförebyggande projekt, som deltog i en gruppintervju. 8 Bostadslösa erbjuds i dag snarare ”boenden” än bostäder (Sahlin 1999). Med ”boenden” avses i denna bilaga olika slags korttidsboenden, stödboenden, skyddade boenden, kategoribostäder och liknande boendeformer inom ”den särskilda boendesfären”. Detta begrepp betecknar förutom den sekundära bostadsmarknaden, dvs. socialtjänstens andrahandsuthyrning med specialkontrakt, och logimarknaden även de frivilliga organisationernas olika slags härbärgen och stödboenden (Löfstrand 2001a). 9 Med förvaltningsmyndigheter avses självständiga enheter inom den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Det är alltså ett smalare begrepp än myndighet, som också innefattar domstolarna (Nationalencyklopedin, s. 542).
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
18
ter, skyldigheter och disciplinära bestraffningar; begreppet uttrycker ”samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna” (Nationalencyklopedin, s. 542).
När en myndighet delegerar beslutsbefogenheter till anställda fungerar dessa som myndigheter. Vi kommer genomgående att kalla tjänstemän anställda vid myndigheter och med beslutsbefogenheter rörande enskilda för myndighetspersoner. Claesson & Lindström (2001, s. 24–26) fann dock att deras intervjupersoner ibland särskilde begreppet myndighet från dess representanter. Tjänstemännen kunde i stället framstå som neutrala förmedlare av förslag och ansökningar – ”budbärare” – till den egentliga beslutsfattaren, som förblev mer eller mindre anonym.
IP62: Polismyndighet, eller ja inte poliser, utan det högre opp /.../ henne (socialsekreterare) vet jag inte direkt, men däremot själva gruppen. För dom, det är ju dom som … såna som beslutar, om man säger så. Det är en myndighet för mig. Om jag går till försäkringskassan och pratar med en, det är inte en myndighet. Däremot gruppen där hon måste fråga ”hur ska vi göra med den människan?” Där är det en myndighet för mig då.
Även om tjänstemännen själva fattar beslut men först vill dryfta det med sina kollegor kan klienten uppfatta det som om de saknar beslutanderätt i ärendet. Och även om alla inte gör denna distinktion explicit är den tänkvärd, eftersom den gör det möjligt att exempelvis känna tillit till sin socialsekreterare men misstro sociala myndigheter eller tycka att enskilda förrättningsmän är trevliga men vara rädd för kronofogden. Denna åtskillnad gör det också möjligt att i någon mån särskilja en generell diskurs om myndigheter från personliga, konkreta erfarenheter. Den kan också tolkas som ett strukturellt synsätt på myndigheter och en medvetenhet om att anställda handläggare, på gott och ont, inte nödvändigtvis är representativa för sin arbetsgivare. Men det finns också en risk att den är ett uttryck för att enskilda myndighetspersoner inte klart redovisar vem som fattat beslutet och kanske hänvisar till någon annan när de förmedlar negativa beslut och därigenom gör ansvaret diffust.
IP62: Jag nästan tog (för) självklart att dom skulle hjälpa mig eftersom jag hade barn /.../ Han (socialsekreteraren) var jättetrevlig, och han ... Som jag förstod så skulle det inte vara några problem. /.../ jag fick intrycket av att jag skulle få en (bostad). Det lät lovande. Jag
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
19
tror inte ens dom sa nåt, utan jag har för mig jag fick ett brev hem med avslag då.
Det fanns å andra sidan intervjupersoner som tveklöst identifierade enskilda tjänstemän med myndigheten som sådan, eller med myndigheter i allmänhet. En man som inte fick umgås ensam med sina barn, vilka modern hade vårdnaden om, berättade att ”det får gå genom myndigheter varje gång jag ska träffa dem, men det kan kvitta då. Två timmar med en myndighet bredvid sig då ena ... Jävla krångel” (IP27).
Myndigheter associerades allmänt med ”krångel” och ”pappersarbete” (IP62) och med hårda eller överlägsna attityder; ”dom ser oss som små gräshoppor” (IP63) (se vidare Claesson & Lindström 2001, s. 25). Flera beskrev myndighetspersoner som ”översittartyper” (IP61) som tror ”att dom är förmer på nåt vis” och ”sitter på nåt högre plan” (IP20). Vissa intervjupersoner förknippade begreppet mer med politiker som ”talar om hur vi skall vara” och säger ”så skall du göra” (IP6), eller med makthavare i allmänhet som ”tror att dom får göra precis vad dom vill” och ”utnyttjar alla system dom kan till sin egen förmån, medans dom tar varenda öre dom kan utav alla andra” (IP63).
Inte så få intervjupersoner uttryckte aggressioner eller rentav hat mot myndigheter i allmänhet och berättade att dessa hotat eller trakasserat dem och framför allt inte velat medge om de gjort fel. Några hävdade att rättssäkerheten försämrats: ”sög man bara tag i det så fick man alltid rätt, om man hade rätt i det. Men så är det inte nu, nu gör dom så jävla mycket fel, myndigheterna” (IP27). Andra kände sig förföljda och/eller orättvist behandlade av myndigheter och lastade dem explicit eller implicit för att deras liv blivit eländiga, en man hävdade att ”myndigheterna tar livet av vissa människor” (IP10).
För att undersöka den kritik som kommer till uttryck i intervjuerna är det viktigt att relatera beskrivningar av konkreta kontakter och erfarenheter till de förväntningar och allmänna uppfattningar som dessa erfarenheter explicit eller implicit jämförs med. De intervjuade hade trots allt tydliga positiva förväntningar på vad myndigheter borde stå för. De förväntades ge bistånd och resurser, erbjuda beskydd, trygghet och omsorg och ta ansvar för problem i samhället och lösa dessa korrekt och rationellt. Denna ”produktiva” sida av myndighetsfunktionen kan kontrasteras mot en ”repressiv” sida, där uppgiften i stället är att kontrollera, döma,
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
20
straffa och exkludera. Även om balansen mellan dessa två sidor varierar kraftigt finns båda inslagen representerade inom alla myndigheter. Huruvida myndigheternas beslut och handlingar ansågs legitima var relativt oberoende av deras huvudfunktioner. Det innebär att beslut och handlingar som uppfattades som orättvisa eller irrationella föreföll väcka mer harm än de som visserligen gått intervjupersonerna emot men ansågs vara korrekta och logiska utifrån lagstiftningen. Det är med andra ord mot bakgrund av i grunden höga förväntningar på myndigheter som de ofta bittra och besvikna rösterna i denna bilaga skall tolkas.
Disposition
Texten har indelats i fyra avsnitt förutom inledning och avslutande diskussion. Deras ordning går från det mycket konkreta till det mer abstrakta, från det enskilda till det mer allmänna. Rapporten inleds alltså med vad som händer i mötet med enskilda myndighetspersoner och fortsätter med hur en ansökan om hjälp kan utvecklas. Därefter redovisas situationer och insatser där myndigheter enligt intervjupersonerna skapat problem i deras liv, i synnerhet beträffande deras boendesituation, och slutligen diskuteras intervjupersonernas uppfattningar om myndigheters bristande rationalitet och legitimitet.
Det första avsnittet, ”Den personliga kontakten”, behandlar själva mötet mellan myndighet och klient, dvs. olika erfarenheter av och förhållningssätt till konkret interaktion med myndighetspersoner. Förtroendefulla relationer och en helhetssyn på individen och hennes problem framhålls ofta som angelägna för att myndighetspersoner skall kunna stödja och påverka klienter eller patienter. Denna föreställning utmanas här. Vad betyder det att kunna tala ut, tala om och tala med myndighetspersoner – och varför har så många bostadslösa brutit kontakten med de sociala myndigheterna?
Det andra avsnittet, ”Hinder för bistånd”, handlar om de bostadslösas uppfattningar om varför en ansökan om bistånd eller bostad inte ger resultat, även om handläggarna i och för sig håller med dem. Här berörs strukturella och organisatoriska hinder för de sökande och/eller deras handläggare att genomföra sina förslag. Det handlar om dålig passform mellan befintliga åtgärder, inklusive boende- och logiformer, och de bostadslösas problem och perso-
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
21
ner, samt myndighetspersonernas bristande inflytande eller oklara ansvarsfördelning.
Det tredje avsnittet, ”Myndigheter som problem”, innehåller berättelser om hur myndigheterna orsakat eller bidragit till intervjupersonernas bostadsproblem. Det tar upp repressiva och exkluderande åtgärder men också oavsedda negativa konsekvenser av myndighetsingripanden och regelsystem för boenden i myndigheternas regi. Även konflikter om vilken åtgärd som bör vidtas och det maktspel mellan de bostadslösa och myndigheterna som kan bli följden behandlas här.
Det fjärde avsnittet, ”Rättssäkerhet och rationalitet” utgår från de bostadslösas berättelser och bedömningar av det lagliga, lämpliga och förnuftiga i myndigheters agerande. Myndigheter förväntas följa lagar och förordningar och fatta rättvisa och rationella beslut på sakliga grunder. Som offentligfinansierade bör de dessutom vara kostnads- och tidseffektiva. Intervjupersonerna beskriver här en rad situationer där de upplevt att deras egna fall eller bostadslöshetsproblematiken i allmänhet hanterats annorlunda. Här redovisas alltså en fjärde grund för förtroendekrisen mellan myndigheter och bostadslösa.
Varje avsnitt avslutas med en kort sammanfattning där vi försöker besvara den övergripande fråga som rör förhållandet mellan de bostadslösa och myndigheterna, som avsnittet behandlar, nämligen:
1. Hur upplever de bostadslösa mötet med myndighetspersoner?
2. Vilka hinder ser de i myndigheternas strävan att avhjälpa deras bostadsproblem?
3. På vilka sätt har myndigheters agerande motverkat goda bostadssituationer, dvs. förstärkt deras boendeproblem?
4. Vilken legitimitet har myndigheterna i de bostadslösas ögon och vilken rättssäkerhet har de själva?
Genom att efter hand besvara dessa frågor kan vi närma oss det möjliga sambandet mellan å ena sidan myndigheternas roll som klientens motståndare respektive medspelare, å andra sidan deras makt eller vanmakt i förhållande till målet att förse de bostadslösa med bostäder. I den avslutande diskussionen skisserar vi en enkel fyrfältsmodell där intressekonflikter respektive intressegemenskap i relationen mellan enskilda klienter och myndighetspersoner å ena sidan, relateras till motsvarande enighet/oenighet mellan och inom myndigheter, å andra sidan. De fyra fälten visar på fyra centrala
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
22
brister i den nuvarande hemlöshetspolitiken och vi antyder på vilka nivåer och i vilka riktningar eventuella lösningar bör sökas.
1 Den personliga kontakten
Forskning visar att det är mycket vanligt att klienter känner skam och olust i kontakten med socialarbetare, oavsett hur de blir bemötta, vilket kan bero på egna och allmänna normer och föreställningar om bidrag och om socialtjänstens klienter, men också på den kontroll och personligt inträngande utredning som är förknippad med beslut om socialbidrag (Billquist 1999; Starrin & Jönsson 2000). Vi har funnit uttryck för sådana känslor även i våra intervjuer när bostadslösa berättar om hur de måste presentera sig själva för att få bidrag, men också för att få tak över huvudet eller inträde på den sekundära bostadsmarknaden.
Detta avsnitt handlar om intervjupersonernas konkreta interaktion med myndighetspersoner, framför allt socialarbetare. Vi bortser alltså inledningsvis från vilka beslut och åtgärder kontakten mynnar ut i. Förutom frågor om tillgänglighet tar avsnittet upp intervjupersonernas känslor och tankar förknippade med att ”tala ut” om, respektive ”tala om”, problem och eventuella misslyckanden, vad det innebär att kunna ”prata med” myndighetspersoner samt två alternativ till det ”förtroliga” förhållningssättet, nämligen att ”spela spelet”, respektive att bryta kontakten.
Att komma fram
Uteliggarna i Livsrumsundersökningen uppmanades berätta om sina relationer till vänner, familjer, myndigheter och frivilliga organisationer och om de känt stöd från eller fått hjälp av någon och i så fall vem. Några av dem framhöll då kontaktpersoner eller anställda vid myndigheter.
I: Har du några goda vänner då? IP22: (Liten paus) Ja, det har jag, (namn) heter hon – du kan göra mig en tjänst sen när jag lämnar detta tabernakel, eller vad fan det heter. Ringa henne och säga att jag lever bara. Om du slår upp ”frivården” sen ... Jag var i morse och ringde på klockan, men jag vågade inte ... /.../ Det är den bästa kompis jag har haft. Jag har känt henne i tolv år. Så att det, jag skulle vilja prata med henne. Men jag skäms så in i
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
23
helvete för vad jag håller på med, så jag vågar inte vet du. Det är synd egentligen. I: Fast om hon är din vän så är det ju säkert ... IP22: För jag respekterar henne så in i helvete va. Du vet, jag vill inte att hon ska se mig sån här.
IP18: (Namn), hon var avdelningsföreståndare. Det är min kontaktman och jag kan ringa henne nu om det skulle vara så, va. ... Det är inte det, utan jag vill ju inte ringa mitt i natten. I: Nej nej, men du känner att du skulle kunna göra det om du skulle behöva? IP18: Ja, ja då kommer hon och hämtar mig, vet du.
I: Ja. Är det nån som ställer upp för dig, som du kan säga att du har fått hjälp av? /.../ IP47: (Namn) heter han. Han jobbar på narkomanvårdsteamet. Han jobbar bl.a. på häktet /.../ och han är ganska hög så, och jag har haft han som kontaktman då under många år, jag har känt han i femton år ungefär. Och jag har haft han som kontaktman när jag – ja innan, när jag har missbrukat och jag har vart på behandlingshem. Jag har vart på /.../ ett par gånger. Och när jag inte vill prata med skyddet själv då va, så har jag kontakt med han i stället. Går på samtal hos han då, så har han kontakt med skyddet sen då. /…/ Han betyder väldigt mycket för mig och även för många andra faktiskt.
Gemensamt för dessa tre intervjuutdrag är att de beskriver långvariga kontakter med myndighetspersoner, som tycks vara villiga att gå utanför de reglerade formerna för klientbesök och tidsbeställning, hålla kontakt även när intervjupersonerna inte är deras formella ”ärenden” och/eller utanför kontorstid. De är uppenbart emotionellt betydelsefulla, samtidigt som de väcker en respekt som gör att individerna är rädda för att visa sig i en situation som kan göra dem besvikna. De kan höra av sig när de vill – men ”vill ju inte ringa mitt i natten” eller ”vill inte att hon ska se mig sån här”.
Omvänt förefaller myndighetspersonernas svårtillgänglighet vara ett problem som försämrar de bostadslösas förtroende för dem. Som klienter på socialbyrån hänvisas de till bestämda telefontider då det kan vara svårt att få tag på en telefon eller ens komma fram, och ”ringa socialjouren, det är meningslöst och det är alltid överbelastat” (IP75). Även om man passar angivna tider kanske socialsekreterarna ändå inte finns på plats.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
24
IP58: Jag har ju vid ett flertal tillfällen denna vecka ringt min socialtjänsteman uppe på X som det heter däruppe i (stadsdel) och inte en enda dag har jag fått tag på henne. Och jag har en telefontid här mellan halvtio och halvelva, men då svarar dom bara det att ”ja hon träffas i morgon, hon träffas i morgon.” Och jag har bett att få lägga meddelande till henne och allt det här och ... Ja det kan ju vara en timme som jag mår jävligt dåligt, som jag faktiskt vill prata med henne, och då finns det ju inga chanser.
Att socialsekreterarna är svåra att komma i kontakt med, att det är svårt att ens komma fram till tidsbeställningen och att väntetiderna för personliga besök är långa ger upphov till känslor av maktlöshet (Billquist 1997). Att avvisas eller nonchaleras när man söker kontakt kan också kännas förödmjukande och är sannolikt en av orsakerna till att intervjupersonerna ofta beskriver myndighetspersoner som ”överlägsna” eller ”nonchalanta”. ”Dom ska inte se ner på folk, utan dom ska försöka förstå hur människan är och inse att dom måste höra på vad jag har att säga” (IP1).
IP6: I dag skulle jag ha pratat med två stycken, en på skyddet och en som jobbar på narkomanvårdsenheten, men ingen av dom var anträffbar och ... plus att jag var på ganska dåligt humör i morse så jag tänkte: Åt helvete med dom!
En man som satt inlåst på en rättspsykiatrisk avdelning berättade hur svårt det känts när hans socialsekreterare glömt att besöka honom på en avtalad dag.
IP59: En gång förra året skulle han komma, (men) han varken ringde eller kom. Jag lever ju här, har inget eget telefonnummer men det går att få tag på mig hela tiden. Oavsett om jag finns här nu för tiden betyder det ju inte att man struntar i att höra av sig utan det får man ju ringa och tala om ... Han tog semester bara. /.../ Vi träffades efteråt ... han bad mig om ursäkt och så där. Det hjälpte inte, det var ju stor förväntan – när man sitter här som vi sitter så det är väldigt viktigt. Det handlar inte bara om lägenhet utan om att man förväntar sig att de ska komma. Man blir som ett litet barn och så, man blir väldigt beroende av att personen ska komma hit och hälsa på. Samtidigt som man sitter framför telefonen och väntar ...
Ett annat inslag i det som beskrivs som en negativ attityd hos socialarbetare är vad bidragssökande kan uppleva som misstro och överdriven kontroll.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
25
IP63: Och jag förstår såna gamla människor som vägrar gå dit, även om dom har havregrynsgröt varje dag. Som vägrar sätta sin fot där. Jag förstår dom. För många blir behandlade som skit. Man blir inte behandlad som människa. /…/ Dom sätter upp en attityd och trycker ner folk för att ... Man kommer ju inte dit för att man tycker det är roligt, men många kommer av olika anledningar, en del kanske bara behöver tillfällig ekonomisk hjälp, en del kanske har det i flera år va. Men en del kanske bara behöver det en gång. Men ändå så sitter dom och trampar ned dom och är lite ... Det är själva attityden, ansiktsuttrycket som dom har också. Så vänder dom ut och in på vartenda öre då va. Plånboken och livet och ... så det är förnedrande /.../ Det är väl den där maktgrejen ... så, jag tror det är det. Dom känner den makten ja. Dom förändrar la sin personlighet eller nåt, jag vet inte. Eftersom dom har sådan makt.
Enligt en studie av Hydén (1996) ändrade socialsekreterare sin attityd till socialbidragssökande på flera väsentliga punkter mellan 1990 och 1994. Avsevärt fler av respondenterna ansåg det senare året att socialtjänsten bör kunna kontrollera lämnade uppgifter och ställa villkor om behandling, samtidigt som fler trodde det var vanligt att oriktiga uppgifter lämnades av sökande. Föga överraskande upplevs sådana föreställningar av den andra parten som misstänksamhet och som att betraktas som ”lögnaktig och efterbliven” (IP63), vilket i sin tur kunde hämma kontakten:
IP61: (Myndigheterna) är la inte otrevliga heller så, men det är ... dom kan vara kortfattade och dom kan vara ... ”så och så är det!”, ungefär. ”Aha, aha säger du så?” Så kanske man inte fattar ändå, och så vågar man inte säga ändå, eller då vågar man inte börja prata igen då.
Att tala ut, tala om eller tala med
Ömsesidig ärlighet och förtroende är viktiga i socialarbetarkontakten, ansåg de fem hemlösa män som Ring (1998) intervjuade för en uppsats. Det är också något som ofta anges som förutsättningar för förändring i en terapeutisk relation. Men få av intervjupersonerna i vårt material verkar uppleva den öppna, nära och tillitsfulla relation som ofta framställs som norm i det sociala arbetet, och knappast någon sade sig sakna det. Däremot var själva öppenhetsnormen något som flera reflekterade över. Det handlade både om att öppenhet kunde kännas bra för en själv och att ett intryck av
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
26
öppenhet kunde gynna ens sak – eftersom man var osäker på vad myndighetspersonen kanske visste genom andra.
IP59: Jag lade korten på bordet, så kan jag inte sitta och ljuga för dom. (Namn) vet ju, hon är en duktig psykolog. Dessutom så finns det ju landsmän som sitter hos dom, och dom vet ju en del … sen måste jag känna mig också själv, att det jag gör är jag. Det är jag som sitter för brottet … det är jag som sen kommer att leva i den verkligheten. Det är ju ändå som det är. Ju mer ärlig jag är ju bättre är det.
Denna intervjuperson, för tillfället inlagd på en rättspsykiatrisk avdelning, ansåg i och för sig att det var nyttigt att vara öppen och trodde också att det kunde vara nödvändigt för att få den hjälp med bostad som han behövde. Ändå upplevde han det förödmjukande att behöva berätta sådant man normalt inte ”pratar om när man sitter bland folk på ett fik” eller ”på bussen”.
IP59: Jag känner mig som en jävla flykting när jag satt och berättade det ena och det andra och så där ... Kände mig så låg (ohörbart). I: Tycker du att du fick berätta ... saker om dig själv som du inte ville berätta? Tar dom reda på för mycket om dig? IP59: Bland annat, och då är det ju det huruvida dom är lämpliga personer och hur mycket ska jag berätta om mig själv … hur ska jag ... Jag är ju redan dömd, jag sitter här, jag sköter mig … (ohörbart) men gör dom inte det så kan dom inte veta heller. Så det gäller ju att vara ömsesidigt ... så att det gör inget. Men ibland kan det kännas: så långt kan jag berätta, för att få det och det, och så om det knasar sig, då blir det .... I: Känns som man gjort allt i onödan då, suttit och berättat och vänt ut och in på sig själv och så? IP59: Ja hade jag varit en perfekt människa eller frisk så hade jag sluppit att göra det här ... Men jag kan tyvärr inte göra någonting åt det. Det jag har gjort, har jag gjort – kan inte ändra på det.
En ”perfekt människa” hade inte bara sluppit berätta om sina missgärningar och brister, utan också sluppit att över huvud taget berätta om sitt liv för olika boendeteam, kuratorer och andra myndighetspersoner. I det avseendet är kanske själva öppenhetskravet i sig förnedrande. Samtidigt förstod intervjupersonen myndigheternas behov av information om hans person och hans förflutna; ”dom måste ju veta att det är rätt häst dom satsar på”.
IP59: Jag försöker ju besvara deras frågor, så att dom får en helhetsbild av mig; vad jag har för framtida planer och drömmar, vad jag har för
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
27
socialt kontaktnät, vilken kontakt jag har med min dotter – dom vill ju veta allting. Det är ju det här för grannar och så, man vet ju hur det är … Sen tror jag dom ställer högre krav här, när man sitter som man sitter. Men jag skötte ju min hyra tidigare, jag fungerar och … Jag vet, det är ju många som fått chansen och missat det /.../ Dom kan inte köpa grisen i säcken, vet du. Det är ju deras ansvar. Går det åt helvete så åker dom ju på en massa skit
Men att sådan personlig information är viktig för myndigheterna betyder också att öppenheten kan leda till att klienten avvisas – och därpå uppmanas att på nytt berätta om sina personliga problem, misslyckanden och eventuella brott för personalen på nästa institution eller avdelning man söker inträde hos, eller för ett annat team som skall ta ställning till om det skall ta sig an individen. Den ovan citerade mannen hade tidigare avvisats från ett boende han sökt in på efter att ha berättat sin ”livshistoria”. Den gången hade han fått veta att han var ”för frisk för att platsa”. En annan intervjuperson hade ”fått nog”: ”Jag har haft behandlingsassistenter både på fängelser och på, här på soc. och så det ... jag har i stort sett redan berättat hela mitt livs historia så det är ... Jag har inget att tillägga” (IP9).
Något liknande, dvs. risken att behöva berätta om sina problem i onödan, var en annan intervjupersons skäl att helt avstå från kontakt med socialtjänsten.
IP33: Jag vet hur det blir om jag går upp till socialmyndigheterna för att få hjälp; det första de frågar är: ”Vad tjänade du förra året?” ”286 500 kronor” svarar jag då. ”Ja, men då skulle du ju ha kunnat klara dig det här året också, du kunde väl ha lagt undan och sparat!” ”Men jag har ju vissa problem…” ”Ja, men det är inte vårt problem”, säger dom då. Och så ska jag sitta där och berätta mitt livs historia och ändå inte få någon hjälp.
Det kanske helt enkelt gör mer ont att få avslag eller avvisas sedan man först gjort sig sårbar genom att berätta om sina problem. Flera intervjupersoner noterade också att det främst är egenskaper och handlingar som ställer dem i dålig dager som de förväntas tala öppet om, samtidigt som ovissheten om hur deras berättelse skulle tas emot kunde skapa ångest. En intervjuperson beskrev den spänning han kände inför samtal med sin socialsekreterare – en väldig osäkerhet om han skulle våga säga vad han tänkt eller inte.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
28
IP61: Sen är det ju alltid så när man kommer och ska prata, liksom säga sin situation och allting, och sen kommer man då och ska sätta sig och diskutera och då blir det liksom som att man spänner sig på något sätt, så man kanske inte alla gånger får sagt det man vill ha sagt. Så att det ... Man ska ju liksom inte kunna, man ska ju inte känna det va. Man ska ju känna det liksom att ”nu kommer jag här och nu säger jag detta till er vad jag tycker och tänker om min situation.” Det ska man kunna känna, prata och säga liksom .... och sen då bli bemött på det stadiet. /.../ Jag menar att om jag känner att jag har en massa synpunkter på mina problem ... då säger ju jag dom – då ska jag kunna med att säga dom. Jag ska kunna känna att jag kan säga det. Jag ska inte behöva sitta och känna att ”Kan jag med? Vågar jag? Kan jag säga det?”
Även på behandlingsinstitutioner liksom i olika slags samtalsgrupper för och med missbrukare, förväntas gästerna berätta om sina problem och om olika misstag de gjort i sitt liv; en man beskriver detta som en del av en kultur.
IP17: Och så var det möten också, då vi skulle prata. Men då var det bara gamla historier om hur dom hade supit ner sig och skitit ner sig. Det var det mötena handlade om. /.../ Men det är ju så med många av dom här organisationerna som har med alkohol att göra, att man ska sitta och berätta hur mycket man har gjort bort sig. /.../ jag förstår inte: om man vill sluta med alkohol, så ska man då bara prata om hur man har supit och supit och supit? /.../ han som var chef där, han berättade ju då, han hade varit nykter i – ja jag vet inte hur många år. Han hade ju haft sina återfall, och ... han berättade hur han hade supit så han både kissade och sket på sig och så där. ... Det har ju jag aldrig gjort.
En kvinna hävdade att talet om problem och svårigheter kunde användas som ett sätt att få mer hjälp; ”ju värre du har haft det, desto lättare får du hjälp tror jag”. Men just därför kändes det fel för henne att visa sina känslor inför myndighetspersoner: ”Jag är inte en sån som kan gråta framför nån, eller att ’tyck synd om mig, jag måste ha en lägenhet!’ Jag är nog mer stöddig. /.../ nej grina kan jag göra hemma” (IP62).
Rädslan för att pressas på intima detaljer ur sitt liv eller att på eget initiativ tala om något som sedan tolkas fel eller används emot en är inte oförenlig med behovet av att ibland få prata med någon – när man själv känner för det; ”för mig känns det väldigt gott att få sätta sig ner och prata” (IP58). Men den sortens samtal ansågs ändå inte ändra något på lång sikt.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
29
IP35: På (sjukhus) bland annat så hade jag en sån där kontaktperson, som det kallas då, men att ... Jag pratade ut precis som jag pratar ut nu – det kommer från hela hjärtat här – och ... det känns ju bra för stunden att prata ut så där, det gör det ju. Det gjorde det också då, men sen så efter ett tag så kände jag mig lika deprimerad igen, för då kom jag på andra tankar och så där.
Några tyckte att en bra myndighetsrelation innebär just att man kan ”prata med” vederbörande. ”Nu har jag en övervakare, som jag har en jättebra relation med. Det har jag med mina socialassistenter också, det går att prata med dom och så” (IP30). Men ”prata med” kunde också förknippas med att bli förstådd och begripa på ett mer sakligt plan.
IP61: Försäkringskassan tycker jag är rätt bra att prata med. Inte det att man får, har med pengar att göra, utan dom är rätt bra, dom är lätta att handskas, hantera och så va.
Puide (1985, s. 122) fann i sin klientenkät att tillfredsställelsen med socialbyråkontakterna varierade med den biståndsform eller åtgärd man varit föremål för. De som fått hjälp att skaffa bostad och social service var mer nöjda än de som varit föremål för åtgärder rörande barns förhållanden eller missbruk. Att det faktiska biståndet är avgörande för bedömningen av myndighetens insatser behöver dock enligt våra intervjupersoner inte i och för sig betyda att avslag eller repressiva insatser upplevs som dåligt bemötande eller kränkande. På frågan om hur han bemötts av polisen svarade intervjuperson nr 60: ”När dom har gripit mig? Nja, dom känner ju mig sedan jag var nio–tio år så dom har alltid skött sig bra. Det har dom gjort.”
Däremot tycks de i allmänhet känna olust inför samtal och utredningar som syftar till att gå djupare in i deras historia och problembild och upplever dessa som ett nödvändigt ont för att beviljas den konkreta hjälp de efterfrågar. Somliga av de intervjuade kunde överse med slarv och nonchalans, förutsatt att myndighetspersonerna ändå uträttade vad de skulle; ”man kan ju förlåta sånt. Oavsett det ska jag ju få mitt eget (boende) nu … och han ska tillstyrka det” (IP59). Omvänt kunde samtal inte ersätta bostad och om de inte heller fungerade som ett redskap för att få bostad framstod de ofta som en del av en rutin eller ritual som ingår i institut som övervakning, bidragssökande eller vaga eftervårdsformer; ”det är ju lite läkarkontakter som man har ... dom hjälper ju inte ... det
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
30
är ett samtal och så är det lite medicin, men det är – dom har ju inga lägenheter och sånt att erbjuda” (IP12). Samtal kunde också beskrivas som ett villkor, något klienter måste underkasta sig för att komma i fråga för hjälp.
Vad är då en bra kontakt med myndigheter? Förutom att den resulterat i god hjälp med egendefinierade problem är det några egenskaper som särskilt framhävs eller omnämns i samband med uppskattande omdömen om handläggare eller beviljad hjälp. En väsentlig egenskap hos myndighetspersoner är uppenbarligen att vara snäll.
IP64: (Socialsekreterare), hon är så snäll vid mig, hon har hjälpt mig till det här. Och jag glömmer aldrig. /.../ Jättesnäll, jag har aldrig hört att dom kan vara så snälla mot nån som dom har varit mot mig.
En annan viktig egenskap är att vara tillgänglig, helst också utanför kontorstid och att hålla fortsatt kontakt även om individen inte längre formellt är ett ärende för den myndighet personen arbetar för. De som man kan ringa ”om det så är mitt i natten” och som fortsätter att bry sig om en fast de bytt tjänst eller position. En tredje egenskap som framhålls som positiv är att vara rak.
IP63: Han kör med raka rör direkt och han vet precis vad han säger och har sagt och ... han svamlar inte eller nåt, utan det är raka svar direkt. Och det gillar jag bättre. För då vet man var man har folk.
Saklighet och respekt är andra egenskaper som bedöms positivt.
IP63: En som inte går så långt, som tar reda på fakta, det hon behöver veta. Och så är trevliga, hon lovar kanske ingenting men hon är trevlig och behandlar en med respekt. Har man tur får man en sån.
Men i materialet framskymtar också ett annat uppskattat förhållningssätt, som kan bygga på ömsesidig respekt samtidigt som klienten tillåts bevara sin personliga integritet, nämligen att båda parter lär sig ”spelet” och att myndighetspersonen agerar som klientens medspelare.
Att söka medspelare
Ring (1998) kallar socialarbetarnas maktutövning för tvång och ultimatum och klienternas motmakt för manipulation. Hydén
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
31
(1988) talar i stället om ömsesidig vanmakt inför de mäktiga rutinerna och ”blanketten”. Båda perspektiven är tillämpliga även på de intervjuer vi här studerat. Men det finns uppenbarligen också situationer där klient och socialarbetare inte manipulerar varandra, utan samarbetar för att åstadkomma en presentation av klienten som ger det resultat han eller hon önskar, något som möjligen kan kallas att samarbeta för att använda systemet till klientens fördel, i stället för en konkurrens om problemdefinitioner och lösningar. Ett sådant samspel kan innebära att de, för att tala med Goffman (1974), uppträder som ett ”team” gentemot den myndighet som reglerar båda deras handlingsutrymmen.
I sin enklaste form innebär ”spelet” helt enkelt att myndighetspersonerna accepterar en hövlig distans ”jag pratar inte med dom eller så där. Jag hejar och så där, men nån kontakt i den meningen, det har jag inte” (IP46). Till skillnad från normen om den förtroendefulla kontakten innebär det att båda parter tillåter ett visst mått av sken, lögn och om man så vill hyckleri. Det innebär inte att lura varandra, utan att båda parter accepterar att de har delvis skilda roller och intressen, att allt inte blir uttalat och inte heller bör uttalas under mötet och att det i sak väsentliga inte är att presentera klientens själ, utan konstruera en berättelse som håller för ett beslut som är både formellt rimligt och tillfredsställande för klienten.
IP54: Jag får ju ut från sociala, men jag får ut mer än jag ska. I: Jaså, det brukar inte va fallet tycker jag? IP54: Ja, men så är det i alla fall. För jag har väldigt bra kontakt med dom /.../ Jag kan alltid ringa och säga: ”Jag har tappat plånboken här och där.” Dom vet att jag ljuger, men ... I: Du får ändå?
IP54: Ja. ... ... Det skulle jag inte berättat!
Alla som arbetat med socialbidrag känner till historien om den tappade plånboken och svårigheterna att bevisa vare sig att den är sann eller falsk. Rutinen är att klienten skall styrka förlusten med en kopia av en polisanmälan (se även Cedersund 1982). Men denna anmälan är naturligtvis också bara grundad på personens egen berättelse, som alltså varken kan beläggas eller motbevisas. Ytterst är därför den tappade plånboken (och dess innehåll) en typ av ärende där socialarbetarnas handlingsutrymme eller diskretionära makt är stor (se Lipsky 1980). De kan välja att ta uppgifterna för goda eller att misstro dem. Att acceptera en sådan berättelse om
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
32
den backas upp av vederbörliga intyg och en rimligt trovärdig berättelse och betala ut matpengar kan ses som ett legitimt samarbete för ett gemensamt mål. Ett sådant samförstånd om det nödvändiga spelet och en acceptans av de skilda rollerna är inte helt ovanliga.
IP61: Man ska ju inte ha någon fasad men man kanske ska ha en roll. Vi har ju alla olika roller i livet. Så att man får ju ha, man får ju spela – alla får ju vara lite skådespelare på nåt sätt. Så att det ... man får ha
olika roller.
Ärlighet bör i så fall inte betraktas som en moralisk egenskap hos en individ utan som en situationsbetingad norm. Samma person som undanhåller uppgifter om någon obetydlig inkomst i sin deklaration kan mycket väl vara öppen och ärlig mot sina närstående. Analogt förväntas människor inte öppet berätta allt om sina goda vänner för utomstående. Intervjuperson nr 46 krävde ”raka rör” och att hans kamrater var ärliga.
IP46: Men inte hos polisen, där får dom gärna ljuga så mycket dom vill. Men inte komma och säga att dom har suttit på polishuset och fått ett medskick av mig på 1 800 kronor. I: Är det skillnad mellan polisen och dig? /…/ IP46: Det är ju en jävla skillnad, det är ju inte våra vänner. Vi är ju inga ... Alltså polisen måste finnas, men vi är väl inga vänner så. Man kan väl hälsa och så på en snut också. Det finns även inom den kåren bra killar, det ska jag inte säga nånting om. Du vet, polisen är en sak som måste finnas. Sen är det väl vi som är dåliga tjuvar och så, det är så jag får säga. För faktum var ju, en snut som sa till mig en gång så här då: ”Du X, du får bli en bättre tjuv”, och ja han har fan i mig alldeles rätt. Ja då torskade jag, vet du.
Det fanns naturligtvis också uteliggare som tyckte att de hade god kontakt med sina socialsekreterare, trots att den inte inneburit att de fått någon form av bostad, och andra som var helt tillfreds med att anvisas plats på korttidsboenden. Men framför allt avviker erfarenheterna hos de tre intervjupersonerna från den mindre kommunen. Dessa bodde alla i privata hyresrätter, som de visserligen inledningsvis bara haft provkontrakt på. De var genomgående nöjda med sina kontakter med socialtjänsten, som kunde innefatta hemtjänst, kontaktperson, institutionsvård och/eller socialbidrag och beskrev inga svåra konflikter eller kränkningar i relationen till denna. Tvärtom:
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
33
IP64: Kronofogden tar det (pensionen) för bedrägeri, men vad heter det, sociala ställer upp. /.../ Det är som om dom satsar på mig. Fastän de vet att jag ska ... Det kanske är därför att dom vet att jag skall dö?
En kvinna som varit sjutton veckor på behandling för sitt grava narkotikamissbruk berättade om förhandlingar med socialtjänsten som föregått detta beslut:
IP66: Kommunen gick ju in och betalade det. Jag hade satt, det var ju det villkoret jag hade satt – det är inte så att jag sätter villkor, men att jag skulle aldrig ha gått med på det (institutionsvård). Jag skulle aldrig ha åkt dit. Aldrig! Och då sa dom att ”Självklart ska du ha det. Den lägenheten finns kvar i (samhälle). Men ta nu nån vecka och vila upp dig!” För jag var lite sliten ska jag tala om för dig. Mager och ...
Lite senare i intervjun utvecklar hon sin syn på förhållandet mellan klienter och socialsekreterare:
IP66: Som socialbidragare eller vad jag skall säga så har man ju skyldigheter också. Det får man ju inte förglömma. Du har ju inte bara rättigheter. Jag har rätt till det och det, (men) man har skyldigheter, måste ju ställa upp själv också.
Det finns med andra ord också ett annat, allvarligare spel där socialarbetaren kan framstå som en medspelare i ett gemensamt framtidsprojekt för en människa med svåra problem och där båda parter ser bostaden som en självklar förutsättning. En sådan gemensam överenskommelse motsvarar den samförståndslösning, som enligt Billquist (1999, s. 221 f.) utgör ett av fyra möjliga utfall av den ”förhandling” som det sociala utredningsarbetet innebär. Två andra resultat kan vara att antingen socialsekreteraren eller klienten ensam ”vinner” över sin motpart. Den fjärde möjligheten är att ”förhandlingen avbryts” (ibid., s. 222). Det är temat för nästa delavsnitt.
Att bryta kontakten
Påfallande många av intervjupersonerna uppgav att de hade brutit kontakten med de sociala myndigheterna. Om detta är orsak till eller verkan av deras hemlöshet är inte helt lätt att avgöra. Huvudintrycket är att de som är uteliggare i de allra flesta fall erbjudits någon form av boendelösning som de antingen förkastat direkt
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
34
eller provat och tagit avstånd från. Men samma situation kan också beskrivas som att de avvisats direkt eller först accepterats och sedan utvisats. När en individ exempelvis erbjuds att påbörja en ”boendetrappa” på villkor som han eller hon inte uppfyller kan ansvaret förläggas till individen eller till det system, som ställer upp villkoren, beroende på perspektiv. I båda fallen verkar dock en bruten kontakt vara en vanlig följd.
Ofta går intervjupersonernas berättelser ut på att de på något vis blivit besvikna på beslut eller bemötande inom socialtjänsten, vilket fått dem att i vredesmod säga upp kontakten:
IP43: På åtta månader har jag inte varit i kontakt med dom. På grund av att dom ställer krav som jag inte har lust att uppfylla alls. /.../ hon (socialsekreteraren) tyckte ”Skaffa dig ett sommarjobb och ett jobb, och kom tillbaka sen!” och då tyckte jag ”Du kan dra åt helvete!” Så sen har jag bara skitit i allting. IP16: Sociala har jag tröttnat på, jag har fått nej hela tiden. IP33: ”Du är alkoholist!” sa dom bara och jag hade ingenting att säga till om. Dom tog allt ifrån mig. Nu skulle det inte falla mig in att ta kontakt med dom igen, för jag var så oerhört besviken på dom efter det som hände. IP47: Så jag får inte komma dit (till behandlingshem) och då anser jag det, när jag kommer ut så vill jag inte ha med dom att göra heller.
Upprördheten kan också gälla former av kontroll eller regler som intervjupersonen inte kunnat acceptera.
IP23: Jag vill inte träffa henne (socialsekreterare), helst inte ... Jag mådde så dåligt när jag träffade henne sist. /.../ Dom här socialreglerna, hur dom behandlar människor /.../ när jag drabbas av det själv så mår jag dåligt av det. IP26: Sociala har jag bett fara åt helvete. För jag hade med dom att göra, det var (namn) på (stadsdel), och hon är chef där. Och sen när hon kallade upp mig fyra gånger på en månad, då sa jag bara det att ”nu är det färdigt, nu går jag härifrån!” Och det gjorde jag också. Och det är nu fem, sex månader sen ... Jag har inte haft en krona från dom sen
dess.
Ganska många hade brutit kontakten när de erbjudits boende i former de ansåg var förnedrande eller destruktiva för dem – åtminstone om de hade någon som helst annan lösning till hands.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
35
IP61: Då ringde jag (socialsekreteraren) och sa att ”jag vill inte ha någon kontakt med dig mer” ... för att då fick jag bo hos (vän). Och sen så träffade jag (nuvarande flickvän) /.../ Liksom det har ju ordnat upp sig för mig lite grann ... Jag vill inte ha med myndigheter att göra ens. Man är inte värd vatten. IP11: ... dom ställena som dom har, dom är ju – jag bosätter mig inte på nån institution typ (korttidsboende) eller nåt sånt längre. /.../ dom är dumma i huvet. Förfalskade mina urinprov och sånt där. Allmänt samhällsfientliga mot en.
Att erfarenheten av socialtjänstens boenden kan uppfattas som kränkande bekräftas också i Löfstrand (2001, s. 52 f). Det förefaller bero på dels det regelsystem dessa boenden kringgärdas av, vilket i sin tur kan medföra smått brutala av- och utvisningar vid regelbrott, dels den ofta dåliga standarden med ibland ostädade rum och slitna möbler, dels att de uppfattas som stigmatiserande kategoriboenden för de allra mest utslagna (se vidare ansnitt 3).
IP1: Nej, det (kontakt med myndigheter) har jag inte haft på hela tiden. Ja, det var ju i början då, med det sociala. Men så tyckte jag dom strula till det, så jag sa upp det och bad dom fara så långt pepparn växer. Jag sa till dom det, att kan ni inte hjälpa mig med ett rum eller lägenhet, så behöver jag inte eran hjälp. Då klarar jag mig på egen hand!
Några intervjupersoner ville inte ha någon som helst kontakt med myndigheter. En man hade föredragit att sova i tält under en lång period av hemlöshet. Eftersom han en gång avvisats av socialtjänsten ville han inte försöka igen.
IP75: Socialkontakter med myndigheter och liknande, det hade jag inte och det ville jag inte. /…/ En gång tidigare i livet när jag studerade, för många år sedan, då sökte jag socialbidrag för en räknings skull men blev nekad, och sedan har jag aldrig tagit kontakt. Det har jag inte gjort nu heller. Jag trodde det ”jag kan klara mig själv” och jag klarade faktiskt mig själv.
De intervjupersoner som vid intervjutillfället hade någon form av tillfällig logi eller specialkontrakt uppfattade kontakten med socialtjänsten, som var villkor för boendet, som ett nödvändigt ont; ”när det här året är slut med kontraktet så vill inte jag se röken av dom mer, ingen av dom” (IP63).
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
36
IP42: Det bästa är att skippa dom, och stå på egna fötter tror jag. Inte ha med dom att göra alls. Det är det bästa.
Stoltheten som gjorde att många av dem med den värsta boendesituationen inte alls ville ha kontakt med socialtjänsten innebar att de också avstod från socialbidrag till uppehälle, som de kanske vore berättigade till. Konflikten med socialsekreterarna angående de villkor och former för boende som erbjöds hade alltså ett högt pris som påverkade deras överlevnadsmöjligheter eftersom de härigenom hänvisades till andra försörjningsstrategier.
IP33: Jag går hellre och plockar tomburkar och försöker överleva på det, än att ta kontakt med dom igen. /.../ Jag får inget från socialen, inget från facket och jag har ingen pension, utan det jag har är ca 20–30 kronor om dan som jag får ihop genom att samla burkar och flaskor. För det kan jag gå till Frälsis och få mig lite mat och smörgåsar. IP26: Jag har gamla arbetskamrater. Jag har gamla arbetsgivare. Man får gå ner och fråga dom om man kan få nån krona så man klarar sig. IP1: Jag tyckte det att jag vill inte ha era pengar om ni inte kan hjälpa mig med en lägenhet. /.../ det är faktiskt tre och ett halvt år sen /.../ Jag hjälper till med att bära ut tidningar och … ja, det är det jag överlever på helt enkelt. IP16: ... det handlar om småbrott, det får man inte sticka under stolen (med). Det är ju knäckande bara det att man ska bli tvungen att hålla på med det, och med jämna mellanrum hamna på Skånegatan (polisstationen). Det är ju inte skoj, man blir ju inte sedd som någon bra individ. IP31: Man tigger – och hoppas på att träffa på nån man känner som kan ge en tia eller en tjuga. IP19: Jag stjäl. Det känns smidigare än att gå till socialen.
Sammanfattning
De bostadslösa intervjupersonerna berättar om flera olika slags svårigheter i den personliga kontakten med myndighetspersoner. Ett problem är att det kan vara svårt att komma fram, att alls få något tillfälle till kontakt inom rimlig tid med socialarbetare. Systemet med telefontider och tidsbeställning skapar en ”karenstid” mellan behovets uppkomst och den faktiska kontakten, vilken upplevs som ständiga avvisningar och förhindrar lösningar av logibehov
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
37
som uppstår akut. Ett mer övergripande problem är att det förefaller finnas ett gap mellan klienternas och myndigheternas föreställning om vad man skall tala om och vad kontakten skall utmynna i. De förra hoppas på hjälp med just det de själva definierat som sitt behov, vilket ofta är något relativt konkret: ett intyg eller en remiss, medel till uppehälle, bostad eller logi, men känner en förväntan att de skall lägga fram hela sin livssituation för handläggaren, som i sin tur kanske eftersträvar en ”helhetsbild” som underlag för sitt beslut – och inte vill köpa ”grisen i säcken”.
Utöver konkret hjälp kan intervjupersonerna känna behov av att tala om sina problem, men detta behov kan uppstå exempelvis under en ångestfylld natt, och förutsätter en hög grad av tillgänglighet som myndigheter generellt inte kan leva upp till. Här kan i stället kontaktpersoner som man känner sedan flera år och kan söka upp utan tidsbeställning och utanför kontorstid ha stor betydelse.
Att ”öppna” sig och ”vara ärlig” om sina problem, misslyckanden och eventuella missgärningar kan tvärtom kännas obehagligt och ångestladdat, om det man säger kommer att användas som underlag för ett beslut. Om detta går en emot har man i så fall dels talat om personliga angelägenheter ”i onödan” och för människor som man inte kommer att ha mer kontakt med, dels tvingas man upprepa ”sitt livs historia” inför nästa potentiella hjälpteam eller myndighet. Medvetenheten om att ens berättelse har betydelse för beslutet kan medföra olust, rädsla och spänningar, och några intervjupersoner beskriver stor vånda och osäkerhet om vad de skall våga berätta och vad det i så fall får för konsekvenser.
Det är inte entydigt vad de personer syftar på, som säger att en bra relation med myndigheterna innefattar att man kan ”prata med” sin socialsekreterare eller handläggare. I något fall betyder det uppenbarligen att den senare låter sig övertalas eller övertygas, inte är omedgörlig. I något annat fall verkar det mera vara fråga om avspänt samspråk eller en trevlig konversation, något som dock även föreningar och bekanta kan erbjuda, samtidigt som minst en intervjuperson syftar på att det går att få sakliga upplysningar.
Ett litet antal intervjupersoner beskriver en fungerande kontakt med socialsekreterarna som inte bygger på förtroende eller kontroll genom öppenhet om personliga svårigheter, utan mer tycks handla om ett samförstånd om situationen. Två versioner av detta samspel har identifierats. I det ena fallet följer båda parter vissa former i utredningssamtalet. Klienten säger det som krävs för att få det
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
38
bistånd som begärs. Detta tycks dock förutsätta att även myndighetspersonen är med på noterna och aktivt medverkar till en berättelse som kan leda till det önskade beslutet. Samspelet karaktäriseras här av ett ”teamwork” för att utforma ärendet så att det passar regelverket och leder till önskat beslut, och där båda parter är medvetna om att de deltar i ett ”spel” format för att tillgodose myndigheternas formella krav. Detta spel förutsätter sannolikt viss erfarenhet och kunskap om såväl lagstiftning som lokalt bestämd praxis hos båda parter. Här uppträder alltså myndighetspersonen som klientens medspelare gentemot en mindre välvillig myndighet. I den andra versionen har socialarbetarna med stöd av sin egen myndighet kunnat verka för att erbjuda intervjupersonerna, som alltså inte är bostadslösa, det ekonomiska och sociala stöd som de behövt för att kunna behålla sina bostäder. De är medspelare och verkar i en organisation som delar klientens intressen.
Men undersökningen visade också att många av de bostadslösa helt brutit kontakten med sociala myndigheter. En ganska stor grupp hade gjort det i vredesmod över avslag eller vad de uppfattat som illegitimt agerande, förödmjukande behandling eller otrevligt bemötande. Inte så få av dem hänvisade till sitt missnöje med de boenden som erbjudits och de villkor som ställdes för att få och behålla dessa logimöjligheter eller bostäder. Eftersom sådana direktiv och förslag ofta förmedlades av samma enhet eller t.o.m. samma individuella handläggare som handlade socialbidrag, innebar det att många av dem som sagt upp kontakten med ”socialen” i frustration över att de inte fick stöd i sitt bostadsproblem inte heller sökte socialbidrag. De måste i stället plocka burkar, snatta, tigga eller begå olika småbrott för att överleva. De definierade myndighetspersonen som motståndare och vägrade därför fortsatt kontakt, även till priset av sin försörjning.
2 Hinder för bistånd
När människor själva kontaktar myndigheter är det oftast för att de behöver och vill ha någon form av hjälp. Visserligen förekommer anmälningar av eller mot andra i det enda syftet att bidra till att rättvisa skipas eller att underlätta myndigheternas kontroll, men sådana exempel förekommer inte i intervjumaterialet, med undantag för när individer överklagat beslut eller klagat på handläggningen av deras egna ärenden. Dessa frågor behandlas nedan i
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
39
avsnitt 4. Men de flesta intervjupersoner berättar om hur de sökt socialtjänsten för att få bidrag, information, hjälp att få bostad och ibland stödkontakter eller behandling för missbruksproblem. Sjukvården har de kontaktat för att få medicin eller annan behandling mot psykisk eller fysisk ohälsa.
Det finns en diskrepans mellan den hjälp som myndigheter erbjuder, den som individerna efterfrågar och den som faktiskt tillhandahålls enligt de olika parternas definitioner. Att ordna förutsättningar för social samvaro, samtal och billiga måltider kan ur myndigheternas synvinkel vara en hjälp, medan besökarna kanske uppfattar dem som inrättningar jämförbara med kommersiella kaféer eller lokaler. Även om de uppskattar det definierar de det kanske inte som ”hjälp” och/eller associerar det inte med ”myndigheter”; ”jag går dit för att träffa lite folk och fika, och ta en smörgås, och ... jag har inga tankar på att jag ska få nån personlig hjälp” (IP38, se vidare Sahlin 2001). Myndighetskrav för bidrag eller bostad kan också vara avsedda som hjälp men av klienten uppfattas som kontroll och exkludering (se Löfstrand 200a; Sahlin 2000a). Ett samtal mellan personal och gäster på dagcentra, skyddade boenden eller socialkontor kan mycket väl betraktas som hjälp och stöd av de anställda men uppfattas som vardaglig konversation, kontroll eller rent av kränkande behandling av klienten eller gästen. Vad som skall definieras som bistånd respektive motstånd är alltså inte självklart, och inte heller vem som kan bestämma insatsens karaktär.
Givetvis varierar intervjupersonernas erfarenheter av hur deras ansökningar om bistånd utfallit. Enstaka personer hade inte bara fått den hjälp de från början ansökt om utan dessutom informerats om och beviljats sådant de kanske inte visste att de kunde få. Den nedan citerade mannen som hade svåra missbruks- och hälsoproblem hade fått hjälp med både bostadsanskaffning och hemtjänst och själv fått föreslå kontaktperson.
IP64: Jag måste säga en sak, att sociala omsorgsnämnden, heter dom nu va, jag har aldrig haft så god hjälp som jag har nu. Det är (namn på socialsekreterare) /.../ Hon har hjälpt mig till det här (bostaden) och jag måste säga att jag har fått all hjälp i världen. Sen har jag fått hemsyster, har hon fixat åt mig, och en kontaktperson, och det är min släkting för att jag vill inte ha nån ... /.../ Hon var förresten uppe hos mig igår. Hon var här och så städade hon för mig.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
40
Men vanligare är att intervjupersonerna berättar att de begärt en sorts hjälp men erbjudits en annan, som de inte tycker är lika bra. Så hade många intervjupersoner förväntat att de genom socialtjänsten skulle kunna få hjälp till en vanlig bostad men i stället erbjudits tillfälligt boende kanske i ett kategorihus för missbrukare.
IP61: (Socialsekreteraren) har väl gjort allt för att hjälpa mig, men jag tycker inte att han hjälpte mig speciellt mycket, utan han stjälpte mig i stället, på något sätt. Han hjälpte mig inte med det jag ville att han skulle hjälpa mig med. För jag sa ju det att jag ville ha en lägenhet och han sa att, något sånt där ... ”Det – Altbo10 – är det enda vi kan hjälpa dig med”, liksom.
Det som avses ge hjälp är alltså inte alltid vad som upplevs ge hjälp. De administrativa definitionerna utgår från syftet och benämner vanligen rättsväsendets åtgärder som straff eller insatser för att skapa trygghet, medan socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser definieras som bistånd eller behandling. Negativa sanktioner används visserligen även av dessa senare myndigheter men tenderar då att legitimeras med att de vidtas för klientens/patientens bästa (se vidare Sahlin 1996). Å andra sidan kan enskilda individer uppleva någon insats som hjälp, trots att syftet kanske enbart har varit att straffa; ”man har vilat opp sin kropp när man suttit inne på kåken” (IP12), och fängelse kan enligt andra intervjupersoner både betyda bostad, trygghet, sysselsättning och utbildning.
IP47: Jag har ju knarkat i sju år, det syns inte på mig ens. Det är många som säger att det inte syns på mig. Jag har kropp, jag är vältränad och typ ... Men det är alla fängelsestraffen som har gjort att jag är så välbehållen som jag är. Komma in dit en dag ibland och äta upp mig och så här. Det är det som är. I: Så du ser inte dom fängelsestraffen som en negativ, väldigt negativ grej? IP47: Innerst inne så är det negativt, så länge det är fängelsestraff. Man har gjort ett brott som man inte får lov att göra. Men samtidigt så är det en hjälp för många som ... Det finns många som går in på fängelse och släpps ut sen, och dom vill in igen va. För dom känner trygghet i fängelset för att dom har ... Dom har sin mat, dom har allting och jobb och typ allt, så. /.../ det är en skola som är bra att gå, om man säger. När man ändå är där, va – det är ju fängelse. Man lär sig mycket så.
10 Altbo är beteckningen i Göteborgs kommun för jour- och korttidsboenden, skyddade boenden, träningslägenheter och kategoriboenden, vilka förvaltas av en separat organisation inom socialtjänsten (se vidare Löfstrand 2001a).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
41
Resten av detta avsnitt utgår dock från intervjupersonernas berättelser om vilken hjälp de sökt i relation till vad de faktiskt fått och deras egna förklaringar till varför de inte beviljats vad de begärt. Ett dilemma är att de inte passat in i hjälpapparatens fördefinierade problem- och klientkategorier. Det andra problemet är att även om intervjupersonerna erfarit att de haft stöd av (någon av) sina handläggare i sina problemdefinitioner, har dessa inte förmått utverka det erforderliga biståndet. Det tredje hindret för adekvat hjälp som vi tar upp är att myndigheterna försöker skjuta ifrån sig ansvaret på andra kommuner eller myndigheter eller på individen själv.
Problemen passar inte biståndet
Avdelningar, enheter och institutioner inom socialtjänsten och sjukvården avgränsar sin krets av klienter respektive patienter med hänsyn till vad de uppfattar som sitt ansvar enligt lagstiftning och lokal organisation och i förhållande till andra myndigheters ansvarsområden samt individens rättigheter och skyldigheter. Men den aktuella arbetssituationen har också betydelse. Å ena sidan gör de bedömningar av vilka klienter som passar in i ett behandlingsprogram eller en befintlig grupp, å andra sidan påverkas de av ett slags effektivitetskriterium, nämligen vilka individer och problem det lönar sig att satsa på. De enskilda individerna erfar detta som att de avvisas för att de har ömsom för mycket, ömsom för lite problem för att passa in i myndighetens klientmodell eller en boendeenhets målgrupp. Detta kan i sin tur betyda att beviljandet av bistånd och behandling för dem framstår som oförutsägbart och godtyckligt.
En man hade flera gånger blivit erbjuden en säng på ett korttidsboende, men tackat nej, eftersom han befarade återfall i missbruk på denna typ av enheter.
IP68: Det är så mycket knarkare som bor där. Och jag klarar inte av det här. Men det är det ingen som fattar. Att om knarket ligger där ... och du sitter här ... och då ska du säga nej. När du mår dåligt. Det går inte. Och jag vill inte springa på skiten igen. Men det fattar ju inte (handläggare på socialkontoret). /.../ Han vet ju inte ens hur det ser ut. /.../ Och jag har sagt till honom ”du, då bor jag i en trappuppgång”.
Här ansåg kanske handläggaren, men inte klienten själv, att det föreslagna biståndet passade hans problem eftersom han hade
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
42
missbruksproblem. Men samma slags lösning hade föreslagits en annan intervjuperson som inte alls hade några drogproblem eller andra ”sociala problem” – och av den anledningen inte ville bo bland missbrukare.
IP72: Jag vet inte varför, dom envisas hela tiden med att försöka få in mig på olika Altbo-alternativ. Jag är inte ett dugg intresserad och (har) sagt, redan för två år sedan, att ”det passar mig inte, jag vill inte ha det” och ”jag har inga drogproblem, jag har inga alkoholproblem och jag har inga sociala problem”. Eller så att jag behöver någon tillsyn.
Tillfällig logi erbjuds huvudsakligen i former avsedda för missbrukare, men det ironiska är att varken de som har missbruksproblem eller de som inte har det brukar uppfatta att lösningen passar deras problem. Att av socialtjänsten bli placerad på ett boende vars målgrupp man inte identifierar sig med kan dessutom upplevas som ytterst kränkande.
IP22: Nu när jag inte hade nånstans att bo, då ringde – jo, faktiskt, jag ringde (ohörbart) … Och då blev det ju (namn på korttidsboende) och jourboende då, bland alla knarkare och alkoholister. Och det ... förnedra mig att gå och sätta mig i det jävla ... Det skulle jag aldrig göra. Liksom ... jag vet inte. Nej, fy fan. IP70: Jag gick till socialen och sa ”jag behöver en lägenhet” och dom placerade mig (på ett korttidsboende för kvinnor). /…/ Jag trodde aldrig att jag skulle hamna på det där stället någon gång i mitt liv. Aldrig. /…/ Ett narkomanhem var det, inte för människor som jag.
För att behålla sin självaktning hade många avböjt erbjudanden om placeringar på boenden som uppfattades som stigmatiserande. ”Jag är missbrukare, men liksom jag har större värdighet än att bo i en äcklig lägenhet” (IP68).
Flera bostadslösa intervjupersoner hade mött budskapet att de haft ”för lite” problem eller ansökt ”för tidigt” om ekonomiska bidrag eller hjälp till bostad. De kunde exempelvis inte få bistånd till bostad medan de (ännu) hade tak över huvudet – ”jag var inte berättigad, eftersom jag hade nånstans att bo” (IP62) – eller innan de sökt och avvisats av tillräckligt många hyresvärdar.
IP62: ... innan så sökte jag, när jag skulle gå isär med killen, men då fick jag svar ”nej”, jag är ”inte i behov av någon lägenhet”, utan jag och killen får pröva. Tänkte jag att ”nej, jag prövar ingenting, nej jag drar”.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
43
Först då denna kvinna faktiskt lämnat hemmet med sina barn erbjöds hon så småningom ett socialt kontrakt.11 En intervjuperson som var intagen på en psykiatrisk klinik fick efter en tids förberedande ansökningar och kontakter veta att han trots allt inte passade in i en boendeenhet han sökt till. ”Dom intervjuade mig ... (jag) berättade min, en del av min livshistoria, varför jag sitter här och så där ... Och då tyckte dom att jag var för frisk för att platsa där” (IP59). En tredje gick till socialbyrån för att fråga om bostad och fick veta att det fanns lägenheter som han skulle kunna söka.
IP28: Men sen när jag talade med den damen som hade hand om dem, så sa hon bara ”Nej, det är inte aktuellt för dig, för du har ju inkomst. Och inga betalningsanmärkningar.” Och så lade hon bara ner det. ”Det är bara att ligga i och gå runt till de olika bolagen”, sa hon.
På motsvarande sätt hade de som sökt psykiatrisk vård ibland avvisats för att de inte var tillräckligt sjuka. En man åkte till akuten och bad att få bli inlagd på det psykiatriska sjukhuset. ”Så kom jag dit en natt … och jag fick inte vara kvar” (IP23), eftersom personalen inte tyckte att han ”behövde” vara där. En annan man som hade alkoholproblem hade rekommenderats av sin kontaktperson i ett öppenvårdsteam att lägga in sig på samma sjukhus för avgiftning. Men varje gång han kom dit fick han frågan ”Vad gör du här? Du har ju ingen abstinens!” (IP50). En intervjuperson drog slutsatsen att man måste vara ”väldigt utsatt, må väldigt dåligt och ha det väldigt bekymmersamt innan man får hjälpen” (IP75).
En kvinna som både haft ångest och utsatts för våld hade vid flera tillfällen avvisats när hon sökt hjälp. Argumentet var att hon borde kunna klara sig själv:
IP42: Jag har aldrig ens varit inlagd på psyket, jag ... När jag var som mest misshandlad, när jag mådde som värst, så ansåg dom att ”nej, nej, du är stark, du klarar det”. Jag fick inte ens vara på Kvinnojouren.
Men hon hade också avvisats när hon sökt psykologkontakt (vid Ungdomsmottagningen) med hänvisning till att hon hade alltför stora problem, för ”svår barndom och för mycket trauma och såna grejer, och så. Så dom tog inte emot mig.” Hon sade att det kändes ”för jävligt: Var man än söker hjälp så får man den inte” (IP42).
11 Ett andrahandskontrakt med särskilda villkor där socialtjänsten är hyresvärd. Avsikten är ofta att hyresgästen skall få överta kontraktet om allt går bra under ett års tid eller längre.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
44
Den intervjuade förvaltaren fungerar som förmyndare åt en psykiskt sjuk kvinna med missbruksproblem som sedan hennes barn omhändertagits tvingats bo på korttidsboenden under många år. Hon ansågs på en gång för frisk för psykiatrisk sjukvård och för sjuk för behandlingshem.
F1: Jag tänkte ”nu får jag agera när hon är inne på (psykiatriskt sjukhus) och försöka få till stånd någonting. Hon behöver hjälp. Den tjejen ska inte ut på korttidsboende igen.” /…/ Så att vi gjorde en ansökan för hennes räkning då, i och med att jag hade pratat med henne om någon form av behandlingshem. Så vi åkte ner till (behandlingshem). Men dom tyckte att hon var för sjuk /…/ (Det) är ju ett behandlingshem som är för psykiskt funktionshindrade missbrukare så att dom tar ju riktigt tunga ärenden. Men hon var för tung. /…/ Och liksom, då vi gick in, du skulle ha sett den tjejen när vi gick in där. Vi bara pratade /…/ så sa hon ”nu ska ni vara tysta, nu måste jag koncentrera mig, för nu ska jag, nu ska jag börja ett nytt liv”, säger hon då, och sen så är hon inte välkommen. /…/ Så han (läkaren) skrev ut henne rakt ut på
gatan till ingenting och hon blev inhyst i den här baracken igen då.
När boende- och vårdenheter har specifika målgrupper kan det också leda till problem för par, som vill bo på samma ställe. Den kvinna som det berättas om i citatet ovan hade sedan lång tid tillbaka en pojkvän och de ville gärna bo tillsammans. Men eftersom de inte hade riktigt samma typ av problem kunde de inte accepterats på samma kategoriboenden. Där kvinnan hade kunnat bo passade inte pojkvännen in – ”och då blir det ju det här att smussla in honom i lägenheten. /…/ Då har han fått smyga sig in för att vara hos henne” (F1).
En följd av erfarenheten av avvisningar med hänvisning till att problemen varit för små var för flera av intervjupersonerna att de inte ville söka hjälp på nytt: ”Det var meningen att jag skulle in nu igen, men jag ville inte det” (IP50).
IP23: Jag blev utkörd därifrån, nu sist jag var där ... Så jag vill ju inte tillbaka dit, jag vill inte ha med den personalen att göra där. Läkarna var otrevliga /.../ Jag hade kunnat få hjälp där om jag hade fått stanna kvar där, det hade jag kunnat fått.
En kanske värre ironi är att somliga bostadslösa tycker sig se ett mönster, så att de inte får hjälp när de själva begär det men sedan tvärtom tvingas till samma insats eller institution när de är motvilliga. Den senast citerade mannen hade varit tvångsintagen på det
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
45
psykiatriska sjukhuset flera gånger tidigare, medan kvinnan som inte lyckats få psykologsamtal när hon själv velat berättade att hon nu blivit ”dömd” till just det; ”att jag typ ska bearbeta mina traumatiska upplevelser där, men ... Jag har inte alls lust att snacka om det, men jag är ju tvungen, eftersom det står i domen” (IP42).
De intervjuade hemlösa hade inte sällan varit oeniga med sina handläggare om vilken hjälp som behövdes. De avböjde ibland erbjudanden som de trodde skulle förvärra deras situation, vilket handläggaren kan ha uppfattat som att de inte var ”motiverade” att förändra sin situation (se Billinger 2000). Å andra sidan verkade chanserna att få ett visst bistånd begränsade när personerna själva specificerade vad de behövde. Man skulle därför kunna anta att det gått bättre om de haft hjälp av en myndighetsperson som agerat som ”medspelare” och vid behov som ”mellanhand” genom att remittera dem, ringa och tala för dem eller skriva vederbörliga intyg för att styrka deras behov av bistånd. Men då kan nya hinder dyka upp.
”Medspelare” utan inflytande
När intervjupersonerna berättade om situationer där handläggare eller kontaktpersoner aktivt understött deras begäran, eller där de själva blivit övertygade om att en föreslagen hjälpform också var den lämpligaste för dem, kunde andra faktorer förhindra att detta bistånd verkligen förmedlades. I det läget blev det avgörande vilket inflytande den myndighetsperson de hade kontakt med faktiskt hade, dels inom den egna organisationen, dels gentemot omvärlden.
I inledningen diskuterades att vissa intervjupersoner skilde mellan de myndighetspersoner de hade kontakt med och själva myndigheten, som beslutade i deras ärenden. Handläggaren uppfattas då som en ”budbärare” utan egentlig makt (Claesson & Lindström 2001, s. 27). En sådan bild kan ge intrycket att handläggarna vill väl och är sympatiskt inställda men antingen inte förmår påverka besluten eller inte vill stå för dem.
Enligt Hydén (1988) är klientsamtalet på en socialbyrå en situation präglad av ömsesidig vanmakt. Även om vi inte är helt ense med honom om detta finns det i materialet gott om beskrivningar av myndighetspersoner som försöker men inte förmår genomdriva vad både de själva och patienten eller klienten vill. Två situationer skall därvidlag skiljas från varandra. Den ena är när handläggaren
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
46
inte kan påverka den egna myndigheten, eller en institution inom samma myndighet men med egen beslutskompetens. Så var fallet i de ovan citerade exemplen där personer hänvisats till skyddade boenden eller sjukhus som sedan ändå inte tagit emot dem. Men det kan också handla om att myndighetspersoner hänvisar till det ”omöjliga” i en begäran, eller att en handläggare utreder en anmälan eller en ansökan men beslutet fattas senare av en annan instans eller tjänsteman. Den andra situationen är när en myndighet inte lyckas påverka en annan myndighet, som när socialtjänsten nonchalerar ett läkarintyg eller bostadsföretagen inte låter sig påverkas av socialarbetare.
Inget inflytande inom den egna myndigheten
En nämnd kan enligt kommunallagen (6 kap. 33 § första stycket) ”uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden” dvs. delegera beslutanderätt.12 Inom socialtjänsten får beslut om ansökan om tvångsvård enligt LVU eller LVM inte delegeras, medan många biståndsärenden avgörs i utskott eller genom s.k. tjänstemannabeslut. Ett beslut som är fattat ”på delegation” är i alla avseenden att anse som ett beslut fattat av nämnden, vilken dock när som helst kan återkalla delegationen. Beslut om försörjningsstöd utöver norm eller bidrag till skulder kan vara delegerade till olika nivåer i olika kommuner och socialförvaltningar, bland annat beroende på organisationen och de anställdas utbildning och erfarenhet.
När en intervjuperson framhöll att hans socialsekreterare ”var väldigt bra på många sätt” och att han ”kanske hade velat hjälpa till mer om han hade kunnat, men det kunde han inte” (IP61) var orsaken sannolikt att han inte hade tillräckligt inflytande inom sin egen organisationsenhet. Men en kanske vanligare typ av avvisande är att hänvisa till andra enheters principer, till exempel reglerna för tillträde till ett skyddat boende, som socialsekreterarna säger att de inte kan påverka – samtidigt som de inte kan erbjuda någon annan boendeform. ”Jag förklarade ju för honom flera gånger liksom att
12 Enligt 6 kap. 34 § KL får man däremot inte delegera beslutanderätten i ärenden som avser verksamhetens ”mål, inriktning, omfattning eller kvalitet” eller ”myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt”.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
47
jag ville träffa mina barn och det här och ... Men han liksom: ’Altbo och dom här reglerna då’” (IP61).
Samma intervjuperson beskrev personalen på ett kommunalt bostadsföretag som ”trevliga och öppna och lätta att prata med”. Han var övertygad om att det var ”ett bra bolag”; ”kan dom hjälpa till alltså så gör dom det. Det tror jag!” (IP61). Men deras regler var nu en gång sådana att han inte kunde accepteras.
Även om de myndighetspersoner eller företagsrepresentanter som intervjupersonerna mött sagt sig ha förståelse för deras behov av bostad tycks de alltså sakna möjlighet att påverka den regelstruktur de åberopar. En kvinna (IP62) beskriver sin socialsekreterare som ”väldigt förstående” och ”bra” om än jäktad och glömsk. Men det hjälper henne inte, eftersom det är ”gruppen” som bestämmer. Men sådana gruppbeslut är givetvis i sin tur starkt beroende av handläggarens förslag och redogörelse för klientens berättelse och begäran (se Kullberg 1994, s. 153 f.), vilket inte alltid framgår eller uttalas. Ett potentiellt resultat är att ”trevliga” myndighetspersoner hålls skadeslösa för vad som anges som ”omöjligt” enligt rådande regelsystem. Ett annat är tvärtom misstro mot hur handläggaren förmedlat ens ansökan:
IP63: Hade hon tyckt om mig, så hade jag säkert fått en splitter, stor ny TV, om hon hade pratat med chefen. Jag hade fått min mikro med, det hade jag ... ”Hon behöver en”, hade hon sagt, ”för barna, dom behöver värma maten!” Då hade hon sagt så här, det kan hon.
Inget inflytande över omvärlden
Handläggarna kan vara förstående och ”medspelande” men ändå inte kunna påverka en annan myndighet, som i nedanstående fall när socialtjänsten och frivården inte lyckas förmå skatte- och kronofogdemyndigheterna att avstå från att ingripa:
IP27: Jag skulle vilja ha tillbaka min stuga alltså, som dom tog alltså, för där trivs jag jävligt bra. Och skyddskonsulenten och allihopa, dom hjälpte ... dom försökte hjälpa mig som fan. Hon blev, det knäckte henne, min skyddskonsulent alltså, att dom var så jävla bara nonchalanta, ena. Och jag fick ju lån av det sociala då, för att köpa loss mina syskon då, och det har jag betalat tillbaka, det lånet. Och allting blev bara för jag måste ha nånstans att bo. Annars så vet ju dom det att då blir jag ju bara dyr i stället. ”Vi kan inte ta hänsyn till det”, säger dom bara, Kronofogden. Och det var inte mina böter heller, utan det var ju
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
48
böter på bilar som jag har sålt i väg, som inte jag har skrivit över på de andra. Och så skönstaxerade dom mig också på skattemyndigheterna. Så det känns ju jävligt jobbigt. Eftersom det inte var ... OK, en liten del var väl kanske mina, men det hade inte vart värre än att kunna ta en avbetalningsplan med dom då.
Att en frivillig organisation hänvisar individen till en myndighet eller någon form av institution som sedan säger nej, eftersom problem och behov där bedöms annorlunda, är en vanlig erfarenhet. Den nedan citerade intervjupersonen ville inte ha någon kontakt med sociala myndigheter sedan han känt sig avvisad av socialjouren, trots att en anställd vid en frivilligorganisation ordnat tid för honom och informerat om hans situation.
IP3: Jag fick en utskällning från början så då var det ju ingen idé att fortsätta att prata med dom /.../ han var ju så ovettig den assistenten som var nere på den här jouren /.../ Och sen talade dom om att det fanns inga uteliggare – där ljög jag ju direkt, sa dom. Ja och sen så gick han ju bara på så och då sa jag till honom: ”Vi har väl inget mer att prata med varandra om”, och så gick jag ju. Han hade ju sin mening klar innan jag sa nåt – och då fanns det ju ingen anledning att fortsätta nånting.
Ett annat exempel på hur en välvilligt inställd ”medspelare” misslyckas med att påverka en annan myndighet är en berättelse om hur en läkare försökte påverka en bidragsbedömning genom ett intyg om behov av telefon för en kvinna, vars son led av svår astma.
IP63: ... så jag ansökte om telefon, och han (barnläkaren) skrev ut intyg /.../ Nej, jag fick avslag fast hon (socialsekreteraren) fick intyget. Och han ringde upp henne /.../ så var hon tydligen tyken mot han, var hon. För han sa ena ”om du sköter ditt jobb så sköter jag mitt jobb!
Jag är läkare och det är inte du”. För jag hörde typ i telefon.
Möjligen är det först när ena parten öppet kritiserar den andra som klienten kan skilja mellan olika myndigheter och myndighetspersoner. I detta fall kände intervjupersonen att hon genom läkarens insats ändå fått stöd av någon, trots att han inte lyckades ändra socialsekreterarens avslagsbeslut.
En man med plats på ett korttidsboende betonade att socialtjänsten visserligen hela tiden stöttat honom ekonomiskt och sett till att han ”haft tak över huvudet”. Men han ansåg inte att det var någon lämplig miljö för hans barn – ”jag har ju delad vårdnad på
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
49
mina barn så jag skulle kunna ha dom femtio procent om jag ville då”. Han hade tjatat och klagat ”men då säger dom så här: ’vi kan inte för vi har inga lägenheter’ och dom skyller hela tiden på att det är … X-byrån som har makten” (IP72). En annan intervjuperson hade slutat söka hjälp med bostad genom socialkontoret; ”jag har ju bett, men dom har ju sagt att det inte går, så jag har inte försökt mer” (IP60). Han hade varit bostadslös i tolv år men inte lyckats komma tillbaka på bostadsmarknaden på grund av registrerade skulder hos kronofogden. På socialbyrån hade man sagt att ”dom kan inte göra så mycket. Dom säger ’vi är inga lägenhetsförmedlare’” (IP60).
Detta är tydligen ett vanligt svar när bostadslösa vill ha socialtjänstens hjälp att ordna bostäder. I sin uppsats om socialtjänstens bemötande av bostadslösa tar Ring (1998) sin utgångspunkt just i denna avvisande fras. I Göteborg, där huvuddelen av vår empiri inhämtats, är svaret särskilt ironiskt, eftersom det inte finns någon bostadsförmedling i kommunen.13 Det bostadssökande klienter kan erbjudas är i bästa fall att få börja på det nedersta steget i den ”boendetrappa” de bostadslösa förväntas vandra uppför för att till slut få en egen bostad (se vidare Löfstrand 2001a).
IP60: Det enda dom sa – men då måste man ha referensboende i minst ett år, om man ska söka på den vägen som – att dom står för kontraktet första året, då. Så dom får se att hyran blir betald och hur man sköter sig och så. Men då måste man ha ett referensboende. Och det är ju då det här skyddade boendet, ska det bli, det ska bli mitt referensboende då, inför en egen lägenhet.
Hänvisningen till andra myndigheters eller företags rigida regelsystem och deras ovilja att rucka på dem riskerar dock att skymma den egna myndighetens eventuella oförmåga eller ovilja att tänja på sina principer så att den enskilda klientens behov kan tillgodoses. Därmed blir situationen låst och ingen ansvarig.
13 Inte heller har de allmännyttiga bostadsföretagen några egna kösystem. Ledaren i
Hyresgäster i Väster nr 5/2001 berättar med referens till en insändare i Göteborgsposten om en bostadssökande som ”försökt att sätta upp sig i en bostadskö hos något bostadsbolag utan att lyckas. Inte heller fick man lov att anmäla sitt intresse. I tre år hade vederbörande försökt utan resultat.”
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
50
Myndigheter utan ansvar
Bidragssökande försöker enligt Cedersund (1992, s. 65 ff.) inför socialsekreteraren ge en sammanhängande berättelse som förklarar det uppkomna ekonomiska problemet på ett sätt som framställer dem själva som oskyldiga. Att kunna beskrivas som ett offer för olyckliga omständigheter eller andra människors felbehandling har dessutom enligt Kullberg (1994) visat sig vara näst intill en förutsättning för att beviljas bidrag. Den som explicit eller implicit anklagas för problemet kan vara en tidigare samboende, ett hälsotillstånd eller en dålig barndom.14
Men ett sådant sätt att bygga upp en historia och förklara den nuvarande situationen är ingalunda typiskt bara för klienter eller hjälpsökande, som argumenterar för att de är värda det sökta biståndet eller vill upprätthålla någon form av självrespekt. Det karaktäriserar också myndigheter som måste rättfärdiga sina egna beslut i förhållande till såväl professionella normer som organisationens mål och lagstiftningen (Sahlin 1994, 1998). Den ofta intensiva, ibland subtila konkurrensen om ansvarsfrihet är därför ett centralt inslag i klientsamtal såväl som terapi (se t.ex. Scheff 1968, 1997).
Av avsnitt 3 kommer att framgå att myndigheters agerande och regelsystem direkt eller indirekt ofta anges som en (åtminstone bidragande) orsak till hemlösheten, men de bostadslösa tog också på sig en stor del av skulden till att deras liv tagit olyckliga vändningar, exempelvis om de hade missbruksproblem. Däremot tillskrev de intervjuade uteliggarna i allmänhet kommunledningen ansvar för bostadsförsörjningen och antog att dessa också hade makt och kompetens att lösa hemlöshetsproblemet, framför allt genom att tvinga de kommunägda bostadsföretagen att upplåta lediga lägenheter till bostadslösa, bygga fler smålägenheter och genom att låta bostadslösa bo i kommunens egna hus (se vidare Sahlin 2000a).
Beträffande ansvaret för att lösa individuella bostadsproblem för dem som var exkluderade från den reguljära bostadsmarknaden lade intervjupersonerna ofta detta specifikt på socialtjänsten. Påfallande är att ingen av dem som skrivits ut till ”gatan” eller ett korttidsboende efter avtjänat fängelsestraff ansåg att kriminalvården som institution borde ha ordnat något annat. ”Fängelset har ju inte med
14 Att däremot direkt anklaga den myndighet som man söker hjälp hos kan leda till motsatta reaktioner, dvs. ökad risk för avslag och mindre chans till bistånd (Sahlin 1994).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
51
det att göra, det är ju det sociala som ska ta hand om dig. Och har dom inte ordnat något när du kommer ut, så står du där på bar backe ” (IP1). Visserligen insåg man att det kunde vara praktiskt svårt för socialtjänsten att hålla kontakt: ”Jag menar sitter man i Mariestad, så är det inte alltid dom har tid att komma från soc. i Göteborg”, men ”det skulle funnits nån på varje fängelse som liksom tog tag i den biten – ja inte kriminalvårds-, utan typ socialsekreterare” (IP9).
Hänvisar till andra myndigheter
Behov av ökad samordning och samverkan mellan olika myndigheter och deras enheter samt frivilliga organisationer understryks i snart sagt alla sammanhang där myndigheter är involverade. En krass tolkning är att varje myndighet eller enhet anser sig ha för lite inflytande över hur andra myndigheter och organisationsenheter agerar. En socialarbetare som ställer drogfrihet eller arbetssökande som villkor för bistånd till boende vill naturligtvis att andra instanser och institutioner lojalt bidrar till att understryka kravet genom att vägra plats till den som intagit droger eller inte sökt arbete. En sådan bristande samordning är dock knappast ett problem för klienten. Den som är missnöjd med en myndighets eller enhets beslut men kan uppnå ett bättre beslut hos en annan vill naturligtvis ha kvar den möjligheten. Problemet är snarare när ingen myndighet alls känner ansvar för människor i nöd. Barkman m.fl. (2001, s. 4 f.) beskriver exempelvis ett fall där ”mobila teamet” för hemlösa i Göteborg för en klients räkning söker kontakt med läkare, men där den ena efter den andra finner argument för att inte ta emot honom som patient.
Den intervjuade förvaltaren (F1) beskrev en situation när ingen myndighet velat ta ansvar för att en uteliggare fick vård i en akut situation.
F1: Och i somras ringde ju dom från Frälsningsarméns jourboende och sa att ”nu måste ni göra något, han stör våran verksamhet, han sover här utanför och våra gubbar får skulden”. Och från Stadsmissionen ringde dom ”nu får ni faktiskt se till att han får vård. Han ligger under våran trapp nu. Någon måste göra något.” /…/ ”Men polisen gör inget”, sa dom. Dom bara kommer och tittar på honom och ”ja, nu får du gå härifrån”. Då ringde jag till den öppenpsykiatriska mottagning där han var för drygt ett år sedan och dom sa ”vi har avskrivit
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
52
ärendet, så vi kan inte göra någon vårdintygsbedömning.” /…/ Då hänvisade dom till vårdcentralen. Så eftersom han låg på gatorna i centrala stan så ringde jag ju den vårdcentral som var närmast ”nej, vi har inte tid nu”, säger dom, ”och han bor ju inte här” ”Han bor inte här, men han sover faktiskt på era gator och han bor ju faktiskt ingenstans.” /…/ Jag försökte med allt för att få till en vårdintygsbedömning. Polisen pratade jag med också, dom sa ”ah, vi är ju ingen taxiverksamhet. Vi kan inte skjutsa folk till (psykiatriskt sjukhus).” Så att då gjorde jag en anmälan till Socialstyrelsen. Dom skulle göra en bedömning ”vem har ansvaret för vården för en person som inte bor någonstans?”
Många intervjupersoner berättade att de hamnat i kläm mellan olika myndigheters bestämmelser och villkor för hjälp eller ekonomisk ersättning. En sådan situation kan vara där arbetsförmedlingen hävdar att en person inte är arbetsför och försäkringskassan att han inte är sjuk, vilket resulterar i att ingen av myndigheterna vill betala ut ersättning. En intervjuperson berättade att arbetsförmedlaren sagt till honom: ”Du behöver inte komma hit förrän du fått en bostad” (IP1). Uteliggare kunde också själva anse det omöjligt att sköta ett arbete så länge de inte hade någonstans att sova om nätterna:
IP3: Jag kan ju inte gå på Femman15 och först jobba åtta timmar och sen gå på Femman i fjorton timmar och sen gå och jobba i åtta timmar! Det fungerar ju inte så, det är ingen människa som skulle överleva två dagar med det. Man måste ju få sova och bli utvilad.
Många av de intervjuade hemlösa klagade på den onda cirkel som uppstår när socialtjänst och hyresvärdar kräver arbete för att bevilja bostad samtidigt som det knappast går att få arbete om man saknar bostad. ”Du får inget jobb om du inte har nån bostad, och du får ingen bostad om du inte har nåt jobb” (IP20), ”där har du moment 22 som jag kallar det” (IP6).
Den bristande samordningens problem ur de bostadslösas synvinkel är alltså knappast i sig att institutioner och organisationer har olika regler, utan att de utformar dessa så att ingen tar kostnadsansvar, eller att de ställer upp villkor som förutsätter insatser av en tredje part (eller av marknaden) vilken står utanför klientens kontroll. Beträffande boendet bestämmer hyresvärdarna ensamma villkoren för att få förstahandskontrakt, medan socialtjänsten bara
15 Ett inbyggt affärscentrum som är öppet nattetid i Göteborg.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
53
ansvarar för tillfällig logi eller boende kopplat till tillsyn och stöd. Härigenom har vägen till den reguljära bostadsmarknaden stängts, förutom den smala och ostadiga trappa som socialtjänsten arrangerat och som inleds med korttidsboenden.
IP60: Dom (bostadsföretagen) säger det är ju klara regler som gäller. Du skall vara utan betalningsanmärkningar och ha fast inkomst. Det är ju det som gäller. Om inte någon går i borgen för dig som har fast jobb och … Men det har ju inte jag. Jag har ju ingen som kan gå i borgen för mig, för att … I: Vad har dom sagt att du skall göra då? Eller hur har dom sagt att du skall lösa … IP60: Dom har inte gett mig någon lösning alls, dom har bara sagt ”nej men det här går inte, du har betalningsanmärkningar.” /…/ I: Men vad har socialtjänsten sagt då? Har dom bara sagt att ”korttidsboende så länge”, eller? IP60: Mm. Korttidsboende är det dom kan hjälpa mig med.
Myndigheter är dessutom ofta ovilliga att ta på sig kostnadsansvaret för boende eller behandling och försöker överföra detta på varandra. En psykiskt funktionshindrad kvinna måste bo i flera år på ett psykiatriskt sjukhus för att hon inte hade någon annanstans att ta vägen. Alla inblandade hade varit eniga om att hon skulle må bättre av att bo på ett specifikt behandlingshem som också kunde ta emot henne, men varken sjukvården eller socialtjänsten ville betala kostnaderna för det.
F1: Till sist fick hon ett beslut att socialtjänsten skulle betala hälften och sjukvården hälften, men sjukvården sa nej. /.../ Femhundra kronor dygnet, hade hälften varit då. Och en plats på (psykiatriskt sjukhus) kostar tretusen kronor dygnet, men dom var inte beredda att betala femhundra kronor dygnet då. /…/ Så då gjorde jag en anmälan. Först skickade jag till Socialstyrelsen för att ... ja, om det då var sjukvårdens ansvar. Men dom skickade vidare till Länsstyrelsen. Men Socialstyrel-
sen och Länsstyrelsen kunde inte heller komma överens.
Svarte Petter
De bostadslösa upplever alltså att de på grund av sina bostadsproblem och ibland också andra problem tillhör en kategori människor som ingen vill ta ansvar för och ingen ens vill ha inom sitt ”territorium”. De ger frikostigt med exempel på att socialbyråer försökt bolla över ansvaret för dem till socialtjänsten i andra kommuner
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
54
genom att t.ex. erbjuda en enkel biljett när de ansöker om bidrag till uppehälle eller någon form av boende.
IP13: Jag har ju haft socialbidrag, förut då ... men här har jag inte sökt nåt. Dom gör ju så numera, socialbyrån, dom skickar ju, man får en enkel biljett till där man är skriven helt enkelt.
Kommunen har enligt 3 § socialtjänstlagen (SoL) det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det gäller alltså även om den hjälpbehövande vistas tillfälligt i kommunen. Att skicka personen tillbaka eller vidare med en enkel biljett – en praxis som i USA kallats ”Greyhound therapy” (Wright 1989, s. 28) – är en klassisk metod att undkomma fattigvårdsansvar (se Sahlin 1996), och den används för övrigt också flitigt inom flyktingpolitiken, där asylsökande skickas till ”första asylland” för att därifrån i många fall skickas tillbaka till det land de flytt från. På samma sätt försöker kommunerna i dag värja sig mot hemlösa genom att sända dem tillbaka till den kommun (eller stadsdel) som de av olika skäl har lämnat (se Barkman m.fl. 2001, s. 11).
IP35: Ja jag har kontakt med dom (socialtjänsten i Z-stad) och så har jag kontakt faktiskt härnere också då. Dom vet jag är här nere i X-stad då, så att det är inga problem med det där då. Jag har ju vart här flera gånger då, dom har (sagt att), eftersom jag är skriven däruppe, då kan jag ju inte bara komma ner hit då, menar dom på. Utan dom har skickat upp mig då till Z-stad. /.../ Men då har jag inte velat det, för att ... då kommer jag i kontakt med den där jävla dåliga kompisen jag har, och jag vill vara för mig själv. Och så har det vart när jag vart här nere då och gått på luffen och – i stället då va – och drivit då. Så att det ... Ja, jag har haft det kärvt på så sätt.
Även inom hälso- och sjukvården avvisas ibland bostadslösa för att de inte är skrivna i rätt stadsdel, kommun eller landsting.
IP17: När jag var på (sjukhus) så var det en läkare ... Jag hade ju, när jag flyttade till Norrland, så gick jag, hade jag en kontakt på (öppenvårdspsykiatrin). Men då sa han att ”i och med att du inte är skriven i X-stad, så ...” Så fick jag inte komma dit. I: Jaså. Du fick inte komma dit ens en gång? IP17: Nej. Jag önskar ju att jag hade kunnat få en remiss, men ... Jag hade inte behövt nån terapi, men prata med en läkare, berätta. Medicin för en natt eller två. Men mest få prata.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
55
Vilka boendealternativ som erbjuds kan bero på lokala avtal och principer, vilket innebär att klienter har olika möjligheter beroende på i vilken stadsdel de är skrivna. Det gäller även de boendeenheter som drivs i privat regi.
IP72: ”(Stadsdel X) har inget avtal med (det privata företaget)”, säger dom då. Men däremot till exempel (stadsdel Y) och till exempel (stadsdel Z), dom socialkontoren eller vad det heter… stadsdelsnämnderna, dom handlar med (det). /…/ Då gick jag till ett annat stadsdelskontor och så sa jag ”jag söker lägenhet och kan ni hjälpa mig, jag vill använda mig utav (det privata företaget)” ”Är du aktuell i någon annan stadsdelsnämnd?” ”Nja”, sa jag, ”jag vill inte att, dom kan inte hjälpa mig så jag har slutat samarbeta med dom utan jag vill ha hjälp härifrån och jag bor precis granne med er här” ”Nej, vi kan inte hjälpa dig om du är ett ärende i en annan stadsdelsnämnd” /…/ Det går dom inte med på och då har jag sagt att ”ja, men då skriver jag mig här i den här stadsdelen då”. Ja, men jag får ändå vänta ett år innan jag kan byta socialkontor. /…/ Så då faller det också.
Trots att det saknar grund i lagen berättar flera att de helt vägrats socialbidrag och annat bistånd med hänvisning till att de inte är skrivna i kommunen/stadsdelen. Alternativt tolkas 3 § SoL så att vistelsekommunen enbart har ansvar för att erbjuda tillfälligt logi – inte stöd, boende eller behandling. Intervjuperson nr 35, som fått logi på ett korttidsboende, hade missbruksproblem:
IP35: Jag vill komma ifrån det här då /…/ så kom jag in där på sån där behandling för 800 kronor om dygnet då. Men då var det ju bara så att sociala uppe i X-stad, dom – jag är ju skriven där fortfarande – dom ville ju inte betala för mig då.
Klienten finner sig i en sådan situation ofta vara en bricka i ett spel om pengar mellan olika myndigheter och mer eller mindre ideella organisationer och företag. I detta fall hotade institutionen, som drevs av en frivilligorganisation, med att ställa honom på gatan om den inte fick ersättning; de ”ville ju också ha sina pengar naturligtvis” (IP35). Och det blev också följden när ingen kommun lät sig bevekas att betala.
När en kommun placerar en klient på behandlingshem i en annan kommun behåller den placerande kommunen kostnadsansvaret. Enligt 72 § SoL kan sådana ärenden överflyttas till socialnämnden i en annan kommun enbart om nämnden i den andra kommunen samtycker till det. Men tvister kan uppstå om huruvida det verkli-
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
56
gen är ett pågående ärende eller om den bostadslöse skall betraktas som en klient vars hjälpbehov uppstått på den ”nya” orten. Även sådana konflikter har långa traditioner i den svenska fattigvården. När mantalsskrivningskommunen hade ansvaret för ”sina” fattiga värjde man sig mot understödskostnader genom att helt enkelt vägra inflyttande att skriva sig i kommunen, om de befarades behöva understöd (Lext 1968). Detta problem kvarstår för dagens uteliggare, eftersom de inte har någon adress de kan skriva sig på i den nya kommunen.
Även de som är skrivna i rätt kommun men på ”fel” adress kan få problem med pensionsutbetalningar och myndighetskontakter, men ”man kan ju inte skriva sig på någon annan adress utan att man bor där. / …/ Men det är inte olagligt att ha kvar sin gamla adress, för man kan ju inte byta” (IP10). Att vara skriven på fel adress kan å andra sidan vara en fördel om man vill hålla sig undan krav: ”Jag slipper räkningar från kronofogdemyndigheten”, menade en man (IP20), som numera var skriven ”på församlingen” där han senast haft sin adress.
Eftersom vistelsekommunen har det yttersta ansvaret kan mantalsskrivningsorten avvisa ansökningar från hjälpsökande som inte längre bor i kommunen. Det drabbade en intervjuperson som lämnat sin hemstad efter en skilsmässa, där den andra parten tilldömts både vårdnaden om barnen och rätten till den gemensamma bostaden.
IP57: Ja men .... bo i X-stad va, och liksom veta att tio kvarter bort där är dom jag älskar och dom inte vill ha mig, jag menar det är ... Det var så, jag bodde där uppe nån vecka på vandrarhem. Och sen var vandrarhemmet fullt så jag var tvungen liksom att hitta nånting annat. Då tänkte jag att då drar jag hit ner till Z-stad och ... I: Men du har alltså inga pengar från socialen nu, eller? IP57 Nej, det ... jag fick lite grann av dom, matpengar och ... Men så sa hon däruppe, kärringen att ... eftersom jag inte bor där nu och inte jag är skriven där – jag är ju skriven där /…/ men jag är fråntagen rätten att bo där va, då är jag officiellt inte skriven där. Så jag finns ju inte nånstans nu va ... Utan då fick jag liksom söka socialen här i Z-stad om jag skulle ha nånting. Jag menar, det är så jobbigt allt sånt där.
När de sociala myndigheterna ömsom hänvisar till var man är skriven, ömsom till var man vistas kan de bostadslösa, som vistas i en kommun men är skrivna i en annan, uppleva att de är helt rättslösa och helt ge upp försöken att få bistånd genom de sociala myndig-
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
57
heterna.16 Den ovan citerade personen ville inte söka socialbidrag igen utan försökte klara sig på mat från de kristna organisationernas caféer och tillbringade nätterna i en koja han byggt själv i ett skogsområde.
”Individens eget ansvar”
Somliga intervjupersoner – och intervjuare – väljer neutrala verb för att beskriva olika flyttningar och förändringar i ”boendehistorierna”. Saker händer eller man ”hamnar” någonstans, oavsett om det beror på tvång eller egna initiativ. Men inom socialtjänsten och missbruksvården betonas gärna den enskilda individens ansvar för sina egna problems uppkomst. Många intervjupersoner upplevde också att myndigheterna avvisade dem med hänvisning till att de själva hade ansvaret för att lösa sina problem. De skulle till exempel söka bostad själva, även om de visste att de skulle avvisas.
IP30: Nu försöker min socialsekreterare att få in mig här (på Frälsningsarméns korttidsboende) så länge tills jag får något annat, så det är därför jag kommer in här varje morgon och frågar om det finns något rum ledigt. IP59: Han (socialsekreteraren) har ju varit här och lyssnat på vad som ligger i läget, varför jag sitter här (sjukhus) och ja, mina önskemål och så där. Han ville nog att jag skulle försöka själv först /.../ att jag kan själv, lite smörigt så där du vet.
Men den senare intervjupersonen ansåg att det egentligen var lönlöst, eftersom han hade ett utländskt namn och ingen annan adress än den institution han för tillfället var intagen på – ”det blir ju bara närmaste papperskorg!”
Frånvaron av insatser för att ordna egna bostäder tolkades ibland som uttryck för en uppfattning hos myndigheterna att de hemlösa inte är värda bostäder.
IP1: Det sociala skiter fullständigt i mig, dom ser på mig som att ”där kan du hålla dig, du kommer inte ändra på dig”. IP68: Jag anser inte att jag ska ligga i ett fack och bara få en säng och tak över huvudet. /…/ Jag trillar gång på gång för att det inte händer
16 Just denna kategori av människor, som kan betraktas som halvt inkluderade, halvt exkluderade på både vistelseorten och hemorten har historiskt sett alltid löpt stor risk att helt exkluderas om de befaras kosta pengar eller orsaka andra problem för myndigheterna (se vidare Sahlin 1996, s. 90 ff.).
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
58
något. Och det är inte mitt fel egentligen, har jag sagt till (socialsekreteraren). Jag vet inte om du tolkar det som att jag skyller på honom, men det gör jag på sätt och vis. För jag anser då att jag har legat i det där facket, att ”han har det ju bra ändå” och dom har inte jobbat på det här med lägenhet.
Samtidigt som individerna tillskrivs ansvar för sina problem och deras lösningar kan myndigheterna, å andra sidan, aktivt begränsa deras faktiska inflytande över sin situation. Därmed tvingas klienterna ta ansvar inte bara för sina egna handlingar utan också för myndigheternas handläggning. En kvinna hade lämnat fullmakt på sin pension till sin socialsekreterare, ett villkor för att få ett socialt kontrakt. Men därmed förlorade hon kontrollen över sin egen ekonomi vilket skapade snarare än löste problem:
IP63: Jag har säkert ingen hemförsäkring nu tack vare henne (socialsekreteraren) /…/ Hon skulle betala den. Och hon har inte gjort det. Hon har lovat flera gånger men hon har fortfarande inte gjort det – och det är inte socialas pengar utan det är mina. /.../ Det är ju väldigt viktigt det här, och det sa dom till mig: ”Ja hemförsäkring måste du ha”, det sa (boendeansvarig) med. Ändå så betalade hon inte in den och så var det mina pengar. /.../ Och hon hade lovat och lovat, och hon glömde av varenda gång.
När individerna å andra sidan verkligen tar på sig ansvaret både för sina svårigheter och för att de inte hittar några öppningar eller lyckas räta upp sin situation kan resultatet bli att de drar sig ännu mer för att söka upp myndigheter; ”jag skäms över situationen jag har hamnat i, det känns så svårt att behöva ta kontakt med myndigheter för att få hjälp” (IP31). Denna skam kan också hämma kontakterna med andra myndighetspersoner, inför vilka man gjort utfästelser: ”Jag skulle vilja prata med henne (kontaktperson inom frivården). Men jag skäms så in i helvete för vad jag håller på med, så jag vågar inte” (IP22).
Sammanfattningsvis tillskriver många intervjupersoner framför allt socialtjänsten ansvar för att de får någonstans att bo och får medel till sitt uppehälle i krissituationer. Men samtidigt menar de att socialtjänsten på olika sätt försöker hålla ifrån sig detta ansvar, dels genom att hänvisa till socialtjänsten i någon annan kommun där de är skrivna, tidigare bott eller faktiskt vistas, dels – och framför allt – genom att bolla tillbaka ansvaret till klienterna. Det senare sker genom att socialarbetarna är noga med att klienterna
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
59
själva skall söka bostad, ta personlig kontakt med enheter och institutioner de remitteras till etc. Men det sker också genom att ”misslyckanden” konstrueras så att individerna själva framstår som ansvariga för brustna ”boendekarriärer” och återfall.
Sammanfattning och kommentar
Att klienten är överens med sin handläggare om vad som behöver göras för att olika lösningar skall förverkligas är inte tillräckligt för att de skall genomföras. Det finns då nämligen en rad hinder i omgivningen som kan omintetgöra den plan eller åtgärd man enats om. Exempelvis kan handläggande socialsekreterare ofta inte själva besluta om de boendeplatser och bostäder som står till buds på den sekundära bostadsmarknaden och än mindre om bostäder på den reguljära bostadsmarknaden.
De bostadslösa gav många exempel på bristande passform mellan individ och kategori och mellan problem och de lösningar som erbjuds. När de ansökte om plats i en behandlings- eller boendeenhet fick de höra att deras problem var för små eller för stora eller att de inte tillhörde den kategori som man inriktat sig på eller inte bedömdes passa in i den grupp individer som befann sig där för tillfället.17
Många intervjupersoner upplevde att deras egendefinierade behov av psykologsamtal, inläggning på sjukhus, behandling eller bostad inte beaktades – särskilt inte om de sökte sådant bistånd på eget initiativ. Istället gjorde olika myndighetsenheter självständiga bedömningar av deras behov. När handläggarna instämt i det rimliga i intervjupersonernas ansökningar hade de ofta ändå inte beviljats. Motivet för avslag kunde då vara existerande regler eller prioriteringsgrunder inom samma eller någon annan enhet inom myndigheten eller företaget. Handläggarna framstod då, liksom när de förgäves försökt påverka andra myndigheters beslut, som förstående ”medspelare” – men maktlösa. Uttalade åsiktsskiljaktigheter mellan olika myndighetsrepresentanter kunde dock av de sökande upplevas som mer tillfredsställande, eftersom åtminstone någon av dessa bekräftade den egna problemdefinitionen.
Ett närbesläktat hinder för realiseringen av problemlösningar som de bostadslösa själva önskat är den geografiska och organisatoriska uppsplittringen av det ekonomiska ansvaret. Ställda inför
17 Se Wagner (1993) om likartade erfarenheter bland hemlösa i USA.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
60
ansökningar om sådant som kostar pengar tenderar lokala myndighetsenheter att hänvisa till andra enheter eller myndigheter eller samma myndigheter någon annanstans, exempelvis en kommun som den bostadslösa tidigare varit skriven i eller vistats i. Slutligen var det vanligt att myndigheterna lade ansvaret för bostadsproblemets uppkomst såväl som dess lösning på individerna själva, som uppmanades ta ansvaret för sin egen situation (se Järvinen, under publicering).
Problemet med glipor mellan myndigheternas kompetens- och ansvarsområden som individerna faller igenom löses dock inte självklart genom samarbete. När samarbete organiseras kan det i stället medföra att en myndighet underlåter att föreslå klienten att gå till en annan myndighet med sin förfrågan, eftersom man på förhand vet att kriterierna inte uppfylls – myndigheterna hjälper varandra att agera ”grindvakter”. Inte sällan enas samarbetsparterna i stället om att skjuta tillbaka ansvaret på den enskilda klienten, som uppmanas att först lösa ett eller annat ”bakomliggande” problem. Alternativt accepteras klienten som ett gemensamt ärende till priset av en lång obestämd väntan på att samarbetsparterna skall konferera eller baxa in gemensamma möten i redan pressade kalendrar (Claesson & Lindström 2001, s. 45 ff.). Intervjuperson nr 59 som fått rättspsykiatrisk vård gick kvar på avdelningen och väntade på att alla inblandade parter ”vårdaren, psykologen, kuratorn och hela faderullan” skulle få tid att ordna en behandlingskonferens. Först ”när det börjar bli dags för utskrivning, några månader innan – det bestämmer läkaren och de andra” kopplades socialsekreteraren in för att diskutera boende. När intervjun genomfördes hade det gått sex månader sedan hans bostadsfråga initierats utan att någon konferens kommit till stånd.
Sammanfattningsvis är det inte tillräckligt att handläggarna instämmer i den bostadslösas problemdefinition och lösningsförslag och samverkar med klienterna i deras projekt, eftersom detta i regel involverar fler aktörer och parter som kan ha andra intressen och göra egna prioriteringar. För att myndighetspersoner skall kunna bidra till en lösning av bostadsfrågan krävs därför att de dels vidkänner att de har ansvar för den – spelar med sina klienter – dels får större inflytande över de resurser som behövs för att vidta de nödvändiga åtgärderna.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
61
3 Myndigheter som problem
Myndighetsåtgärder kan ställa till problem för enskilda av en rad olika skäl. De kan vidtas med straff, indrivning eller utdrivning som mål eller syfta till att långsiktigt förbättra individens situation men ha motsatta effekter. Regelsystem och rutiner kan få oförutsedda, negativa konsekvenser och åtgärder kan ha negativa sidoeffekter som kan förutses men som inte beaktats vid beslutsfattandet.
Den första delen av detta avsnitt handlar om sådana situationer och händelser, där intervjupersonerna uppfattar att myndigheternas agerande har orsakat dem problem, som direkt eller indirekt berör deras boendesituation. Avsnittets andra del handlar om informella hanteringar av konflikter mellan myndigheter och klienter och de sanktioner och reaktioner som omtalas i intervjuerna. Därefter ges exempel på kompetens och kreativitet hos (potentiellt) bostadslösa som hanterat myndigheter så att de fått den hjälp de behövt och undgått de negativa följder av myndighetsåtgärder som avsnittet till största delen handlar om.
Negativa följder av myndighetsagerande
Myndighetsbeslut i form av domar och registrerade anmärkningar var ofta en direkt anledning till att intervjupersonerna förlorat sina tidigare bostäder, men svårigheter att få bostad kunde också vara en icke avsedd men förutsedd negativ konsekvens av myndighetsbeslut som egentligen haft andra syften.
I intervjuerna anges ofta ingripanden eller avslag från myndigheter som orsak till att individerna gett upp eller tappat greppet och hoppet om sin situation:
IP33: Men efter den där händelsen (att barnen omhändertogs) så rasade allt; jag bodde kvar där i sex månader utan att betala hyra, jag hade en hyr-TV som jag inte betalade, facket struntade jag i. Ja, du vet … jag var så deprimerad. IP63: Jag åkte dit för futtiga 183 kronor, när jag hamnade på kronofogden första gången. Sen gav jag upp då, det .... då gav jag upp. IP69: Då var vi inte välkomna dit (behandlingshem) längre. Och sen så tog dom min dotter ifrån oss. /…/ Då satte jag igång att börja knarka igen. Ordentligt.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
62
IP60: Jag fick ett papper då, ifrån dom, kontoret, och dom sa ”Du är uppsagd den och den datumen”. Då slog jag sönder allt jag hade i lägenheten och slängde det i soprummet och gick ut därifrån. Varför vet jag inte nu. IP6: Och efter detta fängelsestraffet – det var 1984 – sen efter det så tyckte jag det att nu skiter jag i allting. För att burar dom in mig, tar mitt körkort och gör detta – då har jag ingen anledning att lyda lagen heller.
Repressiva åtgärder
Det förekom i intervjuerna en rad uppgifter och beskrivningar som tydde på att myndigheter upplevdes som ett hot, och det fanns bostadslösa som berättade att de utsatts för trakasserier och våld av myndighetspersoner.
IP32: Skorna är söndertrasiga, vet du varför? Kolla här ... /.../ det är polisen som skärde sönder mina kläder, även jackan, för dom tror dom ska finna knark på mig. IP36: Dom (poliserna) är riktiga nazister. /.../ dom har slått av mig revben, dom har trampat av mig fötterna. De jävla skithuvena. IP42: Jag tycker att dom ska kontrollera personalen inom socialen lite hårdare ... vilka det är som jobbar, för jag har träffat många som är helt sjuka, och själva varit kriminella, som har jobbat på hem. Och själv har jag nästan blivit våldtagen på hem, och till och med slagen och jättenerpsykad av personal.
Vissa myndighetsåtgärder leder direkt och oförmedlat till förlust av bostaden och/eller till att man inte får de bostäder man senare söker. Skönstaxeringar av skattemyndigheten nämns av flera intervjupersoner som ett slags övergrepp som tillsammans med kronofogdens verkställighet av indrivning och utmätning kan leda till en ekonomisk katastrof. Men i första hand gäller det naturligtvis kronofogdemyndighetens avhysningar, som ofta både skapar och permanentar hemlösheten, eftersom bostadssökande med vräkningsdomar i de allra flesta kommuner avvisas av samtliga hyresvärdar.
Men även betalningsanmärkningar och skulder som registrerats hos kronofogdemyndigheten är en effektiv spärr för bostadssökande. ”Jag är stoppad på lägenheter eftersom jag har en skuld till kronofogden, så jag får ingen lägenhet” (IP60). Motsvarande erfarenhet hade en kvinna med betalningsanmärkning som sökt bostä-
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
63
der genom ett av de kontor som numera ersätter bostadsförmedlingen i många kommuner, och där hyresvärdar kan annonsera ut tomma lägenheter för att sedan välja och vraka bland svaren.
IP63: Bobutiken i stan, där var jag mest. Där åkte jag och min dotter in varje vecka, två gånger i veckan åkte vi in /.../ jag fick svar från Orust. Men när hon frågade mig, hon sa att jag får den men hon sa: ”det är inga problem va?”, sa hon så här, ”därför att vi kommer ju att kolla dig.” ”Jo det kan jag lika gärna tala om med en gång”, sa jag då, ”att jag har betalningsanmärkelse. Jag kämpade som en dåre för att inte hamna där, till slut så hamnade jag där.” Och då fick jag inte den då. Men det är klart jag ville ju inte till Orust heller, så sett. Men det var det svar, det var det enda som jag ... Dom var dom enda som svarade. I: Vad sa hon när du sa att du hade betalningsanmärkningar? IP63: För jag får den inte, inte ens om jag hade borgenär18. Det var deras policy. Inte ens borgenär hade hjälpt.
Att kronofogdens beslut och register får så stor betydelse för möjligheten att få bostad beror naturligtvis på att hyresvärdarna både skärpt och rutiniserat sina avvisningar. En intervjuperson (IP61) berättade att han i början av 1990-talet – trots skulder hos kronofogden – faktiskt fått kontrakt hos samma bostadsföretag som i dag avvisade honom av detta skäl. Hyresvärdarna kan naturligtvis göra avsteg från denna sin policy om de vill, men ofta presenteras den som orubblig. Mannens flickvän hade nyligen fått kontrakt fast hon också hade obetalda skulder som registrerats hos kronofogden. ”Du vet, hon är ju mamma, och det är lättare för dom att få hjälp med lägenhet” (IP61).
Andra myndighetsbeslut syftar till vård men genomförs med tvång. Det gäller omhändertagande av barn och ungdomar enligt LVU och av vuxna på grund av missbruk (LVM) eller psykisk sjukdom (LPT) eller – tillfälligt – för berusning på allmän plats (LOB). Några som i barndomen upplevt att de själva eller deras föräldrar tvångsomhändertagits anklagade myndigheterna för att ha förstört deras uppväxt genom att splittra deras familjer och placera dem i olämpliga miljöer. ”Dom satte min mamma på psyket, och en massa annan skit, så jag har fått flytta runt lite överallt så här” (IP43); ”sen blev jag omhändertagen av myndigheterna när jag var i tolv–trettonårsåldern” (IP30). Men det fanns också intervjupersoner som varit föremål för utredningar i egenskap av föräldrar, sedan
18 Med ”borgenär” avsåg intervjupersonen en borgensman, dvs. en person som kunnat garantera att hyran betalas.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
64
myndigheterna misstänkt att deras barn for illa. Såväl själva utredningen liksom ingripanden som sådana upplevs uppenbarligen som kränkande eller t.o.m. traumatiska.
IP63: Min socialassistent då, hon anmälde mig för barnen. Det har hon gjort två gånger nu. Nu andra gånger var för att jag ingen lägenhet hade. Första gången var för att jag var sjuk, depression /.../ det blev ju nedlagt då. Men nu när jag ingen lägenhet hade så kunde (socialsekreteraren) inte lägga ner det.
En man ansåg att hans problem egentligen börjat sedan myndigheterna utan grund omhändertagit hans barn, som han var ensam med sedan hustrun avlidit. Hennes andra barn som han inte var far till hade då formellt fosterhemsplacerats hos honom.
IP33: Det gick socialmyndigheterna med på uppe i (stadsdel), men dom höll ju på att jobba sig med mig i fem år; var fjortonde dag kom dom och tittade och hackade på mig och frågade hur det gick … Men jag tog tösa på moppen när jag åkte till jobbet fem halvsex på morgonen, lämnade henne till dagmamman, stack till jobbet och hämtade henne efteråt, lagade middag, tvättade … ja, jag gjorde allting precis som en mamma gör. /.../ Men sen flyttade jag /.../ och då började allting om på nytt igen; dom kom var fjortonde dag och frågade ”Hur är det (förnamn), hur går det?” Det tog väldigt hårt på mig. /.../ Rätt vad det var så knackade det på dörren och när jag öppnade så stod det två socialassistenter där och sa ”Hej (förnamn), får vi komma in?” ”Javisst”, sa jag och släppte in dom. Det första dom sa när dom kom in var att fråga vad det var som stod på bordet och syftade på ölburken. ”Ja, jag tog mig en öl när jag satt och tittade på TV”, sa jag. ”Men det vet du väl att du inte får lov att dricka öl.” ”Får jag inte dricka öl? Det är väl inget fel i att ta sig en öl till maten eller när man sitter och tittar på TV?” ”Nej, du får inte dricka öl när du har hand om barnen”. /…/ Dom sa till mig att jag var tvungen att ta antabus. ”Men är ni inte riktigt kloka!” sa jag. ”Gör du inte det tar vi barnen ifrån dig.”
Barnen omhändertogs och mannen hamnade i en kris, misskötte hyran och andra räkningar och blev med tiden vräkt.
Exkluderingar
Flera av de hemlösa intervjupersonerna hävdade att myndigheterna föreföll att se som sin uppgift att skydda sig själva, varandra eller
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
65
andra människor gentemot uteliggare. En man som nyligen blivit vräkt berättade i samma replik om två olika möten med polisen och därmed om två olika aspekter av polisrollen.
IP47: Polisen stoppade mig /.../ och så sa dom: ”Du ser väldigt trött ut. Missbrukar du och så?” ”Nej, jag har ingenstans att bo”, sa jag, ”det är därför att jag inte har sovit i natt, jag har ingenstans att bo. Jag bodde i /.../ där, det vet ju även du som polis”, sa jag. För polisen var med, en massa poliser och skyddade dom här kronofogden och så, med avhysningen igår. Jag menar ... det, man blir trött när man inte sover, det hade även han blivit om han inte sovit under natten. Det blir ju alla
människor. Men man blir klassad som missbrukare ändå.
Polisen upplevs skydda andra och övervaka eller hota uteliggare. Många av de intervjuade uteliggarna var därför påtagligt rädda för eller kände sig störda av ordningspoliser och vakter. I sökandet efter viloplatser om natten var det största problemet ”polisen och Securitasvakter och alla präktiga djävla medborgare som kör ut en stup i kvarten” (IP11). ”En trappuppgång hittar jag väl alltid”, sade en av dem, men så ”kommer snutarna med sina hundar och jagar ut mig” (IP54). Därför, menade en annan, måste man söka upp nya trappuppgångar varje kväll, ”annars åker man fast med vakten och polisen och så, och det vill jag inte” (IP41).
Många av uteliggarna i Göteborg försöker tillbringa natten i de inbyggda kvarteren i Nordstan, även kallat Femman. Några intervjupersoner hade gett upp, för ”det är ju meningslöst att gå in ... det går ju inte!” (IP10), och nästan alla vittnade om att de ständigt riskerade att köras ut av poliser eller vakter eller omhändertas och föras till polisstationen.
IP1: ... (På Femman) kan du ju inte sitta mer än en 40–50 minuter förrän vakterna kommer och går sin runda och har du tur så säger dom ingenting, då går dom förbi dig. Annars får du resa dig upp, och så får du gå tills dom har gått, då kan du sätta dig ner igen. Och så får du hålla på så. IP9: ... det (är) mer och mer uteliggare som nu är i stan och man får inte vara på Femman, för där jagar dom ut en, det är både vakter och poliser och allt: ”Ut med er!” och ”Ut i kylan bara!” Så att, så inte nånstans får man vara ... Och inte sitta på bänkarna på Avenyn heller vet du, då går det poliser där, det är närpoliser och ... Så att det är ett väldigt jagande.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
66
De synligt hemlösa var rädda att bli tagna för berusade av polisen inte bara om de satt eller låg och sov på allmän plats, utan också om de på något annat sätt avvek från det normala beteendet.
IP28: Jag åker ju aldrig spårvagn eller nåt sånt där, utan jag går bara, för jag har epilepsi. Jag tycker det känns skämmigt att få ett epilepsianfall på en spårvagn. För det första dom gör då, det är ju att ringa polisen. Och så hamnar man på (polisstationen) i sex timmar i stället
för att folk förstår att man har epilepsi.
Till skillnad från sociala myndighetspersoner beskrevs polismännen sällan som individer eller omnämndes med namn. När deras agerande kritiserades framställdes det sällan som trakasserier från enskilda myndighetspersoner, utan snarare som självklara uttryck för polisens roll att skydda andra och hålla platser rena från uteliggare och missbrukare. Några få vittnade om att polisen också har utrymme för ett mer humant agerande. En intervjuperson förklarade hur han kunnat hålla sig kvar inne i Nordstan ett par nätter när han varit sjuk.
IP13: … dom här vakterna och poliserna, dom kör ju med en. Men då sa jag till dom det, att ”jag är inte full och sådär, och jag har väldig feber, så kan jag inte få va ifred då?” Och då fick jag ju vara där då igår natt, och så i natt.
Intervjuerna med uteliggarna skildrar sammanfattningsvis ett spektrum av situationer, där de är rädda för att polisen med eller utan stöd av lagen skall gripa dem, tvinga bort dem från deras sovplatser eller på annat sätt markera att de inte är önskvärda. Ironin i följande citat styrker denna slutsats.
IP22: Jag är inte rädd för poliser, för jag har inte gjort nåt va. Jag går alltid fram till poliser och frågar hur läget är i stället. Jag är väl ganska artig: ”Fan va tryggt det är när ni kör omkring här”, sa jag till dom
(skratt).
Det förekom att intervjupersonerna exkluderats från socialbyrån, antingen till följd av någon form av misskötsel eller också för att man där helt enkelt inte kunna hitta någon lösning på klientens problem. Intervjuperson nr 71 berättade att han blivit ”avskriven på socialbyrån” vilket betydde att han inte hade ”rätt att vara i lokalerna längre”, eftersom han tackat nej till ett korttidsboende. Han hade nämligen tidigare haft sådan logi i hopp om att den vägen
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
67
kunna få en bostad men istället blivit ombedd att flytta. Beslutet att ”avskriva” honom hade fattats av hans socialsekreterare men han själv ”teg och samtyckte”:
IP71: Ja, nej, dom kan inte hjälpa mig på något annat sätt ena. Dom har ju då sånt där jour- och korttidsboende. Det är sak samma! Det är (namn på korttidsboende) då. Jag vill inte in på såna här (namnet) och typ institutioner! Herregud, jag är vuxen nog till att kunna klara mig själv. /…/ Jag har försökt att få dom att förstå det att jag behöver en egen lägenhet. Nej, inte två stickor i kors på över tio år. Det blir ingenting.
Även inom psykiatrin kan man enligt den intervjuade förvaltaren ”avskrivas” om man avböjer erbjudande om vård. Det mobila uppsökande teamet för hemlösa i Göteborg redovisar i sin rapport flera fall där hemlösa exkluderats från hjälpsystemen och den särskilda boendesfären (Barkman m.fl. 2001).
Otrygga boendesituationer
Några av uteliggarna berättade att de sökt skydd och värme på psykiatriska sjukhus men avvisats, kanske för att de inte ansetts tillräckligt sjuka för att behöva vård; ”jag var inne där för en vecka sen och tjatade men dom ville inte släppa in mig” (IP49). De hade också svårt att över huvud taget hitta någon plats att komma in på om nätterna.
Gemensamt för dem som sov ute var att de antingen inte fick eller inte ville eller vågade anlita kommunens korttidsboenden.19Dessa upplevdes som otrygga av två skäl. Å ena sidan fanns ibland en rädsla för övriga gäster. En intervjuperson som beviljats bistånd i form av tillfällig logi på en sådan plats vågade inte gå dit för att han en gång misshandlats där.
IP54: ... om det är två eller tre år sen, jag blev helt sönderslagen. Därför vill jag inte gå in där. När jag kommer dit så bara jag låser dörren. Ja, jag hamnade på (sjukhus) och låg där ett par dar. Tre man sparkade sönder mig. Det är just därför, den känslan för mig, den är motbjudande. /.../ Det sitter i mig, i psyket sitter det nånstans. Så fort jag ser det huset så tänker jag bara på samma sak.
19 Ett par personer har vänt sig till Länsstyrelsen i O-län med klagomål på att de tvingas stanna långa tider på boenden som de av olika anledningar upplever som otrygga och inte erbjudits några alternativ. Länsstyrelsen har dock inte funnit anledning till kritik mot handläggningen (t.ex. dnr 502-13371-2001).
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
68
Om de verkligen ansöker om och beviljas logi eller specialkontrakt är det å andra sidan ovisst om de får stanna. De löper nämligen hela tiden risk att förlora bostaden eller logiplatsen på grund av regelbrott; ”Det känns som att man måste hålla käften och göra det dom säger, annars så ... Dom har makt. /.../ Man måste hålla sig inom ramarna, reglerna ... fråga om allting” (IP42). Många intervjupersoner betonade att risken att kastas ut från socialtjänstens boenden var stor: ”Det blir kanske att dom flyttar in och bor där en månad, sedan blir dom vräkta igen. Sedan blir dom svartlistade” (IP60). Denna risk fanns också inom frivilligorganisationernas olika boendeformer. En man som fått en plats på en av Stadsmissionens boendeenheter berättade:
IP17: Men så efter en vecka var det ju det där, hände ju det där med ölen som jag pratade om, så då blev jag utslängd. /.../ jag hade druckit två öl och fick blåsa när jag kom in på fredagskvällen. Och jag hade 0,5. (Paus) Dom sa att jag fick gå. Den natten sov jag i X-skogen och låg och frös nåt så förjordat.
Reglerna för boende och logi inom den särskilda boendesfärens olika boendeformer medför att vräkningsgrunderna är ojämförligt många fler än på den reguljära bostadsmarknaden.20 Att ha nattgäster, vägra eller inte kunna lämna urinprov, beslås med alkohol eller droger i blodet, släppa in besökande vänner – eller tvärtom inte öppna för besökande socialarbetare – att ha husdjur eller att inte kontinuerligt vistas i bostaden är handlingar som kan föranleda omedelbar avhysning, varför boendet upplevs som otryggt: ”Man vet aldrig, man kan rätt som det är bli utslängd” (IP42).
Även de som i princip får behålla boendet kan förvägras tillträde till det en viss natt om de intagit alkohol eller droger, inte infunnit sig i tid eller på annat sätt brutit mot en regel. I Göteborg drivs sedan våren 2001 ett nattöppet café med hemlösa som särskild målgrupp av ett antal samverkande frivilliga organisationer. En utvärdering efter de första månaderna visade att flera av dem som tillbringade natten på caféet egentligen hade rum inom Altbo men inte fick komma in där och därför inte hade någon annanstans att ta vägen (Berntsson & Fälth 2001, s. 32).
20 Exempel ur tillsynsärendena vid Länsstyrelsen i O-län är en man som bodde i drygt en och en halv månad på ett ”skyddat boende” som drevs av en frivilligorganisation men blev ”utskriven då han hade uteblivit efter en permission” (dnr 502-24085-2001), och en kvinna som vräktes från ett skyddat boende inom Altbo bland annat på grund av att hon ”inte ville styrka drogfrihet genom urinprov” (dnr 502-13371-2001).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
69
De sociala myndigheterna kunde slutligen indirekt försvåra situationen för uteliggarna eftersom det är riskabelt för deras klienter att ha nattgäster. De kan nämligen förlora sina bidrag till boendekostnader om de har inneboende, oavsett om de senare kan betala någon hyra.
IP20: ... sen är det ju klart, blir det ju ”care of” då. Ja, tillfälligt där, va. I: Ja, just det. Du har en adress så i alla fall? IP20: Ja, när man nu kan så. Men man får ju se till att passa sig så det inte är hos folk som har typ bostadsbidrag eller att man råkar gå på samma sociala eller nåt.
Hyresgäster inom Altbo får inte ens ha tillfälliga nattgäster och riskerar därför vräkning om de låter någon kamrat övernatta hos dem.
IP57: Det här får du inte säga till nån va, men jag har ju varit hemma några nätter och bott hos (kamrat) och tvättat. Han bor ju själv i (stadsdel), i dom kåkarna därute – men han får ju inte ta dit nån, så vi har ju smugit där och så.
Det föreföll alltså som om de korttidsboenden och skyddade boenden som intervjupersonerna berättade om inte upplevdes som vare sig säkra zoner mot utomstående eller som platser de kunde lita på att få behålla. Än mer otryggt kunde det dock vara för dem som inte ens fick sådana erbjudanden längre.
IP12: Socialen har sagt att dom inte ställer upp mer för mig. Dom har gett upp hoppet /.../ när man inte har något rotfäste någonstans, då allt är hopplöst och ... ingenting, och ingen nästan som bryr sig om en och sociala ställer inte opp längre, det är ju, då känner man sig otrygg.
Citatet kan läsas så att socialtjänsten faktiskt ger trygghet genom att ”ställa upp” med logi – annars skulle knappast det indragna stödet upplevas som att hoppet vore ute.
Negativa sidoeffekter
Flera kategorier av insatser syftar till bistånd och vidtas med samtycke eller i varje fall utan tvång men har enligt intervjupersonerna fått skadliga konsekvenser för dem och deras boendesituation. Dessa kan vara oförutsedda och inträda först på sikt, som när en dålig boendeform leder till missbruk. ”Korttidsboende har dom
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
70
erbjudit, men /.../ liksom det gick ju inte, det var ju så jobbigt. Det var ju bara alkoholister och såna utslagna människor” (IP61). Medan de allra flesta framhöll att utskrivning från institutioner till korttidsboenden innebar en dålig start och en stor risk för återfall i drogmissbruk (se vidare Sahlin 2000a), var dock någon tillfreds med denna lösning. Den nedan citerade mannen hade varit tvångsintagen för psykiatrisk vård.
IP60: Man gick här och frisknade till i huvudet och så, och sedan ut till sådant där korttidsboende. /…/ Det var helt OK. Ganska enkelt för man slipper laga mat, och … Det enda är, man har en väska med kläder och det ska man sköta och hålla reda på, så det är ju ganska enkelt.
Men, tillade han, ”det är klart det blir ju mycket droger och sånt då” (IP60).
Men myndighetsingripanden kan också få oönskade sidoeffekter som är förutsedda men inte tillmäts vikt vid själva beslutet och dess verkställande. Ett exempel är när individer förlorar sina bostäder i anslutning till institutionsvistelser. Bostadsfrågans långsiktiga lösning framstår som sidoordnad i förhållande till den åtgärd som beslutet direkt syftar till att uppnå, oavsett om det är straff eller vård.
IP59: Jag blev ju av med lägenheten i samband med brottet. Jag hade ju stort ... lägenhet du vet… ca 85 kvadrat, välutrustad, utefter min smak. Jag hade ju som alla andra jobb och barn och flickvän, ett helt normalt liv. IP54: Då bodde jag hur bra som helst (ohörbart). I: Hur kom det sig att du blev av med den då? IP54: Därför att jag åkte in. Sen dess har jag inte... I: Men får man inte ha kvar lägenheten medan man sitter inne? IP54: Ja, om inte socialen betalar så. /.../ Sen har jag inte haft nån lägenhet.
De som placeras på institution och inte kan betala hyran väljer antingen att säga upp sig för att förebygga hyresskuld eller får en hyresskuld som leder till att de vräks. I båda fallen kan det vara mycket svårt för dem att ordna en ny bostad efteråt.
För det första är det inte lätt att söka bostad från en institution. Om man är dömd till psykiatrisk vård eller fängelse är det svårt att få permission utan bostad och svårt att söka bostad utan permission.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
71
IP59: Jag har nu väldigt begränsade, vad heter det, riktade permissioner. Så det är så enkelspårigt, jag får bara gå till vissa ställen. Så jag kunde ju låtsas det att jag går och tränar, så kan jag gå in snabbt och söka en lägenhet, men jag vill inte göra så. Så det är ju därför ... jag hade gärna velat göra det.
Till detta kommer att det är svårt att behöva uppge adressen till en institution, ett fängelse eller ett härbärge till en eventuell framtida hyresvärd: ”om jag går till en hyresvärd och säger att jag bor på Frälsis så tror inte jag han är så intresserad av mig” (IP28).
För det andra är kriterierna för att acceptera någon som hyresgäst avsevärt strängare än villkoren för att få behålla en bostad man har kontrakt på. En intervjuperson hade i hastigt mod sagt upp sin lägenhet i förhoppningen att kunna bo billigare hos sin far och när det inte gick kunde han inte få bostad igen hos samma hyresvärd, trots att modern och andra talat för honom. ”Dom försökte få tillbaka den, men det gick inte” (IP23).
En annan inte direkt avsedd men förutsedd negativ konsekvens av vissa insatser är att uppgifter om dessa lämnas vidare till andra myndigheter och hyresvärdar som kan tolka dem som tecken på att individen är problematisk eller använda dem som argument för exkludering. ”Har man med socialen att göra så vill dom ju inte ge nån bostad heller” (IP12). Om hyresvärdar får kännedom om att man dömts för brott där bostaden på något vis varit inblandad utgör det en vräkningsgrund; ”man får inte bränna sprit bland annat” (IP6).
Ett exempel på hur en myndighets beslut kan motverka en annan myndighets försök att ge bistånd gavs tidigare i citatet om hur kronofogden mätt ut en stuga för att driva in en skuld till skattemyndigheten, trots att skyddskonsulenten och socialtjänsten försökte hjälpa ägaren att behålla sin bostad. Men en och samma myndighet kan också vidta åtgärder som motverkar varandra. En intervjuperson som var dömd till rättspsykiatrisk vård ådrog sig härigenom skulder för vårdavgifter.
IP60: Jag slapp ju betala sjukhusräkningen här ett helt år, eller jag visste inte att jag skulle betala den. Och dom sa ingenting. Först efter ett år så kom alla räkningar och då skulle jag betala 8.000 på en gång.
Skulden lämnades till kronofogden för indrivning – vilket nu hindrar mannen från att söka förstahandskontrakt och därmed försvårar hans utskrivning och rehabilitering: ”söker man lägenhet så blir det
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
72
nej ändå, så det är ingen idé”. Och eftersom han därför är kvar på sjukhuset växer skulden, och ”så blir det så mycket skuld så det har inte jag råd att betala ändå någon gång, så länge jag lever” (IP60).
Samma myndighet kan alltså aktivt se till att individen får betalningsanmärkningar eller avslå en ansökan om bidrag till hyresskuld för att strax därefter lägga ner mycket tid och arbete på att försöka anskaffa en annan bostad – ofta både mindre attraktiv och betydligt mycket dyrare i s.k. skyddade boenden – än den som individen genom de nämnda besluten gått miste om. Dessutom kan den förlänga institutionsvistelser, vilket får anses vara den dyraste boendeformen av alla.
Maktspel
Av avsnitt 2 framgick att de bostadslösa ofta avvisats av institutioner och enheter som andra personer inom samma myndighet hänvisat dem till. Men det förekom också att de själva var motiverade att söka någon form av behandling som de dock inte fått bistånd till. En man hade idogt försökt få behandling mot sina drogproblem på en institution som enligt socialtjänsten inte ”passade” för honom.
IP47: ... dom tre senaste fängelsestraffen jag suttit har jag ansökt om att få komma in på behandlingshem. Självmant då, när jag har muckat. Jag vill komma in. Jag vill komma ut till ett behandlingshem, det ligger ute i (ort) där jag är född /.../ Då säger socialen så här till mig, så här att ”det är ingen passande behandlingsform för dig!” säger dom till mig. Vad är en passande behandlingsform? Det är naturligtvis ... En passande behandlingsform är alltså ett ställe där en kille, för det första vill åka dit, och där det finns resultat som visar att dom blir drogfria, dom som är där. Jag menar det är ingen idé att åka på behandlingshem när det finns redan ett facit i hand att ”det funkar inte”. Om inte personen själv, om inte jag vill åka till behandlingshem så funkar det inte.
Myndigheterna kan alltså vilja förbehålla sig rätten att bestämma inte bara när, utan också var, hur och av vem en behandling skall ges eller boende ordnas. Sådana beslut kan inte heller överklagas. I sådana situationer kan relationen mellan myndighetspersonen och klienten lätt utvecklas till ett maktspel, där båda parter försöker få den andra att agera på ett visst sätt trots motstånd. I praktiken tar sig en sådan kamp om definitioner och inflytande ofta uttryck i
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
73
sanktioner från myndighetens sida och i reaktioner från klientens sida.
Sanktioner
För att få det efterfrågade biståndet, eller för att få behålla ett boende som socialtjänsten ordnat krävs att man följer de regler och uppfyller de villkor som myndigheten formulerar, för ”om man inte gör det dom säger så blir man utslängd” (IP42). Intervjupersonerna berättar om ett spektrum av sanktioner som de utsatts för när de inte följt givna regler eller uppfyllt krav som ställts för bistånd. De som direkt eller indirekt har socialtjänsten som hyresvärd kan straffas med vräkningar för regelbrott eller oegentligheter eller av skäl de inte själva vet om.
I: Vad hände sen då, när du inte fick bo kvar där? /.../ IP42: Gud, det är så mycket så jag vet inte själv längre vad som har hänt ... Ja, just det: Dom slängde ut mig, och så hamnade jag på (korttidsboende) en dag, och hade ett helvete där två dagar, och ... I: Varför slängde dom ut dig? IP42: (Paus) Dom är sjuka i huvet, för det var blod på trappuppgången, och det var ... jag blev misshandlad. Jag vet inte, dom tyckte inte om mig, helt enkelt.
En man hade omgående förlorat sin bostad när han brutit mot reglerna.
IP20: På måndag förmiddag ... så låg det, råkade det ligga en tjej i sängen när dom kom inrusande (skratt). Blev dömd ena, till 30 dagar på (korttidsboende). Och det ska jag säga, att det gick ju åt helvete! I: Mm. Vad hände sen då, efter det? IP20: Nej, dom tog ju lägenheten. Packade ner skiten och så vet jag inte vad, körde dom det till ett magasin på (plats). Och där står det ännu. Det som dom inte har tagit då.
Intervjuperson nr 71 berättade att han utvisats från ett boende på grund av att han inte ”passade i gänget”, vilket han tolkade som straff för att han kritiserat verksamheten.
IP71: Jag vill ha en upprättelse för det här för att det saknar grund alltså. Det är, för det första så är inte det ett skäl att man ”passar inte i gänget”. Jag menar ... jag frågade henne det – ”har det hållt på under en lång tid, det som du grundar detta uttalandet på?” ”Nej.” ”Ja, men du
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
74
kan ju inte, herregud, på en eftermiddag avgöra det, om jag passar i gänget eller inte!” /…/ Jag har försökt att få henne att klargöra för mig vad det är för någonting som är orsaken till det. Och hon har svarat det att ”nej, jag vill inte ta den diskussionen”, bara. /.../ Och det var ju då att jag tydligen inte hade följt rutinerna. Men vilka rutiner? Kan dom peka på någon punkt som jag inte har följt? Jag har följt det till punkt och pricka, men jag ifrågasatte och kritiserade, eller liksom gav min åsikt helt enkelt. Varför jag tycker si och varför jag tycker så. Vilket jag inte fick göra tydligen.
Det är inte ovanligt att bostadslösa missbrukare förvägras tak över huvudet som straff för att de inte bevisat nykterhet och drogfrihet, inte medverkat i utredningar eller inte följt direktiv från socialtjänstens handläggare. En kvinna i Stockholm som ville ha ”någonstans att sova så att hon kan få lugn och ro samt kontroll på sitt missbruk” fick avslag på sin ansökan om logi med hänvisning till att hon ”inte kommit på avtalade tider, inte kunnat lämna tre negativa urinprov och ... inte heller velat ha vård för sitt amfetaminmissbruk.” (LR mål nr 18012-00). Beslutet överklagades till Länsrätten i Stockholms län, som biföll kvinnans överklagande (ibid.).21
En annan mycket vanlig sanktion är att ekonomiska bidrag reduceras eller dras in.
I: Ekonomin, är det ett problem också? IP14: Ja, det ska gudarna veta. Det är sociala, existensminimum. Nu har dom halverat bidraget också. Dom menar på det att jag ska gå på (alkoholpoliklinik) och blåsa varje dag. Men jag kan ju inte gå och blåsa när jag blåser positivt varje gång. /.../ Jag fick inte nåt bidrag till jul och ingenting.
Enligt Hydén (1996) förändrades socialkontorens praxis under 1990-talets första hälft när det gällde just missbrukande ensamstående män. Dessa kom att i avsevärt större utsträckning än i början av decenniet få avslag på sina ansökningar och hållas moraliskt ansvariga för sina problem.
21 Kammarrätten i Stockholm betonade i sin dom att socialtjänstnämnden borde ha beviljat kvinnan logi men upphävde länsrättens dom att bidrag till en natts logi skulle utbetalas i efterhand (mål nr 33-2001).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
75
Reaktioner
Intervjupersonerna beskriver också en provkarta av egna reaktioner på vad som ur deras perspektiv är maktdemonstrationer eller otillbörligt agerande från myndigheternas sida. En metod är att trotsa, exempelvis att vägra lämna den information som avkrävs dem i samband med någon utredning: ” Snuten, dom kan ju ta mig på pisseprover, det kan dom göra. Men då pissar jag inte ... jag för ett jädra liv” (IP22). En man berättade hur han som barn tigit sig igenom en barnpsykiatrisk utredning.
IP43: Jag bara satt där och tittade på dem, ett par timmar, sen gick jag därifrån. /.../ Det skulle ha blivit ännu mer problem om jag sa nåt ... Nej, dom ville hitta bra skäl för att separera mig och mamma för gott. /.../ Dom kom med papper: ”rita vad du vill!” Om jag ritade en sol, då var det fel, om jag ritade en gubbe med – allt blev bara fel, vad du än skulle göra. Så då tyckte jag det var bättre att bara sitta där tyst.
En variant på trotset var att öppet kritisera och vägra godta de förslag till boenden och bistånd som myndigheterna presenterar och därmed också bjuda motstånd mot de kategoriseringar som lästes in i dessa förslag.
IP69: (På korttidsboendet) har dom allt drägget i X-stad samlat på ett och samma ställe. /…/ Och dit får dom aldrig mig! Jag har lite värdighet ändå. Faktiskt. /…/ Det är precis som om (socialsekreterare) vill ha mig (där). Det här har bara utvecklats till en kamp mellan henne och mig. Hon ska visa mig vem som ska ha makten. Och det är ingen idé.
En annan vanlig strategi, tidigare beskriven i avsnitt 1, var att bryta kontakten och sluta besöka myndigheten.
IP43: På åtta månader jag inte varit i kontakt med dem (socialtjänsten). På grund av att dom ställer krav som jag inte hade lust att uppfylla alls.
Andra låtsades följa krav och rekommendationer ”för att slippa bråk”:
IP50: Sen får jag ju hjälp utav (öppenvård) med mediciner och sånt som jag ska egentligen äta, vet du. Men i och med att jag tycker att jag ... Jag behöver inte medicin, så jag vill inte äta dom, vet du I: Du tar inte dina mediciner?
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
76
IP50: Nej, jag gör inte det. Jag behöver inte dom längre /.../ men jag har alla mediciner som jag ska äta. Jag har liksom gått med på det för att slippa bråk.
En fjärde reaktion var att bli aggressiv och hotfull och på den vägen försöka få sin egen vilja igenom; en femte var att helt enkelt ge upp hoppet.
Kreativa allianser
Myndigheternas ovilja att ta ansvar, deras motsägelsefulla agerande och bristerna i de lösningar som erbjuds innebär att det krävs ett inte oväsentligt mått av kompetens och kreativitet för att som klient få det bistånd man vill ha och anser sig ha rätt till och för att motverka negativa beslut. Intervjupersonerna ger prov på olika metoder för att få myndigheterna att fatta förnuftiga beslut och vidta rimliga åtgärder. En sådan strategi är att söka stöd hos någon annan i den direkta kontakten med sociala myndigheter. En annan är att inhämta råd om hur myndigheter bäst skall hanteras för att förmås att handla rationellt.
Intervjupersonerna berättade ofta att de inte fått den hjälp de ville ha och de kunde också ha problem med den personliga kontakten med enskilda handläggare. Genom anhöriga eller ”allierade” i andra organisationer kunde de antingen framtvinga kontakt med socialtjänsten och påverka dess beslut eller finna någon ersättning för myndighetskontakten. Så hade intervjuperson nr 68, som befann sig på en boendeenhet som drivs av en frivilligorganisation, lyckats etablera bättre kontakter med sin handläggare på socialkontoret.
IP68: Alltså, den ödmjukheten, och dom engagerar sig i en. Som han (personal på boendet) ringde ju upp min assistent. /.../ ”Du får komma ut hit på besök så att vi kan prata ut (om) hur vi ska jobba nu”. Och då började ju han vela, min assistent. Men han sa det ”det är bara som så att du släpar dig hit!” /.../ Så en vecka senare så var han här. /.../ Liksom, han bestämde ett möte med honom på ... tre timmar tog det va. /.../ Jag hade varit här en vecka. Och jag var ju åtta månader på (boendeenhet) och han var inte där en gång! Och jag var fem och en halv månad på (korttidsboende) och han var inte där en gång.
För att i en akut situation få ”tak över huvudet” tycks det också ibland krävas någon som kan fungera som ”advokat” i relationen
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
77
till de sociala myndigheterna. En kvinna lyckades få kontakt med socialjouren först genom en diakonissa.
IP70: Jag ringde (socialjouren) och dom ville inte prata, dom sa ”du får komma tillbaka”. Det var någon kvinna som jag skulle prata med och hon var inte där då. Då ringde jag kyrkan, en /…/ diakonissa. Jag grät och jag berättade (allt) för henne. Då /…/ ringde hon socialen, hon sa ”vi skiter i vem som hon ska träffa, vi vill ha någon som vi kan fråga i dag” och hon följde mig till socialen. /…/ Han som hade jour kunde inte planera om jag skulle få lägenhet eller någonting annat. Han sa till mig ”det stället som du kan övernatta på i kväll och där du kan bo de här dagarna, det är (ett korttidsboende för kvinnor)” och han skrev något papper som jag skulle visa dom när jag kom dit. Så diakonissan följde med mig dit.
Men det handlar också om att kunna använda kontakter med olika myndigheter för att få tillgång till den hjälp man behöver. En intervjuperson sökte upp kommunens tillnyktringsenhet för att få hjälp.
IP68: Men då var jag tvungen att komma dit med polis, menade dom på. Annars kunde inte dom ta emot mig. Så då gick jag runt hörnet till X-gatan, till polisstationen och sa det ”nu får ni ta mig för fylla, för jag ska in” /…/ Sen kom han (polisen) ut igen: ”Du kan gå dit igen!” Det var bara att gå tillbaks igen och gå in och lägga sig. Och sen då så kom (läkaren) då tio i åtta, eftersom han går ronden då. Då var det inga problem utan det fanns plats och allt.
Slutligen kan frivilligorganisationer i vissa fall ersätta myndigheterna när det gäller att ge både stöd och tillsyn. En man som var vräkt och hade avtjänat ett fängelsestraff kom i samband med frigivningen i kontakt med Skyddsvärnet, som erbjöd honom att hyra en lägenhet i andra hand.
IP74: Hon (socialsekreteraren) och jag, vi hade inte ... det är väl inte så bra mellan oss om man säger så, tycker jag. ”Att börja med brott då du är fyrtio”, så här, tycker hon är helt knäppt då. ”När ska du bli vuxen?” och så där. Så jag kände ”nej, jobbigt”, så jag tog så lite kontakt med henne som möjligt.
I stället avtalades att han skulle få kontinuerligt stöd genom hembesök av Skyddsvärnet, som blev ”en buffert mellan mig och det sociala”, medan socialtjänsten genom förmedling av hans pension ordnade så att hyran kom in.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
78
Det finns också exempel på hur bostadslösa genom goda råd från vänner och bekanta lyckats lösa krissituationer på kreativa sätt. En man som befarade att hans dotter (A) skulle omhändertas för samhällsvård lyckades på så vis avstyra det.
IP67: Det var det att när (dottern) föddes så hade hennes mamma en psykos, så hon bara försvann. Och den sommaren hade jag torskat för trettio fyllor eller nåt. /.../ Jag hade ju ingen tanke på att jag skulle få vårdnaden eller någonting av (A) då. Men så var det en dam som jag känner som sa till mig det att ... Hon menade på det att ”det finns bara ett sätt för dig att bära dig åt om du inte vill att (A) ska bli, att det ska tas ett ordförandebeslut om omhändertagande /…/ sätt dig på spårvagnen direkt och så åker du till ändhållplatsen där”, trean, femman va, ”så finns det ett mödrahem där – vad heter det ... ja något namn i alla fall. Och så knackar du på där och säger bara att du vill flytta in där. Att du har ingenstans att bo.” Min dotter, hon var nyfödd då. /.../ Så jag gjorde det, åkte in med henne under armen. Och då hade dom tänkt precis att ta ordförandebeslut ... men det kunde dom ju inte göra när jag stod där och bad om hjälp. Det räddade alltihopa, vet du. Sen efter ... Jag fick inte flytta in där samma dag då, men det registrerades ju då. Så jag bodde hemma hos min bror /.../ två, tre veckor någonting, tills jag kom in på ... ja. Så jag flyttade in där och bodde där. /.../ Det är ett sånt gruppboende då. Med personal dygnet runt ena. Kollade mammorna. I: Så det var ett ställe för ensamma mammor? IP67: Ja och så fick man bo och så fick man hjälp och stöd så där. Det var såna som ... ja, man visste inte vilka känslomässiga ... mamman och barnet hade. Man måste göra en utvärdering på det. I: Så det var inte så många pappor där då? IP67: Det fanns inga. Jag tror jag var den andra i dess historia.
Innan dottern var ett halvår gammal hade han fått ”full vårdnad och egen lägenhet”, där de sedan bodde i tre år.
Dessa exempel säger någonting om hur viktigt det är att som klient känna till hur olika myndigheter och deras verksamhet fungerar och hur de genom sina erfarenheter kan utveckla en sorts klientkompetens, vilken innefattar att skapa kreativa allianser med informella och ideella kontaktpersoner eller med andra myndigheter. Det handlar om en typ av kunskap som är långt ifrån allmänt spridd men som förefaller nödvändig för att i en utsatt position kunna tillvarata sina rättigheter. En genomgång av Länsstyrelsens i Västra Götaland ärenden från januari 2000 till oktober 2001 där bostadslösa klienter klagat på att de inte fått den hjälp att ordna
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
79
bostad som de anser sig ha rätt till visar att det inte sällan finns en släkting, en förälder eller ett syskon som hjälpt klienterna att formulera och driva sina frågor.
22
Att ha någon som kan föra ens talan
ökar troligen möjligheterna att få den hjälp av myndigheterna som man anser sig ha rätt till.
Sammanfattning
De allra flesta intervjupersonerna i denna studie är bokstavligen hemlösa och har alltså en boendesituation som är djupt problematisk. När ansvarsfrågan diskuteras i en sådan situation blir den av logiska skäl nära förknippad med moralisk skuld, felaktigheter och brister hos den egna personen, den närmaste omgivningen eller andra. Det har dock inte funnits något i intervjusituationen som verkat för att just myndigheter skulle åberopas som ansvariga för situationen. Ändå intar myndigheters beslut och agerande ofta en central plats i ”boendehistorierna”.23
I många av de livs- och boendehistorier som intervjupersonerna förmedlade beskrevs vändpunkter, där myndigheter varit inblandade antingen som en droppe som fått bägaren att rinna över eller som en utlösande faktor som inlett en nedåtgående spiral. En betalningsanmärkning, en skönstaxering, ett indraget körkort, en barnavårdsutredning eller ett tvångsomhändertagande har blivit ett socialt trauma som i livsberättelsen symboliserar en avgörande kris i ett liv som annars kunde ha blivit långt mindre tragiskt. Även om materialet här är litet, förefaller framför allt tvångsomhändertaganden av barn anta denna karaktär (se även Rosengren, under publicering), medan fängelsestraff inte har samma negativa dramatiska laddning.
Flera av de bostadslösa förknippar paradoxalt nog kriminalvården med ett slags omsorg och trygghet. Att däremot köras ut i kylan från inomhustorg och trappuppgångar av nitiska poliser och väktare skapar oro och upplevs som kränkande av många uteliggare, liksom att förvägras logi för att man luktat öl eller inte kunnat styrka sin avhållsamhet med urinprov. Erfarenheter av omedelbara
22 Fyra av femton har klagat genom ombud, tre av dessa ärenden men bara två av de övriga föranledde kritik av länsstyrelsen. 23 Enligt Stockholms socialtjänstförvaltnings promemoria om den uppsökande verksamheten för hemlösa kvinnor, vilken bedrivits i staden med stöd av Kommittén för hemlösa, hade många kvinnor sagt att den direkta orsaken till deras hemlöshet var att socialtjänsten inte bidragit till hyran (Kvinnoprojektet 2001). Detta bekräftas också av Rosengrens forskning (under utgivning).
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
80
och oväntade vräkningar gör socialtjänstens boenden otrygga och bidrar till att många bostadslösa inte längre kan tänka sig att bo där.
För många har myndighetsbeslut också indirekt bidragit till en försämrad boendesituation eller försvagade chanser att komma tillbaka på bostadsmarknaden. Dessa för boendet negativa sidoeffekter har ibland kunnat förutses, exempelvis vid indrivning av avgifter och hyror, men har ändå inte påverkat beslutet, som beror på att andra mål och intressen prioriterats. Upplysningar om att en person är registrerad som klient vid en myndighet kan oavsiktligt leda till att man underkänns som hyresgäst. Bostadslöshet kan också vara en oavsedd men inte oförutsedd konsekvens av en institutionsvistelse, eftersom många då inte kan betala hyran (se också Yohanes & Angelin 2001).
Flera av de myndigheter som de bostadslösa har kontakt med förväntas generellt öka tryggheten genom att ge omsorg och beskydd åt svaga grupper i samhället. Här förefaller uteliggarna ofta ha motsatta erfarenheter. Mest påfallande är kanske att polisen inte upplevs skydda, utan snarare förfölja, hota och ibland trakassera dem och dessutom – tillsammans med väktare – försvåra och ibland göra det omöjligt för dem att finna en trygg plats att vara på om natten (se vidare Sahlin 2000b). Men även socialtjänstens agerande beskrevs ofta som aggressivt och egenmäktigt och ägnat att öka otryggheten.
Intervjupersonerna hade ofta erfarit konflikter med myndighetspersoner om former och villkor för bistånd. Samspelet hade då tagit formen av ett maktspel, där myndigheterna försvarade och underströk sina beslut och villkor för bistånd genom olika sanktioner, såsom vräkningar, omplaceringar till sämre logiformer eller minskat eller indraget bidrag. De reaktioner på dessa sanktioner, liksom på små och stora tvångsåtgärder, som intervjupersonerna beskrev var att vägra lyda, bryta kontakten, hyckla anpassning, hota och bråka eller helt ge upp hoppet. Wagner (1993, s. 102 f.) fann bland de hemlösa han studerade i en nordamerikansk stad liknande förhållningssätt, nämligen undvikande, motstånd och anpassning.
Men en kanske mer konstruktiv reaktion som vi också fann i intervjuerna var att utveckla ett slags klientkompetens, att hantera olika myndigheter och deras regelverk på ett kreativt och effektivt sätt för att härigenom se till att man får den hjälp man behöver. Detta förhållningssätt till myndigheter som problem kan möjligen
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
81
relateras till vad Billinger (2000, s. 212 f.) kallat ”autonomi”,24samtidigt som det ofta tycks inkludera att åstadkomma kreativa allianser med fristående personer som kan fungera som strategiska medspelare när myndighetskontakterna blivit problematiska.
4 Rättssäkerhet och rationalitet
I några fall beskrev intervjupersonerna rena övergrepp som de utsatts för av myndighetspersoner, utan att de anmält saken till polisen eller någon tillsynsmyndighet. Orsaken kunde vara att de inte ansåg det vara någon idé eller att de inte vågade: ”jag har blivit hotad att inte berätta vem det är (namn). Och det har jag fortfarande inte brytt mig om att göra, för jag bryr mig inte om det” (IP42). Andra sade att de efter någon särskilt uppslitande händelse eller behandling bar på vad de själva kallade ”hat emot myndigheterna” (IP6).
De konkreta erfarenheter som ligger bakom uttryck för hat eller ångest inför myndigheter kan givetvis variera, och i många fall kanske inte heller handläggning och beslut kunnat vara annorlunda. Men intervjupersonerna beskriver också en rad åtgärder och beslut på ett sådant sätt att det är uppenbart att de hänvisar till generella normer för hur myndigheter bör agera. En stor del av deras kritik handlar med andra ord om att myndigheters beslut och beteenden saknat legitimitet.25 Några centrala aspekter är här att myndigheter skall handla enligt lagen, vara opartiska, uppträda korrekt, stå för sina beslut och utsagor, fatta rimliga och kloka beslut, agera rationellt och inte överskrida sina befogenheter. Följaktligen uppehöll sig intervjupersonerna ofta vid beslut och insatser som inte varit rättvisa, lagliga, lämpliga, rationella eller effektiva. Samtidigt var de starkt kritiska till exempelvis vaktbolag och bostadsföretag som uppträtt som om de vore myndigheter utan att vara det, vilket indi-
24 Billinger (2000, s. 212 ff.) identifierade i sin studie av motivationsarbete på LVM-hem tre olika grupper bland de intagna. De ”autonoma” förhöll sig till vården, tvånget och personalen utifrån hur dessa passade in i deras egna livsprojekt. En annan grupp engagerade sig i att protestera mot vården och institutionen. Trots och aggressiv kritik beskrevs i båda dessa grupper, samtidigt som skenbar anpassning fanns bland såväl protesterande som inom den tredje gruppen, nämligen de som var som var djupt ”osäkra på sin egen förmåga” och upptagna av sin egen oro och ångest inför framtiden (ibid., s. 213). 25 Enligt Nationalencyklopedin betyder ”legitim” laglig, lagenlig, rättmätig, behörig men begreppet har också i vardagsspråket en mer allmän betydelse.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
82
rekt betyder att myndigheter till skillnad från företag generellt tillskrivs en legitim auktoritet (Weber 1983).26
Rättvist och lagligt?
Dubbla eller dolda roller
Socialarbetare, förrättningsmän inom kronofogden, polismän och övriga myndighetspersoner som arbetar i direkt kontakt med sina klienter brukar kallas ”gräsrotsbyråkrater”.27 Samtidigt som de måste vara lyhörda för sina klienter skall de följa lagen och organisationens regelverk. Deras position kännetecknas dock av en relativ autonomi i förhållande till ledning och regelverk och därmed av ett handlingsutrymme, som ger dem möjlighet att utöva makt genom egna bedömningar och beslut, s.k. diskretionär makt (Lipsky 1980). De är därmed både professionella och byråkrater. Rollen som ”byråkrat” innebär att strikt följa redan fattade beslut i form av lagar och regelverk, medan rollen som ”professionell” innebär att med hjälp av sin speciella expertis fatta beslut på grundval av egna bedömningar av situationen eller ärendet. Eftersom yrkesrollen ofrånkomligen inbegriper bägge dessa dimensioner ter den sig ofta motsägelsefull (ibid., s. 19, 71). Att hantera denna spänning beskrivs av några tjänstemän vi intervjuat som ”en balansakt”.
Per definition representerar socialnämndens anställda en myndighet, men de som arbetar med uppsökande verksamhet och fältarbete betraktar inte alltid sig själva som myndighetspersoner och försöker inte sällan tona ned sin ”byråkratiska status”. Därmed aktualiseras några aspekter av gräsrotsbyråkratens dilemma. I följande utdrag ur en gruppintervju reflekterar tre socialarbetare som arbetar i ett vräkningsförebyggande projekt över sin roll.
S1: Vi har ingen myndighetsutövning. /.../ Vi brukar göra så att vi skriver ett brev /.../ ja, att vi vill gärna göra ett hembesök och vi föreslår en
26 I det moderna samhället finns enligt Weber (1983, s. 26) rationella, traditionella respektive karismatiska grunder för legitim auktoritet. Legal auktoritet grundas på rationella skäl och innebär att medlemmarna följer ”lagen”, inte bestämda personer, och när de lyder auktoritetspersoner är det inte dessa som individer utan ”den opersonliga ordning” de uttrycker som respekteras. Byråkratin är en form av legal rationalitet som kännetecknas av klara gränser för kompetensområden, tydliga regler och yrkeskunnande (ibid., s. 146 ff.). 27 Michael Lipsky har myntat begreppet ”street-level bureaucrats”, vilket på svenska brukar översättas med ”gräsrotsbyråkrater”, för att beteckna offentliganställda som interagerar direkt med medborgare och därvid har ett avsevärt handlingsutrymme (discretion) (Lipsky 1980, s. 3). Några exempel på sådana tjänstemän är lärare, poliser, domare och socialarbetare.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
83
tid då och att vi, vårt mål eller syfte med det är att se om vederbörande är i behov av någon form av insats eller hjälp ifrån socialtjänsten. S2: Precis. Erbjuder oss som ett … stöd och bistånd. Det är väldigt viktigt att man liksom inte, att man inte uppträder hotfullt på något sätt. Att vi inte … kommer där och klampar på som, som för mycket myndighet. Även om vi ändå representerar en myndighet så … är det viktigt att ändå ha … S3: Vi är en myndighet men ändå inte. S2: Nej, för att få lov att liksom … för att få lov att bistå så måste vi vara … S3: En fri verksamhet. Inget myndighetsutövande så sett.
För att kunna ge bistånd enligt socialtjänstlagen, till exempel socialbidrag, måste de vara myndighetspersoner, men i den egenskapen kan de också agera på ett sådant sätt att det går klienten emot, och denna risk kan göra att klienterna reagerar negativt på deras besök. Mötet med hyresgästerna underlättas därför, enligt dessa socialarbetare, om myndighetsrollen och särskilt dess ”byråkratiska” aspekt kan tonas ned till förmån för ett mer personligt förhållningssätt, dvs. en tredje roll.
Men det är inte givet att detta uppskattas av deras klienter. En kvinna, som i övrigt inte citerats i denna bilaga, berättade i en intervju att sådana socialarbetare oombedda och utan förvarning sökt henne i bostaden på kvällen för att diskutera hennes uppsägning från bostaden. Hon upplevde detta som mycket obehagligt, eftersom hennes barn inte visste om att hon var vräkningshotad.
Ett särskilt problem är när tjänstemän inom en myndighet också binds upp till bostadsföretag och därmed får dubbla lojaliteter. JO behandlade i mars 2001 ett fall där en bostadskonsulent, anställd inom socialtjänsten, utan samtycke lämnat negativa uppgifter om en klients tidigare boende till ett allmännyttigt bostadsföretag, hos vilket han ansökt om en övergångslägenhet. Resultatet blev att klienten inte accepterades som hyresgäst (JO dnr 3828-2000). I ett annat fall klagade en man på att socialtjänsten utan hans samtycke lämnat känsliga uppgifter (som dessutom var felaktiga) vidare till den förvaltning som i samarbete med hyresvärdar fördelar sociala kontrakt i kommunen (JO dnr 4019-1997). I båda fallen uttalade JO kritik för brott mot tystnadsplikt. Men i många likartade fall löses den juridiska frågan genom att klienten för att alls bli remitterad avkrävs samtycke till att uppgifter lämnas vidare till hyresvärdar eller samarbetsgrupper där hyresvärdar ingår. Socialarbetaren har fortfarande en eventuell dubbelroll som representant för bostadsfö-
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
84
retaget, förutom för den egna myndigheten, men den är då inte längre dold.
Oförutsägbarhet och godtycke
Gräsrotsbyråkratens specifika position, handlingsutrymme och möjlighet till diskretionär makt gör att enskilda klienter kan uppfatta myndigheters agerande och beslut som oförutsägbara, inkonsekventa eller rent godtyckliga. Sekretessen gör det svårt för utomstående att avgöra på vilka grunder personer i till synes likartade situationer behandlas olika, men även Socialstyrelsen och regeringen (genom prop. 2000/01:80) har uttalat kritik över olikartade bedömningar i likartade ärenden.
Socialbidragsprövningen är ... både till innehåll och karaktär komplex, vilket ger utrymme för den enskilde handläggarens personliga bedömningar och värderingar även sedan hänsyn tagits till riktlinjer och praxis. Flera studier visar att socialbidragshandläggare som ställs inför en och samma fallbeskrivning kan göra mycket olika bedömningar, såväl vid jämförelse mellan handläggare i olika kommuner som mellan handläggare inom samma kommun (prop. 2000/01:80, s. 89).
Det var alltså inte oväntat att många av intervjupersonerna ansåg sig ha blivit orättvist behandlade och att en del av dem särskilt betonade att de individuella tjänstemännen och deras sympati för klienten har stor betydelse för utfallet.
IP63: Jag tycker att det ska vara lika, det ska vara lika för alla, ska det vara. Dom här normerna och prylarna eller fonder och sånt där, allt ska vara lika för alla. Tyvärr är det inte det. Jag vet det så himla väl och ändå så sitter hon (socialsekreteraren) och blånekar. /.../ Hade hon tyckt om mig mer – jag tror inte hon tycker om mig över huvud taget efter det jag sa till henne sist – men hade hon tyckt om mig, så hade jag säkert fått en splitter, stor ny TV.
Problemet ur klienternas synvinkel är inte bara att de inte kan förutsäga hur deras ärende kommer att behandlas, utan att myndighetspersonerna ofta inte vill medge att de har någon diskretionär makt över huvud taget. De hänvisar till regler när de säger nej men kan i själva verket göra en rad undantag från dessa – eller åberopa andra principer och regler – om de känner sympati för klienten. Och det går inte heller att avslöja detta genom att klaga inom myn-
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
85
digheten, menade den ovan citerade kvinnan, eftersom tjänstemän på olika nivåer håller ihop gentemot klienterna:
IP63: Jag försökte prata med hennes chef. Men hennes chef då (namn) hon ... jag vet inte, hon ser ut som tjugoåring som tror att hon är på diskotek när hon går där uppe. Och sedan har ju (chefens namn) en chef då, men ... det är ju det att eftersom jag själv har arbetat (i närheten), jag vet ju vad det handlar om, dom håller varandra bakom ryggen, gör dom. Dom kan få varningar och tillsägelser från cheferna. Men dom skulle aldrig säga det till typ mig då.
Samma erfarenhet hade en man, som ville ha socialbyråns hjälp att klaga på en annan kommunal förvaltning som vägrade anvisa lägenhet till honom eftersom han, ovetande om konsekvenserna, avböjt ett sådant erbjudande tidigare:
IP72: Jag har ju bett henne (socialsekreteraren) att ansöka och protestera och jag har varit till hennes chef och sagt att ”Protestera! Ni måste ju säga någonting!” Nej, ingenting. /.../ Dom vill inte trampa på… dom sitter i knät, som jag säger, på X-byrån och vill inte göra
(något).
En man ansåg sig orättvist behandlad jämfört med sin flickvän, som tidigare beviljats bistånd till rum på ett hotell. Samma handläggare vägrade att ge honom bistånd till rum på samma hotell med hänvisning till en princip, som uppenbart inte åberopats i hennes fall.
IP68: Och då skulle dom ordna in mig på ett hotell som min flickvän bodde på innan hon fick sin lägenhet då. /.../ Men det var ju bra så länge jag satt och pratade med honom, men sen när jag ringde upp och frågade hur det går: ”Jag godkänner inte såna boenden”, säger han då. /.../ Det var samma socialkontor, hade (flickvännen) då som jag hade då, som jag har. /.../ ”Jamen herregud”, sa jag, ”tjejen har ju bott där i ett halvår, det godkände ni ju!” ”Ja, det är en annan sak.” ”Vadå annan sak?” Och det har jag inte fått svar på än.
Om klienterna betraktas som aktörer innebär givetvis också myndighetspersonernas diskretionära utrymme en möjlighet till inflytande eller direkt manipulation. ”Är du bara tillräckligt slängd i käften så kan du ju få va fan som helst av det sociala. Medans dom då, som är lite halvt om halvt skötsamma, dom får ingenting av soc.” (IP20). Och även om detta inte är sant eller en särskilt utbredd uppfattning visar det uttalandet också på brister i myndigheternas legitimitet.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
86
Olagligheter och regelbrott
Beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild skall, oavsett om de fattats av en nämnd eller av tjänstemän, vara tydliga och väl motiverade (20 § FL). JO har vid ett flertal tillfällen riktat skarp kritik mot tjänstemannabeslut i detta avseende (se Clevesköld, Lundgren & Thunved 2001, s. 157). Skäl för beslut som inte går någon part emot, exempelvis bifall på ansökan om bistånd, behöver inte anges enligt denna lag. Men i praktiken kräver socialnämnden minst lika utförliga motiveringar för beslut om bistånd till försörjning, boende eller behandling, eftersom de medför kostnader.
Justitieombudsmannen (JO) har enligt sin instruktion (SFS 1986:765, 1 §) ”tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden”. Vem som helst kan klaga hos JO som i princip prövar alla klagomål; om de gäller bistånd inhämtas ofta länsstyrelsens bedömning.28 Socialstyrelsen har den övergripande tillsynen över socialtjänsten, medan länsstyrelserna utövar tillsyn över bland annat handläggningen av individärenden.29 Enskilda personer vänder sig i allt högre utsträckning till länsstyrelsen, som utreder deras klagomål och meddelar beslut (Clevesköld, Lundgren & Thunved 2001, s. 250 ff.).
Intervjupersonerna beskriver en rad olika situationer där de anser att myndighetspersoner handlat rättsvidrigt eller brutit mot sina egna regelsystem. En kvinna ansåg att tjänstemännen inom socialtjänsten över huvud taget handskades ovarsamt med information och berättade hur de vid två tillfällen inlett utredningar om hennes barn utan att informera henne.
IP63: Helt plötsligt så ville inte den äldsta (dottern) då, hon ville inte gå dit (till daghemmet) längre, hon grät och jag fattade inte varför. Efter ett halvår – det tog sex månader – så fick jag reda på varför, hon talade inte om det själv. Alla barnen hade tagit henne bakom huset och tvingat henne att klä av sig, och fröken visste om detta. Hon började kissa ner sig du vet, och dom anmälde mig till BUP, gjorde dom. Men då kom det ju fram varför – det här då – och så frågade jag varför dom
28 Besluten är offentliga. När ärendehandläggningen föranleder kritik kan JO göra en anmälan till den instans som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. JO kan också på eget initiativ ta upp ett ärende för utredning och granska myndigheternas verksamheter genom återkommande inspektioner. 29 Förutsättningarna för denna tillsyn kommer att utvidgas genom den lagändring som träder i kraft 1 januari 2002 (prop. 2000/01:80, s. 99 f.).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
87
väntat i ett halvår med att berätta den här grejen. Hon hade ingen förklaring till det. Hon tyckte inte hon behövde säga det just då.
En tid senare hade barnens farfar anmält till socialtjänsten att hon behandlade sina barn illa ”och dom trodde på det”, vilket föranledde en ny barnpsykiatrisk utredning. ”Dom kom inte och sade det till mig, utan jag pratade med en präst där och han berättade.”
IP63: Det har gjort mig väldigt misstänksam och jag litar inte på dom, det gör jag inte. Men det hjälper inte att tala om det. Jag gjorde ju det, och ändå gick dom bakom ryggen på mig.
Polisen anklagades av några intervjupersoner för att utan anledning jaga bort uteliggare från offentliga platser och för omhändertagande för fylleri utan grund.
IP13: Och det var ett litet misstag, för jag var faktiskt inte berusad. Berusad var jag, men jag var inte världens ... Men dom gjorde en sån där räd, jag tror det var sju stycken som åkte in. Och det känns kymigt, jag brukar klara mig från det där.
En annan intervjuperson hade omhändertagits i medvetslöst tillstånd men inte blivit förd till sjukhus eller tillnyktringsenhet. Polisen hade ”gjort fel”, för ”dom har kört in mig i fyllecellen och säger att ’vi bryr oss inte om du dör’” (IP12). Behandlingen inom rättsväsendet och dess efterverkningar föranledde bitter kritik av en annan man:
IP6: Ja, jag vill utveckla detta: Jag hade fast arbete, ABC-körkort, hade allting – så åkte jag för ett brott som jag inte ens begått. Det vet dom om, han är överåklagare i X-stad i dag, han har, han hjälper mig med allt. Han vet att dom har begått detta misstaget. Jag fick sitta – jag fick i och för sig minimalt straff då – fick ett års fängelse, det var första gången, och alltså jag var inte ens skyldig till brottet. Nej men dom tog mitt körkort, jag fick tala om på mitt arbete vad jag hade gjort – då bröt dom tystnadsplikten, allt. Jag fick sluta.
Svikna löften
I de händelser och erfarenheter av myndighetskontakter som intervjupersonerna särskilt lyfte fram var ett vanligt tema att de kände sig lurade. De hade gått med på någon del i en plan mot löfte att beviljas något de ville ha men handläggaren hade sedan brutit sin
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
88
del av överenskommelsen. De hade litat på en myndighetsperson men senare insett att denne ljugit eller undanhållit information. De hade blivit förespeglade möjligheter och resurser som det sedan visade sig att myndighetspersonen i fråga inte hade befogenhet att besluta om. I dessa fall var det ibland bara enskilda tjänstemän som fördömdes, ibland sågs beteendet som symptomatiskt för hela myndigheten eller i värsta fall för hela ”systemet”.
Flera intervjupersoner gav långa, utförliga berättelser om hur de lurats av bostadsföretag, där de först avvisats med hänvisning till att de inte uppfyllt något kriterium för godkännande och sedan upptäckt att det inte hjälpte om de kunde avhjälpa bristen. Hyresvärdar – oavsett om det var privata, kommunala eller socialtjänsten – kunde också ha vräkt dem utan tillräckliga skäl eller avvisat dem som bostadssökande med hänvisning till förhållanden som inte stämde med verkligheten.
IP61: Jag har sökt på bostadsbolaget i (stadsdel) då. Jag hade en skuld på bostadsbolaget då, en tiotusen eller vad det är, och det fick min mamma då betala. Sen då när jag betalat den tänkte jag att man kanske kunde komma in med en fot där igen och få låna ... eller hyra en lägenhet, men det fick jag inte.
En kvinna kände sig likaledes lurad när hon sade upp sin lägenhet och sedan inte accepterades som hyresgäst igen av bostadsföretaget med hänvisning till dels ”en reparationskostnad på 23 000 någonting för lägenheten /…/ det stämmer inte – det är fantasisummor som dom har hittat på”, dels försenade hyror.
IP63: Jag har betalt in en sån här, halva hyran då, nästa månad tog jag en och en halv, och sådana här grejer. /.../ Två gånger tror jag det var då, men jag betalade ju in det. Så jag har inga hyresskulder, det har jag inte. Men det roligaste var att när dom skrev till socialen, (bostadsföretaget), så skrev inte dom att jag ringde ju dom, till kontoret, huvudkontoret till (namn) och frågade om det gick bra att vänta och betala så, och (att) hon sa ja.
Flera intervjupersoner berättade att de flyttat in på ett korttidsboende och förespeglats bättre boendeformer efter en kort tid och så småningom en egen bostad. Men detta löfte hade inte infriats. En man hade flyttat in för att han fått veta att han måste ha ett s.k. referensboende för att ha en chans att få ett eget kontrakt, men ”dom flyttade datumen” och ”krävde ju att jag skulle visa att dom
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
89
kunde lita på mig liksom, men ingenting då att jag skulle kunna lita på dom” (IP20).
IP20: Jag skulle bo där ett år, så efter ett år skulle jag få ett eget kontrakt. Det gick väl fjorton månader, så kom jag ner till sociala /.../ Och så säger min socialsekreterare så här: ”Ja, jag har skickat in papprena till bostadsanvisningsgruppen nu då.” /.../ och så räknade dom med att det tar fem–sex månader på bostadsgruppen, då är vi uppe i 20 månader. Så det där jävla året hade tydligen blivit förlängt. Det är ju två år! Och sen kom dom, för jag hade kommit och luktat alkohol en gång, så då hade dom skrivit nytt datum, inte från det jag flyttade in i första lägenheten, utan för att jag luktade alkohol, från det datumet. Så dom slopade, dom tog bort en sex månader helt plötsligt, utan att meddela mig eller nånting sånt.
En annan man hade flyttat in i ett tillfälligt boende mot löfte att så småningom få en egen lägenhet:
IP67: På (boendeenheten) bodde jag fyra månader utan att jag hade ett enda samtal om vad som kommer att hända framåt, eller vad som ska hända framåt. Nej, inget sånt. Inte ett enda med assistenten någonting va. På fyra månader. Efter fyra månader så ringer det på dörren och så står kretschefen där och så säger han ”senast i morgon ska du vara
ute”.
Samme man berättade att han varit på kriminalvårdsanstalt där ett villkor för permission var att kunna uppvisa en serie negativa drogtester. Men han ”fick aldrig några permissioner”; det blev hela tiden ”nya kvaltider” eftersom han inte alltid förmådde leverera urinproven. Vid frigivningen åkte han till ett behandlingshem för att hälsa på sin flickvän och deras son, som han inte träffat på sju månader, och ”vara med dom och sen sova över där på natten”. Men där avvisades han, anklagad för att ha använt droger.
IP67: ... en halvtimme efter att jag har kommit fram där, så kommer chefen på stället och säger så här ”du får åka härifrån!” ”Nej, nu måste du ta fel”, säger jag, ”för jag ska stanna kvar över natten.” ”Nej, det ska du inte. Du har suttit här ute på altanen och rökt hasch”, säger han då. Och det har jag inte gjort. /…/ Detta är någonting som dom då har ... gissat ut. Ja, det låter sjukt va! Det låter inte sant heller. För man inbillar sig att det går inte till på det sättet. Men det här måste vara någonting som dom har bestämt sig för innan, innan jag har muckat. För dom kan ju inte neka mig till att komma. Men dom måste ju få i väg mig på något sätt har dom väl tänkt då. Så säger dom till mig och
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
90
jag är ju ganska förnuftig så jag fattar ju det att hur mycket jag än bråkar så blir det bara värre – men stanna får jag inte.
Han sökte sig till ett boende för att få någonstans att övernatta. Vid ankomsten och inskrivningen lämnade han ett urinprov som var negativt. I hopp om att få rättelse och en ursäkt faxade han testresultatet till chefen på behandlingshemmet.
IP67: ... och så skriver jag att jag vill att han ska be (flickvännen) om ursäkt. Jag ber att han ska göra det inför hela kollektivet så det inte blir något tjafs om att ”ja, men han har kanske det ändå”. Utan alla ska få reda på att det är ett misstag. Vet du vad som händer då? Då får jag ett fax tillbaka där han undrar vem jag trodde att jag var som trodde att jag kunde faxa vad jag ville till honom. Fattar du? Och jag tänkte ”vad i
helvete!”
Att få rättelse
Överklagande skall enligt 23 § FL ske skriftligt med angivande av beslut och vilken ändring som begärs inom tre veckor från det att den klagande fått del av beslutet. Socialnämndens beslut (inklusive tjänstemannabeslut) kan överklagas genom förvaltningsbesvär (lämplighetsprövning) eller kommunalbesvär (laglighetsprövning) till länsrätten.
Vid förvaltningsbesvär kan länsrätten pröva både om beslutet strider mot lagen (laglighetsprövning) och om det i övrigt är tillfredsställande (lämplighetsprövning). Länsrätten kan alltså upphäva beslutet och antingen fatta ett nytt beslut i frågan eller kräva att den instans som fattat det ursprungliga beslutet omprövar ärendet. Tidigare kunde alla biståndsbeslut enligt 6 § SoL överklagas genom förvaltningsbesvär, men sedan den 1 januari 1998 gäller det enbart beslut som rör försörjningsstöd enligt 6 b §, vägran eller nedsättning av försörjningsstöd enligt 6 d §, annat bistånd enligt 6 f § (hemtjänst och särskilt boende för äldre och funktionshindrade) och ansökan enligt 6 h § (motsvarande i annan kommun) (73 § SoL).
Enligt 6 g § SoL får socialnämnden ge bistånd ”i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f §§, om det finns skäl för det”. Men avslag på en ansökan enligt detta lagrum kan i dag inte överklagas på annat sätt än genom kommunalbesvär. Om beslutet strider mot lag eller annan författning, inte tillkommit i laga ord-
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
91
ning, eller om beslutsfattaren överskridit sina befogenheter kan länsrätten upphäva, men inte ändra det. 1998 års inskränkning av besvärsrätten har enligt flera länsstyrelser medfört att socialnämnderna ibland felaktigt hänvisar till ett lagrum där besvärsrätt saknas.
Ändringarna i överklagningsrätten har medfört att vissa beslut tas med stöd av 6 g § trots att de borde höra hemma under 6 b §. Detta får till följd att den enskilde inte bara fått felaktig information om hur man överklagar, utan också gått miste om möjligheten att få sin sak prövad. (Prop. 2000/01:80, s. 96).
Att denna lagändring har haft en reell betydelse för intervjupersonernas upplevelse av rättssäkerhet framgick av flera berättelser; ”dom sparkar undan benen på dig fast man har rätt” (IP27). En kvinna som hade viss vana vid överklaganden av socialtjänstens beslut vittnade om lagändringens reella betydelse.
IP63: Det är JO-anmälan i så fall /.../ det är det enda sättet. För gå till länsrätten och det, det kan nästan kvitta. /.../ Förr var det lättare, nu är det jättesvårt, för nu ska man ju bevisa, och så måste man ju påpeka om det är hennes, socialsekreterarens, fel eller om det är (stadsdel) som jag går på, om det är den nämndens fel. Eller vilket fel det är. Det måste man påpeka det då, vad det är för fel enligt lagen då, om stöd så här. Och tar man inte rätt då, när man inte är advokat – så då är det kört. Eftersom man måste bevisa det själv. Det har jag ju gjort innan det gick igenom. Och jag hjälpte min dotter att överklaga och jag förlorade en gång, tror jag, på fyra gånger. Men efter dom ändrade det här – det är omöjligt nu, då har jag gjort det en gång bara, för jag insåg det att det tar så mycket tid, gör det. Och det är papper och kopior och man måste lägga ner och försöka hitta ett sätt att förklara också.
Den 1 januari 2002 kommer rätten att överklaga beslut om bistånd i princip att återställas till vad som gällde före 1998, dvs. ”alla former av biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär” (prop. 2000/01:80, s. 96).
I intervjuerna förekom uppfattningen att det är tämligen hopplöst att beslå myndigheter med fel. ”Först är det jävligt krångligt och sen när man gått igenom allihopa de grejerna, så blir det avslag i alla fall” (IP27). Den man som förlorat sin stuga hade inte lyckats få ändring i beslutet fast han ägnat mycket tid och arbete åt det.
IP27: Dom skönstaxerade mig under tiden jag hade socialhjälp. Hur fan kan dom göra det? Jag fattar inte det, hur dom – att göra en sån sak! /.../ det är för krångligt helt enkelt, systemet som det är upplagt.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
92
Att suga tag och göra nånting åt det – det är, det går inte – och så får man inte rätt i alla fall. /…/ Så jag har allt försökt, men det är ingen idé. Det är bättre att ge fan i det från första början, så slipper man ångra sig det att man har slitit och försökt och krånglat med det, att man har jobbat med det och ändå fått avslag. Då är det bättre att skita i det från första början.
En annan intervjuperson hade på olika sätt försökt påkalla uppmärksamhet till sitt fall, eftersom han ansåg att han inte fått den hjälp till bostad som han borde ha, inte minst med tanke på att han hade vårdnad om barn.
IP72: Jag har hotat med att jag skulle JO-anmäla och ta upp det till Socialstyrelsen. Jag har pratat med /.../ länsstyrelsen. Där sitter det en socialkonsulent men när jag har bett socialkonsulenten att ringa och påpeka att dom gör fel så har dom sagt att ”nej, det kan jag inte göra, vi kan bara rekommendera” /.../ Han sa att jag skulle ansöka om pengar till det och få avslag och sen så skulle jag överklaga, pengar till att reglera min skuld då. Men /…/ man ska inte behöva bli rättshaverist för att man ska få en bostad och jag har liksom inte gett mig in i det där. Däremot har jag använt det som hot och jag har ju använt det
som hot att jag skulle tälta utanför socialkontoret också.
En man som var helt bostadslös och vid ett flertal tillfällen både skriftligen och muntligt ansökt om bistånd till boende klagade hos Länsstyrelsen i O-län. Eftersom han aldrig fick något skriftligt avslag kunde han inte överklaga beslutet. Länsstyrelsen fann här att socialtjänsten borde ha meddelat honom skriftligt beslut med besvärshänvisning (dnr 502-159-2000).
Rätt till bostad?
Många av intervjupersonerna hade uppfattningen att de egentligen hade en laglig rätt till bostad, eller åtminstone att ”alla borde ha rätt till en egen lägenhet” (IP52) eller ”ett eget hem” (IP51). Huruvida det finns en rätt till bostad i Sverige, och i så fall vilka den gäller och vilken typ av boende som den innefattar är inte helt klart. Med anledning av pressuppgifter om uteliggare i Göteborg inledde JO år 1986 en utredning, som visade att en viktig anledning var att de avvisats från socialtjänstens jourbostäder för att de varit berusade eller aggressiva eller att det inte funnits lediga platser, varför de ”hänvisats till att själva lösa boendefrågan eller att ligga ute” (JO
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
93
dnr 175-1986, s. 9). I utlåtandet framhölls det faktum att flera av de bostadslösa ”på grund av sitt missbruk eller andra orsaker är utestängda från bostadsmarknaden” och därför ”för sitt boende (är) helt beroende av socialtjänstens insatser” som ett argument för socialnämndernas skyldighet att ”medverka till att bostadsfrågan kan lösas för dem” (ibid., s. 19).
Det kan inte accepteras att dessa människor skall vara betagna den möjlighet till en social rehabilitering som tillgången till ett ordnat boende utgör (ibid., s. 22).
Vårt material tyder på att uteliggarna tvärtom uppfattar myndigheternas agerande så att det egentligen finns en grundläggande rätt till bostad för andra, men inte för dem.
IP7: Varför har inte jag och inte mina vänner rätt att få en lägenhet? /.../ Jag höll på att dö på lasarettet, tack vare att jag inte hade nånstans att ta vägen /.../ alla ska ha en möjlighet att ha nånstans att bo. Vi ska inte behöva bo på gatan.
När socialtjänstlagen infördes 1982 ansågs egen bostad utgöra en del av den ”skäliga levnadsnivå”, som den enskilde enligt 6 § SoL hade rätt till bistånd för att uppnå. Men från och med 1994 specificerades den s.k. biståndsparagrafen i delområden, där bostad inte nämndes, och sedan 1998 har rätten att överklaga genom förvaltningsbesvär som tidigare nämnts dessutom begränsats till enbart vissa av dessa områden. Avslag på ansökan om bidrag till skälig boendekostnad kan överklagas, medan beslut angående hjälp till vanligt boende klassificeras som ”annat bistånd” som inte kan överklagas vid avslag. Enligt 6 h § SoL – som kan överklagas – har dock äldre och funktionshindrade rätt till bostad med särskild service, om de behöver det. I propositionen där en återgång till tidigare lagstiftning föreslås, framhålls att utgångspunkten är att alla skall ha rätt till insats efter behov:
Ingen grupps behov skall vara starkare skyddat än andras. Det kan inte vara rimligt att personer med behov av olika vårdinsatser eller barn och unga som behöver vård inte ges samma rättstrygghet som t.ex. äldre
och personer med funktionshinder ( prop. 2000/01:80, s. 90 ).
Flera av de tillsynsärenden vi gått igenom gällde att socialtjänsten avslagit ansökan om logi. Här hänvisade länsstyrelsen vanligen till
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
94
3 § SoL, dvs. kommunens skyldighet att se till att ingen lider nöd.30I en rapport om verksamhetstillsyn av ”insatser till /.../ hemlösa med psykisk störning och/eller missbruk i Göteborg” betonar exempelvis Länsstyrelsen ”att det aldrig är acceptabelt att någon person tvingas att sova utan tak över huvudet” (Länsstyrelsen i Olän, dnr 502-22181-99, s. 2). En person som varit bosatt inom Altbo och klagat på att socialtjänsten ”inte gjort något för att han skulle erhålla eget boende” fick däremot beskedet att ”ärendet handlagts i enlighet med lagstiftningen” (dnr 502-47903-99, se även dnr 502-8186-2001). I ett annat fall klagade en man med psykiska problem på att han inte fick hjälp till bostad. Stadsdelsnämnden skrev i sitt yttrande:
NN var missnöjd med bemötandet vid (stödboende för psykiskt sjuka). Han tyckte inte om de regler som är förknippade med boendet där och upplevde sig kränkt och åsidosatt av samhället. NN anser sig ha rätt till egen lägenhet. Han önskar inte något jour- eller korttidsboende. Han bor hos vänner. Då NN inte önskar den hjälp han kan erbjudas beslutas om fortsatt kontakt för att motivera NN för ett referensboende (citerat i Länsstyrelsen O-län, dnr 502-19037-2001, s. 3).
I detta fall reagerade Länsstyrelsen med viss skärpa. Den bedömde att den klagande ”ansöker om bostad med särskild service eller egen bostad med boendestöd. Han ansöker inte om något tillfälligt boende” (ibid., s. 5) och preciserade:
En bostad med särskild service enligt 6 § f SoL är den enskildes hem med fullvärdig boendestandard och med ett stöd som utformas efter det individuella behovet. Det är inte något tillfälligt boende. /.../ Länsstyrelsen anser att Stadsdelsnämnden omgående skall utreda och fatta beslut. Avslag enligt 6 § f SoL är överklagningsbart till Länsrätten med förvaltningsbesvär (ibid., s. 4 f).
Med andra ord, åtminstone enligt Länsstyrelsen i O-län är socialnämnden skyldig att ordna tillfällig logi för den som annars lider nöd, men inte att ordna stadigvarande, fullvärdiga bostäder – utom för den som har funktionshinder. Frågan är om den föreslagna utvidgningen av rätten till bostad med särskild service till ”alla” (se
30 Rätt formulerat kan dock även ett avslag på ansökan om logi överklagas. Individen anses visserligen inte ha en (överklagningsbar) rättighet till logi men om ansökan gäller ”ekonomiskt bistånd till logi” skall besvärshänvisning ges och beslutet kan prövas av länsrätten, eftersom boendekostnad ingår i försörjningsstöd enligt 6 b § SoL (Länsrätten i Stockholms län, mål nr 18012-00).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
95
prop. 2000/01:80, s. 89 ff.) kommer att innebära att exempelvis missbrukare och ungdomar med behov av individuellt stöd också kommer att tillerkännas denna rätt efter årsskiftet 2001/02.
Rationellt och effektivt?
Ärenden som inbegriper myndighetsutövning mot enskild person, dvs. där en privatperson är part, skall enligt 7 § FL handläggas så ”enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts”. Denna lag förefaller väl förankrad hos intervjupersonerna, som i sina berättelser på olika sätt betonade att legitima myndigheter inte bara skall fatta etiskt och rättsligt korrekta beslut utan också borde vara sakliga, förnuftiga och kostnadseffektiva i sina beslut och åtgärder.
Ineffektiva och dyra rutiner
Många intervjupersoner ifrågasatte den ekonomiska effektiviteten i myndigheternas överväganden, insatser och prioriteringar.
IP20: Varför flytta arbetsförmedlingarna från den ena jävla lyxlokalen till den andra? Titta på den de hade nere vid (stadsdel) där: marmor överallt ena. Det lägger dom pengar på. Men jag har inte fått ett enda jobb, på dom senaste 15 åren har jag inte fått ett enda jobb via Arbetsförmedlingen.
De 58 intervjuerna inom ramen för Projekt Livsrum i Göteborg behandlade förutom egna erfarenheter och önskemål beträffande myndigheter och olika boendesituationer också möjliga lösningar på bostadslöshetsproblematiken. Många intervjupersoner var upprörda över det samhällsekonomiska slöseri de tyckte sig se. Samtidigt som kommunen lät allmännyttans lägenheter stå tomma och orsaka hyresförluster, betalade socialtjänsten överpriser för olika typer av tillsynsboenden i såväl kommunal som privat regi – trots att de som bor där inget högre önskar än vanliga hyreskontrakt (Sahlin 2000a).
IP27: Jag tycker det är jävla konstig politik som sociala håller där. Jag tror ... det är la bättre att dom hade skaffat nånstans att bo, i stället för att ... Jag vet inte hur många jag känner som bor på hotell och såna
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
96
grejer. Fruktansvärda dyra kostnader. Det kostar upp till trettitusen, alltså i månaden, får vissa betala.
Att olika slags skyddade boenden är så kostsamma för socialnämnden och så föga attraktiva för de bostadslösa var ett tema som återkom mycket ofta även i andra intervjuer.
IP63: (Socialsekreteraren) brydde sig inte om när jag sa till henne att jag klarar inte av att bo där. För jag blev ju inte bättre – för mycket problem. Men hon brydde sig inte. Men då sa jag ... när jag sa upp den lägenheten hade dom ju inget val. Men dom fixade ingen lägenhet. Jag kunde få en bland missbrukare; hyran skulle visst vara på 24 000 i månaden. /.../ Så jag frågade om inte jag kunde få dom 24 000 i stället och fixa ett eget ställe att vara på. För jag tyckte det var helt hysteriskt när dom säger att dom inga pengar har, och sedan ge ut 24 000. Sätta mina ungar bland missbrukare och så går det vakter där, några gånger om dan.
I Malmö måste en medelålders man nyligen lämna en andrahandsbostad för att stadsdelsförvaltningen av princip inte beviljade bidrag till hyror för andrahandskontrakt. I stället hade han erbjudits hotellrum till en fyra gånger så hög månadskostnad (Sydsvenska Dagbladet den 30 oktober 2001).
En annan kritik var att myndighetspersoner inte besatt rätt kompetens, omdöme och erfarenhet för sitt arbete .
IP58: Jag var ju med i Länkarna, och är fortfarande. Det tyckte jag var väldigt bra, för där kunde vi sitta och prata med varandra då, med en kopp kaffe och ta ett bloss och så där och prata om våra problem, och det är ju människor som verkligen har varit med om det då. Men en socialtjänsteman i dag som den jag har, jag ska inte säga någonting ont om henne, men hon kommer ju direkt från skolan och får ett sånt yrke. Hon har ju ingen erfarenhet eller någonting. För vi är faktiskt svårbehandlade många gånger. Det är inte lätt! Och en som har druckit i många år och ska försöka och sluta tvärt, det är inte lätt.
En intervjuperson hade problem att leverera urinprov på kriminalvårdsanstalten, vilket han måste göra för att få permission. Han föreföll i intervjun minst lika irriterad över det irrationella i vakternas metoder, som över det kränkande i principen:
IP67: Till exempel så har jag jävligt svårt för att lämna urinprover. Du vet det står ju en bakom ryggen på dig hela tiden då. /…/ En del klarar av det görlätt, men jag klarar inte det, helt enkelt. Första gången jag
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
97
skulle lämna då, så kommer jag ut från toaletten och så säger dom här tre vakterna då att ”ja, du ska lämna ett urinprov!” ”Men herrejävlar! Jag kommer ju ut från toaletten, jag har svårt att lämna i vanliga fall.” Och så är det så att lämnar du inte på två timmar, så får du en ”vägran”. Och får du en vägran, så är det en ny kvaltid (för permission). Så här höll det på då. Jag tog upp det med deras kollegor att jag har svårt att ... ”Ska ni ha ett urinprov, så ...” Jag får inte bestämma när det ska tas, utan det är ju dom som ska bestämma … ”Så kom då på morgonen vid upplåsningen. Direkt!”
Praxis för bidrag till hyresskulder ansågs också ologisk. En man som inte accepterats på den reguljära bostadsmarknaden eftersom han har skulder registrerade hos kronofogden hade fått löfte av sin handläggare om att de skulle reglera hans skuld då han skaffat en lägenhet – men inte innan dess. ”Hade dom gjort det för två år sedan /.../ så hade jag ju kunnat gå till vilket bostadskontor som helst och bett att få en lägenhet” (IP72).
Långsamhet och krångel
”Att i ovisshet gå och vänta i lång tid på ett beslut, som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållanden, kan medföra otrygghet och personligt lidande”, skriver Clevesköld, Lundgren & Thunved (2001, s. 95). Därför är korta handläggningstider en viktig fråga ur rättssäkerhetssynpunkt. Men många beskrivningar av myndighetskontakter handlar just om en besvärande långsamhet och oviss väntan (se även Löfstrand 2001a). Länsstyrelsen i O-län har också riktat kritik mot socialtjänsten för att tiden för handläggning av ansökningar om bistånd till boende varit för lång när den berörda personen fått vänta i flera veckor på beslut (dnr 502-22502-2000).
Långsamheten kan bero på väntetider för besök, handläggningsrutiner och delegationsbestämmelser inom den egna myndigheten. Men den kan också bero på att många parter är involverade och att samarbete mellan olika berörda organisationsenheter och myndigheter tar tid. Sammantaget kan det betyda att ren hemlöshet eller oönskade institutionsvistelser förlängs med månader och t.o.m. år.
IP59: Men kuratorn måste ju prata med alla andra i gruppen. Dom planerar ju i sexmånadersperioder, då skall dom träffas och planera och så. Sen har dom möte om mediciner och boende och allt annat sånt efter sex månader och utvärderar.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
98
I: Så det är först när dom tagit beslutet att du snart ska komma härifrån, som dom börjar prata om lägenhet? IP59: Javisst. Det är det. Sen när det är klart är det ju så att jag tidigare har varit där nere på sexmånadersprövning på Länsrätten. Då läkaren skriver ”han har skött sina permissioner och bla bla”, och då beslutar Länsrätten att jag ska få nattpermissioner eller inte. Dom yttrar sej i tur och ordning, läkare, åklagare och så vidare. Men det bestäms ändå via läkaren och dom som ser mig här varje dag. Sen kan Länsrätten säja nej också ibland. Så det är mycket processer.
Intervjuperson nr 60, som varit bostadslös sedan 1990, hade skulder som gjorde att han inte fick vanlig bostad och för att få möjlighet till socialt kontrakt måste han först visa att han klarade eget boende under tolv månader. ”Den enda vägen för sådana som mig, det är att få ett sådant här skyddat boende då, och få som referensboende och så med att man får sköta sig, så fixar sociala lägenhet sedan efter ett år” (IP60). Han var nu inlagd inom psykiatrin sedan ett och ett halvt år och frågan om bostad hade väckts tidigt. Först hade han emellertid sökt behandling men ”det var också omständigt. Det skulle upp i socialnämnden och länsrätten skulle … Så det tog en–två månader, eller kanske tre månader. Tre månader innan allt blev klart. Så det går ju inte fort” (IP60). Där bodde han sedan fram till februari.
IP60: Men jag trivdes inte i X-stad, så jag flyttade hit igen då, och då var dom tvungna att söka något nytt. Då sa (föreståndaren) här och kuratorn att ”vi har skyddat boende för dig om du vill ha”. Och min kontaktman sa det. Och då var sociala här också. Vi hade ett möte här. Ja, och så sa jag att jag skulle tänka på saken. Så när jag fattat beslutet så sa jag till då. Så var jag där och gjorde studiebesök. Så på den vägen är det.
Denna intervju gjordes i april 2001, och intervjupersonen hoppades nu kunna få en plats i ett skyddat boende någon gång under sommaren. Men ”det tar ju sin tid” eftersom ärendet först skall behandlas av ”en massa myndigheter”, och sedan ”ska det finnas en lägenhet ledig”. ”Och då har jag ändå haft tur!” (IP60). Betydligt snabbare hade det gått för en kvinna, som efter en separation med två minderåriga barn bodde inhyst hos en vuxen dotter i hennes etta tills hon efter fyra månader fick ett socialt kontrakt. ”Jag vet inte, jag tyckte det tog väldigt lång tid, för att bo så, så kändes det” (IP62).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
99
Intervjupersonerna tyckte vidare ofta att handläggningen av deras ärenden präglades av krångel och ett ibland meningslöst intygsskrivande och utredande, samtidigt som de själva måste kontakta flera olika personer för att få någon förändring till stånd. ”Det är krångligt, när du flyttar från ett boende till ett annat måste du ner och tjata med de på socialjouren och greja, det kunde sett mycket enklare ut” (IP49).
Överskridna befogenheter
Det är alltså inte legitimt att myndigheter ljuger, slingrar sig, förnekar sitt handlingsutrymme och därmed sin makt, låter sig manipuleras eller fattar godtyckliga beslut på grundval av personliga sympatier. Inte heller är det legitimt att de trakasserar, ser ner på, eller är ohövliga mot sina klienter (se Ring 1998) eller att de hänvisar till regler som de sedan ändå tolkar som de vill (IP20). Men dessutom finns en föreställning om arbetsdelning och kompetensområden som innebär att insatser och bemötande inte är legitima i sig, utan bara i relation till vem som utför dem och det regelverk som de kringgärdas av. Att någon begått ett brott berättigar inte andra än rättsväsendet att bestraffa individen, lika lite som en bestulen person kan ta tillbaka vad som tagits från henne. Så ansåg intervjuperson nr 49 att personalen inte hade rätt att ta hans nyckel och magasinera hans tillhörigheterna trots att han sålt boendeenhetens TV-apparat.
IP49: (Kamrat) och jag sålde TV:n och åkte in till (restaurang) och drack öl. Dom spionerade på oss, dom såg det va. Så kom dom fram till mig sen på eftermiddan: ”Nej vi har tagit din nyckel”, sa dom. ”Lägg ner mina saker”, sa jag, blev görarg, ena. ”Nej, vi har tagit din nyckel. Försvinn, annars ringer vi polisen!” Jag blev helt chockad, du vet går på mig ”vi har tagit din nyckel”!
Oavsett att mannen faktiskt erkänt stölden av TV-apparaten uppfattades inte den omedelbara avhysningen som legitim, kanske eftersom den inte genomfördes i enlighet med hyreslagen.31 Och det uppfattades definitivt inte som legitimt när ett bostadsföretag
31 JO uttalade i ett beslut den 26 april 2001 kritik mot en kommundelsnämnd som avhyst en hyresgäst genom att byta lås, trots att denna möjlighet reglerats i kontraktet. Hyreslagen gäller nämligen även om lägenheten ”erhållits som en biståndsinsats och … det utgick ekonomiskt bistånd till hyreskostnaden” och avhysning kan alltså lagligen bara ske genom kronofogdens försorg (JO dnr 590-2000).
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
100
vräkte en intervjuperson med hänvisning till att han begått brott, särskilt inte som han avtjänat sitt straff för detta.
IP6: Jag har haft förstahandskontrakt i femton år i (kommunalt bostadsföretag). Och ... nu säger jag rakt ut: dom tror att dom är en myndighet, så att dom vräkte mig för nånting som dom inte har en laglig sak att göra ... Dom vräkte mig för sånt jag suttit av. Jag fick sitta på (fängelse) för ... ja ... hm, ja det jag hade gjort, och sen skickade (bostadsföretaget) en lapp att dom inte ville ha en sån hyresgäst. Det anser jag inte vara lagligt. Dom som straffade mig var myndigheterna, och (bostadsföretaget) är ingen myndighet. Det är ett bolag som hyr ut lägenheter. Jag har inte en endaste prick på mig. Alla hyror, allting har jag skött. Det finns ingenting, nej. Och dom skickar ett brev och vräker mig för någonting som myndigheterna har straffat mig för. Man får inte bränna sprit /…/ och man får inte använda narkotika heller – men det är nånting som inte har med hyran att göra.
Inte heller ansågs det legitimt när privatanställda väktare griper människor eller tvingar dem att lämna en plats: ”Väktare, dom skall sköta sitt väkteri. När alarmet går skall dom åka dit och kolla vad det är, så skall dom ringa polisen och sticka därifrån” (IP10).
De uteliggare som ibland bröt mot lagen föreföll acceptera polisingripanden och straff, om de utfördes korrekt och av myndigheter med sådana befogenheter. Det var alltså inte bara eller främst typen av åtgärder som avgjorde deras förhållningssätt, utan också och kanske mer i vilken utsträckning myndighetspersonerna hade befogenhet att göra vad de gjorde. Ett annat tecken på detta förhållande var att de som även hade erfarenheter av rättsväsendet och kriminalvården, klagade relativt sett mindre på dessa – trots deras i huvudsak repressiva uppgifter (se ovan avsnitt 3).
Sammanfattning och kommentar
De flesta undersökningar av hemlösas kontakter med myndigheter görs ur ett myndighetsperspektiv vilket präglar både problemdefinitioner, förklaringar och slutsatser. Utvärderingar av ett projekt i Stockholm som gick ut på att söka upp, kartlägga och stödja hemlösa kvinnor och länka dem till socialtjänsten och övriga hjälpsystem, har delvis haft ett likartat underlag som denna text. Man fann bland annat att de långvarigt hemlösa och uteliggarna hade otillfredsställande kontakter med de sociala myndigheterna trots att de var i behov av stöd och drog slutsatsen att socialtjänstens stöd
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
101
”måste för att de enskilda individerna ska kunna fångas upp och ta emot adekvat hjälp, utformas utifrån individens aktuella behov”, och vidare:
Stödet inom det ordinarie hjälpsystemet bygger ofta på att den enskilde kommer på avtalade tider, att planeringar hålls och att insatta insatser har avsedd effekt. Erfarenheterna visar att de hemlösa, som ofta har svåra problem, inte fungerar rationellt. (Kvinnoprojektet 2001, s. 19).
Men om vi försöker vara trogna klientperspektivet och vår empiri visar den egentligen något annat, nämligen att det är myndighetspersoner som inte håller avtalade tider och att det är hjälpsystemet som frångår uppgjorda planeringar och bryter kontrakt; de bostadslösas erfarenheter är dessutom att myndigheter som hanterar individer med svåra problem inte fungerar rationellt.
Den frustration över myndigheters agerande och bemötande som intervjupersonerna uttrycker handlar mindre om repressiva insatser än om åtgärder och reaktioner som de hemlösa upplever som motsägelsefulla, irrationella, regelvidriga och godtyckliga. Det finns med andra ord tecken på en legitimitetskris, åtminstone hos dessa i högsta grad utsatta och i de flesta fall också utestängda grupper.
Intervjupersonerna berättade att socialarbetare vill kontrollera dem och avtvinga dem olika löften men inte håller sin del av avtalet och inte ens tar ansvar för sina egna beslut eller misstag. Resultatet blir att de inte litar på socialsekreterarna – vare sig på deras löften eller deras kompetens. Ett exempel på ”svikna löften” var att myndigheterna inte själva följde de ”tidtabeller” som angavs i de handlingsplaner som ofta strukturerades efter idén om en ”boendetrappa”. Ingen utredning gjordes där de vistades för utredning, och vid den tidpunkt då de förespeglats att få flytta upp ett steg till en bättre boendeform ansåg handläggarna att det i stället var dags att starta en planering för en sådan uppflyttning, vilken för övrigt inte alls längre var garanterad. Däremot kunde planer abrupt och utan förvarning omintetgöras med hänvisning till något tecken på att den bostadslösa brutit en regel eller en klausul i handlingsplanen.
Denna klyfta mellan formella och reella planer antyder vad Margaretha Järvinen (under publicering) kallat handläggarnivåns implicita föreställningar, vilka ofta är mer pessimistiska än myndighetens officiella mål. Tillämpat på den boendesociala verksamheten innebär hennes resonemang att även om det uttalade målet är att de bostadslösa skall tränas i eget boende för att på sikt få egna lägen-
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
102
heter med förstahandskontrakt, tror inte handläggarna själva att detta är möjligt och agerar därför inte heller för detta mål. I stället försöker de realisera en något mindre ambitiös plan, t.ex. att förse de bostadslösa med tak över huvudet, eller koncentrerar sig på missbrukskontroll. Den vrede som flera intervjupersoner uttryckte över brutna löften och svikna tidtabeller kan kanske också ses som en reaktion på denna upplevda misstro och misströstan från handläggarna, vilken gjorde att dessa framstod som motståndare till deras bostadsprojekt.
Detta problem har en räckvidd utöver de bostadslösa klienterna. När enskilda medborgare misstror ”systemet” eller inte ser myndigheterna som legitima auktoriteter minskar nämligen deras motivation att följa de normer som vanligen reglerar människors beteende. Till regeringens motiv för att återställa besvärsrätten vid biståndsbeslut hörde inte bara att det är nödvändigt för att göra bedömningar mellan olika kommuner mer lika, utan också att konflikterna mellan enskilda sökande och kommuner måste hanteras av staten (via domstolarna).
Rättighetsbestämmelsen är i detta hänseende en nödvändighet. Risken är annars stor att den enskildes förtroende för socialtjästen försvagas vilket leder till sämre förutsättningar för att bedriva verksamheten (prop. 2000/01:80, s. 91).
Dessvärre nämns inte bostäder i propositionen, inte heller finns de med bland exemplen på vad som ingår i ”livsföring i övrigt” (ibid., s. 92 f.). Hur lagen kommer att tolkas i rättspraxis kan därför inte förutsägas. Men en uttalad rätt till bostad, som kunde bevakas av tillsynsmyndigheter och förvaltningsdomstolar skulle sannolikt inte bara minska hemlösheten, utan också öka myndigheternas legitimitet hos de bostadslösa.
Trots den bitvis massiva myndighetskritiken tillskrev intervjupersonerna indirekt myndigheterna betydligt större legitim auktoritet än privata företag; de kunde alltså tåla avsevärt mer maktutövning av myndigheter än av företag och enskilda. Maktutövningen som sådan, t.o.m. fängelsestraff, kunde vara legitim om bara besluten var rättssäkra och korrekta och åtgärderna rationella och rimligt respektfulla. De bostadslösas kritik kan dock tydas som en signal om att vissa myndigheters legitimitet är i fara, och därmed hela rättssamhället. I detta avseende visar det sig att de bostadslösas uppfattningar i hög grad är förenliga med ”systemets”, eftersom deras kritik av myndighetsagerande hänvisar till allmänt omfattade
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
103
normer för legitim maktutövning och rationella organisationer. Därför kan deras utsagor läsas som ett slags tillsynsrapport, som en medborgerlig granskning av hur myndigheter hanterar det svårhanterliga problem som de bostadslösa utgör.
Avslutande diskussion
Denna undersökning har utgått från ett klientperspektiv på myndigheter; syftet har nämligen varit att presentera och analysera bostadslösas erfarenheter av och syn på de myndigheter de själva anser på något sätt påverkat eller skulle kunna påverka deras boendesituation. Underlaget har främst utgjorts av drygt 80 ordagrant utskrivna samtalsintervjuer. De allra flesta intervjupersonerna befann sig i en mycket svår boendesituation och merparten kunde klassas som uteliggare, dvs. de saknade inte bara en egen bostad utan också en bestämd plats att övernatta på. Det ligger därför inbyggt i studiens design att den redovisar myndigheternas misslyckanden och oförmåga att ta ansvar för bostadsproblemen mer än deras framgångar.
I denna avslutande diskussion kommer klientperspektivet att kompletteras med ett maktperspektiv, vilket vi menar är relevant av flera skäl:
Å ena sidan är förhållandet mellan myndigheter och klienter per definition en maktrelation, och det är också så den i de flesta fall beskrivs explicit och implicit av intervjupersonerna. En sådan uppfattning motsägs inte av det faktum att myndighetspersoner själva ofta ser sin egen makt som kringskuren och begränsad, inte heller av deras egen uppfattning att det egentligen inte föreligger någon intressekonflikt mellan exempelvis socialtjänsten och dess klienter (se Sahlin 1996; Järvinen, under utgivning). Att myndigheters ingripanden och åtgärder dessutom direkt eller indirekt kan försämra klienternas boendesituation är väl belagt genom intervjuerna och givetvis förenligt med flera myndigheters huvuduppgift: rättsväsendets eller skattemyndighetens funktioner är knappast primärt att hjälpa sina klienter.
Å andra sidan är makt inte bara en fråga om förhållandet mellan två parter, utan handlar också om förmågan att genomdriva sin vilja i en omgivning som även innefattar strukturella förhållanden, vilka i sin tur kan upplösas i andra aktörer, institutioner och relationer, såsom kontroll över ekonomiska resurser, lagstiftning, rivaliserande
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
104
mål, organisationer och tillgänglig kunskap. Dynamiken mellan dessa två maktaspekter, dvs. den vanmakt eller ”avmakt” (Hernes 1975), som är följden av att myndigheter förhindras att genomföra vad de vill och bör, och den makt de samtidigt har eller utövar över sina klienter, avgörs av hur olika involverade parters mål och intressen förhåller sig till varandra.
Här definierar vi klienternas intressen dels som de själva formulerar dem i enskilda fall (till exempel att få plats på en viss boendeenhet, att få bidrag till en hyresskuld eller kunna stanna på en viss ort). Dels härleder vi dem ur vår utgångspunkt att de bostadslösa i första hand vill få egna, riktiga bostäder, vilket också är en slutsats av flera andra studier (Hutson 1999; Busch-Geertsema under publicering). Att den absoluta majoriteten av intervjupersonerna i just denna undersökning uttryckligen önskar egna lägenheter med förstahandskontrakt i icke-segregerade lägen har dessutom visats i en tidigare analys (Sahlin 2000a).
Vi utgår därför från att de bostadslösas intressen framför allt är att få och behålla (egna) bostäder och på kort sikt också att erhålla vad de själva anger att de behöver i form av ekonomiskt och socialt stöd, logi och behandling. Det är i relation till dessa intressen deras erfarenheter av myndigheters agerande och bemötande måste ses. Om de bostadslösas mål är att få egna, riktiga bostäder kan myndigheters agerande värderas utifrån om det hindrar eller möjliggör implementeringen av detta projekt. Varje avsnitt har härvidlag bidragit med information ur någon aspekt och om något tema av relevans för frågan om vad myndigheter gjort och skulle kunnat göra för att påverka intervjupersonernas möjligheter att uppnå dessa sina egendefinierade mål.
Genom de olika avsnitten löper två olika trådar. Den ena handlar om i vilken mån klienter och myndighetspersoner spelar med eller mot varandra, dvs. om de samarbetar eller motarbetar varandra. Den andra handlar om deras möjligheter att genomföra sin vilja trots motstånd från den andra parten eller från omgivningen.
I det första avsnittet diskuterades olika funktioner och förhållningssätt i det personliga mötet mellan bostadslösa och myndighetspersoner. Utöver svårigheter att alls ”komma fram” på grund av olika tids- och rumsliga hinder framstod myndigheternas förväntan på att klienter öppet skall redovisa ”sitt livs historia” och tidigare misslyckanden och problem innan de kan komma i fråga för olika boendeformer som kränkande. Det sågs samtidigt som riskfyllt att berätta, eftersom det var svårt att förutsäga hur dessa
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
105
personliga upplysningar skulle användas i bedömningar och beslutsfattande. Oviljan att i samband med ansökningar berätta om personliga svårigheter uteslöt inte att det också fanns behov av att tala ut om sina problem, men för att fylla detta behov var det viktigaste att personen var tillgänglig just när behovet uppstod. Sådana samtal behövdes för att erbjuda lindring för stunden eller kunde vara ett inslag i en terapi men förväntades inte mynna ut i någon åtgärd eller bostadsanvisning.
Framför allt ville de intervjuade bostadslösa att myndighetspersoner skulle vara kompetenta och effektiva, ge raka besked, stå för sitt ord, bemöta sina klienter korrekt och respektfullt och ge sakliga och riktiga upplysningar. Om de också kunde bjuda på lite vardagligt samspråk var det positivt men på inget sätt avgörande, eftersom många andra sociala kontakter kan erbjuda samma sak. Däremot lades positiv vikt vid att myndighetspersoner fungerade som allierade och hjälpte dem att lösa problem eller samarbetade med dem i ”spelet”, dvs. att använda systemet så att deras egendefinierade behov och intressen tillgodosågs så långt möjligt. Viktigt var också att de stod på klienternas sida i de fall andra instanser och myndigheter kunde tänkas ha motstridande mål och intressen, eller där regelsystemen motverkade en lösning, dvs. att de fungerade som medspelare. När myndighetspersoner tvärtom motarbetat deras bostadsprojekt, brutit löften, lurat, trakasserat eller förödmjukat dem hade många intervjupersoner reagerat med att helt bryta kontakten eller möjligen underkasta sig den som ett nödvändigt ont. Oavsett reaktion hade de här definierat myndighetspersonen som motståndare.
De intervjuade bostadslösa har (oftast) intervjuats under en period av absolut hemlöshet vilken med få undantag föregåtts av en lång period då de försökt att få, men inte erhållit, sådan hjälp att deras bostadslöshet kunnat undvikas eller upphävas. Många av dem hade förgäves vänt sig till ett stort antal myndigheter för att få den hjälp de ansåg sig behöva och ha rätt till. Men det gavs också exempel på intervjupersoner som genom råd, stöd eller påtryckningar från en vän, anhörig, ideell organisation eller en utomstående myndighetsperson fått hjälp så att kontakten med andra myndigheter underlättats, förbättrats och kanske också lett till beslut som de ansåg vara positiva. Det är för övrigt en vanlig slutsats av olika projekt inom socialt arbete med hemlösa att dessa behöver hjälp att navigera bland myndigheter och organisationer och att presentera sin situation och sina behov på ett sätt som ökar deras chanser till
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
106
positiva beslut (Barkman m.fl. 2001; Beijer 2001). Myndighetsvärldens snårskogar framstår med andra ord som en väsentlig del av de bostadslösas problematiska vardag.
Även om myndighetspersonerna är överens med sina klienter om vad som är problemet och hur det skall lösas finns många hinder på vägen. Vanligt är att de bostadslösa och deras problem inte anses passa in i det befintliga utbudet av ”lösningar” i form av kategoriboenden och projekt; deras problem anses vara för små eller för stora eller de söker hjälpen för sent eller för tidigt – eller också anser de själva eller någon annan part med vetorätt att de inte tillhör den klientkategori som ”lösningen” formats för. Det kan i sin tur bero på att myndighetspersonen saknar erforderligt inflytande inom den egna myndigheten och över dess resurser eller över andra myndigheter. Alternativt accepterar myndigheterna bistånds- och bostadsbehovet och dess lösning i princip men inte ansvaret för den utan hänvisar till någon annan myndighet eller kommun, åtminstone om det sökta biståndet innebär kostnader; de spelar här varken med eller mot den bostadslöse utan spelar Svarte Petter med varandra. Ytterligare en vanlig erfarenhet är att myndigheten bollar tillbaka ansvaret på individen själv. Med andra ord – och detta var alltså temat för det andra avsnittet – kan det vara svårt att få den hjälp och framför allt den bostad som behövs även om ingen myndighet i och för sig ifrågasätter de behov och lösningar som individen definierat.
Avsnitt 3 innehöll en rad beskrivningar av hur myndigheter agerat på sätt som de bostadslösa bedömer har skadat dem själva eller deras situation. Omhändertagande av barn, vräkningar, polisingripanden, fängelsedomar, körkortsindragningar, utmätningar och registreringar av betalningsanmärkningar var exempel på repressiva åtgärder som fått direkta negativa effekter inte bara på klienternas livssituation, ekonomi och självbild, utan också på deras boendesituation och möjligheter att förbättra den. Men även myndighetsåtgärder som brukar uppfattas som neutrala, administrativa rutiner eller som hjälp- och stödinsatser kan få avgörande negativa sidoeffekter, som när institutionsvård leder till förlust av bostaden, när myndigheter lämnar obetalda avgifter eller hyror till kronofogden för registrering och indrivning, eller när bostadssökande finner sig stigmatiserade av sina myndighetskontakter eller vad som yppats om dessa, exempelvis till potentiella hyresvärdar.
En särskild kategori av åtgärder är sanktioner som utformats för att motivera till skötsamhet eller ge träning i eget boende, t.ex. när
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
107
gäster på korttidsboende vräks om tester visar att de har alkohol i blodet eller om de tagit emot gäster utan lov. En inte oväsentlig del av det som av myndigheter beskrivs som bristande motivation utgör enligt intervjuerna i själva verket reaktioner på sådana sanktionsbeslut. I dessa situationer uppträder myndigheter och klienter oförblommerat som varandras motståndare. De bostadslösas möjligheter i detta maktspel ökar om de genom kreativa allianser finner andra medspelare, som kan bevaka deras rättigheter och påverka myndigheterna.
Ur ett makt- och klientperspektiv är kanske den viktigaste slutsatsen av det tredje avsnittet att de bostadslösa ofta upplever myndigheterna som ett hot snarare än ett skydd, och att de utgör en del av deras problem i stället för deras lösning. Det beror i sin tur på att många av myndigheternas uppgifter och funktioner får dem att använda sin makt och sitt inflytande mot, inte för, de bostadslösas intressen. Att de framstår som ett hinder i de bostadslösas bostadsprojekt beror också på att för dem är klientens bostadstillgång sällan eller aldrig en huvudsak eller ett mål i sig, utan snarare ett medel för ett annat mål, såsom att motivera till drogfrihet; alternativt underordnas det andra mål i en verksamhet. Att upprätthålla disciplinen i en boendeenhet, att minimera hyresförluster eller att bibehålla goda relationer med fastighetsägare och grannar blir viktigare än att en individ får (behålla) sin bostad.
Slutligen presenterades i det fjärde avsnittet de bostadslösas uppfattning om lagligheten och rationaliteten i myndigheternas verksamhet. Här framgick att de känslor och åsikter som intervjupersonerna förmedlade om myndigheters agerande och bemötande i hög grad refererade till lagar och allmänt omfattande normer om hur myndigheter bör uppträda och handlägga sina ärenden. Myndigheter och deras representanter kritiserades med andra ord för dubbelspel, godtycke och orättvisor, för att fatta oförutsägbara och omotiverade beslut, för att inte följa gällande lagar och regler och för att inte heller leva upp till sina utfästelser i enskida ärenden. De anklagades också för att inte informera om sitt handlingsutrymme eller öppet medge vilken makt de faktiskt besitter eller vilka rättigheter och möjligheter klienterna har. Att få rättelse i felaktiga beslut beskrevs som näst intill omöjligt. Flera menade att det fanns en rätt till bostad men att den uppenbarligen inte gällde dem. Vidare ansågs myndigheterna hantera bostadslöshetsproblematiken irrationellt, särskilt tendensen att betala tiofalt mer än en vanlig hyra för logi och tillsyn fast de bostadslösa själva helst ville ha små
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
108
billiga lägenheter utan speciellt stöd. Ärendehandläggningen kunde dessutom beskrivas som långsam, krånglig och ineffektiv; samverkan mellan myndigheter nämndes här som en delförklaring till utdragna beslutsprocesser och otydliga beslut och tidsplaner.
Sammanfattningsvis har intervjupersonerna haft svårigheter att alls få kontakt med myndighetspersoner och ofta inte fått gehör hos dessa för sina problemdefinitioner och lösningsförslag, eftersom de handläggare de sökt bistånd hos definierat deras problem eller behov annorlunda än de själva; alternativt har någon annan beslutsinstans inte ansett att deras problem eller person passat för den föreslagna bistånds- eller boendeformen eller ingen har velat ta på sig ansvaret för att lösa problemet. Ett annat skäl har varit att myndighetsingripanden i andra syften fått oavsedda (men förutsägbara) negativa konsekvenser för intervjupersonernas boendesituation. Dessa har sammantaget ofta blivit stjälpta i stället för hjälpta; myndigheterna har – avsiktligt eller ej – fungerat som deras motståndare.
Dessvärre har inte heller ett samspel, som bygger på enighet mellan klienter och myndighetspersoner – vilka då alltså agerar som medspelare – medfört att bostadsproblemen lösts för intervjupersonerna mer än i ett fåtal fall. Det har i sin tur förklarats med att de myndighetspersoner som försöker hjälpa dem att genomföra sina projekt saknar inflytande inom sin egen organisation och/eller över andra myndigheter, och framför allt att de saknar inflytande över bostädernas fördelning.
En tankemodell
Låt oss avslutningsvis åskådliggöra huvuddragen i resonemanget i en enkel modell och samtidigt antyda vilka olika möjliga lösningar som kan sökas på bostadslöshetsproblemet. Förenklingarna gäller alla ingående begrepp och relationer men de viktigaste är de följande: Med klientens intresse avses här ”att få en egen bostad med förstahandskontrakt”, till vilket myndighetspersonen alltså kan förhålla sig som medspelare eller motståndare. Med myndighetsperson avses handläggare med beslutsmakt, medan myndighet här avgränsas till sådana ”människobehandlande” organisationer som direkt kan påverka enskilda personers boendesituation, till exempel kriminalvården, psykiatrin, kronofogden och socialtjänsten. Kom-
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
109
munstyrelse, byggnadsnämnd och bostadsföretag exkluderas alltså ur tankemodellens myndighetskategori.
Figur 1. Intressekonflikter och allianser mellan myndigheter och klienter
Myndighetsperson – klient
Motståndare Medspelare
Myndigheter
Splittrade
Inbördes och sinsemellan
Samordnade
I fälten nr 1 och 3 är alltså myndighetspersonen motståndare till klientens bostadsprojekt, i fälten 2 och 4 medspelare. I fälten 1 och 2 saknas samordning inom myndigheten och mellan olika myndigheter, som framstår som splittrade. Det kan uppfattas som ett hinder för en handläggare men kan vara en möjlighet för en klienten som möter motstånd från sin handläggare. I fält nr 3 och 4 är myndigheterna samordnade sinsemellan och inom sig, vilket i denna grova modell innebär att de agerar för samma mål som myndighetspersonen.
Fält 1: Här agerar myndighetspersonen som motståndare till klienten medan det finns olika intressen inom och mellan myndigheter, som är splittrade. Ju mer makt den enskilda myndighetspersonen besitter i detta fält, desto mer blockeras klientens projekt, men det finns ändå möjlighet att få hjälp av och genom andra enheter eller myndigheter.
Lösningen för den enskilda individen är vad som ofta kallas ”manipulation” eller att ”spela ut” myndigheter mot varandra, men också att N utveckla ”kreativa allianser” för att påverka myndighetsperso-
nen/motståndaren.
I denna situation gäller det att undvika samordning, speciellt i sådana former som minskar klientens kontaktytor med andra myn-
1 2
3 4
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
110
digheter och myndighetspersoner. Lösningar på en organisatorisk nivå kan istället vara att N öka förutsättningar för de bostadslösa att finna medspelare.
Bostadslösa skulle exempelvis kunna välja mellan handläggare i stadsdelar där de tidigare bott och en separat bostadsbyrå. Man skulle också kunna underlätta och avdramatisera byte av handläggare, på ungefär samma sätt som enskilda individer idag kan välja att gå till olika läkare inom staden eller landstinget. Andra tänkbara vägar är att utvidga systemet med frivilliga kontaktpersoner och att införa en rätt till personliga ombud, som bara svarar inför sina klienter. Här finns inte minst en tänkbar ny roll för frivilligorganisationer som ”advokater” för bostadslösa i deras kontakter med myndigheter och hyresvärdar.
En annan strategi kan vara att påverka myndighetspersonernas arbetsinriktning och intressen, genom N en omdefiniering och omtolkning av socialarbetarnas uppdrag.
Socialarbetare har i egenskap av ”byråkrater” att följa gällande regler och föreskrifter, vilka kan ändras genom lagstiftningen. Men de är också ”professionella” och styrs som sådana av yrkesetik, teoretisk kunskap och kännedom om verksamma metoder. Om deras samhällsuppdrag som professionella respektive byråkrater omdefinieras så att bevakning av klienters rättigheter och intressen prioriteras framför kontroll och påverkan av deras beteende och framför bostadsförvaltande uppgifter bör det öka deras möjligheter och intressen av att fungera som ”medspelare” för sina klienter.
Härutöver fordras dock att de bostadslösas reella maktposition förstärks, vilket kan ske genom N en förstärkt besvärsrätt i socialtjänstlagen.
Det framstår ännu som en öppen fråga vad förändringen av socialtjänstlagen vid årsskiftet 2001/2001 kommer att innebära beträffande möjligheten att överklaga avslag på ansökan om bistånd till boende eller i form av tillgång till bostad. Om bostad inte kommer att inkluderas i ”annat bistånd” borde en justering av lagstiftningen vara möjlig, så att bostad definieras som ett centralt inslag i den ”skäliga levnadsnivå”, som individen har rätt till bistånd för att uppnå.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
111
Men i en eventuell fortsatt situation utan medspelare kan det dessutom vara nödvändigt med ett tydligt ansvar för någon myndighet att tillgodose bostadsbehovet, det behövs därför även N en lagstadgad rätt till bostad.
En (överklagningsbar) rätt till bostad kan väsentligt stärka de bostadslösas position gentemot myndigheter och myndighetspersoner som annars agerar motståndare till deras projekt.
Fält 2: I detta fält finns en intressegemenskap mellan klienter och myndighetspersoner, som agerar som medspelare. Men myndigheterna (eller olika enheter inom samma myndighet) är splittrade, dvs. har sinsemellan olika uppfattningar vilket försvårar klientens bostadsprojekt (en situation som var fokus för det andra avsnittet). Problemet kan formuleras så att den medspelande myndighetspersonen eller myndigheten saknar tillräckligt inflytande inom sin egen organisation och/eller över resurser som andra myndigheter kontrollerar för att kunna bidra till att de bostadslösa får bostäder.
Inom organisationen kan utsikterna för klientens projekt här förbättras genom att N handläggaren får ökad beslutsdelegation och resurskontroll.
Det kan bland annat innebära att den enskilde handläggaren får större utrymme att söka andra allierade, exempelvis fastighetsägare och frivilliga organisationer som står fria i förhållande till de lokala myndigheterna, men det kan också innebära att organisatoriska möjligheter skapas för en intensifiering av arbetet med bostadslöshetsfrågor. Det kan bland annat uppnås genom att arbetet med bostadslösa uppgraderas inom socialtjänsten och andra relevanta myndigheter så att särskilt kunniga handläggare anförtros detta arbete. En sådan ökning av handläggarens handlings- och förhandlingsutrymme gentemot andra enheter och organisationer måste dock kopplas till förstärkta möjligheter att välja handläggare och/eller förstärkta rättigheter för den enskilde, annars kan förslagen innebära att även den bostadslöses ”motståndare” får ökat inflytande.
På central kommunal nivå kan de bostadslösas utsikter förbättras genom omvärdering av bostadsfrågans vikt inom den kommunala politiken, så att det blir
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
112
N ett centralt kommunalt mål att ”alla invånare skall ha egna,
goda bostäder”.
Om denna ambition lyfts upp och fram på den lokala agendan och får större relativ dignitet inom de berörda myndigheternas verksamhet bör det rimligen genomsyra även nämnder och förvaltningar. En sådan utveckling skulle kunna främjas av N en generell rätt till bostad och statliga rekommendationer och
anvisningar om hur denna skall tillgodoses.
I en situation av splittring och oenighet om bostadsfrågan på den lokala nivån kan sådana statliga prioriteringar av bostadsfrågan förstärka de lokala krafter som vill agera som de bostadslösas medspelare.
Fält 3: Här är myndighetspersonen motståndare och övriga myndigheter samordnade men ingen alltså intresserad av att bistå klienten i projektet att ordna en egen bostad. Andra ambitioner, exempelvis att motverka missbruk eller att ha goda samarbetsrelationer med bostadsföretag har högre prioritet för samtliga. Ur klientens perspektiv bildar myndigheter här en motståndsallians mot hans bostadsprojekt.
I denna situation räcker det inte, som i ruta 1, att söka nya eller andra medspelare, eftersom deras möjligheter att påverka myndigheterna är obefintliga. Däremot finns fortfarande möjligheten på en central kommunal nivå att N ”uppgradera” bostadsfrågan i relation till andra mål inom kom-
munalpolitiken.
Om detta sker hos en eller flera av de berörda myndigheterna kan det framtvinga ”splittring” av motståndsallianser och därmed öka möjligheterna för klienterna att finna medspelare och allierade i sitt bostadsprojekt.
Men risken är stor i denna situation, där ingen part med inflytande stödjer klienternas bostadsprojekt, att inte heller den centrala kommunala nivån kommer att prioritera bostadsfrågan. Här framstår det därför som helt nödvändigt med någon form av laglig reglering och statlig tillsyn över den lokala nivån, med andra ord N en lagstadgad och överklagningsbar rätt till bostad.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
113
En rätt till bostad är nödvändig i kommuner som motverkar de bostadslösas projekt att få egna bostäder. I den situation som fält 3 indikerar bör dessutom den myndighet, som får ansvar för bostadsförsörjningen i kommunen, vara fristående från befintliga allianser; med andra ord är det också nödvändigt att inrätta N en ny myndighet med ansvar för den lokala bostadsförsörj-
ningen.
Denna myndighet skall ha till sin uppgift att ackvirera och fördela lediga bostäder efter behov i stället för efter kvalifikationer.
Fält 4: I det fjärde fältet är myndighetspersonen medspelare och myndigheterna samordnade, dvs. involverade myndigheter, handläggare och klienten vill samma sak. Exemplen från Torsby kommun kan illustrera situationen. Dock kan en sådan intressegemenskap råda utan att de bostadslösa får bostäder. Det kan i vissa fall bero på att myndigheter inte handlar effektivt och rationellt vilket i så fall fordrar
N omorganisation eller översyn av rutiner.
Men det mest sannolika är att lösningen inte ligger inom räckhåll för myndigheterna hur välorganiserade de än är, därför att de inte har några bostäder att upplåta med förstahandskontrakt eller saknar inflytande över fördelningen av bostäder på den reguljära bostadsmarknaden. I så fall krävs N en ny kommunal policy där de egna bostadsföretagens mål om-
definieras.
Kommunens bostadsföretag kan då användas i den lokala bostadsförsörjningen och dess vräknings- och uthyrningsrutiner modifieras genom förändrade ägardirektiv. Härigenom kan den lokala allmännyttan användas som komplement till den privata hyresmarknaden och ingå i den lokala intressegemenskap som har som mål att förse alla invånare med bostäder.
För att öka myndigheternas inflytande över fördelningen av lediga bostäder hos privata hyresvärdar och härigenom motverka segregation och sprida eventuella risker för hyresförluster jämnare kan man dessutom införa N en lag om bostadsanvisning.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
114
Dessa lösningar skulle innebära en återgång till situationen i början på 1980-talet, då det allmänt rådde en större enighet om individens behov av och principiella rätt till bostad. Men om ett sådant samförstånd om prioritering av de bostadslösas behov av bostäder i den enskilda kommunen inte är sannolikt, och framför allt om det inte gäller i alla kommuner är det likafullt nödvändigt för att förbättra situationen att införa N en rätt till bostad.
Två berörda parter faller utanför myndighetsbegreppet och deras roll skall kort kommenteras. Den första är frivilligorganisationerna. Huruvida dessa skall kunna bidra till bostadsfrågans lösning beror på hur ”myndighetslandskapet” ser ut lokalt, liksom på styrkan hos och förekomsten av ”medspelande” myndighetspersoner. I fälten 1 och 3 har de en given roll som klienternas medspelare i kontakten med myndighetspersoner eller som ett substitut för dessa. I fält nr 2 kan de möjligen erbjuda alternativ där strategiska myndigheter inte medverkar till klientens bostadsprojekt.
Den andra parten är fastighetsägarna, som idag helt kontrollerar fördelningen av bostäder och som ofta tolkar sina intressen som motsatta de bostadslösas, vilka exempelvis bedöms vara riskabla som hyresbetalare, samtidigt som bostadslöshet (t.ex. till följd av hyresskulder) betraktas som ett fenomen som upprätthåller hyresbetalningsviljan. Exemplen från Torsby kommun (som sannolikt inte är ensam i landet) visar dock att det förekommer att hyresvärdar går i allians med myndigheter för att motverka bostadslöshet och åstadkomma ”full bostadsförsörjning” inom kommunen. Det är dock osannolikt att ens kommunala bostadsföretag generellt skulle börja göra sådana prioriteringar, om inte kommunen genom ägardirektiv bestämmer att så skall ske. Annars visar tidigare forskning (se Sahlin 1996 och Löfstrand 2001b) att hyresvärdarnas maktövertag i deras samverkan med socialtjänsten tenderar att försvaga alliansen mellan bostadslösa klienter och deras handläggare inom socialtjänsten, vilka istället blir hyresvärdarnas ”grindvakter” och därmed de bostadslösas motståndare. När sociala myndigheter låter sina mål och intressen påverkas av bostadsföretagen fjärmas de från klienterna och deras projekt. Samverkan med bostadsföretag riskerar med andra ord att underminera förutsättningarna för samverkan mellan myndighetspersoner och klienter (se Löfstrand 2001b).
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
115
Till syvende och sist är nämligen intressekonflikter och maktrelationer avgörande, inte bara mellan politiker, tjänstemän och bostadslösa, utan också mellan dessa och dem som kontrollerar bostäderna, nämligen fastighetsägarna. För att sociala myndigheter skall kunna lösa sina klienters bostadsproblem måste de först låta de bostadslösa själva formulera sina behov och definiera sina problem och bli deras ”medspelare”. Därefter måste de få inflytande över hur bostäder med förstahandskontrakt fördelas mellan dem som saknar det.
Om dessa två förutsättningar inte kan uppfyllas i alla kommuner är det en mer framkomlig väg att tillförsäkra bostadslösa en rätt till bostad samt inrätta en ny myndighet som har till sin främsta och kanske enda uppgift att se till att de bostadslösa får egna bostäder med fullvärdiga kontrakt – och som dessutom får maktresurser att uppfylla detta mål utan att vara alltför beroende av andra myndigheter och företag.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
116
Referenser
Ahlman, Christer (2001), Uteliggare saknas. Hur hemlöshet motver-
kas i Torsby, en svensk glesbygdskommun. Paper presenterat vid seminarium arrangerat av Nordiska nätverket för bostadslöshetsforskning i Helsingfors den 31 augusti–2 september 2001.
Barkman, Kjell, Bergström, Britt, Bergström-Bunner, Monika &
Siring, Stefan (2001), Hemlöshetsprojektet i Göteborg. Rapport. Mobila teamet, Göteborgs stad. Beijer, Ulla (2001), Kvinnoprojektet. Utvärdering av uppsökande
verksamhet för hemlösa kvinnor. Stockholm: FoU-enheten,
Stockholms socialtjänstförvaltning. Berntsson, Carina & Fälth, Lena (2001), Laxsnittar och raggsockor.
Nattcaféet för hemlösa i Göteborg. C-uppsats. Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet.
Billinger, Kajsa (2000) Få dem att vilja. Motivationsarbete inom
tvångsvården av vuxna missbrukare. Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete, Socialhögskolan.
Billquist, Leila (1997), ”Byråkrati och personligt bemötande – stu-
dier av tidsbeställning.”, Socialvetenskaplig tidskrift, 4 (2), 114– 129. Billquist, Leila (1999), Rummet, mötet och ritualerna. En studie av
socialbyrån, klientarbetet och klientskapet. Göteborg: Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Boverket (2000), Bostadsmarknadsläge och förväntat bostadsbyg-
gande år 2000–2001. Karlskrona.
Busch-Geertsema, Volker (under publicering), ”When homeless
people are allowed to decide by themselves.” European Journal of Social Work, 1/2002. Cedersund, Elisabet (1992), Från personligt problem till administra-
tivt beslut. Att ansöka om ekonomiskt bistånd. SIC 33.
Linköping: Universitetet i Linköping. Claesson, Rebecca & Lindström, Malin (2001), Budbäraren och
grisen i säcken. Några bostadslösa personers erfarenheter av myndighetsbemötande. C-uppsats. Institutionen för socialt arbete,
Göteborgs universitet.
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
117
Clevesköld, Lars, Lundgren, Lars & Thunved, Anders (2001),
Handläggning inom socialtjänsten. Stockholm: Nordstedts Juridik AB.
Fahlberg, Gunnar & Magnusson, Nils (1999), Socialtjänstlagarna.
Bakgrund och tillämpning. Stockholm: Liber AB.
Fredin, Erik (1993), Dialogen i socialt arbete. Studies in Communi-
cation 36, Linköpings universitet. Glaser, Barney & Strauss, Anselm (1967), The Discovery of
Grounded Theory. Chicago: Aldine.
Goffman, Erving (1974), Jaget och maskerna. Rabén & Sjögren,
Tema Nova. Hernes, Gudmund (1975), Makt og avmakt. Bergen, Oslo, Tromsø:
Universitetsforlaget. Hutson, Susan (1999), ”The Experience of ’Homeless’ Accommo-
dation and support.” I Hutson, Susan & Clapham, David (red.),
Homelessness. Public Policies And Private Troubles, 208–225.
London and New York: Continuum. Hydén, Lars-Christer (1988), Fredagsarbete. Scener från en social-
vårdsbyrå. Socialtjänsten, Forsknings- och Utvecklingsbyrån
Stockholm: Stockholms stad. Hydén, Lars-Christer (1995), ”Det sociala misslyckandet som
berättelse.” Socialvetenskaplig tidskrift, 2 (3), 194–207. Hydén, Lars-Christer (1996), ”Att besluta om socialbidrag.” Soci-
alvetenskaplig tidskrift, 3 (3), 180–194. Hyresgäster i Väster nr 5, 2001, Ledare. Av Sven Carlsson.
Järvinen, Margaretha (under publicering), ”Hjälpens universum –
ett maktperspektiv på mötet mellan klient och system.” I Meeuwisse, Anna & Swärd, Hans (red.), Perspektiv på sociala problem. Stockholm: Natur och kultur. Kullberg, Christian (1994), Socialt arbete som kommunikativ prak-
tik. Samtal med och om klienter. Linköping Studies in Arts and
Science 115, Linköpings universitet.
Kvinnoprojektet. Sammanfattning av erfarenheterna från projekt med
uppsökande arbete för hemlösa kvinnor (2001). Rapport till
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
118
Kommittén för hemlösa 2001-01-09. Socialtjänstförvaltningen i Stockholm. Lext, Gösta (1968), Mantalsskrivningen i Sverige före 1860. Medde-
landen från ekonomisk-historiska institutionen vid Göteborgs universitet 13. Göteborg. Lipsky, Michael (1980), Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the
Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.
Löfstrand, Cecilia (2001a), Boendetrappor & bostadslöshetskarriärer
i Göteborg – en pilotstudie. Göteborg: Räddningsmissionen.
Löfstrand, Cecilia (2001b), Resan ut. En studie av lokal vräknings-
policy. Paper presenterat vid seminarium arrangerat av Nordiska nätverket för bostadslöshetsforskning i Helsingfors den 31 augusti – 2 september 2001.
Milgram, Stanley (1975), Obedience to Authority. Harper
Torchbooks.
Nationalencyklopedin. Höganäs: Bokförlaget Bra Böcker.
Proposition 2000/01:80, Ny socialtjänstlag m.m. Puide, Annika (1985), Klienterna och socialtjänsten. Socialtjänst-
projektet, rapport nr 10. Stockholm: Socialstyrelsen. Ring, Lisa (1998), Allt från nonchalans till verkligt engagemang – hur
5 manliga klienter upplever att de blir bemötta av socialsekreterare. C-uppsats. Socialhögskolan, Stockholms universitet.
Rosengren, Annette (under utgivning). Mellan ilska och hopp. Om
kvinnor, hemlöshet och att vara utstött. Bokmanuskript.
SAOL (Svenska Akademins ordlista över svenska språket) (1998).
Norstedts. Sahlin, Ingrid (1994), ”Den kluvna klienten.” Socialvetenskaplig
tidskrift, 1 (4), 303–324.
Sahlin, Ingrid (1996), På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,
specialkontrakt. Lund: Arkiv.
Sahlin, Ingrid (1999), ”Systemskifte på bottenvåningen: från bostad
till ’boende’.” I Bengtsson, Bo & Sandstedt, Eva (red.),
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
119
Systemskifte i bostadspolitiken? Boinstitutets Årsbok, 115–139.
Stockholm: Boinstitutet. Sahlin, Ingrid (2000a), Hemlösheten i Göteborg. Definitioner, öns-
kemål och lösningar. Expertutlåtanden av stadens uteliggare.
Göteborg: Räddningsmissionen. Sahlin, Ingrid (2000b), Enclosure or Inclusion? Implications of poli-
cies targeting homeless people. Paper presenterat vid ENHR:s konferens i Gävle den 26–30 juni 2000.
Sahlin, Ingrid (2001), ”’Hemlösa’ i intervjuer: myndighetsdiskurs
och motdiskurs”. Under publicering i Sosiologi idag, 31(4), 47– 71. Scheff, Thomas J. (1968), ”Negotiating Reality: Notes on Power in
the Assessment of Responsibility.” Social Problems, 16, 3–17. Scheff, Thomas J. (1997), Emotions, the Social Bond, and Human
Reality. Cambridge University Press.
Starrin, Bengt & Jönsson, Leif R. (2000), ”Socialtjänsten och kli-
enterna.” I Meeuwisse, Anna, Sunesson, Sune & Swärd, Hans (red.), Socialt arbete. En grundbok, 201–216. Stockholm: Natur och Kultur.
Sydsvenska Dagbladet 2001-10-30, ”Lagen kräver dyrt hotellbo-
ende.” Av Olof Westerberg. Wagner, David (1993), Checkerboard Square. Culture and Resis-
tance in a Homeless Community. Boulder: Westview Press.
Weber, Max (1983), Ekonomi och Samhälle I. Förståelsens grunder.
Uppsala: Argos. Wright, James (1989), Address Unknown. The Homeless in America.
USA: Aldine de Gruyter. Yohanes, Lena & Angelin, Anna (2001), Hemlöshet hos tvångsvår-
dade missbrukare. Paper presenterat vid seminarium arrangerat av Nordiska nätverket för bostadslöshetsforskning i
Helsingfors den 31 augusti – 2 september 2001.
Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare SOU 2001:95
120
Författningar
Förvaltningslagen (FL) (SFS 1986:223) Instruktion för JO (SFS 1986:765) Kommunallagen (KL) (SFS 1991:900) Socialtjänstlagen (SoL) (SFS 1980:620)
Tillsynsärenden hos Länsstyrelsen i Västra Götalands län (O-län)
Dnr 502-47903-99 Dnr 502-17219-2000 Dnr 502-30083-2000 Dnr 502-54859-2000 Dnr 502-45371-2000 Dnr 502-159-2000 Dnr 502-22502-2000 Dnr 502-22427-2000 Dnr 502-24085-2001 Dnr 502-13371-2001 Dnr 502-8186-2001 Dnr 502-15527-2001 Dnr 502-1545-2001 Dnr 502-15106-2001 Dnr 502-19037-2001
JO-utlåtanden
Dnr 175-1986 Dnr 4019-1997 Dnr 590-2000 Dnr 3828-2000
SOU 2001:95 Utanför bostadsmarknaden: myndigheter som motståndare och medspelare
121
Kammarrättsdom
Mål nr 33-2001
Länsrättsdom
Mål nr 18012-00 (Länsrätten i Stockholms län)
365
Författarpresentation
VOLKER BUSCH-GEERTSEMA är sociolog och forskare vid Institutet för social planering och social forskning (GISS) i Bremen samt Tysklands korrespondent i European Observatory on Homelessness.
ANDREAS KARLSSON är leg. psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
CECILIA LÖFSTRAND är doktorand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
ANNA QVARLANDER är internationell samhällsvetare med inriktning mot sociologi. Verksam vid Socialstyrelsen och medförfattare till Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vilken hjälp får de?
WEDDIG RUNQUIST är socionom och frilansskribent. Medredaktör för boken Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Sekreterare i Kommittén för hemlösa.
INGRID SAHLIN är docent i sociologi och forskarassistent vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområden är brottsprevention och hemlöshet.
GÖRAN SEMB är psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
ÖRJAN SUNDIN är fil. dr och leg. psykolog. Verksam vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet. Hans huvudsakliga forskningsområden är stress och ångestsjukdomar.
Förord
Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till Kommittén för hemlösas slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag.
Stockholm i december 2001.
Widar Andersson
Innehåll
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
Av Cecilia Löfstrand
1 Inledning ................................................................123
Syfte och frågeställning..........................................................123 Metod och material ................................................................124 Disposition och läsanvisningar..............................................127 Juridiska förutsättningar .......................................................128 Centrala begrepp ....................................................................134
2 Vräkning i praktiken..................................................137
Formell avhysning..................................................................138 Hyresvärden .....................................................................138 Socialtjänsten....................................................................141 Kronofogden ....................................................................145 Informell avhysning ...............................................................148
3 Att förhindra vräkning ...............................................155
Informella kontakter..............................................................155 Bistånd vid klagomål ..............................................................156 Bistånd till hyresskuld............................................................158 Exempel 1 .........................................................................159 Exempel 2 .........................................................................159 ”Svartjobb”..............................................................................161 Kontraktsomvandling ............................................................164 Vräkningsförebyggande samarbete .......................................166
Rollfördelning och perspektiv.........................................167 ”Positiva vräkningar” ......................................................177
Innehåll
2
Sekretess ...........................................................................178
4 Vilka vräks och vilka får stanna?.................................181
Särbehandling av hushållskategorier .....................................182 Bilden av bostadslösa som ”ensamstående”..........................188
5 Avslutande sammanfattning.......................................189
Referenser.......................................................................193
123
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
av Cecilia Löfstrand
1 Inledning
Denna rapport bygger på en studie av ”vräkningsprocesser” som genomförts under våren och sommaren 2001 vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet. Projektet har letts av docent Ingrid Sahlin och har finansierats av Kommittén för hemlösa.
Syfte och frågeställning
Vägen från värdens besked om uppsägning av hyreskontraktet – grundad på försenade eller uteblivna hyresinbetalningar, eller, mindre vanligt förekommande, ”störande beteende” – till hyresgästens vräkning kan vara en utdragen process med många olika aktörer inblandade. Mindre än hälften av alla vräkningsärenden går så långt som till verkställighet (Stenberg 1984, s. 11, Flyghed 1995, Flyghed 2000). En intressant fråga är då vilka av de vräkningshotade hushållen som får bo kvar och vilka som faktiskt vräks och hur hyresvärden, socialtjänsten och kronofogden resonerar och agerar i de olika fallen. Hur använder de, var för sig och tillsammans, sitt handlingsutrymme i förhållande till lagens ramverk? Uppstår lokala handlings- och bedömningsmönster som gör att man kan tala om ”lokal vräkningspolicy”? Dessa frågor försöker jag angripa i och med denna rapport.
I rapporten presenteras en analys av det sätt på vilket hyresvärd, socialtjänst och kronofogde talar om rutiner och bedömningar som inbegrips i vräkningsprocessen. Syftet är att ge en bild av (lokal) policy i praktiken med avseende på hur vräkningsprocessen kan hanteras. Studier av lokal policy inbegriper de centrala och återkommande sätten att formulera sina handlingsstrategier, de olika kategoriseringar den bygger på och de föreställningar som dessa har sitt ursprung i och reproducerar (Selznick 1949). Myndighetsföre-
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
124
trädares och hyresvärdars sätt att tala om sin respektive policy och om enskilda fall kan betraktas som ”institutionella berättelser”, som inte bara rättfärdigar föreslagna åtgärder utan ”skänker moralisk mening och innebörd” åt parternas respektive handlande (Hydén 1995, s. 195). Kronofogde- och sociala myndigheter, liksom bostadsföretag, utgör här exempel på institutioner. Jag tänker mig alltså att sådana institutionella berättelser även skapas inom bostadsföretagen – genom hyresvärdars sätt att tala om och förhålla sig till såväl önskade som oönskade hyresgäster och bostadssökande. Hyresvärdens, socialtjänstens och kronofogdens sätt att tala om vad de gör, hur man bör göra och varför relateras i analysen till bostadslösas erfarenheter av vräkning och vräkningsrisker. De vägar som enligt de olika parterna finns för att undvika en formell avhysning diskuteras i ett särskilt avsnitt.
Metod och material
Bandade samtalsintervjuer har genomförts med N en tjänsteman vid ett kommunalt bostadsföretag (HV1), N tre socialarbetare (gruppintervju) som arbetar i ett projekt för att
förebygga vräkningar genom uppsökande arbete (S1 – S3), N tre boendesekreterare (BS1 – BS3)1, N sex förrättningsmän vid kronofogdemyndigheten (två fokus-
gruppsintervjuer med tre förrättningsmän i varje grupp, KFM1 – KFM6),
1 ”Boendesekreterare” (eller liknande benämning) är vanligtvis socionomer som är anställda av och har sin arbetsplats på socialtjänsten. I vissa kommuner är boendesekreteraren anställd av socialtjänsten men har sin arbetsplats på ett (allmännyttigt) bostadsföretag som bidrar med en andel av boendesekreterarens lön. Boendesekreterares huvudsakliga arbetsuppgift består i att ordna bostäder eller boende åt klienter som riskerar att bli av med eller helt saknar en egen bostad. De har därigenom ofta både formella och informella kontakter med fastighetsägare. När ”boendesekreterare” citeras används förkortningen BS. BS1 arbetar i en stadsdel i Göteborg och har sin arbetsplats på socialtjänsten. BS2 arbetar i en medelstor kommun och har sin arbetsplats på bostadsföretag, som också betalar en del av lönen. I avsnittet om hyresvärdens sätt att tala om rutiner och bedömningar som inbegrips i vräkningsprocessen citeras HV1 och HV2. HV2 är en av de tre intervjuade boendesekreterarna (BS2) men framträder här som hyresvärd eftersom han arbetar på bostadsföretaget och helt antagit hyresvärdens perspektiv i sitt arbete. BS3 arbetar i en stadsdel i Göteborg och har sin arbetsplats på socialtjänsten. BS3 och HV1 arbetar tillsammans i ett projekt för att förebygga vräkningar och har av den anledningen intervjuats tillsammans.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
125
N
tre socialarbetare som arbetar inom socialtjänstens ekonomisektion (SE), individsektion (SI), respektive vid kommunalt alternativboende (AP)2, samt N två vräkningshotade hushåll (H1, H2).
Därutöver har jag använt mig av tretton samtalsintervjuer med bostadslösa personer (IP1-IP13), minnesanteckningar från observationer vid tre avhysningar då jag särskilt iakttagit interaktionen mellan representanter från socialtjänsten (i den mån de närvarade vid avhysningarna), hyresvärden, kronofogden och hushållet i fråga. I dessa ärenden har jag också haft till mitt förfogande beslut om handräckning för avhysning från kronofogdemyndigheten och/eller beslut och domar från hyresnämnd, tingsrätt och Svea hovrätt. Utöver egen empiri använder jag JO-beslut i frågor av relevans för problemområdet.
Alla intervjuer har bandats och skrivits ut i sin helhet. Utskrifterna har sedan analyserats med avseende på några övergripande teman som exempelvis ”gräsrotsbyråkratens” arbetssituation och dilemman, kategoriseringar och differentieringar mellan olika typer av vräkningshotade hushåll, bedömningar och utfall av vräkningsprocessen relaterat till hushållstyp och uppfattningar om moral och ansvar för den uppkomna situationen. När det gäller intervjuerna med de bostadslösa personerna har jag i analysen fokuserat på två aspekter: Dels på de händelser som föregått en (formell eller informell) vräkning, dels – i de fall när de varit vräkningshotade – vad som möjliggjort kvarboende. Den sistnämnda aspekten har också varit ett framträdande tema i intervjuerna med de tjänstemän som är inblandade i vräkningsprocessen.
Intervjuerna med bostadslösa har genomförts i Göteborg. Intervjuerna med tjänstemän (anställda inom socialtjänsten, kronofogdemyndigheten och bostadsföretagen) har också till största delen
2 Altbo är benämningen på kommunens ”alternativa boende” i Göteborg. Altbo ingår sedan 1993 som utförare i kommunens beställare- och utföraresystem och där socialtjänsten är beställare av olika ”boenden”. Det finns fyra Altbo-distrikt med något olikartad organisation. Generellt kan man säga att målgruppen är bostadslösa missbrukare (och/eller bostadslösa med psykiska problem) inskrivna vid socialtjänsten och boendeverksamheterna organiseras enligt ”trappmodellen”. Boendetrappan inom Altbo (liksom inom de frivilliga organisationerna) är uppdelade på olika ”steg” som utgörs av en viss typ av likvärdiga boenden, med avseende på standard och kontroll. Varje steg antas också kunna identifiera en särskild ”målgrupp” med särskilda ”behov” (se vidare Löfstrand 2001). Boendetrappans organisering bygger på föreställningen att man successivt ”lär sig att bo”, tränas i att ”klara eget boende” och kvalificerar sig för ett boende med bland annat bättre standard och lägre grad av kontroll (se vidare Sahlin 1996, 2000).
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
126
genomförts i Göteborg, men en boendesekreterare och två socialarbetare arbetar i en medelstor kommun. Syftet med denna rapport är emellertid inte att göra jämförelser mellan olika kommuner med avseende på hjälp- och åtgärdssystem (även om det i sig vore intressant och relevant). I dag vill jag presentera ett spektrum av förhållningssätt, handlingar, beslut och konsekvenserna av dessa. Som framkommer i det följande framträder här ett mönster som sannolikt överskrider kommungränser och som är av yttersta relevans att beakta vid en eventuell övervägning om regel- och rutinförändringar.
Det är svårt att komma i kontakt med bostadslösa personer för att kunna genomföra enstaka intervjuer. Att följa några personer under en viss tidsperiod är ännu mer problematiskt. De bostadslösa kan ofta inte uppge någon adress som man kan nå dem på och de flyttar ofta och mellan många olika typer av tillfälliga boenden och platser.
Det stora flertalet av de intervjuer med bostadslösa personer som bildar underlag till denna rapport genomfördes under hösten 2000 på uppdrag av Räddningsmissionen i Göteborg. Kontakterna etablerades på de frivilliga organisationernas matserveringar och caféverksamheter för hemlösa i Göteborg. Intervjuerna har med några undantag ägt rum i anslutning till sådana lokaler. Några personer har intervjuats vid flera tillfällen, men många har jag inte stött på alls sedan det tillfälle då intervjun genomfördes, trots att jag tillbringade relativt mycket tid på dessa platser under hösten 2000.3
Ett syfte med det nu aktuella projektet var att få kontakt med människor som har bostad men som riskerar att förlora den (exempelvis på grund av försenade hyresinbetalningar, hyresskuld eller för att grannar har klagat på ”störande beteende”) för att kunna följa dessa människor under en viss tidsperiod och därmed kunna studera hur deras situation utvecklar sig. Idén var att komma i kontakt med några vräkningshotade hushåll genom bostadsföretag i Göteborg. Jag har kontaktat några bostadsföretag med en förfrågan om att genom deras försorg få distribuera ett brev. I detta beskrivs projektet kortfattat och mottagaren tillfrågas om att ställa
3 Jag har försökt – och i viss utsträckning lyckats – hålla kontakten med några bostadslösa personer med hjälp av anställda inom frivilligorganisationerna, vilka ofta (men långt ifrån alltid) känner till var personen befinner sig eller brukar vistas. Det har emellertid också förekommit att dessa inte anser att det vid ett visst tillfälle (en akut situation eller liknande) är lämpligt att jag tar kontakt med den person jag söker. Jag har kunnat ha telefonkontakt med vissa, medan andra inte heller kunnat kontaktas per telefon eftersom de flyttat ut utan hänvisning till ny adress eller telefon.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
127
upp på en anonym intervju om de händelser som föregår och inbegrips i hushållets aktuella situation. Om individen i fråga vill ställa upp på en intervju och eventuellt en fortsatt kontakt är det upp till honom eller henne att kontakta mig per telefon, e-mail eller genom att återsända följebrevet med några uppgifter om sig själv och för detta ändamål använda ett bifogat svarskuvert.
Min tanke var att följebrevet skulle kunna skickas ut tillsammans med hyresvärdens brev till hyresgästen om varning om uppsägning (med hänvisning till försenade hyresinbetalningar, hyresskulder eller ”störningar”). De representanter för bostadsföretagen som har kontaktats i detta syfte har emellertid inte varit positivt inställda till detta. Flera av de kontaktade ansåg att det inte vore etiskt korrekt att hyresvärden förmedlar sådana kontakter.4 Någon av dem uttryckte det så att ”det är en sak mellan hyresvärd och hyresgäst”. De ansåg med andra ord inte det vara ”etiskt riktigt” eller lämpligt att förmedla kontakter om en undersökning om hur hyresgästen upplever en sådan krissituation som en vräkning innebär samtidigt som de som hyresvärdar vill genomdriva en vräkning.
Jag har också försökt att distribuera mitt följebrev via socialtjänsten, som enligt hyreslagen underrättas när hyresvärdar säger upp någon och som ibland gör hembesök i syfte att bedöma om socialtjänsten skall gå in med sådana insatser så att ett kvarboende är möjligt. Kontakter som jag hoppas kommer att bli framgångsrika i detta avseende har etablerats. Jag har beviljats nödvändiga tillstånd och mitt brev har distribuerats (via handläggarens brev till klienten). Hittills har jag bara kommit i kontakt och genomfört intervjuer med två vräkningshotade hushåll (H1, H2). Jag har därför också analyserat utskrifter av de tidigare genomförda intervjuerna, där bostadslösa personer berättar om sina egna erfarenheter av avhysningar de utsatts för, händelser som föregick avhysningarna och om sin bostadssituation efter avhysningen.
Disposition och läsanvisning
I nästa avsnitt redogör jag för de lagar som gäller vid vräkning. Därefter presenteras en teoretisk ram för analysen av de kvalitativa intervjuerna med tjänstemän inom socialtjänst, representanter för
4 Det skulle, enligt min åsikt, emellertid inte utgöra något hinder eftersom jag inte skulle behöva veta vilka hyresgäster som tar emot följebrevet och det skulle också vara helt upp till den enskilda hyresgästen att själv bestämma om han eller hon ville ha kontakt med mig.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
128
bostadsföretag samt förrättningsmän från kronofogdemyndigheten. Avsnitt 2, ”Vräkning i praktiken”, innehåller en kort presentation av hyresvärdens, socialtjänstens och kronofogdens respektive arbetssituation och deras sätt att förhålla sig till olika typer av vräkningshotade hushåll. I avsnitt 3, ”Att förhindra vräkning”, presenteras olika möjliga vägar att gå för att undvika formell avhysning och för att det vräkningshotade hushållet skall kunna få bo kvar. De olika strategierna problematiseras med utgångspunkt i det teoretiska ramverket.
I avsnitt 4, ”Vilka vräks och vilka får stanna?” fokuserar jag på hyresvärdens och socialtjänstens särbehandling av olika hushållstyper. Rapporten avslutas med avsnitt 5 som utgör en sammanfattning av de viktigaste slutsatserna.
En hel del citat förekommer i denna rapport. Avsikten med detta är tvåfaldig. För det första anser jag att det är viktigt att på ett tydligt sätt presentera underlaget för min analys för läsaren. Ett annat skäl är respekten för intervjupersonerna. Min önskan är att förmedla deras egna berättelser. Alla intervjupersoner har anonymiserats.
Citaten presenteras i regel fristående från den övriga texten med mindre bokstäver och indragen vänstermarginal. Vid enstaka tillfällen har citat integrerats i den övriga texten och har då markerats med citationstecken. Vid tillfällen då jag utelämnat något ur citatet markeras det på följande vis: […]. När jag har infogat ett ord har det omslutits med klamrar: []. När intervjupersonen särskilt tydligt har betonat något eller några ord har jag kursiverat dem och kortare pauser (exempelvis då intervjupersonen tvekar eller söker efter ord) anges på följande vis: … Personnamn och namn på platser, företag etcetera har tagits bort.
Juridiska förutsättningar
Detta avsnitt syftar till att redogöra för några juridiska förutsättningar för parternas agerande i den process som börjar med att hyresvärden säger upp hyresgästens hyreskontrakt och – i vissa fall – slutar med att en vräkning5 verkställs av kronofogdemyndig-
5 I juridisk terminologi är ”vräkning” en samlingsbeteckning på ”avhysning” och ”avlägsnande”. ”Avlägsnande” sker endast då personen i fråga saknar hyresrätt, exempelvis vid husockupationer (Stenberg 1990, s. 36, Flyghed 1995, s. 99). I denna rapport kommer jag att använda termerna ”vräkning” och ”avhysning” omväxlande och som synonyma
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
129
hetens förrättningsmän. Flera aktörer är inblandade under denna process, varav de viktigaste utgörs av hyresgästen, hyresvärden, socialtjänsten och kronofogden.
Förhållandet mellan hyresvärd och hyresgäst regleras främst i hyreslagen (jordabalkens 12:e kapitel). Ett hyresavtal kan upprättas skriftligt eller muntligt6 (2 § första och andra styckena). Hyresavtal gäller för obestämd tid, men undantagsvis får avtal också ingås för bestämd tid. För att hyresavtalet skall upphöra att gälla krävs uppsägning och uppsägningstiden är för en bostadslägenhet tre månader (3 § första och andra styckena).7
Hyresrätten är förverkad om hyresgästen dröjer med betalningen mer än en vecka efter förfallodagen. Andra grunder för förverkande är i huvudsak överlåtelse eller andrahandsuthyrning utan hyresvärdens tillstånd, att hyresgästen använder lägenheten för andra ändamål än de avsedda, att lägenheten vanvårdas eller att det förekommer störningar i boendet, eller att den används till brottslig verksamhet (42 §).
Uppsägning av hyresavtalet med hänvisning till ”störningar i boendet” måste dels föregås av en uppmaning till hyresgästen att se till att störningarna upphör,8 dels en underrättelse till socialnämnden. Hyresvärden skall klargöra att hyresgästen kommer att sägas upp om rättelse inte sker (42 §). Det anses betydligt svårare att genomdriva en uppsägning av hyreskontraktet på grund av ”störande beteende” än om en hyresskuld har uppstått. I många fall väntar därför hyresvärden med att säga upp en hyresgäst som anses ”störande” till dess att en hyresskuld har uppstått eller hyran vid upprepade tillfällen betalats för sent (Flyghed 2000, s. 100).
När hyresgästen har förverkat sin hyresrätt har hyresvärden rätt, men naturligtvis ingen skyldighet, att säga upp hyresavtalet.
Om hyresrätten är förverkad på grund av dröjsmål med hyresinbetalningen kan hyresgästen återvinna hyresrätten om betalningen sker inom tre veckor från det att socialnämnden underrättats om uppsägningen av hyreskontraktet.9 Om socialnämnden
benämningar för den situation när hyresgästen ofrivilligt skiljs från tillträde till bostadslägenheten. 6 Om ett muntligt hyresavtal ingåtts kan var och en av parterna när som helst kräva att skriftligt avtal upprättas. 7 För hyresavtal som ingåtts för bestämd tid och som varar mindre än tre månader gäller kortare uppsägningstider, såvida annat inte har avtalats (4 §). 8 Om störningarna kan betraktas som ”särskilt allvarliga” behöver uppsägningen inte föregås av en tillsägelse om att vidta rättelse. 9 1 juli 1993 förlängdes förverkandefristen och återvinningsfristen. Ett av syftena med att förlänga fristerna var, enligt Janne Flyghed (2000, s. 101), att minska antalet vräkningar. Han
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
130
inom denna tidsram skriftligen meddelar hyresvärden att den åtar sig betalningsansvaret återvinner hyresgästen sin hyresrätt (44 § första stycket.). Under dessa tre veckor får hyresgästen inte avhysas (44 § sjätte stycket). Samtidigt som hyresgästen underrättas om uppsägningen skall socialnämnden meddelas. Om hyresrätten är förverkad kan hyresvärden vända sig till tingsrätten och begära lagsökning och handräckning för avhysning av hyresgästen. Denne kan också vända sig till kronofogdemyndigheten (KFM) med en ansökan om betalningsföreläggande (krav på betalning av hyresskuld) och/eller handräckning (för vräkning). Då vidtar en s.k. summarisk process. Hyresgästen tar del av hyresvärdens ansökan och de krav den innehåller. Om hyresgästen motsätter sig kraven måste hyresvärden vända sig till tingsrätten, men om hyresgästen inte gör det så kan KFM fastställa kraven i ett utslag (KFM 1999).
Om hyresvärden har sagt upp hyresgästen10 och denne inte flyttat vid hyrestidens utgång (dvs. om hyresgästen inte har flyttat ut ur lägenheten då uppsägningstiden är till ända) och vill förlänga hyresavtalet, är uppsägningen utan verkan om inte hyresvärden hänskjuter tvisten till hyresnämnden inom en månad efter hyrestidens utgång (49 § första stycket). I hyresnämnden prövas alltså tvister om förlängning av hyresavtal. Utgångspunkten är att hyresgästen har rätt till förlängning av hyreskontraktet (46 § andra stycket) I hyresnämndens uppgift ingår alltså inte att pröva uppsägningar i förtid där hyresrätten är förverkad.
Det finns alltså olika vägar att gå för hyresvärden. Valet av tillvägagångssätt beror på grunden för uppsägningen och syftet. KFM kan, om hyresgästen inte motsätter sig hyresvärdens krav, fastställa dennes krav i ett utslag genom den summariska processen. Detta blir enklare och billigare för hyresvärden jämfört med en tingsrättsdom och det går också snabbare att få ett utslag. Vare sig KFM eller tingsrätten tar hänsyn till hyresgästens situation, utan utslag eller dom fastställs på grundval av handlingar, vanligtvis bevis på att hyra ej betalats. I hyresnämnden skall däremot hyresvärdens skäl till att säga upp hyresgästen vägas mot hyresgästens intresse av att
menar vidare att dessa små förändringar inte nämnvärt påverkat möjligheterna för vräkningshotade hushåll att bo kvar. Dagens hyreslag karaktäriserar Flyghed som ”en strafflag till nytta för fastighetsägarna” i motsats till en ”social skyddslag till hyresgästernas fördel”. 10 Har hyresgästen exempelvis vid upprepade tillfällen betalat hyran för sent (men återvunnit hyresrätten genom att betala hyran inom arton dagar efter hyresvärden meddelat honom om uppsägningen) kan hyresvärden ha detta som grund för uppsägning av hyreskontraktet. Detta förutsätter att hyresvärden har varnat hyresgästen om att dröjsmålen kan leda till uppsägning av kontraktet innan hyresvärden säger upp hyresavtalet (Christensen 1994, s. 159 ff.).
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
131
få bo kvar och nämnden är fri att ta hänsyn till förmildrande omständigheter. Detta gäller dock inte fall där hyresrätten är förverkad och hyresvärden har sagt upp avtalet till avtalets utgång (46 § första stycket 1). Om hyresnämnden anser att hyresvärdens skäl till att inte vilja förlänga hyreskontraktet väger tyngre än hyresgästens intresse av att bo kvar kan beslutet bli att hyresgästen skall flytta. Ett sådant beslut kan läggas till grund för en ansökan om avhysning hos kronofogdemyndigheten (KFM). De tvister som tas upp i hyresnämnden kommer till socialnämndens kännedom först då avhysning skall verkställas. Om hyresvärden förlorar hyrestvisten kan denne ändå uppnå en ändring av hyresvillkoren till sin egen fördel, till exempel förkortad uppsägningstid. Detta förutsätter att hyresvärden ansökt om en sådan ändring av hyresvillkoren i förväg (51 § första stycket).
Om hyresvärden vill att hyresgästen både skall betala hyresskulden och flytta från lägenheten kan han begära att tingsrätten meddelar både betalningsföreläggande och handräckning för avhysning. Ett sådant kan sedan läggas till grund för en ansökan om utmätning och avhysning hos KFM. Hyresvärden kan också (om han inte tror att han kommer att kunna få hyresgästen att betala hyresskulden) välja att enbart begära handräckning för avhysning hos tingsrätten. I regel får hyresvärden på så vis ett snabbare avgörande som kan läggas som grund för ansökan om avhysning hos KFM (Stenberg 1990, s. 41 f.).
Då hyresvärden fått ett beslut om att hyresgästen skall flytta – en s.k. exekutionstitel – skall han vända sig till kronofogdemyndigheten (KFM) för att få vräkningen verkställd. KFM underrättar till att börja med den avhysningshotade per brev om avhysningsbeslutet. Meddelande om datum för avhysningen skickas även till hyresvärden och till socialnämnden. Hyresgästen skall också delges tidpunkten för avhysningen, vilket innebär att hyresgästen söks på hemadressen och (om det behövs) på arbetsplatsen. I första hand skall alltså den avhysningshotade delges personligen. Om det inte är möjligt ”spikas” delgivningen genom att läggas i den vräkningshotades brevlåda. Avhysningen får tidigast verkställas en vecka efter det att hyresgästen delgivits. Avhysningen skall verkställas inom fyra veckor efter det att ansökan kommit till KFM (16 kap. 3 § UB). Hyresvärden kan bevilja anstånd med avhysningen. Han kanske avvaktar medan socialtjänsten utreder det vräkningshotade hushållets behov och ansökan om bistånd för att betala en eventuell
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
132
hyresskuld, eller försöker hyresvärden i sista minuten nå en uppgörelse med det vräkningshotade hushållet.
KFM kan medge anstånd med verkställighet av avhysning i upp till två veckor. Om ”synnerliga skäl” finns kan ytterligare två veckors anstånd beviljas. Om anståndet överstiger två veckor måste den avhysningshotade betala hyran för hela anståndstiden. Om hyresvärden beviljar anstånd har han rätt till en ersättning som brukar motsvara hyreskostnaderna för perioden, men som ibland betecknas som ”skadestånd”. Hyresvärdens anstånd med avhysningen varar längst sex månader. Om avhysningen då inte verkställts och hyresgästen under denna tid fortsatt att betala hyran i tid anses ett nytt hyresförhållande ha uppkommit.11
Socialtjänsten kan ingripa när som helst under processen från uppsägning till vräkning. Då socialnämnden får meddelande om att hyresvärden har sagt upp hyresgästen skall den utreda om behov av åtgärd föreligger (50 § SoL). Om den vräkningshotade hyresgästen ansöker om bistånd till att betala uppkommen hyresskuld måste nämnden pröva hans behov enligt 6 § SoL. Huvudbestämmelserna om bistånd har delats upp på två paragrafer: 6 § och 6a §. I 6 § klargörs, att ”den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6b–6f §§”. I 6a § stadgas, att ”den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv”. Vad som avses med ”skälig levnadsnivå” är inte helt klart. Men det ankommer enligt 6b § på regeringen att ange ett schablonbelopp för socialbidrag – en riksnorm – som skall gälla för hela landet. Beloppet skall justeras årligen och grunda sig på de konsumtions- och prisstudier som Konsumentverket gör. Om det finns särskilda skäl kan kommunen dock frångå såväl den fastställda riksnormen som kommunalt fastställda normer när socialbidrag beviljas (Fahlberg & Magnusson 1999, s. 66 f.).
Det är denna norm – som ofta benämns ”socialbidragsnormen” – som de intervjuade tjänstemännen refererar till när de i samband med bedömningar om bistånd till hyresskuld talar om att sökande har inkomster ”över” respektive ”under norm”.
11 Detta under förutsättning att hyresvärden inte ser betalningen som skadestånd för hyresskuld, utan som hyresinbetalning.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
133
Vräkningshotade hushåll som har inkomster som ligger över socialbidragsnormen kan beviljas bidrag för att betala uppkommen hyresskuld enligt 6g § SoL om det bedöms vara motiverat. Socialnämnden har alltså befogenheter att bevilja bistånd även i annat fall än vad som omfattas av försörjningsstöd och annat bistånd (Fahlberg & Magnusson 1999, s. 71). Bedömningar av exempelvis rätten till bistånd för att betala hyresskuld varierar därför mellan olika kommuner i landet (Flyghed 2000). Beslut om avslag på ansökan om denna typ av bistånd (enligt 6g §) kan i dag inte överklagas med förvaltningsbesvär till skillnad från beslut som fattas enligt 6b §–6f §. Från och med 1 januari 2002 kommer emellertid rätten att överklaga beslut om bistånd enligt 6g § att återinföras i den nya socialtjänstlag (2001:453) som då träder i kraft.
Hushåll som ansöker om bistånd kan få avslag om hushållets inkomster ligger över socialbidragsnormen. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att socialtjänsten i olika kommuner kan tilllämpa olika principer för att beräkna hushållets inkomster och utgifter. Detta kan också skilja sig åt mellan enskilda handläggare och samma handläggare kan tillämpa olika principer i olika ärenden. Vad som betraktas som ”godtagbara utgifter” i ett hushålls budget är inte givet. Inte heller hur risken för framtida svårigheter vid ett avslag skall vägas mot den sökandes ansvar för den uppkomna krissituationen. Den enskilde handläggarens handlingsutrymme är med andra ord stort. De intervjuade tjänstemännens uttalanden i den följande framställningen om att de vräkningshotade hushållens inkomster ligger ”över” eller ”under” socialbidragsnormen som en motivering för att ge bifall eller avslag på ansökan om bistånd kan därför i viss mån ifrågasättas.
Ytterligare en princip som kan tillämpas om socialbidragshandläggaren vill bevilja bistånd även om beräkningar visar att hushållets samlade inkomster ligger över normen är att bevilja bidrag mot återbetalning. Huvudprincipen är att socialbidrag inte behöver betalas tillbaka, men om bidrag har beviljats enligt kommunens egna regler och med stöd av 6g § kan socialnämnden återkräva socialbidraget (Fahlberg & Magnusson 1999, s. 73).
Även om socialnämnden ger avslag på ansökan om bistånd enligt 6 § SoL har socialnämnden ändå kvar det ”yttersta ansvaret” för att kommunens invånare får den hjälp de behöver enligt 3 § SoL.
De allmänt utformade mål som uttrycks i socialtjänstlagens portalparagraf har bland annat tolkats som allas rätt till arbete och bostad och att det åligger socialnämnderna att främja medborgar-
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
134
nas rättigheter på dessa områden (se till exempel Clevesköld, Lundgren & Thunved 2001).
I framställningen om hyresvärdens respektive socialtjänstens juridiska förutsättningar framträder en motsättning mellan dessa parter. Medan hyresvärdens mål är att ha ”problemfria” hyresgäster inom det egna bostadsbeståndet, är socialtjänstens mål att hjälpa hyresgäster som har problem med sitt boende att kunna få bo kvar i sin bostad. De anses ha rätt till hjälp att anskaffa något annat boende även om de inte kan bo kvar, eftersom man skulle kunna hävda att en bostad ingår i vad som avses med ”skälig levnadsnivå”.
Centrala begrepp
I detta avsnitt presenteras några teoretiska begrepp för en analys av tre institutioners agerande utifrån (lokal) vräkningspolicy. De tre institutionerna utgörs av bostadsföretag, socialtjänst och kronofogdemyndighet.
Institutioner tvingas alltid anpassa sig till andra institutioner i deras omgivning (Selznick 1949). Hur interaktionen mellan institutionerna ser ut och vad den kännetecknas av påverkar det sätt på vilket policies utformas, liksom av de enskilda tjänstemännens handlingsutrymme – vad som upplevs vara möjligt att göra i olika situationer. I studier av samverkan mellan socialtjänst och hyresvärd är begreppet kooptering centralt.
Kooptering innebär att relationer av ett särskilt slag etableras mellan två (eller flera) institutioner så att den ena parten knyter upp den andra till sin egen fördel. Annorlunda uttryckt kan begreppet kooptering användas för att illustrera en viss typ av samverkan som inbegriper en ojämlik maktrelation. När en institutions legitimitet ifrågasätts och behöver stärkas kan den formellt kooptera en institution vars policy och mål överensstämmer någorlunda med grupper i samhället vilkas förtroende man vill vinna. Exempelvis kan facket ha en företrädare i en företagsstyrelse. Tjänstemän inom den koopterade institutionen kan
uppleva
att deras makt och
inflytande ökar. I de flesta fall är det emellertid ansvaret som delas snarare än makten och inflytandet (ibid. s. 13 f.). Eftersom formella samverkansrelationer tvärtom antas utgöra en risk för att legitimiteten undermineras, kan koopteringen ske informellt. Här innebär koopteringen ofta reellt inflytande, som emellertid är dolt för utomstående (ibid. s. 15).
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
135
De ojämlika maktrelationer som kooptering innebär kan ibland leda till att den ena parten förändrar perspektiv och uppfattning om verksamhetens mål och medel. Socialtjänsten kan exempelvis i sitt samarbete med hyresvärdar anta deras perspektiv på ”problemhushåll” – överta såväl deras definitioner som uppfattningar om vilka åtgärder som är legitima i olika situationer.
Ett annat centralt begrepp i studier av lokal policy är det engelska uttrycket ”discretion” (se exempelvis Lipsky 1980) som i denna rapport översätts med (utövandet av) diskretionär makt. Den kan bestå i möjligheter att göra ”undantag från regeln”, exempelvis när en tjänsteman vid ett bostadsföretag accepterar bostadssökanden som egentligen inte uppfyller företagets formella krav, eller när en socialsekreterare beviljar bidrag till någon med inkomst ”över norm”. Den diskretionära makten är med andra ord knuten till den enskilde tjänstemannens handlings- och tolkningsutrymme i förhållande till lagen och lokalt utformade regelverk.
Verksamhetens policy innehåller de regler och villkor som antas gälla alla utan undantag. Tjänstemän inom offentlig sektor fattar dagligen beslut som påverkar situationen för deras klienter. De har då möjlighet att – och förväntas också i sin ”professionella” roll – utöva diskretionär makt. De har ett handlingsutrymme och kan välja mellan att fatta beslut med hänvisning till de lagar och regler som styr institutionens verksamhet eller göra ”undantag från regeln”, vilka även de måste legitimeras, ofta med hänvisning till särskilda skäl eller den enskildes ”speciella behov”. I denna bemärkelse kan utövandet av diskretion förstås som en selektionsprocess (Selznick 1949, s. 64 f.). ”Institutionella berättelser” (Hydén 1995, s. 195) utvecklas för att rättfärdiga sådana handlingar och ge dem ”moralisk mening och innebörd” för den enskilde tjänstemannen.
De rutiner som hyresvärdar, socialarbetare respektive förrättningsmän, i egenskap av ”gräsrotsbyråkrater”12, skapar för beslutsfattande, interaktion med klienter och för att hantera en pressad arbetssituation betraktas här som respektive institutions policy. Det är alltså i ”gräsrotsbyråkraternas” praktik som (lokal) policy utformas. Även om lagar och regler sätter gränser för det dagliga
12 Michael Lipsky använder begreppet ”street-level bureaucrats” (här översatt till ”gräsrotsbyråkrater”) för att beteckna en viss typ av tjänstemän (lärare, poliser, domare och socialarbetare är några professioner som nämns) utifrån deras arbetssituation. Lipsky definierar den kategori av tjänstemän som begreppet inbegriper på följande sätt: ”Public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the execution of their work are called street-level bureaucrats.” (Lipsky 1980, s. 3).
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
136
arbetets utformning, har ”gräsrotsbyråkraten” i sitt arbete ett relativt stort handlingsutrymme. De har en relativt hög grad av autonomi i relationen till ledningen (och i förhållande till många andra typer av tjänstemän) samt möjligheten att utöva diskretionär makt. Det är denna position som gör dem till ”policy-makers” (Lipsky 1980, s. 13). Ett kännetecknande drag hos den typ av professioner som här beskrivs är alltså att de förväntas använda sig av sin diskretionära makt i arbetet (ibid. s. 14).
Medan Selznick (1949) gör skillnad mellan en institutions (officiella) policy och utövandet av diskretion som någonting ”utanför” policyn, hävdar Lipsky (1980) att policyn tvärtom utformas genom – och därmed alltså utgörs av – ”gräsrotsbyråkratens” utövande av diskretion. I det följande benämner jag Lipskys sätt att förstå ”policy” som ”praktisk policy” och inbegriper då alltså även den praxis som utformas i det dagliga arbetet och som underbyggs och uttrycks i ”institutionella berättelser”.
Så länge som gräsrotsbyråkratens dilemma består kommer utövandet av diskretion att karaktärisera arbetet (Lipsky 1980, s. 15 f.). Deras professionella status innebär eller förutsätter utövandet av diskretionär makt, medan deras byråkratiska status förutsätter att de följer direktiv och lagar. Yrkesrollen inbegriper ofrånkomligen bägge dessa dimensioner (ibid. s. 19) och ter sig därför ofta motsägelsefull (ibid. s. 71). Rollen som ”byråkrat” – som verkställer redan fattade beslut i enlighet med lagen – kan hamna i konflikt med rollen som ”professionell” – någon som kan göra egna bedömningar av situationen och agerar med utgångspunkt i dessa även om det (ibland) kan innebära att man inte riktigt håller sig inom lagens ramverk.
BS3: Man måste ju kunna sina lagar grundligt för att kunna känna också möjligheterna i det. Innan dess så ser man ju bara ”ååiiihh” så här va. Då är man fyrkant. Men när liksom det här har landat och man liksom är säker i sin yrkesroll, så ser man ju möjligheterna. Man ser ju inte något hinder i det.
Socialtjänsten och i viss mån även hyresvärdar och förrättningsmän handlar på ett sätt som klienter kan uppleva som inkonsekvent, eller oförutsägbart och rent av godtyckligt. Den enskilde klienten kan såväl gynnas som missgynnas.
För de socialarbetare som arbetar med klienternas bostadsproblem tillkommer att de har att förhålla sig till två parter, utöver det egna regelverket. En socialarbetare som arbetar i ett projekt för att förebygga vräkningar uttrycker detta dilemma på följande vis:
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
137
S1: Jag menar vi är ju en verksamhet som strävar efter en hög servicenivå … att vara flexibla och vara tillmötesgående och det är ju både mot fastighetsägarna och samtidigt till hyresgästerna. Så å ena sidan så vill vi ju vara serviceinriktade, samtidigt så måste vi ju hålla på dom, på dom ramar som vi har. Det här med sekretessen och då blir man fyrkantig. Så det liksom gäller att kunna vara liksom smidig och fyrkantig samtidigt. Och det är knökigt ibland. Det är faktiskt det. […] I början så var det ju väldigt mycket frustration.
Vägen från hyresvärdens besked om uppsägning till vräkning är en i hög grad rutiniserad process. Samtidigt har såväl hyresvärd, kronofogde och socialtjänsten möjligheter att ingripa och förhindra en vräkning. Hur resonerar då parterna i olika situationer under denna process?
2 Vräkning i praktiken
I de allra flesta fall grundas beslut om vräkning på hyresskuld (Flyghed 2000, s. 100). Socialnämnden får då alltid besked om att hyresvärden sagt upp hyreskontraktet. Socialtjänsten kan i det läget bevilja bistånd till hyresskuld om hyresgästen ansöker om det. Det framgår dock av en undersökning av flera kommuner som genomfördes 1999 att socialtjänsten i vissa av dem i princip ger avslag till dem som söker bidrag till hyresskulder när de riskerar uppsägning (Socialstyrelsen 2000:1, s. 68 f.). Kommittén för hemlösa påpekar i sitt delbetänkande att ”den typen av ’princip’ inte är förenlig med vare sig kommunallagen eller socialtjänstlagen” (SOU 2000:14, s. 122). Alla ansökningar om bistånd enligt socialtjänstlagen skall nämligen prövas individuellt. Rutinerna för hur ansökan om bidrag till hyresskuld handläggs varierar alltså mellan olika kommuner. Det är anmärkningsvärt att de också kan skilja sig åt mellan olika stadsdelar inom samma kommun. Avslag eller bifall på ansökan om bidrag till hyresskuld blir därmed beroende av i vilken stadsdel hyresgästen är bosatt. I kommitténs delbetänkande påpekas att ”en sådan ordning strider mot kommunallagens likställighetsprincip” (SOU 2000:14, s. 122).
Ett sätt att hantera ansökningar om bidrag till hyresskuld (som praktiseras i en stadsdel i Göteborg) är att först göra en individuell prövning för att sedan eventuellt bevilja bistånd men med återbetalningsskyldighet. Den boendesekreterare som citeras nedan är
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
138
emellertid skeptisk till att bevilja bistånd till hyresskuld över huvud taget och beskriver hur han brukar gå till väga i dag:
BS1: Man ska inte se [socialkontoret] först och främst som en bank där man lånar ut pengar till människor. Det är ganska hårt. Det är faktiskt sant. … Så om man kommer på grund av att man har problem med pengar så kan man ge dom råd. Man kan ringa och prata med deras fastighetsägare i deras ställe. Men det är mycket individuellt – hur mycket tid man har – hur mycket man lägger på det. Man kan också rekommendera en person att själv ringa fastighetsägaren.
Antalet ansökningar om vräkningar (i relation till befolkningen) och andelen av dessa som verkställs varierar mellan olika kommuner och mellan olika stadsdelar. En delförklaring till detta kan vara socialtjänstens varierande rutiner vad gäller handläggning av ansökningar om bidrag till hyresskuld (Flyghed 2000, s. 99).
Formell avhysning
Hyresvärden
”Jag kanske är då den här som … skrämmer hyresgästen på något sätt att ’du åker härifrån om inte du nu tar tag i din situation själv’”.
Liksom socialtjänstens handläggning varierar också bostadsföretagens rutiner i hyresskuld- och vräkningsärenden. En tjänsteman berättar att det kommunala bostadsföretag han arbetar hos inte under några omständigheter accepterar återbetalningsplaner. Redan då hyresgästen missat att betala en hyra agerar hyresvärden. Intervjupersonen resonerar på följande vis om denna princip:
HV1: Då är det precis som om du köper en bil på avbetalning eller köper ett hus på avbetalning. Det är en avbetalning. Jag, jag som hyresvärd, jag ser att jag har en avbetalning med dig. Du har ett avtal där du ska betala, varje månad, pengar till mig. Återigen då om man följer hyreslagen och sånt så har du förverkat din hyresrätt. […] Då är det så här att då är det återigen lagen som klart och tydligt föreskriver att jag som hyresvärd måste agera. Gör jag inte det så är det fel va. […] Så fort du blir efter med en månadshyra så agerar vi.[…] Vårat företag har ju sagt så här att ”vi medverkar inte till några avbetalningsplaner över huvud taget i dag” och det har vi inte gjort heller de senaste … vi har aldrig gjort det. Så vi är stenhårda på det. […] Prioriterar du någonting annat [än hyran] då så … så ser inte vi att … du klarar av …
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
139
dubbla hyror … i ett par tre månader. Det gör du inte, utan då är det någonting annat som ligger bakom. Och då är det [socialtjänstens] jobb att ta hand om det som är bakom då. […] Vi kanske i samband med [socialtjänsten] kan liksom avvakta lite granna med verkställigheten men vi tar fram en dom. Vi försöker köra fram en dom så fort som möjligt på en avhysning ändå. Där kan vi ligga och slira lite grann om det är så att de ska in till socialtjänsten på möte.
Föreställningen att hyresvärden är tvingad att ”agera”, med andra ord säga upp hyresgästen och ansöka om vräkning då hyresgästen blivit efter med en månadshyra saknar stöd i hyreslagen. Hyresvärden har i en sådan situation möjlighet att säga upp hyreskontraktet, men är inte tvungen att göra det. Att hänvisa till lagen på detta sätt kan dock vara ett sätt att hantera och legitimera de egna handlingarna.
Socialtjänstens råd till dem som har hyresskuld att själva göra upp en avbetalningsplan med hyresvärden verkar (åtminstone i det här fallet) inte svara mot någon reell möjlighet. Det verkar finnas en föreställning hos hyresvärden att det finns andra, mer grundläggande och ”sociala” problem som döljer sig ”bakom” en hyresskuld vilka det är socialtjänstens ansvar att ta hand om. Samma tjänsteman fortsätter:
HV1: När de här problemen uppstår att någon människa inte passar in i det här regelsystemet. Någon som plötsligt blir sjuk eller arbetslös och inte betalar sin hyra, då hoppas ju vi, vilket ju lagen också föreskriver, att det ska finnas ett skyddsnät då i kommunen. Det är kommunens ansvar och sjukvårdens ansvar att ta hand om de personerna så att de här problemen över huvud taget inte ska uppstå hos oss som hyresvärd. Så är ju lagstiftarens mening … och när det problemet uppstår så vill ju vi kontakta socialtjänsten då. […] Vi önskar ju då att människan då kan bo kvar. Att det här ska fungera som vanligt igen och tyvärr så blir det ju så här ibland att vi hamnar i den sitsen och då är vi ganska överens om att individen verkligen inte själv vill bo kvar, kan inte bo kvar eller … är så pass sjuk så att … individen ska in i någon form av omsorgsverksamhet. Men då är det ju resan ut.
Medan socialtjänsten utreder ärendet kan hyresvärden avvakta med avhysningen men om socialtjänsten ger avslag, fullföljer hyresvärden vräkningen. Hyresvärden föreställer sig att det finns hyresgäster som inte vill bo kvar. De som ”inte kan” och de som ”inte vill” bo kvar tycks det vara legitimt att vräka. Men vem bedömer vilka hyresgäster som innefattas i dessa kategorier?
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
140
Intervjupersonen beskriver en, i hans mening, lyckad lösning på ett vräkningshot. En pensionerad man bor tillsammans med sin fru i en lägenhet med tre rum och kök. Mannens hustru går bort. I samband med detta uteblir några hyresinbetalningar. Hyresvärden misstänker att mannen dricker för mycket alkohol under denna period och kontaktar socialtjänsten och meddelar följande ultimatum: Mannen kan undgå en (formell) vräkning om socialtjänsten går in och betalar hyresskulden och hyresgästen byter sin lägenhet på tre rum och kök mot en lägenhet med ett rum och kök. Om hyresgästen och socialtjänsten inte går med på detta villkor hotar hyresvärden med vräkning. Ett sådant villkor strider mot hyresgästens besittningsskydd såsom det formuleras i hyreslagen. Hyresvärden kan inte avbryta hyreskontraktet med hänvisning till att hyresgästen ”inte behöver en så stor eller en så välbelägen lägenhet” (Christensen 1994, s. 84), men om återvinningsfristen gått ut kan mannen vräkas även om skulden betalas. Hyresvärden menar att om socialtjänsten inte accepterar hans villkor så ”medverkar man från socialkontorets sida till att man vräker den här stackaren”. Villkoret accepteras av socialtjänsten och mannen flyttar till den mindre lägenheten. Både tjänstemannen inom bostadsföretaget och representanten från socialtjänsten säger i samma intervju att de är nöjda med att de förhindrade att mannen blev bostadslös. De tar sig alltså rätten att bestämma inte bara om mannen får bo kvar eller ej, utan också var mannen skall bo.
Representanter för bostadsföretaget tycks uppfatta det som legitimt av vräka dem han definierar som ”problemhushåll”, men däremot inte ”normala” hyresgäster och i synnerhet inte, som han säger, ”normalfamiljer”:
HV1: Men det är ju inga … vad ska man säga, det är inga vanliga familjer. Vi har ju inte vräkt en enda, om vi säger, vårat distrikt här. Jag tror vi hade tolv stycken sammanlagt förra året i [den här stadsdelen]. Tror jag, eller tio, något sånt där. Och jag tror att vi, eller tror, jag vet att vi inte har avhyst en enda barnfamilj, inte en enda vanlig familj, inte en enda … om man säger en normalfamilj. Utan det som vi har avhyst, det är då knarkare, pundare, missbrukare … Det är ju det vi har avhyst.
En av de intervjuade representanterna för kommunala bostadsföretag har gjort en undersökning av vilken typ av störningar som förekommer oftast. Han kom fram till att den absolut vanligaste störningen som hyresgäster anmälde var ungdomar som hade haft fest och spelat hög musik och därmed stört andra hyresgäster om
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
141
nätterna. Samtidigt är det mycket ovanligt att ungdomar vräks, eftersom både hyresvärd och hyresgäster i området har överseende med ungdomar som har fest. Denna person har upprättat ett eget ”störningsregister” som används för att ”kolla att vi inte får in alltför felaktiga hyresgäster, sådana som vi inte vill ha in” och för att dokumentera ”bevis” som hyresvärden kan använda om, eller när, han vänder sig till tingsrätt eller hyresnämnd i syfte att vräka hyresgästen.
Hyresvärdarna tycks ha skapat sig en bild av att det å ena sidan finns ”normala hyresgäster”, å andra sidan ”felaktiga hyresgäster”. De ”felaktiga” är det legitimt att avhysa som hyresgäster och – om de uppträder som bostadssökande – att avvisa. Dessa uppfattas som problem för företaget, respektive som en ”risk” som bostadsföretaget vill eliminera genom sin ”gränskontroll” (se vidare Sahlin 1996, s. 111 f.).
Socialtjänsten
”Allas boendesituation är inte vårt problem. Det är det ju inte.”
Hyresvärden definierar och identifierar, som framkommit ovan, de avvikande eller ”felaktiga” hyresgästerna. Utifrån hyresvärdens perspektiv är det legitimt att vräka dessa eftersom socialtjänsten tillskrivs ansvaret för deras boendesituation. Socialtjänsten förväntas betala hyresskulden eller ordna någon annan form av boende. Det är då intressant att studera i vilka fall socialtjänsten anser att en hyresgäst har rätt att få hjälp att undgå vräkning. Som rubrikcitatet antyder sker en viss differentiering mellan de vräkningshotade hushållen. Vissa kategorier har rätt att få hjälp medan andra inte anses vara berättigade. Det sätt på vilket handläggarna på socialkontoren kategoriserar och differentierar mellan klienter inför beslut om avslag eller bifall på ansökan om bistånd till hyresskuld påverkas i hög grad av det samhällspolitiska klimatet.
Diskussionen om villkoren för att få socialbidrag, och i vilken utsträckning det är en rättighet eller inte, hör i stor utsträckning hemma i den samhälleliga politiska och ideologiska diskursen. Denna diskurs får relevans för socialarbetarna framför allt i form av en legitimitetsdiskurs. […] Det betyder att socialarbetare måste kunna legitimera sina beslut, bifall eller avslag till socialbidrag i termer som ansluter till existerande samhälleliga och kulturella föreställningar och
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
142
normer om sociala rättigheter och skyldigheter (Hydén 1996, s. 192– 193, kursiv i original).
Forskning visar att klienter konstrueras som sådana av handläggaren utifrån för det första ärendetyp, till exempel ”hyresskuld”. Man tar också reda på ålder och hushållssammansättning. Handläggaren försöker dessutom skapa sig en bild av det problem som antas vara ”den bakomliggande orsaken” till hyresskulden. Klienter kategoriseras också utifrån deras individuella och moraliska ansvar för den uppkomna situationen. Med utgångspunkt i nämnda kategoriseringar sker sedan en differentiering mellan klienterna (se exempelvis Kullberg 1994, Cedersund 1992). Christian Kullberg (1994) har visat hur också klientens kön är av betydelse för vilken hjälp klienten erbjuds. Han poängterar att de kriterier som enligt 6 § SoL skall avgöra den enskildes rätt till bistånd är ”behovet av ekonomiskt bistånd och möjligheterna att tillgodose detta behov på annat sätt” (ibid. s. 12 f.). Han framhåller att orsaken till individens problem inte skall inverka på bedömningar och beslut om bistånd. Socialsekreterare har dock i egenskap av gräsrotsbyråkrater ett relativt stort handlingsutrymme och studier visar att klienter med till synes liknande problem får olika bemötande just med hänvisning till deras ansvar för problemen (Kullberg 1994, Sahlin 1996).
Kategorisering av och differentiering mellan klienter kan i sig kanske inte undvikas. Däremot kan implikationerna ifrågasättas – på vilka grunder kategoriseringarna görs samt vad dessa får för konsekvenser. Att kategorisera kan beskrivas som att skapa en mental ”karta” av ”typer” av klienter på grundval av vissa karaktäristika framför andra. Vissa drag hos individen och vissa aspekter av dennes situation uppmärksammas, medan andra betraktas som ovidkommande eller snarare undgår att uppmärksammas. Då skapas en bild av klienten snarare än en bild av personen och hans eller hennes livssituation (Lipsky 1980, s. 59).
Lipsky poängterar att det sätt på vilket dessa kategorier definieras och identifieras får konsekvenser för den enskilde hjälpsökanden. Interaktionen mellan gräsrotsbyråkraten och klienten är dessutom strukturerad på ett sådant sätt att bilden av klienten reproduceras (Lipsky 1980, s. 69).
Tre intervjupersoner inom socialtjänsten arbetar tillsammans i ett projekt i en stadsdel i Göteborg för att förebygga vräkningar. De gör kontinuerligt hembesök hos vräkningshotade hushåll. I nedanstående citat diskuteras ”gräsrotsbyråkratens” dilemma. Å
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
143
ena sidan ska de ge service genom att hjälpa eller bistå den vräkningshotade hyresgästen, å andra sidan representerar de en myndighet och uppfattas därmed som ”byråkrater”. De poängterar att den uppsökande verksamheten bör vara en ”fri verksamhet”.
S1: Vi har ingen myndighetsutövning. […] Vi brukar göra så att vi skriver ett brev att vi har fått in en anmälan här från [bostadsföretaget] då och att vi, ja, att vi vill gärna göra ett hembesök och vi föreslår en tid då och att vi, vårt mål eller syfte
med det är att se om vederbörande
är i behov av någon form av insats eller hjälp ifrån socialtjänsten.
S2: Precis. Erbjuder oss som ett, som ett stöd och bistånd. Det är väldigt viktigt att man liksom inte, att man inte uppträder hotfullt på något sätt. Att vi inte kommer där och klampar på som, som för mycket myndighet. Även om vi ändå representerar en myndighet så är det viktigt att ändå ha. S3: Vi är en myndighet men ändå inte. S2: Nej, för att få lov att liksom … för att få lov att bistå så måste vi vara. S3: En fri verksamhet. Inget myndighetsutövande så sett.
En intervjuad boendesekreterare (BS3) i en stadsdel i Göteborg har till uppgift att förhindra avhysningar på grund av hyresskulder eller störningar, vilket bygger på ett nära samarbete med fastighetsägarna i stadsdelen. Boendesekreteraren gör hembesök tillsammans med en hyresvärd (HV1) för att ”förebygga vräkningar” och ”erbjuda hjälp” eller ”bistånd”. Vräkningshotade hyresgäster med hyresskuld kategoriseras dels utifrån ålder och hushållssammansättning, dels utifrån det problem som antas vara den ”bakomliggande orsaken” till hyresskuldens uppkomst. Därefter fastställs det individuella moraliska ansvaret för uppkomsten av hyresskulden:
BS3: Då har vi ju liksom de här … gamla … med hyresskuld. För då kan man ju tänka så här att ”ja de kan ju blivit senila, dom kan ha blivit sjuka, det kan ha hänt något. Det vet kanske inte anhöriga.” Någonting har hänt när en gammal människa inte betalar hyran, för det är ju något oerhört heligt att man gör rätt för sig va. Och gör man helt plötsligt inte rätt för sig då är det något som har hänt. Det är så vi resonerar då va. Så har vi unga för då kan det handla om att de är inte mogna. Det kan vara missbruk. Vi har rätt mycket missbruk här i [den här stadsdelen]. Alltså det måste man ha en uppmärksamhet på. Då får vi vara liksom föräldrar, alltså du vet, då får vi ha den här föräldrarollen va. Och barnfamiljer. Sen kan det ju finnas annat också där att det finns andra liksom frågetecken kring den här personens leverne. En medelålders som ständigt, alltså med jämna mellanrum får hyresskuld
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
144
så börjar man undra. Medelålders, jag menar en sån här som vi då. Vi är ju också rätt noga med det här att man betalar. Då är det någonting som inte stämmer. Sånt borde funka.
Som medelålders och ensamstående person utan några, för socialtjänsten, kända problem har man föga hjälp att få hos socialtjänsten.
BS3: Det är klart alltså i prioriteringen i ansvar. Alltså ensamstående vuxen person utan några som vi vet, problem … gör vi ju inte speciellt mycket åt. Det gör vi ju inte. Det får jag ju säga alltså.
Det bekräftas också i intervjuer med förrättningsmän från Kronofogdemyndigheten. Så här talar de utifrån egna erfarenheter av vilka hushåll som vräks:
KFM2: I alla fall jag tror att det är de mesta, de flesta är ensamstående. KFM3: Ja, det kan man säga. KFM1: Ja, det är det. KFM2: Det verkar som att dom inte har något skydd hos soc heller, vet du. Dom får inte det. Soc går inte in, känner inte det ansvaret för
ensamstående, utan det får du lösa själv och då åker de ut.
När socialnämnden får beskedet om avhysning från KFM skickar den ett brev till de vräkningshotade hushållen där det framgår att de är välkomna att kontakta socialtjänsten om de vill. En vanligt förekommande praxis är att socialtjänsten tar kontakt med hushållet genom att ringa eller göra hembesök enbart i de fall då det är en barnfamilj eller om de känner till att den vräkningshotade har särskilda problem (Socialstyrelsen 2000). Detta är en rutin som förmodligen har utvecklats för att hantera en stor arbetsbörda och krav på snabb handläggningstid. Då tvingas man prioritera. Hör man sedan inte av de avhysningshotade hyresgästerna som man skickat brev till antar man att de löst sin boendesituation på egen hand. Enligt en studie som genomfördes 1999 är det emellertid ovanligt att vräkningshotade hushåll vänder sig till socialtjänsten innan vräkningen verkställs och när de en gång vräkts är det mycket svårt att få en lägenhet med förstahandskontrakt på den reguljära bostadsmarknaden. Samtidigt ger socialtjänsten inte sällan avslag till dem som ansöker om bistånd till hyresskulder när de riskerar uppsägning (Socialstyrelsen 2000:1, s. 68 f.). Om det finns barn i det vräkningshotade hushållet kan emellertid undantag göras:
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
145
BS3: När det uppstår hyresskuld hos en barnfamilj så kollar man ju först om de är aktuella här hos oss. Är de inte aktuella, så ser vi ju till att de blir det. CL: Mmm. Men vad händer om de ligger över norm? BS3: Ja, men alltså då, då får man ta andra … Det är ju då så att säga också det här med professionalismen kommer in. Vad är det som har hänt? Alltså, då måste man ju ”vad är det som har hänt? På vilket sätt kan man stötta upp den här familjen så att inte det här uppkommer igen?” Förstår du? Att det är ju det. […] Det är ju ingen som vinner på att de blir avhysta.
Att vara ”professionell” innebär för boendesekreteraren att i vissa situationer utnyttja möjligheten att, som hon säger, ”slira på lagstiftningen”, med andra ord utöva diskretionär makt. Sådana undantag (exempelvis att bevilja bistånd i ett fall trots att det går emot lokalt utformad praxis) förekommer alltså oftare när det gäller vräkningshotade barnfamiljer än exempelvis när det gäller ensamstående och par.
Kronofogden
”Så jävla roligt är det inte alla gånger att bara följa lagen stelbent. Man ska ändå försöka hjälpa människan.”
De sex intervjuade förrättningsmännen tillhör enheten för indrivning på kronofogdemyndigheten i Göteborg. Enligt myndighetens policy skall alla tjänstemän på den enheten kunna verkställa avhysningar. I praktiken är det emellertid ett fåtal av de anställda som verkställer avhysningar. Det rör sig om en grupp på åtta–tio personer. Arbetsbördan för dessa är därmed omfattande i en storstad som Göteborg. De sex förrättningsmän som deltagit i fokusgruppsintervjuer uttrycker i intervjuerna en stark gruppkänsla. De utgör ett bra exempel på ”gräsrotsbyråkrater”, som inom gruppen finner egna sätt att hantera en motsägelsefull arbetssituation. De uppskattar att de har ”frihet under ansvar” – ”du har ingen som liksom styr dig detaljreglerat”. De kan ”använda sin egen fantasi” och ”hjälpa människor”; ”ställa saker och ting på plats”. Det är viktigt för dem att ”göra ett bra jobb”. De har en förhållandevis hög grad av autonomi. Delvis förstår de autonomin som ett resultat av att ledningen litar på deras kompetens; på att de gör ett bra jobb och är
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
146
duktiga. Att de själva gör ett bra arbete beskrivs i termer av professionalism.
KFM3: Verkställer man vräkningarna så … cheferna vill ju inte peta i skiten om man säger så, utan dom låter oss själva jobba. Så att vi sköter oss själva i mångt och mycket. Vi har tagit på oss det här jobbet. Därför att vi är duktiga på det hela. […] Vi är alltså väldigt bra på att ta konfrontationer i dörren och ta det på sådant sätt så att det inte uppstår bråk. Eller om vi ser att ”det här blir bråk”, så kan vi backa ut och vi har hittills klarat oss. Vi har klarat oss hittills. Och det är alltså antingen tur eller också har vi varit jäkligt duktiga – professionella.
I citatet nedan skildras arbetssituationen som en ”balansakt” mellan rollen som ”byråkraten” – som verkställer redan fattade beslut i enlighet med lagen – och rollen som ”professionell” – någon som kan göra egna bedömningar av situationen och agerar med utgångspunkt i dessa även om det kan innebära att man inte riktigt håller sig inom lagens ramar.
KFM3: Jag tänkte på det här. Eftersom vi håller på med vräkningar och så där vi är flexibla. Det vi måste vara i jobbet som utmätningsmän, som vräkare. […] När man följer lagen så går man innanför staketribban hela tiden. Då följer man lagen till tvåhundra procent och då gör man inga fel. Men så jävla roligt är det inte alla gånger att bara följa lagen stelbent. Man ska ändå försöka hjälpa människan. Det är ju det. Och där får man ta ut svängarna kraftigt ibland. Och där är man många gånger ute och trampar över vad gäller tider och såna saker. KFM2: Men ofta får man rätt bra lösningar i alla fall. […] KFM1: Det är en balansakt också där, mellan att tillgodose hyresvärdens krav på absolut ”ni ska ut”, och sen så hyresgästen då, som vill bo kvar.
Att vara ”professionell” är att kunna vara ”flexibel”; att ta sig rätten att utöva diskretion om så bedöms lämpligt. Ett exempel kan vara att på plats ta beslutet att skjuta upp en avhysning om de finner det motiverat eller helt enkelt vänta med att sätta ut datum för avhysning om de känner till att socialtjänsten utreder ärendet. Enligt lagen (16 kap. 3 § UB) skall förrättning verkställas inom fyra veckor från det att handlingarna kommit KFM tillhanda. I de fall då det vräkningshotade hushållet består av en barnfamilj menar emellertid några av de intervjuade förrättningsmännen att det ”är fullständigt ointressant att bevaka tider”.
Anstånd med avhysningen kan också ges om det vräkningshotade hushållet och hyresvärden når en uppgörelse eller om vär-
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
147
den av andra skäl bestämmer sig för att skjuta på verkställighet av avhysningen. Det kan också vara så att socialtjänsten i sista minuten ger bifall på ansökan om bistånd till hyresskuld. De intervjuade förrättningsmännen upplever ofta rollen som förrättningsman som ”spindeln i nätet” och ibland använder de sig av sitt nätverk för att förhindra eller skjuta upp en vräkning. Kontakterna med socialtjänsten kritiseras generellt men fungerande kontakter kan etableras.
KFM3: Om du har varit aktiv hos socialtjänsten. Kanske varit ute och informerat. Du har lärt känna dom. Man har brutit ned – vad heter det? – inte skräcken, det är fel uttryck, men hat, inte hat, det är också fel uttryck. Men det negativa mellan socialtjänsten och kronofogdemyndigheten […] Så man har ofta bra kontakt med en del av socialtjänstemännen. Men det är ju kontakter som man själv arbetar upp, och det är ingenting man får gratis. Absolut inte. […] Varje enhet styrs utav förste socialsekreterare. Får du bra kontakt med den förste socialsekreteraren då är livet underbart! Då fungerar det bra.
Förrättningsmännen har också informella kontakter med hyresvärdar. De kan kontakta dem för att undersöka om de är villiga att gå med på en uppgörelse med hyresgästen.
KFM1: Om gäldenären är, är liksom tidigt ute. Då har jag märkt då, då … brukar det kunna lösa upp sig många gånger. Vi behöver aldrig göra något. KFM3: Handlar det bara om pengar så går det fint. Men har det gått känslor i det hela, att det är förbannelse mellan bägge parterna – då är det slut. Då går det inte. KFM1: Ja. Nej, det är klart. Då är det ju värre. KFM2: Det kan ju vara så här vet du att när vi tar kontakt med sökanden här. Åtminstone skickar jag, jag har lärt mig det nu i alla fall att … ”Tala om det för mig: får han bo kvar om han betalar eller vill ni få honom avhyst i vilket fall som helst?” […] Det är ju en rätt stor … viktig bit att få reda på det. KFM3: Ja. Mycket viktigt. KFM2: Så att inte vi ligger här och försöker förmedla någonting som inte ska förmedlas. För jag har gått på några blåsningar här och vi har ju jobbat på lösningar men ändå i sista änden så blir det vräkning och
då har de inte varit ärliga mot oss.
Även kronofogden kan alltså medverka till att det vräkningshotade hushållet kan bo kvar. Förrättningsmannen kan bevilja anstånd med avhysningen. För att förhindra att hushållet vräks måste
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
148
emellertid förrättningsmannen medla mellan det utsatta hushållet, hyresvärden och socialtjänsten för att få hyresvärden att dra tillbaka sin ansökan eller socialtjänsten att bevilja bistånd till hyresskuld. Det gör förrättningsmännen i de fallen där de vräkningshotade hushållen inte anses kunna hållas ansvariga för sina problem. Dit räknas inte ”störande” hyresgäster. Då väljer förrättningsmannen i dag att betona rollen som ”byråkrat” – att han som enskild tjänsteman inte har något handlingsutrymme utan tvingas verkställa redan fattade beslut. Att möjligheten att utöva diskretionär makt förnekas är vanligt hos gräsrotsbyråkrater (Lipsky 1980). Då kan avhysningen upplevas som ”positiv”. Bilden av klienten kan då utgöra en efterhandskonstruktion som legitimerar redan fattade beslut (jfr. Sahlin 1996).
Informell avhysning
Det tycks också vara så att då hyresvärden vill vräka en hyresgäst som betraktas som ”störande” kan det ske informellt, dvs. utan att hyresvärden behöver ta ärendet vidare till tingsrätt eller hyresnämnd för avgörande. Så här säger en representant för ett kommunalt bostadsföretag:
HV2: Det är ju många som flyttar på uppmaning. Man flyttar när man blir tillsagd att flytta så det behöver aldrig gå till hyresnämnden. Utan dom inser att ”ja, det är så mycket störning så jag kommer ändå att åka ut härifrån”. […] Man säger ”du, vi vill gärna bli av med dig – vi klipper kontraktet samma dag du flyttar”. Och dom som då tycker att … håller med om att det, att dom har varit mycket störande, dom flyttar.
Hyresvärden tjänar på att uppmana hyresgästen av flytta omedelbart och ”frivilligt” i dag för att säga upp hyresavtalet med den sedvanliga uppsägningstiden på tre månader. Hyresvärden blir på så vis snabbt av med en oönskad hyresgäst. Om hyresgästen i dag för att flytta på uppmaning hävdar sin kontraktsenliga rätt att bo kvar (åtminstone under uppsägningstiden) så måste hyresvärden vända sig till tingsrätten eller hyresnämnden för att få uppsägningen prövad. Enligt intervjuerna med tjänstemän och representanter från bostadsföretag uppmanas hyresgäster som har försenade hyresinbetalningar eller upplevs som ”störande” inte sällan att flytta ”frivilligt”. Dessa tjänstemän framhållet det positiva för hyresgästen som därigenom undgår att få en vräkningsdom registrerad.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
149
Det är dock väsentligt att framhålla, att det knappast är hyresgästerna som tjänar på dessa informella avhysningar. Det är ju inte en självklarhet att värden vinner målet. Att de inte har en registrerad vräkningsdom underlättar inte heller nämnvärt deras chanser att få en annan bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Om de har en hyresskuld har de sannolikt en betalningsanmärkning i upplysningscentralernas och kronofogdens register, vilket är ett hinder för att teckna ett nytt hyreskontrakt. Oavsett om de har hyresskuld eller inte är risken överhängande att hyresvärden lämnar dåliga referenser när de som bostadssökande kontrolleras av potentiella hyresvärdar. Nedan beskriver en av de intervjuade bostadslösa hur en informell vräkning kan gå till.
IP5: [Min sambo], ja, gick med en stor kniv i bakfickan ungefär och var i övrigt nonchalant mot hyresgästerna. Så dom bad oss att flytta därifrån. Så jag fick säga upp den lägenheten själv då. […] Det var ju jag som stod för kontraktet. Jag fick den chansen. För att min moster jobbar där också, på det bostadsföretaget. Så jag fick den chansen då att säga upp det själv. […] Jag fick säga upp kontraktet men jag fick se till så att jag fick ett [kontrakt där hyresvärden förhandlat bort uppsägningstid]. […] Jag träffade en dåre, vet du, som höll på att slå sönder mig. […] Så har man då [ett sådant kontrakt] så då åker man ut med en gång. […] Ja, då var jag tvungen att åka ut ur lägenheten. Och jag hade inte någon som skulle hjälpa mig. Inte någon. Nej, det var jobbigt var det.
I det här fallet, liksom i alla andra fall av informella avhysningar, blir det aldrig prövat om hyresvärden har en rättslig grund för uppsägningen och avhysningen. Man kan förmoda att de hyresgäster som utsätts för sådana informella avhysningar upplever en maktlöshet som gör att de sällan hävdar sina rättigheter.
Nedanstående citat visar ett annat exempel på hur en informell avhysning kan gå till. En av de intervjuade bostadslösa beskriver hur han, efter att ha blivit hotad och uppmanad att flytta av den nya vicevärden, flyttar ut från lägenheten. Han hävdar inte sin rätt att bo kvar eller hyresvärdens skyldighet att lagenligt säga upp hyreskontraktet, trots att han bott i lägenheten i sjutton år.
IP8: Så skaffade jag lägenhet i [en stadsdel i Göteborg] och där bodde jag ... ja, sjutton år bodde jag där. […] Det var fram till 92. […] Då blev jag vräkt. Vräkt. Det var såhär konstigt var det. Att jag hade en liten vindslägenhet då där och så flyttade ... Ägaren till huset var en gammal tant som hade en dotterson eller någonting sånt där som blev
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
150
vicevärd och som bodde precis under mig. Han ville gärna slå ut [en vägg] så att han fick tvårumslägenhet så att säga. För det hade dom gjort i andra änden av kåken. Det var en sån här gammal kåk. CL: Jaha, han ville ha en större. IP8: Ja, precis. Så vi blev ena ovänner sådär och han var taskig. Mot mig och mot min sambo då. Vi bodde ihop där ja. Vi fick barn då 90, ja 90. […] Men [vicevärden] klagade mycket på att flickan sprang på golvet och sådär, och gav väl henne en örfil. […] Han blev störd av det. Han tjatade om det. ”Nu får det vara tyst för faan!”, kom han upp ibland på söndagmornarna då. Så gav han henne en örfil i källaren en gång, så han var allmänt aggressiv. Så jag tänkte att jag ville gärna komma därifrån. Så sa jag det att ”jag flyttar då om några månader” sa jag. Då hade vi separerat [min sambo] och jag. Hon hade skaffat en annan lägenhet. CL: Var dottern hos dig? IP8: Ja, hos mig, ja. Så tog han liksom fasta på att jag hade lovat att jag skulle flytta om några månader. Liksom hotade mig ”sticker du inte så slår jag ner dig”, ungefär. Det var lika bra att sticka därifrån. Och då fick jag ... Jag såg bara en annons i tidningen. Att hyra i andra hand. Alldeles i närheten då. Så ringde jag på den och så fick jag hyra den i dag då. CL: Så att formellt sett så blev du inte vräkt utan du sa upp dig, så att säga, från kontraktet? IP8: Ja, jag var tvungen att säga upp mig. Jag tänkte att jag ville komma därifrån också.
I Göteborg finns det ett antal små privata värdar som äger en eller ett par fastigheter som de hyr ut till människor som inte godkänns av hyresvärdar på den reguljära bostadsmarknaden. Enligt de intervjuade bostadslösa förekommer det att dessa värdar vräker hyresgäster med hyreskontrakt utan sedvanlig uppsägningstid på tre månader och utan att kunna påvisa kontraktsbrott. I det nedanstående citatet berättar en bostadslös man om en sådan informell vräkning.
IP11: [Då] bodde jag i ett eget boende på [adress] i villakvarteren där uppe. CL: Var det eget kontrakt? IP11: Eget kontrakt ja. Det var del i en villa. Men så skulle han renovera och huset skulle saneras eller göras i ordning då, restaureras, och så skulle det säljas då. Eller hyras ut. Vilket det nu var. Då var det dags för hyresgästerna att avflytta. Det här var i [personnamn] regi. Jag vet inte om du känner till honom? I alla fall, det var i hans regi då. Och han är inte sådär väldigt populär bland ... Han vänder sig mest till såna
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
151
som är utslagna då. Som liksom inte har någon fast punkt i tillvaron, men som ändå har socialbidrag. Det var ju pension för min del va. Och jag sköter hela den biten själv va, med hyresinbetalningarna. […] [Han] tjänar pengar på att hyra ut mögelhus till folk som inte har några bostäder. […] CL: Hur länge bodde du på det stället? IP11: Där bodde jag nästan två år. Ett och ett halvt drygt. CL: Och det fungerade bra tills det att han skulle renovera? IP11: Utmärkt. Javisst. Då fick vi alltså en vecka på oss att flytta därifrån. […] Det var ju ett brott. Det var kontraktsbrott. […] Det skulle ju vara minst tre månaders uppsägningstid. CL: Du hade skrivit under på det? IP11: Ja. Men sen var det ju så att han hade gjort likadant tidigare. Han har nämligen fastigheter på [adress] också. Exakt samma sak har hänt där. Då slängde han ut hyresgästerna bara. Rätt ut på gatan bara och så in med nya. Det var ju vad som inträffade [där jag bodde] också.
Informella vräkningar förekommer också inom Altbo – Göteborgs kommuns alternativa boende för dem som av olika skäl är utestängda från den reguljära bostadsmarknaden. I en intervju med personal på ett sådant boende framställs dessa vräkningar som någonting som sker med den boendes samtycke och ”frivilligt” eftersom den boende, då denne en gång flyttade in, informerats om verksamhetens regler. Ett återfall i missbruk leder till vräkning och ansvaret läggs över på den bostadslöse individen.
AP: I fall att det skulle vara så att det blir onykterhet, vad ska hända? Alltså, en alternativ plan för det, det finns redan. IS: Och vad brukar dom gå ut på? AP: Det … dom, dom brukar … ju stiftas utav den boende själv och dom brukar ju säga att vid andra återfallet så tycker dom då funkar inte det här och så. Vid första så brukar dom vilja att man ska … att man ska ha samtal med dom och att någon form utav … yttre stöd ska komma till. Det är många gånger det generella. Vid andra återfallet så säger dom ”nej, men då funkar ju inte det här, då får ni väl kasta ut mig”.13
En helt annan bild av sådana informella vräkningar från Altbo får man om man betraktar en av de intervjuade bostadslösas berättelse om hur en sådan vräkning kan gå till och hur det upplevs av den utsatte själv.
13 Intervjun med personal från Altbo genomförde jag tillsammans med projektledaren Ingrid Sahlin. I detta och i ytterligare ett citat är intervjuarens initialer IS, vilket står för Ingrid Sahlin. AP är en förkortning för benämningen ”altbopersonal”.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
152
IP1: På torsdagen så sa dom till mig att ”senast i morgon ska du vara ute”. Jag trodde dom drev med mig. Jag var helt övertygad om att dom drev med mig va. Eller att det var någonting på skoj. Men det var bara ut! Jag kände mig så jävla rättslös då va. […] Och jag frågade efter en motivering till varför jag blev utslängd. Nej, dom behövde inte motivera sånt för mig. Dom behövde inte liksom tala om ... Dom hade ingen anledning heller till att svara på mina frågor eller någonting va. Och du vet jag blev så jävla ... jag blev så jävla ... arg ena, så att jag började gråta nästan. För när man ... För jag vet hela tiden att vad jag än gör så blir det nästan som att man ... ja, jag vill inte slänga skit ... Det blir som att man försöker vända på det. Att det var mitt fel, fast man ska slänga dynga tillbaka ena. Jag vill inte göra det och jag har sagt till om det. Vad det än är och det stämmer, så är det okey! Då är det ju inget mer med det. Säger dom att det är för mycket spring och kan visa det, jamen då är jag inte dummare än att jag går med på att så är det och så flyttar jag. Svart på vitt – det kan man ju inte göra något åt. […] Jag har bett [min socialsekreterare] att få flytta tillbaka till Altbo. För det skulle jag se som en halv seger bara det.
En annan grund för informell vräkning från Altbo är att den boende inte vistas i lägenheten under en period av ett par, tre veckor. Den boende anses då inte längre ”behöva” lägenheten och kontraktet upphör att gälla. Mannen som citeras nedan hade bott hemma hos en vän, som också hade en Altbo-lägenhet under en period av tre veckor. Det kunde han emellertid inte ange som en ”förmildrande omständighet” eftersom hans vän då skulle riskera att vräkas. Ytterligare en grund för informell vräkning inom Altbo är nämligen att ”inneboende” – vänner, flickvänner, pojkvänner eller andra – övernattar.
IP2: Jag var borta i tre veckor från min lägenhet tack vare att jag hade andra problem på ett annat ställe då så var jag tvungen att vara då, för att den inte skulle råka illa ut. CL: En kompis? IP2: Den ville inte vara själv. Så jag var där som en vakthund mer eller mindre. Han vågade inte vara där själv! Och ... då blev jag av med kontraktet. Då sade sociala upp kontraktet. […] Då sa jag varför jag var borta. Och då sa jag så här ”jag har varit i en annan Altbolägenhet och där får inte jag vara, så det är därför jag inte har kunnat meddela mig.” Ja, då var det ju för sent redan och då fanns det ju inget annat att göra. CL: Alltså även om du förklarade då att…
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
153
IP2: Nej. Det räckte inte. Utan dom menade ”har du varit borta i tre veckor så behöver du inte lägenheten”. CL: Så då var det bara att flytta på en gång? IP2: Det var ju bara att hämta dom här grejerna som jag hade då. CL: Vart flyttade du då? IP2: Nej, jag flyttade hem grejerna till [min flickvän] då. Och sen sålde jag det mesta jag hade då.
Att det faktum att den boende inte har varit i sin lägenhet på ett par veckor leder till en informell avhysning bekräftas också i en intervju med en av de anställda inom Altbo:
AP: Vi meddelar dom [socialtjänsten] ”Så här ser läget ut: Kalle har inte utnyttjat sitt boende på så här och så här länge. Hur vill du göra med boendet?” IS: Men dom kan säga så här att ”ja, låt lägenheten stå, vi hoppas att han kommer tillbaka om någon vecka eller två”. Det kan dom säga också? AP: Nej, det gör dom aldrig. Så ser inte läget ut. IS: Men vad skulle ni tycka om dom gjorde det så att säga? Skulle det vara okey? AP: Jag skulle tycka det var resursslöseri så att säga. Om man inte utnyttjar sitt boende alltså på två veckor. Om man bara, nej, det finns killar som vill jobba med sin situation och då är det bättre att dom bor här.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att det förekommer att hyresvärdar genomdriver informella avhysningar. Ett vanligt argument för en informell vräkning är att bägge parter (både hyresvärd och hyresgäst) slipper gå igenom en rättslig prövning av ärendet. Det är emellertid inte alls självklart att en sådan prövning skulle utfalla till hyresgästens nackdel. Vid informella vräkningar anger hyresvärdar hyresskulder, försenade hyresinbetalningar eller ”störande beteende” som grund för den informella vräkningen, vilka också utgör grund för formell vräkning. Metoderna för formella respektive informella vräkningar skiljer sig emellertid åt. I det förstnämnda fallet hänskjuts ärendet till tingsrätt eller hyresnämnd för att få ärendet prövat. Därefter ansöker hyresvärden om vräkning hos kronofogdemyndigheten och slutligen verkställs vräkningen av myndighetens förrättningsmän. Informella vräkningar kännetecknas av frånvaron av rättslig prövning. I dag uppmanas hyresgästen att avflytta omedelbart. Några av de intervjuade för-
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
154
rättningsmännen berättar om privata värdar som sällan anlitar kronofogdemyndighetens förrättare utan använder sig av egna fastighetsskötare för att skrämma hyresgästen till att flytta.
KFM1: Sen vet jag inte, jag har ju en känsla av ibland att dom slänger ut, dom privata gör det utan varken stöd av domen eller annat. Det går lite hårt till där också många gånger. KFM2: Ja, ja, visst, visst. KFM3: Ja det gör det. En del tycker till och med att det blir billigare att ta skadestånd. KFM1: Oftast klagar ju inte det här klientelet vi har heller. CL: Ni menar alltså att man säger att ”nu får ni…” KFM1: Jaha, ja. CL: ”Annars går jag vidare med det här ärendet och då…” KFM3: ”Annars slänger jag ut dig” mer tror jag ”och jag har stora kompisar”. […] KFM1: Jag vet jag hade en ute i [stadsdel] där, en privat [hyresvärd] som hade några fastigheter. Han hade då så kallade fastighetsskötare. Dom hjälpte honom, men det var såna här lite boxare och lite andra grejer och jag vet inte om han försade sig … han gjorde väl det. Han sa vid nåt tillfälle, för jag fick en avhysning och då sa han det att ”de flesta klarar ju vi av själva för jag har lite kompisar”. Det var ju någon broiler med där.
KFM2: Så att dom flyttar själva.
I andra fall kan hyresvärden hota med en rättslig prövning, vilken dock skulle kunna utfalla till hyresgästens fördel. Andra metoder är, enligt intervjuade bostadslösa, att hyresvärden uppger att fastigheten skall renoveras och att alla hyresgäster måste flytta ut. I samband med renoveringen kan då hyresvärden ändra sammansättningen av hyresgäster. Som intervjuerna med bostadslösa visar förekommer det också att hyresvärden säger till hyresgästen att det enda sättet att undvika en formell avhysning är att de accepterar att teckna ett nytt kontrakt helt utan eller med förkortad uppsägningstid. Därefter kan hyresvärden uppmana hyresgästen att flytta omgående med hänvisning till att hyresgästen själv, eller vänner och bekanta till denne har misskött sig.
De som vräkts med hänvisning till försenade hyresinbetalningar eller hyresskuld och som av socialtjänsten inte anses ha några ytterligare ”problem” (”friska” och ”ensamstående” människor utan ”riskbedömning” som en intervjuad tjänsteman inom de sociala myndigheterna sade) får sällan hjälp av socialtjänsten med att ordna en ny bostad. I andra fall – då den som vräks anses behöva
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
155
hjälp men inte i första hand bostad – kan den som vräkts erbjudas ett boende inom Altbo. De flesta av de intervjuade bostadslösa har erfarenheter av att bo inom Altbo. Vissa av dem har också erfarenheter av hur vräkningar fungerar inom Altbo. De generella grunderna för vräkning inom Altbo är bland annat återfall i missbruk, alltför mycket besök av vänner, vänner som övernattar och husdjur. Andra grunder för vräkning kan anges i den individuella arbetsplan som upprättas för varje person som bor inom Altbo. Om den boende bryter mot någon regel kan denne uppmanas att flytta omgående. I samband med vräkningen byts låset på dörren ut. Är den boende inte närvarande när beslutet om vräkning fattas kan personalen ändå packa ihop och flytta ut dennes tillhörigheter.
3 Att förhindra vräkning
I denna andra del av rapporten presenteras olika sätt att undvika avhysning som framkommit i min undersökning. Det vräkningshotade hushållets egna informella kontakter med grannar och hyresvärden kan möjliggöra kvarboende. Det kan även kontakter med de sociala myndigheterna göra. Socialtjänsten kan ge bistånd vid klagomål om ”störande beteende” och/eller bevilja bistånd för återbetalning av hyresskuld. När vräkningshotade hushåll avvisas av socialtjänsten kan ”svartjobb” vara ett sätt att undvika avhysning. Socialtjänsten kan också med hyresvärdens godkännande överta hyresgästens förstahandskontrakt och hyra ut lägenheten i andra hand. Avslutningsvis presenteras några exempel på samverkansprojekt mellan socialtjänsten och representanter för bostadsföretag i syfte att ”förebygga vräkningar” och effekterna av dessa för de vräkningshotade hushållen.
Informella kontakter
Ett möjligt tillvägagångssätt för hyresgästen att undvika en vräkning är att ta informella kontakter med grannar och hyresvärd. I citatet nedan berättar en av de intervjuade bostadslösa om hur hon lyckats undgå en vräkning genom att ta kontakt med grannar och fastighetsskötare.
IP5: [Det var] en toalettstol då som gick sönder. Det var en olyckshändelse. Sociala ville inte betala toalettstolen och vi hade ju inga
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
156
pengar. Men så känner jag en då som köper och säljer och så. En riktig affär då. Så jag kände han då så jag kunde få låna en toalettstol då. Så jag fick in den då och då tyckte fastighetsägaren att det var okey. Plus då, ja, det var mer då att det var ett oväsen som hade varit i lägenheten då, tyckte dom. Och då gick jag till varenda ... innan han kom upp och kollade att toaletten var okey, så gick jag till varenda granne. Alla utom en skrev på. CL: Att det var okey? IP5: Ja. CL: Pratade du med den här som inte ville? IP5: Ja, det gjorde jag också. Men han sa ”Nej, dom kan möjligtvis ringa till mig”, sa han. Men alla andra skrev på då.
Att själv ta kontakt med grannar och hyresvärd vid klagomål om ”störningar” verkar vara en framkomlig väg för att undvika en avhysning. Andra sätt att undvika en vräkning är till exempel att låna pengar för att betala en uppkommen hyresskuld, av släktingar eller vänner. Det är emellertid långt ifrån alla som har släktingar eller vänner som kan låna ut pengar. Framträdande i intervjuerna med de bostadslösa var avsaknaden av kontakt med föräldrar, syskon eller övrig släkt. De skäl som angavs var att de inte ville besvära sina släktingar med sina problem eller att de skämdes över sin situation eller att de hade tappat kontakten i samband med att de själva som barn omhändertagits för samhällsvård.
Ytterligare en framkomlig väg för det vräkningshotade hushållet är att tillsammans med hyresvärden lägga upp en avbetalningsplan. Det accepteras av vissa av de intervjuade representanterna för bostadsföretag, förutsatt att hyresgästen själv tar kontakt i detta syfte och att hyresskulden inte är alltför stor. Andra anger att deras bostadsföretag numera inte accepterar några avbetalningsplaner över huvud taget.
Bistånd vid klagomål
I ett projekt för att förebygga vräkningar i en stadsdel i Göteborg gör socialarbetare hembesök hos hyresgäster som har fått klagomål från grannar och hyresvärd om ”störande beteende” för att försöka förhindra att hyresgästen får fler klagomål, vilket ofta skulle leda till att hyresgästen vräks. De anser att de ofta lyckas förhindra att ärendet går så pass långt som till vräkning, och gör detta genom att förmedla kontakter mellan exempelvis psykiatrins öppenvård eller
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
157
hemtjänsten och klienten. Socialarbetarna menar att de i 70 % av de ärenden som förmedlas till dem via hyresvärdarna lyckats förhindra att avhysning verkställs. De berättar om sin verksamhet på följande sätt:
S2: Det vi kan göra det är ju att vi erbjuder ju ett bistånd. Alltså att vi kommer hem på ett hembesök är ju ett erbjudande. Om vederbörande säger ”nej” så kan vi ju vara lite envisa och säga att ”vi har förstått att det ändå är, att det fortfarande är problem med ditt boende” och vi påpekar att ”det kan vara så att du riskerar att förlora ditt boende och det kan vara så att vi kanske kan hjälpa dig”. […] Det vi erbjuder är ofta så fungerar vi ju som en länk mellan hyresgäst och hyresvärd. Att man ibland kanske inte riktigt vågar prata med hyresvärden, att vi kan finnas med på möten, att vi kan gå hem på hembesök. Ibland kan det vara så att man, man har trafik till sin lägenhet som man inte tycker, man kan inte riktigt hantera eller då hjälper det ibland att man kommer dit. Då är det ibland bra att vara en representant för en myndighet. Ibland kan det vara så att man, man har druckit under en period och behöver ha hjälp med att komma in på avgiftning. Då kan vi hjälpa till att ordna det. Ibland behöver man hemtjänst. Då förmedlar vi en sån kontakt. Går dit med hemtjänsten. S3: Innan dess så kan det behövas en sanering av lägenheten. S1: Ja, precis. S2: Precis. S3: För att det kanske ser för tokigt ut va. Sanitär olägenhet som … det heter och det är ju riktigt allvarligt va och sedan därefter kanske man behöver då hemtjänst och då har man ju gjort en väldigt god gärning så att säga för att det tjänar ju alla på.
Om hyresvärden anser att en hyresgäst beter sig ”störande” i en så hög grad att det kan ligga till grund för en uppsägning är denne skyldig att ingripa enligt 25 § hyreslagen. Hyresvärden skall då för det första kontakta hyresgästen och uppmana denne att vidta rättelse. Hyresvärden måste för det andra underrätta kommunens socialnämnd om störningarna för att ge nämnden tillfälle att göra en insats för att förhindra att ytterligare klagomål om störningar tillkommer. Hyresgästen får behålla sin hyresrätt om ”störningarna” inte upprepas (Skorup 1998, s. 74 f.).
I nämnda projekt kontaktar socialarbetarna hyresvärden för att få en närmare beskrivning av situationen och gör sedan hembesök hos de ”störande” hyresgästerna. Om de är aktuella som klienter på socialkontoret sker detta i samråd med handläggaren. De kan vid hembesöket erbjuda hjälp att sanera lägenheten och därefter hem-
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
158
tjänst eller hjälp att komma till rätta med ett pågående missbruk. Hyresgästen kan då i många fall bo kvar i sin lägenhet.
Bistånd till hyresskuld
En studie från 1990-talets början visar att endast en liten andel av alla vräkningshotade hushåll får bostadsbidrag. Samtidigt genomförs 85 % av alla vräkningar för att hyresgästen inte har betalat hyran. I samma studie framkommer att tre fjärdedelar av de vräkta utan bostadsbidrag inte heller hade ansökt om detta (Flyghed 2000). Det finns också skäl att anta att grupper med en svag position på bostadsmarknaden av olika anledningar inte hävdar sina rättigheter att uppbära bidrag. Det finns vräkningshotade hushåll som är berättigade till ekonomiskt bistånd genom socialtjänsten, men som inte ansöker om det. Dessa hushåll skulle kanske kunnat undvika att hamna i en situation där de hotas av vräkning på grund av hyresskuld om de hade ansökt om socialbidrag. Samtidigt finns det hushåll som ansöker om ekonomiskt bistånd men vars sammanlagda inkomster ligger över socialbidragsnormen. Enligt socialtjänstens praxis beviljas dessa inte ekonomiskt bistånd. Handläggaren kan emellertid föreslå nämnden att med hänvisning till speciella omständigheter i det enskilda fallet göra undantag.
Socialtjänstemannen beskriver i följande citat att det i vissa fall är möjligt att bevilja ekonomiskt bistånd mot återbetalning. Klienten kan då reglera skulden och därmed lösa den akuta situationen.
SE: Det kan ju hända också att dom får hjälp till hyresskulden mot återbetalning. CL: Mmm. I vilka fall? Är det i dom fallen då man anser att den här personen borde ha kunnat betala men inte har gjort det? […] SE: Jo. Där dom alltså har ett ganska kraftigt normöverskott. Dom ligger med sina inkomster mycket högre än socialbidragsnormen. Då kan dom få den mot återbetalning. Men alltså det är ju barnfamiljer det handlar om i det här fallet. Vi går ju inte in om det är ensamstående.
Vräkningshotade hushåll får hjälp genom bistånd till hyresskulden, eller på annat sätt, i den mån socialtjänsten bedömer att myndigheten har ett ”socialt ansvar”. Som citatet ovan visar omfattas barnfamiljer men inte ensamstående.
Socialtjänstens boendesekreterare kan besluta att följa upp ett vräkningshot med sådana insatser att hushållet har möjlighet att bo
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
159
kvar i bostaden. Det finns ingenting i socialtjänstlagen som omöjliggör detta även om hushållets inkomster ligger över socialbidragsnormen. I följande två exempel återges en boendesekreterares bedömningar av två barnfamiljer som båda har inkomster som ligger över norm.
Exempel 1
Hushållet består av en kvinna med ett barn och kvinnan har inkomster över norm och är därför inte berättigad till bistånd till uppkommen hyresskuld enligt kommunens praxis. Boendesekreteraren bedömer emellertid att det är befogat att göra ett undantag från regeln om bistånd vid hyresskuld eftersom kvinnan ligger i en vårdnadstvist. Hennes hyresskuld betalas och hon får ekonomiskt bistånd för ”uppehälle”.
BS3: I ett sånt läge får man ju se till, för det första att de får stöd i föräldraskapet […] att man lättar på trycket med ekonomin. Man låter henne få vara liksom befriad från det. Och så säger till en ekonomihandläggare ”Sköt detta. Betala in allting. Så länge det här pågår nu med att hon ska … du vet, komma igen som person och orka med föräldraskap, så är det, det viktigaste. Skit samma att hon inte orkar med just det här med ekonomin. Betala räkningarna direkt, skicka uppehällspengarna. Och sen får vi invänta när hon eller han har blivit starkare och ta in det steget då.” Så, så kan man ju göra. Men då har man ju så att säga ett paket kring det. Det är inget … det syftar ju till någonting då.
Kvinnan i exemplet definieras uppenbarligen som en ”stackare”, vars problem – hyresskulden – inte kan anses vara självförvållad. Hyresskuld anses av flera av de intervjuade (representanter från socialtjänst, hyresvärd och förrättningsmän) ofta vara ett ”tecken” på ett annat, bakomliggande problem. I detta exempel är det en vårdnadstvist som uppfattas som den bakomliggande orsaken till hyresskulden, vilket uppfattas som en legitim orsak, varför bistånd beviljas trots att kvinnans inkomster ligger över norm.
Exempel 2
Av exempel 2 framgår att en annan orsak som betraktas som legitim och alltså, ur boendesekreterarens perspektiv, berättigar en
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
160
diskretionär maktutövning är att en annan person än innehavaren av hyreskontraktet anses vara ansvarig för att hyresskulden uppstått. Kvinnan i detta exempel definieras som en ”stackare”. Hon har nyligen separerat från en man som uppfattas vara ansvarig för hyresskulden och som därmed är ”skurken” i sammanhanget (Sahlin 1994).
BS3: Alltså bilderna som man kan ha framför sig vad som har uppkommit. Det är ju att det finns en man med i bilden. Jag tänker på den här ärendet vi hade.[…] När vi ringde på en gång och det fanns en fruktansvärt obehaglig man. Alltså jag bara kände, jag kände mig så hotad alltså. Jag tänkte ”fy fan att ha en sådan under taket när man har barn hemma … uähhh”. Det var alltså problem. Han var alltså … Han var skulden till att hyresskulden hade uppkommit och att hon inte så att säga inte orkade jobba så mycket för han misshandlade och terroriserade alltså. […] Vi kände ju hela tiden att här är någonting. Vi hade varit och ringt på hos henne jättemånga gånger. Jättego kvinna på alla sätt och vis. […] Men man bara kände att här är något! Det är något som inte stämmer! Och hon tog inte kontakten. Alltså vi gav hela tiden öppningar till att ta kontakt hit. Hon gjorde inte det. Men vi kände att det är någonting som håller henne tillbaka och det är mycket skam, vet du, mycket skam! Och sedan kom i alla fall den där dramatiska händelsen så det blev polisanmält och det blev öppet då. […] Allting åkte upp. Och då, så att säga, då är det ju inte så jäkla intressant – över norm eller ej. Utan då är det ju mer, levt under en sådan press, och där han då kanske har tvingat till sig också del av kakan. Ja, du vet. Så att det är egentligen inte så intressant det här med över norm eller ej, utan situationen har varit så jäkla pressad. Så att ibland kanske över norm, ibland under, men inte haft förmåga att så att säga kunna hantera det och söka hjälp. Och då får ju vi sätta in stöd. Då måste man ju ta hyresskulden, men det är ju politikerna som får besluta. Alltså det måste man ju någonstans. Då får man ju ta hela paketet. Rensa upp skulden, lägga … alltså ta bort den oron som det innebär.
På grund av hyresskuldens storlek har den enskilda handläggaren inte befogenhet att bevilja bistånd till hyresskulden. Ett sådant beslut måste fattas i socialnämnden. Där är det viktigt att presentera ärendet på ”rätt sätt”:
BS3: Då måste man ju kunna presentera vad det är som har hänt. Så att det finns den här förståelsen. Och hur viktigt det är att den här familjen får hålla ihop och bo under samma tak.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
161
Socialarbetarna fattar beslutet om de skall låta vräkningen verkställas eller ingripa, exempelvis genom att bevilja ekonomiskt bistånd för reglering av hyresskuld, på grundval av deras uppfattningar av individen och dennes moraliska ansvar för den uppkomna situationen. De två familjerna i ovanstående exempel beviljas bistånd till hyresskulder för att de skall kunna bo kvar. De definieras som ”stackare”, i det ena fallet med hänvisning till en vårdnadstvist, i det andra fallet med hänvisning till kvinnans man som ”misshandlar och terroriserar” och som därmed framställs som ”skurken” i sammanhanget.
”Svartjobb”
Två vräkningshotade hushåll, en ensamstående man (H1) och en familj (ensamstående kvinna med barn) (H2) har intervjuats. Deras berättelser om hur de lyckats undvika formell avhysning liknar varandra i flera avseenden. De har haft relativt lågavlönade arbeten men det var under perioder av arbetslöshet och med inkomster i form av A-kassa som hyresskulderna uppstod. Vid intervjutillfället hotades de av vräkning på grund av hyresskulder.
Hushållens inkomster ligger några hundralappar över den s.k. socialbidragsnormen. Det innebär att de enligt socialtjänstens praxis inte är berättigade till bidrag för att betala sina hyresskulder.
H1: Jag ligger för nära normen. […] Man ska antingen ligga väldigt långt under eller också väldigt långt över. Så är det. Man kan inte ligga på. Då är man körd. Redan första gången så tog jag kontakt med socialen […] och kollade om man kunde få hjälp, eftersom man aldrig går där innan. Men dom gick på sina normer stenhårt så det var ingen idé ens att söka. Det var hon som sa att det var ingen idé att skicka in någon ansökan för att dom gick på dom här normerna.
De upplevde bägge socialtjänstens ovilja att bevilja bidrag till hyresskulder som irrationell.
H2: Jag tycker att det är bättre att hjälpa mig nu än sen när jag står på gatan.
De nekas hjälp att undvika formell avhysning. Om de vräks och inte längre uppbär arbetslöshetsersättning, skulle socialtjänsten emellertid vara tvungen att bevilja socialbidrag. Då kommer emellertid hjälpen ”för sent”.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
162
H1: Ja, dom säger som vanligt att ”vi kan inte ta hänsyn till att du har lån och allt detta och förresten så ligger du ju över existensminimun.” […] Då får man ingen socialhjälp. […] Det är om jag står med skoavtryck i baken, där nere, från någon hyresvärd, då kanske jag skulle kunna få hjälp att dom går in och medlar och försöker få hyresvärden att lämna tillbaks lägenheten. […] Jag tror nog att dom kan göra det för då är det antingen att välja mellan att bli heltids socialfall eller att… ha en fast punkt. Som jag har här. Det är ju en fast punkt. Har jag inte den så… det kvittar hur mycket man jobbar så rasar alltihopa runt i kring totalt ändå. Jag måste alltså sluta stämpla och hel skiten. Då får man ju socialhjälp men till vilket pris?
De har vid tidigare vräkningshot och vid ett flertal tillfällen lyckats att undgå avhysning genom att låna pengar från anhöriga och vänner. Det upplevs emellertid inte som någon bra lösning.
H2: [Min handläggare] sa till mig vad man ska prioritera och inte prioritera då. […] Det är ju det: lånar man pengar från vänner så är ju det väldigt hög prioritet att betala tillbaka. Men det förstår inte han på sociala. Det enda han säger då […] är ”tror du att dom skulle ställa dig på bar backe?” Nej, det skulle dom ju absolut inte göra, men jag menar mina vänner är inga höginkomsttagare. […] Men han tyckte att jag inte skulle betala tillbaka till mina vänner, utan betala andra skulder först. Och sen började han prata, ja, ”tänk på alla dom som har… som är mordhotade för att dom har lånat pengar” och jag tänkte liksom ”vad sysslar han med?” […] ”Jamen, kan inte din före detta hjälpa dig?”, sa han, men han har väl nog med sitt. […] Han ska väl inte behöva försörja sin före detta. Det tycker inte jag är rätt. […] Jag menar han är ju vanlig arbetare han med. H1: Om jag lånar 10.000 av en kompis, vilket jag kan göra om jag vill, så har jag ju ett ok över mig att jag ska betala tillbaks det också . […] Det är konstgjord andning. Det är absolut det mest värdelösa som
finns att låna för att betala skulder för man sitter ju likförbaskat där.
De har, eller har haft, skulder till vänner och anhöriga. Men att låna pengar för att betala hyresskulder och andra skulder upplevs som ”konstgjord andning”. Det är ett sätt att lösa en krissituation, men problemet med att vara skuldsatt kvarstår. Att ta kontakt med socialtjänsten för att ansöka om bidrag till hyresskulderna är för dem en ”sista utväg”.
H2: Jag menar sociala är ju det… det är ju nästan den sista utvägen man tar. Jag har ju aldrig varit i kontakt med [socialtjänsten] förut så att det är ju… det är jobbigt att göra det, jättejobbigt är det. […]
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
163
Men det kan jag ju inte säga att [min handläggare] har någon större förståelse för. För det har jag också försökt att förklara för honom. Jag bara känner att jag klarar inte av att prata med honom för jag tycker att han är… fruktansvärd. Jag tycker han har inget… ingen empati och ingen sympati över huvud taget… för andra människor. […] Jag har aldrig varit i den världen. Jag är så lyckligt lottad så att jag har aldrig behövt det innan. Så det har ju varit ett jättestort motstånd till att göra det.
Att ta kontakt med socialtjänsten upplevs som mycket jobbigt och det gör de först då de prövat alla möjligheter att själva lösa sina ekonomiska problem. Att avvisas, dvs. att nekas ekonomisk hjälp av socialtjänsten (som anser att man borde kunna lösa sina problem på egen hand genom att låna pengar från vänner och anhöriga) upplevs då som ett mycket kränkande bemötande.
Den enda utvägen som återstår när man avvisats av socialtjänsten kan vara olika illegala sätt att få eller tjäna ihop pengar på. En av de intervjuade bostadslösa (IP5) berättar att hon begick ett brott just för att kunna betala hyran efter att hon avvisats då hon sökte hjälp hos socialtjänsten. Hon dömdes sedan för bedrägeri och vräktes under tiden hon avtjänade fängelsestraffet. Den vräkningshotade mannen har vid ett flertal tillfällen lyckats undvika formell avhysning genom att betala hyresskulden med pengar som han tjänat när han har arbetat ”svart” hos olika företag och privatpersoner.
H1: Jag har lyckats jobba svart. Det är det som gäller. Men sen så har jag då jobbat svart av och till, fram och tillbaks hos två [företag]. […] Dom tar in svart arbetskraft när det krävs. Det gör dom flesta företagen. Faktiskt. Det gäller bara att känna dom. Samtidigt så jobbar man ju helt utan försäkring eller någonting. Så det ju inte… det är inte bra. […] Dom har behov, lite grann då, men dom har inte tillräckligt med
behov för att anställa en.
För att kunna betala gamla skulder och nya räkningar är han beroende av att tacka ja till erbjudanden om ”svartjobb”: ”jag har inte råd att säga nej”. Även intervjun med den vräkningshotade kvinnan med barn tyder på att ”svartjobb” kan vara en inte så ovanlig ”lösning” på ett hot om vräkning på grund av hyresskulder. Hon berättar om arbetslösa vänner som accepterat ”svartjobb” för att kunna betala hyran när de av socialtjänsten nekats bidrag till hyresskulder.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
164
Kontraktsomvandling
Från 1980-talets mitt flyttades ansvaret för ”problemhushållen” successivt över från allmännyttan till socialnämnden i många svenska kommuner. De allmännyttiga bostadsföretagen krävde att socialtjänsten stod för kontraktet för bostadssökanden som ansågs kunna orsaka problem för dem, liksom för vräkningshotade hushåll. Därigenom blev socialtjänsten och inte hyresvärdarna ansvarig för såväl hyreskostnaderna som eventuella kostnader i samband med avhysning. Dessutom kunde hyresvärdarna kringgå reglerna om besittningsskydd.
Ett sätt att åtminstone på kort sikt undvika att det vräkningshotade hushållet vräks och därmed löper en avsevärd risk för efterföljande bostadslöshet är alltså att hyreskontrakt skrivs om till ett andrahandskontrakt. För en kontraktsomvandling krävs att hushållet har kontakt med socialtjänsten och att handläggaren anser att det är befogat att hjälpa det vräkningshotade hushållet att teckna ett kommunalt kontrakt. Hyresgästens ”boendeförmåga”, eller förmåga att ”klara eget boende” fastställs då.
S2: Ibland [går vi in och tecknar ett kommunalt kontrakt] om vi tror att det finns en, men det måste ju finnas en boendeförmåga. Vi går inte in med insatser in absurdum. Det är inte våran målsättning. Ibland är det så att man inte ska bo själv, att man inte klarar att ha ett eget boende och då ska inte vi vara med och medverka till det heller. Men där det fungerar och där vi kan se att här finns en rimlig chans att det här kan övergå till eget kontrakt igen, om [boendesekreteraren] gör den bedömningen att man kan gå in med ett kommunalt avtal då, så gör vi ju det. CL. Så det är liksom … det är möjligt att gå att få ett kommunalt kontrakt även efter en vräkning? S2: Alltså har man, har det gått till en vräkning så är det ju inte, då går man inte direkt på ett kommunalt avtal … utan har man kommit in tidigare och diskuterat med hyresvärden att ”ska vederbörande undvika att vräkas så får det bli ett kommunalt avtal”, men annars så tror jag nog att det är så här att har det gått till vräkning så får man kvalificera sig igen. S3: Ja, jag menar det är väl … Om någon har blivit uppsagd på grund av störningar så kommer man ingen vart med ett kommunalt kontrakt. Det vill säga, man kan sätta in mera insatser då, för då är vi ju skyldiga att ha en uppföljning. Det är man ju inte vid ett eget avtal men då krävs det oftast andra insatser. Man kan naturligtvis rädda dom, men är det då låt oss säga trafik, högtrafik och … personerna, dom misstänker
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
165
narkotika och annat så då, då är chansen väldigt liten. Däremot när man blir vräkt, om man står inför vräkningshot på grund av ekonomiska orsaker då kan alltid, i stort sett alltid rädda någon med ett kommunalt avtal om man tycker att det är klart bäst och mest framkomligt.
I de fall den vräkningshotade individen anses besitta en ”boendeförmåga”, ”klara eget boende” (Sahlin 1996) kan socialtjänsten alltså i samförstånd med hyresvärden teckna ett kommunalt kontrakt på lägenheten så att individen kan bo kvar. Det förutsätter att socialtjänsten etablerar kontakter med hyresvärden på ett tidigt stadium i vräkningsprocessen. När en vräkningsdom utfärdats är tecknandet av ett kommunalt kontrakt för att förhindra en vräkning ovanligt enligt de intervjuade förrättningsmännen. Då verkställs i dag vräkningen. Därefter måste det vräkta hushållet ”kvalificera sig igen”, dvs. ”bevisa” en ”boendeförmåga”, genom att bo en tid inom kommunens alternativa boendeformer utan anmärkningar från personalen.14
Det är enligt några av de intervjuade tjänstemännen i Göteborg främst barnfamiljer som kan komma i fråga för omvandling av förstahandskontrakt till kommunala kontrakt. Men barnfamiljer kan också vräkas från kommunala kontrakt. En sådan vräkning observerade jag när jag följde med en av förrättningsmännen.
Familjen bestod av en ensamstående mor med två barn. Hon hade ett s.k. kommunalt kontrakt genom Lägenhetsbyrån i Göteborg och hyresvärden ansökte om vräkning på grund av uteblivna hyresinbetalningar. Kvinnan hade arbete och två hemmavarande, minderåriga barn. Trots detta verkställs vräkningen och det görs utan att familjens boendesituation är ordnad. Det ena barnet befann sig vid avhysningen hos en släkting där barnet kunde bo en tid, det andra barnet var hos en granne och skulle sedan bo hos en stödfamilj. Kvinnan hoppades kunna bo hos sin granne under ett par veckor. Hon hade pratat med sin bror som hade lovat att försöka teckna ett förstahandskontrakt på en lägenhet och låta henne bo där. Enligt förrättningsmannen brukar avhysningar som gäller just kommunala kontrakt alltid verkställas, det vill säga det är näs-
14 En intervjuad socialsekreterare som arbetar på ekonomisektionen inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg i en medelstor kommun beskriver att hyresgäster som vräks på grund av hyresskulder tidigare kunde få ett nytt förstahandskontrakt när skulden var betald (utan borgensman eller liknande garantier). I dag kräver emellertid det allmännyttiga bostadsbolaget kommunalt kontrakt även om hyresskulden ligger mer än fem år tillbaka i tiden. Hyresvärden kräver alltså en absolut garanti mot hyresförlust. Socialtjänsten går inte i borgen, som den skulle kunna göra, utan kräver kontroll över kontraktet och hyresgästen.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
166
tan aldrig så att man lyckas nå en uppgörelse med hyresvärden i de fallen. Den representant från Lägenhetsbyrån som närvarade kommenterade avhysningen och sade att det är synd, eftersom ”detta är ju ett hem”. Han sade vidare att ”min chef är inte elak och vräker inte folk för ingenting” och ansåg att det var socialtjänsten som skall hållas ansvariga för att vräkningen verkställdes – ”om inte socialtjänsten vill att vräkningen ska verkställas så blir det ingen vräkning”. Hans bedömning var att kvinnan i fråga skulle bli erbjuden ett boende i Altbos regi, vilket enligt honom medför större kostnader för kommunen jämfört med vad det skulle kosta att bevilja ekonomiskt bistånd för att betala hyresskulden. Samme representant för Lägenhetsbyrån uttryckte en tveksamhet över att kvinnan skulle kunna få ett nytt kommunalt kontrakt inom den närmaste tiden – ”nu har hon bränt sina broar för en lång tid framöver” (KFM målnr. 14-20805-01).
Vräkningsförebyggande samarbete
I flera kommuner pågår sedan många år samarbetsprojekt av olika slag mellan socialtjänsten och hyresvärdarna (Sahlin 1993, 1996). Ingrid Sahlin har visat att en av de vanligaste åtgärderna mot hemlöshet, nämligen samverkan mellan socialtjänst och hyresvärdar, ökar den absoluta hemlösheten och antalet hyresgäster utan besittningsrätt och integritetsskydd. I statliga utredningar har emellertid en ökad samverkan mellan olika lokala aktörer ofta förespråkats, inte minst när det gäller ansvaret för vräkningshotade hushåll. Det framhålls som särskilt viktigt eftersom hyresskulder i dag snabbare leder till vräkning jämfört med tidigare (SOU 1996:156, s. 250).
I detta avsnitt kommer tre former av samverkan mellan socialtjänst och hyresvärd att beskrivas. Intervjuade representanter för bostadsföretag och inom socialtjänsten som arbetar i samverkansprojekt beskriver ofta samarbetet som framgångsrikt, men enligt statistik från kronofogdemyndigheten i Göteborg har antalet verkställda vräkningar ökat mellan 2000 och 2001 samtidigt som samverkansprojekt mot vräkning bedrivits. Däremot ligger antalet ansökningar om vräkning på en jämn nivå under samma period. Man kan alltså ifrågasätta om de vräkningshotade hyresgästerna gynnas av samarbetet. Hur samarbetar bostadsföretag och socialtjänst och hur påverkar dessa parters handlingar och beslut och samverkan det vräkningshotade hushållets situation?
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
167
Detta avsnitt bygger som nämnts på empiriska studier av tre olika former av samverkan: N Den första formen är i ett samverkansprojekt mellan två tjänste-
män (BS3 och HV1) från separata institutioner (socialtjänst respektive bostadsföretag), här kallat ”samverkansprojekt 1”. N Den andra formen av samverkan består i en boendesekreterar-
tjänst som finansieras av socialtjänsten och bostadsföretaget tillsammans. Boendesekreteraren (BS2) hade tidigare sin arbetsplats inom socialtjänsten, men har numera sin arbetsplats inom bostadsbolaget. Denna form av samverkan benämns här som ”samverkansprojekt 2”. N Den tredje formen av samverkan utgörs av ett fortlöpande sam-
arbete mellan två kommunala myndigheter: socialtjänsten (genom boendesekreterare BS3) och Fastighetskontorets lägenhetsbyrå,15 här benämnd ”samverkansprojekt 3”.
Rollfördelning och perspektiv
I samverkansprojekt 1 arbetar en boendesekreterare (BS3) och en representant för ett bostadsföretag (HV1) med att förebygga vräkningar. Bostadsföretaget som hyresvärden representerar har sedan ett par år tillbaka skärpt rutinerna vid hyresskuld. I dag för att som tidigare ansöka om vräkning efter att hyran uteblivit i ett par månader, har bostadsföretaget nu automatiska rutiner och ansöker om vräkning redan cirka fyra veckor efter förfallodagen. Till skillnad från många andra bostadsföretag i Göteborg sköter detta bostadsföretag hanteringen av vräkningsprocessen på egen hand i dag för att anlita ett inkassobolag. Även socialtjänsten har ändrat rutinerna för bedömning av hyresskuld. Den intervjuade boendesekreteraren beskriver hur hon ”stramade upp” dessa när hon till-
15 Göteborgs kommun har ingen kommunal bostadsförmedling, men under vissa förhållanden kan hushåll som inte kan ordna en bostad på egen hand få hjälp via Fastighetskontorets lägenhetsbyrå. Kommunen har ett samarbetsavtal med fastighetsägarna som innebär att dessa skall överlämna en viss, liten andel av sina lediga lägenheter till Lägenhetsbyrån för förmedling. Det är en överenskommelse på frivillig basis och dess bestämmelser betraktas som rekommendationer, vilket innebär att fastighetsägarna inte är tvingade att acceptera en av kommunen föreslagen hyresgäst (Löfstrand 2001). I många stadsdelar, till exempel i den stadsdel där en av de intervjuade boendesekreterarna (BS3) arbetar, har socialtjänsten sådana kontakter med fastighetsägarna att socialnämnden också kan teckna förstahandskontrakt för att hyra ut i andra hand utan att gå via Lägenhetsbyrån. Därigenom slipper socialnämnden att betala en anskaffningskostnad till Lägenhetsbyrån.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
168
trädde tjänsten. Samarbetet består huvudsakligen i gemensamma hembesök hos hyresgäster som inte har betalat hyran för att förmå dem att omgående betala hyresskulden.
Att parterna har olika lagar – socialtjänstlagen respektive hyreslagen – och regelverk som styr deras respektive verksamhet upplever de inte som ett problem. Att kunna jämka och hitta ett handlingsutrymme – för att kunna utöva diskretionär makt – utgör en aspekt av vad det innebär att utföra arbetet ”professionellt”. Det kräver god kunskap om respektive lagstiftning och också lång erfarenhet som ”gräsrotsbyråkrat”.
HV1: Dom har socialtjänstlagen. Det är socialtjänstlagen som styr allting i deras verksamhet då. Jag som fastighetsägare, jag har hyreslagen som styr allting i min verksamhet. BS3: Fast dom två går att jobba parallellt med. HV1: Ja, dom går att jobba parallellt med. Bara man har insikt i varandras verksamhet. […] Och du har samma lagstiftare för socialtjänstlagen som det är för våran lag. BS3: Jaa. Så att det är ju inget hinder. Det handlar ju bara om att, så att säga, men det är ju så här […] alltså att man måste ju kunna sina lagar grundligt för att kunna känna också möjligheterna i det. Innan dess så ser man ju bara ”ååiiihh” så här. Då är man fyrkant. Men när liksom det här har landat och man liksom är säker i sin yrkesroll, så ser man ju möjligheterna. Man ser ju inte något hinder i det.
Vid hembesöken är rollfördelningen klar – boendesekreteraren antar rollen av den som ”hjälper”, hyresvärden är den som ”skrämmer”. Hembesöken kan göras vid olika tillfällen under hela vräkningsprocessen. Sista försöket att förmå hyresgästen att betala hyran görs då hyresvärden har beslutet om avhysning i sin hand. Eftersom hyresvärden ansöker om avhysning redan fyra veckor efter en utebliven hyresinbetalning, kan ett avgörande nås relativt snabbt. Beslutet kan användas som ett hot för att få hyresgästen att betala hyresskulden eller att ställa upp på de villkor som boendesekreteraren har för att hyresgästen skall erbjudas bistånd att betala skulden eller hjälp att få tillgång till en annan form av boende.
BS3: Så då åker vi ut. Det brukar vi ta en gång i månaden. Så åker vi runt. HV1: Vi är mycket samspelta just på det. BS3: Ja. HV1: Och vi ger och tar vid dörren. BS3: Ja.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
169
HV1: Det är ju så att då kan inte människan spela ut … mig. BS3: Nej. HV1: Inte socialtjänsten. BS3: Nej. HV1: För annars är det så. Går jag dit ensam ” jajamensan, jag har varit hos socialtjänsten. Jag har pratat med dem och det är okej och det och det och det”. BS3: Ja. HV1: Och när vi kommer dit då, bägge två, så är vi ju med bägge två så då kan människan över huvud taget inte spela ut oss. […] Så att om man säger så. Jag kanske är då den här som skrämmer hyresgästen på något sätt att ”du åker härifrån om inte du nu tar tag i din situation själv”. Det är ju individen själv. Och då måste individen själv då ta det här steget och gå hit och förnedra sig eller jag vet inte. Man har ju olika syn på det som individ. Men dom måste ta sig i kragen och gå hit och ta den här diskussionen med då socialtjänsten om sin situation.
Boendesekreteraren kan erbjuda bistånd till hyresskulden på vissa villkor och om hyresgästen anses berättigad. Hyresgästen kan också undvika att vräkas genom att själv betala hyresskulden. Om skulden betalas av socialtjänsten eller av hyresgästen verkställs inte avhysningen. På så vis undviker hyresgästen att en vräkningsdom registreras hos olika upplysningscentraler.
Hyresgäster som har delgivits datum för avhysning, men som flyttar ”självmant” innan det utsatta datumet undviker också att en vräkningsdom registreras. Oavsett vilket har hyresgästen fortfarande en betalningsanmärkning registrerad hos upplysningscentralen, vilket medför att det är mycket svårt – för att inte säga omöjligt – att ordna en ny bostad på egen hand. Hyresvärden kan avvakta litet med beslutet att verkställa avhysningen när han har det formella beslutet från tingsrätten eller hyresnämnden i sin hand. Lyckas inte hyresvärden ”skrämma” hyresgästen att betala hyresskulden tar de vid nästa tillfälle med sig kronofogden.
HV1: Och hjälper inte det då när jag skrämmer då så brukar vi då, vi två åtminstone ha ett … ett spöke till som vi kör fram då. Det är kronofogden. Han följer med också då. CL: Jaha? HV1: Ibland kan vi gå tre stycken. CL: Ja. Ja. BS3: Och förebygga. Vi gör fejkade avhysningar bara för att förebygga. […] Vi har ju hotet. Och har tagit fram ett datum. Datumet är ju där. Om vi nu har ett datum, låt oss säga, i morgon då, för barn-
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
170
familjen då, så kommer jag och [boendesekreteraren] överens om det. […] Så kan vi i morgon då, på plats åka hem till familjen och göra en fejkad avhysning i princip. […] Och säga så här att ”nu…”. Ja, [boendesekreteraren] ställer kravet på familjen. Jag kan inte ställa krav. Jag kan bara ställa krav på att dom ska ut ur lägenheten. Men ”under förutsättning att ni då som hyresgäst ställer upp för då som socialtjänsten här nu … tar fram då, så kan vi skjuta på ärendet en vecka och se vad som händer”. CL: Mmm. Men alltså varför kallar du det för fejkad avhysning? BS3: Jo, men det kallas … därför att för att få fram ett agerande. Det är, alltså, det här är ju konstigt för folk utifrån att förstå att många gör ingenting! HV1: Dom bara sitter. BS3: Alltså de gör ingenting. Det händer ingenting!
För hyresgästerna förbättras inte möjligheterna att bo kvar nämnvärt. De får en veckas anstånd. Boendesekreteraren menar att hon har möjlighet att ”fånga upp” vräkningshotade hyresgäster som annars inte skulle ansökt om bistånd till hyresskulden och därmed kan utreda deras möjlighet att beviljas bistånd, men samtidigt har socialtjänstens principer för att bevilja bidrag till hyresskuld stramats upp.
Det tycks också som om boendesekreteraren antar hyresvärdens perspektiv i dag för att fungera som hyresgästens ”advokat” i relationen till hyresvärden. Boendesekreteraren uttrycker sig på följande vis om samarbetet med hyresvärden:
BS3: Min erfarenhet är ju då att i samarbetet med fastighetsägarna har vi precis samma grundinställning. Det har aldrig varit någon skillnad i hur man ser på hyresgäster, möjligheter att hitta lösningar så att folk kan bo kvar. Alltså det är en otrolig generositet och social kompetens som finns hos fastighetsägarna, åtminstone här i [vår stadsdel]. […] Jag har ju aldrig känt att det har varit någon skillnad […] för någonstans så börjar ju allting med en hyresskuld.
Både hyresvärden och boendesekreteraren beskriver deras samarbete som lyckat. De har också kontakter med ett par förrättningsmän, med vilka de inte alltid är överens med om vad som bör göras i den enskilda situationen.
HV1: Det är ju återigen kronofogden som kan vela till det där om han nu velar till det på något sätt va.[…] För jag menar om jag och [boendesekreteraren] är överens här, att den här personen, den här ska avhysas då, och sen kommer det en verkställare ifrån kronofogdemyndig-
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
171
heten som är blödig, som plötsligt sätter sig där och börjar gråta och tycker det här är hemskt att vräka den här familjen. Då är det hans personliga åsikter som han framför. Han framför ju inte sina yrkes … han har inte sin yrkesroll med sig då. Och då börjar han vela till det då vid avhysningstillfället och det blir ju en fel signal till den som ska avhysas. Om man nu har strukturerat det här innan. Gett klara signaler ”så och så gäller det”. Det är sådant som kan hända och där kan ju de här verkställigheterna tro då att de har makt. De har ingen makt över huvud taget utan de begår tjänstefel.
Hyresvärden reagerar starkt på att förrättningsmannen i interaktionen vid avhysningstillfället agerar med utgångspunkt i sin professionella roll. Denna roll innebär möjligheten att utöva diskretionär makt – i det här fallet att bevilja anstånd med verkställigheten. Enligt hyresvärden begår förrättningsmannen ett tjänstefel när han inte agerar som ”byråkrat” och verkställer det beslut som hyresvärden fattat tillsammans med boendesekreteraren. Hyresvärden betonar att förrättningsmannen inte har någon makt att påverka utfallet av den aktuella situationen. Det anser han däremot att han själv har. Bland annat genom att – tillsammans med en boendesekreterare – göra hembesök vid flera stadier under vräkningsprocessen.
Hyresvärden har allt att vinna och inget att förlora på samarbetet. Han har beslut om och tidpunkt för vräkning i sin hand. Han kan dock, om han vill, välja att acceptera betalning från hyresgästen eller socialtjänsten och låta denne bo kvar. Men han kan också välja att fullfölja vräkningen även om hyresgästen i detta läge betalar hyresskulden. Hyresvärden och boendesekreteraren kontrollerar alltså genom samarbetet vilka hushåll som skall vräkas och vilka som får bo kvar. Att socialtjänsten snarare antar hyresvärdens perspektiv än agerar som klientens ”advokat” i relation till hyresvärden bekräftas också av annan forskning på området (Rosengren 2002, under utgivning).
Förrättningsmannen har rätt att bevilja anstånd med verkställighet i två veckor och vid ”synnerliga skäl” i fyra veckor. I de fall när det finns minderåriga barn i hushållet och socialtjänsten inte har hunnit fatta något beslut och ”det finns anledning att tro att [socialtjänsten] går in och betalar” brukar förrättningsmännen utnyttja möjligheten att bevilja anstånd.
KFM4: Kraftfulla skäl. Att det, det är … sociala säger att ”vi har en ny bostad på gång här, men vi kan inte, den är väl inte ledig förrän nästa måndag” eller någonting. Vad det nu kan vara.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
172
KFM6: Lättast är ju oftast att man säger till fastighetsägaren det att ”Du … lyssnar du på vad socialsekreteraren säger? Den här killen kommer alltså att flytta ut ur lägenheten. Han har fått sig en tom lägenhet. Den är städad också”. Så tittar man på socialsekreteraren. ”Ja” säger hon ”den kan vara städad” – ”Och du, ska du betala hyran också?” – ”Ja, jag ska betala hyran också”. ”Ja, ja, då skjuter vi på avhysningen”, säger fastighetsägaren. Då gör han det! För vad det handlar om för hans del, det är ju pengar också. Och ingen människa vill ju jävlas med andra människor. … KFM4: Nej, framför allt inte om han sparar pengar så att säga.
Förrättningsmännen kan uppleva att de har möjlighet att påverka hur vräkningsprocessen utfaller bland annat genom att få fastighetsägaren att acceptera en uppgörelse. Det kan också vara så att fastighetsägaren, utan särskilt mycket övertalning, väljer att skjuta på förrättningen. En förrättningsman (KFM6) beskriver en situation där det vräkningshotade hushållet – en barnfamilj – sannolikt skulle anses berättigad till ekonomiskt bistånd för att reglera uppkommen hyresskuld, men familjen hade inte ansökt om socialbidrag hos socialtjänsten. Situationen tycks göra såväl förrättningsmannen som hyresvärden illa berörda och hyresvärden drar tillbaka sin ansökan om avhysning. Familjen framstår för förrättningsmannen och hyresvärden som ”stackare”. De anses vara berättigade till hjälp (i form av ekonomiskt bistånd) men har inte utnyttjat möjligheten.
I samverkansprojekt 2 har boendesekreteraren (BS2) stort inflytande över vilka hyresgäster som vräks och vilka som får bo kvar. Därutöver kontrollerar boendesekreteraren också vilka bostadssökanden som skall accepteras som hyresgäster genom ett eget, datoriserat ”störningsregister”. Det används i två syften. Dels för att ”kolla att vi inte får in alltför felaktiga hyresgäster, sådana som vi inte vill ha in”, dels för att dokumentera ”bevis” som kan åberopas om, eller när, bostadsföretaget väljer att reagera på ”störningarna” genom att vända sig till hyresnämnden.
Boendesekreteraren har full insyn i såväl bostadsföretagets som socialtjänstens verksamhet. Bland annat ingår BS2, tillsammans med chefen på enheten för hyreskrav inom samma bostadsföretag, i en grupp inom socialtjänsten där man kommer överens om vilka klienter som skall erbjudas andrahandskontrakt (”provkontrakt”). Det kan tolkas som ett uttryck för kooptering. Socialtjänsten är formellt koopterad av hyresvärden som ställer villkoren för samarbetet. Det kommunala bostadsföretaget har fått kritik för att ställa
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
173
alltför höga krav på bostadssökanden. Det har även förekommit kritik mot bostadsföretaget inom socialtjänsten. Att bostadsföretaget och socialtjänsten tillsammans finansierar tjänsten som boendesekreterare gynnar bostadsföretaget som därmed stärker sin legitimitet (genom att utåt visa att man tar ett ”socialt ansvar” genom att samarbeta med socialtjänsten) och samtidigt i ännu högre utsträckning kan kontrollera att ”felaktiga hyresgäster” avvisas eller avhyses.
Situationen för dem som exkluderas försvåras ytterligare av det faktum att bostadsföretaget kontrollerar större delen av beståndet av hyreslägenheter i kommunen. Socialtjänsten kan därmed känna sig tvingad att ställa upp på de villkor för samarbetet som bostadsföretaget anger, eftersom de inte har andra bostadsföretag att vända sig till. Om samarbetet i dag ses ur socialtjänstens perspektiv är bostadsföretaget informellt koopterat. Dess inflytande ökar ”osynligt”, eftersom socialtjänsten fortfarande arbetar enligt socialtjänstlagen för att bistå människor i behov av hjälp.
Även i samverkansprojekt 1 är boendesekreteraren (BS3), som en representant för socialtjänsten, ansvarig för alla ”kommunala kontrakt” i stadsdelen. I Göteborgs kommun kan bostadslösa, efter att de visat att de ”klarar eget boende” genom att ha avancerat upp genom kommunens eller de frivilliga organisationernas ”boendetrappa”, remitteras av socialtjänsten till Fastighetskontorets lägenhetsbyrå. Ibland hjälper Lägenhetsbyrån endast till med själva anskaffningen av bostaden, men i de flesta fall kräver fastighetsägarna att kommunen också tecknar förstahandskontrakt och sedan i sin tur tecknar ett andrahandskontrakt med den bostadslöse klienten. Efter ett års ”provboende” är det tänkt att den boende skall kunna överta förstahandskontraktet på lägenheten.
I samverkansprojekt 3 kontrollerar boendesekreteraren (BS3) vilka klienter som remitteras till Lägenhetsbyrån och har, tillsammans med hyresvärden, stort inflytande över vilka vräkningshotade hushåll som undgår vräkning. Som representant för socialtjänsten upplever hon att hon måste upprätthålla ”trovärdigheten” inför fastighetsägarna – ställa upp på deras villkor snarare än att ställa krav på dem. Lägenhetsbyrån har (liksom andra hyresvärdar) vissa (kända) krav på de bostadssökande men därutöver krävs, enligt bostadssekreteraren, ”egna tolkningar”. I citatet nedan bekräftar också hyresvärden boendesekreterarens ”bedömningar” som riktiga.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
174
BS3: Missnöjet då kring […] Lägenhetsbyrån, bygger väldigt mycket på … tror jag att man kanske inte gör rätt bedömningar om målgruppen för ärenden som ska [komma i fråga för kommunalt kontrakt]. Jag kan ju se, alltså när jag tog den här tjänsten så gjorde jag ju en viss upprensning. Det blir det ju. […] Sedan har vi sagt så här att är det så att man funderar kring det här med boende kommunalt, prata med mig först. För då har jag ju lärt mig på ett ungefär vilka som är lämplig målgrupp. […] Ja, socialsekreterarna som handlägger ärendena. Att de diskuterar med mig om lämplig åtgärd. CL: Men har inte du som boendesekreterare då fått ut några slags kriterier från Lägenhetsbyrån. BS3: Jo, men det finns! Men sen har ju jag egna tolkningar. Ja, det är ju det här jag menar. Och vad jag säger det är att i [vår stadsdel] har det blivit så här att då är den diskussionen med mig. Då ser jag ju direkt att ”nja, det här kan du inte komma med till Lägenhetsbyrån. Det kan du inte göra för det här stämmer inte”. Det måste till någonting annat innan. Och det är dumt att dra upp det dit, för att det skapar bara liksom en … det blir inte trovärdigt. Vi blir inte trovärdiga hos dom. Det handlar ju också om att visa att vi gör rätt bedömningar, så att när vi kommer med en grej så vet man att ”ja, då är det genomtänkt”. Förstår du? Då är det genomtänkt. Då litar man på vår bedömning. Så att man inte utnyttjar det med alla som är bostadslösa, så att det liksom blir bara … För då kan vi ju inte ”jamen, vi får aldrig hjälp ifrån…”. Det tror fasen det när man liksom rekryterar fel folk … eller skriver remiss på fel folk. Men jag ser ju på de som vi har gjort remisser då till Lägenhetsbyrån och fått lägenheter. Det har ju, alltså de här sista åren, det har ju varit rätt! För att de har ju alltså i stort sett har alla de kunnat överta kontrakten, förstår du? Så att det har varit rätt bedömningar. […] Alltså jag skulle vilja säga så här. Där blir jag ju ett stopp. Och där kan jag ju få skit på mig då. När jag stoppar mina kolleger och säger att ”det här är inte att tänka på! Med den historien som den här personen har, så är det inte att tänka på att liksom försöka få fram en lägenhet. Det, det … alltså det finns inte.” Och då kan det ju bli splittrat. HV1: Precis. Precis. I din organisation. BS3: Ja, där får jag ju skit på mig då. För då tycker de ju att jag bromsar och stoppar och ser inga möjligheter och så där. Visst! Men alltså jag kan ju inte gå in och prata in en person, med en sådan gedigen historia, med sådana … med sådant så att säga … vänner och bekantskapskrets och det. Det går inte alltså! HV1: Ditt förtroende är ju förverkat för Lägenhetsbyrån, för hyresvärden. BS3: Ja, det skulle vara direkt vet du. HV1: Dom får aldrig någon mer lägenhet av oss.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
175
Boendesekreteraren har övertagit hyresvärdens syn på ”fel hyresgäster” – sådana som anses vara legitima att vräka och avvisa som bostadssökanden, i dag för att agera som ”advokat” för hushåll med bostadsproblem. Mina intervjuer med andra boendesekreterare stödjer denna tolkning. De intervjuade boendesekreterarna upplever inte samarbetet med hyresvärdarna som problematiskt, vilket man – som utomstående betraktare – skulle kunna tro. En intervjuad boendesekreterare menar till exempel att socialtjänsten, genom boendesekreteraren ”bestämmer själva vilka klienter som får kommunalt kontrakt” genom Lägenhetsbyrån. Samtidigt säger han att ”min syn är ungefär densamma som dom har där inne på Lägenhetsbyrån”.
Boendesekreterarens professionella roll är, som denne intervjuperson uttrycker det, att agera som ett ”filter”. Han utgår från hyresvärdens (i det här fallet Lägenhetsbyråns) perspektiv på hyresgäster och filtrerar bort de bostadslösa som inte överensstämmer med denna. Att lägga ned tid och arbete på att remittera andra än dem som säkert kommer att godkännas av Lägenhetsbyrån betraktas som ”onödigt” arbete. Det upplevs emellertid som problematiskt, eftersom ”det är en tendens, en klar tendens att man [från Lägenhetsbyråns sida] höjer kraven”. Både BS2 och BS3 beskriver att de inte kan remittera ärenden som de vet att hyresvärden inte kommer att godta även om klientens handläggare på socialkontoret arbetar hårt för att klienten skall komma ifråga för ett kommunalt kontrakt. Boendesekreterarna får med andra ord en speciell roll inom den egna organisationen (dvs. socialtjänsten) eftersom de är uppbundna till hyresvärd och bostadsföretagen och agerar som deras ”grindvakter”.
Hyresvärden kan ställa i princip vilka krav som helst. Om socialtjänsten, det vräkningshotade hushållet eller den bostadslöse inte ställer upp på de angivna villkoren utvisas det vräkningshotade hushållet och den bostadslöse avvisas. Om hyresvärdens krav inte tillgodoses kan denne neka dem tillgång till lägenheter, vilket framgår av den sista repliken i utdraget ovan.
I de fall hyresvärden formellt sett har rätt att vräka hyresgästerna är det upp till denne att ”bedöma” vilka hushåll som skall tillåtas bo kvar. I citatet nedan resonerar boendesekreteraren (BS3) och hyresvärden (HV1) i samverkansprojekt 1 om hur ”bedömningar” i sådana fall går till. Båda uppger att de använder sig själva som referensram.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
176
BS3; Sen är det ju så här att ibland … att man kan ana, man har inget svart på vitt. Men jag menar oavsett vilket, så handlar det om att vara väldigt strikt och korrekt och sen, jag använder mig själv som referensram. Vill jag ha den här personen som granne? Jag menar det är ju faktiskt inte konstigare än så. […] Och då är det bara så här att ”Nej”. Varför skall jag då liksom låta någon annan ha det? Utan den personen är ju inte färdig. Det är ju bara liksom att konstatera. Men vi har ju vägar tillbaka om man vill ha hjälpen. Då får man ju bara vänta in i så fall tills de vill ha den här hjälpen. Under tiden så får man ju bara ha is i magen och tänka det ”dom löser det ju! Dom löser det ju!”. HV1: Vi kanske är väldigt ärliga och rakt på sak i denna verksamhet. […] Vi drar fram verkligheten på ett ganska klart och tydligt sätt i våran uppsökande verksamhet och i våra diskussioner också då. Man kanske historiskt hyssjar väldigt mycket om det här och det är någonting som man inte helst vill prata om. Man vill helst inte ta upp det utan det är sociala gör sitt där och värden gör sitt där och fogden gör sitt där och alla gör sitt där. Men nu har vi liksom dragit fram det här och vi sitter med öppna kort och pratar om det. Och då är det inte så jädra märkvärdigt! BS3: Nej, det är inte det. HV1: Det är väldigt enkelt i så fall då. Precis som du säger: ”Vill jag ha den människan som granne där jag bor?”.
Hyresvärden och boendesekreteraren kan antingen låta det vräkningshotade hushållet bo kvar eller låta avhysningen gå till verkställighet. I de fall vräkningshotade hushåll enligt socialtjänstens praxis inte anses vara berättigade till bistånd för att betala hyresskuld och hyresvärden formellt sett har rätt att vräka hyresgästen, frågar de sig helt enkelt: ”Vill jag ha den här personen som granne?”.
I dag för att fatta beslut om undantag eller anstånd med utgångspunkt i den vräkningshotade hyresgästens situation identifierar sig både hyresvärd och boendesekreterare med ”grannen”. Därmed kommer deras subjektiva – och personliga – värderingar att utgöra utgångspunkten för beslut om vilka vräkningshotade hushåll som skall avhysas och vilka som skall tillåtas bo kvar. Det finns förstås en uppenbar fara i att låta personliga värderingar ligga till grund för beslut som de fattar i rollen som hyresvärd och – inte minst – som en representant för en myndighet.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
177
”Positiva vräkningar”
Genom samarbetet i nämnda samverkansprojekt kan parterna förse varandra med legitimeringar av vräkningar:
KFM1: Sen vet man ju inte. Man ska ju inte säga att en avhysning, att det är bra på nåt sätt men det kan ändå vara … jag vet någon som berättade också. Det kan vara någon typ av ’break’ så att säga. Man ställer det på sin spets att ”nu går det inte längre här ” och det kan ju sen leda till andra då kanske att dom är medgörliga och kanske… KFM3: Det kan ju leda till deras första kontakt med socialförvaltningen. KFM2: Det kan det göra. KFM1: Det gör det! Det kan göra det faktiskt. Jag vet någon som sa att ”vi måste köra de här racet fullt ut så att … för att det måste alltså hända någonting”. … Det är inte första resan då utan det har hänt så många gånger så att socialen har sagt att ”vi måste göra detta bara för att dom ska se att det är allvar”. Det kan ju även vara i missbrukarbiten också att det händer nåt då, att man gör någonting … som kanske kan bli till något bättre i alla fall. KFM2: Just, det, så att dom kan komma på fötter igen som det heter. Ja, jo, det kan ju vara en positiv [vräkning] då också.
En vräkning kan vara ”positiv” och för hyresgästens ”eget bästa” när det gäller dem som bedöms ha missbruksproblem eller andra ”sociala problem”.16 Förrättningsmännens konstruktion av ”positiva” vräkningar överensstämmer med såväl socialtjänstens som hyresvärdens bild av ”nödvändiga” vräkningar. En hyresvärd och en boendesekreterare som arbetar tillsammans för att förebygga vräkningar resonerar på följande vis:
BS3: Det var en vräkning. En nödvändig vräkning för att hjälpa den här personen för han gick inte med på någonting på frivillig väg. Och vi alla såg – han behöver ju hjälp – och han tog inte emot det. HV1: Och det är ju det positiva att en vräkning behöver inte vara negativ. BS3: Nej. HV1: Det är positivt också. BS3: Ja. HV1: Och de vräkningar, jag hävdar, de vräkningar vi har haft i din stadsdel här, dom har varit positiva vräkningar vi har genomfört, även
om namnet är negativt.
16 Angående ”terapeutiska vräkningar”, se vidare Hans Swärds artikel ”Teser och föreställningar om hemlösa och hemlöshet i dagens samhälle” i Runquist, W & Swärd, H (red.) (2000), s. 59 f.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
178
Ensamstående, företrädesvis män, med missbruksproblem eller andra problem som anses som ”självförvållade” tillhör den kategori som blir föremål för ”nödvändiga” vräkningar. Det gör även gamla personer som är sjuka. Då benämns åtgärden av förrättningsmännen som ”socialvräkningar”. Deras situation anses inte vara självförvållad men de anses, liksom tidigare nämnda kategori, behöva hjälp (men inte bostad) eftersom de inte anses ”klara eget boende” (Sahlin 1996). En avhysning av en barnfamilj anses emellertid i princip aldrig vara en ”positiv” vräkning.
Sekretess
Verksamheter inom svenska myndigheter skall vara öppna för allmänheten så till vida att varje medborgare skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar av denna rättighet finns i sekretesslagen, som också innehåller bestämmelser om tystnadsplikt för myndighetspersoner i förhållande till andra myndigheter och allmänheten. I 7 kap. 4 § SekrL stadgas, att ”sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men”. Enligt Clevesköld, Lundgren & Thunved (2001) har begreppet ”men” en mycket vid innebörd:
Det syftar i första hand på att någon blir utsatt för andras missaktning om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer får kännedom om en ömtålig uppgift kan alltså vara tillräckligt för att ”men” skall föreligga. Utgångspunkten för bedömningen skall vara den enskilde personens egen upplevelse. Man får alltså försöka sätta sig in i den enskildes situation och avgöra hur han skulle känna det. Det innebär, att om någon inte skulle vilja att en känslig uppgift om honom lämnas ut, om han skulle tycka att det var obehagligt att någon kände till den, så måste man säga sig att det är fråga om ”men” i lagens mening (ibid. s. 238).
Särskilt när det gäller de olika samverkansprojekten som beskrivits i denna rapport kan man ifrågasätta hur sekretesslagen tillämpas. Eftersom hyresvärden anger villkoren för hur samarbetet bedrivs och boendesekreterare (med organisatorisk tillhörighet till socialtjänsten) dessutom tenderar att överta hyresvärdens bild av ”problemhushåll” kan man fråga sig om det inte finns en risk att man lämnar ut sådana uppgifter om klienterna som ligger dem i fatet
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
179
som bostadssökanden eller i en sådan krissituation som ett vräkningshot innebär. På så vis kanske samarbetet mellan hyresvärd och socialtjänst får negativa konsekvenser för de vräkningshotade hushållen.
Två ärenden som har behandlats av Justitieombudsmannen (JO) är relevanta i detta sammanhang. Det ena fallet rör en boendesekreterare som, då klienten i egenskap av bostadssökande vänt sig till ett bostadsföretag, uppgett att klienten uppträtt ”störande” i ett annat boende. Denna uppgift lämnades ut vid ett möte mellan klienten, hyresvärden och boendesekreteraren och utan klientens samtycke. Detta agerande betraktades av JO som ett brott mot tystnadsplikten (dnr 3828-2000).
Det andra fallet består i en anmälan mot en stadsdelsförvaltning och Fastighetskontorets lägenhetsbyrå i Göteborg. Felaktiga uppgifter har förekommit i den ansökan till Fastighetskontorets lägenhetsbyrå om ett s.k. kommunalt kontrakt som stadsdelsförvaltningen har tecknat för klientens räkning. Klienten begärde att få ut de handlingar som Lägenhetsbyrån hade som rörde hans ärende men kreditupplysning och boendereferens lämnades aldrig ut. Stadsdelsförvaltningen har medgivit att vissa uppgifter var felaktiga. JO slår fast att stadsdelsförvaltningen inte hade rätt att lämna ut uppgifter om klientens personliga förhållanden utan dennes medgivande och bedömer att om stadsdelsförvaltningen hade låtit klienten ta del av innehållet i remissen hade de felaktiga uppgifterna sannolikt kunnat korrigeras (dnr 4019-1997). Socialtjänsten har alltså, i det här fallet, brutit mot tystnadsplikten, vilket gav negativa följder för den bostadssökande som därmed inte erbjöds något kommunalt kontrakt. Detta var särskilt allvarligt eftersom de uppgifter om klienten som boendesekreteraren lämnade ut dessutom visade sig vara felaktiga.
Dessa två ärenden visar på risken att tjänstemän inom sociala myndigheter lämnar ut uppgifter om klientens personliga förhållanden till fastighetsägare. Denna risk är sannolikt större vad gäller just boendesekreterare, som i sitt arbete har omfattande både formella och informella kontakter med hyresvärdar, och när samverkansprojekt startas för att ”förebygga vräkningar”. I det följande beskriver några socialarbetare, som arbetar i ett projekt för att förebygga vräkningar, svårigheterna med den dubbla roll som arbetet inbegriper:
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
180
S2: Alltså vi tar ju emot information. Om det ringer en hyresvärd till oss och pratar om en hyresgäst, då kan vi ta emot informationen. Vi kan ju inte säga ”ja, det där, den där känner jag igen” eller ”det här ärendet är aktuellt, det vet jag”. Det får inte vi lov att säga. Om vi sen inleder en kontakt så, så … och det försöker vi göra i möjligaste mån för hyresgästens bästa, så frågar vi ”är det OK för dig att vi pratar med hyresvärden” och då kan vi ju göra det. CL: Ja, när ni har fått deras… S2: Godkännande. […] S1: Det är ju, jag tycker att det, det … det är svårt när man, just när man ska återkoppla. Vi kan säga att ”okey, vi har … vi har, vi har fått kontakt med den här personen och vi har … ja … slussat vidare”, men så mycket mer kan vi ju inte säga. […] Men visst, det är inte så lätt alltid och man får göra en bedömning lite grann också … ja, är det till men eller är det inte, om man lämnar ut en uppgift och om man gör det så ska man vara väldigt … ja, medveten om vad man säger.
Ett exempel som tydligt visar att boendesekreterares dubbla roll kan leda till vissa risker med avseende på tystnadsplikten är boendesekreteraren (BS2) som tillhör samverkansprojekt 2. Sekretesslagen omfattar dem som är organisatoriskt knutna till socialtjänsten, vilket denne bostadssekreterare fortfarande är, trots en formell anställning hos bostadsföretaget. I beslut och råd till sin arbetsgivare om urval av hyresgäster har denne tjänsteman tillgång till information som klienten lämnat i förtroende till socialtjänsten. Informella och formella bindningar till bostadsföretag leder sannolikt till situationer där boendesekreteraren inte samtidigt kan vara ”lojal” mot den enskilde klienten (i rollen som socialarbetare) och mot bostadsföretaget. Att de intervjuade boendesekreterarna inte ger uttryck för att detta upplevs som ett dilemma kan bero på att de har övertagit hyresvärdens sätt att definiera de ”felaktiga hyresgästerna”.
Boendesekreterare (BS3) och hyresvärd (HV1) i samverkansprojekt 1 gör hembesök hos vräkningshotade hyresgäster för att ”förebygga vräkningar”. De menar att socialarbetarens tystnadsplikt om klientens personliga förhållanden inte utgör något hinder för dem i deras verksamhet. Boendesekreteraren tar emot samtal från hyresvärdar som meddelar att en hyresgäst har varit ”störande” eller försummat hyresinbetalningar. I de fall dessa hyresgäster redan är aktuella som ärenden på socialkontoret meddelar boendesekreteraren hyresvärden att ”ärendet är omhändertaget”. Om
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
181
hyresgästen inte sedan tidigare är känd av någon handläggare på socialkontoret gör boendesekreteraren och hyresvärden ett hembesök tillsammans. Man kan emellertid ifrågasätta klientens möjlighet att, vid dessa tillfällen, själv avgöra vilka personliga uppgifter han eller hon vill få utlämnade och själv vill lämna ut. Om hyresgästen vid det tillfället själv säger någonting om sina personliga förhållanden, anser boendesekreteraren och hyresgästen att ”sekretessen är bruten” – ”då är det ju öppet”. De anser att det då är legitimt att hyresvärden får kännedom även om andra sådana personliga förhållanden som skulle kunna ligga hyresgästen i fatet vid bedömningar om denne skall få bo kvar eller om uppsägningen och vräkningsdomen skall dras tillbaka.
HV1: Om jag tar med mig [boendesekreteraren] hem dit … det får jag göra enligt lagen. Det är fullt godkänt enligt lagen att ta med [boendesekreteraren] hem dit. Och [hon] får säga precis vad hon vill där borta och vi behöver inte prata med individen över huvud taget. Vad vi pratar om är hyresskulden. Sakligt. Är det så att hyresgästen i fråga då, vid det tillfället själv bryter sekretessen på annat håll också då. Då har hyresgästen gjort detta. Så att det vi gör är helt glasklart, på allas sätt och vis, enligt lagens … Men det är klart att de blir väldigt förvånade att socialtjänsten kommer med hyresvärden. Det blir ju folk.
Man kan knappast anse att hyresgästen när denne svarar på en fråga eller försöker förklara sig i en sådan situation lämnat sitt medgivande till att personliga uppgifter kommer till hyresvärdens kännedom. Vid ett sådant oannonserat hembesök av socialtjänst och hyresvärd upplever det vräkningshotade hushållet sannolikt en maktlöshet och saknar kanske också rådrum för ett avgörande om vilken information som det kan skada hennes situation att hyresvärden får.
4 Vilka vräks och vilka får stanna?
I detta avsnitt fokuserar jag på det sätt på vilket representanter för bostadsföretag och socialtjänst (och i viss mån även förrättningsmännen) differentierar mellan och särbehandlar olika typer av vräkningshotade hushåll och vilka konsekvenser detta får för hushållskategorierna.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
182
Särbehandling av hushållskategorier
Biståndsbedömningar görs med utgångspunkt i föreställningar om klientens ”moral” och ”ansvar” för den uppkomna situationen. Klienter som definieras som ”stackare” anses inte kunna hållas ansvariga för sin situation. Dessa är socialarbetaren mer benägen att hjälpa, även om klientens inkomst är ”över norm” och denne därmed egentligen inte skall anses berättigad enligt socialtjänstens praxis. Socialarbetaren gör däremot sällan undantag för klienter som definieras som ”skurkar”. Ensamstående personer, och kanske särskilt män med missbruksproblem, tenderar att tillskrivas eget ansvar för vräkningsrisker och tycks sällan få bistånd för att förebygga verkställningen. Denna kategori anses vara ansvariga för sina problem till skillnad från ”stackarna”.17 Kategoriseringar av klienter med utgångspunkt i bedömningar om de kan betraktas som ansvariga för den uppkomna situationen eller ej svarar ofta mot stereotypa bilder som genomsyrar samhället i stort. Lipsky poängterar att det inte är bedömningarna i sig som är problemet, utan att samhälleliga och stereotypa föreställningar om moral och ansvar tenderar att i hög grad påverka dessa bedömningar (Lipsky 1980, s. 110). På så vis skulle man kunna säga att socialarbetaren reproducerar dessa stereotypa föreställningar. Klienter kategoriseras utifrån ärendetyp (exempelvis ”hyresskuld”), ålder, civilstånd och kön. Att kategorisera klienter är ett sätt att hantera klienter som ärenden. Den differentiering som sker dels utifrån nämnda kategorier, dels utifrån moraliska omdömen om klienterna kan ifrågasättas. Bedömningar med utgångspunkt i föreställningar om olika hushållskategoriers moraliska ansvar för den uppkomna situationen avgör i stor utsträckning vilka kategorier som beviljas bistånd och vilka som faktiskt vräks, men typ av hushåll och problem visar sig också avgörande.
Enligt intervjuerna med representanter för bostadsföretag, socialtjänst och kronofogdemyndighet består de hushåll som faktiskt vräks oftast av ensamstående med märkbara missbruksproblem och
17 För denna s.k. stereotypiska dualism se vidare Sahlin (1994 och 1996). ”Stackare” uppfattas vara ”motiverade, oförskyllt drabbade och verkligt behövande samt sakna andra möjligheter att tillgodose sina behov” (Sahlin 1996, s. 334). ”Skurkar” uppfattas däremot själva vara ansvariga för sina problem. De ”anses ha ’prioriterat fel’ och ’borde ha klarat sig’ på sin inkomst”. De anses inte berättigade till socialbidrag och får därmed avslag på ansökan. En klient kan beskrivas ömsom som ”stackare” och som ”skurk” beroende på situationen och beroende på vem som gör bedömningen. Detta visar, enligt Ingrid Sahlin, att hur klienten definieras beror på vilken typ av åtgärd som man beslutat att vidta, snarare än klientens karaktär (ibid. s. 323).
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
183
grunden för avhysningen är då obetalda hyror. Dessa hushåll uppges också ofta ha haft ”störande beteende”, men den formella grunden för vräkningen är hyresskulder. De anses själva vara ansvariga för vräkningen genom att ha ”misskött” sig. Hyresgäster som betraktas som ”störande” kan av hyresvärden utsättas för informella vräkningar då de ombes att flytta. Inga bostadsföretag accepterar avbetalningsplaner om hyresgästen också anses vara ”störande”. I dessa fall går socialtjänsten sällan in och beviljar bistånd till hyresskuld om hushållets inkomster ligger över socialbidragsnormen. De anses visserligen behöva hjälp, men inte primärt i form av bostad. De erbjuds sällan kontraktsomvandling när det står klart att vräkningen kommer att verkställas.
I dag hänvisas hushållen kanske till olika alternativa boendeformer som drivs av aktörer som kommunen, frivilligorganisationer eller privata företag. Ensamstående som bedöms ha andra problem utöver hyresskuld beviljas i vissa fall annat bistånd, exempelvis i form av hemtjänst eller kontakt med öppenvård. Deras ”problem” skall dock inte bedömas vara av det allvarligare slaget eftersom de då visserligen kan anses behöva hjälp, men inte i första hand i form av bostad.
”Friska”, ensamstående män och kvinnor, utan ”riskbedömning”, det vill säga utan några för socialtjänsten kända problem och med inkomster ”över norm” får inte heller sådan hjälp från de sociala myndigheterna att de kan bo kvar. I dessa fall, liksom när det gäller ensamstående med missbruksproblem, är hyresvärden inte heller benägen att göra undantag från officiella regler. Socialtjänsten och hyresvärden anser att denna kategori av vräkningshotade hushåll ”borde ha kunnat” betala hyran, trots att orsaken till människans problem enligt 6 § SoL inte ska avgöra bifall eller avslag på en ansökan om bistånd.
Vräkningar av ”ensamstående”, med eller utan missbruksproblem, och ”gamla och sjuka” anses ofta som ”nödvändiga” eller ”positiva” vräkningar och genomförs ”för att få fram ett agerande”, så att det ”händer” något.
Den kategori av vräkningshotade hushåll som väcker störst sympatier hos hyresvärd, socialtjänst och kronofogde är barnfamiljer. Avhysning av en barnfamilj anses aldrig som en ”positiv” vräkning. När det gäller vräkningshotade barnfamiljer är hyresvärden ofta villig att avvakta med avhysningen eller att dra tillbaka den. Både socialtjänsten och förrättningsmännen är också angelägna att göra vad de kan för att en vräkning skall undvikas. Men
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
184
under vissa omständigheter anses en vräkning ändå vara ”det enda rätta”. Då uppfattas heller inte barnfamiljen som en ”riktig” familj; som en ”normalfamilj”.
Ett sätt för ”gräsrotsbyråkrater” att hantera det faktum att de inte kan hjälpa alla de utsatta människor de möter är att hjälpa dem som anses ”förtjäna” det. Genom att göra för en del vad man inte kan göra för alla upprätthåller de en positiv självbild. Bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik suddas ut (Lipsky 1980). Medan det tycks finnas en uppfattning hos hyresvärd och socialtjänst att barnfamiljer sällan eller aldrig vräks möter förrättningsmännen trots allt barnfamiljer när de verkställer avhysningar. Deras kritik mot socialtjänsten är då hård.
KFM6: Ja, men jag tycker inte att de uppfyller socialtjänstlagen! Det är bara så alltså. KFM5: Vi tycker det att det borde funka bättre i alla fall. KFM6: Det funkar dom gånger när familjen har kontakt med soc innan. Då funkar det, för då vet dom vad det gäller. Då är det inga problem. Men om det är en inflyttad familj eller någon som inte är känd, då får dom en lapp i lådan ”ta kontakt om ni vill ha hjälp” och det kan vara en, två eller sju barn, det har ju inte soc en aning om.
Vräkningshotade hushåll får, enligt intervjuade tjänstemän, hjälp genom bistånd till hyresskulden, eller på annat sätt, i den mån socialtjänsten bedömer att myndigheten har ett ”socialt ansvar”. Bedömningar av vilka hushåll som skall beviljas ekonomiskt bistånd så att en vräkning kan förhindras framträder som tydligast när de vräkningshotade hushållen har inkomster som ligger ”över norm” och därmed egentligen inte är berättigade till bistånd enligt lokal praxis. Två fall har beskrivits tidigare.18 Hushållen kategoriserades som ”barnfamiljer”. De avgörande grunderna för besluten att bevilja bistånd till hyresskuld var i det ena fallet att kvinnan låg i en vårdnadstvist, i det andra att kvinnan ”misshandlats och terroriserats” av sin man. Kvinnorna i dessa familjer definieras som ”stackare” och hålls som sådana inte ansvariga för de problem som anses ha föregått vräkningshotet. De framhålls också som utan moralisk skuld till sina problem och bidrag till hyresskuld framställs som adekvat stöd för att de skall klara upp sin situation.
Socialtjänstens bedömningar resulterar emellertid inte alltid i att barnfamiljen får en sådan hjälp att en vräkning kan undvikas. Ett
18 Se avsnitt 3, under rubriken ”bistånd till hyresskuld”.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
185
exempel har tidigare redovisats.19 Nedan ges ytterligare ett exempel på hur bedömningar görs när barnfamiljer vräks.
Hushållet består av en man och hans sjuttonåriga son. Mannens inkomst ligger över norm och han anses därmed inte vara berättigad till bistånd för att betala sin hyresskuld. Den intervjuade boendesekreteraren gör, tillsammans med hyresvärden, hembesök hos mannen för att få honom att förstå hur viktigt det är att betala hyran och att prioritera hyran framför andra utgifter. Boendesekreteraren och hyresvärden menar att mannen ”brister i föräldraansvaret” då han försummar hyresinbetalningarna. Mannen själv menar orsaken till hyresskulden är att han haft stora utgifter i samband med julfirandet tillsammans med sonen. Boendesekreteraren och hyresvärden bestämmer sig efter en tid för att låta ärendet gå till avhysning eftersom mannen fortsatt att försumma hyresinbetalningarna; ”ibland måste man ju riktigt skaka om för att det ska hända något. Alltså så att de fattar att det är allvar”. Mannen blir förtvivlad. Boendesekreteraren berättar vidare:
BS3: Då så säger han så här … ”Men jag förstår inte … alltså ni kan ju inte vräka mig, jag har ju min pojke.” ”Men din pojke”, som då var sjutton år, ”kan ju bo hos sin mamma”. Så får vi ju alltid kolla upp. … Det blir ju min roll. Finns det någon annanstans för den här ungdomen eller barnet att vara. Ja, det fanns en mamma, som direkt kom och hämtade pojken. När hon liksom fick reda på att så här var det. Då hämtade hon hem pojken. Så att i våra ögon blev han en ensamstående vuxen man, för att aldrig hamna i den situationen att det står ett barn där, med liksom väska i hand och bara undrar vad som händer. […] Och det är ingen fara. Alltså, det var ju en frisk medelålders man. Förstår du? Jag menar det var ju ingen riskbedömning i honom på det sättet. Han levde väl lite vid sidan om och det är väl likaså gott att man inte vet riktigt vad han sysslar med kan man ju säga. Han hittade sina sidospår. Sen är det ju ingen som har sett honom.
För att kunna upprätthålla idealet – att aldrig låta en barnfamilj bli vräkt – skapar boendesekreteraren en ”ny” bild av hushållet. Då barnet förflyttats till mamman blir mannen till en ”ensamstående vuxen man” och därmed ”utan riskbedömning”. På så vis kan beslutet att låta vräkningen gå till verkställighet tas utan att det kommer i konflikt med vare sig de regler och den praxis som finns inom verksamheten eller boendesekreterarens privata värderingar och samhälleliga ideologier om ”familjen” som ett ideal att värna
19 Se avsnitt 3, under rubriken ”kontraktsomvandling”.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
186
om. Barn kan – till skillnad från vuxna – inte hållas ansvariga för det problem som lett fram till ett vräkningshot. Därför, menar en intervjuad boendesekreterare, skall inte barnet behöva lida för problem som barnets föräldrar kan hållas ansvariga för. Av hänsyn till barnet försöker de därmed undvika att barnfamiljer vräks. I exemplet ovan kan barnet bo hos sin mor. Därmed definieras mannen som en frisk, ensamstående man som borde kunnat betala hyrorna. Ansökan om bistånd till hyresskulden avslås och mannen vräks.
En annan socialsekreterare bekräftar detta sätt att – när beslutet om att låta avhysningen verkställas är fattat – skapa sig en ny bild av hushållet genom helt enkelt se till att skilja barnen från vräkningshotade föräldrar:
SE: Men man kan väl säga så här att när det gäller barnfamiljer, alltså människor som har underåriga barn, eller minderåriga barn boendes hemma hos sig – dom blir aldrig bostadslösa. För det får vi inte. Vi får inte tillåta det alltså. CL: Nej. Och vad menar man med bostadslösa, då menar du helt … saknar tak över huvudet och så? SE: Ja. Jo. Att dom blir vräkta och vi har ingenting att erbjuda dom. Det får inte ske. Utan vi jobbar alltid på det och ibland kan det ju faktiskt vara så att vi har en mamma som bor med två barn och så blir hon vräkt. Men då visar det sig att hon har gemensam vårdnad. Det finns en pappa som har en villa [i ett bostadsområde], ja, då flyttar ju barnen dit naturligtvis. Det är ju så man löser det. Men alltså man löser det på något vis. Dom hamnar alltså inte på gatan.
När barnen väl har skilts från modern eller fadern i det vräkningshotade hushållet och placerats någon annanstans (hos den andra vårdnadshavaren, hos andra släktingar eller tillfälligt hos en fosterfamilj eller liknande) anses det legitimt att låta avhysningen verkställas. Då uppfattas och kategoriseras hushållet inte längre som ”en familj”, utan som ”ensamstående” – en kategori av vräkningshotade hushåll som anses ”borde kunnat” undvika en vräkning och ”borde kunna” ordna en ny bostad på egen hand. Att hushåll som inledningsvis kategoriseras som ”barnfamilj” på detta sätt kan ”förvandlas” till ”ensamstående” ger Annette Rosengren ett exempel på i boken ”Mellan ilska och hopp” (2002, under utgivning). Då socialtjänsten beslutar att inte gå in med sådana insatser att vräkningen kan förhindras blir en omdefiniering av hushållet ett sätt att hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Det
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
187
tycks alltså som om beslut om att låta vräkningen av barnfamiljer verkställas tas först, därefter skapas en ny bild av hushållet (jfr. Sahlin 1996, s. 320–334).
Stöd för att det förhåller sig på det här viset finns i intervjuer med tjänstemän såväl som i intervjuerna med de bostadslösa. De observationer som jag gjorde när jag följde med en förrättningsman för att verkställa avhysningar bekräftar också detta resonemang. Två exempel ges nedan.
Familjen består av en kvinna i femtioårsåldern och hennes son som är i tjugofemårsåldern. Kvinnan har sedan början på 1970-talet bott hos samma hyresvärd och alltid skött sina hyresinbetalningar exemplariskt. Sedan ett eller ett par år tillbaka har kvinnans sambo periodvis bott i hennes lägenhet. Hennes son, som tidigare bott tillfälligt hos vänner och bekanta, bor också hos henne efter en kortare period på sjukhus där han vårdats för psykiska problem. Hyresvärden sade upp kvinnans hyreskontrakt med hänvisning till att hennes sambo ”trakasserat grannarna” och hänvisar till att sambon är dömd för brott som riktade sig mot boende i området. Kvinnan motsade sig uppsägningen av hyreskontraktet och ärendet togs då upp i hyresnämnden som beslutar att kvinnan skall flytta vid hyrestidens utgång med följande motivering:
En hyresgäst måste se till att störningar som åstadkoms av personer som hör till hans hushåll eller gästar honom upphör. Även om ganska långtgående krav ställs på hyresgästen i detta avseende, anser nämnden att det inte blivit tillförlitligt styrkt att omständigheterna är sådana att hyresrätten är förverkad. Det är dock klarlagt att [personnamn] åsidosatt sina förpliktelser i så hög grad att avtalet skäligen inte bör förlängas. Hyresvärdens talan skall alltså bifallas.
Den berörda kvinnan överklagade ärendet till Svea Hovrätt som emellertid inte ändrade på hyresnämndens beslut och kvinnan och hennes son vräktes (Hyresnämnden, ärende nr 3810-00; Svea Hovrätt, beslut nr SÖH/60). Sambon hade vid det tillfället redan flyttat ut ur lägenheten. Representanter från socialtjänsten närvarade vid avhysningen, vilket de vanligtvis gör när barnfamiljer vräks. Anledningen till att de närvarade vid denna avhysning uppgavs vara att kvinnan i samband med vräkningen betraktades som bostadslös. De kunde erbjuda henne några veckors boende på ett behandlingshem och hoppades att de under den tiden skulle kunna ordna så att hon skulle kunna flytta till Altbos s.k. skyddade boende. Kvinnans son betraktades som en ”ensamstående” man. Han tillhörde inte samma
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
188
socialkontor som sin mor och erbjöds därför ingen hjälp i samband med vräkningen. Han plockade med sig det som han kunde bära och lämnade platsen. Representanterna från socialtjänsten kände till att han tidigare bott tillfälligt hos vänner och bekanta och ibland sovit ute. Samtidigt säger en av dessa representanter till mig att ”ingen behöver sova ute i dag” – ”alla kan få någonstans att bo”.
En annat hushåll som jag mötte i samband med att jag observerade en avhysning bestod av en kvinna som hade tre barn. Hon hade tidigare haft vårdnaden om barnen men de bodde med sin far sedan något eller några år tillbaka. Kvinnan hade tidigare beviljats bistånd för betalning av uppkommen hyresskuld. Eftersom hon vid vräkningshotet kunde betraktas som ”ensamstående”, snarare än att kategoriseras som ”barnfamilj” beslutades att ansökan om bistånd för betalning av hyresskuld skulle avslås. Det är oklart var hon skulle erbjudas boende (egna minnesanteckningar, KFM målnr 14-31006-01).
Intervjuer såväl som observationer tyder alltså på att de sociala myndigheternas bild av att ”barnfamiljer” nästan aldrig vräks eller åtminstone aldrig blir bostadslösa kan upprätthållas på två sätt. För det första betraktas de ”barnfamiljer”, när beslutet fattas om att låta vräkningen verkställas, inte som ”normalfamiljer”, kanske eftersom de inte motsvarar bilden av en typisk kärnfamilj. För det andra kan man tydligt se hur kontraktsinnehavaren betraktas som ”ensamstående” när barnen som tillhör hushållet flyttas någon annanstans. På så sätt kan idealet att inte tillåta att barnfamiljer vräkas upprätthållas.
Bilden av bostadslösa som ”ensamstående”
Efter att avhysningen verkställs har hushållet (ofta) både en betalningsanmärkning och (alltid) en vräkningsdom registrerad. Detta medför att det vräkta hushållet är utestängt från den reguljära bostadsmarknaden för en lång tid framöver. Ironiskt nog är de ”alternativa boenden” som Göteborgs kommun har att erbjuda, direkt eller via frivilligorganisationer och privata företag, i hög grad organiserade för ensamstående bostadslösa, vilket medför att det är mycket svårt att som ett par eller som en familj få en bostad inom denna särskilda boendesfär.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
189
Intervjuerna med de bostadslösa i Göteborg visar dels att separation kan vara nödvändigt för att få tillgång till en bostad inom den sekundära bostadsmarknaden. Det saknas alltså möjligheter för bostadslösa par och i viss mån även barnfamiljer att få bo tillsammans i kommunens eller de frivilliga organisationernas boendeformer för hemlösa i Göteborg. En bostadslös kvinna berättar exempelvis i en intervju när hon och hennes man vräks från deras gemensamma bostad:
Mannen får till att börja med en plats på ett jourboende och sedan en lägenhet i s.k. skyddat boende inom Altbo. Kvinnan, som vid den tiden sover utomhus eller hos bekanta, förbjuds av Altbos personal att besöka sin man och än mindre övernatta där. Villkoret för att han skulle få tillgång till bostaden var nämligen att han sade upp sin kontakt med henne. Kvinnan kan inte få grunderna för detta beslut redovisade för sig eftersom socialtjänsten hänvisar till att ärendet är sekretessbelagt (se vidare Löfstrand 2001s. 54 f.). Att det ibland kan vara nödvändigt att separera och att det därmed är svårt för par och familjer att bo tillsammans bekräftas bland annat i en intervju med en representant för socialtjänsten.
SI: Vi kan ibland ha ambitionen att separera två människor åt utifrån att dom är, dom är … ehh … destruktiva för varandra så att säga.
En avhysning som verkställs kan av de intervjuade myndighetspersonerna ibland betraktas som en katalysator till förändring som kan vara positivt i sig. En vräkning kan användas ”för att få fram ett agerande” och för att få klienten att bli ”medgörlig”, samarbeta med socialtjänsten utifrån deras bedömningar av situationen. Det behöver knappast ens nämnas att den typ av agerande och de bedömningar handlingarna grundar sig på för de utsatta framstår som både godtyckligt och integritetskränkande.
5 Avslutande sammanfattning
Vräkningshotade hushåll kan undgå avhysning genom informella kontakter med grannar och hyresvärd. Övriga tillvägagångssätt för att undvika vräkning som tagits upp i denna rapport är att de sociala myndigheterna beviljar bistånd vid klagomål och hyresskuld eller tecknar ett kommunalt kontrakt på lägenheten och hyr ut den i andra hand till hyresgästen. Intervjuerna med de två vräkningshotade hushållen visar att ”svartjobb” kan vara det enda sättet att
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
190
undvika avhysning när man avvisats av socialtjänsten. I de fall hyresvärden har en formell grund för avhysning är det ytterst upp till hyresvärden att besluta vilka hyresgäster som skall få bo kvar och i vilka fall vräkning skall verkställas. Socialtjänsten kan dock när som helst under processen intervenera på olika vis. De kan besluta om nämnda typer av bistånd, vilka kan förhindra en vräkning och de kan förhandla med hyresvärden. Besluten fattas på grundval av bedömningar av hyresgästens rättighet till bistånd och på tolkningar av det vräkningshotade hushållets situation, behov och ansvar. I denna rapport har framhållits att socialtjänsten har ett relativt stort utrymme att definiera den verklighet som besluten om bifall eller avslag på ansökan om bistånd vid hot om vräkning grundar sig på. Både hyresvärd och socialtjänst identifierar och definierar olika hushållskategorier, vilket ger legitimitet till särbehandling.
Gräsrotsbyråkratens specifika position – som karaktäriseras av en hög grad av autonomi i förhållande till respektive ledning – medger ett visst handlingsutrymme och därmed möjligheter att utöva diskretionär makt i bedömningarna av vilka vräkningshotade hushåll som ”förtjänar” hjälp att undvika avhysning. När beslut om verkställighet av vräkningen har fattats tenderar dock såväl hyresvärd som socialtjänst att förneka att de haft detta handlingsutrymme.
Deras sätt att förhålla sig till vräkningshotade hyresgäster genom att kategorisera och differentiera dem relateras i denna rapport till ”gräsrotsbyråkratens” dubbla roll. De kan välja att antingen agera ”byråkratiskt” eller att agera ”professionellt”. Att vara ”professionell” betyder framför allt att göra egna bedömningar och agera utifrån dessa genom att ”göra undantag från regeln” för de vräkningshotade hyresgäster som kategoriseras och som inte hålls ansvariga för sina problem. Även om det finns en rättslig grund för avhysning kan dessa få en sådan hjälp att de kan bo kvar. De kan exempelvis beviljas bistånd för att betala en hyresskuld trots att hushållets inkomst ligger över norm och de därmed, enligt socialtjänstens praxis i många kommuner, egentligen inte är berättigade till bistånd.
Kategoriseringen av klienter kanske inte kan ifrågasättas i sig. Däremot kan man ifrågasätta de subjektiva värderingar som kategoriseringen av, och differentieringen mellan klienter bygger på. Ett hederskodex främst för socialarbetarna och förrättningsmännen är att aldrig låta en barnfamilj bli vräkt. Det anses däremot legitimt att vägra ”ensamstående” och ”friska” hyresgäster hjälp att undvika en
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
191
avhysning (eftersom de ”borde kunnat” betala hyran). Detsamma gäller för dem som faller inom kategorin ”knarkare, pundare och missbrukare” liksom ”gamla och sjuka”. Dessa anses behöva ”hjälp” (men inte bostad) och bedöms inte ”klara eget boende” (Sahlin 1996). Sådana vräkningar kan beskrivas som ”positiva” och ”nödvändiga” för individens eget bästa.
Differentieringen mellan olika kategorier av vräkningshotade hyresgäster bygger på subjektiva värderingar som ligger i linje med stereotypa föreställningar i samhället i övrigt. Därmed finns det en fara att ”gräsrotsbyråkraten” genom sina bedömningar reproducerar dessa stereotypa bilder genom att helt enkelt realisera deras öden. Värderingar och bedömningar kan med andra ord fungera som självuppfyllande profetior och därmed kan bedömningarna (åtminstone i efterhand) upplevas som riktiga eller korrekta.
I de fall när de inte kan undvika att handla tvärs emot institutionens normer – som exempelvis när barnfamiljer vräks – kan de omdefiniera det vräkningshotade hushållet för att på så vis hantera bristen på överensstämmelse mellan ideal och praktik. Om exempelvis föräldrar och barn skiljs åt i samband med avhysningen blir de vuxna ”ensamstående” – en kategori av vräkningshotade hyresgäster som antas lösa sina problem på egen hand.
Konsekvenserna av kategoriseringar och sätt att differentiera mellan vräkningshotade hushåll blir särskilt allvarliga eftersom det tycks finnas en överensstämmelse mellan de inblandade parternas (hyresvärd, socialtjänst, kronofogde) sätt att förhålla sig till olika hushållskategorier. Exempel på hur sådana gemensamma synsätt uppstår när boendesekreterare inom socialtjänsten övertar bostadsföretagens perspektiv på ”problemhushåll” tas i rapporten upp i samband med presentationen av några pågående samverkansprojekt.
Eftersom det är hyresvärden som i samverkansprojekten anger villkoren för hur samarbetet bedrivs och boendesekreteraren dessutom tenderar att överta hyresvärdens bild av ”problemhushåll” finns det en uppenbar risk att boendesekreteraren lämnar ut uppgifter om klienter som ligger dessa i fatet vid bedömningar om de skall få bo kvar – om uppsägningen och vräkningsdomen skall dras tillbaka – eller när klienten vid ett senare tillfälle uppträder som bostadssökande. Man kan alltså ifrågasätta hur sekretesslagen tillämpas. Man kan inte heller ta för givet att hyresgästen, då denne vid ett oannonserat hembesök svarar på boendesekreterarens och hyresvärdens frågor, har lämnat sitt medgivande till att personliga uppgifter om honom kommer till hyresvärdens kännedom.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
192
Hyresgästen saknar kanske också rådrum för ett avgörande om vilken information som han inte behöver eller bör lämna ut.
I samverkansprojekt mellan hyresvärd och boendesekreterare – i syfte att förebygga vräkningar – anger hyresvärden villkoren för samarbetet och boendesekreteraren tvingas eller väljer att ställa upp på dessa. Boendesekreteraren kan uppleva att hennes handlingsutrymme ökar, men det förefaller ske på bekostnad av de utsatta hushållen och till gagn för hyresvärdens legitimitet. Hyresvärden är den som ytterst kontrollerar bostadsmarknadens ”ingång” såväl som ”utgång” (Flyghed 2000) genom att avvisa respektive avhysa ”felaktiga hyresgäster”. När boendesekreteraren överger rollen som klienternas ”advokat” och i likhet med hyresvärden antar rollen som ”gränskontrollant” (Sahlin 1996) och då de dessutom delar uppfattning om vilka de ”felaktiga” hyresgästerna är – bedömningar som inte enbart har sin grund i rättsliga regleringar utan snarare i bostadsföretagens ekonomiska riskbedömningar i kombination med deras egna privata värderingar om moral och ansvar – så exkluderas dessa från bostadsmarknaden för en mycket lång tid framöver.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
193
Referenser
Litteratur
Cedersund, Elisabeth (1992). Från personligt problem till administ-
rativt beslut. Att ansöka om ekonomiskt bistånd. Studies in
Communication 33, Linköping: Universitetet i Linköping. Christensen, Anna (1994). Hemrätt i hyreshuset. En rättsvetenskap-
lig studie av bostadshyresgästens besittningsskydd. Stockholm:
Juristförlaget. Clevesköld, Lars & Lundgren, Lars & Thunved, Anders (2001).
Handläggning inom Socialtjänsten. Stockholm: Norstedts Juridik AB.
Fahlberg, Gunnar & Magnusson, Nils (1999). Socialtjänstlagarna.
Bakgrund och tillämpning. Stockholm: Liber AB.
Flyghed, Janne (1995). ”Vräkt till hemlöshet? Vräkningar i Sverige
1982–1994.” Socialvetenskaplig tidskrift, årg. 2, nr 2, s. 99–116. Flyghed, Janne (2000). ”Vräkning – orsak eller verkan? En studie
av marginellt boende”, i Runquist, Weddig & Swärd, Hans (red.). Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller, Stockholm: Carlsson Bokförlag. Hydén, Lars-Christer (1995). ”Det sociala misslyckandet som
berättelse. Att återställa den moraliska ordningen.” Socialvetenskaplig tidskrift, årg. 2, nr 3, s. 194–207. Hydén, Lars-Christer (1996). ”Att besluta om socialbidrag.” Soci-
alvetenskaplig tidskrift, årg. 3, nr 3, s. 180–194.
Kullberg, Christian (1994). Socialt arbete som kommunikativ prak-
tik. Samtal med och om klienter. Linköping Studies in Arts and
Science 115. Linköping: Linköpings universitet. Lipsky, Michael (1980). Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the
Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.
Löfstrand, Cecilia (2001). Boendetrappor & bostadslöshetskarriärer i
Göteborg. En pilotstudie. Göteborg: Räddningsmissionen.
Rosengren, Annette (2002, under utgivning). Mellan ilska och hopp.
Om kvinnor, hemlöshet och att vara utstött.
Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna? SOU 2001:95
194
Sahlin, Ingrid (1993). Socialtjänsten och bostaden. Redovisning av en
enkätundersökning om socialtjänstens metoder och resurser för att lösa klienternas bostadsproblem. Research Report. Lund: Sociologiska institutionen, Lunds universitet.
Sahlin, Ingrid (1994). ”Stackare” eller ”skurk”? – om den kluvna kli-
entbilden. Research Report 1994:1. Lund: Kriminalvetenskapliga nätverket vid Lunds universitet.
Sahlin, Ingrid (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,
specialkontrakt. Lund: Arkiv förlag.
Sahlin, Ingrid (2000). ”Den sekundära bostadsmarknaden och dess
betydelse för 1990-talets hemlöshet.”, i Runquist, Weddig & Swärd, Hans (red.). Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Stockholm: Carlsson Bokförlag. Selznick, Philip (1949). TVA and the Grassroots. A study in the
Sociology of Formal Organizations. Berkley och Los Angeles:
University of California Press. Skorup, Ulf (1998). Hyreslagarna efter reformen 1998. Stockholm:
Kommentus Förlag. Socialstyrelsen (2000). Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vil-
ken hjälp får de? Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:1.
SOU 1996:156. Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boende-
politik. Slutbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.
SOU 2000:14. Adressat okänd. Om hemlöshetens bakgrund, orsaker
och dynamik. Delbetänkande av Kommittén för hemlösa.
Stenberg, Sten-Åke (1984). Vem vräks? Vräkningshotade hushåll i
tre kronofogdedistrikt. Stockholm: Institutet för Social Forskning.
Stenberg, Sten-Åke (1990). Vräkt ur folkhemmet. En studie av
vräkningarna i Sverige under 1900-talet. Stockholm: Carlsson
Bokförlag. Swärd, Hans (2000). ”Teser och föreställningar om hemlösa och
hemlöshet i dagens samhälle”, i Runquist, Weddig & Swärd, Hans (red.). Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Stockholm: Carlsson Bokförlag.
SOU 2001:95 Vräkningar i praktiken – vilka vräks och vilka får stanna?
195
Tryckta källor
Jordabalken 12 kap. (”hyreslagen”). Kronofogdemyndigheten (1999). Kronofogdemyndigheten infor-
merar. Betalningsföreläggande och handräckning. Utgiven av Riksskatteverket, RSV 926, utgåva 5. Sekretesslagen (1980:100). Socialtjänstlagen (1980:620, 2001:453). Utsökningsbalken 16 kap.
Otryckta källor
Hyresnämnden i Göteborg, Beslut 2001-02-12. Justitieombudsmannen (JO), Beslut 1998-12-04. Anmälan mot
stadsdelsförvaltningen Linnéstaden i Göteborgs kommun m.fl. Justitieombudsmannen (JO), Beslut 2001-03-23. Anmälan mot en
tjänsteman vid socialförvaltningen i Skellefteå kommun angående bl.a. brott mot tystnadsplikten. Kronofogdemyndigheten, Summarisk process, Utslag 2001-06-26. Kronofogdemyndigheten, Summarisk process, Utslag 2001-05-11. Svea Hovrätt, Beslut nr SÖH/60.
365
Författarpresentation
VOLKER BUSCH-GEERTSEMA är sociolog och forskare vid Institutet för social planering och social forskning (GISS) i Bremen samt Tysklands korrespondent i European Observatory on Homelessness.
ANDREAS KARLSSON är leg. psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
CECILIA LÖFSTRAND är doktorand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
ANNA QVARLANDER är internationell samhällsvetare med inriktning mot sociologi. Verksam vid Socialstyrelsen och medförfattare till Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vilken hjälp får de?
WEDDIG RUNQUIST är socionom och frilansskribent. Medredaktör för boken Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Sekreterare i Kommittén för hemlösa.
INGRID SAHLIN är docent i sociologi och forskarassistent vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområden är brottsprevention och hemlöshet.
GÖRAN SEMB är psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
ÖRJAN SUNDIN är fil. dr och leg. psykolog. Verksam vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet. Hans huvudsakliga forskningsområden är stress och ångestsjukdomar.
Förord
Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till Kommittén för hemlösas slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag.
Stockholm i december 2001.
Widar Andersson
Innehåll
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
Av Anna Qvarlander
1 Bakgrund.................................................................197
Syfte och frågeställningar.......................................................198 Metod och mempiri................................................................198
2 Hemlöshetssituationen i Västerås ...............................200
Främst missbrukande svenska män.......................................200 Kärv bostadsssituation ...........................................................201
3 Hyresskuld och vräkningshot......................................202
Bostadsbolagen har dialog med Lena men kontaktar inte socialtjänsten ..........................................................................203 Socialtjänsten efterfrågar information ..................................204 Socialtjänsten hänvisar först tillbaka till värden ...................205 Hyresvägledning – för personer som Lena...........................206 Byte av lägenhet svårt med skuld ..........................................207 Krav på god ekonomi från bostadsbolagen...........................207 Inget utvecklat samarbete......................................................208 Reflektioner från intervjuerna om Lena................................209
4 Störningar relaterade till psykiska problem ..................210
Bostadsbolagen tar inte kontakt med socialtjänsten eller psykiatrin ................................................................................210 Socialtjänstens många sätt att få kontakt med Karin ...........211 Inte säkert att socialtjänsten får kontakt före vräkning.......212
Innehåll
2
Hyresvärdens inställning är avgörande .................................212 Insatser till Karin och stöd till värden...................................214 Svårt att ordna lägenhet om Karin vräks...............................215 Brist på boendealternativ för personer som Karin ...............215 Samarbetet med psykiatrin fungerar inte..............................216 Ibland fungerar det! ...............................................................217 Ännu svårare att samverka kring de som har dubbeldiagnos.........................................................................217 Svårt med samarbete även inom kommunen ........................218 Reflektioner från intervjuerna om Karin ..............................218
5 Utskriven utan bostad eller försörjning........................220
Kriminalvården arbetar inte med bostadsfrågan...................220 Informationsöverföring mellan kriminalvård och socialtjänst fungerar inte alltid ..............................................221 Anders kan nog ordna ett andrahandskontrakt ...................221 Få boendealternativ oavsett om Anders har missbruksproblem eller ej......................................................222 Olika sysselsättning beroende på Anders situation .............224 Samverkan med frivård och anstalter är inte perfekt ...........225 Reflektioner från intervjuerna om Anders ...........................226
6 En hemlös missbrukares väg till bostad.......................227
Ingen hjälp om han inte vill sluta missbruka ........................227 Inackorderingshem om Pekka vill ha behandling ................229 Bostadsföretagen säger nej till Pekka....................................230 Svårigheter med bekanta ........................................................232 Boendetrappan........................................................................233 Idéer om alternativ .................................................................234 Flexibilitet...............................................................................235 Frivilligorganisationernas roll................................................236 Reflektioner från intervjuerna om Pekka .............................237
7 Sammanfattande reflektioner och koppling till nationell rapport.......................................................238
Referenser.......................................................................242
197
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
av Anna Qvarlander
1 Bakgrund
På uppdrag av regeringen genomförde Socialstyrelsen 1999 en nationell kartläggning av antalet hemlösa. Undersökningen baserades på antalet inrapporterade hemlösa som myndigheter och frivilligorganisationer hade varit i kontakt med under en mätvecka våren 1999. Kartläggningen resulterade i rapporten ”Hemlösa i Sverige 1999 – vilka är de och vilken hjälp får de?” (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:1). I samma rapport redovisades också resultatet av en intervjuundersökning om hur olika lokala aktörer som myndigheter, frivilligorganisationer och bostadsföretag arbetar för att lösa hemlöshetsproblemet.
En av huvudslutsatserna i Socialstyrelsens rapport var att det är viktigt att på lokal nivå följa upp hur hemlöshetsproblemet ser ut. God kännedom om den egna kommunens hemlösa och vilka hemlösa som registrerats hos olika myndigheter är viktig kunskap för att kunna lösa problemet. Flera kommuner i landet har efter det gjort lokala uppföljningar av hemlöshetssituationen. I Västerås gjordes på uppdrag av individ- och familjenämnden en kartläggning under vecka 48/2000, då olika myndigheter och frivilligorganisationer ombads att rapportera in vilka hemlösa som de haft kontakt med under den aktuella mätveckan. Resultatet av denna undersökning låter sig jämföras med Socialstyrelsens kartläggning, eftersom kommunen har använt sig av samma definition på hemlöshet som Socialstyrelsen gjorde. Västerås egen undersökning visade att det fanns 242 kända hemlösa personer. Enkätundersökningen kommer att upprepas årligen samma vecka vilket gör det möjligt att kunna följa utvecklingen på lång sikt.
Som ett komplement till den lokala kartläggningen efterfrågades information om hur man inom kommunens socialtjänst arbetar med att lösa hemlöshetsproblemet och framför allt hur man gör det tillsammans med kommunens bostadsföretag. Av den anledningen
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
198
fick jag i uppdrag av sekreteraren i den statliga Kommittén för hemlösa att genomföra gruppvisa intervjuer med företrädare för socialtjänst och bostadsföretag i Västerås enligt samma modell som Socialstyrelsen använde sig av i sin kartläggning 1999.
Syfte och frågeställningar
Syftet med intervjuundersökningen är att få en fördjupad kunskap om hur representanter för socialtjänsten och hyresvärdar i Västerås ser på hemlöshetsproblematiken och hur man agerar gentemot personer som har en svag ställning på bostadsmarknaden samt hur man arbetar för att lösa problemet.
De frågeställningar studien skall besvara är: N Hur uppfattar socialtjänsten respektive bostadsföretagen hem-
löshetssituationen i Västerås? N Hur arbetar de för att motverka hemlöshet respektive stödja de
som i dag är hemlösa?
N
Om och hur samverkar de och andra aktörer (psykiatri, kriminalvård, kronofogdemyndigheten osv.)?
Metod och empiri
Sekretariatet för Kommittén för hemlösa uttryckte på ett tidigt stadium önskemål om att gruppvisa intervjuer skulle ske med företrädare för socialtjänsten på två proAros-områden, bland annat för att se om det fanns skillnader i deras respektive syn på hemlösas problembild och behov av hjälpinsatser.1 Förfrågningar om områdenas medverkan ombesörjdes av Ann Tjernberg vid sociala nämndernas stab, som är kommunens beställarfunktion inom individ- och familjeomsorgen. De två områden som valde att medverka i gruppintervjuerna redovisade båda många hemlösa i den kartläggning som kommunen genomförde vecka 48/2000. Kommittén hade för sin del inget att invända mot förslaget. Respektive område avgjorde själv vilka socialarbetare som skulle medverka i gruppinter-
1 Västerås kommun består sedan 1993 av en beställare- och en utförarmodell. ProAros är utförarorganisationen och omfattar bl.a. verksamhetsområdet individ- och familjeomsorg. ProAros är indelat i sju geografiska områden och fyra kommungemensamma områden (kultur, gymnasieskolor, gemensamma verksamheter, sysselsättning och försörjning).
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
199
vjun. Områdeskontoren har anonymiserats i denna rapport och benämns A respektive B.
Förfrågningarna till de båda bostadsföretagen ombesörjdes likaså av sociala nämndernas stab. Utgångspunkten var att gruppen skulle bestå av både kommunens allmännyttiga bostadsföretag (Byggnads AB Mimer) och ett privat bostadsföretag. I det följande används begreppen ”privat bostadsföretag” och ”privat fastighetsägare” synonymt.
I en kvalitativ studie som denna finns ingen ambition att försöka generalisera det erhållna resultatet; syftet är snarare att beskriva variationen av uppfattningar i populationen. Antalet intervjuer är visserligen begränsat, men viktigare än hur många intervjuer som genomförs är intervjupersonernas villighet att ge även känslig information, deras insikter om förhållanden och sammanhang samt deras förmåga att verbalisera det man lätt tar för givet och undgår att påpeka för intervjuaren (Alvesson 1992). Sammansättningen i respektive fokusgrupp har utgått från dessa principer.
För att besvara frågeställningarna har fyra fallbeskrivningar (vinjetter) använts. Vinjetterna har använts som stöd för att resonera kring olika typer av hemlöshetssituationer och inte som strukturerat intervjuformulär. Dessa vinjetter konstruerades för Socialstyrelsen större intervjuundersökning 1999. De skapades med stöd av journaler och akter från tidigare Socialvårdsbyrån för bostadslösa2 i Stockholm och speglar inga verkliga ärenden. Vinjetterna beskriver följande problematiska bostadssociala situationer: hyresskuld, störningar (relaterade till psykiska problem), utskrivning från institution samt akut hemlöshet.
Gruppintervjuerna genomfördes på Stadshuset i Västerås under maj månad 2001. Intervjuerna har spelats in på band och därefter skrivits ut i sin helhet för bearbetning och analys. För att lättare kunna skilja på vad olika intervjupersoner och olika grupper har sagt anges första bokstaven i personens namn vid återgivande av citat. Benämningen ”I” betyder intervjuaren. Under varje citat anges vilken intervju citatet är taget ur.
2 Har numera ändrat namn till Enheten för hemlösa.
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
200
2 Hemlöshetssituationen i Västerås
Främst missbrukande svenska män
De intervjuade ombads i inledningen av intervjuerna beskriva hur de uppfattade att gruppen hemlösa såg ut i Västerås. Den bild som gavs var samstämmig trots att intervjupersonerna arbetar i olika verksamheter. De intervjuade inom socialtjänsten säger att de arbetar väldigt mycket med bostadssociala frågor eftersom nästan alla deras klienter har bostadsproblem eller är hemlösa.
Både bostadsföretagen och socialtjänsten hävdar att hemlösa i Västerås främst består av svenska missbrukande män i åldern 35–40 år. Resultatet av kommunens egen kartläggning hösten 2000 visar emellertid att åldersintervallet 41–50 år inrymmer största andelen hemlösa (37 %). Cirka 2/3 av antalet hemlösa var i åldrarna 31–50 år (tabell 1).
Tabell 1. Åldersfördelning av hemlösa i Västerås vecka 48/2000.
Ålder Procent 61 – 70 2 % 51 – 60 9 % 41 – 50 37 % 31 – 40 33 % 21 – 30 15 % < 21 3 %
Källa: Individ- och familjenämnden (2001). Resultat av kartläggning över hemlösas sociala situation vecka 48/2000. (Rapporten är författad av Ann
Tjernberg, sociala nämndernas stab).
Den privata fastighetsägaren nämner att den tidigare vanligt förekommande gruppen av äldre alkoholister inte längre är så markant. Denna iakttagelse bekräftas av socialtjänsten i område B som även säger att missbruksmönstret ändrats; i dag är blandmissbruk vanligare än renodlat alkoholmissbruk. I område B säger socialtjänsten också att hemlöshet är vanligare i vissa missbruksgrupper jämfört med andra.
M: Sedan måste jag säga att dom som är rena alkoholister har oftast ett eget kontrakt, alltså eget boende mera, narkotikamissbrukare har oftare inackorderingshem eller bor i bilar eller med mamma eller med
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
201
kompisar, dom flyter runt. Alkisarna klarar av att bo bättre än vad en narkotikamissbrukare gör. K: Dom ballar inte ur lika mycket, emellan är dom väldigt reko, mellan perioderna kan dom ju..., dom kan ju haft arbete och skött sig i för några år sedan jättebra, så dom kan ju det livet ända fram till det blir för mycket drickande. M: Dom dricker ofta ensamma eller tillsammans med några få, men narkotikamissbrukare drar åt sig så många andra både kriminella och andra missbrukare, så det är så mycket störningar. (Område B)
Det är inte så många kvinnor som är hemlösa i Västerås enligt socialtjänsten i område B. (Dess andel av antalet kända hemlösa vecka 48/2000 utgör 19 % vilket i princip är samma andel som i Socialstyrelsens kartläggning 1999. Andelen kända hemlösa kvinnor i Västerås har dock minskat från 26 till 19 % under perioden våren 1999 till hösten 2000). Socialtjänsten där känner till kvinnor som missbrukat hårt i många år, men som ändå alltid haft ordnat boende.
M: Sedan har jag också en känsla av att procentuellt sett så bland kvinnogruppen missbrukare så är det fler som har ett boende trots att dom har sitt missbruk än män för att..., jag vet inte om kvinnor har, nu låter det jättedumt, men jag vet inte om kvinnor har lättare att beveka hyresvärdarna eller lättare att komma till eller få nya chanser. (Område B)
Kärv bostadssituation
I dag råder det enligt de intervjuade grupperna bostadsbrist i Västerås. Som exempel får det privata bostadsföretaget ungefär 1 000 ansökningar om lägenhet per år, medan de enbart förmedlar 50–100 lägenheter under ett år. Det allmännyttiga bostadsbolaget å andra sidan har en kö med 5 600 personer och i beståndet finns cirka 14 000 lägenheter. Vid båda bostadsföretagen säger man att situationen är ovanligt svår just nu, eftersom det byggs marginellt och högskolans expansion gör att socialt utsatta grupper har extra svårt att kunna få de små lägenheter som de ofta efterfrågar. Socialtjänsten i område A lämnar samma bild.
Ett problem som nämns i alla intervjuer är den förtroendekris mellan fastighetsägare och kommunen som finns sedan något år. De privata fastighetsägarna upplever att kommunen brutit ett avtal
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
202
Lena Karlsson är en 40-årig ensamstående kvinna. Hon arbetar 80 % av heltid och är lågavlönad. Inkomsterna efter skatt ligger strax över försörjningsstödsnorm. Hon kan inte få heltidsjobb. Hon har lite dyr hyra (4 100 kr i månaden) och har inte kunnat få någon billigare lägenhet som hon vill ha. Hon ligger nu efter med tre månaders hyror och riskerar vräkning. Hon har inte några besparingar eller släktingar som kan hjälpa henne. Hon ansöker nu om hjälp till att betala sin hyresskuld. när man inte erhållit tomtmark i det attraktiva området Östra hamnen, vilket ledde till en förtroendekris mellan bostadsföretagen och kommunen. Denna konflikt verkar nu ha bilagts eftersom ett nytt samarbetsavtal slöts i början av hösten 2001 med ungefär samma innebörd som tidigare avtal.
3 Hyresskuld och vräkningshot
Med detta fall som utgångspunkt tillfrågades de intervjuade om arbetssätt och svårigheter när det gäller N hur socialtjänsten informeras när någon riskerar vräkning, N hur socialtjänsten arbetar för att avvärja det akuta vräknings-
hotet och förhindra att situationen uppstår igen, N vad socialtjänsten och bostadsföretagen tror om Lenas möjlig-
heter att ordna en billigare bostad, N vad som händer om Lena skulle vräkas, N krav på god ekonomi som hyresvärdar ställer för att acceptera
hyresgäster, samt N samarbetssvårigheter mellan socialtjänst och bostadsbolag vad
gäller vräkningshotade hushåll.
Bostadsföretagen känner inte riktigt igen Lenas ärende.
T: Ja, fast det är ovanligt att det är en fyrtioårig kvinna för dom brukar ha hög betalningsmoral, det är oftast män i tjugo- till tjugofemårsåldern som prioriterar att byta bil i stället för att betala hyran. (Privat bostadsföretag)
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
203
Även i område A nämner man denna grupp som inte förstår vilka konsekvenser som kan uppstå om man inte betalar sin hyra i tid.
A: När det gäller ungdomar är min känsla att man inte fattat hur allvarligt det här är ”jag betalar den 10:e” och ”dom vet att jag får in pengar nu den 18:e” men det är ju liksom hela månaden för sent, så ska dom ut med nästa månadshyra, att man inte riktigt fattar att betalar man den 5:e så ser bostadsbolaget det som en skuld. (Område A)
Det finns enligt samma förvaltning en viss grupp som faktiskt bör vräkas för att till slut inse vad deras handlande leder till.
A: Och det finns ändå, vidhåller jag ändå, dom som bara ska avhysas. Om man är 32 år, man har pengar eller får socialbidrag till hyran, man betalar aldrig någon hyra utan man bara bor, då tycker jag att man inte ska få bo. Man får ta konsekvenserna någon gång av sitt handlande och dom ärendena..., det är ju ofta unga män, sextiotalister, jag tycker att dom kan ta den här avhysningen, hur det är att bli bostadslös. Hur ska dom annars..., om vi hela tiden skyfflar in deras hyror, vad är det för uppfattning om livet? (Område A)
Socialkontoret i område B påpekar att med hänsyn till att Lena enligt beskrivningen i vinjetten inte ser ut att ha några andra problem än ekonomiska, kommer man troligtvis inte i kontakt med henne. I stället kommer hennes ärende att handläggas av den kommungemensamma enheten Sysselsättning och Försörjning (därför diskuterades detta ärende mer övergripande i denna intervju). I område A gör man samma bedömning, men där har man arbetat mer tydligt med hyresskuldfrågor och man känner väl igen historien om Lena. Båda socialkontoren säger att de främst kommer i kontakt med Lena om det visar sig att hon utöver sina ekonomiska problem även har andra sociala problem.
Bostadsbolagen har dialog med Lena men kontaktar inte socialtjänsten
Det kommunala bostadsbolaget säger att det skulle kontakta Lena tidigare än vad som anges i vinjetten, troligtvis redan efter en månad. Den privata fastighetsägaren delar denna uppfattning och
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
204
framhåller att påminnelser skickas ut åtminstone när två hyror har uteblivit.
T: Det går till på ungefär samma sätt, det går ut några påminnelser och det är väl först när dom har... en hyra är det inte ovanligt att man släpar efter med men när det väl börjar bli två hyror börjar man dra öronen åt sig och vi agerar väl ungefär på samma sätt. Vi har ju så pass få hyresgäster så vi har en ganska bra kontakt, vi känner ju nästan alla våra hyresgäster. Våran uthyrare känner dom mycket bättre än jag för jag vet knappt vilka de är. Så vi har en ganska rak kontakt och hon är inte rädd för att ringa någon och fråga ”hur ligger det till?” och förklara för dom att om ni inte skärper er så riskerar ni eran hyresrätt. (Privat bostadsföretag)
Samma värd betonar samtidigt att bolaget alltid för en dialog med hyresgästerna och försöker hitta lösningar. Det man konkret gör när denna situation uppstår är enligt det allmännyttiga bostadsbolaget att man erbjuder Lena en avbetalningsplan.
Det privata bostadsföretaget säger att man nästan aldrig kontaktar socialtjänsten i fall som Lena, utan det är upp till hyresgästerna att ordna med hyresbetalningen. Även det kommunala bostadsbolaget säger att man i ett sådant läge inte kontaktar socialtjänsten utan det sker först i samband med avhysningen. Det privata bostadsföretaget berättar också att dessa problem inte alltid går till verkställd vräkning. Ett alternativ är att be hyresgästen att själv säga upp sin lägenhet. Då slipper företaget vräkningsprocessen och hyresgästen får enligt dem en bättre referens än om hushållet vräks enligt rutin.
Socialtjänsten efterfrågar information
I område A ser man ett problem i att vissa hyresvärdar inte kontaktar socialtjänsten förrän det har gått några månader utan att en hyresgäst betalat sin hyra.
G: Men du, finns det inte ett annat problem här också, värdarna signalerar inte i tid så det går kanske två–tre månader. M: Dom flesta signalerar ju i tid och nu har vi ett nytt... G: Men tidigare var det ju så att vi inte fick veta. I: Var det så förut att värdarna kontaktade sent? G: Ja dom signalerade inte till personerna. H: Det där har man försökt fixa till ett bättre samarbete. (Område A)
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
205
Samma områdeskontor nämner att den interna gången för information om vräkning inom socialtjänsten tidigare var ”rörig” vilket nu har stramats upp.
Socialtjänsten hänvisar först tillbaka till värden
I område B tror socialarbetarna att om Lena kontaktade sysselsättnings- och försörjningsenheten skulle hon först få rådet att försöka göra upp om en avbetalningsplan med sin hyresvärd. Det var enligt socialkontoret lättare för några år sedan att få hyresvärdarna att acceptera detta, men det är inte omöjligt i dag heller. De intervjuade påpekar i och för sig att det kan bli svårt för Lena med sin låga inkomst att klara av att betala av sin hyresskuld i den takt som hyresvärdarna ofta kräver.
I område B tror man att Lena också skulle få en förteckning över andra värdar med en uppmaning att själv kontakta dem om ny lägenhet. De tror inte att Lena kommer att få sin skuld betald av socialtjänsten. Däremot skulle hon kanske kunna få låna pengar av socialtjänsten, som hon sedan får betala av.
Utöver insatser för att hjälpa Lena i det akuta skedet tror socialtjänsten i område B att sysselsättnings- och försörjningskontoret även kommer att hänvisa henne till arbetsförmedlingen så att hon kan försöka ordna ett heltidsarbete.
I område A säger intervjupersonerna att det nog skulle kunna bli en diskussion om Lena kan få hjälp att betala sin hyresskuld. De tror att den kommuncentrala enheten (Sysselsättning och försörjning) skulle vara ganska restriktiv mot Lena och att det är mycket möjligt att hon skulle få avslag på en ansökan om bistånd, eftersom hon har inkomst över försörjningsstödsnorm. Även på område A tror man att Lena kanske skulle kunna få ett lån av socialtjänsten som hon sedan får betala tillbaka. En annan insats som socialtjänsten i område A nämner är hushållsekonomisk rådgivning.
Om Lena vräks tror socialtjänsten i område A att hon skulle kunna lösa sin situation själv genom att flytta in hos någon kompis eller släkting, något man också skulle resonera med henne om. En annan möjlighet skulle vara att hon kan bo på vandrarhem ett tag. Socialtjänsten lägger inte ner mycket ”krut” på att hjälpa henne eftersom hon har en försörjning och inte är utslagen. Det finns inga boendeenheter inom kommunen som vänder sig till personer som ”bara” har ekonomiska problem. Det är inte heller troligt att
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
206
hon med enbart detta problem kan få förtur eller boendestödsavtal via socialtjänstens försorg.
Hyresvägledning – för personer som Lena
I Västerås drev proAros under perioden juni 1999 – maj 2000 ett hyresskuldsprojekt med syftet att ”sänka kostnaderna för försörjningsstöd till hyresskulder, att utveckla former för ett förebyggande arbete med personer som söker hjälp för hyresskulder samt förbättra samarbetet mellan involverade parter” (utdrag ur tjänsteskrivelse 000612 till individ- och familjenämnden). Det primära syftet var med andra ord inte att minska antalet avhysningar, även om detta blev en sidoeffekt av de uppsökande insatserna.
Under arbetet med hyresskuldsprojektet kunde man iaktta att det var samma personer som hade återkommande problem med att betala sina hyror. Inom ramen för projektet utvecklades en arbetsmetodik som innebar att man utvecklade ett samarbete med hyresvärd, socialkontoren på områdena samt sysselsättnings- och försörjningsenheten. I slutrapporten noterar projektledarna bland annat följande:
Soc.sekr. beskriver den förändrade metoden i hyresskuldsarbetet med att klienten i dag får ta ett större ansvar, och måste i större utsträckning själv bidra till att hitta lösningar på sin hyresskuld. Soc.sekr. uppger att de i högre grad lägger tillbaka ansvaret på klienten för att hitta lösningar. I dag får klienten göra mer vad den kan t.ex. betala in alla sina inkomster till hyresskulden, därefter kan familjen beviljas matpengar. Arbetssättet har en stor pedagogisk vinst. Det blir en kännbar konsekvens för klienten. Detta kan motverka att en ny hyresskuld uppstår (Martinsson & Häggström 2000, s. 12).
Detta uppfostrande synsätt på klientarbetet innebär att socialtjänsten i största möjliga mån strävar efter att lägga över ansvaret på den enskilde individen; det är inte frågan om att utveckla en arbetsallians mellan socialarbetare och klient.
Hyresskuldsprojektet resulterade i ett nytt projekt med hyresvägledning som startade våren 2001 med särskilt anställda hyresvägledare och en samordnare som närmast ansvarig för verksamheten. Hyresvägledarna bedriver en uppsökande verksamhet i samarbete med bostadsföretagen gentemot de hushåll som har försummat att betala in hyran eller där det finns en ackumulerad
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
207
hyresskuld. Avsikten är att på ett tidigare stadium kunna erbjuda hushåll rådgivning och i samarbete med bostadsföretaget kan man göra upp om avbetalningsplaner. Hyresvägledarna kan även följa med personer till konsumentrådgivningen eller se till att en sådan kontakt etableras. Socialtjänstens tidigare erfarenheter har varit att ekonomiskt svaga hushåll inte gärna gick till rådgivning. Personerna uppfattades inte som motiverade av socialtjänsten att ändra sin livsstil. En viktig del i hyresvägledarnas arbete är därför att hjälpa berörda hushåll att ändra ”livsstil” och hitta alternativa sätt att agera för att undvika att hamna i ekonomiska svårigheter.
Det bör samtidigt understrykas att uppkomna hyresskulder naturligtvis inte enbart är en ”livsstilsfråga”, utan också resultatet av att många människor – inte minst ensamstående mammor – lever under svår ekonomisk press (Socialstyrelsen 2001, SOU 2001:79).
Byte av lägenhet svårt med skuld
Enligt det privata bostadsbolaget är det sällsynt att man tillåter en hyresgäst med skuld att byta lägenhet inom beståndet, även om denna lägenhet skulle innebära en lägre hyreskostnad. Det har hänt i något fall men då krävs att hyresgästen lyckas uppvisa betalningsvilja. Hos det allmännyttiga bolaget säger man att detta bedöms ”från fall till fall”. Det beror på hur länge personen har bott hos hyresvärden och om det funnits betalningsproblem tidigare. Båda medger att principen är att skulder skall vara betalda innan man får byta sin lägenhet inom beståndet.
Enligt socialtjänsten i område B är det inte helt omöjligt att Lena på egen hand skulle kunna ordna en ny och billigare lägenhet trots att hon har en skuld. I område A tror man däremot att Lena inte kan byta lägenhet när hon har sin skuld obetald, såvida hon inte först har gjort upp om en avbetalningsplan med sin hyresvärd.
Krav på god ekonomi från bostadsbolagen
Både det privata och det allmännyttiga bostadsbolaget kontrollerar sina blivande hyresgästers ekonomi innan de godkänns som hyresgäster. Man ser efter om hushållet har skulder och om inkomsten
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
208
står i proportion till hyran. Det kan bli aktuellt att ställa krav på en borgensman om ekonomin inte ser hållbar ut.
T: Det här med betalningsmoralen är ju så svårt, vi tittar ju alltid om de har gamla skulder hos kronofogden... Vi är väldigt noga när vi tar in i alla fall. (Privat bostadsföretag)
Om en person har skulder, oavsett om det är hyresskulder eller andra skulder godkänns denne inte som hyresgäst.
I: Kan andra skulder än hyresskulder påverka möjligheterna? T: Nej, det är andra skulder också, för oss spelar det inte så stor roll vilka skulder man har. Ena gången kanske man missköter att betala in skatter och moms och nästa gång kan det vara hyran. (Privat bostadsföretag)
Däremot är det inte hos det privata bostadsbolaget omöjligt för en person som uppbär försörjningsstöd (”socialbidrag”) att få en lägenhet, även om hyresvärden påpekar att man drar öronen åt sig och vill kolla personen extra noga. Det allmännyttiga bostadsbolaget säger att en förutsättning för att man skall godkänna socialbidragstagare som hyresgäster är att socialtjänsten garanterar hyran, och upplever det inte som svårt att vid behov få en sådan garanti. Allmännyttan säger sig ha denna säkerhetsåtgärd som en ”backup” för att försäkra sig om att hyran blir betald i tid.
K: Hur den person som får en lägenhet får sina pengar det lägger vi oss inte i, men det finns en backup om det skulle strula att man [socialtjänsten, min anm.] ansvarar för hyran. (Allmännyttigt bostadsföretag)
Om Lena vräks kan hon inte få en ny lägenhet hos vare sig det allmännyttiga bostadsföretaget eller den privata fastighetsägaren. Förutsättningen för att hon åter skall kunna få en bostad är att socialtjänsten går in och garanterar hyran.
Inget utvecklat samarbete
Som intervjuerna visar förekommer det inte mycket samarbete mellan socialtjänst och bostadsföretag kring hushåll med svag ekonomi om man bortser från hyresvägledningen. De intervjuade bostadsbolagen anser, att enbart om det finns barn med i bilden är
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
209
socialtjänsten aktiv. Socialtjänsten brukar enligt hyresvärdarna inte vara med vid själva avhysningen. Socialtjänsten i område A bekräftar att det inte finns något samarbete med kronofogden annat än vid direkt avhysning. De säger dock att socialtjänsten, tvärtemot vad bostadsföretagen hävdar, är med och diskuterar avhysningsärendet med kronofogden.
A: Inte mer än att man har ett samarbete när man får meddelandet
om avhysningsdatum, då tar jag alltid kontakt med kronofogden
och vi pratar igenom. Har du träffat henne? Har du varit där? Hur ser det ut? Vad säger dom? Ibland säger dom ”han bor redan hos sin flickvän och det här är bara en formalitet” så då gör jag inte något mer i det ärendet. Andra gånger säger jag att ”be att hon ringer mig så får vi prata om hur vi ska hitta...” (Område A)
Reflektioner från intervjuerna om Lena
Hyresskuldsprojektet/hyresvägledningen i Västerås saknar motsvarighet i övriga kommuner som intervjuats om dessa vinjetter. Förebyggande arbete av det slaget efterfrågades i Socialstyrelsens rapport om hemlöshet. Det är bra att genom ett sådant projekt kunna arbeta med bostadssociala frågor innan akut hemlöshet uppstått.
Bostadsföretagen tror inte att socialtjänsten kan hjälpa Lena och man skulle därför inte kontakta den sociala myndigheten. Denna inställning tyder på ett lågt förtroende för socialtjänstens arbete.
Det privata bostadsföretaget säger att de uppmanar hyresgäster med hyresskulder att självmant säga upp sig, vilket dock innebär att individer hamnar i en rättsosäker situation. Det rättsliga systemet sätts ur spel. Man förespeglar hyresgästen att dennes möjligheter att få en ny bostad på den reguljära bostadsmarknaden skulle bli bättre om han själv säger upp sitt hyresavtal. Men alla undersökningar och praktisk erfarenhet visar att detta saknar all betydelse och ökar inte den enskildes möjligheter att få en ny bostad. Den ende som tjänar på detta förfarande är bostadsföretaget som undviker administrativt arbete och kostnader i samband med avhysningen.
Om Lena vräks kan hon inte få en ny lägenhet samtidigt som socialtjänsten inte har ”boenden” för denna grupp. De intervjuade säger i och för sig att personer som Lena ofta kan ordna boende
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
210
hos anhöriga och bekanta men det hänger då på att hon har kontakter. Har alla det?
4 Störningar relaterade till psykiska problem
Med detta fall som utgångspunkt tillfrågades de intervjuade om arbetssätt och svårigheter när det gäller N hur socialtjänsten informeras om Karins problem, N socialtjänstens agerande för att få kontakt med Karin, N socialtjänstens agerande för att lösa hennes bostadsproblem
och andra problem, N vad bostadsbolagen och socialtjänsten tror om Karins möjlig-
heter att bo kvar i sin lägenhet, samt N hur socialtjänsten och bostadsföretagen ser på sitt samarbete
med landstingspsykiatrin kring personer med Karins problematik.
I såväl område A som i område B känner de intervjuade väl igen den typ av problematik som Karin har. Även de två bostadsbolagen är väl förtrogna med hyresgäster som av andra skäl än missbruksproblem agerar störande.
Bostadsbolagen tar inte kontakt med socialtjänsten eller psykiatrin
Det allmännyttiga bostadsbolaget tror inte att man skulle kontakta socialtjänsten när en situation som denna uppstår.
Karin Strömberg är 39 år. Det har kommit klagomål från hyresvärden. Grannarna har klagat eftersom Karin har varit störande. De vill bli av med henne. Hon har fått flera varningar från hyresvärden men det har inte hjälpt. Enligt värden vill hon varken ha med socialbyrån eller sjukvården att göra. Värden kräver nu att socialbyrån gör något radikalt – annars blir Karin vräkt.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
211
K: Men vad socialbyrån kan göra i det här fallet det förstår jag inte. I: Men ni skulle inte kontakta dom här heller utan ni skulle sätta i gång med en vräknings... K: Jag vet inte vilken insats dom skulle kunna göra. (Allmännyttigt bostadsföretag)
Samma värd skulle troligtvis inte heller kontakta psykiatrin, eftersom man har erfarenhet av att psykiatrin ändå inte får göra någonting baserat på ett sådant samtal. Sekretessen som psykiatrin måste iaktta gör att det enligt den intervjuade blir svårt att få i gång en dialog.
Det privata bostadsföretaget säger att det kan vara svårt för lekmän att bedöma om någon har psykiska problem och att det därför är svårt att veta om man ska kontakta socialtjänsten eller psykiatrin. Man försöker därför ofta få kontakt med anhöriga för att få dem att hjälpa till. Det allmännyttiga bostadsbolaget håller med om att anhöriga skulle kontaktas och nämner även en eventuellt god man som skulle kontaktas i detta läge.
Socialtjänstens många sätt att få kontakt med Karin
Det viktigaste enligt socialtjänsten i område A är att snabbt etablera en kontakt med Karin. Både där och i område B blir den första insatsen att skriva ett personligt brev till Karin där man presenterar sig och berättar att man önskar träffa henne.
A: Inte alltid, men det har hänt också att man har fått komma några gånger och då droppar man ett nytt brev i lådan ”jag var här kl. 14, du var kanske inte hemma, har du glömt bort?” Man får försöka hålla tonen att vi inte blivit utestängda. Ja, det är väldigt olika hur det lyckas. (Område A)
Socialtjänsten i område B tycker att breven är opersonliga och nämner att man under en period skrev under med namn på personal på mottagningsenheten. Det ledde till att fler personer självmant tog kontakt, personer som tidigare kanske ”ropat” efter hjälp men inte vetat var den fanns.
Enligt de båda socialkontoren är det viktigt att hitta det sammanhang som Karin finns i för att på så vis kunna etablera en kontakt. De intervjuade i område A utvecklar detta resonemang: om man inte blir insläppt hos Karin kan socialarbetaren undersöka om
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
212
det finns någon annan inom till exempel socialtjänsten som redan känner Karin. Om hon har socialbidrag kan hennes handläggare kanske hjälpa till att etablera en kontakt. Man kan till exempel be att få vara med på nästa möte som Karin har hos sysselsättnings- och försörjningsenheten. Det kan också finnas kontakter inom frivilligorganisationer eller med vänner och anhöriga som eventuellt kan vara behjälpliga med att etablera en kontakt. Ytterligare en person som Karin kanske har kontakt med är kvartersvärden om det finns någon där hon bor.3 Då kanske denne kan hjälpa till med att etablera kontakt med Karin.
Inte säkert att socialtjänsten får kontakt före vräkning
Eftersom Karin har uttryckt att hon inte vill ha kontakt är det enligt de intervjuade i område A viktigt att visa för henne socialtjänstens goda intentioner och berätta för henne vad man kan hjälpa till med. Det är enligt de intervjuade inte säkert att man kan rädda Karins lägenhet när det har gått så här långt. I vissa fall får man inte kontakt förrän vräkningen har verkställts. Och kanske är det rätt enligt socialtjänsten i område B:
M: Men om vi räcker ut en hjälpande hand och dom inte fattar den handen så blir konsekvensen att dom blir vräkta, det är deras eget ansvar, det är vuxna människor.
(Område B)
Båda socialkontoren anser att det efter vräkning kan vara lättare att få kontakt med Karin. Den vräkta är oftast då mer kontaktbenägen. Vissa personer som inledningsvis är väldigt skeptiska till kontakt tycker i efterhand, enligt socialtjänstområdena, att det var bra att socialtjänsten insisterade. Dessa klienter inser efter ett tag att de faktiskt kan få hjälp med saker som de har svårt att klara på egen hand, framhåller intervjupersonerna.
Hyresvärdens inställning är avgörande
Det är enligt socialtjänsten i område A viktigt att snabbt ”lugna” Karins hyresvärd. När man har fått kontakt med Karin måste man informera hyresvärden att man lyckats etablera en kontakt och att
3 Det allmännyttiga bostadsföretaget har utvecklat ett system med ”kvartersvärdar”.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
213
det nu finns en plan att arbeta utifrån. Även andra i Karins omgivning som grannar och anhöriga kan behöva lugnas och få veta att socialtjänsten nu arbetar med ärendet. I dialog med värden kan man försöka flytta fram avhysningsdatumet så att socialtjänsten får tid att arbeta med Karin.
I område B säger de intervjuade att det är vanligt att personer vräks på grund av störningar. Man säger sig ha förståelse för värdens och grannarnas svåra situation.
K: Jag förstår ju värdens svåra sits, framför allt grannarnas svåra sits så det måste man bekräfta ”så här är det, så här kan det inte fortsätta för någon”. I: Men om ni skulle försöka behålla henne i... K: Man kan ju inte kräva av värden att han ska behålla henne utan att det blir någon förändring. M: Nej, utan man kommer överens tillsammans med värden att ”nu har vi gjort det här och det här, kan hon få bo kvar under de förutsättningarna?” (Område B)
Det blir enligt de båda intervjuade socialtjänstkontoren ofta lättare att övertyga värden om att skjuta på avhysning om denne förstår att Karin har psykiska problem och att det är därför som hon kan ha ett störande beteende.
A: Ja, men det visste ju inte den här vicevärden om men jag berättade för honom att ”dom här har bistånd och vi får försöka förbättra det och du är välkommen att ta kontakt med dom (boendestödet) om du vill veta eller tala om för dom vad du tycker behövs”. Det kan man ju säga att det är ett sekretessbrott att jag pratar med någon om dom, men det är ju lite som att välja mellan pest och kolera. Jag känner att det är i gott uppsåt. Dom ska få behålla sin bostad. Och då backade värden ganska snabbt ”jaha, vi har inte vetat, vi har ju inget intresse av att ställa folk på gatan”. (Område A)
Vid det allmännyttiga bostadsbolaget säger man att om Karin är riktigt sjuk kan det vara bra att se till att hon blir vräkt.
K: Om vi säger så här; det finns fall där den här personen..., nu vet jag inte om hon är det, men är hon så pass sjuk att hon inte klarar ett eget boende med då har ingen upptäckt det. Då tycker jag att jag kan vara ganska tuff. För vräker jag henne får någon upp ögonen för vilken hjälp hon egentligen behöver. (Allmännyttigt bostadsföretag)
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
214
Samtidigt säger man att det är viktigt att ha ”kött på benen” och veta att det verkligen rör sig om allvarliga störningar. Enligt de båda bostadsföretagen är det ofta svårt att få grannar som anmält störningar att ställa upp och vittna inför hyresnämnden. Båda påpekar att det mycket väl kan bli så att Karin vräks, eftersom man i första hand måste värna om sina goda hyresgäster. Samtidigt känner man vid det allmännyttiga bostadsbolaget till flera personer med psykiska problem som blivit dåliga och efter att de fått adekvat vård återvänt till sina lägenheter.
Insatser till Karin och stöd till värden
Om socialtjänsten lyckas etablera en kontakt med Karin finns det enligt socialtjänsten i område A två duktiga psykiatrisjuköterskor anställda inom kommunens äldre- och handikappomsorg som man eventuellt kan koppla in för att hjälpa Karin. Det finns en stödgrupp som kan kopplas in för att hjälpa Karin och den fungerar som hemtjänst för psykiskt sjuka personer. Den insatsen lugnar ofta hyresvärden som då vet att Karin får kontinuerligt stöd.
De insatser som socialtjänsten i område B skulle sätta in som stöd till Karin – om man lyckades få kontakt med henne – rör sig även här om äldre- och handikappomsorgens stödinsatser via specialgruppen.
M: Däremot har vi utnyttjat själva specialgruppen som är en enhet inom äldre- och handikappomsorgen som jobbar med socialt stöd i boendet hos psykiskt sjuka i första hand men även missbrukare och dom är guld värda, dom här riktigt tunga omsorgsmässiga personerna dom gör ett bostödsjobb på något sätt. (Område B)
Representanten för det allmännyttiga bostadsbolaget tycker inte att personer som Karin får tillräckligt stöd av socialtjänsten. Hon nämner att många av de funktionshindrade och psykiskt sjuka, som skrivits ut i samband med de stora reformerna, har satts i lägenheter utan tillräckliga insatser vilket gjort många av dem passiva. Samma sak säger även de intervjuade i område A.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
215
Svårt att ordna lägenhet om Karin vräks
För en person som vräkts på grund av störningar är det enligt de intervjuade inom socialtjänsten ännu svårare än för dem som enbart haft ekonomiska problem att igen få en lägenhet. I område B säger de intervjuade att om Karin kommer i gång och får en ordentlig planering för insatser så kan hon nog få en träningslägenhet genom socialtjänsten, men det kan ta tid.
Brist på boendealternativ för personer som Karin
Socialtjänsten har svårt att se vilken typ av boendealternativ som de skulle kunna erbjuda Karin om hon vräks. Det finns inget att tillgå även om Karin skulle vara berättigad till bostad genom handikappomsorgen eftersom det där finns brist på boenden. Enligt socialtjänsten i område A tar inackorderingshemmen inte alltid emot personer som Karin då de bedöms vara alltför sjuka. Ett alternativ som kan övervägas är att undersöka om det finns plats på ett härbärge som hör till ett servicehus, men de intervjuade tycker inte att det är en bra lösning då det endast är ett nattboende.
Det finns enligt de intervjuade socialtjänstkontoren ett boende för kvinnor, Svea, där Karin kanske skulle kunna få bo. Där är tanken att personer med missbruksproblem skall kunna få bo under en övergångsperiod. Socialtjänsten i område B säger att det är ett problem att man tvingas blanda psykiskt sjuka med missbrukare.
B: Det är ju precis så vi gör, vi blandar friskt, rena missbrukare med psykiskt sjuka och så där och likadant på vårt sysselsättningsprojekt där har vi det också så... Det är nästan så att man bjuder ut dom här människorna att utnyttjas. I: Dom som har psykiska problem utnyttjas av missbruks... B: Ja, dom har inkomst och kan inte säga nej... K: Framför allt är det en jättestor risk, oavsett om det är en man eller kvinna som har psykiska problem som man då av resursskäl sätter in på ett inackorderingshem, man erbjuder ju nya kontakter i missbruksvärlden och förvärrar problematiken för dom här människorna. (Område B)
Kvinnor som vräkts bor mindre sällan på kommunens boende än männen. De finner ofta män som de kan bo hos. De båda intervjuade socialkontoren säger att det är troligt att Karin skulle flytta in hos någon annan man, troligtvis även denne med psykiska problem
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
216
eller missbruk. Ett annat alternativ är att hon kan bo hos anhöriga ett tag.
Samarbetet med psykiatrin fungerar inte
Det händer att man vid socialtjänsten i område A kontaktar psykiatrin i fall som Karins och frågar om hon har en kontaktperson inom psykiatrin. Då kan man kontakta den eventuella kontaktpersonen och se till att Karin får den vård som hon behöver. Även socialtjänsten i område B skulle vid misstanke om psykiska problem kontakta psykiatrin för att se om man där hade en aktiv behandlings- eller stödkontakt med Karin. Man skulle utröna om man kunde göra någonting gemensamt, psykiatrin och socialtjänsten. De intervjuade socialarbetarna påpekar att det är viktigt att få ett mandat från Karin för att bryta sekretessen och kunna börja arbeta tillsammans med psykiatrin.
Enligt socialtjänsten fungerar inte samarbetet med landstingets psykiatri kring denna typ av ärende särskilt bra. Psykiatrin är främst intresserade av patienterna till dess de är ”medicinskt färdigbehandlade”. Sedan tycker socialtjänsten att psykiatrin ser det som enbart kommunens uppgift att lösa boende och andra problem. De både områdena önskar att psykiatrin kunde vara med och ge mer stöd även efter utskrivning från slutenvården.
B: Jag tycker att dom är väldigt smala fortfarande, medicinskt inriktade och även... ja, dom är fortfarande inne på slutenvården och vi skulle behöva ha dem ute mer. (Område B)
H: Dom misslyckas ute i våra träningslägenheter för dom blir för ensamma, får för lite stöd och att psykiatrin inte jobbar ute hos dom utan dom sitter i sina vita rockar på kliniken. (Område A)
M: Det är väl det att man skulle önska att dom kunde vara med och ge stöd efter att folk kommer ut också. Det kan dom väl men mycket är att gå och hämta, jag skulle önska att dom var lite rörligare ute i människors boende. Det stödet behöver inte bara vara vårat ansvar utan att man drog i det här gemensamt på något vis för dom har ju ändå en annan kompetens.
(Område A)
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
217
I område A tycker de intervjuade också att det är svårt att vid behov få personer med psykiska problem inskrivna i slutenvården. Dessutom tycker man att patienter skrivs ut alldeles för snabbt utan att socialtjänsten har blivit informerad på förhand om den förestående utskrivningen, trots att det är socialtjänsten som skall svara för att den sociala vardagen fungerar för psykiskt funktionshindrade.
De intervjuade i område A berättar att försök har gjorts för att få i gång ett bättre samarbete med psykiatrin, men än så länge vet man inte vad det kommer att leda till. Socialtjänsten i område B anser att formerna för hur man skall samverka är oklara och att det är svårt att hitta fungerande rutiner. Man kan också se att landstinget har få platser och att det finns lite pengar för verksamhet som vänder sig till psykiskt sjuka.
Ibland fungerar det!
De intervjuade i område B berättar också om samarbete kring individer som fungerat bra med psykiatrin. Det har handlat om att socialtjänsten ordnat ett boende varefter psykiatrin sedan har ställt upp med tillsyn.
Socialtjänsten i område B berättar om en verksamhet, Spindeln, som har inneburit en positiv förändring för gruppen med både psykiska problem och missbruksproblem. Område A bekräftar att det är ett boende som behövs, eftersom den gruppen har blivit mer utsatt under de senaste åren. Man nämner att vissa tvingats bo på turistanläggningar för att inget annat har gått att ordna.
Ännu svårare att samverka kring de som har dubbeldiagnos
I område B säger de intervjuade att den grupp som det är väldigt svårt att hjälpa är personer som både har psykiska problem och missbruksproblem (s.k. dubbeldiagnospatienter). De hamnar mellan socialtjänsten och psykiatrin och även mellan olika delar av socialtjänsten som exempelvis individ- och familjeomsorgen och handikappomsorgen.
Ändå fungerar samarbetet enligt de intervjuade i område B bättre med beroendeenheten inom psykiatrin jämfört med den vanliga
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
218
psykiatrin. Inom beroendevården finns en vidare förståelse och man är inte lika medicinskt inriktad som psykiatrin i övrigt.
Svårt med samarbete även inom kommunen
Även med kommunens handikappomsorg kan det vara svårt att samarbeta kring de personer som har psykiska problem.
I: Men har ni någon grupp som är renodlad, där man tänker att det psykiska problemet verkligen är det primära? M: Det finns sådana och dom är dom absolut svåraste när det gäller samverkan tycker jag. K: Ja. M: För där är det liksom värre än värst, både när det gäller boendedelen och vem som ska hjälpa rent psykiatriskt och socialt, där är det bara undermåligt. I: Berätta. M: Ja och det handlar ju om samverkan mellan olika enheter inom socialtjänsten också, individ- och familjeomsorg kontra äldre- och handikapp. Vem gör vad med biståndshandläggning enligt LSS och en vanlig socialsekreterare, där man kan fatta ett LSS-beslut men man ändå inte kan vara behjälplig att tillhandahålla det nödvändiga boendet till exempel. Då läggs det på oss som inte har sådana kontakter med gruppbostäder och gruppboenden utan som tvingas ringa till dom som i första hand jobbar med missbrukare och fråga: Kan ni fixa något boende till den här personen som är rent psykiskt sjuk och inte har missbruksproblem? Så stjälps allt över på individ- och familjeomsorgen som inte har resurser eller kapacitet att hjälpa dom som är hemlösa av dom psykiska [min anm.] skälen. (Område B)
Reflektioner från intervjuerna om Karin
Bostadsbolagen kontaktar vare sig socialtjänsten eller psykiatrin när de stöter på den typen av problem som illustreras i vinjetten om Karin. De tror inte att Karin kan få hjälp av socialtjänsten eller att ett samtal med psykiatrin skulle leda till åtgärder. I stället säger den intervjuade vid det kommunala bostadsbolaget, att vräkning är ett sätt att se till att Karin får rätt hjälp. Även socialarbetarna på område B framför liknande åsikter när de hävdar, att ”om vi räcker ut en hjälpande hand och dom inte fattar den handen så blir konsekvensen att dom blir vräkta, det är deras eget ansvar, det är vuxna
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
219
människor”. Detta resonemang är exempel på det som professor Hans Swärd benämner ”tesen om terapeutiska vräkningar” (Swärd 2000), dvs. ett sätt att rättfärdiga att man avhyser människor. Tesen innebär följande:
Det kan vara bättre att låta besvärliga hyresgäster bli vräkta än att till varje pris hålla dem kvar i en bostad. Att försöka rädda en människa som inte vill sköta sitt boende är som konstgjord andning, och leder inte till några långsiktiga lösningar. Tvärtom kan socialtjänsten medverka till att problemen förvärras för den enskilde individen. Det kan också leda till att grannarnas irritation ökar, vilket kan få överspridningseffekter till andra personer som har sociala kontrakt och försöker sköta sig. En vräkning behöver inte ses som en katastrof. Den störande hyresgästen får ta konsekvenserna av sitt handlande. Om till exempel en missbrukare inte upplever missbruket som problem har han inte några incitament för att sluta. Det är först när missbrukarna inser konsekvenserna (förlust av bostad och jobb) som de har någon anledning att upphöra med sitt missbruk. En vräkning kan skapa en sådan motivation. När missbrukaren väl är motiverad bör han återigen få möjligheten att pröva ett socialt kontrakt och då är situationen mer gynnsam för att boendet skall lyckas. (Swärd 2000, s. 60).
Socialtjänsten upplever att om hyresvärden känner till att Karin har psykiska problem är de mer benägna att ”ställa upp”. Därför är det än mer viktigt att dialogen med hyresvärdar kommer i gång då det verkar finnas utrymme för förbättringar.
Socialtjänsten har svårt att hjälpa personer med psykiska problem då samarbetet med psykiatrin och handikappomsorgen inte fungerar tillfredsställande. Den nationella undersökningen visade också på brister i samarbetet med psykiatrin. Något som inte dykt upp i andra intervjuer är svårigheterna att samarbeta med kommunens egen handikappomsorg, vilket säkert försvårar arbetet med personer som har Karins problembild.
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
220
5 Utskriven utan bostad eller försörjning
Med detta fall som utgångspunkt tillfrågades de intervjuade om arbetssätt och svårigheter när det gäller N när och hur socialtjänsten får reda på att en intagen skall skrivas
ut och behöver bostad, N vad socialtjänsten har att erbjuda personer som Anders, N bostadsbolagens inställning till personer i Anders situation,
samt
N
socialtjänstens samarbete med kriminalvård och frivård.
Kriminalvården arbetar inte med bostadsfrågan
Bostadsföretagen känner inte igen sig i beskrivningen att de skulle bli uppringda av kriminalvårdsanstalter som försöker ordna bostad åt sina intagna. Det allmännyttiga bostadsföretaget säger att det har hänt någon gång, men att det är ovanligt. Inom socialtjänsten känner man väl igen Anders situation, men känner inte heller igen att kriminalvården engagerar sig för att på egen hand ordna bostad åt sina intagna.
K: Ja, men det jag inte känner igen det är att kriminalvården under lång tid har försökt ordna både arbete och lägenhet, det förekommer inte över huvud taget kan jag säga. (Område B)
A: Nej, det är vår sak tycker dom. Och det här att de skulle betala tre hyror i förskott det har jag aldrig varit med om, har någon annan det? (Område A)
Ni blir uppringda av kriminalvårdsanstalten i regionen. Anders Lindgren som är 33 år, boende i kommunen, skall inom kort skrivas ut efter att ha avtjänat ett långt fängelsestraff. Från kriminalvården har man förgäves försökt ordna både arbete och lägenhet till Anders. Ingen hyresvärd i kommunen vill ta emot honom då han inte har någon ordnad försörjning. De vill inte ordna ett kontrakt även om kriminalvården betalar tre hyror i förskott. Nu undrar de om ni kan hjälpa honom.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
221
Informationsöverföring mellan kriminalvård och socialtjänst fungerar inte alltid
Socialtjänsten i område B blir ofta kontaktade om personer som skall skrivas ut från kriminalvårdsanstalt. Ofta är det de intagna själva som tar kontakt och inte personal från kriminalvården. Socialtjänsten tycker att de ofta får informationen från kriminalvården alldeles för sent. Enligt de intervjuade i område A händer det att man inte får någon förhandsinformation om att en person skall ”mucka”, utan en dag står plötsligt en utskriven utanför socialkontoret och vill ha hjälp med bland annat bostadsfrågan. Det har blivit bättre i detta avseende och det tror såväl område A som B beror på att de intagna har lärt sig att socialtjänsten behöver tid för att kunna ordna insatser.
Om det redan finns en etablerad kontakt mellan Anders och socialtjänsten säger de intervjuade från båda socialkontoren att det blir lättare att hjälpa Anders. Då ökar också sannolikheten att de får information om att han behöver hjälp med bostad i tid. Samtidigt säger man vid socialtjänsten i område A att de ändå inte kan börja arbeta på riktigt för att hjälpa Anders förrän ”muck” närmar sig.
I: Blir ni hjälpta av att veta om det här ett halvår innan, till skillnad mot tre månader? G: Nej det går inte att paxa eller hålla någon plats. H: Nej, jag kan inte börja betala ett inackorderingshem sex månader innan, det gör vi inte. (Område A)
Anders kan nog ordna ett andrahandskontrakt
Båda bostadsföretagen säger att Anders inte kommer att godkännas som hyresgäst då han inte har någon ordnad försörjning. Det räcker inte med att kriminalvården, som i detta fall, garanterar tre hyror.
De båda hyresvärdarna säger också att de vill veta vilken typ av brott som Anders blivit dömd för.
T: Våldsbrott och sexbrott så skulle det vara absolut nej. Men ekonomisk brottslighet eller något annat...en sådan person kanske har lättare på något vis att stå ut med att sitta själv i lägenheten för det har han gjort många år tidigare, risken för störningar är nog mycket mindre. Så fick jag välja, beroende på vilken typ av brott det var, om det var ett
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
222
lindrigare brott skulle jag välja Anders före Pekka, om någon gick in och betalade hyran. (Privat bostadsföretag)
Anders skulle hamna långt ner i prioriteringsordningen hos det privata bostadsföretaget eftersom de har många sökande och en lång kö. Samma värd tror att de skulle vara mer benägna att ge Anders en chans om de hade tomma lägenheter i sitt bestånd.
Det allmännyttiga bostadsföretaget säger att det är möjligt att de skulle uppmana Anders att kontakta socialtjänsten om han ringde till dem. Socialtjänsten har ett eget bestånd av lägenheter och möjligtvis skulle de kanske kunna ordna något åt Anders.
Det socialtjänsten i område B tror att Anders på egen hand skulle kunna ordna är ett andra- eller tredjehandskontrakt. Man skulle kanske hänvisa Anders att försöka på det sättet under tiden man utreder hans behov. Samma område tycker också att Anders borde tänka efter själv vart han kan ta vägen när han vet att anstaltstiden närmar sig sitt slut.
K: Men jag menar att det naturliga är..., han har haft många månader att fundera på ”var ska jag bo när jag kommer ut?” Hur har han tänkt då? Har han någon syster eller bror eller mamma i avvaktan på att det finns lägenhet? Har han ringt sina kontakters kontakter? Det måste vi göra och det måste också han göra.
(Område B)
Inte heller socialtjänsten i område A tror att Anders kan ordna ett eget förstahandskontrakt eftersom han inte har någon försörjning och dessutom är straffad.
Få boendealternativ oavsett om Anders har missbruksproblem eller ej
I område B säger socialtjänsten att vilken hjälp Anders skulle få bland annat beror på vad Anders har för program genom frivården efter sin utskrivning. De intervjuades erfarenhet är, som de uttrycker saken, att ”yrkeskriminella ofta har missbruksproblem” och det påverkar hur man skulle arbeta med Anders. Det första detta område skulle göra när de får kontakt med Anders är att göra en utredning. Han kan kanske få en plats på ett kategoriboende under utredningstiden om han behöver hjälp i ett akut skede. Det
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
223
är enligt båda socialkontoren viktigt att inte ”tappa” personer som Anders eftersom utskrivningen är en känslig period.
K: Det vet man ju att sitter man på kåken och går ut då är det skitviktigt..., då är det jätteviktigt med lägenhet eller tak över huvudet för annars är det ofta kört och då är dom inne inom tre månader igen. Så det måste man ha med sig att den här gruppen måste man måna om. (Område B)
M: Jag tycker väl att vi försöker vara tillmötesgående där, att människor ska ha tak över huvudet när man kommer ut, även om det bara är tillfälligt, det här typ med vandrarhem eller något sådant om det går. (Område A)
Inackorderingshem är den typ av boende som de båda socialkontoren tror kan bli aktuellt för Anders utifrån ett längre perspektiv, oavsett om han – enligt område B – har missbruksproblem eller inte. Något annat har man inte att erbjuda förutom härbärge och det tycker man är en ännu sämre lösning. I område A tror de intervjuade att Anders kanske erbjuds att bo på vandrarhem om han inte har några missbruksproblem.
Det är kö till platserna på inackorderingshemmen och Anders kan få vänta på plats. Samma område berättar om att personer har kommit på besök på inackorderingshem från anstalterna och sedan har det visat sig att det inte finns någon plats att erbjuda. Erfarenheten är dock att situationen med en frigiven intern ofta inte leder till något problem, då många kan bo hos anhöriga eller bekanta i samband med frigivningen.
Ett problem som enligt socialtjänsten i område B kan uppstå om Anders får plats på inackorderingshem eller i något kategoriboende, är att det kan vara svårt för honom att acceptera alla regler. Det kan innebära problem för personer som efter en tid i fängelse kommer ut till ett annat boende som i likhet med kriminalvårdsanstalterna har regler och inskränkningar i den personliga friheten och integriteten.
K: Men det är ju många som går ut från anstalt och i dom fallen man lyckats få till ett rum på inack och kanske till och med betalat en månad för att det verkligen skall säkerställas ett rum, det är ytterst sällan de flyttar in. Dom kastar kanske in väskan och sedan drar de ut och firar i två veckor att de har sluppit ur fängelset, för dom är så frihetshungriga då, dom vill inte inordna sig på inack. (Område B)
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
224
Olika sysselsättning beroende på Anders situation
När det gäller sysselsättningsfrågan skulle socialtjänsten i område B på samma sätt som när det gäller Anders boende prata med honom innan man beslutar om valet av insats. Det handlar om att ta reda på vad han har arbetat med förut – om han har haft något förvärvsarbete – samt vad han har för idéer och tankar inför framtiden. Det handlar också om att identifiera faktorer som kan påverka vad Anders kan få för insats, dvs. om han har missbruk eller andra problem som begränsar hans möjligheter på arbetsmarknaden.
Om Anders inte kan få ett arbete genom arbetsförmedlingen är KrAmi en möjlig insats enligt socialkontoren. KrAmi är ett samarbete mellan arbetsförmedlingen, kriminalvården och socialtjänsten. De arbetar utifrån ett konsekvenspedagogiskt synsätt, dvs. de ställer hårda krav på deltagarna och gör man misstag får man stå för konsekvenserna av dem (Nyström & Soydan 1999). Deras intag sker vid vissa givna tillfällen under året och om man inte har ordnat boende vid kursstart får man inte börja utan får vänta tills nästa intag. Det faktum att boendet måste vara ordnat kan leda till svårigheter även i andra sysselsättningsprojekt.
Ett annat alternativ för Anders kan enligt socialtjänsten i område B vara yrkesrehabilitering, vilket kan leda till ett skyddat arbete eller praktik. Om Anders har missbruksproblem skulle han enligt socialtjänsten i A kunna få sysselsättning genom kommunens narkomanvårdsgrupp.
Socialtjänsten i område B berättar att man tidigare fick många missbrukare på OSA-anställningar men att det inte fungerade så bra då man väldigt lätt fick en plats. Om personen i fråga missbrukade fick han inte fortsätta denna typ av anställning, men det krävdes inte några andra insatser för att samma person skulle få en ny plats. Många gick runt i systemet utan att komma i från sina problem.
I område B säger de intervjuade att ”deras missbrukare” tyckte bra om de olika sysselsättningsprojekten, speciellt de som haft ”lagom höga” krav.
K: Men det har man märkt genom åren att sysselsättning lockar för våra missbrukare, sysselsättning är ett sätt att hålla sig ifrån droger, att jobba aktivt. (Område B)
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
225
De intervjuade i område B påpekar att det är viktigt att se individen ur detta helhetsperspektiv och inte bara fokusera på renodlad behandling eller bara på boende.
K: Men det som saknas är ju..., även om man bor i träningslägenhet och har en sysselsättning dagtid så räcker det inte heller för man behöver det där sista lilla kittet. Man behöver komma hem till någon som säger ”tjena, läget? Ska du ha en kopp kaffe?” Eller att man har en fritidssysselsättning någon gång i veckan. (Område B)
Samverkan med frivård och anstalter är inte perfekt
I område B tycker socialtjänsten att frivården inte ordnar så mycket på egen hand för sina klienter utan lämpar över ett stort ansvar på socialtjänsten. Däremot fungerar frivården som stöd för sina klienter och kan hjälpa dem att till exempel få kontakt med andra myndigheter som de behöver hjälp av. Det förekommer samarbete med frivården kring alla de personer som har övervakning. Även kring dömda personer som vill ha vård enligt 34 § samverkar man. I område A är socialtjänsten positivt inställd till samarbetet med frivården men tycker att det fungerar mindre bra med anstalterna.
Med anstalterna samverkar man i område B främst kring enskilda klienter som kommer med framställan om olika insatser.
B: Samarbete vet jag inte om jag vill kalla det men har man en klient som kommer med en framställan så besöker man den, man träffar deras kontaktperson, man tittar på vad det är för behandling de eventuellt har på anstalten, har dom kommit i gång med permissionsgången och hur ser den ut? Hur går det med drogfrihet, är han på motivationsmedel? Det är mer att man checkar av en massa saker, dom kan komma med tips och så att dom känner till ett bra ställe som skulle passa. Det är väldigt individuellt vilken kontaktperson man har, en del bryr sig inte alls. (Område B)
I område A säger de intervjuade att de däremot inte har tid att åka till anstalterna för planeringssamtal.
G: Men ofta vill dom att vi ska åka dit och så där, man ska sitta och planera något.
H: Men det har vi inte tid med utan det tar vi per telefon.
(Område A)
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
226
I område B tycker de intervjuade att samarbetet med anstalterna absolut skulle behöva utvecklas. Dessutom anser man att anstaltstiden är en outnyttjad period då mycket skulle kunna göras. Den som skall hjälpa personen vet var denne befinner sig, och även om det förekommer droger på fängelserna är de intagna antagligen mer drogfria under denna period än när de är ute i frihet. Det innebär enligt socialtjänsten i område B att man har ett ”guldläge” då man skulle kunna arbeta med framtiden, bostad, sysselsättning och relationer.
Reflektioner från intervjuerna om Anders
Bostadsföretagen är mycket restriktiva till att hyra ut en bostad till en person med tidigare fängelsestraff bakom sig, eftersom man anser försörjningsfrågan osäker. Men även om så inte vore fallet gör man en avvägning utifrån vilket brott som man har blivit dömd för – man ser mer allvarligt på ”våldsbrott och sexbrott” än ekonomisk brottslighet. I det förra fallet skulle den frigivne nekas en bostad men inte i det senare fallet. Sahlin (1996) visar i sin avhandling att just f.d. intagna har svårare att få sociala kontrakt jämfört med andra. Nilsson och Tham (1999) har i en undersökning visat att 43 % av tidigare fängelsedömda hade blivit av med sin bostad under fängelsevistelsen.
Socialtjänsten är medveten om att tiden för utskrivning är känslig och man anstränger sig hårt för att se till att personer som Anders skall ha någonstans att ta vägen när de ”muckar”. Samtidigt är de goda alternativen, som går att ordna på kort tid, ytterst få. På grund av proppar i boendetrappan verkar det som om de boenden, som kanske skulle varit tänkta för personer som till exempel Anders i akuta lägen, i dag fungerar mer eller mindre som permanentboenden. Det gör att Anders i dag hänvisas till boendelösningar som kan öka risken för att han återigen skall hamna i svårigheter.
Det är kö till socialtjänstens boendealternativ, vilket gör att det är svårt att anpassa boendet till enskilda individers behov. De boenden som Anders, efter att ha stått i kö, kan få genom socialtjänsten är anpassade för personer med missbruksproblem. Det passar inte alla och för dem finns inte något annat än vandrarhem att tillgå.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
227
Om Anders skall kunna delta i sysselsättningsåtgärder krävs det att han har ett ordnat boende. Samtidigt säger de intervjuade att det är kö till boenden och proppar i systemet. Detta kan göra att Anders får vänta på sysselsättning.
6 En hemlös missbrukares väg till bostad
Med detta fall som utgångspunkt tillfrågades de intervjuade om arbetssätt och svårigheter när det gäller N Pekkas möjligheter att få en bostad utan att genomgå behand-
ling, N hur bostadsföretagen ser på Pekka och hans möjlighet att få bo-
stad, N hur vägen till egen bostad ser ut om Pekka genomgår behand-
ling, N frivilligorganisationers roll för personer som Pekka, samt
N
samarbetssvårigheter.
De intervjuade socialkontoren säger att Pekkas historia som den beskrivs i vinjetten är vanligt förekommande. Det är många som hävdar att de kommer klara av att sluta missbruka bara de får en lägenhet.
Ingen hjälp om han inte vill sluta missbruka
Om Pekka inte vill ha behandling för sitt missbruk kommer socialtjänsten i vare sig område A eller B att sätta i gång en process för att ordna en lägenhet åt honom.
Pekka Livonen är 53 år. Han har bott många år på härbärgen. Han har missbruksproblem – dricker alkohol. Pekka får försörjningsstöd för sin försörjning. Han har inga hyresskulder men han har sedan tidigare några betalningsanmärkningar. Han vill nu ha en lägenhet om två rum och kök. Pekka vill inte ha någon behandling och han säger att han skall sluta supa om han väl får en bostad. På härbärget går det inte att hålla sig nykter, säger han.
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
228
I: Men han säger ju att han inte vill ha behandling. G: Då blir det ingen lägenhet heller. A: Då behöver han ju inte det här heller, tycker vi. G: Hur ska vi kunna veta att han slutar supa om man inte gör något åt det? (Område A)
Man säger till Pekka att han får återkomma när han har tänkt över sin situation och vad han är beredd att göra för att få den här lägenheten. De intervjuade tror att det är en dröm folk har att bara man får en bostad så löser sig problemen.
G: Njaa..., jo, men det är någon slags dröm folk har ”då ska allt ordna sig bara jag får en lägenhet” men det är ju inte så, vi försöker förklara det och ta ner dom på jorden ”vaddå du blir sittande där, är det inte bättre att du bor på inack så länge, att du får straighta upp ditt liv och insatser sätts till”. För att bo i lägenhet krävs det mycket av en.
(Område A)
I område B säger de intervjuade att det är viktigt att visa Pekka att man förstår att det är svårt att sluta dricka på härbärget, men att han ändå måste vara beredd att arbeta med sitt missbruk för att kunna få hjälp. De säger att man måste ha tålamod till dess personen inser att socialtjänsten inte bara vill bråka utan faktiskt vill hjälpa till. I område B tror man inte heller att det är omöjligt att Pekka skulle kunna ordna en lägenhet på egen hand och man skulle uppmuntra honom att söka lägenheter på egen hand.
De intervjuade i område B resonerar länge om individens eget ansvar:
K: ...men den gruppen av hemlösa, som är missbrukare, som blir erbjudna inackorderingshem eller träningslägenhet eller härbärgesplats i avvaktan på något bättre i kombination med behandling... där man erbjuder ett paket men där de ändå säger nej, där tycker jag att man måste lägga ansvaret på dom. Dom väljer att inte gå på det här tåget som innebär tak över huvudet med mera. M: Där håller jag med dig. K: Dom ska man inte tycka synd om eller blanda ihop med andra hemlösa människor. Man måste se att de har ett eget ansvar. Du brukar ju prata om existentialismen, man har ju ett val och vi måste hålla isär och inte göra någon sammanblandning utan i dom fallen då är det dom som väljer att vara hemlösa och det måste vi ha tydligt i hemlöshetsdiskussionen tycker jag.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
229
B: Men det finns en problematik, om jag är missbrukare har jag ju ett kroppsligt och även ett psykiskt behov av att få de här drogerna. Jag har inte förmåga att se verkligheten objektivt utan drogen styr handlandet så att säga. För att få en bostad så har vi ju krav och dom kraven säger att det ska vara nykterhet, drogfrihet, urinprov om vi pratar inackorderingshem eller så kan man få en träningslägenhet, och sköter du inte det blir du vräkt inom 24 timmar. K: Ja det är ju inte så att vi... B: Vänta lite, jag ska säga en sak, någonstans har vi ett behov av att fånga upp människor för att kunna motivera dom på sikt, liksom ge dem möjligheten att ta den här ställningen utan att de måste göra det här valet att avstå från drogerna för det är ju det som är sjukdom. (Område B)
Alla intervjuade i område A är överens om att man inte skall släppa personer som Pekka helt om han vidhåller att han inte vill ha behandling, utan socialtjänsten måste då lägga ner tid på motivationsarbete.
Inackorderingshem om Pekka vill ha behandling
Om Pekka accepterar behandling kan han enligt socialtjänsten i område A ställas i kö till en träningslägenhet. Man kommer samtidigt att göra upp en arbetsplan för hur man tillsammans skall arbeta med Pekkas missbruksproblem. Ett annat alternativ är att Pekka kan ställa sig i kö till ett inackorderingshem. Oavsett typ av behandling anser socialtjänsten att steget är alltför stort från härbärge till egen lägenhet, varför Pekka måste ha något annat boende innan det kan bli aktuellt med ett eget kontrakt.
Vid samma socialkontor skulle man troligtvis kontakta kommunens missbruksenhet om man började arbeta med Pekka. Det är en mottagning där man kan gå i samtal, få Antabus och träffa sjuksköterskor och läkare. Andra tänkbara samarbetspartners är sysselsättnings- och försörjningsenheten med tanke på att det är den senare som hanterar hans socialbidrag. Socialkontoren ställer sig frågande till hur Pekka i dagsläget skall kunna få socialbidrag när han saknar en arbetsplan och inte heller får behandling av något slag.
I område B säger socialarbetarna att det kanske inte är nödvändigt att Pekka får regelrätt behandling för att man skall börja arbeta
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
230
med hans bostadsproblem, men det måste finnas en plan för honom som har inslag av kontroll.
M: Någon form av planering så att han blir motiverad att inte fortsätta med sitt missbruk, det behöver inte vara behandling i den bemärkelsen att dom går in i en öppenvårdsbehandling, det kan vara någon annan form som passar honom bättre, men målet är ju drogfrihet. (Område B)
När väl en plan finns kan Pekka lämna in en bostadsansökan och sättas upp i kö för att komma in i systemet. Socialtjänsten i område B skulle i det läget kontakta bland annat Bostadsgruppen som kan berätta hur lång tid det kan tänkas ta innan ett boende finns att tillgå och vad som krävs av den enskilde för att få det. Därutöver skulle man kontakta missbruksenheten. Man nämner också att en kontaktperson kanske skulle kunna vara ett stöd för Pekka. Det nätverk som finns runt Pekka i dag är viktigt att involvera i det fortsatta arbetet, och det är möjligt att man kallar till ett nätverksmöte.
Bostadsföretagen säger nej till Pekka
Det privata bostadsföretaget säger att de inte är intresserade av att samarbeta med socialtjänsten kring personer som Pekka.
T: Det finns ett utkast till samarbetsavtal, heter det, men för våran del blir det ett ganska ensidigt samarbetsavtal, vad får vi för mervärde om vi riskerar att ta in personer som stör de övriga hyresgästerna osv. Vad får vi i andra ändan? Egentligen ingenting, en klapp på axeln och dom säger ”vad duktiga ni är som hjälper oss med det här”. För vi har inget behov av det här för vi kan hyra ut våra lägenheter fem–tio gånger om till folk som är väldigt skötsamma och har hög betalningsförmåga, varför ska vi då hyra ut i första hand till någon som vi tror kommer riskera att störa väldigt mycket?
(Privat bostadsföretag)
Samma hyresvärd pratar om möjligheten att låta Pekka få en lägenhet i någon av grannkommuner med tomma lägenheter, men inser att det kan vara svårt rent politiskt att vidta en sådan åtgärd.
Det privata bostadsföretaget har erfarenhet av två ärenden, som har gått till hyresnämnden, och där upplever man att socialtjänsten inte har tagit sitt ansvar utan endast sett till att hyran har blivit
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
231
betald och sedan ställt krav på hyresvärden att personerna skall få bo kvar trots störningar. Det ledde till stor omflyttning bland andra hyresgäster. Därför kommer företaget inte att hjälpa Pekka även om de kan tro på hans önskan att sluta missbruka. De menar också att om man tar in hyresgäster som Pekka genererar det kostnader, eftersom man måste ha tillgång till störningsjour som måste göra uttryckningar vid alla möjliga tidpunkter under dygnet.
Även det allmännyttiga bostadsbolaget är skeptiskt till att förmedla en lägenhet till Pekka. Trots att socialtjänsten lovar en fungerande tillsyn anser man att den inte är tillräckligt omfattande.
K: Dom som ska..., vi får namn kontinuerligt på vem som har hand om det och det området. Problemet är ju bara att de är för få, dom har för många dom skall hålla koll på och det fungerar inte riktigt bra. Det beror inte på dom som personer utan det beror på att dom har för mycket. (Allmännyttigt bostadsföretag)
De menar att även om Pekka accepterar behandling är eftervården inte utbyggd. Om Pekka efter behandling får en träningslägenhet är risken stor att han inte får några andra insatser, utan lämnas ensam och isolerad. I en sådan situation kan det vara svårt att avstå från att dricka och ännu svårare att säga nej till kompisar som vill umgås i lägenheten.
Om Pekka skulle kontakta det allmännyttiga bostadsbolaget skulle man inte ta emot hans ansökan, utan hänvisa till att han måste gå via socialtjänstens bostadsgrupp där de kan göra en utredning om möjlighet att ordna med träningslägenhet. Det privata bostadsföretaget har lite erfarenhet av att arbeta med träningslägenheter, men den erfarenhet man har är inte positiv. De anser att de inte får någon ”morot” av att arbeta med utsatta grupper och det är om sina goda hyresgäster man säger sig värna; det är dock oklart vad fastighetsägaren konkret avser. Även om samarbetet med socialtjänsten skulle fungera bättre är man osäker på om man skulle vara mer benägen att ta in dessa grupper i sitt lägenhetsbestånd. Om Pekka redan bor i någon av det privata bostadsföretagets lägenheter, och det skulle uppstå störningar, blir följden att man skickar varningsbrev och till slut vräks Pekka. Man skulle inte kontakta socialtjänsten förrän ärendet har gått till vräkning, såvida det inte redan finns en upparbetad kontakt mellan företaget och socialtjänsten.
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
232
Båda de intervjuade socialkontoren känner till att bostadsföretagen är missnöjda med den tillsyn som de erbjuder och menar att kritiken är berättigad.
K: Även om den här hamnkonflikten som varit sedan ett och ett halvt år, det är bara droppen, toppen på isberget.4 Förhyresvärdarna har all-
tid
tyckt att vi jobbar för lite eller har varit för passiva när dom står med hyresgästerna som stör andra grannar och inte betalar hyror, så vi måste faktiskt ta ett större ansvar. I: Det ligger något i deras kritik? K: Absolut.
(Område B)
Svårigheter med bekanta
Det privata bostadsföretaget säger att det inte alltid är de missbrukande hyresgästerna som själva orsakar problem. Ett stort problem är dennes bekanta som bildar en ”svans”. Även om den enskilde har goda intentioner kan det vara svårt att säga nej till vänner och bekanta som vill sova över eller festa.
T: Dom säger själva ”vi kan inte rå för det”, det blir alltid en svans, det kommer en massa folk dit och dom slår sönder entrédörren och dom går in, ja det är ett jädra liv i trapphuset helt enkelt. Dom här personerna är fulla eller påverkade och antastar grannar. (Privat bostadsföretag)
Den privata fastighetsägaren säger att det kanske krävs att Pekka flyttar från stan för att han skall kunna klara sig från den ”svans” som hans gamla bekanta utgör. Även socialtjänsten tar upp problemet med bekanta till Pekka.
A: Det som är problemet med drogandet det är ju att det ofta blir en otrevlig trafik i hela trapphuset. Man säljer kanske, det springer folk som drogar. Man kanske lyckas hålla sig själv drogfri men fyra andra som inte har någonstans att sova kommer dit och drogar och det börjar försvinna saker ur källaren, det är ganska vanligt.
(Område A)
4 Intervjupersonen relaterar här till Östra hamnen och den konflikt som uppstod mellan kommunen och bostadsföretagen när de senare inte tilldelades (attraktiv) tomtmark som de ansåg sig ha blivit utlovade som en gentjänst för att de ingick ett samarbetsavtal med kommunen om att förmedla bostäder för bostadssociala skäl.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
233
B: Sedan kan också det här boendet, man ska kunna behålla det och sköta det och det innebär ofta att man måste avstå från att umgås med sina gamla bekanta, bjuda hem dom, finnas tillgänglig för dom. Om man inte är klar med det kan det här boendet bli något som stjälper igen, det finns sådana exempel. Jag har en kille som inte håller sig hemma över huvud taget därför att hans lägenhet används av andra då, han törs inte gå dit. (Område B)
Ensamheten om man bryter med sitt gamla umgänge tas upp av de intervjuade i område B.
K: Och en stor bov, inte bara för missbrukare, det är den här ensamheten där man stänger dörren. Okej man har fått en lägenhet men man har också fått en ensamhet, man får en rastlöshet, man går mellan TV:n och sängkammaren och tittar ut genom fönstret tills man inte pallar mer utan går till systembolaget och köper en pava. (Område B)
Även det allmännyttiga bostadsföretaget tar upp problemet med ensamhet.
K: När man sedan bosatt sig i den och går upp klockan åtta på morgonen och inte har några sociala kontakter annat än ”dom där”. När man suttit och tittat på väggen i ett antal dagar och det är någon som ringer på dörren, då får det vara hur det vill men man öppnar för det är den enda sociala kontakt man har och där tror jag att mycket av det här ligger. Det är som du säger att byta identitet eller flytta, eller någonting att sätta i händerna, alltså fylla en funktion i samhället, ha någonting där timmarna är trevliga och där man gör någonting. Det tror jag, efterbehandlingen är dålig om man säger så. (Allmännyttigt bostadsföretag)
Ett annat problem med bekantskapskretsen som nämns av område B är att det är lätt att bli utnyttjad av missbrukarvännerna. När pensionen eller försörjningsstödet kommer är det många som vill vara med och supa upp pengarna.
Boendetrappan
I Västerås finns två härbärgen där man tillåts vara drogpåverkad, men inte inta droger eller alkohol, och där man bor en natt i taget; utskrivning sker morgonen därpå och för att få möjlighet till en
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
234
förnyad sovplats måste man köa för en plats varje eftermiddag. Vidare finns ett korttidsboende, Håven, som vänder sig till manliga missbrukare utan bostad; drogfrihet krävs inte men man får inte inta droger eller dricka i boendet. Avsikten är inte att man skall bo på Håven under en längre tid, men mot bakgrund av att det är svårt att hitta platser i andra boendealternativ ”högre upp i trappan” bor i dag människor på Håven under längre perioder.
Inackorderingshemmen är en form av stödboende för män och kvinnor med missbruksproblem, där det krävs drogfrihet för att få och behålla en plats, även om det finns ”en viss tolerans” vid måttliga återfall. Nästa steg i boendetrappan är träningslägenheter och slutligen boendestödsavtal med eget förstahandskontrakt. Tillsynen av träningslägenheterna sker kommuncentralt av två tjänstemän som är knutna till Bostadsgruppen vid proAros, medan ansvaret för boendestödsavtalen vilar på områdeskontoren.
Till detta kommer tre servicehus som erbjuder möjlighet till permanent boende i egna lägenheter. Dessa servicehus är avsedda för såväl män som kvinnor med missbruksproblem.
Idéer om alternativ
Båda socialkontoren tycker att det kanske vore bra att ha en större mångfald i boendet för personer som Pekka. Socialtjänsten i område A pratar om en modell i Tyskland som innebär att personer får bo i ”vanliga lägenheter” utan förhandsvillkor om tillsyn från sociala myndigheter; de boende avgör själva om de behöver hjälp- eller stödinsatser av olika slag.5 Svårigheten är att få hyresvärdar att gå med på sådana ”experiment”. Även andra idéer ventileras.
K: Sedan är det ju så att vi måste kunna hitta flera olika nya boendeformer, i dag är det inack, kollektivboende, träningslägenhet eller bli lämnad åt ditt öde ensam. Du behöver andra former, bredvidformer som inte bara är tak och väggar utan en relation eller någon kontroll eller stöd, ytterligare en funktion i boendet, alla vill inte bo kollektivt. I: Och det som är mest utbyggt här är inackorderingshem och träningslägenhet? K: Ja, och i träningslägenheterna har man ju inte möjlighet att ha den tillsyn som var tänkt för dom har så många. Det behöver ju egentligen inte vara några behandlingsmänniskor utan det kan vara grannar som
5 Man refererar här till projekt H13 i Hannover. Se vidare Busch-Geertsemas uppsats i denna bilagedel till Kommittén för hemlösas slutbetänkande.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
235
får handledning eller..., en vanlig Svensson som bor men som har någon slags stödfunktion, fadderfunktion. (Område B)
Flexibilitet
När Pekka placeras i en träningslägenhet får han alltså inte bruka alkohol eller använda droger i övrigt. Samtidigt säger de intervjuade i område A att det är svårt att kontrollera vad en person gör i sitt hem så länge han inte stör sin omgivning. Om det händer något i lägenheten får man en varning, men om inte det hjälper kan det hända att man blir av med sin träningslägenhet. Socialtjänsten har utfäst sig att i händelse av att det uppkommer störningar i träningslägenheten skall hyresgästen vara ute ur lägenheten inom 24 timmar. Denna utfästelse står delvis i strid med hyreslagens bestämmelser (4 § andra stycket hyreslagen). Hyrestiden löper en vecka i taget, och hyresvärden kan inte ensidigt kasta ut en hyresgäst innan hyrestidens utgång, såvida man inte har vänt sig till tingsrätten med en begäran om att få avtalet förverkat i förtid, vilket dock är tämligen meningslöst med tanke på den korta avtalstiden.
Enligt båda socialkontoren ser det olika ut från gång till gång när någon får återfall i sin träningslägenhet. Är det ett allvarligt återfall kanske man blir av med sin bostad, men det kan också bli så att man får en andra chans eller kan ”flytta ner” i den boendehierarki som boendetrappan är exempel på.
K: Sedan är det ju så att det finns på pappret regler som skall gälla för boendet, men det vi kan göra med fingertoppskänsla som socialsekreterare och dom som jobbar med träningslägenheterna, vi kan ju känna in ”okej, det var ett återfall, det har fruktansvärda följder, men han har ändå visat så mycket motivation så självklart ska han ha en ny chans” eller om man känner ”okej, det var ett återfall och han har visat under längre tid att han inte är villig till någonting, han går inte dit och har frånvaro”, alla faktorer vägs ju samman, det går inte att säga att det kommer att bli si eller så. (Område B)
I: Men man åker inte ut om man tar en grogg på fredagen och är tyst framför TV:n? G: Nej. H: Nej, det är det ju ingen som vet, om man inte...
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
236
G: Egentligen får man ju inte bruka, om inte tillsynen råkar komma in precis... I: För då gör man det? H: Ja, då får man en varning i alla fall och dom säger ”nu får du skärpa dig, du får inte supa i lägenheten”. (Område A)
Socialarbetarna medger att det kan bli en ond cirkel när å ena sidan personer strävar uppåt i ”trappan” och när de å andra sidan tvingas börja om från noll om ”något händer” som socialtjänsten avgör inte är förenat med boendet i träningslägenheten. Klienten är i denna process rättslös; han eller hon saknar möjlighet att få sin sak prövad i hyresnämnden eftersom det rör sig om en andrahandsupplåtelse. Socialkontoren påstår samtidigt att de försöker vara flexibla. Flexibiliteten innebär också enligt de intervjuade i område B att klienter som åker iväg på behandling efter ett återfall kan komma tillbaka till sina lägenheter efter behandlingsvistelsen. Man försöker se till det som har gått bra och som har varit positivt i stället för att fastna i ett strafftänkande.
Det finns ändå en propp i systemet med boendetrappan enligt socialtjänsten i område B.
B: Dom bor på inack fast dom inte borde göra det. Det finns inga lägenheter så det har blivit stopp i systemet. Så en sån kille..., ja, jag har ju en som bor i husvagn för tillfället. Man får göra det bästa av situationen och just nu är det mycket improviserande... (Område B)
Frivilligorganisationernas roll
I Västerås är det främst Frälsningsarmén och RIA bland frivilligorganisationerna som riktar sig till hemlösa. I område A säger de intervjuade att det är som att dessa organisationer får bidrag för att avlasta socialtjänsten i dess arbete. Båda områdena tycker att dessa organisationer gör ett bra jobb, men medger att det finns skillnader i förhållningssätt. Organisationerna har till exempel en mer tillåtande inställning till bruk av droger, vilket man i intervjugrupperna är kluvna till:
K: Jag tycker att det är ett jättebra jobb dom gör men det tråkiga är att vi, efter så många år, inte fått till det att samverka mer med dom. Vi skulle kunna samverka mer och kanske få en större samsyn och ge
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
237
samma signaler så att det händer något. För dom [frivilligorganisationerna, min anm.] fyller ju den funktionen att dom fixar här och nu med mat och härbärgesboende men om man skulle koppla på något mer långsiktigt så vore det bra för annars fastnar man ju lite i det som dom här organisationerna erbjuder att ”det löser sig alltid ändå för dagen” eller så. Det är ett uppehållande av en situation. (Område B)
K: Jag tycker att det är värdefullt, sedan är det ju så att det kan skilja en del i förhållningssättet för där är det ju mer öppet och tillåtande med droger och så. I: Dom är det? M: Ja. A: Ja, dom får komma dit och tvätta sig, tvätta en tvättmaskin och få en fika, dom kan ju sitta där både fulla och bakfulla.
(Område A)
Det förekommer inte något formaliserat samarbete mellan socialtjänsten och dessa frivilligorganisationer. Däremot förekommer det att man har kontakt kring enskilda klienter. För de personer som bor i frivilligorganisationernas boendeenheter har man kontakt med enhetens kontaktperson.
Socialtjänsten i område B efterfrågar ett mer utvecklat samarbete med organisationerna i syfte att utveckla en större samsyn kring dessa frågor. Man tycker att organisationerna fungerar lite för mycket som en frizon och det kan hindra aktivt missbrukande människor att bli fria från sitt missbruk. De önskar ett större förändringsarbete men inser också att organisationernas roll, hittills i varje fall, främst är av humanitär art medan socialtjänsten står för myndighetsutövning och professionalisering. Verksamheterna agerar och verkar därför från helt olika utgångspunkter.
Reflektioner från intervjuerna om Pekka
Hemlösa kan inte erbjudas andra boenden än härbärge om man inte är beredd att sluta missbruka. Samtidigt förstår de intervjuade inom socialtjänsten att härbärget är en miljö där det är svårt att sluta missbruka. Härbärgen omgärdas enligt Swärd (1998) av en ”hemlöshetskultur” som bidrar till att passivisera de boende och göra dem oförmögna att klara sig i samhället. Internationell forskning
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
238
tyder på att det finns en uppenbar risk att långvarigt härbärgesboende socialiseras in i en asocial livsstil.
Frågan vad man skall göra för de personer som inte vill sluta missbruka, men kanske skulle klara det bättre i en annan boendeform, dyker upp i de flesta intervjuerna i Västerås och i Socialstyrelsens rapport. I Västerås har socialkontoren idéer om ”provboenden” som låter intressanta ur det perspektivet. Provboende, dvs. tidsbegränsat hyresavtal, är förenligt med hyreslagens bestämmelser.
Ett problem som omtalades av alla intervjupersonerna är det förhållandet, att även om en enskild klient är motiverad att sluta missbruka orsakar hans eller hennes vänner och bekanta ofta problem eftersom de gärna vill utnyttja de kompisar som har lägenheter för att kunna övernatta och anordna fester (ett av villkoren för träningslägenheter är att hyresgästen inte får ha inneboende hos sig). Det leder inte så sällan till störningar och kan i förlängningen leda till att hyresgästen vräks trots att denne inte ”gjort” något. Hur man skall få personer som Pekka att ”bryta” med sina gamla vänner trots att man från socialtjänsten inte har något nytt sammanhang att erbjuda är en svår men viktig uppgift.
Bostadsföretagen säger samstämt nej till att ordna en lägenhet till Pekka. Ett av skälen är att man inte tror att socialtjänsten klarar av att svara för den tillsyn som krävs för att det inte skall uppstå störningar. Socialkontoren bekräftar att de inte har levt upp till vad de har lovat vad gäller tillsyn för de klienter som har boendestödsavtal; däremot fungerar tillsynen exemplariskt när det gäller träningslägenheterna eftersom två personer inom proAros Bostadsgrupp enbart är avdelade att sköta denna uppgift.
7 Sammanfattande reflektioner och koppling till nationell rapport
Som avslutning ger jag här några reflektioner på ett mer övergripande plan. Det handlar dels om att knyta ihop en del av de teman som återkommer i intervjuerna om de olika vinjetterna, dels se om dessa teman behandlas i den nationella rapporten.
Det verkar i Västerås finnas en djupare förtroendekris mellan fastighetsägare och kommunen som helhet inklusive socialtjänsten jämfört med övriga kommuner som har intervjuats utifrån samma vinjetter. Framför allt är fastighetsägarna mycket skeptiska till vad
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
239
socialtjänsten över huvud taget skulle kunna göra för de personer som beskrivs i vinjetterna. Bostadsföretagen skulle inte bry sig om att kontakta socialtjänsten vare sig det gällde Karin eller Lena. Det är inte heller säkert att man skulle tipsa Anders om att han kan få hjälp genom socialtjänsten. Det allmännyttiga bostadsföretaget anser t.o.m. att vräkning är en bra metod, kanske det bästa sättet, för att Karin skall få vård genom socialtjänstens försorg. Endast då skulle myndigheterna få upp ögonen för hennes situation och ge henne hjälp. Det verkar med andra ord finnas en positiv uppfattning bland bostadsföretagen om värdet av ”terapeutiska vräkningar”, ett synsätt som också socialarbetare gav uttryck för i gruppintervjuerna.
Med dessa problem, som just beskrivits, är det pågående projektet med hyresvägledning viktigt. Att arbeta förebyggande kring personer som Lena är något som inte gjordes i någon av de kommuner som ingått i den tidigare undersökningen. Den typen av arbete efterfrågades i Socialstyrelsens nationella rapport. För att arbetet skall bli framgångsrikt krävs det nog att man får med alla fastighetsägare ”på tåget”. De bostadsföretag som intervjuades nämnde det inte och verkade inte vara införstådda med att personer som Lena faktiskt skulle kunna få hjälp av socialtjänsten. Samarbete mellan socialtjänst och bostadsföretag innehåller dock principiellt ett faromoment om socialtjänsten glömmer bort eller bortser från sitt klientperspektiv och i stället låter sig absorberas av bostadsföretagens synsätt (Löfstrand 2001). Ett fungerande samarbete får alltså inte innebära att parterna blandar ihop sina roller och mandat.
Kring flera av vinjetterna och i flera av intervjuerna återkom temat om individens eget ansvar. Detta har inte varit lika tydligt i den nationella undersökningen. Om Lena och Karin säger både bostadsföretag och socialtjänst att det i vissa lägen kanske är bäst att de vräks för att individen skall ”förstå” konsekvenserna av sitt handlande (se ovanstående resonemang om ”terapeutiska vräkningar”). När det gäller Karin och även Pekka handlar det mer om att de måste inse att om de inte accepterar de insatser som socialtjänsten har att erbjuda så ansvarar de själva för att deras egen situation inte förbättras; någon ömsesidig dialog mellan klient och socialarbetare som kan leda fram till en gemensam uppfattning betonas inte i intervjuerna. Samtidigt visar intervjuerna att de insatser som i realiteten kan erbjudas Karin eller Pekka kanske inte alltid är de bästa: det är lång kö till olika boendealternativ, de kanske måste bo med grupper som de inte passar ihop med osv.
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
240
Nära kopplat till ovan sagda om utbudet av boendeinsatser är utbudet av andra insatser utöver bostaden. Det temat återkom också i flera intervjuer och i resonemangen om både Pekka och Karin. Bostadsföretagen säger att ett skäl till att de inte accepterar personer med sociala problem i sina bestånd är att de upplever att individerna inte får något socialt stöd av socialtjänsten. Socialtjänsten påpekar vikten av att hitta nya sociala sammanhang för personer som försöker komma ifrån missbruk och andra sociala problem. För Pekka nämns att det nog kan bli lättare för honom om han blir aktiv inom AA eller någon kyrklig församling. För Karin handlar det mer om att fylla hennes sociala vardag så att hon inte blir passiviserad. Socialtjänsten i område B säger att sysselsättning är något som uppskattas av deras klienter. Möjligheten att skapa en meningsfull vardag med olika typer av aktiviteter är ett viktigt inslag för att bryta isolering och ensamhet i ett boende eller en bostad. Det är därför betydelsefullt att intervjupersonerna från socialtjänsten är medvetna om de brister som finns i dagsläget, och att det också finns en vilja att åstadkomma en förändring i detta avseende.
Svårigheten att samverka med andra myndigheter är väl så tydlig i intervjuerna i Västerås som i den nationella studien. Att samarbetet med psykiatrin inte fungerar verkar vara det allvarligaste enligt intervjupersonerna. Här har inte vuxenpsykiatrin fått ge sin bild av situationen men socialtjänsten uppfattar att psykiatrin är alltför medicinskt inriktad och inte ser det sociala stödet som sin uppgift.
Socialtjänsten önskar att psykiatrin kunde ge mer stöd till personer som Karin även efter att de skrivits ut från slutenvården. Inte heller med kriminalvården, i varje fall inte med anstalterna, fungerar samarbetet friktionsfritt men det verkar inte vara lika besvärligt. Något som inte dykt upp i tidigare intervjuer är svårigheten att samarbeta med andra kommunala instanser, för Västerås del gäller det äldre- och handikappomsorgen. Även inom kommunen verkar det finnas delar av det revirtänkande som ofta orsakar samarbetssvårigheter olika myndigheter emellan.
Det finns brist på boenden inom socialtjänsten i Västerås i likhet med de flesta övriga kommuner som intervjuats kring samma vinjetter. Detta verkar särskilt gälla för de grupper som saknar missbruksproblem. Detta är något paradoxalt eftersom socialtjänsten i många kommuner ställer krav på drogfrihet innan klienten erbjuds exempelvis en träningslägenhet. Om klienten redan från början är missbruksfri är även detta ett hinder för att få en bostad! De boen-
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
241
den som Västerås kommun har är ofta avsedda för missbrukande klienter. För personer som Lena, Karin och Anders blir det därför mycket svårt att ordna ett bra boende/bostad om de blir bostadslösa. För Anders och Lena kan det bli aktuellt att bo på vandrarhem och för Karin blir det nog så att hon får bo på kvinnoboendet Svea, som egentligen är avsett för missbrukare. Det förhållandet att man tvingas bo bland personer med ett aktivt missbruk uppfattar socialtjänsten som negativt men i dag finns inga alternativ enligt socialtjänsten. Det alternativ som dock står till buds är att förmedla träningslägenhet. Problemet i detta sammanhang är att bostadsföretagen anser sig ha sista ordet, dvs. i praktiken vetorätt, om vem som skall ha rätt att bo i andrahandslägenheten – trots att det är kommunen som står för alla kostnader och allt ekonomiskt risktagande och trots att bostadsföretagen samstämmigt tycker att tillsynen i träningslägenheterna fungerar.
Det är inte bara så att personer utan missbruk har svårt att få ett väl fungerande boende. För den grupp av klienter som Pekka tillhör är det kö till inackorderingshem och andra kategoriboenden. Eftersom konflikten med bostadsföretagen har medfört att allt färre lägenheter har anvisats kommunen, kan personer som är redo för ett mer självständigt boende inte flytta från inackorderingshemmen. I mars 2001 bodde 41 personer i träningslägenheter som upplåtits av det kommunala bostadsbolaget, i september samma år var antalet 31. Dessa ”proppar” leder enligt den nationella undersökningen ofta till att boendekedjan inte blir flexibel och omöjliggör att individer kan flytta upp och ner i boendetrappan på det sätt som den teoretiskt är avsedd att fungera. ”Allt för långa väntetider på en lösning av boendefrågan innebär ibland att andra behandlingsinsatser är bortkastade och merkostnader måste bli betydande”, som Lars Svensson konstaterar i sin uppföljningsrapport om kvinnoboendet Svea (IFN 2001b).
Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar? SOU 2001:95
242
Referenser
Alvesson, Mats (1992). Ledning av kunskapsföretag. 2:a uppl.
Stockholm: Norstedts juridikförlag. Borgny, Erika & Qvarlander, Anna (2000). Hemlösa i Sverige. I:
Swärd, Hans & Runquist, Weddig (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller, s. 189–201. Stockholm: Carlsson Bokförlag. Individ- och familjenämnden (2001a). Resultat av kartläggning över
hemlösas sociala situation vecka 48/2000. Utvärderingsrapport nr 4/2001. [Rapporten är författad av Ann Tjernberg, sociala nämndernas stab].
Individ- och familjenämnden (2001b). Sveaboendet i Västerås. En
uppföljning av Sveaboendet och de 21 kvinnor som bott där september 1999 – januari 2001. Utvärderingsrapport nr 8/2001. [Rapporten är författad av Lars Svensson, extern konsult].
Löfstrand, Cecilia (2001). Vräkningar i praktiken. Vilka vräks och
vilka får bo kvar? I: Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället. SOU 2001:95, bilagedelen. Martinsson, Boel & Häggström, Marie (2000). Slutrapport. Hyres-
skuldsprojektet. Stencil. Västerås: proAros.
Nilsson, Anders & Tham, Henrik (1999). Fångars levnadsförhål-
landen. Resultat av en levnadsnivåundersökning. Kriminologiska institutionen, Stockholms universitet.
Nyström, Siv & Soydan, Haluk (1999). Från brott till arbete – en
studie av KrAmi-programmens värde för klienterna. CUS-skrift 1999:5. Stockholm: Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS), Socialstyrelsen.
Sahlin, Ingrid (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,
specialkontrakt. Lund: Arkiv.
Socialstyrelsen (2000). Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vil-
ken hjälp får de? Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:1.
Socialstyrelsen (2001). Social Rapport 2001. Stockholm: Epidemi-
ologiskt Centrum (EpC), Socialstyrelsen.
SOU 2001:95 Hemlöshet i Västerås – hur samverkar socialtjänst och hyresvärdar?
243
SOU 2001:79. Välfärdsbokslut för 1990-talet. Slutbetänkande av
Kommittén Välfärdsbokslutet. Swärd, Hans (1998). Hemlöshet – fattigdomsbevis eller välfärdsdi-
lemma? Lund: Studentlitteratur.
Swärd, Hans (2000). Teser och föreställningar om hemlösa och
hemlöshet i dagens samhälle. I: Swärd, Hans & Runquist, Weddig (red.). Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller, s. 47–72. Stockholm: Carlsson Bokförlag.
365
Författarpresentation
VOLKER BUSCH-GEERTSEMA är sociolog och forskare vid Institutet för social planering och social forskning (GISS) i Bremen samt Tysklands korrespondent i European Observatory on Homelessness.
ANDREAS KARLSSON är leg. psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
CECILIA LÖFSTRAND är doktorand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
ANNA QVARLANDER är internationell samhällsvetare med inriktning mot sociologi. Verksam vid Socialstyrelsen och medförfattare till Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vilken hjälp får de?
WEDDIG RUNQUIST är socionom och frilansskribent. Medredaktör för boken Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Sekreterare i Kommittén för hemlösa.
INGRID SAHLIN är docent i sociologi och forskarassistent vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområden är brottsprevention och hemlöshet.
GÖRAN SEMB är psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
ÖRJAN SUNDIN är fil. dr och leg. psykolog. Verksam vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet. Hans huvudsakliga forskningsområden är stress och ångestsjukdomar.
Förord
Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till Kommittén för hemlösas slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag.
Stockholm i december 2001.
Widar Andersson
Innehåll
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
Av Volker Busch-Geertsema
1 Inledning ................................................................245 2 Vad vill hemlösa?......................................................246 3 Kan hemlösa klara ett permanent boende? ..................249 4 Resultat från Rough Sleepers Initiative i London..........250 5 Resultat från Tyskland ..............................................250
5.1 Det tyska ExWoSt-projektet ”Permanent boende för hemlösa” ....................................................................251 5.1.1 Bielefeld: Projektet ”Permanent bostad i stället för härbärge”...............................................252 5.1.2 Soziale Wohnraumhilfe Hannover och H13-projektet........................................................255
6 Slutsatser ................................................................260 Referenser.......................................................................264
245
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
av Volker Busch-Geertsema
[Anförande vid konferensen ”På väg mot ett hem…” i Malmö den 16 november 2000]
1 Inledning
Jag vill börja med att tacka för att jag har blivit inbjuden till denna konferens och för att ni anser att jag har något att tillföra er diskussion om hemlöshet i Sverige. Men jag måste vara försiktig eftersom jag kommer från Tyskland där politiker som talar om reglering av invandringen just nu diskuterar i mycket underliga termer, till exempel tysk ”Leitkultur” (det skulle kunna översättas som ”dominerande tyska kulturella principer” men också som ”ledande kultur”). Det är inte bara av historiska skäl som Tyskland borde akta sig för att använda sådana termer och att definiera sin inhemska kultur (jag undrar förresten vilken den är?) som något som kan tolkas som ”bättre” än andra kulturer eller ”ledande”.
När det gäller att ta itu med hemlöshetsproblemet går det inte att framhålla Tyskland som något enhetligt exempel på bra åtgärder eller metoder, och det tänker jag inte heller göra. Och på samma sätt som det inte finns en tysk kultur, finns det inte heller en tysk modell för att hantera hemlöshet. Strategierna är mycket olika från kommun till kommun och många diskussioner förs om bästa sättet att gå till väga.
Å andra sidan vet jag av erfarenhet från min egen forskning att det faktiskt kan vara nyttigt att studera exempel från andra länder på hur specifika problem kan hanteras annorlunda.1 Av en slump genomför jag just nu en undersökning på uppdrag av Bostadsmini-
1 En stor del av min forskning i det här sammanhanget är baserad på rapporter från European Observatory on Homelessness, som organiseras av FEANTSA och finansieras av Generaldirektoratet för sysselsättning och sociala frågor inom Europeiska kommissionen. Se Edgar m.fl. (1999, 2000) för expertgruppens senaste resultat.
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
246
steriet i Tyskland på temat ”Handlingsprogram för att bekämpa hemlöshet i andra EU-länder – möjligheterna att överföra idéer och åtgärder till tyska förhållanden”.
Innan jag närmare går in på ett forskningsprogram och två projekt för att förmedla bostäder åt hemlösa i Tyskland skall jag kort presentera mig själv och lägga fram några forskningsresultat som knyter an till rubriken på mitt bidrag – en rubrik som kanske kan verka provocerande: Vad skulle hemlösa göra om de fick bestämma själva?
Under de senaste fjorton åren har jag bedrivit det mesta av min forskning inom områdena hemlöshet, social exkludering, bostäder åt missgynnade grupper och liknande. Jag är sociolog och arbetar vid ett litet och mycket specialiserat institut i Bremen som heter GISS. Vi arbetar på kontrakt över hela Tyskland åt tyska staten, olika delstaters regeringar, kommunstyrelser och inte sällan även icke-statliga organisationer. På europeisk nivå är jag sedan 1995 medlem i olika forskningsnätverk, däribland European Observatory on Homelessness, EUROHOME-projektet (ett nätverk av personer som bedriver forskning om hemlöshet, finansierat av Europeiska kommissionens Generaldirektorat för forskning) och ett pågående projekt om ”Bostadsaspekten på välfärdsreformer” (IMPACT,2 också det finansierat av generaldirektoratet för forskning).3
I Tyskland har vi – bland många andra studier – genomfört ett antal undersökningar av hur utbredd hemlösheten är i olika tyska delstater och av strategier för att förhindra hemlöshet, inhysa hemlösa och återintegrera hemlösa i ett normalt boende.4
2 Vad vill hemlösa?
I två av våra intervjuundersökningar frågade vi också ensamstående hemlösa var de skulle vilja bo i framtiden. Jag tror att man skulle kunna få likartade resultat även i andra länder:
2 Mer information om detta projekt finns på http://www.iccr-international.org/impact/start.html. 3 De som vill ha ytterligare information på engelska om olika aspekter på hemlöshet i Tyskland hänvisas till Busch-Geertsema (1999a, b) (och andra rapporter om tyska förhållanden publicerade av FEANTSA) och till Busch-Geertsema (2001). 4 Jag nämner endast två exempel här: en grundläggande studie på uppdrag av tyska staten 1994 (Busch-Geertsema & Ruhstrat 1994) och den första studien om hemlöshet i Östtyskland (Busch-Geertsema & Ruhstrat 1997a).
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
247
Figur 1. Önskemål bland ensamstående hemlösa i Schleswig-
Holstein 1992 (n = 258)
Källa: Evers & Ruhstrat 1994, s. 241.
Cirka 90 % av de ensamstående hemlösa som tillfrågades 1992 vill bo i små separata bostäder (73,3 %) eller åtminstone i möblerade rum (17 %). Endast en mycket liten minoritet önskar kollektivt boende, gruppboende eller boende på institutioner för hemlösa. Bara 5,4 % vill behålla sitt levnadssätt (förbli hemlösa).
Figur 2. Önskemål bland ensamstående hemlösa som registrerats av hjälporganisationer i Tyskland 1998
Källa: BAG Wohnungslosenhilfe 2000.
2,9%
7,5%
64,0%
8,8%
3,4% 7,0%
6,2%
egen bostad för familjer (n=390)
egen bostad för två personer (n=994)
egenbostad för en person (n=8466)
möblerat rum (n=1164)
kollektivboende (n=456)
institution för hemlösa (n=932)
inget önskemål om bostad (n=823)
egen bostad 74,4%
73,3%
17,1% 1,6%
0,8%
0,8%
0,4%
5,4%
0,8%
(små) egna bostäder (n=189)
möblerat rum (n=44)
kollektivboende/gruppboende (n=2)
institution för hemlösa (n=2)
husvagn/husbåt (n=2)
övrigt (n=1)
önskar ej någon bostad (vill behålla tidigare levnadssätt) (n=14)
ej svar (n=2)
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
248
Uppgifter från det elektroniska datasystemet hos ”Nationella föreningen för hjälp till hemlösa” bekräftar att de hemlösa klart föredrar vanliga bostäder. Enligt den senast publicerade analysen angav 74,4 % av cirka 13 000 registrerade hemlösa 1998 att de önskade en egen bostad (för ensamstående, två personer eller en familj), och 8,8 % ville bo i möblerat rum (BAG Wohnungslosenhilfe, egna beräkningar).5 Mer än 80 % av alla hemlösa vill alltså ha en normalisering av sin bostadssituation. Dessa uppgifter vederlägger det ofta förekommande antagandet att en stor del av de hemlösa har gjort ett medvetet val att leva utan bostad eller att de har motsatt sig återintegrering till normalt boende.
I båda undersökningarna framgår det klart hur de flesta hemlösa ser på kollektivt boende. Majoriteten vill inte bo i dem. Detta förefaller inte heller vara något specifikt tyskt fenomen: jag hänvisar här bara till två undersökningar, en från Danmark och en från Storbritannien. I en undersökning om hemlöshet i Danmark 1995 tillfrågades målgruppen också om vad de föredrog. I rapporten framkom det att ”kollektivt boende är det boendealternativ som är minst acceptabelt, inte ett önskvärt sätt att organisera sitt liv på. Om det är något som denna heterogena grupp kan enas om är det att gemensamma bostäder är den sämsta lösningen” (Jensen 1995, s. 26, citerat i Børner Stax 1999, s. 108).6
I en utvärdering av försök att tillhandahålla bostäder inom ramen för Rough Sleepers Initiative7 i London konstateras det att projekt
5 Det är anmärkningsvärt att andelen hemlösa som vill bo i möblerade rum är lägre i de senare undersökningarna än i de tidigare. Även om det inte är möjligt att göra en direkt jämförelse av resultaten i de olika undersökningarna eftersom de avser olika platser kan man förmoda att möblerade rum är mindre önskvärda, eftersom detta också för resten av befolkningen har blivit ett mindre vanligt standardalternativ i fråga om boende. Gemensamt boende, som förmodligen är den vanligaste typen av stödboende för hemlösa, uppfyller inte heller de bostadskrav som ställs av de flesta hemlösa. Generellt sett visar de hemlösas krav på bostäder en klar inriktning mot normal social standard. 6 Børner Stax (a.a., s. 108 f.) framhåller också att de boende i gemensamma bostäder i en annan undersökning var relativt positiva när de tillfrågades om sitt boende. Men de riktade också stark kritik mot olika aspekter på gemensamt boende (t.ex. att de bara fick bo där under en begränsad tid) och direkta uttalanden från hyresgästerna visar också att denna typ av boende bedöms som positiv främst i jämförelse med att bo på större inrättningar för hemlösa (inte jämfört med en separat bostad). 7 En kort beskrivning av Rough Sleepers Initiative finns i en nyligen utkommen bok om ensamstående hemlösa i Storbritannien (Fitzpatrick m.fl. 2000). Rough Sleepers Initiative (RSI) startades i London 1990. ”Programmet motsvarade utgifter på 100 miljoner brittiska pund under den inledande treårsperioden och finansierade uppsökande arbete, platser på härbärgen, övergångsbostäder och stödåtgärder vid omflyttning. Syftet med RSI var att ’det inte skulle vara nödvändigt att sova på Londons gator’ (Randal & Brown 1993: V). RSI åstadkom en betydande minskning av antalet uteliggare i centrala London men kritiserades bland annat för att omfattningen var så geografiskt begränsad och för att man angrep symtomen snarare än orsakerna till hemlöshet (Anderson 1993, Strathdee & Coster 1996).
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
249
för kollektivt boende ”befanns vara illa omtyckta bland uteliggarna som permanent boendealternativ; inga nya projekt är under utveckling och en del av de gemensamma bostäder som funnits med från början har bytts ut mot separata bostäder” (Dane 1998, s. 4). Både Dane och en annan utvärdering av Rough Sleepers Initiative kom fram till att användningen av gemensamma bostäder var en viktig anledning till att försök att finna lämpliga bostäder åt hemlösa misslyckades, vilket visade sig ske oftare med gemensamma än med separata bostäder, och till att en del av de uteliggare som hade fått bostad inte kände sig bofasta (Randall & Brown 1996).
Jag vill särskilt betona sistnämnda slutsats eftersom största delen av stödboendena även i Tyskland måste kategoriseras som ”påtvingade kollektiv”. Det finns gemensamma bostäder där de boende har vetorätt mot nyinflyttade, men även detta är mycket begränsat på grund av de ekonomiska kraven från dem som tillhandahåller bostäderna. Jag anser att det är mycket tvivelaktigt om tillfälligt boende i gemensamma bostäder ger några positiva effekter i form av ökad självständighet.
Det är således helt klart att den överväldigande majoriteten av de hemlösa vill ha ett eget boende. Det finns alltid de som vill något annat, och deras önskemål bör också beaktas, men de flesta vill bo för sig själva i ett normalt boende. Men klarar de av att bo på det viset? Visst finns det väl många hemlösa som inte kan klara sig själva, som är ”oförmögna till självständigt boende”?
3 Kan hemlösa klara ett permanent boende?
Det finns forskningsresultat som visar att många tidigare hemlösa visserligen har svårigheter att klara sig i normala separata bostäder, men att dessa problem i de flesta fall kan lösas, antingen av de hemlösa själva eller med informell hjälp av andra eller med sociala stödåtgärder från professionell personal.
Men RSI var ändå ett första försök av statsmakterna att samordna åtgärderna mot en särskild aspekt av hemlöshet bland ensamstående. Programmet fortsätter i London och utökades till andra städer i England 1996; RSI i Skottland startades 1997”. De rapporter jag citerar här handlar om RSI:s andra fas (1993–1996; Randal & Brown 1996) och om ett urval av före detta uteliggare som tilldelades bostäder av RSI mellan oktober 1993 och oktober 1996 i London (Dane 1998). Problemet med uteliggare var också en av de första punkterna för den brittiska statsrådsberedningens Enhet för social utslagning (Social Exclusion Unit, SEU), som bildades när labourregeringen hade tillträtt 1997. SEU:s rapport (1998) om uteliggare tillkännagav ett antal åtgärder som skall ha minskat antalet personer som sover ute i England med två tredjedelar år 2002.
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
250
4 Resultat från Rough Sleepers Initiative i London
Ett första mycket spännande bevis på att tidigare hemlösa som har varit uteliggare klarar sig själva i separata bostäder kan hämtas från den nyss nämnda utvärderingen av Rough Sleepers Initiative i London (Dane 1998, s. 6).
Figur 3. Uppföljning av hyresupplåtelser för uteliggare i London 1990–1997:9 (n = 4 865)
Källa: Dane 1998, s. 5–6
Av de cirka 5 000 permanenta hyreskontrakt för tidigare uteliggare som upprättades i London under detta statliga projekt mellan 1990 och september 1997 hade bara 16 % inte fungerat. Nästan 3 000 hyreskontrakt gällde fortfarande och i cirka 650 fall hade kontrakten sagts upp på grund av byte eller positiv flyttning till annat boende.
5 Resultat från Tyskland
Även i Tyskland har vi undersökt hur försök att finna bostäder åt hemlösa har fallit ut. Vi gjorde det på en kvantitativt sett mycket mindre bas – där vi inriktade oss på några speciella projekt – men med ett mycket intensivt utvärderingssätt över en tidsrymd på nästan tre år. I den återstående delen av mitt bidrag skall jag koncentrera mig på forskningsprojektet ”Permanent boende för hemlösa”, som finansierats av tyska staten, och på två särskilda projekt som utvärderats inom ramen för det projektet. Den ena utvärde-
62%
13% 16%
9%
har fortfarande hyresavtal (n=2991)
positivt utfall (n=636) flyttat eller bytt till annan lägenhet
hyresförhållandet misslyckades (n=787) lägenheten övergavs eller hyresgästen
annat (n=451)
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
251
ringen (i Hannover) genomfördes av vårt institut (GISS), den andra av ett forskningsinstitut i Bielefeld (Gesellschaft für Organisation und Entscheidung, GOE).
5.1 Det tyska ExWoSt-projektet ”Permanent boende för hemlösa”
År 1993 startade Förbundsministeriet för stadsplanering i Tyskland (Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau) forskningsprojektet ”Permanent boende för hemlösa”, som är en del av det större projektet ”Experimentellt bostadsbyggande och stadsplanering” (Experimenteller Wohnungs- und Städtebau, ExWoSt) och ger stöd till den vetenskapliga utvärderingen av sju pilotprojekt för byggande av bostäder8 avsedda för tidigare hemlösa i sju kommuner i Tyskland.
Den grundläggande idén för forskningsprojektet var att det borde vara lättare att integrera hemlösa om de fick normala och billiga standardbostäder med vanliga hyreskontrakt i icke-belastade områden.9 En annan förutsättning för att få delta i programmet var att projekten måste vara av hanterbar storlek och kombinera bostadsanskaffning med ytterligare hjälp till social integrering. Särskilda typer av boende (bostäder med låg standard, tillfälligt boende m.m.) uteslöts uttryckligen.
Mellan oktober 1994 och mars 1997 gjordes en detaljerad utvärdering av dessa pilotprojekt i sju tyska kommuner. Utvärderingen gjordes lokalt av olika forskningsinstitut. Den vägleddes och kompletterades av en sammanfattande utvärdering som täckte alla projekten.10
8 Ett krav var att varje projekt skulle skapa nya bostäder antingen genom nybyggnation, ombyggnation eller totalrenovering av gamla bostäder. 9 Presentationen av resultaten av detta modellprojekt och mina kommentarer om hur viktigt det är med normalt boende som förutsättning för att hemlösa skall kunna integreras har föranlett min irländske kollega Brian Harvey (1998) att presentera Tyskland som ett ledande exempel på en ”normaliseringsmodell” för bosättningsstrategier. I sin jämförande studie över olika typer av bosättningsstrategier i några utvalda europeiska länder hänvisar Harvey till mina beskrivningar av innovativa projekt för bostadsanskaffning i Tyskland, och jämför dem med den svenska ”boendetrappan” och den österrikiska ”trappstegsmodellen”. Detta kan vara användbart som en heuristisk typologimetod där olika teoretiska infallsvinklar som Harvey grundligt har utvecklat kontrasteras, men hans analys ger kanske en alltför positiv bild av situationen i Tyskland. Man måste komma ihåg att delar av de svenska och österrikiska metoderna med olika trapp- och trappstegsmodeller som bygger på olika stadier av tillfälligt boende och särskilda bostäder också är vanliga i Tyskland och att det som faktiskt görs i Tyskland – kanske tvärtemot vad som debatteras offentligt – är mer influerat av dessa modeller än av normaliseringsmodellen. 10 Greiff m.fl. 1996, Muehlich-Klinger & Schuler-Wallner 1997, BFLR 1997, BBR 1998.
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
252
På grund av förseningar på planeringsstadiet kunde vissa projekt endast utvärderas i planerings- och uppbyggnadsfasen.11 Men några projekt sattes igång relativt tidigt och där lades särskild vikt vid de före detta hemlösas utveckling i sina nya hem. Det främsta målet med utvärderingen av dessa projekt var att dokumentera processen för de före detta hemlösas integration (kanske också desintegration i vissa fall), att undersöka hur nöjda de var med bostäderna, området, grannarna m.m., att analysera deras behov av stöd och åtgärderna för att tillgodose dessa behov och att undersöka vilka eventuella problem som hade uppstått med hyreskontrakt, grannar osv.
Jag skall närmare kommentera två av de sju modellprojekten i Bielefeld och Hannover, eftersom dessa projekt är metodmässigt väldokumenterade och eftersom både de personer som erhöll bostad och de experter som var involverade i återanpassningsprocessen intervjuades flera gånger.
5.1.1 Bielefeld: Projektet ”Permanent bostad i stället för härbärge”
Bakgrund
Ett härbärge (”Haus Wilhelmsdorf”) i Bielefeld, en välkänd institution för hemlösa sedan mer än hundra år,12 minskade antalet platser från 95 till 69. För att kompensera förlusten av de 26 platserna ordnades samma antal platser i 24 lägenheter genom tre byggnadsprojekt (22 bostäder för ensamstående och 2 för två personer var).13 De boende, som alla kom från härbärget, fick vanliga hyreskontrakt utan några restriktioner. De fick ganska omfattande stöd i sin nya bostad, men detta minskade gradvis under en femårsperiod. Andra mål för projektet var att olika myndigheter skulle vara ansvariga för uthyrningen av lägenheterna och för stödåtgärderna,
11 Det var bara åtta av tretton planerade byggprojekt (49 av 109 lägenheter) som blev bebodda tillräckligt tidigt för att den egentliga boendefasen skulle kunna studeras och utvärderas (BBR 1998; 7). Ytterligare tretton lägenheter hade bara varit bebodda under en kort tid när utvärderingsperioden tog slut. 12 ”Haus Wilhelmsdorf” grundades 1882 av den berömde tyske prästen Friedrich von Bodelschwingh som den första arbetskolonin för kringvandrande hemlösa. 13 De tre projekten avsåg dels ombyggnad av ett hus som tidigare varit en del av härbärget till tio separata lägenheter (alla avsedda för tidigare hemlösa, två av dem för vardera två personer), dels uppförande av ett nytt hus med totalt tjugofem lägenheter, varav åtta skulle göras tillgängliga för hemlösa och dels uppförande av ett annat nytt hus med totalt femton lägenheter, varav sex enpersonslägenheter avsedda för personer som tidigare bott på härbärget. Alla bostäderna subventionerades som ”sociala bostäder”.
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
253
att man på grundval av denna uppdelning av ansvaret skulle samarbeta med ”vanliga” bostadsföretag och slutligen att självständigt boende i lägenheter (och inte på härbärgen) skulle fungera som ett slags erfarenhetsbaserad inlärning. Den styrande principen för stödåtgärderna var att de boende skulle bli självständiga.
Målgrupp
Projektets målgrupp var män14 som varit hemlösa länge och som hade allvarliga personliga och sociala svårigheter. Att inte välja ut en målgrupp med relativt goda chanser till integrering var ett medvetet tillvägagångssätt redan från början av projektet. I stället inriktade man sig på att välja ut personer som hade bott på härbärge under mycket lång tid eller som var särskilt missgynnade – personer som det hade visat sig omöjligt att integrera med konventionella metoder. Ett av målen var att visa att en hög grad av social integrering kan uppnås även efter många år av hemlöshet och trots låg kapacitet för självhjälp eller brist på egna framtidsutsikter.15
Av de 21 före detta boende på härbärget som kunde klara av att bo i nybyggda lägenheter som hyresgäster vid slutet av 1996 hade en stor del (nästan 75 %) allvarliga hälsoproblem. Stödpersonalen uppskattar andelen missbrukare till mer än hälften. Andra slående aspekter är männens höga ålder (mer än hälften är över 59 år) och hur länge de varit hemlösa (i genomsnitt 13 år). Nästan en femtedel av männen hade aldrig haft en egen lägenhet.
Metoder för utvärdering och resultat
Vid tidpunkten då hyresgästerna flyttade in i sina lägenheter, liksom ett år senare, ombads socialarbetarna vid institutionen att ange för var och en av hyresgästerna om han besatt en mängd olika sociala färdigheter som fanns uppräknade på en lista, om han skulle kunna lära sig dessa färdigheter på medellång sikt eller om han behövde långvarigt stöd. Resultaten för de flesta färdighetsom-
14 Eftersom alla de som var inblandade kom från ett härbärge för hemlösa män togs endast män med i projektet. 15 Detta kan också vara en indikation på att följande bestämda uttalande av Avramov – även om det stämmer för många projekt – inte alltid gäller: ”De goda exempel som framhålls hämtas oftast från innovativa hjälpverksamheter som har som mål att återintegrera hemlösa i boende och arbete. Sådana hjälpverksamheter har i regel valt ut de lättaste klienterna. Det finns uppenbara nackdelar med detta.” (Avramov 1998, s. 11)
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
254
rådena visade att fler hyresgäster klarade av de olika färdigheterna när de bott ett år i lägenheterna och att behovet av stöd hade minskat över lag. Det fanns dock fortfarande områden som krävde betydande stödåtgärder, särskilt hälsovård, organisering av fritid och/eller dagliga rutiner, kontakt med myndigheter och ingripanden i krislägen.
Socialarbetarna bekräftade att de sociala färdigheterna hade ökat hos majoriteten av hyresgästerna, även om deras färdighetsprofiler sinsemellan var mycket olika. Totalt sett uppvisade bara två av de arton hyresgästerna en tillbakagång i sina färdigheter.
Intervjuundersökningen av hyresgästerna själva visar att hälften av dem nu deltar i fler aktiviteter (trädgårdsarbete, djurskötsel, utflykter, promenader m.m.) än när de bodde på institutionen. Många av dem har täta sociala kontakter med personer som inte kommer från institutionen och i synnerhet de som bor i den nya byggnaden har utvecklat en intensiv kontakt med sina grannar. Alla utom en boende upplevde att deras situation väsentligt hade förbättrats i lägenheten jämfört med när de bodde på härbärget. De fördelar med att bo i lägenhet som mest betonades var den självständighet och frihet man har som hyresgäst – i motsats till hur det var att bo på härbärget där det var omöjligt att få vara ifred, där sanitära inrättningar och nästan alla andra rum var gemensamma, där tilldelningen av fickpengar var mycket liten och där de boende inte fick bestämma själva och stod under ständig övervakning. De boende uppgav att de hade blivit lugnare, friare och mer självständiga, hade mer pengar och hade fått nytt umgänge. Eventuella försämringar som de nämnde rörde främst deras hälsotillstånd.
Det kan allmänt sägas, med bara några få undantag, att situationen för de flesta av hyresgästerna har förbättrats sedan de flyttade in i lägenheterna och att deras oberoende har ökat. Detta resultat, och det stödbehov som identifierats, bör ses mot bakgrund av att gruppen bestod av före detta hemlösa som befann sig i en ytterst svår situation vid projektets början.
Vid slutet av utvärderingsperioden hade tre av de tjugoen boende avlidit, och ingen hade blivit uppsagd från sin lägenhet. En del hade problem med att betala hyran, det fanns också konflikter mellan hyresgästerna, och två hyresgäster blev tvungna att lämna sina lägenheter och tas in på en tillnyktringsanstalt för alkoholister men återvände senare till sina lägenheter. Särskilda konflikter uppstod i de två lägenheter som var ämnade för två ensamstående. Dessa byggdes då om till lägenheter för endast en person.
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
255
5.1.2 Soziale Wohnraumhilfe Hannover och H 13-projektet
Bakgrund
Soziale Wohnraumhilfe Hannover är en förmedlingsbyrå som ursprungligen ingick i ett rådgivningscenter för ensamstående hemlösa med särskilda svårigheter, vilket drevs av den kyrkliga hjälporganisationen Diakonisches Werk Hannover. Soziale Wohnraumhilfe har som huvudsaklig uppgift att förmedla normala, separata lägenheter med vanliga kontrakt till ensamstående hemlösa genom att initiera nybyggnad eller ombyggnad av bostäder och att organisera sociala stödåtgärder om behov finns. Så långt det är möjligt hyr Soziale Wohnraumhilfe också befintliga bostäder och hyr ut dem i andra hand till hemlösa. Soziale Wohnraumhilfe har som ansvar att förvärva, administrera och sköta bostäderna, medan individuell vård och omsorg om hyresgästerna är andra instansers ansvar, till exempel de institutioner och rådgivningsbyråer som föreslagit att den ensamstående hemlöse skall få en bostad.16
Inom forskningsprogrammet ExWoSt studerades i synnerhet ett av de byggnadsprojekt som Soziale Wohnraumhilfe driver (ett nybyggt hus med tolv separata lägenheter för enmanshushåll) i detalj. Hyresgästernas boende dokumenterades i nästan två och ett halvt år från starten. I det följande kommer jag att kalla byggnadsprojektet för ”H13” (en förkortning av gatuadressen). Det är ett exempel på det tillvägagångssätt som Soziale Wohnraumhilfe tillämpar även i andra projekt.
Målgrupp
När lägenheterna i H13 fördelades första gången kom endast sådana hemlösa personer i fråga som tidigare hade blivit tillfälligt inhysta på institutioner för ensamstående hemlösa med särskilda sociala svårigheter. Det var nio män och tre kvinnor från totalt sex institutioner (man försökte så långt det var möjligt att ta två personer från varje institution så att de skulle kunna stödja varandra). De flesta hade bott i mer än ett år på dessa institutioner (tre av dem t.o.m. mer än fyra år). För tre av dem var H13 den första vanliga självständigt hyrda bostad de haft i sina liv.
16 Mer information finns i Busch-Geertsema 1998a och Busch-Geertsema & Ruhstrat 1997b.
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
256
En del av hyresgästerna hade valts med avsikten att hitta hemlösa som haft problem men som hade goda möjligheter till integrering. Men ungefär hälften av de hemlösa valdes ut av institutionerna därför att de hade varit placerade där under mycket långa sammanhängande perioder eller på grund av att deras chanser på den vanliga bostadsmarknaden ansågs ytterst små. Alla sökande var personer som bott på institutioner på grund av individuella problem.
Metoder för utvärdering och resultat
Jag var personligen involverad i detta projekt eftersom vårt institut hade fått i uppdrag att göra utvärderingen och jag gjorde de flesta intervjuerna. För att få med alla olika inblandades perspektiv intervjuade jag personal från Soziale Wohnraumhilfe, berörd personal från det bostadsföretag som H13 samarbetade med, de hemlösa som fått lägenheter inom ramen för H13-projektet, alla de socialarbetare som hade ansvar för vård och omsorg, grannar och slutligen de kommunala och delstatliga myndigheter som ansvarar för socialvård och främjande av bostadsbyggande. För att dokumentera utvecklingen efter inflyttningen genomförde vi intervjuer vid tre tillfällen (alltid under den sista tredjedelen av 1994, 1995 respektive 1996) under utvärderingsperioden på två och ett halvt år, med till största delen samma personer. Eventuella händelser som rörde hyresrätterna rapporterades genast till forskarna av Soziale Wohnraumhilfe (hyresgäster som bytts ut, försenade hyresinbetalningar, påminnelser, möten för hyresgästerna).
Vår analys inriktade sig mest på om de före detta hemlösa kunde klara av att behålla sina hyresrätter, vilka behov av sociala stödåtgärder och krishjälp som uppstod och hur dessa behov hanterades, om det orsakat problem att man placerat tolv hemlösa personer i ett nybyggt hus och vilka dessa problem i så fall var, samt ett antal andra frågor – naturligtvis även hur hyresgästerna själva trivdes i sina nya lägenheter. I vår analys tog vi med flera direkta citat från hyresgästerna för att kunna visa deras utveckling och deras åsikter om lägenheterna.
Alla de boende i H13 var entusiastiska när de just hade flyttat in i sina lägenheter. De uppskattade särskilt att ha eget kök och badrum, att själva ha ansvaret för städningen av sina rum, att ha en privat sfär där ingen utomstående hade kontrollen och att ”få rå sig själva”. Det ansågs också vara en fördel att ha en vanlig adress när
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
257
man sökte arbete. Men några av dem som bott länge på institutioner kände sig också osäkra i sin nya situation. Priset för lugn och ro var högt till en början: många av de inflyttade var ensamma och kände sig isolerade, särskilt då de relationer de haft till vänner på institutioner minskade i omfattning eller avbröts helt. Men efter den första vintern i sina nya lägenheter fick de boende i H13 möjlighet att knyta närmare kontakt med varandra på några gårdsfester. Två år efter inflyttningen hade ett fåtal av de boende endast sociala relationer med personer i huset. Andra intensifierade däremot sina kontakter med vänner som inte bodde i huset eller etablerade nya relationer. De återknöt också kontakten med sina släktingar.
Fyra av de tolv hemlösa som först flyttade in i H13 gick i arbetsträning under en längre period, men bara en av dem fick fast anställning efter träningen. Fem boende hade fått tillfälliga anställningar men några fick av olika anledningar inte behålla dessa. Vid slutet av 1996 hade tre av de tolv först inflyttade anställning och ytterligare en gick i skola. De flesta boende (eller före detta boende) var dock arbetslösa och levde på arbetslöshetsersättning. Att få en bostad rådde alltså bot på hemlösheten, men för de flesta rådde det däremot inte bot på fattigdomen och exkluderingen från arbetsmarknaden.
När de inledande svårigheterna hade klarats av uppstod inga större problem med de dagliga göromål som måste utföras när man bor ensam och skall klara sig själv. De personliga problem som de boende och socialarbetarna oftast tog upp var missbruk, problem med myndigheter och relationerna till olika personer. Men flera boende rapporterade att de hade kommit över återfall i missbruk och under längre perioder hållit sig borta från alkoholen eller drogerna eller att de hade sökt hjälp för sitt missbruk.
Bara en av de fyra personer som lämnade H13 under utvärderingsstadiet har blivit hemlös igen. De andra tre bor nu tillsammans med en partner i större lägenheter. I ett fall tvingades dock Soziale Wohnraumhilfe säga upp en hyresgäst vid slutet av utvärderingsperioden, sedan hyresskulden hade ackumulerats och missbruksproblemen förvärrats.
Som väntat visade sig behovet av vård och omsorg oftast vara större i början av projektet än vad det blev senare. I början var frågor om möblering och ekonomi de mest relevanta medan frågor som rörde de boendes arbetssituation och utbildning, sociala relationer, konflikter med andra boende och personliga problem som missbruk blev viktigare längre fram. Hur ofta de boende hade kon-
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
258
takt med socialarbetarna varierade i hög grad och berodde på de inblandade och på de boendes personliga utveckling.17 Det fanns en klar tendens till minskad vårdintensitet efter senast ett år, men vårdbehovet kunde variera mycket i fråga om såväl vårdtyp som tidsåtgång.18
Socialarbetarnas initiala prognoser om hur en boendes vårdbehov skulle komma att utvecklas har ofta visat sig vara felaktiga. Vissa boende som enligt socialarbetarna löpte stor risk att bli av med sina bostäder igen eftersom de bott på institution i många år blev tvärtom mycket stadgade: deras behov av stöd hade minskat och om de hamnade i en krissituation kontaktade de själva de sociala myndigheterna. Andra boende som hade en mycket positiv prognos i början (litet vårdbehov, inga särskilda risker) hamnade tvärtom ofta i krissituationer som också resulterade i att hyran inte betalades, och dessa personer hade fortfarande behov av vård vid slutet av utvärderingsperioden. Prognosen för den ende hyresgäst som vräktes från H13 var också felaktig. Denne sökande hade i början bedömts ha mycket goda möjligheter till integrering och litet vårdbehov, men till slut blev man tvungen att säga upp honom efter flera misslyckade försök att behålla hyreskontraktet.
Under de två och ett halvt år som utvärderingen varade byttes fyra hyresgäster ut i H13. Bara ett av dessa byten orsakades av att Soziale Wohnraum sade upp hyresgästen. Vid sidan av detta enda fall flyttade de andra tre före detta hemlösa till nya lägenheter. Det innebär att femton av totalt sexton boende integrerades i ett normalt boende.
Det fanns ingen garanti för ett så positivt resultat. Att stå för ett hyreskontrakt var heller inte utan problem för de tidigare hemlösa.19 Men om man undantar det nyss nämnda fallet gick det att
17 Efter den första acklimatiseringsfasen med täta kontakter med socialarbetarna ägnades en till tre timmar per månad åt vård till de hyresgäster som fortfarande fick permanent vård, såvida det inte fanns några allvarliga problem (fyra eller fem boende fick ingen vård alls efter bara några månader). I krislägen kunde vårdbehovet komma upp i sex till tjugo timmar per månad beroende på hur krisen utvecklades och hur allvarlig den var. En del socialarbetare besökte sina klienter regelbundet i deras lägenheter, och i andra fall besökte de boende institutionerna för att träffa socialarbetare. 18 Socialarbetarna brukade träffa de boende i H13 en eller två gånger per månad och var tillgängliga för dem i krislägen. Men så sent som 1996 och vid slutet av utvärderingsperioden drabbades många boende fortfarande av krislägen (på grund av återfall i drogberoende eller på grund av problem med myndigheter) som krävde ett mer intensivt engagemang från socialarbetarna. 19 Nio av de tolv första hyresgästerna var försenade med hyran – dock i två eller tre fall på grund av att socialbyrån hade gjort ett tekniskt misstag. Fyra hyresgäster hade hyresskulder, ibland fler än en, vilket enligt lagen är tillräcklig grund för omedelbar uppsägning. I tre–fyra fall hade hyresgäster också kunnat sägas upp på grund av störande ljud.
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
259
avvärja sådant som hotade kontrakten och ingen annan behövde sägas upp. Hyresskulder kunde i vissa fall klaras av genom att socialvården gick in och betalade, i andra fall vände man sig till en donationsfond för välgörenhet och ofta upprättades avtal om avbetalning mellan hyresgäster och Soziale Wohnraumhilfe. De boendes inkomster var dock ibland så låga att de till och med understeg existensminimum.
Vid den uppföljning som ägde rum våren 2001 var resultatet fortfarande mycket positivt. Utfallet av deras bostadssituation framgår av nedanstående tablå.
Utfall maj 2001* Andel Antal Positivt 73,9 % 17 Negativt 8,7 % 2 Övrigt** 17,4 % 4
*) Med positivt utfall avses att hyresgästen bor kvar i H 13 eller har flyttat till annan bostad.
Med negativt utfall avses att den enskilde har vräkts eller har övergivit lägenheten med okänd hemvist.
**) Avlidna (2), oklart utfall vid tidpunkten för utflyttning från H 13 (2).
Ett särskilt problem var att finansieringen av socialvård är så rigid i Tyskland och att det visade sig vara så svårt att få tillräckligt med socialhjälp när det behövdes. I våra rekommendationer visade vi uttryckligen på dessa problem och efterlyste mer behovsorienterade och flexibla sätt att organisera en tillförlitlig socialhjälp.
Om man ser på projektet i sin helhet kan H13 och SWH:s tillvägagångssätt bedömas vara framgångsrika exempel på hur ensamstående hemlösa kan få permanenta bostäder. Det är möjligt att arbeta på liknande sätt i andra kommuner, och detta har redan skett. Samarbete med bostadsföretag har visat sig fungera och vara så fördelaktigt för alla inblandade parter som man förväntat. Principen att ”var och en gör vad den är bäst på” och det gemensamma målet att ge normala, permanenta bostäder med vanliga hyresvillkor till ensamstående hemlösa personer har förverkligats i mycket stor utsträckning. Trots vissa brister i vårdsamarbetet och trots att hyreskontrakten äventyrades framför allt på grund av försenade hyresinbetalningar, så gick utvecklingen för hyresgästerna i en positiv riktning. Detta är också ett slående exempel på att det finns goda chanser till återintegrering i normala bostäder av sådana hemlösa som ofta sägs sakna ”kapacitet att bo i vanliga bostäder”. Genom att de får en bostad ökar deras chanser att få normala levnadsför-
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
260
hållanden, även om många av dem inte slipper undan fattigdom och social exkludering bara för att de slipper vara hemlösa.
6 Slutsatser
År 1998 publicerades den slutgiltiga rapporten som sammanfattar slutsatserna från alla utvärderade projekt inom EXWOST:s forskningsområde ”Permanent boende för hemlösa” i sju tyska städer. I rapporten konstateras att ”erfarenheterna från modellprojekten, vilka i hög grad var positiva, visar att social integrering av hemlösa personer och hushåll är möjlig om vissa materiella krav och organisationskrav uppfylls” (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung 1998, s. 137). Förutom bostäder av god kvalitet som de hemlösa både juridiskt och ekonomiskt har möjlighet att behålla nämner rapporten att kompletterande sociala stödåtgärder som tillgodoser de enskilda personernas behov är ett viktigt krav för att integreringen av de hemlösa skall lyckas.
En viktig trend som blev synlig i alla sju pilotprojekten är att hjälpen från socialarbetarna särskildes från inkvarteringen på institutioner. För hjälporganisationer och andra som ger stöd åt hemlösa är det relativt nya insikter att N stödåtgärder från socialarbetare inte behöver vara begränsade
till institutioner eller särskilda bostäder på sekundära bostadsmarknaden (Sahlin 1998), samt N behov av stöd från socialarbetare inte innebär att man är uteslu-
ten från att bo i normala bostäder med normala hyresvillkor.
Denna inställning kanske också kan förlika de båda ytterlighetsåsikter som dominerat debatterna om hemlöshet under lång tid – nämligen att en del brukar hävda att det enda som behövs är att hemlösa får en egen bostad, medan andra betonar de hemlösas behov av personlig vård och hävdar att ”de inte klarar av att bo ensamma”. Resultaten av utvärderingarna visar att även sådana hemlösa som behöver personlig vård och anses vara ”riskabla hyresgäster” kan få sina behov tillgodosedda i en normal bostad och kan också behålla sitt hyreskontrakt om ansträngningar görs för att ge dem den vård de behöver och undvika de risker som kan äventyra hyreskontraktet. I detta hänseende har särskiljandet av vårdbehov och inkvartering på institution visat sig vara framgångsrikt.
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
261
Förändringar på bostadsmarknaden i Tyskland har resulterat i att villkoren för en förändring av vårdstrukturen har förbättrats på senare tid. Det är nu lättare att ge stöd i vanliga bostäder eftersom det finns adekvata bostäder tillgängliga även för personer med sociala och ekonomiska svårigheter.20
Det kan förutspås att denna tendens kommer att bidra till en kraftigare minskning av antalet platser på institutioner. Många institutioner har problem med att bli fullbelagda. Det finns undersökningar som visar att ambulerande stödpersonal i normala bostäder är mycket billigare än inkvartering på härbärgen och i särskilda typer av bostäder (Busch-Geertsema 1997, 1998a, 1998b). En neddragning av antalet platser på institutioner kommer säkerligen att ske, inte minst av ekonomiska skäl.
För att inte efterfrågan på platser i institutioner för inkvartering av hemlösa skall öka på nytt till följd av nästa (förutsägbara) kris på bostadsmarknaden i Tyskland, vill jag starkt rekommendera att man utnyttjar den för närvarande gynnsamma situationen och försäkrar sig om långvariga tilldelningsrättigheter. Både kommunerna och välgörenhetsorganisationerna inom den frivilliga sektorn bör ta vara på varje tillfälle att ingå avtal om långvariga tilldelningsrättigheter med hyresvärdar utan att hyresgästernas besittningsskydd begränsas. I andra EU-länder finns en del intressanta exempel på hur man kan organisera förvärvandet av normala bostäder för hemlösa och andra missgynnade grupper i större skala (exempelvis Y-stiftelsen i Finland som är en icke-statlig sammanslutning som förmedlar över 4 500 små separata bostäder till hemlösa och flyktingar, eller socialbyråerna som bedriver uthyrning i Belgien).
En egen bostad är i de flesta fall en nödvändig förutsättning för att hemlösa och andra målgrupper skall kunna integreras i samhället, men ofta räcker det inte enbart med bostaden. Stödåtgärder för integrering har som främsta mål att personen skall kunna behålla sin bostad, men en vidare integrering i samhället uppnås inte enbart genom egna hyreskontrakt. Adekvata resurser och stödåtgärder inom olika områden (hälsovård, skötsel av hushåll och ekonomi, organisering av fritiden, sociala kontakter m.m.) måste också finnas tillgängliga.21
20 Det finns emellertid risk för att värdarna endast hyr ut till speciella grupper (som tidigare hemlösa) på villkor att ambulerande stöd och ekonomisk säkerhet garanteras och med begränsade rättigheter för hyresgästen. 21 Dessa tjänster behöver dock inte vara begränsade till enstaka målgrupper. Individuell vårdplanering och utnyttjande av reguljära sociala stödåtgärder (till exempel center för rådgivning om olika problem såsom skulder, missbruk och hälsoproblem) är relevanta i det
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
262
Man bör å andra sidan inte ha för höga förväntningar på hur försöken till återintegrering kommer att utfalla. Här instämmer jag med ett uttalande som amerikanska forskare gjorde i en nyligen publicerad artikel om att förebygga hemlöshet:
De som utformar politiken och de som verkställer den måste veta vad de vill uppnå. Mera konkret måste de komma ihåg att förebyggande av hemlöshet inte är detsamma som att förhindra fattigdom, bota psykiska sjukdomar, främja de hemlösas självständighet eller göra nödlidande människor friska, rika och visa. Detta är visserligen ädla mål, men vi anser att dessa diffusa mål tenderar att börja leva sitt eget liv när de kopplas samman med målet att förebygga hemlöshet eller att ge bostäder åt hemlösa. (Shinn & Baumohl 1999 s. 1).
I denna bemärkelse skulle jag vilja förorda att vi accepterar att det finns många olika dimensioner i den process som leder fram till återintegrering och bostad, men att vi inte definierar framgång i termer av sådana mål som kräver mycket mer än att hemlösa som fått en bostad lyckas behålla denna och förbättra sin livssituation.
Hur stora nedskärningar av antalet inkvarteringsplatser på institutioner och på den sekundära bostadsmarknaden man kan göra och var gränsen går för modellen med stödåtgärder i separata bostäder, är svåra beslut att fatta och föremål för ständiga diskussioner. Gång på gång nämns exempel på hemlösa som inte klarar av att bo i en egen bostad på grund av särskilt svåra hälsoproblem orsakade av till exempel alkoholmissbruk eller psykisk sjukdom och på grund av att de inte vill ta emot specialistvård eller har ett gravt asocialt beteende. Det finns emellertid inte några säkra uppgifter på hur stor den gruppen är i Tyskland. Å andra sidan visar stödprojekt med egna bostäder för personer med psykiska sjukdomar eller drogberoende aids-patienter eller tidigare långvarigt hemlösa att boende med stödåtgärder är möjligt även för ”besvärliga” klienter. Det kanske är så att vissa av dessa människor aldrig kommer att bli helt oberoende av personligt stöd. Men detta är inget skäl för att de inte skall få möjlighet att leva ett så normalt och självständigt liv som möjligt.
här sammanhanget, liksom hur de områdesbaserade tjänsterna organiseras. Men kapaciteten för aktivt uppsökande stödåtgärder måste också utökas. Man bör undersöka om resultaten från pilotprojekt inom området äldreboende (”core and cluster housing”, en modell med en centralt belägen byggnad för gemensamt boende och individuellt boende i byggnader runt om) kan överföras till boende och stödåtgärder för andra målgrupper med särskilt stort stödbehov.
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
263
Utan tvekan kommer det att behövas grundläggande stöd och hjälp i krislägen även i framtiden. Det kommer fortfarande att finnas platser på institutioner för äldre, för barn och unga, för människor med fysiska eller psykiska handikapp, för hemlösa och för andra personer. Den framtida omfattningen av dessa institutioner är emellertid beroende av i vilken mån modellen med ambulerande stödåtgärder i bostäderna utvecklas, utvidgas och säkerställs på ett flexibelt sätt som tillgodoser människornas behov. Slutligen måste man se till att det långsiktigt finns tillgång på standardbostäder för personer med behov av stöd utan att man därigenom skapar en ny sekundär bostadsmarknad som har sina egna utslagningsmekanismer.
Stödåtgärder i egna bostäder är inget undermedel för varje enskilt fall, men det är ett tillvägagångssätt som verkar lovande. Det accepterar – och måste acceptera – att den överväldigande majoriteten av de hemlösa vill bo i egna bostäder. Det tillåter – och måste tillåta – före detta hemlösa att få bestämma själva. Men det lämnar dem inte ensamma när de inte klarar sig själva eller när de hamnar i ett krisläge. Potentialen i detta tillvägagångssätt har egentligen inte utnyttjats fullt ut ännu, vare sig i Tyskland eller i andra europeiska länder. Men det finns goda exempel i många av dessa länder och vi bör lära av dem så att vi kan utveckla strategier som passar varje enskilt land för att vi bättre skall kunna integrera hemlösa och ytterligare minska den mycket svåra form av social utslagning som hemlöshet och utestängning från normala bostäder verkligen innebär.
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
264
Referenser
Anderson, I (1993). Access to housing for low income single people: A
review of recent research and current policy issues. Centre for
Housing Policy, University of York. Avramov, D (1998). Evaluating for Best Practice. I: Homeless Ini-
tiative (red.). Performance Measurement ... Standards ... Best
Practice. For Whose Benefit? Summary, Seminar Report, Dublin, s. 8–11.
BAG, Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe (2000).
Statistikbericht der BAG Wohnungslosenhilfe 1997–1998.
Bielefeld (BAG W). BFLR, Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumord-
nung (red.) (1995). EXWOST-Informationen zum Forschungsfeld Wohnungsversorgung Obdachloser, Heft 13.2, Bonn. BFLR, Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumord-
nung (red.) (1997). ExWoSt-Informationen zum Forschungsfeld
Wohnungsversorgung von Obdachlosen, Heft 13.5, Bonn.
BBR, Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (1998). Dauer-
hafte Wohnungsversorgung von Obdachlosen, Werkstatt: Praxis
Nr. 3, Bonn. Busch-Geertsema, V (1997). Normal Wohnen ist nicht nur besser, es
ist auch billiger. Vergleich der Unterbringungskosten von Wohnungslosen in Einrichtungen und Sonderwohnformen mit den Kosten ihrer Versorgung in normalem Wohnraum. GISS,
Bremen. Busch-Geertsema, V (1998a). Rehousing Projects for Single Home-
less Persons. Innovative Approaches in Germany. National Report 1997 for the European Observatory on Homelessness.
FEANTSA. Busch-Geertsema, V (1998b). Persoenliche Hilfen in Normal-
wohnraum statt Einrichtungen für Wohnungslose. Bessere Hilfen für weniger Geld? I: Wohnungslos 4/98.
Busch-Geertsema, V (1999a). Homelessness and support in housing
in Germany. Solution or part of the problem? National Report
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
265
1998 for the European Observatory on Homelessness. FEANTSA. Busch-Geertsema, V (1999b).
Temporary Accommodation for
Homeless People in Germany with Special Focus on the Provision for Immigrants and Asylum Seekers. I: Avramov, D (red
.).
Coping with Homelessness: Issues to be Tackled and Best Practices in Europe. Aldershot.
Busch-Geertsema, V (2001). Homelessness in Germany: Housing
Poverty in a Wealthy Country. I: Polakow, V & Guillean, C (red.). International Perspectives on Homelessness, s. 85–117. Greewood Press. Busch-Geertsema, V & Ruhstrat, E-U (1994). Wohnungsnotfaelle.
Sicherung der Wohnungsversorgung fuer wirtschaftlich oder sozial benachteiligte Haushalte. (Utgiven av Bundesministerium für
Raumordnung, Bauwesen und Städtebau och Bundesministerium für Familie und Senioren, Bonn). Busch-Geertsema, V & Ruhstrat, E-U (1997a). Wohnungslosigkeit
in Sachsen-Anhalt – Umfang und Struktur von Wohnungslosigkeit in einem ostdeutschen Bundesland und Strategien zu ihrer Vermeidung und Behebung. Bielefeld.
Busch-Geertsema, V & Ruhstrat, E-U (1997b). Wohnungsbau für
Wohnungslose – Modellprojekte zur dauerhaften Reintegration von Wohnungslosen in die Normalwohnraumversorgung. Zwei
Studien der Gesellschaft für innovative Sozialforschung und Sozialplanung Bremen (GISS), die im Rahmen des ExWoSt-Forschungsfeldes ’Dauerhafte Wohnungsversorgung von Obdachlosen’ des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau erstellt wurden, Bielefeld. Dane, K (1998). Making it last: Report into tenancy outcomes for
rough sleepers. Housing Services Agency.
Edgar, B & Doherty, J & Mina-Coull, A (1999). Services for
Homeless People. Innovation and Change in the European Union. The Policy Press/FEANTSA.
Edgar, B & Doherty, J & Mina-Coull, A (2000). Support and Hou-
sing in Europe. Tackling Social Exclusion in the European Union.
The Policy Press/FEANTSA.
När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland SOU 2001:95
266
Evers, J & Ruhstrat, E-U (1994). Wohnungsnotfaelle in Schleswig-
Holstein. Im Spanungsfeld zwischen Sozial-, Ordnungs- und Wohnungspolitik. (Utgiven av Ministerin für Arbeit, Soziales,
Jugend und Gesundheit des Landes Schleswig-Holstein, Kiel). Fitzpatrick, S & Kemp, P & Klinker, S (2000). Single homelessness.
An overview of research in Britain. The Policy Press.
Fosburg, L & Dennis, DL (red.) (1999). Practical Lessons: The 1998
National Symposium on Homelessness Research. U.S. Department of Housing and Urban Development and U.S. Department of Health and Human Services, Washington.
Greiff, R & Muehlich-Klinger, I & Schuler-Wallner, G (1996).
Dauerhafte Wohnungsversorgung von Obdachlosen – wissenschaftliche Begleitung von sieben Modellvorhaben im Experimentellen Wohnungs- und Staedtebau. I: Wohnungslos 4/1996.
Harvey, B (1998). Settlement Services for Homeless People in
Europe: Lessons for Ireland. A Report for the Homeless Initiative, Dublin (Homeless Initiative).
Kjær Jensen, M (1995). Hjemløse med og uden egen bolig. Bo- og
boligministeriet, Köpenhamn. Lehnen, R (1997). Modellvorhaben Jena, ”Soziales Wohnen Unte-
raue / Jena”. Ergebnisse der Projektforschung 1994–1996.
Muehlich-Klinger, I & Schuler-Wallner, G (1997). Integration
wohnungsloser Haushalte in regulaere Wohnverhaeltnisse. Erste Erfahrungen im EXWOST-Forschungsfeld. I: Wohnungslos 2/1997.
Nexus Research Co-operative (2000). The Settlement Experience: A
report on research into the provision and use of settlement services in Dublin. Final report to Homeless Initiative. Dublin (Resettlement Initiative).
Randall, C & Brown, S (1993). The Rough Sleepers Initiative. An
evaluation. HMSO.
Randall, C & Brown, S (1995). Outreach and resettlement work with
people sleeping rough. DoE.
Randall, G & Brown, S (1996). From Street to Home. An evaluation
of Phase 2 of the Rough Sleepers Initiative. HMSO.
SOU 2001:95 När hemlösa själva får bestämma – bostäder åt hemlösa i Tyskland
267
Randall, G & Brown, S (1999a). Homes for Street Homeless People.
An evaluation of the Rough Sleepers Initiative. Department of the Environment, Transport and the Regions, London.
Randall, C & Brown, S (1999b). Prevention is better than cure. Cri-
sis. Ruhstrat, E-U (1991). ”Ohne Arbeit keine Wohnung, ohne Wohnung
keine Arbeit!” Entstehung und Verlauf von Wohnungslosigkeit.
Bielefeld. SEU, Social Exclusion Unit (1998). Rough sleeping – Report by the
Social Exclusion Unit. HMSO.
Strathdee, R & Coster, D (1996). ’They don’t want me back’: Bene-
fit changes and homeless 16 and 17 year olds. Centrepoint Soho.
Kämper, A & Nothbaum, N & May, T & Röper, R & Söhl, U &
Scholz, J (1997). Wohnung statt Heimplatz. Willhelmsdorf – vermietbarer Wohnraum zur Hilfe nach § 72 BSHG. GOE (Gesellschaft für Organisation und Entscheidung). Kodolitsch, P.v & Schuleri-Hartje, U (1996). Abschlussbericht zum
Berliner Modellvorhaben. Deutsches Institut für Urbanistik,
Berlin. Sahlin, I (1998). The Staircase of Transition. National Report from
Sweden 1997. European Observatory on Homelessness,
FEANTSA.
Shinn, M & Baumohl, J (1999). Rethinking the Prevention of Home-
lessness. I: Fosburg, L B & Dennis, D L (red.). Practical Lessons:
The 1998 National Symposium on Homelessness Research. U.S
Department of Housing and Urban Development & U.S. Department of Health and Human Services, Washington.
Siemonson, K & Kiehle, W & Halbeisen, N (1997). Wohnungsbau
für besondere Bedarfsgruppen in Hagen. Abschlussbericht. Wohn-
Bund-Beratung NRW. Strunk, U & Strunk, A & Monzer, M (1997). Wohnungsneubau für
Strafentlassene der Sozialberatung Stuttgart e.V. Endbericht der wissenschaftlichen Begleitung zum Forschungsvorhaben. GISA –
Gesellschaft für Innovation, Systementwicklung und Soziale Arbeit.
365
Författarpresentation
VOLKER BUSCH-GEERTSEMA är sociolog och forskare vid Institutet för social planering och social forskning (GISS) i Bremen samt Tysklands korrespondent i European Observatory on Homelessness.
ANDREAS KARLSSON är leg. psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
CECILIA LÖFSTRAND är doktorand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
ANNA QVARLANDER är internationell samhällsvetare med inriktning mot sociologi. Verksam vid Socialstyrelsen och medförfattare till Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vilken hjälp får de?
WEDDIG RUNQUIST är socionom och frilansskribent. Medredaktör för boken Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Sekreterare i Kommittén för hemlösa.
INGRID SAHLIN är docent i sociologi och forskarassistent vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområden är brottsprevention och hemlöshet.
GÖRAN SEMB är psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
ÖRJAN SUNDIN är fil. dr och leg. psykolog. Verksam vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet. Hans huvudsakliga forskningsområden är stress och ångestsjukdomar.
Förord
Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till Kommittén för hemlösas slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag.
Stockholm i december 2001.
Widar Andersson
Innehåll
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad: klienterna, hjälpsystemet och hyresvärdarna
Av Weddig Runquist
1 Bakgrund.................................................................269 2 Syfte och metod .......................................................270 3 Den undersökta populationen ....................................271 4 Västerås – en kortfattad historik .................................272 5 Bostadssocial verksamhet..........................................276
5.1 Bostadssocial policy .......................................................276 5.2 Boendetrappa och boendestödsverksamheten .............277 5.3 Systemet med träningslägenhet.....................................278 5.4 Beslutade förändringar hösten 2001: hyresperiodens längd och vidhängande avtalsvillkor ............281 5.5 Systemet med boendestödsavtal....................................282
6 Träningslägenheter i praktiken ...................................284
6.1 Utestängning och villkor för tillträde...........................284 6.2 Att följa arbetsplan/behandlingsplan som villkor att erhålla eller bo kvar i träningslägenhet....................288 6.3 Utvisning på initiativ av bostadsföretaget respektive socialtjänsten ................................................291 6.4 Gränskontroll och utvisning .........................................293 6.5 Konkurrenssituation......................................................295 6.6 Ansvaret för ”svansen”, ”spring i lägenheten” .............296 6.7 Tillsyn av träningslägenheten – stöd eller kontroll? .........................................................................298
Innehåll
2
7 Exit träningslägenheten – och sedan? .........................299
8 Diskussion och slutsatser ..........................................300
Appendix.........................................................................303
Referenser.......................................................................306
269
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad: klienterna, hjälpsystemet och hyresvärdarna
av Weddig Runquist
1 Bakgrund
Detta kapitel redovisar resultat från en undersökning om bostadsföretagens, hjälpsystemets, enskilda socialarbetares hantering av ärenden som avser personer som under 1998 har bott i träningslägenhet i Västerås.1 Dessa personer har alltså hyrt bostad i andra hand av socialtjänsten, som därmed blivit sina klienters hyresvärd.
Den undersökta gruppen består av samtliga 80 klienter som under 1998 flyttade in i en sådan lägenhet respektive hade flyttat in tidigare och som under någon del av detta år bodde kvar i träningslägenheten. Uppgifter om samtliga 80 klienter redovisas i avidentifierad form i appendix, där information om institutionsplaceringar (LVM, psykiatrisk slutenvård och fängelsevistelse) inkluderats för att få en totalbild av personernas historia av bostadslöshet.
Att studien förlagts till Västerås beror på att staden är en av åtta kommuner som erhållit projektbidrag av Kommittén för hemlösa. Västerås stad har erhållit bidrag för att driva och utveckla ett boende för hemlösa kvinnor (se vidare Sundin m.fl. 2001).
Ett annat skäl till valet av Västerås har varit att undersöka hur den s.k. trappstegsmodellen fungerar i praktiken i en större stad som befinner sig utanför de tre storstadsregionerna och som redovisar en relativt hög och ökande andel hemlösa enligt Socialstyrelsens och kommunens egen kartläggning 1999 respektive 2000. År 1999 uppgick antalet till 183, vilket innebär knappt 15 hemlösa per 10 000 invånare. Året därefter hade antalet ökat till 242 personer. 2
1 Uppsatsen är en sammanfattning av en längre studie som kommer publiceras av författaren under våren 2002. 2 Socialstyrelsen (2000), respektive Individ och familjenämnden, Västerås stad (2001a). Socialstyrelsen genomförde sin undersökning vecka 16/1999, medan Västerås genomförde
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
270
2 Syfte och metod
Syftet har varit att undersöka: N Klienternas boende- eller bostadssituation före, under och i
förekommande fall efter tilldelning av träningslägenhet. N Klienternas boendesituation i augusti 2001. N Socialtjänstens och andra aktörers (bostadsföretag, privata fas-
tighetsägare m.fl.) agerande i dessa ärenden och deras roll på den sekundära bostadsmarknaden.
Uppföljningen har bestått i dels en studie av de 80 klienternas sociala akter, dels ett femtontal intervjuer med tjänstemän inom socialtjänst, bostadsföretag samt boendeenheter som antingen drivs av kommunen eller via entreprenadavtal. Jag har dessutom inhämtat uppgifter om vistelsetider på psykiatrisk klinik, LVM-hem och kriminalvårdsanstalt.3
Denna rapport baseras huvudsakligen på en genomgång av socialtjänstens akter. I redovisningen av empirin i avsnitt 5 återger jag ibland direkta citat från akterna. I dessa fall utelämnar jag alla uppgifter som kan underlätta en identifiering av klienten. Samtliga klienter har kodats från 1 till 80. Vid citat anges klientens kodnummer jämte datum för journalanteckningen (exempelvis 34:980715). Tre tjänstemän vid sociala nämndernas stab och handläggarna vid enheten för träningslägenheter, har läst igenom manuset för att säkerställa att det inte skall finnas någon risk för identifiering.
Anteckningarna i akterna färgas både av den enskilde socialsekreterarens uppfattning om den sociala verklighet som beskrivs, och av föreställningar om hur denna skall beskrivas i en journal.
Sedan denna undersökning genomfördes har socialtjänsten och det kommunala bostadsbolaget inom ramen för en försöksverksamhet överenskommit om ändrade kontrakts- och avtalsregler i samband med andrahandsuthyrning, vilka stärker den enskilde
sin vecka 48/2000. Västerås använde sig av samma definition som SoS och i stort sett samma respondenter, varför en jämförelse är möjlig att göra. 3 Ansökan från Kommittén för hemlösa om att få ta del av aktuella akter beviljades av direktörerna för sociala nämndernas stab och proAros. Efter skriftlig hemställan hos psykiatrin i Västerås fick kommittén tillstånd att ta del av uppgifter om populationens behandlingsperioder inom psykiatrins slutenvård. Kriminalvårdsstyrelsen har beslutat om motsvarande när det gäller intagna på kriminalvårdsanstalter. Regeringen har genom särskilt beslut (SFS 2001:757) förordnat om tillägg i 3 § sekretessförordningen för att möjliggöra för Kommittén för hemlösa att ta del av populationens förekommande behandlingsperioder vid LVM-institutioner.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
271
hyresgästens ställning. Detta bör man som läsare vara medveten om när jag i texten hänvisar till de ursprungliga avtalsvillkoren.
3 Den undersökta populationen
Av populationens 80 klienter är 15 kvinnor (19 %), vilket exakt motsvarar andelen hemlösa kvinnor enligt kommunens kartläggning vecka 48/2000 (se vidare Qvarlander 2001). Åldersfördelningen framgår av tabell 1.
Tabell 1. Åldersfördelning bland personer som 1998 bodde i träningslägenhet (baserad på ålder det aktuella året)
Ålder Antal Procent < 30 år 14 17,5 30 – 50 år 54 67,5 > 50 år 12 15,0 Summa 80 100,0
Medelåldern är 38,8 år (kvinnor 37,6 år; män 39,1 år).
Många i den undersökta gruppen är ensamstående, men åtskilliga har tidigare haft en partner eller familj. En mycket stor andel har barn (61 %). Det aktuella året hade 44 % av klienterna barn som var 20 år eller därunder.
Nästan samtliga har haft eller har pågående missbruksproblem, även om svårighetsgraden varierar, men ytterst få har sedan 1994 varit föremål för vård med stöd av LVM (totalt åtta, av vilka en har varit intagen vid två tillfällen och övriga vid vardera ett tillfälle). Sedan 1998 är det enbart en person som varit intagen på LVMinstitution. Däremot har många fler genomgått frivillig vård i form av öppenvård eller avgiftning i slutenvård.
Psykiatrisk tvångsvård med stöd av LPT är inte vanligt förekommande bland dessa klienter. Under 1990-talet har endast tre personer i den undersökta populationen haft denna vårdform, och för två av dessa avser det en period före 1995. En person har varit dömd till rättspsykiatrisk vård (LRV). Även frivillig psykiatrisk slutenvård (enligt hälso- och sjuvårdslagen) förekommer sparsamt inom den nu aktuella gruppen. Föreställningen att hemlöshet är ett
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
272
resultat av utskrivning från mentalsjukhus i samband med avinstitutionaliseringen eller att hemlösa är allvarligt psykiskt störda får alltså inget stöd i denna kartläggning.
4 Västerås – en kortfattad historik
Västerås har existerat som stad sedan åtminstone sent 1200-tal. Platsen hette tidigare Aros; därav ”proAros” som är benämningen på Västerås stads utförarorganisation. Från början hade Aros sin främsta betydelse som klosterstad, men den utvecklades alltmer som handelsstad och omlastningsplats för Bergslagens koppar- och järngruvor. Som handelsstad växte Västerås snabbt och hade under sin storhetstid under 1500-talet utvecklats till en av Sveriges största och mest framstående städer.
Etableringen av ASEA (nuvarande ABB) och Svenska Metallverken under 1890-talet ledde till en kraftig befolkningsexpansion (Jansson 1998, s. 115). Idag, drygt 100 år senare, är ABB stadens största arbetsgivare. ”En sorts symbios synes råda mellan ASEA/ABB och Västerås stad. Det gällde under många decennier såväl som under det kortvariga borgerliga styret [1991–94, min anm.] i kommunen”, skriver statsvetaren Roger Henning (1996, s. 34–35).
Både ASEA och Metallverken började redan 1898 uppföra sina första arbetarbostäder. Under 1910-talet skedde en kraftigt inflyttning till Västerås från framför allt näraliggande socknar och kommuner. Detta var ”en hektisk och dramatisk period i stadens historia”, skriver Torsten Jansson i sin bok Historien om en stad (1998). Befolkningsökningen medförde en omfattande bostadsbrist. Stadsfullmäktige tillsatte år 1910 en särskild Bostadsbristkommitté som i sitt betänkande tre år senare bland annat förordade nybyggnation av särskilda arbetarbostäder, vilka kom att koncentreras till vissa kvarter. Genom detta initiativ ”kom bostadspolitiken på allvar in i stadens kommunalpolitik”, konstaterar Gustaf Olsson i sin uppsats
Bostaden i den kommunala byggnadspolitiken (1970).4 Den förhärskande uppfattningen vid första världskrigets utbrott var dock alltjämt att ansvaret för människors bostadsförsörjning inte var en samhällsfråga, och om samhället trots allt skulle engagera sig i frågan var det en kommunal och inte en statlig uppgift. Staden tvin-
4 Olsson (1970), s. 49. Gustaf Olsson var under många decennier en ledande kommunpolitiker i Västerås, och blev sedermera också VD och ordförande för det kommunala bostadsföretaget Mimer AB.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
273
gades 1915 bygga nödbostäder för att lindra bostadsbristen som då förstärkts av krigsinflationen (Olsson 1970, s. 46).
Byggnads AB Mimer bildades 1920 för att på kommunens initiativ uppföra och förvalta bostäder. Anledningen var till stor del den höga arbetslöshet som drabbade landet som helhet under mitten av 1920-talet. Många blev bostadslösa när de inte kunde betala sina hyror. ”Dessa förhållanden gav i augusti 1923 anledning till en motion i stadsfullmäktige i vilken påkallades åtgärder av fattigvårdsstyrelsen och drätselkammaren att råda bot mot de rådande missförhållandena”, noterar Olsson (1970). Mimer uppförde under sina första år två fastigheter, men därefter skulle det dröja fram till 1943 innan företaget åter engagerade sig i någon nyproduktion.
Den tydligaste vattendelaren i svensk bostadspolitiks historia återfinns åren närmast efter andra världskriget (Strömberg, 1988). Med sitt slutbetänkande, som publicerades 1945–1947, lade den Bostadssociala utredningen grunden till efterkrigstidens bostadspolitik (SOU 1945:63, 1947:26). Ett resultat blev att 1946 års riksdag uppmanade kommunerna att bilda allmännyttiga bostadsföretag med uppgift att producera och förvalta hyreslägenheter. Efterkrigstidens bostadspolitik som kan sägas ha varit gällande fram till början av 1990-talet, innebar en ansvarsfördelning mellan stat och kommun: staten lade fast kvalitetskrav och säkrade finansieringen, medan kommunerna svarade för planering och bostadsförmedling samt bostadsproduktion via kommunägda bostadsföretag och stiftelser (SOU 1996:156, s. 227).
Byggnads AB Mimer har sedan fyrtiotalet en helt dominerande ställning när det gäller produktionen av hyresbostäder i Västerås, vilken förstärktes under det s.k. miljonprogrammet 1965–75. Ett av dess områden är Södra Vallby, beläget cirka 4 km från stadens centrum, och uppfört under åren 1965–69.5 Åren 1971–72, när Västerås drabbades av en kraftig befolkningsstagnation, var cirka 1 000 lägenheter i Västerås outhyrda, flertalet i de minst attraktiva bostadsområdena i stadens utkanter, varav Södra Vallby var ett. Medan endast 11 % av Mimers bostadsbestånd var beläget i Södra Vallby, fanns 1974 64 % av bolagets outhyrda lägenheter i detta område. För att minska antalet outhyrda lägenheter placerades många nyanlända flyktingar i området (Nylund [1998] med ref. till bland annat Liedholm [1984]). I slutet av 1970-talet framstod Södra Vallby som ett socialt problemområde, i större utsträckning
5 Redovisningen om Södra Vallby baseras på Nylund (1998), s. 10 ff.
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
274
för svenskar än invandrare. ”En sannolik förklaring var enligt Thelander (1984) att hushållen med sociala problem hade haft färre flyttningsmöjligheter samtidigt som nya hushåll med sociala problem förmedlats till området p.g.a. brist på andra mottagarområden. Det handlade med andra ord om en kombination av bortstötningsfaktorer och bostadsförmedlingsfaktorer” (Nylund 1998, s. 11).
Några år senare, 1984, överlät Mimer åt konsultföretaget Formator att under en fyraårsperiod genomföra ett upprustnings- och förvaltningsprogram i Södra Vallby. Detta företag hade bildats 1981 och SABO hade 1984 gått in som delägare. Företaget gjorde sig känt för att gå hårt åt hyresgäster ”som inte skötte sig”, som Ramberg (2000) uttrycker sig i jubileumsskriften om SABO och allmännyttan.6 En av Nylunds slutsatser är att ”boende som antingen har betraktats som störande eller har legat efter med hyresinbetalningarna har bytts ut mot mera skötsamma hyresgäster” (Nylund 1998, s. 15). Vad Formators framfart förmodligen ledde till var en ökad beredvillighet från allmännyttans sida att vidta ”hårda tag” gentemot det som bostadsföretaget upplevde vara ”problemhushåll”.
Mimer förvaltar i dagsläget cirka 13 000 hyreslägenheter, vilket motsvarar 80 % av det totala antalet hyresbostäder i Västerås. Bolagets ägardirektiv kompletterades under 2001 med en mer uttalad social profil. Dess nuvarande VD, Björn Dahlberg, har i en intervju framhållit att företaget både har ett affärsmässigt och ett bostadssocialt perspektiv; det är inte frågan om antingen – eller. I en rapport som Svenska Kommunförbundet har utarbetat inom ramen för projektet Ägarstyrning av kommunens bostadsföretag påpekas, att när perspektiv och målsättningar kombineras på detta sätt är det viktigt att ”klargöra, medvetandegöra och grundligt diskutera de målkonflikter som då sannolikt uppstår. /---/ Syftet med en sådan process måste vara att göra ett tydligare vägval och därmed prioritera vilka mål som är över- respektive underordnade” (Kommunförbundet 2000, s. 11).
Med början är 1970 drabbades Västerås av en mångårig stagnation, såväl i ekonomiskt som befolkningsmässigt hänseende, och vid 1990-talets ingång hade staden lika många invånare som 1972.
6 Ramberg låter förstå att ”det var främst myndigheter, tjänstemän och forskare inom den sociala sektorn” som reagerade negativt mot detta och återger följande utdrag ur en intervju med SABO:s VD: ”Formators förvaltningsfilosofi gick ut på att folk skulle betala för sig och sköta sig. Det är ju enligt mitt sätt att se det, ett sätt att ta det sociala ansvaret. Det kan ju inte vara ett sätt att ta det sociala ansvaret att låta folk göra vad som helst” (ibid, s. 283).
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
275
Man hade planerat för en expansion. Det kom som en överraskning för kommunledningen att staden inte längre ökade sin befolkning. Detta uppfattades som ett problem: Västerås hade blivit mindre attraktivt. Så kan utvecklingen beskrivas i sammandrag. Det var i alla fall så kommunledningens uppfattade läget. (Henning 1996, s. 37)
Under 1990-talet har kommunledningen aktivt försökt profilera Västerås som en tillväxtstad under benämningen ”Västerås Mälarstaden”. Henning (1996) delar in satsningen i tre områden: N Kommunikationer för varor, personer och information (till
exempel flygplats, flyglinjer, Mälarbanan). N Kunskapsintensiv infrastruktur (till exempel satsning på
högskola, teknikcentra). N ”Image”-skapande åtgärder (stadsförnyelse, ”spektakulära bygg-
nader”, marknadsföringsbolag, festival, samarbetsprojekt med näringslivet för regional utveckling).
Att ge det kommunala bostadsbolaget Mimer en uttalad social profil skulle eventuellt kunna räknas som en ”imageskapande åtgärd” som balanserar övriga huvudsakligen teknokratiska satsningar.
Möjligen har denna utveckling som helhet bidragit till att befolkningen ökat med 6 % under 1990-talet, medan Eskilstuna – också beläget vid Mälaren och med en stor tillverkningsindustri – under samma period minskat sin befolkning med en procent.
Henning konstaterar vidare att Västerås har visat ”allmänt hög mottaglighet” för nya idéer i förvaltningspolitiken. Exempelvis infördes redan i början av 1990-talet en beställar/utförarmodell, som bland annat har inneburit att individ- och familjenämnden samt äldre- och handikappnämnden svarar för kommunens socialpolitiska frågor medan proAros-styrelsen är stadens utförare av ”mjuka” tjänster (skola, kultur, vård och omsorg). ”Språkbruket i kommunen genomgick en snabb förändring, i synnerhet under perioden av moderat styre”, konstaterar Henning (1996), och liknar idag det som dominerar inom näringslivet.
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
276
5 Bostadssocial verksamhet
5.1 Bostadssocial policy
I den av kommunfullmäktige antagna bostadssociala policyn för Västerås stad klargörs att målet är att skapa förutsättningar för N ”att alla västeråsare skall ha en god bostad som är anpassad till
den enskildes förutsättningar; N att alla västeråsare skall ha rätt att bo utan att störas”.
Andra punkten handlar om ”störande grannar”, och det är något anmärkningsvärt att den över huvud taget ingår som en del i policyn. Denna passus är ett övertydligt exempel på den genomslagskraft som debatten och diskussionen om ”de störande grannarna” har haft på bland annat politiska beslutsfattare på nationell och lokal nivå. Hyreslagens bestämmelser (25 §) om störningar i boendet skärptes genom en lagändring 1993. Härigenom har ”hyresgästernas skydd mot störningar i boendet förbättrats genom att det skall gå snabbare att åstadkomma rättelse eller avhysa en störande hyresgäst” (Holmqvist 2000, s. 171). Kravet på en skärpning av lagstiftningen drevs hårt av inte minst de allmännyttiga bostadsföretagen och deras intresseorganisation SABO, eftersom ”flertalet av dem som behöver samhällets stöd, har missbruksproblem eller är psykiskt sjuka, bor i de kommunala hyresrätterna” (Ramberg 2000, s. 283). Genom att framställa hyresgäster som ”störande grannar” och som ”de andra” som var ett hot mot övriga hyresgästers trygghet, ”öppnades opinionen för exkluderande och repressiva åtgärder mot hushåll som var oönskade av hyresvärdarna” (Sahlin 1996, s. 87).
I Västerås policy uttalas att ”grunden i allt bostadssocialt arbete är att människor klarar av att ta ansvar och fungera i ett eget boende”.7 Alla inblandade parter måste ta sitt ansvar påpekas det, och:
Den boende som har svårt att få och behålla ett fast boende måste följa de regler och rimliga krav som anhöriga, grannar, vänner, fastighetsägare och samhället ställer.
Skrivningen antyder att om den enskilde har ”svårt att få och behålla ett fast boende” är problemet att vederbörande inte sköter sig.
7 För den numera utbredda användningen inom socialtjänsten av begreppen ”boende” och ”klara eget boende”, se Sahlin (1998, 1999).
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
277
Följer man bara de ”regler och rimliga krav” som en salig blandning av aktörer, från anhöriga till samhället, har rätt att ställa på hyresgästen, så är det inget problem att erhålla och behålla en bostad.
5.2 Boendetrappa och boendestödsverksamhet
Den boendestödsverksamhet som utvecklats i Västerås består av härbärgen, korttidsboenden, inackorderingshem, servicehus samt övrigt boendestöd till vilket bland annat träningslägenheter räknas. Verksamheterna bedrivs antingen av proAros, fastighetskontoret eller på entreprenad av framför allt ISS Care, Frälsningsarmén eller Citykyrkan. Fastighetskontorets lägenhetsbestånd består framför allt av bostadsrättslägenheter, villor och småhus.
Socialtjänstens lägenhetstilldelning har sedan 1993 grundats på ett samarbetsavtal med Bostad Västerås AB och ett antal privata fastighetsägare. Bostad Västerås bildades som bolag 1993 när den kommunala bostadsförmedlingen lades ner och med bland annat kommunens fastighetskontor och Mimer som delägare.8 Bolagets uppgift var i princip att fungera som en bostadsförmedling och bland annat administrera kommunens behov av lägenhetstilldelning. År 1999 sades samarbetsavtalet upp när Bostad Västerås blev helt privatägt.9 Detta inföll ungefär samtidigt som de privata fastighetsägarna som skrivit under samarbetsavtalet initierade en ”svekdebatt” gentemot kommunen med hänvisning till dess agerande vad gällde tilldelningen – eller snarare försäljningen – av mark vid Mälaren för bostadsbyggande. Fastighetsägarna ansåg inte att kommunen hade levt upp till sin motprestation enligt avtalet: nämligen att ”om intresse föreligger tilldelas kommunägd mark med byggrätt för bostäder” (10 §) i det attraktiva området Östra hamnen. Eftersom kommunen istället lät markområdet gå till ett konkurrerande byggföretag, sade de privata fastighetsägarna upp samarbetsavtalet inför år 2000. Detta medförde att tilldelningen av bostäder under 2000 endast uppgick till 54 – av vilka Mimer svarade för 33, de privata fastighetsägarna för 3 och fastighetskontoret för 18 – jämfört med ett uppskattat behov på 115–140 bostäder.10
8 I SOU 1996:156 s. 247 finns en kort redogörelse för Bostad Västerås AB utifrån den ursprungliga bolagsbildningen. 9 Bostad Västerås AB ägs sedan 1999 av två anställda vid bolaget. 10 Västerås stad (2001b), s. 11.
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
278
Ett nytt samarbetsavtal ingicks september 2001 mellan socialtjänst, Mimer och ett antal privata fastighetsägare. Innehållsmässigt anknyter avtalet till det tidigare. I avtalet finns bland annat en skrivning om vem som slutgiltigt avgör urvalet av hyresgäster till träningslägenheter. Enligt samarbetsavtalet har fastighetsägaren i princip vetorätt i denna fråga:
Varje placering av ny hyresgäst skall ske i samråd med fastighetsägaren. Fastighetsägaren är förbehållen rätten att träffa slutligt avgörande om uthyrning till den av ovanstående anvisad hyresgäst. (Avsnitt 2 i avtalet)
Bestämmelsen inskränker kommunens rätt enligt hyreslagen att självständigt avgöra till vem denne avser att hyra ut bostaden i andra hand, även om detta i sig inte torde vara olagligt. Att vetot faktiskt används framgår också av journalerna, där exempelvis en klient [25] inte godkändes som hyresgäst hos två av Mimers distrikt på grund av ”tidigare levende”, men däremot i ett tredje distrikt där personen alltså kunde erhålla en träningslägenhet (25:971105/skr. Boendestöd).
Avtalsbestämmelsen strider mot hyreslagen 39 § andra stycket, där det framgår att ”har en bostadslägenhet upplåtits till en kommun, får kommunen upplåta lägenheten i dess helhet i andra hand. Hyresvärden skall genast underrättas om upplåtelsen”. Ett motiv som avtalsparterna brukar anföra är att det annars inte hade kommit till stånd något avtal; hyresvärdarna skulle alltså i annat fall inte gå med på att förmedla bostäder för bostadssociala ändamål. Socialtjänsten beskriver det som att man förhandlingsmässigt är i underläge i förhållande till bostadsföretagen. Bristen på lägenheter gör att hyresvärdarna kan agera utifrån en maktposition.
Det finns enligt min uppfattning även andra skäl att vara starkt kritisk till den aktuella avtalsformuleringen. Det kommunala bostadsbolaget har dock en skyldighet, utifrån ägardirektivens sociala dimension, att vara kommunens redskap för att kunna upprätthålla en acceptabel bostadsförsörjning.
5.3 Systemet med träningslägenheter
Syftet med träningslägenheter är att ”försöka ordna lägenheter till personer med missbruks-, psyk- eller andra sociala problem och som av olika skäl inte kan få eget hyreskontrakt på bostadsmarkna-
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
279
den”.11 För att få en träningslägenhet krävs att klienten i princip är drogfri och regelbundet deltar i någon sysselsättning eller aktivitet, vilket ofta är liktydigt med arbetsträning av olika slag. Det rör sig alltså om arbete, men inte sedvanligt lönearbete. Som vi skall se i det följande är alltså tillträdet till träningslägenheten villkorad, och bryter man efter inflyttning mot dessa villkor riskerar man att mista andrahandskontraktet. Vad det innebär att vara ”drogfri” är något oklart och definieras inte alltid på samma sätt av socialarbetare och klienter. En socialsekreterare refererar i akten hur en klient [25] ser på ”drogfrihet”:
”Drogfrihet” för [25] är ungefär att undvika heroin, alkohol och minska ned på amfetamin. (25:000124)
Målsättningen med träningslägenheter är att 70 % skall klara av att behålla sin bostad.12 ”Sin bostad” syftar här på träningslägenheten. Målet är alltså att sju av tio klienter skall kunna behålla sin träningslägenhet under den period som andrahandskontraktet löper.
Som framgått ovan har tillgången till nya träningslägenheter drastiskt minskat sedan 1998, vilket framgår av nedanstående tabell.
Tabell 2. In- och utflyttning ur träningslägenheterna under åren 1998–2000
1998 1999 2000 2001*
Antal träningslgh, jan
42 67 85 54
Antal träningslgh, dec
69 75 54 43
Antal personer som flyttat in i träningslägenhet 57 48 27 14 Antal nya lägenheter 51 40 23 6 Avbrutna boenden 18 15 13 2 Eget kontrakt (boendestödsavtal) 9 20 31 11 Utflyttning på egen begäran 1 4 5 3
* (januari–oktober)
För 1998 ökade antalet träningslägenheter mellan januari och december (42 respektive 69). Sedan år 2000 har antalet minskat successivt i takt med en lägre tilldelning av bostäder från hyresvärdarnas sida. I januari 2000 uppgick antalet till 85 för att ett år
11 Utdrag ur Verksamhetsberättelse Bostadsgruppen 2000 – Träningslägenheter (stencil). 12 Västerås stad (2001b), s. 8.
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
280
senare ha minskat till 54. Vid utgången av oktober 2001 har antalet minskat ytterligare och uppgår nu till 43.
Begreppet avbrutet boende är i själva verket en eufemism för vräkning, på samma sätt som exempelvis ”tillsyn” är en eufemism för kontroll. Under år 2000 avbröts boendet för 13 personer, varav åtta på grund av störningar ”då hyresvärden krävt att vi avbrutit deras boende” (ur 2000 års Verksamhetsberättelse). I ytterligare två fall togs initiativet av respektive socialsekreterare som ”tyckt att vi ska avbryta boendet p.g.a. att den boende avbrutit sin planering” (ur 2000 års Verksamhetsberättelse).
Träningslägenhet initieras genom socialsekreteraren på det enskilda proAros-området13 och tilldelas genom Bostad Västerås AB. Socialtjänsten och den enskilde klienten tecknar ett andrahandskontrakt. Som framhållits ovan skall bostadsföretaget enligt tidigare samarbetsavtal godkänna andrahandshyresgästen. I detta sammanhang kan också noteras, att privata fastighetsägare inbördes har haft olika policy i denna fråga. Även policyn inom kommunala bostadsbolaget har varierat beroende på i vilket distrikt som träningslägenheten har varit placerad. Hyrestiden löper formellt en vecka i taget med 24 timmars uppsägningstid, men hyresförhållandet avser att pågå under ett års tid (se dock vidare avsnitt 5.4).
Till kontraktet har hittills fogats olika typer av ordningsregler och restriktioner som hyresgästen måste iaktta. Bland dessa kan följande nämnas: N Den boende förbinder sig att inte ha inneboende i lägenheten. N Individ och Familj äger rätt att inneha reservnyckel till lägenhe-
ten. Individ och Familj har tillträde till lägenheten. N Den boende skall följa den arbetsplan som överenskommits
med Individ och Familj. Om den boende avbryter arbetsplanen och ej är villig att återuppta den äger Individ och Familj rätt att avbryta boendet. N Om störningar uppstår och den boende vägrar att omedelbart
vidtaga rättelse äger Individ och Familj rätt att avbryta boendet. N Den boende förbinder sig att ej ha husdjur i lägenheten. N Den boende förbinder sig att hålla fortlöpande kontakt med
Bostadsgruppen.
N
Om den boende av något skäl är frånvarande från lägenheten under längre tid än tre månader avbryts boendet.
13 ProAros är indelat i sju geografiska områden.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
281
När en av klienterna i aktstudien fick ta del av kraven var han inte längre intresserad av lägenheten, trots att han vid det aktuella tillfället satt i fängelse och snart skulle friges (26:980312). Villkoren har i vissa fall utökats ytterligare. Det finns exempel i akterna på att socialtjänsten har ställt krav på negativt urinprov, dvs. drogtest, innan klienten tillåts flytta tillbaka till en ”låst lägenhet” [13]. Drogtest hade för övrigt redan genomförts några veckor tidigare i klientens bostad, eftersom han hade vägrat infinna sig hos kommunens missbruksenhet för provtagning. Vid hembesök hade handläggarna för träningslägenheterna föreslagit att [13] skulle lämna urinprov medan de befann sig i lägenheten. ”[13] blir då tokig, skriker men växlar om och gråter en skvätt osv. Vi står på oss, till slut lämnar [13] UP i lgh. Vi åker till missbruksenh och får UP´t testat, [13] är positiv på hasch och amfetamin. Så var det med det” (13:990326). Efter det att lägenheten låsts den 23 april 1999 visar det sig att urinprovet är negativt den 8 juni, varefter hyresgästen får tillstånd att flytta tillbaka till träningslägenheten. ”Missköter sig [13] igen, dvs. positiva UP, ogiltig frånvaro från Ånghammaren, dras socialbidraget in samt ’låses lgh’.” (13:990608).
Många av dessa villkor skulle bedömas som oskäliga om de kom under hyresnämndens prövning (se vidare den rättsliga analysen i SOU 2001:95, kapitel 7). I detta avseende skiljer sig dock inte Västerås från många andra kommer som tillämpar andrahandsuthyrning, vilket också påpekas av hyresrådet Kristian Eriksson i nämnda rättsanalys.
5.4 Beslutade förändringar hösten 2001: hyresperiodens längd och vidhängande avtalsvillkor
Under hösten 2001 har dock synen på hyrestidens omfattning och avtalsvillkoren som har varit förenade med andrahandskontraktet förändrats. Efter det att det nya samarbetsavtalet var undertecknat i början av september påbörjades diskussioner mellan socialtjänsten och Mimer om bland annat målsättning med träningsboende samt hyrestidens längd och upplåtelsevillkor. I dessa diskussioner deltog även jag – i min egenskap som sekreterare i Kommittén för hemlösa – genom att förmedla preliminära intryck från min aktgenomgång till såväl Mimers ledningsgrupp som en arbetsgrupp inom socialtjänsten. Diskussionerna resulterade i en överenskommelse i slutet av november, där parterna enades om att parallellt med nuva-
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
282
rande system också introducera en försöksverksamhet med betydligt längre hyrestider. Vidare överenskoms att socialtjänstens handläggare som ansvarar för uppföljningen av träningslägenheter i fortsättningen skulle besluta om vilka klienter som skall erhålla ett andrahandskontrakt. Denna överenskommelse var möjlig eftersom Mimer sedan länge var mycket positivt inställda till kommunens uppföljning av hur hyresgästernas träningsboende fungerade.
Även upplåtelsevillkoren för träningslägenheterna har nu omprövats av socialtjänsten och Mimer. De kommer i fortsättningen att inskränkas till ett minimum och vara ”skäliga” i hyreslagens mening. Villkoren kommer också att individanpassas, dvs. för en hyresgäst kan ett visst villkor vara relevant, medan det inte är det för en annan.
5.5 Systemet med boendestödsavtal
I andrahandskontraktet för träningslägenheten anges att hyresgästen har möjlighet till ”övertagande av förstahandskontraktet” om boendet har fungerat i tolv månader. Detta innebär dock inte att andrahandskontraktet efter ett år automatiskt omvandlas till eget kontrakt med boendestödsavtal.
Konstruktionen är speciell för Västerås del; i många andra kommuner består boendetrappan av flera steg innan klienten ges möjlighet till ett eget kontrakt. I november 2001 fanns det cirka 300 pågående boendestödsavtal, varav 85 handhas av fastighetskontoret (de senare utgörs av bostadsrättslägenheter).
Bostadsföretaget gör ibland, men inte alltid, en besiktning av lägenheten och allmän prövning av om hyresgästen anses klara av ett eget boende, dvs. skall få överta kontraktet. I enskilda fall har det enligt ansvariga för träningslägenheterna funnits exempel när bostadsföretaget i princip har varit övernitiska och försökt skjuta upp övergången till boendestödsavtal, vilket följande utdrag ur min intervju med handläggarna för träningslägenheterna vittnar om:
Handläggare 1: Ja, det är så att vi har koll på dom när dom har bott i ett år och känner att ”det är klart att Kalle ska ha eget kontrakt, det har ju gått bra” och då ringer vi till hyresvärden på det område han bor på och säger ”nu har Kalle bott i ett år”, och då säger dom ”då kollar vi upp lite med kvartersvärden”. WR: Gör ni en gemensam besiktning?
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
283
Handläggare 1: Nej. Eftersom man har haft träningslägenheten i ett år och det skrivs över till eget kontrakt så går det automatiskt över till ett boendestödsavtal i ett år, och sedan när det upphör då görs besiktningen. Då upphör kommunens ansvar helt. Fast det är ju också olika på olika områden inom Mimer, en del kräver den här besiktningen. WR: Bostadsföretaget kan ju vilja ha det eftersom det övergår från ett andrahands- till ett förstahandskontrakt. Handläggare 1: Ja, en del vill ha det så, men inte alla. Det kan dyka upp saker som har hänt under året som man får reda på just då. Jag kan säga att det ibland känns det som att dom som vi har på våra kontrakt, att dom ska sköta sig bättre än Svensson. Ibland har det kommit in klagomål som ”vi såg honom med en systemkasse”. Handläggare 2: Det var ju när vi ville skriva eget kontrakt på den här killen och då sade [bostadsbolaget] nej på grund av att han brukar komma med en systempåse. Handläggare 1: Sedan om han har matlådan i påsen eller vad det nu är, det är det ingen som vet. Man kan ju inte kräva att dom ska sköta sig bättre än Svensson, det kan man inte göra.
Men det behöver inte enbart vara bostadsföretaget som motsätter sig ett boendestödsavtal. Den enskilda socialsekreteraren på områdets socialkontor kan göra detsamma, vilket gör att Enheten träningslägenheter kan tvingas vara pådrivande:
[Handläggaren för träningslägenheter] menar att [29] haft den i ett år och att det nu börjar bli dags för eget kontrakt. Jag anser inte att hon är mogen men boendestöd har andra riktlinjer. Det har inte varit några störningar och hyra när betald. (29:991019)
I samband med att ett boendestödsavtal undertecknas upphör lägenheten att vara träningslägenhet; hyresgästen behöver alltså inte flytta från en lägenhet till en annan som annars är brukligt i många andra kommuner. Skillnaden mellan ett boendestödsavtal och ett ”vanligt” förstahandskontrakt är att socialtjänsten garanterar bostadsföretaget hyran så länge boendestödsavtalet pågår. Först efter boendestödsavtalets utgång upphör kommunens åtagande gentemot bostadsföretaget. I övrigt är boendestödsavtalet identiskt med ett vanligt kontrakt med samma besittningsskydd som i övrigt gäller enligt hyreslagens bestämmelser.
Uppföljningen av boendestödsavtalen (knutna till förstahandskontrakt) från proAros-områdena har föranlett stark kritik från bostadsföretagens sida. ProAros är medveten om bristerna i uppföljningen. I den förändrade boendestödsorganisation som gäller
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
284
fr.o.m. 2001 har en boendestödsgrupp inrättats bestående av en samordnare och fem hyresvägledare, vilka har till uppgift att både arbeta förebyggande för att förhindra avhysningar till följd av försenad hyresinbetalning och att på uppdrag av proAros-området handha uppföljning av klienter som har boendestödsavtal.
6 Träningslägenheter i praktiken
6.1 Utestängning och villkor för tillträde
Den direkta orsaken till hemlöshet kan ibland också utgöra hindret för att erhålla en träningslägenhet. För exempelvis en man var upprinnelsen till hemlöshet ett fängelsestraff 1994, vilket gjorde att han inte längre hade råd att ha kvar sin lägenhet. Hyresskulden ledde så småningom till att han vräktes från lägenheten [1]. Orsaken till att vederbörande har blivit av med sin lägenhet behöver vare sig ha samband med hyresskulder eller störningar. I stället kan det vara bostadsföretaget som är upphov till hemlösheten. När [12] skulle resa utomlands under några månader sade han upp lägenheten eftersom hans tilltänkta andrahandshyresgäst i sista stund hade hoppat av. Bostadsföretaget menade att det inte skulle vara några problem att få en ny lägenhet i samband med hemkomsten, och att man åtog sig att magasinera möblemanget fram till dess. När han återvände efter sin utlandsresa vägrades han en lägenhet med motivering att det inte fanns några lediga, samtidigt som möblemanget hade slängts eller förkommit (12:970312). I ett annat fall uppmanades en person med lätt utvecklingsstörning att säga upp sig när det blev störningar i lägenheten [17].
I genomgången av akterna åberopas, intressant nog, förekomsten av hyresskulder som ett avsevärt större hinder – från bostadsföretagens sida – att erhålla en träningslägenhet än det förhållandet att nära nog samtliga har haft eller alltjämt har svåra missbruksproblem.
I ett ärende [26] förefaller socialsekreteraren uppriktigt förvånad över att bostadsföretaget i en skrivelse till klienten har låtit meddela att han inte kan få en lägenhet med hänvisning till betalningsanmärkningar. Socialsekreteraren vänder sig därför till Vårdbas Ekonomi (nuvarande Sysselsättning och Försörjning, dvs. en kommuncentral enhet som handlägger allt ekonomiskt bistånd inom individ- och familjeomsorgen) och får då veta att hyresvärden ”har
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
285
rätt att avsäga sig hyresgäster oberoende av vilka skulder man har. Finns bet.anm. hos Kronofogdemyndigheten kan [hyresvärden] säga nej” (26:980330).
Det finns exempel på att ett och samma bostadsföretag har intagit olika hållning till frågan om hyresskulder som villkor för tillträde till en träningslägenhet. För en av klienterna [72] informerade hyresvärden inte socialtjänsten om hyresskulden förrän det var aktuellt att låta andrahandskontraktet övergå i ett förstahandskontrakt med boendestödsavtal. Därigenom kan klienten utestängas från avancemang i boendetrappan även i ett mycket sent skede, vilket skapar både osäkerhet hos klienten och ställer krav på ett akut ingripande från socialtjänstens sida. I det nu aktuella ärendet undanröjdes den ackumulerade skulden genom att individ- och familjenämndens arbetsutskott beslöt att utge ekonomiskt bistånd. Enligt kommunens riktlinjer kan detta ske ”endast i undantagsfall och efter noggrann prövning” och först efter det att man har undersökt möjligheten med exempelvis en avbetalningsplan.
För att sedermera erhålla ett boendestödsavtal med eget kontrakt är det ett absolut krav från bostadsföretagens sida att en eventuell hyresskuld är reglerad. Genom att åter knyta hyresgästen till sig har bostadsföretagen en mycket större möjlighet att snabbt kunna driva in den förfallna skulden jämfört med om samma person skulle utestängas från början och inte få tillträde till en träningslägenhet. Träningslägenheten innebär med andra ord för hyresvärden inte enbart ett försumbart risktagande, utan i många fall en direkt vinst genom att man garanteras få eventuell skuld återbetald omgående genom kommunens försorg. En del företag accepterar inte en utdragen och (osäker) avbetalningsplan, vilket klient [10] är ett exempel på. För henne räckte det inte med att ingå en avbetalningsplan med den privata hyresvärd hos vilken hon hade en hyresskuld sedan tidigare. För att erhålla en träningslägenhet måste skulden vara betald i sin helhet – ”detta är ett villkor för att få lgh” (10:980109). Socialsekreteraren överlägger med handläggaren på dåvarande Vårdbas Ekonomi och framhåller att:
Argument för att hyresskulden ska betalas är att det ej är mkt pengar, det skulle bli dyrare för kommun att ha henne någon annanstans, hon är själv motiverad och arbetar på sin situation, det finns planering ang boende och sysselsättning och kontakten med ut fortsätter. [Handläggaren på VEK] tycker detta är rimligt och tror ej att det skal bli några problem att få hyresskulden beviljad (10:980109).
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
286
Från bostadsföretagens sida finns det också ett intresse att utvidga målgruppen för träningslägenheter till att också omfatta en vidare krets än den som har uttalade missbruks- eller sociala problem, eftersom företaget därigenom ytterligare minimerar sitt risktagande samtidigt som det bidrar till en positiv ”image” att man faktiskt ”hjälper” kommunen i bostadssociala frågor:
Klient [2] har ett fast arbete, har inget missbruk – men har tidigare vräkts p.g.a. en hyresskuld. Socialsekreteraren klargör att klienten ”i övrigt skött sitt boende och har ingen anledning att träna sig i detta”. Socialsekreteraren har varit i kontakt med Mimer för en uppgörelse för att ”höra om de är beredda att ta emot honom som hyresgäst”. Härigenom framkommer att ”det är inte alls otänkbart att han får komma tillbaka som ny hyresgäst men då måste skulden vara reglerad och Mimer garanteras betalning om han struntar i hyrorna”. Boendestödsgruppen tycker att [2] kan ansöka om ekonomiskt bistånd för hyresskulden ”men antar att han får avslag”. Men eftersom han själv måste reglera skulden har han under nio månader bott på ett inackorderingshem, trots att han inte har missbruksproblem! Dåvarande Vårdbas Ekonomi klargör att ”de har ingen möjlighet att hjälpa [2] med hyresskuld eller låta betala tillbaka till dem då han tjänar egna pengar och ligger över deras normer”.
Det finns alltså exempel på klienter som inte har några sociala eller missbruksproblem och som därför borde kunnat få hjälp med en bostad utan att gå omvägen via en träningslägenhet. Det är något märkligt att en sådan person skall behöva involveras i socialtjänstens stöd- och tillsynssystem. Om Västerås hade haft en kommunal bostadsförmedling hade denna person i stället vänt sig till bostadsförmedlingen för att få hjälp.
Samtidigt överensstämmer denna bild med vad som framkommer vid de fokusgruppintervjuer som Socialstyrelsen (2000) genomförde vid sin senaste kartläggning av hemlösheten. Det visade sig att det i kommuner med många hemlösa inte gick att ordna ett förstahandskontrakt åt en person som blivit vräkt, även om personen hade arbete och var drogfri. Samma bild framträder också i Anna Qvarlanders (2001) intervjuer med socialsekreterare och hyresvärdar i Västerås.
En hyresskuld kan sägas fylla många skilda funktioner. Den kan användas av bostadsföretaget för att avvisa en potentiellt oönskad hyresgäst (exempelvis någon som tidigare vräkts på grund av störande beteende) och som man av olika skäl inte vill tilldela en
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
287
bostad, inte ens en träningslägenhet. Hyresskulder kan också fungera som ett påtryckningsmedel gentemot socialtjänsten för att få igenom hyresvärdens villkor eller krav: ”p.g.a hyresskulder kan vi bara acceptera honom i en träningslägenhet”. Systemet med träningslägenheter och boendestödsavtal innebär slutligen ett gyllene tillfälle för bostadsföretaget att kompenseras och ”få igen” en omfattande hyresskuld som man annars förmodligen skulle gå miste om.
Vissa socialsekreterare väljer att helt och hållet lägga ansvaret för problemen och lösningen av boendesituationen på den enskilde klienten. När [31] besöker sin socialsekreterare och framställer önskemål om en bostad möts han av följande råd:
Han ska tänka igenom vad han kan göra för att hyresvärdarna ska känna att de törs satsa på att ge honom en bostad. Vilket stöd som han skulle behöva för att klara av ett eget boende. Han ska tänka på detta tills vi träffas nästa gång. (31:971009).
Denne socialsekreterare förefaller har övertagit hyresvärdarnas perspektiv, förmodligen omedvetet. Hyresvärden förvandlas på detta sätt till den svaga parten, medan klienten är problemmakaren.
I de fall när klienten inte har erhållit en träningslägenhet, eller när beslut om detta drar ut på tiden, hänvisar socialsekreteraren ofta klienten att själv kontakta privata hyresvärdar. Klienten [25] får en telefonlista men tycker det är svårt att veta vad han skall säga till en hyresvärd (25:970424). Socialarbetarens agerande är något märkligt, eftersom all erfarenhet visar att denna grupp av bostadssökande är exkluderade från den vanliga bostadsmarknaden. I ett ärende motiverar socialsekreteraren det med att det ibland krävs ”tur” för att få en bostad. Erfarenheterna från en verksamhet som Malmö kommun drivit, och som ingår som ett av kommunprojekten som erhållit ekonomiskt bidrag från Kommittén för hemlösa, visar att verksamheten som sådan var meningslös och enbart skapade frustration hos klienterna (Sundin m.fl. 2001). En klient [14] som redan hade en träningslägenhet berättar för sin socialsekreterare om hur han bemöttes av privata fastighetsägare när han själv försökte söka en bostad:
[14] har försökt att ringa en del fastighetsägare i Västerås men inte lyckats få något napp ännu. [Privat fastighetsägare] sa till [14] att han skulle återkomma på torsdag. Det går ofta till så att hyresvärden frågar [14] om hans boende. De kan ju se på datan att han har en adress på Råby. Då säger [14] att han bor i en träningslägenhet. Nästa fråga blir
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
288
då varför han bor i en träningslägenhet. Då berättar [14] om detta och sedan är man inte intresserad av honom som hyresgäst längre. (14:980512)
6.2 Att följa arbetsplan/behandlingsplan som villkor att erhålla eller bo kvar i träningslägenhet
Det finns anledning att fundera på vilken ställning som bostaden – i det här fallet träningslägenheten – har för socialtjänsten. Visserligen betonas det i socialtjänstlagen 7 § andra stycket att socialnämnden i sin verksamhet skall främja den enskildes rätt till bostad. Men Socialtjänstkommittén framhöll i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) att socialtjänstens ansvar för boendefrågor var och är begränsat till särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för människor med funktionshinder. ”Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga bostäder /---/ ligger inte hos socialtjänsten utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter” (SOU 1994:139, s. 309).
Av både andrahandskontraktets utformning och av den praktik som kan avläsas i akterna är det tydligt att träningslägenheten inte uppfattas som resultatet av en ”social rättighet”, utan att den snarare är ett medel för att uppnå vissa mål som formulerats i en särskild ”arbetsplan”, ibland uttryckt som ”behandlingsplan”. Upplåtelsen är villkorad. ”Om den boende avbryter arbetsplanen och ej är villig att återuppta den äger Individ och Familj rätt att avbryta boendet” (punkt 8 i andrahandskontraktet). Detta är ett centralt tema i socialsekreterarens kontakt gentemot klienten:
Jag säger att vi skall göra en arbetsplan kopplad till boendet i träningslägenhet och där ingår sysselsättning. (1:980924)
… både försörjningsstödet och träningslägenheten är knutet till någon form av åtgärd då syftet är att [namn] på sikt skall få ett eget kontrakt samt att bli självförsörjande. (1:990316)
Vad gäller missbruket så har hon själv dragit ned på det en del, men annars är det inget hon vill att vi ska göra upp någon planering omkring. Hon är medveten om att det också påverkar hennes möjligheter att via oss kunna få hjälp med bostad. Dvs. att det är svårt om inte omöjligt för oss att motivera hyresvärdarna i staden att satsa på att hyra ut till en person som är inne i ett aktivt missbruk utan att vi har fått jobba med den biten. (9:970821)
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
289
Villkoret för att erhålla en träningslägenhet är att vederbörande är drogfri och har en daglig strukturerad sysselsättning. Bostaden skall förtjänas av klienten. Mot detta står en annan hållning, som innebär att man ser bostaden som en social rättighet för den enskilde medborgaren. Sistnämnda hållning innebär att det sociala stödet från socialtjänsten separeras från det bistånd som förmedlas i form av exempelvis en andrahandslägenhet med socialtjänsten som hyresvärd. Ett aktivt missbruk innebär – med sistnämnda synsätt – inte automatiskt att klienten mister sin rätt till andrahandslägenheten, utan det är enbart legitimt att åberopa om det leder till upprepade störningar eller betalningsförsummelser som enligt hyreslagen är grund för förverkande av hyresrätten och därmed uppsägning av hyresavtalet.
Socialtjänstens villkor för att hjälpa en hemlös alkohol- eller drogberoende klient att erhålla ett tillfälligt ”boende” på exempelvis ett inackorderingshem bottnar alltså i en föreställning om att ”boendet” ingår som en del i behandlingskedja.14 Det är mer regel än undantag att en klient som ”tar återfall”, eller som aldrig upphör med sitt missbruk, mister sin plats på inackorderingshemmet eller träningslägenheten eller annat boende som socialtjänsten kan ha anvisat.
Klienten [29] har under tiden som hon har haft träningslägenhet också erhållit plats på en särskild behandlingsenhet som vänder sig till kvinnor. På enheten finns krav om att deltagarna skall vara alkohol- och drogfria. Hon har börjat dricka mindre sedan hon började, ”det har [29] stannat kvar i”. Klienten uttalar en rädsla för vad som skall hända. Även socialsekreteraren och verksamhetsansvarig förstår att detta är ett problem. ”Här kommer hon att straffa ut sig, säger [ansvarig för verksamheten].” Såväl socialsekreteraren som verksamhetsansvarig frågar sig ”om konsekvenspedagogik verkligen fungerar på [29]”. Men – ”vi bestämmer ändå att [29] får blåsa. /---/ Första gången det visar sig att [29] druckit eller inte är hemma på uppgjord tid då [handläggarna för träningslägenheterna] kommer börjar hon med Antabus eller slutar på [verksamheten]” (29:991018).
Det anmärkningsvärda med exemplet ovan är att hjälpsystemet var beredd att offra alla framsteg som uppnåtts under det år som kli-
14 Både yrkesutövare och forskare i socialt arbete har riktat kritik mot uppfattningen att socialarbetare skulle ägna sig åt ”behandling” med tanke på att ett socialkontor till största delen är organiserat för ”handläggning av förvaltningsärenden och utövandet av judiciell tvångsmakt och inte för ett socialt behandlingsarbete” (Levin, Sunesson och Swärd 1998, s. 189).
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
290
enten hade haft en träningslägenhet. Dagen efter aktualiserar en av handläggarna för träningslägenheterna, att [29] bör få boendestödsavtal, eftersom hon trots allt har klarat av att betala hyran i tid samtidigt som det inte har förekommit störningar. Socialsekreteraren är dock av en annan åsikt och menar att klienten inte är ”mogen” att ta detta steg.
Många av ärendena präglas av ett konsekvenspedagogiskt synsätt, dvs. att klienten skall känna av negativa konsekvenser om han eller hon bryter mot en överenskommelse. Ett exempel är klienten [25], som lyckats behålla sin lägenhet trots sin sociala problematik och som står i begrepp att börja vid KrAmi; en gemensam verksamhet mellan arbetsförmedling, kriminalvård och socialtjänst och som vänder sig till kriminellt belastade vuxna med missbruksproblem. Enheten tillämpar ett konsekvenspedagogiskt synsätt. Vid ett nätverksmöte är deltagarna från socialtjänstens olika delar och övriga myndigheter överens om att klienten ”lyckats med de mål som var uppsatta för honom fram tills idag” (25:990121). När det sedan är dags att diskutera det fortsatta stödet, är det intressant att notera att alla utom en förordar ”negativa konsekvenser vid återfall”, och att detta anses vara ett adekvat ”stöd” i klientens utsatta situation. Stödet skulle bestå i att låsa lägenheten ”under en tid”. En av deltagarna från proAros framhåller dock ”att det är framförallt tålamod som behövs i arbetet med [25]. /---/ Tycker inte att [25] lägenhet skall låsas vid återfall” (25:990121). Några veckor sedan tillfrågas för övrigt klienten av sin socialsekreterare om han tror att det skulle hjälpa honom om lägenheten låstes vid eventuellt återfall: ”Han ser mer en risk för det så till vida att han skulle ’bli sned’ och kunna komma och göra andra och fler dumheter”, noteras det i akten.
Som Arne Kristiansen visar i sin avhandling Fri från narkotika – om kvinnor och män som har varit narkotikamissbrukare (2000) är socialtjänstens nuvarande hållning i hög grad kontraproduktiv och motverkar sitt eget syfte – att på lång sikt kunna nå ett hållbart resultat. Ett mer villkorslöst stödjande och relationsskapande insats med utgångspunkt i den situation som klienten/patienten befinner sig, har större förutsättningar att leda till en varaktig återhämtning för den enskilde. Moraliserande inslag i socialt arbete utgör ett effektivt hinder för återhämtningsprocessen.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
291
6.3 Utvisning på initiativ av bostadsföretaget respektive socialtjänsten
I flertalet fall där boendet i träningslägenheten har avbrutits på initiativ av bostadsföretagen eller socialsekreteraren, har detta skett genom att ”lägenheten låses”. ”Att avbryta boendet” är som påtalades tidigare socialtjänstens eufemism för en genomförd vräkning, vilket också innebär en utvisning från den nivå i boendetrappan där klienten befinner sig.
Visserligen står det i kontraktet att den enskilde kan sägas upp med ett dygns varsel, men enligt lagen förutsätter detta en formell uppsägning. Om hyresgästen inte avflyttar frivilligt måste hyresvärden (i detta fall socialtjänsten) vända sig till kronofogdemyndigheten med en begäran om avhysning. Men det har aldrig skett. Det är uppenbart att socialtjänsten tidigare har trott att det har varit möjligt, och lagligt, att ”låsa lägenheten” utan att vidta föregående uppsägning.
De var i lägenheten i fredags och låste och tog av [6] nyckeln. Sen var de där i måndags morse och bytte lås. [6] var inte där då. (6:000329) [9] bor i en träningslägenhet. Under sommaren har [9] mått dåligt och missbrukat mycket, det har även varit mycket spring i och utanför lägenheten. Detta är anledningen till att boendestöd vill låsa lägenheten under två månader. (9:980907)
Denna tillämpning upphörde sedan jag uppmärksammat socialtjänsten på att detta förfarande inte är lagligt. Att ”låsa lägenheten” utan föregående uppsägning är att betrakta som egenmäktigt förfarande. Nu är det inte enbart socialtjänsten i Västerås som har ägnat sig åt att ”låsa lägenheter”, ”byta låskolv” o.dyl. Detta förekommer i många andra kommuner. JO har med anledning av ett ärende i Borås kommun klargjort, att denna typ av aktivitet är olaglig. ”Om en avflyttning inte hade skett på frivillig väg återstod för den ansvariga nämnden (hyresvärden) att ansöka om avhysning, varvid bland annat frågan om hyresavtalets upphörande hade blivit föremål för prövning enligt bestämmelserna i 12 kap. jordabalken” (JO:s beslut 2001-04-26; dnr 590-2000).
I en skrivelse till styrelsen för proAros om ändrad boendestödsorganisation beskrivs konsekvenserna av att det är kommunen som har förstahandskontrakt på följande vis:
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
292
Att kommunen har förstahandskontrakt innebär ett åtagande mot fastighetsägarna att de skall hållas ekonomiskt skadeslösa och kunna bli av med en störande hyresgäst inom ett dygn. (skrivelse 2001-01-29)
Men socialtjänsten kan alltså inte utan vidare ”bli av med en störande hyresgäst inom ett dygn” om denne motsätter sig det.
Aktgenomgången visar att proAros handläggare av träningslägenheter genom förhandling med bostadsföretaget i många fall har förhindrat eller i varje fall har uppskjutit att klienten skall mista sin träningslägenhet:
Mimer ringt och sagt att [9] skall flytta ut. Även pratat med polisen /---/ Vi pratade länge med Mimer … [9] får bo kvar. (9:980929)
Kvartersvärden har fått vetskap om att [9] grannar är rädda. [9] har ordning i lägenheten, men det kommer missbrukare till henne. [9] har tagit antabus på missbruksenheten, men hon har missbrukat amfetamin. Boendestöd kommer att låsa [9] lägenhet (9:980929). Boendestöd kommer ej att låsa [9] lägenhet. Förhållandena kring hennes boende är inte så allvarligt som framkommit tidigare. (9:981001)
Men drygt 1,5 månad senare gör bland annat en av handläggarna för träningslägenheter hembesök hos [9] och finner att bostaden är tom, ”det ser ut som i en ’kvart’. /---/ Kommer överens om att vi låser lägenheten så att [9] inte kan ta sig in” (9:981120).
För [30] hade det handlat om att någon utomstående hade kastat en ficklampa genom fönstret. ”[30] gick ner i porten för att lugna ner honom men då trängde han sig förbi och kom in i lägenheten och slog sönder badrumsdörren”. Mimer hade infunnit sig ”och bett dem packa och flytta därifrån. [Handläggaren för träningslägenheter] har förklarat för polisen att det var inte deras umgänge. Mimer vill ändå bli av med dem och [tjänstemannen på Mimer] har sagt att de måste skaffa ett annat boende” (30:980911). Två år senare vill bostadsföretaget också bli av med [30] efter bråk som inträffat i samband med att hon blev misshandlad i bostaden. ”Möte med Mimer. Alla missförstånd kan klaras ut. [30] är välkommen att bo kvar i sin lägenhet” (30:000914).
Dessa exempel när bostadsföretaget eller socialtjänsten vill att boendet skall avbrytas genom att lägenheten låses o.dyl. visar hur snabbt och godtyckligt man kan agera för att i praktiken vräka en klient. Klienten är utlämnad åt dessa parters bedömningar; bedömningar som dessutom kan förändras från en dag till en annan. I
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
293
många fall verkar det vara tillfälligheter och dagssituationen som avgör om boendet avbryts eller tillåts fortsätta. När boendet avbryts sker detta utan formell uppsägning, vilket i förlängningen innebär att hyresgästen inte kan få saken rättsligt prövad. I åtskilliga fall intar handläggarna för träningslägenheterna en medlarroll och lyckas förhandla sig fram till en lösning som möjliggör fortsatt boende.
6.4 Gränskontroll och utvisning
I Västerås finns tre inackorderingshem som vänder sig till personer med missbruksproblem, varav två drivs av kommunen.15 De som drivs av kommunen erbjuder de boende en ”drogfri strukturerad verksamhet” och ”varje klient har en behandlingsplan som innehåller något mer förutom boendet. Till exempel behandling, studier och arbete m.m.” (utdrag ur presentation av verksamheten). Många av de klienter som bor i träningslägenheter har tidigare varit placerade på inackorderingshem, och omvänt kan det inträffa att personer som vräks från träningslägenheter i stället får plats på inackorderingshemmet. Dessa enheter är självständiga enheter som själva avgör vem som skall få tillträde, vem som skall avvisas och när någon skall utvisas från enheten. Inackorderingshemmen fungerar i det avseendet som en hyresvärd med en fullt utvecklad gränskontroll (Sahlin 1996).
Kravet på absolut drogfrihet leder till att man kan ställa långtgående, integritetskränkande krav för att någon skall få bo på inackorderingshemmet. För [30] krävdes att hon lämnade urinprov; ”hon måste vara grön och så kan hon få flytta in snabbt” (30:970812). Liksom vad fallet är hos bostadsföretag är vissa personer inte önskvärda utan avvisas som ett led i boendeenhetens gränskontroll, även om inackorderingshemmet gjort sig skyldig till ett fatalt misstag genom att förväxla personer:
Tel till Jonasborgsvillan. De har inga lediga rum. [9] är ej välkommen att bo där pga tidigare incidenter som inträffat när hon bott där. (9:990628)
15 För en uppföljningsstudie av klienter som bott på de kommunala inackorderingshemmen i Västerås, se Lena Wänsberg-Sjöbergs rapport Hur lever de idag? (Individ- och familjenämnden, Utvärderingsrapport nr 2/1998). I rapporten kommenteras bland annat bostadssituationen.
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
294
[9] säger att hon inte bott på Jonas tidigare och vill att ut framför detta till personalen. (9:990629)
På samma sätt som en potentiell hyresgäst kan avvisas av olika bostadsföretag efter referenstagning, sker motsvarande utbyte av information mellan olika boendeenheter i kommuner, vilket leder till att en person avvisas med hänvisning till hur han eller hon har skött sig i tidigare boende:
Ett av inackorderingshemmen vill inte ta emot [6] eftersom han varit aggressiv på ett av de övriga två. ”Det kan hända igen och man bör vara konsekvent och ha samma regler”. (6:991111).
Vid brott mot ordningsregler, inte minst kravet på drogfrihet i vid bemärkelse, mister klienten sin plats med omedelbar verkan. ”Utvisningen” verkställs omgående:
[Ansvarig för inack hemmet] ringer. Han berättar att [5] haft ett återfall och skrevs ut den 30/12. (5:970107).
[Ansvarig för inack hemmet] har träffat [5] hemma hos [pojkvännen]. Hon vill inte följa med till 91:an.16 Eftersom [5] vägrade att följa med så avslutar vi boendet på Jonas samt Fältmätarprojektet. Om [5] vill ha någon hjälp så får hon höra av sig igen. (5:970124).
Men utvisningen kan också ske på helt andra grunder:
[6] blev utskriven från Iggeby i går. Han hade inte tagit knark, utan fått ett utbrott och varit aggressiv.
Två kvällar i rad har han varit upprörd. [Ansvarig för inack hemmet] kom i går kväll och pratade med honom. [6] blev utskriven. Tidigare har han uppfört sig bra. Han har protesterat ibland. Tydligen är han väldigt rädd om sina grejer som har släktvärde. Var upprörd över att han inte fått sina pengar. Om han inte fick dem skulle han slå in fler rutor. (6:991111)
Först var [30] jättefin och gullig, sedan blev hon helt annorlunda. Hon blev oförskämd och dum och respekterade inte vad personalen sa åt henne. (30:970812)
Boendet kan alltså ställa krav på att gästerna skall uppfylla vissa grundläggande regler för att kunna bo kvar, i annat fall drabbas de
16 Avgiftningsenhet inom psykiatrin.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
295
av negativa konsekvenser, exempelvis i form av utskrivning från boendet. Men motsvarande händer inte när det är myndigheten som inte lever upp till sina löften och åtaganden (se även Sahlin & Löfstrand 2001). Ett exempel härpå är det som inträffade för [18] som fått veta att han skulle få en plats på ett av inackorderingshemmen om han bara kunde lämna ett negativt urinprov. Trots att han gjorde detta några dagar senare fick han inte flytta dit. Anledningen var att personalen inte kunde ”klara av” ytterligare en narkoman. Klienten lämnade inackorderingshemmet i vredesmod (18:980520). I denna situation klargjorde socialsekreteraren tydligt att hon stod på klientens sida visavi föreståndaren vid inackorderingshemmet. Hon intar en tydlig roll som försvarare av klientens intresse när hon hävdar att personalens protester mot att ta emot ytterligare en narkoman ”skall dock inte drabba [18] på det sätt det nu ändå gör”. En av handläggarna för träningslägenheterna som informerades av socialsekreteraren reagerade likadant: ”Nu riskeras allt som satsats och byggts upp under tiden på [behandlingshemmet]”. Denna händelse är ett talande exempel på att kommunens – men också frivilligorganisationers – boendeenheter ibland använder sig av samma typ av gränskontroll som ”vanliga” hyresvärdar.
6.5 Konkurrenssituation
För att återvända till klienten [18] var företrädare för Malmahemmet, som på uppdrag av kommunen drivs på entreprenad av Frälsningsarmén, mycket skeptiska till tanken att han vid denna tidpunkt skulle flytta in i en träningslägenhet. Han ansågs av föreståndaren inte kunna ta eget ansvar och inte heller vara ”delaktig i planeringen”. Handläggarna från Enhet träningslägenheter menade dock ”att det är befogat att gå [18] till mötes eftersom han mår så dåligt. De tror annars att vi förlorar [18] och detta kommer även att drabba många andra personer i nätverket runt [18] som [handläggarna] också har kontakt med via Boendestöd” (18:980615). Detta kan illustrera en form av konkurrens om klienten. Malmahemmet drivs av en frivilligorganisation men verkar på en marknad i konkurrens med andra aktörer som också har entreprenadavtal inom hemlöshetssektorn.
På samma sätt som 1990-talet innebar en ökad privatisering och konkurrens mellan olika institutioner inom missbrukarvården, har allt fler aktörer börjat verka inom hemlöshetssektorn. Kommu-
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
296
nerna väljer att i större utsträckning låta externa entreprenörer – däribland aktiebolag, frivilligorganisationer m.fl. – svara för viss del av välfärdsproduktionen, och därmed uppkommer också en konkurrenssituation om klienterna. HVB-institutioner inom missbrukarvården kan ha ett egenintresse av att förlänga behandlingsvistelsen för en klient, och på samma sätt kan externa entreprenörer inom hemlöshetssektorn vilja behålla klienterna så länge som möjligt eller så länge det är ”försvarbart". Därmed kan den situationen uppstå att kommunala boendeenheter som är skattefinansierade kan välja att skriva ut en klient med hänvisning till regelöverträdelser, medan den externa entreprenören väljer att behålla klienten med hänvisning att denne inte är ”färdig” eller ”mogen” att ta nästa steg på boendetrappan.
Externa entreprenörer kan omvänt tillämpa en mer liberal gränskontroll jämfört med kommunala enheter. Även inom den privata missbrukarvården går det att finna exempel på institutioner som anser sig kunna ”ta emot allt” oavsett svårighetsgrad och oavsett kompetens hos personalen. I ovanstående fall med klient [18] vägrade den kommunala Gruppen17 att ”satsa på [18] i nuläget och utskrivningen från Gruppen står fast”, trots att vederbörande hade erhållit en träningslägenhet. Enheten utövade med andra ord en sträng gränskontroll, trots att socialsekreteraren gjorde bedömningen att [18] var i behov av fortsatt stöd- och motivationsinsatser. Detta ställningstagande från kommunens egen missbrukarenhet måste betecknas som uppseendeväckande gentemot andra delar inom socialtjänsten som aktivt försöker bidra till klientens rehabilitering. I detta läge erbjöd sig handläggarna för träningslägenheterna att svara för stöd- och motivationsinsatserna visavi klienten. ”Han har stort förtroende för dem och han har många gånger uttryckt till ut att han känner väldigt stort stöd av dem. Ut ser [handläggarnas för träningslägenheterna] medverkan i ärendet som en stor tillgång”, noterar socialsekreteraren i akten (18:980626).
6.6 Ansvaret för ”svansen”, ”spring i lägenheten”
En anmärkning som ofta förekommer från bostadsföretagens och socialtjänstens sida är att det förekommer ”spring” i lägenheten, eller att det finns en ”svans” av misshagliga individer utanför eller i fastighetens omedelbara närhet.
17 Guppen står för missbruksgruppen inom proAros.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
297
[Den privata fastighetsägaren] uppger att det inte har varit några problem i lägenheten men det kommer en svans ibland. [6] säger att han sagt ifrån. Ibland blir grannarna oroliga och ringer polisen. Polisen har varit där och gjort husrannsakan men hittade ingenting. [6] säger själv att han har sagt ifrån och att det har blivit bättre på sista tiden. Han får stöd av [kontaktperson] att sätta gränser (6:990505).
Jag berättar för [6] att det inkommit rapporter om att det har varit spring i lägenheten och det har setts folk som gått dit med stora väskor. Detta vill inte [6] bekräfta utan menar att det är bara lösa rykten. (6:000323).
I något fall hade bostadsföretaget till handläggarna för träningslägenheterna klagat över ”spring i trappan och överfulla soptunnor”, vilket hyresgästen [18] förnekade kännedom om. Hyresvärden hade låtit förstå att man ville ha bort hyresgästen. Ett inplanerat möte mellan hyresvärd och handläggare ställdes in på den förres initiativ (18:981021).
I vissa fall har detta inneburit att hyresgästen blivit vräkt från träningslägenheten, trots att denne är oskyldig till incidenten:
Samtal med [handläggarna för träningslägenheter]. Har tillsammans med polis varit hos [6] efter att hyresvärd meddelat att han ej får bo kvar i lägenheten. Detta efter att ett skottdrama har ägt rum i trapphuset. [6] är ”satt på gatan”. Han har varit mycket uppjagad eftersom han inte ser sig själv som delaktig i det som hänt. (6:980602)
I sistnämnda fall sköt en utomstående person i trapphusets tak och genom hyresgästens dörr. Det är svårt att tänka sig att hyresvärden skulle säga upp en person med förstahandskontrakt om en liknande situationen hade inträffat. Snarare är det troligt att ärendet kring beskjutningen hade fått handläggas av polisen. Hyresgästen ansvarar enligt hyreslagen 24 § första stycket för sina ”gäster”, men den ställningen får man först efter att ha fått tillträde till lägenheten. Hyresgästen har inget ansvar för om exempelvis ett antal nuvarande eller f.d. kompisar vrålar och väcker grannar genom ett störande beteende utanför fastigheten, så länge dessa inte har blivit insläppta i fastigheten av hyresgästen.
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
298
6.7 Tillsyn av träningslägenheten – stöd eller kontroll?
I en tjänsteskrivelse till styrelsen för proAros (januari 2001) om en förändrad boendestödsorganisation, klargörs att tillsynen i träningslägenheterna tar sikte på både stöd och kontroll. Men socialsekreterarna uttalar sällan eller aldrig ordet ”kontroll” när de skall beskriva målet med tillsynen. Utanför kontorstid är det socialjouren som hjälper till med tillsynen på uppdrag av handläggarna som ansvarar för träningslägenheterna. Uppföljningen i samband med dessa hembesök kommenteras ofta utifrån den yttre ordningen i lägenheten och vilka utomstående som eventuellt befinner sig där.
Får besök av (förnamn) som verkar hemmastadd hos [7]. (7:991018)
En man öppnar efter en stund och säger att [13] inte är hemma. (13:981113)
NN på polisen NÄPO väst ringer. Han säger att det är mycket
”spring” av kända personer till [13] lgh. (13:990412)
Vi kommer överens om att utöka tillsynen i hennes bostad dels för att få ett bättre grepp om hur mycket hon är där och dels för att pressa [8] i någon riktning. (8:980415)
Andra spontana hembesöket hos [8]. Det första var den 19. [8] är irriterad över att vi kommer, hon tycker att vi snokar och kan inte förstå vitsen med att vi kommer på kvällarna så sent.
Klient [8] är starkt kritisk till dessa hembesök:
[8] är intresserad, men hon tycker att det är jobbigt med all kontroll. Hon skulle helst vilja ha något helt eget. (8:970522)
[8] säger att hon tycker att det är jobbigt med alla människor runt omkring och all tillsyn som hon upplever som kontroll. [8] pratar mycket om sin frihet. (8:970806)
En manlig klient [18] har i ett möte med socialsekreteraren uttryckt, att ”han känner sig misstrodd när det gäller vad han klarar och inte klarar. Han anser att andra bara tittar på vad som har varit och att han inte får en chans att visa vad han klarar av nu. /---/ Vad [18] egentligen vill är att ha en egen bostad så han kan leva och göra som han vill utan kontroll och låsta dörrar” (18:960104). Samme klient förklarade något år senare att han var nervös inför ett
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
299
möte med socialsekreterare och mån om att säga ”rätt” saker. Socialarbetaren uppmanade honom då ”att utgå från sig själv och sina egna behov” (18:971215), men det kan naturligtvis vara svårt när man som klient uppfattar att motparten ställer krav som man just för tillfället har svårt att leva upp till och att dessa krav är en förutsättning för att behålla exempelvis träningslägenheten. Efter att samma klient hade blivit utskriven från en fängelsevistelse erbjöds han ”lugnare boendealternativ på Iggeby alternativt Jonas”, men avböjde eftersom han inte ville känna sig kontrollerad – ”dvs vill kunna fortsätta droga”, som socialsekreterarens egen tolkning är (18:000120).
7 Exit träningslägenheten – och sedan?
I bilaga 1 finns en översiktlig matris med uppgifter om bland annat hur länge hyresgästerna haft träningslägenhet, vilka som därefter erhållit förstahandskontrakt genom s.k. boendestödsavtal samt en summarisk beskrivning av den aktuella boendesituationen i augusti 2001. Därutöver finns uppgifter om längden på vistelser på LVMinstitutioner, inom psykiatrisk slutenvård samt i kriminalvårdsanstalt. Sistnämnda uppgifter bidrar till att skapa en bild av den enskildes totala boendehistoria.
Av de 80 personer som 1998 bodde i en träningslägenhet hade – i augusti 2001 – 36 personer en egen bostad med förstahandskontrakt, fem bodde hos flick- eller pojkvän, åtta hade flyttat till annan ort, nio bodde fortfarande i träningslägenhet, två var intagna i fängelse, två bodde på inackorderingshem. Elva var uttalat bostadslösa eller hade så pass instabila boendeförhållanden att det kunde jämställas med bostadslöshet (exempelvis härbärgesboende). För fyra är nuvarande bostadsförhållanden okända. Tre hade avlidit.
Hur skall detta resultat tolkas och hur är det i förhållande till målsättningen att ”70 % skall klara av att behålla sin bostad”? Den uppföljning som nu har skett avser alla som någon gång under 1998 har bott i träningslägenhet, vilket innebär att inflyttningen också kan ha skett 1997 eller dessförinnan. Utifrån tabell 2 som redovisar in- och utflyttningen i träningslägenheterna sedan 1998, är det svårt att relatera statistiken till den uppsatta målsättningen. Tabellen ger ett mått på genomströmningen, dvs. in- och utflöde av personer och lägenheter.
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
300
Om man vid en uppföljning av ”1998 års träningsboende” gör antagandet att bostadsförhållandet fortfarande är stabilt för de personer som flyttat ihop med sin partner, bor hos sina föräldrar respektive har flyttat till en annan ort (totalt 13), och till dessa lägger det antal som fortfarande bor kvar i träningslägenhet (9) eller har erhållit ett eget kontrakt (36), så hade i augusti 2001 58 av 80 stabila bostadsförhållande, dvs. 73 %. Om vi däremot tillämpar en mer försiktig tolkning och enbart räknar in dem som fortfarande bor i träningslägenhet eller fått ett eget kontrakt är andelen 56 %. Det är ganska rimligt att anta att andelen som idag har stabila bostadsförhållanden ligger inom intervallet 56–73 %.
8 Diskussion och slutsatser
Kapitlet har behandlat den sekundära bostadsmarknaden och boendetrappan i Västerås kommun med särskild tonvikt på användningen av träningslägenheter. Systemet med träningslägenheter ingår som en del i kommunens boendetrappa, där stegen nedanför är härbärgen och inackorderingshem och steget ovanför eget kontrakt med boendestöd under ett år. Såväl handläggningen av de aktuella ärendena som utfallet av verksamheten har undersökts genom ett antal intervjuer med involverade tjänstemän och en genomgång av akter och journaler för samtliga 80 personer, som under år 1998 bodde i träningslägenheter.
Som en allmän förutsättning för att erhålla en träningslägenhet gäller att klienten måste vara drogfri och regelbundet deltar i någon form av sysselsättning. Dessa inträdeskrav eller om man så vill selektionskriterier torde vara vanligt förekommande i de kommuner som har byggt upp en sekundär bostadsmarknad, dvs. bostäder som socialtjänsten hyr ut i andra hand åt sina egna klienter. Sådana gallringsmekanismer betyder att en viss andel av de hemlösa inte erbjuds träningsboende. De gör det också svårare att utvärdera verksamheten, eftersom drogfria bostadslösa med ordnad sysselsättning på några års sikt kanske skulle ha lyckats få bostad på annat sätt.
Aktgenomgång och intervjuer visar att träningsboendet ofta avbrutits genom att lägenheten har låsts efter klagomål från hyresvärd, återfall i missbruk eller andra tecken på misskötsel. Ofta förhandlar de olika parterna innan beslutet tas, vilket i sig visar att sanktionerna är svåra att förutsäga. Dessutom har bostadsföretaget ofta förhalat eller förhindrat överlåtelsen av förstahandskontraktet
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
301
genom att åberopa skäl som varken andrahandshyresgästen eller socialtjänsten tidigare informerats om.
Att systemet med boendetrappa är en problematisk företeelse har tidigare visats av bland andra Blanch & Carling (1988). De har studerat boendealternativ för psykiskt funktionshindrade, men deras principiella resonemang är även tillämpbart i detta sammanhang. Deras kritik skjuter in sig mot att den stegvisa modellen innebär ett påtvingat flyttande vid såväl framsteg som misslyckanden, och innebär som en konsekvens av detta upprepade flyttningar. Dessa forskare förordar en helt annan modell: ”Först väljer personen det gäller en bostad som han eller hon själv föredrar, sedan anpassar man stöd och andra insatser för att möjliggöra detta. Insatserna ska syfta till att personen dels ska kunna få tag på en bra bostad, dels kunna behålla den, även långsiktigt”.
18
Undersökningen visar också att många socialarbetare, trots goda föresatser, lätt blir fångade i ett system som bygger på en konsekvenspedagogisk tillämpning, ibland in absurdum, och som exempelvis driver principen om ”drogfrihet” och att återfall skall följas av negativa sanktioner. I denna kultur kan det också lätt växa fram rutiner och en praxis som i vissa fall är olaglig, i andra fall oskälig eller kontraproduktiv. Socialarbetarna ”tvingas” administrera ett system som de kanske innerst inne tvivlar på. Jag har visat exempel på hur myndighetsrepresentanter i samband med ett nätverksmötet nästan unisont likställt ”stöd” till klienten med organiserade negativa konsekvenser. Detta systemfel är inte unikt för socialtjänsten i Västerås, utan torde gälla i många andra kommuner.
Men inom systemet finns ofta medarbetare som protesterar mot systemet genom att välja en väg som avviker från den gängse. Vid det refererade nätverksmötet var det en socialarbetare som stod upp för ett annat tillvägagångssätt. Vi kan benämna detta för personalens ”brott” mot traditioner eller regelsystem, vilket Alain Topor (2001) anger som en av många framgångsfaktorer när patienter har lyckats återhämta sig från allvarlig psykisk störning.
Som framgår av framställningen i avsnitt 6 tvingas handläggarna för träningslägenheterna att göra ständiga avvägningar mellan att erbjuda hjälp, övertala klienten att ta emot hjälp och att respektera personens rätt till självbestämmande och ett eget revir (se också Tidemalm 1999). I de genomgångna akterna finns åtskilliga exempel på hur de genomfört denna balansgång. Å ena sidan ett klient-
18 Tidemalm (1999), s. 60, ref. till Blanch & Carling (1988).
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
302
orienterat och empatiskt förhållningssätt som sträcker sig långt utanför ordinarie kontorstid, å andra sidan ett agerande som hyresvärd. Vilken betydelse har dessa två handläggare haft för det relativt positiva utfallet? Det personliga förhållningssättet är naturligtvis av stor betydelse i allt socialt arbete. I det avseendet skiljer sig inte dessa två handläggares arbete från övriga socialarbetares. De intar ofta rollen som förhandlare och medlare gentemot bostadsföretagen, vars krav i vissa fall sätts i relation till den enskilde klientens behov. Handläggarna för träningslägenheterna har här, enligt vad som framkommit i mina intervjuer, lyckats undvika att överta hyresvärdarnas perspektiv.
Man kan mot denna bakgrund fråga sig om systemet står och faller med de personer som arbetar med dessa frågor. Eftersom det här rör sig om relationsskapande arbete kan framsteg lätt raseras av handläggare som har ett helt annat värderingssystem och som inte bryr sig om eller vill företräda den enskilde klientens intresse. Ett system vars framgångar är beroende av personliga egenskaper hos de anställda blir givetvis bräckligt, vilket i och för sig gäller även många andra funktioner inom socialt arbete. I detta sammanhang blir det ytterligare ett argument emot ett system med en stor utbyggd sekundär bostadsmarknad.
Under hösten 2001 har Västerås som framgår ovan omarbetat och förändrat villkoren för träningsboendet. Det är framför allt i två avseenden som Västerås fortsättningsvis kommer att tillämpa en annorlunda och en mer progressiv policy jämfört med många andra kommuner: N Längden på varje enskild hyresperiod under det år som trä-
ningsboendet är avsett att pågå är väsentligt längre. N Vidhängande avtalsvillkor har reducerats och de nya villkor
som gäller skall inte stå i strid med hyreslagens anda.
Dessa villkor är alltså nya. Under den period som jag har undersökt har andra kontrakts- och avtalsvillkor tillämpats. Med den nya ordningen kommer det inte att förekomma någon ensidig ”låsning av lägenheter”, även om detta redan 1998 stred mot gällande lag. Det nya systemet kommer alltså att innebära att utrymmet för godtyckliga och subjektiva tolkningar från socialtjänstens och bostadsföretagens sida minskar. I förlängningen kan detta antas leda till en ökad trygghet och kontinuitet i boendet för den enskilde hyresgästen.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
303
Appendix: Förteckning över klienter som har omfattats av aktgenomgången i Västerås
.
Nr Missb
LVM*
Intagen Kva
Slutenv Avgiftn
Slutenv Psyk klin
Hyresskuld före t-lgh
Period träningslägenhet
Period boende- stödsavtal
Aktuell boendesituation (aug 2001)
1 X X
X 980630 – 990930 991001 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal
2 X
X 980701 – 990630 990701 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal
3 X X X
X 980801 – 990731 990801 - 001216 Eget kontrakt
4 X
X
X 980901 – 990831 990901 – t.v. (“vanlig lgh”)
Eget kontrakt
5 (k) X
X 980901 – 990930 991001 – 001201 Eget kontrakt
6 X X X 971001 – 980602
980915 – 990815
Lgh kontrakt jan 00 direkt med proAros-omr. Boendestöd vill ej överta lgh. Vräkt mars samma år. F n bostadslös.
7 (k) XX 981101 – 991130 991201 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 8 (k) XX X 981201 – 000229 000301 – 000831 Bor hos pojkvän 9 (k) X X X 980128 – 981120 010717 – ff. Flyttat till ett torp m boendestödsavtal 10 (k) X X X 980128 – 990131 990201 – 11 980407 – 000531 000601 – 010801 Eget kontrakt 12 X 970101 – 980331 000101 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 13 (k) X 980603 – 990423 990608 – 991113
991201 – 001130 Ny adress utan träningslgh eller
boendestödsavtal
14 X X 970211 – 980603 980603 – 990228 Bor hos flickvän 15 (k) X 970605 – 990228 Eget kontrakt 16 980701 – 001013
001013 – ff.
Bor ff. träningslgh
17 X 980701 – 991031 Bor med flickvän på annan ort 18 X X X 980707 – 982220 Bostadslös (behandlingshem) 19 X X X 980709 – 990204 Bostadslös 20 X X 980707 – 981130 000410 – ? Har ordnat egen lägenhet 21 X 970215 – 990331 990401 – 001130 Eget kontrakt 22 (k) XX X X 980801 – 990228 Vistas på kva 23 X 980901 – ff. Bor ff. i träningslgh 24 X 980901 – 990712 Bor på inack hem Jonas 25 X X X 970506 – 990322 Vistas på kva 26 XX X 980130 – ff. Bor ff. träningslgh 27 X 980915 – ff. Bor ff. träningslgh 28 X X X 980129 – 990831
990901 - 000229
Bostadslös
29 (k) X
X 981101 – 010331 010401 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal
30 (k) XX X X
X 980501 – ff Bor ff. träningslgh
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
304
Nr Missb
LVM*
Intagen Kva
Slutenv Avgiftn
Slutenv Psyk klin
Hyresskuld före t-lgh
Period träningslägenhet
Period boende- stödsavtal
Aktuell boendesituation (aug 2001)
31 X
980504 – 980903 981201 – 991130
991201 – 000601 Eget kontrakt
32
X X 981101 – 990630 001206 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal
X X X
981116 – 990618
001001 – ff.
Bor ff. träningslgh
34 X
X 981201 – 990531 001005 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal
35 X X X 981201 – 000229 000301 – ff Eget kontrakt; boendestödsavtal 36 (k) X 981201 – 991231 000101 – ff Eget kontrakt; boendestödsavtal 37 X
961201 – 980511 980801 – 000724
000817 – ff
Bor ff. träningslgh
38 X X X 980615 – 990226 Bor på härbärge 39 X
980315 – 980429
(vanligt kontrakt görs om till t-lgh;
Flyttat från Västerås dec 00 ?
40 XX
X 980301 – 980831 F n på behandlingshem
41 X X X 980401 – 980831 Bostadslös 42 X X X 980515 – 980903 Bor på inack hem 43 X X 980401 – 980831
980901 – ? (vanlig bostad)
Bostadslös
44 X X X X 980101 – 990121 Bor på annan ort 45 XX X 980201 - 980630 Bor på annan ort 46 X X 980215 – 990228 990301 – 991030 Bor ev. på annan ort 47 X X X
980310 – 990422 (sade upp sig själv)
Bor på annan ort
48 (k) XX 971201 – 980204
980309 – 000229
Avled febr 2000
49 X
X 980401 – 991231 000101 – 010615 Eget kontrakt
50 X X X 980401 – 981019
981217 – 981221
Bostadslös
51 X 971101 – 000930 001001 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 52 X X 980401 – 990430 990501 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 53 X 980501 – ff Bor ff. träningslgh 54 X X
980501 – 990331 (lgh omvandlas till
träningslgh)
Bor ev. hos föräldrarna
55 980115 –990930 991001 – 000930 Eget kontrakt 56 X X 971201 – 990104 Eget kontrakt 57 X X X 980201 – 990228 990301 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 58 970102 – 980731 ? 59 X X 970301 – 980331 980401 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 60 X X 970414 – 980929 Bor på härbärge 61 X X X 970226 – 980130 99-12: Permanent bostad
servicehus.
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
305
Nr Missb
LVM*
Intagen Kva
Slutenv Avgiftn
Slutenv Psyk klin
Hyresskuld före t-lgh
Period träningslägenhet
Period boende- stödsavtal
Aktuell boendesituation (aug 2001)
62
X 970401 – 981130 981201 – 000918
63 970506 – 991231 Flyttat till annan ort 64 X X 970601 – 981231 990101 - ff Eget kontrakt; boendestödsavtal 65 X X X
970813 – 000516
000517 – ff
Bor ff. träningslgh
66 (k) X
X 971115 – 980831
67 X X 980801 – 000228 000301 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 68 X X 971211 – 000330 Bostadslös 69 X X X 970915 – 010331 010401 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 70 X X 971015 – 981130 981201 – 000615 Eget kontrakt 71 X 971001 – 990515 990516 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal 72 970801 – 980515
990201 – 000531
000601 – 010814 Eget kontrakt
73 X 970801 – 980302 980302 – 990301 Flyttat till annan ort 74 (k) X X
971027 – 991011 991012 – 001130
001201 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal
75 971201 – 980708 Avled juli 1998 76 X 971201 – 981130 Bor m flickvän 77 (k) 970720 – 980720 990516 – ? Vräkts juni 2001 78 X X 900601 – 010624 Avled juni 2001 79 X X 961001 – ff. Bor ff. träningslgh 80 X 960701 – 990401 990401 – ff. Eget kontrakt; boendestödsavtal
K = Kvinna * = I denna kolumn anges missbruksproblem med (X). Vistelse på LVM-institution anges med (XX).
Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad SOU 2001:95
306
Referenser
Bengtsson, Bo (2001). Bostaden som social rättighet. I: Lindbom,
Anders (red.). Den nya bostadspolitiken. Umeå: Boréa. Henning, Roger (1996). Att följa trenden – aktiva och passiva kom-
muner. Stockholm: Nerenius & Santerus förlag.
Holmqvist, Leif (2000). Hyreslagen. En kommentar. 6:e uppl.
Stockholm: Norstedts. Jansson, Torsten (1998). Historien om en stad. Västerås: Västman-
lands läns tidning. Kristiansen, Arne (2000). Fri från narkotika: om kvinnor och män
som har varit narkotikamissbrukare. Stockholm: Bjurner och
Bruno. Levin, Claes & Sunesson, Sune & Swärd, Hans (1998). Behandling.
I: Denvall, Verner & Jacobson, Tord (red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Ideologi, teori och praktik. Norstedts Juridik. Möller, Gustav (1947). Kan trygghet skapas? Tiden nr 6. Nylund, Katarina (1998). Framväxten av det multikulturella Väste-
rås. Forskningsrapport. Skriftserie A: nr 3. Centrum för Välfärdsforskning, Mälardalens högskola.
Olsson, Gustaf (1970). Bostaden i den kommunala politiken. I:
Bostaden i föränderlighetens Västerås. Byggnads AB Mimers första 50 år.
Qvarlander, Anna (2001). Hemlöshet i Västerås – hur samverkar
socialtjänst och hyresvärdar? I: Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället. SOU 2001:95, bilagedelen. Ramberg, Klas (2000). Allmännyttan. Välfärdsbygge 1850–2000.
Stockholm: Byggförlaget. Sahlin, Ingrid (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning,
specialkontrakt. Lund: Arkiv.
Sahlin, Ingrid (1998). Klara eget boende. I: Denvall, Verner &
Jacobson, Tord (red.). Vardagsbegrepp i socialt arbete. Ideologi, teori och praktik. Norstedts Juridik. Sahlin, Ingrid (1999). Systemskifte på bottenvåningen: från bostad
till ”boende”. I: Bengtsson, Bo & Sandstedt, Eva (red.).
SOU 2001:95 Uppföljning av träningslägenheter i en mellansvensk stad
307
Boinstitutets årsbok 1999: Systemskifte i bostadspolitiken? Stockholm: Boinstitutet.
Socialstyrelsen (2000). Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vil-
ken hjälp får de? Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:1.
SOU 1945:63. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-
ningen. Del I. Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken.
SOU 1947:26. Slutbetänkande avgivet av Bostadssociala utred-
ningen. Del II. Saneringen av stadssamhällenas bebyggelse.
SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande av Social-
tjänstkommittén. SOU 1996:156. Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boende-
politik. Slutbetänkande av Bostadspolitiska utredningen.
SOU 2000:14. Adressat okänd – om hemlöshetens bakgrund, orsaker
och dynamik. Betänkande av Kommittén för hemlösa.
Sundin, Örjan & Karlsson, Andreas & Semb, Göran (2001). Kom-
munprojekten. I: Att motverka hemlöshet – en sammanhållen strategi för samhället. SOU 2001:95, bilagedelen. Svenska Kommunförbundet (2000). Ägarstyrningens struktur och
verktyg. Rapport nr 7 i projektet Ägarstyrning av kommunens bostadsföretag.
Tidemalm, Dag (1999). Boendestöd och integritet. Stöd och service
till psykiskt funktionshindrade i Bromma. FoU-enheten psykiatri, Västra Stockholm. Rapport nr 1/1999.
Topor, Alain (2001). Återhämtning från svåra psykiska störningar.
Stockhom: Natur och Kultur. Västerås stad (1996). Bostadssocial policy i Västerås stad. Västerås stad (2001a). Resultat av kartläggning över hemlösas sociala
situation vecka 48/2000. Sociala nämndernas stab, utvärderingsrapport nr 4/2001. [Rapporten är utarbetad av Ann Tjernberg].
Västerås stad (2001b). Årsredovisning 2000. Individ- och familje-
nämnden.
365
Författarpresentation
VOLKER BUSCH-GEERTSEMA är sociolog och forskare vid Institutet för social planering och social forskning (GISS) i Bremen samt Tysklands korrespondent i European Observatory on Homelessness.
ANDREAS KARLSSON är leg. psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
CECILIA LÖFSTRAND är doktorand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
ANNA QVARLANDER är internationell samhällsvetare med inriktning mot sociologi. Verksam vid Socialstyrelsen och medförfattare till Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vilken hjälp får de?
WEDDIG RUNQUIST är socionom och frilansskribent. Medredaktör för boken Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Sekreterare i Kommittén för hemlösa.
INGRID SAHLIN är docent i sociologi och forskarassistent vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområden är brottsprevention och hemlöshet.
GÖRAN SEMB är psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
ÖRJAN SUNDIN är fil. dr och leg. psykolog. Verksam vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet. Hans huvudsakliga forskningsområden är stress och ångestsjukdomar.
Förord
Föreliggande volym utgör en särskild bilaga till Kommittén för hemlösas slutbetänkande. Den består av fristående bidrag som forskare och utvärderare har skrivit på uppdrag av kommittén. Dessa bidrag har varit en värdefull källa för kunskap när kommittén har utarbetat sitt slutbetänkande. När vi nu avslutar vårt särskilda regeringsuppdrag är det väsentligt att denna kunskap sprids vidare till en mängd aktörer och i övrigt intresserade i samhället. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina respektive bidrag.
Stockholm i december 2001.
Widar Andersson
Innehåll
Kommunprojekten
Av Örjan Sundin, Andreas Karlsson och Göran Semb
Bakgrund .......................................................................309
1 Lokala inventeringar och uppsökande verksamhet ........312
1.1 Göteborg.........................................................................312 1.2 Stockholm.......................................................................319 1.3 Karlstad...........................................................................325
2 Att utveckla olika boende- och stödformer...................329
2.1 Förebyggande.................................................................330 2.1.1 Örebro .................................................................330 2.1.2 Malmö (Bostadscentralen)..................................335 2.1.3 Linköping.............................................................340 2.2 Stöd i boende..................................................................344 2.2.1 Malmö (BoCentrum)..........................................344 2.2.2 Södertälje .............................................................348 2.2.3 Västerås ................................................................353
3 Slutsatser ................................................................358
Författarpresentation
....................................................365
309
Kommunprojekten
av Örjan Sundin, Andreas Karlsson och Göran Semb
Bakgrund
Kommittén för hemlösa fick genom regeringens direktiv i december 1998 i uppdrag att fördela totalt 30 miljoner kronor under en treårsperiod i form av projektmedel till kommuner och ideella organisationer i syfte att pröva och utveckla olika boende- och stödformer, stödja nyskapande projekt samt finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande verksamhet. Meningen var att man skulle uppnå de övergripande målen att ge ett bättre stöd åt (nuvarande) hemlösa samt att förhindra att hemlöshet uppstår, bland annat genom tidigare och mer effektiva åtgärder riktade mot riskgrupper.
Kommitténs riktlinjer och utgångspunkter för utvärderingen har varit att projekt för att erhålla ekonomiskt bidrag skulle: N skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbätt-
ringar för de hemlösa, N innehålla förebyggande insatser (kartläggning, uppsökande
verksamhet etc.), N vara inriktade på metodutveckling i arbetet dels med olika mål-
grupper, dels med avseende på kartläggning och analys av hemlösheten, och dels bakomliggande orsaker till hemlöshet, N vara metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboende av
olika slag, N innehålla något ”unikt” och nyskapande inslag, samt N ha inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar,
mellan kommuner och landsting, mellan kommuner och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer.
Kommitténs uppdrag var således att utveckla metoder för att komma till rätta med hemlösheten, samt att identifiera orsaker till hemlöshet. För att uppfylla dessa målsättningar har man samarbetat
Kommunprojekten SOU 2001:95
310
med åtta kommuner, som genomfört ett antal projekt för att komma till rätta med olika delar av hemlöshetsproblemet.
Kommunernas ansökningar kan grovt uppdelas på två, delvis överlappande, huvudområden med avseende på metodutveckling: A. Att finna metoder för lokala inventeringar och uppsökande
verksamhet, framför allt relaterat till särskilda grupper, till exempel kvinnor, missbrukare och långtidshemlösa.
B.
Att pröva och utveckla olika boende- och stödformer.
I princip kan man säga att kommunernas ansökningar, trots denna begränsning vad gäller huvudområde, innehöll målformuleringar som sammanföll med kommitténs riktlinjer och utgångspunkter.
Stegvis Livsstilsförändrings uppgift har varit att assistera kommunerna med att göra denna projektverksamhet så utvärderingsbar som möjligt, samt att hjälpa kommunerna att sätta upp utvärderingsbara/operationaliseringsbara mål för verksamheten. Stegvis Livsstilsförändring påpekade vid projektstart att flera projekt redan var igång med verksamhet, varför vissa svårigheter med baslinjemätning var uppenbara samt att projekten inte var inriktade mot en av kommitténs centrala uppgifter: att identifiera orsaker till hemlöshet. Snarare handlade de flesta ansökningar om metoder för att ta hand om redan hemlösa och få dem tillbaka till någon form av boende. Ofta saknades mer preciserade frågeställningar och målsättningarna var med få undantag allmänt hållna.
Andra problem för projekten, kommittén och utvärderarna har bestått av praktiska hinder och besvär, till exempel har flera projekt bytt projektledare, de som drivit projekten har varit andra än de som ansökt om medel, flera projekt har rapporterat om motstånd från etablerade verksamheter, projekten har haft igångsättningsproblem vad gäller att bygga upp fungerande nätverk och på grund av detta, och ytterligare omständigheter som berörs i denna rapport, inte kunnat slutföra samtliga aspekter av sina projekt.
En allmän slutsats från utvärderarna är därför att det är, för att möjliggöra mer avancerad slutsatsdragning, nödvändigt att ansvariga för projektmedel enbart beviljar medel till projekt som redan vid projektstart har explicita målsättningar och frågor så pass operationaliserade att de går att besvara, eller om möjligt redan på ett tidigt skede hjälpa sökande att formulera både sådana frågor och adekvata sätt att analysera svar.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
311
Uppsökande verksamhet, förutsatt att vissa kriterier är uppfyllda, torde kunna utvecklas till en allmän metod för kartläggning av hemlösas problematik och behov. Utvidgade insatser eller uppsökande verksamhet av annat slag är sannolikt nödvändiga för att nå speciellt utsatta grupper, såsom de med samtidigt beroende och psykisk problematik. Om denna grupp verkligen är överrepresenterad bland gruppen hemlösa med ofullständig eller ingen kontakt med samhällets hjälpsystem är dock en fråga som lämnas obesvarad.
Däremot verkar missbruk och beroende av droger och alkohol vara ett uttalat problem som man bör dra slutsatser av, speciellt som beroendet hos denna grupp verkar ha existerat under lång tid trots flera behandlingsinsatser samt att gruppen tar stort utrymme i hjälpsystemen och möjligen tränger ut andra utsatta grupper.
För hemlösa som redan är kända tycks drogberoendet, åtminstone bland de grupper som fokuserats inom de olika kommunprojekten, också vara den enskilda faktor som är mest dominant.
Trots detta tyder vissa utvärderingar på att det kan vara värt att fokusera på boendefrågan, förutsatt att det sociala arbetet fördjupas på så sätt att projektarbetaren genom ett mindre antal klienter får större utrymme för stödinsatser till den enskilde klienten och möjligheter att utveckla samarbetet med övriga ingående parter. En förutsättning för att ett sådan satsning skall lyckas kan vara att systematiskt följa upp och löpande utvärdera gjorda insatser men också att de psykosociala insatserna i sig har effekt.
Att mer aktivt stödja personer i härbärges- eller institutionsboende, förutsatt att drogfrihet inom boendet är ett krav, tycks också ge resultat både i fråga om fortsatt lägre missbruk och ökad sannolikhet för eget boende.
Behovet av formella samverkansformer mellan olika aktörer understryks. Framför allt betonas bristen på sådana mellan kommun och landsting, men också inom olika förvaltningar. För mer fördjupade slutsatser, se sektion C i denna rapport.
Fullständiga rapporter från respektive kommun finns från och med 1 juni 2002 tillgängliga på www.stegvis.se/hemlos.
Denna rapport är uppdelad i tre sektioner:
1. Lokala inventeringar och uppsökande verksamhet (Göteborg, Stockholm, Karlstad).
Kommunprojekten SOU 2001:95
312
2.
Att utveckla olika boende- och stödformer, dels
förebyggande
(Örebro, Malmö BostadsCentral, Linköping) och som stöd i boende (Malmö BoCentrum, Södertälje, Västerås).
3. Slutsatser.
1 Lokala inventeringar och uppsökande verksamhet
Tre kommuner, Göteborg, Stockholm och Karlstad, har varit inriktade mot att i huvudsak inventera möjligheten av att bedriva uppsökande verksamhet. Denna har bedrivits i samarbete med andra aktörer och dessutom utanför kontorstid. Gemensamt för ansatserna, förutom vissa metodologiska likheter, är att man i sitt arbete säger sig medvetet ha valt att utgå från hemlösas egna idéer och önskemål.
I beskrivningen av projekten finns en rubrik som benäms fokuserad frågeställning. Denna är formulerad av utvärderarna och utgör det vi anser vara projektens försök att besvara en frågeställning som överensstämmer med kommitténs riktlinjer och utgångspunkter.
1.1 Göteborg
Ursprunglig målformulering
Trots att Göteborg har ett grundsystem i form av till exempel Altbosystemet, fanns det vid projektstarten, enligt Socialstyrelsens mätningar, drygt 1 000 hemlösa i Göteborg. Flertalet fångades upp inom redan befintliga hjälpsystem (inklusive frivilligorganisationerna) men det fanns tecken som tydde på att en grupp av de hemlösa, av olika anledningar, inte tog del av samhällets trygghetssystem.
Ambitionen med projektet var att försöka nå dessa personer, kartlägga deras situation, ge akut hjälp samt hitta strategier att förebygga och förkorta hemlöshet. Göteborgs kommun har inte tidigare bedrivit uppsökande arbete med inriktning mot hemlösa. I sin projektansökan angav man som viktiga målsättningar att ge förutsättningar för långsiktiga förbättringar för hemlösa (specifikt grupperna missbrukare, psykiskt funktionshindrade och kvinnor). Man ville också satsa på samarbete med olika frivilligorganisationer, med andra kommunala instanser och med sjukvården. Dessutom
SOU 2001:95 Kommunprojekten
313
ville man genom projektet göra en satsning på uppsökande verksamhet genom ett speciellt mobilt fältteam.
Projektets syfte och fokus
Projektets syfte var att arbeta uppsökande och utveckla metoder för fältinriktat arbete gentemot målgruppen hemlösa.
Primärt har målet för teamet varit att etablera kontakt och göra sig kända för målgruppen. Projektets målgrupp omfattade främst den grupp hemlösa som antogs vara utan myndighetskontakter eller bara hade sporadiska kontakter och vars livssituation var sådan att mer permanenta boendelösningar – på grund av brister i existerande hjälpsystem – inte ansågs möjliga. Personer i målgruppen antogs röra sig mellan olika jourboenden och tillnyktringsenheter, ofta påverkade, allmänt stökiga, vissa avstängda från stöd- och jourboenden och med negativa erfarenheter från det traditionella hjälpsystemet.
Projektet har också haft ambitionen att kartlägga, samla information och kunskaper om målgruppen, försöka hitta brister i samhällsstödet och identifiera faktorer som bidrar till hemlöshet. I samband med detta arbete ville man också generera kunskap som kunde ge underlag för förslag till strategier som kan motverka hemlöshet och förbättra omhändertagandet för utsatta människor. I individärenden skulle man även pröva okonventionella boendelösningar.
Fokuserad frågeställning
Hur kan man nå den subgrupp av hemlösa som av olika anledningar fallit utanför gängse trygghetssystem, dels för att kartlägga och dels för att bistå med akut och långsiktlig hjälp?
Relation till kommitténs direktiv
Projektet är i huvudsak inriktat mot förebyggande verksamhet och lokal inventering i form av kartläggning, uppsökande verksamhet, stöd åt hemlösa och metoder för praktiskt samarbete. Med avseende på arbetet med olika målgrupper samt kartläggning och analys
Kommunprojekten SOU 2001:95
314
av hemlöshetens bakomliggande faktorer har man även en metodutvecklande inriktning.
Metod
Arbetet har letts av en styrgrupp vilken har varit sammansatt av representanter från huvudmännen, sjukvård, polis, frivilliga organisationer och kommunens stadskansli. Styrgruppen har ansvarat för att projektet skulle utvecklas enligt intentionerna.
Ursprungstanken var att ett nära samarbete skulle utvecklas mellan Tillnyktringsenheten (TNE), Nordhemskliniken, Stadsmissionen och det mobila teamet för att dels erhålla en så heltäckande bild som möjligt av hemlöshetssituationen, dels att samarbetet skulle fungera som en vårdkedja. Kartläggningen skulle också skötas gemensamt av en socionom på Nordhemskliniken, en socionom på TNE, föreståndaren på Stadsmissionens avgiftning och ett mobilt fältteam.
Ett mobilt fältteam på tre personer tillsattes. Teamet kopplades till TNE, som dels höll öppet dygnet runt, dels hade erfarenhet av hemlösa och dessutom vid projektstarten hade utrymme att fungera som tillfällig övernattning för de hemlösa. TNE hade samarbete med Nordhemskliniken, en öppenvårdsmottagning och avgiftningsverksamhet i första hand för alkoholmissbrukare. TNE och Nordhemskliniken ligger ett stenkast från varandra och Nordhemskliniken samarbetar i sin tur med Stadsmissionens avgiftning.
Personalen i det mobila teamet har en differentierad yrkessammansättning och lång erfarenhet inom respektive profession. Genom den differentierade yrkessammansättningen – i teamet ingick socionom, mentalskötare och fältarbetare från frivilligorganisationer – ville man ge fältarbetet en bredare kunskaps- och förståelsebas för att möta behov ur olika perspektiv och ge kanaler till olika befintliga hjälpsystem. Genom att teamets medlemmar också hade en relativt lång erfarenhet inom sina respektive yrkesområden hoppades man täcka nödvändiga kunskaper om möjligheter och begränsningar inom de representerade organisationerna.
Teamet arbetade på oregelbundna tider, flexibelt och okonventionellt med TNE som sin förlängda arm och husbil till hjälp i fältarbetet. Genom att inte vara bunden inom en byråkratisk ram eller av fasta arbetstider ville teamet mer flexibelt kunna möta människor utifrån deras egna villkor och förutsättningar. Målet för fält-
SOU 2001:95 Kommunprojekten
315
arbetet var att skapa förtroende och tillit, tillgodose de akuta behoven, länka vidare till fortsatt hjälp och hjälpa människor att komma i kontakt med samhällets olika hjälpsystem.
En ursprunglig tanke var att i kartläggningssyfte samla in information från enheter som ofta kommer i kontakt med hemlösa. Teamet skulle därför söka samarbete med andra aktörer, föra statistik och dokumentera sitt interna arbetssätt genom dagböcker (de senare avrapporteras hösten 2002). Statistiken bygger på uppgifter från den blankett som utformats av Mobila teamet samt kuratorer från TNE och Nordhemskliniken.
Huvudsakliga resultat och slutsatser
Av olika anledningar föll en del av statistikuppgifterna bort, bland annat på grund av att socionomen på Nordhemskliniken och föreståndaren på Stadsmissionens avgiftning blev långtidssjukskrivna utan ersättare. Detta har inneburit att det finns en del brister i bland annat kartläggningsarbetet.
Under perioden 17 maj 2000 – 26 februari 2001 (med avbrott för semester) förde teamet anteckningar över hur många personer man träffat och samtalat med under fältverksamheten. I anteckningarna framgår att det vid 44 olika tillfällen haft 312 möten, varav längre samtal med 206 personer. Huvuddelen av dessa uppgav sig vara hemlösa enligt den målgruppsdefinition som angivits ovan.
Konkret har insatserna vidare inneburit att teamet har hjälpt människor till tillfälligt boende, till sjukvård, gett rådgivande samtal etc.
Totalt 122 män och 23 kvinnor ingår i det statistiska materialet. Ytterligare cirka 100 är identifierade, men ingår inte i materialet av olika anledningar. En relativt stor grupp har bott i tält, i bil, i soprum och långa tider varit utan fast bostad (5–10 år). Cirka 20 % har varit utan fast bostad längre än 10 år. Många har både fysiska och psykiska problem utan att ha någon hjälp för detta, de flesta (över 90 %) har alkohol- och drogproblem, men ganska få (cirka 20 %) har under den senaste tolvmånadersperioden fått behandling för dessa problem. Närmare 60 % har någon form av kontakt med socialtjänsten medan drygt 20 % säger sig i dagsläget helt sakna sådan kontakt. Merparten får sin försörjning i form av förtidspension, sjukbidrag och socialbidrag.
Kommunprojekten SOU 2001:95
316
Teamets strategi att vistas ute på de hemlösas arena har underlättat kontakterna med hemlösa, liksom användandet av husbilen. Akut hjälp av olika slag har kunnat ges, men de gånger man behövt hjälp av psykiatrin har denna hjälp inte kunnat ges.
Teamets koppling till den dygnet runt öppna TNE har underlättat arbetet. TNE har bland annat fungerat som tillfällig övernattning och en plats att gå till för att träffa teamet och få hjälp. TNE:s beläggning har fördubblats under projekttiden.
Flera verksamheter har vuxit fram under arbetets gång: Efter att ha beviljats extra pengar från kommunstyrelsen utökades hemlöshetsprojektet med en speciell lågtröskelverksamhet för kvinnor (Alma). Alma startade sin verksamhet i september 2001.
Nattcaféet startades i samverkan mellan mobila teamet och olika frivilligorganisationer. Verksamheten vänder sig till de människor som inte har någonstans att ta vägen nattetid. Nattcaféet har nyligen startat en andra försöksperiod. En cafékommitté har bildats där hemlösa ingår med möjlighet att påverka verksamhetens innehåll.
Många av de hemlösa personer som teamet mött har varit i behov av somatiska vårdinsatser Med hjälp av en distriktssköterska erbjöds hemlösa kostnadsfri, enklare sjukvård utan krav på tidsbeställning. Mottagningen var inledningsvis inhyst i samma lokaler som TNE. Till en början var mottagningen inte så välbesökt, sannolikt beroende på att verksamheten inte var känd bland hemlösa, men efterhand har antalet besök ökat, speciellt sedan mottagningen flyttats till nattcaféet.
Trots att fältarbetet som metod har visat sig vara ett sätt att nå hemlösa, har man inte lyckats nå psykiskt funktionshindrade och kvinnor. Sannolikt behöver arbetet i detta avseende mer tid och kanske andra former för att nå ökat förtroende även hos dessa grupper.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
Resultatet av projektet är i linje med problemformulering och fokuserad frågeställning trots att man erfarit problem för de specificerade grupperna (psykiskt sjuka och kvinnor) inom subgruppen ”hemlösa som fallit utanför trygghetssystemen”, som man avsåg att studera. En kartläggning är dock genomförd och man har bistått med akut hjälp genom både TNE och de aktiviteter som byggts upp.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
317
En beskrivning av teamets interna arbetssätt har inte sammanställts varför arbetsmetodologin i den uppsökande verksamheten saknas.
Beträffande målsättningen att åstadkomma mer långsiktiga förbättringar, till exempel att hitta strategier att förebygga och förkorta hemlöshet, är resultatet mer magert. Vad man möjligtvis har utvecklat i denna fas är en strategi att nå hemlösa som fallit utanför samhällets trygghetssystem, dock ej de specificerade grupper man avsåg. Det finns också tecken på att projektets strategi förbättrat omhändertagandet för utsatta människor – åtminstone vid akut problematik.
De aktiviteter som projektet initierat kan bidra till en mer permanent kontaktyta och mer långsiktig förbättring. Verksamheten bör dock följas upp.
Bedömning av bärighet i resultaten
Att projektet har inneburit en skillnad för hemlösa som fallit utanför samhällets trygghetssystem står helt klart. Strategin med ett mobilt team kombinerad med en fast bas, TNE, verkar lyckosam – de ökade beläggningssiffrorna på den senare kan tas som belägg för detta. Man har också lyckats kartlägga populationen och visat på populationens utsatthet och utanförskap.
Svårigheterna att nå speciella grupper (kvinnor och de med psykisk störning) är svårare att tolka. Antingen kan de vara färre än man misstänkt, alternativt har den uppsökande verksamheten, i den utformning den fått i detta projekt, inte varit ett lockande alternativ för just denna grupp. Denna fråga bör utredas närmare.
Projektet har också, till följd av svårigheter man mött, skapat nya verksamheter som nattcafé, sjukvårdsmottagning etc., vilka säkert förbättrar kontakterna – dock gör detta lovvärda initiativ det svårare att utvärdera den uppsökande verksamheten per se.
Samarbete
Göteborg har arbetat kommunövergripande och pekar på fynd som visar att det ej finns något enhetlig hållning bland stadsdelsförvaltningarna vad avser missbruks-, psykiatri- och boendefrågor. Man
Kommunprojekten SOU 2001:95
318
har skiftande organisationsmodeller, ekonomiska förutsättningar och strategier.
Även på handläggarnivå förekommer skillnader i förhållningssätt. Generellt sett är de enskilda socialsekreterarna hårt belastade, vilket innebär att ”tunga” ärenden ofta inte hinns med eller bortprioriteras. Framför allt människor som saknat tillhörighet inom socialtjänsten har haft svårt att bli aktualiserade. Det bör tilläggas att flera personer i målgruppen har ett ursprung utanför Göteborg, men har för avsikt att stanna i kommunen. Många av dem har vistats i kommunen en relativt lång tid, utan att erbjudas annat än en enkel biljett till sin hemort. Om en person som saknar tillhörighet blir aktualiserad i en stadsdel sker detta med hjälp av ett turordningssystem, där den enskilde saknar möjlighet att påverka inom vilken stadsdel han eller honhon hamnar. Flera får på detta vis sin stadsdelstillhörighet i ett område som de inte har anknytning till eller känner till.
Projektet rapporterar vidare svårigheter att finna ”ingångar” till psykiatrin.
Viktiga erfarenheter och aktualiserade frågor
Projektet har genom sin nyskapande metodologi nått en population som det annars är svårt att erhålla information om. Som en följd därav har man också kunnat bistå dessa med akuta omhändertaganden av såväl social som medicinsk art. Om detta sedan lagt grund för en mer beständig kontakt är oklart.
Svårigheten att nå den på förhand definierade ”speciellt utsatta” gruppen skapar också frågeställningar som inte låter sig besvaras inom ramen för projektet.
Drygt 20 % av de hemlösa som man har träffat uppgav att de inte hade någon kontakt med samhällets hjälpsystem. Nästa steg bör bli att analysera data för att undersöka om denna grupp på något sätt skiljer sig från övriga hemlösa som man har etablerat kontakt med. På så sätt skulle man kunna bidra till bättre kännedom om denna grupps sammansättning, och möjligtvis också om de faktorer som bidrar till att de inte nyttjar trygghetssystemen.
Andra frågor som aktualiseras är hur samarbetet kring denna grupp bör organiseras. Att det bör organiseras lär dock stå klart – projektet har identifierat en grupp som är utsatt och som av en eller annan anledning har hamnat utanför det samhälleliga skyddsnätet.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
319
Projektets fortsättning
Projektet kommer att permanentas fr.o.m. årsskiftet 2001/02 och det kan därför sägas att man uppfyllt förutsättningarna för en annan av kommitténs målsättningar, att skapa förutsättningar för långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa.
1.2 Stockholm
Ursprunglig målformulering
Baserat på tidigare studier och erfarenheter bedömde tjänsemännen inom socialtjänstförvaltningen att hemlösa kvinnor generellt missgynnades inom hjälpsystemen, inklusive den uppsökande verksamheten.
Projektets syfte och fokus
Syftet har varit att utveckla uppsökande arbete specifikt riktat till hemlösa kvinnor. Mer specifikt har det gällt att utveckla och dokumentera metoder för att nå hemlösa kvinnor (framför allt de som har dålig kontakt med eller är okända inom gängse hjälpsystem); att beskriva uppsökares arbetssätt; kartlägga de hemlösa kvinnorna, dokumentera deras problem, orsaker till hemlöshet och hinder att lämna hemlösheten; men även att dokumentera samarbete med andra aktörer kring hemlösa kvinnor.
Initialt ville man också klargöra ”hur väl synen på uppsökarnas arbete ur de hemlösa kvinnornas perspektiv överensstämmer med socialtjänstens”.
Fokuserad frågeställning
Hur kan man beskriva uppsökares arbetssätt, kartlägga hemlösa kvinnor och dokumentera deras problem? Det uppsökande arbetet var inriktat på att uppsöka och praktiskt stötta hemlösa kvinnor i deras kontakt med socialtjänst, sjukvård och kriminalvård samt att utveckla metoder i mötet med hemlösa kvinnor.
Kommunprojekten SOU 2001:95
320
Relation till kommitténs direktiv
Projektet har i huvudsak inriktats mot förebyggande verksamhet och lokal inventering i form av kartläggning, uppsökande verksamhet, stöd åt hemlösa kvinnor och metoder för praktiskt samarbete. Projektet har även en inriktning på metodutveckling i arbetet med olika målgrupper, specifikt kvinnor, med avseende på både kartläggning, arbetssätt och dokumentation.
Metod
Det uppsökande arbetet skulle enligt den ursprungliga projektplanen utföras av två kvinnliga uppsökare med erfarenhet av arbete med hemlösa kvinnor. Inledningsvis fanns i projektet erfarenhet från frivilligorganisation, landsting och socialtjänst. Under hösten 2000 när ny personal skulle anställas ändrades sammansättningen och en manlig uppsökare med erfarenhet från psykiatrin rekryterades. Samtidigt försvann kompetens knuten till socialtjänsten.
Det uppsökande arbetet har i första hand inriktats på att leta upp och besöka hemlösa kvinnor i deras vistelsemiljöer i utpräglade subkulturer. Förutom dag- och natthärbärgen har uppsökarna besökt gator, parker, kulvertar etc, dvs. platser där kvinnorna tillfälligt vistats. Uppsökarna har vid behov erbjudit stöd samt hjälpt kvinnorna till och vid kontakt med myndigheter. Uppsökarna har haft flexibla arbetstider och arbetat har styrts av behovet vid olika tidpunkter.
En viktig del i arbetet har varit att hjälpa hemlösa kvinnor som haft en bristfällig kontakt med socialtjänsten, att förbättra samarbetet mellan olika instanser samt att få till stånd en planering som syftat till att erbjuda kvinnorna mer långsiktiga stöd- och hjälpinsatser.
Dokumentationen har skett dels via data insamlade via projektmedarbetare och dels via FoU-enheten. Dokumentationen omfattar uppsökarnas dagbok, som försöker beskriva hur en dag ser ut för en uppsökare. Utöver dagböcker har dag-/arbetsanteckningar skrivits där varje enskild kvinnas viktiga möten dokumenterats, syftet med respektive möte, vad som sagts och gjorts och tidsåtgången för varje möte.
Lägesrapporterna utgörs av en beskrivning av kvinnornas situation utifrån ett frågeformulär som styrgruppen tillsammans med
SOU 2001:95 Kommunprojekten
321
projektledaren har utarbetat. Frågeformuläret har legat till grund för de intervjuer med kvinnorna som gjorts inom ramen för projektet. Sammanlagt 28 kvinnor har intervjuats. Utgångspunkten har varit kvinnornas egen beskrivning av sin situation.
I FoU-enhetens utvärdering beskrivs inflödet i projektet under verksamhetens första 10 månader i termer av antal kvinnor projektet haft kontakt med samt dessas huvudsakliga problembild, antal år de varit hemlösa, tidigare och aktuella kontakter med hjälpsystemet, samt var och när de kommit i kontakt med Kvinnoprojektet. Dessutom redovisas projektets arbete med kvinnorna i termer av bland annat antal och typ av uppdrag och åtgärder, vem som gett uppdragen, tidsåtgång för olika insatser samt uppsökarnas kontakter med det omgivande hjälpsystemet angående kvinnorna. I analysen kopplas antal och typ av åtgärder och tidsåtgången för olika insatser, däribland problembild, tid i hemlöshet och tidpunkt för första kontakt med Kvinnoprojektet.
Analysen av uppsökarnas arbetssätt utgår från en dokumentationsmodell som utvärderaren inom FoU skapade 1995 för att utvärdera uppsökarverksamhet riktad till hemlösa män med allvarliga psykiska problem och/eller sjukdomar. Modellen innebär att varje moment i arbetet under en mätperiod dokumenteras. De uppgifter som redovisas i rapporten baserar sig på uppsökarnas egen dokumentation av sitt arbete och bygger på FoU utvärderarens möten med dessa under perioden april 2000 – januari 2001.
I rapporten redovisas också en beskrivning av det samlade hjälpsystemet för hemlösa, och resultatet av ett antal intervjuer, syftande till att få en bild av det omgivande hjälpsystemets syn på och uppfattningar om Kvinnoprojektet.
Resultat
Under mätperioden har uppsökare varit i kontakt med 40 kvinnor. Medelålder är 41 år (23–58 år), 90 % har missbruksproblematik (50 % av dessa använder mer än en drog), drygt 50 % (23 stycken) anses ha psykiska problem och drygt 45 % av de 40 förmodas ha dubbla störningar. Tjugofyra (60 %) har, trots denna bakgrund, varit hemlösa i fem år eller längre. De flesta är dock registrerade och har en handläggare/socialsekreterare och har även haft kontakt med olika personer inom hjälpsystemet. Hälften av kvinnorna är
Kommunprojekten SOU 2001:95
322
kända av uppsökarna från deras tidigare arbete inom socialtjänst och landsting.
Metoden har ändrats såtillvida att teamet efterhand bytte sammansättning – betydelsen av detta är svårtolkad.
I övrigt tyder data på att de flesta kontakter knöts i början av perioden, oftast på dagcentraler för hemlösa (knappt 40 %) eller härbärgen (13 %) medan första kontakten initierades på gatan för cirka 25 %. Ungefär 35 % av alla kontakter har initierats av uppsökarna själva, 30 % av socialtjänsten och 23 % av hemlösa kvinnor.
Mest frekventa åtgärder från uppsökare har varit kontakter (telefon och möten) med olika samarbetspartners, mest tidskrävande åtgärd har varit att länka de hemlösa till socialtjänst, sjukvård, härbärgen etc. Kvinnor med enbart missbruk har varit föremål för de flesta och tidsmässigt längsta insatserna, medan kvinnor med dubbel problematik erhållit mindre uppmärksamhet.
Arbetssättet med kvinnorna karakteriseras överlag av enstaka kontakter följt av länkning till andra aktörer. Relationsarbete (regelbunden intensiv kontakt) har bedrivits med färre kvinnor. Den sistnämnda arbetsmodellen har främst riktats mot kvinnor med enbart missbruksproblematik.
Fallbeskrivningar och samverkansintervjuer visar att det ofta är svårt att få till stånd en samordning av insatser. Ofta är många aktörer inblandade. I vissa fall har nätverksmöten kommit till stånd på initiativ av uppsökarna. Oklarheter har rått kring vem som har huvudansvaret för dessa och att följa klienten. Frågetecken har funnits om det är olika uppsökarverksamheters ansvar eller den stadsdelsförvaltning, som klienten tillhör.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
Man har erfarit problem vad gäller viss dokumentation, vilket medfört att det uppstått stora svårigheter att uppnå de målsättningar och fokus som man initialt hade, något Kvinnoprojektet för övrigt delar med Göteborg. Bland annat saknas en redogörelse för metoder angående mötet med hemlösa kvinnor.
Sammanlagda resultat och metod från de respektive utvärderingarna ger ändå upphov till slutsatser och resultat som bidrar till viss måluppfyllelse vad gäller den mer fokuserade frågeställningen.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
323
Bedömning av bärighet i resultaten
Dokumentationen av gruppen som undersökts tillför kunskap. Trots besvärligheter/misslyckandet att nå de kvinnor som specifikt står utanför samhällets hjälpsystem bidrar projektet med slutsatser väl värda att beakta för framtida insatser vad gäller uppsökande verksamhet.
Problemet att nå den grupp som man specifikt är intresserad av är – liksom vad fallet är med Göteborgsprojektet – svårt att tolka. Antingen kan de vara färre än man misstänkt, alternativt har den uppsökande verksamheten, i den utformning den fått i detta projekt, inte varit ett lockande alternativ för just denna grupp. En alternativ tolkning ges under resultatdelen, utförligare beskriven i FoU-enhetens rapport: uppsökarna var få (enbart två till antalet), och arbetet inriktades i början mot redan kända hemlösa, dessutom kvinnor med missbruk, varför kvinnor med psykisk sjukdom möjligtvis undanträngdes. Denna fråga bör utredas närmare.
Mer specifikt bör framtida undersökningar utreda frågan om relationsskapande arbete är speciellt viktigt för just denna grupp, något som antyds i FoU-rapporten. Man har också lyckats kartlägga populationen och visar liksom Göteborgsprojektet på populationens utsatthet och utanförskap.
Samarbete
Rapporterna från projektet och FoU visar att det är vanligt att kvinnorna har flera kontakter inom hjälpsystemet. Det finns också flera olika uppsökande verksamheter. Ett nära samarbete mellan olika myndigheter, organisationer och uppsökare bedöms därför som väsentligt. Samverkan behöver ske både i de enskilda fallen, för att klargöra vem som har ansvar för vad, och på ett mer övergripande plan.
Projektet har av en del potentiella samarbetspartners kritiserats för att vara otydligt och man har efterlyst samarbete med andra uppsökargrupper.
Viktiga erfarenheter och aktualiserade frågor
Erfarenheterna från projektet har visat att de flesta hemlösa kvinnor har haft fler kontakter utöver Kvinnoprojektet.
Kommunprojekten SOU 2001:95
324
Att kontakterna samordnas och att arbetsplaner upprättas, där det framgår vem som har ansvar för vad, är därför viktigt. I Stockholm kommer individuella handlingsplaner/arbetsplaner framgent att upprättas, dels för att samordna olika insatser runt varje kvinna, dels för att arbetet skall koncentreras mot de kvinnor som är mest hjälpbehövande eller inte har några aktiva myndighetskontakter.
Enligt resultaten verkar det inte vara de mest behövande som efterfrågar olika insatser. Uppsökande resurser kan därför särskilt uppmärksamma de individer som inte efterfrågar samhällets stöd, både motiverat ur humanitär och kunskapsgenererande synvinkel.
Ett strukturerat samarbete med andra uppsökande verksamheter, såväl myndigheter som frivilligorganisationer, bör utvecklas.
Båda uppföljningarna visar att de flesta hemlösa kvinnor som projektet kommit i kontakt med, har flera professionella kontakter inom hjälpsystemet. Trots detta har de flesta varit hemlösa mycket länge och de flesta sover periodvis ute. Flera kvinnor har i intervjuerna uttryckt att de i första hand skulle behöva mer stöd än de för närvarande anser sig få och att de tror att socialtjänsten skulle kunna ge detta stöd. Det tyder på att hjälpinsatserna inte har avsedd effekt och/eller att samordningen av insatser inte fungerar som den borde för dessa individer. Ett flertal kvinnor har i intervjuerna uttryckt att de anser att deras kontakt med socialtjänsten fungerar dåligt.
Projektets fortsättning
Projektet har visat att oklarheter råder om vem som har samordningsansvaret för enskilda individer.
Socialtjänstnämnden har uppdragit åt socialtjänstförvaltningen att utarbeta en samarbetsordning mellan socialtjänstförvaltningen och stadsdelsförvaltningarna för det uppsökande arbetet riktat till såväl ungdomar som vuxna. Man avser också att samordna resurser för ett kommunövergripande specialiserat uppsökande arbete riktat mot hemlösa.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
325
1.3 Karlstad
Ursprunglig problemformulering
Projektet växte fram ur observationen att det fanns en större grupp av missbrukare i Karlstads centrum som for illa och saknade stöd, samtidigt som situationen också skapade negativa reaktioner från affärsinnehavare och besökare i centrum. Gruppen bestod av ett 80-tal personer, varav ett tiotal var uteliggare.
Sammanhanget för problemformuleringen var att det under senare år har skett stora nedskärningar inom framför allt missbrukarvården i Värmland. Just missbruksfrågan var initialt fokus för projektet – förbättrade förutsättningar för boende förutsattes implicit följa på ökad nykterhet och drägligare liv.
I ansökan formuleras bakgrunden på följande sätt:
De senaste åren har besparingar skett inom socialtjänsten vilket framför allt drabbat missbruksvården. Trots satsningar på öppenvårdsalternativ och boende har gruppen utslagna missbrukare ökat och blivit mer synliga, framför allt i Karlstads centrum.
Problemställningen definierades av socialförvaltning och frivilligorganisationer gemensamt.
Fokuserad frågeställning
Hur kan man hjälpa missbrukare i Karlstads centrum till ett drägligare liv och samtidigt förbättra ordningssituationen i centrum?
Metod
Uppsökande verksamhet med en minibuss samt ökade öppettider på RIA dagtid. Den uppsökande verksamheten bedrevs av IOGT-NTO:s Vårdkedja, en verksamhet baserad på arbetsinsatser av frivilligarbetare och lönebidragsanställda, flertalet nyktra missbrukare.
Arbetet i den uppsökande delen bestod i en bred arsenal åtgärder, från stöd i myndighetskontakter till akut skjutsning hem, till RIA eller till vård. Bussverksamheten drevs av Vårdkedjan. Man beskriver sin roll och metod på följande vis:
Kommunprojekten SOU 2001:95
326
Att bistå RIA med transporter, att skjutsa till härbärgen och boenden, transportera till hemmet i och utanför kommunen, arbeta direkt i missbrukargrupperna på stan i motivationssyfte, engagera missbrukare till deltagande i aktiviteter som erbjuds av kommun och intresseorganisationer m.m.
RIA:s verksamhet har varit inriktad på omvårdnad; luncher, tvätt, personlig hygien, aktiviteter och ibland kontakter med myndigheter eller anhöriga.
Arbetsmetoden har inte förändrats mycket under projekttiden.
Relation till kommitténs direktiv
Projektets ansökan till kommittén anger klart målgrupp och verksamhetsmål. I dessa finns hemlöshet endast indirekt med i och med att det noteras att ett härbärge kommer att startas parallellt med projektet ”Nya Centrum”. Under långsiktiga mål noteras behovet av ännu ett boende som länk mellan härbärge och socialförvaltningens institutioner.
Målgruppen för projektet har omfattat ett åttiotal personer, varav ett tiotal har varit uteliggare. Cirka en tredjedel av de som verksamheten har mött kan karakteriseras som hemlösa. Fokus för projektet har dock hela tiden varit gruppens missbruksproblem och sekundära effekter av detta.
En bedömning av resultat i relation till kommitténs direktiv är av detta skäl svårt att göra. För att bättre motsvara kommitténs direktiv skulle projektet från start ha behövt omformuleras.
Huvudsakliga resultat
Vid RIA har det gjorts registreringar av antalet besökare och aktiviteter. I genomsnitt har RIA 40 besökare per dag. Samtal och individuella kontakter har varit de mest förekommande aktiviteterna och stått för strax över en tredjedel av allt individfokuserat arbete. Samtal följs av luncher och omvårdnad i nämnd ordning och dessa två senare står gemensamt för cirka 40 % av de aktiviteter som skett.
Målgruppen för den uppsökande verksamheten har framför allt utgjorts av män med alkoholmissbruk. Totalt sett har bussverksamheten kommit i kontakt med 23 kvinnor och 75 män. Den
SOU 2001:95 Kommunprojekten
327
andel som haft eget boende eller institutionsboende är relativt hög och andelen bostadslösa uppgår till cirka 30 %.
De flesta som kommit i kontakt med bussverksamheten har själva sökt upp den och själva initierat kontakten. Skälen till kontakten har i cirka 60 % av fallen varit föranledda av primära missbrukskonsekvenser.
Insatsen har i de flesta fall bestått av någon form av skjuts, antingen hem eller till institution. Parallellt med detta har det förekommit rådgivning och samtal, kontakter med tredje part som socialtjänst och även ibland viss praktisk hjälp. Insatserna har i regel varit korta och av ”akut” art.
Av intervjuerna med personer ur missbrukargruppen framträder en samstämmig bild av att bussverksamheten har haft positiva effekter. Det som ofta framförts är att antalet LOB-omhändertaganden minskat, att färre sover i garage eller källare, att färre brott blir begångna då antalet inbrott för att finna sovplats minskar och att bussverksamheten ger hjälp med att passa tider hos läkare och socialtjänst m.fl. Social planering kring bostad och sysselsättning nämns mer sällan. De intervjuade har själva understrukit sin egen förmåga att ta ansvar för sina liv. Vissa pratar om hjälpen som något som också skämmer bort, att man kan kalkylera med hemtransport och hjälp och slipper en del av det egna ansvaret.
I intervjuerna med samhällsinstitutioner, handel och polis/vaktbolag, framkommer att de flesta sett en förbättring i och med projektet. De flesta tycker att kommun och landsting borde ta ett större ansvar och flera är förvånade över att projektet varit hotat av nedläggning på grund av ekonomiska skäl. Hos dessa parter finns också en samstämmighet kring att socialt arbete inte skall vara en polisiär fråga.
År 1999 gjorde polisen ett tusental omhändertaganden av berusade personer, år 2000 hade dessa siffror halverats. Sammanlagt sju kvinnor och sju män har under projekttiden via projektet eller dess samarbetsparter lämnat gatan och har institutionsboende eller eget boende.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
I projektets ansökan och verksamhetsplan finns inga målsättningar som relaterar till boende eller hemlöshet. Projektet har också haft en position vid sidan av de etablerade boendeverksamheterna i
Kommunprojekten SOU 2001:95
328
Karlstad kommun och något övergripande samarbete med de olika boenden som finns har inte existerat.
Resultatet av projektet är helt i linje med problemformuleringen och den fokuserade frågeställningen. Ordningssituationen har förbättrats och missbrukargruppen har fått en ökad grad av stöd och omvårdnad.
Det har dokumenterats 14 fall där personer har fått ett mer ordnat boendeförhållande via kontakter med projekt eller samarbetsparter. Huruvida det är fler än vad som skulle ha kommit till stånd utan detta projekt är svårt att uttala sig om.
Bedömning av bärighet i resultaten
Att projektet har gjort en stor skillnad för ordningssituationen i centrum är ställt utom allt tvivel. Antalet LOB-omhändertaganden har också klart minskat, och därmed polisens roll i omhändertagandet av sociala problem. Huruvida projektet har inneburit att fler kommit bort från gatan, till eget boende eller institution är svårare att uttala sig om eftersom det inte finns några jämförande siffror.
Samarbete
Karlstad har valt en form av arbete där mycket av arbetet i projektet sker i frivilligorganisationernas regi, medan socialförvaltningens roll är att hålla samman arbetet och utgöra en länk mellan projekt och missbrukarvård. En förutsättning för detta har varit redan tidigare goda kontakter mellan projektledare och frivilligorganisationer.
En långsiktig effekt, som projektgruppen själva tagit upp, är förbättrade direkta kontakter mellan socialtjänsten och frivilligorganisationerna.
Viktiga erfarenheter och aktualiserade frågor
Polisens tidigare roll i att hantera missbruksproblemen genom LOB är något som nämns som ett återkommande problem.
Projektet har inte löst några grundläggande problem men visar på ett sätt att hjälpa dem som far mest illa. Projektet har betytt
SOU 2001:95 Kommunprojekten
329
mycket för att lyfta fram missbruksfrågorna massmedialt och politiskt.
Från socialförvaltningen är man klar över att man inte skulle ha kunnat göra detta arbete utan frivilligorganisationernas medverkan och att myndighetspersoner inte hade kunnat nå målgruppen på det sätt som nu har skett.
Projektgruppen kan inte lösa det grundproblem som man kanske vill lösa beroende på kultur och strukturfaktorer (vid sidan av, ingen formell roll, begränsat uppdrag och begränsad ekonomi).
Projektet har till stor del agerat akut och därigenom gjort en insats för att hjälpa missbrukargruppen. Däremot saknas i stort mer övergripande strukturella lösningar för att på lång sikt förändra situationen eller hantera mer grundläggande problem. Kommunen avböjde också ett reviderat projektförslag, som skulle ha inneburit att man mer skulle undersöka strukturella faktorer och hur de påverkar möjligheten att få och behålla ett boende.
Projektets fortsättning
Efter att ha varit hotat av nedläggning har projektet efter stark massmedial uppmärksamhet, fått medel för att kunna fortsätta i samma utsträckning som idag. Inga förändringar av verksamheten är planerade. Även härbärget i Karlstad har fått medel för att fortsätta sin verksamhet.
För att ge förutsättningar för att skapa långsiktiga förändringar och förbättringar för de hemlösa krävs sannolikt en annan organisationsform, där det sker en större samordning av resurserna. Nu samordnade man en liten del för att lösa en akut situation, men ingen ”vårdkedja” (vägen från gata till boende) finns integrerad i projektet och det finns inga klara mötesplatser för detta.
2 Att utveckla olika boende- och stödformer
Örebro, Malmö (i två projekt), Södertälje, Linköping och Västerås har varit inriktade mot att i huvudsak utveckla stöd till hem/ bostadslösa, vissa i förebyggande/preventivt syfte och andra genom boende som innehållit vårdande intentioner.
I beskrivningen av projekten finns en rubrik som benämns fokuserad frågeställning. Denna är formulerad av utvärderarna och utgör
Kommunprojekten SOU 2001:95
330
det vi anser vara projektens försök att besvara en frågeställning som överensstämmer med kommitténs riktlinjer och utgångspunkter.
2.1 Förebyggande
2.1.1 Örebro
Ursprunglig problemformulering
Man har utgått ifrån att hemlöshet är ett resultat av flera bakomliggande faktorer och att det därmed behövs ett ”samlat grepp” om individens hela situation för att förebygga och åtgärda hemlösheten. Man ville pröva om en genomarbetad handlingsplan, regelbunden uppföljning (ökad struktur i arbetet) och tydlig medverkan från klienten och övriga aktörer skulle förbättra situationen för hemlösa.
Fokuserad frågeställning
Kan ett fokuserat arbete centrerat kring boendefrågan ha effekt på boendestatus hos de klienter som man arbetar med?
Metod
Genom att utnyttja lokala resurser avsåg man intensifiera stöd, behandling och sysselsättning för hemlösa och för personer som befann sig i riskzonen för att bli hemlös. Nyckelorden blev fokusering, fördjupning (till exempel genom avgränsning av antalet ärenden och specifik inriktning mot själva boendefrågan), samverkan och systematisk uppföljning (dokumentation, men även arbete med målsättningar och uppföljning av satta mål), vilket man ville åstadkomma genom att N fokusera på boendefrågan, N fördjupa arbetet på så sätt att projektarbetaren genom ett
mindre antal klienter skulle få större utrymme för stödinsatser till den enskilde, N utveckla samarbetet med övriga ingående parter, samt N systematisk följa upp och utvärdera gjorda insatser.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
331
I projektet ingick ursprungligen 46 personer. Fyrtiofem ärenden påbörjades, en person har under projekttiden avlidit. I den slutliga analysen ingår således 44 personer (8 kvinnor och 38 män). Dessa har delats in i följande kategorier:
1. Personer som under en längre tid ej haft en egen bostad men som utifrån de egna förutsättningarna kan utveckla en högre grad av självständighet och där kommunen även i forsättningen kommer att tillgodose bostadsbehovet.
2. Personer som blivit vräkta men där möjlighet finns att på sikt åter erhålla en bostad med eget kontrakt.
3. Personer som riskerar att bli hemlösa.
För att strukturera arbetet och få till stånd en dokumentation av arbetet har projektet använt sig av s.k. handlingsplaner. I handlingsplanen anges personens ursprungliga kategoritillhörighet (se ovan), den övergripande målsättning som gäller för personen under hela projekttiden, den målsättning som skall gälla fram till nästa tillfälle en ny plan skall upprättas, vilken/vilka insatser som skall genomföras för att uppnå delmålet samt hur utfallet av förra periodens delmål var. Klient och socialsekreterare arbetar fram, undertecknar och godkänner gemensamt handlingsplanen.
Relation till kommitténs direktiv
Örebroprojektet svarar både mot kommitténs önskan om projekt för att lindra hemlöshetens konsekvenser och förhindra bostads /hemlöshet. Därigenom fyller projektet kriterierna för förebyggande insatser, nya former av stöd och modeller för utvärdering.
Huvudsakliga resultat
För att underlätta en bedömning av förändringar i boendestatus konstruerades i efterhand en boendetrappa om 10 steg, där steg 10 var ett eget kontrakt och steg 1 ”sover ute”. De tio stegen motsvarar konkreta boendeformer, kommunala boenden såväl som egna lösningar. Stegen går från uteliggare, kompisboende via till exempel härbärge och kollektiva boendeformer till övergångsbostäder/ skuldsaneringslägenheter och vidare till samboskap och eget kontrakt.
Kommunprojekten SOU 2001:95
332
Stegen motsvarar inte kommunens egen boendekedja och innefattar inget antagande om att den enskilde måste avancera eller behöver avancera genom varje steg. Boendetrappan är en mätkonstruktion, inte en struktur för hur boenden i kommunen skall organiseras.
Av de 44 personer som analysen omfattar har 17 personer förändrat sin boendestatus. Fem personer har backat, det vill säga har avlägsnat sig från målet att ha ett eget hyreskontrakt, medan 12 personer lyckats närma sig målet i varierande grad. Utvecklingen är totalt sett positiv med fler förändringar i rätt riktning än bakslag.
Utslaget över hela gruppen blir medelförändringen svagt positiv. Av hela gruppen är det alltså 27 % som har avancerat uppåt i boendetrappan.
Om man tar hänsyn till att ett antal personer har haft som mål att behålla sitt boende blir det totala antalet personer som uppnått måluppfyllelse 20 (44 %) medan fem personer (11 %) backat i boendetrappan. Dessa siffror belyser dock inte det faktum att små framsteg, dvs. att ett oförändrat boende kan betraktas som positivt för en enskild person.
De personer vars boendesituation har förändrats mest hade vid projektets start antingen en mycket osäker situation, sov ute/på härbärge eller hade temporära lösningar med kompisboende, eller en relativt välordnad situation med kontrakt på övergångsbostad, samboskap eller eget kontrakt. De som förlorat sitt mer ordnade boende tar ofta ett stort kliv nedåt vad gäller grad av ordnat boende.
En mer detaljerad granskning ger följande bild: N De som, i jämförelse med sin situation vid projektets start, har
backat i boendetrappan befinner sig idag på stödboende, med ett andrahandskontrakt, och i kompisboende (temporära lösningar). En person bor på härbärge. N De som avancerat delas upp i två grupper; den första kommer
från primitiva boendelösningar som kompisboenden eller att sova ute och den andra gruppen från olika former av övergångsboenden (individuella boendelösningar, skuldsaneringslägenheter, andrahandsuthyrningar från bostads- och behandlingsenheten). Första gruppen befinner sig idag på stödboende, inneboende eller i någon form av övergångsbostad. Den andra gruppen har fått eget kontrakt eller är inneboende.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
333
Om man ser till kategoritillhörighet gäller för grupp 1 (saknar bostad, kan behöva stöd under lång tid men kan utveckla mer självständighet) att 4 av 12 personer har avancerat uppåt i boendetrappan medan ingen har backat. Detta får kanske ses som uppseendeväckande då denna grupp har ett tyngre missbruk, bestående av amfetamin och blandmissbruk, än övriga grupper. I grupp 2 (vräkt men kan få bostad inom överskådlig tid) har 2 av 21 personer backat i boendetrappan, medan 8 har avancerat framåt. I grupp 3 (personer som riskerar hemlöshet) har 3 av 11 förlorat sina egna kontrakt.
En jämförelse med uppskattningen av hur tät kontakten har varit visar att täthet i kontakten leder till en viss positiv utveckling på det psykosociala området, men att täta kontakter också har ett samband med lägre måluppfyllelse. Man kan anta att ju tyngre problematik klienten har, desto oftare har socialsekreterare och klient haft kontakt. Måluppfyllelse har ett positivt samband med boutveckling i den definierade boendetrappan.
Av de 44 individer som ingår i analysen har 33 en totalt sett positiv utveckling vad gäller ekonomi, missbruk, kriminalitet, psykiatri/funktionsbedömning och boende.
Den grupp som har avancerat uppåt i boendetrappan är också den grupp som sammanvägt har den starkaste förbättringen inom det psykosociala området. Om man utgår från urvalskriterierna för projektet (boendeprognos/status kategori 1–3) kan man se att det finns en svag tendens till något bättre utveckling i grupp tre, och svagast i grupp ett.
Sammanfattning
Även om arbetsmetoden, den individuella kontakten mellan socialsekreterare och klient, är densamma för alla tre grupperna så ser innehållet i kontakten (så som det definieras av de uppsatta delmålen) olika ut för de tre kategorigrupperna. De skillnader som finns är också logiska utifrån kriteriegruppens behov och situation. Att lyckas med delmålen är positivt relaterat till avancemang i boendekedjan, vilket ytterligare understryker att det är detta arbete som gett upphov till resultatet.
Kommunprojekten SOU 2001:95
334
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågställning
Projektet har följt sina ursprungliga intentioner och kan relativt klart ge ett svar på frågan om huruvida ett fokuserat arbete med boendefrågan i förgrunden har en effekt på boendestatus hos de klienter man arbetar med. Det kan tyckas självklart, men det som gör projektet intressant är att det presenterar en metod för hur man skall uppnå det resultat som man kommit fram till, den strukturerade arbetsformen med handlingsplaner och målfokusering.
Bedömning av bärighet i resultaten
Projektet har en intern trovärdighet. Vad gäller möjligheten att generalisera finns det svagheter eftersom det är, med några få undantag, en person som handlagt alla klienter. Lokalt har man i alla fall dragit slutsatsen att handlingsplansmetodiken är något som skall spridas bland stadsdelarna. Önskvärt är att denna spridning sker med mer vetenskapligt förankrade metoder och att man jämför de olika statsdelarna med hjälp av kontrollgruppsförfarande.
Samarbete
Samverkan måste inte nödvändigtvis innebära möten eller en viss frekvens. Viktigt för samverkan är att man har en rollfördelning där det tydligt framgår vem som ansvarar för vad utifrån olika kompetenser samt att man är överens om formen.
Viktiga erfarenheter och frågor som aktualiserats
Centrala erfarenheter i projektet har varit de som relaterar till värdet av strukturerade arbetsformer och en kontinuerlig utvärdering/bedömning av utfall och resultat. I det utvecklingsarbete som skett har det blivit klart att man även med hjälp av enkla medel kan genomföra detta och att utvecklandet av bedömningsinstrument och arbetsmetoder i sig kan innebära en kvalitativ vidareutveckling av det arbete som sker i verksamhet och projekt.
En central faktor i projektets framgång har varit en tydlig målformulering från start, samtidigt som utvärderingsperspektivet hela
SOU 2001:95 Kommunprojekten
335
tiden varit aktivt så att verksamheten präglats av ett växelspel mellan ”vad skall vi göra” och ”hur kan vi mäta/bedöma om det har önskad effekt?”. Det ifrågasätts att samarbete måste innebära täta kontakter. Tydliga rollbeskrivningar och uppgiftsområden leder till gott samarbete eftersom alla gör sin del.
Projektets fortsättning
I projektets efterföljd har den konstruerade boendeutvecklingstrappan kommit att användas i hela bostadsenhetens verksamhet som ett sätt att se på utveckling. Den mer strukturerade arbetsformen kommer sannolikt att dokumenteras och spridas, handlingsplaner och skattningsskalor finns kvar för andra att ta del av m.m.
2.1.2 Malmö (Bostadscentralen)
Ursprungliga problemställningar
Problemformuleringen skall bland annat ses mot bakgrund av att det kommunala bostadsföretaget MKB i mitten av 1990-talet ändrade inriktning och blev ett bostadsbolag med vinstkrav. Kraven på bostadssökande blev desamma som andra bostadsbolag tillämpade, dvs. god soliditet och att man anses ”klara eget boende”.
Många av socialtjänstens klienter kom därmed att utestängas från den vanliga bostadsmarknaden. Bostadsmarknaden kanske också kommer att förändras genom tillkomsten av Öresundsbron och den ökade satsningen på Malmö Högskola.
SDF Södra Innerstaden präglas av att antalet beroende av ekonomiskt bistånd är dubbelt så högt (32 %) som genomsnittet för Malmö totalt, att lägenhetsbeståndet består av små lägenheter och stora familjer har svårt att hitta rimliga bostäder.
Bostadscentralens utgångspunkt var att det fanns en önskan från klienterna att få stöd i kontakter med hyresvärdar, eftersom en allt hårdare utslagning på boendemarknaden skapat behov av en trygg plats från vilken man kunde ringa och få hjälp att sköta kontakter. Ytterligare ett konkret problem fanns genom att socialsekreterare tvingades avsätta tid och låna ut sin telefon när klienterna önskade kontakta hyresvärdar och andra myndigheter.
Kommunprojekten SOU 2001:95
336
Senare har tillkommit en problemställning som handlar om att förhindra vräkningar genom att handlägga vräkningshot och varningar.
Fokuserad frågeställning
Kan förvaltningen med lyckat resultat ge enskilda en möjlighet att själva, eller med stöd, söka bostad och ha kontakter med hyresvärdar?
Den senare tillkomna problemställningen gav upphov till ytterligare en fokuserad frågeställning: Kan man genom tidigt ingripande i vräkningsprocessen förhindra uppkomsten av ytterligare hemlöshet för personer med svag och osäker ställning på bostadsmarknaden?
Metoder
Verksamheten tillhandahåller material och utrustning (telefoner, telefonkataloger, listor över telefonnummer till hyresvärdar och Internetanslutna datorer) samt stöd till självhjälp för att söka bostad. Viss träning/stöd i ”sociala färdigheter” bedömdes kunna vara aktuell i den ursprungliga mål- och verksamhetsformuleringen. Öppettiderna har varierat, men har som mest varit 13 timmar per vecka. Personer som sökt sig till verksamheten har initialt fått information, men ingen registrering av vilka besökare som kommer har skett utöver två kortare enkätperioder då anonyma svar samlats in. Personalen har gett individuellt stöd i sökandeprocessen till de besökare som så önskat. Information om verksamheten har funnits hos stadsdelens handläggare och på härbärgen.
Enligt hyreslagen är fastighetsägaren skyldig att underrätta kommunen när någon blir uppsagd på grund av hyresskuld och/eller varnad för någon form av störning. Alla dessa ärenden handläggs av personal på Bostadscentralen som även informerar övriga berörda enheter. När en underrättelse om uppsägning på grund av hyresskuld inkommer sker följande:
SOU 2001:95 Kommunprojekten
337
1. Registrering. Ärendet statistikförs och kontroll görs om vederbörande förekommer tidigare på Bostadscentralen.
2. Brev till hyresgästen om hembesök. Målsättningen är att göra hembesök hos alla som underrättas. Helst skall den första kontakten med hyresgästen ske inom en vecka. I den mån hembesök inte hinns med, erbjuds vederbörande att besöka Bostadscentralen för genomgång av problemet.
3. Hembesök. Är skulden en hyra och det är en engångsföreteelse, brukar det gå att göra en uppgörelse med hyresvärden. Lösningen kan vara att bevilja hyresgästen ekonomiskt bistånd över socialbidragsnorm, för att lösa en akut situation.
4. Kontakter. Kontakta hyresvärden och/eller vad som är aktuellt. Kontakt med hyresgäst. Meddela resultatet eller höra hur resultatet blev om hyresgästen själv sköter kontakten.
Relation till kommitténs direktiv
Projektet startade som ett försök att förbättra hjälp till hemlösa, men har senare även utvecklats till att innefatta en preventiv aspekt i den förebyggande verksamheten i ett samarbete med hyresvärdar och kronofogde.
Man har också en ansats att skapa nya former av stöd åt hemlösa och modeller för praktiskt samarbete.
Huvudsakliga resultat
Hemlösa utgör en klar majoritet av de som kommer nya till Bostadscentralen under mätperioderna. Cirka hälften har socialbidrag som primär försörjningskälla. Sedan följer i minskande storleksordning pension, arbetslöshetskassa och förvärvsarbete. De två huvudvägar genom vilka besökarna fått sin information om Bostadscentralen har varit genom socialtjänsten, familjen eller vänner och bekanta.
Under våren och sommaren 2000 har en uppföljning gjorts av 19 personer i den öppna verksamheten, 15 män och 4 kvinnor, som alla bor på hotell eller härbärge och uppbär ekonomiskt bistånd. De har besökt Bostadscentralen minst en, i många fall flera gånger per vecka. Av dessa fick en lägenhet i Småland, en placerades i grupp-
Kommunprojekten SOU 2001:95
338
boende och en ensamstående mor med tre barn fick en av förvaltningens övergångslägenheter. Ingen har alltså fått en bostad på den vanliga bostadsmarknaden. Verksamheten har efter långa interna diskussioner lagts ned och servicen med hyresvärdslistor har lagts över på stadsdelens medborgarkontor.
Verksamheten med de förebyggande insatserna har dokumenterats på olika sätt. Perioden 1 maj 2000 – 18 augusti 2000 visar följande: 177 ärenden aktualiserades, varav 23 överlämnades till ungdomsenheten. Av resterande 154 vräkningshotade genomfördes fem avhysningar, vilket skall jämföras med perioden 1 februari 2000 – 30 april 2000 då 14 avhysningar verkställdes. Av resterande 149 ärenden gällde 35 familjer där 23 ärenden utgjordes av obetalda hyror och 12 av störningar. Etthundrafjorton gällde ensamstående där 100 utgjordes av obetalda hyror och 14 störningar. Sjuttionio ärenden av de 149 är avslutade och avhysning har kunnat undvikas.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
Frågan om hur man kan hjälpa enskilda söka och få bostad kan kanske anses besvarad med nej i och med att verksamheten lagts ned. Personalen upplever själva att verksamheten varit till hjälpt för vissa (primärt de som kunde klara sig relativt väl utan verksamheten), men att den också lett till mycket frustration hos de sökande. Att ge verktyg till att söka hjälper inte mycket om det inte finns en reell ingång, rimliga krav hos hyresvärdar och tillgång till lägenheter.
Man skall också notera att verksamheten har bytt personal flera gånger och att det inte fungerat med överföringen av kunskap och idéer mellan ”generationerna”. Måldokument har utarbetats bara för att försvinna när ny personal kommit, de nya har ändrat inriktning och tvingats börja om från början. Dokumentation och strukturerat arbetssätt har länge saknats, även om man blivit bättre på detta mot slutet av projekttiden.
Att döma av de positiva utvärderingssvar som kommit in från stadsdelens handläggare har målet att avlasta dessa möjligtvis infriats. Om det har inneburit att arbetet med klienterna blivit mer fokuserat eller förändrats till det bättre kan vi inte ge något svar på.
Frågan om man kan förhindra hemlöshet genom ett tidigt ingripande vid varningar om vräkning kan besvaras med ett tveksamt ja,
SOU 2001:95 Kommunprojekten
339
men med vissa förbehåll för att det är svårt att avgöra hur stor effekten är.
Bärighet i resultaten
Att den öppna verksamheten inte lyckats hjälpa de som har störst behov av hjälp att få bostad står klart, vilka som fått lägenhet via verksamheten är mer oklart.
Vad gäller den förebyggande verksamheten har den mellan de två tidsperioder som angivits halverat det antal vräkningar som genomförts. En svaghet är att dessa perioder inte är identiska vad gäller säsong, men en granskning av data från 1999–2001 visar att säsongsvariationen för hela Malmö stad inte är så stor. Statistiken för vräkningar i Skåneregionen visar att det skett en klar minskning av antalet avhysningar mellan 1999 och 2000. Skillnaden mellan 2000 och 2001 är mindre markant.
Sammanfattningsvis förefaller det som om en halvering av antalet avhysningar tyder på att verksamheten har haft effekt, även om styrkan i effekten är svår att avgöra utan mer detaljerade data över längre tid.
Samarbete
Med MKB har samarbete utvecklats i form av regelbundna träffar ungefär varannan månad. Kontaktnät med hyresvärdar och med kronofogde har utvecklats. I vissa fall agerar också verksamheten som förmedlare av kontakt med försörjningsstöd m.m.
Själva gör projektarbetarna bedömningen att detta samarbete är centralt för verksamheten.
Viktiga erfarenheter och frågor som aktualiserats
Projektets utveckling ger en antydan om att det ursprungliga antagandet om att ett individuellt fokus på färdigheter och verktyg var en nyckel till lösning för att underlätta inträdet på bostadsmarknaden inte är rätt nivå för en lösning av de svårigheter som utsatta grupper har på bostadsmarknaden.
Faktiskt lägenhetsbestånd och hyresvärdars attityder och krav på sina hyresgäster verkar vara strukturella faktorer som spelar större
Kommunprojekten SOU 2001:95
340
roll än de eventuella färdighetsbrister individen har. Projektet gör själva ett antagande om att de som fått hjälp av verksamheten är de som sannolikt skulle klarat sig även utan den, medan den mest utsatta gruppen mer kommit att uppleva en frustration över bristande resultat av sökandet.
Man kan inte utesluta att en verksamhet som denna kan ha goda effekter, men i en bedömning av om man skall satsa på detta bör man från början i högre grad väga in den totala bostadssituationen i vilken verksamheten skall verka.
Att få sin försörjning från olika håll, exempelvis genom arbetslöshetskassa, försäkringskassa och socialtjänsten, skapar problem. Pengarna betalas ut vid olika datum och att spara en summa från en utbetalning för att ha till hyran verkar av flera olika anledningar svårt för många. Då sektionen för ekonomiskt bistånd prövar ansökan om försörjningsstöd, finner de ofta att de sammanlagda inkomsterna överstiger eller är i nivå med gällande norm, varför ansökan avslås.
Det finns på många områden kunskapsbrister vad gäller hyresgästers rättigheter och skyldigheter. Projektet tycker sig ha lagt märke till att invandrare som kommit hit i vuxen ålder verkar få bristfällig information. Detta kan möjligen ge upphov till sociala problem i förhållande till grannar, hyresvärd och andra. Projektgruppen har en uttalad önskan om att någon borde ges ansvar för denna typ av information.
Projektets fortsättning
Verksamheten fortsätter i den formen att man har avvecklat den öppna verksamheten. På medborgarkontoren kommer uppdaterade hyresvärdslistor och Internetmöjligheter att finnas för de som själva vill söka bostad. Den preventiva verksamheten fortsätter i sin nuvarande form.
2.1.3 Linköping
Ursprunglig problemformulering
År 1998 aktualiserades frågan om att personer med missbruksproblem, ibland i kombination med psykisk problematik och kriminalitet, hade svårt att erhålla och behålla boende i Linköpings kom-
SOU 2001:95 Kommunprojekten
341
mun. Bland annat som ett resultat av detta initierades ett projekt med speciellt stöd – förstärkt stöd i boende – till personer med särskild psykosocial problematik.
Projektets syfte och fokus
Projektet kom att bestå av i huvudsak tre delar. Man ville initialt ge stöd så att den enskilde med ovan beskrivna sociala problematik skulle klara eget boende men också ges en meningsfull sysselsättning. Insatsen skulle förhoppningsvis leda till minskat missbruk samt genom detta minska den enskildes lidande och kommunens kostnader för vård på behandlingshem eller annan mer omfattande insats.
Vidare ville man beskriva och analysera den målgrupp som aktualiserades för det förstärkta boendet.
Efterhand beslöts att även att utforma en samarbetsutvärdering.
Fokuserad frågeställning
En undersökning av samarbetet mellan olika instanser kom av olika anledningar (se resultat) att slutligen utgöra projektets fokuserade frågeställning.
Metod
Verksamheten Stöd i boende/Förstärkt stöd i boende riktar sig till vuxna personer med missbruksproblem och andra psykosociala svårigheter. Normalnivån är en stödinsats om två timmar per vecka, den förstärkta nivån skulle utgöras av ett stöd omfattande fem timmar per vecka. Stödinsatsen skulle vara av traditionell socialarbetarkaraktär, dvs. enskilda behandlingsavtal, motivationsarbete, uppföljning på institutioner etc. Merparten av arbetet skulle ske i klienternas hemmiljö. Projektet skulle genom en metodansvarig ”hålla igång” samarbetet mellan olika aktörer samt pröva metoder för att hitta bra arbetssätt.
Samarbetsutvärderingen har genomförts i tre steg, där utskick av ett frågeformulär följdes upp genom att frågorna diskuterades inom åtta olika verksamheter inom kommun, landsting, frivilligorganisationer samt i verksamheter som drivs i privat respektive stat-
Kommunprojekten SOU 2001:95
342
lig regi. Slutligen intervjuades en ansvarig person från respektive verksamhet av projektmedarbetare.
Relation till kommitténs direktiv
Försöker belysa inslag av samverkan mellan skilda kommunala förvaltningar, mellan kommuner och landsting, mellan kommuner och stat och/eller mellan kommun och frivilligorganisationer.
Resultat
Undersökningen av samarbetet mellan olika instanser identifierade även underlättande respektive försvårande faktorer. En försvårande faktor har varit brist på kunskap hos olika instanser om vad andra instanser egentligen gjorde. Detta har man från Stöd i boendegruppen försökt åtgärda genom att bjuda in personal från andra instanser för att berätta om verksamheten.
Samma undersökning har påvisat personliga kontakters betydelse för samarbetet. Ett problem för utförarna har varit att de beställningar av stöd som inkommit utifrån biståndsbeslut i socialförvaltningen inte varit tillräckligt precisa och tydliga, och man har varit osäker på hur rapportering av insatser skulle gå till. För att tydliggöra sina egna insatser har utförarna upprättat en dokumentationsmall som klargör insatser och upplevda resultat. Verksamheten har formaliserats och fått struktur även i andra avseenden.
I intervjuer med socialarbetarna har framkommit önskemål om bättre samarbete med andra instanser, framför allt med psykiatrin. Man har också uttryckt önskemål om flexiblare arbetsmöjligheter – ett stort problem för målgruppen är meningsfull sysselsättning. Slutligen vill man att klientens behov utreds bättre och att insatsen anpassas efter dessa. Missbruksproblem och svårare psykiatrisk problematik har varit svåra att hantera inom ramen för nuvarande organisation.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
Projektet fick tidigt besvär med den ursprungliga problemformuleringen. Vad gäller den fokuserade frågeställningen har man tagit
SOU 2001:95 Kommunprojekten
343
fram en modell för utvärdering av samarbete som kan vara värd att pröva.
Bedömning av bärighet i resultaten
Bedömningarna är osäkra på grund av att projektet brustit i kontinuitet (se nedan under rubrik ”Frågor som aktualiserats”).
Samarbete
För att underlätta samarbete med olika instanser bör detta institutionaliseras så långt det går, så att det inte blir beroende av enskilda individers personliga kontakter. Stöd i boende-gruppen har nu tacklat bristerna på egen hand genom att bjuda in andra till informationsmöten. Det rimliga vore dock att samordningen sköttes på en högre nivå än av de aktiva i tjänsteproduktionen.
Frågor som aktualiserats
Den projektledare som initialt knöts till projektet kom kort efter dess start att lämna det efter en tids sjukskrivning. Under tre månader var arbetsgruppen utan projektledare. Den nya projektledaren fick sedan på nytt forma projektledarens roll.
Under projektets tidiga stadier har styrningen därför blivit lidande, vilket resulterat i att personalgruppen som arbetat med det förstärkta boendet inte utvecklat de gemensamma, enhetliga mål och arbetssätt som annars hade varit önskvärda. Utvecklandet av samarbete med andra instanser har också blivit lidande. Stora delar av personalgruppen har också bytts ut, vilket bland annat lett till att samarbetskontakter fått arbetas upp på nytt.
Denna strukturbrist kan också spåras i själva projektstarten, där rollen för den referensgrupp som utvecklade projektet inte var klargjord. Referensgruppens arbete avstannade även gradvis. Vidare har projektledarens roll inte varit klart definierad, och projektet har varit otillräckligt förankrat i olika kommunala instanser.
Av Linköpings erfarenheter kan det dras ett antal slutsatser. Den första är nödvändigheten av struktur och ledning när ett projekt dras igång. Följden är annars att arbetet försvåras när verksamheten väl har kommit igång. Det är också viktigt att man försöker hålla
Kommunprojekten SOU 2001:95
344
personalomsättningen på en rimligt låg nivå, eftersom kompetens och kontaktnät som försvinner måste återuppbyggas.
Ett flexiblare arbetssätt skulle underlättas av att man a) i samband med beställningar gjorde grundligare utredningar av klienters behov och b) knöt nödvändiga ytterligare kompetenser till teamet.
Projektets fortsättning
I skrivande stund är det fortfarande oklart på vilket sätt som kommunen kommer att anpassa verksamheten utifrån projektets avrapportering.
2.2 Stöd i boende
2.2.1 Malmö (Bocentrum)
Ursprunglig problemformulering
Under perioden våren t.o.m. sommaren 1998 gjordes en inventering av vilka behov som fanns avseende boende för specifika grupper. Denna inventering/bedömning låg sedan till grund för den ansökan som sedermera tillställdes Kommittén för hemlösa. I ansökan definierades målgrupp och problem enligt nedan:
Målgruppen är bostadslösa kvinnor med tidigare missbruk. De kan ha varit föremål för kriminalvård eller genomgått behandling för sitt missbruk. En del av de aktuella kvinnorna är tillfälligt boende på Rönnbackens dygnsboende. För den aktuella gruppen kvinnor är det extra svårt att erhålla bostad, de bor ofta tillfälligt hos män och i miljöer där det är mycket svårt att fortsätta vara drogfri.
För bostadslösa kvinnor finns i Malmö härbärgesboende, men därefter ingen annan boendeform än egen lägenhet. Utifrån den enskildes kapacitet och behov antogs steget från härbärge till eget boende vara alltför stort för vissa. Boendet avsågs utgöra ett tryggt mellansteg för de som så behövde.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
345
Fokuserad frågeställning
Kan ett nyinrättat drogfritt boende hjälpa gruppen tidigare missbrukande kvinnor med osäker/otrygg boendesituation?
Metod
Det bestämdes redan från början att boendet skulle vara självfinansierat och att stadsdelarna skulle abonnera platser. Innehållet var tänkt att innefatta inte enbart bostad och boendeträning utan man skulle även genom personalens insatser få till stånd återkommande motivationssamtal.
Syftet med aktiviteterna var, förutom att inhämta kunskap, även att skapa struktur och sammanhang för de boende. Boendet skulle vidare i förlängningen knyta till sig satellitlägenheter och inom sig innefatta en boendetrappa.
Relation till kommitténs direktiv
Projektet är inriktat mot att ge ett förbättrat stöd till nuvarande hemlösa via utvecklandet av bo- och stödformer.
Huvudsakliga resultat
BoCentrums beläggning ligger på 63 % för perioden 1 september 2000 – 31 augusti 2001. Användandet av platser har varierat mycket under de olika månaderna. Det totala antalet inskrivna på boendet har varit 58 kvinnor i varierande ålder:
16–25 år 23 personer 26–35 år 7 personer 36–45 år 16 personer 46–55 år 10 personer >56 år 2 personer
Åldersfördelningen visar på att det är unga kvinnor som till största delen har varit inskrivna. Relationsproblem har i stor utsträckning utgjort grund för boendet på BoCentrum.
Orsaker till boendet är i ordningsföljd: misshandel/relationsproblem (25 personer), missbruk (17 personer) och andra problem
Kommunprojekten SOU 2001:95
346
(12 personer). Nästa hälften av kvinnorna bodde på BoCentrum mindre än en månad (30 personer) och ytterligare 14 mindre än tre månader (av totalt 51 utflyttade).
Placerande handläggare bedömer BoCentrum som ett tryggt boende för sina klienter, men också som ett snabbt och smidigt alternativ att lösa en akut bostadssituation på. Handläggarkontakterna med de boende har mest varit av motiverande och stödjande karaktär.
Alltefter BoCentrums tillkomst och igångsättande har nya verksamheter tillkommit. Redan i oktober månad 2000 fick Bocentrum sin första träningslägenhet (eller satellitlägenhet) för tillsyn. Genom tillsynsarbetet växte uppdragen och omfattade knappt ett år senare ett tjugotal lägenheter. En s.k. utslussningslägenhet i nära geografisk anslutning till BoCentrums boende erhölls våren 2001. Avsikten är att via denna lägenhet på sikt skapa en slusslägenhet som referensboende till i första hand MKB:s normala hyresbestånd.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
Data som samlats in tyder på att den ursprungliga målgruppen som den definierades i bakgrund och målsättningar inte kommit i åtnjutande av boendet. Boendet har i många fall kommit att fungera som ett akutboende för relativt väl fungerande kvinnor med behov av tillfälligt skydd.
I de enkätsvar som kom in kunde de svarande socialsekreterarna totalt ange att de hade kontakt med mellan 8 och 11 personer som stämde in på den ursprungliga målgruppsbeskrivningen. Dessa klienter hade idag inga särskilda åtgärder, var bostadslösa, eller hade tillfälliga boendelösningar hos anhöriga eller bekanta.
Flera vägval förefaller ha lett fram till den situation som beskrivs ovan. I projektets start förefaller det som om flera parter varit intresserade av att projektet skulle lyckas och bli framgångsrikt. Av detta skäl verkar inriktningen ha förskjutits mot en mindre belastad grupp av klienter och att detta skedde redan när lokaler för boendet skulle väljas.
Ytterligare faktorer är: N Systemet med abonnemang, vilket avhänder boendet en del av
möjligheten att själva avgöra vilken målgrupp som man vill rikta sig till.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
347
N Att stadsdelarna valde ett alternativ med lägre dygnskostnad
och med lägre personal- och aktivitets-/innehållskostnader. Detta ledde till att en tyngre grupp inte kunde accepteras av ansvariga, eftersom det ställdes högre krav på att de boende skulle klara sig mer på egen hand.
Bristen på platser över huvud taget, bristen på alternativ anges som ett viktigt skäl för placering i de enkätsvar som kom in från socialsekreterarna. Boendet har kommit att ta många akuta placeringar och det är oklart var dessa annars hade hamnat.
Risken finns att de akuta placeringarna i handläggarnas arbete konkurrerar ut det mer långsiktiga behov som gruppen med svårare problem och behov av längre boendetid och mer stöd har.
Bedömning av bärighet i resultaten
Svaren på den enkät som skickades ut till placerande handläggare blev få. De data som ändå kom in är intressanta i det att så många i den ursprungliga målgruppen ändå kan identifieras.
Att man blev/kände sig tvungna att byta fokus avseende problematik är intressant i sig och illustrerar kanske det förhållande som vidmakthåller hemlöshetsproblematiken (se ovan under avsnitt ”Resultat i relation till…” samt nedan under rubrik ”Frågor som aktualiserats”).
Samarbete
En ökad samverkan med andra stadsdelar har tagit sin början. Både direkt i form av samtillsyn men även genom att möjliggöra försäljning av såväl tillsyn som administrativ hantering av boenden.
Frågor som aktualiserats
Det som kan vara värt att ta vara på är kanske framför allt den ekonomiska uppbyggnaden av boendet. Personalstyrkans kompetens kan användas för att utöva, och ”sälja” tillsyn i lägenheter till andra stadsdelar. På så sätt blir boendet en verksamhet med egen ekonomisk genereringskapacitet utöver de abonnerade platserna, samtidigt som
Kommunprojekten SOU 2001:95
348
förtroendet gentemot fastighetsägare kan stärkas via översyn och stödkontakter i de lägenheter där socialtjänstens klienter bor.
Samtidigt innebär strategin en risk vad gäller vilka som kommer att få tillgång till boendet. Boendet i sig förlorar inflytande över vilka placeringar som görs när platserna abonneras ut. Abonnemang är ett sätt att skapa en ekonomisk trygghet. Samtidigt innebar abonnemangsformen att BoCentrum tappar kontrollen över vilka klienter som skrivs in i boendet.
En relaterad fråga är hur man kan undvika att ekonomiska faktorer, alternativt rädsla/oro knuten till att ta in en svår grupp när man vill kunna visa upp ett lyckat och bra projekt, blir styrande vad gäller val av boende?
Projektets fortsättning
Boendet kommer att fortsätta fungera i sin nuvarande form och utbyggnaden av satellitlägenheter kopplade till boendet fortskrider. Andra boenden startas också enligt liknande principer som Bo-Centrum.
Vad som händer med den mest utsatta gruppen, såsom den ursprungligen definierades, är oklart.
2.2.2 Södertälje
Ursprunglig problemformulering
Socialstyrelsens undersökning 1999 visade att det fanns en stor grupp hemlösa i Södertälje. Flertalet i gruppen karakteriserades av en svårare missbruks- eller psykiatrisk problematik. De boendeformer som tidigare varit aktuella att erbjuda denna grupp saknade den högre grad av stöd som ansågs vara nödvändig för många i gruppen hemlösa. Särskild vikt lades vid att det skulle tillskapas fredade kvinnoplatser. Förväntningarna var att förbättra möjligheterna till att minska återfall i missbruk och att underlätta det sociala samspelet mellan anhöriga och andra människor i omgivningen.
Bakgrunden till starten av ett lågtröskelboende står även att finna i det att RIA noterade att det var samma människor som stod i kö till härbärget varje kväll.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
349
Fokuserad frågeställning
Hur kan man hjälpa gruppen långliggare på härbärget till en drägligare boendesituation och samtidigt lätta trycket på härbärget?
Metod
Start av ett lågtröskelboende för 10 personer som under lång tid varit hemlösa och återkommande bott på RIA:s härbärge.
Särskilt vikt lades vid att det skulle tillskapas fredade kvinnoplatser. Underlag för denna prioritering var kommundelarnas uppföljning som visade att en grupp särskilt utsatta personer med grava missbruksproblem och/eller fysisk och psykisk ohälsa, erhöll ett mycket begränsat stöd av socialtjänsten. Många uppfattades också av omgivningen som mycket störande.
Den föreslagna verksamheten innebar, i jämförelse med befintliga insatser, en högre omvårdnadsnivå.
Boendet inrymdes i lokaler som tidigare använts av ett ålderdomshem. Varje boende erbjöds eget rum i en korridor med gemensamma ytor som kök och TV-rum. Personalstyrkan täckte in dygnets alla timmar. I verksamhetsavtalet mellan Södertälje kommun och RIA anges följande vad gäller verksamhetens innehåll:
Ett omvårdnadsboende med individuella planer/kontrakt, baserade på den enskildes behov med miljöterapeutisk och pedagogisk inriktning. Verksamheten skall innehålla motivationsarbete för ett eget boende och vara klientcentrerat. Socialsekreterare skall tillsammans med den boende och föreståndaren göra en planering och skriva plan/kontrakt. Ansvaret för detta åvilar socialsekreteraren.
Enligt kravspecifikation är alkoholbruk inte tillåtet inom boendet, men man får tillgång till sitt rum även om man är berusad. Enda möjligheten att bli utskriven är hot eller våld mot personal eller mot andra boendegäster.
Mallar för motivationsplaner och uppföljning finns färdiga för användning och har utarbetats av utvärderare och projektanställda.
Relation till kommitténs direktiv
Det fanns inledningsvis svårigheter att knyta projektet till kommitténs målsättningar eftersom ursprungsansökan mer gällde per-
Kommunprojekten SOU 2001:95
350
soner med svårt missbruk. Långsiktiga förbättringar för hemlösa, framför allt de som samtidigt uppvisade missbruk och psykisk störning blev efterhand en mer preciserad frågeställning,
Huvudsakliga resultat
De boende är äldre missbrukare med alkohol-, bland- och tablettmissbruk. De har alla en lång historia av hemlöshet och missbruk bakom sig. Elva personer har beviljats boende på omvårdnadsboendet “Berget”. Gruppen har en relativt hög medelålder.
Ungefär halva gruppen har en bakgrund som innefattar arbete, familj, bostad osv. Den andra halvan av gruppen har ett tidigt utvecklat missbruk bakom sig och har aldrig lyckats integreras i samhället. Tiden som hemlös är lång för de flesta och härbärgesboende är normen. Det är flera av de boende som har egen pension.
Personalens samlade intryck är att antalet nyktra dagar har ökat något och att de boendes missbruk sker under mer hanterade former. Uppfattningen är också att boendet inneburit en lägre belastning på polis, sjukvård och sociala myndigheter. Enligt uppgift har boendet besparat kommunen två LVM-placeringar som varit aktuella innan inflyttning. Detta innebär i så fall att en del av kostnaden för boendet sparats in.
En strukturerad skattning av funktionsnivå har genomförts vid två tillfällen, i början och slutet av våren. Det har funnits en känsla av att den använda skalan (Global Assessment of Function) inte riktigt gör de boende rättvisa, eller inte fångar upp viktiga aspekter av den utveckling de genomgår och den funktionskapacitet som de har. Den bedömning som ändå har gjorts tyder på en förbättring med en höjning av både lägsta nivå och högsta nivå i gruppen.
Då samtliga boende varit bostadslösa tidigare men nu tillbringar mycket av dagtiden i boendet har förbättringar skett vad gäller personlig hygien. Antalet besök i akutsjukvård har förmodligen också minskat eftersom planering av medicinering och läkarbesök sker i samråd med personal på boendet. Den fysiska hälsan har också i flera fall förbättrats. Besök hos sociala myndigheter har minskat och sker under lugnare former.
Boendet har varit lugnt och har inte inneburit att andra missbrukare dragits dit. En person har varit tvungen att flytta på grund av hot om våld mot personal. Boenderåd har startats, och har efter att ha haltat under våren fungerat bättre efter sommaren 2001. Endast
SOU 2001:95 Kommunprojekten
351
en mindre del av de boende har motivationsplaner upprättade tillsammans med sin socialsekreterare.
Tanken har varit att den som klarat en nykter period på ”Berget” skall kunna flytta till nästa steg i boendekedjan. Av de tio boende är det idag en person som inom rimlig tid skulle kunna flytta vidare, om möjligheten fanns. Boendekedjan i Södertälje fungerar idag inte på grund av bristen på lägenheter, vilket gör att de boende fastnar.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
Utifrån den fokuserade frågeställningen är svaret fortfarande osäkert med tanke på hur kort tid boendet varit i gång. Mycket tyder dock på att detta är ett bra sätt att hjälpa gruppen mycket långvarigt hemlösa till en drägligare boendetillvaro. Möjligheten att ta in personer med aktivt missbruk, med begränsningen att bruk inte får ske på boendet, har gjort att man når den avsedda gruppen långliggare och uteliggare som man ursprungligen avsett.
Vad gäller övriga förväntade effekter av flytten från härbärge till mer eget boende är det ännu osäkert om missbruksproblematiken påverkas i positiv riktning. Personalens egen bedömning är att missbruket kanske minskat, men framför allt att det inte sliter lika hårt på den enskilde och att det sker under mer hanterade former.
Av de omvärldseffekter som beskrivs är några av den arten att de kan tas utan ytterligare stöd, medan andra slutsatser är svagare. Det är sannolikt att boendet har haft flera goda sekundäreffekter på stadsmiljö, antal LOB-omhändertaganden, färre akutbesök m.m.
Bedömning av bärighet i resultaten
Bedömningarna är osäkra på grund av att projektet brustit i kontinuitet och mätmetoder. Den långa startsträckan för igångsättning av boendet, byte av projektledare, svårigheter att etablera själva boendet, att hitta lämplig lokal etc, har bidragit till att projektet ännu är i sin linda och därför svårt att bedöma.
“Berget” förefaller fungera väl som boende för denna grupp. Personal och boende ger uttryck för de positiva effekter som boendet inneburit. Vad gäller den mer långsiktiga ambitionen att motivera till ökad nykterhet och att ge möjlighet att avancera vidare i boen-
Kommunprojekten SOU 2001:95
352
dekedjan är det ännu för tidigt att säga något. Av de resultat som finns bör man dra slutsatsen att det senare för närvarande inte uppfyllts. Bedömningen av utveckling och av omvärldseffekter har den svagheten att det är just en bedömning och att hårddata saknas.
Samarbete
Uppdraget har kritiserats på grund av att det ansetts otydligt. Andra exempel på svårigheter avseende samarbetsfrågor har varit oklarheter i ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och RIA.
Samarbetet mellan boendet och socialtjänstens handläggare har under året som gått försvårats av alla de omorganisationer som socialtjänsten genomgått. Detta har även präglat projektledningens arbete. Här finns sannolikt också förklaringen till att så få av de boende har motivationsplaner upprättade tillsammans med socialsekreterare och boendepersonal.
Frågor som aktualiserats
En osäkerhetsfaktor som kom fram i startprocessen var huruvida upphandling skulle ske eller ej.
Ett annat problem har varit samordningen av projektet, som inte bara har gällt förvaltningsenheter utan även olika politiska nämnder.
Det har tagit lång tid att hitta en plats för boendet bland annat på grund av att redan boende i ett område ofta motsätter sig att sådan verksamhet förläggs dit, men framför allt på grund av att det råder brist på passande lokaler i Södertälje. Att bygga nya lokaler innebär en stor investering med medföljande höga hyror.
Personalen har förklarat att man inte klarar av att hantera klienter med tyngre missbruk än alkohol.
Projektets fortsättning
Verksamheten kommer att fortsätta i nuvarande former. Man söker medel för att tillsätta en projektledartjänst som skall arbeta vidare med att skapa utrymme för vidare avancemang i en boendetrappa i de kommunala boen
SOU 2001:95 Kommunprojekten
353
2.2.3 Västerås
Ursprunglig problemformulering
Västerås stad har boendestöd i olika former för människor med missbruksproblem och/eller sociala och ekonomiska problem. En undergrupp av personer i behov av boendestöd, kvinnor med missbruksproblem och/eller psykisk störning, identifierades och befanns ha behov som inte tillfredsställdes av existerande verksamhet.
Kvinnoboendet växte fram ur ett samarbete med den ideella Kvinnoföreningen Svea. Samarbetet landade så småningom i att kommunen 1999 installerade ett lågtröskelboende för bostadslösa, missbrukande kvinnor. De kunde också ha psykiska besvär och/eller ha varit utsatta för misshandel.
Projektet har haft som målsättning att undersöka vilken effekt som en särskild satsning på speciell boendeverksamhet har för gruppen hemlösa missbrukande kvinnor, speciellt för de med både psykisk störning och missbruk.
Projektets syfte och fokus
Projektet syftade efter hand till att ge en detaljerad bild av vilka man möter i sin verksamhet, och vilka insatser som görs till stöd för dessa personer, samt hur boendeverksamheten påverkar kvinnornas allmänna och specifika problematik. Förhoppningsvis skulle även projektet ge svar på frågor angående samverkan mellan olika aktörer (olika kommunala instanser, stat, sjukvård och frivilligorganisationer) och bostadsmarknadens attityd till hemlösa med särskild problematik.
Fokuserad frågeställning
Kartläggning av de kvinnor som av en eller annan anledning kom till den speciella boendeverksamheten samt om denna verksamhet påverkar kvinnornas specifika problematik.
Kommunprojekten SOU 2001:95
354
Metod
Boende av karaktären lågtröskelboende inrättades med plats för 8– 10 kvinnor. Boendet skulle skilja sig från härbärgesboende i flera avseenden, bland annat skulle man för en icke tidsbestämd period ha boendet tryggat och ej behöva köa för en plats för natten. Personalstyrkan bestod av 11 personer, en samordnare, tre nattpersonal och sju med schemalagd arbetstid. En var socionom, två sjuksköterskor, fyra skötare, två vårdbiträden med vidareutbildning och en person med treårig utbildning på missbruksprogram. En individuell planering skulle upprättas för varje boende.
Kvinnorna kunde komma in direkt från gatan utan biståndsbedömning, eftersom flera kvinnor inte hade haft kontakt med socialtjänsten före inflyttning i boendet.
Det skulle inte vara tillåtet att ta in och använda droger i huset. Hot eller våld kunde leda till avbrott i boendet.
Uppföljning görs av de kvinnor som aktualiserats genom projektet har skett genom utnyttjande av den bakgrundsintervju som gjordes i början av klienternas boende, samt med hjälp av data i akterna. Denna uppföljning genomfördes av en av Sociala nämndernas stab externt anlitad utvärderare.
Intervjuer genomförs med personalen om vad som görs, vad som fungerar och inte fungerar, och det eventuellt stöd som samhället i övrigt bistår med. Intervjuer genomförs med kommunens viktigaste hyresvärdar, hur de ser på att ta emot hyresgäster anvisade av kommunen och vad kommunen skulle kunna göra för att dels öka hyresvärdarnas benägenhet att ta emot sådana, dels för att underlätta för hyresvärdarna när det gäller sådana hyresgäster, och när det gäller hyresgäster i riskzonen för vräkning.
Relation till kommitténs direktiv
Initialt uppfyller inte detta projekt de direktiv som kommittén satt upp eftersom fokus för projektet låg på en redan existerande grupp kvinnor med speciell problematik. Man ville undersöka om boendestöd påverkar kvinnornas situation och således ej explicit undersöka hemlöshetsproblematiken. Vi har dock ansett att Västerås projekt efter hand kan räknas in i gruppen som är metod- och kunskapsutvecklande vad gäller stödboende av olika slag.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
355
Resultat
Under perioden 1 september 1999 – 31 juli 2000 har 33 kvinnor bott på Sveahuset. Genomsnittlig ålder är 38 år med en spridning från 23 till 58 år. Fem av kvinnorna hade inget missbruk utan kom till Svea av andra orsaker. De 28 kvinnorna som hade missbruksproblem hade ett genomsnittligt missbruk på 16,9 år. Av dessa använde åtta enbart alkohol, bland övriga 20 dominerade amfetamin och hasch som huvuddrog.
Under de första sex månaderna omfattade boendet 9 klienter. Under denna tid var ingen missbruksfri. Ingen av kvinnorna vare sig flyttade vidare eller upphörde med sitt missbruk. I april 2000 krävde projektledningen att kvinnorna skulle vara drogfria i boendet. Fem blev kvar. Totalt har 14 kvinnor av 27 (några bor fortfarande kvar) efter detta beslut flyttat ut på ett planerat sätt: nio till egen lägenhet, tre har flyttat ihop med en man och två har flyttat till inackorderingshem och därefter till lägenhet. Samtliga dessa har vid utflyttning varit drogfria, vilket i sig kanske inte förvånar eftersom kravet för boende var att de skulle vara drogfria, dock tycks några av kvinnorna i boendet kunnat vidmakthålla sin drogfrihet.
Av 18 kvinnor som svarat på frågor om skolbakgrund hade 15 enbart eller mindre än nioårig grundskola. Två tredjedelar saknar helt arbetserfarenhet, medan fyra respektive två har haft en anställning från 3 till 5 år respektive 13–15 år.
Genomsnittstiden i boendet har varit 4,8 månader med en variation mellan 3 dagar som kortast boendetid till 13 månader som den längsta.
I samband med övergången till drogfrihetskrav drog boendet ned på personalstyrkan och avskaffade en tidigare samordnartjänst under kontorstid. Samtidigt medförde en omorganisation inom delar av proAros (kommunens utförarorganisation) att två chefstjänster blev tre, varvid den chef som svarat för kontakterna med föreningen Svea bytte arbetsuppgifter. Följden av dessa förändringar blev en minskad kontakt mellan boendet och Sveaföreningen.
Efter lång tid har nu respektive verksamhet åter funnit nya roller. Kvinnoföreningens stora målgrupper är nu kvinnor som gått ur missbruk men är ensamma (och bara har missbrukarvänner) samt kvinnor som är inne i ett missbruk och behöver motivation och en fast punkt i tillvaron.
Kommunprojekten SOU 2001:95
356
Kvinnoboendets form, egna rum men kollektiva köks-, toalett- och hygienutrymmen, kunde leda till problem när kvinnorna kom att umgås tätare än de själva ibland önskade. Speciellt under den tid när absolut drogfrihet inte krävdes uppstod ofta konflikter.
Personalen har efter omorganisationen gått runt på ett snävt schema, vilket är slitsamt för inte minst de i personalgruppen som har egen familj. Schemaändringen har bidragit till en ökad personalomsättning. Utan samordnartjänst har också kontinuiteten i verksamheten från dag till dag påverkats. När man haft kvinnor med svårare psykiska problem har detta också medfört problem.
Kommunens utvärdering av verksamheten har visat på relativt goda resultat för verksamheten efter drogfrihetskravets införande, trots att verksamheten inte har en behandlingsinriktning.
Den separata intervjuundersökningen bland kommunens hyresvärdar har visat att dessa anser att kommunen reagerar snabbt och adekvat på klagomål mot socialt belastade hyresgäster. Eftersom problemen med att hitta lägenheter för socialt belastade personer är så stora, är det av vikt att kommunen snabbt kan agera och ge stöd till de hyresgäster som så behöver.
Resultat i relation till problemformulering och fokuserad frågeställning
Projektet har följt några av sina ursprungliga intentioner och kan relativt klart ge ett svar på frågan om vilka man möter i sin verksamhet, och vilka insatser som görs till stöd för dessa personer, samt hur boendeverksamheten påverkar kvinnornas allmänna och specifika problematik.
Problematiskt är dock att man övergivit den ursprungliga målgruppen till förmån för en mindre belastad.
Bedömning av bärighet i resultaten
Boendet tycks ha uppnått relativt goda resultat efter bytet av inriktning till drogfrihet. Mer avancerad slutsatsdragning försvåras dock av att detta även innebar ett byte av målgrupp.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
357
Samarbete
Det har varit problematiskt med samarbete mellan kommunal byråkrati och en ideell, mera lättrörlig organisation. Samtidigt är konflikterna dem emellan en viktig källa till förnyelse, och det är beklagligt att samarbetet har upphört. Detta beror till stor del på att man inte förankrat samarbetet organisatoriskt, det har varit alltför beroende av personkontakter.
Samarbetet med olika former av annan vård har inte heller alltid fungerat som det var tänkt.
Frågor som aktualiserats
Problematiskt är brist på tillnyktrings- och avgiftningsplatser för kvinnor, samt i hög grad bristen på boende, till exempel träningslägenheter, efter utskrivning från Sveaboendet.
Problematiskt får också sägas vara att den ursprungliga målgruppen i någon mån fått stå tillbaka till förmån för kvinnor med mindre grav problematik. Det fattas boende för icke drogfria kvinnor. Den förskjutning av målgruppen som blev resultatet av det införda drogfrihetskravet innebar att de kvinnor som hade det svårast återigen hamnade utanför samhällets skyddsnät – precis det som boendet var till för att korrigera. Antagligen var detta en produkt av den initiala frågeställning som fanns och som ej direkt var relaterad till kommitténs målsättningar. Här fanns redan en verksamhet som man ville bevara.
Man planerar nu att rätta till detta, genom att införa en ”ingång” till det drogfria boendet via jourboende utan krav på drogfrihet. Ett annat problem är behovet av medicinsk kompetens, främst psykiatrisk och gynekologisk. Många av kvinnorna har eller oroar sig för gynekologiska problem.
En styrgrupp med representanter från andra instanser fanns till en början. Någon form av styr- eller referensgrupp skulle kunna underlätta samarbete.
Struktur och ledning är viktigt för att föra samman personal i en gemensam inriktning. Speciellt viktigt är detta i ett uppbyggnadsskede, innan en ”organisationskultur” har hunnit utvecklas inom verksamheten. Någon form av ledar- eller samordnartjänst vid boendet kan bidra till en lösning av detta.
Kommunprojekten SOU 2001:95
358
En separat undersökning har dessutom visat på vikten av att kommunen reagerar snabbt och adekvat på klagomål mot hyresgäster för att avvärja eventuella problem som i förlängningen kan följa för hyresgästen (även erfarenheter från Örebro och Malmö BostadsCentral understryker vikten av sådant agerande). Även den hyresvärd som känner ett socialt ansvar ansvarar för sina andra hyresgäster, och arbetar utifrån ett vinstintresse. De problematiska hyresgästerna kostar mer i tid och pengar. Det är alltså viktigt med god kontakt. Kommunen arbetar nu med att förbättra sina kontakter med hyresvärdarna. Goda kontakter räcker dock inte om det helt enkelt inte finns tillräckligt med bostäder i kommunen. I en s.k. boendetrappa kan det uppstå en flaskhals på ett ”trappsteg” eftersom det inte finns tillräckligt med boendeplatser att erbjuda efter denna nivå.
Projektets fortsättning
Kommunen avser att utöka sin satsning på hemlösa. Verksamheten kommer att bli permanent och avses utökas till att åter omfatta även klienter med mer besvärlig problematik. Man kommer att införa en ”ingång” till det drogfria boendet via ett jourboende, utan krav på drogfrihet.
3 Slutsatser
1. En viktig generell slutsats som kan dras från materialet är hur svårt det tycks vara att behålla fokus på de mest utsatta, de som har minst egna resurser. De har svårare att utnyttja resurser som ställs till förfogande, det är svårare att nå dem, det är svårare att få dem att anpassa sig till tänkta behandlingar och åtgärder. Det är kort sagt svårare att driva en verksamhet som konsekvent riktar sig till denna målgrupp. Just därför blir det extra viktigt att explicit slå fast en sådan inriktning inför verksamhetsstart, och att regelbundet kontrollera att målgruppen inte förändras under verksamhetens livstid. En sådan kontrolluppgift kan läggas på individer/instanser utanför/ovanför verkställarinstansen.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
359
2. Även projekt som haft som uttalad målsättning att nå hemlösa, som inte tar del av samhällets hjälpsystem och som anses speciellt utsatta, har upptäckt att dessa speciellt utsatta målgrupper varit i minoritet bland de individer som nåtts.
3. De individer som man nått har oftast haft kontakter med samhällets hjälpsystem. De har trots detta uppenbarligen inte fått den hjälp de behövt för att kunna lämna sin situation.
4. Uppsökande verksamhet torde kunna utvecklas till en allmän metod för kartläggning av hemlösas problematik och behov. Uppsökare behöver dock ha någonting att hänvisa kontaktade individer till för fungerande hjälp och stöd. Utvidgade insatser är sannolikt nödvändiga för att kunna nå och hjälpa speciellt utsatta grupper, såsom de med samtidig beroende- och psykisk problematik.
5. Det kommer kosta att ge bra boende och bra stöd. Om man inte är redo att göra den satsningen blir det lätt att man väljer de enkla och billigare alternativen. Då kommer man inte heller att lyckas med de svårare problemen.
6. För hemlösa som redan är kända tycks drogberoendet, åtminstone bland de grupper som fokuserats inom de olika kommunprojekten, också vara den enskilda faktor som är mest dominant.
7. Många projekt belyser behovet av samverkan, och samverkansformer, mellan olika aktörer. Framför allt har påpekats bristen på samarbete mellan kommun och landsting. Vikten av samarbete mellan olika förvaltningar är inte mindre, men på den nivån har det vanligen fungerat något bättre.
8. Samarbete underlättas även genom regelbundna möten mellan involverade på olika nivåer inom såväl projektets organisationer samt de instanser de behöver interagera med. Ofta kan man uppnå gott samarbete mellan individuella tjänstemän, men sådant behöver ”byggas in” i organisationsstrukturen. Styr- eller ledningsgrupp är ett exempel på sådana fora på högre nivåer, även de involverade i produktionen av olika tjänster
Kommunprojekten SOU 2001:95
360
behöver lära känna varandra – eller åtminstone varandras syn- och arbetssätt, rutiner och ansvarsområden.
9. Många hemlösa har så dåliga upplevelser av myndighetskontakter att det kan vara svårt att etablera kontakt med dem. Samarbete med frivilligorganisationer kan vara ett sätt att komma runt detta problem. Ett närmare samarbete mellan kommun och frivilligorganisation bör dock föregås av att man tydligt går igenom och klargör respektive parts roller, och åtföljas av löpande kontakter.
10. För hemlösa och personer som befinner sig i riskzonen att bli hemlösa och som dessutom har missbruksproblem, är ett boende eller stöd att behålla sitt boende en tillgång. Men om de förblir sysslolösa under dagarna, och inte har något annat umgänge än sina gamla, missbrukande vänner, ökar naturligtvis risken för återfall i missbruk.
11. Bland gruppen hemlösa finns många med såväl psykiska som kroppsliga besvär. Tillgång till medicinsk och psykiatrisk kompetens är därför en tillgång för de team som arbetar med målgruppen. Det är också orimligt att hemlösa ofta får klara sig utan tillgång till somatisk och psykiatrisk vård.
12. För att kommunernas verksamheter skall kunna kontinuerligt utvärdera sin egen funktion och effektivitet bör man se över möjligheterna att kontinuerligt bedöma klienternas status och utveckling. Instrument för detta finns, men passar inte alltid. Man bör då utveckla egna, mer relevanta, instrument efter de förutsättningar som verksamheten bjuder.
13. Utvecklandet av bedömningsinstrument och arbetsmetoder i sig kan innebära en vidareutveckling av verksamheten.
14. Ett individuellt fokus på färdigheter och verktyg som nyckel till att underlätta inträdet på bostadsmarknaden synes inte vara rätt, eller åtminstone inte tillräcklig, nivå för en lösning av de svårigheter som utsatta grupper har på bostadsmarknaden. Faktiskt lägenhetsbestånd och hyresvärdars attityder och krav på sina hyresgäster verkar vara strukturella faktorer som spelar större roll än de eventuella färdighetsbrister individen har.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
361
Strukturella problem kan inte fullgott åtgärdas med individuella insatser. Den som redan har tillräcklig förmåga att på egen hand finna bostad kan få det arbetet underlättat, medan mer resurssvaga individer snarast kan uppleva ökad frustration över bristande resultat av deras ansträngningar.
15. En acceptans av från en ”högre” nivå inom kommunen eller landstinget är väsentligt för verksamhetens legitimitet. Exempelvis bör kommunstyrelsen eller berörd nämnd tydligt ge såväl projektet som samarbete mellan olika instanser sin välsignelse.
16. Kommuner behöver tillgång till lokaler för individer med problem på den reguljära bostadsmarknaden. Man behöver också möjligheter för den som kan flytta vidare till ett boende med mindre grad av tillsyn och omvårdnad att göra så. Att ”låsas fast” vid ett mindre fritt boende är inte bara frustrerande för den som vill vidare i ”boendetrappan”, det innebär också att resurser binds som annars skulle kunna användas för att hjälpa någon som verkligen behöver dem.
17. Kommuner behöver tillgång till lägenheter. De behöver därför goda relationer till hyresvärdar. Enskilda hyresgäster med svårare problematik är också svaga i förhållande till sin hyresvärd. Kommunen behöver vara beredd att stödja dessa, och ha ett regelverk som kan utnyttjas för detta. Genom ett gemensamt ingripande kan kommun och boende i riskzon för hemlöshet förhindra vräkningar genom att snabbt reagera på och handlägga vräkningshot och varningar.
18. Personalen med sin erfarenhet, sin kompetens och sina upparbetade kontakter, är en tillgång. Tillgångar skall man vara rädd om!
19. Resultat tyder på att det kan vara värt att fokusera på boendefrågan för de klienter som har någon form av etablerat boende men är i riskzonen för att mista detta. Ett sådant angreppssätt förutsätter antagligen att det sociala arbetet fördjupas på så sätt att socialarbetare genom ett mindre antal klienter får större utrymme för stödinsatser till den enskilde klienten och möjligheter att utveckla samarbetet med övriga ingående parter. En intressant paradox alltså – avlastning för den enskilde social-
Kommunprojekten SOU 2001:95
362
arbetaren och fokusering på färre ärenden (och inom parentes en spekulativt minskad risk för utmattningsproblematik) skulle kunna leda till minskad risk för hemlöshet. Att systematiskt följa upp och löpande utvärdera gjorda insatser verkar vara en förutsättning för att en sådan satsning skall lyckas. En annan förutsättning är att ha definierade delmål samt att delmålen är positivt relaterade till avancemang i boendekedjan, åtminstone när detta är kopplat till både socialarbetarens och klientens målsättningar.
20. Framgång för projekt synes underlättas av ett flertal faktorer: N Kompetens, erfarenhet och engagemang i arbetsgruppen. N Klara, i arbetsgruppen väl förankrade idéer om mål och arbetsmetod. N Inga strukturella hinder för samarbete mellan organisationer. N Tillgång till, och vilja att dra nytta av, handledning. N Understöd från högre instanser.
21. Samtidigt är det i detta sammanhang viktigt att beröra kompetensfrågor. Det räcker inte med att nå speciellt utsatta, ge dem akut hjälp och sedan söka placera dem i olika boendetrappor med krav på att de, för att behålla boendet, skall hålla sig drogfria. Lika naivt är det att hävda att man först bör se till hemlösas boendesituation och därefter till additionell problematik enbart på grundval av att detta är den enskilde hemlöses uppfattning om sin huvudsakliga problematik. Att vara hemlös, kemiskt beroende och/eller psykiskt sjuk medför långt mer besvärliga konsekvenser än vad orden implicerar. Det är ingen lättsam addition där 1 + 1 + 1 = 3. Kognitiva och emotionella störningar (bristande koncentration, minnessvårigheter, känslor av oro, ilska, ledsenhet och snabba känslomässiga svängningar), lägsta socioekonomiska status, låg utbildning, dålig hälsa, lågt socialt stöd och nära obefintliga nätverk, besvärande erfarenheter av tidigare insatser och låga förväntningar på framtida, bristande tillit till den egna förmågan och till andra personer (inklusive hjälpsystemen), ofta parat med hårresande erfarenheter (våldtäkt, misshandel, ett frekvent överskridande av egna moraliska och andra värden) ger konsekvent upphov till brister i problemlösning.
SOU 2001:95 Kommunprojekten
363
Att med simpla konsekvenser ålägga dessa personer att själva upphöra med sitt drogbruk eller att själva välja rätt lösning för sitt problem ter sig cyniskt. Att förklara dem behandlingsresistenta rymmer möjligen en viss realism, åtminstone för den som inte insett att de mer är fråga om kompetens och resurser än långsiktig förvaring.
Den typ av problematik som beskrivs ovan bemöts inte framgångsrikt i den typ av sekventiella behandlingsupplägg som är rådande idag. Med detta menar vi det upplägg som tillåter att först till exempel skicka en person på missbruksbehandling, sedan eventuellt behandla psykisk störning eller vice versa, och slutligen se över boendesituationen. Den inbördes ordningen av insatserna är beroende av vilket man ser som mest akut. Den typ av problematik som beskrivs ovan bemöts inte heller framgångsrikt i den typ av parallella behandlingsupplägg som av någon anledning vunnit terräng. Med detta menar vi det upplägg där hemlösa får behandling för sina psykiska problem inom psykiatrin, sitt kemiska beroende på en beroendeklinik eller missbruksinstitution, och sin bostadssituation hos socialförvaltningens bostadssektion, även om detta sker i tidsmässig samtidighet. Olika behandlingsfilosofier, olika förväntningar/kompetenser, mängden av olika aktörer, geografiska avstånd etc, skapar grogrund för missförstånd och uteblivna/missade besök.
Sanningen är att samlade erfarenhet och kontrollerade studier visar att vi behöver ett integrerat angreppsätt där hjälp förmedlas av ett och samma team. Det sistnämnda angreppssättet minskar sannolikheten för att ett obehandlat område skall orsaka återfall eller problem inom ett annat.
Samarbetet mellan landsting och kommun ter sig akut nödvändigt för att skydda både de hemlösa och hjälpsystemen mot den uppgivenhet och terapeutiska nihilism som annars lätt får fäste. De olika kommunernas projekt visar, på ett eller annat sätt, erfarenheter som illustrerar denna problematik.
365
Författarpresentation
VOLKER BUSCH-GEERTSEMA är sociolog och forskare vid Institutet för social planering och social forskning (GISS) i Bremen samt Tysklands korrespondent i European Observatory on Homelessness.
ANDREAS KARLSSON är leg. psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
CECILIA LÖFSTRAND är doktorand vid sociologiska institutionen, Göteborgs universitet.
ANNA QVARLANDER är internationell samhällsvetare med inriktning mot sociologi. Verksam vid Socialstyrelsen och medförfattare till Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vilken hjälp får de?
WEDDIG RUNQUIST är socionom och frilansskribent. Medredaktör för boken Hemlöshet – en antologi om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Sekreterare i Kommittén för hemlösa.
INGRID SAHLIN är docent i sociologi och forskarassistent vid sociologiska institutionen vid Göteborgs universitet. Hennes huvudsakliga forskningsområden är brottsprevention och hemlöshet.
GÖRAN SEMB är psykolog och doktorand vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet.
ÖRJAN SUNDIN är fil. dr och leg. psykolog. Verksam vid institutionen för klinisk neurovetenskap, Karolinska Institutet. Hans huvudsakliga forskningsområden är stress och ångestsjukdomar.