NJA 2003 s. 217

B.H. ansökte vid Stockholms TR om stämning på staten genom Justitiekanslern och yrkade skadestånd av staten med 9 290 000 kr jämte ränta.

Av stämningsansökningen framgår bl.a. att B.H. i nov. 1988 hade häktats som misstänkt för skattebedrägeri och försvårande av skattekontroll, att han genom en sedermera lagakraftvunnen dom av TR d. 21 dec. 1990 hade dömts för försvårande av skattekontroll till dagsböter samt att en i dec. 1991 väckt ansökan om eftertaxering - efter domar av länsrätt år 1992 och 1993 - slutligt avgjorts av Kammarrätten i Stockholm genom en dom d. 11 juni 1998, vilken innebar att B.H. eftertaxerades och ålades att betala ränta och skattetillägg.

Som grund för sin talan anförde B.H. i stämningsansökningen: Staten har avsiktligen eller på grund av oaktsamhet inte ordnat domstolssystemet inom förvaltningsrätten så att skattemål avgörs inom skälig tid. Avgöranden i förvaltningsrätten blir därför orättvisa. Bristerna i förvaltningsprocessen står i strid med artikel 6 i Europakonventionen. - Handläggningen av B.H:s inkomstskattemål för åren 1985-1987 som avgjordes genom dom i kammarrätten först år 1998 har inneburit ekonomiska förluster genom att skatt och skattetillägg har påförts utan möjlighet för B.H. att freda sig. - Påtalat dröjsmål har inneburit ett avgörande hinder för B.H. att få sin sak prövad på ett rättvist sätt enligt artikel 6. - Statens skadeståndsskyldighet följer självständigt av artikel 5 resp. 41 Europakonventionen, alternativt självständigt av 3 kap. 2 § skadeståndslagen, alternativt en jämförelse mellan nämnda lagrum.

I svaromål gjorde Justitiekanslern gällande att käromålet i viss del borde avvisas på grund av rättegångshinder. Justitiekanslern bestred käromålet och vitsordade inte skäligheten av det yrkade skadeståndsbeloppet.

Efter fråga från TR:n upplyste B.H. därefter att talan inte enbart grundades på påstående om statens bristande organisering av förvaltningsdomstolssystemet utan att i påståendet om dröjsmål med handläggningen också implicit fanns ett påstående om vållande hos en eller flera aktörer och att vad som låg bakom fördröjningen ännu inte var utrett.

TR:n förelade B.H. att närmare ange vilket vållande i myndighetsutövning som staten svarade för som åberopades till ytterligare grund för skadeståndsyrkandet. TR:n angav att om föreläggandet inte följdes kunde skadeståndstalan komma att avvisas.

I svar på föreläggandet anförde B.H. bl.a. att "det i tidsutdräkten som sådant innefattas ett påstående om vållande och i detta skede av målets handläggning hänvisas till en s.k. anonym och kumulerad culpa".

Skäl TR:n (rådmannen Norström) anförde i beslut d. 19 sept. 2000: Skäl. B.H. har angett grunder för sitt skadeståndsyrkande. Han har därvid åberopat dels att staten avsiktligen eller genom oaktsamhet inte ordnat domstolssystemet så att skattemål avgörs inom skälig tid varigenom handläggningen i förvaltningsdomstolarna av hans inkomstskattemål för åren 1985-1987 dröjt i sådan utsträckning att de inte avgjorts inom skälig tid och därmed heller inte blivit rättvisa och orsakat honom skada varför staten är ersättningsskyldig mot honom antingen enligt artikel 41 i Europakonventionen eller enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen, dels att skadeståndsskyldigheten följer av att vållande hos företrädare (aktörer) för staten förekommit.

Innebörden av B.H:s grunder för skadeståndsyrkandet kan inte förstås på annat sätt än att han bl.a. åberopar att statens anordnande av domstolssystemet för prövning av skattemål, som grundar sig på beslut av riksdag och regering, är en följd av fel eller försummelse.

Frågan om statens anordnande av domstolssystemet för prövning av skattemål står i strid mot artikel 6 i Europakonventionen och staten därmed skulle vara skyldig att betala skälig gottgörelse enligt konventionen till B.H. kan inte prövas i annan ordning än den som konventionen föreskriver. Enligt lydelsen av artikel 41 i konventionen kan enbart den domstol som upprättats enligt konventionen (Europadomstolen) efter att ha funnit att en stat brutit mot konventionen och statens nationella rätt endast till en del medger skadestånd, om den anser det nödvändigt, förplikta den fördragslutande staten att betala ytterligare skadestånd. Prövning av om skadestånd skall betalas med stöd av artikel 41 i konventionen är således förbehållen Europadomstolen, vilket innebär att nationell domstol inte kan pröva talan om skadestånd enligt konventionen. B.H:s talan i vad den grundar sig på Europakonventionen kan således inte tas upp till prövning av TR:n.

Vad därefter gäller yrkandet om skadestånd enligt skadeståndslagen grundas också detta bl.a. på att B.H. anser sig ha lidit skada genom felaktiga beslut av riksdag eller regering rörande organisationen av förvaltningsdomstolssystemet.

Enligt 3 kap. 7 § för statens ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning att sådan talan med anledning av påstående om felaktiga beslut av riksdagen eller regeringen eller under påståenden om försummelse av riksdagen eller regeringen att fatta beslut inte får föras (jfr NJA 1978 s. 125).

B.H:s talan i vad den grundar sig på fel eller försummelse av riksdagen eller regeringen kan därför inte tas upp till prövning av TR:n.

B.H:s talan i vad den grundar sig på påstående om vållande hos företrädare för staten är mycket kortfattat och allmänt angivet. Han har därför getts tillfälle att utförligt redogöra för de omständigheter som åberopas till grund för talan i denna del. Han har därvid enbart angett att staten svarar för domstolsprövningen inom förvaltningsrätten vilket bl.a. innefattar krav på avgöranden inom skälig tid och att om så inte sker svarar staten för den skada som dröjsmålet orsakat. Han har i första hand hänvisat "till tiden som sådan" som stöd för att vållande förekommit.

B.H:s talan i denna del, som grundas på påstående om fel eller försummelse, innebär att han måste närmare ange och visa att vållande förekommit i myndighetsutövning som staten svarar för. Även om statens ansvar för sin myndighetsutövning anses innebära ett ansvar även för s.k. anonyma och kumulerade fel innebär inte det att den som begär skadeståndet är befriad från att ange i vilken myndighetsutövning eller i vilken eller vilka särskilda situationer som vållandet förekommit. Att allmänt ange att staten svarar är därför inte tillräckligt och innebär dessutom att vad som åberopas till stöd för talan är så ofullständigt att påståendet inte på ett effektivt sätt fyller sin uppgift att utgöra grundvalen för den fortsatta rättegången.

Talan i denna del är med hänsyn till vad som nu sagts alltjämt så ofullständig att den inte utan olägenhet kan läggas till grund för en rättegång. Talan i vad den grundar sig på fel eller försummelse av en eller flera statliga aktörer kan därför inte heller tas upp till prövning av TR:n.

Sammanfattningsvis innebär vad som anförts i beslutet att den av B.H. nu väckta talan inte kan tas upp till prövning.

Beslut Slut. TR:n avvisar B.H:s käromål.

B.H. överklagade i Svea HovR och yrkade i första hand att HovR:n skulle undanröja TR:ns beslut och återförvisa målet till TR:n för erforderlig handläggning eller i andra hand att HovR:n skulle pröva B.H:s talan i sak och bifalla hans vid TR:n framställda yrkanden.

Justitiekanslern bestred ändring.

Skäl HovR:n (hovrättsråden Hesser och Bergendal samt tf. hovrättsassessorn Bäckstrand, referent) anförde i beslut d. 5 mars 2003: Inledningsvis konstaterar HovR:n att en domstol inte är bunden av de lagrum som parterna åberopar. Däremot kan de lagregler som åberopas tjäna som stöd för bedömningen av hur en parts talan skall uppfattas. Det finns i förevarande fall anledning att, såsom TR:n gjort, bedöma B.H:s talan med utgångspunkt från bl.a. de rättsregler som åberopats till stöd för talan.

En talan om skadestånd mot staten på grund av kränkning av de rät- tigheter och friheter som stadgas i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan enligt konventionens artikel 41 föras vid Europadomstolen. En nationell domstol är, såsom TR:n funnit, inte behörig att pröva en talan som stöds enbart på konventionens artikel 41. TR:ns beslut att avvisa B.H:s talan i den mån den enbart stöder sig på denna artikel är alltså korrekt.

HovR:n delar vidare TR:ns bedömning att B.H. enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen är förhindrad att föra en talan som grundas på att han orsakats skada genom felaktiga beslut av riksdagen eller regeringen eller dessa organs underlåtenhet att fatta beslut.

Vad slutligen gäller TR:ns bedömning av B.H:s talan i vad den grundar sig på påstående om vållande hos företrädare för staten får HovR:n anföra följande.

Något hinder mot att, med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen, föra en talan mot staten om ersättning för skada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning för vilken staten svarar finns inte. Vid bedömningen av skadeståndsansvaret enligt detta lagrum skall bl.a. Europakonventionens bestämmelser beaktas. Tolkningen av paragrafen skall således göras i ljuset av de förpliktelser som staten åtagit sig enligt Europakonventionen, s.k. fördragskonform tolkning. Det finns dock en gräns för hur vidsträckt tolkningen kan göras. Bl.a. kan den inte gå så långt att innebörden av lagrummet kommer att strida mot dess lydelse.

Av praxis och doktrin framgår att lokutionen "fel eller försummelse" innebär att det krävs oaktsamhet för att statens ansvar skall kunna göras gällande (jfr t.ex. Bertil Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2 uppl. s. 57 ff. och NJA 1990 s. 137). Även om oaktsamhetsbedömningen sker från andra utgångspunkter än vid privaträttsliga skadeståndskrav och det för att undgå ansvar således ställs högre krav på staten än på privata rättssubjekt, torde lagrummet inte kunna ges den innebörden att staten åläggs ett strikt ansvar för uppkomna skador.

B.H. har, trots föreläggande därom, inte närmare preciserat vilka omständigheter som åberopas till stöd för hans påstående om vållande. Visserligen kan staten åläggas ansvar för s.k. anonyma och kumulerade fel, men för att B.H:s påstående om vållande skall kunna prövas i sak krävs att grunden närmare preciseras. Så har inte skett. HovR:n delar TR:ns bedömning att talan därmed är så ofullständig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång.

Under angivna förutsättningar kan en talan avvisas enligt grunderna för 42 kap. 4 § 1 st. RB även om handläggningen av målet har påbörjats (se NJA 1977 s. 827).

Beslut På ovan anförda skäl avslår HovR:n B.H:s överklagande.

B.H. överklagade och yrkade att HD i första hand skulle bifalla hans i målet förda talan, i andra hand återförvisa målet till TR:n.

Justitiekanslern bestred ändring.

Justitiekanslern anförde bl.a.: B.H. har gjort gällande att en rätt till skadestånd på grund av konventionsbrott föreligger redan på nationell nivå, dvs. att en nationell domstol skulle kunna döma ut ett skadestånd bl.a. för ideella skador vid konstaterade fall av konventionsbrott. B.H. har därvid pekat på subsidiaritetsprincipen, som kommer till uttryck i artiklarna 13 och 35, samt bl.a. hänvisat till rättsfallet Kudla mot Polen (dom d. 26 okt. 2000).

Det är riktigt att Europakonventionens funktion som övervakare av Europakon-ventionens efterlevnad är subsidiär och att överträdelser av konventionen i första hand skall rättas till på det nationella planet. Detta kommer till uttryck inte bara på så sätt att Europadomstolen skall kunna pröva ett klagomål först sedan de inhemska rättsmedlen uttömts (artikel 35) utan också genom det materiella kravet i artikel 13 att den vars konventionsrättigheter kränkts skall ha ett effektivt rättsmedel inför inhemsk myndighet till sitt förfogande.

I fallet Kudla mot Polen förelåg ett brott mot artikel 6 i konventionen i det att de polska myndigheterna inte hade handlagt ett mål inom skälig tid. I anslutning till denna fråga behandlade Europadomstolen frågan om även Kudlas rätt enligt artikel 13 i konventionen till ett effektivt rättsmedel hade överträtts. Europadomstolen fann att frågan om ett rättsmedel mot ett alltför långvarigt förfarande var en separat fråga och att artikel 13 borde tolkas så, att det skall finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet när någon på rimliga grunder hävdar att kravet i artikel 6.1 på ett avgörande inom skälig tid inte har uppfyllts. Eftersom ett sådant rättsmedel saknades i polsk rätt, hade artikel 13 inte respekterats.

Europadomstolen har i målet T.P. och K.M. mot Storbritannien gjort ytterligare uttalanden rörande tolkningen av artikel 13 (dom d. 10 maj 2001; application no. 28945/95).

I det målet erinrar domstolen i p. 107 om regeln i artikel 13 i konventionen och anför: "Article 13 thus requires the provision of a domestic remedy to deal with the substance of an "arguable complaintu" under the Convention and to grant appropriate relief, although the Contracting States are afforded some discretion as to the manner in which they conform to their Convention obligations under this provision." Domstolen anför vidare: " where an arguable breach of one or more of the rights under the Convention is in issue, there should be available to the victim a mechanism for establishing any liability of State officials or bodies for that breach. Furthermore, in appropriate cases, compensation for the pecuniary and non-pecuniary damage flowing from the breach should in principle be available as part of the range of redress."

Av artikel 13 och av domstolens uttalanden framgår alltså att en medlemsstat måste se till att det finns effektiva rättsmedel med vars hjälp en enskild kan påtala en kränkning av konventionsrättigheterna även om kränkningen utförts av någon företrädare för statsmakten. Det skall också finnas en mekanism för att fastställa att statens organ eller dess företrädare är ansvariga för konventionsbrottet. Slutligen skall det, i sådana fall där det är lämpligt, i princip finnas en möjlighet för den enskilde vars rättigheter kränkts att få ersättning för ekonomisk eller ideell skada som ett led i ett förfarande som syftar till att få gottgörelse (redress).

Justitiekanslern har däremot inte kunnat finna att det av de nämnda rättsfallen eller av annan praxis från Europadomstolen skulle framgå att en enskild som menar att hans rättigheter kränkts skulle ha rätt att få en fråga om skadestånd stödd direkt på Europakonventionens artikel 41 prövad inför (svensk) nationell domstol.

Betänkande