NJA 2016 s. 1093
Skyldigheten att anmäla införsel av kemiska produkter till Kemikalieinspektionens produktregister har ansetts förenlig med EU:s Reachförordning och bestämmelserna om förbud mot kvantitativa importrestriktioner i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Ystads tingsrätt
Allmän åklagare väckte vid Ystads tingsrätt åtal med följande yrkanden mot A.R. och Canadian Oil Company Sweden AB.
Försvårande av miljökontroll
Bolaget Canadian Oil Company Sweden AB i Svedala har under år 2009 till Sverige fört in 392,17 ton kemiska produkter utan att senast den 28 februari 2010 anmäla dessa till Kemikalieinspektionens produktregister.
A.R. som är verkställande direktör för bolaget har uppsåtligen underlåtit att senast den 28 februari 2010 skicka in sådana anmälningar.
Lagrum. 29 kap. 5 § 5 p. MB samt 3 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Företagsbot
På grund av ovanstående brottslighet skall Canadian Oil Company Sweden AB betala 500 000 kr i företagsbot då näringsidkaren inte gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brottsligheten och då brottet har begåtts av en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar, tillika en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten.
Tingsrätten (ordförande f.d. lagmannen Jan Alvå) anförde i dom den 17 januari 2012 följande.
A.R. har vidgått att han såsom företrädare för Canadian Oil Company Sweden AB uppsåtligen underlåtit att i rätt tid göra föreskriven anmälan till Kemikalieinspektionen. Han har emellertid bestritt ansvar för brott.
Canadian Oil Company Sweden AB har bestritt yrkandet om företagsbot och i vart fall yrkat att boten bestäms till väsentligt lägre belopp än vad åklagaren begärt.
Domskäl
A.R. har anfört följande: Den anmälan om införsel av kemiska produkter som avses ligger till grund för debitering av kemikalieavgift och har egentligen ingen annan funktion. Kemikalieinspektionen känner väl till vilka kemiska produkter som hanteras av bolaget och får fortlöpande information om eventuella nya produkter och om förändringar i produkternas kemiska sammansättning. Enligt A.R:s uppfattning, vilken delas av andra inom branschen, är kemikalieavgiften inte förenlig med den EU-rättsliga regleringen i de fall införsel skett från annat EU-land eftersom den i realiteten utgör en extra införselavgift. Genom att underlåta att göra produktanmälan i rätt tid ville han få till stånd en rättslig prövning av frågan. Vid ett möte med företrädare för Kemikalieinspektionen i januari 2010 diskuterades anmälningsskyldigheten och han klargjorde därvid sin inställning, vilken dessutom sedan länge varit känd för myndigheten. Frågan om avgiftens rättsenlighet är också föremål för prövning inom EU och han hoppades på ett besked därifrån under våren 2010. Då något sådant inte kom efterkom han det vitesföreläggande som utfärdades med anledning av den uteblivna anmälningen. Produktanmälan har således gjorts. Den kemikalieavgift som därefter debiterats har erlagts men överklagats till miljödomstol. Den några månader försenade anmälningen har inte haft någon som helst miljöskadlig effekt.
Tingsrätten gör följande bedömning.
Enligt 14 kap. 12 § MB skall kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige registreras i ett produktregister. Enligt de föreskrifter som gäller skall anmälan till detta register om införsel av kemiska produkter göras senast den 28 februari varje år. Den som bryter mot dessa föreskrifter döms enligt 29 kap. 5 § 5 p. MB för försvårande av miljökontroll.
A.R. har vidgått att han uppsåtligen har brutit mot föreskriften om anmälningsskyldighet. När det gäller hans invändning om kemikalieavgiften anmärker tingsrätten följande. Frågan om denna är förenlig med den EU-rättsliga regleringen är, såvitt tingsrätten förstått, fortfarande under prövning inom EU. Den prövning som kan företas på nationell nivå ankommer inte på tingsrätten utan på miljödomstol. Produktregistret har, förutom att ligga till grund för debiteringen av kemikalieavgiften, också och framför allt till syfte att hålla Kemikalieinspektionen underrättad om mängden och arten av de kemikalier som finns inom landet. Kemikalieavgiften saknar således egentlig relevans för tingsrättens bedömning. Detta innebär att A.R. inte kan undgå straffansvar för att ha underlåtit att i rätt tid göra produktanmälan.
När det gäller att bedöma brottets straffvärde anmärker tingsrätten följande. A.R:s påstående att Kemikalieinspektionen hade god kännedom om bolagets produkter har inte motsagts. Vittnesförhöret med inspektören K.L. har gett vid handen att mötet i januari 2010 främst handlade om kemikalieavgiften och anmälningsskyldigheten och inte i nämnvärd mån om produkterna. Enligt K.L. hade en produktanmälan närmast betydelse för myndighetens statistikföring. Den omständigheten att produktanmälan senare gjorts och debiterad kemikalieavgift erlagts innebär att gärningen inte medfört vinning för vare sig A.R. eller bolaget. Underlåtenheten att i rätt tid göra produktanmälan har inte haft någon miljöpåverkan. Straffvärdet måste därmed enligt tingsrättens uppfattning anses begränsat och gärningen förskyller ett endast måttligt bötesstraff.
När det gäller åklagarens talan mot bolaget anmärker tingsrätten följande. Enligt 36 kap. 10 a § BrB skall frågan om företagsbot normalt sett inte aktualiseras för en gärning som förskyller endast böter. Åtal skall väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. Åklagaren har gjort gällande att så varit fallet eftersom bolaget tidigare ålagts företagsbot för samma slags gärning. Tingsrätten anser emellertid att det tidigare åtalet hade en helt annan dignitet. En avgörande skillnad är att bolaget i det här fallet efterkommit det utfärdade vitesföreläggandet och inom den förelagda tiden inkommit med produktanmälan. Det är enligt tingsrättens mening inte påkallat att utdöma någon företagsbot.
Domslut
Tingsrätten dömde A.R. för försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 § 5 MB och 3 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Påföljden bestämdes till 40 dagsböter om 100 kr.
Talan om företagsbot ogillades.
Hovrätten över Skåne och Blekinge
Åklagaren överklagade i Hovrätten över Skåne och Blekinge och yrkade att hovrätten skulle döma A.R. till ett betydligt mer kännbart bötesstraff samt ålägga Canadian Oil Company Sweden AB att betala företagsbot med 500 000 kr.
Canadian Oil motsatte sig ändring.
A.R. angav som sin inställning att hovrätten skulle frikänna honom från ansvar på grund av att den gärning som lagts honom till last inte kunde medföra straffansvar. För det fall hovrätten skulle finna att gärningen var straffbar motsatte han sig ändring av tingsrättens dom.
Hovrätten (hovrättsråden Lena Serrander och Karin Kjellgren samt tf. hovrättsassessorn Karolina Gustafsson, referent) anförde i dom den 24 april 2013 följande.
Parternas talan i hovrätten
Åklagaren har till stöd för sin talan i hovrätten gjort gällande samma grunder som vid tingsrätten.
A.R. och Canadian Oil har i hovrätten som grund för sin inställning anfört följande.
Den av åklagaren åberopade straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB strider mot legalitetsprincipen, som innebär dels förbud mot analogisk tillämpning av lagbestämmelser, dels krav på skriven lag med tillräcklig begriplighet och precision.
Anmälningsskyldigheten till produktregistret är oförenlig med EU-rätten på så sätt att reglerna härom strider mot förordningen Reach. Denna förordning utgör en fullständig harmonisering av krav på registrering för ämnen och i blandningar ingående ämnen.
Canadian Oil har härutöver anfört att bestämmelserna om produktregistret - innefattande anmälningsskyldigheten - även strider mot EU-rätten i förhållande till artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). För det fall hovrätten finner att bestämmelserna om produktregistret inte är oförenliga med Reach, ska hovrätten därför pröva om bestämmelserna om produktregistret såsom en nationell handelshindrande åtgärd strider mot bestämmelserna om fri rörlighet för varor, i synnerhet artikel 36.
A.R. och Canadian Oil har hävdat att den gärning som läggs A.R. till last mot denna bakgrund inte utgör en straffbar handling. Med hänsyn till detta har
- A.R. gjort gällande att hovrätten, oberoende av att han inte överklagat tingsrättens dom, ska frikänna honom från ansvar och
- Canadian Oil gjort gällande att det inte finns förutsättningar att utdöma företagsbot.
För det fall att hovrätten varken finner att åklagarens talan ska ogillas till följd av att straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB inte uppfyller straffrättens legalitetsprincip eller anser det klart att reglerna om produktregistret är oförenliga med Reach har A.R. och Canadian Oil hemställt att hovrätten inhämtar ett förhandsavgörande av EU-domstolen i fråga om tolkningen av Reach och artiklarna 34 och 36 i FEUF.
Hovrättens domskäl
Det är utrett att Canadian Oil under år 2009 till Sverige fört in 392,17 ton kemiska produkter och att bolaget inte gjort anmälan till produktregistret senast den 28 februari 2010. Det är också klarlagt att A.R., som är vd i bolaget, uppsåtligen underlåtit att göra anmälan inom den angivna tiden.
Bestämmelserna om produktregistret
I 29 kap. 5 § 5 MB anges att den som med uppsåt eller av oaktsamhet, i fråga om yrkesmässig tillverkning eller införsel av kemiska produkter, bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 12 eller 13 §, om skyldighet att göra en anmälan för registrering i ett produktregister, döms för försvårande av miljökontroll. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. I 14 kap. 12 § anges vidare att kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas eller förs in till Sverige ska registreras i ett produktregister enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer meddelat föreskrifter om bl.a. produktregister och uppgiftsskyldighet. I 3 § föreskrivs att varje kemisk produkt som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige ska anmälas till Kemikalieinspektionen för registrering i det produktregister som Kemikalieinspektionen för. En förutsättning för anmälningsskyldighet är att produkten kan hänföras till något av de varuslag som anges i en bilaga till förordningen. En anmälan till produktregistret ska enligt 4 § göras av den som yrkesmässigt tillverkar eller för in en kemisk produkt till Sverige. I 25 § ges bemyndigande för Kemikalieinspektionen att meddela föreskrifter i vissa avseenden. Bl.a. anges i 25 § 4 att Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter om vid vilken tidpunkt en anmälan enligt 3 § senast ska göras. Kemikalieinspektionen har i Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer, 3 kap. 3 §, angett att en sådan anmälan ska lämnas senast den 28 februari kalenderåret efter det att anmälningsskyldigheten inträdde för produkten.
Enligt de nu nämnda reglerna har det alltså funnits en straffbelagd skyldighet för Canadian Oil att senast den 28 februari 2010 anmäla att bolaget fört in angiven mängd kemiska produkter till Sverige. Hovrätten övergår nu till att pröva om reglerna står i strid med straffrättens legalitetsprincip.
Bestämmelsernas förhållande till legalitetsprincipen
HD har uttalat att straffrättens legalitetsprincip innebär dels ett förbud mot åläggande av brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med sådan påföljd när den förövades, dels ett förbud mot analogisk tillämpning av straffbestämmelser, dels slutligen ett krav på skriven lag med tillräcklig begriplighet och precision. Det förstnämnda förbudet framgår av 2 kap. 10 § första stycket RF. Förbudet mot analogisk lagtillämpning avses framgå av 1 kap. 1 § BrB, där det anges att ”brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet”. Varken enligt denna bestämmelse eller enligt legalitetsprincipen i övrigt finns något hinder mot att ett straffbud tolkas enligt vedertagna grundsatser, så att dess rätta mening utröns. En sådan tolkning måste dock ske med försiktighet, och en tolkning som har vunnit hävd i rättspraxis bör inte frångås utan tungt vägande skäl. Kravet på begriplighet och precision innebär bl.a. att s.k. generalklausuler inte accepteras i straffrätten. Däremot har s.k. blankettstraffbud - straffbestämmelser som fylls ut genom hänvisningar till regler i andra författningar - ansetts principiellt godtagbara (se rättfallet NJA 2012 s. 105).
Bestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB hade trätt i kraft vid den tidpunkt som Canadian Oil underlät att ge in anmälan till produktregistret. Ett bifall till åtalet strider alltså inte mot legalitetsprincipen vad avser förbud mot åläggande av brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med sådan påföljd när den förövades.
När det gäller legalitetsprincipen i övrigt gör hovrätten följande bedömning. Som tidigare har beskrivits har regeringen i den ovan nämnda förordningen bl.a. meddelat en föreskrift om att varje kemisk produkt som yrkesmässigt tillverkas eller förs in till Sverige ska anmälas i ett produktregister som Kemikalieinspektionen för. Av regeringens föreskrifter framgår alltså att en anmälan ska ges in. Att det sedan anges i Kemikalieinspektionens föreskrifter när en sådan anmälan senast ska vara inlämnad kan enligt hovrättens mening inte innebära en sådan analogisk tillämpning av ett straffbud som är otillåten enligt 1 kap. 1 § BrB. Straffbudet är vidare inte otydligt på något sätt och kan därför inte heller anses strida mot kravet på skriven lag med tillräcklig precision och tydlighet.
Enligt hovrättens uppfattning står således straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB inte i strid med legalitetsprincipen. Det innebär att bestämmelsen kan tillämpas på det förfarande som åklagaren lagt till grund för sina yrkanden under förutsättning att bestämmelsen också är förenlig med EU-rätten.
Produktregistrets förenlighet med Reach
Registrering enligt produktregistret
Som tidigare nämnts är alltså straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB knuten till 14 kap. 12 §, samma lag, där det anges att kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige ska registreras i ett produktregister. Produktregistret förs av Kemikalieinspektionen och det är också till den myndigheten som anmälan ska ges in. Som framgår ovan regleras produktregistret av bestämmelser i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer och i Kemikalieinspektionens föreskrifter.
Vilka produkter som ska registreras framgår av en bilaga till förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer. En produkt behöver inte anmälas om den tillverkade eller införda mängden är mindre än 100 kg, se 5 § i förordningen. De uppgifter som ska framgå i anmälan till produktregistret anges i 3 kap. 4 § Kemikalieinspektionens föreskrifter. Där föreskrivs att anmälan bl.a. ska omfatta uppgifter om de kemiska produkternas handelsnamn, funktion, användningsområde, hälso- och miljöfarlighetsklassificering och produktionsvolymer. När det gäller ämnen som bedömts kunna ge en produkt dess hälso- eller miljöfarliga egenskaper, konserveringsmedel och vissa hälso- och miljöfarliga ämnen i övrigt ska i princip alltid, oavsett halt, uppgift om ämnesnamn och halt anges. Vad gäller övriga ämnen ska namn och halt anges om de ingår med mer än fem procent i en produkt.
Produktregistret har olika användningsområden. Det används för att ge underlag för bl.a. tillsyn. I detta hänseende har registret stor betydelse för inriktningen av Kemikalieinspektionens och andra myndigheters kemikalietillsyn i fråga om urvalet av de företag som ska inspekteras och kontrollen av säkerhetsdatablad. Tillsynsmyndigheten använder sig av produktregistret inför inspektioner för att få information om inspektionsobjekten och deras produkter. Produktregistret används också för fakturering av kemikalieavgifter som finansierar tillsynen. Ytterligare en funktion med registret är att ge överblick över kemikalieanvändningen i landet. För det ändamålet används registret för att ta fram statistik, bl.a. den officiella statistiken om användning och försäljning av kemikalier, och för trend- och flödesanalyser. Dessutom ger uppgifterna i registret underlag i miljömålsarbetet, det svenska EU-arbetet och för forskning (se prop. 2007/08:80 s. 79).
Registrering enligt Reach
Även enligt Reach ska registrering ske i fråga om ”ämnen som sådana eller ingående i blandningar eller varor”, se artikel 5. Registrering görs till den Europeiska kemikaliemyndigheten, Echa. Förordningen innehåller en mängd regler på kemikalieområdet, bl.a. bestämmelser om registrering av ämnen (avdelning II), utvärdering av registreringsunderlag (avdelning III), tillstånd för att få använda vissa ämnen med särskilt farliga egenskaper eller att få släppa ut sådana ämnen på marknaden (avdelning VII) och begränsningar av tillverkning, användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och blandningar (avdelning VIII).
Reglerna om registrering är av central betydelse i Reach. Grundprincipen i förordningen är ”ingen data, ingen marknad” och innebär att ämnen (som sådana eller ingående i blandningar eller varor) först måste registreras för att få tillverkas eller släppas ut på marknaden i EU, se artikel 5. I artikel 6 anges att varje tillverkare eller importör av ett ämne, som sådant eller ingående i en eller flera blandningar, i mängder på minst ett ton per år ska lämna in en registreringsanmälan till kemikaliemyndigheten Echa. Upp till denna gräns kan alltså ett ämne tillverkas och släppas ut på marknaden utan att det föreligger registreringsplikt för någon aktör. Den information som ska ingå i registreringsunderlaget varierar beroende på volymen av det ifrågavarande ämnet. Vissa krav är emellertid generella. Till dessa hör information om tillverkaren eller importören, ämnets identitet - dvs. uppgifter om namnet på ämnet och ämnets sammansättning - uppgift om ämnets tillverkning, klassificering och märkning samt vägledning för säker användning, se artikel 10 och bilaga VI. För ämnen som tillverkas eller importeras i mängder som överstiger 10 ton per år tillkommer vissa informationskrav, se bilagorna VII, IX och X till förordningen.
När en anmälan inkommit ska den utvärderas av Echa. I de allra flesta fall innebär detta enbart en kontroll av att anmälan innehåller de uppgifter som föreskrivs. Ungefär fem procent av registreringsunderlagen genomgår en mer noggrann utvärdering. De nationella myndigheterna genomför fördjupade ämnesutvärderingar bl.a. som underlag för beslut om begränsningar eller tillstånd. Detta arbete samordnas av Echa.
Syftet med Reach är enligt artikel 1 att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Det inbegriper främjande av alternativa metoder för att bedöma hur farliga ämnen är. Syftet är vidare att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras. I ingressens andra övervägande sägs att en väl fungerande marknad endast kan uppnås om de krav som ställs på ämnen inte skiljer sig markant från en medlemsstat till en annan. Reach bygger på principen att det är tillverkare, importörer och s.k. nedströmsanvändare som bär ansvaret för att de ämnen som de tillverkar, släpper ut på marknaden eller använder, inte har skadliga hälso- och miljöeffekter, se artiklarna 1 och 3. I ingressen, punkt 114, anges att syftet med registret enligt Reach är att garantera att allmänheten, särskilt personer som kommer i kontakt med vissa ämnen, erbjuds ett harmoniserat skydd. Syftet är också att annan gemenskapslagstiftning som stöder sig på klassificeringen och märkningen fungerar på ett riktigt sätt.
Harmonisering
Reach har antagits med stöd av artikel 95 i fördraget om Europeiska unionen (nu motsvarande artikel 114 i FEUF). Regler som antagits med stöd av denna artikel är som grund harmoniserande. Utgångspunkten är att harmoniserande gemenskapslagstiftning innebär ett hinder för medlemsstaterna att ha regler med längre gående krav.
I detta mål är det ostridigt att de kemiska produkter som Canadian Oil har fört in till Sverige har anmälts till registret enligt Reach. Samtidigt har det funnits en registreringsplikt till det nationella produktregistret. Anmälningsskyldigheten i förhållande till Reach har ålegat tillverkaren eller importören och anmälan till produktregistret har åvilat Canadian Oil. Frågan som uppkommer är alltså i vad mån de nationella bestämmelserna om produktregistret är oförenliga med Reach. För att klarlägga detta måste det närmare preciseras vad som harmoniseras genom förordningen och vilka undantag den tillåter.
Reach harmoniserande verkan kommer till uttryck i artikel 128.1. Där anges att medlemsstaterna inte får förbjuda, begränsa eller hindra tillverkning, import, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne - som sådant, eller ingående i en blandning eller vara - om det omfattas av förordningens tillämpningsområde och uppfyller kraven i förordningen och, i tillämpliga fall, i gemenskapsrättsakter som antagits för att genomföra förordningen. I artikel 128.2 fastslås att ingenting i förordningen ska hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa nationella bestämmelser för att skydda arbetstagarna, människors hälsa och miljön, som är tillämpliga i fall där förordningen inte innebär en harmonisering av kraven på tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning. Detta andra stycke har alltså det självklara innehållet att frågor som inte harmoniseras av Reach inte harmoniseras av Reach. I doktrinen har hävdats att en rimlig tolkning av intentionen med just detta stadgande är att Reach:s harmoniserande verkan inte ska ges en vid tolkning. Endast det som med viss tydlighet omfattas av förordningen ska således betraktas som harmoniserat (se Langlet och Mahmoudi, EU:s miljörätt, 3 uppl., Norstedts Juridik AB, 2011, s. 327).
Hovrättens bedömning
Det svenska produktregistret avser registrering av kemiska produkter, medan det i Reach anges en registreringsplikt för ämnen, som sådana eller ingående i blandningar. Även om benämningarna skiljer sig åt överensstämmer innebörden av definitionerna i allt väsentligt (prop. 2007/08:80 s. 74 f.). I stora drag är det även samma, eller likartade, uppgifter som ska lämnas till respektive register, låt vara att regleringarna har utformats på olika sätt. Produktregistret innehåller i vissa avseenden strängare krav på registrering, såsom att anmälningsplikten omfattar volymer ned till 100 kg, medan gränsen enligt Reach går vid ett ton. Det kan alltså konstateras att anmälan till det svenska produktregistret och registrering enligt Reach i många fall innebär ett dubbelt registreringsförfarande - även om det kan skilja sig åt ifråga om vilken aktör som är den registreringspliktige.
Bedömningen av vad som faller inom det harmoniserande området och alltså om Reach utgör hinder mot att tillämpa de nationella reglerna om produktregistret bör ta sin utgångspunkt i det grundläggande syftet med förordningen. Som tidigare nämnts bygger Reach på principen att tillverkare, importörer och nedströmsanvändare bär ansvaret för att de ämnen som de tillverkar, släpper ut på marknaden eller använder inte har skadliga hälso- och miljöeffekter. Det primära ändamålet med registreringen bör ses mot denna bakgrund, nämligen att garantera att registranterna själva skaffar sig sådan kunskap som krävs för att kunna hantera ämnena på ett säkert sätt och kunna vidarebefordra denna i distributionskedjan - inte att förse Echa med information om de registrerade ämnena (se Langlet och Mahmoudi, a.a., s. 320). Produktregistret saknar ett sådant syfte. En ytterligare skillnad är att registret enligt Reach utgör en grund för utvärdering av ämnen, information och märkning av ämnen och i vissa fall även tillståndsprövning.
Att Reach hindrar nationella regler som generellt sett uppställer strängare krav för t.ex. användningsområde av ett ämne torde stå klart. När det däremot gäller de svenska reglerna om produktregistret kan konstateras att det inte framgår på ett tydligt sätt i Reach att dess harmoniserande räckvidd omfattar registrering av kemiska produkter eller ämnen i syfte att t.ex. ge en överblick över kemikalieanvändningen i landet eller för att ta fram olika typer av statistik. Det framgår inte heller tydligt av Reach att den harmoniserande verkan omfattar även registrering av kemiska produkter eller ämnen som underlag för myndigheters tillsyn och inspektion av företag som hanterar sådana produkter eller ämnen. Att dessa ändamål är ett syfte med produktregistret visar sig bl.a. i att anmälan till registret inte ska göras innan produkten eller ämnet tillverkas eller importeras utan först året efter sådan åtgärd. Nu nämnda ändamål är inte något grundläggande syfte med Reach. Även om reglerna om produktregistret innebär ett dubbelt registreringsförfarande får det enligt hovrättens mening anses vara en alltför långdragen slutsats att Reach utgör hinder mot att tillämpa de nationella regler som föreskriver att en anmälan ska ges in till produktregistret. Hovrättens slutsats är alltså att de svenska reglerna om produktregistret faller utanför det harmoniserande området enligt Reach. Reach utgör därmed inget hinder mot att tillämpa straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § MB i nu aktuellt fall.
Produktregistrets förenlighet med artiklarna 34 och 36 i FEUF
Nästa fråga är om reglerna om produktregistret utgör ett otillåtet handelshinder i strid mot artikel 34 FEUF.
Artikel 34 FEUF
I artikel 34 FEUF uppställs ett generellt förbud mot kvantitativa handelshinder och åtgärder med motsvarande verkan vid import av varor. Ett kvantitativt handelshinder är en åtgärd som begränsar den kvantitet av en viss vara som får importeras. EU-domstolen har slagit fast att det med ”åtgärder med motsvarande verkan” avses alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna (se mål 8/74, Procureur du Roi mot Benoit och Gustave Dassonville, REG 1974, s. 837). Hur liten den eventuella handelshindrande effekten är saknar i princip betydelse, eftersom artikel 34 inte ställer några minimikrav. Det betyder alltså att alla handelshindrande effekter, oavsett storlek, är förbjudna. I rättsfallet Cassis de Dijon (mål 120/78, Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) REG 1979, s. 649) har EU-domstolen uttalat att även icke-diskriminerande nationella åtgärder likväl kan verka samhandelshindrande och därför utgöra en åtgärd med motsvarande verkan. Ett sådant fall kan föreligga om en medlemsstat ställer upp vissa krav, som visserligen inte skiljer sig mellan inhemska och utländska varor, men där effekten i slutändan ändå blir samhandelshindrande.
Undantag från förbudet i artikel 34
Förbudet som uppställs i artikel 34 är föremål för vissa undantag. I artikel 36 anges nämligen att bestämmelsen i artikel 34 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Härefter sägs, i samma artikel, att sådana förbud eller restriktioner dock inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Undantagsregeln i artikel 36 har, i vart fall tidigare, av EU-domstolen getts en restriktiv tolkning. Syften som inte direkt framgår av artikeln har därför inte kunnat åberopas som undantag till artikel 34. Även nationella åtgärder till skydd för miljön som inte direkt täcks av ordalydelsen i artikel 36 kan emellertid undantas enligt principen om tvingande hänsyn. Detta slog EU-domstolen fast första gången i det ovan nämnda rättsfallet Cassis de Dijon. Enligt den principen tillåts rimliga nationella åtgärder som medför handelshinder, där harmoniserande EU-lagstiftning saknas, under förutsättning att de är oundgängligen nödvändiga för att skydda ett väsentligt allmänt intresse. Principen har enligt EU-domstolens praxis varit tillämpbar enbart i förhållande till icke-diskriminerande, men samhällshindrande, åtgärder. EU-domstolen har inte uttryckligen förklarat att kravet på att åtgärden ska vara icke-diskriminerande inte längre gäller för nationella åtgärder till skydd för miljön. Det måste dock anses klarlagt att domstolen i praktiken inte upprätthåller ett sådant krav, om diskriminerande åtgärder är nödvändiga för att uppnå syftet och i övrigt möter kravet på proportionalitet (se Langlet och Mahmoudi, a.a., s. 109 ff.).
Kravet på proportionalitet
Oavsett om en handelshindrande åtgärd bedöms som diskriminerande eller inte uppställs ett krav på att den nationella åtgärden ska vara proportionerlig för att undantag från artikel 34 ska kunna ske. Det betyder att åtgärden ska vara ägnad att leda till att det åsyftade målet uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.
Hovrättens bedömning
Det finns inga nationella regler om skyldighet att registrera inköp av kemiska produkter inom riket. Skyldigheten att registrera kemiska produkter som förs in till Sverige kan därför enligt hovrättens mening i någon mån sägas vara samhandelshindrande. De nationella reglerna om produktregistret får därför anses strida mot förbudet i artikel 34 FEUF. Det får emellertid anses stå klart att reglerna om produktregistret syftar till att skydda miljön och därigenom även människors hälsa. Åtgärderna får bedömas vara helt nödvändiga för att produktregistret ska kunna fylla sin nuvarande funktion, dvs. exempelvis som underlag för tillsyn och för att ta fram olika typer av statistik av bl.a. kemikalieanvändningen i landet. Uppgifterna som enligt regelverket ska lämnas får alltså anses ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås och de är också nödvändiga för att uppnå syftet med registret. Kravet på proportionalitet är därmed enligt hovrättens mening uppfyllt. Hovrättens slutsats är alltså att reglerna om anmälningsskyldighet till produktregistret inte heller står i strid med artikel 34 i FEUF.
Sammanfattande bedömning
Enligt hovrättens bedömning strider inte straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB mot legalitetsprincipen. EU-förordningen Reach innebär en skyldighet för tillverkare och importörer av ett ämne, som sådant eller ingående i en eller flera blandningar, att lämna in en registreringsanmälan till kemikaliemyndigheten Echa, under förutsättning att mängden överstiger ett ton. Hovrätten konstaterar att en anmälan till det svenska produktregistret och registret enligt Reach i många fall kan innebära ett dubbelt registreringsförfarande - även om det kan skilja sig åt i fråga om vilken aktör som är den registreringspliktige. Hovrättens slutsats är emellertid att de nationella reglerna om produktregistret faller utanför det harmoniserande området i Reach. Det innebär alltså att reglerna om produktregistret inte strider mot förordningen. Slutligen gör hovrätten den bedömningen att reglerna om produktregistret inte heller är oförenliga med artiklarna 34 och 36 FEUF.
Dagsbotens storlek
Enligt tingsrättens i denna del inte överklagade dom har alltså A.R. gjort sig skyldig till försvårande av miljökontroll. Frågan nu för hovrätten är om det finns anledning att skärpa det dagsbotsstraff som tingsrätten dömt ut.
Vid bedömningen av straffvärdet bör hänsyn tas till att A.R. en relativt kort tid efter senaste datum för anmälan tillsåg att Canadian Oil gav in en anmälan till produktregistret. Kemikalieinspektionen hade även redan innan anmälan gavs in viss information om vilka kemiska produkter som bolaget hade importerat. Vid straffmätningen beaktar hovrätten att gärningen utgör återfall i helt likartad brottslighet. Sammantaget finner hovrätten att antalet dagsböter bör bestämmas till 60.
Företagsbot
Slutligen blir frågan för hovrätten om företagsbot ska dömas ut och i så fall till vilket belopp.
I 36 kap. 7 § första stycket 1 BrB anges att för brott som har begåtts i utövningen i näringsverksamhet ska, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren åläggas företagsbot, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och näringsidkaren inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Hovrätten konstaterar att det föreligger förutsättningar för att ålägga Canadian Oil företagsbot.
När det gäller storleken av företagsboten framgår av 36 kap. 8 § BrB att en företagsbot ska fastställas till lägst fem tusen kronor och högst 10 miljoner kronor. Enligt 36 kap. 9 § BrB ska, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till näringsverksamheten. Skälig hänsyn ska också tas till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot. I 36 kap. 10 § BrB finns bestämmelser som i där angivna fall gör det möjligt att sätta företagsboten lägre än vad som borde ha skett med tillämpning av övriga nu nämnda lagrum.
Bedömningen av företagsbotens storlek ska i stor utsträckning utgå från objektiva grunder. Subjektiva faktorer, dvs. huruvida den enskilde handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet bör i regel ges en mer begränsad betydelse. I den mån brottsligheten är känd eller t.o.m. sanktionerad från ledningens sida kan detta emellertid utgöra ett skäl att skärpa sanktionen. När det gäller brottslighetens förhållande till näringsverksamheten bör graden av åsidosättande av näringsidkarens skyldigheter ha betydelse. T.ex. torde uppenbara åsidosättanden av säkerhetsföreskrifter i en särskilt riskfylld verksamhet bedömas som en försvårande omständighet. Liksom när det gäller straffskalorna för brott bör den övre delen av skalan vara förbehållen ytterlighetsfall (se prop. 2005/06:59 s. 61 f.).
Vid bestämmande av företagsbotens storlek i detta fall ska enligt hovrätten mening samma omständigheter som vid bedömningen av straffvärdet för A.R:s brottslighet beaktas. Sålunda fäster hovrätten vikt vid att bolaget gav in anmälan till produktregistret några månader efter senaste dag för anmälan och att Kemikalieinspektionen också innan anmälan gavs in hade viss information om vilka kemikalier som bolaget hade importerat. Hovrätten konstaterar vidare att underlåtenheten att ge in anmälan inte förorsakat några betydande risker för skador på miljön. Samtidigt kan noteras att det rör sig om stora kvantiteter kemiska produkter. Det får anses vara av stor vikt att Kemikalieinspektionen får tillgång till information om vilka produkter ett företag importerar för att kunna bedriva tillsyn på ett effektivt sätt. I viss mån beaktar hovrätten även att Canadian Oil vid ett tidigare tillfälle ålagts företagsbot för samma förseelse. Sammantaget finner hovrätten att företagsboten ska bestämmas till 200 000 kr.
Övrigt
- - -
Hovrätten finner inte skäl att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.
Hovrättens domslut
Hovrätten ändrade tingsrättens domslut såvitt avsåg A.R. på så sätt att hovrätten bestämde antalet dagsböter till 60 å 100 kr. I övrigt skulle tingsrättens domslut gälla.
Hovrätten ändrade tingsrättens domslut såvitt avsåg Canadian Oil Company Sweden AB och ålade bolaget företagsbot med 200 000 kr.
Högsta domstolen
A.R. och Canadian Oil Company Sweden AB överklagade. A.R. yrkade i första hand att åtalet skulle ogillas och i andra hand att tingsrättens dom skulle fastställas. Canadian Oil yrkade att talan om företagsbot skulle ogillas.
Riksåklagaren motsatte sig att hovrättens dom ändrades.
HD (justitieråden Stefan Lindskog, Kerstin Calissendorff, Lena Moore, referent, Dag Mattsson och Lars Edlund) beslutade den 8 oktober 2014 att inhämta förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol enligt artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och att tillställa domstolen en begäran därom av bl.a. följande innehåll.
Sakomständigheterna i målet
- - -
Sammanfattning av de väsentliga delarna av parternas argument
Canadian Oil och A.R.
2. Anmälningsskyldigheten till det svenska produktregistret begränsar den fria rörligheten för ämnen som omfattas av EU:s Reachförordning och är därför oförenlig med artikel 128.1 i Reach. Inget undantag i artikel 128.2 är tillämpligt. Reach och det svenska produktregistret har samma grundläggande syfte, främst att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Reach ska tolkas extensivt och gör att det aktuella området avseende bl.a. anmälan och registrering av kemikalier är totalharmoniserat genom Reach. Bestämmelserna om produktregistret fördyrar införandet av ämnen till Sverige. De uppgifter som den europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) tillhandahåller enligt Reach utgör tillräckligt underlag för att Kemikalieinspektionen ska kunna skaffa sig en överblick över kemikalieanvändningen i Sverige samt för att ta fram underlag för statistik och nationell tillsyn. De uppgifter som finns tillgängliga enligt Reach motsvarar i huvudsak de uppgifter som registreras i det svenska produktregistret. Om den svenska lagstiftaren anser att det informationsunderlag som Reach genererar inte är tillräckligt, kan Sverige inte ensidigt införa ytterligare nationella registreringskrav, såsom kraven i produktregistret, utan får i stället försöka få till stånd förändringar i Reach.
3. Anmälningsskyldigheten till det svenska produktregistret samt därtill betungande krav och påbud utgör en otillåten handelshindrande åtgärd enligt artikel 34 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Något undantag enligt artikel 36 är inte tillämpligt, bl.a. eftersom Kemikalieinspektionen kan få underlaget för tillsynen från Echa genom den registrering som sker enligt Reach. Det har heller inte i målet konkret angetts på vilket sätt det svenska produktregistret faktiskt skyddar människors och djurs hälsa och liv eller miljön. Slutligen uppfyller inte den svenska anmälningsskyldigheten kravet på proportionalitet enligt artikel 36.
Riksåklagaren
4. Riksåklagaren har i allt väsentligt delat den bedömning som hovrätten har gjort dvs. att de svenska bestämmelserna om anmälan till produktregistret inte strider mot unionsrätten. Riksåklagaren har även hänvisat till de överväganden som gjordes i förarbetena till de ändringar i miljöbalken som gjordes med anledning av Reachs ikraftträdande (se prop. 2007/08:80 s. 78-85).
Tillämpliga svenska bestämmelser
- - -
Unionsrättsliga bestämmelser
- - -
Behovet av ett förhandsavgörande
26. Det framstår som oklart hur långt harmoniseringen enligt Reach sträcker sig, särskilt när registreringen enligt nationell rätt delvis fyller andra funktioner än registreringen enligt Reach. En fråga i sammanhanget är om artikel 128 Reach hindrar anmälningsskyldighet också till det svenska produktregistret vid införande av ämnen till Sverige från ett annat land inom EU.
27. Det får vidare sägas vara oklart om skyldigheten att anmäla kemiska produkter som förs in till Sverige från ett annat EU-land till registrering i det svenska produktregistret innebär en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion enligt artikel 34 FEUF.
28. Det är vidare, om det svenska produktregistret utgör en åtgärd med motsvarande verkan, oklart om något undantag i artikel 36 FEUF är tillämpligt. Riksåklagaren har hävdat att bestämmelserna om anmälan för registrering i produktregistret inte strider mot artikel 34 på grund av att dessa är till för att skydda miljön (s.k. tvingande hänsyn). Fråga är också om sådana undantag kan anses vara proportionerliga.
29. Artikel 128 Reach och artikel 34 och 36 FEUF har inte tidigare varit föremål för tolkning av EU-domstolen i nu aktuella hänseenden.
30. Registreringsskyldigheten enligt Reach har fullgjorts för de kemiska produkter som Canadian Oil har fört in i Sverige, men bolaget har enligt hovrätten inte följt de nationella bestämmelserna avseende anmälan av de kemiska produkterna till det svenska produktregistret. För att kunna avgöra om det utgör ett brott måste det bringas klarhet i om de svenska bestämmelserna om anmälan till produktregistret står i överensstämmelse med unionsrätten. Eftersom tolkningen av unionsrätten i aktuella hänseenden inte är uppenbar är det nödvändigt att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen för att kunna avgöra målet i HD.
Frågor
Fråga 1.
Strider det mot Reach att den som till Sverige yrkesmässigt för in en kemisk produkt - för vilken registreringsskyldighet föreligger enligt Reach - enligt svenska bestämmelser ska anmäla det till Kemikalieinspektionen för registrering i det svenska produktregistret?
Fråga 2.
Om svaret på fråga 1 är nej, strider den svenska anmälningsskyldigheten mot artikel 34 i FEUF med beaktande av undantagen i artikel 36?
Europeiska unionens domstol
EU-domstolen anförde i dom den 17 mars 2016 bl.a. följande.
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, s. 1, och rättelse i EUT L 136, 2007, s. 3), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 552/2009 av den 22 juni 2009 (EUT L 164, s. 7) (nedan kallad Reachförordningen) samt tolkningen av artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan A.R. och Canadian Oil Company Sweden AB (nedan kallat Canadian Oil) och å andra sidan Riksåklagaren. Målet rör de sanktioner som A.R. och Canadian Oil påfördes för att ha fört in 320 ton kemiska produkter i Sverige utan att ha anmält införseln till Kemikalieinspektionen för upptagande i det nationella produktregistret.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. I skäl 19 i Reachförordningen anges följande:
”Tillverkare och importörer bör … i registreringsbestämmelserna åläggas att ta fram data om de ämnen som de tillverkar eller importerar, att använda dessa data för att bedöma riskerna i samband med dessa ämnen och att utarbeta och rekommendera lämpliga riskhanteringsåtgärder. För att sörja för att de verkligen fullgör dessa skyldigheter och för att garantera öppenhet, bör de vid registreringen lämna in ett registreringsunderlag som omfattar all denna information till [Europeiska] kemikaliemyndigheten [Echa]. Registrerade ämnen bör få saluföras på den inre marknaden.”
4. I artikel 1.1 i Reachförordningen föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, inbegripet främjande av alternativa metoder för att bedöma hur farliga ämnen är, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras.”
5. Avdelning II i förordningen handlar om registrering av ämnen. Avdelningens kapitel 1 har rubriken ”Allmän registreringsplikt och allmänna informationskrav”.
6. Artikel 5 i kapitel 1 i samma förordning har rubriken ”Inga data, ingen marknad”, och den innehåller följande bestämmelser:
”För att få tillverkas eller släppas ut på marknaden i [Europeiska unionen] skall ämnen som sådana eller ingående i blandningar eller varor, om inte annat följer av artiklarna 6, 7, 21 och 23, först registreras i enlighet med gällande bestämmelser i denna avdelning om så erfordras.”
7. I samma kapitel 1 i Reachförordningen återfinns artikel 6. Den har rubriken ”Allmän registreringsplikt för ämnen som sådana eller ingående i blandningar”. I artikel 6.1 anges följande:
”Såvida det inte föreskrivs något annat i denna förordning, skall varje tillverkare eller importör av ett ämne, som sådant eller ingående i en eller flera blandningar, i mängder på minst 1 ton per år lämna in en registreringsanmälan till [Echa].”
8. Enligt artikel 125 i förordningen ska medlemsstaterna upprätthålla ett system av officiella kontroller och andra åtgärder som är lämpliga med hänsyn till omständigheterna.
9. Artikel 128 i förordningen har följande lydelse:
”1. Om inte annat följer av punkt 2 får medlemsstaterna inte förbjuda, begränsa eller hindra tillverkning, import, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne - som sådant, eller ingående i en blandning eller vara - om det omfattas av denna förordnings tillämpningsområde och uppfyller kraven i denna förordning och, i tillämpliga fall, i gemenskapsrättsakter som antagits för att genomföra denna förordning.
2. Ingenting i denna förordning skall hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa nationella bestämmelser för att skydda arbetstagarna, människors hälsa och miljön som är tillämpliga i fall där denna förordning inte innebär en harmonisering av kraven på tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning.”
Svensk rätt
10. Enligt 29 kap. 5 § 5 MB döms för försvårande av miljökontroll den som med uppsåt eller av oaktsamhet i fråga om yrkesmässig tillverkning eller införsel av kemiska produkter bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 12 § om skyldighet att göra anmälan för registrering i ett produktregister.
11. I 14 kap. 12 § MB anges följande:
”Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige ska registreras i ett produktregister enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Registret ska föras av den myndighet som regeringen bestämmer.”
Förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer
12. I 3 § i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer föreskrivs att varje kemisk produkt och bioteknisk organism som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige ska anmälas till Kemikalieinspektionen för registrering i det produktregister som Kemikalieinspektionen för, om produkten eller organismen kan hänföras till något av de varuslag som anges i bilagan till förordningen.
13. Enligt 4 § ska anmälan göras av den som yrkesmässigt tillverkar eller för in en kemisk produkt eller bioteknisk organism till Sverige.
14. I 5 § i samma förordning finns ett undantag från anmälningsskyldigheten för den som årligen för in mindre än 100 kilogram av en produkt.
Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer
15. Kemikalieinspektionen har i 3 kap. Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer meddelat föreskrifter om anmälan till produktregistret. De uppgifter om den anmälningsskyldiges namn eller firmanamn, adress och telefonnummer, samt personnummer eller organisationsnummer, som anmälan ska innehålla, ska lämnas snarast möjligt och senast när verksamheten inleds. Övriga uppgifter ska lämnas senast den 28 februari kalenderåret efter det att anmälningsskyldigheten inträdde.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
- - -
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
23. HD har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida Reachförordningen ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det obligatoriskt för en importör av kemiska produkter att registrera dessa hos den behöriga nationella myndigheten, trots att importören redan har en skyldighet enligt Reachförordningen att registrera dessa produkter hos Echa.
24. Härvid ska det erinras om att syftet med förordningen enligt artikel 1.1 är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, inbegripet främjande av alternativa metoder för att bedöma hur farliga ämnen är, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras.
25. I detta syfte har det genom förordningen inrättats ett integrerat system för kontroll av kemikalier som inbegriper registrering, utvärdering, tillstånd och eventuella begränsningar av deras användning. De huvudsakliga principer som styr dessa olika delar lades fram av Europeiska kommissionen i inledningen till dess förslag till förordning KOM(2003) 644 slutlig av den 29 oktober 2003. I denna beskrivs ”Reach-systemet” så, att det omfattar för det första registrering, som ”kräver att industrin har tillgång till relevant information om sina ämnen och att den använder den för att hantera ämnena på ett säkert sätt”, för det andra utvärdering, som ”garanterar att industrin fullgör sina skyldigheter” och för det tredje tillstånd för ämnen som inger mycket stora betänkligheter ”om riskerna kan kontrolleras på ett adekvat sätt eller om de socioekonomiska fördelarna uppväger riskerna och det inte finns några lämpliga ersättningsämnen eller alternativa tekniker”. Slutligen ”skall [begränsningsförfarandet] fungera som ett skyddsnät för att hantera risker som inte har beaktats på ett adekvat sätt i andra delar av Reach-systemet” (dom FCD och FMB, C-106/14, EU:C:2015:576, punkt 32).
26. Den fria rörligheten på den inre marknaden säkerställs genom att medlemsstaterna enligt artikel 128.1 i Reachförordningen inte får förbjuda, begränsa eller hindra tillverkning, import, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne - som sådant, eller ingående i en blandning eller vara - om det omfattas av förordningens tillämpningsområde och uppfyller kraven i denna förordning och, i tillämpliga fall, i gemenskapsrättsakter som antagits för att genomföra förordningen. Enligt artikel 128.2 innehåller dock inte Reachförordningen någon bestämmelse som hindrar medlemsstaterna från att behålla eller införa nationella bestämmelser för att skydda arbetstagarna, människors hälsa och miljön som är tillämpliga i fall där förordningen inte innebär någon harmonisering av kraven avseende tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning (dom Lapin luonnonsuojelupiiri, C-358/11, EU:C:2013:142, punkt 32).
27. Av dessa bestämmelser framgår således att unionslagstiftaren endast har avsett att harmonisera nämnda krav i vissa fall (se, för ett liknande resonemang, dom Lapin luonnonsuojelupiiri, C-358/11, EU:C:2013:142, punkt 33).
28. Detta betyder att ett svar på den första frågan från HD förutsätter kännedom om huruvida bestämmelserna i Reachförordningen beträffande skyldigheten att anmäla och registrera kemikalier harmoniserar den typen av krav, och därigenom utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det obligatoriskt för en importör av kemiska produkter att registrera dessa hos den behöriga nationella myndigheten.
29. EU-domstolen erinrar om att unionslagstiftaren, såsom framgår av skäl 19 i nämnda förordning, har avsett att ålägga tillverkare och importörer att lägga fram data till Echa om de ämnen som de tillverkar eller importerar, att använda dessa data för att bedöma riskerna i samband med dessa ämnen och att utarbeta och rekommendera lämpliga riskhanteringsåtgärder.
30. I konsekvens med nämnda syften lägger Reachförordningen ansvaret för analysen av kemikalierna på industrin och den inför därför ett antal olika informationsmekanismer som längs hela distributionskedjan ska bidra till identifiering av ämnenas farliga egenskaper och till riskhanteringen i syfte att förhindra skadliga effekter på människors hälsa och miljön (dom FCD och FMB, C-106/14, EU:C:2015:576, punkt 33).
31. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 42 i förslaget till avgörande ger Echas register av kemikalier dock inte någon överblick över tillverkningen eller utsläppandet på marknaden av dessa ämnen i varje medlemsstat betraktad för sig. Framför allt ger unionens register inte systematiskt någon information om exakt var inom medlemsstaterna dessa ämnen befinner sig.
32. Således gör EU-domstolen följande bedömning. Visserligen utgör registreringen av kemikalier hos Echa en förutsättning för att dessa ska tillåtas att cirkulera på den inre marknaden, förutsatt att dessa ämnen dessutom, särskilt vad gäller deras egenskaper, uppfyller kraven i Reachförordningen. Den harmonisering som förordningen således medför vad gäller en sådan registrering av dessa ämnen sträcker sig dock inte så långt att den även omfattar en sådan annan form av registrering hos nationella myndigheter som är i fråga i det nationella målet och som inte utgör någon förutsättning, som avser andra uppgifter än dem som ska lämnas enligt Reachförordningen och som tjänar samma ändamål som förordningen - eller ändamål som kompletterar förordningens ändamål - det vill säga att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden.
33. Härvidlag ska det för det första framhållas att den registrering som krävs enligt de nationella bestämmelser som är i fråga i det nationella målet inte utgör någon förutsättning för att importera kemiska produkter till den berörda medlemsstaten. Anmälan av uppgifterna till de nationella myndigheterna kan nämligen göras efter importen, varvid vissa uppgifter ska lämnas senast när verksamheten inleds, och övriga uppgifter senast den 28 februari under kalenderåret efter importen.
34. För det andra framgår det av de yttranden som ingetts till EU-domstolen att det huvudsakliga syftet med den registrering som ska göras enligt de nationella bestämmelserna är att förse de nationella myndigheterna med en databas som underlag för tillsynen över kemiska produkter inom den berörda medlemsstaten. Enligt artikel 125 i Reachförordningen ankommer det på denna medlemsstat att upprätthålla ett sådant kontrollsystem genom att bland annat göra det enklare att inspektera de enheter som innehar de aktuella produkterna. Databasen innehåller även de bokföringsuppgifter och de statistiska uppgifter som behövs för att fastställa de avgifter varigenom kontrollsystemet finansieras. Dessutom används den som underlag i miljömålsarbetet, inklusive när det handlar om att lägga fram förslag på förbättringar på unionsnivå.
35. Den information som de nationella myndigheterna kan få från Echa, och som härrör från registreringen hos Echa av dessa produkter i enlighet med Reachförordningen, innehåller dock inte samtliga de uppgifter som behövs för att uppnå de syften som anges i föregående punkt.
36. Echa-registreringen gäller nämligen endast för tillverkare och importörer av kemiska ämnen, som sådana eller ingående i blandningar eller varor, när dessa förekommer i mängder på minst ett ton per år. När det gäller preparat framgår det inte av registreringen hur stor procentuell andel av vart och ett av de kemiska ämnena som ett visst preparat innehåller. Vad gäller kemiska ämnen som sådana, som har tillverkats eller släppts ut på marknaden i unionen, går det inte av registreringen hos Echa att utläsa på vilken medlemsstats marknad dessa ämnen tillhandahålls.
37. När det däremot gäller de uppgifter som i enlighet med de nu aktuella nationella bestämmelserna lämnas vid registreringen av införsel av kemiska produkter hos den behöriga myndigheten, konstaterar EU-domstolen att dessa i huvudsak handlar om i vilka kvantiter olika ämnen och preparat förekommer inom den berörda medlemsstaten, var i den staten dessa befinner sig, samt om deras specifika användningsområden och de näringsidkare som berörs.
38. Under dessa omständigheter finner EU-domstolen att den harmonisering som införs genom Reachförordningens bestämmelser om skyldigheten att anmäla och registrera kemikalier - hur stor omfattning denna harmonisering än har tillerkänts i syfte att inrätta ett integrerat kontrollsystem för dessa ämnen inom unionen för garanterandet av en säker kemikaliehantering - inte omöjliggör en sådan annan registrering som har de särdrag som nämns ovan i punkt 34 och som bland annat bidrar till genomförandet av ett kontrollsystem för denna hantering i den berörda medlemsstaten och till utvärderingen av den hanteringen, som bland annat syftar till att förslag på förbättringar ska kunna läggas fram på unionsnivå.
39. Det framgår således inte att den harmonisering som nämns i föregående punkt utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det obligatoriskt för en importör av kemiska produkter att registrera dessa hos den behöriga nationella myndigheten, under förutsättning att de upplysningar som ska lämnas i huvudsak tjänar dessa syften. Även om så förefaller vara fallet vad beträffar de upplysningar som nämns ovan i punkt 37, ankommer det dock på den nationella domstolen att göra den prövningen.
40. Det bör i sammanhanget nämnas att enbart det faktum att vissa grundläggande upplysningar om bland annat importörens identitet och produkterna, beträffande vilka tillhandahållandet inte ger upphov till någon som helst svårighet, ska lämnas redan vid registreringen hos Echa, inte räcker för att de upplysningar som ska lämnas till en nationell myndighet, som helhet, ska förlora sin kompletterande karaktär.
41. Under dessa förhållanden ska den första frågan besvaras enligt följande. Reachförordningen ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det obligatoriskt för en importör av kemiska produkter att registrera dessa hos den behöriga nationella myndigheten, trots att importören redan har en skyldighet enligt förordningen att registrera dessa produkter hos Echa, under förutsättning att registreringen hos den behöriga nationella myndigheten inte utgör någon förutsättning för utsläppandet på marknaden av de kemiska produkterna, att registreringen avser andra uppgifter än de som ska lämnas enligt förordningen och att registreringen bidrar till att uppnå de mål som eftersträvas i förordningen, framför allt målet att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samt målet att sådana ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden, bland annat medelst införande av ett system för att kontrollera att hanteringen av sådana produkter sker på ett säkert sätt i den berörda medlemsstaten och medelst utvärdering av hanteringen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
Den andra frågan
42. Med hänsyn till svaret på den första frågan ska EU-domstolen pröva den andra frågan. HD har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF tillsammans ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan skyldighet att anmäla och registrera kemiska produkter som den som föreskrivs genom de aktuella nationella bestämmelserna.
43. Det framgår av fast rättspraxis att alla åtgärder vidtagna av en medlemsstat som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom unionen ska anses utgöra åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 34 FEUF (se, bland annat, dom Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, punkt 5, och dom Scotch Whisky Association m.fl., C-333/14, EU:C:2015:845, punkt 31).
44. I likhet med vad generaladvokaten framhöll i punkt 53 i förslaget till avgörande finner EU-domstolen att det förhållandet att kravet på registrering hos den behöriga nationella myndigheten vid import av kemiska produkter är av tvingande karaktär, innebär att det föreligger en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 34 FEUF. Uppställandet av formaliteter för import kan nämligen hindra handeln inom unionen och försvåra tillträdet till marknaden för varor som framställs och saluförs lagligen i andra medlemsstater (se, för ett liknande resonemang, dom Ahokainen och Leppik, C-434/04, EU:C:2006:609, punkt 21). Detta har för övrigt inte bestritts vare sig av den hänskjutande domstolen eller av någon av dem som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol och som har yttrat sig i målet.
45. Enligt fast rättspraxis kan en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion endast - med hänvisning till bland annat skyddet för människors hälsa och liv i den mening som avses i artikel 36 FEUF - vara motiverad om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom Scotch Whisky Association m.fl., C-333/14, EU:C:2015:845, punkt 33). Nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen kan för övrigt motiveras av tvingande miljöskyddskrav (se, bland annat, dom Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punkt 77).
46. Det bör i sammanhanget påpekas att syftet med en registrering enligt sådana nationella bestämmelser som de som är i fråga i det nationella målet är att samla in uppgifter som, för det första, huvudsakligen är kompletterande i förhållande till de som omfattas av Reachförordningens tillämpningsområde, och som, för det andra, i den berörda medlemsstaten, bland annat bidrar till genomförandet av ett system för att kontrollera den säkra hantering av kemiska produkter som åsyftas i förordningen och till utvärderingen av denna hantering, som bland annat syftar till att förslag på förbättringar ska kunna läggas fram på unionsnivå. Ett sådant ändamål som är knutet till förordningens syfte att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön kan motivera eventuella hinder för den fria rörligheten för varor.
47. Inte heller framgår det av utredningen att de uppgifter som importörerna, utöver de uppgifter som föreskrivs i Reachförordningen, ska lämna enligt de nationella bestämmelserna för att fullgöra sin skyldighet att registrera importerade kemiska produkter - såsom de uppgifter som nämns ovan i punkt 37 - inte skulle vara ägnade att uppnå det eftersträvade syftet eller att de skulle gå utöver vad som är strikt nödvändigt för att uppnå detta. Den registrering som föreskrivs i de nationella bestämmelserna för att det ska vara möjligt att samla in sådana exakta uppgifter som ger de behöriga nationella myndigheterna en överblick över vilka kemiska produkter som befinner sig i den berörda medlemsstaten - en överblick som inte Echa-registreringen ger - bidrar nämligen till att uppnå det ändamål som nämns i föregående punkt, detta samtidigt som denna registrering har en begränsad inverkan på den fria rörligheten för dessa varor på den inre marknaden, eftersom den inte utgör ett villkor för att på den svenska marknaden få släppa ut sådana varor som kommer från andra medlemsstater.
48. Mot denna bakgrund ska den andra frågan besvaras enligt följande. Bestämmelserna i artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF ska tillsammans tolkas så, att de inte utgör hinder för en sådan skyldighet att anmäla och registrera kemiska produkter som den som föreskrivs genom de aktuella nationella bestämmelserna.
- - -
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
(Se HD:s dom punkterna 13 och 14.)
Högsta domstolen
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Åsa Brundin, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.
Domskäl
Punkterna 1-40 motsvarar i huvudsak punkterna 1-8 och 15-37 i HD:s dom.
Legalitetsprincipen
41. Legalitetsprincipen innebär att det krävs ett stadgande i lag eller annan författning för att en handling ska kunna utgöra brott och leda till en straffrättslig påföljd. Principen anses innefatta bl.a. ett obestämdhetsförbud, dvs. ett krav på viss precision hos straffbud, samt ett förbud mot analogisk tillämpning av straffbud. Med det senare menas ett förbud mot att ett förfarande anses straffbart trots att det inte med vedertagna tolkningsmetoder kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse (se t.ex. NJA 1994 s. 480).
42. En klar restriktivitet måste iakttas med extensiva tolkningar av straffrättsliga bestämmelser. För att en rättstillämpning som riskerar att tänja gränserna för det straffbara området ska vara godtagbar krävs det alltså starka skäl. (Se NJA 2016 s. 3.) Om det finns två eller flera tolkningsmöjligheter bör ett val av det tolkningsalternativ som är mest oförmånligt för den tilltalade förutsätta att detta vid en naturlig läsning av lagtexten framstår som klart mer närliggande än andra (se bl.a. NJA 2012 s. 764 och NJA 2016 s. 169).
43. Enligt sin ordalydelse gäller straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB, i den lydelse som är aktuell i målet, den som bryter mot en föreskrift som regeringen meddelat enligt 14 kap. 12 § MB. Att 14 kap. 12 § MB hänvisar till föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer innebär inte nödvändigtvis att straffbudet i 29 kap. 5 § 5 MB även omfattar sådana andra myndighetsföreskrifter.
44. Anmälningsplikten som sådan framgår direkt av förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer (3 §). Förordningen anger också vem det åligger att göra en sådan anmälan (4 §). De närmare föreskrifterna om vilka uppgifter anmälan ska innehålla och vid vilken tidpunkt anmälan senast ska göras framgår dock inte av förordningen utan av föreskrifter meddelade av Kemikalieinspektionen. Bemyndigandet följer av 18 § i förordningen (nuvarande 25 §).
45. Straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § MB har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan balken trädde i kraft. I den ursprungliga lydelsen utgjordes det straffbara området av ”vad som föreskrivs i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken”. I förarbetena till den ursprungliga lydelsen uttalas att skyldigheten att lämna uppgifter ska bygga antingen direkt på balkens bestämmelser eller på en föreskrift som meddelats med stöd av balken (prop. 1997/98:45 s. 307).
46. Bestämmelsen gjordes mer utförlig och delades upp i ett flertal punkter genom SFS 2006:1014. Ändringen var föranledd av att det fanns ett behov av att ge bestämmelsen en tydligare utformning och avgränsning. Det ansågs svårt att utläsa vad som omfattades av straffansvar, eftersom de specifika handlingsreglerna kunde finnas på olika ställen och vara meddelade av olika normgivare. Bestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 fick därigenom den lydelse som nu är aktuell (med undantag för icke relevanta redaktionella ändringar hänförliga till 14 kap. MB). I författningskommentaren sägs att punkterna 2-6 avser underlåtenhet att fullgöra en uppgiftsskyldighet enligt vad som framgår av de angivna bestämmelserna i miljöbalken eller föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av de angivna bestämmelserna. (Se prop. 2005/06:182 s. 94 och s.150).
47. Det kan alltså inte av förarbetena utläsas att lagstiftaren avsett att straffansvaret ska omfatta föreskrifter meddelade av annan myndighet än regeringen.
48. I sammanhanget kan noteras att straffbestämmelserna i 29 kap. MB har en varierande utformning. T.ex. kan konstateras att bestämmelsen i 3 a § om olovlig kemikaliehantering, till skillnad från bestämmelsen om försvårande av miljökontroll i 5 § 5, hänvisar till brott mot föreskrifter som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 14 kap. MB.
49. Mot denna bakgrund framstår det inte som klart mera närliggande att tolka straffbestämmelsen på så sätt att den genom hänvisningen till 14 kap. 12 § MB omfattar även föreskrifter som annan myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande, än att tolka den på det sättet att straffansvar förutsätter brott mot en föreskrift meddelad av regeringen.
50. Det framgår som ovan nämnts varken av miljöbalken eller förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer vid vilken tidpunkt anmälan till produktregistret ska ske. Den frågan har uttryckligen överlämnats till Kemikalieinspektionen att besluta om. Förordningen kan därmed inte tolkas på annat sätt än att den inte anger någon tidpunkt för när anmälan till Kemikalieinspektionen senast ska ske. Det skulle strida mot legalitetsprincipens analogiförbud att låta tidpunkten för anmälan så som den anges i Kemikalieinspektionens föreskrifter omfattas av straffansvaret.
51. Bolaget inkom den 28 maj 2010 med en anmälan till Kemikalieinspektionen avseende 2009 års införsel. Bolaget har därigenom fullgjort den anmälningsskyldighet som följer av miljöbalken och föreskrifter meddelade av regeringen.
52. Av HD:s praxis följer att en rättslig kvalificering varigenom en gärning bedöms vara straffri faller utanför skuldfrågan på så sätt att domstolen är obunden av kraven på genombrottsrekvisit i 51 kap. 23 a § RB (se t.ex. NJA 1999 s. 215 och NJA 2004 s. 840). Åtalet mot A.R. ska därmed ogillas.
53. Eftersom den åtalade gärningen inte utgör brott finns inte förutsättningar att ålägga Canadian Oil företagsbot, jfr 36 kap. 7 § BrB.
- - -
Domslut
Med ändring av hovrättens dom frikänner HD A.R. och ogillar yrkandet mot Canadian Oil Company Sweden AB om företagsbot.
- - -
HD (justitieråden Gudmund Toijer, Ella Nyström, Kerstin Calissendorff och Lars Edlund, referent) meddelade den 21 december 2016 följande dom.
Domskäl
Bakgrund
1. Åklagaren yrkade vid tingsrätten att A.R. skulle dömas för försvårande av miljökontroll för att i egenskap av verkställande direktör för Canadian Oil uppsåtligen ha underlåtit att senast den 28 februari 2010 till Kemikalieinspektionens produktregister anmäla införsel till Sverige av 392,17 ton kemiska produkter under år 2009. Åklagaren yrkade vidare att Canadian Oil på grund av brottsligheten skulle åläggas att betala 500 000 kr i företagsbot.
2. Enligt 29 kap. 5 § 5 MB, i dess lydelse mellan den 1 juni 2008 och den 1 maj 2012, döms för försvårande av miljökontroll den som med uppsåt eller av oaktsamhet i fråga om yrkesmässig tillverkning eller införsel av kemiska produkter bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat enligt 14 kap. 12 eller 13 § MB om skyldighet att göra en anmälan för registrering i ett produktregister (i det följande benämnt produktregistret). Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.
3. Enligt den under denna tid gällande lydelsen av 14 kap. 12 § MB ska kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige registreras i ett produktregister enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Registret ska föras av den myndighet som regeringen bestämmer.
4. Regeringen har i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer meddelat föreskrifter om bl.a. produktregister och uppgiftsskyldighet. Med stöd av regeringens bemyndigande har Kemikalieinspektionen föreskrivit att uppgifter ska lämnas till myndigheten senast den 28 februari kalenderåret efter det att anmälningsskyldigheten inträdde för produkten (25 §, tidigare 18 §, i förordningen samt 3 kap. 3 § i Kemikalieinspektionens föreskrifter KIFS 2008:2).
5. Tingsrätten dömde A.R. för försvårande av miljökontroll till 40 dagsböter. Talan om företagsbot ogillades.
6. Tingsrättens dom överklagades endast av åklagaren som yrkade att A.R. skulle dömas till ett strängare bötesstraff och att Canadian Oil skulle åläggas företagsbot med 500 000 kr. A.R. yrkade att åtalet skulle ogillas, trots att han inte hade överklagat tingsrättens dom.
7. Hovrätten har dömt A.R. för försvårande av miljökontroll. Påföljden har bestämts till 60 dagsböter. Hovrätten har ålagt Canadian Oil att betala företagsbot med 200 000 kr.
8. A.R. och Canadian Oil har i HD anfört bl.a. följande. Produktregistret är oförenligt med den unionsrättsliga kemikalieregistreringsförordningen (Reach, nr 1907/2006). Registret utgör ett otillåtet handelshinder enligt artiklarna 34 och 36 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Regleringen uppfyller inte kravet på proportionalitet, varvid hela det svenska systemet för kemikalieregistrering - inbegripet uttag av kemikalieavgifter - ska beaktas. Straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB tar sikte endast på brott mot handlingsregler enligt miljöbalken eller förordning som regeringen har meddelat med stöd av balken. Tidpunkten för anmälningsskyldighet framgår dock enbart av Kemikalieinspektionens föreskrifter. Anmälningsskyldigheten är alltså inte reglerad i lag eller förordning på det sätt som regeringsformen föreskriver. Regleringen strider också mot legalitetsprincipens förbud mot analogisk tillämpning och krav på skriven lag med tillräcklig begriplighet och precision.
EU-domstolens förhandsavgörande
9. HD har med stöd av artikel 267 FEUF begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen. HD ställde två frågor enligt följande.
10. Fråga 1: Strider det mot Reach att den som till Sverige yrkesmässigt för in en kemisk produkt - för vilken registreringsskyldighet föreligger enligt Reach - enligt svenska bestämmelser ska anmäla det till Kemikalieinspektionen för registrering i det svenska produktregistret?
11. Fråga 2: Om svaret på fråga 1 är nej, strider den svenska anmälningsskyldigheten mot artikel 34 FEUF med beaktande av undantagen i artikel 36?
12. EU-domstolen har genom dom den 17 mars 2016 besvarat frågorna på följande sätt (Canadian Oil Company Sweden och Rantén, C-472/14, EU:C:2016:171).
13. Svaret på fråga 1: Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 552/2009 av den 22 juni 2009, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det obligatoriskt för en importör av kemiska produkter att registrera dessa hos den behöriga nationella myndigheten, trots att importören redan har en skyldighet enligt förordningen att registrera dessa produkter hos Europeiska kemikaliemyndigheten, under förutsättning att registreringen hos den behöriga nationella myndigheten inte utgör någon förutsättning för utsläppandet på marknaden av de kemiska produkterna, att registreringen avser andra uppgifter än de som ska lämnas enligt förordningen och att registreringen bidrar till att uppnå de mål som eftersträvas i förordningen, framför allt målet att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samt målet att sådana ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden, bland annat medelst införande av ett system för att kontrollera att hanteringen av sådana produkter sker på ett säkert sätt i den berörda medlemsstaten och medelst utvärdering av hanteringen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
14. Svaret på fråga 2: Bestämmelserna i artiklarna 34 FEUF och 36 FEUF ska tillsammans tolkas så, att de inte utgör hinder för en sådan skyldighet att anmäla och registrera kemiska produkter som den som föreskrivs genom de aktuella nationella bestämmelserna.
Förutsättningarna för att anmälningsskyldigheten till produktregistret ska vara förenlig med Reach
15. EU-domstolen har slagit fast att Reach inte innebär en fullständig harmonisering av de aktuella reglerna. Reach hindrar inte medlemsstaterna från att ha bestämmelser om obligatorisk anmälan till nationella produktregister, trots att importören också har en registreringsskyldighet enligt Reach. För att en sådan nationell anmälningsskyldighet ska tillåtas krävs dock att tre förutsättningar är uppfyllda.
Är registrering i produktregistret en förutsättning för att produkterna ska få släppas ut på marknaden?
16. Som EU-domstolen konstaterat utgör registrering i produktregistret inte en förutsättning för att importera kemiska produkter till Sverige. En anmälan till registret kan lämnas efter importen (se EU-domstolens dom punkt 33). Uppgifter om de kemiska produkterna ska lämnas senast den 28 februari kalenderåret efter det att anmälningsskyldighet inträdde för produkten (se 3 kap. 3 § KIFS 2008:2). Registreringen utgör alltså inte någon förutsättning för att produkterna ska få släppas ut på marknaden.
Avser registreringen i produktregistret andra uppgifter än Echas register?
17. Att vissa grundläggande upplysningar om bl.a. importörens identitet och om produkterna ska lämnas både vid registrering till den Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) och ett nationellt register innebär inte i och för sig att den nationella uppgiftsskyldigheten behöver förlora sin kompletterande karaktär (se EU-domstolens dom punkt 40). Det får därmed betydelse om den nationella uppgiftsskyldigheten omfattar också andra uppgifter.
18. Enligt Reach gäller som huvudregel att kemiska ämnen som omfattas av förordningen först ska registreras för att få tillverkas eller släppas ut på marknaden. Detsamma gäller ämnen som ingår i blandningar eller varor. Anmälningsskyldigheten avser normalt mängder på minst ett ton. Bland annat omfattar anmälningsskyldigheten uppgifter om tillverkaren eller importören, ämnets identitet, information om ämnets tillverkning och användning, ämnets klassificering och märkning samt vägledning för säker användning. (Se artiklarna 5-7, 10, 21 och 23 och bilagor till Reach.)
19. Det framgår inte av registreringen hos Echa hur stor procentuell andel av vart och ett av de kemiska ämnena som ingår i en blandning eller lösning. Det går inte heller att utläsa på vilken medlemsstats marknad de aktuella kemiska ämnena tillhandahålls.
20. I fråga om produktregistret föreskrivs att varje kemisk produkt och bioteknisk organism som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige ska anmälas till Kemikalieinspektionen för registrering, om produkten eller organismen kan hänföras till vissa angivna varuslag. Anmälan ska göras av den som yrkesmässigt tillverkar eller för in en kemisk produkt eller bioteknisk organism till Sverige. Anmälningsskyldigheten omfattar dock inte den som årligen tillverkar eller för in mindre än 100 kg av en produkt, såvida inte Kemikalieinspektionen föreskrivit annat. (Se 3-5 §§ förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer och bilagan till förordningen.) För anmälningspliktiga produkter omfattar uppgiftsskyldigheten bl.a. produktnamn, användningsområde, funktion, klassificering, ämnesnamn och halt för alla ingående komponenter under vissa angivna förutsättningar (se 3 kap. 4 § KIFS 2008:2). Uppgifterna i produktregistret avser i huvudsak vilka kvantiteter av olika ämnen och blandningar som förekommer i Sverige (jfr EU-domstolens dom punkt 37).
21. Registreringen enligt produktregistret avser alltså i nu relevanta delar andra uppgifter än de som ska anmälas till Echas register.
Bidrar uppgifterna i produktregistret till att de mål som eftersträvas i Reach uppnås?
22. För att produktregistret ska vara tillåtet krävs att registreringen bidrar till att uppnå de mål som eftersträvas i Reach. De uppgifter som behövs för att uppfylla syftet med registreringen ska också ha en kompletterande karaktär och inte kunna hämtas från Echas register.
23. Syftet med Reach är enligt artikel 1.1 att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samt att ämnen ska kunna fritt cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras.
24. Reach grundas på principen att det är tillverkare, importörer och nedströmsanvändare som bär ansvaret för att de ämnen som de tillverkar, släpper ut på marknaden eller använder inte har några skadliga hälso- och miljöeffekter (artikel 1.3).
25. Echas register ska bidra till identifiering av ämnenas farliga egenskaper och till riskhanteringen i syfte att förhindra skadliga effekter på hälsa och miljön. Tillverkare och importörer ska lägga fram data till Echa om de ämnen de tillverkar och importerar samt använda dessa data för att bedöma riskerna i samband med ämnena och utarbeta och rekommendera lämpliga riskhanteringsåtgärder (se skäl 17 och 19 till Reach). Ansvaret för analysen av kemikalier läggs alltså enligt Reach på industrin.
26. Syftet med produktregistret behandlas i regeringens proposition 2007/08:80, Miljöbalken och EG-förordningen om kemikalieregistrering. Av uttalandena framgår att en av de viktigaste funktionerna med produktregistret är att vara ett verktyg vid den svenska kemikalietillsynen och att ge underlag för att bedöma hur kemikalier hanteras i Sverige. Produktregistret ger en överblick över kemikalieanvändningen i det svenska samhället och används för att ta fram statistik, bl.a. om användning och försäljning av kemikalier. Produktregistret kan också användas för att följa ämnens väg ner till enskilda blandningar. Det kan på så sätt kontrolleras hur väl det registrerade användningsområdet stämmer överens med verkligheten på marknaden. Vidare framgår att uppgifterna ger underlag för miljömålsarbetet och det svenska EU-arbetet på kemikalieområdet samt för forskning. Produktregistret ligger också till grund för debitering av kemikalieavgifter. (Se a. prop. s. 78 ff.)
27. Kemikalietillsynen härleds ur miljöbalken. Miljöbalkens övergripande syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 §). Av 26 kap. 1 § följer att tillsynen ska säkerställa syftet med balken och de föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. För detta ändamål ska tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning bl.a. kontrollera efterlevnaden av balken och de föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken.
28. Det övergripande ändamålet med de svenska reglerna om registrering av kemiska produkter är alltså att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Produktregistret ska göra det möjligt att utöva tillsyn och att kontrollera att hanteringen av kemiska produkter sker på ett säkert sätt i Sverige. Registreringen i produktregistret bidrar också till en effektiv kontroll av att aktörerna i distributionskedjan uppfyller sina skyldigheter enligt Reach (artikel 125). Genom produktregistret kan Sverige dessutom inhämta sådan information som behövs för att kunna lägga fram förslag till förbättringar avseende kemikaliehanteringen på unionsnivå. Produktregistret bidrar alltså till att uppnå målen med Reach.
29. Echas register innehåller uppgifter på unionsnivå. Som EU-domstolen har påpekat går det inte att med hjälp av det registret överblicka tillverkningen eller utsläppandet på marknaden av kemiska produkter i varje medlemsstat betraktad för sig (se EU-domstolens dom punkterna 31 och 36). Samtliga uppgifter som behövs för att uppnå syftet med produktregistret kan, som framgår av det föregående, inte hämtas från Echas register (se p. 21).
Anmälningsskyldigheten till produktregistret är förenlig med Reach
30. De av EU-domstolen angivna förutsättningarna är alltså uppfyllda. Det strider därmed inte mot Reach att svenska bestämmelser ålägger den som yrkesmässigt för in en kemisk produkt att anmäla införseln till Kemikalieinspektionen för registrering i produktregistret.
Strider anmälningsskyldigheten mot artikel 34 FEUF med beaktande av undantagen i artikel 36?
31. Kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artikel 34 FEUF vara förbjudna mellan medlemsstaterna.
32. Enligt artikel 36 FEUF ska bestämmelsen i artikel 34 inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
33. EU-domstolen har konstaterat att det svenska kravet på registrering vid import av kemiska produkter är av tvingande karaktär. Kravet har en verkan som svarar mot en kvantitativ importrestriktion. Formaliteter för import kan nämligen hindra handeln inom unionen och försvåra tillträdet till marknaden för varor som framställs och saluförs lagligen i andra medlemsstater. (Se EU-domstolens dom punkt 44.)
34. En åtgärd med verkan motsvarande en importrestriktion kan motiveras av hänsyn till skyddet för människors hälsa och liv. Detta förutsätter dock att åtgärden är ägnad att säkerställa det mål som eftersträvas och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet. Nationella åtgärder som kan hindra handeln inom unionen kan motiveras även av tvingande hänsyn till skyddet av miljön. Ett nationellt register för kontroll och utvärdering av hur kemiska produkter används och som gör det möjligt att föreslå förbättringar på unionsnivå kan sålunda motivera hinder för den fria rörligheten för varor. (Se EU-domstolens dom punkterna 45 och 46.)
35. Enligt EU-domstolen har inte annat framkommit av utredningen än att kraven enligt artikel 36 FEUF är uppfyllda. Mot den bakgrunden har EU-domstolen i sitt svar på den andra frågan funnit att artiklarna 34 och 36 ska tolkas så att de inte utgör hinder för en sådan skyldighet att anmäla och registrera kemiska produkter som följer av de svenska bestämmelserna. (Se EU-domstolens dom punkt 48.) EU-domstolens dom får dock förstås på så sätt att det ankommer på HD att pröva om de svenska reglerna motsvarar kraven enligt artikel 36.
36. Kravet på registrering i produktregistret är ägnat att säkerställa det eftersträvade målet, dvs. en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön (p. 28). Kravet kan inte anses gå utöver vad som är strikt nödvändigt för att uppnå detta mål. Echas register ger inte en sådan överblick över kemiska produkter på den svenska marknaden som är nödvändig för att uppfylla kraven på bl.a. tillsyn och kontroll. Registreringen utgör inte ett villkor för att få släppa ut kemiska produkter från andra medlemsstater på den svenska marknaden, och kravet på anmälan till produktregistret får bedömas som proportionerligt. Att produktregistret även används som underlag för beräkning av kemikalieavgifter påverkar inte bedömningen av anmälningsskyldighetens tillåtlighet i sig.
En anmälningsskyldighet till produktregistret är förenlig med FEUF
37. Slutsatsen i denna del är således att artiklarna 34 och 36 FEUF inte medför något hinder mot en anmälningsskyldighet till produktregistret. Därmed uppkommer frågan om straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB är utformad på ett sådant sätt att - som klagandena hävdat - det skulle strida mot regeringsformen eller legalitetsprincipen att fälla till ansvar för brott och utdöma företagsbot.
Är straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB tillämplig?
38. Det är i detta mål fråga om ansvar enligt ett s.k. blankettstraffstadgande, dvs. en straffbestämmelse där brottsbeskrivningen fylls ut genom en hänvisning till andra bestämmelser i ett regelverk.
39. I 8 kap. RF regleras stiftandet av lagar och andra föreskrifter. Straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av riksdagen genom lag. Regeringen kan, efter bemyndigande i lag, meddela föreskrifter som är förenade med bötesstraff. Riksdagen kan också genom en lag, som innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i vissa närmare angivna ämnen, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet (se 8 kap. 3 § andra stycket, tidigare 8 kap. 7 § andra stycket, RF).
40. Legalitetsprincipen är lagfäst i 1 kap. 1 § BrB (se också 1 kap. 1 § tredje stycket och 2 kap. 10 § RF samt artikel 7 i Europakonventionen, jfr även artikel 49 i EU:s rättighetsstadga). Den innebär bl.a. att det krävs en föreskrift i lag eller annan författning för att en handling ska kunna utgöra brott och leda till en straffrättslig påföljd. Principen innefattar också ett krav på viss precision hos straffbud och ett förbud mot att ett förfarande anses straffbart trots att det inte med vedertagna tolkningsmetoder kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse.
41. Betydelsen av regeringsformens krav på lagstöd för fängelse som påföljd för brott aktualiserades i rättsfallet NJA 2005 s. 33. HD prövade där frågan om hur ett blankettstraffstadgande i skogsvårdslagen (1979:429) skulle tillämpas. Domstolen fann att regeringsformen inte kan anses tillåta att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. Straffbestämmelsen ansågs därför vara partiellt ogiltig på så sätt att fängelse inte kunde anses ingå i straffskalan för det aktuella brottet.
42. Frågan om tillämpning av blankettstraffstadganden kom upp även i rättsfallen NJA 2006 s. 293 I och II, som båda avsåg straffbestämmelser i miljöbalken. I fall nr II gällde det ansvar för försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 § MB i dess lydelse före den 1 juni 2008. HD konstaterade i båda fallen att kriminaliseringen inte till någon del framgick av miljöbalken eller av regeringens förordningar på området. Slutsatsen blev i dessa fall att den åtalade gärningen fick anses ha angivits helt (I) respektive i det väsentliga (II) i myndighets föreskrifter, och att fängelse därmed inte kunde anses ingå i straffskalan.
43. Vid utarbetandet av miljöbalkens nuvarande ansvarssystem uppmärksammades den problematik rörande blankettstraffstadganden som hade aktualiserats genom 2005 års rättsfall. I propositionen uttalades att förslagen till ny lagstiftning innebar att föreskrifter på lägre normgivningsnivå än regeringsbeslut inte längre skulle vara förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan. Om ett brott mot en handlingsregel som meddelas i en förordning behövde sanktioneras med strängare straff än böter, var det nödvändigt att straffbestämmelsen framgår av lag. I detta syfte ändrades ordalydelsen av 29 kap. 5 § för att få en tydligare utformning och avgränsning (se prop. 2005/06:182 s. 38 ff. och 94). Ändringen föranledde inte någon invändning från Lagrådet. Bestämmelsens ordalydelse har senare justerats flera gånger utan någon ändring i sak (se senast prop. 2015/16:160 s. 60).
44. Följande framgår av beskrivningen i miljöbalken och i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer av vad som i aktuellt hänseende är den straffrättsligt sanktionerade handlingsregeln. Anmälningsskyldighet föreligger för kemisk produkt som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige. En sådan produkt ska registreras i ett produktregister hos Kemikalieinspektionen, om produkten kan hänföras till något av de varuslag som anges i bilagan till förordningen. Anmälan ska göras av den som yrkesmässigt tillverkar eller för in produkten till Sverige. I regeringens förordning anges att de närmare kraven på utformningen av en anmälan och den senaste tidpunkten för en anmälan får meddelas i föreskrifter från Kemikalieinspektionen. (Se p. 2-4.)
45. Bestämmelserna i miljöbalken och förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer innebär att anmälningsskyldighet för införsel av en kemisk produkt i och för sig uppkommer genom själva införseln. Av förordningen följer att Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter om vid vilken tidpunkt efter införseln som en anmälan senast ska göras.
46. Miljöbalken och förordningen innehåller själva den straffrättsligt sanktionerade handlingsregeln. Det kan inte anses föreligga något hinder enligt regeringsformen eller legalitetsprincipen mot att handlingsregeln, med stöd av en bestämmelse på förordningsnivå, fylls ut på detta sätt genom Kemikalieinspektionens föreskrifter.
Bedömningen i detta fall
47. Det anförda innebär, i enlighet med vad hovrätten funnit, att förutsättningarna beträffande straffansvar för A.R. och företagsbot för Canadian Oil är uppfyllda.
48. HD gör samma bedömning som hovrätten i fråga om bötesstraffets och företagsbotens storlek. Hovrättens domslut ska således fastställas.
Domslut
HD, som tillämpar 29 kap. 5 § MB i dess lydelse enligt SFS 2008:240, fastställer hovrättens domslut.
Justitierådet Johnny Herre var skiljaktig och anförde:
Jag instämmer med majoriteten till och med punkt 37. Efter den punkten anser jag att domskälen ska ha följande lydelse.
Den åtalade gärningen
38. Det som enligt åtalet läggs Canadian Oil Company Sweden Aktiebolag till last är att bolaget under år 2009 till Sverige fört in 392,17 ton kemiska produkter utan att senast den 28 februari ha anmält dessa till Kemikalieinspektionens produktregister. Åtalet förutsätter alltså att den straffbara gärningen har begåtts genom att bolaget inte i tid har anmält införseln. För straffansvar krävs därmed att det av regleringen framgår att införseln för år 2009 skulle anmälas senast den 28 februari 2010 och att den regleringen är förenlig med kraven på blankettstraffstadganden och legalitetsprincipen.
Allmänt om legalitetsprincipen
39. Legalitetsprincipen är lagfäst i 1 kap. 1 § BrB (se också 1 kap. 1 § tredje stycket och 2 kap. 10 § RF samt artikel 7 i Europakonventionen, jfr även artikel 49 i EU:s rättighetsstadga). Den innebär bl.a. att det krävs en föreskrift i lag eller annan författning för att en handling ska kunna utgöra brott och leda till en straffrättslig påföljd. Principen innefattar också ett krav på viss precision hos straffbud och ett förbud mot att ett förfarande anses straffbart trots att det inte med vedertagna tolkningsmetoder kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse (se bl.a. HD:s dom den 30 juni 2016 i mål B 5819-14), och ett förbud mot analogisk tillämpning av straffbud.
40. Analogiförbudet innebär att ett förfarande inte får straffas om det inte med vedertagna tolkningsmetoder kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse. Tolkningen ska med hänsyn till rättssäkerheten ske med försiktighet. Om det finns två eller flera tolkningsmöjligheter bör ett val av det tolkningsalternativ som är mest oförmånligt för den tilltalade förutsätta att detta vid en naturlig läsning av lagtexten framstår som klart mer närliggande än andra. (Se NJA 1994 s. 480, NJA 2008 s. 376, NJA 2012 s. 764 och NJA 2016 s. 169.) För att en straffrättslig reglering ska kunna läggas till grund för ett ansvar krävs att regleringen har en tillräcklig precision. Att märka är här att samma krav på tydlighet bör ställas upp på ett straffstadgande, oavsett om det är en reglering som återfinns i brottsbalken, i specialstraffrätten eller i ett blankettstraffstadgande.
Tidpunkten för anmälningsskyldigheten
41. Kemikalieinspektionen får enligt 18 § (numera 25 § 4) i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer meddela föreskrifter om vid vilken tidpunkt en anmälan enligt 3 § i förordningen senast ska göras. Av 7 kap. 3 § andra stycket i Kemikalieinspektionens föreskrifter framgår att de uppgifter som avses ska lämnas ”senast den 28 februari kalenderåret efter det att anmälningsskyldigheten inträdde för produkten”. Formuleringen utgår uppenbarligen ifrån att det finns en annan bestämmelse som anger när skyldigheten att ge in anmälan skulle fullgöras.
42. I förordning (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer angavs i 10 § att kemiska och biotekniska organismer ”skall registreras i produktregistret i enlighet med föreskrifterna i 11 §” och i 11 § att anmälningsskyldigheten ”inträder när en kemisk produkt eller bioteknisk organism tillverkas eller förs in i Sverige” (jfr motsvarande reglering i 12 och 14 §§ förordning, 1985:835, om kemiska produkter). I 1998 års föreskrifter (KIFS 1998:8) angavs, på samma sätt som enligt den nu aktuella lydelsen, att uppgifterna skulle lämnas ”senast den 28 februari kalenderåret efter det när anmälningsskyldigheten inträdde för produkten”.
43. Den dåvarande regleringen innehöll sålunda tre skilda regler, där den första angav att det fanns en skyldighet att anmäla införsel till registret, den andra angav att skyldigheten inträdde när varan fördes in i Sverige och den tredje angav - med utgångspunkt i nyss nämnda regel om när skyldighet att anmäla inträdde - vid vilken tidpunkt anmälan senast skulle göras för att straffansvar skulle undvikas. Lagstiftaren gjorde alltså klar åtskillnad mellan det förhållandet att det fanns en anmälningsskyldighet och när denna skyldighet inträdde.
44. Det gick med dåvarande reglering att utröna när anmälningsskyldigheten inträdde och därmed i förlängningen att få kunskap om till vilket kalenderår anmälningsskyldigheten kunde hänföras. För en införsel av en anmälningspliktig kemisk produkt som skedde ett visst år gick det alltså att dra slutsatsen att straffansvar inträdde om anmälan inte gjordes senast den 28 februari kalenderåret efter.
45. I 2008 års förordning infördes emellertid ingen bestämmelse som motsvarar 14 § i 1985 års förordning respektive 11 § i 1998 års förordning. Det innebär att den nu aktuella regleringen saknar en bestämmelse som anger när anmälningsskyldigheten inträder. Kvar är bara en bestämmelse om att den som yrkesmässigt för in kemikalier har en skyldighet att anmäla införseln och en bestämmelse i Kemikalieinspektionens föreskrifter. Någon förklaring till att en motsvarande reglering inte infördes i 2008 års förordning ges inte. Frågan är därför om det över huvud är möjligt att tolka regleringen så, att det går att utröna när anmälningsskyldigheten senast måste fullgöras för att den anmälningspliktige parten ska kunna undkomma straffansvar.
46. Den mest närliggande tolkningen av den nuvarande regleringen är att det här har skett ett lagtekniskt misstag på så sätt att föreskriftsregleringen inte har ändrats trots den slopade bestämmelsen i förordningen, att det därför saknas en reglering som anger när anmälningsskyldigheten inträder och att det av regleringen i Kemikalieinspektionens föreskrifter därför inte kan utläsas vilket år anmälningsskyldigheten senast ska fullgöras. Kemikalieinspektionens föreskrifter förutsätter helt enkelt att lagstiftaren tillhandahåller en regel som anger vid vilken tidpunkt anmälningsskyldigheten uppkommer och alltså när anmälan ska göras. Det är mot den nu angivna bakgrunden inte möjligt att tolka 3 § i förordningen, som bara anger att produkt som tillverkas i eller förs in till Sverige ska anmälas till registret, så att den också reglerar när denna skyldighet inträder. En tolkning enligt vilken en bestämmelse som anger att införsel ska anmälas också innebär en reglering av när anmälningsplikten inträder skulle bl.a. innebära att det i de tidigare versionerna av regleringen fanns en dubbelreglering av samma fråga. Det finns emellertid beträffande tolkning av lagstiftning, liksom vid tolkning av avtal, anledning att anta att lagstiftaren inte tillhandahåller regler som kan anses överflödiga.
47. Det nu anförda talar för att regleringen inte med tillräcklig precision tillhandahåller en bestämmelse om när skyldigheten att anmäla uppkommer och att det inte kan anses framgå av Kemikalieinspektionens föreskrift när anmälan senast ska göras. Att lagregeln skulle innebära en skyldighet att anmäla under straffansvar utan att det är möjligt att genom en tolkning av bestämmelsen utröna när anmälan senast måste ges in för att undvika straffansvar kan inte anses godtagbart och kan inte anses uppfylla det krav på precision som ska ställas på ett straffstadgande.
48. Slutsatsen av det ovanstående är att lagregleringen inte kan läggas till grund för ansvar när, som i nu aktuellt fall, anmälan har skett men senare än den 28 februari kalenderåret efter viss införsel. Det finns emellertid anledning att också bedöma om aktuell blankettstraffreglering uppfyller de övriga krav som kan ställas på en sådan.
Allmänt om blankettstraffbud
49. I 8 kap. 3 § första stycket RF (jfr 8 kap. 7 § RF i den lydelse som gällde år 2010) anges att riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Av regleringen följer att sådana föreskrifter inte får avse fängelse som rättsverkan av brott. Enligt andra stycket får riksdagen emellertid föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter, exempelvis fängelse, för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigande enligt första stycket, s.k. blankettstraffstadganden.
50. Regleringen i 8 kap. 3 § och 8 kap. 10 § RF (jfr 8 kap. 7 och 11 §§ som gällde år 2010) ger riksdagen möjlighet att ge regeringen en vidaredelegationsmöjlighet (jfr Göran Regner, Lagprövning och blankettstraffstadganden - några HD-fall, i Festskrift till Rune Lavin, 2006, s. 238). Vidaredelegation av normgivningsmakt från riksdagen till regeringen och vidare till förvaltningsmyndighet är emellertid på det aktuella området bara tillåten i de fall där riksdagen har medgett det. Det framgår av 8 kap. 10 § att riksdagens medgivande till sådan delegation typiskt sett ska ske i samband med att bemyndigande ges för regeringen, men att det får anses vara tillräckligt att det finns en redan gällande föreskrift i lag som ger bemyndigande till regeringen att utnyttja möjligheten till subdelegation för myndighet (jfr Anders Eka m.fl., Regeringsformen - med kommentarer, 2012, s. 317 ff., Lagrådets yttrande i prop. 1999/2000:94 s. 107 f., prop. 2006/07:5 s. 434 och prop. 2009/10:80 s. 225).
51. I 8 kap. 3 § RF nämns endast föreskrifter av regeringen. Frågan i vilken utsträckning blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan även kan hänvisa till föreskrifter meddelade av en förvaltningsmyndighet efter delegation av regeringen har varit föremål för diskussion. Som konstateras av Grundlagsutredningen ansågs enligt tidigare praxis regeringsformen tillåta delegation till förvaltningsmyndigheter och kommuner att fylla ut också sådana blankettstraffstadganden (se SOU 2008:125 s. 560).
52. I rättsfallet NJA 2005 s. 33 gjorde HD bedömningen att regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner - som genom delegation i lag har fått rätten att fylla ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan - fyller ut regleringen på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter (jfr NJA 2006 s. 293 II). Efter HD:s avgörande i rättsfallet NJA 2005 s. 33 torde lagstiftarens uppfattning ha varit att den konstitutionella praxis som tidigare ansågs tillåten till viss del fick anses grundlagsstridig. Enligt Grundlagsutredningen borde regleringen i 8 kap. 3 § andra stycket RF uppfattas som ett undantag från det principiella kravet i regeringsformen att riksdagen ska besluta om föreskrifter om frihetsberövande. Med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som bör ställas vid normgivning av nu angivet slag ansåg utredningen att ”endast regeringen och inte förvaltningsmyndigheter och kommuner ska kunna fylla ut innehållet i blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan”. (Se SOU 2008:125 s. 560 f.; jfr SOU 2013:38 s. 597 ff.)
Regleringen av brottet försvårande av miljökontroll
53. Vid utarbetandet av miljöbalkens nuvarande ansvarssystem uppmärksammades den problematik rörande blankettstraffstadganden som hade aktualiserats genom 2005 års rättsfall. Miljöbalkskommittén hade föreslagit att straffbestämmelser bara skulle finnas i lagen och att vad som skulle vara straffbart som huvudregel bara skulle fyllas ut av regeringen. Regeringens bedömning skilde sig från kommitténs endast på så sätt att det enligt regeringen kunde finnas ”fler situationer än de som kommittén har övervägt när straffbestämmelser behöver kunna fyllas ut på en lägre normgivningsnivå än regeringen”. Detta ansågs gälla t.ex. föreskrifter av teknisk detaljkaraktär eller regler vars utformning eller existens är beroende av lokala förhållanden. (Se prop. 2005/06:182 s. 37).
54. Det gjordes därför i kapitlet en uppdelning mellan paragrafer med fängelse i straffskalan där handlingsregeln ges av lagregeln med eventuell komplettering i förordning och paragrafer som inte är förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan där handlingsregeln ges eller kan ges på en lägre normgivningsnivå (se a. prop. s. 39 f. och exempelvis 29 kap. 3 och 3 a §§ MB). I detta syfte ändrades också ordalydelsen av 29 kap. 5 § för att få en, som det uttrycktes, tydligare utformning och avgränsning (se prop. 2005/06:182 s. 39 f. och 94).
55. Enligt ordalydelsen i 29 kap. 5 § 5 MB, i den lydelse som är aktuell i målet, gäller straffbestämmelsen den som bryter mot en föreskrift som ”regeringen har meddelat” enligt 14 kap. 12 § MB. Riksdagen har alltså utnyttjat den rätt som ges i regeringsformen att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. Formuleringen i 29 kap. 5 § 5 MB skiljer sig i detta hänseende från vad som anges i 14 kap. 12 §, där det anges att registrering ska ske i ett produktregister enligt föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
56. Att det kan finnas en skyldighet att anmäla tillverkning eller införsel av kemiska produkter framgår redan av lagbestämmelsen. Förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer anger sedan i 3 § att varje kemisk produkt och bioteknisk organism som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige ska anmälas till Kemikalieinspektionen för registrering i det produktregister som Kemikalieinspektionen för, om produkten eller organismen kan hänföras till något av de varuslag som anges i bilagan till förordningen. Förordningen anger också vem det åligger att göra en sådan anmälan, nämligen den som yrkesmässigt tillverkar eller för in en kemisk produkt eller bioteknisk organism till Sverige (4 §).
57. De närmare föreskrifterna om vilka uppgifter anmälan ska innehålla och vid vilken tidpunkt anmälan senast ska göras framgår dock inte av förordningen utan av föreskrifter meddelade av Kemikalieinspektionen i enlighet med det bemyndigande som anges i 18 § i förordningen (nuvarande 25 §).
58. I de tidigare berörda rättsfallen NJA 2005 s. 33 och NJA 2006 s. 293 II avsåg prövningen straffbestämmelser där det straffbara området enligt de givna stadgandena uttryckligen bestämdes av föreskrifter i lag, förordning och myndighetsföreskrift. Lagregleringen ansågs i båda fallen vara partiellt ogiltig i den del som straffbestämmelsen föreskrev fängelse eftersom gärningen straffbelades helt eller i väsentliga delar i myndighetens föreskrifter. Rättsfallen gällde alltså frågan om en viss del av ett straffstadgande kunde ogiltigförklaras därför att tyngdpunkten i den uttryckliga regleringen låg i bestämmelser på föreskriftsnivå.
59. Det nu aktuella fallet skiljer sig från de som var föremål för prövning i 2005 och 2006 års avgöranden. Av ordalydelsen i 29 kap. 5 § 5 MB, även läst tillsammans med 14 kap. 12 §, framgår att det bara är föreskrifter som har meddelats av regeringen som bestämmer det straffbara området. Riksdagen har alltså inte utnyttjat sin möjlighet att ge regeringen en rätt att ge myndighet rätt att meddela föreskrifter som fyller ut eller kompletterar regleringen. Det är i vart fall klart mera närliggande att tolka straffbestämmelsen på så sätt att den inte omfattar även föreskrifter som myndighet har meddelat. En sådan tolkning är också bäst förenlig med att en delegation även till myndighet i 29 kap. 5 § 5 MB, med fängelse i straffskalan, skulle riskera att vara partiellt ogiltig om möjligheten utnyttjades av regeringen på ett sådant sätt att den väsentliga delen av regleringen kom att tillhandahållas i myndighetsföreskrift.
Brott mot en reglering i myndighetsföreskrift kan inte i sig anses medföra att anmälan ges in för sent
60. Frågan vid vilken tidpunkt anmälan till produktregistret senast ska ske har uttryckligen av regeringen överlämnats till Kemikalieinspektionen att besluta om (se 18 §, numera 25 §, i förordningen, där det anges att Kemikalieinspektionen får meddela föreskrifter ”vid vilken tidpunkt en anmälan enligt 3 § senast ska göras”). Tidpunkten framgår alltså varken av miljöbalken eller av förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer. Att anmälan ska göras senast den 28 februari kalenderåret efter det att skyldigheten att anmäla införseln uppkom för att straffansvar ska kunna undvikas kan alltså inte ens tolkningsvis anses utgöra en del av den reglering som framgår av 29 kap. 5 § 5 och 14 kap. 12 § MB tillsammans med regleringen i förordningen.
61. Denna brist på stöd i ordalydelsen kan inte avhjälpas med att lagstiftaren kan antas ha önskat att straffbelägga underlåtenhet att anmäla införseln senast vid viss närmare reglerad tidpunkt för att syftet med registret skulle kunna tillgodoses. Inte heller kan det i en situation som den föreliggande anses att regeringen, trots avsaknad av lagstöd, ska kunna ge myndighet rätt att komplettera och ge en för straffansvar nödvändig del av regleringen. En sådan rätt skulle dels strida mot ordalydelsen i lag och förordning och medföra att den tolkning av ordalydelsen som är oförmånlig för den tilltalade läggs till grund trots att den vid en naturlig läsning av lagtexten inte framstår som klart mer närliggande, dels strida mot de krav som får anses följa av regleringen i regeringsformen.
62. Bolaget inkom den 28 maj 2010 med en anmälan till Kemikalieinspektionen avseende införsel som ägt rum under år 2009. Bolaget har därigenom fullgjort den anmälningsskyldighet som följer av miljöbalken och föreskrifter meddelade av regeringen, om än efter den 28 februari 2010 som är det datum som enligt åtalet utgjorde sista dag för anmälan. Med nyssnämnda tolkning av 29 kap. 5 § 5 MB har anmälan därmed inte skett i strid med regleringen.
Slutsatser beträffande regleringen
63. Det följer av det föregående att bolaget genom sin anmälan till Kemikalieinspektionen den 28 maj 2010 avseende 2009 års införsel inte kan anses ha gjort sig skyldig till en straffbar gärning, dels därför att ett för gärningen nödvändigt moment framgår av en reglering på myndighetsnivå i strid med vad som anges i straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 MB, dels därför att regleringen inte uppfyller kravet på tillräcklig precision och får anses sakna en tillämpbar reglering av när en anmälningspliktig person senast kan anmäla införsel för att undgå straffansvar.
64. Av HD:s praxis följer att en rättslig kvalificering varigenom en gärning bedöms vara straffri faller utanför skuldfrågan på så sätt att domstolen är obunden av kraven på genombrottsrekvisit i 51 kap. 23 a § RB (se t.ex. NJA 1999 s. 215 och NJA 2004 s. 840). Åtalet mot A.R. ska därmed ogillas. Eftersom den åtalade gärningen inte utgör brott finns inte förutsättningar att ålägga Canadian Oil företagsbot, jfr 36 kap. 7 § BrB.
Överröstad i denna del är jag i övrigt ense med majoriteten.
HD:s dom meddelad: den 21 december 2016.
Mål nr: B 2708-13.
Lagrum: 14 kap. 12 § och 29 kap. 5 § MB, i dess lydelse enligt SFS 2008:240; 3-5 §§ förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer, i dess lydelse enligt SFS 2008:245, och 18 §, i dess lydelse enligt SFS 2009:326; Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG; artikel 34 och 36 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Rättsfall: NJA 2005 s. 33, NJA 2006 s. 293 I och II, EU-domstolens dom Canadian Oil Company Sweden och Rantén, C-472/14, EU:C:2016:171