NJA 2014 s. 445

E.B., O.B., I.H., B.S. och C.S. överklagade länsstyrelsens beslut vid Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen. De yrkade att bygglovet skulle upphävas.

Mark- och miljödomstolen (chefsrådmannen Stefan Nilsson och tekniska rådet Rolf Dalbert) anförde följande i beslut den 15 mars 2013.

Skälen för domstolens beslut

Enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) och 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.

Byggnadsnämndens beslut om bygglov angår de klagande i egenskap av ägare till grannfastigheter. Frågan är då om beslutet gått dem emot, när de i s.k. granneyttranden uppgivit att de inte hade något att erinra mot den sökta byggnadsåtgärden.

Frågan om betydelsen av granneyttranden när grannen vill klaga på ett meddelat bygglov har nyligen behandlats i praxis i anslutning till den äldre plan- och bygglagen (1987:10). Kammarrätten i Göteborg fann att talerätt inte föreligger vid sådant förhållande (dom 2010-02-03 i mål nr 6855-09 och dom 2012-12-21 i mål nr 6710-11) medan Kammarrätten i Jönköping däremot inte avvisat överklagandet utan i stället beaktat ett sådant medgivande vid prövning av om en byggnadsåtgärd innebär en betydande olägenhet (dom 2012-05-29 i mål 2575-11).

Byggnadsnämnden har sänt ut ett svarsformulär med mycket tydligt angivande av vilka avvikelser från detaljplan som varit aktuella samt ett fullständigt ritningsunderlag. Underlaget får anses utgöra tillräckligt underlag för att kunna bedöma ett i enlighet med ansökan beviljat bygglovs konsekvenser för de tillfrågade personerna. Samtliga nu klagande ägare till grannfastigheterna inkom med yttrande innebärande att de inte hade något att erinra mot att bygglov beviljades enligt ansökan. Som vi har anfört i det närmast föregående kan de inte anses ha haft ett felaktigt eller otillräckligt underlag för sina ställningstaganden. Vi anser därför att byggnadsnämndens och länsstyrelsens beslut i bygglovsfrågan inte har gått dem emot. Deras överklaganden kan då inte prövas i sak av mark- och miljödomstolen, varför överklagandena ska avvisas.

Enligt vår mening har klagandena alltså egentligen inte fått överklaga nämndens beslut till länsstyrelsen. Mot bakgrund av utgången av länsstyrelsens prövning saknas dock anledning för oss att närmare behandla den särskilda processuella frågan.

Mark- och miljödomstolen avvisar överklagandena.

Svea hovrätt, mark- och miljööverdomstolen

E.B., O.B., B.S. och C.S. överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen. De yrkade att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens beslut, skulle upphäva bygglovet.

E.V. motsatte sig att mark- och miljödomstolens beslut ändrades.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättspresidenten Fredrik Wersäll och hovrättsrådet Eywor Helmenius) anförde följande i dom den 18 oktober 2013.

Mark- och miljööverdomstolens domskäl

Frågan som Mark- och miljööverdomstolen har att ta ställning till är om E.B. m.fl. har rätt att överklaga beslutet att bevilja E.V. bygglov, trots att de i s.k. granneyttranden godkänt det sökta bygglovet.

Av 22 § förvaltningslagen (1986:223) framgår att ett beslut får överklagas av den beslutet rör, om det gått honom eller henne emot. Motsvarande bestämmelse finns i 36 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) och 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Mark- och miljödomstolen har, med hänvisning till att klagandena godkänt bygglovet, funnit att de saknat rätt att överklaga byggnadsnämndens beslut. Mark- och miljödomstolen har hänvisat till bl.a. viss förvaltningsdomstolspraxis avseende den äldre plan- och bygglagen (1987:10) (se Kammarrättens i Göteborg domar den 3 februari 2010 i mål nr 6855-09 och den 21 december 2012 i mål nr 6710-11).

Att beslutet rör klagandena råder det ingen tvekan om. Frågan är om beslutet gått dem emot.

Kammarrätten har i de angivna domarna uttalat att eftersom det anses uppenbart obehövligt att en sakägare som obetingat tillstyrkt en bygglovsansökan underrättas om ett meddelat bygglov (se 8 kap. 27 § första stycket äldre plan- och bygglagen jfrt med prop. 1989/90:37 s. 59 och 76) det måste varit lagstiftarens avsikt att en sådan person inte heller har rätt att överklaga bygglovsbeslutet.

Ändamålet med denna underrättelseskyldighet, som dessutom numera är ändrad, synes dock huvudsakligen vara att informera sakägarna om ett beslut som kan ha negativ inverkan på deras fastighet (se prop. 2010/11:63 s. 53). Underrättelseskyldighetens reglering medger därför, enligt Mark- och miljööverdomstolens mening, inte några slutsatser om klagorätten.

Det finns emellertid andra omständigheter som starkt talar för att klagorätten ska vara begränsad i en situation som den aktuella.

Det är visserligen klart att beslutet rör klagandena. Vad som i lagstiftningens förarbeten sägs om att rekvisitet gått någon emot spelar en undanskymd roll vid sidan av detta (se SOU 2010:29 s. 657) torde förstås så att frågan om vem som berörs av ett beslut i praktiken avgränsar kretsen klagoberättigade i vid mening. Den frågan måste skiljas från den processuella bundenheten av ställningstaganden under processens gång, vilket är det som ska prövas i detta mål och som får prövas mot allmänna processrättsliga principer.

Om ett beslut helt överensstämmer med partens uttalade vilja finns inte klagorätt (Wennergren m.fl., Förvaltningsprocesslagen. En kommentar, 2013 s. 379). Det ligger visserligen i stor utsträckning på den klagande att uttolka denna vilja (Wennergren m.fl., a.a., s. 382), men om beslutet otvetydigt överensstämmer med en parts yrkanden torde något tolkningsutrymme inte kunna medges.

Klagandena har otvetydigt och utan reservationer tillstyrkt motpartens ansökan om bygglov. I doktrinen har visserligen spekulerats i om det skulle kunna vara tillåtet att i högre rätt återta ett sådant medgivande (Wennergren m.fl., a.a. s. 382). Något stöd för en sådan möjlighet finns dock inte vare sig i lagstiftningens förarbeten eller i praxis. Förutom att en sådan möjlighet skulle komma i konflikt med vad som processrättsligt gäller på andra områden skulle den strida mot lagtextens ordalydelse. Att ett beslut gått någon emot måste rimligen tolkas så att det avgörande är partens inställning, såsom den redovisats i den aktuella instansen. Starka ändamålsskäl talar också för en sådan tolkning.

Även om det i enskilda fall kan finnas ett visst utrymme för att återta ett medgivande under processens gång talar inte minst vikten av en effektiv och rättssäker process för att en part ska vara bunden av ett medgivande som legat till grund för ett beslut, om det inte visas att medgivandet byggt på felaktigt eller otillräckligt underlag eller av andra sådana skäl kan angripas. Det saknas i detta avseende anledning att göra någon annan bedömning av ett s.k. grannemedgivande i samband med ett bygglov än vad som allmänt gäller för tydliga ställningstaganden från part. Möjlighet att skapa förutsebarhet i processen är här av central betydelse. Den som söker bygglov måste kunna lita på och planera sin byggnation mot bakgrund av ett givet medgivande som legat till grund för ett beslut. Att meddelandet ibland inte lämnas direkt till den lovsökande utan att denne får del av meddelandet genom kommunikation från lovprövande myndighet eller på annat sätt saknar betydelse.

I förevarande fall har inte visats något skäl varför de ovillkorade medgivandena inte skulle anses gälla mot de som gjort medgivandena. Då har inte heller det överklagade beslutet gått klagandena emot. Mark- och miljööverdomstolen avslår därför överklagandena och fastställer mark- och miljödomstolens beslut.

Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen överklagas till HD.

Mark- och miljööverdomstolens domslut

Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens beslut.

Hovrättsrådet Malin Wik och tekniska rådet Tommy Åström var skiljaktiga och anförde följande:

Vi delar majoritetens uppfattning om att underrättelseskyldighetens reglering inte medger några slutsatser om klagorätten. Vi har dock en annan uppfattning än majoriteten i frågan om vilken betydelse det har för klagorätten att E.B. m.fl. i ett yttrande enligt 9 kap. 25 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, inte haft något att erinra mot sökt bygglov. Enligt vår mening borde Mark- och miljööverdomstolens domskäl från och med s. 4 som börjar med ”Det finns emellertid andra omständigheter …” i stället ha följande lydelse.

Av 13 kap. 8 § PBL framgår att prövningen av om E.B. m.fl. har klagorätt ska göras utifrån de allmänna förutsättningarna i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Av 22 § förvaltningslagen framgår att ett beslut får överklagas av den beslutet angår, om det gått honom eller henne emot. Motsvarande bestämmelser finns i 36 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) och 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). I aktuellt fall är det klart att byggnadsnämndens beslut om bygglov angår E.B. m.fl. i deras egenskap av ägare till grannfastigheter. Frågan är i stället om beslutet har gått dem emot.

Av kommentaren till förvaltningsprocesslagen framgår att i ett indispositivt mål binder ett medgivande inte domstolen utan har endast den betydelsen att det underlättar handläggningen genom att rätten och käranden får upplysning om att svaranden inte har någon invändning att komma med. Följaktligen finns det i indispositiva mål inget som hindrar att ett medgivande som avgivits i en instans återtas i högre instans. I kommentaren till förvaltningsprocesslagen uttalas vidare att avgörande för om ett beslut ska anses ha gått part emot synes vara om parten själv anser att beslutet har gått denne emot och att parts inställning under processen därmed inte bör inverka på bedömningen av om avgörandet gått denne emot utan att det bör stå parten fritt att - även om denne vitsordat förhållanden eller medgett yrkanden - ändra sig med följd att avgörandet får anses gå denne emot. För en sådan ordning talar att domstolen inte är bunden av parternas inställning i dessa avseenden (se Wennergren m.fl., Förvaltningsprocesslagen m.m., 6:e uppl. 2013, s. 26-27 och 382).

Bestämmelsen om att grannar ska ges tillfälle att yttra sig i bygglovsärenden som avser planstridiga åtgärder infördes i äldre plan- och bygglagen (1987:10) med syftet att synpunkter och erinringar från grannar skulle bli kända innan nämnden fattade sitt beslut och inte först genom att grannar överklagar beslutet (prop. 1985/86:1 s. 732). Bestämmelsen har inte ändrats i materiellt hänseende genom införandet av nya plan- och bygglagen och den finns nu i 9 kap. 25 § PBL. Av bestämmelsen framgår att byggnadsnämnden har en underrättelseskyldighet vid avvikelser om den inte bedömer det som uppenbart att lov inte kan ges. Efter att grannar getts tillfälle att yttra sig ska nämnden i bygglovsbeslutet ta ställning till om det rör sig om en sådan avvikelse som får medges med stöd av 9 kap. 31 b § PBL.

Bygglovsärenden är till stora delar indispositiva, även om det finns vissa dispositiva inslag. Byggnadsnämnden är inte bunden av medgivanden eller synpunkter som lämnas i granneyttranden enligt 9 kap. 25 § PBL utan kan avslå en ansökan om bygglov även om berörda grannar medgett åtgärden eller bevilja en sökt åtgärd trots framförda erinringar. Av detta följer enligt vår mening att en granne inte kan vara förhindrad att återta eller ändra ett lämnat medgivande. E.B. m.fl. har sedan beslutet meddelades i byggnadsnämnden motsatt sig bygglovet och framfört synpunkter som visar att de upplever att beslutet är till nackdel för dem. Det framgår därmed att de ändrat sin inställning sedan yttrandet enligt 9 kap. 25 § PBL lämnades. Genom vad de anfört i sitt överklagande till länsstyrelsen anser vi att byggnadsnämndens beslut måste anses ha gått dem emot. I 13 kap. 11 § PBL begränsas den krets som kan överklaga ett antagande, ändring eller upphävande av detaljplaner eller områdesbestämmelser till den som senast under granskningstiden framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Någon motsvarande begränsning av klagorätten vad gäller beslut om bygglov finns inte i PBL.

Sammantaget är det vår mening att byggnadsnämndens beslut gått E.B. m.fl. emot och de har rätt att överklaga. Mark- och miljödomstolens beslut ska därmed undanröjas och målet visas åter till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.

E.B., O.B., B.S. och C.S. överklagade och yrkade att HD, med ändring av Mark- och miljööverdomstolens avgörande, skulle undanröja mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut och visa målet åter dit för fortsatt handläggning.

E.V. motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens avgörande ändrades.

Betänkande