SOU 2008:38

EU, allmännyttan och hyrorna

Till statsrådet Mats Odell

Regeringen beslutade den 20 oktober 2005 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över de villkor och förutsättningar som gäller för allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Den 8 februari 2007 beslutade regeringen att återkalla en mindre del av uppdraget, och den 31 maj 2007 beslutade regeringen om vissa preciseringar av uppdraget.

Den 20 oktober 2005 förordnades som särskild utredare ordföranden i Arbetsdomstolen Michaël Koch.

Experter har sedan den 12 december 2005 varit ämnesrådet Peter Blomquist, Näringsdepartementet, experten Eva Hedman, Boverket, departementssekreteraren Helena Linde, Finansdepartementet, rättssakkunnige Henrik Matz, Justitiedepartementet, och ämnesrådet K.A. Stefan Svensson, numera Finansdepartementet. Departementssekreteraren Johanna Ode, dåvarande Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet och sedermera Finansdepartementet, har varit expert den 12 december 2005 – den 1 november 2007. Rättssakkunniga Gunilla Lundholm och rättssakkunniga Ylva Svensson, båda dåvarande Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, har varit experter den 12 december 2005 – den 1 april 2006 respektive den 1 april 2006 – den 1 februari 2007. Rättssakkunniga Katarina Wahlberg, Finansdepartementet, och professorn Hans Lind, Kungliga tekniska högskolan, har varit experter sedan den 26 februari 2007 respektive den 1 mars 2007, och hyresrådet Håkan Julius, Hyresnämnden i Stockholm, har varit expert sedan den 21 maj 2007.

Hovrättsassessorerna Ulf Ahlström och Martin Nilsson har varit sekreterare i utredningen sedan den 1 januari 2006 respektive den 1 oktober 2006.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om allmännyttans villkor, får härmed överlämna sitt betänkande EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38). Uppdraget är därmed slutfört.

Experterna står i allt väsentligt bakom de förslag som framförs i betänkandet. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form.

Stockholm i mars 2008

Michaël Koch

/ Ulf Ahlström Martin Nilsson

5

Innehåll

Förkortningar och ordförklaringar ......................................... 21

Sammanfattning ................................................................ 25

Summary .......................................................................... 35

Författningsförslag A – affärsmässiga kommunala

bostadsaktiebolag....................................................... 45

1 Förslag till lag om ändring i jordabalken ................................ 45

2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag .................................................. 50

Författningsförslag B – självkostnadsstyrda kommunala

bostadsaktiebolag....................................................... 53

1 Förslag till lag om ändring i jordabalken ................................ 53

2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag .................................................. 58

1 Inledning................................................................... 63

1.1 Bakgrund till uppdraget........................................................... 63

1.2 Uppdraget................................................................................. 64 1.2.1 De ursprungliga direktiven .......................................... 64 1.2.2 Tilläggsdirektiv den 8 februari 2007 ............................ 65 1.2.3 Tilläggsdirektiv den 31 maj 2007 ................................. 66

Innehåll SOU 2008:38

6

1.3 Vårt arbete ................................................................................67

1.4 Betänkandets disposition .........................................................69

DEL I SVENSK BAKGRUND

2 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag ...... 75

2.1 Historia .....................................................................................75

2.2 Omfattning ...............................................................................78 2.2.1 Inledning........................................................................78 2.2.2 Kommunala bostadsföretag..........................................79 2.2.3 Privata allmännyttiga bostadsföretag...........................80

2.3 Verksamheten ...........................................................................81

2.4 De boende.................................................................................82

2.5 De kommunala bostadsföretagens ekonomi ..........................83 2.5.1 Olika ekonomiska förutsättningar...............................83 2.5.2 De ekonomiska relationerna mellan kommunerna och deras bostadsföretag ..............................................83 2.5.3 Stöd till kommunala bostadsföretag med ekonomiska problem ....................................................86

2.6 De kommunala bostadsföretagen som samhällspolitiska instrument.................................................................................88 2.6.1 Politiska mål, praxis och lagreglering ..........................88 2.6.2 Den kommunala verkligheten ......................................89 2.6.3 Kostnader ......................................................................92 2.6.4 Ett exempel: Göteborg och Gårdsten..........................92

3 Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag ................ 97

3.1 Inledning ...................................................................................97

3.2 Definitioner ..............................................................................97

3.3 Godkännande och återkallelse.................................................98

3.4 Utdelningsbegränsning ............................................................99

3.5 Ingen uttrycklig självkostnadsprincip...................................101

Innehåll

7

3.6 Koncernbildningar ................................................................. 103

3.7 Boendeinflytande ................................................................... 105

3.8 De avskaffade reglerna om tillståndsplikt ............................ 105 3.8.1 Inledning ..................................................................... 105 3.8.2 Tillståndsplikten ......................................................... 106 3.8.3 Kriteriet vid tillståndsprövning.................................. 106 3.8.4 Undantag från tillståndsplikten ................................. 107 3.8.5 Samråd med hyresgästerna inför försäljning............. 107 3.8.6 Förfarande vid tillståndsprövningen.......................... 108

4 Kommunallagstiftningen ........................................... 109

4.1 Inledning................................................................................. 109

4.2 Förbudet mot vinstsyfte........................................................ 109

4.3 Självkostnadsprincipen .......................................................... 110 4.3.1 Självkostnadsprincipens innebörd enligt kommunallagen........................................................... 110 4.3.2 Allmänt om den kommunala självkostnadsprincipens omfattning .......................... 113 4.3.3 Avgränsning av självkostnadsprincipens tillämpning .................................................................. 114 4.3.4 Omfattas de kommunala bostadsföretagen av självkostnadsprincipen?.............................................. 124

4.4 Den kommunala likställighetsprincipen............................... 128 4.4.1 Principen och dess avgränsning ................................. 128 4.4.2 Likställighetsprincipens betydelse för de kommunala bostadsföretagens hyressättning ........... 130

4.5 Undantag från de kommunalrättsliga principerna i speciallagstiftning................................................................... 133

4.6 Kommunala kompetensutredningens förslag ...................... 136 4.6.1 Inledning ..................................................................... 136 4.6.2 Bedömning av om kommunallagens bestämmelser om stöd till näringslivet är förenliga med statsstödsreglerna ............................................................... 137 4.6.3 Förslag om undantag från den kommunala självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader ................................................................... 137

Innehåll SOU 2008:38

8

4.6.4 Betydelsen av Kommunala kompetensutredningens betänkande för våra förslag ........................................138

5 Hyreslagstiftningen ................................................... 139

5.1 Inledning .................................................................................139

5.2 Bruksvärdeshyra .....................................................................140 5.2.1 Historisk tillbakablick ................................................140 5.2.2 Hyrans storlek.............................................................140 5.2.3 Förstagångshyran ........................................................140 5.2.4 Bruksvärdet .................................................................141 5.2.5 Jämförelsen..................................................................143 5.2.6 Ortsbegreppet .............................................................144 5.2.7 De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll..................................................146 5.2.8 Påtaglighetskravet .......................................................152 5.2.9 Särskilda överenskommelser om hyran för nyproducerade bostäder .............................................152

5.3 Det kollektiva förhandlingssystemet ....................................153 5.3.1 Allmänt ........................................................................153 5.3.2 Förhandlingsordning, förhandlingsklausul och förhandlingsöverenskommelse...................................153 5.3.3 Om förhandlingarna strandar.....................................154 5.3.4 Hur hyrorna bestäms i praktiken...............................155 5.3.5 Individuell prövning inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet ................................155 5.3.6 Det individuella förhandlingssystemet ......................155

DEL II EG-RÄTTSLIG BAKGRUND

6 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler ................................................... 159

6.1 Inledning .................................................................................159

6.2 Anmälningar till kommissionen ............................................161

6.3 EG:s konkurrensregler...........................................................161 6.3.1 Inledning......................................................................161 6.3.2 Konkurrensbegränsande samverkan ..........................162

Innehåll

9

6.3.3 Medlemsstaternas skyldigheter enligt artiklarna 3.1 g, 10 och 81 .......................................... 164 6.3.4 Missbruk av dominerande ställning........................... 167 6.3.5 Medlemsstaters skyldigheter enligt artikel 86.1 ....... 172 6.3.6 Undantag enligt artikel 86.2....................................... 178 6.3.7 Konkurrensreglernas betydelse för hyreslagstiftningen enligt svensk rättspraxis: Wåhlinmålet ......... 184

6.4 EG:s statsstödsregler ............................................................. 187 6.4.1 Inledning ..................................................................... 187 6.4.2 När anses en åtgärd som stöd? .................................. 188 6.4.3 Undantag enligt artikel 87.2 och 87.3........................ 200 6.4.4 Undantag enligt artikel 86.2....................................... 206 6.4.5 Förfaranden för granskning av stöd .......................... 208

6.5 Transparensdirektivet och insynslagen................................. 214 6.5.1 Transparensdirektivet................................................. 214 6.5.2 Direktivets genomförande i svensk rätt .................... 216

6.6 Lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler.......................................... 217

6.7 EG:s upphandlingsregler ....................................................... 218 6.7.1 Regler om offentlig upphandling............................... 218 6.7.2 Regler om tilldelning av tjänstekoncessioner ........... 220

7 EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater . 225

7.1 Inledning................................................................................. 225

7.2 Nederländerna........................................................................ 225 7.2.1 Inledning ..................................................................... 225 7.2.2 Allmännyttiga bostadsföretag i Nederländerna........ 226 7.2.3 Det nederländska statsstödsärendet .......................... 229 7.2.4 Begäran om förhandsavgörande från nederländsk domstol........................................................................ 235

7.3 Övriga medlemsstater i EES.................................................. 236 7.3.1 Inledning ..................................................................... 236 7.3.2 Norge........................................................................... 236 7.3.3 Island ........................................................................... 237 7.3.4 Irland ........................................................................... 238

Innehåll SOU 2008:38

10

7.3.5 Tyskland ......................................................................239 7.3.6 Tjeckien .......................................................................239

DEL III DE ALLMÄNNYTTIGA BOSTADSFÖRETAGEN

I FRAMTIDEN

8 Översikt över uppkommande frågor ............................. 243

8.1 Inledning .................................................................................243

8.2 Den nuvarande ordningens förenlighet med EG-rätten ......245

8.3 Framtidens ordning – två modeller .......................................246

8.4 Privata allmännyttiga bostadsföretag ....................................249

8.5 Bostadsföretag i kris...............................................................249

9 Den nuvarande ordningens förenlighet med statsstödsreglerna..................................................... 251

9.1 Inledning .................................................................................251

9.2 Är ordningen med kommunala bostadsföretag som ska drivas utan vinstsyfte förenlig med artikel 87.1?..................251 9.2.1 Inledning......................................................................252 9.2.2 Kommunala bostadsaktiebolag ..................................252 9.2.3 Kommunalt bildade bostadsstiftelser ........................258 9.2.4 Kommunala bostadsföretag som drivs i form av ekonomisk förening ....................................................259

9.3 Är den nuvarande ordningen förenlig med undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 när det gäller kommunala bostadsaktiebolag? ......................260

10 Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1.............................................................. 261

10.1 Utgångspunkter......................................................................261

10.2 Tillskott av eget kapital samt driften av kommunala bostadsaktiebolag ...................................................................264 10.2.1 Inledning......................................................................264

Innehåll

11

10.2.2 Marknadsvärden och avkastningskrav....................... 264 10.2.3 Vem är den marknadsekonomiske investeraren?...... 268 10.2.4 Vid vilka förhållanden får kommunerna skjuta till kapital till kommunala bostadsaktiebolag? ............... 268 10.2.5 Hur ska kommunerna driva sina bostadsaktiebolag för att inte bryta mot artikel 87.1? .................. 270 10.2.6 Möjligheter för ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag att vidta åtgärder av social karaktär........................................................................ 276 10.2.7 Hur ska kommunerna säkerställa att verksamheten i de kommunala bostadsaktiebolagen drivs affärsmässigt?.............................................................. 278 10.2.8 Hur vet man att vinsten är på rimlig nivå?................ 278 10.2.9 Högre värden på bostadsrättsfastighetsmarknaden................................................................... 282

10.3 Kommunala borgensåtaganden ............................................. 283 10.3.1 Inledning ..................................................................... 283 10.3.2 Anledningen till att räntan är olika vid olika säkerhet ....................................................................... 284 10.3.3 Kapitaltäckningskostnader för banker och andra kreditinstitut ............................................................... 284 10.3.4 EG-rättsliga aspekter på borgensåtaganden.............. 287 10.3.5 Vilka borgensavgifter ska kommunerna ta ut? ......... 288

10.4 Lån .......................................................................................... 291 10.4.1 Kommunala lån ........................................................... 291 10.4.2 Lån från Kommuninvest i Sverige AB....................... 292

10.5 Andra åtgärder från kommunernas sida ............................... 299

10.6 Annan verksamhet än bostadsuthyrning.............................. 300

10.7 Utdelningsbegränsningen...................................................... 301

10.8 Förhållande till en självkostnadsprincip m.m....................... 302

10.9 Förhållande till andra kommunalrättsliga principer ............ 303

10.10 Förhållande till lagen om offentlig upphandling.................. 303

10.11 Vissa möjligheter att ta emot stöd ........................................ 304 10.11.1 Inledning ............................................................... 305 10.11.2 Möjligheter att lämna stöd utan anmälan............ 305

Innehåll SOU 2008:38

12

10.11.3 Stöd efter enskild anmälan ...................................306 10.11.4 Upplysningar om stöd ..........................................307

10.12 Lagteknisk lösning .................................................................307

10.13 Kontroll och sanktioner.........................................................309 10.13.1 Inledning................................................................309 10.13.2 Utgångspunkter ....................................................310 10.13.3 Kontroll .................................................................311 10.13.4 Sanktioner..............................................................315 10.13.5 Sammanfattande överväganden ............................324

11 Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 86.2..................................................... 325

11.1 Inledning .................................................................................325

11.2 Kan det stöd som en ordning med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag bygger på undantas enligt artikel 86.2?.............................................................................327 11.2.1 Inledning......................................................................327 11.2.2 Tillhandahåller de kommunala bostadsaktiebolagen tjänster av allmänt ekonomiskt intresse?...................327 11.2.3 Kan kravet på anförtroende uppfyllas?......................335 11.2.4 Kan proportionalitetskriteriet uppfyllas?..................335 11.2.5 Påverkas utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse? ..................339 11.2.6 Ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse .........................................................................339 11.2.7 Sammanfattande bedömning och avslutande kommentarer ...............................................................341

11.3 Betydelsen av EG-rättens regler om offentlig upphandling ............................................................................342

11.4 Vad bör lagstiftaren iaktta vid införandet av en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag? ...346 11.4.1 Inledning......................................................................346 11.4.2 Anförtroende...............................................................346 11.4.3 Anmälan.......................................................................347

11.5 Vilka regler ska gälla för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag?.............................................350

Innehåll

13

11.5.1 Inledning ..................................................................... 350 11.5.2 En självkostnadsprincip för kommunala bostadsaktiebolag........................................................ 351 11.5.3 Möjlighet att ta emot ytterligare stöd ....................... 371 11.5.4 Utdelningsbegränsning .............................................. 372 11.5.5 Hur ska de självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolagen agera för att främja social sammanhållning? ........................................................ 373 11.5.6 Kommunalrättsliga principer ..................................... 374 11.5.7 Annan verksamhet än bostadsuthyrning................... 375

11.6 Kontroll och sanktioner ........................................................ 376 11.6.1 Inledning ..................................................................... 376 11.6.2 Kontroll och sanktioner till följd av EG-rätten........ 377 11.6.3 Kontroll och sanktioner med utgångspunkt i en självkostnadsprincip ................................................... 378

11.7 Lagteknisk lösning ................................................................. 382

12 Andra modeller ........................................................ 385

12.1 Varför har vi beskrivit just modellen med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag?........... 385

12.2 Andra föreslagna modeller .................................................... 386 12.2.1 Inledning ..................................................................... 386 12.2.2 Sveriges Kommuners och Landsting förslag till modell .......................................................................... 386 12.2.3 Hyresgästföreningens förslag till modell .................. 387 12.2.4 Kan det stöd som de föreslagna modellerna bygger på undantas enligt artikel 86.2? ..................... 388

13 Kommunalt bildade bostadsstiftelser.......................... 393

13.1 Inledning................................................................................. 393

13.2 Statsstödsreglernas betydelse för kommunernas relationer med kommunalt bildade bostadsstiftelser........... 393

13.3 Statsstödsreglernas betydelse för kommunernas möjligheter att bilda bostadsstiftelser................................... 394

13.4 Lagtekniska frågor ................................................................. 395

Innehåll SOU 2008:38

14

14 Privata allmännyttiga bostadsföretag........................... 397

14.1 Inledning .................................................................................397

14.2 Privata allmännyttiga bostadsföretag i en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag.........................398 14.2.1 Behovet av regler som likställer privata allmännyttiga bostadsföretag med kommunala bostadsaktiebolag........................................................398 14.2.2 Behovet av särskilda regler för privata allmännyttiga bostadsföretag .....................................398

14.3 Privata allmännyttiga bostadsföretag i en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag .............400

14.4 Sammanfattande slutsatser.....................................................401

15 Stöd till bostadsföretag i kris ..................................... 403

15.1 Inledning .................................................................................403

15.2 Stöd till kommunala bostadsföretag i kris ............................404 15.2.1 Den svenska stödordningen .......................................404 15.2.2 SBN:s slutrapport .......................................................405 15.2.3 Framtida behov av stöd ..............................................406 15.2.4 Statens Bostadsomvandling AB .................................408 15.2.5 Överensstämmer ordningen med stöd till företag i kris med kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter?...................................................408 15.2.6 Vår bedömning............................................................410

15.3 Statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m........411 15.3.1 Inledning......................................................................412 15.3.2 Redogörelse för kreditgarantiordningen ...................412 15.3.3 Kreditgarantiordningens förenlighet med kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier...............................................413

Innehåll

15

16 Sammanfattande överväganden om de allmännyttiga bostadsföretagen i framtiden ..................................... 417

16.1 Inledning................................................................................. 417

16.2 Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag...................... 418

16.3 Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag ............ 418

16.4 Andra modeller ...................................................................... 419

16.5 Bör den affärsmässiga modellen eller självkostnadsmodellen väljas? ............................................... 419

DEL IV HYRESSÄTTNINGSSYSTEMET I FRAMTIDEN

17 De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ......................................................................... 425

17.1 EG-rättens konkurrensregler och hyressättningssystemet.................................................................................. 425

17.2 Artiklarna 81 och 82 .............................................................. 425

17.3 Artiklarna 3.1 g och 10 i förening med artikel 81 ................ 426 17.3.1 Inledning ..................................................................... 426 17.3.2 Förhandlingsöverenskommelser mellan Hyresgästföreningen och kommunala bostadsföretag.............. 427 17.3.3 Delegation av ekonomiskt beslutsfattande till privata aktörer............................................................. 430

17.4 Artikel 86.1 i förening med artikel 82................................... 430 17.4.1 Inledning ..................................................................... 430 17.4.2 Experternas bedömningar .......................................... 431 17.4.3 Frågeställningar........................................................... 434 17.4.4 Offentliga företag ....................................................... 435 17.4.5 Dominerande ställning på den relevanta marknaden för hyresbostadstjänster?........................ 435 17.4.6 Väsentlig del av den gemensamma marknaden ......... 439 17.4.7 Föranleds de kommunala bostadsföretagen att missbruka sin dominerande ställning?....................... 440 17.4.8 Samhandelskriteriet .................................................... 446

Innehåll SOU 2008:38

16

17.5 Har våra förslag i kapitel 10 och 11 någon betydelse för den hyresnormerande rollens förenlighet med artikel 86.1 i förening med artikel 82?...................................447

17.6 Undantag för de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll enligt artikel 86.2...............................448

17.7 Sammanfattande överväganden om den hyresnormerande rollen .........................................................451

18 Nya hyressättningsregler............................................ 455

18.1 Utgångspunkter......................................................................455

18.2 Effekter av ett avskaffande av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll..............................456 18.2.1 Inledning......................................................................456 18.2.2 Risk för hyreshöjningsspiraler vid direkt jämförelseprövning?....................................................457 18.2.3 Risk för hyresstagnation vid allmän skälighetsbedömning?.................................................459 18.2.4 Avslutande bedömning ...............................................460

18.3 En bättre fungerande hyresmarknad .....................................460 18.3.1 Utgångspunkter ..........................................................460 18.3.2 Jämförelseprövning eller allmän skälighetsbedömning?.................................................461 18.3.3 Faktorerna för bruksvärdesprövningen förtydligas....................................................................465 18.3.4 Ortsbegreppet .............................................................475

18.4 Ett förbättrat skydd för hyresgästerna .................................477 18.4.1 Inledning......................................................................477 18.4.2 Utformningen av hyresprövningsregeln....................477 18.4.3 Ett förändrat ändringsintervall? .................................479 18.4.4 En särskild skyddsregel utanför bruksvärdessystemet? .................................................480

18.5 Ett bibehållet kollektivt förhandlingssystem: en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser ..........487 18.5.1 Inledande överväganden .............................................487 18.5.2 Innebörden i en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser .................................488

Innehåll

17

18.5.3 Flera förhandlingsöverenskommelser ....................... 490 18.5.4 Förhållandet till EG-rättens konkurrensregler......... 491 18.5.5 Sammanfattande bedömning av en ny norm............. 492

18.6 Hyressättningen i självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag................................................................... 493

18.7 Överväganden om hyresförhandlingslagen .......................... 495

18.8 Konsekvenserna för de kollektiva hyresförhandlingarna av de nya reglerna................................................................... 496

DEL V ERFARENHETER AV ALLBOLAGENS

ÖVERLÅTELSEREGLER

19 Erfarenheter av allbolagens överlåtelseregler ............... 501

19.1 Inledning................................................................................. 501

19.2 IBF:s undersökning ............................................................... 501 19.2.1 Inledning ..................................................................... 501 19.2.2 Undersökningens uppläggning .................................. 502 19.2.3 Omfattning av tillståndsprövning och överklaganden ............................................................. 502 19.2.4 Innehållet i besluten ................................................... 502 19.2.5 Betydelsen av hyresgästernas och hyresgästorganisationernas inställning...................... 503 19.2.6 Tillståndsprövningen ur de kommunala bostadsföretagens perspektiv..................................... 503

19.3 Vår enkätundersökning ......................................................... 504 19.3.1 Enkätfrågorna ............................................................. 504 19.3.2 Lagstiftningens svårighetsgrad................................... 505 19.3.3 Svårigheter till följd av lagstiftningen........................ 506 19.3.4 Effekter för bostadsmarknaden, hyresprövningarna och hyresförhandlingarna........................................... 508 19.3.5 Andra skäl ................................................................... 511 19.3.6 Bedömningsmetoden.................................................. 512 19.3.7 Antal ärenden.............................................................. 514 19.3.8 Resursåtgång hos myndigheterna .............................. 514 19.3.9 Övriga synpunkter...................................................... 515

19.4 Sammanfattande slutsatser .................................................... 518

Innehåll SOU 2008:38

18

DEL VI KONSEKVENSER, FÖRFATTNINGSFÖRSLAG M.M.

20 Konsekvenser ........................................................... 523

20.1 Allmänt om förslagens konsekvenser ...................................523

20.2 Ekonomiska konsekvenser ....................................................524 20.2.1 Inledning......................................................................525 20.2.2 Allmänt om förslagens ekonomiska konsekvenser...525 20.2.3 Konsekvenser för bostadsmarknaden........................527 20.2.4 Statsfinansiella konsekvenser .....................................527 20.2.5 Kommunalekonomiska konsekvenser .......................529 20.2.6 Konsekvenser för de kommunala bostadsaktiebolagen ....................................................529 20.2.7 Konsekvenser för de privata bostadsföretagen .........530 20.2.8 Hushållsekonomiska konsekvenser ...........................530 20.2.9 Samhällsekonomiska konsekvenser ...........................531

20.3 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.................531

20.4 Konsekvenser för små företag ...............................................534

20.5 Integrationspolitiska konsekvenser ......................................534 20.5.1 Boendesegregation i dag .............................................534 20.5.2 Konsekvenserna av våra förslag..................................536

20.6 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ...................................................538

21 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 539

21.1 Ikraftträdande.........................................................................539

21.2 Övergångsbestämmelser ........................................................539 21.2.1 Reglerna om allmännyttiga bostadsföretag ...............540 21.2.2 Ändringarna i hyreslagstiftningen .............................540

22 Författningskommentar ............................................. 541

22.1 Författningsförslag A – affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag ...................................................................541 22.1.1 Förslaget till lag om ändring i jordabalken................541

Innehåll

19

22.1.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (efter ändringen: lagen om kommunala bostadsaktiebolag) ...................................................... 552

22.2 Författningsförslag B – självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag................................................................... 562 22.2.1 Förslaget till lag om ändring i jordabalken................ 562 22.2.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (efter ändringen: lagen om kommunala bostadsaktiebolag) ................. 565

Källförteckning ............................................................... 575

BILAGOR (i särskild bilagedel)

1 Kommittédirektiv 2005:116 ......................................... 5

2 Kommittédirektiv 2007:18 ......................................... 23

3 Kommittédirektiv 2007:73 ......................................... 27

4 Utdrag ur EG-fördraget ............................................... 33

5 Rättsutlåtande av Piet Jan Slot om betydelsen av EG:s statsstödsregler och konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning .......................... 39

6 Rättsutlåtande av Mona Aldestam om betydelsen av EG:s statsstödsregler för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning....................................................... 139

7 Rättsutlåtande av Torbjörn Andersson om betydelsen av EG:s konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning ................................................ 219

8 Kompletterande rättsutlåtande av Torbjörn Andersson om betydelsen av EG:s konkurrensrätt för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning ........................ 243

Innehåll SOU 2008:38

20

9 Utskrift från hearing om EG-rätten ............................. 259

10 Redogörelse från hearing om avkastningskrav .............. 309

11 Den kommunala allmännyttans historia....................... 319

12 Redogörelse för social- och blandmodeller................... 349

13 Lagteknisk lösning av en tredje modell........................ 365

21

Förkortningar och ordförklaringar

1999 års lag lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. allbolagen lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag BFN Bokföringsnämnden

BKN Statens bostadskreditnämnd BNG NV Bank Nederlandse Gemeenten

bostadsdelegationen Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden

bostadsförsörjningslagen lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

EES Europeiska ekonomiska

samarbetsområdet

EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskaperna

Egnahemsbolaget Göteborgs Egnahems AB EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning (numera EUT) EPF European Property Federation

ESA EFTA Surveillance Authority EU Europeiska unionen

Förkortningar och ordförklaringar SOU 2008:38

22

EUT Europeiska unionens officiella tidning (tidigare EGT)

fördraget fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen

gamla upphandlingslagen lagen (1992:1528) om offentlig upphandling

HD Högsta domstolen HMK Hyresmarknadskommittén

Husbanken Den norske Stats Husbank hyreslagen 12 kap. jordabalken

IBF Institutet för bostads- och urbanforskning insynslagen lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. JT Juridisk Tidskrift

kapitaltäcknings- förordningen

förordningen (2006:1533) om kapitaltäckning och stora exponeringar

kapitaltäckningslagen lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar

kommissionen Europeiska gemenskapernas kommission Kommuninvest Kommuninvest i Sverige AB

kreditgarantiförordningen förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m.

KTH Kungliga tekniska högskolan Lissabonfördraget Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen NJA Nytt juridiskt arkiv, avd. I

NOU Nämnden för offentlig upphandling nya upphandlingslagen lagen (2007:1091) om offentlig upphandling

SOU 2008:38 Förkortningar och ordförklaringar

23

nämndlagen lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder

procedurförordningen rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88] i EG-fördraget RH Rättsfall från hovrätterna

RÅ Regeringsrättens årsbok SABO Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag

SBN Statens bostadsnämnd SBN-kommuner kommuner som fått stöd från bostadsdelegationen, SBN eller BKN SBO Statens Bostadsomvandling AB

SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling

SKL Sveriges Kommuner och Landsting S:t Eriksmålet RH 1999:90

stödförordningen förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet tillämpningslagen lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens och statsstödsregler

transparensdirektivet kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet va-lagen lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar Wåhlinmålet Svea hovrätts, avd. 16, mål nr ÖH 1992-03 och ÖH 3464-05

25

Sammanfattning

Betänkandets huvudsakliga innehåll: I hyreslagstiftningen föreslår vi att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll avskaffas och att hyressättningsreglerna ändras. Bruksvärdessystemet ska bestå, men inom dess ramar föreslår vi en ändring av bruksvärdesregeln för att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresbostadsmarknad. Vi föreslår dels att långa bostadsköer, där efterfrågan på hyresbostäder påtagligt och varaktigt överstiger utbudet, ska kunna leda till högre hyror, dels att stora vakanser, där efterfrågan är påtagligt mindre än utbudet, ska kunna leda till lägre hyror. Vi föreslår också att hyresbostäder inom samma tätort ska kunna jämföras med varandra, även om de ligger i olika kommuner.

För att värna hyresgästernas reella besittningsskydd föreslår vi att bostadshyrorna inte ska kunna öka mer än med ca fem procent per år, även om bruksvärdet skulle motivera en större höjning än så.

Slutligen föreslår vi en normerande roll för kollektivt avtalade hyror, så länge dessa håller sig inom en rimlig tolkning av bruksvärdet.

För de kommunala bostadsaktiebolagens del lägger vi fram förslag till två olika modeller som kan innebära att den svenska ordningen blir förenlig med EG-rättens statsstödsregler. I den ena modellen är de kommunala bostadsaktiebolagen affärsmässiga, vilket innebär att de ska drivas utan vad som EG-rättsligt ses som stöd. Detta betyder EG-rättsligt inte bara att kommunerna inte får ge direkta bidrag till sina bostadsaktiebolag utan också att bolagen på sikt ska ge så hög vinst som möjligt med hänsyn till de risker som kommunerna väljer att ta i verksamheten. Affärsmässigheten kan dock vara långsiktig. Det finns inget tvivel om att denna modell är förenlig med EG-rätten.

Sammanfattning SOU 2008:38

26

I den andra modellen är de kommunala bostadsaktiebolagen självkostnadsstyrda. Det är osäkert om – men inte uteslutet att – denna modell skulle godtas vid en EG-rättslig prövning.

Frågan vilken modell som bör väljas handlar ytterst om politiska värderingar och prioriteringar och om Sverige är berett att låta en självkostnadsmodell prövas EG-rättsligt. Vi tar inte ställning i den frågan, utan den bör avgöras av regeringen och Riksdagen efter en politisk och samhällelig debatt.

Kommunalt bildade bostadsstiftelser ligger utanför de båda modellerna och regleras av sina stiftelseförordnanden. Kommunerna ska följa EG-rätten även i sina relationer till sådana stiftelser.

Vad har vi haft i uppdrag att göra?

Vi har haft i uppdrag att se över villkoren för de allmännyttiga bostadsföretagen. Nästan alla allmännyttiga bostadsföretag är kommunala bostadsföretag, men det finns också några få privata allmännyttiga bostadsföretag. Det stora flertalet kommunala bostadsföretag är kommunala bostadsaktiebolag, men det finns också ett antal kommunalt bildade bostadsstiftelser.

En viktig del av uppdraget har varit att se över om den svenska ordningen med kommunala bostadsföretag behöver ändras med hänsyn till EG-rättens statsstödsregler och konkurrensregler. Det gäller dels principerna för hur de kommunala bostadsföretagen drivs, dels att de kommunala bostadsföretagens hyror är normerande vid en rättslig prövning av hyrorna i det privata hyresbostadsbeståndet.

Som en del av översynen av principerna för hur de kommunala bostadsföretagen drivs har vi haft i uppdrag att bedöma hur en långsiktig självkostnadsprincip kan formuleras för dessa företag – men bara om en sådan princip är möjlig eller lämplig med hänsyn till EG-rätten.

På hyreslagstiftningens område har vi haft i uppdrag att överväga om de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll bör finnas kvar. I uppdraget har ingått både att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad och att värna hyresgästernas reella besittningsskydd.

SOU 2008:38 Sammanfattning

27

Vilka alternativ finns det för de kommunala bostadsföretagen i framtiden?

EG-rätten innebär ett vägval

EG-rättens statsstödsregler innebär ett vägval för lagstiftningen om kommunala bostadsföretag. Antingen måste statsstödsreglernas huvudregel om ett förbud mot statsstöd följas, eller måste de kommunala bostadsföretagen uppfylla vissa villkor för att beviljas undantag från förbudet mot statsstöd.

Med statsstöd menas allt stöd från offentliga organ, alltså både stat och kommuner. En förutsättning är att stödet påverkar konkurrensen och handeln mellan EU:s medlemsstater, men det krävs inte mycket för att de förutsättningarna ska vara uppfyllda. Både kontanta bidrag, avstående från marknadsmässig avkastning, lån till ränta under marknadsnivån och borgensåtaganden till avgift lägre än den marknadsmässiga räknas som statsstöd.

Vi har för det stora flertal kommunala bostadsföretag som är aktiebolag utarbetat två modeller – en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag, som grundas på statsstödsreglernas huvudregel, och en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag, som grundas på en undantagsmöjlighet i fördraget.

För den lilla minoritet kommunala bostadsföretag som är stiftelser föreslår vi ingen särskild reglering utan konstaterar att stiftelseförordnandena ska följas. Det är enligt vår bedömning inte förenligt med EG-rätten för en kommun att bilda nya bostadsstiftelser eller att föra över egendom till befintliga bostadsstiftelser till annat än marknadspris.

Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag – ett långsiktigt vinstperspektiv

En tillämpning av statsstödsreglernas huvudregel i artikel 87.1 i EGfördraget skulle innebära att de kommunala bostadsaktiebolagen drivs på samma villkor som jämförbara privata bostadsföretag, dvs. strävar efter så hög vinst som möjligt med hänsyn till de risker som kommunerna väljer att ta i verksamheten. Vi uttrycker detta med att bolagen ska driva sin verksamhet på affärsmässig grund, vilket är en sedan tidigare etablerad term i svensk lagstiftning för när kommunal

Sammanfattning SOU 2008:38

28

verksamhet (t.ex. elverksamhet) inte ska bedrivas enligt en självkostnadsprincip.

I en modell med affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag är det emellertid inte nödvändigt för bolagen att sträva efter maximal vinst på kort sikt för att inte bryta mot EG-rätten. Bolagen kan arbeta med ett långsiktigt perspektiv, som ger ett utrymme för att vidta bl.a. sociala åtgärder, så länge det på lång sikt kan bedömas som minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärderna som att avstå från dem. Det avgörande är bolagets perspektiv, inte kommunens.

Lånar en kommun ut pengar till sitt bostadsaktiebolag eller går i borgen för bolagets skulder, måste kommunen ta ut marknadsmässig ränta respektive marknadsmässig avgift för detta.

Den begränsning som hittills gällt för hur mycket pengar ett kommunalt bostadsaktiebolag får dela ut till kommunen varje år bör avskaffas i en affärsmässig modell.

Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag bör få ta emot stöd dels om kommissionen godkänt stödet i det enskilda fallet, dels om stödet kan godtas enligt EG-rättens regler om små stödbelopp (de minimis) eller regler om s.k. gruppundantag.

Självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag

Den möjlighet som statsstödsreglerna ger att lämna statsstöd och som skulle kunna bli tillämplig på kommunala bostadsaktiebolag är framför allt undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (allmännyttiga tjänster) i artikel 86.2 i EG-fördraget.

I en modell som grundar sig på undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste det uttryckligen definieras vilket uppdrag de kommunala bostadsaktiebolagen ska utföra. Vi föreslår att detta uttrycks i lagstiftningen som så att de ska hyra ut bostäder på lika villkor till alla människor, arbeta för integration samt erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. När det gäller ekonomin, föreslår vi att de kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva bostadsuthyrningen enligt en långsiktig självkostnadsprincip. I självkostnaderna ska enligt vårt förslag bl.a. ingå en kostnad för allt eget kapital enligt balansräkningen. Ett självkostnadsstyrt kommunalt bostadsaktiebolag ska dessutom enligt vårt förslag få avsätta medel till en fond för framtida nyinvesteringar.

Den begränsning som hittills gällt för hur mycket pengar ett kommunalt bostadsaktiebolag får dela ut till kommunen varje år bör

SOU 2008:38 Sammanfattning

29

avskaffas även i en självkostnadsmodell, eftersom det räcker med den begränsning som självkostnadsprincipen innebär.

Kontroll och sanktioner

I båda de modeller som vi utarbetat behöver det kontrolleras att de kommunala bostadsaktiebolagen inte bryter mot EG-rätten, och det behövs sanktioner i form av återkrävt statsstöd om de gör det. Det nuvarande svenska regelverket är enligt vår uppfattning inte tillräckligt.

Regler om kontroll och sanktioner behövs emellertid för all verksamhet i Sverige som berörs av statsstödsreglerna, inte bara för de kommunala bostadsaktiebolagen. Vi föreslår därför att frågorna om kontroll av att statsstödsreglerna följs och sanktioner för det fall att de inte följs ses över i särskild ordning. Vi lägger inte fram några konkreta förslag om kontroll och sanktioner i förhållande till statsstödsreglerna enbart för de kommunala bostadsaktiebolagens del.

I självkostnadsmodellen föreslår vi regler för kontroll av att kommunerna inte uppställer påtagligt högre ekonomiska krav på sina bostadsaktiebolag än vad som följer av lagstiftningen. Vi föreslår också sanktioner i form av vite vid brott mot regelverket.

Är något annat än affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag förenligt med EG-rätten?

De kommunala bostadsaktiebolagen ska tillhandahålla bostäder till alla befolkningskategorier och kan därmed bidra till integrationen i samhället. Utredningens direktiv innebär ett förbud mot att lägga fram några förslag som ändrar på detta. I andra länder i Europa är det emellertid vanligt att icke vinstdrivande bostadsföretag hyr ut bostäder endast till de sämre ställda, vad som på engelska kallas social housing.

Vill Sverige ha en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag, måste den modellen godkännas av i första hand EG-kommissionen, i andra hand EG-domstolen. Det är osäkert om – men inte uteslutet att – EG:s institutioner vid en prövning skulle anse att en modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag kan beviljas undantag enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Osäkerheten beror på att de kommunala

Sammanfattning SOU 2008:38

30

bostadsaktiebolagen enligt våra förslag inte begränsar sig till social housing. Ett godkännande av självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag skulle sannolikt kräva en prövning i EG-domstolen.

Med de begränsningar som gällt för vad vi får föreslå är det alltså osäkert om – men inte uteslutet att – något annat än affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag är förenligt med EG-rätten.

Finns det ingen tredje modell?

Sveriges Kommuner och Landsting har bett utredningen att utveckla en tredje modell som skulle innebära att de kommunala bostadsaktiebolagen drivs på affärsmässig grund men med möjlighet att frångå affärsmässighet när det är nödvändigt för bostadsförsörjningen, integration och social sammanhållning, särskilda gruppers bostadsbehov och rörlighet på arbetsmarknaden.

Det är väsentligen lika osäkert om en sådan modell är förenlig med EG-rätten som om en självkostnadsmodell är det, bl.a. med hänsyn till att inte heller en sådan modell skulle begränsa sig till social housing.

Även Hyresgästföreningen har bett utredningen att utveckla en tredje modell. Den modellen innebär större avsteg från affärsmässigheten än den modell som föreslagits av Sveriges Kommuner och Landsting. Också den av Hyresgästföreningen föreslagna modellens förenlighet med EG-rätten är osäker.

Vilken modell bör väljas?

Den affärsmässiga modellen är tveklöst godtagbar ur ett EG-rättsligt perspektiv, medan det är osäkert om – men inte uteslutet att – självkostnadsmodellen skulle godtas vid en EG-rättslig prövning. Valet mellan de båda modellerna handlar ytterst om politiska värderingar och prioriteringar och om Sverige är berett att låta en självkostnadsmodell prövas EG-rättsligt. Vi tar därför inte ställning till vilken modell som bör väljas, utan den frågan får avgöras av regeringen och Riksdagen efter en politisk och samhällelig debatt.

SOU 2008:38 Sammanfattning

31

Bör den normerande rollen för kommunala bostadsföretags hyror avskaffas?

De kommunala bostadsföretagens hyror har varit normerande för hyrorna i det privata hyresbostadsbeståndet. Det är inte sannolikt att denna hyresnormerande roll är förenlig med EG-rättens konkurrensregler, eftersom den innebär att en aktör på en marknad styr de ekonomiska villkoren för sina konkurrenter. Den hyresnormerande rollen är dessutom mindre väl förenlig med vårt uppdrag att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad. Även utan den hyresnormerande rollen är det möjligt att skapa ett system för tillfredsställande skydd av hyresgästerna.

Vi föreslår därför att den normerande rollen för kommunala bostadsföretags hyror avskaffas.

Vilka ändringar föreslår vi i hyreslagstiftningen?

I dag bestäms den stora majoriteten av hyrorna i landet i förhandlingsöverenskommelser mellan Hyresgästföreningen och fastighetsägarna. För att värna om detta kollektiva förhandlingssystem föreslår vi att hyror som bestämts i en förhandlingsöverenskommelse blir normerande vid en hyresprövning, förutsatt att förhandlingsöverenskommelsen håller sig inom en rimlig tolkning av bruksvärdet.

Vi föreslår ett klarläggande i lagtexten av att bruksvärderingen, som är metoden vid en hyresprövning, ska utgå från hyresgästernas värderingar. Bruksvärdessystemet ska alltså bestå. För att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresbostadsmarknad föreslår vi emellertid att bruksvärdesregeln ändras så att förhållandet mellan utbud och efterfrågan ska beaktas i hyressättningen. Om efterfrågan på hyresbostäder i ett visst geografiskt läge påtagligt överstiger utbudet, såsom när det krävs flerårigt köande för att erhålla en hyresbostad, ska hyrorna vid en prövning tillåtas stiga med ca fem procent per år. Likaså ska hyrorna vid en prövning tillåtas sjunka med ca fem procent per år, om efterfrågan i ett visst geografiskt läge påtagligt understiger utbudet, såsom när det varaktigt finns mera betydande vakanser. Detta förutsätter emellertid att obalansen på marknaden inte är tillfällig. Anpassningen ska pågå tills efterfrågan inte längre påtagligt överstiger eller understiger utbudet.

För att hyresgästerna ska skyddas bättre mot oskäliga hyreshöjningar än i dagens system och för att säkerställa ett reellt besitt-

Sammanfattning SOU 2008:38

32

ningsskydd föreslår vi en ny skyddsregel, som innebär att en hyra inte får vara påtagligt högre än den tidigare gällande hyran. Med nuvarande inflation innebär det ett skydd mot hyreshöjningar med mer än ca fem procent årligen. Skyddsregeln slår till i de fall där en prövning enligt bruksvärdessystemet skulle kunna leda till högre hyror än så, t.ex. till följd av långa köer i ett bostadsområde. Skyddsregeln innebär inte att hyror i allmänhet kommer att höjas i den takten.

Som ett skydd för hyresgästerna föreslår vi också att en hyresgästs hyra ska kunna höjas endast en gång om året. I dag möjliggör lagstiftningen en höjning två gånger om året, även om detta inte är vanligt i praktiken.

Hyresprövningen utgår från begreppet ort, som hittills motsvarat kommun. Vi föreslår att en ort ska kunna vara mer än en kommun, om flera kommuner i praktiken är delar av samma tätort.

Innebär våra förslag att marknadshyra införs?

Begreppet ”marknadshyra” kan ges något olika tolkningar. I ekonomisk teori tolkas marknadshyra i regel som en hyra där utbud är lika med efterfrågan, dvs. hyran i en situation där det inte finns vare sig köer eller vakanser. Mer pragmatiskt kan marknadshyra tolkas som den hyra som skulle uppstå, om det inte fanns några särskilda regler om hyressättningen.

Vårt förslag innebär emellertid inte något av detta. Förslaget innebär inte att en hyra ska sättas så att utbud motsvarar efterfrågan. Det kollektiva förhandlingssystemet bevaras. För att en hyreshöjning med högst ca fem procent per år ska godtas vid en prövning krävs påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott. Hänsynstagandet till efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott sker inte för enskilda lägenheter eller fastigheter utan för hela bostadsområden. En hyreshöjning till följd av efterfrågeöverskott sker först om det krävs flera års kötid för att få en hyresbostad i ett område och det förhållandet kan antas bestå även i en lågkonjunktur. Hyreshöjningarna vid påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott begränsar sig till ca fem procent per år, vilket leder till en långsam anpassningsprocess.

Med våra förslag finns det även i fortsättningen särskilda regler om hyressättningen. Bruksvärdessystemet och de kollektiva hyresförhandlingarna bevaras. Marknadsinslagen i systemet blir visserligen

SOU 2008:38 Sammanfattning

33

mer markerade än i dag, men det är i grunden inte fråga om någon principiell nyorientering. En hyras skälighet kommer även fortsättningsvis att kunna prövas av hyresnämnden. Hyresgästerna kommer även i fortsättningen att ha ett bra besittningsskydd.

Vilka konsekvenser får våra förslag för bostadsmarknaden samt för hyresgästerna, fastighetsägarna, kommunerna och staten?

Det kan antas att hyrorna kommer att stiga i bostadsområden där det finns ett påtagligt efterfrågeöverskott och i attraktiva delar av kommuner där hyressättningen inte tillräckligt beaktat det geografiska läget. Ökar utbudet av hyreslägenheter, stiger hyrorna mindre. I områden med vakanser kan hyrorna komma att stå stilla eller, vid stora vakanser, sänkas. Minskar utbudet av hyreslägenheter, sjunker hyrorna mindre.

En bättre anpassning av hyrorna till hyresgästernas värderingar kan bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad med kortare köer, minskad svarthandel med hyresrätter, färre ombildningar till bostadsrätter och viss nyproduktion av hyresrätter.

Endast en mindre andel av landets hyresgäster kan antas beröras av förslaget om hänsynstagande till påtagliga efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott. I de fall där hyror höjs, innebär detta ökade utgifter för hushållen. Å andra sidan kan förslaget om en särskild skyddsregel för hyresgästerna ge dessa ett bättre skydd mot kraftiga hyreshöjningar än vad som är fallet i dag.

Med högre hyror kan statens kostnader för bl.a. bostadsbidrag och kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen i någon mån komma att öka.

Högre hyror leder till ökade vinster för bostadsföretagen, vilket i sin tur leder till ökade statliga skatteintäkter. De kommunala bostadsaktiebolagen kommer att kunna dela ut sina vinster till ägarkommunerna. Vid en fastighetsförsäljning kan bostadsföretagens vinster komma att bli högre än i dag i områden där de nya hyressättningsreglerna medger högre hyror än de gamla.

En bättre fungerande bostadsmarknad är bra för samhällsekonomin och kan bl.a. underlätta för företag att rekrytera personal.

Under en övergångstid kan tvisterna komma att öka i antal i hyresnämnderna, vilket kan leda till ett behov av resursförstärkning där.

Sammanfattning SOU 2008:38

34

Vad innehåller betänkandet i övrigt?

I dag kan även privata bostadsföretag godkännas som allmännyttiga bostadsföretag. Vi anser att särskilda regler om privata allmännyttiga bostadsföretag inte fyller någon funktion, eftersom det finns annan lagstiftning som kan användas om ett privat bostadsföretag vill bedriva sin verksamhet allmännyttigt och utan vinstsyfte. Därför föreslår vi att de särskilda reglerna om privata allmännyttiga bostadsföretag avskaffas.

I vissa kommuner brottas bostadsföretagen med stora problem till följd av framför allt utflyttning. Vi går igenom vilka möjligheter det EG-rättsliga regelverket innehåller för att ge stöd till sådana bostadsföretag.

Vi går slutligen igenom och redovisar erfarenheterna av de år 2007 avskaffade reglerna om tillståndsprövning vid överlåtelse av aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag eller sådana företags bostäder.

När är förslagen tänkta att börja gälla?

Utredningen bedömer att den tidigaste tänkbara tidpunkt då lagändringarna kan träda i kraft är den 1 januari 2010.

35

Summary

Main content of the report: With respect to tenancy law, we propose abolishing the rent-normative role of municipal housing companies and amending the rules on rent-setting. The utility value system will be retained, but we propose amending the utility value rule within the framework of the system, aimed at establishing the conditions for an efficient rental housing market. We propose that rent increases should be possible when there are long housing queues and demand for rental housing markedly and persistently exceeds supply, while there should be latitude for rent decreases where high vacancy rates demonstrate that supply markedly exceeds demand. We also propose permitting comparison of rental housing in an aggregation of communities, even if the residential properties are in different municipalities.

To safeguard meaningful tenancy rights, we propose a cap on rent increases of about five per cent a year, even if a higher increase could be justified on the basis of utility value.

Finally, we suggest a normative role for collectively agreed rents, as long as they remain within a reasonable interpretation of the utility value.

With respect to municipal housing companies organised as limited liability companies (“municipal housing LLC”), we present two proposed models which may bring the Swedish system into conformity with EC rules pertaining to state aid. In the first model, municipal housing companies are run according to sound business principles, which means that they must be operated without support that is considered state aid under EC law. Under EC law, this means not only that the municipalities may not give direct subsidies to their municipal housing LLC, but also that the companies must eventually generate the highest possible profit, taking into account the operational risks the municipality elects to accept. However, the business orientation

Summary SOU 2008:38

36

may be long-term. This model unquestionably conforms to EC law.

According to the second model, the municipal housing LLC operate according to a prime cost principle. It is uncertain – but not precluded – whether this model would be accepted if examined under EC law.

The question of which model should be selected is ultimately a matter of political values and priorities, and of whether Sweden is prepared to allow a prime cost model to be examined under EC law. We do not express an opinion on this matter, which we believe should be resolved by the Government and the Riksdag (the Swedish Parliament) after political and social debate.

Municipal housing foundations are outside the confines of both models, and are governed by their foundation bye-laws. Swedish municipalities must comply with EC law, even in their relationships with such foundations.

What was our mandate?

Our mandate was to examine the operating conditions of non-profit housing companies. Almost all non-profit housing companies are owned by municipalities, but there are a few privately owned nonprofit housing companies. Most municipal housing companies are organised as limited liability companies, but there are also a number of municipal housing foundations.

Examining whether the Swedish system of municipal housing companies needed to be changed to conform with rules on state aid and competition under EC law was a key aspect of the task. This applied to the principles by which municipal housing companies are operated, and to the normative function of rents charged by municipal housing companies in connection with rent tribunal review of rents for privately owned rental housing.

As one aspect of the review of operational principles for municipal housing companies, we were tasked with assessing how a long-term prime cost principle could be drafted for these companies – but only if such a principle is possible or appropriate with due regard to EC law.

With respect to tenancy law, our mandate was to consider whether the rent-normative role of municipal housing companies should continue. That task included both creating the conditions

Summary

37

for an efficient rental housing market and safeguarding meaningful tenancy rights.

What alternatives exist for municipal housing companies in the future?

The crossroads presented by EC law

Rules on state aid under EC law entail a crossroads for legislation on municipal housing companies. Either the main rule that state aid is prohibited must be followed or municipal housing companies must meet certain conditions to be granted an exemption from the state aid prohibition.

State aid is defined as any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever, and thus covers both central and local governments. One prerequisite is that the aid distorts or threatens to distort competition and affects trade between EU Member States, but it does not take much to meet both prerequisites. Cash subsidies, forgoing market returns, extending loans at below-market interest rates and financial guarantees at belowmarket fees are all considered state aid.

In respect to the majority of municipal housing companies organised as limited liability companies, we have devised two models – a model for business-oriented municipal housing LLC, based on the main rule on state aid, and a model for prime cost-oriented municipal housing LLC, which is based on a permitted exemption to state aid rules.

We do not propose any special regulation of the small minority of municipal housing companies organised as foundations, but simply confirm that the foundation bye-laws must be followed. In our view, it would not conform with EC law for a municipality to form a new housing foundation or transfer property to an existing housing foundation on anything other than market terms.

Business-oriented municipal housing LLC – a long-term profit perspective

Application of the main rule on state aid in Article 87(1) of the EC Treaty would entail operating municipal housing LLC on the same terms as comparable private housing companies, that is, with the

Summary SOU 2008:38

38

objective of generating the highest possible profit, taking into account the operational risks that municipalities elect to accept. We express this as that the companies must run their operations according to sound business principles, which is an established concept in Swedish law applicable to municipal activities (such as utility companies) that are not run according to a prime cost principle.

However, a model in which municipal housing LLC are run according to sound business principles does not require the companies to attempt to generate the maximum possible short-term profit in order to avoid breaking EC law. The companies may operate from a long-term perspective that for instance provides latitude to implement social initiatives as long as the long-term assessment is possible that it would be at least as profitable to implement the initiatives as it would be not to. The determining factor is the company’s perspective, not the municipality’s.

If a municipality lends money to its municipal housing LLC or guarantees payment of the company’s debts, the municipality must also charge interest or fees at market rates.

The restriction that has thus far applied to the amount of money a municipal housing LLC is permitted to distribute to the municipality every year should be lifted in a business-oriented model.

Business-oriented municipal housing LLC should be allowed to accept aid in two cases: if the European Commission has approved the aid in the individual case, or if the aid is acceptable under the rules of EC law pertaining to de minimis aid or rules on block exemptions.

Prime cost-oriented municipal housing LLC

The main possibility provided by state aid rules to grant state aid which could be applied to municipal housing LLC is the exemption for services of general economic interest in Article 86(2) of the EC Treaty.

A model based on the exemption for services of general economic interest must explicitly define the services that the municipal housing LLC shall perform. We propose expressing this in legislation as that the companies shall rent housing on equal terms to all people, facilitate integration and afford tenants influence over their housing and influence in the company. In respect to finances, we propose requiring municipal housing LLC to run rental housing

Summary

39

operations according to a long-term prime cost principle. According to our proposal, the prime cost should include the cost of all equity according to the balance sheet. Prime cost-oriented municipal housing LLC must also, under our proposal, be allowed to make provisions for future expenditures for improvements and similar.

The restriction that has thus far applied to the amount of money a municipal housing LLC is permitted to distribute to the municipality every year should be lifted in the prime cost model as well, since the restriction that the prime cost principle entails suffices.

Control and sanctions

In both of the models we have devised, municipal housing LLC must be controlled to verify compliance with EC law, and sanctions are necessary in the form of obligatory repayment of state aid if they break the law. In our opinion, current Swedish regulations do not suffice.

But rules on control and sanctions are necessary for all activities in Sweden affected by state aid rules, not only for municipal housing LLC. Accordingly, we propose that controls of compliance with state aid rules and sanctions for non-compliance should be reviewed separately. We do not provide any concrete proposals for controls and sanctions in relation to state aid rules that apply only to municipal housing LLC.

In the prime cost model, we propose rules for controlling that municipalities do not impose obviously more stringent financial requirements on their housing companies than required by the law. We also propose sanctions in the form of fines for regulatory violations.

Would anything other than business-oriented municipal housing LLC conform with EC law?

Municipal housing LLC must make housing available to all population categories and can thus facilitate social integration. The Inquiry’s directive precluded any proposals to change this. But non-profit housing companies in other European countries commonly provide social housing, meaning that they provide rental housing only for economically disadvantaged people.

Summary SOU 2008:38

40

If Sweden wants a model based on prime cost-oriented municipal housing LLC, the model will have to be approved primarily by the EC Commission and secondarily by the European Court of Justice. It is uncertain – but not precluded – whether EC institutions would in a legal examination conclude that a model based on prime costoriented municipal housing LLC can be granted an exemption under the rules pertaining to services of general economic interest. The uncertainty is due to the fact that, according to our proposal, municipal housing LLC would not be restricted to providing social housing. Approval of prime cost-oriented municipal housing LLC would probably have to be tried in the European Court of Justice.

In light of the limitations on our proposals, it is thus uncertain – but not precluded – whether anything other than business-oriented municipal housing LLC would conform with EC law.

Is there a third model?

The Swedish Association of Local Authorities and Regions has asked the Inquiry to develop a third model, by which municipal housing LLC would be run according to sound business principles, but would be allowed to depart from those principles when necessary for reasons of housing supply, integration and social cohesion, the housing needs of special groups and mobility in the labour market.

It is essentially equally uncertain whether such a model would conform with EC law as whether a prime cost model would, in part because a model such as this would not either be restricted to social housing.

The Swedish Union of Tenants has also asked the Inquiry to develop a third model. The model entails greater departures from sound business principles than the model proposed by the Swedish Association of Local Authorities and Regions. It is also uncertain whether the model proposed by the Swedish Union of Tenants would conform with EC law.

Which model should be chosen?

The business-oriented model is doubtless acceptable from the perspective of EC law, while it is uncertain – but not precluded – whether the prime cost model would be accepted in legal examination under

Summary

41

EC law. The choice between the models is ultimately a matter of political values and priorities and of whether Sweden is prepared to allow a prime cost model to be tried under EC law. For that reason, we express no opinion as to which model should be chosen. The matter must be determined by the Government and the Riksdag after political and social debate.

Should the rent-normative role of municipal housing companies be abolished?

The rents charged by municipal (non-profit) housing companies have been normative for rents charged by private rental housing companies. It is unlikely that this rent-normative role conforms with competition rules under EC law, since it means that one market actor controls the economic conditions under which its competitors operate. The rent-normative role is also incompatible with our mandate to create the conditions for an efficient rental housing market. Meanwhile, the rent-normative role is not required to devise a system that provides satisfactory legal protection for tenants.

For that reason, we propose abolishing the normative role of rents charged by municipal housing companies.

What amendments to tenancy law are we proposing?

At present, the great majority of rents in Sweden are set in negotiated agreements between the Swedish Union of Tenants and property owners. In order to safeguard this collective bargaining system, we propose that rents determined in negotiated agreements become normative in connection with rent tribunal review, provided that the negotiated agreement remains within a reasonable interpretation of the utility value.

We propose amending the law to clarify that comparative assessment of utility value, the method used when rents are reviewed, must be based on the factors that are important to tenants. The utility value system will thus be retained. But aimed at creating the conditions for an efficient rental housing market, we propose amending the utility value rule to allow the supply and demand ratio to be considered when rents are set. If demand for rental housing in a particular geographical location markedly exceeds supply, as in

Summary SOU 2008:38

42

situations where several years in a queue are required to obtain rental housing, rent increases of about five per cent a year should be allowed in connection with a rent tribunal review. Likewise, rents under review should be allowed to decrease by about five per cent a year if supply in a particular geographical location markedly exceeds demand, as evident by a persistent and significant vacancy rate. However, this presumes that the market disequilibrium is not temporary. The adjustments should continue until demand is no longer markedly higher or lower than supply.

In order to provide tenants with stronger protection against unreasonable rent increases than the current system does and to ensure meaningful protection of tenancy rights, we propose a new protective rule by which rent increases that are markedly higher than the rent formerly in effect are not permitted. At the current rate of inflation, this would protect tenants against rent increases of more than about five per cent a year. The protective rule would be applied in cases where a review according to the utility value system could result in even higher rents, for instance based on long queues in a particular neighbourhood. The protective rule does not mean that rents in general would be raised at the five per cent rate.

In another tenant protection measure, we propose allowing rent increases only once a year. Although it is uncommon in practise, the law currently allows rent increases twice a year.

The rent tribunal review process is based on the concept of town or location, which has to this point been interpreted to mean the municipality. We propose that location could be interpreted to extend to more than one municipality, if in practise several municipalities are part of an aggregation of communities.

Will our proposal implement market rents?

The term “market rents” is subject to interpretation. In economic theory, a market rent is usually the rent where supply is equal to demand, that is, the rent set in a situation where there are neither queues nor vacancies. In more pragmatic terms, market rent may be interpreted to mean the rent that would arise if there were no special rules on rent-setting.

But our proposal entails none of this. The proposal does not entail rents being set so that supply would equal demand. The collective bargaining system is retained. A rent

Summary

43

increase of a maximum of about five per cent a year cannot be accepted in a rent tribunal review unless there has been a marked and persistent demand surplus. Demand surpluses or demand deficits are not taken into account for individual apartments or properties, but only for entire residential areas. There will be no rent increases based on a demand surplus until the situation has become one in which several years in a queue are required to obtain rental housing in an area and it can be presumed that the condition will persist even in a recessionary economy. Rent increases in connection with marked and persistent demand surpluses are limited to about five per cent a year, which will lead to a slow adjustment process.

Under our proposal, there will still be special rules on rentsetting. The utility value system and collective rent negotiations are retained. While the market element in the system becomes more obvious than it is now, this does not fundamentally involve a new policy orientation. The question of whether a rent is reasonable will still be subject to review by a rent tribunal. Tenants will continue to enjoy strong protection of tenancy rights.

What are the consequences of our proposal for the housing market, tenants, property owners, municipalities and the state?

We can presume that rents will rise in neighbourhoods where there is marked surplus demand and in attractive areas of municipalities where rent-setting has not assigned sufficient importance to the geographical situation. If the supply of rental housing rises, rents will not increase as much. In areas where there are vacancies, rents may remain stable or, if the vacancy rate is high, decline. If the supply of rental housing decreases, rents will not decline as much.

Closer alignment of rents to the factors that are important to tenants can contribute to a more efficient housing market, with shorter queues, a reduction in black-market trade in rental housing, fewer conversions of rental housing to cooperative building societies and some new production of rental housing.

It can be presumed that only a small percentage of Swedish tenants will be affected by the proposal to consider marked demand surpluses or demand deficits. In cases where rents are increased, it will entail higher expenses for households. On the other hand, the pro-

Summary SOU 2008:38

44

posed special protective rule for tenants may afford households better protection against steep rent increases than is the case today.

Higher rents may mean that central government costs for housing subsidies, etc., and municipal costs for economic assistance pursuant to the Social Services Act may increase to some extent.

Higher rents will generate higher profits for housing companies, which will in turn lead to higher central government tax revenues. The municipal housing LLC will be able to distribute their profits to the municipalities that own them. When a property is sold, capital gains will be higher than they are now in areas where the new rentsetting rules allow higher rents than before.

A more efficient housing market is good for the economy and may have other effects, such as making it easier for companies to recruit employees.

During a transitional period, disputes taken to rent tribunals may increase in number, which could require additional resources.

What else does the report cover?

Today, even privately owned housing companies can be approved as non-profit housing companies. We believe special rules pertaining to privately owned non-profit housing companies serve no function, since other laws exist that may be applied if a privately owned housing company wants to operate as a “public utility” and on a non-profit basis. For that reason, we propose repealing the special rules on privately owned non-profit housing companies.

Housing companies in certain municipalities are struggling with severe problems, due especially to depopulation. We review the opportunities provided by EC regulations for granting aid to such housing companies.

Finally, we discuss and report the lessons learnt from the rules requiring a permit in connection with sale of shares or participating interests in municipal housing companies or the rental housing owned by such companies, which were repealed in 2007.

When are the proposals planned to take effect?

The Inquiry finds that the earliest possible date that the amended laws can take effect is 1 January 2010.

45

Författningsförslag A – affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag

1 Förslag till lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs att 12 kap.55 och 55 d §§jordabalken

1

ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

55 §

2

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyran fastställas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till lägenhetens bruksvärde. Vid bedömningen av bruksvärdet ska hänsyn tas till lägenhetens storlek, standard, planlösning och geografiska läge samt andra faktorer som har betydelse för hyresgästers värderingar. Prövningen ska ske efter en jämförelse med andra liknande lägenheter.

1

Balken omtryckt 1971:1209; 12 kap. omtryckt 1984:694.

2

Senaste lydelse 2006:408.

Författningsförslag A SOU 2008:38

46

Vid prövning enligt första stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av sådana kommunala bostadsföretag som avses i 1 kap. 2 § lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden.

Vid prövning enligt första stycket ska främst beaktas hyran för lägenheter som omfattas av en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304), om inte särskilda skäl talar för annat.

I första hand ska hyran för lägenheter på samma ort beaktas. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på samma ort, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden.

Vid en prövning enligt första stycket får den nya hyran inte bestämmas till ett påtagligt högre belopp än den tidigare gällande hyran, om inte

1. lägenhetens bruksvärde har höjts på grund av ombyggnad eller andra standardhöjande åtgärder, eller

2. det finns andra särskilda skäl.

Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som skall anses skälig enligt 55 c § inte beaktas.

Vid en prövning enligt första stycket skall även bestämmelserna i 55 a och 55 b §§ iakttas.

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen (1978:304), har hyresgästen utan hinder av bestämmelserna i första, andra och fjärde

Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som ska anses skälig enligt 55 c § inte beaktas.

Vid en prövning enligt första eller fjärde stycket ska även bestämmelserna i 55 a och 55 b §§ iakttas.

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen (1978:304), har hyresgästen utan hinder av bestämmelserna i första–fjärde och sjätte

SOU 2008:38 Författningsförslag A

47

styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, skall villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden skall vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller sjätte stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, ska villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden ska vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller åttonde stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

55 d §

3

Gäller hyresavtalet för obestämd tid och har avtalet sagts upp, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Har frågan om villkorsändring utan uppsägning hänskjutits till hyresnämnden, får beslutet inte avse tiden före det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen. Beslut om ändring av hyresvillkoren får

Gäller hyresavtalet för obestämd tid och har avtalet sagts upp, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Har frågan om villkorsändring utan uppsägning hänskjutits till hyresnämnden, får beslutet inte avse tiden före det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen. Beslut om ändring av hyresvillkoren får

3

Senaste lydelse 1997:62.

Författningsförslag A SOU 2008:38

48

dock inte i något av de fall som nu angetts avse tiden innan sex månader förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas.

dock inte i något av de fall som nu angetts avse tiden innan ett år eller, om ändringen påkallas av en hyresgäst, sex månader förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas.

Är hyresavtalet ingånget för bestämd tid och har avtalet sagts upp, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Har frågan om villkorsändring utan uppsägning hänskjutits till hyresnämnden, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken avtalet tidigast hade kunnat sägas upp, om uppsägning skett när ansökningen ingavs till hyresnämnden. Är hyrestiden längre än ett år och sker ändring av hyresvillkoren på grund av ansökan av hyresgästen, får beslutet likväl avse tiden efter det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen, dock tidigast sedan hyresförhållandet varat ett år i följd.

Har den hyra som prövats blivit gällande enligt 54 a §, får beslut om hyran, trots vad som sägs i första stycket, avse tid från den dag då hyran började gälla, om ansökningen har gjorts inom tre månader därefter.

Hyresnämnden får, när det finns skäl till det, förordna att beslut om villkorsändring skall gälla från en tidigare tidpunkt än vad som sägs i första och andra styckena. Om det finns särskilda skäl får hyresnämnden också förordna att beslut om villkorsändring får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft.

Skall hyresgästen enligt hyresnämndens eller hovrättens beslut betala högre hyra för förfluten tid än som skolat utgå förut, är hyresrätten inte förverkad på grund av dröjsmål med betalningen av det överskjutande beloppet, om betalningen sker inom en månad från den dag då beslutet vann laga kraft. Vad som sagts

Hyresnämnden får, när det finns skäl till det, förordna att beslut om villkorsändring ska gälla från en tidigare tidpunkt än vad som sägs i första och andra styckena. Om det finns särskilda skäl får hyresnämnden också förordna att beslut om villkorsändring får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft.

Ska hyresgästen enligt hyresnämndens eller hovrättens beslut betala högre hyra för förfluten tid än som skolat utgå förut, är hyresrätten inte förverkad på grund av dröjsmål med betalningen av det överskjutande beloppet, om betalningen sker inom en månad från den dag då beslutet vann laga kraft. Vad som sagts

SOU 2008:38 Författningsförslag A

49

nu gäller inte, om skyldighet att flytta inträder för hyresgästen inom kortare tid än två månader efter nämnda dag.

På överskjutande belopp skall hyresgästen betala ränta som om beloppet förfallit till betalning samtidigt med den förut utgående hyran. Räntan beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden innan beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

I beslutet får anstånd medges med betalningen av det överskjutande belopp jämte ränta som avses i sjätte stycket. Medges anstånd, får det bestämmas att ränta till förfallodagen skall beräknas enligt 5 § räntelagen.

Om hyran sänks för förfluten tid genom hyresnämndens eller hovrättens beslut, skall hyresvärden samtidigt åläggas att till hyresgästen betala tillbaka vad han till följd därav har uppburit för mycket jämte ränta. Räntan skall beräknas enligt 5 § räntelagen för tiden från dagen för beloppets mottagande till dess beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

nu gäller inte, om skyldighet att flytta inträder för hyresgästen inom kortare tid än två månader efter nämnda dag.

På överskjutande belopp ska hyresgästen betala ränta som om beloppet förfallit till betalning samtidigt med den förut utgående hyran. Räntan beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden innan beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

I beslutet får anstånd medges med betalningen av det överskjutande belopp jämte ränta som avses i sjätte stycket. Medges anstånd, får det bestämmas att ränta till förfallodagen ska beräknas enligt 5 § räntelagen.

Om hyran sänks för förfluten tid genom hyresnämndens eller hovrättens beslut, ska hyresvärden samtidigt åläggas att till hyresgästen betala tillbaka vad han till följd därav har uppburit för mycket jämte ränta. Räntan ska beräknas enligt 5 § räntelagen för tiden från dagen för beloppets mottagande till dess beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010. De nya föreskrifterna gäller även hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet.

Författningsförslag A SOU 2008:38

50

2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag

dels att 1 kap. 4–7 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubriken ”1 kap. Allmännyttiga bostadsföretag”, rubriken närmast före 1 kap. 1 § samt rubriken närmast före 1 kap. 5 § ska utgå,

dels att rubriken till lagen samt 1–3 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag om allmännyttiga bostadsföretag

Lag om kommunala bostadsaktiebolag

1 §

Med allmännyttigt bostadsföretag avses i denna lag ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som

1. drivs utan vinstsyfte,

2. i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt och

3. är godkänt som allmännyttigt bostadsföretag.

Med kommunalt bostadsaktiebolag avses i denna lag ett aktiebolag som

1. en kommun har det bestämmande inflytandet över och

2. i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt.

Villkoret i första stycket 1 hindrar inte att ett aktiebolag eller en ekonomisk förening lämnar skälig utdelning på den del av aktiekapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant. Regeringen lämnar närmare föreskrifter om högsta tillåtna utdelning.

Med bestämmande inflytande avses att kommunen äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget och också förfogar över så många röster. Det inflytande som utövas av ett företag över vilket kommunen bestämmer på detta sätt ska anses utövat av kommunen.

SOU 2008:38 Författningsförslag A

51

Villkoret i första stycket 3 gäller inte i fråga om kommunala bostadsföretag.

2 §

Med kommunalt bostadsföretag avses i denna lag ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över.

Ett kommunalt bostadsaktiebolag ska driva verksamheten på affärsmässig grund.

Detta gäller dock inte i den mån ett stöd

1. har godkänts av Europeiska gemenskapernas kommission, eller

2. har lämnats i enlighet med förordningar som Europeiska gemenskapernas kommission har beslutat med beaktande av rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd.

Med bestämmande inflytande avses att kommunen

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen och också förfogar över så många röster, eller

2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse med egen förvaltning eller är förvaltare i en stiftelse med anknuten förvaltning.

Vid tillämpning av andra stycket 1 och 2 skall det inflytande som utövas av ett företag över vilket kommunen bestämmer på det sätt som anges i nämnda punkter anses utövat av kommunen.

Författningsförslag A SOU 2008:38

52

3 §

Ett allmännyttigt bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget.

Ett kommunalt bostadsaktiebolag bör erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

53

Författningsförslag B – självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag

1 Förslag till lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs att 12 kap.55 och 55 d §§jordabalken

1

ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

55 §

2

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyran fastställas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till lägenhetens bruksvärde. Vid bedömningen av bruksvärdet ska hänsyn tas till lägenhetens storlek, standard, planlösning och geografiska läge samt andra faktorer som har betydelse för hyresgästers värderingar. Prövningen ska ske efter en jämförelse med andra liknande lägenheter.

1

Balken omtryckt 1971:1209; 12 kap. omtryckt 1984:694.

2

Senaste lydelse 2006:408.

Författningsförslag B SOU 2008:38

54

Vid prövning enligt första stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av sådana kommunala bostadsföretag som avses i 1 kap. 2 § lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden.

Vid prövning enligt första stycket ska främst beaktas hyran för lägenheter som omfattas av en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304), om inte särskilda skäl talar för annat.

I första hand ska hyran för lägenheter på samma ort beaktas. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på samma ort, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden.

Vid en prövning enligt första stycket får den nya hyran inte bestämmas till ett påtagligt högre belopp än den tidigare gällande hyran, om inte

1. lägenhetens bruksvärde har höjts på grund av ombyggnad eller andra standardhöjande åtgärder, eller

2. det finns andra särskilda skäl.

Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som skall anses skälig enligt 55 c § inte beaktas.

Vid en prövning enligt första stycket skall även bestämmelserna i 55 a och 55 b §§ iakttas.

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen (1978:304), har hyresgästen utan hinder av bestämmelserna i första, andra och fjärde

Vid en prövning enligt första stycket får den hyra för en lägenhet som ska anses skälig enligt 55 c § inte beaktas.

Vid en prövning enligt första eller fjärde stycket ska även bestämmelserna i 55 a och 55 b §§ iakttas.

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen (1978:304), har hyresgästen utan hinder av bestämmelserna i första–fjärde och

SOU 2008:38 Författningsförslag B

55

styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

sjätte styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, skall villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden skall vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller sjätte stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, ska villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden ska vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller åttonde stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

55 d §

3

Gäller hyresavtalet för obestämd tid och har avtalet sagts upp, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Har frågan om villkorsändring utan uppsägning hänskjutits till hyresnämnden, får beslutet inte avse tiden före det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen. Beslut om ändring av hyresvillkoren får

Gäller hyresavtalet för obestämd tid och har avtalet sagts upp, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Har frågan om villkorsändring utan uppsägning hänskjutits till hyresnämnden, får beslutet inte avse tiden före det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen. Beslut om ändring av hyresvillkoren får

3

Senaste lydelse 1997:62.

Författningsförslag B SOU 2008:38

56

dock inte i något av de fall som nu angetts avse tiden innan sex månader förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas.

dock inte i något av de fall som nu angetts avse tiden innan ett år eller, om ändringen påkallas av en hyresgäst, sex månader förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas.

Är hyresavtalet ingånget för bestämd tid och har avtalet sagts upp, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Har frågan om villkorsändring utan uppsägning hänskjutits till hyresnämnden, får beslut om ändring av hyresvillkoren inte avse tiden före den tidpunkt till vilken avtalet tidigast hade kunnat sägas upp, om uppsägning skett när ansökningen ingavs till hyresnämnden. Är hyrestiden längre än ett år och sker ändring av hyresvillkoren på grund av ansökan av hyresgästen, får beslutet likväl avse tiden efter det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen, dock tidigast sedan hyresförhållandet varat ett år i följd.

Har den hyra som prövats blivit gällande enligt 54 a §, får beslut om hyran, trots vad som sägs i första stycket, avse tid från den dag då hyran började gälla, om ansökningen har gjorts inom tre månader därefter.

Hyresnämnden får, när det finns skäl till det, förordna att beslut om villkorsändring skall gälla från en tidigare tidpunkt än vad som sägs i första och andra styckena. Om det finns särskilda skäl får hyresnämnden också förordna att beslut om villkorsändring får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft.

Skall hyresgästen enligt hyresnämndens eller hovrättens beslut betala högre hyra för förfluten tid än som skolat utgå förut, är hyresrätten inte förverkad på grund av dröjsmål med betalningen av det överskjutande beloppet, om betalningen sker inom en månad från den dag då beslutet vann laga kraft. Vad som sagts

Hyresnämnden får, när det finns skäl till det, förordna att beslut om villkorsändring ska gälla från en tidigare tidpunkt än vad som sägs i första och andra styckena. Om det finns särskilda skäl får hyresnämnden också förordna att beslut om villkorsändring får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft.

Ska hyresgästen enligt hyresnämndens eller hovrättens beslut betala högre hyra för förfluten tid än som skolat utgå förut, är hyresrätten inte förverkad på grund av dröjsmål med betalningen av det överskjutande beloppet, om betalningen sker inom en månad från den dag då beslutet vann laga kraft. Vad som sagts

SOU 2008:38 Författningsförslag B

57

nu gäller inte, om skyldighet att flytta inträder för hyresgästen inom kortare tid än två månader efter nämnda dag.

På överskjutande belopp skall hyresgästen betala ränta som om beloppet förfallit till betalning samtidigt med den förut utgående hyran. Räntan beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden innan beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

I beslutet får anstånd medges med betalningen av det överskjutande belopp jämte ränta som avses i sjätte stycket. Medges anstånd, får det bestämmas att ränta till förfallodagen skall beräknas enligt 5 § räntelagen.

Om hyran sänks för förfluten tid genom hyresnämndens eller hovrättens beslut, skall hyresvärden samtidigt åläggas att till hyresgästen betala tillbaka vad han till följd därav har uppburit för mycket jämte ränta. Räntan skall beräknas enligt 5 § räntelagen för tiden från dagen för beloppets mottagande till dess beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

nu gäller inte, om skyldighet att flytta inträder för hyresgästen inom kortare tid än två månader efter nämnda dag.

På överskjutande belopp ska hyresgästen betala ränta som om beloppet förfallit till betalning samtidigt med den förut utgående hyran. Räntan beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden innan beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

I beslutet får anstånd medges med betalningen av det överskjutande belopp jämte ränta som avses i sjätte stycket. Medges anstånd, får det bestämmas att ränta till förfallodagen ska beräknas enligt 5 § räntelagen.

Om hyran sänks för förfluten tid genom hyresnämndens eller hovrättens beslut, ska hyresvärden samtidigt åläggas att till hyresgästen betala tillbaka vad han till följd därav har uppburit för mycket jämte ränta. Räntan ska beräknas enligt 5 § räntelagen för tiden från dagen för beloppets mottagande till dess beslutet vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010. De nya föreskrifterna gäller även hyresavtal som har ingåtts före ikraftträdandet.

Författningsförslag B SOU 2008:38

58

2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag

dels att 1 kap. 7 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken ”1 kap. Allmännyttiga bostadsföretag”, rubriken närmast före 1 kap. 1 § samt rubriken närmast före 1 kap. 5 § ska utgå,

dels att rubriken till lagen samt 1–6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag om allmännyttiga bostadsföretag

Lag om kommunala bostadsaktiebolag

1 §

Med allmännyttigt bostadsföretag avses i denna lag ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som

1. drivs utan vinstsyfte,

2. i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt och

3. är godkänt som allmännyttigt bostadsföretag.

Med kommunalt bostadsaktiebolag avses i denna lag ett aktiebolag som

1. en kommun har det bestämmande inflytandet över,

2. i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt och

3. drivs utan vinstsyfte.

Villkoret i första stycket 1 hindrar inte att ett aktiebolag eller en ekonomisk förening lämnar skälig utdelning på den del av aktiekapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant. Regeringen lämnar närmare föreskrifter om högsta tillåtna utdelning.

Med bestämmande inflytande avses att kommunen äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget och också förfogar över så många röster. Det inflytande som utövas av ett företag över vilket kommunen bestämmer på detta sätt ska anses utövat av kommunen.

SOU 2008:38 Författningsförslag B

59

Villkoret i första stycket 3 gäller inte i fråga om kommunala bostadsföretag.

2 §

Med kommunalt bostadsföretag avses i denna lag ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över.

Med bestämmande inflytande avses att kommunen

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen och också förfogar över så många röster, eller

2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse med egen förvaltning eller är förvaltare i en stiftelse med anknuten förvaltning.

Vid tillämpning av andra stycket 1 och 2 skall det inflytande som utövas av ett företag över vilket kommunen bestämmer på det sätt som anges i nämnda punkter anses utövat av kommunen.

Ett kommunalt bostadsaktiebolag ska hyra ut bostäder på lika villkor till alla människor, arbeta för integration samt erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget.

Ett kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva bostadsuthyrningen enligt en långsiktig självkostnadsprincip.

Övrig verksamhet ska bedrivas affärsmässigt.

3 §

Ett allmännyttigt bostadsföretag skall sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget.

I ett kommunalt bostadsaktiebolags självkostnader ska ingå en kostnad för eget kapital motsvarande den genomsnittliga statslåneräntan under föregående år med ett tillägg av en procentenhet. Detta gäller dock inte i den mån det är omöjligt till följd av omständigheter som inte kontrolleras

Författningsförslag B SOU 2008:38

60

av bolaget eller av den kommun som har ett bestämmande inflytande över detta.

4 §

Ett allmännyttigt bostadsföretag skall skriftligen varje år till länsstyrelsen lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats.

Ett kommunalt bostadsaktiebolag får avsätta medel till en fond för framtida nyinvesteringar, om

1. det finns en fastställd investeringsplan,

2. avsättningen avser en bestämd åtgärd,

3. åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen,

4. det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och

5. planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek.

5 §

Ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse får efter ansökan godkännas som allmännyttigt bostadsföretag, om företaget uppfyller de förutsättningar som anges i 1 § första stycket 1 och 2.

Boverket ska utöva tillsyn över att självkostnadsprincipen enligt 2 § andra stycket inte överträds på så sätt att det uppställs påtagligt högre ekonomiska krav på de kommunala bostadsaktiebolagen än vad som följer av denna princip.

Uppställs det påtagligt högre ekonomiska krav på ett kommunalt bostadsaktiebolag än vad som följer av självkostnadsprincipen, ska kommunen vid vite åläggas att vidta rättelse inom viss, skälig tid.

SOU 2008:38 Författningsförslag B

61

Detta gäller dock inte sådan verksamhet som avses i 2 § tredje stycket.

6 §

Ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag skall återkallas om företaget ansöker om detta eller om företaget inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande som anges i 1 § första stycket 1 och 2.

Vite enligt 5 § ska fastställas till lägst fem tusen kronor och högst fem miljoner kronor eller till ett högre belopp dock inte överstigande tio procent av bolagets omsättning föregående räkenskapsår. Vid fastställande av vitets storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är. I övrigt gäller lagen (1985:206) om viten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

63

1 Inledning

1.1 Bakgrund till uppdraget

Kommunala bostadsföretag är sådana allmännyttiga bostadsföretag som ägs av kommunerna. De ska enligt lagstiftningen bedriva allmännyttig bostadsuthyrning på vissa villkor, innebärande bl.a. begränsningar av kommunernas möjligheter att erhålla utdelning från sina bostadsföretag. Förutom de kommunala bostadsföretagen finns allmännyttiga bostadsföretag som inte ägs av kommunerna. I detta betänkande kallas de för privata allmännyttiga bostadsföretag. Det finns många kommunala bostadsföretag men endast några få privata allmännyttiga bostadsföretag. Båda slagen av företag regleras av lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag, kallad allbolagen.

Det har funnits en livlig diskussion om de kommunala bostadsföretagen. Diskussionen, som förts framför allt av Hyresgästföreningen (företrädare för hyresgäster) och Fastighetsägarna (företrädare för privata fastighetsägare), men där även Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO, företrädare för kommunala bostadsföretag) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL, företrädare för kommunerna) deltagit, bildar en väsentlig bakgrund till utredningens uppdrag.

Hyresgästföreningen har i diskussionen hävdat att vissa kommunala bostadsföretag på ett lagstridigt eller åtminstone felaktigt sätt fört över för mycket pengar till sina ägare kommunerna, vilket enligt föreningen lett till för höga hyror. Föreningen har betonat att de kommunala bostadsföretagen bör vara underkastade en självkostnadsprincip.

SKL har å andra sidan hävdat att befintliga inskränkningar i kommunernas och de kommunala bostadsföretagens handlingsfrihet strider mot bl.a. den kommunala självstyrelsen.

Inledning SOU 2008:38

64

Fastighetsägarna har hävdat att de kommunala bostadsföretagen inte drivs enligt marknadsmässiga förutsättningar och att detta enligt EG-rätten är liktydigt med att kommunerna ger sina bostadsföretag otillåtet statsstöd. Fastighetsägarna har genom sin europeiska samarbetsorganisation European Property Federation (EPF) anmält Sverige till Europeiska gemenskapernas kommission (kommissionen) för påstått otillåtet statsstöd.

Det har i den rättsvetenskapliga litteraturen också hävdats att de kommunala bostadsföretagens normerande roll i hyressättningssystemet strider mot EG-rättens konkurrensregler.

1.2 Uppdraget

1.2.1 De ursprungliga direktiven

Enligt de ursprungliga direktiven, beslutade av regeringen den 20 oktober 2005, har vi i uppdrag att se över de villkor och förutsättningar som gäller för kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag och undersöka vilka lagändringar som kan vara nödvändiga. Regelverket ska vara tydligt och konsistent och inte medge att reglerna kringgås.

Centralt i uppdraget är att undersöka vilka förutsättningar som gäller för de kommunala bostadsföretagen enligt EG-rätten, särskilt dess konkurrens- och statsstödsregler. Vi ska bl.a. redovisa vilka erfarenheter andra medlemsländer i EU har av EG-rättens betydelse för bostadspolitiken. Om det finns konflikter mellan EG:s regelverk och nationella mål och lagar eller regler, ska vi beskriva dessa samt analysera om olika åtgärder från kommunerna och staten står i strid med eller kan anses förenliga med EG:s regelverk. En särskild fråga är om det finns situationer där stöd till kommunala bostadsföretag kan anses motiverat med hänsyn till exempelvis bostadssociala uppgifter. Om det anses påkallat, ska vi lämna förslag till tydligare reglering och till sådana kontrollmekanismer och sanktioner som kan vara nödvändiga för att säkerställa att eventuella stöd till kommunala bostadsföretag endast ges i sådana former och på sådana villkor att de är förenliga med EG:s regelverk. Vi ska klargöra behovet av information till kommunerna och, om det bedöms önskvärt, ta fram förslag till sådan information.

Inledning

65

En annan central fråga är hur man för kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag kan formulera någon form av långsiktig självkostnadsprincip. I tilläggsdirektiv den 31 maj 2007 klargörs, som anges nedan, att detta förutsätter att en sådan princip är möjlig och lämplig att upprätthålla med hänsyn till EG-rätten. I den delen av uppdraget ligger att se över behovet av att anpassa allbolagen till reglerna om aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning i 32 kap. aktiebolagslagen (2005:551). Av tilläggsdirektiven får emellertid anses följa att en sådan anpassning endast bör ske under förutsättning att en utdelningsbegränsning ska gälla för kommunala bostadsföretag.

En aspekt av båda de angivna frågeställningarna är om kommunala bostadsföretag ska ses som en del av den kommunala förmögenhetsförvaltningen eller som led i en social bostadspolitik. Vi ska beskriva vilka intresse- och målkonflikter som kan finnas mellan å ena sidan tydligare bostadssociala mål, å andra sidan det faktum att kommunala bostadsföretag i dag både konkurrerar på samma marknad som privata företag och är hyresnormerande för den privata hyressektorn.

En viktig utgångspunkt för uppdraget är att hyressättningssystemet även fortsättningsvis ska innehålla en spärr mot oskäliga hyror och garantier för ett reellt besittningsskydd. I de ursprungliga direktiven uttalas även att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll inte ska ändras, om det inte är nödvändigt för att tillgodose EG-rättens krav.

Enligt de ursprungliga direktiven ska vi även se över reglerna om tillståndsprövning vid överlåtelse av bostäder eller andelar i kommunala bostadsföretag.

Vårt uppdrag är begränsat på så sätt att vi inte ska ta upp beskattningsfrågor eller lämna förslag om skatter.

1.2.2 Tilläggsdirektiv den 8 februari 2007

Genom dessa tilläggsdirektiv har den del av uppdraget återkallats som avser en översyn av reglerna om tillståndsprövning vid överlåtelse av bostäder eller andelar i kommunala bostadsföretag. Dock anges det att vi bör ta till vara de erfarenheter som gjorts under den tid dessa regler funnits.

Inledning SOU 2008:38

66

1.2.3 Tilläggsdirektiv den 31 maj 2007

Genom dessa ytterligare tilläggsdirektiv har uppdraget ändrats och preciserats på följande sätt.

När det gäller utgångspunkten att kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag ska följa en långsiktig självkostnadsprincip, ändras denna utgångspunkt på så sätt att, om någon form av självkostnadsprincip inte är möjlig eller lämplig att upprätthålla med hänsyn till EG-rätten, vi ska redovisa vilka principer som i stället bör vara tillämpliga för de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagens ekonomi. Därvid ska vi särskilt pröva dels i vilken utsträckning EG-rätten medför krav på avkastningen i kommunala bostadsföretag, dels i vilken utsträckning begränsade avkastningskrav på kommunala bostadsföretag, regler om begränsad utdelning från sådana företag samt direkta eller indirekta stöd är förenliga med EG-rätten. Om det behövs, ska vi föreslå kontrollmekanismer och sanktioner. Är flera modeller möjliga för att genomföra nödvändiga förändringar, får vi inte föreslå någon modell som innebär att de kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretagen utvecklas i riktning mot att främst eller enbart tillhandahålla bostäder för särskilda grupper eller efter särskild prövning, t.ex. enligt vissa inkomstkriterier.

Vidare sägs att vi ska föreslå den lagstiftning som krävs ”för att den del av svensk lagstiftning som direkt berör bostadssektorn” ska vara förenlig med EG-rätten. Denna skrivning förstår vi som att generella regelverk som inte påverkar bostadssektorn eller de kommunala bostadsföretagen mer än andra sektorer i näringslivet eller kommunsektorn i stort ligger utanför uppdraget. Innebörden av skrivningen får anses vara att det svenska regelverket inte ska medge vad som EG-rättsligt är att anse som otillåtet statsstöd till kommunala bostadsföretag. Tilläggsdirektiven innebär i den delen alltså närmast ett förtydligande av våra tidigare direktiv.

När det gäller hyressättningssystemet, ska detta anpassas till de förutsättningar som vi bedömer nödvändiga med hänsyn till EGrätten. Därvid ska vi beakta behovet att även fortsättningsvis säkra utbudet av hyresbostäder och att skapa förutsättningar för en väl fungerande hyresmarknad. Framstår det som lämpligt, bör vi lämna förslag till hur de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll kan avvecklas. Om vi bedömer det nödvändigt, bör det arbetet bedrivas i nära samråd med bostadshyresmarknadens huvudorganisationer. Föreslår vi ändringar i hyressättningssystemet eller

Inledning

67

ändringar som påverkar förutsättningarna för hyressättningen, ska vi överväga om det behövs särskilda regler för att säkerställa att hyresgäster inte drabbas av hyreshöjningar som inte är godtagbara.

Vi ska även överväga om det finns skäl att även fortsättningsvis ha särskilda regler för privata allmännyttiga bostadsföretag.

Slutligen ska vi visa hur kommunala och privata bostadsföretag på orter med höga vakanser till följd av minskande befolkningsunderlag kan ges stöd i enlighet med EG-rättens regler.

1.3 Vårt arbete

Vi har haft 17 sammanträden omfattande sammanlagt 21 dagar. Ett av sammanträdena har ägt rum i form av internat.

Vidare har vi haft omfattande externa kontakter med bl.a. andra myndigheter, intresseorganisationer, kommunala bostadsföretag och forskare.

I organiserad form har vi genom samrådsmöten och andra kontakter samrått med Fastighetsägarna Sverige, Hyresgästföreningen Riksförbundet, SABO, SKL, Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:04) samt Näringslivets Regelnämnd (NNR). Samrådsmöten med de fyra förstnämnda organisationerna har ägt rum vid fyra tillfällen.

Till utredningen har varit knuten en referensgrupp för hyresrättsliga frågor och en referensgrupp för frågor om de kommunala bostadsföretagen. I båda referensgrupperna har ingått verkställande direktören Per-Åke Eriksson, Fastighetsägarna Sverige, utredaren Jörgen Mark-Nielsen, SABO, och förbundsjuristen P-G Nyström, Hyresgästföreningen Riksförbundet. I referensgruppen för frågor om de kommunala bostadsföretagen har dessutom ingått handläggaren Anette Jansson, SKL. Referensgruppen för hyresrättsliga frågor har haft ett sammanträde.

SABO har parallellt med vårt arbete bedrivit en framtidsutredning, kallad Frambo, om de kommunala bostadsföretagens framtid. Vi har följt Frambos arbete, som presenterats genom ett antal delrapporter sammanställda under titeln Kom in! – På tröskeln till framtidens allmännytta.

Efter initiativ från utredningen och på uppdrag av regeringen har Boverket presenterat en omfattande studie av ett urval av kommunala bostadsföretag, En studie av allmännyttiga bostadsföretag

Inledning SOU 2008:38

68

som kommunala instrument, där 25 kommunala bostadsföretag studeras i för utredningen relevanta avseenden.

Vi har inhämtat rättsutlåtanden om EG-rättens konkurrens- och statsstödsregler från jur. dr. Mona Aldestam, då vid Uppsala universitet, professorn Torbjörn Andersson vid Uppsala universitet samt professorn Piet Jan Slot vid Leidens universitet i Nederländerna. Därutöver har vi från olika organisationer erhållit rättsutlåtanden om EG-rätten av advokaterna Christian Ahlborn, Claudia Berg och Jennie Tonnby vid Linklaters Advokatbyrå, professorn Ulf Bernitz vid Stockholms universitet, jur. kand. Maria Fritz och jur. kand. Jörgen Hettne vid Europajuridik, jur. dr. Per Norberg vid Lunds universitet, professorn Leigh Hancher vid Tilburgs universitet i Nederländerna samt professorn John Temple Lang vid advokatbyrån Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP.

Från olika organisationer har vi vidare erhållit ekonomiska utredningar och utlåtanden av Ernst & Young, Standard & Poor’s, Öhrlings PricewaterhouseCoopers, professorn Jan-Erik Gröjer vid Uppsala universitet och professorn Hans Lind vid Kungliga tekniska högskolan (KTH). Vi har själva inhämtat ett yttrande från Bokföringsnämnden.

Vi har haft två hearingar, där representanter från de intresseorganisationer vi samrått med har närvarat. Den ena hearingen har behandlat frågan om avkastningskrav i bostadsföretag. Vid den hearingen har deltagit professorerna Peter Englund vid Handelshögskolan i Stockholm, Hans Lind och Stellan Lundström, båda vid KTH, samt auktoriserade fastighetsvärderarna Rolf Simón vid Forum Fastighetsekonomi AB och Jan Wejdmark vid Newsec Investment AB. Den andra hearingen har behandlat EG-rättsliga frågor. Vid den hearingen har deltagit professorerna Torbjörn Andersson och Ulf Bernitz samt juris doktorerna Mona Aldestam och Per Norberg.

Utredningen har därutöver inhämtat information från eller i övrigt haft kontakt med generaldirektoratet för konkurrens vid Europeiska gemenskapernas kommission, andra medlemsstater i EU (särskilt Nederländerna), samtliga länsstyrelser, Statens bostadskreditnämnd (BKN), Finansinspektionen, Skatteverket, Konkurrensverket, Boverket, samtliga hyresnämnder, avd. 16 i Svea hovrätt, ett antal kommunala bostadsföretag, Kommuninvest i Sverige AB samt auktoriserade revisorn Bo Nordlund vid KPMG. Kontakterna har ägt rum genom telefonsamtal, e-post, möten och studiebesök. Vi

Inledning

69

har besökt såväl det nederländska regeringskansliet som kommissionens generaldirektorat för konkurrens vid två tillfällen.

1.4 Betänkandets disposition

Betänkandet är uppdelat i sex delar. I del I beskriver vi den svenska bakgrunden och i del II den EG-rättsliga. Därefter följer betänkandets båda huvuddelar: i del III behandlar vi frågan om de allmännyttiga bostadsföretagen i framtiden och i del IV frågan om hyressättningssystemet i framtiden. I del V behandlas sedan frågan om erfarenheter av allbolagens avskaffade försäljningsregler. Avslutningsvis behandlas i del VI konsekvenserna av våra förslag och frågan om ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt kommenteras författningsförslagen.

Del I – den svenska bakgrunden – är uppdelad i fyra kapitel. I kapitel 2 beskrivs de kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretagen både historiskt och i dag. Kapitel 3 innehåller en redovisning av den lagstiftning som är särskilt inriktad på de allmännyttiga bostadsföretagen. Även viss lagstiftning som nu är avskaffad redovisas kortfattat där. Kapitel 4 innehåller en redovisning av sådan kommunallagstiftning som kan få relevans för de kommunala bostadsföretagen. Särskilt utförligt behandlas frågan om de kommunala bostadsföretagen omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen. I kapitel 5 finns en redovisning av hyreslagstiftningen: hyreslagen (12 kap. jordabalken), hyresförhandlingslagen och hur dessa lagar förhåller sig till varandra.

Del II – den EG-rättsliga bakgrunden – innehåller två kapitel. I kapitel 6 redovisas det EG-rättsliga regelverket i de avseenden som är relevanta att resonera om för de kommunala bostadsföretagens del. Det gäller EG-rättens statsstödsregler, vissa av EG-rättens konkurrensrättsliga regler samt EG-rättens regler om offentlig upphandling (särskilt beträffande s.k. tjänstekoncessioner). I kapitel 7 redovisar vi hur EG-rätten berört bostadspolitiken i andra stater som är medlemmar i EU – med särskild betoning på Nederländerna – samt i EES-staterna Norge och Island.

Del III – som behandlar de allmännyttiga bostadsföretagen i framtiden – innehåller nio kapitel och börjar i kapitel 8 med en översikt över de frågor som behandlas i den delen. Vi får hänvisa till kapitel 8 för en mer ingående översikt över hur del III är uppbyggd. Kortfattat är uppbyggnaden följande. I kapitel 9 bedömer vi

Inledning SOU 2008:38

70

om den nuvarande ordningen med kommunala bostadsföretag är förenlig med EG-rättens statsstödsregler. Därefter utvecklar vi i kapitel 10 och 11 två tänkbara modeller för hur de kommunala bostadsföretag som drivs som aktiebolag kan bedrivas i framtiden. Kapitel 10 innehåller en modell för affärsmässiga – eller, med en annan term, marknadsmässiga – kommunala bostadsaktiebolag enligt artikel 87.1, medan kapitel 11 innehåller en modell för självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag enligt EG-rättens regler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2. I kapitel 12 behandlar vi frågan om det är möjligt med andra modeller än dem vi redovisat i kapitel 10 och 11. Förhållandena för kommunalt bildade bostadsstiftelser skiljer sig från förhållandena för det stora flertal kommunala bostadsföretag som bedrivs i aktiebolagsform och behandlas i kapitel 13. I kapitel 14 bedömer vi om det även fortsättningsvis bör finnas särskilda regler om privata allmännyttiga bostadsföretag. Därefter redovisar vi i kapitel 15 vilka principer som måste iakttas vid stöd till bostadsföretag i kris. Avslutningsvis sammanfattar vi i kapitel 16 våra överväganden när det gäller de allmännyttiga bostadsföretagen i framtiden.

Del IV – som behandlar hyressättningssystemet i framtiden – innehåller två kapitel. I kapitel 17 behandlar vi frågan om de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll är förenlig med EG-rätten eller bör avskaffas. I kapitel 18 lägger vi fram förslag till förändringar i hyressättningsreglerna.

Del V behandlar i ett kapitel – kapitel 19 – frågan vilka erfarenheter som kan dras av tillämpningen av allbolagens numera avskaffade regler om tillstånd till försäljning av bostäder som ägs av kommunala bostadsföretag.

Del VI innehåller i kapitel 20 en beskrivning av konsekvenserna av våra förslag, i kapitel 21 överväganden om ikraftträdande och övergångsbestämmelser samt i kapitel 22 en författningskommentar. I författningskommentaren kommenteras båda de modeller – den affärsmässiga och den självkostnadsstyrda – som vi utvecklar för de kommunala bostadsaktiebolagen.

Avslutningsvis finns en källförteckning, omfattande förarbeten, litteratur och rättspraxis. När vi i löpande text hänvisar till litteratur, hänvisas i allmänhet endast till författarnamn och sida.

I en särskild bilagedel återfinns våra direktiv (ursprungliga direktiv och två tilläggsdirektiv) som bilaga 1–3. Bilaga 4 innehåller ett utdrag ur EG-fördraget, där de artiklar som är relevanta för de kommunala bostadsföretagen och för hyressättningssystemet redo-

Inledning

71

visas. I bilaga 5–8 redovisas de rättsutlåtanden (inklusive ett kompletterande rättsutlåtande) som vi hämtat in från Piet Jan Slot, Mona Aldestam och Torbjörn Andersson. Bilagorna 9 och 10 innehåller redogörelser från våra båda hearingar om EG-rätten respektive avkastningskrav. I bilaga 11 finns en uppsats om allmännyttans historia, skriven av vår expert Eva Hedman, och i bilaga 12 redovisas två modeller för kommunala bostadsföretag, modeller som inte är möjliga enligt våra direktiv men som för fullständighetens skull ändå bör redovisas. Slutligen redovisas i bilaga 13 en lagteknisk lösning av en tredje modell av sådant slag som behandlas i kapitel 12.

DEL I

SVENSK BAKGRUND

75

2 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

2.1 Historia

1

Den agrara revolutionen, befolkningsökningen, svårigheten att försörja sig och stor fattigdom på landsbygden ledde under andra hälften av 1800-talet och början av 1900-talet till både stora befolkningsomflyttningar inom landet och emigration. Tillsammans med den framväxande industrialiseringen skapade detta i städerna en situation med stor bostadsbrist, trångboddhet och många hälsovådliga bostäder.

I städerna byggdes flertalet bostäder vid denna tid av privata byggherrar som byggde i vinstsyfte och av industriföretag som byggde för sina anställda. Därutöver byggdes en del bostäder för de fattiga av filantropiskt sinnade bostadsföretag eller stiftelser och av arbetarbostadsföreningar där man gick samman och byggde sina egna bostäder. I ett ytterst litet antal fall kunde det hända att kommunen eller staden gick in för att via ett eget bostadsföretag göra något åt ”bostadsfrågan”.

I historiska tillbakablickar brukar det filantropiska och det kooperativa byggandet beskrivas som ”allmännyttigt”, för att med detta markera att det inte skedde i enskilt vinstsyfte.

Statens första stora insats i bostadsfrågan riktade sig till landsbygdens arbetare. År 1904 beslutade riksdagen en satsning på statliga lån till egnahem på landsbygden. Man ville hejda utflyttningen från landsbygden och framför allt emigrationen till Amerika.

Genombrottet för en mer systematisk statlig och kommunal bostadspolitik kom dock inte förrän på 1930-talet. Fram till dess hade det framför allt handlat om olika tillfälliga krisåtgärder, och

1

Detta avsnitt grundar sig, där annat inte sägs, på Allbo-kommitténs betänkande Allmän-

nyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) och på Eva Hedmans uppsats ”Den kommunala allmännyttans historia” (bilaga 11 till betänkandet).

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

76

den politiska uppfattningen hade varit att bostadsfrågan borde lösas via marknaden. År 1935 införde staten särskilda stöd i form av lån och hyresbidrag till anskaffningen av ”billiga hyresbostäder åt mindre bemedlade, barnrika familjer i städer samt stadsliknande och andra tätare bebyggda samhällen” (s.k. barnrikehus). Härmed kan man säga att grunden lades för den roll som de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen framöver skulle komma att ges för bostadspolitikens genomförande. I detta sammanhang handlade det om att stöden endast beviljades till ”vederbörande kommun” eller ”sådant allmännyttigt bostadsföretag” som inte var kommunens eget men uppfyllde vissa av staten uppställda villkor, bland annat att vara kommunalt kontrollerat och inte drivas i vinstsyfte.

Fram till andra världskriget var kommunernas engagemang för bostadsförsörjningen dock fortfarande begränsat, inte bara volymmässigt utan även ifråga om till vilka det riktades. I den mån kommunerna ville kunna tillgodogöra sig de statliga stöden kunde det endast få handla om selektiva åtgärder. Eftersom de statliga stöden endast kunde användas till bostäder åt mindre bemedlade barnrika familjer handlade det under denna period huvudsakligen om vad som på engelska brukar kallas ”social housing”, vilket på svenska närmast kan översättas med ”socialbostäder”.

Det var först med de nya statliga välfärdspolitiska programmen efter andra världskriget som kommunernas engagemang för bostadsförsörjningen tog fart på allvar. Man ansåg att man behövde förfoga över ett eget instrument när marknadens bostadsbyggande inte räckte till. Engagemanget bytte då också inriktning från ”social housing” till generella satsningar på goda bostäder åt alla. De kommunala bostadsföretagen gavs en särskild roll i dessa satsningar och erhöll därför särskilt förmånliga lånevillkor. Dock avslogs, med hänvisning till den kommunala självstyrelsen, ett förslag om att varje kommun skulle vara skyldig att bilda ett eget bostadsföretag (Bengtsson s. 105).

En viktig social roll för bostadsbyggandet under efterkrigstiden blev att bygga bort bostadsbristen och förbättra den mycket låga bostadsstandarden. En annan viktig roll var den ekonomiska, nämligen att tjäna som en motor och konjunkturutjämnare för ekonomin och att bidra till den ekonomiska tillväxten genom att bostäder byggdes där det fanns särskilt behov av arbetskraft.

Dagens kommunala bostadsföretag skapades till huvuddelen i slutet av 1940-talet eller i början av 1950-talet. De flesta kommuner runt om i landet byggde under denna period upp antingen helt egna

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

77

bostadsföretag eller bostadsföretag som de kontrollerade men inte var ensamma ägare till (s.k. allmännyttiga bostadsföretag). Bostadsproduktionen kom snabbt att bli relativt omfattande, i hög grad beroende på de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagens byggande. Den var dock ändå inte tillräcklig för att komma tillrätta med den svåra bostadsbristen i framför allt tätorterna. I mitten av 1960-talet startade den tioåriga satsning som kom att kallas miljonprogrammet och där de kommunala bostadsföretagen spelade en avgörande roll. Under åren 1961–1975 färdigställdes genom miljonprogrammet totalt nästan 1,4 miljoner bostäder i Sverige.

Under 1960-talet var de kommunala bostadsföretagen också som flest: nära 900 (Nyqvist m.fl. s. 5).

Under första hälften av 1970-talet förändrades emellertid bostadsmarknaden. Utbudet av hyresbostäder kom på vissa orter och i vissa bostadsområden att överstiga efterfrågan, vilket drabbade de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen med allvarliga ekonomiska problem som följd. Allmänt minskade nyproduktionen av flerbostadshus dramatiskt.

För de kommunala bostadsföretagen kom 1970-talet att innebära ett tryck mot bättre förvaltning och underhåll och ökad kontroll av utgifterna.

Mot denna bakgrund kom 1980-talet för de kommunala bostadsföretagens del att präglas av ett tydligare företagsekonomiskt tänkande och en större tonvikt på förvaltningsfrågor.

Under 1990-talet ändrades förutsättningarna radikalt för bostadsföretagen överlag genom att de statliga subventionerna skars ned kraftigt. Den särbehandling av de kommunala bostadsföretagen som subventionssystemen tidigare inneburit togs också bort. Tillsammans med en lågkonjunktur blev resultatet en dramatisk nedgång i bostadsproduktionen. En ”affärsmässig allmännytta” blev inriktningen för de kommunala bostadsföretagen.

Efter millennieskiftet, då bostadsproduktionen åter hade stigit efter 1990-talets kraftiga nedgång, har affärsmässigheten kommit att betonas än starkare i de kommunala bostadsföretagen.

Tyngdpunkten av tillskottet av lägenheter i de kommunala bostadsföretagen kom under miljonprogrammets dagar, och som mest har beståndet uppgått till cirka 950 000 lägenheter (i början av 1990-talet).

En bärande tanke i det bostadspolitiska system som byggts upp under efterkrigstiden har varit att låginkomsttagare och personer med sociala och ekonomiska problem inte ska samlas i vissa bostäder

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

78

eller områden utan ha möjlighet att till rimliga priser få en god bostad i något av många områden inom ett omfattande bestånd. Bostadspolitiken har alltså haft syftet både att utgöra en del i den sociala välfärden för låginkomsttagare och utsatta grupper och att samtidigt göra detta på ett sätt som motverkar segregation och främjar integration i samhället. Trots dessa ambitioner förekommer en ganska omfattande segregation på bostadsmarknaden, där personer med ekonomiska eller sociala problem ofta har koncentrerats till vissa av miljonprogrammets storskaliga flerfamiljshusområden. Många och dyra åtgärder har vidtagits för att motverka segregation och främja social och etnisk integration, men åtgärderna har i många fall visat sig ineffektiva, trots att de höjt den materiella standarden (Mattsson-Linnala m.fl. s. 18 f.).

Utvecklingen under 1900-talet har sammanfattningsvis lett till att den svenska bostadspolitiken kännetecknas av fyra hörnstenar, som kombinerade ger politiken dess särart (Bengtsson s. 98 f.):

• En generell inriktning, där åtgärder inte riktas särskilt mot vissa grupper.

• Kommunala bostadsföretag som det viktigaste instrumentet för offentlig bostadsförsörjning.

• En integrerad hyresmarknad, där kommunala och privata hyresbostadsföretag konkurrerar på samma marknad, vänder sig till samma kategorier av hushåll och tillhandahåller bostäder på i stort sett lika villkor.

• Hyressättning genom ett kollektivt förhandlingssystem, där ett viktigt inslag är att de kommunala bostadsföretagens hyror är normerande för hela hyressektorn (något vi återkommer till i kapitel 5).

2.2 Omfattning

2.2.1 Inledning

Med hänsyn till att det inte sedan år 1990 har gjorts någon folk- och bostadsräkning finns det inga helt säkra siffror för den svenska bostadsmarknaden. Statistiska centralbyrån (SCB) har dock gjort en uppskattning per den 31 december 2006 med utgångspunkt i 1990 års folk- och bostadsräkning och förändringar genom nyproduktion, rivning och byte av upplåtelseform. Denna uppskattning visar följande siffror. Av totalt 4 435 903 bostäder i Sverige ägdes

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

79

890 171 av allmännyttiga bostadsföretag (vilket, som kommer att framgå i avsnitt 2.2.3 nedan, för alla utom ett försumbart fåtal var detsamma som kommunala bostadsföretag) och var hyresrätter, medan de privata hyresbostäderna uppgick till 1 036 884. Stat, kommun och landsting ägde direkt (dvs. inte genom andra organ) 64 420 hyresbostäder. Av övriga bostäder ägdes 776 321 av bostadsrättsföreningar och var alltså till största delen bostadsrätter (även om vissa av dessa lägenheter torde ha varit upplåtna med hyresrätt), och 1 668 107 bostäder var egnahem. Av de totalt knappt två miljonerna hyreslägenheter ägdes alltså 44,70 procent av allmännyttiga bostadsföretag och 52,07 procent av privata bostadsföretag.

Det finns både kommunalt och privat ägda allmännyttiga bostadsföretag. Som beteckning av de kommunala bostadsföretagen används ofta uttrycket ”allmännyttan”. Med hänsyn till att det finns även privata allmännyttiga bostadsföretag är uttrycket något oegentligt, men det är vedertaget. Begreppet ”allmännyttiga bostadsföretag” behandlas ytterligare i bilaga 11.

2.2.2 Kommunala bostadsföretag

Kommunala bostadsföretag finns i det stora flertalet av landets kommuner. Antalet kommunala bostadsföretag i en kommun är vanligen ett, men på vissa orter (bl.a. i Stockholm) finns det flera kommunala bostadsföretag. I en rapport från år 2004, Utvärdering av lagen om allmännyttiga bostadsföretag, anger Boverket att det finns ungefär 320 allmännyttiga bostadsföretag, varav 290 är medlemmar i SABO. Med några få undantag (bl.a. Stockholms Kooperativa Bostadsförening, SKB) är alla dessa medlemsföretag kommunala bostadsföretag.

Fram till 1990-talet var många kommunala bostadsföretag stiftelser. Innan stiftelselagen (1994:1220) vid sitt införande år 1996 i princip omöjliggjorde ombildningar av stiftelser, ombildades under detta decennium många kommunala bostadsstiftelser till aktiebolag (Nyqvist m.fl. s. 5). Ett 20-tal av SABO:s medlemsföretag är ännu stiftelser, medan övriga är aktiebolag. Av aktiebolagen är det stora flertalet privata aktiebolag, men SABO har även som medlemmar några publika aktiebolag (dvs. aktiebolag som genom att t.ex. introducera sina aktier på aktiemarknaden får bjuda in allmänheten att förvärva aktier), bl.a. MKB Fastighets AB i Malmö.

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

80

En tredjedel av de företag som är medlemmar i SABO ingår i någon form av koncernförhållande, medan två tredjedelar ägs direkt av kommunen. Den tredjedel av företagen som ingår i koncernförhållanden omfattar nästan två tredjedelar av de lägenheter som finns hos SABO-företagen. Det finns kommunala bostadsföretag som ingår i koncerner i alla län utom Gotlands.

De koncerner där kommunala bostadsföretag ingår kan se ut på olika sätt. En variant är att kommunen äger ett moderbolag, som inte är ett kommunalt bostadsföretag. Moderbolaget äger i sin tur det kommunala bostadsföretaget och andra kommunala företag. Av SABO:s medlemsföretag ägs 65 av 50 sådana moderbolag. Dessa 65 bostadsföretag omfattar 50 procent av SABO-företagens lägenheter.

En annan variant, som förekommer endast i två fall, är rena kommunala bostadskoncerner, där alla företag i koncernen är kommunala bostadsföretag. Slutligen finns det också konstruktioner där det kommunala bostadsföretaget är moderbolag för andra kommunala företag, som inte är kommunala bostadsföretag.

Typiska skäl för koncernbildning kan vara dels samordningsvinster, dels potentiella skattevinster genom att man i en koncern kan utjämna vinster och förluster mellan koncernbolagen.

2.2.3 Privata allmännyttiga bostadsföretag

Sommaren 2006 undersökte vi hos länsstyrelserna hur många privata allmännyttiga bostadsföretag som fanns. I de flesta län fanns inget privat allmännyttigt bostadsföretag. Sådana företag fanns endast i Uppsala, Skåne, Gävleborgs och Jämtlands län. Företaget i Uppsala län var vilande. De båda företagen i Skåne var kooperativa hyresrättsföreningar. I Gävle fanns ett företag med 417 hyreslägenheter och i Jämtland ett med 471 lägenheter, båda i aktiebolagsform.

De privata allmännyttiga bostadsföretagen spelar således en mycket undanskymd roll på den svenska bostadsmarknaden.

De privata allmännyttiga bostadsföretagen i Gävle och Skåne har tillkommit i samband med att kommunala bostadsföretag avyttrat bostäder. Det har då i dessa fall ansetts önskvärt att överlåtelserna skett till aktiebolag eller kooperativa hyresrättsföreningar som kunnat förväntas driva bostadsuthyrningen vidare utan vinstsyfte. Det kan dock inte uteslutas att sådana önskemål även hängt

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

81

samman med allbolagens numera avskaffade regler om tillstånd till överlåtelser (se om dessa i kapitel 3).

Med hänsyn till de privata allmännyttiga bostadsföretagens mycket begränsade roll i nuläget har vi valt att i detta kapitel inte fokusera på dessa företag utan i stället på de kommunala bostadsföretagen. Redovisningen nedan tar därför främst sikte på kommunala bostadsföretag, även om den i vissa delar kan vara relevant även för privata allmännyttiga bostadsföretag.

2.3 Verksamheten

En av förutsättningarna för att ett bostadsföretag ska anses som allmännyttigt är att det i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Lagregleringen av denna fråga redovisas närmare i kapitel 3.

I sin rapport En studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instrument från år 2006 har Boverket bl.a. gått igenom i vilken utsträckning de studerade kommunala bostadsföretagen (i 25 kommuner) är verksamma med annat än uthyrning av hyresbostäder. Dels handlar det om uthyrning av lokaler, dels om tillhandahållande av andra upplåtelseformer än hyresrätt (egnahem och bostadsrätter).

Av de kommuner som har en tydlig redovisning av förvaltning av annat än bostäder är andelen lokaler mindre än 10 procent av det totala beståndet (räknat i antal kvadratmeter) i åtta kommuner, medan andelen understiger 20 procent i ytterligare åtta kommuner. I tre kommuner finns det företag där en tredjedel eller mer av lägenhetsytan upptas av lokaler, i en kommun finns det nästan lika mycket lokaler som bostäder och i två kommuner finns det en större andel lokaler än bostäder.

Väl så intressant är i vilken utsträckning lokalerna finns på fastigheter där det inte finns bostäder. Bilden är i det här avseendet splittrad. På sju orter, däribland de tre storstadskommunerna, är andelen högst 15 procent. På ytterligare tre orter överstiger den inte 25 procent, och på en ort är den 31 procent. I sex kommuner är andelen över 50 procent, och i fyra av dessa kommuner överstiger andelen 80 procent.

Delvis är de kommuner där lokalerna utgör en stor andel av lägenheterna samma som de där en stor andel av lokalerna inte ligger i bostadshus.

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

82

När det gäller tillhandahållande av andra boendeformer än hyresrätt, framgår det visserligen av Boverkets rapport att flera kommunala bostadsföretag har kommunens tillstånd att uppföra småhus och lägenheter till försäljning. Däremot framgår det inte att de kommunala bostadsföretagen på alla dessa orter utnyttjat denna möjlighet. Vad som i sådant avseende framkommer genom rapporten är att Egnahemsbolaget i Göteborg (som visserligen är ett kommunalt företag men inte uppfyller kriterierna för att vara ett kommunalt bostadsföretag) och Vellingebostäder AB i Vellinge producerar egnahem och bostadsrätter. I Göteborg ser man denna verksamhet som en viktig del av sina samhälleliga och bostadssociala ambitioner genom att den ökar möjligheten att skapa socialt blandade bostadsområden.

Även i Stockholm har kommunala bostadsföretag i viss utsträckning producerat egnahem med sådana bostadssociala ambitioner.

Sammantaget ger Boverkets rapport och övrig information visserligen vid handen att kommunala bostadsföretag i viss utsträckning ägnar sig åt produktion av egnahem eller bostadsrätter men inte att denna verksamhet skulle ha någon stor omfattning.

2.4 De boende

Det finns ingen begränsning (t.ex. i form av en inkomstgräns) av vilka grupper som får bo i lägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag. Trots detta är låginkomsttagare, invandrare från fattiga länder, socialbidragstagare och andra utsatta grupper överrepresenterade bland de boende hos de kommunala bostadsföretagen (Birgersson & Turner [avsnittet ”Who is living in social and public housing in Europe?”] samt Larsson), vilket för övrigt även är fallet i Danmark (Karin Andersson s. 215). De utsatta gruppernas överrepresentation visar sig särskilt i större städer. Den blir allt mer markerad, ju mindre andel ett kommunalt bostadsföretag har av den lokala bostadsmarknaden. Överrepresentationen torde hänga samman med att kommunala bostadsföretag i högre grad än privata bostadsföretag äger mindre attraktiva bostadsområden byggda framför allt under miljonprogrammets dagar, särskilt i större städer och på orter där det kommunala bostadsföretaget äger endast en mindre del av beståndet.

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

83

2.5 De kommunala bostadsföretagens ekonomi

2.5.1 Olika ekonomiska förutsättningar

Kommunala bostadsföretag finns i allt från storstadsområden till avfolkningsbygder. I storstadsområdena går de vanligen ganska bra, medan de i avfolkningsbygderna ofta belastas av att många lägenheter står tomma. Enligt Boverkets rapport En studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instrument från år 2006 har ungefär hälften av de studerade kommunala bostadsföretagen (i 25 kommuner i olika delar av Sverige) under en femårsperiod haft en genomsnittlig räntetäckningsgrad över 2,0, vilket brukar anses vara nedre gränsen för en tillfredsställande nivå. I fyra fall – alla utpräglad avfolkningsbygd (Härjedalens, Laxå, Surahammars och Jokkmokks kommuner) – har räntetäckningsgrader under 1,5 parats med vakansgrader över tio procent och en negativ befolkningsutveckling i kommunen, vilket är tecken på en mycket bekymmersam situation.

De kommunala bostadsföretagens soliditet – mätt med utgångspunkt i bokförda värden – varierar enligt rapporten mellan siffror kring en procent (i t.ex. Jokkmokk och Härjedalen) och över 60 procent (i AB Familjebostäder i Stockholm). Vanligt är en soliditet på mellan 10 och 20 procent.

2.5.2 De ekonomiska relationerna mellan kommunerna och deras bostadsföretag

Vid såväl uppbyggnaden av de kommunala bostadsföretagen som under deras fortsatta verksamhet har staten lämnat ett omfattande stöd. Staten har genom olika former av produktionsstöd täckt en betydande del av produktionskostnaderna för de bostäder som har producerats överhuvudtaget men i synnerhet för de bostäder som har producerats av de kommunala bostadsföretagen. Sedan år 1991 ger dock staten inte längre något ekonomiskt stöd som särskilt riktar sig till de kommunala bostadsföretagen.

Bortsett från regler om utdelningsbegränsning i allbolagen, som kommer att behandlas i kapitel 3, och kommunalrättsliga principer i den mån dessa är tillämpliga – en fråga som kommer att behandlas i kapitel 5 – finns det inga särskilda regler i svensk rätt som slår fast vilka ekonomiska krav som en kommun får eller ska ställa på sitt

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

84

bostadsföretag. De EG-rättsliga regler som gäller i detta avseende kommer att redovisas i kapitel 6.

De ekonomiska kraven från en ägare på ett företag visar sig bl.a. i vilka avkastningskrav som ägaren ställer på företagets egna kapital (se närmare om avkastningskrav i kapitel 10). I sin rapport från år 2006 har Boverket endast kunnat få fram att en del av kommunerna ställer uttryckliga avkastningskrav på sina bostadsföretag. Detta stämmer också överens med resultatet av en enkätundersökning som gjorts av SABO:s framtidsutredning, enligt vilken endast 59 av 177 undersökta kommunala bostadsföretag uppgav att ägaren ställde någon form av avkastningskrav (Lander m.fl. s. 21). I flera kommuner är avkastningskravet allmänt hållet, t.ex. att det kommunala bostadsföretaget ska se till att avkastningen maximeras. I ungefär en fjärdedel (sex av 25) av de av Boverket studerade kommunerna finns ett preciserat avkastningskrav med följande formuleringar:

• Sju procent av eget kapital (Gävle).

• 10–15 procent av justerat eget kapital (Linköping).

• Avkastning på genomsnittligt eget kapital motsvarande räntan på en femårig bostadsobligation plus en procentenhet (Norrköping).

• Minst fem procent på justerat eget kapital (Trollhättan).

• Lägst 25 miljoner kr per år (Varberg).

• Räntabilitet på lägst sex procent (Östersund).

En annan faktor av betydelse är hur mycket pengar det kommunala bostadsföretaget lämnar i utdelning till sin ägare. Den möjliga utdelningen är begränsad av regler, som redovisas i kapitel 3 (avsnitt 3.4). I en PM om utdelningar från kommunala bostadsföretag under 2007 (dnr 1329-4123/2007) har Boverket redovisat följande bild:

När det gäller aktieutdelningar kan vi konstatera att bestämmelserna om högsta tillåtna utdelning följs. Enbart sex företag har lämnat utdelning utöver tillåten nivå. Merparten av företagen har inte lämnat någon aktieutdelning alls. Detta kan bero på att överföringar i stället skett genom koncernbidrag. Ett annat skäl kan vara att de allmännyttiga bostadsföretagen i landet verkar under väldigt olikartade ekonomiska förhållanden och att det i ett antal allmännyttiga bostadsföretag i dag inte finns något ekonomiskt utrymme som skulle kunna nyttjas till utdelning. När det gäller överföringar i form av koncernbidrag och ägartillskott är bilden delvis annorlunda. Det är 44 allmännyttiga bostadsföretag som lämnat koncernbidrag till sitt moderbolag. Av dessa allmännyttiga bostadsföretag har 21 mottagit aktieägartillskott från moderbolag.

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

85

Siffrorna kan dock vara något i underkant. De allmännyttiga bostadsföretagen har inte någon uttrycklig uppgiftsskyldighet beträffande andra transaktioner än utdelningar. [- - -] Om koncernbidrag omfattas av bestämmelserna om begränsad vinstutdelning synes, även med beaktande av erhållna aktieägartillskott från moderbolag, utdelningsgränsen överskridas i runt 20 fall.

Ytterligare en aspekt av de kommunala bostadsföretagens ekonomiska situation är varifrån de lånar pengar till bl.a. investeringar och på vilka villkor detta sker. Bilden är inte heller här enhetlig. Av de av Boverket studerade kommunerna lämnar tolv lån till sina bostadsföretag (själva, genom att förmedla lån eller genom en s.k. internbank). I drygt hälften av de studerade kommunerna tar de kommunala bostadsföretagen helt sina lån på den öppna marknaden, och även på de orter där kommunen är inblandad i långivningen tas vanligen delar av lånen på denna marknad.

Det stora flertalet av landets kommuner går i borgen för de lån som de kommunala bostadsföretagen tar. Enligt SABO:s ovan nämnda enkätundersökning har 169 av 181 undersökta kommunala bostadsföretag erhållit kommunal borgen. Av enkätundersökningen framgår dock att inte särskilt många kommuner tar ut någon avgift för att gå i borgen – enligt undersökningen endast 34 procent av de undersökta kommunala bostadsföretagen. De större kommunala bostadsföretagen betalar borgensavgift i någon högre utsträckning än de mindre (Lander m.fl. s. 19). Även Boverkets rapport ger vid handen att inte särskilt många kommuner tar ut någon avgift för att gå i borgen. I de av Boverket undersökta kommuner där borgensavgiften redovisas i procent varierar procenttalet mellan 0,1 (i Trollhättan) och 1 (i Norrtälje) procent. Enligt Boverkets PM om utdelningar från allmännyttiga bostadsföretag under 2007 har 29 kommunala bostadsföretag det året lämnat uppgifter om kommunala borgensåtaganden och borgensavgifter. Avgifterna har varierat mellan 0,027 och 1,0 procent.

I övrigt anges i SABO:s framtidsutredning bl.a. följande andra transaktioner mellan kommunerna och deras bostadsföretag eller mellan kommunala bostadsföretag och andra företag i en kommunal koncern (Lander m.fl. s. 21):

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

86

• Det kommunala bostadsföretaget förvaltar kommunens fastigheter och tar betalt för detta.

• Det kommunala bostadsföretaget köper förvaltningstjänster av kommunen.

• Kommunen sköter det kommunala bostadsföretagets administration och tar betalt för detta.

• Fastighetsaffärer mellan koncernföretag sker i vissa fall till underpris.

• Det kommunala bostadsföretaget köper fjärrvärme av koncernföretag.

I en rapport från år 2006, Analys av 20 allmännyttiga bostadsföretag, beställd av Hyresgästföreningen Riksförbundet, har Kaj Karlsson på Öhrlings Pricewaterhouse Coopers dragit slutsatsen att de kommunala bostadsföretagen i allmänhet inte är särskilt kostnadseffektiva: endast två av 20 studerade företag anses i rapporten ha totala kostnader på rimliga nivåer, och 15 av företagen anses behöva effektivisera sin drift.

2.5.3 Stöd till kommunala bostadsföretag med ekonomiska problem

På orter där de kommunala bostadsföretagen har stora ekonomiska problem förekommer det att kommuner, i vissa fall med stöd av staten, ger ekonomiska bidrag till sina bostadsföretag.

Bakgrunden till de ekonomiska problemen är de ökande regionala obalanserna: samtidigt som tillväxtområden upplever arbetskrafts- och bostadsbrist, möter andra regioner problem som ofta hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt. I kommuner med kraftig befolkningsminskning har de kommunala bostadsföretagen – och säkerligen även privata bostadsföretag – en ökande andel tomma lägenheter. Samtidigt har man kvar höga bokförda värden i fastigheterna och ibland en hög belåningsgrad (Nyqvist m.fl. s. 19). Detta är mycket kostsamt för de kommunala bostadsföretagen. Om dessa skulle gå i konkurs, skulle kommunerna ofta bli tvungna att täcka upp bostadsföretagens skulder till följd av borgensåtaganden. Staten har sett sitt engagemang för dessa kommuner som en del av regionalpolitiken.

De kommuner som haft mest påtagliga problem av detta slag har fått hjälp av staten medan övriga kommuner med problem ofta

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

87

själva har vidtagit åtgärder. De statliga insatserna har riktat sig till totalt ca 65 kommuner, som trots en hög utdebitering haft väsentligt sämre resultat och lägre soliditet än övriga kommuner i landet (Statens bostadsnämnds rapport Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden 1998–2005 s. 81 ff). De flesta kommunerna har varit brukskommuner i Bergslagsområdet och glesbygdskommuner i skogslänen.

År 1998 inrättade staten Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (bostadsdelegationen) för att under en begränsad tidsperiod hantera frågor om stöd till enskilda kommuner. Bostadsdelegationen beviljade under ett par års tid knappt två miljarder kronor i stöd till 40 kommuner, vilka själva bidrog med betydande belopp till omstruktureringen av sina bostadsföretag. Dessa statliga bidrag beviljades efter avtal med kommunerna.

År 2002 avvecklades bostadsdelegationen, och i dess ställe inrättades Statens bostadsnämnd (SBN). SBN hade till uppgift att i nära samarbete med berörda kommuner rekonstruera krisdrabbade kommunala bostadsföretag. Målet var att ge sådana företag långsiktigt hållbara ekonomiska förutsättningar för en kostnadseffektiv bostadsförvaltning, anpassad till den förväntade befolkningsutvecklingen. Huvudansvaret låg – och har hela tiden legat – på kommunerna. SBN bidrog under åren 2002–2005 med knappt 500 miljoner kr. En term som använts för de kommuner som erhållit sådant stöd från Bostadsdelegationen och SBN är SBN-kommuner.

SBN avvecklades vid årsskiftet 2005/2006, och dess verksamhet fördes in i Statens bostadskreditnämnd (BKN).

Stöd förutsätter att ett preciserat avtal har slutits mellan BKN och den berörda kommunen och kan enligt förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet utgå i form av statliga kreditgarantier eller statliga bidrag (t.ex. tillskjutande av aktiekapital). Kreditgarantier kan avse kommunens lån för omstruktureringsåtgärder eller andra åtgärder enligt avtalet med BKN. Statliga kreditgarantier kan också ersätta kommunala borgensåtaganden. BKN tar ut avgifter för sina kreditgarantier. Avgifterna ska motsvara statens risktagande jämte administrativa kostnader.

Huvudlinjen i de berörda kommunernas rekonstruktionsarbete har varit att övertaliga lägenheter inte längre får användas för bostadsändamål utan ska användas för annan verksamhet, exempelvis företagslokaler. Kostnaderna för rekonstruktionerna har bl.a. avsett nedskrivningar.

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

88

Som ytterligare en insats för krisdrabbade kommuner bildade år 2004 staten företaget Statens Bostadsomvandling AB (SBO). SBO:s uppgift är att – i kommuner där avtal slutits med SBN/BKN – överta fastigheter med tomma bostäder från kommunala bostadsföretag. Bostäderna omvandlas för annan verksamhet, säljs eller i sista hand rivs. Hittills har SBO förvärvat bostäder på sju orter i glesbygdsområden till ett antal av mellan två och 125 lägenheter per ort.

2.6 De kommunala bostadsföretagen som samhällspolitiska instrument

2.6.1 Politiska mål, praxis och lagreglering

Tillgång till goda bostäder för alla människor utgör sedan länge en viktig del i den svenska välfärdspolitiken. Rätten till en bostad är – genom en s.k. målsättningsparagraf – lagfäst i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen, där det uttalas att ”[d]et skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet”. Målet för bostadspolitiken har tidigare under ett antal år varit formulerat enligt följande (senast prop. 2006/07:1 utgiftsområde 18 s. 18).

Alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten.

I den senaste budgetpropositionen har emellertid följande, nya mål för bostadspolitiken formulerats, varvid en åtskillnad gjorts mellan målen för bostadsfrågor respektive samhällsbyggande (prop. 2007/08:1 utgiftsområde 18 s. 16):

Målet för bostadsfrågor är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Målet för samhällsbyggande är en ändamålsenlig samhällsplanering och ett hållbart samhällsbyggande som ger alla människor en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi samt ekonomisk tillväxt och utveckling främjas.

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

89

Genomförandet av bostadspolitiken vilar på en ansvarsfördelning – som växt fram huvudsakligen genom praxis – mellan stat och kommun, där staten upprätthåller det övergripande regelsystemet och kommunerna ansvarar för bostadsförsörjningen lokalt.

Kommunerna har enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) en skyldighet att planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Något tydligt, av staten reglerat uppdrag till kommunerna att fullgöra detaljerat beskrivna bostadspolitiska uppgifter finns dock inte.

2.6.2 Den kommunala verkligheten

En kommun som äger ett kommunalt bostadsföretag har genom detta företag ett instrument att själv långsiktigt styra över bostadsbyggande, bostäders fördelning och förvaltning samt utvecklingen och förnyelsen av bostadsområden (bl.a. ”utsatta” bostadsområden) på ett annat sätt än om kommunen i dessa frågor helt hade behövt lita till den fria marknaden. Kommunen kan genom detta instrument erbjuda fattiga personer, nyanlända flyktingar och personer med sociala problem bostäder i alla sina olika bostadsområden och därmed motverka segregation. Innehavet av ett eget bostadsföretag kan även underlätta för kommunen att skaffa hyresavtal för personer som på grund av t.ex. sociala eller ekonomiska problem inte har möjlighet att själva erhålla ett eget avtal.

Som vi berört ovan förekommer det trots sådana ambitioner en ganska omfattande segregation på bostadsmarknaden, där personer med ekonomiska eller sociala problem ofta är koncentrerade till vissa av de kommunägda storskaliga miljonprogramsområdena.

Att de kommunala bostadsföretagen även har getts en roll för att säkerställa ett effektivt besittningsskydd för hyresgästerna och hålla nere hyresnivån framgår av kapitel 5.

Historiskt har, som berörts ovan, flertalet kommuner använt kommunala bostadsföretag som bostadspolitiska instrument för bostadsbyggande inom ramen för den allmänna samhällsutvecklingen.

Boverkets rapport En studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommunala instrument ger en bild av i vilken utsträckning och på vilka sätt kommunerna i dag använder sina bostadsföretag som

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

90

bostadspolitiska instrument. I väldigt många kommuner betraktas de kommunala bostadsföretagens roll när det gäller bostadsförsörjningen som självklar, även när rollen – som ofta är fallet – är underförstådd och inte framgår av t.ex. ägardirektiv. Där rollen formuleras skriftligen uttrycks den t.ex. som att bostadsföretaget ska ha en ”lägsta vakansgrad [som] är sådan att den medger en tillfredsställande rörlighet på bostadsmarknaden i kommunen” (Mullsjö). En välfungerande bostadsförsörjning är viktig bl.a. för utvecklingen av det lokala näringslivet och för att göra kommunen attraktiv. Flera kommunala bostadsföretag arbetar också med att rusta upp eller förnya lokala centra i bostadsområdena i syfte att bidra till samhällsutvecklingen i stort.

Enligt en rapport från SABO:s framtidsutredning finns det från kommunernas sida en förväntan på att de kommunala bostadsföretagen aktivt ska bidra till uppfyllandet av kommunala mål om social välfärd och integration, samtidigt som dessa förväntningar skiljer sig åt mellan kommunens och bostadsföretagets företrädare och framför allt mellan olika kommuner (Mattsson-Linnala m.fl. s. 7 f.).

På det bostadssociala området framgår det också av Boverkets rapport att synen på de kommunala bostadsföretagens roll växlar väldigt mycket mellan olika kommuner. Det finns kommuner där man inte anser att det kommunala bostadsföretaget har någon bostadssocial roll. Flertalet kommuner anser emellertid att det kommunala bostadsföretaget har en sådan roll även där detta inte framgår av ägardirektiv. Det handlar då både om resurssvaga hushåll och socialt utsatta bostadsområden. I många fall handlar det om att tillgodose behovet av s.k. försöks- eller träningslägenheter och s.k. sociala och medicinska förturer – dvs. behovet av att erbjuda lägenheter till människor som annars kan ha svårt att få hyra en bostad eller som till följd av exempelvis äktenskapsskillnad eller sjukdom snabbt behöver få en bostad. I flertalet kommuner finns det ett samarbete mellan det kommunala bostadsföretaget och socialtjänsten för att tillgodose sådana behov. På vissa håll anses en av det kommunala bostadsföretagets roller vara att hålla nere hyrorna så att även mindre resursstarka hushåll har möjlighet att efterfråga en adekvat bostad. Många kommunala bostadsföretag strävar också efter att utveckla hyresgästernas inflytande över sitt boende och delaktighet i förvaltningen av bostadsområdet. Det finns vidare kommunala bostadsföretag som ger särskilt stöd till personer som ligger i riskzonen för att hamna i socialt utanförskap genom t.ex. åtgärder som underlättar för gamla, glömska människor

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

91

att inte glömma bort att betala hyran. Det förekommer även särskilt stöd till nyinflyttade invandrare (Mattsson-Linnala m.fl. s. 20).

Boverkets rapport visar inget tydligt samband mellan å ena sidan ambitioner att använda bostadsföretaget för samhällelig utveckling och bostadssociala ändamål – eller avsaknaden av sådana ambitioner – och å andra sidan den utsträckning i vilken bostadsföretaget innehar lokaler (i bostadshus eller i andra hus än bostadshus).

SABO undersökte år 2002 om det bland dess medlemsföretag fanns någon överenskommelse med kommunen om att särskilt bistå bostadssökande med problem eller särskilda behov av något slag såsom förturer, kontrakt med socialtjänsten eller dylikt. Genom undersökningen framkom att det fanns skriftliga riktlinjer eller avtal i 35 procent av företagen och muntliga överenskommelser i 29 procent av företagen, medan avtal saknades i 36 procent av företagen. I en enkätundersökning från år 2004 angav 57,5 procent av de kommunala bostadsföretagen att kommunen ställde krav på bostadssocialt ansvar (SOU 2005:88 s. 119).

Vissa kommunala bostadsföretag har, tillsammans med kommunen och andra myndigheter och organisationer, engagerat sig i bredare satsningar för att vända den samhälleliga utvecklingen i en stadsdel. Ett mycket omtalat exempel, som dock inte kan anses representativt för hur kommunala bostadsföretag använts, är området Gårdsten i Göteborg, som vi redovisar mer i detalj nedan. Ytterligare exempel redovisas i bilaga 11.

De kommunala bostadsföretagen har även varit engagerade i andra aspekter av samhällsutvecklingen. Dessa företag var t.ex. bland de första att erbjuda bredbandsuppkopplingar (jfr Österberg & Svensson), och under senare år har flera företag engagerat sig i miljöfrågan och i att testa nya metoder att bygga energisnålt (jfr Berglund och Så fick miljonprogrammet ett nytt ansikte).

Även om många kommuner använder sina bostadsföretag som bostads- eller samhällspolitiska instrument, finns det inte någon i lag definierad skyldighet för kommunerna att fullgöra sitt bostadspolitiska uppdrag genom just kommunala bostadsföretag. Det är vidare kommunen som definierar vilken roll ett kommunalt bostadsföretag ska spela, och det finns – som framgår ovan – skillnader mellan hur olika kommuner använt och använder sina kommunala bostadsföretag.

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

92

2.6.3 Kostnader

När det gäller kostnaderna på det bostadssociala området, skiljer sig enligt Boverkets rapport synen mycket mellan olika kommuner, där många anser att det finns sådana kostnader, medan andra anser motsatsen. Synen skiljer sig också i många kommuner mellan kommunen och det kommunala bostadsföretaget, där företaget betonar förekomsten av bostadssociala kostnader klart mer än kommunen. Typiska kostnader kan avse bl.a. onormal förslitning till följd av hög omflyttning, jourtjänster vid störningar, större personaltäthet och andra satsningar i utsatta bostadsområden. I många kommuner betonas vikten av att se nedlagda kostnader på lång sikt, och i vissa kommuner anses det att kostnaderna vid ett långsiktigt betraktelsesätt inte är att anse som merkostnader, medan man i andra kommuner – särskilt från det kommunala bostadsföretagets sida – anser att vissa bostadssociala satsningar inte ens på lång sikt kan vara företagsekonomiskt motiverade. Det har gjorts försök att beräkna omfattningen av de bostadssociala merkostnaderna, men bara i en av de 25 kommuner Boverket studerade i sin rapport från år 2006 har man ansett sig kunna göra någon sådan beräkning. I den kommunen – Linköping – har man beräknat vad den personal kostar som helt eller delvis hanterar de bostadssociala frågorna och kommit fram till att det rör sig om 12–14 personer som i egenskap av områdesansvariga ägnar en del av sin tid åt att hjälpa hyresgäster, som utan sådan hjälp inte skulle klara sitt boende, och en handläggare på heltid till en sammanlagd merkostnad av ca tio miljoner kronor per år.

Ett försök att mäta de sociala merkostnaderna genom att jämföra förvaltningskostnader för ett kommunalt bostadsföretag i ett attraktivt område och ett mindre attraktivt område har gjorts men visade på relativt små skillnader (Lindell).

2.6.4 Ett exempel: Göteborg och Gårdsten

Som framgår ovan är området Gårdsten i Göteborg ett mycket omtalat – om än inte representativt – exempel på hur ett kommunalt bostadsföretag tillsammans med kommunen och andra myndigheter engagerat sig i bredare satsningar för att vända den samhälleliga utvecklingen i en stadsdel. För att belysa hur sådana satsningar kan gå till har vi valt att redovisa just detta exempel mer i detalj.

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

93

Den följande redogörelsen baserar sig framför allt på ett studiebesök som utredningens sekretariat och experten Eva Hedman gjort i Göteborg, på Sören Olssons, Jan-Erik Linds och Lena Björcks bok Framtidens stadsdelsutveckling samt på Boverkets rapport Så fick miljonprogrammet ett nytt ansikte.

I Göteborg har de kommunala bostadsföretagen organiserats i en koncern, Förvaltnings AB Framtiden. I koncernen ingår tre kommunala bostadsföretag med verksamhet spridd över hela Göteborg och två med verksamhet koncentrerad till var sitt förortsområde, AB Hjällbobostaden och Gårdstensbostäder AB. Därtill ingår ett antal företag som inte är kommunala bostadsföretag men som av Framtiden anses vara nära knutna till de kommunala bostadsföretagen, bl.a. en störningsjour (som hanterar störningar i boendet kvälls- och nattetid), Förvaltnings AB Göteborgslokaler (som förvaltar alla lokala centrumanläggningar i områden där de kommunala bostadsföretagen hyr ut bostäder men inga andra lokaler) och Göteborgs Egnahems AB (Egnahemsbolaget, som bygger och förvaltar småhus med äganderätt och bostadsrättslägenheter, primärt där privata aktörer inte bygger men även i andra områden).

Framtidenkoncernen har mycket allmänt hållna ägardirektiv: Genom bostadsföretagens verksamhet ska Göteborgs utveckling stärkas. Vidare ska de boende genom bostadsföretagen ges ett långtgående inflytande över sin bostad och över dess närmaste omgivning. Slutligen ska de boende utveckla sin egen välfärd genom ett fördjupat engagemang i och ansvarstagande för sitt boende.

Utöver ägardirektiven, som gäller även för respektive bostadsföretag, finns det även ett antal policydokument. Dessutom är koncernen lyhörd för vad kommunen önskar att bostadsföretagen ska inrikta sitt arbete mot och beaktar t.ex. kommunfullmäktiges måldokument.

Det finns stora skillnader mellan de kommunala bostadsföretagens olika områden när det gäller andelen förvärvsarbetande (mellan 44 procent i Bergsjön och 87 procent i Torslanda; snitt för Göteborg 71 procent) och andelen med utländsk härkomst (mellan 10 procent på Styrsö och 74 procent i Bergsjön; snitt för Göteborg 35 procent). När Framtiden aktiverades år 1993 fanns det stora problem med vissa bostadsområden i Göteborgs förorter, i särskilt hög grad Gårdsten och Hjällbo, där det fanns höga vakanser och eftersatt underhåll. Minskad förvärvsfrekvens och många nyanlända flyktingar i bl.a. dessa områden ledde till att segregationen ökade. De lokala centrumanläggningarna blev allt tommare, när kommersiell

Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

94

och offentlig service upphörde. Avsaknad av livsmedelsbutik har exempelvis visat sig vara mycket negativ för ett bostadsområde.

Framtiden bestämde sig för att vända utvecklingen. Åren 1997–2006 satsade koncernen 1,4 miljarder kronor av interna medel på utökade insatser i Hjällbo och Gårdsten samt på stadsdelstorgen. Man bildade också ett helt nytt områdesbaserat bostadsföretag i vartdera av dessa två områden, i vilka man samlade de lägenheter som hittills varit utspridda på flera olika kommunala bostadsföretag. Insatserna har haft en bredare karaktär än ren fastighetsförvaltning. De har bestått av omfattande ombyggnadsprogram, ansträngningar för att locka företagare till områdena, åtgärder för att få till stånd ett fungerande centrum och insatser av – i vid mening – social karaktär. Insatserna har parats med en ganska hård linje i fråga om avhysning av personer, som stört andra personer i deras boende eller gjort sig skyldiga till kriminalitet. En utgångspunkt har varit att de som bor i områdena inom vissa ramar själva skulle ha ett stort inflytande, även ekonomiskt, över vilka åtgärder som vidtagits. Inflytandet har framför allt utövats genom direkt samråd med hyresgästerna, inte genom Hyresgästföreningen eller någon annan hyresgästorganisation. Därtill kommer att boende utgör majoriteten i styrelserna i Gårdstensbostäder AB och AB Hjällbobostaden.

Ombyggnadsprogrammet i Gårdsten har, utöver att förbättra för de boende i området, syftat till att öka områdets attraktivitet och status och därmed locka även andra och mer väletablerade personer till området. I dessa insatser har även Egnahemsbolaget spelat en viktig roll genom att bygga egnahem och bostadsrätter i bl.a. Gårdsten, där det inte gått att få privata aktörer att bygga. Egnahemsbolaget har inte gjort någon vinst på dessa insatser men inte heller någon förlust. Totalt sett i kommunen bygger man på dessa villkor endast i hälften av fallen; i den andra hälften bygger man egnahem och bostadsrätter i attraktiva lägen och gör då vinster.

Genom insatserna har även mer väletablerade personer lockats till Gårdsten och andra utsatta områden, vilket har lett till minskad segregation, något som syns bl.a. i ökad förvärvsfrekvens. Även ansträngningarna att locka nya företag till Gårdsten har burit frukt.

En annan effekt av ombyggnadsprogrammen och det boendeinflytande som präglat dem har blivit en bättre social samhörighet i husen.

När det gäller sociala insatser i vid mening, anser Framtidens företrädare att bostadsföretagens personal genom sin dagliga närvaro och sina nära kontakter med de boende har bättre möjligheter än

SOU 2008:38 Kommunala och andra allmännyttiga bostadsföretag

95

många andra aktörer till överblick över var det finns sociala problem, t.ex. med ungdomar. Framtiden har av kommunen getts ledningsuppdraget för utvecklingsprojektet ”Ung och trygg i Göteborg”, där man är den samordnande aktören i ett nätverk, som syftar till att hejda rekryteringen till kriminella ungdomsgäng och där övriga aktörer är stadsdels- och utbildningsförvaltningarna i Göteborgs kommun, Polismyndigheten i Västra Götalands län och Åklagarmyndigheten.

I Gårdsten har Gårdstensbostäder skapat ungdomsarbeten för ett hundratal ungdomar. Det har i integrerande syfte rört sig om en blandning av unga med och utan problem, och resultatet har varit lyckat. Bostadsföretaget ordnar även fritidsverksamhet för ungdomar, bl.a. filmvisningar, musikstudio, seglarskola och skidresor.

En annan social insats har varit att Gårdstensbostäder har förmedlat sammanlagt ungefär 600 arbeten åt boende i Gårdsten. Arbeten förmedlas genom de kontakter som Gårdstensbostäder har med andra företag och genom att Gårdstensbostäder vid upphandling av arbeten önskar att en viss andel av dem som gör arbetet ska bo i Gårdsten.

Gårdstensbostäder har även ordnat yrkesinriktade utbildningar för sammanlagt drygt 100 personer.

Framtiden har även engagerat sig i äldreboende samt i s.k. trappstegsboende för personer som ännu inte kan få en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden. När det gäller trappstegsboende, har kommunen dock betalat kostnaderna.

97

3 Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag

3.1 Inledning

De allmännyttiga bostadsföretagen regleras av lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (allbolagen), som trädde i kraft den 1 april 2002. Den innehåller regler om godkännande av allmännyttiga bostadsföretag och om utdelningsbegränsning. Lagen har tidigare innehållit ett 2 kap. med regler om tillståndsplikt vid försäljning av bostäder, aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag, men de reglerna avskaffades vid halvårsskiftet 2007 (SFS 2007:480, prop. 2006/07:61).

3.2 Definitioner

Ett allmännyttigt bostadsföretag definieras i allbolagen som ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som drivs utan vinstsyfte, i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter där bostadslägenheter upplåts med hyresrätt samt – utom beträffande kommunala bostadsföretag – är godkänt som allmännyttigt bostadsföretag.

Vi återkommer nedan till innebörden av att företaget ska drivas utan vinstsyfte. När det gäller kravet på att företaget i sin verksamhet huvudsakligen ska förvalta fastigheter där bostadslägenheter upplåts med hyresrätt, anförs följande i förarbetena (prop. 2001/02:58 s. 19):

Historiskt har företagens kärnverksamhet inneburit att bygga och förvalta hyresbostäder. Självklart kommer dessa uppgifter även i framtiden att tillhöra huvuduppgifterna för ett allmännyttigt bostadsföretag. Under senare år har det i många kommuner blivit allt vanligare att fastighetsförvaltningen samordnas så att bostadsföretaget också

Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

98

fått ansvaret för att förvalta kommunala lokaler. De allmännyttiga bostadsföretagen förvaltar därför i dag ett ansenligt bestånd av lokaler. Regeringen [anser] att det är väsentligt att det även fortsättningsvis blir möjligt för de företag som vill bedriva allmännyttig bostadsverksamhet att även ansvara för förvaltningen av ett kommunalt bestånd av lokaler, utan att företagets status som allmännyttigt går förlorad.

Lokalbeståndet får dock inte bli så stort att det inkräktar på den primära uppgiften, dvs. att förvalta hyresfastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts (prop. 2001/02:58 s. 61).

En kooperativ hyresrättsförening uppfyller enligt förarbetena de angivna verksamhetskraven. Upplåtelseformen kooperativ hyresrätt kan i korthet beskrivas som en mellanform mellan vanlig hyresrätt och bostadsrätt. Hyran bestäms av medlemmarna utan beaktande av bruksvärdessystemet. Hyresrätten har ett ekonomiskt värde, men det är – till skillnad mot vad som gäller vid bostadsrätt – inte lagligen möjligt för medlemmarna att göra någon vinst vid försäljning av hyresrätten, som återgår till föreningen vid överlåtelse.

Lagens definition av ett kommunalt bostadsföretag är ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över. Med bestämmande inflytande avses att kommunen äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen och också förfogar över så många röster. För en stiftelses del menas med bestämmande inflytande att kommunen har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse med egen förvaltning eller är förvaltare i en stiftelse med anknuten förvaltning. Det spelar därvid ingen roll om kommunen utövar sitt inflytande direkt eller genom ett företag över vilket kommunen har det bestämmande inflytandet.

3.3 Godkännande och återkallelse

Kommunala bostadsföretag omfattas av allbolagen automatiskt.

För icke-kommunala bostadsföretag gäller följande. Ett godkännande av ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som allmännyttigt bostadsföretag sker efter ansökan till länsstyrelsen. Ett företag som enligt äldre lagstiftning varit godkänt som allmännyttigt bostadsföretag anses godkänt även enligt den nya lagen.

SOU 2008:38 Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag

99

Länsstyrelsen har även till uppgift att återkalla godkännanden som allmännyttigt bostadsföretag. Återkallelse ska ske om företaget ansöker om det eller om företaget inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande. Länsstyrelsen kan ta upp frågan om återkallelse självmant eller efter en anmälan.

Inget förhindrar alltså ett privat allmännyttigt bostadsföretag att frånträda sin status som allmännyttigt företag och den begränsning av utdelning från bolaget som denna status för med sig. Ett kommunalt bostadsföretag kan däremot – till skillnad mot vad som gällt tidigare – inte få sin status som allmännyttigt företag återkallat.

Länsstyrelsens beslut om godkännande eller återkallelse får överklagas till Boverket, vars beslut inte får överklagas. Med hänsyn till att det med ett godkännande inte följer några civila rättigheter eller skyldigheter har lagstiftaren valt att inte införa någon rätt till domstolsprövning.

3.4 Utdelningsbegränsning

Allbolagen föregicks av lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (1999 års lag), som stadgade en utdelningsbegränsning och som sanktion för brott mot denna en minskning av vid den tiden utgående statsbidrag.

Allbolagens villkor att ett allmännyttigt bostadsföretag ska drivas utan vinstsyfte hindrar inte att ett aktiebolag eller en ekonomisk förening lämnar skälig utdelning till ägarna respektive medlemmarna. Den skäliga utdelningen grundar sig på den del av aktiekapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant. Aktiekapital som tillkommit genom fondemission eller genom att aktier betalats med apportegendom inräknas alltså inte i beräkningsgrunden för utdelning.

När det gäller valet av beräkningsgrund, faller denna tillbaka på en sedan länge etablerad praxis: redan innan allbolagen infördes framgick det av förarbetsuttalanden att det inte var tillåtet med aktieutdelning som översteg normal upplåningsränta för långfristiga krediter på av ägarna direkt tillskjutet kapital. Lagrådet, vars synpunkter inte föranledde något ändrat ställningstagande från regeringens sida, ifrågasatte om begränsningen till kontant tillskjutet kapital var välgrundad och menade att – i den utsträckning det var möjligt att tillskjuta apportegendom – det var svårt att finna

Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

100

några godtagbara skäl för att behandla denna egendom på annat sätt än kontanta tillskott när det gäller investerarens möjligheter att få skälig avkastning på sitt kapital (prop. 2001/02:58 s. 103).

Boverket har i Utvärdering av lagen om allmännyttiga bostadsföretag uttalat att det inte spelar någon roll om det är den nuvarande ägaren eller tidigare ägare som skjutit till aktiekapitalet.

Utdelning får enligt förordningen (2003:348) om skälig utdelning från allmännyttiga bostadsföretag högst motsvara den genomsnittliga statslåneräntan under föregående räkenskapsår med ett tillägg av en procentenhet. Utdelningen får dock inte överstiga bostadsföretagets resultat för föregående räkenskapsår. Statslåneräntans medelvärde har under de senaste åren legat på följande tal:

• 2003: 4,39 procent

• 2004: 4,30 procent

• 2005: 3,24 procent

• 2006: 3,62 procent

• 2007: 4,13 procent

Fram till år 2003 var utdelningsgränsen fastställd direkt som ett procenttal av regeringen och uppgick då till 7,5 procent.

Kopplingen av den möjliga utdelningen till resultatet för föregående räkenskapsår innebär en större restriktivitet än i 1999 års lag, enligt vilken utdelning fick ske, om det fanns disponibla vinstmedel, även om föregående år visat negativt resultat.

Ett allmännyttigt bostadsföretag ska skriftligen varje år till länsstyrelsen lämna uppgift om beslutad utdelning och hur denna beräknats. Denna bestämmelse är osanktionerad, och Lagrådet anförde att bestämmelsen är otillräcklig om avsikten är att den ska ge underlag för kontroll av att allmännyttiga bostadsföretag fortlöpande uppfyller villkoret om utdelningsbegränsning (prop. 2001/02:58 s. 99). Det stadgas inte när på året redovisningen ska lämnas.

Om ett privat allmännyttigt bostadsföretag lämnar för hög utdelning, kan dess status som allmännyttigt återkallas. Lämnar ett kommunalt bostadsföretag för hög utdelning, kan sådan återkallelse däremot inte ske. Inte heller finns det någon sanktion mot ett kommunalt bostadsföretag som lämnar för hög utdelning. I förarbetena har någon sanktion inte ansetts behövas (prop. 2001/02:58 s. 26, SOU 2001:27 s. 91 f.). Den enda motivering som anförs för detta när det gäller kommunala bostadsföretag är följande

SOU 2008:38 Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag

101

uttalande (SOU 2001:27 s. 92): ”Utöver de regler som finns om den kommunala revisionen […], vilken numera omfattar även kommunala företag, har kommittén inte sett skäl som motiverar särskild tillsyn av att det nya regelverket följs.”

I förarbetena (prop. 2001/02:58 s. 25) anförs att ett beslut av ett kommunalt bostadsföretag, som innebär att företaget beslutar om en utdelning som överstiger den av regeringen fastlagda nivån, är ett sådant principiellt viktigt beslut att det enligt 3 kap. 17 § första stycket 3 kommunallagen (1991:900) ska underställas kommunfullmäktige för yttrande, dock inte för godkännande. Med hänsyn till att förarbetsuttalandet i fråga inte är tillkommet i samband med tillkomsten av eller en ändring i den aktuella paragrafen, saknar det dock betydelse vid tolkningen av sagda bestämmelse, vars tillämpning i stället avgörs av förarbetsuttalandena vid dess tillkomst, praxis och doktrin. I Hilborn m.fl. s. 163 anförs följande i frågan om bestämmelsens tillämpning:

En oklar fråga är i vilka fall lagen kräver att yttrande från fullmäktige inhämtas. Förarbetena nämner som exempel på sådana ärenden ändring av bolagsordning, ändring av aktiekapitalet, fusion av företag, bildande av dotterföretag samt förvärv av aktier i annat företag. Frågor som rör den löpande driften är inte att betrakta som frågor som måste underställas fullmäktige för yttrande. Däremellan finns en oklar ”gråzon”. Lagtextens formulering knyter närmare an till kommunalrättslig terminologi […] och speglar därför inte uppgiftsfördelningen i aktiebolagsrätten mellan bolagsstämma, bolagsstyrelse och verkställande direktör […]. Med denna utgångspunkt kan en fråga som enligt aktiebolagslagen närmast är att betrakta som en driftsfråga vara av principiell vikt från kommunalrättslig synpunkt.

Med hänsyn till detta förefaller det vara oklart om den i förarbetena till allbolagen angivna tolkningen av bestämmelsen i kommunallagen är riktig.

3.5 Ingen uttrycklig självkostnadsprincip

Allbolagen innehåller inte någon uttrycklig självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag.

Allbo-kommittén, vars betänkande Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering (SOU 2001:27) föregick allbolagen, ansåg att det borde införas en lagstadgad självkostnads-

Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

102

princip för allmännyttiga bostadsföretag och anförde följande (SOU 2001:27 s. 74 ff).

En av de egenskaper som utmärker de allmännyttiga bostadsföretagen är att de drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Detta är en av grundvalarna för allmännyttig bostadsverksamhet. Detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag bör innehålla en självkostnadsprincip. Vidare finns det åtskilliga exempel på att kommuner fört över vinstmedel från kommunala bostadsföretag till annan kommunal verksamhet. I praktiken innebär det att bostadsbolagets intäkter används till att bekosta verksamhet inom andra kommunala ansvarsområden; verksamhet som skall finansieras av samtliga skattebetalande kommunmedlemmar och inte enbart av hyresgästkollektivet. Företeelsen torde strida både mot icke-vinstsyftet och mot självkostnadsprincipen. Detta förfarande hotar dessutom att underminera bruksvärdessystemet och hela hyressättningssystemet, vilket kan få negativa samhällsekonomiska effekter. Enligt kommitténs mening talar detta med styrka för att det i den nya lagen införs en lagfäst självkostnadsprincip. Enligt kommitténs mening är det principiellt stötande att det är möjligt att föra medel − utöver tillåten ägarutdelning − från ett allmännyttigt bostadsföretag till annan kommunal verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern. Enligt kommitténs mening är det dessutom viktigt att de boende känner en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget används enbart till att utveckla bostadsföretaget. Även detta talar för att den nya lagen om allmännyttiga bostadsföretag innehåller en självkostnadsprincip. Kommitténs bedömning utifrån det sagda är att det är av stor betydelse att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag – utöver kravet att företaget drivs utan vinstsyfte − även finns en bestämmelse som går ut på att företagen drivs utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Frågan om hur en sådan självkostnadsprincip skall formuleras är dock inte okomplicerad. I den bostadspolitiska debatten förekommer minst tre olika självkostnadsbegrepp; (i) den övergripande självkostnadsprincip som sägs gälla för all allmännyttig bostadsverksamhet, (ii) det kommunala självkostnadsbegreppet vilket framgår av 8 kap. 3 c § kommunallagen och (iii) den självkostnadsprincip som sägs gäller för de företag som är hyresnormerande enligt 55 § hyreslagen. I vilken mån dessa begrepp korresponderar med varandra och vad som skiljer dem åt behöver bli föremål för en ingående analys. Utan en sådan analys ser kommittén det inte möjligt att formulera den nyss föreslagna självkostnadsprincipen. Frågan bör bli föremål för ytterligare analys och överväganden inom ramen för en särskild utredning. [- - -] För att kunna ta ställning till hur självkostnadsprincipen skall formuleras behöver utredningen bl.a. analysera vilken hänsyn som skall tas till lokalhyresintäkter som är hänförliga till samma fastighet eller samma bostadsbestånd och hur stor utjämning mellan nyproduk-

SOU 2008:38 Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag

103

tion och äldre bestånd som får göras samt hur självkostnadsprincipen skall tillämpas i en hyressättningstvist. Utredningen bör vidare noggrant analysera vilka effekter om några en lagfäst självkostnadsprincip får på hyrorna i de allmännyttiga bostadsföretagen samt i övriga bostadsföretag, dvs. på den allmänna hyresnivån. I arbetet bör även ingå att överväga om självkostnadsprincipen skall vara ett frivilligt åtagande, dvs. om återkallelse av godkännandet är den enda sanktion som ett handlande i strid med den kan medföra. Ett alternativ är att ett handlande i strid med principen förknippas med någon ytterligare sanktion. En ytterligare fråga som kan övervägas i sammanhanget är om man bör rikta någon form av ekonomisk stimulans till de allmännyttiga bostadsföretagen i syfte att förhindra andra överföringar av vinstmedel än tillåten utdelning till annan kommunal verksamhet eller annan verksamhet inom en koncern.

Regeringen ansåg emellertid att det var tillräckligt med en utdelningsbegränsning, samtidigt som den instämde i att de allmännyttiga bostadsföretagen borde bedrivas utifrån en långsiktig självkostnadsprincip. Man menade att utdelningsbegränsningen medförde i princip samma effekt som en lagreglering av självkostnadsprincipen för allmännyttiga bostadsföretag (prop. 2001/02:58 s. 20).

Vi återkommer i kapitel 4 till frågan om en självkostnadsprincip kan anses gälla för kommunala bostadsföretag till följd av bestämmelserna i kommunallagen (1991:900).

3.6 Koncernbildningar

Allbolagen innehåller inga bestämmelser om koncernbildningar. Sådana bestämmelser föreslogs emellertid av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet, som anförde följande i frågan (SOU 1999:148 s. 64 f.):

Under 1990-talet har det blivit vanligare att kommunerna organiserar ägandet i olika former av koncernbildningar. Det grundläggande syftet är i allmänhet att möjliggöra en skattemässig kvittning av vinster och förluster mellan företagen som ingår i koncernen. Därutöver finns även motiv som att samordna ägarfunktionen. Denna flyttas på detta sätt från kommunen till koncernens moderbolag, vilket kan innebära att den politiska styrningen kan samordnas på ett annat sätt än om bolagen är direktägda var för sig. Det innebär dock samtidigt att insyn och möjligheter till debatt begränsas i viss utsträckning. Det finns inte någon fullständig statistik som beskriver förekomsten av koncerner, men år 1997 hade 142 av landets kommuner inrättat koncerner. Uppskattningar som har gjorts visar att koncernbildning finns i ungefär var tredje kommun som har mer än ett aktiebolag.

Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

104

Koncerner är vanligast förekommande i stora och medelstora kommuner. Enligt SABO:s statistik ingår cirka en tredjedel av de drygt 300 medlemsföretagen som dotterföretag i en kommunal koncern. Jag föreslår att allmännyttiga bostadsföretag endast skall kunna ingå i en koncern under förutsättning att samtliga dotterbolag i koncernen är allmännyttiga enligt den föreslagna lagen om allmännyttiga bostadsbolag. Mitt motiv för detta är att underlätta genomlysningen av företagen och att de boende skall kunna känna en trygghet i att de hyror som de betalar till företaget enbart används till att utveckla bostadsföretaget. Detta förslag innebär förändrade förutsättningar för de kommuner som i dag äger kommunala bostadsföretag som ingår i en kommunal koncern. Med den vinstutdelningsrestriktion som jag föreslår, minskar fördelarna för kommunerna med att förvalta aktierna i bostadsföretaget genom en koncern. Koncernbidrag kan liknas vid avkastning, vilken enligt föreslagna bestämmelser är begränsad. Undantag från koncernregeln bör medges i de fall där kommunen är ägare till flera bostadsföretag och samlar dessa i en koncern som uteslutande består av allmännyttiga bostadsbolag. Det har vuxit fram en praxis i många kommunala koncerner, som innebär att dotterbolagen ger ett koncernbidrag motsvarande vinsten. Moderbolaget återlämnar sedan detta bidrag med avdrag för den skatt som annars skulle ha betalats. Jag har därför övervägt att utforma mitt förslag så att företagen skulle kunna ingå i koncerner på dessa villkor. En sådan ordning skulle emellertid försvåra insyn och genomlysning av företagens ekonomi. Kommunal skatteplanering av detta slag framstår dessutom som väsensfrämmande när det gäller verksamhet som till sitt yttersta syfte inte är vinstdrivande, utan som kommit till för att främja medborgarnas välfärd.

Allbo-kommittén kommenterade detta förslag på följande sätt (SOU 2001:27 s. 93).

Kommittén sympatiserar med utredningens förslag […]. Med den prioritering som gjorts i kommitténs tilläggsdirektiv har det inte varit möjligt att närmare analysera vad en sådan regel skulle få för konsekvenser för befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår. Ett förbud skulle kunna leda till sammanslagningar av företag vilket i sig kan försämra möjligheterna att på ett effektivt sätt hantera verksamheten inom en koncern. Kommittén saknar en kartläggning och analys av dels befintliga koncernbildningar där allmännyttiga bostadsföretag ingår, dels skälen till varför man valt att lägga allmännyttig bostadsverksamhet i en koncern. Utan en sådan analys är det inte möjligt att överblicka effekterna av en regel som tillåter att allmännyttiga bostadsföretag ingår i koncerner endast om samtliga dotterföretag i koncernen bedriver allmännyttig bostadsverksamhet.

SOU 2008:38 Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag

105

Vid tillämpningen av 1999 års lag godtogs koncernbidrag från ett kommunalt bostadsföretag som ingick i en koncern till ett annat bolag i koncernen, om detta bolag huvudsakligen ägnade sig åt bostadsförsörjning. I övriga fall likställdes koncernbidrag med utdelning och omfattades av samma utdelningsbegränsning. Enligt Boverkets utvärdering av allbolagen beviljade regeringen dispens från utdelningsbegränsningen, om ett kommunalt bostadsföretag fick ett aktieägartillskott med samma belopp som det lämnat i koncernbidrag.

Boverket menade i sin utvärdering av allbolagen att den nyss redovisade tillämpningen av 1999 års lag tillsammans med den omständigheten att ett koncernbidrag enligt aktiebolagslagen ska bedömas enligt reglerna om vinstutdelning pekar på att koncernbidrag omfattas av allbolagens vinstutdelningsbegränsning. Man ansåg dock att rättsläget inte var helt klart. En skillnad mot 1999 års lag är hur som helst att något undantag för koncernbidrag till ett annat bostadsföretag i samma koncern inte finns i allbolagen.

3.7 Boendeinflytande

Enligt 1 kap. 3 § allbolagen ska ett allmännyttigt bostadsföretag sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. Exempel på inflytande över bostadsföretaget kan enligt förarbetena vara att hyresgästerna ges möjlighet att nominera viss andel av ledamöterna i företagets styrelse. Ett exempel på boendeinflytande kan vara att företaget för en kontinuerlig dialog med hyresgästerna i frågor om hur tryggheten i boendet i hyresrätt kan utvecklas. Bestämmelsen kan, påpekas det i förarbetena, närmast karakteriseras som en målformulering.

3.8 De avskaffade reglerna om tillståndsplikt

3.8.1 Inledning

Innan allbolagen infördes fanns bestämmelser som – med något olika innehåll vid olika tider – stadgade att villkoren för statliga lån och räntebidrag skulle försämras eller att bidragen skulle upphöra, om aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag såldes eller

Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

106

om bostäder avyttrades. Detta kombinerades med att godkännandet som allmännyttigt bostadsföretag skulle återkallas vid en eventuell försäljning.

I allbolagens numera avskaffade 2 kap. reglerades situationen att ett kommunalt bostadsföretag ville överlåta bostäder eller en kommun ville överlåta aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag. Med hänsyn till att dessa regler gällde för de kommunala bostadsföretagen till nyligen och då vi i våra tilläggsdirektiv getts i uppgift att ta till vara de erfarenheter som gjorts under den tid reglerna gällde, finns det anledning att kort redovisa dem.

3.8.2 Tillståndsplikten

Som huvudregel fick enligt 2 kap. allbolagen ett kommunalt bostadsföretag inte överlåta vissa typer av fastigheter, enkelt uttryckt huvudsakligen hyreshus, utan tillstånd. Både överlåtaren och förvärvaren kunde ansöka om sådant tillstånd.

En kommun eller ett företag som kommunen har det bestämmande inflytandet över fick inte heller utan tillstånd överlåta aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag eller i ett företag genom vilket kommunen utöver det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag. Tillstånd behövdes dock inte, om kommunen även efter överlåtelsen hade – direkt eller indirekt – det bestämmande inflytandet över det kommunala bostadsföretaget.

Med överlåtelse menades att egendom övergår till annan genom

1. köp (undantaget inrop på exekutiv auktion), byte eller gåva,

2. tillskott till bolag eller förening,

3. utdelning eller skifte från bolag eller förening avseende fast egendom,

4. fusion enligt aktiebolagslagen, eller

5. fusion genom absorption eller kombination enligt lagen om ekonomiska föreningar.

3.8.3 Kriteriet vid tillståndsprövning

Tillstånd till en överlåtelse skulle inte lämnas om det kunde befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte skulle komma att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av

SOU 2008:38 Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag

107

bruksvärdesreglerna i 12 kap. 55 § jordabalken eller de hyresförhandlingar som förs enligt hyresförhandlingslagen.

Av förarbetena (prop. 2001/02:58 s. 43 och 64 f. samt bet. 2001/02:BoU4 s. 20) framgick att tolkningen av om förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda skulle vara restriktiv. Det ankom på den som ansökte om tillstånd att visa att det fanns förutsättningar för sådant.

3.8.4 Undantag från tillståndsplikten

Tillståndsplikten hade ett antal undantag. Tillstånd till överlåtelse behövdes således inte, om överlåtelsen utgjorde ett villkor för statligt stöd som lämnats till en kommun av bostadsdelegationen för att motverka att kommunen på grund av åtaganden för boendet inte kan fullgöra sina ekonomiska förpliktelser eller om den utgjorde ett led i att fullgöra ett avtal som har ingåtts mellan en kommun och SBN i ett ärende om statligt stöd. Inte heller behövdes tillstånd, om förvärvaren var ett allmännyttigt bostadsföretag eller en kooperativ hyresrättsförening eller om överlåtelsen skedde genom inrop på exekutiv auktion. Ytterligare ett undantag från tillståndsplikten var om kommunen, i fråga om överlåtelse av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag eller i ett företag genom vilket kommunen utövade det bestämmande inflytandet över ett kommunalt bostadsföretag, även efter överlåtelsen direkt eller indirekt hade det bestämmande inflytandet över det kommunala bostadsföretaget.

3.8.5 Samråd med hyresgästerna inför försäljning

Innan ett beslut om överlåtelse fattades eller, för det fall att ansökan gjordes tidigare, innan ansökan gjordes, skulle den sökande informera berörda hyresgäster om den planerade överlåtelsen och bereda dem tillfälle att yttra sig. En uppgift om hyresgästernas inställning till överlåtelsen skulle fogas till ansökan om tillstånd. Dock hade hyresgästernas inställning enligt förarbetena ingen egentlig betydelse för tillståndsprövningen.

Lagstiftning om allmännyttiga bostadsföretag SOU 2008:38

108

3.8.6 Förfarande vid tillståndsprövningen

Huvudregeln var att tillstånd skulle begäras av den civilrättslige ägaren av bostäderna, aktierna eller andelarna. Frågor om tillstånd prövades av respektive länsstyrelse, vars beslut fick överklagas till Boverket. Boverkets beslut fick inte överklagas.

Innan länsstyrelsen tog ställning till en ansökan, skulle den inhämta yttrande från hyresgästorganisation och fastighetsägarorganisation på orten, om det inte var uppenbart att kriterierna för godkännande av ansökan var uppfyllda.

Söktes inte tillstånd eller undantag i tid eller beviljades inte tillstånd eller undantag, var överlåtelsen som huvudregel ogiltig.

109

4 Kommunallagstiftningen

4.1 Inledning

En kommuns agerande är underkastat olika former av begränsningar. Det finns anledning att analysera vilka av dessa begränsningar som är tillämpliga på de kommunala bostadsföretagen.

Att en kommun alls driver bostadsföretag har sedan lång tid ansetts förenligt med den kommunala kompetensen (Lindquist s. 157 ff med hänvisningar).

Genomgången av begränsningarna inleds med förbudet för en kommun att agera i vinstsyfte. Därefter går vi igenom innebörden av den kommunala självkostnadsprincipen och vilka gränser som gäller för den. En omtvistad fråga är huruvida kommunala bostadsföretag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Sedan behandlar vi den kommunala likställighetsprincipen samt de undantag som finns från de kommunala principerna i speciallagstiftning.

Avslutningsvis redovisar vi vissa av de förslag som lagts fram av Kommunala kompetensutredningen i betänkandet Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72).

4.2 Förbudet mot vinstsyfte

En förutsättning för att en kommun alls ska få bedriva en näringsverksamhet är att verksamheten drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen (2 kap. 7 § kommunallagen).

Förbudet mot vinstsyfte är (Hilborn m.fl. s. 115)

ett uttryck för den kommunalrättsliga grundprincipen om förbud mot spekulativa företag, som innebär att en kommun […] inte får inlåta sig på företag som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen […] en ekonomisk vinst. Genom angivandet av denna förutsättning fram-

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

110

träder skillnaden mellan det privata näringslivet, som har ett klart uttalat vinstsyfte, och den kommunala verksamheten, som bärs upp av ett allmänt och samhälleligt intresse.

Vinst får således inte vara det huvudsakliga syftet. Något absolut vinstförbud råder dock inte. ”I vilken mån verksamheten får gå med överskott och hur detta får användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen” (Hilborn m.fl. s. 116). Alf Bohlin har uttryckt förhållandet mellan förbudet mot vinstsyfte (även kallat förbudet mot spekulativa företag) och självkostnadsprincipen på följande sätt (Bohlin 1984 s. 265):

Den huvudsakliga skillnaden mellan de båda principerna är, att medan ”förbudet mot spekulativa företag” är en kompetensbegränsande princip, vilken tar sikte på lagligheten av verksamheten som sådan, så är självkostnadsprincipen en princip som gäller inom ramen för den kommunala kompetensen. Den senare utgör sålunda en spärr mot att en i sig kompetensenlig verksamhet lämnar vinst.

Sammanfattningsvis innebär förbudet mot vinstsyfte, så som det är formulerat, inte något hinder mot att en kommun betingar sig hög utdelning från sitt bostadsföretag eller i övrigt ställer upp krav på hög avkastning i företaget, så länge inte det huvudsakliga syftet med bostadsuthyrningen är att kommunen ska göra en vinst.

4.3 Självkostnadsprincipen

4.3.1 Självkostnadsprincipens innebörd enligt kommunallagen

Den kommunala självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8 kap. 3 c § kommunallagen, där det stadgas att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller (självkostnaden). Principen har länge tillämpats i rättspraxis och kodifierades år 1994. Med hänsyn till att principen tillämpades i rättspraxis redan innan den kodifierats kan även rättskällematerial från före införandet beaktas i den mån det inte strider mot vad som uttalats i lagstiftningsärendet.

Förarbetsuttalandena om självkostnadsprincipens innebörd återfinns i prop. 1993/94:188 s. 84 ff Dessa uttalanden innebär väsentligen följande.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

111

En viktig utgångspunkt är att självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för tillämpningen av självkostnadsprincipen, om inte annat särskilt framgår av lag. Å andra sidan får inte heller kostnaderna för flera verksamheter ligga till grund för självkostnadsberäkningen. Det sätt på vilket hyresuttaget bestäms enligt bruksvärdesprincipen i hyresförhandlingarna för kommunala bostadsföretag stämmer väl med denna utgångspunkt.

Omständigheter som kan ha betydelse för avgränsningen av vad som i självkostnadshänseende är en verksamhet är bl.a. i vad mån verksamheten omfattas av särskild lagstiftning, om den riktar sig till olika kategorier av kommunmedlemmar, om avgifterna bestäms kommunövergripande – vilket bör vara huvudregeln – eller på annat sätt samt vilket organisatoriskt och driftsmässigt samband som råder mellan olika verksamheter. Vid kommunal koncernbildning är det, som framhålls i kommentaren till kommunallagen (Hilborn m.fl. s. 343), viktigt att verksamheter som styrs av självkostnadsprincipen hålls isär från verksamheter som har annan grund för prissättning.

I princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt kan läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Alla relevanta direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till ska ingå i en självkostnadsberäkning. Utöver externa kostnader och intäkter ska även alla relevanta interna eller kalkylerade poster tas med. Exempel på direkta kostnader är kostnader för personal, material, tjänster och försäkringar. Exempel på indirekta kostnader är kostnader för lokaler, kapital och administration. Verksamhetens eventuella andel av kommunens centrala service- och administrationskostnader ska också räknas med, liksom faktureringskostnader.

Även kapitalkostnader ska således läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Kapitalkostnaderna består av avskrivningar på tillgångar och av kostnader för tillskjutet och lånat kapital. Beräkningen av kapitalkostnaderna kan dock vålla svårigheter. I förarbetena har man anfört att metoderna för att beräkna kapitalkostnaderna ”i första hand [får] utvecklas i den praktiska verksamheten”, samtidigt som man pekat på vikten av att beräkningarna ”så långt som möjligt” görs i enlighet med gängse metoder och god redovisningssed. Bl.a. innebär detta att internränta ska beräknas på kapital som kommunen tillskjuter verksamheten.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

112

I avgiftsunderlaget ska även ingå investeringar som görs i syfte att verksamheten ska uppfylla olika miljöpolitiska krav.

Kostnader som inte har något normalt samband med verksamheten, s.k. ”främmande kostnader”, ska inte räknas in. En elverksrörelse ska exempelvis inte påföras kostnader för gatu- och vägbelysning.

I den mån kommunen själv nyttjar verksamheten eller tar dess tjänster i anspråk, måste detta beaktas. Värdet av sådana tjänster får inte ligga till grund för avgiftsuttaget från övriga brukare eller konsumenter, utan kommunen bör själv stå för kostnaden, t.ex. genom interndebitering.

Ett av de förhållanden som legat bakom utformningen av den kommunala självkostnadsprincipen är att principerna för kommunal avgiftssättning tidigare inte ansågs ta tillräcklig hänsyn till att det fanns behov av att låta överskott uppkomma i de avgiftsfinansierade verksamheterna för att möta nödvändiga framtida investeringar (Ds 1993:16 s. 41). Det är, sägs det i förarbetena, inte realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kostnader och intäkter. Ett överuttag av avgifter kan därför godtas så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkostnaden för verksamheten. Detta betraktelsesätt har upprätthållits i rättspraxis (Bohlin 2003 s. 108 f.). Det totala avgiftsuttaget får emellertid inte överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid. En fondering av överskott får göras bara under förutsättning att överskotten från avgifterna ska användas för framtida investeringar i enlighet med en långsiktig plan för verksamheten. Redovisningen av sådana överskott ska i bokföringen avgränsas så att ingen oklarhet kan råda om omfattningen av de årliga och över åren ackumulerade beloppen (prop. 1993/94:188 s. 86).

Olle Lundin och Johan Höök har i en uppsats i Juridisk Tidskrift (JT 1998–99 s. 575 f.) uttalat att ett problem med självkostnadsprincipen är ”dess utomordentliga vaghet”; i doktrinen har den enligt artikeln beskrivits som ett uttryck för en allmän målsättning, och ”[d]et innebär betydande svårigheter att fastställa avgifters förenlighet med självkostnadsprincipen”. Om detta har lagstiftaren varit väl medveten: ”En självkostnadsprincip bygger ofta på osäkra antaganden. Det är därför inte realistiskt att uppnå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kostnader och intäkter” (prop. 1993/94:188 s. 86).

Diskussionen kring självkostnadsbegreppet har framför allt gällt hur de av verksamhetens resurser som utgörs av fast kapital ska

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

113

värderas, och den rättsliga prövningen har oftast gällt de delar i avgiften som avsett att motsvara kommunens kostnader i form av avskrivning och ränta för kapital som investerats i anläggningstillgångar (SOU 1990:107 s. 36, 41 och 49 f.).

Självkostnadsprincipen har inte ansetts innebära någon skyldighet att avgiftsfinansiera en verksamhet, utan kommunen har ansetts ha frihet att i stället låta verksamheten skattefinansieras (SOU 1990:107 s. 37). Självkostnadsprincipen innebär således endast en maximinivå, inte någon miniminivå för avgiftsuttaget.

4.3.2 Allmänt om den kommunala självkostnadsprincipens omfattning

Självkostnaden gäller för kommunala avgifter. Med begreppet avgift avses, sägs det i förarbetena (prop. 1993/94:188 s. 82),

i första hand en ekonomisk ersättning som en kommun […] tar ut för tjänster eller nyttigheter av allmännyttig karaktär som huvudsakligen tillhandahålls kommunens egna medlemmar som kollektiv. Även om någon enkel gränsdragning i fråga om självkostnadsprincipens tillämpningsområde inte kan göras med stöd av denna distinktion följer ändå motsatsvis att självkostnadsprincipen inte är tillämplig på t.ex. enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär. Om det inte finns några bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i kommunallagen, vilket är fallet bl.a. i fråga om avgiftsuttag för brandsyn och sotning, för tillstånd till automatspel, för kopior av allmänna handlingar samt för tillstånd enligt hälsoskyddslagen. Finns det särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäller däremot de reglerna istället för den allmänna självkostnadsprincipen. I flera fall finns bestämmelser i speciallagstiftningen som begränsar avgiftsuttaget just till självkostnaden, t.ex. ifråga om bygglovsavgifter, gatukostnadsersättningar, va-avgifter, renhållningsavgifter, torghandelsavgifter, avgifter för flyttning av fordon och avgifter för sociala tjänster. Det anses allmänt […] att dessa bestämmelser ger uttryck för en och samma självkostnadsprincip, även om den lagtekniska utformningen kan variera […]. I några fall finns i speciallagstiftningen särskilda beräkningsregler för avgiftsuttaget, som innebär att någon direkt anknytning till självkostnaden inte är möjlig. Som exempel vill vi nämna torghandelsavgifter, parkeringsavgifter, avgifter för underårigs vård i annat hem, tomträttsavgäld samt ersättningar som tas ut i samband med kommunal tjänsteexport.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

114

Självkostnadsprincipen bör som huvudregel gälla oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. I de fall kommunen […] utför en uppgift genom egna företag eller genom att anlita utomstående entreprenörer behöver emellertid tillämpningen av självkostnadsprincipen i det enskilda fallet regleras i avtal, bolagsordningar eller andra liknande rättsliga dokument.

Av det sist sagda framgår att det förhållandet att bostadsuthyrning bedrivs genom ett kommunalt företag inte i sig har någon betydelse för den principiella frågan om självkostnadsprincipens tillämpning.

4.3.3 Avgränsning av självkostnadsprincipens tillämpning

4.3.3.1 Förarbetena

Från tillämpningen av självkostnadsprincipen är undantagen kommunens medelsförvaltning och förvaltning av kommunal egendom.

En central fråga i sammanhanget är, om upplåtelse av fast egendom ska räknas som förvaltning av kommunal egendom och alltså vara undantagen från tillämpningen av självkostnadsprincipen. Regeringen har med följande motivering ansett att kommunal bostadsförvaltning inte omfattas av självkostnadsprincipen (prop. 1993/94:188 s. 83):

Den allmänna uppfattningen såväl i doktrin som i tidigare utredningar synes vara att inte heller kommunal fastighetsförvaltning omfattas av självkostnadsprincipen. Enligt avgiftsgruppen innefattar begreppet fastighetsförvaltning såväl överlåtelse som upplåtelse av fast egendom (Ds 1993:16 s. 47). I detta ligger enligt vår mening också att de allmännyttiga bostadsföretagen inte omfattas av självkostnadsprincipen. [- - -] Det ligger enligt vår bedömning väl i linje med kraven på en god ekonomisk hushållning enligt 8 kap. 1 § kommunallagen att kommuner […] får tillgodogöra sig det fulla värdet av sin egendom, även om intäkterna därigenom kommer att överstiga självkostnaderna. När det gäller överlåtelse eller upplåtelse av egendom är det också mera sällan som kommuner […] har en sådan ställning att de som t.ex. förvärvar egendom från kommunen behöver något särskilt skydd för risken mot monopolprissättning. Vi ansluter oss därför till avgiftsgruppens bedömning att självkostnadsprincipen inte bör vara tillämplig i fråga om förvaltning av kommunal egendom – vartill kan räknas både upplåtelse och överlåtelse av fast och lös egendom. Detta behöver dock inte uttryckas särskilt i lagen.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

115

Riksdagen (bet. 1993/94:KU40 s. 30) kommenterade inte detta uttalande närmare vid sin behandling av propositionen utan anslöt sig i den delen endast till vad som sagts i propositionen.

I den departementsstencil (Ds 1993:16) från Avgiftsgruppen som – enligt vad som framgår av citatet ovan – regeringens ståndpunkt grundar sig på ges ingen mer ingående, uttrycklig motivering till varför egendomsförvaltning helt ska vara undantagen från tillämpningen av självkostnadsprincipen bortsett från att ett undantag sägs ha stöd i bestämmelserna i 8 kap.1 och 2 §§kommunallagen om att en kommun ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet innefattande bl.a. att den ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Följande angavs dock som en utgångspunkt för Avgiftsgruppens överväganden (Ds 1993:16 s. 38 ff):

Rätten att ta ut kommunala avgifter, den kommunala avgiftsmakten, är jämte den kommunala beskattningsrätten en nödvändig förutsättning för den kommunala självstyrelsen. Avgiftsmakten skiljer sig dock från beskattningsrätten i det att en avgift förutsätter en specificerad motprestation från kommunen medan en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag utan specificerad motprestation. [- - -] Skillnaden mellan avgift och skatt aktualiseras bland annat om kommunala avgifter bestäms på sådant sätt att det totala avgiftsuttaget överstiger nödvändiga kostnader i en verksamhet. Överuttaget blir då att betrakta som en olaglig beskattning av avgiftskollektivet. Ett överuttag förutsätter som regel att verksamhetens huvudman förfogar över ett legalt eller naturligt monopol avseende det utbud av tjänster eller nyttigheter som erbjuds konsumenter på en marknad. [- - -] Monopolsituationer motiverar i sig en begränsning av den kommunala avgiftsmakten eftersom det inte finns något alternativ till de tjänster och nyttigheter som tillhandahålls. Givetvis är en begränsning av avgiftsuttaget lika motiverad vid myndighetsutövning och om monopolisten är ett privat företag. Utgångspunkten för Avgiftsgruppens överväganden är därför att en självkostnadsprincip alltjämt behövs som ett korrektiv mot att huvudmännen tar ut för höga avgifter. [- - -] I de kommunala verksamheter som öppnas för konkurrens minskas betydelsen av att upprätthålla principer som begränsar avgiftsuttaget. På en marknad med fungerande konkurrens anpassas priserna till marknadssituationen. Det ger vanligen konsumenterna det skydd de behöver.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

116

När det gäller dessa utgångspunkter – som torde kunna ha varit av betydelse för Avgiftsgruppens ställningstagande avseende egendomsförvaltning – angav regeringen dock delvis en annan uppfattning i propositionen (prop. 1993/94:188 s. 81 och 83 f.). Regeringen anförde där att det visserligen saknades bärande motiv för att reglera hur avgifterna i kommunal verksamhet får sättas, när det finns eller kan åstadkommas en fungerande marknad i förhållande till konsumenterna, men att det likväl inte borde göras något generellt undantag från självkostnadsprincipen för verksamhet som är konkurrensutsatt, eftersom ett sådant undantag skulle ”ge felaktiga signaler” till kommunerna:

Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den skall vara av allmännyttig karaktär och det råder härvid ett principiellt förbud mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs med vinstsyfte. […] Som grundregel anser regeringen därför att självkostnadsprincipen också bör omfatta konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis. […] Konkurrensaspekten kan emellertid inom vissa områden motivera särskilda regler om grunderna för avgiftsuttaget. [- - -] Regeringen anser att frågan om annan reglering är särskilt aktuell i fall då såväl kommunala som andra producenter konkurrerar med varandra. Strävan i sådana situationer bör vara att reglera alla producenter lika.

I betänkandet Allmännyttiga bostadsföretag (SOU 1997:81) gjorde Utredningen om kommunala bostadsföretag ingen invändning mot propositionsuttalandet utan anförde följande (s. 88):

Utgångspunkten för detta resonemang är att självkostnadsprincipen gäller för taxor och avgifter som är beslutade av kommunfullmäktige. Hyrorna bestäms efter överenskommelse mellan hyresvärd och hyresgästorganisation. Ytterst avgörs den skäliga hyran av hyresnämnd eller efter överklagande av Svea hovrätt. Det är således ingen avgift som beslutas politiskt och som kan överklagas i den ordning som gäller för kommunala beslut. Även om självkostnadsprincipen således inte skall tillämpas på kommunala bostadsföretag gäller dock […] att kommunala företag skall drivas utan vinstsyfte enligt 2 kap. 7 § kommunallagen.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

117

4.3.3.2 Rättspraxis

Kommunfullmäktige i Kalmar kommun beslutade att teckna borgen för en kommunal bostadsstiftelse. Beslutet ansågs falla inom ramen för kommunens allmänna kompetens enligt kommunallagen.

I rättsfallet uttalade Regeringsrätten att den verksamhet som bedrevs av den kommunala bostadsstiftelsen borde likställas med verksamhet som bedrevs direkt av kommunen och att en jämförelse mellan stiftelsens och andra fastighetsägares ekonomiska villkor därför inte var relevant vid en prövning enligt likställighetsprincipen. Något uttalande om den kommunala självkostnadsprincipens tillämpning på den kommunala bostadsstiftelsen gjorde dock inte Regeringsrätten.

Kammarrättens i Stockholm dom den 20 oktober 2004 i mål nr 4919 03

Norrtälje kommun gick i borgen för det kommunala bostadsföretaget Roslagsbostäder AB:s skulder. Fråga uppkom om självkostnadsprincipen var tillämplig i detta sammanhang eller om borgensåtagandet skulle ses som en del i kommunens medelsförvaltning. Kammarrätten ansåg

att det förhållandet att kommunala bostadsföretag skall drivas utan vinstsyfte inte innebär att allmännyttiga bostadsföretag omfattas av den i KL [kommunallagen] reglerade självkostnadsprincipen. Borgensavgiften får ses som en intern affärsuppgörelse mellan bolaget och kommunen.

Som motivering till sin slutsats angav kammarrätten, förutom det ovan redovisade förarbetsuttalandet i prop. 1993/94:188, det förarbetsuttalande till allbolagen (prop. 2001/02:58 s. 19 f.) där regeringen tar ställning mot att införa en uttrycklig självkostnadsprincip för allmännyttiga bostadsföretag.

Regeringsrätten beslutade den 7 mars 2007 att inte pröva målet.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

118

Andra domstolsavgöranden

Även andra allmänna förvaltningsdomstolar har – med stöd av ovan redovisat förarbetsuttalande – dragit slutsatsen att kommunala bostadsföretag inte omfattas av kommunallagens självkostnadsprincip:

• Länsrätten i Västra Götalands län, dom den 19 april 2004 i mål nr 7427-00

• Länsrätten i Stockholms län, dom den 18 november 2002 i mål nr 12686-02

• Länsrätten i Stockholms län, dom den 17 april 2000 i mål nr 177 00

• Länsrätten i Stockholms län, dom den 26 oktober 1999 i mål nr 706-99

Däremot har Länsrätten i Skåne län i dom den 16 februari 1999 i mål nr 6-98 upphävt ett beslut av Helsingborgs kommun om koncernbildning mellan det kommunala bostadsföretaget, det kommunala elbolaget och det kommunala hamnbolaget, eftersom det inte beslutats om sådana begränsningar i hanteringen av framtida under- eller överskott att det var säkerställt att sådan hantering inte skulle komma att stå i strid med självkostnadsprincipen, som enligt länsrätten gällde för det kommunala bostadsföretaget. I domen berörs emellertid inte alls det aktuella förarbetsuttalandet.

4.3.3.3 Rättsvetenskapen

Kommentaren till kommunallagen

I den av dåvarande Svenska Kommunförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting, SKL) utgivna kommentaren till kommunallagen (Hilborn m.fl. s. 341 f.) kommenteras förarbetsuttalandet om egendomsförvaltning endast med det ytterligare uttalandet att hyra inte är att anse som avgift i kommunallagens mening utan regleras i jordabalken.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

119

Ulf Lindquist i Kommunala befogenheter

F.d. hovrättsrådet Ulf Lindquist skriver i sjätte upplagan av Kommunala befogenheter (s. 162 f.) följande.

Kommunal fastighetsförvaltning som en passivt egendomsvårdande verksamhet har på motsvarande sätt som kommunal medelsförvaltning inget att göra med självkostnadsprincipen. I sin förmögenhetsförvaltning har kommunerna i stort sett samma befogenheter som vilken annan balanserad förmögenhetsägare som helst. De kommunala medlen skall enligt 8 kap. 3 § KL förvaltas med god avkastning och betryggande säkerhet, och god ekonomisk hushållning skall enligt 8 kap. 1 § KL tillämpas. […] Handhavandet eller förvaltningen av sådana fastigheter [som inte används för något aktuellt kommunalt ändamål utan finns i ett slags vilande ägande] sker på de villkor som gäller för den allmänna kommunala förmögenhetsförvaltningen. Annorlunda blir det när fastigheter sätts in som en ekonomisk resurs i en verksamhet som syftar till att på något sätt betjäna kommunmedlemmarna och allmänheten i övrigt i kommunen. När en verksamhet som den kommunala bostadsförsörjningen går ut på att kommunen mot betalning systematiskt presterar något till kommunmedlemmarna har självkostnadstaket hittills varit ett kommunallagskrav som bara kunnat efterges genom speciallagstiftning. Någon sådan eftergift finns inte för bostadsförsörjningen. Till denna kommer att statens finansiella stöd till det kommunala bostadsbyggandet liksom hyreslagstiftningen och lagen om allmännyttiga bostadsföretag förutsätter att de kommunala bostadsföretagen […] tillämpar ett totalt hyresuttag som faller inom ramen för självkostnadsprincipen.

Därefter nämner Lindquist att regeringen och riksdagen uttalat sig för tillämpningen av en självkostnadsprincip för kommunala bostadsföretag efter 1993/94, senast genom allbolagen. Han sammanfattar sedan (s. 163):

Den samlade bedömningen måste bli att KL:s principer gäller för kommunal bostadsförsörjning liksom för annan vederlagsfinansierad kommunal verksamhet. Kommunerna får alltså inte utan stöd i speciallag varaktigt driva sin bostadsförsörjning på affärsmässig grund dvs. med någon mer betydande vinst, även om läget på den lokala bostadsmarknaden skulle inbjuda till det.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

120

Debatt i Juridisk Tidskrift (JT) 1998–99 och 1999–2000

1. I JT 1998–99 s. 574–583 skrev Johan Höök (numera jur. dr.) och Olle Lundin (numera docent) en artikel benämnd ”Kommunala koncerner och den kommunala självkostnadsprincipen”, där de anförde väsentligen följande. Självkostnadsprincipen skyddar främst mot särbeskattning av vissa kollektiv och torde främst vara att se som ett utflöde av principen att alla kommunmedlemmar ska behandlas lika. Den är en begränsning av kommunens interna kompetens till skillnad mot principen om förbud mot spekulativa företag, som är en begränsning av den externa kompetensen. Exakt vad som innefattas i egendomsförvaltningen – och således utgör undantag från självkostnadsprincipen – är oklart. Det område som framför allt är problematiskt är de kommunala bostadsföretagens verksamhet. Det finns en spänning mellan kravet på å ena sidan betryggande egendomsförvaltning, å andra sidan självkostnadsprincipen. Frågan är om självkostnadsprincipen ska tolkas restriktivt eller extensivt i förhållande till kommunala bostadsföretag. Ytterst kan detta betraktas som en konflikt mellan kommunmedlemskollektivet och brukarkollektivet. De kommunala bostadsföretagen hyr ut bostäder till enskilda kommunmedlemmar. Det har länge ansetts ingå i den kommunala befogenheten att tillhandahålla en sådan tjänst. För att underlätta för kommunen att bedriva denna verksamhet har staten under årtionden på olika sätt stött kommunernas strävanden genom subventioner och särskilda skatteregler. Det kommunala bostadsföretagets verksamhet riktar sig till kommunens medlemmar som ett kollektiv. Det går därför inte utan vidare att jämställa dess verksamhet med en kommuns övriga fastighetsförvaltning. Mot att en hyra ska anses som en avgift har anförts att hyran vid tvist bestäms av hyresnämnd, inte genom något kommunalt organ. Förvisso är inte hyran någon avgift i statsrättslig mening. Det finns emellertid kommunala avgifter som omfattas av självkostnadsprincipen utan att vara avgifter i regeringsformens mening, exempelvis badhusavgifter. Avgörande är inte huruvida avgiften fastställs av fullmäktige eller inte. Vad som framför allt måste beaktas vid en bedömning av självkostnadsprincipens omfattning är i vad mån tjänsten som kommunen tillhandahåller kan betraktas som allmännyttig eller ej. Om en tjänst är allmännyttig, ska avnämarna av

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

121

kommunala tjänster skyddas mot oskäligt höga avgifter som innebär särbeskattning av vissa medlemmar.

Undantagen från självkostnadsprincipen fyller den funktionen att de ger kommunen möjlighet att skydda sina tillgångar och bevaka sin ekonomiska rätt. Frågan ytterst är om de kommunala bostadsföretagens verksamhet är att betrakta som leverans av en kommunal tjänst till ett brukarkollektiv (varvid självkostnadsprincipen blir tillämplig) eller som förvaltning av kommunal egendom (varvid den inte blir tillämplig).

Kommunen bör ha utrymme att förvalta egendomen för kommunmedlemmarnas bästa. Samtidigt gäller dock generellt inom kommunalrätten att kommunmedlemmarnas intresse aldrig får sättas före mindre gruppers intressen. Likställighetsprincipen är ett utflöde av denna tanke.

I fråga om de kommunala bostadsföretagen kan hyresgästerna missgynnas och särbeskattas till fromma för kommunen som helhet, om de kommunala bostadsföretagen inte skulle lyda under självkostnadsprincipen.

De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll enligt 55 § hyreslagen vilar på att det förutsätts att dessa företag inte tar ut oskäliga hyror, och sagda bestämmelse synes endast innebära att självkostnaden på hyresområdet beräknas på ett särskilt sätt, inte att principen som sådan inte skulle vara tillämplig på området.

Om de kommunala bostadsföretagen verkligen inte skulle omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen, borde lagtexten ha varit försedd med ett tydligare undantag.

2. Hööks och Lundins artikel bemöttes av Curt Riberdahl (då adjungerad professor) i JT 1998-99 s. 1046–1049. Riberdahl anförde väsentligen följande. Självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen har utvecklats i praxis med delvis olika innebörd. De har olika räckvidd, innebörd och syften, även om det finns beröringspunkter mellan dem. Det finns egentligen inga motiv att tillämpa självkostnadsprincipen när kommunen uppträder på en marknad, eftersom den enskilde då kan välja mellan det kommunala eller privata alternativet. Den enskildes skyddsbehov finns egentligen endast i monopolsituationer. Bostadshyra är varken en avgift, tjänst eller nyttighet i kommunallagens mening. Med nyttighet bör rimligen avses t.ex. en anläggning som nyttjas av flera – ett kollektiv – för ett kollektivt

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

122

behov, t.ex. en idrotts- eller fritidsanläggning som är öppen för alla kommunmedlemmar. Med en tjänst bör rimligen avses att kommunen gör en prestation av något slag, t.ex. levererar vatten eller tar hand om hushållsavfall.

En hyresgäst har exklusiv nyttjanderätt till bostaden. Kommunens prestation inskränker sig till en upplåtelse, vilket inte kan betecknas som en tjänst eller nyttighet.

När motiven därför uttryckligen säger att de kommunala bostadsföretagen undantas från den kommunala självkostnadsprincipen och är att hänföra till fastighetsförvaltning är detta därför fullt logiskt. Motiv och lagtext stämmer överens.

Därtill kommer att bostadshyror är föremål för en särreglering genom bruksvärdesprincipen. För bostadshyror finns en särskild förhandlingsordning. Man förhandlar däremot inte om kommunala taxor och avgifter. Hyressättningen sker efter samma principer för kommunala bostadsföretag som för privata bostadsföretag.

Det förhållandet att kommunala bostadsföretag inte får bedrivas i vinstsyfte är något annat än den kommunala självkostnadsprincipen.

3. Höök och Lundin bemötte i sin tur Riberdahl i JT 1999–2000 s. 230–233 och anförde därvid väsentligen följande. Grunden för all kommunal verksamhet är att den kan motiveras med något allmänt intresse. Om kommunerna uppför flerbostadshus för att tillgodose kommunmedlemmarnas behov av bostäder gör man det för att tillgodose ett allmänt, kollektivt intresse. Att en enskild hyresgäst får sin lägenhet med exklusiv nyttjanderätt kan inte frånta själva tjänsten – bostadsförsörjning – dess karaktär av kollektiv nyttighet. Man kan jämföra med uthyrning av en kommunal tennisplan: varje förhyrare har exklusiv nyttjanderätt till tennisplanen under den tid hon eller han hyr densamma. Detta kan inte innebära att en kommuns uthyrning av tennisbanor till allmänheten inte skulle vara underkastad självkostnadsprincipen. I princip allt nyttjande av kollektiva rättigheter innefattar ett rättsförhållande mellan nyttjaren och kommunen. Det är dock ytterst det bakomliggande syftet med kommunens åtgärd som är relevant för bedömningen, dvs. huruvida upplåtelsen är tänkt att vara till kollektiv nytta. Även om självkostnaden genom bruksvärdessystemet beräknas på ett särskilt sätt, innebär detta inte att den kommunala självkostnadsprincipen inte är tillämplig på de kommunala bostadsföretagen.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

123

Utlåtande från Olle Lundin

Olle Lundin har på uppdrag av Hyresgästföreningen Riksförbundet skrivit ett utlåtande om ”Kommunalrättsliga aspekter på kommunala bostadsföretag och koncernbildningar – Rapport angående bostadsföretagens ingående i kommunala koncerner och förenligheten med de kommunalrättsliga skyddsprinciperna”.

Olle Lundin upprepar i rapporten i huvudsak de argument han anfört i artiklarna i Juridisk Tidskrift samt lägger till följande.

Det kommunala bostadsföretagets verksamhet riktar sig till kommunens medlemmar som ett kollektiv. Det går därför inte utan vidare att jämställa dess verksamhet med en kommuns övriga fastighetsförvaltning. Låter ett kommunalt bostadsföretag uppföra ett bostadshus och hyr ut lägenheterna i detta till kommunmedlemmar, gör företaget det inte för att förvalta kommunens egendom utan för att tillfredsställa ett behov hos kommunmedlemmarna. Kommunmedlemmarnas tillgång till bostäder med god standard och till rimliga priser kan inte vara att betrakta endast som en bieffekt av den kommunala fastighetsförvaltningen.

Om de kommunala bostadsföretagen verkligen inte skulle omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen, borde lagtexten ha varit försedd med ett tydligare undantag. Förarbetsuttalandet är ett tydligt försök till lagstiftning genom motivuttalanden, vilket i svensk rätt hittills mötts med skepsis. Därtill kommer att självkostnadsprincipen har en utpräglad skyddsfunktion, avseende avgiftskollektivet, varför avsteg från denna torde kräva uttryckligt författningsstöd i likhet med vad som skett på andra området (t.ex. 7 kap. 2 § ellagen [1997:857]).

Det finns starka skäl att bortse från uttalandet i propositionen. Självkostnadsprincipen bör vara tillämplig i de kommunala bostadsföretagen, som följaktligen inte får ingå i en kommunal koncernbildning.

Utlåtande från Curt Riberdahl

Curt Riberdahl har på uppdrag av SABO:s framtidsutredning skrivit ett utlåtande om ”Kommunal bostadsförvaltning och självkostnadsprincipen” (Riberdahl 2007 s. 26 ff).

Curt Riberdahl upprepar i huvudsak de argument han anfört i artikeln i Juridisk Tidskrift samt lägger till följande.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

124

Det finns två självkostnadsbegrepp: ett baserat på bruksvärdessystemet och ett annat baserat på kommunallagens självkostnadsprincip. Man kan påstå att det ena är företagsekonomiskt genom att ange den undre gränsen för ett företags prissättning, medan den kommunalrättsliga principen avser att fastlägga en övre gräns för avgiftsuttaget.

Det är en felsyn att betrakta kommunens bostadsverksamhet som antingen egendomsförvaltning eller allmännyttig verksamhet. Det handlar om både – och.

4.3.4 Omfattas de kommunala bostadsföretagen av självkostnadsprincipen?

Vår bedömning: Den kommunala självkostnadsprincipen kan inte med säkerhet anses omfatta kommunala bostadsföretag.

4.3.4.1 Inledning

Har man, som Avgiftsgruppen, som utgångspunkt att kunderna i konkurrensutsatt verksamhet inte behöver skyddas av den kommunala självkostnadsprincipen, är det logiskt om de kommunala bostadsföretagen inte omfattas av denna princip.

Med hänsyn till att regeringen inte ställde sig bakom denna utgångspunkt kan det förhållandet att kommunala bostadsföretag bedrivs på en konkurrensutsatt marknad emellertid inte spela någon avgörande roll för bedömningen av om dessa företag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Av betydelse blir i stället om de kommunala bostadsföretagens verksamhet ska klassificeras främst som fastighetsförvaltning (i den bemärkelse av egendomsförvaltning som förarbetena synes ha gett detta begrepp) eller främst som allmännyttig verksamhet. Uppenbart är att fastighetsförvaltning är ett nödvändigt och stort inslag i verksamheten. Frågan är om inslaget av allmännyttig verksamhet ska anses så påtagligt att det vid bedömningen bör väga tyngre än fastighetsförvaltningen.

Vid den bedömningen måste hänsyn tas till de redovisade förarbetsuttalandena, liksom till doktrin och domstolspraxis. Samtidigt kan det konstateras att frågan om de kommunala bostadsföretagens framtida roll inte är självklar utan omfattas av vårt uppdrag.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

125

Det är därför inte uteslutet att frågan om de kommunala bostadsföretagen omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen kan komma att få olika svar beroende på om de kommunala bostadsföretagen ska anses främst som en del av den kommunala förmögenhetsförvaltningen eller främst som en del i en social bostadspolitik.

4.3.4.2 Bedömning av rättspraxis

Rättsfallet RÅ 1997 ref 47 är enligt vår mening inte till någon ledning i frågan om självkostnadsprincipen ska vara tillämplig på kommunala bostadsföretag. I övrigt talar befintlig domstolspraxis, där förarbetsuttalandet om allmännyttiga bostadsföretag godtagits, mot att kommunala bostadsföretag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen; i det enda av de rättsfall vi haft tillgång till där domstolen kommer till motsatt slut resonerar domstolen inte alls om det aktuella förarbetsuttalandet, och rättsfallet – från länsrätt – torde ha mycket begränsat vägledande värde.

Samtidigt kan det konstateras att det ännu inte föreligger något prejudicerande uttalande från Regeringsrätten och att vi endast haft tillgång till ett enda fall från kammarrätt.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att den rättspraxis vi haft tillgång till talar mot att kommunala bostadsföretag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen men att frågan ännu inte är slutligt avgjord i rättspraxis.

4.3.4.3 Bedömning av förarbetena i ljuset av doktrinen

En utgångspunkt i svensk rätt är att förarbetsuttalanden i en proposition vilka rör lagstiftning som föreslås i den propositionen ska respekteras, så länge de inte är motstridiga eller på annat sätt ologiska eller kommit att bli överspelade av senare lagstiftning eller samhällsutveckling eller en lagtolkning i enlighet med förarbetena skulle strida mot EG-rätten, svenska konventionsåtaganden (framför allt Europakonventionen om mänskliga rättigheter) eller grundlagsstadganden – låt vara att en något ökad självständighet i förhållande till lagförarbeten under de senaste åren får anses ha gjort sig gällande i domstolarna.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

126

Propositionsuttalandet att kommunala bostadsföretag inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen strider varken mot EG-rätten, internationella konventioner eller svensk grundlag. Inte heller kan det, som vi ser det, anses ha blivit överspelat av senare samhällsutveckling eller lagstiftning; i allbolagen har lagstiftaren valt att inte uttryckligen slå fast att en självkostnadsprincip ska gälla för kommunala bostadsföretag, och inte heller uttalar sig lagstiftaren i förarbetena till den lagen för att den kommunala självkostnadsprincipen ska vara tillämplig på sådana företag (ett förarbetsuttalande som i så fall förvisso skulle ha haft ett lågt värde, så länge det inte hade fällts i samband med ändring av 8 kap. 3 c § kommunallagen).

Propositionens motivering till att kommunala bostadsföretag inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen är ganska torftig, även när man går tillbaka till den bakomliggande departementsstencilen, som propositionen syftar tillbaka till. Fråga är om motiveringen är så ofullständig, ologisk eller motsägelsefull att den, med beaktande av de argument som kan anföras mot propositionens ståndpunkt, bör sättas åt sidan vid tolkningen av stadgandet i 8 kap. 3 c § kommunallagen.

Ulf Lindquists, Johan Hööks och Olle Lundins argumentation går bl.a. ut på att de kommunala bostadsföretagens fastighetsförvaltning (i bemärkelsen egendomsförvaltning) inte kan anses vara det kommunala syftet med deras verksamhet utan att detta syfte i stället är att betjäna kommunmedlemmarna med bostäder mot betalning. Detta är alltså inte en bieffekt av fastighetsförvaltningen utan orsaken till densamma. Fastighetsförvaltningen är ett nödvändigt led i en allmännyttig verksamhet, som under lång tid understötts av staten.

Detta är en bestickande argumentation. Den förutsätter emellertid att de kommunala bostadsföretagen först och främst ska ses som sociala aktörer och bostadspolitiska instrument, inte endast som förvaltare av kommunala förmögenheter. Argumentationens giltighet hänger därmed, som vi berört ovan, intimt samman med vilka överväganden vi gör inom utredningen i frågan om de kommunala bostadsföretagens uppgifter.

Mot denna argumentation har Curt Riberdahl anfört att ett kommunalt bostadsföretag inte är en nyttighet som riktas till alla kommuninvånare, eftersom en hyresgäst har exklusiv nyttjanderätt till sin bostad. Höök och Lundin har i sin tur bemött Riberdahl med att jämföra med uthyrning av en kommunal tennisanläggning.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

127

Den jämförelsen haltar emellertid enligt vår mening. Det må vara så att en tennisplan nyttjas exklusivt av den som hyrt den. Det nyttjandet pågår dock endast under någon timme, medan ett hyresförhållande normalt sett löper över ett antal år. Möjligheterna för en kommun att förse alla intresserade kommunmedlemmar med möjlighet till tennisspel torde vara avsevärt mycket större än kommunens möjlighet att förse alla dem med bostad i det kommunala bostadsföretaget vilka är intresserade av en bostad där.

En annan fråga där åsikterna är delade är betydelsen av att hyran inte fastställs av ett kommunalt organ utan av parterna på hyresmarknaden genom förhandlingar eller i sista hand av hyresnämnd.

Lagtextens uttryck ”avgifter” leder inte direkt tankarna till på nämnda sätt satta hyror. Frågan blir, som Höök och Lundin framhåller, med vilken grad av extensivitet eller restriktivitet lagtexten i detta avseende ska tolkas. I sin avhandling har Alf Bohlin (1984 s. 268) anfört att

självkostnadsprincipen skall beaktas icke endast när det taxebeslutande organet, dvs. fullmäktige, fattar beslut om taxa utan därjämte när debiterande myndighet med ledning av taxan fastställer den avgift som skall uttagas.

I vart fall Bohlin synes vara av uppfattningen att självkostnadsprincipens tillämpning förutsätter ett beslut av ett kommunalt organ, vilket talar mot att självkostnadsprincipen skulle vara tillämplig på hyror.

De resonemang om bruksvärdesprincipen som förs i debatten i Juridisk Tidskrift är svårbegripliga. Författarna synes vara av uppfattningen att bruksvärdesprincipen reglerar de kommunala bostadsföretagens hyressättning på ett företagsplan, medan i själva verket dessa bostadsföretags hyressättning på ett företagsplan i praktiken regleras av parterna i förhandlingar eller av det partssammansatta organet Hyresmarknadskommittén. I bruksvärdesprincipen som sådan ligger ingen självkostnadsprincip inbyggd. Det förhållandet att det har ansetts att kommunala bostadsföretag ska sätta sina hyror med beaktande av en självkostnadsprincip kan inte ses som ett utflöde av den lagfästa bruksvärdesprincipen utan mer som en politisk vilja bakom systemet i dess helhet. En annan sak är att det knappast, som hävdats av Curt Riberdahl (2007 s. 27), går att skilja mellan innebörden av olika självkostnadsprinciper i en och samma verksamhet.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

128

4.3.4.4 Sammanfattande bedömning

Goda sakliga argument kan anföras för att de kommunala bostadsföretagen omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Som framgår av kapitel 2 finns det emellertid en stor spridning mellan olika kommunala bostadsföretag när det gäller hur verksamheten bedrivs. De ekonomiska kraven på verksamheten är olika, och olika kommuner har olika långtgående ambitioner när det gäller att använda sina bostadsföretag som instrument i samhällsutvecklingen. Bilden av de kommunala bostadsföretagens verksamhet ger inte vid handen att den allmännyttiga verksamheten generellt sett skulle väga så mycket tyngre än egendomsförvaltningen att det finns tillräcklig anledning att frångå det aktuella förarbetsuttalandet. Domstolarna förefaller också, när de resonerat om det, att ha godtagit det.

Vi menar därför att den kommunala självkostnadsprincipen inte med säkerhet kan anses omfatta kommunala bostadsföretag. En annan sak är att det, såsom framgår i kapitel 5 (avsnitt 5.2.7.3), för de kommunala bostadsföretagen gäller en självkostnadsprincip till följd av hyressättningssystemets uppbyggnad.

Om en självkostnadsprincip ska gälla för de kommunala bostadsföretagen, finns det mot denna bakgrund anledning att särskilt klarlägga detta i lagstiftningen. Skulle en sådan princip inte anses böra gälla, bör – med hänsyn till osäkerheten i frågan om den kommunala självkostnadsprincipens tillämplighet – även detta klarläggas i lagstiftningen.

4.4 Den kommunala likställighetsprincipen

4.4.1 Principen och dess avgränsning

Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen ska kommuner behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Bestämmelsen ger uttryck åt den s.k. likställighetsprincipen och innebär, när det gäller kommunala avgifter, att lika avgift ska tas ut för lika prestation. Den infördes med den nya kommunallagen år 1991, men principen tillämpades redan tidigare i praxis, varför även rättskällematerial från tid före införandet kan beaktas i bedömningen av innehållet i gällande rätt i den mån det inte strider mot vad som uttalats i lagstiftningsärendet.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

129

Innebörden av likställighetsprincipen kan, sägs det i förarbetena (prop. 1990/91:117 s. 149), vara olika inom olika verksamhetsområden.

Likställighetsprincipen innebär inte ett absolut förbud mot att en kommun vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa kommunmedlemmar till godo. Grundprincipen är dock att kommunen senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter (prop. 1990/91:117 s. 149 f.). Det förhållandet att kommunala bostadsföretag inte kan bereda alla kommunmedlemmar boende samtidigt innebär därmed inte att det kommunala bostadsföretaget inte omfattas av likställighetsprincipen, eftersom de som inte bor hos det kommunala bostadsföretaget någon gång senare kan få göra det, när lägenheter blir lediga.

Likställigheten gäller endast när kommunen ”träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskap” (prop. 1991/92:117 s. 150), ”antingen genom att tillhandahålla dem prestationer av olika slag eller genom att ta ut ekonomiska bidrag av dem” (Hilborn m.fl. s. 60 f.). Likställighetsprincipen gäller därför inte ”när en kommun […] anställer personal, köper eller säljer fastigheter etc.” (prop. 1991/92:117 s. 150).

I rättsfallen RÅ 1975 Ab 343 och RÅ 1977 Ab 267 – som alltså är äldre än likställighetsprincipens kodifiering – har Regeringsrätten vid bedömningen av en kommuns tilldelande av tomtmark ur en tomtkö uttalat att fördelningen fick anses grunda sig på rationella hänsyn och inte kunde anses innefatta ett obehörigt gynnande eller missgynnande. Enligt vår tolkning av detta uttalande innebär det att Regeringsrätten prövat kommunens tilldelning enligt likställighetsprincipen (låt vara att denna inte ansetts hindra en fördelning enligt andra grunder än köplats). I det förra rättsfallet har regeringsrådet Petrén dock i ett eget tillägg uttalat att det inte i den aktuella situationen krävdes att alla kommunmedlemmar skulle behandlas lika.

I rättsfallet RÅ 1995 ref 7 – som till skillnad mot de nyss refererade rättsfallen är från tiden efter likställighetsprincipens kodifiering – har principen tillämpats vid bestämmandet av prissättningen vid försäljning av kommunal tomträttsmark till den dittillsvarande tomträttshavaren.

Dessa rättsfall talar för att likställighetsprincipen är tillämplig vid försäljning av fastigheter i de fall försäljningen sker till kommunmedlemmar.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

130

Vid sådant förhållande torde likställighetsprincipen vara tillämplig även vid uthyrning av fast egendom, i vart fall sådan uthyrning som sker till kommunmedlemmar. Den som bosätter sig i en lägenhet i kommunen blir kommunmedlem (förutsatt att hon eller han folkbokför sig på sin nya adress), och likställighetsprincipen torde därmed vara tillämplig på de kommunala bostadsföretagens hyressättning, en uppfattning som i princip fått medhåll i Curt Riberdahls ovan nämnda rättsvetenskapliga utlåtande (Riberdahl 2007 s. 27).

I ett avgörande från senare tid (dom den 23 januari 2007 i mål nr 1784-05) har Kammarrätten i Sundsvall kommit till samma slutsats.

4.4.2 Likställighetsprincipens betydelse för de kommunala bostadsföretagens hyressättning

En grundläggande förutsättning för att en kommun ska få tillhandahålla bostäder till sina medlemmar är att det finns en – i vart fall teoretisk – möjlighet för alla kommunmedlemmar att så småningom hyra en lägenhet hos det kommunala bostadsföretaget. Är denna grundläggande förutsättning för likställighetsprincipen uppfylld, uppkommer dock frågan hur man i övrigt bör se på denna princip i förhållande till kommunala bostadsföretags hyressättning.

I den ovan redovisade debatten i Juridisk tidskrift ger Johan Höök och Olle Lundin uttryck för uppfattningen att självkostnadsprincipen är ett utflöde av likställighetsprincipen. Mot detta hävdar Curt Riberdahl att en kommun som tar ut för höga avgifter ”men behandlar kommunmedlemmarna lika” bryter endast mot självkostnadsprincipen, inte mot likställighetsprincipen.

Fråga är dock om en kommun som tar ut för höga hyror behandlar kommunmedlemmarna lika eller olika. Annorlunda uttryckt är frågan om likställighetsprincipen ska tolkas som att alla kommunmedlemmar som använder tjänsten ska behandlas lika, eller om principen ska tolkas som att alla kommuninvånare ska behandlas lika vid varje given tidpunkt, oavsett om de använder tjänsten eller inte.

Den förra tolkningen innebär att man vid prövningen enligt likställighetsprincipen undersöker huruvida denna princip kränkts genom en olik behandling av olika brukare av tjänsten eller nyttigheten. Det relevanta blir om de som vid varje tillfälle är hyresgäster

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

131

hos det kommunala bostadsföretaget behandlas lika. Det förhållandet att inte alla kommunmedlemmar bor hos det kommunala bostadsföretaget vid någon given tidpunkt spelar med en sådan tolkning ingen roll. Det finns många andra kommunala tjänster, som inte vid någon given tidpunkt utnyttjas av alla – eller ens flertalet – kommunmedlemmar (exempelvis färjetrafik; jfr rättsfallet RÅ 1996 ref 9).

Den senare tolkningen skulle innebära att en tillämpning av likställighetsprincipen kräver inte bara att ingen användare av en tjänst eller nyttighet ska betala en högre avgift än en annan användare, utan att ingen användare ska betala en högre avgift än vad som motsvaras av tjänstens eller nyttighetens ”rätta” värde, dvs. att ingen användare ska vare sig otillbörligt gynnas eller missgynnas av kommunen. En sådan tolkning skulle emellertid innebära att tjänstens eller nyttighetens ”rätta” värde kunde fastställas. I de fall där den kommunala självkostnadsprincipen gäller, är inte det något problem: där blir det ”rätta” värdet lika med självkostnaden. I de fall där den kommunala självkostnadsprincipen inte gäller, skulle det rätta värdet emellertid behöva fastställas på något annat sätt – oklart hur. Lagstiftaren har inte behandlat denna problematik, och vi har svårt att se att lagstiftaren skulle ha avsett att likställighetsprincipen skulle ha en sådan innebörd, särskilt mot bakgrund av det ställningstagande i fråga om kommunala bostadsföretag som återfinns i prop. 1993/94:188.

Det ovan nämnda rättsfallet RÅ 1997 ref 47 – som ju handlade om tecknande av kommunal borgen för en kommunal bostadsstiftelse – kan vara av visst intresse i detta sammanhang. Efter att ha slagit fast att en jämförelse mellan stiftelsens och andra fastighetsägares ekonomiska villkor inte var relevant vid en prövning enligt likställighetsprincipen, eftersom stiftelsen skulle anses som en del av kommunen, uttalade Regeringsrätten:

Den omständigheten att de kommunmedlemmar som bor i stiftelsens fastigheter på grund av kommunens stöd till stiftelsen kan komma att indirekt få en hyressubvention som inte kommer andra hyresgäster till del utgör inte i sig tillräcklig grund för att anse stödet innefatta ett brott mot likställighetsprincipen.

Detta uttalande är enligt vår uppfattning mer förenligt med den förra tolkningen än med den senare. Om Regeringsrätten hade ansett att en subvention till ett helt avgiftskollektiv skulle kunna innebära att

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

132

likställighetsprincipen kränkts, är det svårt att förstå att man inte fann någon kränkning i det aktuella fallet.

Olle Lundin hänvisar även till en kammarrättsdom, där ett kommunalt beslut om hyressubvention till den som flyttade in till kommunen upphävdes med hänvisning till likställighetsprincipen. Där rörde det sig emellertid om olika hyror inom hyresgästkollektivet, och rättsfallet talar således inte för någondera tolkningen.

I den ovan nämnda domen från den 23 januari 2007 har Kammarrätten i Sundsvall upphävt ett beslut av kommunfullmäktige, när beslutet skulle kunna leda till att ”enskilda kommunmedlemmar i förlängningen förfördelas och således får betala en högre hyra än vad de annars skulle ha gjort”. Som stöd för sin slutsats hänvisar kammarrätten emellertid därefter till två rättsfall från Regeringsrätten, vilka inte behandlar den aktuella frågan; det ena rättsfallet (RÅ 1987 ref 52) tar sikte på en möjlighet för ett kommunalt företag på elförsörjningsområdet att åsidosätta självkostnadsprincipen, medan det andra rättsfallet (RÅ 84 2:25) handlar om otydlig delegation. Kammarrätten har inte i domen behandlat frågan om likställighetsprincipen ur nu aktuell synvinkel, och rättsfallet får anses sakna betydelse för den aktuella bedömningen.

I den rättsvetenskapliga litteraturen har, såvitt vi kunnat finna, endast Curt Riberdahl uttalat sig med bäring på den aktuella frågan, och då inte med någon utförlighet. Vad Riberdahl har uttalat är att likställighetsprincipen kan aktualiseras t.ex. om fullmäktige skulle besluta om hyresstopp eller klart gynna eller missgynna en viss grupp av hyresgäster – t.ex. pensionärer eller barnfamiljer – om det inte finns sakliga skäl för särbehandlingen (Riberdahl 2007 s. 27).

När det gäller den rättsvetenskapliga litteraturen i övrigt (t.ex. Hilborn m.fl., Lindquist, Bohlin 1984, Bohlin 2003, Lavin), hänvisar Alf Bohlin (2003 s. 159 ff) i sin genomgång av kommunala avgifter på olika områden genomgående till självkostnadsprincipen och inte till likställighetsprincipen i frågan om vilket högsta avgiftsuttag som kan tänkas och uttalar således inte att den senare principen skulle ha någon självständig betydelse i detta avseende. I sin avhandling gör Bohlin (1984 s. 339) vidare ett uttalande som snarast talar för den förra tolkningen; han skriver där att det inte tycks kunna

uppställas något krav på att skilda verksamhetsgrenar skall finansieras på exakt samma sätt eller m.a.o. att de skall ha samma grad av avgiftsfinansiering. Det avgörande ur likställighetssynpunkt måste i första hand vara, att de kommunmedlemmar som befinner sig i samma

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

133

situation […] ej särbehandlas inbördes utan att en avgiftshöjning inom en verksamhet drabbar verksamhetens nyttjare på ett rättvist sätt.

Å andra sidan uttalar Bohlin på annat ställe att om en kommun tar ut ett marknadspris, är det tillfredsställande ur likställighetens perspektiv, eftersom det ”därigenom skapas större rättvisa mellan de nyttjare som betjänas av kommunen och sådana som betjänas av konkurrerande företag” (Bohlin 1984 s. 271). Uttalandet talar i någon mån för den andra av de båda ovan angivna tolkningarna. Samtidigt kan det konstateras att den tolkningen sannolikt inte skulle innebära att en hög kommunal bostadshyressättning vore oförenlig med likställighetsprincipen utan snarare att jämförelsen vid bedömningen av en sådan hyressättning skulle ske med gruppen ”övriga boende” i stället för med gruppen ”övriga skattebetalare” och därvid leda till slutsatsen att likställigheten mellan de kommunmedlemmar som bor hos det kommunala bostadsföretaget och dem som hyr bostäder hos privata bostadsföretag är god.

Vid en samlad bedömning talar enligt vår mening övervägande skäl för den förra av de båda ovan angivna tolkningarna; den synes oss mer logisk och får visst stöd av praxis och doktrin. Likställighetsprincipen får därmed anses innebära att hyresgästerna inte missgynnas jämfört med andra kommunmedlemmar, även om de – som kollektiv – betalar en högre hyra än vad som skulle följa av exempelvis tillämpningen av en självkostnadsprincip. Annorlunda förhåller det sig, som den av Olle Lundin anförda kammarrättsdomen visar, om hyran är för hög endast för vissa av dem.

4.5 Undantag från de kommunalrättsliga principerna i speciallagstiftning

Kommunallagens principer har i vissa fall ansetts olämpliga på ett visst område. I dessa fall har genom speciallagstiftning undantag gjorts från principerna på det aktuella området.

I åtskilliga lagar som rör kommunal verksamhet finns det således bestämmelser om att kommunala företag ska bedriva viss verksamhet på affärsmässig grund. Det rör sig om fall där det ansetts angeläget att kommunerna ägnar sig åt verksamheten i fråga, trots att det även finns konkurrerande privata aktörer på den aktuella marknaden.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

134

Ofta föreskrivs i sådana fall också att den verksamhet som bedrivs på affärsmässig grund ska redovisas särskilt, och även där så inte föreskrivs, betonas i förarbetena att det är mycket viktigt att en kommun noggrant håller isär kostnader hänförliga till den affärsmässiga verksamheten från andra kommunala verksamheter så att den affärsmässiga verksamheten inte subventioneras av annan kommunal verksamhet (se t.ex. prop. 2004/05:17 s. 17).

Bestämmelser om att kommunala företag ska bedriva verksamhet på affärsmässig grund är bl.a. 7 kap. 2 § ellagen (1997:857), 5 kap. 2 § naturgaslagen (2005:403), 4 § lagen (2001:151) om kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd, 3 § lagen (2004:1225) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuktransporter samt 2 § lagen (2005:952) om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik. Av förarbetena till bestämmelserna (se bl.a. prop. 1996/97:136 s. 167 f., prop. 1999/2000:72 s. 107 och 2004/05:62 s. 226 f.) framgår det att en konsekvens av stadgandet är att de kommunala självkostnads- och likställighetsprinciperna inte får tillämpas.

Kommunallagen är ingen grundlag. Det är därför möjligt att i lag göra ett undantag även från det kommunala förbudet mot vinstsyfte, om det anses finnas skäl som talar för ett sådant undantag. Fråga är om en sådan formulering som använts i ellagen och naturgaslagen kan anses ha innebörden att ett undantag görs även från förbudet mot vinstsyfte.

I förarbetena till ellagen anges följande innebörd av uttrycket ”affärsmässig grund” (prop. 1996/97:136 s. 68):

Att verksamheten ”skall” bedrivas på affärsmässig grund innebär främst att företaget skall tillämpa ett affärsmässigt beteende och en korrekt prissättning. En viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall alltså vara vägledande.

Motsvarande uttalande finns i förarbetena till de andra, ovan angivna lagarna.

Av dessa förarbetsuttalanden framgår det således att den kommunala verksamheten skall bedrivas på samma villkor som gäller för privat näringsverksamhet. Detta måste anses innebära att lagstiftarens avsikt varit att inte heller förbudet mot vinstsyfte ska upprätthållas i el- och naturgasverksamheten.

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

135

I prop. 1995/96:167 s. 32 ff (om kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik) görs följande ytterligare uttalande om innebörden av uttrycket ”affärsmässig grund” (ett uttalande regeringen i senare lagstiftning på samma område anslutit sig till; se prop. 2004/05:159 s. 21):

Lokaldemokratikommittén framförde i sitt betänkande uppfattningen att om uppdragsverksamhet skall tillåtas skall den bedrivas på affärsmässig grund, dvs. utan hänsyn till självkostnadsprincipen. En strikt tillämpning av självkostnadsprincipen skulle kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna. Ett krav på affärsmässig prissättning är motiverat av flera skäl och då bl.a. med tanke på det ekonomiska risktagande som ligger i att bedriva uppdragsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad. På en konkurrensutsatt marknad är det av stor vikt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som bygger på likartade förutsättningar. I annat fall är risken uppenbar att tjänsterna kan underprissättas och konkurrensen snedvridas. Regeringen delar Lokaldemokratikommitténs uppfattning om att prissättningen skall ske affärsmässigt. I 2 § lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport finns en föreskrift om att kommunernas och landstingens medverkan vid tjänsteexport skall ske på affärsmässiga grunder. En liknande föreskrift finns också i lagen (1994:618) om handel med el, m.m. I propositionen 1993/94:162 om handel med el i konkurrens angav regeringen bl.a. att verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund innebär främst att företaget skall tillämpa ett affärsmässigt beteende och en korrekt prissättning och att en viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. Vidare angavs att de villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skulle vara vägledande. Det är inte möjligt att med någon större exakthet ange vad som i olika branscher är att betrakta som affärsmässig prissättning. Kostnadsberäkningar och prissättning skall ske enligt samma normer som tillämpas av de privata företagen inom respektive bransch. I priset skall som huvudregel inräknas en viss vinstmarginal om inte annat är affärsmässigt motiverat. Det kan också bli aktuellt att ställa upp avkastningskrav. Hur stor t.ex. en vinstmarginal skall eller bör vara eller vilken ersättning man skall ta ut för risktagandet är en bedömning som måste göras för varje typ av verksamhet och med hänsyn till den praxis som tillämpas i branschen. Det behöver inte alls strida mot kravet på affärsmässighet att i speciella situationer inte räkna med någon vinst eller enbart med en mycket liten vinst. Marknadssituationen kan vid olika tillfällen vara sådan att utrymmet för att ta ut en vinst rent faktiskt är litet, mycket litet eller i stort sett obefintligt. I sådana lägen kan det handla om att prissätta tjänsterna så att verksamheten går runt. De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall vara vägledande för de kommunala trafikbolagen.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

136

Mot bakgrund av vad som nyss nämnts har regeringen inte för avsikt att föreslå att det i lag anges eller att på annat sätt rekommendera t.ex. vilken vinstmarginal trafikföretagen skall räkna med. Sådana uttryckliga krav finns inte heller för de privata aktörerna. Däremot är det enligt vår mening uppenbart att de kommunala företagen måste befrias från kravet på att tillämpa självkostnadsprincipen för att prissättningen skall kunna göras affärsmässig när de agerar på en konkurrensutsatt marknad. Verksamhet som prissätts på ett sätt som gör att kostnaderna inte täcks kan vara att anses som underprissättning i konkurrensrättlig mening. Konkurrenslagens generella förbud omfattar även kommunernas och landstingens näringsverksamhet. Möjligheterna att angripa underprissättning enligt konkurrenslagen är dock begränsade till fall där vederbörande har en dominerande ställning. Enligt regeringens mening bör dock uppdragsverksamheten inte skattesubventioneras vare sig de kommunala aktörerna är dominerande eller inte. Subventioner och t.ex. förmånliga ansvarsförbindelser kan även […] stå i strid med EG:s statsstödsregler. [- - -] För att avgöra om tillskott av offentliga medel utgör statsstöd tillämpar Europeiska gemenskapens kommission den s.k. marknadsekonomiska investeringsprincipen. Enligt denna princip är det fråga om statsstöd när ett offentligt företag får medel på mer fördelaktiga villkor än de som en privat ägare skulle ge ett enskilt företag i jämförbar finansiell eller affärsmässig situation. Det kommunala bolaget skall redovisa borgensförbindelser och andra ansvarsförbindelser som kommunen eller landstingen lämnat bolaget. Ett antal remissinstanser har angivit att kommunal borgen till de trafikbolag som bedriver uppdragsverksamhet inte bör tillåtas. Regeringen ser dock praktiska svårigheter med en sådan begränsning och är därför inte beredd att lägga fram ett förslag som förbjuder kommunal borgen. Däremot anser regeringen det vara rimligt att kommunen eller landstinget tar ut en borgensavgift av bolaget. Även villkoren för offentliga borgensåtaganden kan falla under statsstödsreglerna.

4.6 Kommunala kompetensutredningens förslag

4.6.1 Inledning

I sitt betänkande Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72) har Kommunala kompetensutredningen i oktober 2007 lagt fram ett antal förslag om ändringar i kommunalrättslig lagstiftning. Flertalet av förslagen har ingen relevans för de kommunala bostadsföretagen och redovisas därför inte här. I två avseenden har dock förslagen och övervägandena sådan relevans. Det gäller dels en bedömning av om kommunallagens bestämmelser om stöd till näringslivet är förenliga med EG-rättens statsstödsregler, dels ett förslag om ett

SOU 2008:38 Kommunallagstiftningen

137

generellt undantag från den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader.

4.6.2 Bedömning av om kommunallagens bestämmelser om stöd till näringslivet är förenliga med statsstödsreglerna

Kommunala kompetensutredningen har bedömt att bestämmelsen om kommunalt stöd till näringslivet i 2 kap. 8 § kommunallagen är förenlig med EG-rättens statsstödsregler. Den analys Kommunala kompetensutredningen gör av statsstödsreglerna i förhållande till 2 kap. 8 § kommunallagen innehåller emellertid påpekanden om ett antal olika avseenden, i vilka regelverken inte stämmer överens – bland annat att statsstödsreglernas stödbegrepp är vidare än det kommunalrättsliga stödbegreppet (SOU 2007:72 s. 256 ff). Mot den bakgrunden får den av Kommunala kompetensutredningen dragna slutsatsen anses innebära att det är möjligt att tillämpa 2 kap. 8 § kommunallagen utan att bryta mot statsstödsreglerna, dock endast om även dessa regler därvid beaktas, eftersom visst stöd som kan godtas enligt kommunallagen inte utan vidare kan godtas enligt statsstödsreglerna. Det kan ifrågasättas om ett sådant rättsläge bäst beskrivs genom uttryckssättet att kommunallagens bestämmelse är förenlig med statsstödsreglerna. Vi saknar emellertid anledning att göra några egna vidare överväganden i denna fråga.

4.6.3 Förslag om undantag från den kommunala självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader

Kommunala kompetensutredningen har föreslagit att det införs ett lagstadgat krav på att kommuner och landsting, som med stöd av 2 kap.1 och 7 §§kommunallagen bedriver intäktsfinansierad näringsverksamhet inom frivilliga icke lagreglerade områden på en marknad som är ägnad för konkurrens, som huvudregel ska bedriva denna verksamhet på affärsmässig grund. Sådan verksamhet ska redovisas särskilt och skilt från annan verksamhet. Syftet med förslaget är att skapa mer konkurrensneutrala villkor.

Med näringsverksamhet avses enligt Kommunala kompetensutredningen verksamheter som brukar betecknas som sedvanlig kommunal affärsverksamhet.

Kommunallagstiftningen SOU 2008:38

138

Kommunal bostadsuthyrning inbegrips enligt vår bedömning i detta begrepp.

Begreppet ”affärsmässig grund” innebär enligt Kommunala kompetensutredningen att varken självkostnadsprincipen eller likställighetsprincipen får tillämpas samt att det görs ett undantag från vinstförbudet i 2 kap. 7 § kommunallagen. Det uppställs ett krav på att kommuner och landsting ska iaktta marknadsmässig prissättning. De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet ska normalt sett vara vägledande.

Förslaget begränsas till kompetensenlig kommunal verksamhet inom det frivilliga området och omfattar inte obligatoriska verksamheter eller sådan frivillig verksamhet som regleras av speciallag. Endast tjänster som bör vara helt intäktsfinansierade ska omfattas av undantaget. Motsatsvis omfattas förslaget således inte verksamheter som till någon del är skattefinansierade.

Undantagsvis kan det dock enligt Kommunala kompetensutredningen finnas situationer där det är befogat att en kommun eller ett landsting skattefinansierar viss verksamhet, som under normala omständigheter skulle ha drivits under marknadsmässiga former enligt den föreslagna undantagsbestämmelsen. Det finns därför enligt förslaget en möjlighet att frångå kravet på affärsmässighet om det föreligger särskilda skäl.

4.6.4 Betydelsen av Kommunala kompetensutredningens betänkande för våra förslag

Det är oklart i vad mån Kommunala kompetensutredningens ovan redovisade förslag och bedömning kommer att läggas till grund för lagstiftning (när det gäller ett undantag från självkostnadsprincipen) eller avstående från sådan (när det gäller kommunallagens bestämmelse om stöd till näringslivet). Vi måste därför utforma våra förslag oberoende av Kommunala kompetensutredningens betänkande.

139

5 Hyreslagstiftningen

5.1 Inledning

Hyror för bostadslägenheter bestäms genom en samverkan mellan flera olika regelverk. En utgångspunkt för regleringen är att värna hyresgästernas besittningsskydd för sina lägenheter. Systemet består sedan av regler för formerna kring hyresförhandlingar och hyresprövning samt kriterier för hur en hyra ska bestämmas, om det uppstår tvist om den (det s.k. bruksvärdessystemet, där de kommunala bostadsföretagens hyror spelar en avgörande roll). De flesta hyror förhandlas kollektivt, alltså mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation, men dels finns det även individuellt förhandlade hyror, dels finns det inom ramen för det kollektiva hyressättningssystemet en möjlighet till individuell prövning av den framförhandlade hyran. För nyproducerade lägenheter gäller i vissa fall särskilda regler.

I avsnitt 5.2 redovisas vilka kriterier hyresnämnderna använder när de prövar hyrestvister. De kriterierna får i praktiken betydelse även vid hyresförhandlingar. De bestämmelser som reglerar det kollektiva hyresförhandlingssystemet redovisas i avsnitt 5.3.

Reglerna om besittningsskydd och om hyresprövning återfinns i 12 kap. jordabalken (kallat hyreslagen), medan det kollektiva förhandlingssystemet regleras i hyresförhandlingslagen (1978:304).

Hyresgäster har besittningsskydd för sina lägenheter, dvs. har rätt att bo kvar i sin lägenhet utom i vissa undantagsfall (46 § hyreslagen). Förutom fall av misskötsamhet avser undantagen bl.a. fall där hyresförhållandet är kopplat till anställning, där det är fråga om uthyrning av bostadsrättslägenheter eller lägenheter i mindre hus eller där ett hus ska byggas om.

Ett besittningsskydd skulle emellertid vara verkningslöst, om fastighetsägaren fritt kunde sätta hyran. Då skulle en hyresgäst kunna tvingas bort genom att fastighetsägaren bestämde en så hög

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

140

hyra att hyresgästen inte hade råd att bo kvar. Därför finns det i hyreslagen bestämmelser som reglerar hur hyran ska bestämmas, om fastighetsägaren och hyresgästen inte kan komma överens om den.

Hyrestvister prövas av hyresnämnderna, som är statliga, domstolsliknande organ för tvistlösning på hyresområdet. Hyresnämndernas beslut kan överklagas till Svea hovrätt. Processen i hyresnämnderna och i Svea hovrätt regleras av lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (kallad nämndlagen) och lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt.

Redogörelsen i detta kapitel grundar sig, när annat inte sägs, på kapitel 2 i Hyressättningsutredningens betänkande Reformerad hyressättning (SOU 2004:91).

5.2 Bruksvärdeshyra

5.2.1 Historisk tillbakablick

År 1942 infördes ett hyresregleringssystem, som levde kvar fram till år 1969. I hyresregleringssystemet fastställdes som huvudregel hyran i förväg av en hyresnämnd (då en kommunal myndighet), vars beslut kunde överklagas till Statens hyresråd.

Från och med år 1969 ersattes hyresregleringen successivt av bruksvärdessystemet.

5.2.2 Hyrans storlek

Hyran ska vara till beloppet bestämd i hyresavtalet eller, om det finns en förhandlingsklausul, i förhandlingsöverenskommelsen (19 § hyreslagen). Från denna huvudregel undantas under vissa förutsättningar kostnader för uppvärmning, vatten, avlopp och el.

5.2.3 Förstagångshyran

Hyreslagens utgångspunkt i de fall där hyran inte regleras genom det kollektiva förhandlingssystemet är att en hyresvärd och en hyresgäst fritt kan bestämma hyran för en lägenhet. Om en part är missnöjd med hyran och motparten inte vill ändra den, kan parten vända sig till hyresnämnden, som kan pröva om hyran är skälig.

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

141

Hyresnämnden kan besluta om nya hyresvillkor från och med sex månader efter det att hyresförhållandet inleddes (55 d § hyreslagen).

Det är inte möjligt att på förhand få till stånd en rättslig prövning av vilken hyra som en ny hyresgäst ska betala.

5.2.4 Bruksvärdet

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyran bestämmas till skäligt belopp (55 § första stycket hyreslagen). Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövningen ska främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag (55 § andra stycket hyreslagen).

Bruksvärdessystemets syfte är att efterlikna ett marknadssystem men samtidigt utgöra en spärr mot oskäliga hyror och trygga besittningsskyddet (Holmqvist & Thomsson s. 542). Hyran enligt bruksvärdet ska spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en marknad präglad av långsiktig jämvikt. Hyrorna ska inte kunna pressas upp till följd av en bristsituation.

En lägenhets bruksvärde bestäms bl.a. av dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara tillgång till hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet. Dessutom kan beaktas om underhållet är särskilt eftersatt.

Vid fastställandet av bruksvärdet ska man anlägga ett objektivt betraktelsesätt och alltså bortse från olika individers skilda värderingar och behov. Utgångspunkten är med andra ord en genomsnittlig, fiktiv hyresgäst.

Man ska även bortse från byggnadsår och produktions-, drifts- och förvaltningskostnader. När det gäller byggnadsåret, värderas det dock ofta ändå indirekt, eftersom det får betydelse för hur modern lägenheten är.

Frågan hur bostadens geografiska läge på orten (den s.k. lägesfaktorn) ska beaktas har inte blivit behandlad i förarbetena utöver de ganska vaga uttalanden som redovisas ovan. Av kommentaren

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

142

till hyreslagen (Holmqvist & Thomsson s. 546) framgår att riksdagen visserligen avslagit en motion om att bostädernas läge i högre grad skulle få inverkan på hyrorna och därvid anfört att efterfrågan inte ska få driva upp hyrorna. Ett sådant uttalande, gjort utan samband med någon lagändring, har emellertid ingen betydelse för rättstillämpningen. Detsamma gäller ett uttalande i prop. 1993/94:199 s. 79 om att ett ökande beaktande av lägesfaktorn innebär att bruksvärdessystemet bättre kommit att motsvara sitt ursprungliga syfte.

I rättspraxis har lägesfaktorn behandlats i flera mål. I Svea hovrätts beslut den 5 oktober 2005 i mål ÖH 2487-05 fastställde hovrätten ett avgörande från Hyresnämnden i Stockholm, där hyresnämnden hade uttalat följande beträffande lägesfaktorns betydelse:

Vad särskilt gäller prövningslägenhetens läge, bedömer hyresnämnden att många hyresgäster värderar ett boende i centrala delar av Stockholms innerstad mycket högt. Detta kan bl.a. bero på det kommersiella och kulturella utbud som finns där, men även på den särskilda atmosfär och miljö som ofta präglar en storstad. Detta måste enligt nämndens mening ges genomslag vid en bruksvärdeprövning. Man kan dock inte bortse från att många hyresgäster inte värderar ett boende i de centrala delarna på samma sätt. Det kan t.ex. gälla barnfamiljer och äldre som har särskilda krav på närmiljön, inte minst vad gäller trafik och buller. Eftersom en bruksvärdeprövning också måste ta hänsyn till sådana förhållanden och också förhållanden som har med närmiljön beträffande den enskilda lägenheten att göra, bör en viss försiktighet iakttas när prövningslägenhetens läge värderas.

I kommentaren till hyreslagen (Holmqvist & Thomsson s. 568 f.) redovisas flera andra fall där ett centralt eller i övrigt attraktivt läge i bl.a. Stockholm beaktats vid hyresprövningen.

Att lägesfaktorn ska beaktas är också förenligt med bruksvärdessystemets syfte. Som framgår ovan är detta att efterlikna ett marknadssystem men samtidigt utgöra en spärr mot oskäliga hyror och trygga besittningsskyddet. Hyran enligt bruksvärdet ska spegla marknadsvärdet av en lägenhet på en marknad präglad av långsiktig jämvikt med den inskränkningen att hyrorna inte ska kunna pressas upp till följd av en bristsituation. I ett system vars syfte, med vissa inskränkningar, är att efterlikna ett marknadssystem är det naturligt att beakta alla de aspekter som en genomsnittlig hyresgäst lägger till grund för sin värdering av en lägenhet. Lägenhetens läge på orten är en viktig sådan aspekt. Som framgår ovan har det också

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

143

i förarbetena uttalats att husets allmänna läge ska ha betydelse för bruksvärdesprövningen. Den redovisade rättstillämpningen har således både stöd i förarbetena och är väl förenlig med bruksvärdessystemets syfte.

5.2.5 Jämförelsen

Jämförelsen ska äga rum med bruksvärdesmässigt likvärdiga lägenheter. För att lägenheterna ska vara likvärdiga fordras att de i grova drag motsvarar varandra. Sålunda bör de normalt ha samma användningssätt, bostadsyta och modernitetsgrad. Dessutom bör de i en större stad ha ett i grova drag motsvarande läge. Det ställs enligt praxis mycket stora krav på att de åberopade jämförelselägenheterna är likvärdiga med prövningslägenheten för att de ska få användas som jämförelsematerial för en sådan s.k. direkt jämförelseprövning som avses i bestämmelsen om bruksvärdeshyra. Sålunda måste lägenheterna ha samma rumsantal, och lägenhetsytorna får inte skilja sig åt med mer än ungefär fem procent (Holmqvist & Thomsson s. 547). Visserligen kan i viss mån kvittning ske mellan olika egenskaper på så sätt att, om en lägenhet är sämre än andra lägenheter i något avseende, detta kan vägas upp av att den är bättre än dem i något annat avseende. Emellertid måste skiljaktiga faktorer vara av någorlunda likartat slag för att kunna uppväga varandra; exempelvis kan ett bättre läge inte väga upp sämre planlösning och sämre teknisk utrustning (Holmqvist & Thomsson s. 545 f.).

I första hand ska hyran bestämmas efter en direkt jämförelse med hyran för andra lägenheter på samma ort. I avsnitt 5.2.6 nedan återkommer vi till innebörden av ortsbegreppet.

Det ankommer på parterna att själva ta fram det jämförelsematerial som de vill åberopa, och bedömningen i en tvist ska i första hand grunda sig på det materialet. Om en hyresvärd inte på begäran lämnar ut de uppgifter om hyran för hans lägenheter som kan behövas för en prövning – vilken kan avse en lägenhet som ägs av en annan hyresvärd – får hyresnämnden förelägga hyresvärden att lämna uppgifterna till nämnden (64 § hyreslagen). Föreläggandet får förenas med vite. Någon motsvarande möjlighet att förelägga en hyresvärd att lämna in uppgifter om sina kostnader finns däremot inte, eftersom bruksvärdessystemet inte är kostnadsbaserat.

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

144

När man har ett jämförelsematerial, skalar man bort icke representativa topphyror och utgår sedan från de lägenheter som efter bortskalningen har de högsta hyrorna. I en situation där brist på bostäder skapat höga hyror som inte kan förväntas stämma överens med marknadsläget på längre sikt, kan de höga hyrorna dock inte beaktas, även om de inte är att anse som topphyror (prop. 1968:91 Bihang A s. 54).

I praktiken är det vanligaste att parterna inte lyckas prestera ett jämförelsematerial som hyresnämnden godtar. Finns det inget godtagbart jämförelsematerial, gör hyresnämnden en allmän skälighetsbedömning. Sådana bedömningar används i det stora flertalet fall. Vid en allmän skälighetsbedömning bedömer hyresnämnden den skäliga hyran i den lägenhet som prövas med utgångspunkt i sina kunskaper om det allmänna hyresläget på orten. Hyresnämnden använder då av parterna åberopade hyror som bakgrundsmaterial. Först om det inte finns några hyror som kan användas som vare sig jämförelse- eller bakgrundsmaterial på samma ort, kan hyror på en annan ort få betydelse vid den allmänna skälighetsbedömningen. Kan hyrorna för lägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag på orten inte användas som vare sig jämförelse- eller bakgrundsmaterial, kan även hyrorna i privata hyreslägenheter få betydelse vid hyresprövningen.

Vid en allmän skälighetsbedömning kan undantagsvis även kostnadsutvecklingen i det företag som förvaltar lägenheten – i samspel med övriga omständigheter – få viss betydelse för hyran (prop. 1983/84:137 s. 78).

5.2.6 Ortsbegreppet

Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden. Enligt förarbeten (prop. 1983/84:137 s. 76 ff) och rättspraxis ska den möjligheten emellertid bara utnyttjas, om det i prövningsorten inte finns något jämförelsematerial som vare sig kan läggas till grund för en direkt jämförelseprövning eller tjäna till ledning för en allmän skälighetsbedömning.

Frågan om ortsbegreppet har i nyare rättspraxis behandlats i Svea hovrätts, avd. 16, beslut den 22 april 2004 i mål nr ÖH 1992–03, det s.k. Wåhlinmålet (som varit av betydelse i flera olika avseenden

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

145

vid flera prövningar i både hyresnämnd och hovrätt och som vi därför kommer att återkomma till, med hänvisningar till olika målnummer, på flera ställen i detta betänkande). Det till hovrätten överklagade målet handlades i första instans av Hyresnämnden i Stockholm.

Hyresnämnden ansåg sig oförhindrad att vid bedömningen av skälig hyra för prövningslägenheten, som låg i Solna (en kommun i Stor-Stockholm, i praktiken ingående i samma tätort som Stockholms kommun), beakta att i målet redovisade ombyggnadshyror för Solna i allmänhet låg väsentligt lägre än hyror för ombyggda lägenheter i framför allt Stockholms innerstad men ofta också lägre än i andra delar av Stor-Stockholm. Nämnden ansåg sig vidare inte kunna bortse från att Stockholm, Solna och flera andra kommuner hade tämligen likartade förhållanden på bostadsmarknaden och att jämförelser och utblickar över kommungränserna enligt nämndens mening därför kunde vara motiverade.

Hovrätten konstaterade i sitt avgörande att hyresnämnden syntes vid skälighetsbedömningen ha i inte obetydlig mån tagit intryck av hyresmarknaden även i Stockholm och att de hyror nämnden fastställt låg på en inte oväsentligt högre nivå än den som enligt de i målet åberopade ombyggnadslägenheterna gällde i Solna. De hyror nämnden fastställt översteg de åberopade ombyggnadslägenheternas med 13–18 procent för enrumslägenheter och med 10–20 procent för tvårumslägenheter.

Hyresnämnden tog intryck av hyresmarknaden i Stockholm, trots att den fann att det fanns lägenheter i Solna vilkas hyror kunde utgöra ett bakgrundsmaterial, även om de inte var direkt jämförbara.

Hovrätten gjorde i detta avseende en annan bedömning än hyresnämnden och konstaterade att så länge hyrorna i prövningsorten Solna kunde beaktas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial, borde i enlighet med lagstiftarens intentioner och dittillsvarande praxis jämförelsematerial från en annan ort än prövningsorten inte beaktas vid hyressättningen.

Avgörandet innebär alltså att regeln om att hyror från en annan ort inte kan beaktas, så länge det bland det åberopade materialet finns hyror på den egna orten som duger som i vart fall bakgrundsmaterial, upprätthålls strikt i rättspraxis.

När det gäller anledningen till att Solna och Stockholm bedömts som olika orter, hänvisade hovrätten till ett tidigare avgörande från

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

146

år 1985, där Bostadsdomstolen slagit fast att Solna och Stockholm var att anse som ”skilda orter med skilda hyresnivåer”.

Hovrätten tog också fasta på den omständigheten att hyresnivåerna skiljer sig åt mellan Stockholm och Solna, vid prövningstillfället liksom år 1985. Med beaktande av det och av den citerade formuleringen i 1985 års fall anförde Hyressättningsutredningen (SOU 2004:91 s. 52) att avgörandet möjligen kunde anses innebära att det krav som i lagtexten ställs upp på att hyresnivån ska vara ”jämförbar” borde tolkas ganska snävt. I så fall kunde enligt Hyressättningsutredningens mening den slutsatsen dras att om hyresnivån i ett samhälle överstiger den i ett närliggande samhälle med mellan 10 och 20 procent, så är den skillnaden för stor för att de båda samhällena ska kunna anses utgöra samma ort i hyresrättslig mening, även om förhållandena på bostadsmarknaden i övrigt är likartade.

Den nu redovisade slutsatsen är emellertid dragen med stor försiktighet och kan enligt vår mening inte utan ytterligare stöd anses motsvara gällande rätt. I doktrinen anförs i stället att en ort regelmässigt är lika med en kommun (Skorup & Underskog s. 184). Detta framstår som den säkraste slutsatsen om rättsläget.

Begreppet ort får således regelmässigt anses motsvara kommun.

5.2.7 De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll

5.2.7.1 Historisk tillbakablick

I samband med avvecklingen av hyresregleringen och införandet av bruksvärdessystemet ansåg lagstiftaren att det fanns ett behov av en spärr för hyresutvecklingen på orter där full balans inte rådde mellan tillgång och efterfrågan på lägenheter. Samtidigt med bruksvärdessystemet infördes därför den s.k. bristortsregeln. Denna stadgade att vid jämförelseprövning skulle bortses från lägenheter vilkas hyra inte var rimlig med hänsyn till det allmänna hyresläget i orten för närmast jämförliga lägenheter i nybyggda bostadshus. Regeringen bestämde på vilka orter regeln skulle tillämpas. Motivet till att jämförelser skulle göras med nybyggda lägenheter var att det huvudsakligen var de kommunala bostadsföretagen som byggde nya hyreshus och att dessa företag tillämpade en självkostnadsprincip. Därmed byggdes det enligt lagstiftarens mening in en

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

147

garanti mot att hyrorna på bristorterna blev oskäligt höga till följd av ett efterfrågeöverskott (prop. 1968:91 Bihang A s. 189).

I samband med att den hyresreglering som infördes år 1942 definitivt avskaffades i mitten av 1970-talet och en översyn gjordes av bruksvärdessystemet gjordes bedömningen att de kommunala bostadsföretagens hyror inte fått den prisledande funktion som avsetts (prop. 1974:150 s. 471). Därför infördes i lagen den ännu gällande bestämmelsen att hyresnämnderna vid sin prövning främst ska beakta hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag. De kommunala bostadsföretagen fick en hyresnormerande ställning i lagen, och efter några år togs bristortsregeln bort, bl.a. eftersom den med hänsyn till de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande ställning ansågs ha ringa betydelse (prop. 1983/84:137 s. 74 f., SOU 1981:77 s. 187).

5.2.7.2 Innebörden i den hyresnormerande rollen

Uttryckssättet att det främst är de kommunala bostadsföretagens hyror som ska beaktas innebär att dessa ska tillmätas avgörande betydelse vid hyresprövningen, om jämförelsematerialet innehåller ett representativt inslag av lägenheter från kommunala bostadsföretags fastigheter. En förutsättning för detta är att antalet sådana lägenheter i jämförelsematerialet är så stort att det kan sägas ge underlag för tillförlitliga slutsatser om hyresnivån för kommunala bostadsföretags lägenheter av samma bruksvärdesmässiga beskaffenhet som prövningslägenheten. Kan en sådan hyresnivå konstateras, saknar det betydelse hur stor andel de jämförelselägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag har i hela jämförelsematerialet. Hyror som ligger högre påverkar i så fall inte bedömningen utan utesluts från jämförelsematerialet utan särskild utredning (prop. 1974:150 s. 471 f.). Det krävs alltså inte att det kommunala bostadsföretagets hyror dominerar jämförelsematerialet för att dessa hyror ska bli normerande.

Detta betyder att hyresnivån i det privatägda fastighetsbeståndet får avgörande inflytande vid en jämförelseprövning först om det i jämförelsematerialet inte ingår några lägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag eller så liten andel sådana lägenheter att det inte finns underlag för en bedömning av hyresnivån i bruksvärdesmässigt jämförliga lägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag.

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

148

Även i lägen där jämförelsematerialet inte ger fullt tillförlitlig anvisning om hyresnivån för likvärdiga lägenheter hos de kommunala bostadsföretagen utgör deras hyror, om de genomsnittligt är lägre än hyrorna i andra hus, enligt förarbetena en riktpunkt för hyresprövningen på så sätt att hyresnivån läggs lägre än som skulle ha varit fallet, om det inte hade funnits några jämförliga lägenheter ägda av kommunala bostadsföretag. Dock har Svea hovrätt (beslut den 2 oktober 2006 i mål nr ÖH 3464-05, det s.k. Wåhlinmålet eller Solnamålet) slagit fast att de kommunala bostadsföretagens hyror inte har samma betydelse vid en allmän skälighetsbedömning som vid en jämförelseprövning (s. 37 i beslutet):

Det finns då inte någon direkt uttalad koppling till de kommunala bostadsföretagens hyror. De hyrorna kan visserligen vägas in som ett bakgrundsmaterial och ges alltså betydelse även i de fallen. Betydelsen kan dock vara mer varierande och svår att precisera, båda i det särskilda fallet och i mer generella termer. Över huvud taget framstår inverkan från de kommunala bostadsföretagens hyror som betydligt mer relativ och indirekt i sådana fall, och den blir beroende av vilket annat bakgrundsmaterial som förs in i bedömningen, liksom av hyresnämndens ställningstagande till det allmänna hyresläget och ytterst nämndens mer utpräglat skönsmässiga bedömning.

Vid bestämmandet av hyror för lokaler spelar de kommunala bostadsföretagens hyror ingen roll.

5.2.7.3 En självkostnadsprincip på företagsnivå

Lagstiftaren har förutsatt att de kommunala bostadsföretagens hyror bestäms med utgångspunkt i en självkostnadsprincip (se t.ex. prop. 1974:150 s. 471). Detta innebär att hyrorna ska täcka direkta kostnader och inbegripa en skälig förräntning på det insatta kapitalet. Som framgår i kapitel 3 innehåller allbolagen dock ingen direkt självkostnadsprincip, och av kapitel 4 framgår det att det är mycket tveksamt om den kommunala självkostnadsprincipen gäller för kommunala bostadsföretag.

Kopplingen till de kommunala bostadsföretagens självkostnadsbestämda hyror vid jämförelseprövning rymmer – som påpekats i Utredningens om allmännyttan och bruksvärdet betänkande Bruksvärde, förhandling och hyra – en utvärdering (SOU 2000:33) s. 60 f. – en inneboende motsättning: Å ena sidan ska vid fastställande av såväl prövningslägenhetens som jämförelselägenheternas bruksvärden

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

149

helt bortses från produktions-, drifts- och förvaltningskostnader. Å andra sidan ska självkostnadsbestämda hyror tjäna som norm. Det handlar om två principer som är svårförenliga; det går inte att bortse från självkostnaden om den samtidigt ska tjäna som norm.

En oklarhet i systemet har varit hur självkostnaden ska bestämmas. Självkostnaden kan antingen avse det kommunala bostadsföretaget som helhet eller en enskild fastighet. De kommunala bostadsföretagen har haft som grundprincip att tillämpa självkostnadsprincipen på företagsnivå. Förenklat uttryckt ska hyresintäkterna sammantaget täcka företagets samtliga kostnader för fastighetsförvaltningen (såsom drifts- och underhållskostnader samt skatt) jämte medel för konsolidering och utdelning på insatt kapital; allt kapital (både eget och lånat) som nedlagts i fastigheterna ska förräntas och skrivas av. Självkostnadsprincipen har även medgett att överskott använts för ny- eller ombyggnadsinvesteringar. Någon mer detaljerad och allmänt accepterad definition av vad som ingår i självkostnaden har dock inte funnits.

5.2.7.4 Fördelningen av hyresuttaget

Allmänt om regelverket

Sedan de totala hyresintäkterna för det kommunala bostadsföretaget fastställts, fördelas hyresuttaget på olika lägenheter i enlighet med deras relativa bruksvärde genom ett poängsystem, där hänsyn tas till bl.a. lägenhetens storlek, utrustning, geografiska läge, närservice och närmiljö.

Att de kommunala bostadsföretagen drivs efter självkostnadsprincipen har en dämpande effekt endast på en övergripande nivå på den allmänna hyresnivån. Själva jämförelseprövningen görs alltid med ett antal likvärdiga lägenheter. Det är den hyra som gäller för dessa lägenheter som har betydelse för prövningen. Detta innebär att hyressättningen i de kommunala bostadsföretagen är av mycket stor betydelse för utfallet av bruksvärdessystemet.

Hyressättningsprinciperna varierar i praktiken i viss mån mellan olika kommunala bostadsföretag. Under senare år har kommunala bostadsföretag ofta byggt nya hus endast under förutsättning att dessa kunnat bära sig själva. Det har emellertid gjorts gällande att det, särskilt tidigare, varit vanligt att de årliga hyresökningarna i det bostadsbestånd som ägs av de kommunala bostadsföretagen har

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

150

fördelats så att hyresgästerna i de äldre husen fått bära en större del av de totala kostnaderna än vad som har varit motiverat om man bara ser till kostnaderna för dessa hus (den s.k. solidariska hyressättningsprincipen). Hyresfördelningen i de kommunala bostadsföretagen innebär hur som helst att hyresintäkterna från en viss fastighet inte nödvändigtvis motsvarar självkostnaderna för fastigheten utan kan vara både högre och lägre. Som strax kommer att framgå, ska emellertid väsentliga avsteg från självkostnadshyror på fastighetsnivå medföra att hyrorna i fråga inte får någon normerande effekt vid bestämmandet av hyrorna i det privata beståndet.

Enligt förarbetsuttalanden krävs det att hyressättningen i de kommunala jämförelselägenheterna är korrekt och representativ för det kommunala lägenhetsbeståndet (prop. 1974:150 s. 471). Visserligen godtas det om en kommun bidrar till att täcka kostnader av social natur åt sitt bostadsföretag, men det anses inte godtagbart om en avsevärd del av de allmännyttiga bostadsföretagens hyror direkt eller indirekt betalas med offentliga medel (prop. 1983/84:137 s. 75).

S:t Eriksmålet

Genom rättsfallet RH 1999:90 (det s.k. S:t Eriksmålet eller Oxtorgsmålet) har det, som nyss berördes, klargjorts att det finns en begränsning i de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll.

Bakgrunden till målet var att styrelsen för ett kommunalt bostadsföretag i ett nybyggt projekt hade sänkt hyran från 1 450 kr per kvadratmeter och år till ca 1 100 kr per kvadratmeter och år och att hyresgäster hos ett privat bostadsföretag hade yrkat hyressänkning med åberopande av de sänkta hyrorna för det kommunala bostadsföretagets lägenheter. Av ett vittnesmål från det kommunala bostadsföretagets tidigare verkställande direktör framgick det att inte ens den ursprungligen bestämda hyran skulle ha gett full kostnadstäckning. Vidare framgick det av vittnesmålet och av ett protokoll från styrelsemöte i det kommunala bostadsföretaget att sänkningen av årshyran till 1 100 kr per kvadratmeter inte motiverades med en avvikande beräkning av möjligheterna till kostnadstäckning eller i övrigt av fastighetsekonomiska bedömningar utan i stället mera hade skett på grund av bostadspolitiska ambitioner att hålla hyrorna för alla hyresgäster på rimliga nivåer.

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

151

Av rättsfallet – där det kommunala bostadsföretagets hyror underkändes som jämförelsematerial – framgår det att en hyresnämnd vid sin hyresprövning ska låta bli att beakta hyrorna för ett kommunalt bostadsföretags lägenheter på en viss fastighet, om hyrorna väsentligt understiger rimliga självkostnader för den fastigheten. Det finns visserligen, sägs det i rättsfallet, ett visst utrymme för att vältra över produktionskostnaderna för nyproducerade hus på andra delar av ett kommunalt bostadsföretags lägenhetsbestånd. Utrymmet för sådan övervältring är dock begränsat, om lägenheter i huset ska kunna användas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid prövning av hyror i andra hus.

Ett viktigt skäl för domstolens ställningstagande var att motverka diskriminering av privata fastighetsägare genom att hindra subventionerade hyror att ligga till grund för prövning av hyrorna i det privata beståndet.

Domstolens ställningstagande i S:t Eriksmålet innebar att hyran efter en allmän skälighetsbedömning fastställdes till väsentligt högre belopp än vad som hade varit fallet om hyresnämnden hade beaktat de åberopade hyrorna för det kommunala bostadsföretagets lägenheter.

Wåhlinmålet

Svea hovrätt, avd. 16, tillämpade i det s.k. Wåhlinmålet (beslut den 23 november 2007 i mål nr ÖH 3464-05) principerna från S:t Eriksmålet. I Wåhlinmålet gjorde den privata fastighetsägaren gällande att det kommunala bostadsföretagets i Solna hyror var underprissatta och att denna underprissättning genom den hyresnormerande rollen ”smittat” även hyrorna i det privata beståndet, som därför enligt fastighetsägaren inte skulle kunna användas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid hovrättens prövning. Hovrätten kom emellertid, utan någon mer ingående motivering, fram till att vad som framkommit i målet inte gett ”tillräckligt eller konkret stöd för att [det kommunala bostadsföretagets hyror] varit prissatta på ett sådant sätt att de efter förlikning satta hyrorna i den privatägda fastigheten Solna Formen 11 inte kan tjäna ens som bakgrundsmaterial vid en skälighetsprövning enligt 12 kap. 55 § jordabalken”.

Genom Wåhlinmålet har således inte slagits fast någon annan princip än den som redan tidigare gällde enligt S:t Eriksmålet.

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

152

5.2.8 Påtaglighetskravet

Hyreslagens uttryckssätt att en hyra inte får vara påtagligt högre än hyran för en likvärdig lägenhet innebär att det vid en direkt jämförelseprövning finns utrymme för ett spann mellan hyran i prövningslägenheten och hyrorna i jämförelselägenheterna.

Syftet med påtaglighetskravet är att möjliggöra en viss marknadsanpassning av hyrorna. I förarbetena (prop. 1974:150 s. 473) har det anförts att

det kan behövas ett utrymme för hyreshöjningar utöver den nivå som kunnat konstateras genom jämförelseprövningen. Detta bör dock inte vara större än vad som är motiverat framför allt av önskemålet att skapa de nödvändiga förutsättningarna för rörlighet på hyresmarknaden.

Gränsen för vad som är en påtagligt högre hyra kan variera men går i normalfallet vid ungefär fem procent (Holmqvist & Thomsson s. 554). En lägenhet som ägs av en privat fastighetsägare kan alltså ha en något högre hyra än vad som bestämts för en motsvarande lägenhet i det kommunala bostadsföretaget på orten, om hyran bestäms efter en direkt jämförelseprövning.

Påtaglighetskravet infördes år 1974 som ersättning för ett tidigare väsentlighetsrekvisit, som ansågs ha lett till alltför kraftiga hyreshöjningar – upp till tio procent över bruksvärdet (prop. 1974:150 s. 473). Vid en utvärdering i början av 1980-talet gjorde regeringen bedömningen att påtaglighetskravet borde behållas (prop. 1983/84:137 s. 73 f.).

Bestäms hyran inte efter en direkt jämförelseprövning utan efter en allmän skälighetsbedömning, tillämpas enligt förarbetena inte påtaglighetskravet. Vid de kontakter utredningen haft med hyresnämnderna har det emellertid framgått att en viss marginal till förmån för de privata fastighetsägarna tillämpas även vid en allmän skälighetsbedömning.

5.2.9 Särskilda överenskommelser om hyran för nyproducerade bostäder

En fastighetsägare och en hyresgästorganisation har under vissa förutsättningar möjlighet att komma överens om att hyran för en nyproducerad lägenhet som huvudprincip ska undantas från prövningen enligt bruksvärdesregeln under tio års tid (55 c § hyres-

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

153

lagen). Under dessa tio år kan hyrans skälighet som huvudregel inte prövas. Dock kan hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten.

En hyra som bestämts på detta sätt kan inte användas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid en bruksvärdesprövning.

Efter de tio åren bestäms hyran enligt bruksvärdesregeln.

5.3 Det kollektiva förhandlingssystemet

5.3.1 Allmänt

Det kollektiva förhandlingssystemet, som regleras i hyresförhandlingslagen, grundar sig på kollektiva, lokala förhandlingar mellan å ena sidan en hyresvärd, å andra sidan en hyresgästorganisation (som oftast är, men som inte måste vara, Hyresgästföreningen). En hyresgästs medlemskap i en hyresgästorganisation har aldrig någon betydelse vid tillämpningen av det kollektiva förhandlingssystemet.

5.3.2 Förhandlingsordning, förhandlingsklausul och förhandlingsöverenskommelse

En grund för systemets tillämplighet på en lägenhet är att en förhandlingsordning gäller för lägenheten. Så är fallet för det stora flertalet hyreslägenheter i Sverige; ungefär 1,4 miljoner lägenheter omfattas av de årliga förhandlingarna enligt det kollektiva förhandlingssystemet. Kommer parterna inte överens om en förhandlingsordning, kan hyresnämnden under vissa förutsättningar fastställa en sådan.

Med utgångspunkt i förhandlingsordningen – som reglerar bl.a. förhandlingsrättens närmare omfattning och formerna för hur förhandlingsarbetet ska bedrivas – förhandlar parterna sedan i syfte att nå en förhandlingsöverenskommelse. Parterna är skyldiga att komma till en förhandling och där lägga fram ett motiverat förslag till lösning av den fråga som förhandlingen avser.

En hyresvärd är skyldig att på eget initiativ förhandla med hyresgästorganisationen om bl.a. höjning av hyran för en lägenhet samt bestämmande av hyran för en ny hyresgäst, om den nya hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra (s.k. primär förhandlingsskyldighet). Bryter hyresvärden mot den primära förhandlingsskyldigheten, kan ett yrkande om hyreshöjning inte prövas i hyres-

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

154

nämnden, och avtal med enskilda hyresgäster i strid med den primära förhandlingsskyldigheten är ogiltiga.

En hyresvärd har däremot inte primär förhandlingsskyldighet för ett nybyggt hus och inte heller för förstagångshyror efter en större ombyggnad (prop. 1993/94:199 s. 39) utan kan i de fallen själv bestämma en hyra utan föregående förhandling (se även avsnitt 5.2.3). Dock är det vanligt att parterna i förhandlingsordningen avtalar om att utvidga den primära förhandlingsskyldigheten till att avse även hyror för lägenheter som inte hyrts ut tidigare.

En förhandlingsordning inskränker inte en hyresgästs rätt att begära prövning av hyran i hyresnämnden och att vid den prövningen få hyran prövad mot bruksvärdet enligt hyreslagens regler (se även avsnitt 5.3.5).

I förhandlingsöverenskommelsen måste samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses finnas skillnader mellan dem i fråga om bruksvärdet (den s.k. likhetsregeln eller likabehandlingsprincipen, 21 § hyresförhandlingslagen).

5.3.3 Om förhandlingarna strandar

Kan parterna inte nå en förhandlingsöverenskommelse, kan en hyresvärd eller en hyresgäst ansöka om att hyresnämnden ändrar den befintliga hyran. En sådan prövning – som i princip avser varje lägenhet för sig – är påtagligt omständligare för både hyresvärden och hyresgästerna än det kollektiva systemet. Uppkommer ett stort antal tvister, kan hyresnämnden välja ut ett antal pilotfall och sedan avgöra övriga fall utan muntlig förhandling, om det är uppenbart att sådan inte behövs (9 § nämndlagen).

Om en förhandlingsöverenskommelse inte kommer till stånd, finns även en möjlighet att få tvisten prövad av partssammansatta centrala förhandlingsorgan. För de kommunala bostadsföretagens del är detta förhandlingsorgan Hyresmarknadskommittén (HMK). Inom de kommunala bostadsföretagens bestånd har parterna i sina förhandlingsordningar åtagit sig att följa HMK:s avgöranden. Detta system innebär att de kommunala bostadsföretagens hyror i praktiken i stort sett aldrig prövas i hyresnämnd, utom för någon enstaka lägenhet när en sådan prövning påkallas av hyresgästen (se

SOU 2008:38 Hyreslagstiftningen

155

avsnitt 5.3.5) eller när lägenheten står utanför det kollektiva förhandlingssystemet (se avsnitt 5.3.6).

5.3.4 Hur hyrorna bestäms i praktiken

I praktiken brukar förhandlingarna på en ort gå till på det sättet, att först bestäms hyrorna för det kommunala bostadsföretagets lägenheter i förhandlingar eller, om dessa strandar, i HMK. Vid förhandlingarna om dessa hyror brukar parterna först förhandla om vilka kostnader, underhållsintervall osv. som ska ligga till grund för det samlade hyresuttaget och hur stort detta ska vara. Därefter förhandlar parterna om hur det totala hyresuttaget ska fördelas på de enskilda lägenheterna.

I nästa steg bestäms hyrorna i det privata hyresbostadsbeståndet med ledning av de hyror som bestämts för det kommunala bostadsföretagets lägenheter.

De hyror som bestäms för lägenheterna hos det kommunala bostadsföretaget på en ort i förhandlingar mellan bostadsföretaget och en hyresgästorganisation bildar således i praktiken utgångspunkten vid hyresförhandlingarna för det privata beståndet på samma ort, eftersom de utgör norm vid hyresnämndens prövning av en tvist om en hyra för en lägenhet.

5.3.5 Individuell prövning inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet

En hyresgäst som inte är nöjd med en förhandlingsöverenskommelse kan påkalla hyresnämndens prövning av hyran enligt hyreslagens regler. Vid en sådan hyresprövning ska som huvudregel bruksvärdesprincipen tillämpas.

5.3.6 Det individuella förhandlingssystemet

Om det inte har träffats någon förhandlingsordning för ett hus, förhandlas hyrorna för lägenheterna i huset individuellt av hyresvärd och hyresgäst. Detsamma gäller, om det finns en förhandlingsordning men hyresvärden och hyresgästen har avtalat att lägenheten inte ska omfattas av förhandlingsordningen.

Hyreslagstiftningen SOU 2008:38

156

En hyresgäst har en lagstadgad rätt att slippa omfattas av en förhandlingsordning och alltså en rätt att förhandla hyran enskilt med hyresvärden.

Vill en fastighetsägare höja hyrorna för lägenheter som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet och hyresgästerna inte går med på hyreshöjningen, måste fastighetsägaren påkalla prövning hos hyresnämnden. Detta måste hyresvärden göra beträffande varje lägenhet, eftersom hyreslagen avser individuella avtal, inte ett kollektivt förfarande. Hyresgästen har motsvarande möjlighet att ansöka om hyressänkning för lägenheten. En klausul innebärande automatisk hyreshöjning en gång om året har i rättspraxis bedömts som oskälig.

Vid en prövning i hyresnämnden får, som redovisas ovan, hyrorna för det kommunala bostadsföretagets lägenheter normerande verkan.

En ansökan till hyresnämnden får göras tidigast en månad efter det att meddelandet lämnats till motparten. Hyresnämndens beslut får sedan inte avse tiden före det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen eller, om avtalet sagts upp, tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Rör det sig (som vanligen är fallet) om ett hyresavtal för obestämd tid, får hyresnämndens beslut inte avse tiden innan sex månader förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas. En hyresvärd eller hyresgäst har alltså i praktiken möjlighet att få till stånd en hyresprövning högst två gånger per år, när hyresavtalet är slutet på obestämd tid.

Är hyresavtalet ingånget för bestämd tid, får ändringsbeslutet inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning har skett eller, om ansökan om villkorsändring utan uppsägning gjorts hos hyresnämnden, den tidpunkt till vilken avtalet tidigast hade kunnat sägas upp. Är hyrestiden längre än ett år och sker villkorsändringen på hyresgästens initiativ, får beslutet likväl avse tiden efter det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen, dock tidigast sedan hyresförhållandet varat ett år i följd.

DEL II

EG-RÄTTSLIG BAKGRUND

159

6 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

6.1 Inledning

Som vi har nämnt i kapitel 1 ska vi enligt direktiven belysa förhållandet mellan nationella regelverk inom bostadspolitiken, särskilt inom hyresmarknadens område, och EG-rätten. Om det finns konflikter mellan EG:s regelverk och nationella mål och lagar eller regler ska vi beskriva dessa samt analysera om olika åtgärder från kommunerna och staten strider mot eller kan anses förenliga med EG:s regelverk – särskilt statsstöds- och konkurrensreglerna.

Vi har för denna uppgift inhämtat rättsutlåtanden från Piet Jan Slot, professor vid universitetet i Leiden, Nederländerna, Torbjörn Andersson, professor vid Uppsala universitet, samt Mona Aldestam, jur. dr och numera kammarrättsråd. Piet Jan Slot och Torbjörn Andersson har även avgett kompletterande rättsutlåtanden, Piet Jan Slot efter ett möte med oss i Stockholm. Piet Jan Slot har sammanställt sitt ursprungliga och sina kompletterande yttranden i ett konsoliderat rättsutlåtande, som biläggs betänkandet som bilaga 5. Mona Aldestams rättsutlåtande biläggs som bilaga 6, och Torbjörn Anderssons rättsutlåtande och kompletterande rättsutlåtande biläggs som bilaga 7 och 8.

Vi har också haft tillgång till yttranden upprättade den 24 maj 2002 och den 24 maj 2005 av Christian Ahlborn, Claudia Berg och Carin Dahlquist respektive Christian Ahlborn, Claudia Berg och Jennie Tonnby, Linklaters i London, vilka European Property Federation (EPF) har fogat till anmälningar till Europeiska gemenskapernas kommission (nedan kommissionen) om påstått statligt stöd till de kommunala bostadsföretagen. Hyresgästföreningen Riksförbundet har gett in promemorior upprättade av professor

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

160

John Temple Lang vid Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP, av juris kandidaterna Maria Fritz och Jörgen Hettne vid Europajuridik samt av Leigh Hancher, professor vid universitetet i Tilburg, Nederländerna. Vidare har SABO gett in en promemoria upprättad av Carl Wetter, Per Karlsson och Martin Johansson på Advokatfirman Vinge. Slutligen har Per Norberg, jur. dr och universitetslektor vid Lunds universitet, gett in ett yttrande.

Vi har anordnat en hearing om EG-rätten. Vid denna deltog som särskilt inbjudna experter Mona Aldestam, Torbjörn Andersson, Ulf Bernitz, professor vid Stockholms universitet, och Per Norberg.

Piet Jan Slot har i sina rättsutlåtanden beskrivit de konkurrensregler och statsstödsregler som enligt hans uppfattning kan ha betydelse för svensk bostadsmarknad och hyreslagstiftning samt bedömt huruvida de kommunala bostadsföretagen och det svenska hyressättningssystemet är förenliga med EG:s konkurrensregler och statsstödsregler. Mona Aldestam och Torbjörn Andersson har gjort motsvarande beskrivning och bedömning, dock med den begränsningen att Mona Aldestam endast behandlat statsstödsreglerna, medan Torbjörn Andersson endast behandlat konkurrensreglerna. Experternas beskrivning av de relevanta EG-rättsliga reglerna överensstämmer väl och de har också i de delar som deras utlåtanden omfattar i många avseenden gjort samma bedömningar, dock med vissa undantag som vi kommer att redogöra för.

Nedan beskriver vi de EG-rättsliga bestämmelser som vi anser vara av betydelse för bedömningen av de frågor som utredningen omfattar. När det gäller fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (nedan fördraget), återfinns reglerna om konkurrens och statligt stöd i artiklarna 81–89. Artiklarna 81–86 innehåller regler som är tillämpliga på företag, medan det i artiklarna 87–89 finns bestämmelser om statligt stöd. De förstnämnda bestämmelserna benämns fortsättningsvis fördragets konkurrensregler medan de senare kallas fördragets statsstödsregler.

Vår beskrivning bygger i hög grad på rättsutlåtandena och resultatet av hearingen men även på egna litteratur- och rättsfallsstudier.

Först redogör vi kort för de anmälningar som gjorts till kommissionen beträffande hävdat statligt stöd till de kommunala bostadsföretagen.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

161

6.2 Anmälningar till kommissionen

Fastighetsägarna Sverige har genom EPF gjort två anmälningar till kommissionen beträffande statligt stöd till kommunala bostadsföretag. År 2002 anmäldes Sverige för överträdelse av EG:s statsstödsregler genom åtgärder som beslutats i samband med att Statens bostadsnämnd inrättades. I den anmälan gjordes invändningar mot bl.a. möjligheter till förvärv av fastigheter från kommunala bostadsföretag, kapitaltillskott till sådana företag och kreditgarantier på villkor som enligt EPF innebar statligt stöd. Denna anmälan återkallades under hösten 2007.

År 2005 gjorde Fastighetsägarna genom EPF en ny anmälan till kommissionen (även anmäld av Fastighetsägarna till regeringen i regeringsärende M2005/3455/Bo, som den 20 december 2005 överlämnades till utredningen genom regeringsbeslut i regeringsärende M2005/6523/Bo). I denna anmälan hävdas med hänvisning till en undersökning som Fastighetsägarna låtit Ernst & Young utföra att de kommunala bostadsföretagen erhåller omfattande stöd genom att kommunerna i egenskap av ägare till bostadsföretagen lämnar direkta bidrag, ställer borgen utan att begära någon marknadsmässig ersättning för borgensåtagandena och avstår från att ställa marknadsmässiga avkastningskrav på det egna kapitalet.

Den sistnämnda anmälningen bereds av kommissionens generaldirektorat för konkurrensfrågor och har ännu inte lett till några formella åtgärder från kommissionens sida. Kommissionen har emellertid gett den svenska regeringen möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på klagomålet och informella samtal har förts med såväl Fastighetsägarna Sverige som tjänstemän vid det svenska regeringskansliet. Vi har i viss utsträckning deltagit i eller haft inblickar i de senare samtalen och har därvid diskuterat vissa frågeställningar med kommissionens tjänstemän.

6.3 EG:s konkurrensregler

6.3.1 Inledning

Som nämnts ovan återfinns de konkurrensrättsliga reglerna i artiklarna 81–86 i fördraget. I artiklarna 81 och 82 behandlas konkurrensbegränsande samverkan mellan företag respektive missbruk av dominerande ställning.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

162

6.3.2 Konkurrensbegränsande samverkan

Artikel 81.1 har följande lydelse:

1. Följande är oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet: alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden, särskilt sådana som innebär att

a) inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs,

b) produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras,

c) marknader eller inköpskällor delas upp,

d) olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

e) det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser, som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Enligt denna bestämmelse är konkurrensbegränsande samverkan mellan företag förbjuden om vissa förutsättningar är uppfyllda. När det gäller otillåtna avtal så kan de vara såväl skriftliga som muntliga. Även underförstådda överenskommelser omfattas av förbudet. Med ett samordnat förfarande avses att två eller flera företag anpassar sin verksamhet inbördes utan att det föreligger ett avtal.

För att förbudet mot konkurrensbegränsande samverkan ska vara tillämpligt krävs alltså att det är företag som samverkar på visst sätt. Begreppet företag är inte definierat i fördraget. EG-domstolen har emellertid i sin rättspraxis gett vägledning för hur begreppet ska tolkas och har därvid gett det en vid betydelse. I sin dom i mål C-41/90, Höfner och Elser (REG 1991, s. I-1979), tog EGdomstolen ställning till om en i offentlig regi bedriven arbetsförmedling, som tillhandahöll arbetsförmedlingstjänster utan ersättning och vars verksamhet finansierades genom bidrag från arbetsgivare och arbetstagare, var att anse som ett företag. EG-domstolen uttalade i den domen att ”begreppet företag inom ramen för konkurrensrätten omfattar varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess finansiering”. I sin dom i mål C-67/96, Albany International (REG 1999, s. I-5751), slog EG-domstolen fast att det saknar betydelse att verksamheten bedrivs utan vinstsyfte. I denna dom fastställde EG-domstolen vidare att avtal som slutits mellan arbetstagar- och arbetsgivar-

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

163

organisationer inom ramen för kollektiva förhandlingar i socialpolitiskt syfte inte omfattas av artikel 81.1. EG-domstolen har slutligen i sin dom i mål C-309/99, Wouters m.fl. (REG 2002, s. I-1577), gjort den avgränsningen att ”en aktivitet som genom sin art, sitt syfte och de regler den är underkastad inte är av ekonomisk art […] eller som har samband med utövandet av offentlig makt [inte] omfattas av konkurrensbestämmelserna i fördraget”.

För att konkurrensbegränsande samverkan ska vara förbjuden krävs att den kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. EGdomstolen och Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (nedan förstainstansrätten) har i åtskilliga domar utvecklat vad som krävs för att sådan påverkan ska föreligga. Kommissionen har i ett tillkännagivande med riktlinjer om begreppet påverkan på handeln i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EUT C 101, 27.4.2004, s. 81) redovisat de principer som har utarbetats av gemenskapsdomstolarna beträffande tolkningen av begreppet påverkan på handeln i artiklarna 81 och 82. Enligt EG-domstolen innebär begreppet ”kan påverka” att det måste vara möjligt att med en tillräcklig grad av sannolikhet på grundval av ett antal objektiva rättsliga eller faktiska omständigheter förutse att avtalet eller förfarandet i fråga kan påverka, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, handelsmönstret mellan medlemsstater (se exempelvis domen i mål C-475/99, Ambulanz Glöckner, REG 2001, s. I-8089; mer om denna dom strax nedan).

I de nämnda riktlinjerna uttalar kommissionen att begreppet handel inte är begränsat till traditionell handel med varor och tjänster över gränserna samt att det är ett vidare begrepp som täcker all gränsöverskridande ekonomisk verksamhet inklusive etablering. Kommissionen hänvisar i det sammanhanget till en rad domar från EG-domstolen, bl.a. domen i målet Ambulanz Glöckner. Frågan i detta mål var om en tysk lagbestämmelse kunde ge upphov till en situation där sjukvårdsorganisationer föranleddes att göra sig skyldiga till missbruk av en dominerande ställning i strid med artikel 82. I frågan om inverkan på handeln mellan medlemsstaterna uttalade EG-domstolen inledningsvis att tolkningen och tillämpningen av rekvisitet avseende inverkan på handeln mellan medlemsstaterna i artiklarna 81 och 82 ska grundas på syftet med detta rekvisit, vilket är att definiera gränsen mellan de områden som omfattas av gemenskapens konkurrensrätt respektive konkurrenslagstiftningen i medlemsstaterna. Enligt denna dom omfattar gemenskapsrätten alla avtal och förfaranden som kan utgöra ett hot mot den fria handeln

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

164

mellan medlemsstaterna på ett sätt som kan skada förverkligandet av den inre marknaden, i synnerhet genom att dela upp de nationella marknaderna eller genom att påverka konkurrensstrukturen på den gemensamma marknaden. EG-domstolen hänvisade därefter till sin tidigare rättspraxis enligt vilken gäller att det, för att ett beslut, ett avtal eller ett samordnat förfarande ska anses kunna påverka handeln mellan medlemsstater, krävs att det på grundval av rättsliga eller faktiska omständigheter med en tillräckligt hög grad av sannolikhet kan förutses att åtgärden i fråga direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan påverka handeln mellan medlemsstater på ett sådant sätt att det kan komma att hindra förverkligandet av den inre marknaden. Detta gäller dock inte om åtgärden endast har en obetydlig inverkan på marknaden. EG-domstolen uttalade avslutningsvis att handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas av en åtgärd som hindrar ett företag från att etablera sig i en annan medlemsstat och där tillhandahålla tjänster på den ifrågavarande marknaden.

Enligt EG-domstolens rättspraxis (se exempelvis domen i mål 22/71, Béguelin Import, REG 1971, s. 949) krävs vidare att påverkan på handeln måste vara märkbar. I de nämnda riktlinjerna för kommissionen ett grundligt resonemang om vad som krävs för att detta krav på märkbar effekt ska vara uppfyllt. Utifrån EGdomstolens rättspraxis uttalar kommissionen i riktlinjerna att den anser att avtal i princip inte kan påverka handeln mellan medlemsstater märkbart om parternas sammanlagda marknadsandel inte överstiger fem procent på någon av de relevanta marknader inom gemenskapen vilka påverkas av ett konkurrensbegränsande avtal samt, när det gäller horisontella avtal, de berörda företagens sammanlagda årliga omsättning inom gemenskapen avseende de produkter som omfattas av avtalet inte överskrider 40 miljoner euro.

6.3.3 Medlemsstaternas skyldigheter enligt artiklarna 3.1 g, 10 och 81

De frågor som i första hand är aktuella att bedöma för oss är om det svenska hyressättningssystemet och den svenska ordningen med kommunala bostadsföretag är förenliga med EG-rätten. Artikel 81 avser företags agerande och inte lagstiftning. Bestämmelsen är därför sedd för sig själv inte relevant. Enligt EG-domstolens praxis kan artikeln emellertid tillämpas tillsammans med

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

165

artiklarna 3.1 g och 10. I artikel 10.2 föreskrivs att medlemsstaterna ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Samtidigt gäller enligt artikel 3.1 g att gemenskapens verksamhet ska innefatta en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. EG-domstolen har i sin dom i mål 267/86, Van Eycke (REG 1988, s. 4769), uttalat följande.

Det ska härvid erinras om att artiklarna [81] och [82] i fördraget i sig endast berör företags beteende och inte avser medlemsstaternas lagstiftningsåtgärder. Av domstolens fasta rättspraxis framgår emellertid att artiklarna [81] och [82] i förening med artikel [10] i fördraget ålägger medlemsstaterna att inte vidta eller upprätthålla åtgärder, inte ens i form av lag eller annan författning, som kan förta den ändamålsenliga verkan av konkurrensregler som är tillämpliga på företag. Detta är enligt samma rättspraxis fallet när en medlemsstat antingen ålägger eller främjar ingåendet av avtal om konkurrensbegränsande samverkan som strider mot artikel [81] eller förstärker deras verkningar, eller berövar de egna bestämmelserna deras statliga karaktär genom att överlåta ansvaret att fatta beslut om åtgärder på det ekonomiska området på privata aktörer.

EG-domstolen har i flera domar tagit ställning till om delegering av beslutsfattande på det ekonomiska området varit tillåten. I mål C-35/96, kommissionen mot Italien (REG 1998, s. I-3851), hade kommissionen väckt talan mot Italien om fördragsbrott. Kommissionen ansåg att Italien hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 10 och 81 genom att i lag till tullombudens branschorganisation, CNSD, ha delegerat uppgiften att besluta om en bindande taxa för ersättning till tullombud för deras tjänster vid bland annat tullklarering. EG-domstolen uttalade i sin dom att CNSD hade åsidosatt artikel 81.1 genom att anta taxan och att Italien hade åsidosatt artiklarna 10 och 81 genom att myndigheternas befogenheter i fråga om att fastställa taxan helt och hållet delegerats till privata aktörer genom den nationella lagstiftningen.

Av domstolens rättspraxis framgår emellertid att, om befogenheten inte har delegerats helt utan medlemsstaten har behållit den slutliga beslutanderätten, artiklarna 10 och 81 inte har åsidosatts. Sålunda har EG-domstolen i sin dom i mål C-35/99, Arduino (REG 2002, s. I-1529), beträffande ett av det italienska advokatsamfundet utformat förslag till taxa med minimi- och maximiarvoden för advokater fastställt att Italien inte hade gjort sig skyldigt till någon konkurrensbegränsande reglering, eftersom den italienska staten inte hade frånhänt sig möjligheten att i sista hand

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

166

besluta om taxan eller kontrollera dess genomförande. För det första hade advokatsamfundet endast fått i uppdrag att lägga fram förslag till taxa och det aktuella ministeriet hade möjlighet att ändra förslaget. För det andra fanns det möjlighet för de italienska domstolarna att i vissa situationer frångå de fastställda minimi- och maximibeloppen.

När det gäller förbudet för medlemsstaterna att till privata aktörer delegera ansvaret för beslutsfattande på det ekonomiska området, kan man ställa sig frågan om delegering av beslutsfattande till ett företag skulle kunna omfattas av detta förbud. EG-domstolen har vid flera tillfällen, t.ex. i domen i mål C-185/91, Reiff (REG 1993, s. I-5801), prövat om en nationell reglering stred mot artiklarna 3.1 g och 10 i förening med artikel 81 och därvid först gått in på frågan om de nationella bestämmelserna ålade företag en rättsstridig konkurrensbegränsande samverkan eller sanktionerade effekterna av sådan samverkan för att därefter övergå till att pröva om fråga var om delegering av beslutsfattande till privata aktörer. Detta kan ge intrycket att kravet på konkurrensbegränsande samverkan gäller endast i de två första fallen enligt domen i målet Van Eycke. De experter som har behandlat denna fråga i rättsutlåtanden eller deltagit vid den EG-rättsliga hearingen har ansett att det även vid det tredje ledet måste vara fråga om samverkan mellan två eller flera företag. Detta anförs även i litteraturen, t.ex. Whish s. 216 f. I de få fall där EG-domstolen har kommit fram till att medlemsstater gjort sig skyldiga till otillåten delegering har också fråga varit om överenskommelser mellan företag eller företagssammanslutningar eller beslut av en företagssammanslutning. I det ovannämnda målet CNSD ansågs exempelvis branschorganisationen CNSD, som hade beslutat om en taxa för ersättning till tullombud, vara en företagssammanslutning, och i domarna i mål 123/83, BNIC (REG 1985, s. 391), och i mål 136/86, BNIC (REG 1987, s. 4789), slog EG-domstolen fast att överenskommelser mellan vinproducenter och vinhandlare inom ramen för en av staten inrättad nämnd, BNIC, stred mot artikel 10 i förening med artikel 81. För att förbudet enligt artiklarna 3.1 g och 10 i förening med artikel 81 för medlemsstaterna att delegera ansvaret för beslutsfattande på det ekonomiska området till privata aktörer ska vara tillämpligt är det alltså nödvändigt att beslutsfattandet sker under förhållanden som faller innanför tillämpningsområdet för artikel 81. Delegeringen måste således ske till en företagssammanslutning eller avse ett avtal mellan två eller flera företag.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

167

6.3.4 Missbruk av dominerande ställning

Artikel 82 innehåller ett förbud mot missbruk av dominerande ställning. Denna bestämmelse har följande lydelse.

Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

a) direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

b) begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

c) tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

d) ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Enligt denna bestämmelse är alltså missbruk av dominerande ställning förbjudet under vissa förutsättningar. Till skillnad från vad som är fallet i artikel 81 framgår inte att såväl åtgärder som har till syfte att begränsa konkurrensen som åtgärder som har sådant resultat är förbjudet. EG-domstolen har emellertid i sin dom i mål 85/76, Hoffman-La Roche mot kommissionen (REG 1979, s. 461), slagit fast att missbruksbegreppet är ett objektivt begrepp. Ett dominerande företag kan således göra sig skyldigt till missbruk i strid med artikel 82 utan att ha ett sådant syfte.

I fråga om underprissättning förefaller emellertid EG-domstolen ha ett något annat synsätt. I sin dom i mål C-62/86, AKZO mot kommissionen (REG 1991, s. I-3359), konstaterade den att i artikel 82 förbjuds ett dominerande företag att slå ut en konkurrent och därigenom stärka sin ställning genom att använda sig av andra medel än de som hör till en konkurrens genom prestationer. Ur den synvinkeln kan emellertid inte all konkurrens med priser betraktas som tillåten. Priser som är lägre än de genomsnittliga rörliga kostnaderna (dvs. kostnader som varierar i förhållande till den producerade kvantiteten) och som ett dominerande företag tillämpar för att försöka slå ut en konkurrent ska enligt domstolen betraktas som missbruk. Dessutom ska priser som är lägre än de genomsnittliga totala kostnaderna, vilka omfattar fasta och rörliga kostnader, men högre än de genomsnittliga rörliga kostnaderna betraktas som

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

168

missbruk när de fastställs inom ramen för en plan som syftar till att slå ut en konkurrent.

Konkurrensbegränsande beteende i strid med artikel 82 förutsätter således att ett eller flera företag har en dominerande ställning. EG-domstolen har i sin dom i mål 27/76, United Brands mot kommissionen (REG 1978, s. 207), definierat dominerande ställning enligt följande.

Med begreppet dominerande ställning i artikel [82] avses den situationen att ett företag har en sådan ekonomisk maktställning att det får möjlighet att hindra en effektiv konkurrens på den relevanta marknaden genom att företagets ställning tillåter det att i betydande omfattning agera oberoende i förhållande till sina konkurrenter, kunder och, i sista hand, konsumenter.

EG-domstolen har i sin dom i det ovan nämnda målet AKZO mot kommissionen uttalat att mycket stora marknadsandelar i sig är bevis på att det föreligger en dominerande ställning samt att detta är fallet vid en marknadsandel på 50 procent. En dominerande ställning kan föreligga även för ett företag som inte når upp till en sådan marknadsandel. Andra faktorer av relevans är närmast största företags marknadsandel, det aktuella företagets storlek och styrka, konkurrenternas storlek och styrka, hinder för marknadsinträde och tillgång till kapital.

Flera företag kan ha en dominerande ställning tillsammans. EGdomstolen har i sin dom i de förenade målen C-395/96 P och C-396/96 P, Compagnie maritime belge transports m.fl. mot kommissionen (REG 2000, s. I-1365), gett vägledning för när kollektiv dominerande ställning ska anses föreligga. Målet avsåg en s.k. linjekonferens, en grupp av två eller flera rederier som tillsammans bedriver linjetrafik på viss rutt eller vissa rutter och därvid utför transporter med enhetlig eller gemensam fraktsättning. I domen i de målen uttalade EG-domstolen bl.a. följande.

[U]ttrycket ”flera företag” i artikel 86 [innebär] att en dominerande ställning kan innehas av två eller flera ekonomiska enheter som i juridiskt hänseende är oberoende av varandra, förutsatt att de uppträder eller agerar tillsammans ekonomiskt på en särskild marknad, som en kollektiv enhet. [---] En kollektiv dominerande ställning kan […] vara resultatet av ett avtals beskaffenhet och villkor, sättet för dess genomförande samt de band eller förhållanden mellan företagen som följer av detta. Det är emellertid inte nödvändigt med ett avtal eller andra juridiska band för att en kollektiv dominerande ställning skall kunna konstateras. Ett

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

169

sådant konstaterande kan vara resultatet av andra förhållanden och bero på en ekonomisk bedömning och, i synnerhet, en bedömning av marknadsstrukturen.

I beslut i mål T-342/99, Airtours mot kommissionen (REG 2002, s. II-2585), uttalade förstainstansrätten i ett mål avseende en företagskoncentration att det föreligger en kollektivt dominerande ställning när

de företag som är parter i koncentrationen och […] ett eller flera företag som står utanför koncentrationen, […] tillsammans, bland annat på grund av vissa band dem emellan, kan inta samma marknadsstrategi och i betydande omfattning uppträda utan att behöva ta hänsyn till andra konkurrenter, kunder och, slutligen, konsumenter.

Bolag inom en och samma koncern betraktas i enlighet med den s.k. ekonomiska enhetens princip som utgångspunkt som en ekonomisk enhet. EG-domstolen fastslog således i sin dom i mål C-73/95 P, VIHO mot kommissionen (REG 1996, s. I-5457) att

[när ett dotterbolag] är en egen juridisk person men inte självt kan bestämma över sitt handlande på marknaden utan följer de instruktioner som moderbolaget, som till 100 procent kontrollerar dotterbolaget, direkt eller indirekt meddelar, är de förbud som uppräknas i artikel [81.1] inte tillämpliga på förhållandena mellan dotterbolaget och moderbolaget, med vilket det förstnämnda utgör en ekonomisk enhet.

För att artikel 82 ska vara tillämplig krävs missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna. Bedömningen av om en viss marknad utgör en väsentlig del av den gemensamma marknaden ska inte göras enbart utifrån den yta som marknaden täcker. EG-domstolen slog i sin dom i de förenade målen 40/73–48/73, 50/73, 54/73–56/73, 111/73, 113/73 och 114/73, Suiker Unie m.fl. mot kommissionen (REG 1975, s. 1663), fast att

[f]ör att fastställa huruvida ett visst område är stort nog att utgöra en väsentlig del av den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel [82] skall strukturen och volymen på produktionen och konsumtionen av den nämnda varan beaktas, liksom säljarnas och köparnas vanor och ekonomiska möjligheter.

Förstainstansrätten har i sin dom i mål T-241/01, Scandinavian Airlines System mot kommissionen (REG 2005, s. II-2917), påpekat att en enda medlemsstat, eller till och med en begränsad del

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

170

av en medlemsstat, kan anses utgöra en väsentlig del av den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 82. Detta uttalande återfinns på flera ställen i såväl EG-domstolens rättspraxis som litteratur. De mål där EG-domstolen kommit fram till att en begränsad del av en medlemsstat kunnat anses som en väsentlig del av den gemensamma marknaden har huvudsakligen avsett transportsektorn, främst hamnverksamhet och båttrafik. I sin dom i mål C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova (REG 1991, s. I-5889), gjorde EG-domstolen följande bedömning beträffande ”marknaden för organiserande av hamnarbete avseende ordinär frakt i Genuas hamn för tredje mans räkning och utförandet av sådant arbete”.

Med beaktande av i synnerhet volymen av trafiken i den hamnen och denna hamns betydelse i förhållande till sjöimporten och -exporten i sin helhet i den berörda medlemsstaten, kan denna marknad anses utgöra en väsentlig del av den gemensamma marknaden.

I domen i det ovannämnda målet Ambulanz Glöckner, som avsåg akuttransporter med ambulans och sjuktransporter, uttalade EGdomstolen att den tyska delstaten Rheinland-Pfalz skulle anses omfatta en väsentlig del av den gemensamma marknaden, eftersom denna delstat omfattar ett område om nästan 20 000 kvadratkilometer och har omkring fyra miljoner invånare. EG-domstolen konstaterade avslutningsvis att detta är mer än vad vissa medlemsstater har.

För att det ska vara möjligt att avgöra om en dominerande ställning föreligger måste den relevanta marknaden bestämmas. Vid bedömningen ska hänsyn tas både till den relevanta produktmarknaden och den relevanta geografiska marknaden. Kommissionen har utfärdat ett tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning (EGT C 372, 9.12.1997, s. 5) där den på grundval av EG-domstolens och förstainstansrättens samt sin egen rättspraxis definierar relevant produktmarknad på så sätt att ”[e]n relevant produktmarknad omfattar alla varor eller tjänster som på grund av sina egenskaper, sitt pris och den tilltänkta användningen av konsumenterna betraktas som utbytbara”. I tillkännagivandet definieras relevanta geografiska marknader så, att ”[d]en relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna eller tjänsterna, inom vilken konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och som kan skiljas från angränsande geografiska

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

171

områden framför allt på grund av väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren”.

Enligt det ovan nämnda tillkännagivandet från kommissionen är det s.k. SSNIP-testet (Small but Significant Non-transitory Increase in Price) en metod som kommissionen använder sig av för att definiera den relevanta produktmarknaden och geografiska marknaden. Vid detta test ställs frågan hur en liten (5–10 procent), varaktig ökning av priserna på en viss vara (vara A) leder till att konsumenterna går över till en annan vara (vara B) i sådan utsträckning att prisökningen inte blir lönsam. Om prisökningen inte är lönsam ingår vara A och vara B i samma produktmarknad.

Slutligen måste missbruket av den dominerande ställningen påverka handeln mellan medlemsstater. Den redogörelse för påverkan på handeln som vi har lämnat i avsnitt 6.3.2 i fråga om påverkan av konkurrensbegränsande samverkan gäller även för påverkan av missbruk av dominerande ställning.

Som vi nämnt ovan är det i första hand det svenska hyressättningssystemet och den svenska ordningen med kommunala bostadsföretag som ska prövas mot EG-rätten. Precis som artikel 81 avser artikel 82 företags agerande. EG-domstolen har i sin dom i mål C-18/88, GB-Inno-BM (REG 1991, s. I-5941), uttalat att ”[i] artikel [82] avses […] bara sådana konkurrensbegränsande beteenden som företagen gjort sig skyldiga till på eget initiativ […] och inte statliga åtgärder. När det gäller statliga åtgärder är det artikel 86.1 som äger tillämpning”. Enligt Torbjörn Andersson skulle statliga åtgärder även kunna prövas mot artiklarna 3.1 g och 10 i förening med artikel 82. Han har förklarat att artikel 86 är inriktad på statens handlande visavi offentliga företag eller företag som åtnjuter särskilda eller exklusiva rättigheter, medan artiklarna 3.1 g och 10 företrädesvis tillämpas på statliga åtgärder avseende företag som inte är offentliga eller åtnjuter särskilda rättigheter. Enligt Piet Jan Slot har möjligheten att tillämpa artiklarna 3.1 g och 10 i förening med artikel 82 berörts av EG-domstolen endast i ett mål, och i den domen tillämpades artiklarna 3.1 g och 10 i förening med artiklarna 81 och 82 samtidigt. Piet Jan Slot har anfört att artiklarna 3.1 g och 10 avser främst medlemsstaternas ansvar för överträdelser av artikel 81 och att det inte finns någon klar grund för att tillämpa artiklarna 3.1 g och 10 i förening med artikel 82. Oavsett vilket gäller enligt EG-domstolens rättspraxis att, när fråga är om statlig reglering som avser offentliga företag eller företag med särskilda eller exklusiva rättigheter, prövningen sker utifrån artikel 86.1. Det

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

172

svenska hyressättningssystemet och ordningen med allmännyttiga bostadsföretag kan således inte prövas mot enbart artikel 82 utan prövningen måste i första hand ske utifrån artikel 86.1 i förening med artikel 82.

6.3.5 Medlemsstaters skyldigheter enligt artikel 86.1

6.3.5.1 Förbud mot konkurrensbegränsande regleringar

I artikel 86.1 föreskrivs följande.

Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i detta fördrag, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 samt 81–89.

För att artikel 86.1 ska vara tillämplig krävs bland annat att fråga är om offentliga företag eller företag som en medlemsstat beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter. Begreppet företag har i denna artikel samma betydelse som i artiklarna 81 och 82.

Vad som avses med offentliga företag framgår inte av fördraget, men ledning kan fås i det s.k. transparensdirektivet – kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet – i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000 (EGT L 193, 29.7.2000, s. 75). I detta direktiv, som kommer att behandlas mer ingående i avsnitt 6.5 nedan, anges i artikel 2.1 b att med offentliga företag avses ”varje företag, över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler”.

Innebörden av dominerande inflytande förtydligas i artikel 2.2 i direktivet på följande sätt.

Ett dominerande inflytande skall anses föreligga, när de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt

a) äger majoriteten av företagets tecknade egenkapital,

b) kontrollerar majoriteten av röstetalet för bolagets samtliga aktier, eller

c) har rätt att utse fler än hälften av medlemmarna i företagets administrativa eller verkställande ledning eller i dess styrelse.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

173

I transparensdirektivet definieras även begreppen exklusiva rättigheter och särskilda rättigheter.

Beträffande sådana företag som nämns i artikel 86.1 är medlemsstaterna således skyldiga att avstå från att vidta konkurrensbegränsande åtgärder. Om ett offentligt företag gör sig skyldigt till ett konkurrensbegränsande beteende i strid med artikel 82 på grund av en statlig åtgärd, är det staten som är ansvarig och inte företaget. EG-domstolen har förklarat detta på följande sätt i sin dom i de förenade målen C-359/95 P och C-379/95 P, kommissionen och Frankrike mot Ladbroke Racing (REG 1997, s. I-6265).

Artiklarna [81] och [82] i fördraget avser […] enbart sådant konkurrensbegränsande agerande som företagen på eget initiativ har medverkat till […]. Om företagen åläggs att agera på ett konkurrensbegränsande sätt i nationell lagstiftning eller om denna lagstiftning ger upphov till ett rättsligt ramverk som omöjliggör ett konkurrensmässigt agerande från företagens sida, är artiklarna [81] och [82] inte tillämpliga. Som framgår av dessa bestämmelser orsakas inte konkurrensbegränsningen i en sådan situation av företagens eget agerande […]. Däremot kan artiklarna [81] och [82] tillämpas om det visar sig att den nationella lagstiftningen lämnar rum för en konkurrens som kan hindras, begränsas eller snedvridas genom företagens eget agerande […]. Inom ramen för kommissionens undersökning av om artiklarna [81] och [82] i fördraget är tillämpliga på företagens agerande är således en föregående undersökning av om den nationella lagstiftningen har inverkat på detta agerande endast av betydelse för frågan om denna lagstiftning lämnar rum för en konkurrens som kan hindras, begränsas eller snedvridas genom företagens eget agerande.

EG-domstolen har i ett flertal domar uttalat sig om innebörden av medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 86.1 i förening med artikel 82, bl.a. i domen i det ovannämnda målet Albany International. Dessa mål har till större delen avsett företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter. Av denna rättspraxis framgår att enbart det förhållandet att beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter i den mening som avses i artikel 86.1 ger upphov till en dominerande ställning inte i sig är oförenligt med artikel 82. En medlemsstat överträder förbuden i dessa båda bestämmelser endast när företaget i fråga, genom utövandet av de särskilda eller exklusiva rättigheter som det har tilldelats, föranleds att missbruka sin dominerande ställning eller när dessa rättigheter kan ge upphov till

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

174

en situation som föranleder att företaget gör sig skyldigt till sådant missbruk.

6.3.5.2 När föranleder en reglering missbruk av en dominerande ställning?

Inledning

När det gäller vid vilka förhållanden som medlemsstater kan göra sig skyldiga till överträdelse av artikel 86.1 jämförd med artikel 82 kan ledning fås från en uppställning i Jones & Sufrin s. 566 ff Den uppställningen innehåller fyra grupper av situationer som statliga åtgärder inte får leda till, nämligen

1. uppenbar oförmåga för det aktuella företaget att möta efter-

frågan, 2. intressekonflikt för företaget, 3. utsträckning av monopol till närliggande marknader, och 4. prismissbruk.

Den situation som i första hand kommer i fråga när det gäller den svenska ordningen är den intressekonflikt som den hyresnormerande rollen kan medföra för de kommunala bostadsföretagen. Jones & Sufrin hänvisar till tre avgöranden där EG-domstolen har resonerat kring intressekonflikter som en nationell reglering lett till, nämligen EG-domstolens dom i mål C-260/89, ERT (REG 1991, s. I-2925), i redan nämnda målet GB-Inno-BM och i mål C-163/96, Raso (REG 1998, s. I-533).

ERT-målet avsåg en grekisk reglering enligt vilken radio- och TV-företaget ERT hade exklusiv rätt till radio- och TV-sändning i Grekland. EG-domstolen uttalade inledningsvis att artikel 82 inte innebär ett förbud mot monopol, men däremot mot missbruk av dem. Enligt EG-domstolen utgör emellertid artikel 86.1 hinder för en medlemsstat att bevilja en exklusiv rättighet till återutsändning av TV-program till ett företag som har en exklusiv rättighet till sändning av program, när dessa rättigheter kan skapa en situation där företaget föranleds att bryta mot artikel 82 genom en sändningspolitik som är diskriminerande till förmån för de egna programmen.

GB-Inno-BM-målet gällde företaget RTT, som hade ensamrätt att driva telenätet i Belgien och som dessutom fått i uppgift att

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

175

fastställa standarder för telefoner och att kontrollera att andra företag följde standarderna samtidigt som företaget konkurrerade med dessa på telefonmarknaden. EG-domstolen uttalade att ett anförtroende till ett företag som saluför terminalutrustning av uppgiften att upprätta specifikationer för denna utrustning, övervaka deras tillämpning och utfärda typgodkännande för utrustningen är liktydigt med att bemyndiga företaget att efter eget gottfinnande bestämma vilken terminalutrustning som får anslutas till det allmänt tillgängliga nätet och därigenom ge detta företag en uppenbar fördel framför konkurrenterna. Enligt EG-domstolen stred det därför mot artiklarna 86.1 och 82 att ge RTT nämnda uppgift.

Vad slutligen gäller målet Raso, så avsåg det ett företag, La Spezia Container Terminal Srl (LSCT), som bedrev hamnverksamhet och som hade ensamrätt att tillhandahålla tillfällig arbetskraft åt andra företag som bedrev samma slags hamnverksamhet, i konkurrens med det förstnämnda företaget. EG-domstolen uttalade inledningsvis att LSCT befann sig i en intressekonflikt, eftersom den nationella regleringen inte bara innebar att detta företag tilldelades ensamrätt att tillhandahålla tillfällig arbetskraft åt andra företag som bedrev verksamhet i hamnen utan dessutom gav LSCT möjlighet att konkurrera med dem på marknaden för hamntjänster. Enligt EG-domstolen kunde hamnbolaget nämligen genom att utöva sitt monopol snedvrida konkurrensvillkoren för de olika ekonomiska aktörer som var verksamma på marknaden för hamntjänster till sin egen fördel. Det var EG-domstolens uppfattning att LSCT således föranleddes att missbruka sitt monopol genom att ta ut för höga priser på tillhandahållande av arbetskraft åt sina konkurrenter på marknaden för hamnverksamhet eller genom att tillhandahålla dem arbetskraft som var mindre lämpad för de uppgifter som skulle utföras. Under dessa omständigheter skulle den aktuella ordningen anses strida mot artikel 86.1 i förening med artikel 82. EG-domstolen uttalade avslutningsvis att det var av underordnad betydelse att den nationella domstolen inte hade konstaterat något faktiskt missbruk från LSCT:s sida.

Domarna i dessa tre mål är en bra utgångspunkt för en bedömning av vad som menas med att en reglering föranleder missbruk av dominerande ställning.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

176

Vad menas med föranleder?

Den fråga som man först bör ställa sig är vad som avses med att en reglering föranleder överträdelser av artikel 82 eller kan ge upphov till en situation som föranleder sådana överträdelser.

Enligt Piet Jan Slots rättsutlåtande avses med föranleder att det finns möjlighet till missbruk av en dominerande ställning och att det är sannolikt att möjligheten blir verklighet i en nära framtid. Torbjörn Andersson har i sitt rättsutlåtande anfört att föranleda avgjort är svagare än tvinga och också svagare än uppmuntra men starkare än bara ge utrymme för och att det finns anledning att förstå rättsläget så, att en statlig åtgärd som föranleder företag att begränsa konkurrensen måste förenas med en konkurrensbegränsning för att utgöra en överträdelse av artikel 86.

Vi har inte funnit något avgörande från EG-domstolen där den ansett att en reglering som eventuellt skulle kunna föranleda konkurrensbegränsande beteende i strid med artikel 82 inte innebar att medlemsstaten åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 86.1 i förening med artikel 82 av den anledningen att någon överträdelse av artikel 82 faktiskt inte skett. I domen i målet Raso var det tvärtom så att EG-domstolen konstaterade att det fanns en möjlighet för företaget LSCT att snedvrida konkurrensvillkoren till sin egen fördel genom att utnyttja sitt lagstadgade monopol. Enligt domstolen föranleddes företaget därför att missbruka sitt monopol. Domstolen uttalade avslutningsvis att det var av underordnad betydelse att den nationella domstolen inte hade konstaterat något faktiskt missbruk.

Den slutsats som vi drar när det gäller innebörden av föranleda är att en förutsättning för att en reglering ska anses föranleda överträdelse av artikel 82 eller kunna ge upphov till en situation som föranleder sådana överträdelser är att det finns en möjlighet till missbruk och en beaktansvärd sannolikhet för att det möjliga missbruket kommer att bli verklighet.

Missbruk

I avsnitt 6.3.4 har vi konstaterat att missbruksbegreppet är ett objektivt begrepp. Ett dominerande företag kan därför göra sig skyldigt till missbruk utan att ha ett sådant syfte. För att en reglering ska strida mot artikel 86.1 i förening med artikel 82 är det

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

177

således tillräckligt att den har konkurrensbegränsande verkningar. Det dominerande företaget behöver inte ha något sådant syfte.

När det gäller vilka situationer som skulle kunna innebära missbruk kan ledning fås från domarna i de i inledningen nämnda målen. I domen i målet GB-Inno-BM invände EG-domstolen mot att ett företag hade fått i uppgift att fastställa standarder för telefoner och att kontrollera att andra företag följde standarderna samtidigt som företaget konkurrerade med dessa på telefonmarknaden. I EGdomstolens dom i målet Albany International uttalade sig domstolen också om en reglerings förenlighet med artikel 86.1 i förening med artikel 82. Målet rörde en pensionsfonds eventuella dominerande ställning till följd av att den hade behörighet att besluta om dispens från obligatorisk anslutning till ett pensionssystem som den förvaltade. I domen konstaterade EG-domstolen att omständigheterna skilde sig från dem i målet GB-Inno-BM. Den skillnad som enligt domstolen var viktig var att det i målet Albany International fanns av statsmakterna fastslagna riktlinjer för när dispens skulle beviljas, vilka pensionsfonden skulle tillämpa. Domstolen slog fast att – i situationer motsvarande den aktuella – en nationell domstol, när talan väcks angående skyldighet att erlägga avgifter till en pensionsfond, ska göra en prövning av fondens beslut att vägra bevilja dispens från anslutningen. Vid en sådan prövning ska den nationella domstolen åtminstone ha möjlighet att kontrollera att fonden inte har använt sig av möjligheten att bevilja dispens på ett godtyckligt sätt och att icke-diskrimineringsprincipen samt övriga villkor rörande beslutets lagenlighet har iakttagits.

Om ett företag genom en statlig reglering ges en prisreglerande roll är det mot bakgrund av de principer som EG-domstolen har slagit fast i domarna i de två nämnda målen enligt vår uppfattning troligt att det krävs att det finns en författningsreglerad standard för priserna och att det är möjligt att i domstol få prövat huruvida de priser som den prisreglerande rollen leder till överensstämmer med standarden, om avvikelser från standarden får konkurrensbegränsande verkningar.

Sammanfattning

Mot bakgrund av våra slutsatser ovan kan en prisreglerande roll som innebär en dominerande ställning föranleda missbruk av denna ställning dels om det inte finns någon standard mot vilken de priser

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

178

som den prisreglerande rollen leder till kan prövas, dels om det inte är möjligt att i domstol få prövat att priserna överensstämmer med en sådan standard, förutsatt i båda fallen att det finns en beaktansvärd risk att den prisreglerande rollen får konkurrensbegränsande verkningar.

6.3.5.3 Huruvida en reglering föranleder missbruk av en dominerande ställning på en väsentlig del av den gemensamma marknaden

I avsnitt 6.3.4 har vi redogjort för vid vilka förutsättningar som ett företag kan missbruka en dominerande ställning i strid med artikel 82. Vi har i det sammanhanget betonat att det är nödvändigt att definiera den relevanta marknaden och bedöma om denna marknad utgör en väsentlig del av den gemensamma marknaden. När det gäller regleringar som föranleder överträdelser av artikel 82 kan det konstateras att EG-domstolen i domen i mål C-323/93, Centre d’insémination de la Crespelle (REG 1994, s. I-5077), slog fast att nationella bestämmelser, genom vilka inrättades ett femtiotal sidoordnade territoriella monopol avseende inseminering av djur, vilka monopol tillsammans täckte hela territoriet i en medlemsstat, skapade en dominerande ställning inom en väsentlig del av den gemensamma marknaden. EG-domstolen definierade således inte några relevanta geografiska marknader utan nöjde sig med att konstatera att monopolen täckte hela medlemsstaten.

6.3.6 Undantag enligt artikel 86.2

6.3.6.1 Inledning

Det finns vissa möjligheter att åtgärder och regleringar som strider mot fördragets konkurrensregler kan godtas. För detta krävs att åtgärden eller regleringen avser s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I artikel 16 i fördraget föreskrivs följande beträffande sådana tjänster.

Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 73, 86 och 87 och med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, skall gemenskapen och medlemsstaterna, var och en

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

179

inom ramen för sina respektive befogenheter och inom detta fördrags tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter.

Möjligheten till undantag från tillämpning av bl.a. fördragets konkurrensregler följer av artikel 86.2. I denna artikel föreskrivs följande.

Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.

Om den svenska staten i strid med artikel 86.1 i förening med artikel 82 genom den i lag föreskrivna hyresnormerande rollen för kommunala bostadsföretag föranleder dessa företag att göra sig skyldiga till konkurrensbegränsande beteende uppkommer frågan om det är möjligt med undantag enligt artikel 86.2 från de aktuella konkurrensreglerna för den hyresnormerande rollen. Av denna bestämmelse, jämförd med EG-domstolens och kommissionens praxis, framgår att för att sådant undantag ska kunna komma i fråga krävs att vissa kriterier är uppfyllda. För det första måste fråga vara om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För det andra ska det finnas en officiell handling genom vilken staten anförtror ett eller flera företag att tillhandahålla dessa tjänster. För det tredje ska undantaget vara förenligt med proportionalitetsprincipen. Slutligen får utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapsintresset.

6.3.6.2 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är inte definierat i fördraget eller i gemenskapens sekundärlagstiftning. Kommissionen har emellertid definierat detta och andra begrepp i sitt meddelande Tjänster i allmänhetens intresse i Europa (EGT C 17, 19.1.2001, s. 4). Kommissionen gör i meddelandet åtskillnad mellan tjänster i allmänhetens intresse och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det förra begreppet är vidare än det senare och innefattar ”tjänster,

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

180

utförda på affärsmässiga eller icke-affärsmässiga grunder, som offentliga myndigheter anser ligger i allmänhetens intresse och därför omfattas av särskilda förpliktelser”. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse definieras på följande sätt.

Dessa tjänster, som nämns i artikel 86 i fördraget, är tjänster som utförs på affärsmässiga grunder men som bedöms ligga i allmänhetens intresse enligt särskilda kriterier, och som därför omfattas av särskilda förpliktelser från medlemsstaternas sida. Detta omfattar i synnerhet en rad tjänster som rör transporter, energi och kommunikation.

I ett kommissionsmeddelande från 1996 med samma titel som det nyss nämnda (EGT C 281, 26.9.1996, s. 3) framhöll kommissionen i ett resonemang kring definitionen av begreppet att artikel 86.2 inte är tillämplig på områden av icke-affärsmässig karaktär, såsom obligatorisk skolutbildning och social trygghet, eller andra delar av de offentliga myndigheternas verksamhet (säkerhet, rättsväsen, diplomati, civilrätt). Kommissionen uttalade emellertid att det står klart att tjänster i allmänhetens intresse som är av icke-affärsmässig karaktär inte kan behandlas på samma sätt som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, utan endast behandlas av gemenskapen i en kompletterande roll, vilket också anges i fördragen.

I 2001 års meddelande förde kommissionen följande resonemang om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skiljer sig från den övriga tjänstesektorn på så sätt att offentliga myndigheter anser sig vara skyldiga att se till att dessa tjänster tillhandahålls även om det inte alltid finns tillräckliga marknadsmässiga incitament för leverantörerna att utföra dem. Detta motsäger dock inte att marknaden ofta kan vara den mest effektiva mekanismen för att producera tjänster av denna karaktär. Många grundläggande behov, såsom behoven av livsmedel, kläder och bostäder tillgodoses ju till en övervägande del genom marknaden. I fall då myndigheterna bedömer att en viss tjänst ligger i allmänhetens intresse och att marknadskrafterna inte förväntas leda till att denna tjänst tillhandahålls på ett tillfredsställande sätt, kan de emellertid fastställa en rad kriterier för hur dessa behov skall uppfyllas och låta tjänsten omfattas av en förpliktelse. För att förpliktelsen skall kunna uppfyllas är det ibland, men inte alltid, nödvändigt att tilldela en leverantör exklusiva rättigheter eller ordna särskilt förmånlig finansiering. Det faktum att man fastställer att en tjänst ligger i allmänhetens intresse och att innehållet i denna tjänst definieras, behöver inte innebära att sättet att tillhandahålla den också regleras. Ett typexempel på detta är förpliktelsen att tillhandahålla s.k. samhällsomfattande tjänster […], dvs. skyldigheten att tillhandahålla en viss tjänst inom hela det geografiska området till rimliga kostnader för användarna och på en

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

181

kvalitetsnivå som är jämförbar inom hela området oavsett om varje enskild del av verksamheten är lönsam för leverantören.

EG-domstolen har i en rad domar tagit ställning till vad för slags verksamhet som kan innefatta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Förutom sådana tjänster som direkt nämns i kommissionsmeddelandena ovan, exempelvis postverksamhet, flygtrafik på olönsamma linjer och drift av telenät, har domstolen ansett ambulansverksamhet, förvaltning av tilläggspensionssystem och avfallshantering kunna utgöra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Av uttrycket tjänster av allmänt ekonomiskt intresse får man uppfattningen att det intresse som eftersträvas med tjänsterna ska vara ett ekonomiskt intresse. Begreppet är emellertid missvisande. Med ekonomiskt avses att tjänsterna ska vara av ekonomisk art, dvs. tillhandahållas på en marknad på affärsmässiga grunder. Det eftersträvade intresset är regelmässigt av annan art, exempelvis socialt eller regionalpolitiskt.

Av EG-domstolens och förstainstansrättens rättspraxis (se exempelvis förstainstansrättens dom i mål T-17/02, Olsen mot kommissionen, REG 2005, s. II-2031) framgår att medlemsstaterna har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bestämma vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt denna rättspraxis kan en medlemsstats definition av dessa tjänster därför inte ifrågasättas av kommissionen annat än om ett uppenbart fel begåtts.

När det gäller kommissionens syn på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i bostadssektorn, kan ledning hämtas från de kommissionsärenden för vilka redogörs i kapitel 7.

6.3.6.3 Anförtroende

Uppgiften att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste anförtros på visst sätt. När det gäller kraven på detta anförtroende, kan ledning fås från gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (EUT C 297, 29.11.2005, s. 4). Av dessa framgår att, när det gäller sådant stöd, ansvaret för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, vars form medlemsstaten själv får fastställa. I handlingen eller handlingarna ska bl.a. anges den exakta innebörden

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

182

av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av tjänsterna och skyldigheternas varaktighet, de berörda företagen och det berörda området och vilka exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företagen.

6.3.6.4 Proportionalitetsprincipen

Undantag enligt artikel 86.2 kan medges endast om åtgärden är nödvändig för att företaget i fråga ska kunna fullgöra sina särskilda uppgifter, vilket innebär att åtgärden ska vara förenlig med proportionalitetsprincipen. Enligt Buendia Sierra (s. 301) består denna princip på olika EG-rättsliga områden av tre kriterier som måste vara uppfyllda. För det första måste det finnas ett kausalsamband mellan tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och åtgärden i fråga. För det andra måste den eftersträvade nyttan stå i proportion till konkurrensbegränsningen och motivera denna. För det tredje skall åtgärden vara nödvändig, vilket innebär att de efterstävade målen inte ska kunna uppnås genom åtgärder som begränsar konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna i mindre utsträckning. EG-domstolen och förstainstansrätten har i ett flertal domar utvecklat närmare vad proportionalitetstestet innebär i sammanhanget för artikel 86.2.

EG-domstolen har vid upprepade tillfällen förklarat att artikel 86.2 ska tolkas strikt, eftersom den är en bestämmelse som medger undantag från fördragets regler. Enligt EG-domstolen gäller vidare att det ankommer på den som gör gällande undantag enligt nämnda bestämmelse att styrka att proportionalitetskriteriet är uppfyllt.

När det gäller kriteriet att åtgärden ska vara nödvändig, har EGdomstolen i sin dom i mål C-157/94, kommissionen mot Nederländerna (REG 1997, s. I-5699), påpekat att, för att fördragets regler inte ska vara tillämpliga på ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse med stöd av artikel 86.2, det är tillräckligt att tillämpningen av dessa regler rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda skyldigheter som åvilar detta företag fullgörs. I denna dom erinrade domstolen om att, när det rör sig om ett undantag från fördragets grundläggande regler, det är den medlemsstat som åberopar artikel 86.2 som ska visa att villkoren för att tillämpa denna bestämmelse är uppfyllda. Domstolen uttalade emellertid vidare att denna bevisbörda inte kan

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

183

innebära ett krav på att medlemsstaten, när den på ett detaljerat sätt har redogjort för skälen till att det kan ifrågasättas att ett företag som den har anförtrott uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse skulle kunna fullgöra dessa under godtagbara ekonomiska villkor om de påtalade åtgärderna avskaffades, ska gå ännu längre för att faktiskt visa att ingen annan tänkbar åtgärd gör det möjligt att säkerställa fullgörandet av dessa uppgifter under samma villkor.

I sin dom i mål T-260/94, Air Inter mot kommissionen (REG 1997, s. II-997), behandlade förstainstansrätten ett kommissionsbeslut som gällde ett flygbolag som medgetts ensamrätt på lönsamma flyglinjer mot att det även trafikerade olönsamma sträckor. Flygbolaget hävdade att det tillhandahöll tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som bestod i att inom ramen för regionalpolitiken bidra till att förbättra kommunikationerna för ett stort antal franska städer och regioner på grundval av en utjämning av priserna som gjorde det möjligt att finansiera olönsamma flyglinjer huvudsakligen med hjälp av lönsamma linjer. I frågan om undantag enligt artikel 86.2 uttalade förstainstansrätten inledningsvis att tillämpningen av vissa i målet aktuella artiklar i en rådsförordning kunde frångås endast i den mån tillämpningen hindrade att de uppgifter som tilldelats flygbolaget fullgjordes. Eftersom detta villkor ska tolkas strikt var det enligt förstainstansrätten inte tillräckligt att fullgörandet av uppgifterna stördes eller försvårades. Förstainstansrätten uttalade att systemet med det inhemska nätet av flyglinjer och det inhemska utjämningssystemet inte utgjorde ett mål i sig utan ett medel som statsmakterna valt för att förverkliga den franska regionalpolitiken. Enligt förstainstansrätten hade flygbolaget emellertid inte påstått, och än mindre visat, att det inte förelåg något lämpligt alternativt system som kunde motsvara de regionalpolitiska kraven och i synnerhet säkerställa finansieringen av de förlustbringande linjerna. Flygbolaget hade därför inte styrkt att det i målet ifrågasatta kommissionsbeslutet att inte tillåta ensamrätt till trafiken på de lönsamma linjerna rättsligt eller i praktiken hindrade fullgörandet av de särskilda uppgifter som flygbolaget tilldelats.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

184

6.3.6.5 Påverkan på utvecklingen av handeln

Av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna framgår att det ankommer på kommissionen att definiera vilket gemenskapsintresse som påverkan på utvecklingen av handeln skulle strida mot och att visa en sådan påverkan.

6.3.7 Konkurrensreglernas betydelse för hyreslagstiftningen enligt svensk rättspraxis: Wåhlinmålet

Svea hovrätt har i det s.k. Wåhlinmålet (även kallat Solnamålet) (beslut den 2 oktober 2006 i mål nr ÖH 3464-05) behandlat vissa frågor om konkurrensreglernas betydelse för hyressättningssystemet. Det finns därför anledning att här redovisa målet.

Målet avsåg en talan som en hyresvärd väckt vid Hyresnämnden i Stockholm om hyreshöjning, sedan dennes hyresfastighet i Solna byggts om och hyresvärden och Hyresgästföreningen inte kunnat komma överens om nya hyror. Som grund för sitt yrkande om hyreshöjning anförde hyresvärden bl.a. att det inte fanns några lägenheter i Solna som var jämförbara med prövningslägenheten samt att någon direkt jämförelse i alla händelser inte kunde ske med vare sig kommunala eller privata bostäder i Solna eftersom hyrorna i det kommunala bostadsföretagets bostäder där var underprissatta och det kommunala bostadsföretagets hyressättning hade påverkat hyrorna i det privata beståndet. Enligt hyresvärden kunde hyrorna i Solna då inte heller användas som bakgrundsmaterial, och i stället fick en jämförelse göras med hyror i hela Storstockholm.

Hyresgästerna invände att det kommunala bostadsföretaget Signalisten i Solna hade hyror som var korrekt framförhandlade och inte underprissatta.

Hyresnämnden fastställde nya hyror som översteg den av hyresgästerna medgivna hyresnivån. Såväl hyresvärden som fastighetsägarna överklagade hyresnämndens beslut. Hyresvärden yrkade fullt bifall till sina vid hyresnämnden framställda hyror, medan hyresgästerna yrkade att hovrätten skulle fastställa hyresvillkoren i enlighet med hyrorna i jämförbara bostadslägenheter inom det kommunala beståndet på orten. Hyresvärden yrkade även att hovrätten skulle hämta in ett förhandsavgörande från EG-domstolen beträffande förenligheten av de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll med gemenskapsrätten.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

185

När det gällde behovet av ett förhandsavgörande från EGdomstolen ställde hovrätten sig frågan hur en tillämpning av de principer som ligger till grund för hyressättningen enligt svensk rätt förhåller sig till det gemenskapsrättsliga förbudet mot missbruk av dominerande ställning.

Hovrätten konstaterade inledningsvis att kommunala bostadsföretag, även i stiftelseform, är företag i den mening som avses i artikel 82 i fördraget. Hovrätten övergick därefter till att avgränsa den relevanta marknaden och ansåg att denna marknad var marknaden för uthyrning av bostadslägenheter. Vad gällde den relevanta geografiska marknaden uttalade hovrätten att det sett från de boendes utgångspunkter inte torde vara ovanligt att flyttning sker mellan olika orter inom den region som brukar ges beteckningen Storstockholm och som omfattar bland annat Solna. Hovrätten ansåg därför skäl tala för att hela den regionen borde betraktas som en enda hyresmarknad vid bedömningen av konkurrensförhållandena. Enligt hovrättens uppfattning fick en storstadsregion av detta slag också anses ha den geografiska betydelse som gör det naturligt att tala om en väsentlig del av den gemensamma marknaden. Hovrätten tillade att bostadsmarknaden i Storstockholm dessutom har en mycket stor ekonomisk betydelse för marknadens aktörer. Den påpekade att uttrycket Storstockholm får antas ha en ganska klar innebörd i allmänt språkbruk – och då inkludera Stockholms län med undantag för i vart fall Norrtälje, Nykvarn, Nynäshamn och Södertälje – men likväl kunde tyckas alltför obestämt vid en rättslig bedömning av aktuellt slag. Enligt hovrättens uppfattning var det i första hand de kommunala bostadsföretagens ställning enligt det rådande rättssystemet som väckte frågor om tillämpning av artikel 82, och den mer exakta geografiska avgränsningen fick därmed en förhållandevis underordnad betydelse.

Hovrätten konstaterade därefter att förbudet i artikel 82 inte gäller bara när ett visst företag ensamt missbrukar en dominerande ställning utan också när missbruket sker genom flera företag som intar en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Hovrätten ställde sig därför frågan om de kommunala bostadsföretagen i Storstockholm kunde anses som en ekonomisk enhet vid en bedömning av deras ställning på marknaden. Enligt hovrätten kunde en viss gemenskap sägas ligga i det förhållandet att flera företag är anslutna till SABO. Att det är kommuner som har det bestämmande inflytandet över företagen kunde också leda till att enhetliga kommunalrättsliga principer fick betydelse för verksamheten och

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

186

dess bedrivande. Av större vikt var dock enligt hovrättens uppfattning att företagens handlande och inflytande just på marknaden för bostadshyra styrdes av samma författningar och att företagens faktiska ekonomiska uppträdande i viss utsträckning därför skulle vara likartat. Framför allt måste detta enligt hovrätten anses följa av det för allmännyttiga bostadsföretag generella kravet på att de ska drivas utan vinstsyfte. Detta fick enligt hovrätten anses ha betydelse för marknadens struktur genom att de kommunala bostadsföretagens hyror ges en särskild betydelse när hyran hos andra hyresvärdar ska fastställas genom en prövning enligt 24 och 25 §§hyresförhandlingslagen och 55 § hyreslagen. Hovrätten drog därför den slutsatsen att de kommunala bostadsföretagen i Storstockholm skulle bedömas som en ekonomisk enhet vid tillämpningen av artikel 82.

Hovrätten prövade sedan om de kommunala bostadsföretagen i Storstockholm hade en dominerande ställning och uttalade att de kommunala bostadsföretagen genom den hyresnormerande rollen kunde anses ha en dominerande ställning på den relevanta marknaden när en hyresnämnd eller hovrätten fastställer hyran hos en privat fastighetsägare genom en direkt jämförelse med hyresnivån hos kommunala bostadsföretag. Vid en allmän skälighetsbedömning kunde saken emellertid ställa sig annorlunda.

Hovrätten ställde sig därefter frågan om de kommunala bostadsföretagens hyressättning var ett missbruk av en dominerande ställning. Hovrätten konstaterade därvid att frågan om missbruk av dominerande ställning inte skulle ses i ljuset av något kommunalt bostadsföretags handlande som skulle ha till syfte att skaffa företaget fördelar till skada för konkurrerande privata hyresvärdar. I stället fick frågan om missbruk bedömas mot bakgrund av de kommunala bostadsföretagens roll och funktion vid hyressättningen som ett resultat av gällande rättsregler och de följder sådana regler fick för de privata fastighetsägarnas möjligheter att bestämma sina bostadshyror utifrån behovet av att bl.a. få täckning för sina självkostnader.

Därefter övergick hovrätten till frågan om handeln mellan medlemsstaterna påverkades och fann att övervägande skäl talade för att samhandelskriteriet skulle anses uppfyllt, eftersom en region som Storstockholm från allmänna utgångspunkter var intressant för såväl svenska som utländska aktörer och eftersom begränsningar av hyresuttaget typiskt sett fick antas inverka negativt på intresset för att etablera sig på marknaden för bostadshyra i regionen.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

187

Hovrätten resonerade därefter kring betydelsen av att de kommunala bostadsföretagens roll följde av rättsregler och konstaterade att ett företag inte har immunitet mot EG-fördragets regler om konkurrens därför att det genom offentligrättsliga åtgärder har fått någon form av särställning samt att gällande rätt i Sverige ska stämma överens med EG-fördraget och att något undantag inte kunde ske genom inhemsk författning eller rättspraxis.

Som slutsats i frågan om hovrätten skulle begära förhandsavgörande från EG-domstolen uttalade hovrätten att det kunde antas att hyran skulle komma att bestämmas efter en allmän skälighetsbedömning och att frågan därmed var om hyrorna hos privata fastighetsägare inte kunde beaktas som bakgrundsmaterial eftersom dessa hyror hade bestämts med ledning av hyrorna hos kommunala bostadsföretag. Enligt hovrätten var det inte möjligt att i en sådan påverkan genom flera led läsa in en dominans för det kommunala bostadsföretaget. Hovrätten ansåg att det över huvud taget var svårt att vid en allmän skälighetsbedömning skilja ut någon särskilt dominerande omständighet eller att renodla en viss rättslig frågeställning. Därmed var det svårt att uppnå ett klarläggande från EGdomstolens sida som skulle ge tillräcklig och avgörande vägledning när hyran skulle bestämmas. Hovrätten kom därför fram till att den inte skulle hämta in något förhandsavgörande från EG-domstolen.

6.4 EG:s statsstödsregler

6.4.1 Inledning

Fördragets bestämmelser om statligt stöd finns i artiklarna 87–89. I artikel 87.1 anges att statligt stöd är otillåtet under vissa förhållanden, medan det av artikel 87.2 och 87.3 framgår under vilka förutsättningar undantag kan beviljas för stöd. Den i artikel 86.2 föreskrivna möjligheten till undantag för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse gäller även statligt stöd.

I artikel 88.3 föreskrivs att medlemsstaterna ska anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen och att de inte får genomföra åtgärderna förrän kommissionen genomfört föreskrivet förfarande. Enligt artikel 88.1 ska kommissionen granska även befintliga stödprogram.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

188

6.4.2 När anses en åtgärd som stöd?

6.4.2.1 Fördragets regel

Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 87.1, som har följande lydelse.

Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Av artikel 87.1 framgår att det för att fråga ska vara om statligt stöd krävs att stödet

1. ges av en medlemsstat eller med statliga medel, 2. snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen 3. genom att det gynnar vissa företag eller viss produktion samt 4. påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Vi behandlar dessa fyra förutsättningar nedan i olika avsnitt. Först vill vi emellertid peka på att det inte krävs att en medlemsstat har en önskan att stödja ett företag genom en viss åtgärd för att det ska kunna vara fråga om stöd enligt artikel 87.1. EG-domstolen har nämligen i sin dom i mål 173/73, Italien mot kommissionen (REG 1974, s. 709), fastslagit att

[s]yftet med artikel [87] är att förhindra att handeln mellan medlemsstaterna påverkas av förmåner som beviljats av de offentliga myndigheterna och som i olika former snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Artikel [87] tar sålunda ingen hänsyn till orsaken eller syftena med de aktuella åtgärderna, som en medlemsstat vidtar, utan definierar dem i förhållande till deras verkningar.

6.4.2.2 Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel

För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd krävs inledningsvis att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. Med medlemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Stödet behöver inte lämnas

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

189

direkt av en medlemsstat utan kan även ges genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten.

Även medel från offentligt ägda bolag kan vara statliga medel. I domen i mål C-482/99, Frankrike mot kommissionen (REG 2002, s. I-4397), prövade EG-domstolen om lån, garantier och kapitaltillskott från bankerna SBT-Batif och Altus Finance skulle anses härröra ur statliga medel. Bankerna ingick i Crédit Lyonnaiskoncernen. Den franska staten ägde 80 procent av aktierna och hade nästan 100 procent av rösterna i Crédit Lyonnais. Ordföranden och två tredjedelar av styrelsemedlemmarna utnämndes av staten. EGdomstolen konstaterade att Crédit Lyonnais kontrollerades av staten och att detta bolag och dess dotterbolag således var offentliga företag. Lånen, garantierna och kapitaltillskotten från de nämnda bankerna ansågs härröra från statliga medel, eftersom staten genom sitt dominerande inflytande över bankerna kunde bestämma över användningen av deras medel.

För att kriteriet att stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel ska vara uppfyllt krävs att det innebär en överföring av statliga medel. Detta framgår av bl.a. EG-domstolens dom i mål C-189/91, Petra Kirsammer-Hack (REG 1993, s. I-6185). I den domen slog EG-domstolen fast att en lagbestämmelse – som innebar att företag med högst fem anställda inte omfattades av en nationell lagstiftning om skydd för arbetstagare mot ogrundad uppsägning och därmed inte riskerade att få betala skadestånd och ersättning för rättegångskostnader vid uppsägning utan giltig grund – visserligen innebar en förmånligare situation för de företag som inte omfattades av systemet än för dem som omfattades men att det inte var fråga om överföring av statliga medel.

Med överföring avses inte enbart direkta överföringar av offentliga medel utan även exempelvis avståenden från krav. Exempel på åtgärder som ansetts som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmånliga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar och skattelättnader.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

190

6.4.2.3 Gynnande av vissa företag eller viss produktion

Inledning

För att en åtgärd ska innebära statsstöd krävs även att den gynnar vissa företag eller viss produktion. I detta krav ligger dels att åtgärden ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden ska vara selektiv.

Ekonomisk fördel

När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel har EG-domstolen i sin dom i mål C-39/94, SFEI m.fl. (REG 1996, s. I-3547), slagit fast att det, för att det ska kunna bedömas om en statlig åtgärd utgör stöd, måste avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor. EG-domstolen och förstainstansrätten har i ett flertal domar uttalat sig om den närmare innebörden av detta kriterium i olika situationer. Även kommissionen har i olika sammanhang förklarat vid vilka förhållanden vissa åtgärder enligt dess uppfattning innebär ekonomiska fördelar. Exempelvis har den i sitt tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (EGT C 71, 11.3.2000, s. 14) gett vägledning för hur frågan om ekonomisk fördel av borgensåtaganden och andra kreditgarantier ska bedömas.

Principen om den marknadsekonomiske investeraren

Beträffande åtgärder som en medlemsstat såsom ägare till offentliga företag vidtar i förhållande till sina företag görs bedömningen av om åtgärden innebär en ekonomisk fördel utifrån principen om den marknadsekonomiske investeraren. Av bl.a. förstainstansrättens dom i mål T-16/96, Cityflyer mot kommissionen (REG 1998, s. II-757), framgår att denna princip innebär att en åtgärd av nämnt slag innebär en ekonomisk fördel om en privat investerare inte skulle ha utfört åtgärden i fråga på samma villkor.

Det dokument där principen om den marknadsekonomiske investeraren behandlas mest utförligt på ett allmänt plan är kommissionens meddelande till medlemsstaterna om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i EEG-fördraget och av artikel 5 i kommis-

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

191

sionens direktiv 80/723/EEG på offentliga bolag i tillverkningssektorn (EGT C 307, 13.11.1993, s. 3). Rubriken ger intrycket att uttalandena i meddelandet är tillämpliga endast på tillverkningssektorn. Kommissionen åberopar emellertid meddelandet även i andra sammanhang, och i statsstödsrättslig litteratur hänvisas allmänt till detta meddelande när det gäller principens innebörd (se exempelvis D’Sa s. 335 ff samt Koening & Bartosch s. 377 ff). Enligt Piet Jan Slots uppfattning i dennes rättsutlåtande finns det inget tvivel om att de principer som slagits fast i meddelandet gäller även i andra sektorer, t.ex. fastighetsbranschen.

I meddelandet har kommissionen – i vår översättning – inledningsvis definierat principen om den marknadsekonomiske investeraren så, att

stöd motsvarar skillnaden mellan de villkor på vilka staten har beviljat medel till ett offentligt företag och de villkor som en privat investerare, som verkar under normala marknadsvillkor, skulle anse vara godtagbara för att tillhandahålla medel till ett jämförbart privat företag. [...] [O]m allmänna medel tillhandahålls på mer förmånliga villkor (dvs. billigare i ekonomiska termer) än en privat ägare skulle tillhandahålla medel till ett privat företag i en i ekonomiskt hänseende och konkurrenshänseende jämförbar situation, får det offentliga företaget en fördel som privata företag inte kan få från sina ägare.

I meddelandet förklarar kommissionen att medlemsstaterna måste tillerkännas ett stort utrymme att fatta investeringsbeslut.

Det är inte kommissionens avsikt att tillämpa principerna i meddelandet (på ett område som med nödvändighet är mycket komplext) på ett dogmatiskt eller doktrinärt sätt. Kommissionen anser att det måste finnas ett brett utrymme för skönsmässiga bedömningar vid investeringsbeslut. Principerna måste emellertid tillämpas där det är utom rimligt tvivel att det inte finns någon annan möjlig förklaring till tillhandahållandet av offentliga medel än att det utgör statligt stöd.

Kommissionen noterar också att en stat kan ha en annan utgångspunkt än privata företag.

Kommissionen är också medveten om skillnaderna i synsätt som en marknadsekonomisk investerare kan ha vid å ena sidan ett minoritetsägande i ett företag och å andra sidan full kontroll över en stor koncern. Den förstnämnda relationen kan ofta betecknas som ett mer spekulativt eller kortsiktigt intresse medan den sistnämnda vanligtvis innebär ett långsiktigt intresse. När det allmänna kontrollerar ett

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

192

enskilt företag eller en företagskoncern är det normalt sätt mindre motiverat av rent kortsiktigt vinstintresse än om det endast hade ett minoritets-/icke kontrollerande ägande och dess tidshorisont blir följaktligen längre. Kommissionen kommer att beakta karaktären av myndigheternas ägande genom att jämföra deras agerande med en likvärdig marknadsekonomisk investerare.

Ekonomisk fördel av tillhandahållande av eget kapital

En åtgärd som är av särskilt intresse för oss är tillhandahållande av eget kapital. Frågan om tillhandahållande av eget kapital innebär en ekonomisk fördel kan aktualiseras dels med avseende på själva tillskottet av kapitalet, dels därefter när kapitalet står kvar i bolaget.

När det gäller avkastning på eget kapital har kommissionen i det nämnda meddelandet uttalat bl.a. följande beträffande kapitaltillskott.

Ett kapitaltillskott anses som stöd när det sker vid förhållanden som inte skulle vara godtagbara för en investerare som verkar under normala marknadsförutsättningar. Med detta avses vanligtvis en situation där strukturen på och de framtida utsikterna för företaget är sådana att normal avkastning (genom utdelning eller värdeökning) i förhållande till en jämförbar privat investerare inte kan förväntas inom rimlig tid. […] En marknadsekonomisk investerare skulle normalt tillhandahålla eget kapital om nuvärdet […] av förväntad framtida cash flow från ett övervägt projekt (som tillfaller investeraren genom utdelning och/eller kapitalvinster och som anpassats efter risk) överstiger utgiften för investeringen [… ].

Längre fram i meddelandet anges följande beträffande avkastning på investeringar.

Staten ska, precis som alla andra marknadsinvesterare, kräva samma normala avkastning som jämförbara privata företag erhåller på sina kapitalinvesteringar genom utdelning eller värdeökning av kapitalet. […] Avkastningen mäts som vinsten (efter avskrivningar men före skatt och bokslutsdispositioner) uttryckt som procent av utnyttjade tillgångar. Det är därför ett mått som är neutralt i förhållande till det finansieringssätt som företaget använder sig av (dvs. lån eller eget kapital). Beträffande offentliga företag kan finansieringssätt grundas på inte rent affärsmässiga överväganden. Om denna normala avkastning inte kan förväntas på kort sikt och inte heller är trolig på lång sikt […] och det offentliga företaget inte vidtar några åtgärder för att rätta till situationen, kan det antas att företaget indirekt erhåller stöd genom att staten avstår från sådan avkastning som en marknadsekonomisk

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

193

investerare skulle förvänta sig från en liknande investering. Normal avkastning bestäms om möjligt med hänsyn till jämförbara privata företag. Kommissionen är medveten om de svårigheter som sådana jämförelser mellan medlemsstater är förenade med […]. Dessutom försvårar skillnader i kapitalmarknader, valutakurser och räntenivåer mellan medlemsstaterna internationella jämförelser ytterligare. Om bokföringspraxis t.o.m. inom en medlemsstat gör det svårt att värdera tillgångar korrekt, och därigenom underminerar avkastningsberäkningarna, kommer kommissionen att undersöka möjligheterna att använda sig av antingen justerade värderingar eller andra enklare kriterier såsom användning av cash flow (efter avskrivningar men före bokslutsdispositioner) som ett mått på ekonomiskt resultat. Ett privat företag med otillräcklig avkastning skulle antingen vidta åtgärder för att rätta till situationen eller tvingas att göra det av aktieägarna. Detta skulle normalt innefatta att det tas fram en detaljerad plan för hur lönsamheten ska förbättras. Om ett offentligt företag har otillräcklig avkastning, kan kommissionen anse att denna situation innefattar inslag av stöd, vilket skulle bedömas i förhållande till artikel [87]. Vid sådana förhållanden får det offentliga företaget i själva verket sitt kapital billigare än marknadsnivån, dvs. motsvarigheten till en subvention. Om staten avstår från utdelning från offentliga företag och de vinster som till följd därav står kvar i företaget inte genererar en normal avkastningsnivå såsom den definierats ovan, subventioneras företaget i själva verket av staten. Det skulle mycket väl kunna vara så att staten av skäl utan grund i affärsmässiga överväganden anser det vara att föredra att avstå från utdelning (eller att godta låg utdelning) snarare än att göra normala kapitaltillskott till företaget. Resultatet blir i slutändan detsamma och denna ”finansiering” måste behandlas på samma sätt som nya kapitaltillskott och bedömas i enlighet med principerna ovan.

Enligt detta meddelande krävs alltså för att kapitaltillskott inte ska innebära en ekonomisk fördel att den offentliga investeraren kan förvänta sig samma avkastning, i form av utdelning eller värdeökning, som en jämförbar privat investerare. När det gäller situationen efter tillskottet måste offentliga ägare ställa samma krav på vinst som jämförbara privata ägare, vilket innebär krav på normal avkastning på allt kapital, som består av tillskjutet kapital, balanserade vinster och orealiserade värdeökningar.

EG-domstolen och förstainstansrätten har i olika domar uttalat sig om vad som krävs för att ett tillskott av kapital ska vara i överensstämmelse med principen om den marknadsekonomiske investeraren och således inte innebära någon ekonomisk fördel. Dessa domstolar förefaller däremot inte ha tagit ställning till vad som krävs av staten eller en annan offentlig ägare för att tillhandahållandet av

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

194

kapitalet efter tillskottet inte ska innebära en ekonomisk fördel. Vi har inte heller på egen hand eller med hjälp av EG-rättslig expertis hittat något kommissionsbeslut där kommissionen tagit ställning till en sådan fråga, och de kommissionstjänstemän som vi har träffat har förklarat att de inte känner till något sådant avgörande.

När det gäller tillskott av eget kapital är förstainstansrättens dom i de förenade målen T-228/99 och T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen mot kommissionen (REG 2003, s. II-435), ett instruktivt avgörande. Trots att avgörandet gäller tillskott av eget kapital kan de uttalanden som förstainstansrätten gör i stor utsträckning tillämpas även på situationen efter tillskottet.

Målet avsåg ett beslut i vilket kommissionen kommit fram till att Tyskland beviljat Westdeutsche Landesbank Girozentrale statligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionen hade i sitt beslut tillämpat principen om den marknadsekonomiske investeraren. Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen väckte talan mot beslutet vid förstainstansrätten och invände bl.a. att den principen inte är tillämplig på lönsamma företag. Förstainstansrätten förklarade emellertid att den tillämpas även på sådana företag.

Sökandena invände vidare mot att kommissionen vid tillämpningen av principen om den marknadsekonomiske investeraren hade använt sig av en i den berörda sektorn genomsnittlig avkastning på det kapital som tillskjutits. I det sammanhanget uttalade förstainstansrätten inledningsvis att det, för att det ska vara möjligt att bedöma om en statlig åtgärd utgör stöd, måste avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor. För att avgöra om åtgärder avseende ett företags kapital har karaktären av statligt stöd ska det enligt förstainstansrätten bedömas huruvida, under liknande omständigheter, en privat investerare som är verksam under normala marknadsekonomiska villkor och som till sin storlek kan jämföras med de organ som förvaltar den offentliga sektorn skulle ha genomfört de aktuella kapitaltillskotten. Enligt förstainstansrätten är det i synnerhet relevant att fråga sig om en privat investerare skulle ha utfört transaktionen i fråga på samma villkor och, om så inte är fallet, undersöka på vilka villkor han skulle ha kunnat utföra den. Förstainstansrätten förklarade att jämförelsen mellan offentliga och privata investerares handlande ska göras med beaktande av det förhållningssätt som en privat investerare skulle

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

195

ha intagit vid den aktuella transaktionen med hänsyn till tillgänglig information och den förutsebara utvecklingen vid denna tidpunkt. Enligt förstainstansrätten kunde det under de aktuella omständigheterna vara motiverat att vid tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi använda den genomsnittliga avkastningen som ett bland flera analytiska instrument för att fastställa huruvida och i vilken utsträckning företaget får en ekonomisk fördel som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsmässiga villkor. Förstainstansrätten förklarade att en privat investerares agerande i en marknadsekonomi nämligen styrs av lönsamhetsperspektiv. Till grund för att ta den genomsnittliga avkastningen som utgångspunkt ligger således enligt förstainstansrätten den uppfattningen att en försiktig privat investerare, det vill säga en investerare som söker maximera sin vinst utan att ta alltför stora risker jämfört med andra aktörer på marknaden, vid beräkningen av en rimlig ersättning för sin investering i princip skulle kräva en minimiavkastning motsvarande den genomsnittliga avkastningen inom den berörda sektorn.

Förstainstansrätten uttalade sig också om det utrymme för skönsmässig bedömning som en offentlig investerare förfogar över. Den påpekade därvid att det finns en skillnad mellan beräkningen av en investerings sannolika avkastning, vid vilken den offentliga investeraren förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, och investerarens avvägning för att fastställa huruvida denna avkastning är tillräckligt hög för att den aktuella investeringen ska genomföras. Vid denna avvägning är utrymmet för skönsmässig bedömning mindre, eftersom den aktuella transaktionen kan jämföras med andra möjligheter att placera kapitalet.

Vidare förklarade förstainstansrätten att, eftersom hänsyn alltid ska tas till samtliga relevanta omständigheter rörande den omtvistade transaktionen och dess sammanhang, det även ska beaktas huruvida en försiktig privat investerare, som befinner sig i den offentliga investerarens situation, på grund av andra ekonomiska överväganden än strävan efter att maximera avkastningen som rimlig ersättning skulle ha godtagit en lägre avkastning än den genomsnittliga avkastningen inom den berörda sektorn.

I fråga om en invändning från sökandena om att kommissionen inte hade beaktat transaktionens särdrag uttalade förstainstansrätten bl.a. att den avkastning som Land Nordrhein-Westfalen kunde förvänta sig av transaktionen skulle jämföras med den avkastning som en hypotetisk privat investerare, vilken – i den mån detta är

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

196

möjligt – befann sig i samma situation som delstaten, skulle ha krävt för denna transaktion. Förstainstansrätten upprepade därvid att en privat investerare i normala fall inte nöjer sig med att en investering inte är förlustbringande eller ger begränsade vinster. En privat investerare söker nämligen uppnå en rimlig maximering av avkastningen på sin investering i förhållande till omständigheterna och till hans intressen på kort, medellång och lång sikt, även vid placeringar i företag i vilka investeraren redan innehar andelar. Beträffande ett av delstaten i detta sammanhang framfört argument att skatteintäkterna ökade genom transaktionen underströk förstainstansrätten att delstatens ställning som offentligt organ och dess ställning som företagare inte får sammanblandas. Denna ökning av skatteintäkterna saknade enligt förstainstansrätten helt betydelse för en privat investerare.

När det gäller den jämförelse som ska göras med privata investerare har domstolen i bl.a. sin dom i mål C-305/89, Italien mot kommissionen (REG 1991, s. I-1603), slagit fast att det ska bedömas om en privat investerare, vars storlek skulle kunna jämföras med den offentliga investerarens, under liknande omständigheter skulle ha kunnat fås att genomföra en åtgärd av den storleken. I det avseendet måste åtgärden av den offentliga investeraren – som har ekonomisk-politiska syften – inte nödvändigtvis jämföras med ett agerande av den privata investeraren i bemärkelsen den vanliga investeraren – som placerar kapital för att det ska ge avkastning på mer eller mindre kort sikt. Den offentlige investerarens åtgärd måste dock åtminstone motsvara ett agerande av ett privat holdingbolag eller en privat koncern som har en strukturell, allmän eller sektoriell strategi och som styrs av mer långsiktiga lönsamhetsperspektiv.

Sammanfattningsvis anser vi mot bakgrund av redogörelsen ovan för innebörden av principen om den marknadsekonomiske investeraren att en offentlig ägare som tillskjuter eget kapital måste förvänta sig samma avkastning på detta kapital som en jämförbar privat investerare skulle ha gjort i en motsvarande situation. Om sådan avkastning inte kan förväntas och den offentlige investeraren ändå gör kapitaltillskottet, innebär åtgärden en ekonomisk fördel för det mottagande bolaget. När det gäller offentligt ägande måste offentliga ägare styra sina företag i syfte att nå samma vinst som en jämförbar privat ägare skulle ha eftersträvat. Om en offentlig ägare avstår från att sträva efter sådana vinster innebär detta en ekonomisk fördel för det offentligt ägda bolaget.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

197

Ekonomisk fördel av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

I artikel 86.2 finns bestämmelser om företag som anförtrotts att tillhandahålla s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vi har i avsnitt 6.3.6 redogjort för vad som gäller för sådana tjänster och kommer längre fram i detta betänkande att behandla frågan om undantag för stöd till företag som tillhandahåller sådana tjänster. Vi vill emellertid redan i detta avsnitt beträffande innebörden av kravet på gynnande påpeka att det beträffande sådana företag uppställs i vissa hänseenden mer preciserade krav för att en åtgärd inte ska anses som stöd. I sin dom i mål C-280/00, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg (REG 2003, s. I-7747), uttalade EG-domstolen att en statlig åtgärd inte omfattas av artikel 87.1 om den ska anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster, när åtgärden i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag. Vid sådana förhållanden har ju det mottagande företaget inte fått någon ekonomisk fördel. EG-domstolen förklarade emellertid därefter att, för att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersättning inte utgör statligt stöd, ett antal villkor måste vara uppfyllda. För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska, om mottagaren av ersättningen inte valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, ersättningen baseras på en jämförelse med ett välskött och ekonomiskt effektivt företag.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

198

Selektivitet

Som nämnts ovan gäller vidare att en åtgärd innebär stöd endast om den är selektiv. EG-domstolen har tolkat detta krav i ett flertal domar. I domen i mål C-143/99, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (REG 2001, s. I-8365), slog EG-domstolen fast att en statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet inte kan utgöra statligt stöd eftersom åtgärden i så fall inte är selektiv. Vidare framgår av EG-domstolens dom i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen (REG 1996, s. I-4551), att åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag är selektiva. Slutligen har EG-domstolen i sin dom i mål C-256/97, DM Transport (REG 1999, s. I-3913), efter att ha konstaterat att allmänna åtgärder som inte enbart gynnar vissa företag eller viss produktion inte omfattas av artikel 87.1, uttalat att, när däremot det organ som beviljar de ekonomiska förmånerna har utrymme för skönsmässig bedömning, vilket ger det möjlighet att bestämma vilka som ska få förmåner eller vilka villkor som ska gälla för den beviljade åtgärden, det inte kan anses vara fråga om en allmän åtgärd.

6.4.2.4 Snedvridning eller hot om snedvridning av konkurrensen samt påverkan på handeln mellan medlemsstaterna

För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 krävs slutligen att åtgärden dels snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, dels påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om det finns en teoretisk skillnad mellan påverkan på konkurrensen respektive på handeln mellan medlemsstaterna, görs vid den praktiska tillämpningen ingen större skillnad mellan dessa två begrepp. EG-domstolen har exempelvis i sin dom i mål 730/79, Philip Morris (REG 1980, s. 2671), uttalat att ”[o]m ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd”.

EG-domstolen har vidare i sin dom i mål 102/87, Frankrike mot kommissionen (REG 1988, s. 4067), slagit fast att

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

199

[n]är en medlemsstat beviljar stöd till ett företag, kan nämligen inhemsk produktion komma att upprätthållas eller ökas, med följden att […] möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlemsstater att exportera sina produkter till marknaden i denna stat minskas. Ett sådant stöd kan således påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen.

Det är således inte nödvändigt att det företag som tar emot stöd bedriver handel med andra medlemsstater.

Utgångspunkten är alltså att stöd av en viss omfattning påverkar både konkurrensen och handeln på det sätt som avses i artikel 87.1. Detta synsätt återspeglas motsatsvis i kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse (EGT L 379, 28.12.2006, s. 5). I denna uttalas att

[e]nligt kommissionens erfarenhet kan man fastslå att stöd som inte överstiger ett tak på 200 000 euro under en period på tre år inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna och inte snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och därför inte omfattas av artikel 87.1 i fördraget.

Sådant stöd ska därför anses inte uppfylla samtliga kriterier i artikel 87.1 och omfattas därför inte av anmälningsskyldigheten enligt artikel 88.3.

För att artikel 81 eller 82 ska vara tillämplig krävs enligt dessa bestämmelsers ordalydelse att handeln mellan medlemsstater kan påverkas, medan kravet enligt artikel 87 är att åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Ordalydelsen i artikel 87 tyder på att det ställs hårdare krav i artikel 87 än i de två andra bestämmelserna vad gäller påverkan. Praxis är emellertid tvärtom sådan att det ställs högre krav på kommissionens utredning inom ramen för artiklarna 81 och 82 än när det gäller artikel 87.

6.4.2.5 Sammanfattning

Av EG-domstolens rättspraxis avseende innebörden av förbudet i artikel 87.1 mot statligt stöd framgår sammanfattningsvis att det för att en åtgärd ska innebära otillåtet stöd krävs att den innefattar en överföring av statliga medel, innebär en ekonomisk fördel för mottagaren, är selektiv samt påverkar konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

200

En för oss mycket central fråga är vid vilka förhållanden som offentliga ägare medger sina bolag ekonomiska fördelar dels när de skjuter till kapital, dels när de därefter fortsätter att tillhandahålla tillskjutet kapital, dvs. äger företaget. Som vi redan framhållit anser vi sammanfattningsvis att en offentlig ägare som tillskjuter eget kapital måste förvänta sig samma avkastning på detta kapital som en jämförbar privat investerare skulle ha gjort i en motsvarande situation. Om sådan avkastning inte kan förväntas och den offentlige investeraren ändå gör kapitaltillskottet, innebär åtgärden en ekonomisk fördel för det mottagande bolaget. När det gäller offentligt ägande måste offentliga ägare styra sina företag i syfte att nå samma vinst som en jämförbar privat ägare skulle ha eftersträvat. Om en offentlig ägare avstår från att sträva efter sådana vinster innebär detta en ekonomisk fördel för det offentligt ägda bolaget.

Vi övergår nu till att behandla vilka möjligheter det finns till undantag för stöd.

6.4.3 Undantag enligt artikel 87.2 och 87.3

6.4.3.1 Allmänt om regelverket

Åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 87.1 är som utgångspunkt otillåtna.

Det finns emellertid undantag från denna huvudregel. I artikel 87.2 föreskrivs att visst stöd är förenligt med den gemensamma marknaden:

Förenligt med den gemensamma marknaden är

a) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung,

b) stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser,

c) stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning.

Vidare föreskrivs i artikel 87.3 att visst stöd kan vara förenligt med den gemensamma marknaden:

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

201

Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses

a) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning,

b) stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,

c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

d) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

e) stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.

Undantagen i artikel 87.2 är absoluta, vilket innebär att kommissionen inte kan vägra undantag om de angivna kriterierna är uppfyllda. När det gäller undantag enligt artikel 87.3 har kommissionen emellertid ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av om undantag kan medges.

Inga av de undantag som föreskrivs i artikel 87.2 kan bli aktuella när det gäller kommunala bostadsföretags verksamhet i Sverige. Även om stöd till kommunala bostadsföretag skulle komma hyresgästerna till godo, krävs för undantag enligt artikel 87.2 a att stödet beviljas till konsumenter utan särbehandling av de företag som tillhandahåller hyrestjänsterna. Stödet till hyresgäster skulle därmed på lika villkor behöva kanaliseras via såväl offentliga som privata hyresvärdar för att vara förenligt med artikel 87.2 a.

När det gäller undantagen i artikel 87.3 finns möjligheter att lämna stöd för flera olika ändamål. Hit hör bl.a. regional utjämning men också främjande av utvecklingen av vissa näringsverksamheter genom stöd till miljöskydd, forskning och utveckling, innovation, riskkapital, utbildning av anställda, sysselsättning samt stöd till små och medelstora företag. Därutöver medges i vissa fall stöd som avser undsättning och omstrukturering av företag i ekonomiska svårigheter. Gemensamt för nu nämnda exempel är att kommissionen utfärdat preciserade tillämpningsbestämmelser som tillämpas på ett branschövergripande sätt.

I fråga om branschspecifikt stöd har kommissionen i ökande grad fjärmat sig från tidigare ordning med olika sektorsvisa tillämpningsbestämmelser (t.ex. inom textilindustrin och motorfordons-

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

202

sektorn). För hyresfastighetssektorn har det aldrig funnits några specifika bestämmelser. Någon generell rättsakt beträffande sektorstöd har heller aldrig funnits. I ett meddelande (KOM(78) 221 slutlig) angavs emellertid vissa allmänna principer för sektorstöd, vilka i sina huvuddrag numera synes återspeglas i de särskilda riktlinjer för undsättnings- och omstruktureringsstöd som redovisas närmare i avsnittet 6.4.6.3.

I ljuset av det klagomål rörande den svenska bostadssektorn som lämnats till kommissionen av EPF torde utrymmet att utnyttja undantagsmöjligheterna enligt artikel 87.3 c i princip främst avse bestämmelserna om regionalstöd samt bestämmelserna om undsättnings- och omstruktureringsstöd.

6.4.3.2 Regionalstöd

Kommissionen ges i artikel 87.3 a och c möjlighet att medge undantag för regionalstöd. Den har som vägledning för när undantag kan medges för sådant stöd antagit riktlinjer för statligt regionalstöd för 2007–2013 (EUT C 54, 4.3.2006, s. 13). Dessa riktlinjer innehåller bland annat föreskrifter om vilka regioner som kan bli aktuella för undantag enligt artikel 87.3 a och 87.3 c. I bilaga V till riktlinjerna redovisas resultatet av tillämpningen av dessa föreskrifter. Enligt denna bilaga kan undantag inte meddelas enligt artikel 87.3 a för någon region i Sverige, men svenska regioner med en sammanlagd befolkningsandel om 15,3 procent är stödberättigade enligt artikel 87.3 c. Vilka regioner i Sverige som därvid kan bli aktuella för regionalstöd framgår av förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Det rör sig (i förordningens lydelse enligt SFS 2007:62) om vissa områden (i flertalet fall hela kommuner) i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Dalarnas, Värmlands, Västmanlands, Örebro, Västra Götalands och Kalmar län.

Enligt riktlinjerna kan som utgångspunkt endast investeringsstöd komma i fråga för undantag. Endast i vissa mycket begränsade fall kan driftstöd godtas och då som utgångspunkt i regioner som omfattas av undantaget i artikel 87.3 a. Dock kan vissa särskilda former av driftstöd accepteras i områden med låg befolkningstäthet och i de regioner som har den lägsta befolkningstätheten. Sålunda kan stöd till de yttersta randområdena godtas i den mån det är avsett att uppväga sådana merkostnader för att driva ekonomisk

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

203

verksamhet som härrör från dessas avlägsna belägenhet, ökaraktär, ringa storlek, besvärliga terräng- och klimatförhållanden samt ekonomiska beroende av ett fåtal produkter. Stöd kan även godtas till de regioner som har den lägsta befolkningstätheten – åtta invånare per kvadratkilometer eller lägre – om stödet är avsett att förebygga eller minska en pågående avfolkning av dessa regioner. Vidare anges i riktlinjerna att regionalstöd i allmänhet bör ges enligt en sektorsövergripande stödordning som ingår i en regional utvecklingsstrategi med väl definierade mål. Om en medlemsstat i undantagsfall planerar att ge individuellt stöd för särskilda ändamål till ett visst företag eller stöd till ett visst verksamhetsområde, ska medlemsstaten visa att projektet bidrar till en sammanhållen regional utvecklingsstrategi och att det inte är av sådan art eller omfattning att det kommer att leda till en oacceptabel snedvridning av konkurrensen.

6.4.3.3 Undsättnings- och omstruktureringsstöd

Kommissionen har antagit riktlinjer för undsättnings- och omstruktureringsstöd: Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (EUT C 244, 1.10.2004, s. 2). I dessa riktlinjer anses ett företag vara i svårigheter om det inte med egna finansiella medel eller med medel från ägare/aktieägare eller långivare kan hejda förluster som utan ingripanden från de offentliga myndigheterna leder till att företaget med största sannolikhet försätts i konkurs på kort eller medellång sikt.

Med undsättningsstöd avses ett tillfälligt stöd som kan krävas tillbaka och vars främsta syfte är att göra det möjligt att hålla ett ekonomiskt företag flytande den tid som krävs för att utarbeta en omstrukturerings- eller likvidationsplan. Undsättningsstödet måste begränsas till ett minimum, får ges under en tid om högst sex månader och ska bestå av lånegarantier eller lån med en låneränta som åtminstone motsvarar de räntor som gäller lån till sunda företag.

När det gäller omstruktureringsstöd ska omstruktureringen enligt riktlinjerna grunda sig

på en realistisk, enhetlig och omfattande plan som syftar till att återställa ett företags långsiktiga lönsamhet. Vanligtvis omfattar den ett eller flera av följande inslag: omorganisation och rationalisering av företagets verksamhet i syfte att göra den effektivare, vilket i allmänhet består i att företaget avyttrar förlustbringande verksamheter, omstrukturerar de verksamheter vars konkurrenskraft kan återställas

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

204

samt, ibland, diversifierar och satsar på lönsamma verksamheter. Finansiell omstrukturering (kapitaltillskott, skuldminskning) måste oftast åtfölja den fysiska omstruktureringen. Däremot kan en omstrukturering enligt dessa riktlinjer inte begränsa sig till ett finansiellt stöd i syfte att överbrygga tidigare förluster utan att orsakerna till dessa förluster utreds.

Kommissionen kan medge undantag för såväl enskilda stöd som stödordningar som uppfyller kraven i riktlinjerna. Undantag för stödordningar kan beviljas endast för undsättnings- eller omstruktureringsstöd till små eller medelstora företag i svårigheter. Vad som avses med små eller medelstora företag framgår av kommissionens rekommendation av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag (EGT L 124, 20.5.2003, s. 36). Enligt denna rekommendation utgörs sagda företagskategori av företag som sysselsätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte överstiger 50 miljoner euro eller vars balansomslutning inte överstiger 43 miljoner euro per år. Inom denna kategori definieras små företag som företag som sysselsätter färre än 50 personer eller vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger 10 miljoner euro per år. Dock kan ett företag inte anses tillhöra företagskategorin om 25 procent eller mer av dess kapital eller röstandel direkt eller indirekt kontrolleras av ett eller flera offentliga organ. Vissa undantag finns från denna regel. Det undantag som kan bli aktuellt för kommunala bostadsföretag är undantaget för självständiga lokala myndigheter som har en årlig budget som understiger 10 miljoner euro och som har färre än 5 000 invånare.

I stödordningar kan endast stöd till förmån för små och medelstora företag som uppfyller något av följande kriterier undantas från kravet på enskild anmälan:

• Om det är fråga om ett bolag med begränsat personligt ansvar för bolagsmännen, när över hälften av det tecknade kapitalet har förlorats och mer än en fjärdedel av detta kapital förlorats under de senaste tolv månaderna.

• Om det är fråga om ett bolag med obegränsat personligt ansvar för bolagets skuld för åtminstone några av bolagsmännen, när över hälften av det bokföringsmässiga egna kapitalet har förlorats och mer än en fjärdedel av detta kapital förlorats under de senaste tolv månaderna.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

205

• För alla bolagsformer, när det uppfyller villkoren i nationell lagstiftning för att vara föremål för ett kollektivt insolvensförfarande.

Stöd till företag som verkar på en marknad där det råder långsiktig överkapacitet ska anmälas enskilt till kommissionen.

För att kommissionen ska kunna godkänna stödordningar för undsättningsstöd ska de uppfylla följande krav:

• Stödet ska bestå av likvida medel i form av lånegarantier eller lån. I båda fallen ska låneräntan minst motsvara de räntor som gäller för lån till sunda företag, och lån ska återbetalas och lånegarantier ska upphöra inom sex månader efter den första utbetalningen till företaget.

• Stöd får endast ges på grund av allvarliga sociala problem och får inte skapa allvarliga negativa sidoeffekter i andra medlemsstater.

• Stödet ska begränsa sig till vad som är nödvändigt för att upprätthålla driften av företaget.

• Undsättningsstöd är en engångsåtgärd som främst syftar till att upprätthålla driften under en begränsad tid, medan företagets framtidsutsikter bedöms.

Undsättningsstöd får dessutom endast beviljas för en period om högst sex månader, under vilken företagets situation ska analyseras. Före utgången av denna period måste medlemsstaten antingen godkänna en omstruktureringsplan eller en likvidationsplan eller begära att stödmottagaren återbetalar lånet och det stöd som motsvarar riskpremien.

För att kommissionen ska kunna godkänna ordningar för omstruktureringsstöd krävs att beviljandet av stödet förenas med villkoret att stödmottagaren fullt ut genomför en omstruktureringsplan, som i förväg godkänts av medlemsstaten och som uppfyller följande villkor:

• Omstruktureringsplanen ska göra det möjligt att återställa företagets långsiktiga lönsamhet inom en rimlig tid. Omstruktureringsplanen ska medföra en omvandling av företaget så att det, när omstruktureringen väl är genomförd, kan bära alla sina kostnader, inbegripet avskrivningar och finansiella kostnader.

• Otillbörlig snedvridning av konkurrensen ska förhindras. Kompenserande åtgärder måste vidtas för att säkerställa att de negativa effekterna på handelsvillkoren minimeras så mycket som

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

206

möjligt. Dessa åtgärder kan omfatta avyttring av tillgångar, kapacitetsminskningar eller neddragen marknadsnärvaro och sänkning av inträdeshindren på de berörda marknaderna. Åtgärderna ska stå i proportion till de snedvridande effekterna av stödet och i synnerhet till företagets storlek och dess relativa inflytande på den eller de marknader där det verkar. Avskrivningar och nedläggning av förlustbringande verksamhet som under alla omständigheter är nödvändiga för att återställa lönsamheten kommer inte att bedömas som en minskning av kapaciteten eller marknadsnärvaron vid bedömningen av kompensationsåtgärderna. Dessa åtgärder krävs emellertid endast för medelstora företag, inte för små.

• Stödbeloppet och stödnivån ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att möjliggöra en omstrukturering med hänsyn till de finansiella resurserna hos företaget, aktieägarna eller den företagsgrupp som företaget tillhör. De stödmottagande företagen ska i väsentlig utsträckning bidra till omstruktureringen med egna medel, inbegripet genom försäljning av tillgångar.

Vidare gäller att det maximala stödbelopp som kan beviljas ett företag i form av kombinerat undsättnings- och omstruktureringsstöd inte får överstiga 10 miljoner euro samt att stöd som utgångspunkt får beviljas endast en gång.

6.4.4 Undantag enligt artikel 86.2

6.4.4.1 Allmänt om undantag enligt artikel 86.2

Av artikel 86.2 jämförd med fördragets statsstödsbestämmelser följer att undantag kan medges för stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, om vissa kriterier är uppfyllda. I avsnitt 6.3.6 har vi redogjort för vid vilka förhållanden som undantag kan medges från fördragets konkurrensregler. Den redogörelse som vi har gjort där är tillämplig även på undantag från fördragets statsstödsregler.

För att undantag ska kunna komma i fråga krävs att vissa kriterier är uppfyllda. För det första måste fråga vara om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För det andra ska det finnas en officiell handling genom vilken staten anförtror ett eller flera företag att tillhandahålla dessa tjänster. För det tredje ska undantaget vara

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

207

förenligt med proportionalitetsprincipen. Slutligen får utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapsintresset. I avsnitt 6.3.6 har vi redogjort för den närmare innebörden av dessa kriterier. Den redogörelsen gäller även undantag för stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. När det gäller undantag för sådant stöd finns emellertid även mer specifika regler att beakta.

6.4.4.2 Undantag för statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Kommissionen har antagit två rättsakter med mer specifika föreskrifter om undantag för statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Den har för det första i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (EUT C 297, 29.11.2005, s. 4) angett under vilka förutsättningar som statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan förklaras förenligt med den gemensamma marknaden.

Enligt rambestämmelserna krävs att ansvaret för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, vars form medlemsstaten själv får fastställa. I handlingen eller handlingarna ska framför allt följande anges:

• Den exakta innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster och skyldigheternas varaktighet.

• De berörda företagen och det berörda området.

• Exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företagen.

• Metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen.

• Åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation.

I rambestämmelserna föreskrivs att ersättningen inte får vara större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader som orsakats av fullgörandet av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster, med hänsyn till intäkterna i samband med detta och till en rimlig vinst för att fullgöra dessa skyldigheter. I bestämmelserna utvecklas vilka kostnader och intäkter som ska beaktas och vad som avses med rimlig vinst.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

208

Kommissionen har även antagit det i avsnitt 6.3.6 nämnda beslutet om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt detta beslut är statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som uppfyller vissa villkor förenligt med den gemensamma marknaden och undantaget från kravet på förhandsanmälan. Beslutet är tillämpligt på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som ges till företag med en genomsnittlig årsomsättning före skatt på mindre än 100 miljoner euro under de två räkenskapsår som föregick det år då tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse anförtroddes företaget och med en årlig ersättning för tjänsten på mindre än 30 miljoner euro. Denna begränsning i form av tröskelvärden gäller inte i vissa fall, t.ex. beträffande ersättning för offentliga tjänster till företag som tillhandahåller offentligt subventionerade bostäder vars verksamhet den berörda medlemsstaten har klassificerat som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Av skälen i beslutet framgår att med offentligt subventionerade bostäder avses bostäder åt missgynnade medborgare eller socialt utsatta grupper som på grund av bristande betalningsförmåga inte kan skaffa sig en bostad på marknadsvillkor.

Beslutet innehåller föreskrifter om bl.a. anförtroende och ersättning motsvarande dem i rambestämmelserna.

6.4.5 Förfaranden för granskning av stöd

6.4.5.1 Allmänt om förfarandena

I artikel 88 föreskrivs följande.

1. Kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Den skall till medlemsstaterna lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion.

2. Om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

209

Om staten i fråga inte rättar sig efter detta beslut inom föreskriven tid får kommissionen eller andra berörda stater, med avvikelse från artiklarna 226 och 227, hänskjuta ärendet direkt till domstolen. På begäran av en medlemsstat kan rådet enhälligt besluta att stöd som denna stat lämnar eller avser att lämna skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 87 eller de förordningar som avses i artikel 89, om ett sådant beslut är motiverat på grund av exceptionella omständigheter. Om kommissionen beträffande ett sådant stöd redan har inlett det förfarande som avses i första stycket av denna punkt, skall kommissionen – i sådana fall där staten har lämnat in en begäran till rådet – skjuta upp förfarandet till dess rådet har tagit ställning till statens begäran. Om rådet inte har tagit ställning till nämnda begäran inom tre månader efter det att den inlämnats, skall kommissionen fatta beslut i ärendet.

3. Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, skall den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.

I rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EGT L 83, 27.3.1999, s. 1) (artikel 93 är numera artikel 88) finns närmare föreskrifter om kommissionens granskning av stöd och stödordningar.

Enligt artikel 88.1 i fördraget ska kommissionen således granska pågående stöd, medan det av artikel 88.3 framgår att den som har för avsikt att bevilja nytt stöd ska anmäla detta till kommissionen. Det är följaktligen viktigt att skilja mellan nytt och befintligt stöd. I det sammanhanget måste man också ha klart för sig vad som anses som individuellt stöd och vad som är stöd enligt en stödordning. Vad som avses med dessa begrepp framgår av artikel 1 i förordning nr 659/1999, vilken artikel har följande lydelse.

[…] I denna förordning avses med […]

b) befintligt stöd:

i) utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 144 och 172 i Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige, allt stöd som fanns innan fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter det att fördraget har trätt i kraft, ii) godkänt stöd, det vill säga stödordningar och individuella stöd som har godkänts av kommissionen eller av rådet,

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

210

iii) stöd som anses ha godkänts enligt artikel 4.6 i denna förordning eller före denna förordning men i enlighet med detta förfarande, iv) stöd som enligt artikel 15 är att betrakta som befintligt stöd,

v) stöd som är att betrakta som befintligt stöd, eftersom det kan fastställas att det inte utgjorde något stöd när det infördes men senare blev ett stöd på grund av utvecklingen av den gemensamma marknaden, utan att medlemsstaten företagit någon ändring. När vissa åtgärder blir stöd sedan en verksamhet har liberaliserats genom gemenskapslagstiftning, skall sådana åtgärder inte betraktas som befintligt stöd efter det datum som har fastställts för liberalisering.

c) nytt stöd: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd,

d) stödordning: varje rättsakt på grundval av vilket individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs, samt varje rättsakt på grundval av vilket stöd, som inte är hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp,

e) individuellt stöd: stöd som inte beviljas på grundval av en stödordning samt anmälningspliktiga utbetalningar av stöd på grundval av en stödordning.

När det gäller distinktionen mellan befintligt och nytt stöd har EG-domstolen i sin dom i mål C-44/93, Namur-Les assurances du crédit (REG 1994, s. I-3829), slagit fast att frågan huruvida en stödåtgärd ska anses utgöra nytt eller befintligt stöd ska bedömas utifrån de bestämmelser enligt vilka stödet utgår. Stödets omfattning saknar betydelse i detta avseende om det beviljas enligt oförändrade bestämmelser.

Vidare har förstainstansrätten i sin dom i de förenade målen T-195/01 och T-207/01, Government of Gibraltar mot kommissionen (REG 2002, s. II-2309), konstaterat att enligt artikel 1 c i förordning nr 659/1999 alla ”ändringar av befintligt stöd” ska anses utgöra nytt stöd och därefter slagit fast att enligt denna bestämmelse det inte är ”allt ändrat befintligt stöd” som ska anses vara nytt stöd utan bara ändringen i sig.

Kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EUT L 140, 30.4.2004, s. 1), ger vägledning i frågan vilka ändringar som ska anses medföra nytt stöd. I artikel 4 föreskrivs följande.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

211

Förenklat förfarande för anmälan av vissa ändringar av befintligt stöd

1. För det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning (EG) nr 659/1999 skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. En ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % skall dock inte betraktas som en ändring av befintligt stöd.

2. Följande ändringar av befintligt stöd skall anmälas med hjälp av det förenklade anmälningsformuläret som återfinns i bilaga II: (a) En ökning av budgeten för en godkänd stödåtgärd som överstiger 20 %. (b) En förlängning av en befintlig godkänd stödordning med upp till sex år, med eller utan en ökning av budgeten. (c) En skärpning av kriterierna för tillämpningen av en godkänd stödordning eller en minskning av stödnivån eller av de stödberättigande kostnaderna.

6.4.5.2 Förfaranden rörande befintliga stödordningar

Som framgått ovan ska kommissionen enligt artikel 88.1 i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Redan nämnda förordning nr 659/1999 innehåller föreskrifter om denna granskning.

Enligt artikel 17.2 i förordningen ska kommissionen, om den anser att en befintlig stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, underrätta den berörda medlemsstaten om sin preliminära uppfattning och ge den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter. Om kommissionen mot bakgrund av de upplysningar som medlemsstaten har gett in finner att den befintliga stödordningen inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, ska den enligt artikel 18 i förordningen utfärda en rekommendation för den berörda medlemsstaten med förslag till lämpliga åtgärder. Om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna, är den enligt artikel 19.1 i förordningen bunden att genomföra dessa. Om den däremot inte godtar de föreslagna åtgärderna och kommissionen, efter att ha beaktat den berörda medlemsstatens synpunkter, fortfarande anser att dessa åtgärder är nödvändiga, ska den enligt artikel 19.2 inleda ett formellt granskningsförfarande. Om detta förfarande finns föreskrifter i artiklarna 6 och 7 i förordningen. Kommissionen ska vid det formella granskningsförfarandet

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

212

sträva efter att anta ett beslut inom 18 månader efter det att förfarandet inletts. När denna tidsfrist löpt ut ska kommissionen, om medlemsstaten begär det, inom två månader fatta beslut på grundval av de upplysningar som den har tillgång till. Detta beslut kan vara antingen att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden, med eller utan villkor, eller att stödet inte får införas eftersom det inte är förenligt med den gemensamma marknaden.

6.4.5.3 Förfaranden beträffande nytt stöd

Enligt artikel 88.3 ska nytt stöd anmälas till kommissionen. Om kommissionen anser att planer på nytt stöd inte är förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, ska den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i artikel 88.2. Närmare föreskrifter om detta förfarande finns i förordning nr 659/1999. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän förfarandet lett till ett slutgiltigt beslut.

När nytt stöd anmälts ska kommissionen göra en preliminär granskning enligt artikel 4 i nämnda förordning. Denna granskning utmynnar i ett av tre möjliga beslut: ett beslut i vilket fastställs att åtgärden inte utgör stöd, ett beslut att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden eller, om kommissionen efter den preliminära granskningen finner att den anmälda åtgärden föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, ett beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 i fördraget, det ovan beskrivna formella granskningsförfarandet.

6.4.5.4 Undantag från anmälningsplikten

Kommissionen har viss behörighet att föreskriva undantag från anmälningsplikten. Av kommissionens ovannämnda förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse framgår att stöd av mindre betydelse som inte överstiger 200 000 euro per stödmottagare under en period om tre beskattningsår under vissa förutsättningar inte omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 88.3, eftersom stödet inte anses uppfylla samtliga kriterier i artikel 87.1, närmare bestämt kravet på snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Enligt

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

213

förordningen gäller undantaget från anmälningsplikt inte stöd som beviljas företag i svårigheter i den mening som avses i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. Anledningen till att sådana företag inte omfattas av undantaget är enligt skälen i förordningen att det är svårt att fastställa den så kallade bruttobidragsekvivalenten för stöd som ges till sådana företag. Vidare gäller att förordningen tillämpas endast på s.k. genomsynligt stöd, dvs. stöd för vilket det är möjligt att i förväg räkna ut den exakta bruttobidragsekvivalenten utan att göra någon riskbedömning. Stöd i form av kapitaltillskott anses inte vara genomsynligt stöd av mindre betydelse, om inte det sammanlagda offentliga kapitaltillskottet ligger under taket för stöd av mindre betydelse. Enligt förordningen gäller vidare att, om en medlemsstat har för avsikt att bevilja ett företag stöd av mindre betydelse, medlemsstaten skriftligen ska informera företaget om det planerade stödbeloppet och om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att hänvisa till förordningen. Innan medlemsstaten beviljar aktuellt stöd ska den från det berörda företaget få en skriftlig redogörelse eller en redogörelse i elektronisk form för allt annat stöd av mindre betydelse som företaget fått under de två föregående beskattningsåren och det innevarande beskattningsåret.

Även kommissionens förordning (EG) nr 70/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag (EGT L 10, 13.1.2001, s. 33) medger s.k. gruppundantag från anmälningsplikten. Undantaget gäller väsentligen stöd till investeringar i materiella och immateriella tillgångar. I förordningen finns närmare bestämmelser om hur stor del av en investering som stödet får motsvara och om högsta stödbelopp. I förordningen föreskrivs också att medlemsstaterna ska föra register över de stödordningar som undantas genom förordningen, de enskilda stöd som beviljas enligt dessa stödordningar och de enskilda stöd som undantas enligt förordningen.

Utöver gruppundantaget för små och medelstora företag finns sådana bestämmelser för stöd till utbildning av anställda, sysselsättningsstöd och regionalt investeringsstöd. Arbete pågår för närvarande inom kommissionen med att slå samman de gällande gruppundantagsbestämmelserna till en samlad förordning, den s.k. generella gruppundantagsförordningen. Den beräknas kunna träda i kraft den 1 juli 2008, och kommer då, utöver vad som nämnts ovan,

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

214

att innehålla bestämmelser som medger stöd till miljöinvesteringar och forskning och utveckling för stora företag.

Slutligen finns det ett undantag från anmälningsplikten i det ovannämnda beslutet om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

6.5 Transparensdirektivet och insynslagen

6.5.1 Transparensdirektivet

Som framgått ovan är medlemsstaterna enligt artikel 86.1 i fördraget skyldiga bl.a. att inte vidta några åtgärder som strider mot reglerna i fördraget beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter. Vidare föreskrivs i artikel 86.2 att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska vara underkastade reglerna i fördraget. Enligt artikel 86.3 ska kommissionen säkerställa att bestämmelserna i artikel 86 tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv.

För att få tillgång till den information som är nödvändig för kontrollen av att föreskrifterna i artikel 86.1 och 86.2 följs har kommissionen antagit direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (EGT L 195, 29.7.1980, s. 35) (nedan kallat transparensdirektivet). Direktivet har ändrats genom kommissionens direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000 (EGT L 193, 29.7.2000, s. 75) och kommissionens direktiv 2005/81/EG av den 28 november 2005 (EUT L 312, 29.11.2005, s. 47), och det är denna ändrade lydelse som gäller nu.

Transparensdirektivet innehåller två slags reglering. För det första uppställs i direktivet krav på redovisning av offentligt tillförda medel till offentliga företag. För det andra uppställer direktivet krav på att företag som bedriver både verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse och annan verksamhet har separat redovisning av de båda slagen av verksamhet.

Vad först gäller redovisningen av offentligt tillförda medel ska medlemsstaterna se till att finansiella förbindelser mellan myndigheter

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

215

och offentliga företag redovisas öppet så att det klart framgår vilka allmänna medel som myndigheter tillfört offentliga företag och på vilket sätt dessa allmänna medel i så fall har använts. Detta gäller oavsett om medlen tillförts direkt eller indirekt (via andra offentliga företag eller finansiella institut).

Med offentliga företag avses varje företag över vilket myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler. Ett dominerande inflytande ska anses föreligga när myndigheterna direkt eller indirekt äger majoriteten av företagets tecknade egenkapital, kontrollerar majoriteten av röstetalet för bolagets samtliga aktier eller har rätt att utse fler än hälften av medlemmarna i företagets administrativa eller verkställande ledning eller i dess styrelse.

Möjligheterna till insyn enligt artikel 1.1 i direktivet ska i synnerhet gälla täckande av driftunderskott, tillskott av kapital, amorteringsfria tillskott eller lån på förmånliga villkor, gynnande genom avkall på vinst eller fordringar, gynnande genom avkall på normal avkastning på utnyttjade allmänna medel samt ersättning för ekonomiska åligganden från myndigheter. Från denna redovisningsskyldighet görs undantag för, såvitt här är av relevans, förbindelser mellan myndigheter och offentliga företag dels när det gäller tjänster utan nämnvärd inverkan på handeln mellan medlemsstaterna, dels när det offentliga företagets nettoomsättning under de två sista räkenskapsåren före det år under vilket de offentliga medlen tillförts eller använts understiger 40 miljoner euro.

I direktivet uppställs vidare en skyldighet för medlemsstaterna att se till att vissa företag har separat redovisning för olika verksamheter. Det gäller företag som har beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter av en medlemsstat enligt artikel 86.1 i fördraget samt företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget och som får statligt stöd i någon form för tillhandahållandet av en sådan tjänst. En förutsättning är dock att företaget bedriver även viss annan verksamhet. Medlemsstaterna ska i det sammanhanget säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen i varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning avspeglas korrekt i den separata redovisningen så att det tydligt anges dels vilka kostnader och intäkter som härrör från de olika verksamheterna, dels fullständiga uppgifter om de metoder som tillämpats på konteringen och fördelningen av kostnaderna och intäkterna på de olika verksamheterna.

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

216

För att säkerställa detta ska medlemsstaterna se till att varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning för separat internredovisning för var och en av verksamheterna, korrekt konterar eller fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper samt klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen.

Undantagna från denna skyldighet är företag som tillhandahåller tjänster som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning samt företag vars totala nettoomsättning understiger sammanlagt 40 miljoner euro under de två räkenskapsår som föregår det år då det åtnjuter en särskild eller exklusiv rättighet eller under vilket det anförtrotts att tillhandahålla tjänster av ekonomiskt intresse.

Information om finansiella förbindelser ska hållas tillgänglig för kommissionen under fem år från det att de allmänna medlen tillfördes det offentliga företaget eller, om medlen används senare, från tidpunkten för deras användning. Detsamma gäller information om den finansiella och organisatoriska strukturen i sådana företag som omfattas av den företagsinterna redovisningsskyldigheten enligt ovan.

6.5.2 Direktivets genomförande i svensk rätt

Transparensdirektivet har omsatts i svensk rätt genom lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (insynslagen). I denna lag finns regler om öppen redovisning av finansiella förbindelser och om separat redovisning av olika verksamheter. Dessa regler är i allt väsentligt en närmast ordagrann återgivning av direktivets bestämmelser.

När det gäller såväl reglerna om öppen redovisning som dem om separat redovisning, preciseras i lagtexten undantaget för företag med omsättning som understiger ett visst tröskelvärde så att det klargörs att undantaget gäller om ett företags nettoomsättning har understigit 40 miljoner euro för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren.

För att säkerställa att de ovan redovisade reglerna följs har det i insynslagen tagits in bestämmelser om revision, tillsyn och möjlighet till vitesföreläggande.

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

217

Företagets revisor ska således för varje räkenskapsår granska om en öppen redovisning och en separat redovisning för ett företag har fullgjorts i enlighet med insynslagens bestämmelser och utfärda ett särskilt intyg över granskningen. Intyget ska lämnas till stämman och styrelsen på samma sätt som revisionsberättelsen.

Konkurrensverket utövar tillsyn över insynslagens efterlevnad och har möjlighet att vid vite förelägga ett företag eller någon annan att dels tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, dels upprätta en öppen eller separat redovisning. Konkurrensverkets beslut får överklagas till Marknadsdomstolen.

Konkurrensverkets befogenhet innebär inte någon skyldighet för verket att bedriva någon löpande och aktiv tillsyn riktad mot alla eller flertalet av de företag som kan omfattas av lagen; sådan tillsyn sker genom revisorsgranskningen. Konkurrensverket bör enligt förarbetena (prop. 2004/05:140 s. 75) koncentrera sig på ingripanden mot påtalade missförhållanden och är därvid inte skyldigt att i sak utreda varje påstående om att ett företag inte följer lagens bestämmelser.

6.6 Lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler

I lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapens konkurrens- och statsstödsregler (tillämpningslagen) finns bestämmelser om tillämpningen av vissa av de konkurrensregler samt de regler om statsstöd som till följd av Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet.

Enligt 6 § tillämpningslagen är kommuner och landsting skyldiga att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen.

Vidare föreskrivs i 7 § tillämpningslagen en möjlighet för regeringen att, när kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller EG-domstolen har funnit att en kommun eller landsting lämnat stöd som står i strid med artikel 87 i fördraget, upphäva kommunens eller landstingets beslut att lämna stödet. Vid återkrav ska kommunallagens bestämmelse om rättelse av verkställighet tillämpas (10 kap. 15 § kommunallagen).

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

218

6.7 EG:s upphandlingsregler

6.7.1 Regler om offentlig upphandling

Gemenskapsrätten har sedan lång tid tillbaka innehållit regler om offentlig upphandling. Detta regelverk är uppbyggt med utgångspunkt i fördraget och följer dess regler, även om det i fördraget inte finns någon bestämmelse som direkt hänvisar till offentlig upphandling. Bestämmelserna i fördraget om icke-diskriminering i artikel 12, om förbud mot kvantitativa restriktioner i artiklarna 28 och 29, om etableringsrätt i artikel 43 och om fri rörlighet för tjänster i artikel 49 ligger till grund för EG-direktiven om offentlig upphandling.

EG:s regler om offentlig upphandling kan vara relevanta att resonera om för de kommunala bostadsföretagens del i anslutning till reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Hur upphandlingsreglerna kan hänga samman med de reglerna kommer att framgå närmare av kapitel 11. Nedan redovisar vi regelverket om offentlig upphandling i relevanta delar.

Den 31 mars 2004 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 1) samt direktiv 2004/18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 114). Dessa direktiv ersatte de direktiv som gällde sedan tidigare på området. De sistnämnda, upphävda direktiven hade genomförts i svensk rätt genom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Av de två nya direktiven är det direktiv 2004/18 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster som är av intresse när det gäller de kommunala bostadsföretagen. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2007:1092) om offentlig upphandling.

I direktiv 2004/18 finns regler om bl.a. s.k. offentliga kontrakt. Med sådana kontrakt avses enligt artikel 1.2 a i direktivet skriftliga kontrakt med ekonomiska villkor som slutits mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndigheter och som avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i direktivet. I artikel 1.2 d anges att med offentliga tjänstekontrakt avses andra offentliga kontrakt än byggentreprenad- eller varukontrakt som

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

219

avser utförande av sådana tjänster som anges i bilaga II till direktivet. I artikel 1.4 definieras tjänstekoncession som ett offentligt tjänstekontrakt med den skillnaden att ersättningen för tjänsternas utförande utgörs antingen av endast rätten att utnyttja tjänsten eller av dels en sådan rätt, dels betalning. Enligt artikel 16 ska direktivet inte tillämpas på sådana offentliga tjänstekontrakt som avser förvärv eller hyra av mark, befintliga byggnader, annan fast egendom eller rättigheter till sådan egendom. I artikel 17 i direktiv 2004/18 föreskrivs att, utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 3, direktivet inte ska tillämpas på tjänstekoncessioner enligt artikel 1.4. Eftersom kommunala bostadsföretag får betalt av hyresgästerna för sina tjänster, och inte från kommunen, och bär den ekonomiska risk som verksamheten är förenad med, kan det beträffande dessa tjänster inte vara fråga om ett offentligt tjänstekontrakt utan möjligtvis om en tjänstekoncession, som inte omfattas av direktivet.

Som framgått av redogörelsen ovan faller definitionen av tjänstekoncession tillbaka på definitionerna av offentliga kontrakt och offentliga tjänstekontrakt. Med sådana avtal avses vissa skriftliga avtal om ekonomiska villkor. EG-domstolen har i sin dom i mål C-295/05, Asociación Nacional de Empresas Forestales (REG 2007, s. I-0000), uttalat sig i vissa avseenden om innebörden av kontrakt i den mening som avses i upphandlingsdirektiven. Målet avsåg frågor som en spansk domstol ställt till EG-domstolen om tolkningen av bl.a. olika direktiv om offentlig upphandling. Det gällde det offentligt ägda bolaget Transformación Agraria SA (Tragsa). De direktiv om offentlig upphandling som var aktuella var de som föregick direktiv 2004/18. Dessa direktiv var tillämpliga på vissa skriftliga avtal. Beträffande innebörden av begreppet skriftligt avtal uttalade EG-domstolen inledningsvis att Tragsa var ett statligt bolag vars aktier även kunde ägas av de autonoma gemenskaperna samt att bolaget var den allmänna statsförvaltningens och de berörda autonoma gemenskapernas eget genomförandeorgan och tekniska enhet. Enligt författningsbestämmelser skulle Tragsa utföra de beställningar som bolaget tilldelades av den allmänna statsförvaltningen, de autonoma gemenskaperna och dem underställda offentliga organ på de områden som omfattades av Tragsas verksamhetsföremål. Tragsa kunde inte själv fastställa priset för uppdragen. Domstolens slutsats var att kravet på att det ska föreligga ett avtal för att de berörda direktiven ska vara tillämpliga inte var uppfyllt om Tragsa varken hade handlingsfrihet i frågan om

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

220

bolaget skulle utföra en beställning som gjorts av berörda myndigheter eller något inflytande på vilken ersättning som skulle utgå för dessa tjänster.

6.7.2 Regler om tilldelning av tjänstekoncessioner

Trots att tjänstekoncessioner inte omfattas av bestämmelserna i direktiv 2004/18 kan medlemsstaterna inte bevilja tjänstekoncessioner hur som helst. Detta framgår av bl.a. EG-domstolens dom i mål C-324/98, Telaustria och Telefonadress (REG 2000, s. I-10745). I den domen tog domstolen ställning till om ett avtal mellan Telekom Austria AG – ett statligt bolag som enligt lag var skyldigt att säkerställa att det fanns en förteckning över alla telefonabonnenter – och ett annat bolag om koncession för det sistnämnda bolaget att tillverka och ge ut telefonkataloger, där vederlaget till det senare bolaget bestod i att bolaget fick rätt att utnyttja sina egna tjänster kommersiellt, omfattades av direktiv 93/38/EEG om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna. EG-domstolen kom fram till att avtalet i och för sig avsåg sådana tjänster som omfattades av direktivet men att fråga var om ett koncessionsavtal avseende offentliga tjänster, vilket inte omfattades av direktivets tillämpningsområde. EG-domstolen uttalade emellertid att myndigheter som ingår avtal om koncession av aktuellt slag ändå är skyldiga att beakta fördragets grundläggande regler i allmänhet och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i synnerhet. Enligt domstolen förutsätter denna princip bl.a. att det finns en skyldighet att lämna insyn så att den upphandlande myndigheten kan försäkra sig om att principen iakttas. Denna skyldighet att lämna insyn, som åvilar varje upphandlande myndighet, syftar till att garantera varje potentiell anbudsgivare att upphandlingen kringgärdas av sådan offentlighet att tjänstemarknaden är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera att upphandlingsförfarandena är opartiska.

I sin dom i mål C-231/03, Coname (REG 2005, s. I-7287), utvecklade EG-domstolen det resonemang som den förde i domen i målet Telaustria och Telefonadress. Målet avsåg en tvist som hade sitt ursprung i att den italienska kommunen Cingia de’ Botti utan anbudsinfordran hade tilldelat ett huvudsakligen offentligägt bolag en koncession att driva gasnätet i kommunen. EG-domstolen

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

221

uttalade inledningsvis att tilldelning av en sådan koncession inte omfattas av tillämpningsområdet för något av de direktiv genom vilka gemenskapslagstiftaren har reglerat området för offentlig upphandling och att gemenskapsrättens betydelse avseende tilldelning av sådana koncessioner därför ska prövas mot bakgrund av primärrätten och närmare bestämt mot bakgrund av de grundläggande friheter som föreskrivs i fördraget. Med hänvisning till domen i det ovannämnda målet Telaustria och Telefonadress uttalade domstolen att i avsaknad av insyn innebär en tilldelning av en koncession till ett företag i den tilldelande medlemsstaten en särbehandling till förfång för företag i andra medlemsstater som kan vara intresserade av koncessionen. Enligt EG-domstolen utgör en sådan särbehandling – som genom att samtliga företag i en annan medlemsstat utesluts i princip är till förfång för dessa företag – indirekt diskriminering på grund av nationalitet, vilken är förbjuden enligt artiklarna 43 och 49, om det inte föreligger sakliga skäl för en sådan diskriminering. EG-domstolen uttalade därefter, med hänvisning till några tidigare avgöranden, att det inte framgick av handlingarna i målet att det på grund av särskilda omständigheter, såsom att koncessionen var av mycket ringa betydelse i ekonomiskt avseende, var rimligt att anta att koncessionen i fråga inte skulle vara av intresse för företag i en annan medlemsstat än den där kommunen Cingia de’Botti var belägen och att verkningarna på de berörda grundläggande friheterna således kunde anses vara alltför slumpmässiga och indirekta för att man skulle kunna fastställa att de hade åsidosatts.

EG-domstolen behandlade frågan om tjänstekoncessioner även i sin dom i mål C-458/03, Parking Brixen (REG 2005, s. I-8585). Målet avsåg en begäran om förhandsavgörande i ett mål avseende en koncession att driva en parkeringsplats som tilldelats utan något offentligt anbudsförfarande. De tillhandahållna tjänsterna benämndes i den nationella domstolens frågor som allmännyttiga tjänster (på franska ”services publics”). EG-domstolen tog avstamp i domen i det ovannämnda målet Telaustria och Telefonadress och i resonemanget om insyn där. Domstolen uttalade att det ankom på den koncessionsgivande offentliga myndigheten att under kontroll av behöriga domstolar bedöma huruvida villkoren avseende anbudsinfordran överensstämde med den speciella karaktären på den ifrågavarande koncessionen avseende allmännyttiga tjänster. Att inte alls infordra anbud vid tilldelningen av en sådan koncession avseende allmännyttiga tjänster som var i fråga i målet vid

EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler SOU 2008:38

222

den nationella domstolen var emellertid inte förenligt med vare sig kraven i artiklarna 43 och 49 eller principerna om likabehandling, icke-diskriminering och insyn. EG-domstolen påpekade vidare att det i artikel 86.1 föreskrivs att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte ska vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 och 81–89. Enligt domstolen följde av detta att medlemsstaterna inte ska behålla nationella bestämmelser i kraft enligt vilka koncessioner kan tilldelas utan anbudsinfordran, eftersom en sådan tilldelning strider mot artiklarna 43 eller 49 eller principerna om likabehandling, icke-diskriminering och insyn.

Domstolen bemötte också ett framfört argument att artiklarna 43–55 inte var tillämpliga eftersom det var fråga om en rent intern situation i en enda medlemsstat, eftersom kommunen som tilldelat koncessionen, det bolag som tilldelats den och det med tilldelningen missnöjda kärandebolaget vid den nationella domstolen alla hade sitt säte i Italien. Domstolen anförde emellertid att det inte kunde uteslutas att företag som var etablerade i andra medlemsstater än Italien hade kunnat vara intresserade av att tillhandahålla de berörda tjänsterna i målet vid den nationella domstolen. När en koncession avseende allmännyttiga tjänster som den i målet vid den nationella domstolen tilldelas utan offentliggörande och anbudsinfordran är det enligt EG-domstolen, åtminstone potentiellt, fråga om särbehandling till förfång för företag i andra medlemsstater som hindras från att utöva friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten i fördraget.

Domstolen tog även ställning till det framförda argumentet att bestämmelserna i fördraget och de allmänna gemenskapsrättsliga principerna inte skulle tillämpas i det aktuella fallet, eftersom det bolag som kommunen tilldelat koncessionen inte var en självständig enhet i förhållande till kommunen. EG-domstolen slog fast att, när det gäller koncessioner avseende allmännyttiga tjänster, artiklarna 12, 43 och 49, liksom de allmänna principer som dessa särskilt ger uttryck för, inte är tillämpliga om den koncessionsgivande myndigheten utövar en kontroll över den enhet som innehar koncessionen motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning samtidigt som denna enhet bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den myndighet som innehar den. Dessa två kriterier, de s.k. Teckalkriterierna, hade domstolen slagit fast tidigare i sin dom i mål C-107/98, Teckal (REG 1999, s. I-8121).

SOU 2008:38 EG-rättens konkurrens-, statsstöds- och upphandlingsregler

223

Beträffande det första kriteriet uttalade EG-domstolen i domen i Parking Brixenmålet att mot att det första kriteriet var uppfyllt talade bl.a. att det företag med vilket tjänstekoncessionen ingåtts var ett aktiebolag och att väsentliga befogenheter hade tilldelats styrelsen utan att kommunen i princip utövade någon förvaltningskontroll. Enligt domstolen gavs styrelsen mycket långtgående befogenheter avseende förvaltningen av bolaget, eftersom den hade rätt att företa alla handlingar som den ansåg nödvändiga för att företagets ändamål skulle uppnås. Kommunen hade rätt att utnämna majoriteten av styrelseledamöterna, men den kontroll som kommunen utövade över bolaget begränsade sig till den som majoriteten av aktieägarna ges enligt bolagsrätten. Mot bakgrund av bl.a. dessa omständigheter ansåg domstolen att det var uteslutet att det första kriteriet var uppfyllt.

EG-domstolen utvecklade det andra Teckalkriteriet vidare i sin dom i mål C-340/04, Carbotermo och Consorzio Alisei (REG 2006, s. I-4137). I denna dom förklarade domstolen att det för att kriteriet att bolaget ska bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den myndighet som innehar bolaget ska vara uppfyllt krävs bl.a. att företagets tjänster huvudsakligen är avsedda för enbart denna myndighet.

225

7 EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater

7.1 Inledning

I vårt uppdrag ingår att redovisa om andra medlemsländer i EU har stött på problem på bostadsområdet i förhållande till EG-rätten, vilka problem det i så fall är samt hur dessa lösts.

Vårt arbete i denna del har bedrivits genom en förfrågan till övriga medlemsstater i EU, studiebesök i Nederländerna samt studier av skriftligt material.

7.2 Nederländerna

7.2.1 Inledning

Den medlemsstat som på vår förfrågan främst angett sig ha erfarenheter av EG-rättens statsstödsregler i förhållande till sin bostadspolitik är Nederländerna. Vid beskrivningen av de nederländska erfarenheterna kommer vi att börja med en genomgång av det nederländska systemet med allmännyttiga bostadsföretag (avsnitt 7.2.2) för att därefter redovisa ett ärende om statsstöd i bostadssektorn som är aktuellt för Nederländerna (avsnitt 7.2.3). Avslutningsvis kommer vi att redovisa en begäran om förhandsavgörande som en nederländsk domstol gjort hos EG-domstolen (avsnitt 7.2.4).

Beskrivningen grundar sig på följande källor:

• Eva Hedmans rapport om den allmännyttiga sektorn i Danmark,

Nederländerna och England i SOU 1999:148.

• Informationsbladet ”Dutch rent policy” från det nederländska departementets för bl.a. bostadsfrågor (VROM) hemsida (från år 2002).

EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater SOU 2008:38

226

• Informationsskriften ”Dutch social housing in a nutshell” från

Aedes’

1

hemsida (från år 2003).

• Kommissionens brev till den nederländska regeringen den 14 juli

2005.

• Den nederländska regeringens svarsbrev till kommissionen den

2 september 2005.

• Begäran om förhandsavgörande i EG-domstolens mål C-567/07.

• Uppgifter erhållna vid besök vid det nederländska departementet för bl.a. bostadsfrågor (VROM) den 30 oktober 2006 och den 10 september 2007.

7.2.2 Allmännyttiga bostadsföretag i Nederländerna

År 2001 fanns det drygt 6,6 miljoner bostäder i Nederländerna. Av dessa ägdes 53 procent av de boende, medan 11 procent ägdes av privata hyresvärdar och 35 procent av allmännyttiga bostadsföretag. De allmännyttiga bostadsföretagen i Nederländerna har alltså en ovanligt stor andel av den totala bostadsmarknaden. Andelen har legat ganska stabilt under ett antal år. Däremot har andelen personer som äger sin bostad ökat på bekostnad av andelen som hyr av privata hyresvärdar. Regeringens mål är att genom nyproduktion öka andelen ytterligare så att den år 2010 uppgår till 60 procent. Behovet av nyproduktion av bostäder är stort i Nederländerna, eftersom befolkningen ökar i antal, och regeringen räknar med att 70 procent av nyproduktionen kommer att ske utanför de allmännyttiga bostadsföretagen.

Fram till mitten av 1990-talet ägdes många allmännyttiga bostadsföretag av det allmänna, närmare bestämt av kommunerna. Då separerades de allmännyttiga bostadsföretagen från det allmänna. Regeringen ansåg att kommunalt ägande av bostadsföretag stod i konflikt med kommunernas övergripande bostadsplaneringsuppgifter.

De allmännyttiga bostadsföretagen har i Nederländerna, liksom i Sverige, till övervägande del byggts upp med allmänna medel. Under 1980- och -90-talen avskaffades dock de statliga subventionerna. När de allmännyttiga bostadsföretagen separerades från det allmänna i mitten av 1990-talet genomfördes en ”nollställning”, där statens och de allmännyttiga bostadsföretagens ömsesidiga skulder reglerades – i allmänhet innebärande att de kvittades mot varandra.

1

Den nederländska motsvarigheten till SABO.

SOU 2008:38 EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater

227

De allmännyttiga bostadsföretagen är i dag alltså inte offentligt ägda. De har formen av ekonomiska föreningar eller stiftelser.

För att anses som allmännyttigt måste ett bostadsföretag godkännas av staten. De huvudsakliga kriterierna för godkännande är att företaget bedriver verksamhet endast i bostadssektorn och att det prioriterar vissa grupper.

De målgrupper som särskilt pekas ut i lagstiftningen är låginkomsttagare, äldre, handikappade, flyktingar, minoriteter, hemlösa och personer som bor i husvagn.

Det är dock tillåtet för de allmännyttiga bostadsföretagen att hyra ut bostäder även till personer som inte ingår i målgrupperna, vilket också görs i inte obetydlig omfattning.

De flesta allmännyttiga bostadsföretag är stiftelser. Vissa är ekonomiska föreningar. Styrelserna i de allmännyttiga bostadsföretagen utses inte av kommunerna utan av ett oberoende övervakningsorgan. Styrelsen för övervakningsorganet utses i sin tur av de allmännyttiga bostadsföretagen. Den som har ett offentligt uppdrag som t.ex. politiker får inte sitta i styrelsen för ett allmännyttigt bostadsföretag.

Upptäcks det missbruk i ett allmännyttigt bostadsföretag, kan regeringen utse en temporär övervakare för bostadsföretaget.

Enligt regelverket har de allmännyttiga bostadsföretagen följande skyldigheter:

• Att skaffa bostäder till de ovan nämnda målgrupperna.

• Att bidra till boende för personer i behov av vård eller övervakning.

• Att säkerställa bostädernas kvalitet.

• Att garantera företagets ekonomiska kontinuitet.

• Att involvera hyresgästerna i policy och förvaltning.

• Att bidra till livskvaliteten i bostadsområdena.

• Att gynna eget ägande av bostäder.

Varje år måste de allmännyttiga bostadsföretagen redovisa för bostadsdepartementet vad de åstadkommit inom ramen för dessa skyldigheter. Allmännyttiga bostadsföretag och kommuner sluter vidare avtal om olika bostadsfrågor inom ramen för de planer kommunerna utarbetar för boendet och som är en del av kommunernas övriga planarbete.

När det gäller hyrorna, omfattas de allmännyttiga bostadsföretagen och de privata hyresvärdarna av samma reglering. Upp till en

EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater SOU 2008:38

228

viss nivå – år 2001 en hyra med 541 euro per månad – är hyrorna strikt hyresreglerade. Hyror över denna nivå bestäms marknadsmässigt. Hyresregleringen innebär att hyran får höjas endast med en av regeringen fastslagen procentsats varje år. Procentsatsen får bestämmas högst två procentenheter över genomsnittet för de senaste fem årens inflation men har de senaste åren legat mindre än en procentenhet över den genomsnittliga inflationen. I dag är 95 procent av alla hyreslägenheter i Nederländerna (allmännyttiga och privata sammantagna) hyresreglerade.

De allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet får inte syfta till vinst. Visserligen får de gå med visst överskott, men överskottet – liksom intäkter från eventuella försäljningar – får användas endast för återinvesteringar inom sektorn.

När staten drog bort sitt ekonomiska stöd från de allmännyttiga bostadsföretagen, byggde man samtidigt upp speciella institutioner för att företagen skulle klara sin egen finansiering. Staten inrättade två fonder som tillsammans skulle utgöra grundstommen i ett garantisystem med syftet att hjälpa de allmännyttiga bostadsföretagen att ta upp lån till fördelaktiga räntor på den öppna marknaden. Andra än allmännyttiga bostadsföretag får inte använda fonderna.

Den ena fonden är Allmännyttans garantifond (Waarborgfonds Sociala Woningbouw, WSW). Startkapitalet i fonden kommer från staten, men fonden finansieras därefter med avgifter från de bostadsföretag vilkas lån fonden garanterar. Avgifterna är 0,25–0,4 procent av den garanterade lånesumman, beroende på lånets längd. Därtill är företagen ålagda att hålla en reserv i omedelbar beredskap för det fall garantifondens tillgångar skulle sjunka under en viss nivå; reserven ska motsvara 3,75 procent av den lånesumma för vilken garanti utställts till bostadsföretaget.

Den som vill utnyttja garantifonden måste vara registrerad hos den. Registrering förutsätter fortlöpande kreditvärdighet, bestående i bl.a. minst fem procents långsiktig soliditet.

Den andra fonden är Centrala bostadsfonden (Centraal Fonds Volkshuisvesting, CFV). Den är avsedd för allmännyttiga bostadsföretag som inte lever upp till de krav på kreditvärdighet som ställs av garantifonden. Det rör sig alltså om företag i finansiella svårigheter. Fonden finansieras på samma sätt som garantifonden men är till skillnad mot denna ett offentligt organ. För att få utnyttja bostadsfonden kan ett allmännyttigt bostadsföretag vara tvunget att gå med på en ekonomisk rekonstruktion.

SOU 2008:38 EG-rätten och bostadspolitiken i andra medlemsstater