SOU 2003:102

En öppen domarrekrytering

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Genom beslut den 28 juni 2003 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Bodström, att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 2 juli 2001 dåvarande justitiekanslern Hans Regner som särskild utredare. Som sakkunnig i utredningen förordnades den 12 oktober 2001 generaldirektören Stefan Strömberg. Samma dag förordnades som experter att biträda utredningen kammarrättspresidenten Hans-Jörgen Andersson, riksåklagaren Klas Bergenstrand, rådmannen Margareta Bergström, hovrättsassessorn Maria Billing, domstolssekreteraren Meijt Cederdahl, nuvarande chefsrådmannen Anders Eka, nuvarande justitierådet Ann-Christine Lindeblad, generalsekreteraren i Sveriges advokatsamfund Anne Ramberg och nuvarande chefsrådmannen Katarina Wingqvist-Ekholm.

Till sekreterare förordnades den 26 september rådmannen Lars-Gunnar Lundh.

Margareta Bergström entledigades den 7 mars 2002 och samma dag förordnades som expert nuvarande lagmannen Jörn Jacobsson. Katarina Wingqvist-Ekholm entledigades den 14 februari 2003 och samma dag förordnades som expert hovrättslagmannen Jan Carrick.

Utredningen har antagit namnet Domarutredningen 2001. Härmed överlämnas betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102). Experterna Jan Carrick och Jörn Jacobsson har avgett ett gemensamt särskilt yttrande. Uppdraget är härigenom avslutat.

Stockholm i december 2003

Hans Regner

Lars-Gunnar Lundh

Sammanfattning

Inledning

Som särskild utredningsman har jag haft i uppdrag att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Enligt uppdraget skall jag lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna även i framtiden kan rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna.

I uppdraget ingår att se över om det, för att säkerställa en god rekrytering till domaryrket, fortfarande skall finnas en särskilt reglerad domarbana. Om jag kommer fram till att det skall finnas en särskild reglerad domarbana, skall jag också lämna förslag på hur denna framöver skall vara utformad.

Jag skall även se över och lämna förslag till hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall kunna tillgodoses. Utgångspunkten har angetts vara att ordinarie domare då skall anlitas.

Mina överväganden om domarrekryteringen i framtiden

Allmänna utgångspunkter

Jag har tolkat direktiven så att uppdraget endast avser rekryteringen till sådana domaranställningar som tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Utnämningar av domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten, presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter samt lagmän i tingsrätterna och länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö omfattas därför inte av mina förslag.

Mot bakgrund av vad som sägs i direktiven har jag vidare utgått från att uppdraget har en vidare syftning än att enbart säkerställa en god domarrekrytering. Det gäller att finna en ordning för domar-

rekryteringen som medför att våra domstolar i framtiden kan möta de krav som behöver ställas på den dömande verksamheten.

Om vi kan skapa förutsättningar för att också andra yrkeserfarenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna anser jag att medborgarnas krav och förväntningar på domstolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än i dag. Domstolarna måste också kunna tillgodose de enskilda parternas berättigade anspråk på kvalitet och kompetens vid domstolsavgöranden. Underlaget för rekryteringen till domaryrket behöver vidare öka för att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas. Samtidigt måste domarförsörjningen i hela landet säkerställas. Det bör även ges möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens så att kvaliteten i den dömande verksamheten kan höjas ytterligare. Sammantaget bör åtgärder med i huvudsak denna inriktning leda till att både domarna och domstolarna i sin helhet kommer att stå bättre rustade att möta de krav som ställs både nu och i framtiden.

Sedan länge rekryteras ordinarie domare nästan uteslutande bland den grupp jurister som genomgått domarutbildningen. Det finns dock inga formella krav på domarutbildning för en domaranställning. Att rekrytering av andra jurister än dem som genomgått domarutbildningen har varit föga framgångsrik beror bl.a. på att de domarutbildade gynnas. Det är svårt att ha en attraktiv domarutbildning om inte de som genomför utbildningen också ges rimliga möjligheter att bli domare.

Domarutbildningen har varit av stort värde genom att den attraherat dugliga jurister som väl har kunnat fylla domstolarnas behov av skickliga domare. Frågan är emellertid om det längre går att sätta likhetstecken mellan domarutbildning och rekrytering av ordinarie domare. Domarutbildningen i sig ger inte de bredare livs- och yrkeserfarenheter som anses värdefulla för en domare. Önskemålet om att domarna skall ha olika yrkesbakgrund tillgodoses huvudsakligen genom att sidomeriter i form av tjänstgöring utanför domstolarna såsom arbete i Regeringskansliet och hos andra statliga arbetsgivare skattas högre vid anställning av ordinarie domare än enbart domstolstjänstgöring. Andra yrkeserfarenheter än de nämnda är ovanliga bland dem som anställs som domare. Om det förhållandet skall ändras och bredare erfarenheter skall finnas representerade bland domarna måste vi frångå vårt nuvarande slutna system för rekrytering av ordinarie domare.

I dagens läge ger domarutbildningen inte heller ett tillräckligt underlag för att landets samtliga domstolar skall kunna försörjas med domare. En minskad rörlighet bland de domarutbildade har lett till att de domarutbildade inte står till förfogande för rekrytering av domare i hela landet. Det har inneburit rekryteringsproblem som numera berör inte bara domstolar på mindre orter utan också domstolar i residensstäder och andra regionala centra. Det är viktigt att det inledda reformarbetet beträffande tingsrättsorganisationen fortsätter. Även om reformarbetet leder till att domstolar i ökande utsträckning koncentreras till större och mer centrala orter är detta inte tillräckligt. Det råder inte bot på det problem som uppkommit under senare tid när det gäller rekryteringen av domare till residensstäder och andra regionala centra och än mindre löser det rekryteringsproblemen på andra orter.

Domarutbildningen har under en lång följd av år möjliggjort att statsförvaltningen kunnat rekrytera kompetenta jurister. Mina överväganden utgår från att det i första hand är domstolarnas behov av skickliga och för domaryrket lämpliga personer som skall tillgodoses genom mina förslag.

Modifieringar av dagens domarutbildning

Enligt min mening har domarutbildningen ett värde i sig. Ur ett strikt arbetsgivarperspektiv finns vidare fördelar att man genom domarutbildningen kan knyta skickliga och lämpliga jurister till domstolsväsendet och behålla dem för framtida anställningar som ordinarie domare. Detta finns därför anledning att analysera om man med ett bibehållande av en särskild domarutbildning kan åstadkomma en förbättrad domarrekrytering.

Jag anser inte att kvaliteten i dagens domarutbildning behöver ifrågasättas. Det är snarast fråga om man på annat sätt kan öka utbildningens attraktionskraft för unga skickliga jurister. Jag ser det dock inte som en framkomlig väg att antalet utbildningsplatser skall begränsas i syfte att de domarutbildade skall ”garanteras” en ordinarie domaranställning.

I mina direktiv öppnas för möjligheten att koncentrera domarutbildningen till färre utbildningsorter än i dag. Jag bedömer att ett sådant steg skulle medföra att dagens problem när det gäller att rekrytera domare i hela landet kommer att öka. Jag ser följaktligen inte det som en lösning för framtiden.

En lösning som jag har övervägt är att domarutbildningen senareläggs och att det t.ex. skulle krävas en viss längre tids erfarenhet av juridiskt arbete för att antas till domarutbildningen. Jag bedömer att en sådan utbildning, med hänsyn till det begränsade rekryteringsbehov som finns, skulle behöva koncentreras till ett fåtal utbildningsorter. Enligt min uppfattning är det osäkert om etablerade jurister skulle vara beredda att bryta upp från sin hemmiljö för att genomgå utbildningen. Vidare skulle problemen med domarförsörjningen i hela landet kvarstå även i sådan modell. Jag ser därför inte att en senareläggning av domarutbildningen är en framkomlig väg.

Min sammanfattande bedömning av möjligheterna att utveckla vår nuvarande ordning med en domarrekrytering som i huvudsak baseras på en särskild intern domstolskarriär/domarutbildning är att den ordningen inte kan tillgodose önskemålet om att olika arbets- och livserfarenheter skall kunna tillföras domstolarna. I ett slutet system för rekrytering av domare blir konkurrensen om domaranställningar inte heller tillräckligt stor.

Bortsett från ovannämnda förhållanden ger domarutbildningen inte längre en tillräcklig bas för domarförsörjningen i hela landet. Dagens problem att få lämpliga jurister att vilja bli ordinarie domare runt om i landet beror inte på att vi har för få eller för många domarutbildade jurister. Det beror inte heller på att de domarutbildade inte är tillräckligt skickliga för att bli domare. Jag ser därför inga möjligheter att genom förändringar av domarutbildningen få till stånd en god rekrytering av ordinarie domare i hela landet. Det kan till och med vara så att ytterligare förändringar kan bli kontraproduktiva. Utbildningens attraktivitet kan påverkas negativt om det ideligen görs ändringar i förutsättningarna för utbildningen.

Rekrytering av både domarutbildade och icke domarutbildade

Önskemålet om att det bland domarna skall finnas jurister som har erfarenheter från olika områden kan tillgodoses om man i högre grad än i dag öppnar för att jurister utan domarutbildning kan rekryteras. En väg kan då vara att kraftigt skära ned antalet utbildningsplatser så att antalet domarutbildade svarar mot endast en viss del av det förväntade rekryteringsbehovet. En annan väg kan

vara att man på annat sätt försöker åstadkomma en bredare rekrytering.

Det huvudsakliga syftet med en ordning där både domarutbildade och jurister med annan bakgrund rekryteras som ordinarie domare är att båda kategorierna skall finns representerade i åtminstone det stora flertalet domstolar. En väsentlig svaghet med båda modellerna är att de inte kan förväntas leda till att detta syfte nås.

Att mera allmänt försöka åstadkomma en bredare rekrytering skulle kräva att jurister med domarutbildning och jurister med annan bakgrund kan konkurrera på jämbördiga villkor om domaranställningarna. Det skulle kunna minska attraktionskraften hos domarutbildningen.

Jag förordar följaktligen inte en lösning som bygger på en kombination av en öppen rekrytering och rekrytering av domarutbildade.

En helt öppen domarrekrytering

Jag har i mitt utredningsarbete blivit övertygad om att domarna och domstolarna kommer att vara bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och i framtiden om vi överger vårt slutna system för rekrytering av ordinarie domare och övergår till en helt öppen rekrytering. Med en öppen rekrytering uppnås att domarna kommer att ha olika yrkeserfarenheter något som är till gagn i den dömande verksamheten. En öppen rekrytering innebär vidare att rekryteringsunderlaget breddas väsentligt och att det därmed skapas förutsättningar för en större konkurrens om domaranställningarna. Med en större konkurrens ökar möjligheterna att till domaryrket välja ut de skickligaste och lämpligaste juristerna. En fördel är också att de domstolar dit det i dag är svårt att rekrytera domare gynnas genom att lokalt verksamma jurister ges möjlighet att få anställning vid dessa domstolar. En öppen rekrytering innebär att domstolarnas behov av specialistkompetens lättare kan tillgodoses.

En positiv effekt av en öppen rekrytering anser jag vara att jurister inte redan i unga år behöver ta ställning till om de kan tänka sig att bli domare längre fram i tiden. De får då möjlighet att pröva olika yrken och sedan träffa sitt val. En svaghet med vårt nuvarande system är nämligen att det stora flertalet jurister i praktiken redan i

unga år utesluts från möjligheten att senare i livet bli ordinarie domare. Självklart finns det bland dessa många väl kvalificerade och för domaryrket lämpliga personer.

En öppen rekrytering är inte heller behäftad med en annan svaghet som präglar nuvarande ordning nämligen svårigheten att vid antagningen till domarutbildningen bedöma hur olika personer kommer att utvecklas senare i livet. En domarutnämning blir aktuell lång tid efter dessa inledande bedömningar. Det är alltså inte givet att den som genomgått utbildningen senare i livet har de rätta kvaliteterna för att vara en god domare. Omvänt kan en person som i unga år inte har bedömts ha de rätta kvaliteterna mogna och utvecklas till en jurist som skulle bli alldeles utmärkt som domare.

En fördel med dagens domarutbildning är att unga juristerna ges inblickar i domaryrkets speciella karaktär. Sådana erfarenheter och kunskaper har inte de som inte fått genomgå utbildningen. Enligt min mening kräver dock dömande verksamhet inte att man genomgått den traditionella domarutbildningen. Avsaknaden av utbildningen kan kompenseras genom att nyanställda domare ges en grundläggande utbildning i samband med att de börjar sin anställning. Jag är övertygad om att erfarna jurister, med rätt personliga egenskaper och med en viss individuell inledande utbildning i samband med utnämningen, relativt snabbt kommer att fungera väl som domare.

Av helt avgörande betydelse för att en öppen domarrekrytering skall kunna bli framgångsrik är att det finns jurister på de offentliga och privata sektorerna som har de kvalifikationer som krävs för domaryrket och att dessa är beredda att byta sitt yrke mot ett arbete som domare.

I mina överväganden har jag utgått från att reformeringen av domstolsväsendets organisation fortsätter och att det skapas domstolar av lämplig storlek. Det helt övervägande antalet domstolar kommer då sannolikt att finnas i storstadsregionerna, residensstäderna och andra större städer. I storstadsregionerna är arbetsmarknaden för jurister så stor och diversifierad att den ger ett mycket gott underlag för rekrytering av skickliga jurister. När det gäller de övriga orter dit domstolarna kan komma att koncentreras finns det nästan undantagslöst ett relativt stort antal jurister som är verksamma där. Med hänsyn till det sagda tror jag att det kommer att finnas ett gott rekryteringsunderlag i hela landet.

Jag bedömer vidare att domaryrket har sådana kvaliteter att det är ett intressant yrkesval för många jurister som är verksamma på olika områden.

Trots att domarutbildning inte är ett formellt krav för en anställning som ordinarie domare är det ytterligt ovanligt att jurister med annan bakgrund söker en domaranställning. Orsakerna härtill kan vara flera men en viktig orsak kan vara den nuvarande ordningen för bedömning av de sökandes meriter. Även om dagens meritvärdering bygger på att det skall ske en helhetsbedömning av deras skicklighet och lämplighet för domaryrket är det otvivelaktigt så att de domarutbildade prioriteras på grund av det värde som domarutbildningen anses ha. Vid en öppen rekrytering måste meritvärderingssystemet därför ändras så att domarutbildning och erfarenhet av domstolsarbete samt andra utbildningar och yrkeserfarenheter på ett mera jämlikt sätt kan jämföras och värderas i förhållande till varandra. Det innebär inte att domarutbildningen skall nedvärderas men de kunskaper och erfarenheter som den gett en sökande måste tåla en objektiv jämförelse med andra meriter.

En öppen domarrekrytering förutsätter vidare olika marknadsföringsinsatser och ett mer aktivt rekryteringsförfarande med mer förfinade urvalsmetoder än dagens.

Det kommer inte att vara möjligt att behålla en särskild domarutbildning vid en öppen domarrekrytering. Attraktionskraften hos domarutbildningen kommer att avta och risken är att utbildningen kommer att locka färre och mindre kompetenta jurister än i dag. Ett bibehållande av utbildningen kommer också att försvåra strävandena att jurister med annan bakgrund skall kunna anställas som domare. Inte minst de försök som tidigare har gjorts för att åstadkomma en breddad rekrytering har visat att det inte är möjligt om det finns en särskild domarutbildning. Jag förordar därför att den särskilda domarutbildningen avvecklas.

Ett sådant steg medför inte att domstolsväsendet går förlustigt en värdefull resurs för rekrytering av ordinarie domare. Unga jurister som har håg och fallenhet för domaryrket kommer även i framtiden att kunna meritera sig för en domaranställning. Jag har svårt att föreställa mig att jurister skulle avstå från att söka domaranställningar av den anledningen att de inte som tidigare haft möjlighet till en domarutbildning.

Lönebildningen

Vid en övergång till en ordning där det inte längre skall finnas en särskild domarbana och all rekrytering av domare sker på den öppna arbetsmarknaden krävs det att lönesättningen för nyanställda domare kan ske på ett mera flexibelt sätt än i dag och att individuella ingångslöner kan användas för att möjliggöra en rekrytering av kompetenta jurister. Jag ser det dock inte som ett självändamål att lönespridningen bland de nyanställda skall bli alltför stor. I vissa situationer kommer det dock att vara helt nödvändigt att man frångår grundnivån och tillämpar en mera fri lönesättning för att de skickligaste och för yrket lämpligaste personerna skall kunna rekryteras. Det bör vara nämnden som bereder domaranställningar som fattar beslut om ingångslön.

I anslutning till frågan om ingångslöner diskuteras lönebildningen under anställningstiden. Jag anser att tiden inte är mogen för att införa individuella löner för domare i rådsklassen. Däremot bör man kunna bygga vidare på det system som redan har införts avtalsvägen och skapa en ordning med personliga lönetillägg som kan ges till ett antal domare oberoende av vid vilken domstol de är anställda. Jag förordar att det är den särskilda nämnd som bereder domaranställningar som bör avgöra vilka domare som erhåller lönetillägg.

Rekryteringsförfarandet

Krav på en blivande domare

Jag anser att de krav på självständighet, objektivitet, kunskap om och förmåga att tillämpa det rättsliga regelsystemet samt personliga egenskaper som hittills ställts är så allmängiltiga att de bör kunna tillämpas också vid en öppen domarrekrytering. I några avseenden bör de dock preciseras och kompletteras.

Ett nytt krav som bör ställas är förmåga att slutföra mål och ärenden i rimlig tid. Detta är ett krav som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Ett annat krav som enligt min mening bör lyftas fram är en domares förmåga att leda och stimulera sina medarbetare. Detta krav har i dagsläget särskild tyngd enbart vid anställning av chefsdomare. Även domare som inte har chefsbefattningar har emeller-

tid ofta en arbetsledande ställning gentemot beredningsjurister, notarier, domstolssekretare och annan personal i inte dömande befattningar. Enligt min mening finns det anledning att i utnämningsärenden kunna fästa större vikt än det hitintills formellt sett varit möjligt vid de sökandes förmåga att leda och stimulera annan personal.

En domare bör också ha förmåga, vilja och intresse av att ta på sig andra och/eller nya arbetsuppgifter och allmänt verka för att resultatet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott.

Vid sidan av de grundläggande kraven bör det enligt min mening kunna ställas upp särskilda krav i enskilda anställningsärenden när det är påkallat t.ex. därför att en domstol behöver tillföras en viss specialistkompetens.

Allmänna utgångspunkter för skicklighetsbedömningen

Allmänhetens förtroende för domstolarna förutsätter att domaranställningarna grundas på en objektiv och saklig bedömning av de sökandes förmåga att utöva domarrollen. Det innebär att inte endast de krav på skicklighet och lämplighet som ställs på en domare och mot vilka de sökande till domaranställningar skall bedömas bör vara fastlagda i förväg utan också principerna för hur denna bedömning skall ske. Det får sedan i stor utsträckning ankomma på det organ som bereder ärenden om domaranställningar att utveckla och utforma närmare grunder för värdering av dem som söker domaranställningar.

Utgångspunkten bör vara att det skall ske en helhetsbedömning av de sökandes samtliga meriter för den sökta anställningen.

Helhetsbedömningen tillsammans med den kompetens som den aktuella befattningen kräver kan innebära att olika faktorer har varierande tyngd.

De faktorer som främst bör vara avgörande är yrkesskicklighet, personliga egenskaper, utbildning och yrkeserfarenheter.

I rättssäkerhetens intresse samt för såväl de enskilda parterna som för allmänhetens förtroende för domstolsväsendet är det av stor betydelse att domstolarnas avgöranden präglas av hög kvalitet. Det krävs därför att de som rekryteras till domare har goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet. Domaren skall också kunna tillämpa det i enlighet med gängse metoder. Domaren skall med

andra ord vara en skicklig jurist, något som förutsätter att han även har förmåga att analysera de problemställningar han ställs inför.

En blivande domare måste också ha rätt personliga egenskaper och dessa egenskaper har enligt min mening generellt sett stor betydelse som bedömningsgrund. Jag lyfter i betänkandet fram olika faktorer som bör vägas in i bedömningen. Det är en helhetsbild av en sökandes personliga egenskaper som bör vara avgörande vid bedömningen om denne kan bli en skicklig och lämplig domare.

En annan viktig faktor vid bedömningen av de sökande är vilka tidigare yrkeserfarenheter de har. Det går, som jag ser det, inte att framhäva några som är speciellt värdefulla. Jag pekar dock i betänkandet på erfarenheter som typiskt sett är av stort värde för en domare. Främst handlar det om erfarenheter av att hantera juridiska problem men också erfarenheter vid sidan av juridiskt arbete kan vara av värde. Ett sådant område som jag lyfter fram i betänkandet är föräldraskap. Enligt min mening bör föräldraskap kunna jämställas med yrkeserfarenheter utanför det juridiska området eftersom även föräldraskapet ger livserfarenhet och personlig mognad som är av värde för en domare. En sådan ordning främjar inte bara jämställdheten utan motverkar också att såväl kvinnliga som manliga föräldrar som tagit aktiv del i föräldraskapet missgynnas vid domaranställningar.

När det gäller utbildning så får domarutbildning vägas mot andra utbildningar. Domarutbildning och erfarenhet av tjänstgöring i domstol skall inte på samma sätt som i dag anses ha särskild tyngd vid bedömningen av de sökande till en domaranställning.

Liksom hittills skall jämställdhet vara en annan saklig grund som kan väga över vid en domaranställning när kvalifikationerna är i stort sett helt lika. I de mycket få fall där det vid bedömningen inte går att skilja de sökande åt vid skicklighetsbedömningen får som hittills förtjänsten fälla utslag.

Domarutnämningar

Allmänt

Jag utgår från att regeringen även fortsättningsvis utnämner domare. Jag utgår vidare från att de domaranställningar som i dag grundas på ett ansökningsförfarande även fortsättningsvis skall göra det.

Av principiella och praktiska skäl ställer jag mig avvisande till tanken på att domare skall provanställas.

Jag förordar att bestämmelserna om adjunktion i hovrätt och i kammarrätt mjukas upp så att en bredare krets jurister utanför domstolsväsendet än i dag kan adjungeras. Jurister som verkar på andra områden kan på så sätt få tillfälle att pröva på domaryrket innan de bestämmer sig för att söka en domaranställning.

Beredningen av domaranställningar

En öppen domarrekrytering bör inte föranleda avsteg från nuvarande ordning där regeringens domarutnämningar grundas på förslag från en myndighet i vilken domare har ett avgörande inflytande. Genom en sådan ordning garanteras inte bara domarnas självständighet och domstolarnas oavhängiga roll och ställning i vårt demokratiska rättssystem. Den är också ägnad att skapa ett förtroende hos allmänheten och rättsväsendets aktörer för att domarutnämningarna inte påverkas av ovidkommande hänsyn.

Rekryteringen av skickliga och för domaryrket lämpliga jurister ställer särskilda krav på kompetensen och arbetssättet hos det organ som skall bereda domarutnämningar. Dessa krav kommer att öka om domarna i fortsättningen inte nästan uteslutande skall rekryteras bland jurister som är eller varit verksamma inom domstolsväsendet. Vidare kommer arbetsuppgifterna att bli mer betungande och kraven på förfarandet i övrigt inför nyrekryteringar att öka. Sammansättningen av och arbetssättet hos det organ som skall bereda domaranställningar måste därför ses över vid en öppen domarrekrytering.

En ny nämnd för beredning av domaranställningar

Jag föreslår att Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) bör ersättas av en ny nämnd.

I den nya nämnden, som kan ges namnet Domarnämnden, bör ingå fyra domare, två advokater, en representant för allmänheten samt generaldirektören i Domstolsverket. Varje ledamot skall ha en personlig ersättare. Representanten för allmänheten skall ha två ersättare.

Regeringen skall förordna domarledamöterna och advokatledamöterna. Representanten för allmänheten och dennes ersättare skall utses av chefsjustitieombudsmannen i samråd med övriga justitieombudsmän.

Sveriges advokatsamfund bör nominera advokatledamöterna. En särskild nomineringsgrupp som består av en majoritet av domare bör nominera domarledamöterna.

Domarnämndens ledamöter och ersättare bör förordnas på fem år. Det bör inte vara möjligt med omförordnanden av vare sig ledamöter eller ersättare.

Med hänsyn till domarnas konstitutionella särställning bör bestämmelser om nämndens sammansättning och utseende av ledamöter och ersättare tas in i en särskild lag om domarutnämningar. I den lagen bör också tas in grundläggande regler om nämndens arbetsuppgifter.

Regeringen bör ges möjlighet att uppdra åt Domarnämnden att även handlägga övriga uppgifter som TFN har i dag.

Domarnämnden bör ha ett eget kansli som bör vara en del av myndigheten.

Handläggningen inför en domaranställning

Domstolscheferna bör kontinuerligt verka för att lämpliga kandidater förmås söka domaranställningar. Jag ser inte något hinder mot att domstolarna och domarna är aktiva på detta område utan jag anser snarare att domstolarnas självständighet befästs om de själva tar en aktiv del i rekryteringen av domare. En viktig aspekt i detta sammanhang är att jämställdhetssträvandena beaktas vid rekryteringsinsatserna. Sökandet efter lämpliga kandidater för domaranställningar bör därför inriktas på att få både kvinnliga och manliga sökande. Om könsfördelningen vid en domstol är ojämn på grund av att flertalet av domarna är män bör enligt min mening en domstol eller domstolschef i första hand sträva efter att finna skickliga och lämpliga kvinnliga kandidater till en domaranställning.

När det gäller anställningar som lagman i tingsrätt eller länsrätt bör det vara Domarnämndens uppgift att ta aktivare del för att få lämpliga kandidater att söka anställningarna. Även här gör sig givetvis jämställdhetsaspekterna gällande. I dag är andelen kvinnliga lagmän i dessa domstolar mycket låg. För att åstadkomma en jämn könsfördelning bland domstolscheferna anser jag att det är särskilt

viktigt att Domarnämnden i görlig mån försöker stimulera kvinnliga jurister att söka sådana anställningar.

Domarnämnden bör också på ett mer allmänt plan vara aktiv i sökandet efter lämpliga kandidater.

Beredningen av ansökningarna

En öppen rekrytering kommer att ställa högre krav på underlaget för Domarnämndens ställningstaganden. Skriftliga uppgifter kommer normalt att behöva kompletteras med muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna.

Intervjuer bör vara ett självklart inslag i alla ärenden. Det är viktigt att intervjuerna utförs på ett professionellt sätt för att tjäna sitt syfte.

Intervjuer och referenstagning kommer att behöva kompletteras med anlags- eller personlighetstester. Det får vara en uppgift för Domarnämnden att närmare ta ställning till användandet av olika test och deras utformning.

Domstolschefen bör delta i intervjuerna av de sökande. Domstolschefen bör också ges rätt att delta vid de överläggningar som föregår Domarnämndens förslag. Domstolschefen bör däremot inte delta i själva beslutsfattandet.

Skälen för Domarnämndens beslut bör så långt möjligt återge de faktorer som har varit avgörande vid valet mellan de olika kandidaterna.

Domarnämnden bör endast förorda så många av de sökande som motsvaras av antalet anställningar, i normalfallet en sökande.

Regeringen bör inte vara bunden av Domarnämndens förslag. Det bör inte vara möjligt att överklaga Domarnämndens förslag i ett ärende om anställning av domare.

Sekretess

Det finns behov av en regel om sekretess för personlighetstest i samband med domaranställningar. En sekretessregel bör dock inte enbart ta sikte på sådana ärenden utan få en mera generell utformning.

Det bör uppställas ett omvänt skaderekvisit, alltså en presumtion för sekretess. Sekretessen skall inte bryta meddelarskyddet.

Reglering av vilka som är ordinarie domare

Jag anser att domarnas konstitutionella ställning bör förstärkas genom att det i lag införs mera preciserade regler om att domarna i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall vara ordinarie. Bestämmelsen bör tas in i den särskilda lag om domarutnämningar som jag förordar i betänkandet.

Domaren och beredningsorganisationen

Jag anser att en beredningsorganisation med kompetenta medarbetare av olika slag har stor betydelse för domaryrkets attraktionskraft. Även ur domstolsväsendets och medborgarnas perspektiv är det viktigt att beredningsorganisationen fyller högt ställda krav. Att det vid domstolarna finns tillgång till personal som kan avlasta domarna de arbetsuppgifter som dessa inte nödvändigtvis behöver utföra leder också rent allmänt sett till en ökad effektivitet i verksamheten och inte minst till att tillgängliga ekonomiska resurser kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Av större betydelse är att en kompetent beredningsorganisation innebär att domarna kan ägna sig åt kärnverksamheten i domstolsarbetet nämligen dömandet. En sådan utveckling främjar kvaliteten i dömandet.

Jag har stannat för att den rättsliga grunden för en renodling av domares uppgifter alltjämt måste vara den som finns i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 §rättegångsbalken samt 12 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser får åtgärder som avser endast beredande av mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare utföras av annan tjänsteman vid domstolen som har tillräcklig kunskap och erfarenhet.

För de uppgifter som utförs av andra än domare ansvarar den medarbetare som har anförtrotts uppgiften.

Enligt min mening är det ledningen av varje domstol som har de bästa förutsättningarna för att bedöma hur beredningsorganisationen vid just den domstolen bör vara utformad med hänsyn till de lokala förhållandena. Utgångspunkten i den fortsatta reformarbete bör därför vara att domstolarna så långt möjligt själva får bestämma sin inre organisation och hur arbetsuppgifterna under beredningen av målen fördelas.

Jag anser att domstolssekreterare och tingsnotarier även fortsättningsvis kommer att utgöra stommen i tingsrätternas beredningsorganisation. I länsrätterna bör utöver dessa kategorier fast anställda beredningsjurister vara en del av beredningsorganisationen. Även i tingsrätterna kan det finnas arbetsuppgifter i bl.a. kvalificerade mål som bör utföras av särskilt anställda beredningsjurister. För att garantera tillgången på notarieplatser bör det inte anställas jurister som utför arbetsuppgifter som lika väl kan utföras av notarier.

De kvalificerade beredarna kan ges titeln tingsfiskal respektive länsrättsfiskal.

Beredningsarbetet i hovrätterna och kammarrätterna som i dag utförs av fiskaler bör i framtiden utföras av fast anställda föredragande. En övergång till en ordning där beredningsuppgifterna handhas av jurister som anställts just för detta ändamål bör väsentligt kunna öka kontinuiteten och stabiliteten i hovrätternas och kammarrätternas beredningsorganisation, något som på sikt också kan bidra till en ökad kvalitet i verksamheten. En längre tjänstgöringstid som föredragande ger bl.a. utrymme för nödvändig fördjupning och specialisering inom olika områden.

Om rekryteringen av jurister för föredragandeuppgifter endast behöver styras av hovrätternas och kammarrätternas personalbehov uppnås även den fördelen att beredningsorganisationen vid varje domstol kan utformas på det sätt som är ändamålsenligast vid just den domstolen.

Föredragande jurister kan i framtiden ges titeln hovrättsfiskal respektive kammarrättsfiskal.

När det gäller beredningsorganisationen i de högsta instanserna så får behoven i framtiden tillgodoses genom rekrytering av andra jurister än sådana som genomgått domarutbildning.

Utbildningsfrågor

Utbildning av nyutnämnda domare

Det bör skapas särskilda introduktions- och utbildningsprogram för nyutnämnda domare. Dessa program behöver vara individuellt utformade och avpassade till den enskilde domarens behov.

Domstolschefen bör vara ansvarig för att utbildningsplanen kommer till stånd och för att den genomförs. Planen bör utformas

snarast möjligt efter utnämningen och i samråd med den nyutnämnde och med Domstolsverket som bör svara för att de olika utbildningsmomenten kan genomföras.

I utbildningsplanen bör en viss tids adjunktionstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt ingå.

Den domstol där den nyutnämnde anställts kommer att ha en viktig uppgift för att skola in de nyutnämnda domarna och på motsvarande sätt som på de flesta arbetsplatser kommer tyngdpunkten i utbildningen att innebära att på plats arbeta med de uppgifter som följer med anställningen. Medarbetarna och framför allt de övriga domarna vid domstolen kommer att ha en viktig roll.

Vidareutbildning och kompetensutveckling i övrigt av ordinarie domare

Vid sidan av medborgarnas behov av kompetenta domare finns det ett intresse att kraftfullt satsa på utbildning i syfte att öka attraktionskraften hos domaryrket. De vinster för kvaliteten på domstolarnas arbete och för domaryrkets attraktionskraft som finns att hämta med sådana satsningar är enligt min mening betydande.

Den omfattning som utbildningen har haft hittills är inte tillräcklig för att motsvara de krav som behöver ställas. En större samordning av domstolens samlade behov och en planmässighet i de utbildningsinsatser som behövs såväl för de enskilda domarna som för domstolen totalt är något som bör eftersträvas i framtiden.

Domstolschefen bör ha ett ansvar för att det vid domstolen kontinuerligt görs analyser av utbildningsbehoven. Domstolschefen bör också svara för att domarna genomgår nödvändig vidareutbildning och att det skapas arbetsmässigt utrymme för att genomföra den. När det gäller eventuella behov av specialiserad utbildning så bör det vara respektive domstol som avgör vilka utbildningsinsatser som kan bli nödvändiga eftersom det i första hand är domstolen och dess domare som känner till de lokala behoven.

Domstolsverket bör även fortsättningsvis administrera och samordna stora delar av den utbildning som efterfrågas.

Domarna bör ha ett avgörande inflytande över hur utbildningen läggs upp och vad den innehåller. Det utbildningsråd som redan finns bör såvitt gäller utbildning av domare kunna ge domare inflytande över dessa viktiga frågor.

Rena utbildningsinsatser för domare bör organiseras så att den ger maximal utdelning för så många domare som möjligt.

Utbildning av beredningspersonal

Personalen i domstolarnas beredningsorganisation bör erbjudas kontinuerlig och kvalificerad vidareutbildning.

Centrala delar av utbildningen bör kunna utformas gemensamt för föredragande från samtliga hovrätter och kammarrätter och mer specialiserade delar för respektive domstolsslag. Domstolsverket bör på motsvarande sätt som i dag administrera utbildningen av föredragande.

Notarieutbildningen

Jag anser att notarieutbildningen bör vara kvar och att så många jurister som möjligt bör erbjudas kvalificerad notarietjänstgöring. När det gäller utbildningens innehåll anser jag att en hög standard bör upprätthållas oberoende av var den genomförs eller vilka domare som är handledare för notarierna.

En utgångspunkt för notarieutbildningen bör vara att notarierna i takt med ökande färdigheter skall svara för beredningsåtgärder under eget ansvar. För att notariernas arbetsuppgifter och ansvar successivt skall kunna byggas ut krävs det att domarna tar sig den tid som behövs för att utbilda notarierna i hur mål och ärenden handläggs. En tydlig, pedagogisk och i övrigt god behandling av notarierna skapar förutsättningar för en attraktiv notarieutbildning samtidigt som domarna genom relativt små insatser får en juridisk service som möjliggör en renodling av domarens arbete till dömande uppgifter.

För att bereda så många jurister som möjligt notarietjänstgöring bör utbildningstiden kortas till ett år och sex månader. Därigenom skapas ett årligt utrymme för ytterligare 100 notarieplatser.

Med utgångspunkt i tingsrätternas och länsrätternas behov av jurister för beredningsändamål bör en förkortad men på huvudsakligen juridiska uppgifter inriktad notarieutbildning ge samma utfall som dagens utbildning där notarierna utför uppgifter också av annat slag.

Jag anser att möjligheten för notarier att under utbildningen få avgöra enklare mål bör bibehållas.

Möjligheterna att kombinera notarieutbildning i domstol med annan kvalificerad juridisk tjänstgöring bör utökas. Det bör vara en uppgift för Domstolsverket att överväga vilka ytterligare kombinationer som kan åstadkommas.

Utöver åtgärder i syfte att notarieutbildningen skall framstå som ett attraktivt alternativ behöver också de unga juristerna få en god kännedom om utbildningens innehåll och framtida värde. Det av Domstolsverket och domstolarna inledda informationsarbetet bör därför fortsättas och utvecklas vidare.

Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål

Domstolarna bör redan i dimensioneringsarbetet tillförsäkras tillräckliga domarresurser för att klara av verksamheten. En förutsättning för det är att den reformering av domstolsorganisationen som redan har inletts kommer att fullföljas. En sådan förändring mot större domstolar bör också bidra till att ge domstolarna möjligheter att internt lösa framför allt mera tillfälliga vikariats- och förstärkningsproblem och därmed minska behoven av hjälp utifrån.

För de tillfällen då förstärkningsfrågan inte kan lösas internt bör resursbehoven i första hand tillgodoses genom att domare frivilligt tjänstgör vid andra domstolar.

Ordinarie domare som övergått till annan verksamhet och pensionerade domare skall kunna användas för att klara tillfälliga domarbehov.

Jag avvisar tanken på att man utan grundlagsändring mera allmänt skall kunna anställa domare vid flera domstolar för att på det sättet kunna lösa förstärkningsfrågor. Inte heller kan domare åläggas en mer långtgående skyldighet att tjänstgöra vid en annan domstol än där han är anställd. För att lösa en regions behov av förstärkningsdomare bör det dock kunna anställas ett mindre antal domare med fullmakt i regionens samtliga domstolar. En sådan lösning bör också kunna tillämpas för att anställa domare med specialistkunskaper.

Jämställdhet

De möjligheter som med moderna arbetsformer och modern teknik ges att kombinera yrkesliv med föräldraskap bör så långt möjligt tas tillvara.

Förändringar av domstolarnas arbetsformer m.m. bör leda till att kvinnorna får bättre förutsättningar att konkurrera med männen

Grunderna för skicklighetsbedömningen i anställningsärenden bör vara så utformade att kvinnor och män som tagit aktiv del i föräldraskapet inte missgynnas.

Rekryteringen av domare och domstolschefer bör inriktas på att nå en balans mellan män och kvinnor som domare. Domstolscheferna och Domarnämnden bör ha ansvaret för att målen förverkligas.

Genomförandefrågor

En reform av domarrekryteringen bör ses i ett längre tidsperspektiv och genomföras så att den successivt får allt större genomslagskraft.

Som ett första steg bör den nya Domarnämnden inrättas. Jag föreslår att det sker den 1 januari 2006. I samband därmed bör de nya bedömningsgrunderna vid anställning av domare börja att tillämpas.

Marknadsföring av och information om den nya rekryteringsordningen och domaryrket bör vara en prioriterad uppgift efter beslut om förändringen.

När det gäller avvecklingen av domarutbildningen föreslår jag att den genomförs på det sättet att antagningen till utbildningen avbryts vid en viss tidpunkt. De som då redan har antagits till domarutbildningen bör få fullfölja hela domarutbildningen i enlighet med vad som nu gäller. Anställningsförhållandena och arbetsuppgifterna för de som genomgår eller genomgått domarutbildningen skall inte påverkas av att det inte längre sker någon antagning till utbildningen.

Frågan om när antagningen till domarutbildningen skall avbrytas bör avgöras med hänsyn till domstolarnas olika behov.

Hovrätterna och kammarrätterna bör utan särskilt lång övergångstid kunna klara att övergå till att rekrytera fast anställda jurister för beredningsändamål.

Jag bedömer att en avveckling av domarutbildningen får effekter för Högsta domstolen och Regeringsrätten tidigast fyra år efter det att antagningen avbrutits. De högsta domstolarna kommer då att ha tillräckligt med tid för att de skall kunna få till stånd rutiner för hur morgondagens föredragande skall kunna rekryteras.

Vid en avveckling av domarutbildningen kommer fiskaler och t.f. assessorer inte att stå till förfogande för dömande uppgifter i tingsrätter och länsrätter resp. hovrätter och kammarrätter. En övergångstid på mellan 1–3 år bör vara tillräcklig för att det resursbortfall som uppkommer i den dömande verksamheten skall kunna kompenseras genom att dömandet övertas av ordinarie domare och genom att man vidtar andra åtgärder.

Min bedömning är att de arbetsgivare utanför domstolsväsendet som under en lång följd av år har rekryterat de domarutbildade med en fyraårig övergångstid kommer att ha tillräckligt med tid för att finna former för att anställa jurister med annan bakgrund.

Jag förordar att antagningen till domarutbildningen avbryts från och med den 1 januari 2006.

Konsekvenser av mina förslag

Kostnadskonsekvenser

De kostnadsökningar för beredningsorganisationerna i Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrätterna eller kammarrätterna som uppkommer till följd av mina förslag bör fullt ut kunna kompenseras genom den kontinuitet och effektivitet som uppkommer med fast anställd personal.

När det gäller kostnader för ordinarie domare bör en kraftfull satsning på beredningsorganisationen tillsammans med en effektivare yttre organisation frigöra de resurser som kan komma att behöva disponeras vid en öppen domarrekrytering.

Det kommer som jag bedömer det att finnas ett minskat behov av extra domarresurser och resurser av mindre omfattning kommer därför att frigöras.

Den nya Domarnämnden kommer att innebära ökade kostnader för beredningen av domaranställningar. Kostnadsökningen kan beräknas till 12 miljoner kronor per år.

Kostnadsökningarna för utbildning av nyutnämnda domare bör bli ca 10 miljoner kronor per år.

Finansiering av kostnadsökningarna

Jag föreslår att de ökade kostnaderna för utbildning av domare och de ökade kostnaderna för att bereda domaranställningar finansieras med en höjning av ansökningsavgifterna i tvistemål. Avgiften föreslås bli 1 000 kronor. Intäkterna som hänförliga till ansökningsavgifterna skulle då öka med ca 27 miljoner kronor per år. En annan tänkbar lösning är en höjning av avgifterna för den frivilliga rättsvården. Jag tar inte ställning till hur stor en sådan höjning bör vara. Om full kostnadstäckning införs skulle det innebära att avgifterna höjdes från 275 resp. 375 till ca 2 200 kronor per ärende vilket sammantaget medför ökade intäkter med ca 100 miljoner kronor per år. Om båda alternativen väljs innebär det ett inkomsttillskott som med bred marginal motsvarar domstolsväsendets kostnadsökningar för ett bättre rekryteringsförfarande och dessutom kan ge utrymme för andra förbättringar för domstolsväsendet. Båda lösningarna eller en kombination av dem är möjliga och rimliga åtgärder för att finansiera de kostnadsökningar som blir följden av mina förslag.

Jag pekar på att ansökningsavgifter i de allmänna förvaltningsdomstolarna och avgifter för att överklaga mål till hovrätt och kammarrätt kan vara en möjlighet att bidra till domstolsväsendets behov av resurser i framtiden.

Övriga konsekvenser

Förslagen bör leda till en jämnare könsfördelning bland de ordinarie domarna och framförallt till att rekryteringen av kvinnor till anställningar som chefsdomare kommer att öka.

Min bedömning är att en öppen domarrekrytering som jag föreslagit i kombination med ett ändrat rekryteringsförfarande i någon mån bör kunna bidra till att domarkåren speglar den etniska och kulturella mångfalden i vårt land. För att de integrationspolitiska intressena skall få genomslag vid domarutnämningar behövs emellertid andra åtgärder än dem som jag har haft att utreda.

Summary

Introduction

The Government has commissioned me to conduct a review of the recruitment of permanent judges. Under the terms of my assignment, I am instructed to present proposals for changes that will enable the courts to continue to recruit permanent judges who are among the very most skilful and most suitable lawyers for the profession.

The assignment includes the task of considering whether, for the sake of ensuring good recruitment to the judicial profession, there should continue to be a specially organised career path for judges. If I conclude that there should be a specially organised career path for judges, I am also to present proposals on the future design of the career.

I am also instructed to consider and make proposals on how the courts’ needs for occasional additional and substitute judges can be met. The stated assumption here is that permanent judges should be available to fill these needs.

My thoughts on the future recruitment of judges

General principles

I have interpreted the terms of reference to mean that my assignment concerns only recruitment to judicial positions that are filled after a process of application. Accordingly, my proposals do not cover the appointment of Supreme Court or Supreme Administrative Court judges, presidents or heads of division at courts of appeal or administrative courts of appeal, or chief judges in the district courts or county administrative courts in Stockholm, Göteborg and Malmö.

In the light of the terms of reference, I have further assumed that the assignment has a broader purpose than merely to ensure good recruitment of judges. The essential point is to find a system for recruiting judges that will entail that our courts are able in future to meet the demands that judicial business needs to face.

If we can create the conditions that will allow representation in the courts of a broader range of professional experience than our judges have traditionally possessed, in my opinion it will be possible to satisfy citizens’ demands and expectations of the court system more adequately than is now the case. The courts must also be able to satisfy the justified demands of individual parties that court decisions maintain high levels of quality and competence. Moreover, recruitment to the judicial profession needs a broader base if it is to be possible to secure the services of the most skilful and most suitable lawyers. At the same time, it is essential to guarantee that all parts of the country have an adequate supply of judges. Opportunities should also be opened up for the courts to recruit lawyers with special qualifications so as to further raise the quality of judicial work. Taken together, measures mainly along these lines should result in both judges and the courts as a whole being better equipped to meet the demands that must be made now and in future.

Permanent judges have long been recruited almost exclusively from the group of lawyers who have completed the judicial training programme. However, there is no formal requirement for judicial training prior to appointment as a judge. The relative lack of success in recruiting lawyers who have not undergone judicial training is due in part to the fact that preference has been given to candidates who have judicial training. A judicial training programme will be less attractive if a person who has taken the programme does not have a reasonable chance of becoming a judge.

The judicial training programme has been of great value in that it has attracted competent lawyers who have proved well able to meet the courts’ needs for skilful judges. The question, however, is whether judicial training can be equated with the recruitment of permanent judges any longer. In itself, the judicial training programme does not provide the broader experience of life and work that is considered valuable in a judge. The desire to have judges with a variety of professional backgrounds is mainly provided for by according greater value to secondary qualifications in the form of service outside the courts – such as work for the

Government Offices or some other government employer – than to service in the courts alone, when appointing permanent judges. Lawyers appointed as judges rarely have any types of professional experience other than these. If there is to be any change in the current state of affairs, so that a greater breadth of experience is represented in the judiciary, we must depart from our present, closed system for recruiting permanent judges.

As things stand at present, moreover, the judicial training programme does not provide an adequate output to ensure that all courts in the country can be supplied with judges. Lawyers with judicial training are reluctant to move and due to this state of things trained candidates are not available for recruitment as judges everywhere in the country. The resulting recruitment problems are now affecting courts in county capitals and other regional centres, not just courts in smaller towns. It is important that the efforts that have been initiated to reform the system of district courts continue. Even if the reforms lead to courts being increasingly concentrated in larger and more central towns, this will not suffice to solve the problems. It will not remedy the difficulties that have arisen in recent times in recruiting judges to serve in county capitals and other regional centres, still less solve the recruitment problems in other towns.

For many years, the judicial training programme has enabled the state to recruit well-qualified lawyers. My considerations are based primarily on the assumption that my proposals should aim to address the courts’ need of skilful people who are suitable for the judicial profession.

Modifications in the present judicial training programme

In my opinion, the judicial training programme has intrinsic value. Strictly from the employer’s point of view, moreover, there are advantages to the way in which the judicial training programme makes it possible to attach skilful and suitable lawyers to the courts system and retain them for future employment as permanent judges. There is therefore reason to analyse whether it is possible to improve the recruitment of judges while retaining a special judicial training programme.

I do not take the view that there is any need to question the quality of the present judicial training programme. The question is

rather whether there is some other way of making the programme more attractive for skilful young lawyers. However, in my view the way forward is not to limit the number of places on the programme, so as to be able to “guarantee” those who have completed judicial training a position as a permanent judge.

My terms of reference suggest the possibility of concentrating judicial training to a smaller number of training centres than today. On my assessment, the result of any such step would be to exacerbate the problems that already exist in recruiting judges to serve in all parts of the country. Consequently, I do not see this as a solution for the future.

One solution I have considered is to postpone judicial training, so as to make, for example, a certain, relatively extensive period of experience of work as a lawyer a requirement for acceptance to the judicial training programme. On my assessment, in view of the limited recruitment needs, such a programme would need to be concentrated to a few training centres. It seems to me there is little likelihood of established lawyers being prepared to leave a place they have made their home in order to take the training programme. Furthermore, the problem of securing a countrywide supply of judges would remain in a model of this kind as well. I therefore do not see a postponement of judicial training as a way forward.

My overall assessment of the possibility of developing our present system of recruiting judges, which is based primarily on a special internal court career/judicial training, is that this system cannot satisfy the wish to be able to make different types of working and life experience available to the courts. Furthermore, in a closed system for recruitment the competition for employment as permanent judges is limited.

Apart from the above-mentioned circumstances the judicial training programme no longer provides an adequate supply of judges for the whole country. The present difficulties in inducing suitable lawyers to seek appointment as permanent judges in different parts of the country cannot be attributed to a shortage – or surplus – of lawyers who have completed judicial training. Nor is the explanation that the lawyers who have undergone judicial training lack the necessary skill to be judges. Consequently, I see no possibility of achieving a good level of recruitment of permanent judges throughout the country simply by making changes to the judicial training programme. Further changes may

even prove counter-productive. The attractiveness of the programme may suffer if changes are constantly being made to the conditions for training.

Recruitment of both lawyers with judicial training and lawyers without judicial training

The desire to have lawyers with experience from a variety of areas among the corps of judges can be satisfied if there is greater openness than at present to the recruitment of lawyers who have not undergone judicial training. One approach in that case can be to make substantial cutbacks in the number of places available in the judicial training programme so that the number of people who complete the programme only corresponds to a certain proportion of expected recruitment needs. Another approach can be to attempt to achieve broader recruitment by other means.

The principal purpose of a system in which both lawyers with judicial training and lawyers with other backgrounds are recruited as permanent judges is to ensure that both categories are represented at least at the great majority of courts. One major weakness in both models is that they cannot be expected to lead to this purpose being achieved.

A more general attempt to achieve broader recruitment would require that lawyers with judicial training and lawyers with other backgrounds are able to compete for appointment as judges on equal terms. This might have the effect of making the judicial training programme less attractive.

Consequently, I do not advocate a solution based on a combination of open recruitment and recruitment of lawyers with judicial training.

Completely open recruitment of judges

In the course of my investigation, I have become convinced that our judges and courts will be better equipped to meet the present and future demands if we abandon our closed system for recruiting permanent judges and switch to a completely open system of recruitment. One benefit of open recruitment is that the judges will have a range of professional backgrounds, which will be an

advantage in their judicial work. Open recruitment, moreover, will result in a substantial broadening of the recruitment base, which will create conditions for increased competition for judicial appointments. With more competitors there will be increased opportunities to select the most skilful and suitable lawyers for the judicial profession. Another advantage is that the courts that now have difficulties when recruiting judges will stand a better chance if lawyers working in local practices are able to seek appointment there. Open recruitment will make it easier to satisfy the courts’ needs for specialist qualifications.

One positive effect of open recruitment, in my view, is that lawyers will not need to decide early on in their career whether they might want to be judges later in life. This will give them the opportunity to try out different professions before making their choice. One weakness in our present system is that in practice the great majority of lawyers are excluded at an early age from the possibility of becoming permanent judges later in life. Naturally this group includes many well-qualified lawyers, who would make good judges.

Open recruitment, moreover, is free from another drawback that marks the present system. In a system in which in practice only those who have completed the judicial training programme are recruited as permanent judges, the problem arises that it is difficult when accepting candidates for the programme to assess how different people will develop later in life. The issue of appointment as judge does not arise until long after these initial assessments. It cannot be taken for granted that at a later stage in life, after completing the programme, a person will have the right qualities to make a good judge. Conversely, a person who has not been considered to possess the right qualities when young may mature and become a lawyer who would make a quite excellent judge.

One advantage of the present judicial training programme is that young lawyers acquire insight into the peculiar nature of the judicial profession. This is a kind of experience and knowledge that lawyers who have not been through the programme lack. In my opinion, however, the traditional programme of judicial training is not essential to prepare a person to work as a judge. The lack of specific training can be compensated by giving newly appointed judges basic training in connection with the assumption of their duties. I am convinced that experienced lawyers, given they have the right personal qualities and have undergone a certain amount of

individual introductory training in connection with their appointment, will relatively soon be able to serve well as judges.

If a system of open recruitment is to be successful, it is absolutely essential that there are lawyers in the public and private sectors who have the qualifications that are needed for the judicial profession and who are prepared to give up their profession to work as a judge.

In my considerations I have assumed that the organisational reform of the courts system will continue and that courts of suitable size will be established. In that case, by far the majority of courts will probably be located in the three metropolitan regions, county capitals and other relatively large towns. In the metropolitan regions (Stockholm, Göteborg and Malmö), the labour market for lawyers is so large and so diversified that it provides a very good basis for recruiting skilful lawyers. As regards the other towns in which courts may be concentrated, with almost no exceptions a relatively large number of lawyers are in practice there. In view of these observations, I believe there will be a good recruitment base throughout the country.

Furthermore, in my estimation the judicial profession has qualities that make it an interesting occupational choice for many lawyers who are active in different areas of the law.

Although the judicial training programme is not a formal requirement for employment as a permanent judge, it is extremely uncommon for lawyers with other backgrounds to apply for judicial positions. There may be several reasons for this, but one important explanation may be the present system of assessing applicants’ qualifications. Even if the present evaluation of qualifications assumes an overall assessment of the skills and suitability of prospective judges, there can be no doubt that candidates with judicial training are given priority because of the perceived value of the judicial training programme. In an open recruitment process, the system for evaluating qualifications must therefore be changed to enable a more equitable comparison and evaluation to be made of the relative advantages of judicial training and experience and other educational backgrounds and professional experience. This does not mean valuing judicial training less highly, but it does mean the knowledge and experience that such training has given a candidate must bear objective comparison with other qualifications.

An open system for recruiting judges also presupposes various marketing measures and a more active recruitment process with more refined methods of selection than at present.

It will be impossible to maintain a special judicial training programme if an open system for recruiting judges is introduced. The judicial training programme will become a less attractive option and there is a risk that it will attract fewer and less competent lawyers than at present. Keeping the programme will also obstruct efforts to enable lawyers with other backgrounds to secure employment as judges. Earlier attempts to broaden the recruitment base, not least, have shown that this is impossible as long as there is a special programme of judicial training. I therefore recommend closing down the special judicial training programme.

A step of this kind will not entail the courts system losing a valuable resource for recruiting permanent judges. Young lawyers who have an inclination and aptitude for the judicial profession will be able in future too to qualify themselves for appointment to the judiciary. I find it difficult to imagine that lawyers would refrain from applying for judicial appointments because they have not previously had the opportunity to train as judges.

Salaries

If a decision is made to switch to a system in which there is no longer any special career path for judges and all recruitment of judges takes place on the open labour market, there will need to be a possibility of greater flexibility than at present in the salaries offered newly appointed judges and an ability to use individual starting salaries as a tool in recruiting competent lawyers. However, I do not see any intrinsic value in an exaggerated wage spread among new appointees. In certain situations it will nevertheless be quite essential to abandon the basic salary level and exercise greater freedom when setting salaries, so as to be able to recruit the most skilful and most suitable lawyers for the profession. The committee that prepares decisions on judicial appointments should also decide starting salaries.

In conjunction with the issue of starting salaries, salaries during the period of appointment are also discussed. In my view, the time is not ripe to introduce individual salaries for permanent judges. It should, on the other hand, be possible to build further on the

system already introduced in collective agreements, so as to establish a system of personal salary supplements that can be given to a number of judges, independently of the court at which they are employed. I recommend that the special committee that prepares decisions on judicial appointments should also decide which judges should receive salary supplements.

Recruitment process

Requirements for prospective judges

In my opinion, the requirements that have applied until now – independence, objectivity, knowledge about and ability to apply the system of legal regulations, and personal qualities – are sufficiently general that it should be possible to retain them for use in an open system of judicial recruitment. In some respects, though, they should be supplemented and made more precise.

One new requirement that should be introduced is an ability to bring cases to a conclusion in reasonable time. This requirement follows from Article 6 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.

Another requirement that in my opinion should be emphasised is a judge’s ability to lead and stimulate collaborators in their work. As things stand at present, this requirement has particular importance only in connection with the appointment of judges in leading positions. However, even judges who are not in such positions often have responsibility for managing the work of nonjudicial staff, including reporting, clerks and court secretaries. In my opinion there is reason when making appointments to accord greater weight than has been formally allowed until now to the ability of applicants to lead and stimulate other staff in their work.

A judge should also have the ability, willingness and interest to take on different and/or new responsibilities and to work in general to ensure good overall results for the business of the court.

Alongside the basic requirements, I consider it should also be possible to introduce special requirements in individual cases as appropriate, e.g. because a court has a need for certain specialist skills.

General principles for assessing skill

For the sake of public confidence in the courts, appointments to the judiciary must be based on an objective and factual assessment of the ability of applicants to serve as a judge. This implies that it is not only the levels of skill and suitability that are required of a judge and are to be applied in assessing applicants for judicial appointments that should be set in advance; the principles for making the assessment should also be clearly established beforehand. Having said this, the development and formulation of detailed grounds for evaluating applicants should be largely the responsibility of the body preparing judicial appointments.

The basic principle should be that an overall assessment shall be made, taking into account all qualifications applicants have that are relevant for the position applied for.

This overall assessment, along with the skills required for the particular position, may mean that varying weight will be accorded to different factors.

The factors that should be decisive are in the first instance professional skill, personal qualities, education and training and professional experience.

In the interests of legal security and of individual parties and public confidence in the courts, it is extremely important that decisions made by the courts are of a consistently high quality. It is therefore essential that lawyers recruited to be judges have an excellent knowledge of the legal system. The judge must also be able to apply the legal rules according to generally accepted methods. The judge, in other words, must be a skilful lawyer, which also presupposes an ability to analyse the problems and issues he or she is confronted with.

A prospective judge must also have the right personal qualities, and these qualities, in my opinion, generally have great importance as grounds for assessment. In my report, I draw attention to a range of factors that should be taken into account in the assessment. The decisive consideration in assessing whether a person has the potential to be a skilful and suitable judge should be an overall picture of the applicant’s personal qualities.

Another important factor in assessing applicants is their previous professional experience. As I see it, no particular types of

experience can be singled out as particularly valuable. However, in my report I do indicate certain kinds of experience that are typically of great value in a judge. It is a matter, primarily, of experience in dealing with legal issues, but experience other than strictly legal work can also be of value. One such area, which I point out in my report, is parenthood. In my opinion, parenthood should be comparable with non-legal professional experience, as parenthood is also a source of life experience and personal maturity, which are valuable qualities for a judge. This arrangement will both promote gender equality and help prevent any disadvantage accruing to parents, whether women or men, who have taken active part in parenthood when competing for judicial appointments.

As regards education and professional experiences, judicial training must be weighed against other types of education. Judicial training and experience of service in the courts shall not, as at present, be accorded special importance when assessing applicants for judicial appointments.

As previously, gender equality shall be a further objective factor that can tip the balance in a judicial appointment when applicants’ qualifications are broadly identical. In the very few cases in which it is impossible to decide between candidates on the basis of an assessment of their skills, the outcome will be decided, as previously, by the period of service demanded.

Judicial appointments

General

I assume that judicial appointments will continue to be made by the Government. I assume, further, that judicial appointments currently based on a process of application will continue to be decided in the same way.

For reasons of principle and on practical grounds, I am unwilling to accept the idea of probationary appointments for judges.

I recommend a relaxation of the rules for adjunct judges in courts of appeal and administrative courts of appeal to make it possible to call in a broader circle of lawyers outside the judiciary to serve as adjunct judges. This will give lawyers working in other

areas an opportunity to try out the judicial profession before deciding whether to apply for a judicial appointment.

Preparation of judicial appointments

An open system of recruitment for judges should not lead to a departure from the present arrangement in which judges are appointed by the Government on the basis of proposals from a government agency in which judges exercise a decisive influence. This arrangement not only guarantees the independence of the judiciary and the autonomous role and position of the courts in our democratic legal system. It is also calculated to inspire confidence on the part of the general public and actors in the legal system that judicial appointments are not affected by inappropriate considerations.

The recruitment of skilful lawyers who are suited to the judicial profession makes special demands on the competence and working procedures of the body responsible for preparing judicial appointments. These demands will increase if judges in future are not recruited almost exclusively from among lawyers who are or have been employed in the courts system. The working duties involved, moreover, will become more onerous and demands on the general process ahead of new recruitment will grow. Consequently, if an open system of judicial recruitment is adopted, the composition of the body responsible for preparing appointments will need to be reconsidered, as also will its working procedures.

A new committee for preparation of judicial appointments

I propose that a new committee should replace the Appointment Review Committee.

The members of the new committee (which may be named the Committee on Judges) should include four judges, two advocates, one representative of the general public and the Director-General of the National Courts Administration. Each member should have a personal alternate. Two alternates should be available for the public representative.

The Government should appoint the judges and advocates on the Committee. The Chief Parliamentary Ombudsman in consultation with the other Parliamentary Ombudsmen should nominate the representative of the general public and his or her alternates.

The Swedish Bar Association should nominate the advocates on the Committee. A special nominations group consisting of a majority of judges should nominate the judges to serve on the Committee.

The members and alternate members of the Committee on Judges should be appointed for five-year terms. Reappointment of members or alternate members should not be possible.

In view of the unique constitutional position of judges, provisions relating to the composition of the Committee and the appointment of members and alternates should be set in a special Act on judicial appointments. This Act should also include fundamental rules on the duties of the Committee.

The Government should be able to instruct the Committee on Judges to also deal with other responsibilities now managed by the Appointment Review Committee.

The Committee on Judges should have its own office, which should be integrated in the Committee.

Procedures leading up to the appointment of a judge

Heads of courts should make continuous efforts to encourage suitable candidates to apply for judicial appointments. I see no reason why the courts and judges should not play an active part in this regard; on the contrary, I consider that the independence of the courts will be strengthened if they themselves are actively involved in the recruitment of judges. One important aspect in this connection is that attention is paid to efforts to promote gender equality in recruitment processes. Accordingly, the search for suitable candidates for judicial appointments should focus on encouraging both women and men to apply. If there is an a lack of gender balance at a court, in that most of the judges are men, in my opinion the court or head of the court should strive primarily to identify skilful and suitable women candidates for an appointment as judge.

With respect to the appointment of chief judges at district courts and county administrative courts, it should be the responsibility of the Committee on Judges to take a more active part in encouraging suitable candidates to seek appointment. Here too, gender equality considerations are naturally important. At present the proportion of chief judges at these courts who are women is very low. To achieve even representation of women and men among heads of courts, I think it is particularly important that the Committee on Judges attempts as far as possible to encourage women lawyers to apply for such appointments.

The Committee on Judges should also more generally be actively involved in the search for suitable candidates.

Processing of applications

An open system of recruitment will be more demanding in terms of the basis for the positions taken by the Committee on Judges. Written remarks will generally need to be supplemented by oral information from those providing testimonials.

Interviews should be a natural element in all cases. If the interviews are to serve their purpose properly, it is important that they be conducted in a professional manner.

Interviews and references will need to be supplemented by aptitude and personality tests. The use of different types of tests and their design is a matter on which the Committee on Judges will have to take a precise position.

The head of the court should take part in interviewing applicants. The head of the court should also have the right to participate in the deliberations leading up to the proposal from the Committee on Judges. The head of the court should, however, not be involved in the actual decision-making.

As far as possible, the reasons given by the Committee on Judges for its decision should reflect the factors that have been crucial in deciding between the different candidates.

The number of candidates proposed by the Committee on Judges should be limited to the number of appointments to be made (normally one).

The Government should not be bound by the proposal of the Committee on Judges.

No appeal should be possible against the proposal of the Committee on Judges in a case concerning a judicial appointment.

Secrecy

A regulation on secrecy will be needed for the personality test used in connection with judicial appointments. A secrecy regulation should not, however, focus on such cases alone, but should be formulated in more general terms.

A reversed requirement of damage, i.e. a presumption of secrecy, should be set. The secrecy must not infringe against informant protection.

Regulation of which judges are permanent judges

I consider that incorporating in the legislation more precise regulations to the effect that judges sitting in courts of appeal, administrative courts of appeal, district courts and county administrative courts must have permanent status should strengthen the constitutional position of judges. This provision should be taken up in the special Act on judicial appointments that I propose in my report.

The judge and the organisation for preparing cases

I consider that the existence an organisation for preparing cases that consists of well-qualified staff in various capacities plays a major part in making the judicial profession attractive. From the perspective of the judiciary and citizens in general it is also important that the organisation preparing cases meets exacting demands. In addition, in purely general terms, the availability at courts of staff who are able to relieve the judges of tasks that they do not necessarily need to take on themselves leads to increased efficiency and, not least, makes it possible to put the available economic resources to the best possible use. More importantly, a competent organisation for preparing cases allows the judges to concentrate on the court’s core activity, namely, judging. A development along these lines is conducive to high quality judging.

I have come to the conclusion that the legal basis for narrowing the focus of the judge’s responsibilities must remain that given in Chapter 1, Section 3e and Chapter 2, Section 4 of the Swedish Code of Judicial Procedure and Sections 12 and 18 of the Administrative Court Act (1971:289). Under these provisions, measures that relate solely to the preparation of cases and that are not of a nature that they should be reserved for legally trained judges may be performed by other court officials who have sufficient knowledge and experience.

Tasks performed by officials other than judges are the responsibility of the member of staff entrusted with them.

In my opinion, each court is in the best position to assess the organisation for preparing cases at that particular court, taking into account local circumstances. The point of departure in the continued reforms should therefore be that the courts themselves as far as possible are entrusted to decide about their internal organisation and the distribution of tasks during the preparation of cases.

I consider that court secretaries and clerks will continue to constitute the essential structure of the organisation for preparing cases at the district courts. At county administrative courts, in addition to secretaries and clerks, the case preparation organisation should also include permanently employed case preparation lawyers. At district courts there may also be tasks (for example, in more complicated cases) that should be performed by specially employed case preparation lawyers. To guarantee the availability of clerking positions, lawyers should not be employed to perform tasks that can equally well be carried out by clerks.

Permanently employed reporting clerks should in future perform the case preparation at courts of appeal and administrative courts of appeal, which is now carried out by lawyers undergoing judicial training. A transition to a system in which case preparation tasks are managed by lawyers appointed specifically for this purpose should make for substantially increased continuity and stability in the case preparation organisations of courts of appeal and administrative courts of appeal, which in the longer term may also help enhance the quality of activities. One benefit of an extended period of service as reporting clerk is that it will allow scope for greater concentration and specialisation in different areas.

If the only consideration guiding the recruitment of lawyers for reporting clerk’s duties is the personnel requirements of the courts

of appeal and administrative courts of appeal, an additional advantage will be that the case preparation organisation at each court can be set up in the manner that is most appropriate and effective for that particular court.

As regards the case preparation organisation at the highest instances, future needs will have to be provided for by recruiting lawyers who have not undergone judicial training.

Training

Training of newly appointed judges

Special introduction and training programmes should be created for newly appointed judges. These programmes will need to be individually designed and adapted to the needs of the particular judge concerned.

The head of the court should be responsible for ensuring that the training plan is drawn up and implemented. The plan should be set up as soon as possible after the appointment is made and should involve consultation with the newly appointed judge and the National Courts Administration, which should be responsible for ensuring that it is possible to carry out the various parts of the training programme.

The training plan should include a certain period of service as an adjunct judge at the court of appeal or administrative court of appeal.

The court that has employed the newly appointed judge will have an important task in training him or her for judicial duties, and as at most workplaces, the main emphasis of training will be on the job work with the duties that the appointment entails. Collaborators, above all the other judges at the court, will have an important part to play.

Further training and continuing professional development for permanent judges

Alongside the need of the general public for competent judges, there is an interest in making substantial investments in training so as to enhance the attractiveness of the judicial profession. In my opinion, substantial gains can be expected from such investments

in terms of the quality of the work of the courts and attractiveness of the judicial profession.

Education and training has until now not been sufficiently extensive to satisfy the demands that need to be made. In future, efforts should be made to ensure greater coordination of the total needs of the court and a planned approach to the training actions needed both by individual judges and by the court overall.

The head of the court should be responsible for continuous analysis of training needs at the court. The head of the court should also be responsible for ensuring that the judges undergo necessary further education and training and that in terms of the workload scope is provided for these measures. With respect to any needs that may arise for specialised education or training, it should be the court concerned that determines the measures that may be required, as it is the court and its judges that are most aware of local needs.

The National Courts Administration should continue to administer and coordinate much of the education and training that is requested.

The judges should have a decisive influence on the form and contents of educational and training measures. With regard to the training of judges, the existing training council should be able to give judges influence over these important issues.

Pure education and training measures for judges should be organised so as to provide the maximum possible benefit for as many judges as possible.

Training of case preparation personnel

Personnel engaged in the case preparation organisation at the courts should be offered continuous, advanced further education and training.

It should be possible to design essential parts of this training as a joint programme for reporting clerks from all courts of appeal and administrative courts of appeal, with more specialised sections for particular types of court. The National Courts Administration should administer the training of reporting clerks much as it does at present.

Training of law clerks

I consider that the law clerks’ training programme should be retained and that as many lawyers as possible should be given the opportunity to engage in advanced law clerk service. In terms of substance, I consider that a high standard should be maintained irrespective of where the training programme occurs or which judges serve as instructors.

One point of departure for the training of law clerks should be that as their skills increase, law clerks should take on case preparation measures at their own responsibility. In order to enable a gradual extension of the duties and responsibilities assumed by law clerks, judges will have to take the time needed to train the clerks in the processing of cases and court business. Clarity, a good educational approach and general high quality in the treatment of law clerks will create conditions for an attractive programme for training law clerks; judges, meanwhile, in return for relatively limited efforts on their part, will obtain a legal service that will enable the judge’s work to concentrate on judicial responsibilities.

To give as many lawyers as possible the opportunity to serve as law clerks, the training period should be shortened to one year and six months. This will create an annual scope for an additional 100 places as law clerk.

Proceeding from the needs of the district courts and the county administrative courts for lawyers for case preparation purposes, a shortened programme for law clerks focusing primarily on legal tasks will have the same outcome as the present programme, in which the law clerks also perform other types of duties.

I consider that law clerks should continue to have the opportunity to decide relatively simple cases in the course of their training.

Broader opportunities should be available to combine law clerk training at a court with other advanced legal service. The National Courts Administration should have the task of considering other possible combinations.

In addition to measures aimed at making law clerk training seem an attractive alternative, young lawyers also need to be made well aware of the substance and future value of the programme. The information activities begun by the National Courts

Administration and the courts should therefore continue and be further developed.

Court needs for occasional additional and substitute judges

Already at the planning stage, the courts should be guaranteed an adequate number of judges to manage their activities. One necessary condition for this is that the organisational reform of the courts that has already begun is carried through. A change along these lines, leading to larger courts, should also help to make it possible for courts to solve problems involving substitute and additional judges (especially temporary problems) internally, thereby reducing the need for help from outside.

In cases where the issue of additional judges cannot be solved internally, the need for further resources should be met in the first instance by judges agreeing voluntarily to serve at other courts.

It should be possible to enlist the services of former permanent judges to meet temporary needs for additional judges.

In the absence of a constitutional amendment, I reject the idea of solving the problem of the availability of additional judges by a more general practice of appointing judges to serve at more than one court. Nor can any far-reaching obligation be imposed on a judge to serve at a court other than the one where he or she is employed. However, as a measure to solve a regional need for occasional additional judges, it should be possible to appoint a small number of judges who are authorised to sit in all the courts in the region. A similar solution should also be applicable for the sake of employing judges with specialist knowledge.

Gender equality

The opportunities to combine professional life and parenthood opened up by modern working arrangements and technology should be made use of as far as possible.

Changes at the courts, in working arrangements and other respects, should put women in a better position to compete with men.

The grounds for assessing skill in connection with appointments should be formulated so as to prevent any disadvantage accruing to women and men who have been active parents.

One of the aims when recruiting judges and heads of courts should be to achieve a balance between men and women judges. The heads of courts and the Committee on Judges should be responsible for ensuring that these objectives are achieved.

Implementation

A reform of the system for recruiting judges should be seen in an extended time perspective and implemented so as to gradually take fuller and fuller effect.

The first step should be to establish the new Committee on Judges. I propose 1 January 2006 as the date for this step. In connection with this, the new grounds of assessment for judicial appointments should begin to apply.

Marketing and information about the new system of recruitment and the judicial profession should be a priority once a decision on the change has been taken.

As regards closing down the judicial training programme, I propose that this should be done by stopping accepting new trainees at a certain point. Those who have already been accepted to the programme by then should be allowed to complete the entire judicial training programme as it now stands. The terms of employment and tasks of those who are following the programme or have completed it must not be affected by the fact that no new trainees are being accepted.

The question of when to stop accepting new trainees should be decided with reference to the various needs of the courts.

The courts of appeal and administrative courts of appeal should be able to manage the transition to recruiting permanently employed lawyers for case preparation purposes without any very long delay.

On my assessment, the effects of closing down the judicial training programme will not be felt by the Supreme Court and Supreme Administrative Court until at least four years after the programme stops accepting new trainees. This will give these courts sufficient time to establish routines for recruiting reporting clerks in future.

In the event of a discontinuation of the judicial training programme, reporting clerks will not be available for judicial duties at district courts and county administrative courts, nor will acting associate judges of appeal be available to act as judges in courts of appeal and administrative courts of appeal. A transitional period of 1-3 years should suffice before the resulting loss of resources for judicial work can be compensated by permanent judges taking over judicial duties and by other measures.

Turning to employers outside the courts system who for many years have recruited lawyers with judicial training, my assessment is that a four-year transitional period will give them enough time to find ways of employing lawyers with other backgrounds.

I propose that no more trainees be admitted to the judicial training programme after 1 January 2006.

Consequences of my proposals

Costs

The greater continuity and effectiveness resulting from permanently employed personnel should be able to provide full compensation for the increased costs that my proposals will entail for case preparation organisations at the Supreme Court, the Supreme Administrative Court, the courts of appeal and administrative courts of appeal.

With regard to costs for permanent judges, vigorous concentration on case preparation organisations along with a more efficient organisation of the courts should free up the resources that may need to be available in an open system for recruiting judges.

On my assessment, there will be a reduced need for extra judges, which will free up resources to a certain extent.

The new Committee on Judges will entail increased costs for the preparation of judicial appointments. The cost increase can be estimated at SEK 12 million per year.

The training of newly appointed judges should lead to increased costs of about SEK 10 million per year.

Financing the increased costs

I propose that the increased costs for training judges and the increased costs for preparing judicial appointments should be financed by a rise in the application fees in civil cases. The fee proposed is SEK 1 000. Receipts from application fees would then rise by about SEK 27 million per year. Another conceivable solution would be to raise the fees for non-contentious matters. I take no position on how large any such increase should be. If a system of full cost coverage were introduced, this would mean raising fees from SEK 275 or 375 to approximately SEK 2 200 per case, which would increase total receipts by some SEK 100 million per year. If both alternatives are chosen, this would yield additional income that would more than cover the increased costs an improved recruitment system would entail for the courts system and could also provide scope for other improvements in the courts system. Either solutions, or a combination of the two, are possible and reasonable measures to pay for the increased costs that would result from my proposals.

I draw attention to the fact that application fees payable to the administrative courts and fees for appeals to courts of appeal and administrative courts of appeal are a potential source of funding for the resources the courts system may need in the future.

Other consequences

The proposals should lead to a more even representation of women and men among permanent judges and above all to an increased recruitment of women to positions as judges in leading positions.

My assessment is that an open system for recruiting judges, such as I have proposed, combined with changes in recruitment procedures, should be able to some extent to help ensure that the corps of judges reflects the ethnic and cultural diversity of our country. However, if the interests of integration policy are to have any practical impact on appointments to the judiciary, measures other than those it has been my task to investigate will be needed.

Författningsförslag

1. Förslag till lag (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller anställningar som

1. justitieråd och regeringsråd,

2. president och lagman i hovrätt och kammarrätt,

3. hovrättsråd, tillika vice ordförande, hovrättsråd, kammarrättsråd, tillika vice ordförande, samt kammarrättsråd,

4. lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och länsrätt,

5. fastighetsråd och miljöråd. Enligt 11 kap. 1 § regeringsformen får som ledamot i Högsta domstolen och Regeringsrätten endast tjänstgöra den som är eller varit ordinarie domare i domstolen. Även domare som avses i första stycket 2–5 skall vara ordinarie domare.

Bestämmelserna i 3–11 §§ skall inte tillämpas beträffande anställning som justitieråd, regeringsråd, president eller lagman i hovrätt eller kammarrätt, lagman i Stockholms, Göteborgs eller Malmö tingsrätt eller lagman i Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län eller Länsrätten i Göteborg.

Anställningsbeslut

2 § Regeringen utnämner domare som avses i 1 §.

I rättegångsbalken och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar finns bestämmelser om behörighetskrav för domare.

Beredning av anställningsärenden

3 § Ärenden om domaranställningar skall beredas av en förslagsnämnd, Domarnämnden.

4 § Domarnämnden skall bestå av åtta ledamöter. Av dessa skall fyra vara eller ha varit ordinarie domare i hovrätt, kammarrätt, tingsrätt eller länsrätt, två vara advokater och en vara representant för allmänheten. Varje sådan ledamot skall ha en personlig ersättare. Den ledamot som representerar allmänheten skall dock ha två ersättare.

Ledamot i nämnden är vidare chefen för Domstolsverket. Ersättare för honom är hans ställföreträdare i verket.

5 § Domarledamöterna och advokaterna och deras ersättare i Domarnämnden utses av regeringen för en tid av högst fem år på förslag av en särskild nomineringsgrupp när det gäller domarledamöterna och av Sveriges advokatsamfund när det gäller advokaterna. I nomineringsgruppen skall flertalet vara ordinarie domare. Regeringen meddelar närmare bestämmelser om hur nomineringsgruppen skall vara sammansatt och hur den skall utses.

I lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän finns bestämmelser om utseende av representanten för allmänheten i Domarnämnden och dennes ersättare.

Regeringen utser en av de ledamöter i nämnden som är ordinarie domare att vara ordförande i nämnden och en av dem att vara vice ordförande.

Ledamöterna i nämnden och deras ersättare får inte förordnas på nytt.

6 § Domarnämnden skall lämna förslag till regeringen om anställning av domare. Som nämndens förslag gäller det förslag som minst fem ledamöter enats om.

Nämndens förslag i ett anställningsärende skall vara motiverat. Förslaget får inte överklagas.

7 § Domarnämnden får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i ärenden som bereds i nämnden och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för beredningen.

8 § Chefen för den domstol vid vilken en domare skall anställas har rätt att närvara och yttra sig innan Domarnämnden tar ställning i det anställningsärendet.

9 § Hos Domarnämnden skall finnas ett kansli.

10 § Domarnämnden skall årligen lämna en redogörelse för verksamheten till regeringen.

11 § Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om Domarnämndens verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006. Bestämmelserna i 5 § skall dock tillämpas för tid från den 1 juli 2005.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) om Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1986:765) om Riksdagens ombudsmän skall införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Chefsjustitieombudsmannen utser i samråd med övriga ombudsmän en ledamot i Domarnämnden som skall företräda allmänheten. För ledamoten skall utses två ersättare. Ledamoten och ersättarna utses för fem år och kan inte utses på nytt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

3. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 2 § och 8 kap.2 och 7 §§rättegångsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

2 §

1

Domare, som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § eller 3 kap. 4 § första stycket, utnämns av regeringen.

Enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol utnämns domare som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § eller 3 kap. 4 § första stycket av regeringen.

8 kap.

2 §

2

Till ledamot av advokatsamfundet får endast den antas som

1. har hemvist i Sverige eller i en annan stat inom Europeiska unionen, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz,

2. har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domarämbete,

3. har genomgått för advokatverksamhet erforderlig praktisk och teoretisk utbildning,

4. har gjort sig känd för redbarhet, och

5. även i övrigt bedöms lämplig att utöva advokatverksamhet. Advokatsamfundets styrelse får i enskilda fall medge undantag från antagningskraven såvitt gäller första stycket 1. Detsamma gäller antagningskraven enligt första stycket 2 och 3 beträffande den som är auktoriserad som advokat i en annan stat i enlighet med där gällande bestämmelser.

Den som har genomgått en utbildning som krävs för att bli advokat i en stat inom Europeiska unionen, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz och som i Sverige genomgått ett prov som visar att han eller hon har tillräckliga kunskaper

1

Senaste lydelse 1991:1819.

2

Senaste lydelse 2002:334.

om den svenska rättsordningen, skall anses uppfylla kraven enligt första stycket 2 och 3. Detsamma gäller den som registrerats enligt 2 a § och som därefter under minst tre år bedrivit faktisk och regelbunden advokatverksamhet i Sverige, under förutsättning antingen att verksamheten huvudsakligen omfattat svensk rätt eller att, om verksamheten inte huvudsakligen omfattat svensk rätt, den registrerade på annat sätt har förvärvat tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att antas till ledamot i samfundet.

Den som har blivit auktoriserad som advokat i Danmark, Finland, Island eller Norge i enlighet med där gällande bestämmelser och som därefter under minst tre år på ett tillfredsställande sätt har tjänstgjort som biträdande jurist på advokatbyrå i Sverige skall anses uppfylla kraven enligt första stycket 2–5.

Den som är försatt i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte antas till ledamot. Inte heller får den antas till ledamot som enligt 3 § lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall är förbjuden att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde.

Lagfaren domare i eller befattningshavare vid domstol eller allmän åklagare eller kronofogde får inte antas till ledamot; inte heller den som annars är anställd i en stats eller kommuns tjänst eller hos någon annan enskild än advokat, om inte advokatsamfundets styrelse medger undantag.

Ordinarie domare eller allmän åklagare eller kronofogde får inte antas till ledamot. Detsamma gäller den som annars är anställd hos annan än advokat, om inte advokatsamfundets styrelse medger undantag.

7§

3

En advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt, skall uteslutas ur advokatsamfundet. När det gäller en sådan advokat som avses i 2 a § skall registreringen upphävas. Är omständigheterna mildrande, får advokaten i stället tilldelas en varning.

En advokat som annars åsidosätter sina plikter som advokat får meddelas en varning eller erinran. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får advokaten uteslutas ur samfundet eller, i fråga om en sådan advokat som avses i 2 a §, registreringen upphävas.

3

Senaste lydelse 2002:334.

En advokat som tilldelas en varning får, om det finns särskilda skäl, även åläggas att utge en straffavgift till samfundet med lägst ettusen och högst femtiotusen kronor.

Om det bedöms tillräckligt får disciplinnämnden, i stället för att tilldela en advokat erinran, göra ett uttalande om att advokatens åtgärd är felaktig eller olämplig.

En advokat är skyldig att genast träda ur samfundet om det inträffar en sådan omständighet som gör att han eller hon enligt 2 § femte eller sjätte stycket inte får antas till ledamot av samfundet. Om advokaten inte gör det, skall styrelsen förordna om hans eller hennes uteslutning. Detsamma gäller, om en advokat inte längre uppfyller hemvistkravet enligt 2 § första stycket 1 och styrelsen inte medger att han eller hon får stå kvar som ledamot av samfundet. Om en sådan advokat som är registrerad enligt 2 a § fråntas rätten att uppträda som advokat i den stat där han eller hon är auktoriserad, skall styrelsen upphäva registreringen.

Utan hinder av vad som sägs i femte stycket får advokatsamfundets styrelse medge att en advokat har en tidsbegränsad anställning vid domstol.

I beslut varigenom någon uteslutits ur samfundet får förordnas att beslutet genast skall verkställas. Detsamma gäller ett beslut att upphäva en registrering.

Brott mot tystnadsplikt enligt 4 § första stycket andra meningen får inte åtalas av någon annan än Justitiekanslern. Åtal får väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

4. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 20 kap.6 och 11 §§miljöbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 kap.

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utser ordförande, utnämner eller anställer miljöråd samt förordnar sakkunniga ledamöter i miljödomstol.

Enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol utnämns miljöråd av regeringen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utser ordförande samt förordnar sakkunniga ledamöter i miljödomstol.

Regeringen meddelar bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för miljöråd.

11 §

För fullgörande av Svea hovrätts uppgifter som Miljööverdomstol skall det, förutom lagfarna domare, finnas miljöråd. Dessa skall ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utnämner eller anställer miljöråd

.

För fullgörande av Svea hovrätts uppgifter som Miljööverdomstol skall det, förutom lagfarna domare, finnas miljöråd. Dessa skall ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor.

Enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol utnämns miljöråd av regeringen.

Regeringen meddelar bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för miljöråd.

Miljööverdomstolen är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre skall vara lagfarna. Om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta.

Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd skall Miljööverdomstolen bestå av tre lagfarna domare. Ett miljöråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål

dels att 5 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny 19 §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

4

Regeringen eller myndighet, som regeringen bestämmer, utser ordföranden samt utnämner eller förordnar teknisk ledamot i fastighetsdomstol.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utser ordförande i fastighetsdomstol.

14 §

5

Teknisk ledamot i hovrätt skall ha teknisk utbildning och erfarenhet av fastighetsbildning eller fastighetsvärdering. Sådan ledamot utnämnes eller förordnas av regeringen.

Teknisk ledamot i hovrätt skall ha teknisk utbildning och erfarenhet av fastighetsbildning eller fastighetsvärdering.

19 §

Enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol utnämns teknisk ledamot (fastighetsråd) i tingsrätt och hovrätt av regeringen.

Regeringen meddelar bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för fastighetsråd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

4

Senaste lydelse 1975:1295.

5

Senaste lydelse 1975:1295.

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar att 3, 10, 15 och 28 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

6

Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd skall vara lagfarna. Regeringsråden får inte inneha eller utöva något annat ämbete.

Regeringsråd utnämns av regeringen. Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande.

Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande.

När ett regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i regeringsrätten, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som regeringsråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om regeringsråd skall även tillämpas på ersättare

.

Om regeringsråds tjänstgöring i Lagrådet är särskilt föreskrivet.

10 §

7

I varje kammarrätt skall det finnas en kammarrättspresident, en eller flera kammarrättslagmän samt kammarrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

Kammarrättspresidenten, kammarrättslagman och kammarrättsråd utnämns av regeringen.

6

Senaste lydelse 1996:156.

7

Senaste lydelse 1998:1801.

15 §

8

I länsrätt skall det finnas lagman. Som en del i en administrativ samverkan får en länsrätt och en tingsrätt på samma ort ha gemensam lagman.

Om regeringen inte bestämmer något annat skall det i länsrätt även finnas en eller flera rådmän. I de länsrätter som regeringen bestämmer skall det också finnas en eller flera chefsrådmän.

Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna. De utnämns av regeringen.

Om regeringen inte bestämmer något annat skall det i länsrätt även finnas en eller flera rådmän. I de länsrätter som regeringen bestämmer skall det också finnas en eller flera chefsrådmän. Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna.

28 §

9

Enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol utnämns domare som avses i 3, 10 och 15 §§ av regeringen.

Regeringen meddelar bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för ordinarie domare i kammarrätt och länsrätt.

Ledamöter och föredragande i allmän förvaltningsdomstol skall vara svenska medborgare. Den som är underårig eller i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte utöva befattning som ledamot eller föredragande. I fråga om nämndemän i kammarrätterna och länsrätterna gäller 20 och 21 §§.

Ledamöter och föredragande i allmän förvaltningsdomstol skall ha avlagt domared.

8

Senaste lydelse 2002:997.

9

Senaste lydelse 1988:1287.

De som står i sådant förhållande till varandra som anges i 4 kap. 12 § rättegångsbalken får inte samtidigt tjänstgöra som ledamöter i allmän förvaltningsdomstol.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

7. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

11 §

10

Sekretess gäller i myndighets personalsociala verksamhet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, personalkonsulent eller annan sådan befattningshavare som särskilt har till uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

Sekretess gäller i verksamhet som avses i första stycket för annan uppgift om enskilds personliga förhållanden än som där nämns, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i ärende om anställning hos myndighet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

Sekretess gäller i myndighets personaladministrativa verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds hälsotillstånd och för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering eller pensionering av anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte i ärende om anställning eller disciplinansvar och inte heller för beslut i annat ärende som avses i detta stycke.

10

Senaste lydelse 1996:155.

Sekretess gäller i annat fall än som avses i första–tredje styckena i myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vidare gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver, sekretess i personaladministrativ verksamhet hos myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för sådant men, för uppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

Sekretess gäller i annat fall än som avses i första–fjärde styckena i myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vidare gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver, sekretess i personaladministrativ verksamhet hos myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för sådant men, för uppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

Sekretess gäller för uppgift i tjänstgöringsomdöme som upprättats inom utrikesförvaltningen.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

1. Inledning

1.1. Utredningsuppdraget

Som en särskild utredare har jag haft som huvuduppgift att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare och lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna också i framtiden kan rekrytera de skickligaste och lämpligaste juristerna som ordinarie domare. I uppdraget har också ingått att jag skall se över och lämna förslag om hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall tillgodoses. Utredningens direktiv i sin helhet återges i bilaga 1.

Med begreppet ordinarie domare avses de domare som anställs med fullmakt och därmed kan skiljas från sin anställning endast i de fall som anges i regeringsformen. Till gruppen ordinarie domare hör främst ledamöterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten, vilka enligt regeringsformen skall vara ordinarie domare. I praxis tillsätts emellertid numera också samtliga de domare som på grund av föreskrifter i rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall finnas i hovrätter och tingsrätter samt kammarrätter och länsrätter med fullmakt. Fullmaktsanställningar tillämpas alltså för presidenterna i hovrätterna och kammarrätterna, lagmännen i dessa domstolar, hovrättsråd och kammarrättsråd inklusive de som tillika är vice ordförande, samt lagmän, chefsrådmän och rådmän i tingsrätter och länsrätter. Med fullmakt tillsätts också fastighetsråd och miljöråd.

Jag har inte uppfattat mitt uppdrag så att det skulle avse samtliga de nämnda domarkategorierna. Anställningarna som justitieråd och regeringsråd, presidenter och lagmän i hovrätterna och kammarrätterna samt lagmännen i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna tillsätts inte efter ett sedvanligt ansökningsförfarande utan de är s.k. kallelsetjänster. Förfarandet vid anställningar av dessa domare har övervägts av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre som år 2000 avlämnade sitt betän-

kande Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99). Inte heller har jag ansett att rekryteringen av fastighetsråd och miljöråd omfattas av uppdraget. Mina överväganden har därför begränsats till att avse rekryteringen av hovrättsråd och kammarrättsråd, inklusive de som tillika är vice ordförande, samt lagmän, chefsrådmän och rådmän i tingsrätter och länsrätter med undantag för lagmännen i de största tingsrätterna och länsrätterna.

Domstolsväsendet har under senare år fortlöpande genomgått betydande förändringar, ett reformarbete som inte avstannat under den tid som mitt utredningsarbete tagit i anspråk. I betänkandet lämnas en redovisning av förändringsarbetet. I den mån förändringar har skett, nya projekt inletts osv. under de sista månaderna av utredningsarbetet har en redogörelse för dessa dock måst utelämnas för att inte framställningen av betänkandet skulle försenas.

1.2. Utredningsarbetet

Arbetet inleddes senhösten 2001. Sammanträden med den sakkunnige och experterna har ägt rum vid 11 tillfällen.

För att ge underlag för mina ställningstaganden genomfördes våren 2002 ett antal hearings på de sex överrättsorterna med ordinarie domare vid hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och länsrätterna samt företrädare för yngreföreningarna vid hovrätterna och kammarrätterna. Som en uppföljning till dessa hearings har jag medverkat vid ett antal chefdomarmöten våren och hösten 2003. Jag har också deltagit vid ett presidentmöte och informerat om huvuddragen av mina tankar. Jag har vidare diskuterat domarrekrytering och notarietjänstgöring med tingsnotarier och länsrättsnotarier.

För att skaffa mig ytterligare underlag för mina överväganden deltog jag vid Advokatsamfundets fullmäktigemöte våren 2002 och fick därvid vid en hearing del av advokaters syn på domarrekryteringen. Med Advokatsamfundets bistånd har vidare genomförts en enkätundersökning bland advokater om intresset för domaryrket. En motsvarande undersökning har genomförts bland åklagare med Riksåklagarens hjälp.

När det gäller konsekvenserna av en förändrad domarrekrytering för de högsta domstolarnas beredningsorganisation har jag sammanträffat med både den förutvarande och den nuvarande ordföranden i Högsta domstolen samt den tidigare och den nuvarande

2. Det svenska domstolsväsendet

2.1. De allmänna domstolarna

De allmänna domstolarna består av de 72 tingsrätterna, de sex hovrätterna och Högsta domstolen. Vid de allmänna domstolarna handläggs i första hand tvistemål och brottmål. Därutöver handläggs domstolsärenden av olika slag. Vissa tingsrätter är också fastighetsdomstolar. Vidare utgör fem tingsrätter också miljödomstol och vid sju tingsrätter handläggs inskrivningsärenden rörande fast egendom vid särskilda inskrivningsmyndigheter. Stockholms tingsrätt har patentmål för hela landet. Därutöver är några särskilda måltyper fördelade på vissa tingsrätter, normalt residensstädernas tingsrätter. Vid Svea hovrätt finns Miljöverdomstolen som är överinstans för överklagande av mål från miljödomstolarna.

I avsnitten nedan lämnas en redogörelse för de olika domstolarnas yttre och inre organisation.

2.1.1. Tingsrätterna

Det finns, som nämnts, 72 tingsrätter i landet varav några bedriver verksamhet från mer än en kansliort. Den största, Stockholms tingsrätt, har ca 100 domare och de minsta har endast arbetsunderlag för en ordinarie domare. De flesta tingrätter har färre än tio domare anställda vid domstolen. Flertalet tingsrätter finns i landets södra delar.

Det nuvarande antalet är en följd av ett omfattande reformarbete beträffande tingsrätternas organisation som påbörjades i slutet av 1990-talet. Hittills har det inneburit att 25 tingsrätter har avvecklats. I en skrivelse Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (skr. 2002/03:126) har regeringen till riksdagen redogjort för hur tingsrättsorganisationen i Jämtlands, Gävleborgs och Stockholms län bör förändras. Sedan skrivelsen lämnades har Domstolsverket

genomfört ytterligare utredningar. I budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1, utgiftsområde 4 Rättsväsendet) har regeringen redovisat sin bedömning av förändringar beträffande tingsrätterna i Värmlands län, Kalmar län och delar av Västra Götalands län.

Tingsrätternas inre organisation och personal m.m.

I huvudsak består personalen vid tingsrätterna av domare, tingsnotarier och domstolssekreterare. Domarna är antingen ordinarie domare (lagmän, chefrådmän, rådmän, fastighetsråd och miljöråd) eller icke ordinarie domare (tingsfiskaler och assessorer). Vid tingsrätterna finns ca 500 ordinarie domare och ca 140 icke ordinarie domare. Notarierna är jurister som i allmänhet nyligen fullgjort juristutbildning. Domstolssekreterarna har en något mer varierad bakgrund. Vid tingsrätterna finns vanligtvis också vaktmästare och vid de största tingsrätterna finns därutöver administrativ personal med specialkompetens i olika frågor.

Tingsrätterna var tidigare uppbyggda med rotlar (enheter) som innebar att varje domare skulle ansvara för en rotel. Vid de flesta tingsrätter hade roteln förutom domaren även en notarie och en domstolssekreterare knuten till enheten. De tre största tingsrätterna var inte helt uppbyggda på motsvarande sätt utan hade ett mindre inslag av notarier och fler domstolssekreterare. Sedan ett år tillbaka har kravet på att alla domare skall ha en rotel tagits bort för att bl.a. möjliggöra flexiblare utformning av beredningsorganisationen.

De största tingsrätterna är avdelningsindelade. Chefen för en avdelning har titeln chefsrådman.

Domarnas huvudsakliga uppgift i en tingsrätt är att ansvara för att målen handläggs korrekt, fatta olika förberedande beslut, leda förhandlingar, döma i målen och ansvara för domarnas och beslutens utformning. Hur stor andel av den förberedande handläggningen och domskrivningsarbetet som domaren svarar för varierar stort mellan olika domstolar och mellan domare vid samma domstol.

Domarna anses också ha ett visst faktiskt arbetsledaransvar mot notarierna och domstolssekreterarna som arbetar med beredningen av mål som domaren ansvarar för.

Chefsdomarna, lagmän och chefsrådmän, har utöver de dömande uppgifterna även ansvar för den administrativa ledningen av dom-

stolen eller en domstolsavdelning. Chefskapets andel av arbetet varierar stort mellan olika domstolar. Generellt är det en liten del av arbetet vid de små tingsrätterna och en mycket stor del av arbetet vid de tre största tingsrätterna.

Notarierna utför i varierande grad en mängd olika uppgifter vid tingsrätterna. Huvudsakligen svarar notarierna för service till domarna i form av utredningar, domsförslag, kontakter med allmänhet, beslutsfattande under förberedelsen m.m. I slutet av notarieutbildningen ges notarierna i allmänhet också möjlighet att avgöra vissa brottmål tillsammans med nämndemän. Notariernas behörighet att självständigt fatta beslut under förberedelsen har successivt utökas under senare år. Det som är undantaget är t.ex. tvångsmedel i brottmål och vissa mycket ingripande beslut i tvistemålshanteringen. Vid tingsrätterna tjänstgör ca 560 notarier.

Domstolssekreterarnas arbetsuppgifter har genomgått stora förändringar under det senaste decenniet. Genom datoriseringen av arbetet har flera av deras ursprungliga arbetsuppgifter modifierats eller upphört. Ett exempel är rent skrivarbete som i princip har upphört genom införandet av ny teknik. Antalet sekreterare har också minskats från ca 2 800 år 1990 till ca 1 500 år 2001.

Domstolssekreterarnas uppgifter innefattar bl.a. expediering och bevakning av handlingar, posthantering och, i likhet med notarierna, service till domarna. Även domstolssekreterarnas behörighet att utföra olika sysslor har successivt utvidgats under de senaste decennierna.

I den dömande verksamheten deltar även nämndemän och sakkunniga.

2.1.2. Hovrätterna

De sex hovrätterna finns i Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Umeå. Även hovrätternas storlek varierar kraftigt. Svea hovrätt i Stockholm har ca 100 domare medan hovrätterna i Norrland vardera har ca 15 domare.

Hovrätterna överprövar mål och ärenden som överklagats dit från tingsrätterna.

Hovrätternas inre struktur och personal

Hovrätterna är indelade i avdelningar. En normalavdelning är bemannad med 6–8 domare, 2–4 fiskaler och 3–5 domstolssekreterare. Det förekommer även andra storlekar på avdelningar. Chef för en hovrättsavdelning är antingen hovrättspresi denten

1

eller en

hovrättslagman. I likhet med tingsrätterna har hovrätternas inre organisation under de senaste åren förändrats från att vara relativt stereotyp.

Hovrätternas personal kan indelas i domare, föredragande, domstolssekreterare och övrig personal. De ordinarie domarna är hovrättspresidenter, hovrättslagmän, hovrättsråd som är vice ordförande på avdelning samt hovrättsråd, fastighetsråd och miljöråd. Vid hovrätterna finns knappt 200 ordinarie domare. De icke ordinarie domarna är t.f. hovrättsassessorer och hovrättsassessorer. Föredragande i hovrätt är hovrättsfiskaler och beredningsjurister. Vid hovrätterna tjänstgör därutöver administrativ personal som till antalet varierar kraftigt beroende på hovrättens storlek.

Domarnas och domstolssekreterarnas uppgifter liknar deras respektive kollegors i tingsrätt. För domarnas del är arbetet i högre grad inriktat på förhandling och föredragning där målen avgörs och inte som i tingsrätt där en stor del av domarnas arbetstid utgörs av förberedande arbete.

Föredragandepersonalen i hovrätt svarar, tillsammans med domstolssekreterarna, för merparten av beredningsarbetet. De gör också rättsutredningar, föredrar målen för olika ställningstaganden, skriver utkast till beslut och domar m.m.

Även i hovrätt deltar nämndemän i viss utsträckning i den dömande verksamheten.

2.1.3. Högsta domstolen

Högsta domstolens huvudsakliga uppgift är att vara överrätt i mål som överklagas från hovrätt. Domstolen består av 16 ordinarie domare eller det högre antal som behövs. Domarna har titeln justitieråd. Högsta domstolen är delad i två eller flera avdelni ngar.

2

Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara ordförande för domstolen samt ordförande på en av avdelningarna. Regeringen

1

Detta gäller främst de mindre hovrätterna.

2

F.n. i två avdelningar.

förordnar ett justitieråd att vara ordförande på den andra avdelningen. För beredning av målen i Högsta domstolen finns särskilda föredragande som har titeln revisionssekreterare. Det finns omkring 30 revisionssekreterare. Revisionssekreterarna är vanligtvis domarutbildade jurister. Vid domstolen finns också domstolssekreterare och administrativ personal.

2.1.4. Utvärdering av pågående tingsrättsreform

Regeringen tillkallade år 2002 en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts under åren 1999–2001. Utredaren har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Förändringar i tingsrättsorganisationen – en utvärdering av sammanläggningar av tingsrätter 1999–2001 (SOU 2003:5). Av redovisningen framgår bl.a. följande.

Med hänvisning till att endast kort tid förflutit sedan sammanslagningarna skett konstaterade utredaren att bibehållen tillgänglighet för medborgarna i allt väsentligt hade uppnåtts.

I fråga om tingsrätternas beredningsorganisationer bedömde utredaren att ökad storlek på de berörda, genom sammanläggningarna bildade tingsrätterna hade medfört bättre förutsättningar för att skapa stärkta beredningsorganisationer. Möjligheterna hade dock enligt utredaren dittills inte tagits till vara fullt ut.

Sammanläggningarna hade enligt utredaren så långt inte haft någon nämnvärd effekt med avseende på rekryteringen av personal.

När det gäller kompetensutveckling var det utredarens bedömning att de genom sammanläggningarna bildade tingsrätterna hade fått bättre förutsättningar för att låta personalen delta i olika former av kompetensutveckling. De förutsättningar för ökad kompetensutveckling som skapats, synes dock enligt utredaren så långt inte ha tagits i anspråk i någon nämnvärd utsträckning.

När det gäller specialisering av personalen hade det enligt utredaren inte kunnat noteras någon nämnvärd effekt dittills. Utredaren tvivlade på att det fanns något nämnvärt utrymme för specialisering inom en domstol annat än vid de allra största tingsrätterna. De sammanläggningar som omfattades av utvärdering var enligt utredaren alltför begränsade för att kunna ge utrymme åt en ökad specialisering.

I fråga om den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter konstaterade utredaren att sammanlägg-

ningarna generellt hade lett till förbättringar. Såväl åklagarmyndigheterna som kriminalvården hade som en följd av sammanläggningarna kunnat spara tid och pengar genom att avstånden till tingsrätterna i förhållande till var åklagare och häkten var lokaliserade hade minskat. Utredaren förordade att arbetet med att skapa större och mindre sårbara tingsrätter borde fortsätta.

2.2. De allmänna förvaltningsdomstolarna

De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 23 länsrätter som första instans, fyra kammarrätter samt Regeringsrätten. Vid de allmänna förvaltningsdomstolarna handläggs huvudsakligen olika typer av mål mellan enskilda och det allmänna. Det finns omkring 500 olika måltyper. Antalsmässigt dominerar skattemål, socialförsäkringsmål, psykiatrimål, mål enligt socialtjänstlagen, körkortsmål samt tvångsomhändertagande av missbrukare och av unga, s.k. LVM- och LVU-mål. Nedan lämnas en redogörelse för de olika domstolarnas yttre och inre organisation.

2.2.1. Länsrätterna

I Västra Götalands län finns det tre länsrätter

3

medan det i övriga

län finns en länsrätt. De sistnämnda länsrätterna är belägna i länets residensstad.

4

Den största länsrätten är Länsrätten i Stockholms län

med drygt 30 ordinarie domare och den som är minst har underlag för endast en ordinarie domare. De flesta länsrätter har färre än sju domare.

Länsrätternas inre organisation och personal

Länsrätternas personal består av ordinarie domare (lagmän, chefsrådmän och rådmän) och icke ordinarie domare (länsrättsfiskaler och assessorer). Vid länsrätterna finns ca 140 ordinarie domare och ca 80 icke ordinarie domare. På motsvarande sätt som i tingsrätt finns det notarier och domstolssekreterare i länsrätterna. Det finns ca 200 notarier och ca 400 domstolssekreterare i länsrätterna.

3

I Göteborg, Vänersborg samt i Mariestad.

4

I Länsrätten i Skåne län bedrivs verksamhet i både Malmö och Kristianstad.

Arbetsuppgifterna för de olika kategorierna motsvarar i huvudsak vad som har beskrivits under avsnittet om tingsrätt. En avgörande skillnad mellan de båda domstolarna i första instans är dock att länsrätterna i betydligt högre grad avgör målen efter skriftlig handläggning. En konsekvens av detta är att en stor andel av de anställda vid länsrätterna arbetar med beredning av målen.

Behovet av en stark beredningsorganisation har bland annat inneburit att det i länsrätterna allt sedan deras tillkomst har funnits särskilda föredragande. Dessa föredragande är, numera, vanligtvis notariemeriterade jurister och har arbetsuppgifter som till en del motsvarar de uppgifter som utförs av notarier. Vid de större länsrätterna finns på motsvarande sätt som i de stora tingsrätterna administrativ personal med specialfunktioner.

I den dömande verksamheten deltar även nämndemän och särskilda ledamöter.

2.2.2. Kammarrätterna

De fyra kammarrätterna finns i Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping. De två största kammarrätterna i Stockholm och Göteborg har omkring 30 ordinarie domare. Kammarrätterna i Sundsvall och Jönköping har ca 20 ordinarie domare vardera. Kammarrätten överprövar mål som överklagats dit från länsrätterna och överklaganden som enligt författning görs hos domstolen.

5

Kammarrätternas inre struktur och personal

Kammarrätterna är i likhet med hovrätterna uppbyggda med avdelningar. Även i kammarrätterna har olika förändringar i avdelningsorganisationen prövats under senare år. En närmare redogörelse finns under avsnitt 7.2.4.

Chef för en avdelning är kammarrättspresidenten eller en kammarrättslagman. De ordinarie domarna i kammarrätt är kammarrättspresident, kammarrättslagman, kammarrättsråd som är vice ordförande på avdelning samt kammarrättsråd. Vid kammarrätterna finns ca 110 ordinarie domare. Utöver de ordinarie domarna tjänstgör även icke ordinarie domare, som ett led av domarutbildningen,

5

En närmare beskrivning av vilka mål som prövas av kammarrätterna finns i 8 § lagen

(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

i kammarrätterna. Dessa har titeln t.f. kammarrättsassessorer. Vid kammarrätterna tjänstgör även kammarrättsassessorer.

I kammarrätterna finns, liksom i hovrätterna, fiskaler (kammarrättsfiskaler) och domstolssekreterare som svarar för beredning och expediering av målen. Därutöver finns beredningsjurister som svarar för föredragning och andra beredningsuppgifter. Under senare år har antalet beredningsjurister ökat och utgör numera ungefär 40 procent av de föredragande i kammarrätt. Vid kammarrätterna finns slutligen administrativ personal.

Även i kammarrätt deltar nämndemän och särskilda ledamöter i vissa mål i den dömande verksamheten.

2.2.3. Regeringsrätten

Regeringsrätten är högsta allmänna förvaltningsdomstol och har som huvudsaklig uppgift att pröva överklagande av kammarrätts avgöranden.

Regeringsrätten består av 14 ordinarie domare eller det högre antal som behövs. Domarna har titeln regeringsråd. Minst två tredjedelar av regeringsråden skall vara lagfarna.

6

Regeringsrätten är

delad på två eller flera avdelningar

7

. Regeringen förordnar e tt av regeringsråden att vara domstolens ordförande samt att därutöver vara ordförande på en avdelning av domstolen. Ordförande på annan avdelning är det regeringsråd som regeringen bestämmer. För beredning av målen i Regeringsrätten finns särskilda föredragande, vanligtvis domarutbildade jurister, som har titeln regeringsrättssekreterare. Det finns drygt 40 regeringsrättssekreterare. Vid domstolen finns också domstolssekreterare och administrativ personal.

2.3. Specialdomstolar

Utöver de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna finns det tre specialdomstolar. Dessa är Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten.

6

F.n. är alla regeringsråd lagfarna.

7

F.n. två avdelningar.

kanslichefen i domstolen. På motsvarande sätt har jag vid två tillfällen sammanträffat med ordföranden och kanslichefen i Regeringsrätten. Jag har även sammanträffat med expeditionschefer och rättschefer i Regeringskansliet beträffande konsekvenserna för Regeringskansliets kompetensförsörjning av ett avskaffande av domarutbildningen. När det gäller riksdagsutskottens personalbehov har jag vid ett möte inhämtat synpunkter från riksdagsdirektören, utskottens kanslichefer m.fl.

Tillsammans med sekreteraren har jag besökt Danmark, Finland, Norge, Nederländerna och Tyskland för att genom sammanträffanden med företrädare för justitieministerier och domstolsväsenden skaffa information om rekryteringen av domare i dessa länder och om andra närstående frågor av intresse.

Jag har under hand inhämtat synpunkter från chefsjustitieombudsmannen. I fråga om jämställdhetsaspekter vid domarrekrytering har jag sammanträffat med jämställdhetsombudsmannen. Information om allmänna policyfrågor vid rekryteringsarbete har inhämtats vid besök på Riksskatteverket och Riksförsäkringsverket. Jag har tagit del av resultatet av en översyn av Tjänsteförslagsnämndens kansli och arbetsformer, som på uppdrag av Domstolsverket utförts av konsultföretaget Right Sinova

Samråd har skett med Beredningen för rättsväsendets utveckling.

3. Dagens domarrekrytering m.m.

3.1. Den nuvarande domarutbildningen och domarbanan

I Sverige har vi sedan länge haft en domarutbildning som utgjort det huvudsakliga underlaget för rekrytering av ordinarie domare. Dagens domarutbildning är uppbyggd enligt samma mönster vid såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna. För att antas till utbildningen krävs dels jur. kand. examen dels notariemeritering, dvs. arbete under två år som notarie vid tingsrätt eller länsrätt.

Den som antas till domarutbildning anställs som hovrättsfiskal eller kammarrättsfiskal på prov under sex månader vid en hovrätt eller kammarrätt. Fiskalen tjänstgör vid dessa domstolar med beredning av målen. I arbetet ingår bl.a. att föredra målen för domstolens ledamöter, skriva förslag till avgörande och göra rättsutredningar. Om provanställningen har varit godkänd anställs fiskalen efter sex månaders tjänstgöring tills vidare i hovrätten eller kammarrätten. Under ytterligare minst sex månader tjänstgör fiskalen därefter i rollen som föredragande.

Efter fullgjord föredragandeperiod om minst ett år är nästa moment i domarutbildning att tjänstgöra som tingsfiskal eller som länsrättsfiskal under två år. Fiskalerna anställs i tingsrätt eller länsrätt genom beslut av hovrätten eller kammarrätten. Domstolsverket bestämmer var det skall finnas utbildningsplatser för fiskaler. Verket får överlämna till hovrätterna eller kammarrätterna eller till tingsrätt eller länsrätt att själv fatta beslut om antalet fiskalsplatser. Tjänstgöringen är närmare reglerad i instruktionen för tingsrätt resp ektive länsrätt.

Fiskalerna tjänstgör i tingsrätt eller i

länsrätt som domare och handlägger mål och ärenden i likhet med de ordinarie domarna. Fördelningen av domararbetsuppgifter skall

Förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordning (1996:382) med länsrätts-

instruktion.

dock ske på ett sådant sätt att arbetsuppgifter inte tilldelas en fiskal i större omfattning än vad som är lämpligt med hänsyn till fiskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol. En fiskal får inte anförtros arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. Vid tilldelningen av arbetsuppgifter skall fiskalens behov av att delta i utbildning beaktas.

Lagmannen ansvarar för att fiskalerna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning enligt den utbildningsplan som Domstolsverket fastställt i samråd med hovrätterna eller kammarrätterna. Lagmannen ger vidare vitsord över fiskalernas tjänstgöring. För varje fiskal skall en ordinarie domare utses som handledare. En sådan handledare skall ha särskilt intresse och i övrigt vara lämplig för uppdraget som handledare. De domare som har utsetts till handledare svarar vid sidan av lagmannen för att fiskalerna tilldelas domaruppgifter som är lämpliga för dem.

Efter genomförd tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt som domare vidtar den sista delen av domarutbildningen som sker i hovrätt eller kammarrätt med tjänstgöring i rollen som domare. I hovrätten eller kammarrätten adjungerar fiskalen som ledamot av rätten och i den rollen tjänstgör fiskalen under minst ett år. Efter genomförd och godkänd tjänstgöring förordnas fiskalen av hovrätten eller kammarrätten till hovrättsassessor eller kammarrättsassessor. Efter förordnandet till assessor är domarutbildningen slutförd.

Efter genomförd domarutbildning förväntas assessorn arbeta i huvudsak utanför domstolsväsendet med att skaffa sig meriter för att så småningom kunna konkurrera sig till en befattning som ordinarie domare. Anställningen i hovrätten eller kammarrätten kvarstår efter förordnandet till assessor. Det finns dock ingen garanti för att assessorn senare kommer att anställas som ordinarie domare.

3.1.1. Domarutbildningens särskilda utbildningsinslag

Utbildningsmomenten i domarutbildningen har tidigare till en helt övervägande del bestått av att genom praktiskt arbete tillägna sig olika färdigheter såväl när det gäller uppgifter i beredningsarbetet som i den dömande funktionen. Ett mindre antal kurser för fiskaler om totalt tre veckor var tidigare den mer formaliserade utbildning som erbjöds.

Sedan en tid tillbaka har utbildningsinslagen byggts ut rejält. Den nya fiskalsutbildningen består av sju delkurser. Dessa kurser ligger med ca sex månaders mellanrum under tjänstgöringen som fiskal i hovrätt eller kammarrätt respektive tingsrätt eller länsrätt. Vissa utbildningsavsnitt är gemensamma för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol medan andra är avsnitt är särskilt utformade för respektive domstolsslag.

Utbildningsprogrammet omfattar 35 utbildningsdagar. Kurspaketet avslutas med studiebesök vid domstolarna i Luxemburg och Strasbourg.

Utöver dessa kursdagar anordnas en femdagarskurs i företagsekonomi. Den är gemensam för fiskalerna från bägge domstolsslagen.

Fiskalskurserna innehåller en mängd utbildningsmoment däribland rollspel för att öva upp olika färdigheter. Under avsnittet 8.1.1 nedan ges en utförligare beskrivning.

3.2. Domarutnämningar i dag

3.2.1. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet

I regeringsformen (11 kap. 9 §) föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillsätter tjänster vid bl.a. domstol. Regeln kompletteras av 4 kap. 2 § rättegångsbalken samt 3, 10 och 15 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser utnämns ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol av regeringen.

För att bistå med beredningen av ärenden om domarutnämningar inrättades Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) år 1975. TFN är en fristående myndighet och dess verksamhet finns reglerad i förordningen (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Dess huvudsakliga uppgift är att lämna förslag till regeringen om vilka ordinarie domare och hyresråd som bör utnämnas respektive anställas. Utanför TFN:s verksamhetsområde ligger de s.k. kallelsetjänsterna, dvs. anställningar som domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten, presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, lagmän vid tingsrätterna och länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt cheferna vid hyresnämnderna i samma städer. TFN har också till uppgift att besluta i fråga om vissa tillstånd när det gäller lag-

farna domare och pröva frågor om bisysslor i vissa fall. TFN beslutar numera även vilka som skall vara ordförande respektive vice ordförande i övervakningsnämnd.

Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet består f.n. av 11 ledamöter varav 1 justitieråd, 1 regeringsråd, 1 hovrättspresident, 1 kammarrättspresident, 2 tingsrättslagmän, 1 länsrättslagman, 1 advokat, 1 representant vardera från fackföreningarna Jusek och ST-domstol samt generaldirektören i Domstolsverket. Ledamöterna har var sin personlig ersättare. Ordförande i nämnden är antingen Högsta domstolens ordförande eller Regeringsrättens ordförande.

Till TFN finns knutet ett kansli, som för närvarande består av en jurist och en assistent.

3.2.2. Den nuvarande handläggningen av ett utnämningsärende

Lediga domaranställningar utannonseras i Domstolsverkets personalcirkulär samt på domstolsväsendets hemsida tillsammans med uppgift om under vilken tid ansökningar måste ha inkommit. Personalcirkuläret distribueras inom domstolsväsendet och till personer som till Domstolsverket meddelat att de önskar ta del av cirkuläret. För ansökningar till ledigförklarade domaranställningar finns en särskild blankett i vilken sökanden skall ange de meriter och referenser han eller hon åberopar. Sedan några år tillbaka måste de sökande ange sina chefer under de senaste fem åren samt övriga chefer som sökanden har haft under de obligatoriska delarna av domarutbildningen. I ansökan skall också anges vilka tidigare arbeten sökanden har haft och hur länge dessa anställningar har varat.

När TFN:s kansli har mottagit ansökningarna inhämtas skriftliga uppgifter om sökandens lämplighet från tidigare arbetsgivare och personer som sökanden har åberopat i sin ansökan. De skriftliga referenserna sammanställs av TFN:s kansli och kompletteras vid behov med ytterligare skriftliga omdömen. De sammanställda handlingarna jämte en preliminär bedömning av vilka kandidater som enligt föredraganden i TFN kan vara aktuella översänds därefter till TFN:s ledamöter före sammanträdet i nämnden.

TFN, som håller sammanträde ca en gång per månad, diskuterar vid sammanträdet de olika kandidaterna och kommer därefter fram

till sitt förslag. I de flesta fall är nämnden enig men skiljaktiga meningar är inte helt ovanliga. Vanligtvis sätter TFN upp minst tre sökande på förslag. I de fall en domstol har behov av flera nya domare sätter TFN upp fler än tre sökande på förslag. TFN anger skäl för sina beslut. Dessa är i normalfallet förhållandevis standardbetonade och innebär att kandidaterna sätts upp i en turordning allt efter graden av bedömd skicklighet. Således anges i normalfallet att X har ett försteg framför andra sökande och att därefter Y respektive Z bör komma i fråga för en anställning.

På senare år har TFN för att förbättra urvalsmekanismerna valt att i vissa anställningsärenden anlita externa konsulter, dvs. experter på personalrekrytering. Det har gällt lagmansanställningar och anställningar som chefsrådman. Den aktuella konsulten gör intervjuer och skaffar in annan information om de sökande som TFN valt ut för en fördjupad studie. Konsulten presenterar därefter muntligen vid TFN:s sammanträde sina uppfattningar om vilka kandidater som ur ett strikt chefsperspektiv förefaller vara lämpligast.

När TFN:s beslut med skäl har justerats startar fristen, som är tre veckor, för att överklaga nämndens beslut. Ett överklagande skall ges in till regeringen. Så fort TFN har sammanställt materialet översänds det till regeringen. I de fall konsult har anlitats medföljer från TFN också konsultens skriftliga uppfattning om vilka han anser är de lämpligaste bland de sökande.

I Regeringskansliet är det Justitiedepartementet och dess enhet för processrätt och domstolsfrågor (DOM) som bereder anställningsärendet vidare. Vanligtvis avgörs ärendet av regeringen vid första möjliga sammanträde efter det att överklagandetiden löpt ut. Enligt ett medbestämmandeavtal för regeringskansliet (MBA-R) skall Justitiedepartementet för vissa chefsbefattningar översända förslag till en tilltänkt utnämning till berörda fackföreningar för eventuella synpunkter. Detta förfarande förlänger i normalfallet utnämningsärendet med ytterligare en vecka. Eventuella överklaganden av TFN:s förslag avgörs samtidigt med utnämningen i det aktuella ärendet och försenar i normalfallet inte regeringens beslut. Det är ytterligt sällsynt att ett överklagande medför en annan bedömning av regeringen än vad TFN gjort. Överhuvudtaget är det ovanligt att regeringen gör en annan bedömning än TFN. I en övervägande del av de fall där regeringen har avvikit från TFN:s förslag har det i nämnden funnits skiljaktiga meningar om vilken som är den skickligaste av de sökande. Det är mycket ovanligt att

regeringen utnämner någon som TFN överhuvudtaget inte har satt upp på förslag.

Ansökningshandlingarna och referensmaterialet beträffande de sökande är allmänna handlingar.

3.3. Vissa andra juristbanor och vidareutbildning av jurister

3.3.1. Kronofogdeutbildningen

Behörig att antas som kronofogdeaspirant är svensk medborgare som avlagt juris kandidatexamen eller motsvarande examen och förvärvat notariemeritering enligt notarieförordningen (1990:469).

Riksskatteverket får i det enskilda fallet medge undantag från kravet på notariemeritering om det finns särskilda skäl.

Kronofogdeutbildningen omfattar 38 veckors utbildning och består av en basutbildning om 26 veckor och en specialisering i antingen verkställighet/indrivning eller specialfunktion (summarisk process, skuldsanering, eller exekutiv fastighetsförsäljning). Efter genomförd basutbildning respektive specialisering ges kronofogdeaspiranten kronofogdekompetens. Efter avslutad utbildning kan kronofogden även genomgå utbildning i en eller flera delar av det block som inte genomförts tidigare.

För varje kronofogdeaspirant skall kronofogdemyndigheten utse en särskild handledare som skall vara kronofogde. I samråd mellan aspiranten, handledaren och berörda chefer upprättas individuella praktikplaner för aspiranten inför varje kursavsnitt. Kronofogdeutbildningen bedrivs i stor utsträckning i seminarieform.

Ett särskilt reformarbete för jurister inom kronofogdemyndigheten som saknar notariebehörighet har startats. Ett samarbete mellan Riksskatteverket och Domstolsverket har inletts för att möjliggöra för dessa jurister att praktisera i domstol. Utformningen av tjänstgöringen har gjorts med utgångspunkt för att den tidsmässigt och innehållsmässigt tillgodoser såväl exekutionsväsendets, domstolens som juristens intressen.

3.3.2. Utbildning av biträdande jurister och advokater m.m.

Här redovisas uppgifter från ett antal av Sveriges större advokatbyråer om deras utbildningsprogram för biträdande jurister och advokater.

Vid flera av advokatbyråerna anordnas grundutbildning för de biträdande juristerna. Denna utbildning omfattar såväl materiell juridik som allmänna byrårelaterade ämnen. Utbildningsprogrammen innehåller bl.a. etikfrågor och praktiska frågor om hur ärenden handläggs. Grundutbildningen syftar rent allmänt till att de biträdande juristerna under sin första tid skall beredas inblick i inom affärsjuridiken vanligt förekommande ärenden och detta oavsett vilken inriktning juristen har.

Den biträdande juristen skolas in i kontakter med kollegor, klienter, motparter samt domstolar och myndigheter. Den praktiska utbildningen sker stegvis mot mer kvalificerade ärenden.

De biträdande juristerna har vanligtvis handledare som i allmänhet är delägare i advokatbyrån. Handledaren har det direkta utbildningsansvaret för advokatyrkets alla aspekter. Vanligtvis har handledaren och den biträdande juristen samma ämnesinriktning. Det sistnämnda underlättar en fördjupad kunskapsöverföring inom ämnesområdet. En stor del av utbildningen koncentreras till det verksamhetsområde inom vilket den biträdande juristen verkar. Olika seminarier med särskild relevans för verksamhetsområdet anordnas löpande i halv- eller heldagsseminarier.

Utbildningen leds främst av advokater vid byråerna. Det förekommer även att biträdande jurister med specialkunskaper inom ett visst område är föreläsare. För en del ämnen, t.ex. språk och ekonomi, anlitas externa föreläsare. På ett mer allmänt plan inbjuds föredragshållare.

Utöver olika varianter av grundutbildningar förekommer såväl interna som externa kurser i byrårelaterade ämnen. Språkutbildningar (utöver engelskundervisning som normalt finns inom ramen för grundutbildningen) arrangeras löpande med externa föreläsare. Även IT-utbildning med bl.a. databashantering förekommer löpande.

Ett vanligt förekommande utbildningsinslag är att de biträdande juristerna erbjuds möjlighet att genomföra praktik på utländska advokatbyråer. Advokatbyråerna har normalt frikostig inställning till önskemål om en biträdande jurist under en tid önskar studera utomlands.

Vid de större advokatbyråerna finns såväl institutionaliserat som mer tillfälligt anordnad utbildning i aktuella frågor. Beroende på inriktning, bakgrund eller annat kan antalet kursdagar variera kraftigt mellan de olika juristerna. Ett genomgående drag är dock att utbildning prioriteras. För de biträdande juristerna och advokaterna finns stora möjligheter att själva bestämma vilken extern utbildning som de anser önskvärd.

Advokatexamen

Sveriges advokatsamfunds (Advokatsamfundet) fullmäktige har genom beslut den 29 maj 2001 infört krav på avlagd advokatexamen för inträde i Advokatsamfundet. Den nya regeln träder i kraft den 1 januari 2004 och innebär att den som därefter söker inträde i Advokatsamfundet skall ha avlagt advokatexamen.

Advokatexamen föregås av en utbildning som omfattar sex utbildningsdagar fördelade på tre terminer. Efter fullgjord utbildning avläggs muntlig examen under termin fyra.

Utbildningen anordnas i Advokatsamfundets regi och ersätter tidigare grundkurser i advokatyrkets etik och teknik. Ansvaret för innehåll och genomförande av utbildning och examination vilar på en särskild nämnd, utbildningsnämnden. Utbildningsnämnden prövar även överklaganden av underkända examina. Nämnden består av sju ledamöter, varav minst fyra skall vara ledamöter av Advokatsamfundet. Nämnden bistås av kansliet.

Vidareutbildning för advokater

Advokatsamfundet har nyligen genomfört förändringar som innebär ett årligt obligatoriskt minimikrav på professionell vidareutbildning för samtliga yrkesverksamma advokater.

Utbildningskravet skall fyllas med strukturerad utbildning i form av interna eller externa kurser, seminarier. Även arbete som lärare eller seminarieledare bedöms som strukturerad utbildning.

Utbildningen skall vara ägnad att medföra nytta för advokaten/ advokatbyråns verksamhet eller klienter. Utbildningen kan ha ett juridiskt innehåll, men även kurser inom andra områden bl.a. IT, ekonomi, management och språk som till sitt innehåll har bäring på

advokatverksamhet kan räknas. Det årliga utbildningskravet har inledningsvis fastställts till 15 timmar.

En ledamot av Advokatsamfundet är skyldig att dokumentera sina utbildningsaktiviteter. Om utbildningsbrister konstateras skall advokaten ifråga under den kommande treårsperioden redovisa sina utbildningsaktiviteter till Advokatsamfundet. Vid upprepade brister skall frågan om upptagande av disciplinärende överlämnas till Advokatsamfundets styrelse.

3.3.3. Åklagarutbildningen

För att kunna antas till åklagarutbildningen krävs det juristexamen eller juris kandidatexamen, fullgjord notariemeritering och svenskt medborgarskap.

De som antagits, åklagaraspiranter, genomför en provtjänstgöring som skall omfatta minst nio och högst tolv månader. Åklagarmyndigheten beslutar vid provtjänstgöringens slut om åklagaraspiranten skall anställas som assistentåklagare.

Utbildningen för assistentåklagare skall omfatta två års tjänstgöring. Riksåklagaren beslutar vid utbildningstidens slut om assistentåklagaren skall anställas som kammaråklagare.

Riksåklagaren bestämmer närmare om utbildningen för åklagaraspiranter och assistentåklagare (20 § åklagarförordningen [1996:205]).

Riksåklagaren anordnar också grundutbildning för åklagaraspiranter och assistentåklagare. Därutöver anordnas såväl vidare- som specialistutbildningar i Riksåklagarens regi.

Under den inledande aspiranttiden skall åklagaraspiranten inhämta och fördjupa sina kunskaper i frågor som rör den vardagliga åklagarverksamheten. Åklagaraspiranten skall också ges tillfälle att följa polisens arbete för att få en inblick i den polisiära verksamheten och organisationen. Åklagaraspiranten har under hela aspiranttiden en handledare. Under tiden som åklagaraspirant ingår även en introduktionsvecka vid Riksåklagarens kansli.

Grundutbildning för assistentåklagare omfattar 16 veckor och är obligatorisk. Kurserna som är fyra till antalet avser i huvudsak följande. Åklagarkurs I omfattar momenten förundersökning, tvångsmedel, brottmålsprocessen, hovrättsprocessen, advokatens roll, brottsofferfrågor, polisorganisationen m.m. Åklagarkurs II innehåller bl.a. utbildning i förundersökning, kriminalteknik, tvångsmedel, brottmålsprocessen, hovrättsprocessen, påföljdsfrågor,

rättsmedicin. Åklagarkurs III innehåller avsnitt om olika brottstyper som t.ex. misshandel och sexuella övergrepp mot barn, förmögenhetsbrott, narkotikabrott, arbetsmiljöbrott. Åklagarkurs IV innehåller utbildningsavsnitt om åklagarrollen i Sverige och i omvärlden, kriminalpolitik och kriminologi, Rikskriminalpolisen, SÄPO:s organisation inriktning och samarbetsformer, straffverkställighet, förhörsteknik, retorik, Europa och dess olika samarbetsorganisationer, mänskliga rättigheter.

Den specialistutbildning som anordnas av Riksåklagaren omfattar 9 veckors utbildning under en fyraårsperiod. Utbildningen inleds med ett gemensamt basblock innehållande förhörsteknik, förundersökningsledarskap m.m. Basblocket är indelat i sex olika kurser med en veckas utbildning per kurstillfälle. Därefter följer tre specialistkurser om en vecka vardera. Deltagarna väljer då lämplig kurs efter specialistkompetens. Dessa kurser kan innehålla utbildning i t.ex. miljöbrott, narkotikabrott, ekonomisk brottslighet.

De åklagare som inte är specialister erbjuds fem utbildningsdagar per år. Utbildningen är obligatorisk.

3.4. Domarrekrytering m.m. i några andra länder

3.4.1. Danmark

I Danmark finns det 340 ordinarie domare. ”Faste dommere ved rigets almindelige domstoler beskikkes af kongen” (42 § retsplejeloven). Utöver ordinarie domare finns även icke ordinarie domare, retsassessorer och dommerfuldmægtige.

De danska domstolarna består av byretter i första instans, Vestre landsret och Østre landsret i andra instans samt Højesteret. Därutöver finns för vissa måltyper Sø- og Handelsretten i Köbenhamn. Det finns inga förvaltningsdomstolar i Danmark.

Även i Danmark har utnämningsförfarandet nyligen reformerats. Från och med den 1 juli 1999 finns det i Danmark ett särskilt organ, Dommerudnævnelserådet, som bereder domaranställningar (43 a § retsplejeloven). Rådet är ett från regeringen fristående organ. Rådet består av sex ledamöter varav en domare från varje instans, en advokat samt två representanter för allmänheten. Ledamöterna i rådet har personliga ersättare. De ledamöter som är domare utnämns av justitieministern efter framställning från Højesteret, landsretterna och Danmarks domarförening. Advoka-

ten förordnas också av regeringen efter framställning från det danska advokatrådet. Representanterna för allmänheten förordnas efter framställning från i lagen angivna organisationer (43 b § fjärde stycket retsplejeloven). Enligt lagen kan medlemmar av Folketinget, kommunstyrelsemedlemmar eller ledamöter i amtsrådet inte vara ledamöter i Dommerudnævnelserådet (43 b § femte stycket retsplejeloven). Ordförande i Dommerudnævnelserådet är ledamoten från Højesteret. Ledamöterna i rådet väljs för fyra år. Omval är inte möjligt. Dommerudnævnelserådet fastställer själv sin arbetsordning.

Dommerudnævnelserådet offentliggör varje år en redogörelse över sin verksamhet (43 d § retsplejeloven). Rådets sekretariatsfunktion fullgörs av den danska centralmyndigheten för domstolsadministration, Domstolsstyrelsen.

En ordinarie domaranställning i byret startar med att Domstolsstyrelsen annonserar den lediga domarbefattningen i olika juridiska tidsskrifter. Ansökningstiden är minst 14 dagar från annonseringen i Statstidende. Efter ansökningstidens utgång översänder Dommerudnævnelserådet genom Domstolsstyrelsen ansökningslistorna till aktuell domstol med begäran om utlåtande. Vidare översänds också ansökarlistor till presidenten i den landsret under vilken byretten hör. Ansökarlistorna översänds också till den Danska Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen och till Advokatsamfundet. Dommerudnævnelserådets medlemmar kan genom rådets sekretariat inhämta kompletterande upplysningar om de sökandes kvaliteter av såväl juridiskt som personligt slag. Rådets medlemmar kan också påkalla att sökande inkallas till intervju. Rådet håller sammanträde ca en gång i månaden. Vid dessa sammanträden, som inte är offentliga, avgörs vilka som skall förordas för utnämning. Om rådet inte har varit enigt är det majoriteten som avgör vilket förslag som skall gälla. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Eventuella avvikande meningar skall framgå av Dommerudnævnelserådets förslag (43 a § retsplejeloven). En ordinarie anställning som domare i landsret (landsdommer) rekryteras på motsvarande sätt med den skillnaden att rådet inhämtar utlåtande endast från den aktuella landsretten.

Den första vardagen efter sammanträdet meddelar rådet sitt förslag till justitieministern och offentliggör förslaget kl. 15.30 med ett pressmeddelande. Vidare offentliggörs förslaget vid samma tidpunkt på rådets hemsida på Internet.

Det är möjligt för justitieministern att avvika från Dommerudnævnelserådets förslag. Om så sker skall justitieministern underrätta Folketingets Retsudvalg. Det har hitintills inte förekommit att justitieministern har avvikit från rådets förslag.

Dommerudnævnelserådets förslag baseras på det material som de sökande inger. Därutöver har Dommerudnævnelserådet, som nämnts ovan, inhämtat yttrande från domstolarna, såväl byret som landsret. Domstolsyttrandena innehåller i allmänhet domstolens uppfattning om vem av de sökande som är bäst kvalificerad för anställningen. Dessa utlåtande från domstolarna är av avgörande betydelse för rådets arbete och det förutsätts att utlåtandena är utförliga och heltäckande. När särskilda förhållanden påkallar det håller Dommerudnævnelserådet intervjuer med dem som kan vara aktuella att utnämnas.

Värderingen av de sökande skall ske efter en samlad bedömning av de sökandes kvalifikationer i förhållande till aktuell befattning. Avgörande vikt skall läggas på den sökandes juridiska och personliga kvalifikationer. Bredden på den sökandes juridiska erfarenheter är viktig liksom att det vid domstolarna finns domare med olika juridisk erfarenhetsbakgrund (43 § retsplejeloven).

En målsättning vid reformeringen av rekryteringsförfarandet var att åstadkomma en bredare rekrytering till domaryrket. För att komma i fråga för en ordinarie domarbefattning i Danmark krävs jur. kand. examen och när det gäller domare i byret eller landsret krävs i regel att den aktuelle juristen har varit bedömd i landsret (42 § retsplejeloven). I praxis har den fristen kommit att innebära tjänstgöring i landsret under nio månader (konstitutionsperiod). Denna reglering innebär att alla jurister oavsett om de tjänstgör som t.ex. dommerfuldmægtige eller som advokater måste genomföra denna konstitutionsperiod för att kunna anställas som ordinarie domare. De jurister som önskar bli konstituerade i landsret ansöker på motsvarande sätt som ordinarie domare. Proceduren i Dommerudnævnelserådet är likartad och avslutas också med ett förslag till justitieministern.

Domare i Danmark rekryteras av tradition ur gruppen offentligt anställda såsom dommerfuldmægtige, retsassessorer, jurister vid justitieministeriet, politimyndighet eller anklagemyndighet. Det är alltjämt ett ganska begränsat antal sökanden med annan bakgrund. Det är enligt uppgift från Dommerudnævnelserådet fortfarande för tidigt att uttala sig om reformen kommer att medföra en större bredd bland danska domare. En avgörande fråga är enligt rådet om

det kommer att finnas jurister med annan bakgrund än offentlig som vill bli bedömda av landsret under tidigare angiven prövoperiod. För många privat verksamma jurister har det visat sig svårt att under en så lång period som nio månader vara borta från det ordinarie arbetet. Det har därför givits möjlighet för advokater att konstituera i landsret i tre månader. Om en advokat senare vill bli slutligt bedömd för lämplighet som domare avgör den aktuella landsretten om tidigare genomförda tre månader får medräknas vid den slutliga prövningen (44 c § retsplejeloven). Från början fick man enligt Dommerudnævnelserådet inte den kvalitet man önskade bland de advokater som sökte för att prövas i landsret. Det är bättre numera. Före reformen kom domare nästan uteslutande från justitiedepartementet eller hade en bakgrund som dommerfuldmægtige, t.ex. hade ca 2/3 av Köbenhamns byrets domare en bakgrund i justitiedepartementet.

Det sker ingen aktiv rekrytering av domare i Danmark. Dommerudnævnelserådets uppgift är att ta ställning till ansökningarna. I rådet vill man inte vara aktiva eftersom man anser att det skulle skapa förväntningar som inte alltid kunde infrias. Man är dock inte främmande för att t.ex. landsretspresidenter i mer generella uppmaningar försöker få jurister att söka domarbefattningar. Dommerudnævnelserådet anser att det är känt i juridiska kretsar hur man kan bli domare och vilka krav som ställs för det.

Förutom aktuella domstolar och de organ som bereder anställningarna kan endast den sökande se sina egna handlingar i ärendet. Alla sökande har dock rätt att få ta del av vilka övriga som har ansökt. Förfarandet är alltså inte offentligt.

De som anställs som ordinarie domare i byret är ca 40 år gamla. Det är Dommerudnævnelserådets uppfattning att flertalet av de sökande till befattningar som ordinarie domare är väl kvalificerade.

Andelen kvinnor bland nyutnämnda domare är i landsret ca 40 procent och i byret ca 50 procent. I gruppen som genomgår prövning i landsret är ca 60 procent kvinnor.

Icke ordinarie domare tjänstgör i allmänhet med domargöromål i 10–12 år. Vilka arbetsuppgifter som får tilldelas dommerfuldmægtige bestämmer presidenten vid byretten (17 a § retsplejeloven). Det förekommer att personer pensioneras som retsassessorer och dommerfuldmægtige. Retsassessor kan dommerfuldmægtigen bli först efter det att vederbörande tjänstgjort i såväl byret som landsret.

De danska domarlönerna fastställs efter förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Grundlönen för en dansk byretsdomare är ca 50 000 dkr per månad. Det förekommer lönetillägg som fastställs efter objektiva kriterier som domstolens arbetsbörda, läge osv. Den högsta domarlönen i Danmark har presidenten i Højesteret, ca 130 000 dkr per månad. Lönen anses konkurrenskraftig i förhållande till statsförvaltningen i övrigt. Inte heller i Danmark kan man med löner konkurrera med de högst betalda advokaterna.

När det gäller beredning av målen så saknas det i Danmark jurister i den rollen. Åtgärder som kräver juridisk kompetens får därför utföras av domare själva. I Højesteret finns ett mindre antal föredragande med juridisk kompetens.

För att klara tillfälligt uppkomna behov av domare finns det fyra s.k. resandedomare. Dessa är ordinarie domare och knutna till tre byretter (två i Köpenhamn, en i Århus och en i Ålborg). Dessa domare har skyldighet att tjänstgöra i hela landsrettens domkrets. Det är underförstått att anställningarna som resandedomare skall vara under några år. Det har inte varit svårt att rekrytera till dessa befattningar. Några särskilda lönetillägg för dessa befattningar utgår inte.

3.4.2. Finland

I Finland finns ca 820 ordinarie domare. Därutöver finns assessorer och fiskaler som i viss utsträckning fullgör dömande uppgifter.

De finska domstolarna består av allmänna domstolar (tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen), förvaltningsdomstolar (förvaltningsdomstolar och Högsta förvaltningsdomstolen) och specialdomstolar (Marknadsdomstolen, Arbetsdomstolen och Försäkringsdomstolen).

Ordinarie domare i Finland utnämns i enlighet med Finlands grundlag av republikens president utifrån statsrådets, dvs. regeringens förslag till avgörande.

Behörig att utnämnas till domare är rättrådiga finska medborgare som har avlagt juris kandidatexamen och genom tidigare verksamhet vid en domstol eller i andra uppgifter visat sig ha insikter i de uppgifter som hör till tjänsten och de personliga egenskaper som en framgångsrik skötsel av tjänsten förutsätter (11 § lag om utnämning av domare). När det gäller befattningarna som hovrättspresident, hovrättslagman, lagman vid tingsrätt, överdomare vid en

förvaltningsdomstol, försäkringsöverdomare, president vid Arbetsdomstolen samt överdomare vid Marknadsdomstolen skall dessa därutöver enligt lagen ha ledarförmåga.

Det finska utnämningsförfarandet har nyligen reformerats och en nämnd, Domarförslagsnämnden, har inrättats för att bereda flertalet domaranställningar.

I Domarförslagsnämnden ingår en

ledamot från Högsta domstolen, en ledamot från Högsta förvaltningsdomstolen, en hovrättspresident, en överdomare från förvaltningsdomstol. Dessa ledamöter utses av respektive domstol eller av hovrättspresidenterna eller överdomare i förvaltningsdomstol. Domaren från Högsta domstolen skall vara ordförande i nämnden och domaren från Högsta förvaltningsdomstolen vice ordförande. I nämnden ingår vidare en företrädare för hovrättsråden och hovrättslagmännen, en lagman från tingsrätt samt en tingsdomare. Dessa ledamöter och ersättare för dessa utses av Högsta domstolen. Högsta förvaltningsdomstolen utser en domare från förvaltningsdomstolarna, ytterligare en ledamot från förvaltningsdomstolarna eller en domare från specialdomstol. Även ersättare för dessa utses. Riksåklagaren väljer en åklagare att sitta i nämnden och Finlands advokatförbund väljer en advokat. Justitieministeriet väljer en ledamot som representerar forsknings- och undervisningsinstitutionerna. Nämnden är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst åtta ledamöter eller ersättare är närvarande. Statsrådet tillsätter slutligen nämndens ledamöter. Domarförslagsnämndens ledamöter förordnas för fem år i sänder. Vid Domarförslagsnämndens tillkomst var den viktigaste politiska frågan att nämnden byggdes upp på ett sätt som garanterade dess oavhängighet.

Vid lagutskottets behandling av regeringens förslag uttalades att ledamöterna i Domarförslagsnämnden inte skulle ha hand om intressebevakning, utan det var fråga om en sakkunniguppgift. Vid valet av ledamöter var det därför viktigt att alla ledamöter i nämnden uppfyllde högt ställda etiska krav, var rättrådiga och kunde ställa sig öppet, fördomsfritt och positivt till målen med att reformera utnämningsförfarandet.

I Finland förekommer ingen aktiv rekrytering av domare. Lediga anställningar kungörs i en officiell tidning samt på hovrättens anslagstavla.

Det gäller dock inte tjänster som president och ledamot av högsta domstolen och

tjänsterna som president och ledamot i högsta förvaltningsdomstolen. Dessa tillsätts utan ledigförklarande, s.k. anmälningstjänster.

Innan Domarförslagsnämnden gör en utnämningsframställning skall den begära utlåtande från aktuell hovrätt, förvaltningsdomstol samt om det gäller en tingsrättsdomare från den domstol som är aktuell i ärendet. Hovrätten är vid sitt utlåtande sammansatt av presidenten, hovrättslagmännen och två ledamöter utsedda av plenum. Vid förvaltningsdomstolens yttrande är domstolen sammansatt av en ledningsgrupp vid domstolen. I tingsrätternas utlåtande deltar lagmannen efter hörande av domstolens tingsdomare eller ledningsgruppen vid tingsrätten. Avsikten med utlåtandena är enligt lagens förarbeten att domstolarna skall ta ställning till vilken av kandidaterna som är mest kompetent och bör utnämnas. Ställningstagandena skall motiveras i detalj och utgå från behörighetsvillkoren och utnämningskriterierna i lagen.

Domarförslagsnämnden kan också inhämta andra utlåtanden samt höra de sökande och andra sakkunniga. Innan nämnden avgör ärendet skall de sökande beredas möjlighet att yttra sig över den utredning som inhämtats under beredningen. Därutöver förekommer tester inför chefsanställningar för att bl.a. utröna om de sökande har ledningsförmåga.

I Domarförslagsnämnden tar nämndens ledamöter ställning till ett underlag i vilket ingår en sammanfattning av de sökandes meriter. Det är enligt uppgift från en ledamot av nämnden inte ovanligt att Domarförslagsnämnden kommer fram till ett annat resultat än vad den aktuelle lagmannen förordat i sitt yttrande.

Domarförslagsnämnden fattar därefter sitt beslut, som enligt lagen skall vara motiverat, och överlämnar förslaget till statsrådet. Statsrådet föredrar därefter utnämningsärendet för republikens president. Vid ett, av ca 100 förslag, tillfälle har det utnämningsförslag som Domarförslagsnämnden lagt fram frångåtts vid utnämningen.

Ansökningshandlingar och annat referensmaterial är tillgängliga för alla sökande. Allmänheten har dock inte rätt att ta del av utlåtanden och andra handlingar som rör de sökandes personliga egenskaper.

Ett tillsättningsärende tar ca sex månader att genomföra. De sökande till domaranställningar kommer nästan uteslutande från den finska domarkarriären. Denna karriär består av växelvis tjänstgöring mellan tingsrätt och hovrätt. En skillnad mot förhållandena i Sverige är att finska icke ordinarie domare inte annat än i undantagsfall tjänstgör som domare i hovrätt. Tjänstgöringen där består av beredande arbetsuppgifter. Numera tar det ca 15 år

från inträdet i domarkarriären till dess en ordinarie domaranställning kan påräknas.

En av målsättningar med det reformerade rekryteringsförfarandet var att bredda rekryteringen till domaryrket. Enligt uppgift har domarförslagsnämnden försökt beakta en allsidig bakgrund när de har avgivit sina förslag. Flertalet av de sökande och de föreslagna kommer dock fortfarande från den finska domarkarriären.

Det förekommer att advokater och åklagare söker domaranställningar men det är inte vanligt. Sedan den nya lagen trätt i kraft har en åklagare och en advokat utnämnts till domare.

Av Finlands domare är ungefär 30 procent kvinnor. När det gäller domstolschefer är ca 15 procent av dessa kvinnor.

De finska domarlönerna fastställs efter förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. I Finland har det diskuterats att införa en lag om domarlöner. En rådman tjänar mellan 3 200 och 3 560 Euro per månad. En domare i Finland kan utöver grundlönen också erhålla erfarenhetstillägg och ledningstillägg. Grunderna för hur tilläggen skall utgå är avtalsreglerat mellan arbetsmarknadens parter. Erfarenhetstillägg kan utgå med högst 25 procent av grundlönen. Som arbetserfarenhet räknas att efter avlagd examen på heltid ha fullgjort domstolstjänstgöring eller att ha arbetserfarenhet som är av väsentlig nytta för domstolsarbetet. När det gäller ledningstillägget betalas det ut till ledare förutsatt att i gruppen ingår minst fem domare eller jurister utöver ledaren själv. Storleken på ledningstillägget är fem procent. Om enheten utöver ledaren består av minst 20 personer utgör ledningstillägget tio procent. Ledningstillägget bestäms utifrån det sammanräknade beloppet av grundlönen och erfarenhetstilläggen.

I praktiken innebär erfarenhetstillägget att flertalet tingsdomare som sammanlagd lön har mellan 4 000 och 4 450 Euro per månad. En lagman vid en medelstor tingsrätt har inklusive tillägg ca 5 800 Euro per månad. Presidenterna vid hovrätterna har individuellt fastställda löner.

Behovet av domare för förstärknings- och vikariatsändamål löses i Finland vanligtvis genom anlitande av fiskaler från hovrätterna. Behörighetskraven är desamma som för ordinarie domare. Överstiger vikariatets längd ett år utnämns en domare för viss tid. Rör anställningarna för viss tid domare i tingsrätt eller hovrätt utnämner Högsta domstolen domare för viss tid. Motsvarande uppgifter har Högsta förvaltningsdomstolen i fråga om domare till förvaltningsdomstolarna. För kortare förordnanden utnämner respektive

domstols chef domare. Även domare i de högsta instanserna kan förordnas på viss tid.

När det gäller beredning av mål så finns det i Finland i likhet med i Sverige notarier som bereder mål i tingsrätt samt fiskaler som bereder mål i hovrätt.

3.4.3. Nederländerna

Den nederländska motsvarigheten till tingsrätt handlägger civilmål, brottmål och förvaltningsmål. Andra instans utgörs av appellationsdomstolar och som sista instans finns Högsta domstolen (Hoge Raad). Det finns appellationsdomstolar för förvaltningsmål samt vissa specialdomstolar.

I Nederländerna utses domare av monarken. Domarbefattningar tillsätts efter ett ansöknin gsförfarande

. Inför en utnämning rådgör justitieministern med den domstol som skall rekrytera. I normalfallet utnämns den jurist som domstolen föreslagit. Domare utnämns efter en skicklighetsbedömning. Domstolarnas förslag är inte offentliga. Nederländerna har, i likhet med Frankrike, ett system för brottmål med domare som har en dömande funktion och därutöver finns för dessa mål förundersökningsdomare som bereder mål inför avgörande. Dessa förundersökningsdomare vidtar en mängd olika åtgärder t.ex. håller vittnesförhör och förhör den tilltalade. I Nederländerna rekryteras ordinarie domare dels bland dem som genomgått en särskild domarutbildning, dels bland praktiskt verksamma jurister. Sedan lång tid tillbaka har målsättningen i Nederländerna varit att de domarutbildade skall utgöra hälften av landets domare och att den andra hälften av domarkåren skall hämtas bland jurister utanför domstolsväsendet. Under de senaste åren har dock endast ca 25 procent av domarrekryteringen skett från domarutbildningen. För dem som önskar bli domare eller åklagare/förundersökningsdomare finns en särskild utbildning som under första fasen är gemensam för båda kategorierna. Till utbildningen söker ett stort antal jurister. De väljs ut av en kommitté och 60 jurister

antas varje

år. Efter två år skall de som antagits till utbildningen välja mellan

3

Gäller dock inte domare i Högsta domstolen (Hoge Raad) där ledamöterna nomineras av

parlamentet efter förslag från Hoge Raad.

4

För att uppnå målen med att rekrytera hälften via domarutbildningen planeras en höjning

av intagningen till 90 jurister per år.

att bli domare eller åklagare. Utbildningen är sexårig och består av tjänstgöring vid domstol eller hos åklagare. Under två år skall den som genomgår utbildningen skaffa sig erfarenheter från annat håll. Denna praktik betalas av staten och fullgörs t.ex. vid advokatbyråer eller hos polisen. Efter genomförd praktik återvänder juristerna till domstols- eller åklagarväsendet. Avhopp från domarutbildningen till den arbetsgivare där praktiktjänstgöringen genomförs är mycket ovanligt. En bidragande orsak är sannolikt, har det uppgetts, att arbetsgivaren då blir tvungen att till staten återbetala den lön som staten under praktikperioden har svarat för.

Det finns inga garantier för att de som genomgår hela utbildningen skall bli domare. I princip alla som har genomfört domarutbildningen blir dock senare ordinarie domare. När det under utbildningen framkommer att någon inte är lämplig för att bli domare eller åklagare ser man till att denne i förtid slutar utbildningen. De flesta som antas till domarutbildningen är numera kvinnor.

De som antagits till domarutbildningen startar med att handlägga enklare mål och skriver domstolsbeslut. De arbetar som föredragande och assisterar domare. I början arbetar de inte aktivt med parterna. Under några dagar i månaden sker det för dem som genomgår domar- och åklagarutbildningen särskild utbildning vid ett för landet gemensamt utbildningsinstitut.

De som genomgått domarutbildningen är ca 30–31 år när de blir ordinarie domare.

För att kunna rekryteras som domare utan domarutbildning krävs minst sex års relevant praktisk juristtjänstgöring. För samtliga ordinarie domare krävs därutöver nederländsk juridisk examen och nederländskt medborgarskap.

De jurister utan domarutbildning som önskar bli domare kontaktar en särskild domarrekryteringskommitté. Kommittén bedömer deras lämplighet som domare. Kommittén består av domare, advokater och andra med bred yrkeserfarenhet. Denna kommitté består av samma personer som väljer bland de sökande till domar- och åklagarutbildningen.

Om de sökande av kommittén bedöms lämpliga måste de antas av en underrätt och tjänstgöra där minst ett år på prov innan de kan utnämnas till ordinarie domare. Träningen för dessa jurister sker i första hand i den domstol till vilken provtjänstgöringen är förlagd. Provtjänstgöringen ger inga garantier för en domarutnämning. För att minska olägenheterna kan de som anställs på prov tjänstgöra

vissa dagar i domstolen och vissa dagar på sitt ordinarie arbete, t.ex. en advokatbyrå. Efter att ha tjänstgjort på prov under minst ett år beslutar domstolen om de skall få fortsätta vid domstolen och därefter om svaret är ja så nomineras de av domstolen för att utnämnas till ordinarie domare.

Vid rekryteringen av domare för nämnda ”provtjänstgöring” och för antagning till domarutbildningen genomförs psykologiska tester. Ett särskilt privat institut genomför testerna. Erfarenheterna av dessa tester är goda. Det har dock varit svårt att få till stånd ett bra test. I det test som används har man försökt beskriva funktioner inom domstolen och vilka egenskaper som är nödvändiga för att klara av dessa funktioner.

Flera intervjuer hålls med de sökande. Ett viktigt underlag vid bedömningen är de referenser som de sökande har uppgivit. Antagningskommittén frågar aldrig personer utanför den kretsen personer som uppgivits av de sökande. Om det skulle bli aktuellt med att fråga andra personer tillfrågas den sökande först.

Alla dokument vid rekryteringen är hemliga, dvs. inte offentliga. De domare som rekryteras utan att ha genomgått den sexåriga domarutbildningen är ca 40 år när de utnämns till ordinarie domare. De allra flesta domare, ca 90 procent, stannar kvar till pensioneringen. Det är inte ovanligt att de byter domstol och att de t.ex. byter anställning till en överrätt. Vissa domare övergår också till att arbeta som åklagare.

För att bli domare i högre instans behöver personen i fråga i normalfallet ha tjänstgjort som domare vid en lägre domstol. Även ledamöterna i Hoge Raad har i allmänhet en bakgrund som domare i underinstans. För att främja domarrekryteringen har domstolarna kampanjer för att intressera jurister att bli domare. Det är då främst den lokala juristmarknaden som dessa kampanjer vänder sig mot. Det är inte ovanligt att domare och domstolschefer uppmanar advokater att söka domaranställning. I Nederländerna är det inte svårt att få goda jurister att söka domaranställning. Utav de som anställs som domare kommer mellan 30–40 procent från ett arbete som advokat. Flertalet advokater vill tjänstgöra på den avdelning i domstolen som handlägger civilmål. Vissa domare med advokatbakgrund går senare över även på den avdelning som handlägger brottmål. En del av domarna kommer också från åklagarväsendet eller från förvaltningen, t.ex. skatteförvaltningen.

Det är enligt uppgift ingen kvalitetsskillnad mellan de jurister som genomgått domarutbildningen och de som rekryteras till domare utan sådan utbildning.

Även i Nederländerna är det svårare att till vissa orter locka domare. Domare och de unga juristerna under domarutbildning är i allmänhet inte benägna att byta bostadsort.

I ett särskilt projekt arbetar man i Nederländerna för att förbättra rekryteringen till domaryrket och arbetsförhållandena vid domstolarna. För att förbättra rekryteringen håller man i projektet på att ta fram en ”standard” för hur en lämplig domare bör vara, t.ex. vilka personliga egenskaper som krävs för att vara domare. Det är en angelägen uppgift att i denna standard kunna visa unga jurister vilka egenskaper som behövs för att bli domare. Det blir också enklare att bedöma de sökande om det finns en standard att utgå i från. Det är domare själva som skall bestämma standarden. En annan fråga som det arbetas med i projektet är hur man, för all personal, skall förbättra de personliga utvecklingsmöjligheterna. En viktig del av detta är att skapa möjligheter för alla medarbetare att ”växa” i sitt arbete. I de nederländska domstolarna finns i huvudsak tre kategorier medarbetare, domare, föredragande och assistenter. En viktig uppgift i utvecklingsarbetet är att domare och övrig personal i framtiden arbetar betydligt mer som ett team. I dag är det vanligt att dessa personer arbetar var och en för sig. En annan uppgift i projektet är att marknadsföra domstolarna och de olika anställningarna där för att kunna konkurrera om arbetskraften. Det är inte ovanligt att arbetsgivare marknadsför olika yrken redan vid universiteten. Detta gäller dock inte domstolarna som inte marknadsför sig på motsvarande sätt. Det är en angelägen uppgift att förbättra marknadsföringen eftersom det under den närmaste tiden kommer att behövas ett stort antal nya medarbetare till domstolarna i Nederländerna. I det sammanhanget är lönen för domare och andra domstolsanställda ett problem som är svårt att lösa. I projektet arbetar man för att förbättra andra faktorer som kan attrahera jurister att bli domare såsom utbildningsfrågor och karriärmöjligheter.

Lönen för en domare i första instans är ca 6 000 euro per månad. För en domare i överrätt är lönen ca 6 400 euro per månad. Domarlönerna är i sig inte konkurrenskraftiga i förhållande till advokatlöner.

Utav dem som antas till domarutbildningen är ungefär två tredjedelar kvinnor. Även bland dem som söker domaryrket utan

att ha genomgått domarutbildningen är numera en övervägande del kvinnor. En förklaring till det sistnämnda antas i Nederländerna vara att kvinnor i 35–45 årsåldern är mindre benägna att fortsätta i den speciella arbetsmiljö som arbetet som advokat många gånger innebär.

Utöver den domarresurs som juristerna under domarutbildningen är tillgodoses i Nederländerna förstärknings- och vikariatsbehov med hjälp av adjungerade ledamöter, vanligtvis advokater. Detta gäller även i underrätt där dömandet sker av ensamdomare. Även vid tillfällen då domstolarna har behov av specialkompetens lånas advokater in som domare.

3.4.4. Norge

I Norge finns det omkring 450 ordinarie domare. Domare utnämns av regeringen (kungen i statsrådet). I Norge finns ingen särskild domarkarriär utan domare utnämns bland jurister som är verksamma utanför domstolarna. Genomsnittsålder för nyutnämnda domare är drygt 45 år.

I Norge har utnämningsförfarandet nyligen reformerats. Grunddragen i det norska rekryteringsförfarandet finns angivet i lag. Sedan drygt ett år förbereds alla domarutnämningar av ett särskilt råd, Innstillningsrådet för dommere. Rådet är ett från regeringen fristående organ och består av sju medlemmar. Av dessa är tre domare, en advokat, en jurist från offentlig sektor samt två allmänna representanter. Ledamöterna i Innstillningsrådet förordnas av regeringen för en period om fyra år. Det är möjligt att förordna medlemmarna för två fyraårsperioder. Medlemmarna i rådet har ett självständigt ansvar och representerar inte någon särskild grupp eller organisation. Till ordförande i Innstillningsrådet förordnar regeringen den mest lämplige och inte med hänsyn till formell status inom domstolsväsendet. Innstillningsrådet bistås av ett sekretariat som är knutet till domstolsadministrationen.

En domarutnämning går till enligt följande. Domstolen som behöver nyrekrytera meddelar domstolsadministrationen som därefter kungör att anställningen är ledig att söka.

Efter ansökningstidens utgång upprättar Innstillningsrådets sekretariat listor över de sökande. Listorna över de sökande är offentliga handlingar. En sökande kan dock i ansökan ange att han eller hon önskar att det inte görs offentligt att ansökan skickats in.

Efter en sådan begäran kan uppgiften att den aktuella personen har ansökt inte erhållas av allmänheten. Övriga sökande har dock alltid rätt att ta del av vilka konkurrenter som finns i anställningsärendet. En arbetsgrupp bestående av tre av Innstillningsrådets medlemmar bestämmer vilka av de sökande som skall kallas till intervju. Domstolschefen får lämna synpunkter över vilka som bör intervjuas. Intervjuerna genomförs av minst två av medlemmarna i Innstillningsrådet. Den ovannämnda arbetsgruppen inhämtar referenser över de sökande. Flera av ledamöterna i Innstillningsrådet är alltså redan på detta stadium aktiv i beredningsarbetet. Domstolschefen deltar vid intervjuerna. Domstolschefen avger även skriftligt yttrande till Innstillningsrådet med förslag till rangordning av de sökande. Även representanter för domstolsadministrationen förutsätts delta i beredningen av domaranställningarna. Chefen för domstolsadministrationen (direktören) eller den han eller hon har delegerat uppgiften till skall kunna delta vid Innstillningsrådets möten. Direktören har rätt att uttala sig men har ingen rösträtt vid avgörandet av ärendena. Innstillningsrådet avger därefter förslag med eventuella avvikande meningar till justitiedepartementet om vem som bör utnämnas. Tillsammans med förslaget redovisar Innstillningsrådet referat av intervjuerna och referensintagningarna, domstolschefens yttrande samt övrigt material som legat till grund för Innstillningsrådets bedömning. Regeringen väljer därefter fritt bland de sökande och kan även gå utanför kretsen av dem som rangordnats av Innstillningsrådet. Det sistnämnda förutsätter dock att regeringen återremitterar ärendet till Innstillningsrådet med en anmodan till rådet att yttra sig över den sökande som regeringen överväger att utnämna. Om Innstillningsrådet vidhåller sitt förslag kan regeringen då utnämna någon som inte har satts upp på förslag.

Innstillningsrådets förslag till vem som bör utnämnas skall väga tungt vid regeringens behandling av utnämningsärendet. Regeringen har dock även efter reformen det parlamentariska och konstitutionella ansvaret för domarutnämningar.

I Norge förekommer det att domstolscheferna och domare är aktiva för att förmå goda kandidater att söka domaranställningar. Det har sagts att det kan ta flera år att bearbeta lämpliga jurister att söka domaranställningar. Från justitiedepartementet förutsätts att domstolscheferna är aktiva för att så bra kandidater som möjligt söker domaranställningarna. I Norge kan domares löner inte mätas med de högst betalda advokaterna. Trots detta har andelen domare med advokatbakgrund ökat under senare år och överstiger numera

50 procent av dem som utnämns. Flera faktorer har samverkat för att öka domaryrkets attraktionskraft. En betydelsefull faktor är att de norska domarlönerna har ökat väsentligt under de senaste åren. Avståndet till vad näringslivet betalar för duktiga jurister har därigenom minskat något. Flera andra faktorer spelar också stor roll för attraktionskraften enligt mina norska sagesmän. En hel del advokater hade efter lång tid av service till klienter helt enkelt tröttnat på den rollen och såg fram emot en mer självständig roll som domare. Tryggheten i form av oavsättligheten var en annan faktor som befrämjade rekryteringen av advokater. Den status och makt det innebar att vara domare var också omständigheter som talade för domaryrket. Många advokater som hade utnämnts till domare var överraskade över den stora arbetsbörda som även domare hade.

En nyutnämnd domare i Norge genomgår en introduktionskurs om tre gånger en vecka där allmänna ämnen behandlas. Vid kurserna förekommer också olika rollspel för att träna domare.

I slutet av nittiotalet tillsattes inom det norska regeringskansliet en arbetsgrupp för att försöka komma tillrätta med de rekryteringsproblem och därmed sammanhängande lönefrågor som fanns när det gällde domare. I arbetsgruppen ingick representanter från justitiedepartementet, finansdepartementet och arbets- och administrationsdepartementet. Gruppen kom överens om att domare skulle lönesättas inom en egen löneram, att justitiedepartementet skulle finna en struktur för lönesättning inom sitt ansvarsområde, att domare inte skulle ha sämre löneutveckling än andra statliga befattningshavare som det var naturligt att jämföra med samt att staten inte skulle vara löneledande. Resultatet av gruppens förslag har därefter legat till grund för lönesättning av domare. En norsk domare i första instans hade 1998 en årslön om 396 500 nkr. Fr.o.m. den 1 oktober 2002 har motsvarande domare en årslön om 590 000 nkr. Domarlönerna fastställs av arbets- och administrationsdepartementet. Sedan den nya ordningen infördes har särskilda medel årligen tillförts justitiedepartementet för höjningar av domarlönerna. Det råder stor enighet mellan justitiedepartementet och fackföreningen för domare om de åtgärder som har vidtagits. Lönerna för domare i Høyesterett fastställs av Stortinget.

Generellt finns det numera inga större svårigheter att få kvalificerade sökande till domaranställningarna.

Vid sidan av ordinarie domare tjänstgör dommerfullmektige. Dommerfullmektige anställs för en period om två år och förord-

nanden kan förlängas med högst ett år. De flesta dommerfullmektige är i regel omkring trettio år gamla och har arbetat med juridik i tre år före anställningen. Det är sällsynt att någon rekryteras som dommerfullmektige direkt efter juristexamen. Många av dem som anställs som dommerfullmektige kommer från advokatbyråer eller politibyråer. Efter genomförd anställning är det vanligt att de återvänder till det område de tidigare hade tjänstgjort inom. Det finns dommerfullmektige i alla tingretter. Under de första tre månadernas tjänstgöring får dommerfullmektige en specialfullmakt för varje huvudförhandling. För tiden därefter erhålls en generell fullmakt. Dommerfullmektige dömer i nästan alla måltyper med undantag för mycket grova brottmål och i mål där justitiedepartementet är part. Även om det inte är tänkt så är det inte ovanligt att en dommerfullmektige utför lika mycket arbete som en ordinarie domare. Vid vissa av de mindre domstolarna kan arbetet som dommerfullmektige ibland innebära att dommerfullmektigen anförtros allt för stora och svåra uppgifter.

Lönen för en dommerfullmektige är ungefär hälften av vad en ordinarie domare tjänar. Trots detta är det mycket hård konkurrens om platserna. En förklaring till att arbete är attraktivt är att det är självständigt. De flesta som arbetat som dommerfullmektige har goda erfarenheter av att arbeta i domstol. Det är attraktivare att arbeta som dommerfullmektige i Oslo och det kan ibland vara svårt med rekryteringen utanför de större städerna. En del advokatbyråer ställer krav på att ha tjänstgjort som dommerfullmektige om man skall anställas där. Dommerfullmektige erhåller inte så mycket utbildning utan det är i hög grad fråga om ”learning by doing”. Under senare år har dock antalet kurser för dommerfullmektige ökat.

I Norge saknas i tingrett och i lagmansrett den typ av juristberedare som vi har i Sverige. I Høyesterett finns däremot jurister (utredare) som förbereder målen för domare. Utredarna är inte knutna till en särskild domare. Det finns nästan lika många utredare som domare och antalet har ökat något under de senaste åren. Rekryteringen av utredarna sker brett för att få personer med olika bakgrund. Ungefär hälften av dem som rekryteras har varit dommerfullmektige, andra har bakgrund från universitet och en del har rekryterats från privat verksamhet.

De flesta utredarna stannar tre till fyra år. Tidigare var anställningen en fast tillsvidare anställning men är numera tidsbegränsad till fem år. Många av dem som tjänstgjort som utredare blir sedan domare. Andra går tillbaka till advokatverksamhet. Det är attraktivt

att arbeta med beredning av mål i Høyesterett och det är inga problem att få kvalificerade utredare. Under senaste åren har de som tidigare arbetat med advokatverksamhet prioriterats vid rekrytering av utredare. Anställningarna annonseras på olika sätt bl.a. i ett medlemsblad från Juristförbundet. Lediga befattningar redovisas också på Internet där Høyesterett har en egen hemsida.

Utredaren arbetar med att förbereda målen för avgörande och föreslår olika åtgärder i målen för domare. Lönen för utredarna är individuell och ligger mellan 280 000–500 000 nkr per år. Det är ordföranden i Høyesterett som sätter lönen för utredarna.

Det finns en generös inställning till att bevilja tjänstledigt från arbetet som utredare för att t.ex. arbeta i departement eller som dommerfullmektige.

3.4.5. Tyskland

De tyska allmänna domstolarna är indelade i federala domstolar och domstolar i delstaterna. De lägsta domstolarna på delstatsnivå är Amtsgericht och Landgericht. Från Landgericht kan man överklaga till Oberlandesgericht som är överrätt i delstaten. Högsta instans är den federala domstolen Bundesgerichtshof. I den sistnämnda domstolen prövas överklaganden från Oberlandesgericht. I Tyskland är specialdomstolar separerade från de allmänna domstolarna. Det finns förvaltningsrättsdomstolar, arbetsrättsdomstolar, socialrättsdomstolar och skatterättsdomstolar. De är på motsvarande sätt som de allmänna domstolarna indelade i delstatsdomstolar respektive federala domstolar. De allra flesta tyska domarna (ca 20 000) tjänstgör i delstatsdomstolarna. Vid de federala domstolarna tjänstgör ca 500 domare. Av det totala antalet domare tjänstgör ca 15 000 i allmän domstol.

För att komma i fråga som domare krävs

efter juriststudierna att

juristen har godkänts i en första statsexamen. De som har godkänts i den första statsexamen ges möjlighet att genomföra en praktikperiod där bl.a. tjänstgöring vid domstol och hos advokatbyrå är obligatoriska moment. Praktiktjänstgöringen är två år och sex månader. Efter det kan juristen genomföra en andra statliga examen (ca 10 000 jurister genomför det varje år). Efter en godkänd stats-

5

Godkänd på det andra statliga provet, tyskt medborgarskap, ämnar försvara de fria

demokratiska stadgar som slagits fast i grundlagen, ha domarfärdigheter samt skall ha social kompetens. Professorer i juridik är automatiskt behöriga.

examen kan den som vill bli domare ansöka om att få tjänstgöra vid en domstol. Den som är behörig och lämplig anställs för att tjänstgöra som domare på prov under tre år. Efter tre år kan han förordnas till domare på livstid.

För att bli delstatsdomare söker man tjänst hos den behöriga ministern i den berörda delstaten. Vid de allmänna domstolarna är den behörige ministern delstatens justitieminister. När det gäller specialdomstolarna så är andra ministrar behöriga. Domartjänster förklaras normalt lediga att sökas men sökande kan också på eget initiativ anmäla intresse till ministeriet. I flera delstater utnämner ministern tillsammans med en nämnd domare. Dessa nämnders sammansättning varierar mellan delstaterna men består normalt av representanter valda av delstatsparlamentet, domare och andra verksamma jurister. Parlamentarikerna är oftast i majoritet i nämnderna. Domstolarna ges möjlighet att påverka utnämningen genom utlåtanden från ett domarråd vid domstolen (Präsidialrat). Domarråden består av domare som inför utnämningen kommer med skriftliga utlåtanden beträffande de som sökt anställningen. I utlåtanden ger domarråden ett omdöme över personliga och yrkesmässiga egenskaper samt vem av de sökande som enligt rådet bör utnämnas. Vid förstagångsutnämningar i delstatsdomstolarna medverkar dock inte domarrådet.

Förbundspresidenten utnämner efter förslag från justitieministern och ett särskilt utskott domare till de federala domstolarna. Vid anställningarna som federal domare förekommer inget ansökningsförfarande. Blivande domare nomineras för anställningarna och de får inte nomineras om de är över 55 år gamla. Urvalet till de federala domstolarna sker i samråd mellan den ansvarige ministern och ett särskilt utskott för val av domare (Richterwahlausschuss). Utskottet består dels av delstatsministrarna, delstatssenatorerna som ansvarar för de delstatsdomstolar som är underinstanser till den domstol där den aktuella domaranställning finns samt ledamöter som väljs av den tyska Förbundsdagen. Vid anställningen som federal domare medverkar ett domarråd (Präsidialrat) vid domarutnämningarna. För de domare som önskar komma i fråga som domare i en federal domstol är tjänstgöring i Justitieministeriet eller inom den centrala domstolsadministrationen av stort värde. De domare som kan komma i fråga för att nomineras är enligt uppgift av mycket hög klass.

Vid samtal med företrädare från det tyska Förbundsstatens justitieministerium och med tyska domare har jag upplysts om följande.

I Tyskland finns det i princip inga problem att rekrytera domare. Det är alltjämt mycket attraktivt att vara domare och det är många som söker domaranställningar. Vid urvalet av domaraspiranter spelar examensresultatet stor roll liksom referenser från tidigare tjänstgöring. Försök görs och har gjorts med att lyfta fram faktorer som social kompetens vid rekryteringen. Det är dock svårt att mäta vilka som har dessa egenskaper. I Tyskland anser man att den treåriga tjänstgöringen som icke ordinarie domare ger en bra bild av vilka som är lämpliga som domare.

Domare erhåller sin första anställning som ordinarie domare i trettioårsåldern. Det är inte ovanligt att de under de kommande åren fram till pensioneringen flyttar mellan olika domstolar i regionen eller att de befordras till domare i en överrätt. Det är däremot ovanligt att domare hoppar av från domstolsväsendet och tar anställning inom annan juridisk verksamhet. Kritik har riktats mot att formerna för att rekrytera domare är ett gammalt system och att domare är för unga när de blir ordinarie domare. En modernisering av förfarandet har nyligen ägt rum. I den tyska domarlagen (9 §) föreskrivs numera att blivande domare skall ha social kompetens. I moderniseringsarbetet fanns också förslag, som försvann vid parlamentsbehandlingen, om att blivande domare skulle ha livserfarenhet och att de som minimikrav skulle ha arbetat två år utanför domstolarna. De olika delstaterna gör olika prioriteringar vid urvalet av domare och vissa låter t.ex. social kompetens väga tungt vid urvalet. Vissa anser att dagens system ger goda möjligheter att forma domare redan i unga år.

I vissa delstater förekommer det att de sökande intervjuas. Anlagstester förekommer inte vid rekrytering av domare.

I Tyskland kan domare rekryteras också bland jurister verksamma utanför domstolsväsendet. Det förekommer dock sällan eftersom bl.a. lönerna för duktiga advokater ligger ca fem gånger högre än domares löner. En annan hämmande faktor är att de som arbetat privat och övergår i allmän anställning förlorar pensionsförmånerna från den tidigare verksamheten. Staten är inte villig att ta på sig kostnaderna som det innebär att garantera samma pensionsförmåner som arbetats in på den privata sidan.

Befordrade domaranställningarna i underrätt utgörs av domstolschefsbefattningar. Hälften av dem som är domare flyttar aldrig,

dvs. de kvarstannar i över trettio år som domare vid samma domstol. De växlar dock arbetsuppgifter inom domstolen och varje år fastställs av domarna vilka uppgifter som skall handhas av respektive domare.

De tyska domarlönerna fastställs i lag och är således inte föremål för särskilda förhandlingar. Domares löner är indelade i lönegrader. Ungefär 60 procent av Tysklands domare är lönesatta i lönegrad R1 som beroende på levnadsålder, samt om anställningen är i östra eller västra delen av landet

varierar mellan 2 665–5 270 euro per

månad. Lönespannet avgörs i princip av domarens levnadsålder. Vid fyllda 49 år uppnås den högsta lönen.

När det gäller utbildningen av domare så är justitieministerierna på delstatsnivå ansvariga.

Domstolschefen håller utvecklingssamtal med domare vart 4–5 år. Dessa samtal är på grund av domares självständighet en mycket delikat uppgift. Domstolschefen kan vid samtalen t.ex. ta upp om det framkommit att domaren inte uppträder korrekt mot parterna eller allmänheten i sin tjänsteutövning. Tillsynen innefattar en rätt för domstolschefen att kritisera hur domaruppgiften har utförts samt en rätt att uppmana domaren att göra sina sysslor på ett snabbt och effektivt sätt.

En domare kan gå till en särskild domstol (Dienstgericht) om han eller hon vid domstolschefens tillsyn känner sig kränkt i sin självständighet. Dienstgericht är knuten till domstolarna och består enbart av ordinarie domare. Normalt kan besluten av denna domstol överklagas.

Den juridiska beredningen av mål sköts normalt i de tyska domstolarna av domarna själva. Endast i de högsta domstolarna finns det jurister som bereder målen för domare.

3.5. Tidigare utredningar

3.5.1 1972 års domarutredning

I betänkandet En öppnare domarbana (SOU 1974:96) redovisade utredningen sin översyn av domarutbildning och domarkarriär vid

En statstjänsteman, dvs. även domare har i f.d. Östtyskland 90 procent av vad motsvarande

befattning har i f.d. Västtyskland.

de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomst olarna.

7

Utredningens direktiv

I direktiven framhölls att den slutna domarkarriären hade obestridliga förtjänster och att systemet medverkat till den svenska domarkårens goda anseende för duglighet, självständighet och plikttrohet. Enligt departementschefen medförde den slutna karriären emellertid risk för att domarkåren isolerades från samhällsverksamheten i övrigt och de värderingar och uppfattningar som gällde inom skilda delar av samhället. Departementschefen framhöll vidare att en ordning som innebar, att den som utsågs till domare i allmänhet hade varit verksam inom andra områden inom rättsväsendet, otvivelaktigt skulle tillföra domstolarna värdefulla erfarenheter.

I direktiven framhölls vidare att en ökad samhällsorientering inom domarkåren inte kunde tillgodoses enbart med hjälp av utbildningspolitiska åtgärder. Av största betydelse var att domarkåren i praktisk verksamhet tillgodogjorde sig erfarenheter från andra områden av samhällslivet. Enligt direktiven krävdes för att tillgodose kraven att domarkarriärens utformning omprövades. Vid en sådan omprövning låg det enligt direktiven nära till hands att ha en helt öppen domarkarriär. Departementschefen ansåg dock att det fanns en risk för rekryteringsproblem om en omedelbar övergång till en öppen rekrytering skedde. Även om det fanns skäl att se över domarutbildningen ansåg han att den utgjorde ett element som alltjämt borde vara kvar.

I direktiven angavs vidare att fördelarna med att med hjälp av en domarkarriär fylla domstolarnas behov av icke ordinarie domare.

Departementschefen ansåg vidare att det för framtiden borde försöka avskaffa systemet med skilda domarkarriärer för de allmänna domstolarna och för förvaltningsdomstolarna.

I direktiven betonades att det för föredragandeuppgifter och för vikariatsändamål fanns behov av domarutbildad personal. En utväg som anvisades i direktiven var att ett visst antal av de som genomgått domarutbildning erbjöds att för kortare eller längre tid upprätthålla särskilda tjänster inom domstolsväsendet. Utgångs-

7

Utredningen lämnade också förslag om antalet ledamöter i hovrätt och hovrättsavdelnings

organisation samt i frågan om lekmäns deltagande i rättskipningen i hovrätt och kammarrätt.

punkten borde dock vara att det stora flertalet av dem som genomgått domarutbildning inte skulle vara knutna till domstolarna efter utbildningens avslutande. Utredningen anvisades att överväga skilda åtgärder för att nedbringa domstolsväsendets behov av icke ordinarie domare till det minsta möjliga.

De domarutbildade jurister som inte erhöll anställning inom domstolsväsendet utan ägnade sig åt annan verksamhet skulle enligt direktiven organisatoriskt knytas till den nya verksamheten.

Utredningen skulle också överväga frågan om ordningen för tillsättande av ordinarie tjänster.

Huvudlinjerna i utredningens förslag

Kännetecknande för de dåvarande domarbanorna var enligt utredningen den långa utbildnings- och prövotiden. Särskilt gällde detta för de allmänna domstolarnas del. Allmänt sett ledde en lång utbildnings- och prövotid inom en yrkeskarriär just till att denna blev sluten. Möjligheterna att förena en sådan yrkesbana med tjänstgöring inom andra verksamhetsområden begränsades av att tjänstemannen vid utbildningens avslutande hade nått en sådan ålder, att han på grund av bostads- och familjeförhållanden o.d. ofta var mindre benägen än tidigare att byta verksamhetsområde. Det mötte även svårigheter att redan under utbildningstiden inordna verksamhet utom domstol i någon större utsträckning. Utredningen ansåg att ju kortare den föreskrivna utbildningstiden var för den särskilda yrkesbanan desto större blev i allmänhet möjligheterna att efter genomgången utbildning pröva på även andra verksamhetsområden.

Utredningen hänvisade till att det tidigare i olika sammanhang hade undersökts vilka möjligheter som fanns att inom ramen för den gällande domarkarriären tillföra domstolarna ökade erfarenheter från bl.a. åklagar- och advokatverksamhet.

1943 års domarutredning övervägde sålunda möjligheten att i tjänstgöringsgången för blivande domare inordna viss tids obligatoriska tjänstgöring hos åklagare eller advokat. Detta skulle emellertid kräva att antalet begynnelsetjänster utökades. 1943 års domarutredning fann det vara olämpligt att då genomföra en sådan ordning, eftersom den redan långsamma befordringsgången till ordinarie tjänst därigenom skulle försämras ytterligare. Detta skulle i sin tur inverka menligt på rekryteringen till domarbanan. På

förslag av 1943 års domarutredning infördes emellertid år 1948 i hovrätternas arbetsordning en bestämmelse om rätt att för förordnande till assessor tillgodoräkna sig högst ett års tjänstgöring hos statsåklagare och advokat. Bestämmelsen hade senare utsträckts till att gälla även tjänstgöring hos annan åklagare. Möjligheten att utbyta viss tids föreskriven domstolstjänst mot tjänstgöring hos advokat eller åklagare hade kommit till användning endast i begränsad utsträckning.

1955 års domarutredning kom även för sin del fram till att utsikterna var små att inom överskådlig tid på den statliga domarbanan nå sådan jämvikt mellan begynnelse-, passage- och sluttjänsterna, att tjänstgöring hos åklagare eller advokat kunde bli ett normalt led i befordringsgången utan att denna försenades oskäligt. Efter ett förstatligande av de dåvarande kommunala rådhusrätterna kunde emellertid möjligheterna tänkas bli större. 1955 års domarutredning tillade att så långa tjänstledigheter som behövdes för att domstolsjuristerna skulle erhålla närmare kännedom om det praktiska rättslivet utanför domstolarna inte rymdes inom ramen för en domarkarriär av nuvarande slag.

1972 års utredning menade att de fått till uppgift att lägga fram förslag till en framtida domarutbildning och domarbana, vilket skulle utformas i huvudsak efter de riktlinjer som departementschefen hade dragit upp i direktiven. Utredningsarbetet inriktades på detta. Frågan huruvida en reformering av domarkarriären kunde ske på andra vägar än dem som departementschefen hade anvisat hade likväl av utredningen inte kunnat förbigås. Från vissa håll hade det till utredningen framhållits den meningen, att de uppställda önskemålen om ökad samhällsorientering borde kunna tillgodoses inom ramen för dåvarande system. En sådan lösning skulle emellertid enligt utredningens mening – om den kunde realiseras – möta just de svårigheter som de båda tidigare domarutredningarna hade pekat på. Den ständigt ökande efterfrågan på fiskaler och assessorer för tjänstgöring i kommittéer, departement, riksdagen och centrala verk måste enligt utredningen rimligen på sikt medföra att ordinarie domartjänst inte kunde beredas alla som befann sig på domarbanan. Aspirantantagningen hade ökat kraftigt i hovrätterna och årligen antogs nästan tre gånger fler aspiranter än det antal domstolsjurister som behövdes för återbesättande av ordinarie domartjänster. Sambandet mellan domstolsväsendets behov av

hovrättsassessorer och antalet hovrättsassessorstjänster hade enligt utredningen fått ges upp.

Mot denna bakgrund var det enligt utredningens mening knappast möjligt att inom ramen för en sluten karriär åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar, även om man kunde räkna med att liksom dittills en del av bl.a. fiskalerna slutligt övergick i annan verksamhet. Utredningen ansåg det mindre troligt, att man på frivillig väg verkligen skulle kunna åstadkomma nämndvärd förändring i fråga om frekvens av domstolsjuristernas verksamhet utanför domstolsväsendet på de områden dit en del sökte sig för en begränsad tid eller att man skulle kunna praktiskt åstadkomma att andra områden av rättsväsendet öppnades för tjänstgöring under begränsad tid. Utredningen framhöll att om den eftersträvade breddningen av erfarenheterna nåddes på detta sätt, blev följden att antalet tjänstlediga fiskaler och assessorer ökades ytterligare. Tillhörigheten till domarbanan kom då i praktiken inte längre att medföra, att de som var inne på domarbanan kunde räkna med sluttjänst inom denna bana, även om man utgick från en viss ökning av antalet ordinarie domartjänster i framtiden. Domarkarriären kom därigenom i realiteten att efter hand förlora sitt innehåll. Uppehållandet av en formell domarkarriär blev i en sådan situation ett hinder mot ett förutsättningslöst sökande efter praktiska lösningar i skilda hänseenden. Utredningen framhöll vidare att en ordning där alla domare i början av domarkarriären skulle tjänstgöra kortare eller längre tiden inom andra karriärer inom rättsväsendet medförde svårigheter i bl.a. befordringshänseende för dem som hade tjänster inom dessa karriärer. Mera genomgripande förändringar i syfte att tillföra domarkåren erfarenheter från andra samhällsområden förutsatte därför enligt utredningens mening att dåvarande ordning med sluten domarkarriär övergavs.

Skilda varianter av en öppnare domarbana

Utredningen övervägde skilda modeller för utformningen av domarutbildningen och domarkarriären inom ramen för direktivens tankegångar. Utredningen undersökte till en början en ordning som i största möjliga utsträckning och på bekostnad av andra önskemål skulle tillgodose kravet på vidgad erfarenhet hos de blivande domarna från skilda verksamhetsområden utanför domstolsväsendet. Olägenheterna med en sådan ordning för den

enskilde domaren och för domstolsväsendet i dess helhet bedömdes av utredningen som allt för stora. Utredningen fick därför pröva andra lösningar.

Utredningen konstaterade att den vid sina överväganden hade att utgå från att det inom domstolsväsendet skulle finnas icke ordinarie anställningar för aspiranter i hovrätt och kammarrätt samt för tingsfiskaler, assessorer och föredragande i de båda högsta instanserna. Särskilda tjänster för fiskaler i hovrätt och kammarrätt borde däremot enligt utredningen inte finnas. Föredragningsuppgifterna i hovrätt och kammarrätt borde i princip utföras av aspiranterna. Hovrätternas och kammarrätternas domare förutsattes vara ordinarie domare. Ett antal icke ordinarie assessorstjänster ansågs av utredningen nödvändiga för vikariats- och förstärkningsändamål.

En domarutbildning och domarkarriär som främst syftade till att tillgodose önskemålen i direktiven om ökad samhällsorientering skulle enligt utredningen kunnat se ut enligt följande (modell 1). Den grundläggande utbildningen i hovrätt och kammarrätt gjordes tvåårig. För hovrätternas del förlades utbildningen under första året till hovrätt och under andra året till tingsrätt, där aspiranten fullgjorde tingsfiskaluppgifter. Utbildningen i kammarrätt förlades i allmänhet under hela utbildningstiden till kammarrätt. Under det andra året skulle tjänstgöring i länsdomstol eller tingsrätt kunna komma i fråga. Utbildning i hovrätt och kammarrätt gavs lika meritvärde vid sökande av domaranställning inom hela domstolsväsendet. Efter genomgången utbildning upphörde anställningen inom domstolsväsendet. Den obligatoriska adjunktionen i hovrätt togs enligt utredningens modell bort. Enligt utredningen minskade behoven av särskilda tingsfiskalstjänster till drygt hälften med hänsyn till att arbetsuppgifterna i motsvarande utsträckning övertogs av domaraspiranter.

Enligt utredningen åstadkoms med modellen att det stora flertalet domaraspiranter tvingades att genast efter avslutad utbildning söka sig till andra verksamhetsområden. Även de som till en början lyckades få anställning vid domstol måste senare lämna domstolsväsendet för kortare eller längre tid. Ordinarie domartjänster kom därigenom att genomgående tillsättas med sökande som hade förvärvat yrkeserfarenhet även från andra områden än domstolsväsendet. Utredningen ansåg dock att en sådan ordning var behäftad med påtagliga nackdelar. En så lång domarutbildning som två år kunde vara otillfredsställande, särskilt som endast ett fåtal

aspiranter kunde få fortsätta att tjänstgöra vid domstol när utbildningen slutade. Tidsbegränsningen av de icke ordinarie tjänsterna måste ibland komma att medföra betydande svårigheter för tjänsteinnehavarna. Den stod dessutom i strid mot dåvarande strävanden på det arbetsrättsliga området.

Sammantaget kunde dessa nackdelar antas verka återhållande på rekryteringen till domarbanan.

Vid utformningen av en mera öppen domarbana blev det därför enligt utredningen nödvändigt att i olika hänseenden beakta behovet av anställningstrygghet för dem som tjänstgjorde vid domstol. Utredningen övervägde därför en annan ordning som avvek från den redovisade (modell 2).

Enligt den modellen förespråkade utredningen att den grundläggande domarutbildningen förkortades till ett och ett halvt år. Utbildningstjänstgöringen i tingsrätt – eller länsdomstol – begränsades till högst sex månader. Antalet tingsfiskalstjänster behövde då inte reduceras i så hög grad som i modell 1. Fler arbetstillfällen erbjöds de nyutbildade. Anordningar tillskapades, som gjorde det möjligt att vid behov övergångsvis sysselsätta dem som inte genast efter avslutad utbildning fick ny anställning inom eller utom domstolsväsendet. Ingen tidsbegränsning infördes för de icke ordinarie domartjänsterna. Önskvärd cirkulation på tjänsterna fick i stället söka befrämjas genom andra åtgärder, exempelvis i fråga om lönesättning eller meritvärdering.

Utredningen ansåg att en sådan ordning öppnade möjlighet att låta flertalet aspiranter på hovrättssidan få tingsfiskalstjänst. De domarutbildade jurister i hovrätt eller kammarrätt som inte sökte och fick sådan tjänst fick i allmänhet genom domarutbildningen förutsättas ha goda utsikter i konkurrensen om andra arbetstillfällen på den offentliga och den enskilda sektorn. Det kunde enligt utredningen sägas vara unikt att man efter sin akademiska examen fick underkasta sig så lång sammanlagd utbildning som fyra år (två och ett halvt års notariemeritering och ett och ett halvt års domarutbildning) utan att ha en garanti om fortsatt anställning därefter. Med hänvisning till direktiven ansåg dock utredningen att den grundläggande domarutbildningen var så värdefull att den borde behållas i en ny domarkarriär. Utbildning gav i praktiken mycket stort meritvärde på arbetsmarknaden. Utredningen var övertygad om att de som hade gått igenom domarutbildning enligt deras förslag skulle komma att få lämpliga anställningar. Det fanns därför enligt utredningen skäl utgå från att minst samma intresse

skulle komma att finnas för domarutbildning i framtiden, även om sådan inte gav garanti för fortsatt anställning inom domstolsväsendet.

När det gällde de icke ordinarie domartjänsterna skulle dessa enligt utredningens förslag innehas tills vidare. Därigenom fick dessa domare samma anställningstrygghet som andra innehavare av statlig icke ordinarie tjänst. Frånvaron av tidsbegränsning av de icke ordinarie domarnas förordnande gjorde att det i och för sig blev möjligt för ett antal domstolsjurister att tjänstgöra på icke ordinarie tjänster inom domstolsväsendet under hela tiden fram till slutlig domartjänst. Hur många som kunde göra en sådan intern karriär berodde bl.a. på i vilken omfattning assessorstjänster skulle komma att tillsättas med sökande utanför domstolsväsendet och kunde inte närmare anges. Det var dock enligt utredningen inte troligt att det skulle vara annat än en mindre del som önskade göra en sådan karriär eftersom grundtanken med reformen var att bredda domarnas samhällserfarenheter utanför domstolsväsendet och sådana erfarenheter i utnämningsärenden bedömdes som meriterande.

Utredningen stannade för modell 2. Utredningens förslag innebar inte en helt öppen domarkarriär. En sådan karriär kunde enligt utredningen inte förenas med bibehållande av en grundläggande domarutbildning. Utredningen ansåg dock att deras förslag lade en mer ändamålsenlig grund för en friare domarrekrytering och en breddning av domarnas samhällserfarenheter än de dåvarande slutna domarkarriärerna.

Till förmån för en öppnare domarbana kunde enligt utredningen även anföras att integreringen mellan den allmänna domarbanan och förvaltningsdomarbanan underlättades. Detsamma gällde enligt utredningen det motstånd av psykologisk art som avhöll jurister från andra verksamhetsområden från att söka tjänst i en sluten domarkarriär. Från motsatta synpunkten sett kunde det enligt utredningen finnas risk för att själva tillhörigheten till en sluten domarkarriär kunde motverka benägenheten hos en ung domstolsjurist att pröva på annan verksamhet. Genom att anknytningen till domstolsväsendet upphörde efter utbildningens avslutande försvann denna återhållande faktor hos dem som redan hyste ett intresse för att bredda sina erfarenheter, exempelvis genom verksamhet som åklagare eller advokat.

Domarutbildningen

Den dåvarande aspirantutbildningen ansågs allmänt vara av god kvalitet. Detta fick enligt utredningen antas hänga samman med att tyngdpunkten i utbildningen hade lagts på det självständiga arbetet med föreberedande och föredragning av målen. Aspiranten hade under hela utbildningstiden en meningsfylld och ansvarsfull sysselsättning. Utredningen ansåg vidare att utbildningens effektivitet höjdes genom att aspiranten hela tiden stod under prövning. Genom den nära kontakten med den mångfald olikartade mål och juridiska problem som förekom i en överrätt fick aspiranten en ingående och mångsidig träning i domstolsarbetet. Aspiranten övade också upp sin förmåga att sammanfatta och logiskt redovisa ett omfattande material samt att finna de juridiskt relevanta frågorna och föreslå lösningar på dem. Utbildningen gav dessutom en bas av domstolserfarenhet, som var värdefull för den som senare i livet sökte domartjänst. Utredningen framhöll att behovet av en grundläggande domarutbildning hade ökat genom notarieutbildningsreformen, som medfört att tjänstgöringstiden som notarie i tingsrätt kunde bli betydligt kortare än vad som var fallet före år 1973.

Enligt utredningen skulle aspirantantagningen kunna frikopplas från hovrätternas och kammarrätternas behov av arbetskraft för de ordinarie arbetsuppgifterna och utbildningen i huvudsak äga rum vid sidan av domstolsarbetet. Utbildningen skulle i sådant fall komma att få en mera teoretisk inriktning. I en sådan utbildning ansåg utredningen att tyngdpunkten skulle komma att ligga på kursverksamhet av olika slag. Ett sådant system var av praktiska skäl svårt att genomföra. Den grundläggande domarutbildningen borde därför menade utredningen i allt väsentligt motsvara den dåvarande aspirantutbildningen. I praktiken behövde det enligt utredningen göras vissa skillnader mellan hovrätterna och kammarrätterna med hänsyn till de båda domstolarnas skilda målområden.

Adjunktionsfrågan

Om domarbanan gjordes mera öppen för att åstadkomma att de blivande domarna tillgodogjorde sig erfarenheter även från andra verksamhetsområden, blev det enligt utredningen olika skäl svårt

att behålla kravet på obligatorisk adjunktion. En lång utbildningstid tenderade till att medföra en sluten karriär. För att det skulle bli möjligt för den som hade genomgått domarutbildning att söka sig in på andra verksamhetsområden måste utbildningen vara förhållandevis kort. Utredningen ansåg att redan en obligatorisk adjunktionstjänstgöring i omedelbar anslutning till den grundläggande domarutbildningen i alltför hög grad skulle försena inträdet i andra karriärer. Utredningen ansåg att ett obligatoriskt krav på adjunktion kunde antas motverka en bredare och öppnare rekrytering till domartjänst.

Det borde däremot enligt utredningen vara möjligt att fullgöra frivillig adjunktionstjänstgöring såväl i hovrätt som i kammarrätt. Sådan tjänstgöring kunde vara av intresse inte minst för den som efter lång tid återgick till domstol eller som inte tidigare hade tjänstgjort vid domstol och övervägde att söka domartjänst.

Utbildningstidens längd; utbildningens förläggning

I utredningens direktiv angavs att en förlängning av tjänstgöringstiden som aspirant kunde övervägas i den nya ordningen. Utredningen ansåg rent allmänt att ju längre utbildningstiden blev desto mer begränsad blev den krets av jurister som önskade genomgå sådan utbildning. Om man önskade att även andra skaffade sig domarutbildning än de som från början är bestämt inriktade på att bli domare, måste utbildningstiden göras relativt kort. Å andra sidan ansåg utredningen att tiden för utbildningen givetvis borde bestämmas så att den medgav en någorlunda säker bedömning av aspirantens lämplighet som domare. En utbildningstid om mellan ett och två år var lämplig enligt utredningen.

Utredningen framhöll att domarutbildningen liksom dittills borde inordnas i hovrätternas och kammarrätternas ordinarie verksamhet och i huvudsak innebära att aspiranterna under erforderlig handledning förberedde och föredrog mål. Vid hovrätterna och kammarrätterna kunde under angiva förutsättning årligen utbildas det antal aspiranter som motsvarade dessa domstolars behov av föredragande.

Utredningen ansåg att en viss förlängning av domarutbildningen kunde, som antyddes i direktiven, vara önskvärd. Till följd av efterfrågan till bl.a. offentliga uppdrag var antalet årligen antagna aspiranter i hovrätt mellan 80 och 90. Det fanns enligt utredningens

uppfattning inte anledning att räkna med någon nämnvärd minskning av antagningen. Utbildningen behövde därför till den del den översteg ett år förläggas utanför hovrätt. Utredningen ansåg att det var lämpligt att låta någon tids underrättstjänstgöring följa efter aspiranttjänstgöringen i hovrätt. Domartjänstgöring i underrätt utgjorde enligt utredningen ett naturligt och värdefullt inslag i domarutbildningen. Betydelsen av sådan tjänstgöring blev särskilt framträdande mot bakgrund av att många först långt senare i livet kom att ägna sig åt verksamhet som domare. Utredningen föreslog att domarutbildningen skulle omfatta upp till sex månaders tjänstgöring i tingsrätterna under hovrätten.

Utredningen föreslog att utbildningen i kammarrätt också skulle pågå ett och ett halvt år och att denna förlades endast till kammarrätt. Den förhållandevis längre tjänstgöringen i kammarrätt kunde bl.a. enligt utredningen motiveras med att den juridiska materian i kammarrätt var mer specialiserad än i hovrätt och dessutom mindre känd för den nyantagne aspiranten, varför det krävdes längre tid att bli förtrogen med den.

Sammanfattningsvis föreslog utredningen att den grundläggande domarutbildningen bestämdes till ett år sex månader, av vilken tid aspirant i hovrätt tjänstgjorde som domare i underrätt de sista sex månaderna.

Prövning efter avslutad utbildning m.m.

I direktiven för utredningen uttalades att utbildningen inte borde utmynna i något godkännande för domarbanan. Först vid tillsättande av ordinarie domartjänst skulle ställning tas till vederbörandes lämplighet för sådan tjänst. Utredningen delade denna uppfattning. Detta hindrade dock enligt utredningen inte att andra former för en prövning kunde övervägas. Om domarutbildningen skulle kunna vara attraktiv för dugande jurister, var det enligt utredningens mening nödvändigt att behålla någon form av prövning, som utmynnade i ett ställningstagande till huruvida den grundläggande domarutbildningen hade fullgjorts på ett tillfredsställande sätt. Prövningen kunde enligt utredningen utformas på i huvudsak samma sätt som den dåvarande fiskalsprövningen. Härigenom sållades de aspiranter bort som redan på detta stadium visade sig olämpliga för domaranställning. Godkänd domarutbildning kunde enligt utredningen dessutom antas utgöra en värdefull merit vid

sökande av anställning utom domstolsväsendet. Prövningen för godkännande borde enligt utredningen äga rum vid slutet av domarutbildningen. Utredningen ansåg att en viss förprövning borde gjorts innan aspiranten tjänstgjorde i underrätt. Förhandsprövningen kunde tänkas leda till att aspiranten inte för tillfället bedömdes skickad att döma på egen hand i underrätt.

Efter genomgången utbildning upphörde enligt utredningens förslag i princip anställningen i hovrätten eller kammarrätten. De aspiranter som önskade stanna kvar vid domstol kunde söka ledig icke ordinarie tjänst inom domstolsväsendet. I första hand blev det fråga om tingsfiskalstjänst. Övriga skulle enligt utredningen få söka sig till annan verksamhet utanför domstolsväsendet.

Utgångspunkten borde enligt utredningen vara att anknytningen till hovrätt respektive kammarrätt i princip skulle upphöra vid utbildningens slut. Ett kvarstannande i domstolen efter den tidpunkten borde vara en helt tillfällig lösning.

Icke ordinarie domartjänster m.m.; behov, utformning och placering

Utredningen ansåg att det i och för sig var möjligt att i huvudsak avskaffa icke ordinarie domartjänster genom att man gjorde fler domartjänster, inklusive föredragandetjänsterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten, till ordinarie. En sådan ordning skulle enligt utredningen bli stel och omöjliggjorde anpassning till växande arbetsbörda vid domstolarna. Det skulle också enligt utredningen ha inneburit att det uppkom brist på domare, som kunde användas som vikarier. Vidare ansåg utredningen att en sådan lösning skulle medföra att tingsnotarier och aspiranter i hovrätt och kammarrätt i alltför hög grad fick svara för dömande verksamhet. Utredningen ansåg att om ett icke obetydligt antal tjänster erbjöds domarutbildad personal i yngre åldrar skapades en gynnsam ålderssammansättning i domstolarna. Det var menade utredningen allmänt omvittnat att yngre domstolsjurister ofta tillförde domstolarna värdefulla erfarenheter. Utredningen ansåg också att det från rekryteringssynpunkt var angeläget att det fanns domartjänster även för yngre jurister. Utan sådana tjänster i underdomstolarna måste utbildningen av föredragande i de högsta instanserna ordnas på annat sätt än dittills.

Utredningen ansåg i denna del dock att det var angeläget att antalet icke ordinarie tjänster för dömande verksamhet begränsades.

Utredningen utgick från att det i Högsta domstolen och Regeringsrätten också i framtiden skulle finnas icke ordinarie revisions- och regeringsrättsekreterare för föredragningsuppgifter. Vidare förutsatte utredningen att hovrätterna och kammarrätterna behövde ett mindre antal icke ordinarie domare för vikariats- och förstärkningsändamål. Uppgiften att förbereda och föredra mål skulle dock enligt utredningen fullgöras av dem som genomgick utbildning vid domstolen. I mera kvalificerade mål kunde det ibland visa sig lämpligare att referenten själv skötte föredragning.

De olika icke ordinarie tjänsterna ställde menade utredningen skilda krav på innehavarens erfarenhet och kunnighet. Detta gjorde det angeläget att tillsättningsmyndigheten vid varje särskilt tillsättningstillfälle fick möjlighet att efter fri prövning utse dem som var mest lämpade. En ordning, som innebar att ett visst antal av de domarutbildade juristerna utan ansökningsförfarande erbjöds att stanna kvar inom domstolsväsendet var av värde för icke ordinarie lika väl som ordinarie domare. Utredningen ansåg att en lämplig ordning kunde vara att icke ordinarie domartjänster i framtiden tillsattes efter ansökningsförfarande.

Icke ordinarie domartjänster i tingsrätt

Utredningen förslag innebar vissa förändringar i fråga om tingsfiskalstjänsterna. När dessa inte längre var inordnade i en sluten karriär, kunde det dåvarande tillsättningsförfarandet enligt utredningen inte vidare behållas. Tjänsterna fick i stället kungöras lediga i vanlig ordning och tillsättas efter ansökan. Enligt utredningens mening borde som formellt meritkrav föreskrivas godkänd domarutbildning. Det kunde enligt utredningen antas att tjänsterna i stor utsträckning kom att sökas och erhållas genast efter godkännandet. Om tjänsterna visade sig attraktiva och tingsfiskalerna stannade länge, kunde konkurrensen leda till att tingsfiskalstjänst i många fall erhölls först längre fram. I sådana fall kunde vissa sökande komma att utöver domarutbildningen kunna åberopa erfarenheter från exempelvis tjänstgöring hos advokat eller som åklagare.

Det var enligt utredningen önskvärt att tiden för innehav av tingsfiskalstjänst inte blev för lång. Ju kortare innehavet blev, desto

fler kunde beredas tillfälle att fördjupa sina erfarenheter av domartjänst i tingsrätt. Dåvarande förordnandetid om tre–fyra år kunde enligt utredningen vara lämpligt. Utredningen ansåg att tingsfiskalstjänsterna även med den föreslagna ordningen skulle komma att betraktas som genomgångstjänster. Enligt utredningens mening borde det vara möjligt att åstadkomma en ordning att tjänstgöring som tingsfiskal i allmänhet slutade senast efter tre– fyra år. Av särskild betydelse i detta hänseende var, att rekryteringen till offentligt uppdrag till betydande del kunde antas ske bland tingsfiskalerna.

Icke ordinarie domartjänster i hovrätt och kammarrätt

Utredningen föreslog, som nämnts tidigare, att särskilda tjänster för domarutbildade föredragande inte skulle finnas i framtiden i hovrätt och kammarrätt. Föredragningsarbetet skulle i princip utföras av dem som genomgick domarutbildning.

Utredningen ansåg att man även fortsättningsvis, vid sjukdom eller semester, behövde vikarier i hovrätt eller kammarrätt. Utredningen ansåg att de vikarier som behövdes lämpligen kunde bestå av assessorer. Assessorstjänsterna i hovrätt och kammarrätt skulle enligt utredningens förslag bli fasta tjänster, avsedda för vikariats- eller förstärkningsändamål. Tjänstledighet från assessorstjänst för offentligt uppdrag borde enligt utredningen i princip inte tillåtas.

För förordnande som assessor borde det enligt utredningen normalt krävas genomgången domarutbildning. Det fick enligt utredningen också anses önskvärt att den som förordnats till assessor i hovrätt hade tjänstgjort någon tid som underrättsdomare efter avslutad domarutbildning.

En särskild fråga var enligt utredningen om den som erhållit assessorstjänst liksom hittills borde kunna räkna med att bli ordinarie domare. Enligt utredningen borde ett system med uttryckliga eller underförstådda garantier av sådant slag undvikas. Utredningen menade dock att de som utsågs till assessorer också borde bedömas lämpliga för ordinarie domartjänst. Utredningen ansåg att det var angeläget att assessorstjänsterna förblev passagetjänster, så att ett stort antal blivande domare gavs tillfälle att tjänstgöra som ledamöter i andra instans. Tjänsterna borde därför i allmänhet inte innehas mer än under något eller några få år. Liksom beträffande tingsfiskalstjänsterna var man enligt utredningen hänvisad till andra

åtgärder än tidsbegränsning av tjänsterna för att åstadkomma önskvärd cirkulation.

Tjänst som föredragande i Högsta domstolen

Utredningen ansåg att det liksom dittills borde stå öppet för en vid krets att tjänstgöra som revisionssekreterare. Av intresse blev då enligt utredningen främst vilka meriter som skulle krävas för revisionssekreterarförordnande. Genomgången domarutbildning borde enligt utredningen vara ett formellt meritkrav. Utredningen menade också att det var önskvärt att revisionssekreterarna hade erfarenhet av tjänstgöring som ledamot i hovrätt. Med hänsyn till de ändringar som föreslogs beträffande domarutbildningen ansåg utredningen att tjänstgöring som ledamot i hovrätt borde betraktas som en särskild merit vid sökande av revisionssekreterartjänst men att den inte borde utgöra något formellt meritkrav.

För att Högsta domstolen under de föreslagna betingelserna skulle kunna få skickliga föredragande med omfattande domstolserfarenhet krävdes enligt utredningen att tjänstgöringen som revisionssekreterare gjordes attraktiv.

Tiden för innehavet av revisionssekreterartjänst borde enligt utredningen inte begränsas. Det fick dock enligt utredningen anses angeläget att revisionssekreterartjänsterna inte blev sluttjänster.

Tjänst som föredragande i regeringsrätten

Utredningen framhöll att det som anförts om domstolserfarenhet för föredragandena i Högsta domstolen i allt väsentligt var tillämpligt också i fråga om Regeringsrättens föredragande. Det var således angeläget att man inte i någon högre grad rubbade den dåvarande ansvarsfördelningen mellan föredragande och ledamöter. Detta innebar att föredrande i allmänhet borde ha förhållandevis lång tids erfarenhet från kammarrätt eller länsdomstol. Utredningen ansåg att det var möjligt att tillgodose en sådan rekrytering med hjälp av motsvarande åtgärder som berörts för revisionssekreterarnas del.

Till skillnad från Högsta domstolen rekryterade Regeringsrätten för vissa typer av specialmål, t.ex. för vissa patentbesvärsmål och kommunalbesvärsmål, en del föredragande även utanför domstolarna. Dessa föredragande hämtades t.ex. från Patent- och registre-

ringsverket samt Svenska kommunförbundet. Till föredragande inom en viss målgrupp hade man på detta sätt kunnat utse någon med ingående erfarenheter från just den typen av frågor. Denna ordning borde enligt utredningen kunna användas också i fortsättningen. Något formellt krav på genomgången domarutbildning borde på den grunden inte uppställas för regeringsrättssekreterarnas del. Föredragande utan domarutbildning borde dock enligt utredningen inte alltid kunna räkna med slutlig domartjänst på motsvarande sätt som de övrig föredragandena.

Verksamhetsområden utanför domstolsväsendet

Utredningen hade också till uppgift att undersöka de organisatoriska och praktiska förutsättningarna för att domarutbildad personal skulle kunna förvärva erfarenhet från verksamhet utom domstolsväsendet. Vidare skulle utredningen kartlägga de olika verksamhetsområden som borde kunna komma i fråga.

Övergången till andra verksamhetsområden enligt det förslag som utredningen lade fram fick sin prägel av att den domarutbildade inte behöll anknytning till domstolsväsendet i form av en s.k. bottentjänst vid domstol. Den domarutbildade jurist som började inom någon yrkesbana utanför domstol torde ofta få räkna någon särbehandling på grund av tjänstgöringen i hovrätt eller kammarrätt. Inom de yrkesbanor för vilka särskild intern utbildning fanns anordnad fick den domarutbildade räkna med att underkasta sig sådan utbildning, i varje fall delvis. Det fanns emellertid enligt utredningens mening goda skäl att räkna med att den som hade godkänts i hovrätt eller kammarrätt skulle ha fördel av detta under avancemanget inom andra karriärer. Övergången till andra verksamhetsområden borde enligt utredningen ske på ett så tidigt stadium som möjligt. Därigenom begränsades de praktiska svårigheterna. Till detta kom att verksamhet på ett annat område på ett tidigt stadium allmänt sett kunde antas ge det bästa utbytet. Utredningen förutsatte också att de som övergick till annan verksamhet i flertalet fall gjorde detta omedelbart efter domarutbildningens slut.

Utredningen ansåg dock att det som sagts om tidpunkten för övergång till annan verksamhet troligen inte skulle gälla beträffande rekryteringen till lagstiftningsuppdrag. De lagstiftningsuppgifter som domstolsjuristerna anförtroddes i departement, kommittéer

och riksdagen var av kvalificerat slag och det fordrades i allmänhet att de jurister som skulle sköta dem hade viss tids erfarenhet av arbete som domare. Det fanns enligt utredningen anledning att utgå ifrån att lagstiftningspersonalen till stor del kom att rekryteras bland domarutbildade jurister som hade tjänstgjort några år i domstol som tingsfiskaler eller assessorer.

Utredningen betonade i likhet med tidigare domarutredningar starkt värdet av att en domare hade tjänstgjort som åklagare. Åklagartjänsten gav den blivande domaren erfarenhet av förundersökningsförfarandet och lät honom se brottmålen från andra synvinklar än domarens. Även tjänstgöring inom exekutionsväsendet gav enligt utredningen den blivande domaren värdefulla kunskaper och erfarenheter på centrala rättsområden. Detsamma kunde i viss mån sägas om tjänstgöring som polischef.

De tre nämnda karriärerna var enligt utredningen i hög grad slutna. De inleddes med intern utbildning av varierande längd. Enligt utredningens mening fanns det anledning att räkna med att den merit som genomgången domarutbildning innebar kom att visa sig värdefull också inom de berörda karriärerna.

Det var enligt utredningen uppenbart att erfarenhet från advokatverksamhet var av värde för den blivande domaren. Den gav ökade erfarenheter av det praktiska livet. I sitt arbete kom advokaten i nära kontakt med den enskilda människan och hennes problem. Utredningen hänvisade till att även 1943 års och 1955 års domarutredningar betonat värdet av att en domare hade erfarenhet av advokatverksamhet.

Det var utredningens uppfattning, att domarutbildade jurister kom att kunna hävda sig väl i konkurrens om arbete vid enskild advokatbyrå. Lönefrågan kunde antas spela en betydande roll för den enskilde arbetsgivaren vid antagning av en biträdande jurist. Det kunde därför tänkas bli nödvändigt för en domarutbildad jurist att acceptera en lägre begynnelselön hos en enskild advokat än vad han skulle erhålla vid en statlig anställning.

Behovet av domarutbildade jurister för lagstiftningsverksamhet kunde förutsättas fortsätta att vara stort. Utredningens förslag innebar betydande förändringar i fråga om denna personalgrupps anställningsförhållanden. En grundläggande förutsättning för förslaget var att särskilda nya tjänster inrättades i departementen för dem som togs i anspråk för lagstiftningsuppgifter. Tjänstledighet från domartjänst skulle enligt utredningen i princip inte meddelas för sådana arbetsuppgifter. Undantag kunde göras för helt tillfälliga

uppdrag. Detsamma skulle enligt utredningen gälla för kommittésekreterare.

Domarutbildningens meritvärde

Utredningen delade den uppfattning som kommit till uttryck i direktiven att genomgången domarutbildning inte borde utgöra något behörighetskrav för erhållande av ordinarie domartjänst. En sådan ordning skulle motverka den friare rekrytering till domstolarna som eftersträvades.

Om en domarutbildning på grund av sitt värde borde finnas kvar även i framtiden, krävde konsekvensen enligt utredningens mening att den domarutbildade gavs en särställning. Vägande praktiska skäl talade också för att man tillmätte den grundläggande domarutbildningen ett betydande meritvärde vid tillsättning av domartjänst. Utredningen ansåg att man i annat fall riskerade att intresset för domarutbildningen blev ringa. Även om domarutbildade jurister kunde antas bli eftersökta inom vissa andra verksamhetsområde, stod och föll intresset för domarutbildningen med det sätt på vilket den domarutbildade vid tillsättning av domartjänst tillgodoräknades att han hade genomgått sådan utbildning. Utbildningen gav enligt utredningen en, låt vara begränsad, bas av domstolserfarenhet som borde vara värdefull för den som senare i livet sökte domartjänst. Genomgången domarutbildning utgjorde slutligen enligt utredningen bevis på att vederbörande vid slutet av utbildningen bedömdes lämplig för domartjänst.

Med den omfattning av den årliga aspirantantagningen som utredningen förutsatte kunde sökandena till domartjänster i framtiden i allmänhet förutsättas ha genomgått grundläggande domarutbildning. Under sådana förhållanden borde det endast undantagsvis förekomma att annan sökande förordnas till domare. Detta borde i vart fall gälla i fråga om tjänster på rådsplanet liksom lagmanstjänst i hovrätt, kammarrätt eller tingsrätt. Vid tillsättning av de allra högsta domartjänsterna, t.ex. tjänsterna för justitieråd och regeringsråd, var det enligt utredningen naturligt att genomgången domarutbildning tillmättes mindre vikt.

Allmänna riktlinjer för meritvärderingen

Utredningen ansåg i fråga om kraven på den som skulle utnämnas till ordinarie domare att skilda synpunkter kunde föras fram. Det kunde å ena sidan göras gällande att så breda samhällserfarenheter som möjligt borde vara representerade i domstolarna. Å andra sidan kunde det enligt utredningen hävdas att man vid tillsättning av domartjänst främst borde ta hänsyn till juridisk verksamhet med anknytning till rättsväsendet och att det endast därigenom var möjligt att tillgodose kravet på en kunnig och tekniskt skicklig domarkår.

Utredningen ansåg att tjänstgöring i departement, kommittéer eller riksdagen samt inom domstols-, åklagar-, exekutions- eller advokatväsendet i allmänhet borde tillmätas större meritvärde än annan verksamhet vid tillsättning av domartjänst. Det var enligt utredningen givet att bedömningen endast kunde tjäna som utgångspunkt vid en jämförelse mellan sökande med olika bakgrund. Förhållandena i tillsättningsärendena kunde naturligtvis komma att skifta starkt. Verksamhet inom exempelvis kommunadministration, bank eller organisationsväsendet eller vid juridisk fakultet kunde i det enskilda fallet ha haft sådant innehåll att den framstod som särskilt värdefull från domstolssynpunkt.

En annan omständighet som enligt utredningen borde tillmätas betydelse vid tillsättning av domartjänst var bredden av den erfarenhet som sökanden hade. Längre tids yrkesverksamhet inom olika fält borde enligt utredningens mening i allmänhet anses särskilt värdefull. Detta borde i allmänhet vid meritvärderingen få till följd att sökande som kunde åberopa verksamhet inom mer än en sektor av rättsvårdsområdet, t.ex. såväl domstolstjänstgöring som advokat- eller åklagartjänstgöring, gavs företräde framför sökande som under motsvarande tid hade varit verksam enbart vid domstol eller som advokat eller åklagare. Utredningen betonade att endast mera långvarig tjänstgöring gav de ingående erfarenheter som borde eftersträvas.

Behovet av en tjänsteförslagsnämnd; nämndens uppgifter

Enligt utredningen förekom det i andra länder ganska allmänt att representanter för domstolsorganisationen medverkade vid tillsättning av domartjänst, vanligen då i rådgivande funktion. Genom

att låta domstolarnas egna representanter medverka vid tillsättning av domartjänst hade man velat befästa domstolarnas ställning. I andra fall kunde ordningen antas ha dikterats av rent praktiska skäl. Fördelarna med en tjänsteförslagsnämnd var enligt utredningen för svenska förhållanden främst av två slag. För det första kunde nämnden ges en sådan sammansättning, att den blev väl ägnad att bedöma sökande från skilda juristkarriärer. Nämnden kunde därigenom bli ett värdefullt hjälpmedel för tillsättningsmyndigheten. För det andra torde en fristående tjänsteförslagsnämnd bidra till att upprätthålla förtroendet för tillsättningsmyndighetens beslut.

Övervägande skäl talade enligt utredningen för inrättandet av en tjänsteförslagsnämnd.

Nämnden borde ha enbart rådgivande funktioner. Dess uppgift blev att efter remiss från Justitiedepartementet avge yttranden beträffande ansökning till domartjänst. Dess kanske viktigaste åliggande blev att bedöma om sökandena över huvud taget var lämpliga som domare.

Den föreslagna nämnden borde enligt utredningen träda i stället för såväl presidentkollegiet som hovrätt och kammarrätt när det gällde avgivande av förslag till tillsättning av domartjänst. De högsta domartjänsterna borde dock enligt utredningen som dittills tillsättas utan att yttrande inhämtades.

Nämnden borde avge förslag inte endast vid utnämning av ordinarie domare utan även i fråga om tjänster för revisions- och regeringsrättssekreterare samt assessor i hovrätt och kammarrätt.

Nämndens sammansättning m.m.

Vid utformningen av tjänsteförslagsnämnden borde det enligt utredningen, å ena sidan, eftersträvas en så stor bredd som möjligt i fråga om representation i nämnden av olika yrken inom rättsvårdsområdet. Å andra sidan fick nämnden inte göras så stor, att den inte kunde fungera smidigt. Det var under alla förhållanden klart att nämnden aldrig kunde ges en sådan sammansättning, att inom den regelmässigt kom att finnas kunskap om alla sökande till domartjänst. Det var naturligt att tyngdpunkten i sammansättningen borde ligga hos representanter för domstolsväsendet. Chefen för den nya centralmyndigheten hade att leda den administrativa verksamheten inom domstolsväsendet. Det var därför ändamålsenligt att han blev ordförande i nämnden. Ett justitie-

råd eller ett regeringsråd borde ingå i nämnden. Integreringen mellan karriärerna vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna borde enligt utredningen medföra att en representant för vardera hovrätterna och kammarrätterna fanns representerade i nämnden, oavsett om yttrandet i visst fall avsåg tjänst vid det ena eller andra slaget av domstol.

När det gällde representanter för juristkarriärerna utanför domstolsväsendet måste det däremot enligt utredningen ett mycket begränsat urval ske. Vid sidan av statsdepartementen torde man främst ha att räkna med advokatkåren samt åklagarväsendet som rekryteringskälla för domartjänster. Från andra juridiska yrkesområden kunde endast ett ringa tillflöde förväntas. Det kunde mot den bakgrunden knappast komma i fråga att i nämnden innesluta representanter för andra yrkesgrupper än advokater och åklagare.

Utredningen föreslog att tjänsteförslagsnämnden blev sammansatt av följande personer, nämligen chefen för centralmyndigheten för domstolsväsendet, ett justitieråd eller regeringsråd, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, riksåklagaren samt företrädare för vardera advokatsamfundet, Sveriges Domareförbund samt Jurist- och Samhällsvetareförbundet.

Remissutfallet

I de delar av betänkandet som rörde domarutbildning och domarkarriär var remissutfallet genomgående mycket negativt.

Uttalandet i direktiven att den slutna karriären innebar risk för att domarkåren isolerades från samhällsverksamheten i övrigt och de värderingar och uppfattningar som gällde inom skilda delar av samhället väckte starka känslor och tillbakavisades med skärpa av de flesta remissinstanserna. Tvärtom pekades det på att förhållandena var de rakt motsatta, dvs. att domare var väl så aktiva och insatta i samhällsverksamheten.

När det gällde den föreslagna domarutbildningen ansåg remissinstanserna att den var allt för kort, att den tidsmässigt låg allt för långt ifrån när anställningen som ordinarie domare skulle påbörjas

Beträffande utredningens förslag att adjunktionstjänstgöringen borde avskaffas framfördes kritik. Flertalet remissinstanser ansåg att adjunktionstjänstgöringen i överrätt var ett värdefullt inslag i domarutbildningen. Dessutom ansåg vissa remissinstanser att en sådan tjänstgöring var nödvändig för de som varit borta från dom-

stolarna under många år eller som aldrig tidigare tjänstgjort i domstol.

Föredragande departementschefen uttalade i budgetpropositionen för budgetåret 1976/77 (prop. 1975/76:100, bil. 4 s. 46) att utredningens modell för en förändrad domarbana hade mötts av mycket stark kritik. Han avsåg därför inte att föreslå regeringen att modellen lades till grund för en ny domarkarriär.

3.5.2 1987 års domarutredning

I betänkandet Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53) lade 1987 års domarutredning fram förslag om meritvärdering vid tillsättning av domartjänster och förslag om domarbanans utformning.

Meritvärderingen

Utredningen föreslog att alla ordinarie domare skulle tillsättas efter en skicklighetsbedömning. Bedömningen skulle omfatta all relevant erfarenhet. Det ansågs inte vara möjligt att ge sådana anvisningar beträffande värdet av olika meriter så att det skulle bli möjligt att gradera sökandena efter en enkel räkneoperation. Av grundläggande betydelse för en meritvärdering som satte skickligheten främst borde vara de krav som var förenade med tjänsten. Vilka faktorer som skulle beaktas och hur tungt de skulle väga fick bedömas från denna utgångspunkt. Förutom juris kandidatexamen och kraven på svenskt medborgarskap borde det ställas särskilda krav på en domare med hänsyn till domarens centrala ställning i rättssamhället. Bland de krav som nämndes i betänkandet och som måste gälla alla domare angavs självständighet, yrkesskicklighet, gott omdöme och förmåga att uppträda på ett balanserat och förtroendeingivande sätt.

I betänkandet delades faktorer av betydelse för meritvärderingen in i grupperna teoretisk och praktisk utbildning, personliga egenskaper och yrkeserfarenhet. Vid bedömningen borde stor vikt fästas vid personliga egenskaper hos dem som sökte domartjänst. En annan viktig bedömningsgrund var yrkeserfarenhet. Bredden på sökandens yrkeserfarenhet borde tillmätas särskild betydelse. I det sammanhanget slog utredningen fast att meritvärdet av en viss

yrkeserfarenhet måste bedömas med hänsyn till arbetsuppgifternas innehåll och omfattning, den tid som den sökande haft den aktuella sysslan, det sätt på vilket arbete utförts och vilka andra erfarenheter som sökanden kunde åberopa. Genomförd domarutbildning och domstolstjänstgöring borde tillmätas ett särskilt meritvärde. Den sökande som vid sidan av domstolstjänstgöring kunde uppvisa erfarenhet av annat kvalificerat arbete kunde komma att ges företräde framför sökande som enbart tjänstgjort i domstol. Bland de yrkeserfarenheter som borde tillmätas särskilt meritvärde nämndes lagstiftningsarbete, tjänstgöring som föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, tjänstgöring inom advokat-, åklagar- eller exekutionsväsendet och kvalificerad tjänstgöring vid de statliga verken. Sökande utan domarutbildning borde också kunna komma i fråga för domartjänst. I första hand borde det gälla tjänster i rådsklassen.

Beträffande förfarandet borde utgångspunkten vara att alla ordinarie domarbefattningar även fortsättningsvis tillsattes av regeringen. I betänkandet föreslogs att Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) i enlighet med redan gällande ordning skulle avge förslag och handha det praktiska förfarandet kring de tillsättningar där förslag lämnats. Den domstol där tjänsten fanns borde vara tillförsäkrad ett visst inflytande på tjänstetillsättningen, eftersom det var där domaren skulle vara verksam och kunna fungera. Domstolen borde därför ges tillfälle att yttra sig i tillsättningsärendet utom när det gäller tillsättandet av chef för verksamheten. I betänkandet föreslogs att detta borde ske efter att TFN avgivit sitt förslag.

För ett säkert urval skulle kunna göras bland dem som sökte en domartjänst var det av vikt att så många lämpliga urvalsinstrument som möjligt användes. Det viktigaste var referenserna. Dessa borde inhämtas från flera personer och uppgifterna skulle dokumenteras. TFN:s förslag borde förses med motivering.

Domarbanan

I betänkandet föreslogs att domarutbildningen även fortsättningsvis borde bestå av tre obligatoriska inslag, aspiranttjänstgöring, underrättstjänstgöring och adjunktion. Utbildningstiden borde dock koncentreras så att den motsvarade minimitiderna för varje obligatoriskt moment. Med detta uppnåddes fördelen att den en-

skilde domaraspiranten fick bättre överblick över sin tjänstgöring vilket borde underlätta den personliga planeringen. Vidare gav en mer koncentrerad och därmed kortare utbildningsperiod större utrymme för en reell prövning av domaraspirantens lämplighet som domare.

Aspiranttjänstgöringen

Aspirantantagningen borde ligga på varje hovrätt och kammarrätt för sig. Urvalet borde ske med största omsorg och utgå från att de som förordnas förväntas bli lämpliga domare. Anställningsintervjuer borde användas som ett urvalsinstrument. Huvudinslagen för en aspirant borde även fortsättningsvis vara att förbereda mål och ärenden, företa rättsutredningar, föredra målen, lämna förslag till avgörande och formulera det skriftligen. Några närmare riktlinjer för utbildningen i denna del föreslogs inte. Det framhölls dock att den borde vara någorlunda enhetligt utformad och att detta kunde uppnås genom kontakter mellan överrätterna. Under tjänstgöringen skulle för varje aspirant utses en ledamot att vara särskild handledare. Denne ledamot borde nära följa aspirantens eller fiskalens arbete och bistå denne med råd om hur arbetet skulle läggas upp. Det förutsattes att varje moment i domarutbildningen betygsattes.

Den inledande tjänstgöringstiden, aspiranttjänstgöringen, föreslogs pågå under nio månader.

Under den perioden borde aspiranten ha en tidsbegränsad anställning. Om aspiranten därefter bedömdes lämplig för domaryrket förordnades han till fiskal. Vikten av att det gjordes en verklig prövning av aspirantens lämplighet betonades särskilt. Inte minst för aspiranten själv var det betydelsefullt att så tidigt som möjligt få besked om ett annat yrkesval borde göras. Vid fiskalsförordnandet borde anställningen övergå i en tillsvidare anställning. Utredningen betonade vikten av att den som visat sig mindre lämplig för domaryrket lämnade domarbanan innan han fick självständigt dömande uppgifter. För den framtida planeringen var det också för arbetsgivaren av stor betydelse att denna första prövning gjordes med verklig omsorg.

Efter fiskalsförordnandet borde en tids ytterligare tjänstgöring i överrätt följa. Detta för att garantera att överrätterna vid varje tillfälle hade ett antal föredragande som hade ett visst mått av erfarenhet. Någon obligatorisk tid för detta skede föreslogs inte. Mer än

sex månader efter fiskalsförordnandet borde fiskalen inte vara kvar i överrätten.

Tjänstgöringen i underrätt

Den obligatoriska tiden för tjänstgöringen i underrätt föreslogs vara ett år och den faktiska tiden densamma. Det framhölls att det rörde sig om utbildningstjänstgöring. Det ansågs därför viktigt att fiskalen inte tilldelades arbetsuppgifter i större omfattning eller av större svårighetsgrad än vad som var lämpligt med hänsyn till hans erfarenhet. Fiskalen skulle inte fungera enbart som arbetskraftsresurs och anses ha samma kapacitet som en ordinarie domare. Å andra sidan måste tjänstgöringen vara allsidig och ge fiskalen träning i att inom ramen för självständigt dömande verksamhet handlägga mål och ärenden av skilda typer och svårighetsgrad.

Betoningen av utbildningsmomentet och den begränsade tjänstgöringstiden som ledde till en snabbare genomströmning av fiskalerna gjorde det nödvändigt att i största möjliga utsträckning förlägga utbildningsplatser till stora och medelstora underrätter. I de domstolar som bara hade en eller två ordinarie domare borde man undvika att placera fiskaler under utbildning.

Även i underrätten borde det utses någon domare som kunde fungera som handledare för fiskalen. Handledaren kunde diskutera olika handläggningsfrågor med fiskalen. Handledaren kunde också ha viss tillsyn över de mål som tilldelas fiskalen för att förhindra att denne fick sådana mål som krävde särskild erfarenhet.

Adjunktionstjänstgöringen

Omedelbart efter fullgjort underrättsår borde tjänstgöring som ledamot i en hovrätt eller kammarrätt följa (adjunktion). Under adjunktionstiden borde fiskalen ha ansvar för en egen rotel. Adjunktionstjänstgöringen föreslogs vara nio månader.

Anställningsformer och anställningstrygghet

Utredningen utgick från att den som domarutbildats organisatoriskt var knuten till den överrätt som antagit aspiranten. Den snabbare utbildning som föreslogs aktualiserade frågan om anställ-

ningen under tidsperioden borde vara tidsbegränsad. Från anställningstrygghetssynpunkt talade starka skäl mot att under så lång tid som tre år tidsbegränsa anställningen. Det fick antas att en tidsbegränsad anställning skulle ha negativ inverkan på rekryteringsmöjligheterna. Det föreslogs att anställningen som aspirant skulle vara tidsbegränsad. Om aspiranten godkändes skulle anställningen övergå i en tills vidare anställning. Om fiskalen senare inte bedömdes lämplig för domaryrket kvarstod anställningen i överrätten. I sådana fall ansågs det inte lämpligt att tilldela fiskalen dömande uppgifter. Fiskalen fick i stället fortsätta som föredragande i överrätt.

De icke ordinarie domarnas tjänstgöringsskyldighet

Enligt utredningens mening var det tveksamt om det var utsikten att få en ordinarie domartjänst så tidigt som möjligt som lockade unga skickliga jurister att söka sig till domarbanan. Det särskilt starka anställningsskyddet för ordinarie domare kunde knappast ha annat än en marginell betydelse i rekryteringshänseende. Utsikten att under kanske 30–35 år vara kvar på samma tjänst var inte något som i sig lockade unga, skickliga jurister till domaryrket.

En snabbare domarutbildning borde vara rekryteringsbefrämjande. Domaraspiranten behövde då inte vänta så länge på det godkännande som assessorsförordnandet innebar. Som assessor fick han en friare ställning och därmed också större möjligheter än en fiskal att skaffa sig andra erfarenheter utan att tappa anknytningen till domarbanan. En snabbare domarutbildning i kombination med att domare skulle utnämnas efter skicklighet borde leda till att ordinarie domare i viss utsträckning utnämns vid en yngre levnadsålder än dittills.

Assessorerna borde även framöver kunna ersätta ordinarie domare och användas för förstärknings- och vikariatsändamål. De fiskaler som använts för dessa ändamål kunde ersättas av assessorer. Detta framstod också som principiellt tilltalande att dömandet sköttes av färdigutbildade domare. Vid de större tingsrätterna, med ständigt behov av förstärkning, kunde ett antal assessorer avdelas för tjänstgöring. När det gällde länsrätterna saknades det behov av en permanent personalreserv för att täcka in tillfällig korttidsfrånvaro bland domarpersonalen.

Assessorerna kunde också användas för att fylla tillfälliga behov av föredragande i överrätt. De föredragandeuppgifter som blev aktuella borde vara förenade med ett självständigt handläggande av målen och deltagande vid målens avgörande. Om assessorerna i arbetet skulle ha rotel eller inte borde avgöras av varje överrätt för sig.

Assessorerna borde också kunna användas för vissa specialföredragandeuppgifter som inte lämpade sig för aspiranter eller fiskaler. Det kunde t.ex. vara fråga om särskilt svåra mål. Assessorn kunde också föredra remisser. De fiskaler som anlitades för administrativa göromål kunde ersättas av assessorer.

Tjänstgöring utanför domstolarna

I meritvärderingsdelen uttalade utredningen att det var positivt om en blivande domare hade erfarenheter utöver tjänstgöring i domstol. Det kunde diskuteras om det var lämpligt att i själva utbildningen lägga in tjänstgöring inom åklagarväsendet, advokatverksamhet eller lagstiftningsarbete. Det var dock tvivelaktigt om ett sådant obligatoriskt moment i själva domarutbildningen på ett bättre sätt skulle tillföra domaren andra erfarenheter än dem han ändå skulle kunna skaffa sig vid sidan av domarutbildningen. Svårigheter att få andra arbetsgivare intresserade av kortvarig tjänstgöring utgjorde också hinder för att införa en sådan ordning.

Möjligheterna för de domarutbildade att skaffa sig erfarenheter utanför domstolsväsendet borde spridas inom landet. Utredningsavdelningar borde inte finnas bara i Jönköping, Göteborg och Malmö utan också förläggas till i varje fall någon av norrlandsöverrätterna. På motsvarande sätt kunde rättssakkunniguppdragen spridas till andra orter i landet.

Tjänstledighet

De icke ordinarie domarna borde ges tjänstledigt för att inneha annan statlig anställning. Detta för att domarna skall kunna skaffa sig för domaryrket värdefulla meriter. Det var också angeläget att förvaltningsmyndigheter, som inte kunde erbjuda en särskild karriär, gavs möjlighet att knyta duktiga och välutbildade jurister till sig. Det kunde vara av stort värde för hela förvaltningen.

När det gällde frågan om tjänstledighet under den egentliga domarutbildningen ansågs att det låg i sakens natur att den som genomgick utbildningen fick utrymme att vara tjänstledig för verksamhet utanför domstolarna först efter assessorsförordnandet.

Sociala aspekter

Den modell för domarutbildning som föreslogs där underrättstjänstgöringen begränsades till ett år borde bidra till att underlätta för domaraspirantens planering i varje fall under själva utbildningstiden. Fiskalen kunde behålla sin bosättning vid överrättsorten som även fortsättningsvis borde vara stationeringsort. Beträffande de problem som kunde uppkomma efter fullgjord utbildning så framhöll utredningen att de färdigutbildade assessorerna tjänstgöring inom domarbanan i första hand skulle bygga på frivilliga placeringar. När det gällde förstärknings- och vikariatsändamål borde de normalt kunna ordnas att assessorn behöll överrättsorten som huvudsaklig bostads- och stationeringsort.

Rekrytering av domare utanför domarbanan

Utredningen ansåg att förstagångsutnämningar av domare utan fullständig domarutbildning borde avse tjänster i rådsklass och i första hand i kollegiala domstolar. En sådan domare borde regelmässigt erbjudas att delta i de domarkurser som anordnades för yngre domare och om anställningen var i underrätt ges möjlighet att vara adjungerad ledamot i överrätt. Den senare möjligheten borde även erbjudas för kvalificerade personer som var allvarligt intresserade av domaryrket. Genom en sådan tjänstgöring blev det möjligt att bättre bedöma vederbörandes lämplighet för domaryrket.

Faktorer av betydelse för domarbanans attraktionskraft

Utredningen ansåg att lönefrågor låg utanför uppdraget. Det konstaterades dock att den snabbare domarutbildning som föreslogs i sig skulle innebära en snabbare löneutveckling för de yngre domarna.

En snabbare domarutbildning var en faktor som borde öka attraktionskraften. Övergången till ett nytt meritvärderingssystem som satte skickligheten främst borde också öka domarbanans attraktionskraft. En annan faktor som fördes fram var arbetsuppgifternas innehåll. Arbetet måste upplevas som meningsfullt och stimulerande. Under domarutbildningen borde tjänstgöringen ha en sådan inriktning att arbetet efter hand blev alltmer kvalificerat.

De som genomförde domarutbildning borde inte sysselsättas med rent kansliarbete. Den ökade datoriseringen gav också utrymme för att avlasta juristerna från kansligöromålen. En annan faktor av betydelse var att de utbildningsplaner som upprättades verkligen efterlevdes.

För yrkets dragningskraft var det viktigt att domarrollen riktades in på den dömande verksamheten. Delegation av arbetsuppgifter borde innebära att arbetstillfredsställelsen hos all personal ökade. Utredningen föreslog en fortsättning av redan inlett arbete.

Ett sätt att öka domarnas arbetstillfredsställelse som nämndes var att ge dem tillfälle att bredda sina erfarenheter genom tjänstgöring i annan domstol. Detta kunde ske genom växling mellan tingsrätt och hovrätt eller genom byte mellan domstolsslag.

En viktig faktor som lyftes fram var tillgången till fortlöpande utbildning. Samhället genomgick ständiga förändringar vilket bl.a. gav upphov till ny lagstiftning som ställde stora krav på den enskilde domaren. Behovet av fortlöpande utbildning var framträdande. Utbildningsinsatserna för de yngre domarna borde också intensifieras, särskilt mot bakgrund av den förkortade utbildningen.

Remissutfallet

Remissvaren var överlag positiva och utredningens förslag låg till grund för den reform av domarutbildningen och meritvärderingen som genomfördes den 1 juli 1990.

3.5.3 1993 års domarutredning

Direktiven för Domarutredningens arbete omfattade inte att överväga domarbanan som sådan. I uppdraget ingick dock att uppmärksamma att endast ett fåtal utanför domarbanan rekryterades till ordinarie domare.

Utredningen framhöll i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:95) att samhället var under stark förändring och att det påverkade också innehållet i domarens arbete. Kärnan i domaruppgiften var dock densamma sekel efter sekel. Enligt utredningen lät mycket av yrkesrollen sig knappast fångas i teoretiska framställningar utan måste kontinuerligt formas genom förebilder och praktiskt domstolsarbete.

Mot denna bakgrund var det enligt utredningen mycket viktigt att varje generation domare kände sitt ansvar för att hålla diskussionen om domaryrkets ideal och principer levande. Inte minst viktigt var detta i situationer med en snabb förändringstakt.

Kraven på den svenske domaren inför framtiden var, fortsatte utredningen, mycket stora. De värdefulla inslagen i den nationella traditionen skulle hållas levande. Härtill kom uppgiften att förvalta den i vår lagstiftning inkorporerade Europakonventionen med dess ideal. De impulser från övernationella domstolar och andra länders domstolsväsende som internationaliseringen i övrigt förde med sig blev också betydelsefulla. Samtidigt skedde förändringar av domstolarnas arbetsuppgifter, organisation och administration. Arbetsuppgifter vid domstolarna skulle delegeras och domarens uppgifter kunna renodlas.

Domarnas ställning i förhållande till statsmakterna var enligt utredningen viktig. Domarna skulle stå självständiga i förhållande till den verkställande makten och ansvara för rättskipningen. Med modern lagstiftningsteknik och med den nya integrationsrätten inrymde denna roll för domarna och domstolarna en förstärkt rättsskapande roll. Därmed blev självständigheten än viktigare.

Mot denna bakgrund ansåg utredningen att i domarrollen måste ingå att domaren hade ett ansvar för domarutbildningen och för att på andra sätt stödja en ny generation domare i deras yrkesroll.

Den nya mer renodlade domarroll som sålunda kunde skönjas hade inslag som framstod som mycket kvalificerade och krävande. Detta motiverade att domarens ställning stärktes både principiellt och praktiskt.

Enligt utredningen var det statsmakterna som skulle svara för lagstiftningen om domstolarna och domarna samt för de finansiella och övriga praktiska förutsättningarna för domstolarna och domarnas arbete. Utvecklingen i fråga om domarideal och domaretik var i första hand något för domarna själva att ansvara för. Även om mycket av det grundläggande här kunde hämtas från internationella konventioner och dokument samt från den processrättsliga lagstift-

ningen kunde det inte anses vara statsmakternas sak att formulera en domaretik. Däremot borde statsmakterna bidra till att frågorna kunde behandlas i domarutbildningen och i vidareutbildningsseminarier etc.

Domarbanan

Några allmänna reflexioner angående domarutbildningen gjorde utredningen. Den ansåg att det var nödvändigt att det hos domstolarna gavs möjligheter att få en grundläggande domarutbildning. Den utbildningen skulle vara så utformad att den gav utrymme för prövning av att den enskilde uppfyllde vissa minimikrav som var av betydelse för erhållandet av en domartjänst i framtiden. Det var också viktigt att domstolarna förblev en arbetsplats där äldre domare förde vidare sina yrkeserfarenheter till en yngre generation domare. Utredningen påpekade vidare att det även fanns behov av ett antal icke ordinarie domare för vissa måltyper och beslutsformer samt – i varje fall för överskådlig tid – för vikariatstjänstgöring. Denna grupp borde ses som en naturlig rekryteringskälla till anställning som ordinarie domare även i ett system med en öppnare domarbana. Men hovrätternas och kammarrätternas behov av fiskaler från tid till annan borde inte som dittills vara helt styrande för rekryteringen till en sådan grupp icke ordinarie domare. Behovet fick inte heller styras alltför mycket av att yngre domare anlitades för offentliga uppdrag. Detta talade för att man borde överväga att till viss del bemanna beredningsorganisationen i överrätterna efter andra principer. De yngre juristernas och de icke ordinarie domarnas förhållanden i fråga om kravet på flyttningar mellan olika orter och de problem som var förenade därmed var också en fråga som fordrade uppmärksamhet.

Utredningen ansåg att det var viktigt att slå vakt om den resurs som de icke ordinarie utgjorde som rekryteringskälla till anställning som ordinarie domare. Det kunde dock inte helt uteslutas att viss personal i denna kategori kunde komma att ställas inför ändrade arbetsuppgifter, organisatoriska förändringar och krav på förflyttning. En omläggning fordrade långsiktighet och konsekvens.

Frågor om utbildning av domare

Utredningen konstaterade att Domstolsverket under ca 20 år hade arrangerat utbildning för yngre domare. Denna utbildning syftade främst till att ge unga domare från hela landet möjlighet att diskutera centrala praktiska rättsfrågor. Dessa utbildningsformer var menade utredningen alla fundamentala för bevarandet respektive utvecklandet av en modern domarkultur. I andra länder, t.ex. Tyskland och Frankrike, hade t.o.m. särskilda domarakademier skapats: Richterakademierna i Trier och Güstrow samt Ecole Nationale de la Magistrature i Paris och Bordeaux. Med en mera öppen domarbana blev domarutbildningen ännu viktigare för de jurister, som önskade inträde i domarkarriären. Internationaliseringen skapade också enligt utredningen behov av insikter om främmande rättssystem. En kontinuerlig kompetensutveckling av den svenska domarkåren framstod som alltmer angelägen. I denna utbildning deltog främst domare som lärare i samverkan med såväl rättsvetenskapsmän som praktiserande jurister. Mot bakgrund av angivna framtidsperspektiv ansåg utredningen att en förstärkning av utbildningsinsatserna och formerna för desamma borde bli föremål för utredning.

Utredningen ansåg vidare att notarieutbildningen som en generell praktisk meritering för skilda juristyrken också borde utredas. Fler av dem som avlade jur. kand. examen borde enligt utredningen ha rätt att få genomgå en sådan utbildning. Med dåvarande system med få notarieplatser skapades svårigheter för många unga jurister att vinna tillträde till olika juristyrken. Utredningen resonerade kring frågan om en förkortad notarieutbildning kunde vara tillräcklig för de syften den hade, inte minst om domstolarnas uppgifter på rättsvårdens områden minskade i omfattning. Utredningen ansåg beträffande de som önskade göra karriär inom domstolsväsendet att de borde få en längre tingstjänstgöring.

Beredningen av domaranställningar

Utredningen pekade på att kravet på att beredningen skulle ske sakligt och opartiskt såväl hos regeringen som hos Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) vilade på konstitutionell grund och att det framgick av 1 kap. 9 § regeringsformen. I systemet gavs ordningen med TFN den erforderliga insynen i bered-

ningen i fråga om tillsättningen av de tjänster som omfattades av ansökningsförfarandet. Utnämningsförfarandet beträffande de högre domartjänster som omfattades av kallelseförfarandet var dock undandraget en sådan insyn.

Utredningens uppfattning var att det låg ett värde i om man i ett framtida system kunde stärka beredningen i olika former så att utnämningsförfarandet även fortsättningsvis kunde mötas med högsta möjliga förtroende hos allmänheten, folkrepresentationen och domarkåren. Regeringens utnämningsmakt borde kombineras med åtgärder som stärkte beredningens kvalitet. Det gällde att finna en beredningsordning som på ett lämpligt sätt gav uttryck för domarnas självständiga ställning.

Utredningen ansåg att den nuvarande TFN borde ses som den lämpliga utgångspunkten för ett framtida beredningsförfarande. Ville man ge organet ytterligare tyngd kunde man tänka sig att grundlagsfästa det eller att föra in bestämmelser om det i lag.

Utredningen resonerade även kring frågor om TFN:s sammansättning. Med utgångspunkten att domarnas självständiga ställning under konstitutionen borde stärkas ansåg utredningen att principiella skäl talade för att man borde undvika arbetstagarintressen i ett organ som TFN. Samtidigt ansåg utredningen att det var viktigt att personalinflytandet beaktades i enlighet med medbestämmandets principer inte minst i ett beredningsförfarande som skulle präglas av öppenhet och av ett ökat hänsynstagande till skicklighetskriteriet.

En annan fråga som utredningen ansåg behövde övervägas var om ambitionen att nå en öppnare domarbana på något sätt borde beaktas i fråga om TFN:s sammansättning. Man kunde tänka sig en ordning där det i nämnden ingick personer hämtade utanför domarkåren, såsom företrädare för t.ex. advokatväsendet, åklagarna, förvaltningsjuristerna och rättsvetenskapen. Alternativt kunde man inskränka sig till en möjlighet att adjungera företrädare för sådana funktioner.

Det kunde enligt utredningen även diskuteras om det i nämnden borde finnas representanter för ett allmänintresse. Sådan representation skulle kunna vara av betydelse för att skänka förfarandet legitimitet och markera att beredningen av valet av lämpliga domare inte var en intern angelägenhet för domarna själva och angränsande delar av rättsväsendet. Det skulle menade utredningen kunna röra sig om förslagsvis två ledamöter med ett mandat att företräda

allmänna medborgerliga synpunkter i nämnden. Utredningen ansåg det tveksamt om en sådan ordning var ändamålsenlig.

Utredningen pekade på ytterligare ett alternativ som innebar att JO tog plats i nämnden som representant för allmänintresset. Mot detta kunde emellertid anföras att eftersom JO utövade tillsyn och kontroll över domarna och domstolarna det kanske inte var lämpligt att samma person hade del i ett förfarande som ledde till utnämning av domare. För det fall man ansåg att JO borde ta plats i nämnden kunde en lösning enligt utredningen vara att det inte var samme JO som hade domstolsväsendet inom ramen för sin tillsynsverksamhet, utan någon av de andra JO som var ledamot i nämnden.

Utredningen menade att TFN, liksom dittills, borde ha ett relativt stort antal ledamöter som samtliga kunde förväntas ha en god kännedom om de personer som kunde komma att ansöka om domartjänst. Av den anledningen ansåg utredningen också att en majoritet av nämndens ledamöter, förslagsvis sju personer om nämnden bestod av tio ledamöter, även fortsättningsvis borde vara aktiva eller före detta ordinarie domare. För att markera att urvalet av domare inte var en intern angelägenhet för domarkåren ansåg utredningen att nämndens sammansättning borde breddas något jämfört med dittills. Utredningen ansåg därför att även en advokat och en professor vid juridisk fakultet borde träda in som ledamöter i nämnden. Dessa kunde värdera domaregenskaper och förväntas ha viss kunskap om verksamheten i domstolarna och om domarnas yrkeskår. Därutöver borde de kunna anses representera allmänintresset så till vida att de inte på samma sätt som t.ex. i statsförvaltningen anställda jurister kunde betraktas som förbundna med statens intressen, utan står fria från sådana hänsyn. Kravet på att dessa två ledamöter skulle vara advokat eller professor borde enligt utredningen inte vara helt undantagslöst. För det fall någon annan med goda förutsättningar att medverka i de bedömningar som nämnden skulle göra och som kunde representera allmänintresset fanns att tillgå borde det inte finnas hinder för att en sådan person valdes in i nämnden i stället för en advokat eller professor. Vidare ansåg utredningen att Domstolsverkets chef alltid borde ha plats i nämnden. Slutligen ansåg utredningen i den här delen att uppgiften att utse ledamöter i TFN borde anförtros regeringen.

Rekryteringen av domare

Utredningen delade allmänt uppfattningen att rekryteringen till domartjänsterna borde präglas av ökad öppenhet och att det var viktigt att en del jurister med andra yrkeserfarenheter än tjänstgöring i domstol rekryterades till domaranställningar. Det förtjänade menade utredningen också att påpekas att rekryteringen till domarbanan redan var öppen, men att få kvalificerade jurister utanför domarbanan i praktiken sökte sig till denna. Anledningarna till detta kunde utredningen bara spekulera i. Det var möjligt att vissa informationsinsatser bland övriga juristyrkesgrupper om möjligheten att söka sig till domarbanan, ökade möjligheter till adjunktion och en ändrad utnämningspraxis kunde leda till en ökning av antalet externa sökande till domaranställningarna.

Utredningen såg en breddad rekrytering innebärande att fler domare har en annan bakgrund än den traditionella i första hand som en successiv process som kunde utvecklas med stöd av tillämpning av skicklighetskriteriet. Den kunde inte lämpligen kommenderas fram utan saken borde hanteras med viss försiktighet. Utredningen ansåg att en förändring inte borde drivas igenom på så sätt att man inte utnyttjade det dittills främsta och naturligaste rekryteringsunderlaget, nämligen de jurister som prövats för och tjänstgjort i domstolsarbete som föredragande och icke ordinarie domare. Skulle så ske kunde man framhöll utredningen riskera att rycka undan grunden inte bara för kvaliteten hos domarkåren utan också för den beredningsorganisation av jurister som i domstolsarbetet skulle stödja domarna.

Utredningen ansåg att det låg ett värde i att flera generationers erfarenheter och synsätt bröts vid domarbordet. Vidare framhölls att det kunde ligga en fara i att förlita sig på att det skulle bli de skickligaste advokaterna, åklagarna, rättsvetenskapsmännen och juristerna med andra yrkeserfarenheter som skulle vara beredda att bryta upp i 45–50 års ålder för att övergå till en domarbefattning. En sådan ordning skulle troligen kräva ett mycket kraftigt löneincitament. Vidare skulle kanske även sådana skickliga yrkesmän, enligt vad utländska erfarenheter visar, behöva adjungera som domare eller genomgå någon form av prövoperiod innan de trädde in i en ordinarie domarbefattning. En sådan ordning kunde enligt utredningen i praktiken visa sig svår att genomföra i någon större omfattning.

Utredningen framhöll dock att det sagda inte borde ställas i motsats till strävanden att söka bredda rekryteringsunderlaget till de ordinarie domarbefattningarna. Den processen borde emellertid ske långsiktigt och måste få växa fram organiskt. Regeringens utnämningspolitik till de högsta domarämbetena var naturligtvis särskilt viktig. Den bredare rekryteringen som skett under senare år till bl.a. Högsta domstolen ansågs av utredningen vara av stort värde.

Oavsett om rekryteringen av domare skedde i traditionell form eller i en alltmer öppen konkurrens menade utredningen att en viktig utgångspunkt var att nyutexaminerade jurister kunde erhålla en praktiktjänstgöring som kunde ge meriter för en framtida domaranställning och inrymma en möjlighet till prövning av lämplighet i såväl domaryrket som andra juristyrken. Utredningen resonerade kring om det inte fanns anledning att ta ställning till om inte ett formellt krav på sådan genomgången utbildning borde ställas upp för att man i framtiden skulle kunna erhålla domaranställning. Utredningen förordade att ett sådant krav uppställdes. Det kunde eventuellt även övervägas att införa någon form av adjunktion i domstol för de jurister som inte genomgått domarutbildning men som var intresserade av en domaranställning i framtiden.

Utredningen framhöll att frågan om praktikutbildning för unga jurister i nära anslutning till studierna för arbete vid domstolar och i olika juristyrken var en fråga värd en särskild utredning. Antalet praktikplatser borde ökas och utbildningen breddas. Närmandet till Europa syntes också enligt utredningen fordra sådana förändringar.

Domarnas löner

Några internationella förpliktelser som medför att man i Sverige skulle vara skyldig att i närmare utsträckning än som sker i gällande svensk rätt genom lag reglera domarnas rätt till lön fanns inte enligt utredningens bedömning.

Utredningen valde att i ett långsiktigt perspektiv anlägga några synpunkter på tänkbara alternativa lösningar och att ange några fördelar respektive nackdelar som sådana lösningar kan vara förenade med när det gällde formerna för bestämmandet av domarnas löner.

Utredningens diskussion skulle inte ses som uttryck för vare sig specifika arbetstagar- eller arbetsgivarintressen. Den allmänna utgångspunkten för utredningen var att lönesystemet för domarna borde vara utformat så att det främjade dels en hög kvalitet i domstolarnas verksamhet, dels domarnas självständighet i yrkesrollen. Utredningen ville i sammanhanget också peka på lönepolitikens betydelse för strävandena att öppna domarbanan. Det kunde menade utredningen konstateras att den inriktning mot en öppnare domarbana som tidigare inletts dittills inte rönt något egentligt genomslag i praktiken. Löneläget i domaryrket var troligen av stor betydelse. Likaså hade de avhopp från domarbanan som tidvis varit besvärande till sin omfattning också huvudsakligen haft sin grund i missnöje med löneutvecklingen på domarbanan.

Utredningen tog upp tre alternativa modeller för hur lönebildningen för de ordinarie domarna kunde tänkas utformas.

Det första alternativet tog sin utgångspunkt i dåvarande ordning. Det byggde på ett sedan länge väl etablerat förhandlingssystem kombinerat med en större eller mindre frikrets. Det hade nära sammanhang med de allmänna principerna för den statliga lönepolitiken.

Det andra alternativet som diskuterades var att Riksdagen skulle bestämma domarnas löner.

Det tredje alternativet var en lösning med en domarlönenämnd, dvs. parterna kom överens om att ersätta förhandlingsordningen med en särskilt inrättad myndighet som i nämndform ensidigt beslutade om de ordinarie domarnas löner.

Utredningen framhöll att det lönesystem som valdes borde vara utformat så att det långsiktigt stärkte kvaliteten i domstolarnas verksamhet och domarnas självständiga ställning. Det var från denna synpunkt viktigt att domarna själva kände förtroende för den valda lösningen och bedömde den som effektiv för de angivna syftena.

Utredningen ansåg att lönesystemet för domare borde vara så utformat att det kunde vinna legitimitet även utanför domarkåren. Det var viktigt att det kunde vinna tilltro hos riksdag och regering, hos allmänheten och bland andra kategorier offentligt anställda med uppgifter inom och utom rättsväsendet.

Ett lönesystem för domare måste vara förenligt med de principer som gällde för finansmaktens utformning i övrigt. Avsteg från de allmänna principerna för budgetreglering och statlig lönepolitik fordrade mycket starka skäl och nya kontrollinstrument. En av-

görande fråga var vilket organ och genom vilken beslutsordning det samlade utrymmet för domarnas löner ytterst skulle bestämmas inför varje lönerörelse.

Enligt utredningen borde den lösning som valdes innehålla en så liten risk som möjligt för uppkomsten av en politisk styrning av domstolarna med löneinstrumentet. Kriterierna för löneregleringen borde i stället vara så sakligt anknutna till verksamheten som möjligt.

Nämndmodellens lämplighet måste enligt utredningen bedömas mot bakgrund av hur stor den grupp var som avsågs omfattas av en sådan ordning. I de nämndmodeller som dittills hade kommit till tillämpning hade gruppen av berörda individer varit ganska begränsad och därmed hade nämnden också haft ansvaret för tämligen begränsade ekonomiska belopp.

Utredningen ansåg vidare att lönesystemet borde utformas så att det inte blev för stelt. Det skall inrymma flexibilitet, såsom praktiska möjligheter att åstadkomma särskilda satsningar på speciella kategorier av domare, t.ex. sådana vars juridiska kompetens eller chefsegenskaper skulle kunna beaktas i en lönerörelse.

Den framtida strukturen på domartjänsterna som kunde skönjas kunde bli av betydelse för valet. Valdes en mycket enhetlig struktur med få nivåer kunde det enligt utredningen ge anledning till en annan lösning än om strukturen innehöll många olika nivåer.

Särskilt i en lösning med en förhandlingsmodell fanns det enligt utredningens mening anledning att ha kvar en s.k. frikrets för vissa domstolschefer och högre domare för vilka lönesättningen överlämnades till regeringen. Hur stor denna krets borde vara kunde bero på flera olika faktorer, bl.a. graden av flexibilitet i den grundläggande ordningen för lönesättningen av ordinarie domare.

Med en ordning där domarnas löner bestäms av riksdagen fick kanske frågan om det skulle finnas en s.k. frikrets bedömas annorlunda. Behovet och lämpligheten kunde då enligt utredningen sättas i fråga. Det kunde när riksdagen bestämde lönerna för domarna i allmänhet i lag synas principiellt svårförenligt att regeringen skulle besluta om de högsta domarnas löner i form av en sådan krets. I stället skulle man väl få överväga en ordning där riksdagen skulle reglera domarlönerna dels genom lagstiftning, dels genom individuella beslut för en sådan krets.

En lösning där en domarlönenämnd skulle kombineras med en s.k. frikrets fordrade också särskilda överväganden.

Vid sidan av diskussionen om olika beslutsordningar som sådana tog utredningen upp den mera praktiska frågan på vilka sätt ett ökat löneutrymme faktiskt kunde skapas inom domstolsväsendet eller hur särskilda satsningar på vissa domarkategorier i praktiken skulle kunna ske.

Ett ökat löneutrymme inom en myndighetsverksamhet syntes enligt utredningen främst kunna förvärvas genom resultatet av faktiska rationaliseringar av verksamheten. Domstolsväsendet stod av allt att döma inför en omfattande omvälvning. Ändringar av domstolsorganisationen och en renodling av domarnas arbetsuppgifter kunde leda till viktiga rationaliseringsresultat av olika karaktär.

Utredningen menade att övervägande skäl talade mot en ordning med individuell lönesättning av domare. Ett visst utrymme borde dock finnas kvar för instrumentet individuella ingångslöner i samband med tjänstetillsättning. Detta öppnade enligt utredningen utrymmet för en ökad konkurrens till domaranställningarna och förbättrade möjligheterna att i praktiken realisera en öppnare domarbana. Utredningen förordade att ett sådant instrument fanns men att det användes med viss försiktighet.

Domaruppgiften

Direktivens utgångspunkt var att den ordinarie domarens arbetsuppgifter borde begränsas till i huvudsak processledning och dömande uppgifter. Detta borde ses som ett viktigt led i den reformering av domstolsväsendet som pågick. Renodlingen av domstolarnas uppgifter till rättskipning, ett förfarande där tyngdpunkten i rättskipningen var förlagd till första instans samt en ny utformning av överrättsprocessen var här viktiga bakgrundsförutsättningar. En reformerad domstolsorganisation var ett annat viktigt inslag. Det var med sådana utgångspunkter utredningen tog upp till behandling frågan om en begränsning av den ordinarie domarens uppgifter till att leda förhandlingar och fatta avgöranden i rättsliga frågor.

Utredningen såg framför sig en långsiktig, successiv utveckling där en öppnare rekryterad men också numerärt mindre domarkår rekryterades efter en noggrann skicklighetsprövning. En sådan domarkår borde då också erbjudas en kvalificerad beredningsorganisation. I en sådan långsiktig utveckling framstod enligt ut-

redningen avgränsningen av den ordinarie domarens sysslor som central.

Utredningen underströk vikten av att delegeringsarbetet gick vidare enligt de riktlinjer som satts upp i rättegångsbalken och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (se prop. 1992/93:213) och att ett sådant arbete inte avstannade i avvaktan på ett slutförande av reformarbetet beträffande domstolarna och domarrollen. Utredningen ansåg som viktigt att under en rätt lång omställningstid vinna erfarenhet av många olika sätt att utforma verksamheten genom olika försöksprojekt och annan verksamhet. Vidare var det enligt utredningen viktigt att delegeringsverksamheten utformades på ett flexibelt sätt så att de delegeringslösningar som valdes inte i längden ledde till låsningar som i sin tur kunde komma att försvåra framtida reformer avseende domstolarna. I detta sammanhang pekade utredningen också på utvecklingen av utbildningsinsatserna var av central betydelse.

Genom delegeringslagstiftningen markerades enligt utredningen en indelning av verksamheten i flera steg: Beredande uppgifter som kunde utföras av kanslipersonal, beredande uppgifter som fordrade lagfarenhet och dömande uppgifter. Även de dömande uppgifterna borde enligt utredningen kunna delas in i sådana som borde förbehållas ordinarie domare och de som genom en delegationsordning angiven i lag kunde anförtros icke ordinarie domare.

Valdes en modell där endast ordinarie domare dömde och antalet domare trots en ökad måltillströmning förväntades minska i framtiden var det enligt utredningen viktigt att dessa till antalet färre ordinarie domare endast sysslade med kvalificerade uppgifter. Även om man hade kvar en domarutbildning med en liknande utformning där icke ordinarie domare utförde i stort sett samma arbetsuppgifter som de ordinarie domarna borde en sådan ordning där de ordinarie domarnas arbetsuppgifter renodlas med vissa justeringar ändå kunna tillämpas. Utredningen funderade på ett system där den förberedande handläggningen av målet utfördes av någon annan än den ordinarie domaren så att denne endast behövde ägna sig åt de tvistlösande och rent dömande funktionerna i domarsysslan.

Utredningen framhöll att systemet med delegering innebar en viss uppdelning eftersom domarna genom delegeringen avlastades enklare uppgifter och kunde inrikta sig på de arbetsuppgifter som krävde kvalificerad juridisk sakkunskap. Delegering skedde både till kanslipersonal och till lagfaren personal. Den lagfarna personalen det var fråga om var i underrätterna notarierna och i överrätterna

fiskalsaspiranterna och fiskalerna. Om man i framtiden tänkte sig en ordning där främst ordinarie domare dömde i domstolarna var det enligt utredningen viktigt att dessa kunde backas upp med en kvalificerad beredningsorganisation.

Ansvaret för domen och dess utformning vilade på domaren. Det innebar också att ansvaret för domsskrivningen var domarens. Utredningen pekade på att frågan om domsskrivningen, som var mycket resurskrävande, kunde inskränkas i någon mån. Särskilt förberedelsen i tvistemål inrymde enligt utredningen vissa uppgifter som var av stor betydelse för parterna och där rättssäkerhetsskäl talade för att systemet utformades på ett sådant sätt att det ytterst var en ordinarie domare som hade ansvaret, eventuellt genom att en sådan fråga kunde bli föremål för överprövning. Utredningen avsåg främst olika former av interimistiska beslut. I övrigt kunde förberedelse i tvistemål både i skriftlig och muntlig form i betydande utsträckning anförtros icke ordinarie domare. Dessa borde kunna utöva förlikningsverksamhet med en friare och aktivare processledning än den eller de ordinarie domare som skulle ha att pröva målet slutligt. Det borde dock samtidigt betonas hur viktigt det var att ett mål tidigt blev föremål för en beredning som lade grunden för det slutliga avgörandet. Detta talade i motsatt riktning för att samma domare som hade ansvaret för avgörandet också borde svara för beredningen.

Enligt utredningen låg det i sakens natur att också beslut om användning av tvångsmedel och om frihetsberövande under ett måls beredning måste ses som en domarsyssla. Inriktningen borde vara att sådana uppgifter som rörde frihetberövanden skulle skötas av ordinarie domare. Det kunde dock ligga en betydande fördel i att olika domare svarade för förberedande respektive slutliga åtgärder i sådana mål.

Även kontrollen av inkomna stämningsansökningar och andra skrivelser genom vilka mål initieras syntes enligt utredningen principiellt vara att se som en domarsyssla. Utredningen menade också att det fanns utrymme för delegationsordningar. Så hade också skett i t.ex. hovrätterna där fiskaler, fiskalsaspiranter och domstolsbiträden kunde förordnas att utföra de göromål som en rotelinnehavare fick företa ensam.

Utredningen ansåg att det fanns vissa nackdelar med en uppdelning av handläggningen i en beredande och en dömande del som utfördes av olika befattningshavare som skisserades. Detta var något som de flesta domare som övertagit mål från kollegor vid

något tillfälle varit med om. Detta talade enligt utredningen mot ett sådant förfarande.

Vem skall döma?

Även i ett system där de ordinarie domarna skulle ha huvudansvaret för den dömande verksamheten ansåg utredningen att det finns en stor mängd mål som med bibehållen kvalitet även i fortsättningen borde kunna avgöras av icke ordinarie domare. Utgångspunkten borde i stället vara att de ordinarie domarna skulle döma i de mer kvalificerade och svåra målen.

Saken behövde också enligt utredningen studeras närmare mot bakgrund bl.a. av hur den framtida utformningen av notarieutbildningen och domarutbildningen skulle utformas.

Varje system fordrade enligt utredningen en ordning med vikarier. Om behov förelåg för ett vikariat på en ordinarie domaranställning borde vikariatet i första hand innehas av en ordinarie domare eller den som varit ordinarie domare. Utredningen ansåg inte att det var lämpligt att helt förlita sig till insatser av pensionerade domare. I stället borde en kår av icke ordinarie domare i praktiken kunna svara för vissa delar av vikariatstjänstgöringen. Dessa borde dock inte med stöd av vikariat få handlägga sådana uppgifter som lagligen skulle utföras endast av ordinarie domare.

Beredningsorganisationen och dess personal

Den administrativa personalen vid domstolarna borde enligt utredningen, oavsett om en formell beredningsorganisation infördes eller inte, erbjudas personalutbildning med vissa juridiska inslag för att de skulle kunna handlägga vissa mera kvalificerade expeditionella och beredande uppgifter.

I en formell beredningsorganisation förutsattes ingå jurister med föredragande uppgifter och med ställning som icke ordinarie domare. Överrätterna borde som Högsta domstolen och Regeringsrätten kunna tänkas ha vissa fasta anställningar som föredragande. Om sådana anställningar skulle besättas med en fast anställd föredragande som kunde komma att stanna kvar tills pensionsåldern inträder eller om innehavarna förutsattes övergå till annan verksamhet efter en tid fick enligt utredningen diskuteras.

Vidare kunde det i dessa domstolar finnas en organisation med föredragande yngre jurister under domarutbildning och i vissa fall med ställning som icke ordinarie domare.

Utredningen ansåg att ett problem var att det kunde bli svårt att få duktiga jurister att attraheras av beredartjänstgöring. Det fanns en risk för att man kunde få en negativ utveckling där mindre skickliga jurister blev de som stannade kvar i dessa funktioner med en generell kvalitetsförsämring vid domstolarna som eventuell följd.

Förutsättningen för att förhindra en sådan utveckling syntes enligt utredningen vara att domstolarna kunde erbjuda en mycket stimulerande arbetsmiljö för unga jurister. Den äldre domargenerationen måste ges reellt utrymme för att till yngre kollegor föra över sådana etiska och tekniska yrkeserfarenheter som svårligen kunde vinnas annat än i den praktiska domarverksamheten. De unga juristerna borde enligt utredningen som på andra moderna arbetsplatser ges eget ansvar för viktiga arbetsuppgifter samt en mycket kvalificerad utbildning och goda utvecklingsmöjligheter.

Beredartjänsterna kunde komma att ses som en återvändsgränd om det inte fanns befordringsmöjligheter. Det var därför särskilt viktigt att arbetsuppgifterna i föredragandetjänsterna skulle ges sådant innehåll att denna personal bildade ett naturligt rekryteringsunderlag för ordinarie domartjänst.

Utredningen ansåg sammanfattningsvis att unga skickliga jurister måste betros med egna ansvarsfulla och viktiga uppgifter för att attraheras av en karriär inom domstolsväsendet. Då kunde de tänkas bli kvar tillräckligt länge i domstolsmiljön för att domstolarna skulle kunna förbli vitala utvecklingsmiljöer för domare. Häri låg enligt utredningen argument som talade för att någon form av domarbana som hade likheter med den nuvarande borde behållas.

Utredningen ansåg vidare att det var viktigt att i ett sådant perspektiv noga se över notarieutbildningen. Det borde diskuteras att lägga ett större ansvar för denna på hovrätter och kammarrätter och att förlägga tjänstgöringen till sådan domstol och till tingsrätt respektive länsrätt. Frågan borde enligt utredningen ställas om notarietjänstgöringen inte borde vara längre än dittills. Inte minst om notarierna skulle kunna utgöra ett kvalificerat stöd i beredningsförfarandet kanske en längre obligatorisk tjänstgöring än 18 månader i domstolen borde komma i fråga. Argument kunde emellertid också enligt utredningen anföras för att notarietjänst-

göringen gjordes kortare för att bereda fler jurister tillfälle att genomgå denna.

Ansvaret vid delegering till berednings- och kanslipersonal

Ansvars- och delegeringsfrågorna kunde diskuteras genom att man formulerade olika nivåer. En ordning där domaren, i vart fall i underrätt, hade ett visst rotelansvar syntes enligt utredningen nödvändigt. Den domare som innehade roteln måste ha ett övergripande ansvar för att målen på hans rotel kom fram till avgörande. Domarpersonal måste också ansvara för att delegeringsbesluten gavs efter noggrann prövning av den medarbetarens lämplighet. Ansvaret för den utförda sysslan borde däremot enligt utredningen ligga på den som utförde uppgiften.

Remissutfallet

Flertalet remissinstanser ansåg att domarutbildningen borde vara kvar. Värdet av grundläggande domarutbildning för blivande domare framhölls särskilt. Några remissinstanser ansåg dock att den dåvarande domarutbildningen helt borde avskaffas. Från flera remissinstanser påpekades det negativa i att antalet personer under domarutbildning helt styrdes av hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande och inte av tillgången på ordinarie domartjänster i framtiden. Förslag om central antagning av fiskalsaspiranter framfördes.

När det gällde frågan om en eventuell förkortning av notarieutbildningen ställde sig ingen av remissinstanserna positiv till förslaget. Flera remissinstanser förordade i stället en förlängning av såväl notarie- som fiskalstjänstgöringen i tingsrätt och länsrätt. Även förslag på längre notarietjänstgöring i kombination med tjänstgöring vid andra myndigheter föreslogs. Vidare föreslogs att antalet notarier skulle ökas.

De remissinstanser som uttalat sig i frågan om förstärkta utbildningsinsatser för domare underströk vikten av att detta skedde. Några föreslog att vidareutbildning borde vara obligatorisk så att en domares möjlighet att medverka inte styrdes av inställningen vid den domstol vederbörande tjänstgjorde i.

När det gällde beredningen av domaranställningar var de flesta remissinstanser positiva till en förstärkt beredning och att beredningen gjordes öppnare. De remissinstanser som yttrade sig om Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) ansåg ett organ liknande TFN borde finnas kvar även i ett framtida beredningsförfarande. Flertalet var också positiva till att TFN:s ställning och verksamhet reglerades i lag. Några remissinstanser efterlyste bättre motiveringar av TFN:s förslag. När det gällde TFN:s sammansättning tillstyrkte nästan alla remissinstanser att sammansättningen skulle vara bred och att ledamöterna skulle ha god personkännedom. De flesta ansåg att ordinarie domare skulle utgöra majoritet i TFN. Utredningens förslag om att det borde ingå någon representant för allmänheten mottogs positivt. Förslaget att en advokat och en professor i juridik skulle representera allmänintresset tillstyrktes av flertalet remissinstanser. Från flera håll framfördes att även åklagare borde ingå bland nämndens ledamöter. Från flera remissinstanser framfördes att det borde finnas en större möjlighet för den domstol som tillsättningsförfarandet avsåg att påverka förslagsförfarandet. Domstolarna syntes vara av uppfattningen att även om de tillfrågades så togs inte någon större hänsyn av TFN till domstolens åsikt.

När det gällde frågan om domarnas löner förordade en majoritet av remissinstanserna en ordning med en särskild domarlönenämnd. En betydande majoritet av remissinstanserna var av uppfattningen att individuell lönesättning inte borde tillämpas för domare. Flertalet remissinstanser ansåg inte att rådstjänster i hovrätt och kammarrätt borde vara befordrade anställningar. När det gällde frågan om att inrätta någon form av befordrad domaranställning som inte var kopplad till ett administrativt ansvar var flertalet remissinstanser positiva till en sådan utveckling.

Remissinstanserna ställde sig i huvudsak positiva till en renodling av domarnas arbetsuppgifter. En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan om delegering förordade en utökning av möjligheten att delegera till notarier och kanslipersonal. De flesta remissinstanser ansåg att även icke ordinarie domare borde delta i den dömande verksamheten. Meningarna var delade om en ökad reglering i lag borde ske avseende vilka mål som icke ordinarie domare var behöriga att avgöra.

När det gällde frågan om en fast beredningsorganisation som utredningen hade skisserat var det flesta remissinstanser negativa. Från flera framfördes att det fanns en risk att det skulle bli svårt att

rekrytera kvalificerade jurister till en sådan tjänstgöring. Ett stort antal remissinstanser ansåg att det dåvarande systemet borde behållas, men att möjligheterna till delegation utökades. De remissinstanser som berörde frågan om beredning i hovrätt och kammarrätt ställde sig positiva till att det även fortsättningsvis skulle finnas föredragande yngre jurister under utbildning i dessa domstolar. Det förelåg däremot olika åsikter om det också skulle finnas fast anställda föredragande i hovrätt och kammarrätt. När det gällde tingsrätterna ansågs det inte föreligga ett behov av fasta anställningar för föredragande. Den dåvarande beredningsorganisationen med notarier och annan personal ansågs tillräcklig. När det gällde länsrätterna ansågs att beredningsorganisationen där skulle kunna förbättras om notarieutbildningen förstärktes och möjligheterna att delegera till befintlig personal utökades.

3.5.4 1995 års domstolskommitté

Kommittén, vars huvudsakliga uppdrag när den tillsattes var att utreda och lämna förslag om domstolarnas yttre organisation, har i betänkandet Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) behandlat frågor som även min utredning har att ta ställning till.

Notarie- och domarutbildningen enligt kommitténs förslag

När det gällde notarieutbildningen konstaterade kommittén att den tjänade flera syften och att den var värdefull både för samhället och för de jurister som erbjöds notarieutbildning. Olika reformer som genomförts hade ändrat notariernas arbetsuppgifter och en förändring av utbildningen borde därför övervägas. Notarierna vid de allmänna domstolarna borde i större utsträckning mer självständigt arbeta med beredningen av mål, med rättsutredningar och domskrivning. Notarierna vid länsrätt torde enligt kommittén redan arbeta på det sättet. För att vidga notariernas kunskaper borde det ges möjlighet att tjänstgöra i båda domstolsslagen. Vissa pakettjänster borde därför enligt kommittén inrättas och att utbildningstiden förlängas med sex månader.

En fråga som kommittén tog upp var om det överhuvudtaget borde finnas en särskild domarutbildning. Efter att ha analyserat

för- och nackdelar framhöll kommittén särskilt till stöd för att bibehålla en domarutbildning att utbildningen väl fyllde sin funktion att genom praktiskt domstolsarbete och genom förebilder lära ut en yrkesroll. För att tillgodose utbildningssyftet ansåg kommittén att utbildningen inte fick vara alltför kort. Kommittén ansåg att det behövdes en läroperiod på minst två–tre år. I likhet med 1987 års domarutredning ansåg kommittén att övervägande skäl talade mot att tidsbegränsa en så lång anställning.

Kommittén ansåg att utbildningen av domare borde ske för att tillgodose domstolarnas framtida behov av ordinarie domare.

Kommittén ansåg i likhet med 1993 års domarutredning att det borde finnas en strävan till ökad öppenhet i rekryteringen till de ordinarie domartjänsterna. Ett sätt att åstadkomma detta vore att radikalt minska antagningen till domarutbildningen och vägra tjänstledighet för annan tjänst. Antalet icke ordinarie domare skulle då sjunka och utrymmet att rekrytera utifrån att öka. Svårigheterna att förmå de allra skickligaste juristerna utanför domstolsväsendet att söka domartjänst skulle dock kvarstå. Ett sådant system skulle också säkerligen minska domarutbildningens attraktionskraft. Genom att öka attraktionskraften i domaryrket borde goda jurister utanför domstolarna kunna rekryteras. Detta kunde bland annat ske med hjälp av de reformer av bl.a. beredningsorganisationen som kommittén föreslog.

En öppenhet i domarrekryteringen kunde också främja önskemålet om en jämnare könsfördelning och att jurister med invandrarbakgrund fanns representerade bland domarna.

Domaryrket måste vara så attraktivt att det lockar skickliga jurister och att det ger tillfälle till erfarenheter och impulser från olika håll. De krav som borde ställas på en domare hade enligt kommittén dels med teoretisk och praktisk skicklighet att göra, dels med mer personliga egenskaper. För att säkerställa kraven borde någon form av prövning att domaren uppfyllde detta ske. Genom den kollegiala sammansättningen vid hovrätt och kammarrätt var förutsättningarna för en sådan prövning bättre än vid tingsrätt och länsrätt. Prövningen av dem som genomfört domarutbildningen borde därför ligga på hovrätterna och kammarrätterna. Det kollegiala dömandet vid de sistnämnda domstolarna skapade enligt kommittén bättre förutsättningar än i tingsrätterna och länsrätterna för bedömningar av den som genomgått domarutbildning.

När det gällde utformningen av domarutbildningen fann kommittén att starka skäl talade för att behålla de dåvarande tre

momenten (tjänstgöring som föredragande i hovrätt och kammarrätt, självständigt dömande i tingsrätt och länsrätt samt adjunktionstjänstgöring i hovrätt och kammarrätt) i domarutbildningen. När det gällde den inledande delen av domarutbildningen föreslog kommittén att aspiranttjänstgöringen ersattes med en tidsbegränsad anställning som överrättsnotarie för att åstadkomma en bättre balans mellan behovet av föredragande och behovet av domare. Efter genomförd överrättsnotarietjänstgöring skulle den notarie som önskade kunna söka och bli antagen till den fortsatta domarutbildningen. En ansökan till domarutbildningen skulle enligt kommittén kunna ske till alla hovrätter och kammarrätter. Riktlinjer för hur många fiskaler som behövdes måste enligt kommittén bestämmas centralt, eventuellt av Domstolsverket.

Den egentliga domarutbildningen borde enligt kommittén inledas med en centralt anordnad teoretisk utbildning under en månad. Därefter borde utbildning ske i hovrätt och kammarrätt under sex månader i det domstolsslag i vilket fiskalen tidigare inte tjänstgjort. Nästa steg enligt kommittén borde vara att fiskalen tjänstgjorde i tingsrätt och länsrätt med självständigt dömande verksamhet. Dömandet borde kombineras med att fiskalen fullgjorde särskilt kvalificerade förberedelseuppgifter och utförde rättsutredningar m.m. Kommittén ansåg att tjänstgöringen borde innefatta dömande i tvistemål, brottmål och förvaltningsmål. För att tillgodose detta föreslog kommittén att tjänstgöringen förlängdes till minst två år och två månader. Kommittén ansåg vidare att domarutbildningen borde avslutas med adjunktionstjänstgöring i hovrätt och kammarrätt. Minsta tid för sådan tjänstgöring borde enligt kommittén vara ett år. Efter adjunktionen skulle den slutliga prövningen av domaraspiranten göras vid den domstol där adjunktionen ägt rum.

Kommittén ansåg att det meritvärderingssystem som infördes efter förslag av 1987 års domarutredning borde bibehållas. Systemet innebar att det var knutet ett särskilt meritvärde till kvalificerad tjänstgöring utanför domstolarna. Den domarutbildning som föreslogs av kommittén skulle enligt kommittén bidra till att en större andel assessorer kunde erbjudas anställning utanför domstolarna.

Beredningsorganisationen i underrätt och i mellaninstans

Kommitténs uppdrag innefattade två frågor nämligen vilka personalkategorier som behövdes i domstolarna och vilka arbetsuppgifter dessa skulle ha. Frågorna kunde enligt kommittén inte särskiljas.

Kommittén hade som utgångspunkt för sina ställningstaganden att domarrollen skulle renodlas innebärande att domarna framför allt skulle ägna sig åt dömande uppgifter och vissa andra kvalificerade uppgifter i beredningen av målen. Andra beredningsåtgärder borde delegeras till andra jurister och till domstolssekreterare. För att delegeringen skulle medföra en ändring av domarnas arbetsuppgifter måste delegerade arbetsuppgifter enligt kommittén utföras under eget ansvar. Kommittén hade enligt sitt uppdrag att utgå från att beredningsorganisationen skulle vara flexibel. Detta innebar att den inte behövde se likadan ut i alla domstolar eller i alla måltyper. Tyngdpunkten i dömandet skulle ligga i första instans och i huvudsak utföras av ordinarie domare. Kommittén hade slutligen som utgångspunkt att domstolsslagen skulle närma sig varandra genom att bl.a. inrätta pakettjänster för notarier och en gemensam domarutbildning.

Beredningsorganisationen i tingsrätt

Kommittén redovisade olika modeller av beredningsorganisation. En lösning kunde vara att det skedde en ökad delegering till notarier och domstolssekreterare inom ramen för dåvarande organisation. Delegering till domstolssekreterare ledde enligt kommittén inte till att behovet av ordinarie domare minskade. Arbetssättet hade dock andra fördelar genom att den kunskap som fanns utnyttjades. En ökad delegering till notarier kunde bidra till en mer renodlad domarroll men det krävde enligt kommittén fler notarier än dittills. En lämplig dimensionering kunde enligt kommittén vara tre notarier som biträdde två rotlar.

En möjlighet enligt kommittén var att höja kvalifikationskraven på beredningsorganisationen samtidigt som utökade möjligheter till delegering till notarier och domstolssekreterare utnyttjades. En tänkbar sådan organisation, rotelgrupp, ansåg kommittén var en ordinarie domare, en fiskal, en eller två notarier och en eller två domstolssekreterare. Avsikten med en sådan grupp var att arbets-

uppgifterna kunde fördelas utifrån svårighetsgrad. Fiskalen kunde döma i mindre kvalificerade mål och svara för beredningen av de svårare målen. En nackdel med ett sådant system var enligt kommittén att antalet fiskaler anpassades till beredningsbehoven och inte till behoven av ordinarie domare. Modellen skulle kräva en kraftig utökning av antalet fiskalsplatser i underrätt.

För att undvika att allt för många jurister rekryterades till domarutbildningen kunde ett alternativ enligt kommittén vara att anställa särskilda beredningsjurister. Dessa beredningsjurister kunde antingen vara tidsbegränsat anställda eller anställda tills vidare. En rotel skulle kunna vara bemannad med en ordinarie domare, en beredningsjurist, en notarie och en domstolssekreterare. För att kunna leda beredningsarbetet borde beredningsjuristen vara notariemeriterad. Kommittén ansåg att en sådan beredningsjurist borde få samma behörighet som en notarie. Beredningsjuristen borde kunna fatta merparten av de förberedande besluten i brottmål och ansvara för beredningen av de svårare målen. Notarien och domstolssekreteraren skulle enligt kommittén biträda beredningsjuristen i förberedelsearbetet. Fördelen med beredningsjurister var enligt kommittén att domarrollen kunde renodlas och att det skapades en kontinuitet i arbetet. Beredningsorganisationen kunde också göras flexibel och anpassas efter målens svårighetsgrad. Systemet förutsatte enligt kommittén att beredningsjuristen hade någon form av rotelansvar och en arbetsledande funktion för notarier och domstolssekreterare. Ett system med beredningsjurister skulle minska behoven av fiskaler och medföra ett ökat dömande av ordinarie domare. En nackdel kunde vara att det kunde vara svårt att rekrytera och behålla skickliga jurister som beredare. För att motverka detta borde tjänstgöringen som beredningsjurist ha ett betydande meritvärde.

Kommittén konstaterade vid bedömningen av de olika alternativen att det med hänsyn till att förutsättningarna inte var desamma vid domstolarna att det inte var lämpligt att i författning föreskriva hur organisationen borde se ut. Författningsregleringen borde dock vara sådan att den erbjöd möjligheten att anordna olika beredningsorganisationer.

Beredningsorganisation i länsrätt

Kommittén konstaterade att det vid länsrätterna redan fanns den grupp av handläggare, beredningsjurister, som kommittén ansåg borde kunna införas också i tingsrätt. Vissa länsrätter arbetade också med storrotlar. Förutsättningarna för en effektiv organisation fanns enligt kommittén redan vid länsrätterna. Kommittén förordade, med hänsyn bl.a. till den allt tyngre målstrukturen, att huvuddelen av de föredragande i länsrätt borde vara notariemeriterade jurister. En sådan inriktning överensstämde med vad kommittén föreslog för tingsrätternas beredningsjurister. Den förändring av länsrätternas beredningsorganisation som kommittén förordade var att antalet handläggare borde utökas och att det infördes ett kompetenskrav för föredragandena. Ytterst borde dock ansvaret för en effektiv organisation åvila respektive domstolschef.

Beredningsorganisationen i hovrätt och kammarrätt

I betänkandet redovisades de problem som är förenade med att det huvudsakligen var personer under domarutbildning som svarade för beredning i hovrätt och kammarrätt. Dessa behov av föredragande kunde enligt kommittén tillgodoses antingen med fast anställda föredragande eller med föredragande som anställdes för viss tid. En anställning, som kunde ges beteckningen överrättsnotarie, borde motsvara vad aspiranterna utförde i hovrätt och kammarrätt.

Efter att ha analyserat för och nackdelar mellan fast anställda och anställda för viss tid förordade kommittén ett system med anställda för viss tid. Kommittén ansåg också att det skulle vara möjligt för de hovrätter och kammarrätter som så önskade att fast anställa beredningsjurister. Även beredningsjurister från tingsrätt och länsrätt borde, tillfälligt eller fast, kunna tjänstgöra i hovrätt eller kammarrätt.

Kommitténs förslag har varit föremål för en särskild försöksverksamhet som efter utvärdering har avvecklats, jfr avsnitten 3.5.10 och 3.5.11 nedan.

Arbetsfördelningen mellan domare och övrig personal

Målarbetet kunde indelas i förberedande handläggning och i egentligt dömande. Generellt borde möjligheterna att i tingsrätt och länsrätt delegera arbetsuppgifter av förberedande slag till notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare. Vissa beredande arbetsuppgifter borde dock skötas av den domare som skulle avgöra målet. När det gällde det egentliga dömandet borde det utarbetas riktlinjer för vilka måltyper som inte borde handläggas av fiskaler. Vidare borde det ske en särskild prövning av varje enskilt mål som delegeras till notarie för avgörande. Det borde också övervägas om vissa beslut av registreringskaraktär som innebar att mål avgjordes skulle kunna delegeras till domstolssekreterare. Uppgiften att utföra rättsutredningar och att skriva utkast till dom borde i större utsträckning kunna utföras av notarier och beredningsjurister samt i vissa fall av fiskaler.

I mellaninstans borde det finnas en möjlighet att delegera den förberedande handläggningen till överrättsnotarier. En möjlighet för domstolssekreterare att föredra enklare mål borde också övervägas.

Remissutfallet

Remissinstanserna ansåg i huvudsak följande om utredningens förslag.

När det gällde frågan om överrättsnotarier var en majoritet för systemet med överrättsnotarie. Flera remissinstanser framhöll dock att en ordning med överrättsnotarier kunde få negativa konsekvenser från rekryteringssynpunkt eftersom den fortsatta tjänstgöringen framstod som alltför osäker. Ett stort antal remissinstanser avstyrkte ett införande av överrättsnotarier. De pekade bl.a. på svårigheterna att rekrytera och att hovrätternas och kammarrätternas föredragande behov, utöver personer under domarutbildning, borde tillgodoses med fast anställda föredragande. En ordning med överrättsnotarier kunde också skapa ett dåligt arbetsklimat i hovrätterna och kammarrätterna och präglas av stress och stor konkurrens.

När det gällde kommitténs förslag om att domarutbildningen borde genomföras i båda domstolsslagen avstyrkte en majoritet av remissinstanserna. En avgörande faktor som framhölls var att

utbildningstiden skulle bli allt för lång. En annan faktor som lyftes fram var att det inte skulle vara möjligt att förvärva tillräcklig kompetens över hela rättsområdet för brottmål, tvistemål och förvaltningsmål. Kommitténs lösning skulle enligt vissa också ha omöjliggjort nödvändig specialisering inom respektive rättsområde. Domarna behövde inte vara generalister i ökad utsträckning som kommitténs förslag innebar. Strävandena, liksom i rättsväsendet i övrigt, borde i stället vara att öka graden av specialisering bland domarna vars resultat skulle bli en ökad kompetens bland domarna. En ordning som kommittén föreslog skulle också ha inneburit praktiska olägenheter genom att domarna skulle bli tvungna att byta tjänstgöringsort i större omfattning än dittills. Bland de remissinstanser som tillstyrkte kommitténs förslag framfördes att det måste anses värdefullt att ha erfarenheter från båda domstolsslagen.

En stor majoritet av remissinstanserna delade kommitténs förslag att beredningsorganisationen måste vara flexibel och vara anpassad till lokala förhållanden. Beträffande beredningsjurister vägde det jämnt mellan remissinstansernas synpunkter. Det var främst tingsrätterna som inte ansåg att det fanns behov av en särskild kategori beredningsjurister. De framhöll i stället värdet av att bibehålla notariesystemet. För att stärka servicen till domarna förespråkades ett ökat antal notarier. Ett stort antal av de negativa remissinstanserna ställde sig tveksamma till om det skulle vara möjligt att rekrytera kvalificerade jurister till anställningar som beredningsjurister. De ansåg inte att sysslan skulle vara tillräckligt attraktiv. Det ifrågasattes om muntlig förberedelse i tvistemål borde handläggas av beredningsjurister. Många remissinstanser ansåg att den muntliga förberedelsen var ett av de mest kvalificerade momenten och att den just därför skulle utföras av erfarna domare. En sådan lösning var också mest effektiv. De flesta länsrätter var positiva till utredningens förslag om en förstärkt beredningsorganisation med inslag av särskilda beredningsjurister. Från länsrättshåll pekades också på att de redan hade en sådan organisation. Det ifrågasattes om de som var föredragande skulle få samma behörighet att avgöra mål som notarier. En så kvalificerad personalgrupp som beredningsjurister borde inte användas för att avgöra enklare mål. Attraktionskraften borde i stället förbättras genom ett ökat ansvar för beredningen och genom förbättrade anställningsvillkor. Notariernas behörighet att döma motiverades med att de i motsats till föredragande genomgick utbildning. Flera remissinstanser

avstyrkte kommitténs förslag att beredningsjuristerna skulle vara notariemeriterade.

De remissinstanser som uttalade sig var överlag positiva till en utökad möjlighet att delegera uppgifter från domarna till annan personal. Flera ansåg dock att kommitténs förslag beträffande domstolssekreterare inte var realistisk med dagens personal. Flertalet remissinstanser var negativa till att uppställa särskilda regler för vilka mål som fick avgöras av fiskaler. De ansåg att det dåvarande regelverket fungerade väl.

3.5.5. Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare

I betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) behandlades frågor om utnämning av högre domare och frågor kring domstolarnas ledningsfunktioner. Kommitténs förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Nedan redovisas de delar av utredningen som har beröringspunkter med mitt uppdrag.

Utnämning av högre domare

Kommittén ansåg att det fanns vissa grundläggande värden och intressen som borde beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. Det var enligt kommittén viktigt att finna en ordning som säkerställde en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vann förtroende bland medborgarna, dels gav uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Kommittén ansåg att regeringen även fortsättningsvis borde vara det organ som utnämnde de högre domarna. Regeringen borde enligt kommitténs mening inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare.

Kommittén föreslog att beredningen av högre domaranställningar borde inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnade regeringen förslag på lämpliga kandidater, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd borde enligt kommittén vara ett lagreglerat organ. Lämpligt antal ledamöter föreslogs vara sju,

varav fyra domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna skulle enligt förslagen förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt de två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten skulle nomineras av Sveriges advokatsamfund och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten skulle väljas av riksdagen.

Kommittén föreslog att nämnden borde ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet borde ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

Kraven på öppenhet och insyn tillgodosågs enligt kommittén bäst genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännagavs och att det infördes ett system där intresseanmälningar kunde göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kunde enligt förslaget antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan föreslogs även kunna föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avsågs anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefattningar skulle också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Enligt kommittén borde det därför också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattade alla högre domarbefattningar.

Enligt kommittén var nämndens uppgift att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt borde den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Förslaget skulle enligt kommittén vara motiverat. Om färre än tre personer satts upp på förslag borde detta motiveras särskilt.

Kommittén ansåg att regeringen borde kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kunde enligt kommittén emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall hade skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge borde det krävas att regeringen återremitterade ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat borde föras upp på förslag. Avsåg regeringen att gå utanför nämndens förslag skulle den enligt förslaget vara skyldig att anmäla förhållandet för justitie-

utskottet. Utskottet skulle i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordade som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Justitieutskottet kunde därefter välja att yttra sig, och regeringen skulle i de fall utskottet yttrade sig vara bunden av detta.

Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skulle enligt kommittén gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol samt arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattades var justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar borde enligt förslaget till en början verka parallellt med Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN), men på sikt var det enligt kommittén naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Även med lösningen med en förslagsnämnd var det enligt kommittén angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kunde enligt kommittén sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menade att det låg ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markerades. Kommittén ville därför att denna ordning skulle bestå och formaliseras.

Den föreslagna förslagsnämnden borde kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden borde inte ges särskild sammansättning när det gällde dessa utnämningar. Däremot ansåg kommittén att sekretariatet borde tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som förekom med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kunde fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Kommittén diskuterade också några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen och ifrågasatte deltidsförordnanden som vice ordförande i Arbetsdomstolen för jurister anställda i Regeringskansliet samt

framhöll behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skulle vara ordinarie domare.

Domstolschefens roll

I betänkandet diskuterade kommittén olika frågor om främst den inre styrningen av domstolarna och vilken roll domstolschefen och domstolsledningen i övrigt har spela. Vidare behandlades kraven på domstolschefen och rekryteringen av domstolschefer.

Kommittén stödde den utveckling som skett mot en starkare beredningsprocess i TFN:s chefstillsättningsärenden. Extern konsulthjälp var värdefull i chefsrekryteringsprocessen och borde vara ett obligatoriskt inslag däri. Det låg ett problem i den traditionella karriärvägen inom domaryrket där domarna sökte bekräftelse i sina roller som domare genom att bli chefer. Det borde finnas möjligheter till bekräftelse och stimulans för en domare i det rent dömande arbetet genom att denne kunde skifta arbetsuppgifter, t.ex. växla mellan tjänstgöring i under- respektive överrätt eller mellan generalist- respektive specialistgöromål. Offentligheten i bedömningar av personliga egenskaper o.d. material kunde verka avhållande på dem som var intresserade av chefsbefattningar. Det var emellertid inte en framkomlig väg att föreslå sekretessreglering för sådant material. En blivande chef måste vara beredd att utsätta sig för denna form av offentlig granskning. Kommittén diskuterade några olika lösningar; dels att någon ledamot av TFN tillsammans med konsult deltog i intervjuer med sökandena, dels att intervjuer och bedömningar av personliga egenskaper skedde i ett tidigare skede och att den intervjuade/testade personen därefter fick ta ställning till huruvida denne ville söka chefsbefattningen. Båda alternativen var intressanta och borde enligt kommittén övervägas i den fortsatta översynen av TFN:s rutiner och arbetsformer.

Rekryteringen av domstolschefer skulle enligt kommittén underlättas om det inom domstolsväsendet fanns ett system för att tidigt fånga upp och utbilda potentiella ledare. Den tradition som fanns i vissa domstolar att låta yngre domare pröva på administrativa uppgifter var värdefull. Denna ordning borde utvidgas till fler sådana befattningar vid fler domstolar. Kommittén stödde vidare planerna på att införa obligatoriska utbildningsinslag i ledningsfrågor för de yngre domarna och menade att det fanns anledning att överväga sådana utbildningsinslag för alla domare. På detta sätt markerades

ledarskapets betydelse och alla domares ledaransvar. För domstolscheferna låg tyngdpunkten i chefs- och ledarutbildningen i DV:s chefsutvecklingsprogram. Kommittén understödde den vidareutveckling och förbättring av chefsutvecklingsprogrammet som skedde i nära dialog med deltagarna.

3.5.6. Riksrevisionsverkets rapport Domstolsväsendet Resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 1997:48)

Riksrevisionsverket (RRV) fick under 1997 i uppdrag av regeringen att granska domstolsväsendet. Resultatet av RRV:s granskning redovisades i rapporten Domstolsväsendet Resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 1997:48). I rapporten redovisades bl.a. vissa frågor om domarförsörjning, renodling och delegation.När det gällde domarbanan och utbildningen framfördes i rapporten att domstolschefen hade svårt att anpassa personalstyrkan till det behov som fanns vid domstolen. En påverkande faktor för om en tingsrätt kunde rekrytera en jurist i domarbanan var inte tingsrättens behov utan hovrättens budgetläge. Utbildningssystemet fungerade som ett dragspel där tingsrätter och hovrätter, liksom länsrätter och kammarrätter hade svårt att förutse hur stort personalbehovet kunde komma bli i framtiden.

Riksrevisionsverket skissade på ett förslag om ökad samverkan genom fördelningskretsar. Om en sådan genomfördes borde Justitiedepartementet inrätta nationella utbildningsplatser. Sedan borde fördelningskretsen förlägga utbildningen på respektive domstol i kretsen. Om en fördelningskrets inte blev verklighet borde hovrätterna ansvara för fördelningen av utbildningsplatser. På detta sätt skulle statsmakterna få ökade möjligheter att styra tillgången på icke ordinarie domare och lättare kunna göra avvägningar mellan samhällets behov av domare och den enskilda domstolens behov. Domstolschefen skulle därmed också delvis komma bort från det ryckiga system som gällde och få bättre möjligheter att mera långsiktigt planera sin domstols domarförsörjning.

RRV konstaterade vidare att domarna var domstolsväsendets dyraste personal och det av den anledningen var viktigt att domarens arbete renodlades och koncentrerades till den dömande verksamheten. Vid granskningen hade RRV konstaterat att mer

kunde göras i strävandena att renodla domarrollen. För att uppnå detta borde ett ökat antal arbetsuppgifter delegeras till annan personal. Domstolsverket hade enligt RRV ett övergripande ansvar för att följa upp frågan om delegering av arbetsuppgifter och vidta lämpliga åtgärder. Enligt RRV var det dessutom väsentligt att domstolarna, var och en för sig, undersökte vilka arbetsuppgifter som skulle kunna delegeras samt vilka ytterligare uppgifter notarier skulle kunna tilldelas.

RRV ansåg att det var en viktig effektivitetsfrämjande åtgärd att förstärka beredningsorganisationen i domstolarna. Utgångspunkten var självfallet att domarna skulle kunna avverka fler mål än för närvarande. RRV ansåg att den dåvarande beredningsorganisationen borde ses över. I sammanhanget borde uppmärksammas balansen mellan domare, rättskunnig beredningspersonal och domstolssekreterare. Andelen rättsutbildade behövde sannolikt öka om beredningsorganisationen skulle fungera optimalt. En förstärkt beredningsorganisation var enligt RRV inte möjlig vid de mindre tingsrätterna eftersom det inte fanns målunderlag för en sådan.

3.5.7. Domstolsverkets utvärdering av överrättsnotariesystemet och verkets rapport om Domarbanans attraktionskraft (DV-rapport 2001:2)

Domstolsverket (DV) utsåg i januari 2000 en arbetsgrupp (FIDAgruppen) bestående av företrädare för domstolarna för arbetet med samråd om planeringen av övergången till den förlängda fiskalstiden och det nya systemet för lokalisering och finansiering av fiskalsplatserna samt för att föreslå åtgärder för att öka domarbanans attraktivitet. Efter det att DV av regeringen erhållit i uppdrag att utvärdera överrättsnotariesystemet fick FIDA-gruppen i uppdrag av DV att ta fram ett underlag för DV:s analys av överrättsnotariesystemet.

FIDA-gruppens underlag inför utvärderingen av överrättsnotariesystemet

FIDA-gruppen inhämtade synpunkter från de yngre juristerna genom att ställa frågor om överrättsnotariesystemet i en enkätundersökning om domarbanan. Vidare inhämtade FIDA-gruppen

synpunkter från samtliga hovrätter och kammarrätter och yngreföreningar vid dessa. Även en fjärdedel av tingsrätterna och en tredjedel av länsrätterna ombads av FIDA-gruppen att lämna synpunkter på överrättsnotariesystemet.

Det huvudsakliga syftet bakom försöksverksamheten med överrättsnotarier var att tillgodose hovrätternas och kammarrätternas föredragandebehov samtidigt som det långsiktiga behovet av ordinarie domare skulle styra antalet anställningar av fiskaler.

FIDA-gruppen konstaterade att nackdelarna med överrättsnotariesystemet var betydligt fler än fördelarna. De som hade fördelar som systemet, var arbetsgivaren. Systemet tillgodosåg domstolarnas föredragandebehov och det upplevdes vara lättare att inte anställa de som var mindre lämpliga som fiskaler. Nackdelarna med överrättsnotariesystemet drabbade enligt FIDA-gruppen de yngre juristerna. För dessa hade systemet lett till sämre anställningstrygghet och ovisshet om framtida karriär. Systemet upplevdes mer som en prövning och många hade uppfattningen att tjänstgöringen hade ett negativt meritvärde. Nackdelarna hade enligt FIDAgruppen lett till en minskad attraktion för domarbanan, fler avhopp och färre sökande. FIDA-gruppen bedömde att kritiken mot överrättsnotariesystemet var så förödande att försöksverksamheten snarast borde upphöra.

Efter en genomgång av de alternativ som fanns som ersättning för överrättsnotariesystemet, förordade FIDA-gruppen, i promemorian Överrättsnotariesystemet – underlag inför en utvärdering, en återgång till aspirantsystemet kombinerat med fasta föredragandetjänster.

3.5.8. Domarbanans attraktionskraft (DV-rapport 2001:2)

FIDA-gruppen hade också i uppdrag att inom ramen för dåvarande domarkarriär föreslå åtgärder för att öka intresset för tjänstgöring på domarbanan och för att minska antalet avhopp bland yngre jurister. Resultatet av gruppens arbete i denna del presenterades i rapporten Domarbanans attraktionskraft (DV-rapport 2001:2).

För arbetet med att undersöka de yngre juristernas syn på domarbanan och skälen för avhopp tog FIDA-gruppen i samråd med Statistiska centralbyrån fram underlag för en enkät. Undersökningen genomfördes under hösten 2000 och det fullständiga resultatet presenterades i rapporten. I rapporten fanns också

statistik sammanställd om antalet inkomna aspirant- och överrättsansökningar, antalet entlediganden av icke ordinarie domare, antalet beviljade tjänstledigheter för privat tjänst för icke ordinarie domare samt statistik över antalet notarieansökningar och antalet utexaminerade jurister

Rekryteringsproblem

FIDA-gruppen konstaterade att det under de senaste åren varit en nedgång i domarbanans attraktionskraft. Detta hade enligt rapporten visat sig i ett färre antal sökande till överrättsnotarietjänstgöring och i ett ökat antal yngre jurister som begärde sitt entledigande för att övergå till privat tjänst. Vad som enligt FIDAgruppen var än mer oroande var att antalet sökande till notarietjänstgöring i tingsrätt och länsrätt minskat dramatiskt. Mellan år 1996 och 2000 hade antalet sökande till notarietjänstgöring minskat med i genomsnitt 65 procent. Under samma period hade antalet aspirant- respektive överrättsnotarieansökningar minskat med 45 procent i hovrätterna och 20 procent i kammarrätterna. Antalet utexaminerade jurister under perioden hade ökat med sammanlagt 33 procent vid de tre största universiteten.

Resultatet av enkätundersökningen visade enligt FIDA-gruppen att ungefär hälften av alla tillfrågade hade förändrat sin attityd till domarbanan under tiden i domstol så att den nu var mer eller mycket mer negativ. De yngre juristerna ansåg att bättre löneutveckling var det som främst skulle öka attraktiviteten för domaryrket. Därefter följde möjligheten att stanna kvar på bostadsorten och att få en ordinarie domartjänst efter viss tid.

FIDA-gruppens överväganden

Utgångspunkt för FIDA-gruppens överväganden hade bl.a. varit att åtgärderna skulle gälla under en övergångstid till dess att den aviserade domarutredningen lagt fram förslag till ny domarutbildning.

Det föreslogs att åtgärder vidtogs för att marknadsföra domarbanan. Detta kunde enligt FIDA-gruppen ske genom att domstolsväsendet deltog i universitetens arbetsmarknadsdagar, genom

att domstolarna erbjöd praktiktjänstgöring till juriststuderande och genom att domstolarna hade informationsdagar.

Lönen var enligt FIDA-gruppen självfallet väsentlig för domarbanans attraktivitet. Lönegapet till den privata sidan fick inte vara alltför stort. För att lönen skulle upplevas som skälig i förhållande till det ansvar man hade, kunde trappstegsvisa löneökningar vara något att tänka på vid avtalsförhandlingar.

När det gäller familjesociala frågor hade DV beslutat om omlokalisering av fiskalsplatserna så att de i högre grad skulle ligga nära hovrätterna och kammarrätterna. Detta borde enligt FIDAgruppen leda till en minskning av antalet byten av bostadsort. Vidare var det viktigt att skapa förutsättningar för meriterande arbeten på bostadsorten efter assessorsförordnandet, exempelvis utredningsuppdrag, utbytestjänstgöring, vidareutbildning eller specialisering. På sikt borde utredas om domarutbildningen enbart skulle ske på orter som hade tillgång till en varierad arbetsmarknad.

Även om arbetsbördan var en resursfråga ansåg FIDA-gruppen att det fanns möjlighet för domstolarna att förändra arbetsorganisationen för att öka arbetstillfredsställelsen. Samverkan över rotelgränserna och en förstärkt beredningsorganisation kunde leda till att verksamheten blev mer ändamålsenlig och domarrollen renodlades. Domstolarna borde även ta större hänsyn till fiskalernas utbildningsperioder och underlätta deras frånvaro från domstolen.

FIDA-gruppen ansåg att det var domstolarna som skulle se till att det blev en bra blandning av arbetsuppgifter för notarier, fiskaler och assessorer. Svårighetsgraden på mål borde öka med erfarenheten. Det självständiga dömandet var det som de yngre juristerna ofta uppskattade mest och det som kunde locka till en domarkarriär.

Tjänstledighetsreglerna borde enligt FIDA-gruppen tillämpas likartat av hovrätterna och kammarrätterna. En generös tillämpning var bra för domarbanans attraktivitet. De offentliga uppdrag borde enligt FIDA-gruppen spridas över landet.

FIDA-gruppen framhöll att behovet av åtgärder som snabbt kunde öka domarbanans attraktivitet var stort. Som domarbanan var utformad var det inte möjligt att föreslå åtgärder som på ett mer påtagligt sätt kunde tillgodose de yngres önskemål om möjlighet att stanna kvar på bostadsorten eller att garanteras en domartjänst inom viss tid. Inom ramen för det dåvarande systemet var det framför allt lönefrågor, utbildning och marknadsföring som kunde åtgärdas. Det var också viktigt att aktivt arbeta för att vissa

kritiserade attityder inom domstolsväsendet förändrades. Det var också mycket angeläget att en total översyn av domarutbildningen gjordes.

3.5.9. Domstolsverkets och överrätternas överväganden angående överrättsnotariesystemet och FIDA-gruppens slutrapport Domarbanans attraktionskraft (DV-rapport 2001:2)

DV redovisade i en rapport till regeringen (dnr Ju2001/783) verkets överväganden. Av rapporten framgick att DV och hovrätterna och kammarrätterna var överens om att förändringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden och arbetsvillkor var nödvändiga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna. Enighet rådde också om att överrättsnotariesystemet borde avvecklas, men att en återgång till aspirantsystemet i dess gamla form inte kunde förordas. Eftersom det nya systemet borde vara flexibelt och ta hänsyn till olika regionala förhållanden krävdes det ytterligare tid för att bearbeta förslaget. Hovrätterna och kammarrätterna och DV avsåg därför att tillsammans ta fram och senast den 1 juli 2001 till regeringen redovisa ett förslag till nytt system för rekrytering av yngre jurister. De var även överens om att tillsammans, med bl.a. FIDA-gruppens slutrapport som underlag ta fram ett åtgärdspaket för att förbättra domarbanans attraktivitet.

3.5.10. Rekrytering av yngre jurister Förslag till åtgärder (Gärdagruppens rapport 2001)

En arbetsgrupp bildades för att ta fram det åtgärdspaket som utlovats i DV:s rapport till regeringen (se ovan). Arbetsgruppen antog namnet Gärdagruppen och bestod av företrädare från DV, hovrätterna och kammarrätterna.

Domarutbildningen

I enlighet med de överväganden som tidigare gjorts ansåg Gärdagruppen att överrättsnotariesystemet borde avskaffas. Gruppen föreslog att samtliga som antogs till domarutbildning borde anställas tills vidare men att en fast anställning borde föregås av en

provanställning under sex månader. Kraven för antagning till domarutbildningen borde vara desamma som dittills. Gärdagruppen föreslog att fiskalen skulle tjänstgöra i hovrätt eller kammarrätt i tolv månader. Beträffande den obligatoriska underrättstjänstgöringen föreslogs att denna under en tid av sex månader skulle kunna fullgöras genom tjänstgöring i annan domstol eller domstolsliknande nämnd. Gärdagruppen ansåg också att den som var anställd som föredragande i hovrätt och kammarrätt och därefter påbörjade domarutbildning skulle kunna få tillgodoräkna sig upp till sex månader av tiden som föredragande.

Rekryteringsförfarandet

Gärdagruppen föreslog att betyg, referenser och intervjuer som dittills borde vara basen för urvalet av sökande. Intervjuer borde enligt gruppen vara obligatoriskt och den personal som deltog i rekryteringen borde genomgå utbildning i intervjuteknik. Gärdagruppen pekade på att ett sätt att utveckla rekryteringsförfarandet kunde vara att ha konsultmedverkan vid urvalet och intervjuerna, detta för att under en period erhålla synpunkter och idéer på vad som kunde förbättras. Gärdagruppen framhöll också att det därutöver behövdes ökade kunskaper om olika praktiska och teoretiska tester som användes i rekryteringssammanhang utanför domstolarna.

Förbättrad utbildning

Gärdagruppen ansåg att hovrätterna och kammarrätterna borde satsa på att ha en bra och genomtänkt introduktion på domstolen. Det borde enligt gruppen utses särskilda handledare för fiskaler. Vidare pekade Gärdagruppen på att ett faddersystem kunde vara ett gott komplement för att fiskalen snabbt skulle komma in i arbetsgemenskapen. En särskild individuellt utformad utbildningsplan borde finnas för varje fiskal. Gruppen ansåg att det teoretiska utbildningsinslagen borde utökas. Gärdagruppens förslag omfattade obligatoriska utbildningsinslag i form av fem kurser fördelade på sex tillfällen. Varje kurstillfälle skulle enligt förslaget omfatta fyra– fem kursdagar. Gärdagruppen ansåg att utvecklingssamtal med

fiskaler var en självklarhet. Dessa samtal borde också kompletteras med frekventa uppföljningssamtal.

Föredragande, notarier och praktikanter

Gärdagruppen föreslog att, i likhet med vad som förordats beträffande fiskaler, en anställning som föredragande i hovrätt eller kammarrätt borde föregås av en provanställning under sex månader. Det borde framöver finnas möjlighet att erbjuda notarietjänstgöring i hovrätt och kammarrätt som ett alternativ till tjänstgöring i tingsrätt och länsrätt. En sådan ordning kunde i viss utsträckning tillgodose behovet av arbetskraft. Anställningsvillkoren för notarier i hovrätterna och kammarrätterna borde enligt Gärdagruppen motsvara dem som gällde vid tingsrätt och länsrätt.

En modern och attraktiv arbetsplats

Gärdagruppen förordade att domstolarna i sin uppföljning av medarbetarenkäten borde ta upp frågor som hade att göra med de yngres syn på domstolarnas struktur och arbetsmiljö samt arbeta aktivt med att förbättra detta.

Marknadsföring

Gärdagruppen framhöll att information om domarutbildning och domstolsväsende borde förmedlas till de juridikstuderande och att domstolarna borde ha en generös inställning till praktiktjänstgöring på domstolen. Satsningen på att bereda juridikstuderande arbete som sommarnotarie borde fortsätta och om möjligt utökas. Vidare framhöll Gärdagruppen att domstolarna måste använda ny teknik för information som riktades till yngre. De hemsidor som fanns borde förmedla den information som de yngre förväntade sig.

Gärdagruppen ansåg att domstolarna måste vara representerade vid arbetsmarknadsdagar som arrangerades av universiteten och Jusek. För dessa ändamål borde det tas fram ett professionellt informationsmaterial. Annonsering i studenttidningar beträffande notarietjänstgöring var en annan åtgärd som kunde vidtas enligt Gärdagruppen.

Gärdagruppen pekade på att kontakterna med universiteten borde utvecklas. Detta gällde såväl att medverka vid undervisningen som att bidra med lämpliga uppsatsämnen. Vid utbildningstillfällen för notarier borde fiskaler medverka för att bidra till en positiv bild av domarutbildningen och domstolarna som arbetsplats.

3.5.11. Domstolsverkets redovisning till regeringen och regeringens ställningstaganden

I en skrivelse till regeringen den 18 september 2001 framhöll Domstolsverket (DV) att hovrätterna och kammarrätterna och DV i allt väsentligt var överens om vad som föreslogs i Gärdagruppens promemoria. DV hemställde också om att regeringen beslutade om erforderliga författningsändringar.

Regeringen har genom förordningsändringar, som trädde i kraft den 1 januari 2002, beslutat om förändringar i enlighet med Domstolsverkets förslag.

3.6. Regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106)

I en skrivelse till riksdagen redogjorde regeringen för pågående och planerade reformer av domstolsväsendet. I avsnittet Domstolarna i början av det nya seklet redovisade regeringen utgångspunkterna för reformarbetet enligt följande.

Dagens domstolar tillhandahåller rättskipning som uppfyller högt ställda krav. Handläggningen är såvitt kan bedömas rättssäker och i de flesta fall snabb. Avgörandena håller hög kvalitet. De personer som arbetar i våra domstolar är kunniga och har hög integritet. De är dessutom mycket engagerade i sitt arbete och lojala mot den verksamhet som bedrivs i domstolen. Domstolarnas arbete och roll har delvis ändrats genom vårt medlemskap i EU och Europakonventionens införlivande med svensk rätt. Domstolarna har fått ett ökat inflytande och därmed också ett större ansvar. De mål domstolarna handlägger i dag tenderar dessutom att bli allt större och mer komplicerade. Ett skäl är att dagens verklighet är mer mångfasetterad än tidigare och därmed mer svårbedömd. Allmänheten har dessutom allt högre förväntningar på den offentliga verksamheten och då även på den verksamhet som bedrivs av våra

domstolar. Domstolarna liksom andra myndigheter förutsätts ge en service av högsta kvalitet. Den tekniska utvecklingen har fört med sig att medborgarna förväntar sig snabba svar från de myndigheter de kommer i kontakt med. Förutom de grundläggande kraven på att domstolarnas dömande skall ske med infriande av högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet finns även förväntningar på att domstolarna skall kunna ge information och vägledning och vara tillmötesgående i kontakten med allmänheten. Det är naturligtvis också ett medborgarintresse att domstolsväsendet använder sina resurser på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Reformeringen av domstolsväsendet syftar till att domstolarna skall uppfylla dessa höga krav med bibehållande av sin författningsenliga särställning.

Renodling av arbetsuppgifter och arbetsformer

En av utgångspunkterna för det reformarbete som rör domstolarna har sedan länge varit att tyngdpunkten i dömandet skall ligga i första instans. Hovrätternas och kammarrätternas uppgift skall i första hand vara att överpröva domar och beslut av underinstanserna. De högsta domstolarna skall främst ha en prejudikatbildande funktion. En annan utgångspunkt för reformarbetet när det gäller domstolarna har under de senaste decennierna varit att renodla domstolarnas verksamhet och så långt det är möjligt föra bort verksamhet från domstolarna som inte utgör dömande verksamhet. Därigenom kan domstolsresurserna koncentreras till de uppgifter som kräver domarmedverkan, dvs. att lösa tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna samt att avgöra brottmål. Ett viktigt steg var den reform som genomfördes år 1990 och som innebar att den summariska processen flyttades från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. Senast beslutades att fastighetsinskrivningen skall koncentreras till sju tingsrätter och att bouppteckningsverksamheten skall föras över från domstolsväsendet till skatteförvaltningen (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr. 1999/2000:78). Regeringen gör den bedömningen att renodlingen av domstolarnas verksamhet bör fortsätta. Domstolarnas resurser bör koncentreras till de tvistlösande och rättsskipande uppgifterna där det behövs domarmedverkan. Frågor som rekrytering, kompetens, specialisering, rollfördelning och renodling behandlas närmare längre fram i detta avsnitt och i avsnitten 5 och 6.

Det är av stor betydelse att förutsättningar skapas för att kunna vidareutveckla och förstärka dömandet i första instans så att tyngdpunkten i domstolsväsendets verksamhet också framöver skall kunna ligga där. Sådana viktiga frågor är bl.a. att även fortsättningsvis kunna rekrytera skickliga medarbetare till samtliga domstolar i hela riket och att också skapa möjligheter till en fortsatt och systematisk kompetensutveckling för de olika personalkategorierna som finns i domstolarna. Domstolarna bör givetvis vara attraktiva arbetsplatser med en god

arbetsmiljö. En bibehållen hög kvalitet i dömandet förutsätter vidare att domarna kan tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på olika områden. En mera långtgående specialisering än i dag behövs för att möta de behov som följer av bl.a. internationaliseringen och komplexiteten i samhället. Domstolarnas behov av specialkompetens bör i ökad utsträckning beaktas vid rekryteringen av både domare och andra medarbetare samt vid planeringen av den fortsatta kompetensutvecklingen. En möjlighet till specialisering är också en viktig komponent i att bibehålla attraktionskraften i domaryrket.

Domarna bör i möjligaste utsträckning beredas utrymme att ägna sig åt den dömande verksamheten och åt sådant förberedelsearbete som kräver kvalificerade domarinsatser. Domstolssekreterare, notarier och beredningsjurister bör ges ansvar för en större del av beredningsarbetet. En sådan ordning innebär att domarkompetensen används där den bäst behövs. Genom att de ordinarie domarna koncentrerar sig på det mer kvalificerade arbetet frigörs resurser som kan användas för att stärka beredningsorganisationen och ge all personal möjlighet till kompetensutveckling. En sådan ordning innebär också att dömandet i ökad utsträckning utförs av ordinarie domare. Detta hindrar emellertid inte att enklare mål och ärenden också avgörs av andra jurister vid domstolen.

Försök med en förändrad beredningsorganisation har sedan ett antal år bedrivits vid ett stort antal tingsrätter, f.n. ca 30 (av totalt 95 tingsrätter). Försöket regleras i förordningen (1997:139) om försöksverksamhet vid vissa tingsrätter. Syftet med projekten har varit att renodla domarens arbete och dessutom få en förstärkt beredningsorganisation. Vid dessa domstolar har notarier och domstolssekreterare genom förändrade delegationsbestämmelser och ändrade arbetsrutiner tillförts nya och mer kvalificerade arbetsuppgifter.

I Göta hovrätt, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Hovrätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Stockholm och Kammarrätten i Göteborg pågår projekt som syftar till att pröva om en särskild beredningsorganisation kan leda till en effektivare verksamhet eller om ändrade arbetsformer kan ge motsvarande resultat. I Svea hovrätt är den avdelning som inrymmer den nybildade Miljööverdomstolen dubbelt så stor som en normalavdelning. Även här har beredningsarbetet organiserats på ett nytt sätt.

Regeringen kan konstatera att försöken med en ändrad beredningsorganisation i tingsrätterna visar goda resultat, bl.a. mer ändamålsenlig arbetsfördelning och snabbare handläggning. Regeringen kan vidare konstatera att det är domstolarna själva som bäst känner de egna förhållandena, och de bör därför ges ett stort inflytande över hur arbetsuppgifterna organiseras och fördelas. Domstolarna fick också 1999 större möjligheter att själva bestämma sin avdelningsindelning (prop. 1998/99:1 utg. omr. 4 avsnitt 6.4.3, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80).

För de försök som pågått sedan 1997 gör regeringen bedömningen att permanenta förutsättningar för en utvidgad beredningsorganisation bör ges. Domstolarnas skiftande arbetsbörda och storlek medför behov av olika lösningar vid olika domstolar.

De anställda i domstolsväsendet

En annan nyckelfråga är som nämnts att skapa förutsättningar för att även framgent kunna rekrytera skicklig personal till domstolarna runt om i landet. Det handlar om domstolarnas arbetsmiljö och attraktionskraft. Rekrytering, rollfördelning, kompetensutveckling och ekonomiska förutsättningar är några av de mera betydelsefulla frågorna. Som ett led i detta arbete har Domstolsverket tillsammans med anställda i domstolarna tagit fram en omfattande utbildningsplan. Utbildningsplanen syftar till att erbjuda all personal möjlighet till ökad kompetensutveckling. Regeringen anser också att det är värdefullt att de svenska domarna har en så bred yrkesbakgrund som möjligt och avser därför att verka för att domarna, vid sidan av den traditionella domarbanan, också rekryteras bland jurister med andra erfarenheter, t.ex. advokater, åklagare och jurister från näringslivet. I sammanhanget bör nämnas att Domstolsverket nyligen har lämnat förslag om en reformering av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet verksamhet. I avsnitt 6.8 behandlas Domstolsverkets förslag. När det gäller notarier anser regeringen att notarier behöver rekryteras till tingsrätterna och länsrätterna i åtminstone samma omfattning som i dag. Renodlingen av domstolarnas arbete och en förstärkning av beredningsorganisationen innebär att notarietjänstgöringens innehåll framför allt i tingsrätt förändras. Den framtida notarieutbildningen bör i ökad utsträckning fokuseras på juridiskt arbete. Notarieutbildningen kan också utvecklas på så sätt att den fullgörs vid både tingsrätt och länsrätt. Sådan utbildning finns redan i dag i Karlskrona och Växjö.

Uppgifter som inte kräver juristutbildning bör i högre utsträckning än i dag utföras av domstolssekreterare. En viktig uppgift blir då att med olika åtgärder utveckla domstolssekreterarnas yrkesroller. Den moderna tekniska miljön förutsätter också att domstolsväsendet kan rekrytera personer med specialkompetens som exempelvis skall svara för kvalificerad service åt de andra medarbetarna i domstolarna.

Domstolschefens ansvar för domstolens ekonomi, personalfrågor, utvecklingsfrågor, resultatuppföljning m.m. har betonats under senare år, något som lett till att kraven på domstolschefen som ledare och chef har ökat.

Regeringen gör den bedömningen att rollen som domstolschef och som chef för avdelningar och andra organisatoriska enheter bör ägnas

större uppmärksamhet liksom frågorna om en jämnare fördelning mellan kvinnor och män på dessa befattningar. Domstolschefens roll är en av de frågor som f.n. behandlas i den av regeringen tillsatta utredningen, Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare (Ju1998:08). Utredningen skall vara klar i augusti 2000. – – –

Förbättrade förfaranderegler Det processuella regelverket har under senare år varit föremål för kontinuerliga översyner. Målsättningen är att åstadkomma en ändamålsenlig och snabb processordning och som exempelvis gör det möjligt att handlägga de stora och omfattande målen effektivt och på ett sätt som ger de bästa förutsättningarna för korrekta avgöranden. Bland annat mot den bakgrunden ser en särskild utredare över rättegången i brottmål och tvistemål, framförallt i tingsrätt, med särskild inriktning på de grundläggande frågorna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration (1999 års rättegångsutredning, dir. 1999:62).

Riksdagen beslutade nyligen att anta förslag till ett stort antal ändringar som regeringen föreslagit för att få till stånd ett effektivare förfarande i allmän domstol (prop. 1999/2000:26, bet. 1999/2000: JuU10, rskr. 1999/2000:151). Förslag finns dessutom om åtgärder mot inställda förhandlingar och förslag som syftar till att göra det möjligt att flytta mål för att underlätta arbetsbördan vid en domstol.

Ytterligare en viktig målsättning i reformarbetet är att utnyttja den moderna tekniken och anpassa processreglerna till de nya möjligheterna, när ett sådant behov finns. En försöksverksamhet pågår för närvarande med videokonferens i allmän domstol (prop. 1998/99:65, bet. 1998/99:JuU23, rskr. 1998/99:212). Regeringen avser att under första halvåret år 2000 lägga fram ett liknande förslag om försök med videokonferens vid ett antal förvaltningsdomstolar. – – –

Domstolsorganisationen Ytterligare en viktig utgångspunkt för det reformarbete som rör domstolarna är vikten av att dömande verksamhet bedrivs så att den är tillgänglig för medborgarna i alla delar av landet. Även om andelen människor som kommer i kontakt med domstolsväsendet är liten är det viktigt att parter, vittnen och allmänhet har en geografisk närhet till dömande verksamhet och att dömandet har en förankring och en legitimitet i lokalsamhället.

Samtidigt innebär medborgarnas berättigade krav på kvalitet, snabbhet och rättssäkerhet i dömandet och kravet på ett effektivt utnyttjande av domstolsväsendets resurser att domstolarna måste vara av en viss storlek och ha ett visst målunderlag för att uppfylla dessa krav. Alltför

små domstolar innebär att en stärkt beredningsorganisation och renodling av domarrollen inte kan genomföras. Större domstolar ger enligt regeringens mening förutsättningar för en förbättrad verksamhet i domstolarna. Handläggningen kan förbättras både vad gäller kvalitet och snabbhet och servicegraden kan öka. Ett större målunderlag innebär över tiden uthålligare domstolar som är bättre anpassade till att klara arbetstoppar, ledigheter och ge medarbetarna tillfälle till kompetensutveckling och fortbildning och i övrigt stärka arbetsmiljön. Större domstolar ger även bättre förutsättningar att rekrytera kvalificerade medarbetare och gör det möjligt för domarna att specialisera sig på vissa måltyper. Domstolens service till allmänheten kan förbättras och säkerheten för de som besöker domstolen eller arbetar där kan stärkas.

Den förändring av tingsrättsorganisationen som är nödvändig för att tingsrättsorganisationen skall motsvara de krav som ställs ser olika ut i olika delar av landet. Det är viktigt att betona att tingsrättsorganisationen i varje region bör utformas utifrån regionens särskilda förutsättningar. Geografiska avstånd och tillgängliga kommunikationer är viktiga faktorer. I några fall kan större domkretsar skapas genom att flera tingsrätter läggs samman, t.ex. när det geografiska avståndet mellan domstolarna är litet. Så har skett i Stockholmsområdet där Domstolsverket på regeringens uppdrag genomför en sammanläggning av Jakobsbergs och Sollentuna tingsrätter.

I andra fall bör verksamheten kunna bedrivas på flera orter med en gemensam domkrets, gemensam administration och gemensam ledning. En sådan anpassning gör det möjligt att samla specialmål samt att förstärka vid sjukdom och semestrar. Den ger också möjlighet att jämna ut arbetsbördan vid toppar samtidigt som det stora flertalet mål även fortsättningsvis handläggs vid den ort som ligger närmast för parterna i målet. Denna modell innebär att domstolsverksamhet kan behållas vid orter som har eller annars skulle få svårt att bedriva en effektiv verksamhet med bibehållen kvalitet. Utvecklingen av tingsrättsorganisationen bör genomföras stegvis. Detta är nödvändigt för att beakta varje regions speciella förutsättningar och för att ta till vara de erfarenheter som har vunnits av genomförda förändringar. Utredningsarbetet bör bedrivas av bl.a. Domstolsverket i nära samarbete med berörda domstolar. På samma sätt som skett inför tidigare förestående förändringar av tingsrättsorganisationen avser regeringen att informera riksdagen om varje planerad organisationsförändring. I avsnitt 11.4 redovisas de förändringar som är närmast aktuella samt pågående regionala projekt.

Som nämnts i det föregående är specialisering en av de viktiga frågorna. Den specialisering som följer av att vissa mål hanteras i de allmänna domstolarna och andra i de allmänna förvaltningsdomstolarna bör enligt regeringens mening bibehållas. Samtidigt bör samverkan utvecklas ytterligare. Försöksverksamhet med gemensam

ledning och administrativ samverkan har bedrivits sedan 1998 respektive 1999 vid Länsrätten i Blekinge län och Karlskrona tingsrätt respektive vid Länsrätten i Kronobergs län och Växjö tingsrätt. Verksamheten i Blekinge har nyligen utvärderats. Utvärderingen talar entydigt om positiva effekter av denna samverkan. Regeringen avser därför att verka för att samverkan kommer till stånd på orter där det för verksamheten framstår som ändamålsenligt. Denna fråga behandlas närmare i avsnittet 11.5.

3.7. Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/01:112)

I skrivelsen, ovan, som riksdagen ställde sig bakom (bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255) redovisade regeringen de principer som låg till grund för reformeringen av domstolsväsendet och som syftade till att vi i landet även i framtiden skulle ha ett domstolsväsende av hög kvalitet. Regeringen redovisade även planerna för det fortsatta reformarbetet. I skrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/01:112) informerade regeringen om hur reformarbetet i domstolarna utvecklades. I skrivelsen redogjordes också för pågående utredningar som berörde domstolarna samt processuella förändringar som planerades eller som nyligen hade beslutats. I skrivelsen redogjordes också för de organisatoriska förändringar av tingsrättsorganisationen som planerades samt flera av de utredningar i övrigt av organisationen som pågick.

Såvitt gällde rekrytering av domare uttalade regeringen i skrivelsen.

Under senare tid har det visat sig svårt att få kompetenta sökande till vissa domarbefattningar. Regeringen har fått avstå från att utnämna domare och anställningarna har fått utlysas på nytt.

Domstolsverket har i det senaste budgetarbetet avsatt medel till överrätterna för att dessa skall ges möjlighet att erbjuda jurister från andra verksamhetsområden att under en period om några månader tjänstgöra som adjungerad ledamot. En eller ett par sådana platser skall inrättas per överrätt. Syftet är bl.a. att bredda och fördjupa kunskapen om domaryrkets verkliga innebörd och på så sätt bredda rekryteringsbasen till ordinarie domaranställningar. Regeringen ser positivt på att det tillskapas utrymme för andra kvalificerade jurister än domare att under en period få tjänstgöra i överrätt.

Vidare gör regeringen fortsatt den bedömningen att rekryteringen av ordinarie domare bör breddas.

När det gällde frågor om rekrytering av kvinnor till vissa domarbefattningar uttalade regeringen i skrivelsen.

Domstolsverket har under hösten 2000 tillsatt en arbetsgrupp som har i uppdrag att vidta åtgärder för att strukturer och förhållningssätt inom domstolsväsendet skall bidra till att skapa jämställdhet mellan män och kvinnor samt på olika sätt uppmuntra kvinnor att söka chefsanställningar. De åtgärder som arbetsgruppen överväger är bl.a. utbildningsinsatser samt satsningar på mentorprogram och nätverk. Arbetet kommer också att inriktas på urvalsinstrument och rekryteringsformer.

Regeringen anser att arbetet som bedrivs i redovisad arbetsgrupp är viktigt. Det finns enligt regeringen anledning att se över om den nuvarande rekryteringen, via Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN), av lagmän missgynnar kvinnor i förhållande till män. I de chefsanställningar som tillsätts direkt av regeringen är andelen kvinnor betydligt högre än de anställningar som tillsätts via TFN.

I skrivelsen redogjorde regeringen också för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendets verksamhet och uttalade.

En fråga som har diskuterats är om TFN:s sammansättning, med i princip endast domare, skulle ha verkat hämmande för en bredare rekrytering till domaryrket.

Regeringen har därför breddat sammansättningen av TFN så att en domare sedan den 1 januari 2001 ersatts med en advokat som nominerats av Sveriges advokatsamfund. I syfte att få ett bättre bedömningsunderlag än bara skriftliga vitsord har TFN under flera år anlitat konsulthjälp för s.k. djupintervjuer i tillsättningsärenden som har gällt lagmän. I enstaka fall har detta även gällt vid anställningar av chefsrådmän. Systemet har under senare tid utvecklats så att konsult anlitats i flera ärenden som gällt anställning av chefsrådmän. Dessutom har vissa intervjuer kombinerats med personlighetstester. Regeringen konstaterar att de förändringar som genomförts under det senaste året har förbättrat regeringens beslutsunderlag vid domarutnämningar. Inte minst det utökade användandet av intervjuer av de sökande har givit ett värdefullt tillskott i strävandena att utnämna de mest lämpliga till ordinarie domare. Genom intervjuerna får i första hand den berörda domstolen ett bättre underlag för att avge yttrande till TFN. Det bör i det här sammanhanget nämnas att det är viktigt att domstolens yttrande på ett utförligt sätt redovisar resultatet av intervjuerna och hur domstolen har kommit fram till den föreslagna rangordningen. Detta gäller naturligtvis även när intervjuer inte har ägt

rum. Det är viktigt att det arbete som domstolarna lägger ned vid beredning av domaranställningar upplevs som betydelsefullt. Det är därför av stort värde att TFN ger tydliga skäl för sina ställningstaganden.

När det gäller domarutnämningar tillämpas i dag en särskild praxis som innebär att en utnämnd domare måste tjänstgöra en viss minsta tid på den anställningen för att kunna utnämnas till annan jämställd domaranställning. I första hand avser reglerna att skydda domstolarna från allt för täta byten av ordinarie domare. Det kan med visst fog ifrågasättas om dessa regler överensstämmer med ett modernt synsätt på arbetstagares möjligheter att byta anställning. Regeringen avser därför framöver inte att begränsa möjligheterna för en ordinarie domare att redan efter kort tid byta anställning inom domstolsväsendet.

Därutöver tillämpas en praxis i dag att en sökande, som är inne på den s.k. domarbanan, måste ha varit anställd i sex år samt ha varit assessor i minst två år för att kunna föras upp på förslag till domaranställning. Regeringen anser att den graden av mognad som krävs för att bli ordinarie domare inte nödvändigtvis hänger samman med den sökandes anställningstid. Det finns heller inga sådana spärrar för andra jurister som söker anställning som ordinarie domare och som vid ansökningstillfället befinner sig utanför domarkarriären. De krav som i dag ställs på den som vill komma i fråga innebär i praktiken att de med kortare anställningstider i normalfallet inte kan komma i fråga för en ordinarie domarbefattning. Regeringen gör bedömningen att det inte finns anledning att genom uträkning av anställningstid utesluta lämpliga kandidater. Regeringen avser därför fortsättningsvis inte att låta viss anställningstid i sig utgöra en begränsning vid utnämning av ordinarie domare.

3.8. Domstolsverkets utvecklingsgrupp

Under 1999 fastställde Domstolsverket (DV) direktiv för ett projekt om förändringsarbete i domstolsväsendet. Syftet med projektet var framför allt att genom en utveckling av arbetsformerna, skapa ett effektivare och mer flexibelt domstolsväsende. Utvecklingsgruppen skulle enligt direktiven utgöra kärnan i det förändringsarbetet.

Gruppen hade också sedan den bildades i mars 1999 huvudsakligen arbetat med verksamhetsutvecklingsprojekt men även med samverkansprojekt, organisationsprojekt samt utvärderingar och informationsverksamhet. I en promemoria har Domstolsverket redovisat gruppens arbete under åren 1999–2001 samt redovisat

slutsatser angående utvecklingsgruppens arbete dittills. I rapporten konstaterades i huvudsak följande.

När utvecklingsgruppen startades var gruppens uppgift att medverka i skapandet av ett effektivare och mer flexibelt domstolsväsende.

De verksamhetsutvecklingsprojekt som genomförts har också lett till större eller mindre förändringar av arbetsorganisationen och arbetssättet vid projektdomstolarna.

I många domstolar har det t.ex. skapats en särskild organisation för beredning av målen med en utökad delegation av arbetsuppgifter till domstolssekreterare, föredragande och notarier. Vissa domstolar har infört storrotlar eller rotelgrupper som gjorde att arbetet kunde bedrivas mer flexibelt så att verksamheten blev mindre sårbar. Utbildningsinsatserna för både notarier och domstolssekreterare hade ökat.

Den analys av arbetssätt som genomfördes i projekten hade också lett till större enhetlighet i handläggningsrutinerna och ofta medfört att obehövliga arbetsmoment tagits bort. Projekten hade i många fall medfört att kontakterna med externa aktörer ökat vilket lett till snabbare och effektivare handläggning i domstolen.

Sammanfattningsvis kunde Domstolsverket konstatera att resultaten av verksamhetsutvecklingsprojekten varierade. Vid vissa domstolar hade förändringarna varit genomgripande, medan andra domstolar hade stannat vid att genomföra endast mindre åtgärder. Vid sidan av konkreta resultat var det emellertid viktigt att framhålla, att projekten också hade medfört diskussioner om arbetssätt och rutiner som kanske tidigare inte förts i samma omfattning. En effekt hade också många gånger varit att arbetsplatserna, även om förändringarna i arbetsorganisationen inte varit så långtgående, fungerade bättre med en större öppenhet mellan personalkategorierna.

Det hade också visat sig att det var avgörande för ett utvecklingsprojekt att domstolschefen var engagerad och pådrivande och att personalen var delaktigt i förändringsarbetet. Om delaktigheten brast äventyrades hela projektet. Det var därför nödvändigt att i kommande projekt avsätta mer tid och resurser för att från början förankra projektidén och att vara tydligare i det ”kontrakt” som projektledarna träffade med domstolen.

Även om den arbetsmetod som användes i projekten i stort hade fungerat bra borde man då – mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts – kanske bättre anpassa metoden efter domstolarnas olika

intressen och behov. Kartläggningen av hur domstolen arbetar kunde kanske begränsas eller koncentreras till vissa måltyper.

Vidare hade det visat sig att metoden i den del som innebar att det var den enskilda domstolens sak att genomföra beslutade förändringar, inte alltid var bra. Många domstolar behövde hjälp även med själva genomförandet. I fortsättningen borde gruppen erbjuda stöd även i genomförandeskedet. En annan erfarenhet var, att det ofta krävde längre tid än man från början räknade med att genomföra de förändringar som beslutats.

Domstolsverket hade dittills inriktat sig på att erbjuda så många domstolar som möjligt ett stöd i förändringsarbetet när det gällde arbetsorganisation och arbetsformer. Samtidigt hade Domstolsverket blivit uppmärksammat på att det fanns ett behov av utvecklingsstöd även inom andra områden än de som verket koncentrerat sig på. De frågor som framförallt observerats var: – Verksamhetsplanering/Administrativa rutiner – Ledning av domstolen/Ledarskap – Utveckling av mål och ärendeflödet/Kvalitetsarbete – Kompetensutveckling/Medarbetarutveckling – Informationsteknik – Arbetsmiljöfrågor – Organisationsfrågor – Utvärdering av verksamhet – Bemötande och kringservice

Inom vissa av dessa områden bedrevs redan ett utvecklingsarbete, ibland med stöd av Domstolsverkets olika enheter. Domstolsverkets förhoppning var att redogörelsen, både för det arbete som dittills bedrivits och av de utvecklingsområden Domstolsverket sett, skulle kunna ligga till grund för en diskussion inom domstolsväsendet om hur utvecklingsgruppen och Domstolsverkets övriga enheter tillsammans skulle kunna stödja domstolarna i deras utvecklingsarbete.

4. Mina överväganden om domarrekryteringen i framtiden

4.1. Mitt uppdrag

Regeringen har i direktiven till denna utredning uttalat att det finns följande reformbehov.

Den nuvarande domarutbildningen och domarkarriären har varit i stort oförändrad under lång tid. Flera statliga utredningar har utrett frågan om domarutbildningens utformning och domarkarriären. Utredningarna har också resulterat i vissa ändringar. Under denna tid har dock mycket hänt som har påverkat arbetet och verksamheten i domstolarna. Det har under lång tid även uttalats önskemål om en öppnare domarbana, så att jurister med olika erfarenheter skulle kunna rekryteras till domarbefattningar. Många är av den uppfattningen att en sådan rekrytering skulle göra urvalet ännu bredare och bättre. Det förtjänar dock att särskilt påpeka att den särskilda domarkarriären i dag inte är en förutsättning för att utnämnas till ordinarie domare. För framtiden är det av största vikt att finna en ordning som säkerställer en bred rekrytering av kvalificerade domare i hela landet. Enbart det förhållandet att domstolarna hittills har varit ett attraktivt val för många av de bästa juristerna är inte tillräckligt. Attraktionskraften för domaryrket och utbildningen måste förbättras så att skickliga och i övrigt lämpliga jurister även i framtiden söker sig till domstolarna. Rekryteringen till domaryrket och till en eventuell domarbana bör ge utrymme för olika lösningar med beaktande av t.ex. geografiska förhållanden. I ett framtida system är det viktigt att det sker förbättringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden, anställningsvillkor och möjligheter till kompetensutveckling. Det är också viktigt att ha ett flexibelt system så att det går att kombinera arbetet i domstol med föräldraskap och familjeliv i övrigt. Detta är inte bara till fördel för den enskilde juristen, utan kan också vara en faktor som underlättar rekryteringen till domstolarna. Det är mycket som talar för att de som kanske har förutsättningar att bli morgondagens domare värdesätter sådana möjligheter minst lika mycket som möjligheterna att göra karriär i traditionell mening. Utanför de större befolkningsregionerna har det under senare år blivit allt svårare att rekrytera skickliga och lämpliga jurister till domar-

anställningar. Det har till och med vid några tillfällen inte varit möjligt, med hänsyn till de sökandes kvalifikationer, att anställa ordinarie domare. Det finns naturligtvis många olika förklaringar till varför vissa domaranställningar är svårare att besätta än andra. Det kan vara fråga om att arbetstillfällen för medföljande i familjen saknas, att det ekonomiska utbytet inte är tillräckligt attraktivt för att bryta upp från nuvarande situation, att domstolen på grund av brist på utvecklingsmöjligheter inte är attraktiv, att möjligheterna att befordras inom regionen förefaller små osv.

Det är viktigt att vi även fortsättningsvis kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. För att få en allsidig sammansättning av ordinarie domare behövs också att skickliga och i övrigt lämpliga jurister med annan yrkeserfarenhet rekryteras till domaryrket. Detta inte minst för att framöver klara av de krav på specialkompetens som blir allt tydligare i vissa mål. Det skall också i framtidens domstolar vara lika attraktivt för kvinnor som för män att vara domare. För att uppnå detta behövs olika åtgärder. Bland annat fordras att domstolarna blir attraktiva arbetsplatser i än högre grad än i dag och att anställningsvillkoren för domare i än högre grad än i dag blir konkurrenskraftiga. En särskild domarbana har under en lång följd av år varit den rekryteringsväg som varit den helt dominerande för ordinarie domarna. Den senaste tiden har det även blivit allt svårare att rekrytera de bästa juristerna till domarbanan. Vissa kopplar dessa svårigheter till den pågående försöksverksamheten med överrättsnotarier, medan andra konstaterar att det för närvarande är och har varit en mycket bra arbetsmarknad för jurister och att domstolarna i den konkurrensen av olika skäl inte är ett tillräckligt attraktivt alternativ. Andra orsaker som nämns är bl.a. osäkerhet om framtida befordringsmöjligheter, löneutvecklingen, brister när det gäller fortbildning, vidareutbildning och specialisering. En del anser också att domarbanan har brister när det gäller den enskildes trygghet och möjlighet att planera sin framtid. Till detta kommer att de nya juristgenerationerna inte på motsvarande sätt som tidigare är beredda att så tidigt i livet välja yrkesinriktning. Även för verksamheten i domstolarna är det nuvarande systemet inte fritt från invändningar. Det är exempelvis svårt att göra en god prognos över vilka som är lämpliga för att bli ordinarie domare och att finna alternativa sysselsättningar för dem som är anställda, men som inte kan beredas anställning som ordinarie domare. Den nuvarande kopplingen mellan överrätternas behov av föredragande och domarutbildningen innebär också en ojämn tillgång på icke-ordinarie domare. Därtill kommer att rekryteringsunderlaget och därmed kompetensen varierar över tiden och mellan överrätterna. Domstolarnas och domarnas speciella funktion i samhället innebär att den dömande verksamheten i så stor utsträckning som möjligt bör utövas av ordinarie domare. Den nuvarande domstolsorganisationen, med många små domstolar, innebär stora krav på förstärkningsresurser i form av

icke ordinarie domare. En stor del av dömandet utförs därför av andra än ordinarie domare. Inte minst när det gäller överrätterna kan det ifrågasättas om det är lämpligt att icke-ordinarie domare deltar i den dömande verksamheten i den utsträckning som sker i dag, eftersom överrätternas funktion är att överpröva underrätternas avgöranden. Frågan är således om det verkligen är det bästa och mest attraktiva sättet att genomgå en reglerad domarutbildning, med olika slag av godkännande, för att garantera en god domarrekrytering. Om det i framtiden skall finnas en särskild domarbana förutsätter det att arbetsförhållanden och anställningsvillkor förbättras för att de för domaryrket lämpligaste juristerna skall välja den inriktningen. Marknadsföringen och rekryteringsprocedurerna bör moderniseras och förfinas. De yngre jurister som redan finns i domstolarna skall givetvis också omfattas av de förbättrade villkoren.

I mina överväganden nedan kommer jag närmare att utveckla vilka åtgärder som enligt min uppfattning behövs för att nå målet med min utredning. Först vill jag dock redovisa några allmänna synpunkter på domaryrket som sådant.

4.2. Domaryrket

Domstolarnas och domarnas roll i vårt demokratiska statsskick har ingående belysts i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99). Vad som sagts där har fortfarande giltighet och jag finner inte anledning att ånyo redogöra för den saken. Jag nöjer mig med att konstatera att domstolarna i sina rättskipande uppgifter också är viktiga kontrollorgan i vårt konstitutionella system. Domstolarnas roll innefattar betydligt mera än att vara organ för lösning av tvister mellan enskilda eller mellan samhället och enskilda. Domstolarna är värnare av rättsstaten och av den enskilde medborgarens rättigheter. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har ytterligare accentuerat domstolarnas betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter. Det arbete som för närvarande pågår inom EU med att skapa vissa grundläggande regler för unionen kan leda till att frågor om domstolarnas ställning och arbetsuppgifter får en än tydligare konstitutionell prägel.

Både från konstitutionella utgångspunkter och sett i ett medborgarperspektiv är det alltså väsentligt att domstolarna står fria

gentemot statsmakterna och i övrigt fungerar på ett sätt som tillgodoser medborgarnas berättigade krav. Detta ställer krav på det rättsliga regelsystemet som kringgärdar domstolarnas verksamhet. Väl så viktigt är emellertid att de dömande uppgifterna kan utföras med den självständighet och skicklighet som uppgifterna kräver. Detta förutsätter i sin tur att domaryrket framstår som ett attraktivt val för jurister. Endast under denna förutsättning kan nämligen kvaliteten och kompetensen i domarkåren upprätthållas. Min uppgift att även för framtiden försöka säkerställa att skickliga och för yrket lämpliga jurister kan rekryteras som ordinarie domare kan alltså inte ses isolerad från den mera övergripande frågan om domaryrkets attraktionskraft.

Domstolarnas fundamentala roll i samhället ger domarna en särställning i förhållande till jurister som är verksamma på den offentliga sektorn i övrigt och till jurister på den privata sektorn. Det är givetvis viktigt att den offentliga förvaltningen fungerar på ett rättssäkert och i övrigt tillfredsställande sätt och att medborgarnas intressen inte åsidosätt. Även inom näringslivet och annan privat verksamhet måste enskildas rättigheter och skyldigheter respekteras. Domarnas uppgift är emellertid att vara den yttersta garantin för att de rättigheter och skyldigheter som följer av lagstiftningen upprätthålls både i förhållandet till det allmänna och i förhållanden mellan enskilda. Domaryrket har därför en särskild status som medför att det för många bör kunna ses som krönet på en juristbana. En annan omständighet som talar för detta är att domarrollen kräver livserfarenhet, kunskaper om samhället och förståelse för människors situation. Sådana egenskaper är inte medfödda utan förvärvas genom yrkesarbete, kontakter med människor och olika samhällsföreteelser och andra aktiviteter.

Det kan sägas att redan dagens ordning innebär att en anställning som ordinarie domare kröner en yrkesbana. Med några få undantag har sålunda de ordinarie domarna meriterat sig för anställningen genom att efter domarutbildningen ha arbetat som icke ordinarie domare eller ha tjänstgjort i Regeringskansliet och hos andra statliga arbetsgivare. De som inte genomgått domarutbildningen har emellertid inte sökt sig till domaryrket. Jag kan inte se någon anledning till att denna grupp, som är den största juristgruppen, inte skulle kunna se domaryrket som en attraktiv fortsättning på sitt yrkesliv.

Det är möjligt att domaryrkets status tunnats ut under årtiondena. Orsakerna härtill kan i så fall vara flera. Det kan exempelvis inte

uteslutas att 1960- och 1970-talens arbetsrättsliga reformer rörande de offentliganställda har varit en faktor som haft betydelse. Genom dessa reformer har domarnas liksom andra statligt anställdas anställningsförhållanden från att tidigare ha vilat på en uteslutande offentligrättslig reglering kommit att i princip överensstämma med vad som gäller på den privata arbetsmarknaden. De statliga anställningarna vilar numera på en civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och hans anställningsmyndighet. Vidare regleras anställningsförhållandena främst genom kollektivavtal även om det fortfarande finns offentligrättsliga inslag som påkallats av statsförvaltningens särart. Det särskilda anställningsskyddet för ordinarie domare som följer av 11 kap. 5 § regeringsformen och som syftar till att garantera domstolarnas självständighet kan ses som ett exempel på detta. Det är möjligt att domaryrkets särart och betydelse hade kommit till ett klarare uttryck om domarnas anställningsförhållanden alltjämt hade varit offentligrättsligt reglerade.

Oavsett hur det förhåller sig med denna sak anser jag mig kunna konstatera att domaryrket fortfarande har hög status Domstolarnas fundamentala betydelse i vårt samhälle i kombination med förhållandet att den dömande verksamheten kringgärdas av särskilda självständighetsgarantier medför att domaryrket vid en jämförelse med andra yrken är särpräglat. Enligt min mening finns det knappast några anställningar som erbjuder så stor frihet från styrning utifrån eller uppifrån kombinerad med stort ansvar i den dagliga gärningen. En annan omständighet som bör göra domaryrket attraktivt är att arbetet är mångfasetterat och spänner över vida rättsområden. Jag har vid mina sammanträffanden med domare, advokater och andra jurister runt om i landet närmast enhälligt mötts av uppfattningen att domaryrket i sig inrymmer sådana kvaliteter i form av ansvarsfulla, utmanande och omväxlande arbetsuppgifter att yrket i detta hänseende inte har några svårigheter att konkurrera med andra. Inte minst har därvid ansvaret och därmed makten att bestämma utgången i olika mål och ärenden framhållits som ett attraktivt inslag i verksamheten som domare. En annan faktor som lyfts fram är att domaryrket inrymmer ett stort mått av frihet för hur arbetet skall läggas upp och i övrigt organiseras. Bilden av domaryrkets attraktionskraft bekräftas av en nyligen genomförd undersökning där det framkommit att domaryrket har hög status i förhållande till många andra yrken.

Att ett yrke på grund av arbetets art och vikt rent allmänt framstår som attraktivt är emellertid inte tillräckligt för att en arbetsgivare skall kunna konkurrera på arbetsmarknaden. Sådana omständigheter som bra anställningsvillkor, goda arbetsförhållanden, möjligheter till personlig utveckling och attraktiva arbetsplatser värdesätts högt och kan ofta vara avgörande för en arbetssökande.

4.3. Allmänna utgångspunkter för mina ställningstaganden

Mina överväganden: Jag utgår från att uppdraget endast avser rekryteringen till sådana domaranställningar som tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Jag anser att medborgarnas krav och förväntningar på domstolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än i dag om det skapas förutsättningar för att också andra yrkeserfarenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna. Rekryteringen till domaryrket måste ske från en vidare krets jurister än i dag för att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas. Samtidigt måste domarförsörjningen i hela landet säkerställas. Det måste också skapas möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens så att kvaliteten i den dömande verksamheten kan höjas ytterligare.

Sammantaget bör åtgärder med i huvudsak denna inriktning leda till att både domarna och domstolarna i sin helhet kommer att stå bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och i framtiden.

Min huvuduppgift enligt direktiven är att lämna förslag till förändringar som innebär att de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna kan rekryteras som ordinarie domare. Även om det inte uttryckligen sagts i direktiven tolkar jag uppdraget så att det endast avser rekryteringen till sådana domaranställningar som tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Domarna i de högsta domstolarna, presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter samt lagmännen i de tre största tingsrätterna och länsrätterna utnämns efter ett kallelseförfarande. Frågan om hur dessa domare skall utses har övervägts av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare som 2000 avlämnade sitt betänkande Domarut-

nämningar och domstolsledning (SOU 2000:99). Kommitténs förslag bereds inom Justitiedepartementet.

Mot bakgrund av vad som sägs i direktiven har jag vidare utgått från att mitt uppdrag har en vidare syftning än att enbart säkerställa en god domarrekrytering. Det gäller att finna en ordning för domarrekryteringen som medför att våra domstolar i framtiden kan möta de krav som behöver ställas på den dömande verksamheten.

I direktiven har pekats på en rad faktorer som är av betydelse för domarrekryteringen. Om rekryteringsfrågan ses i perspektivet av framtidens krav på domstolarna är det enligt min mening några av dessa som har särskild betydelse som utgångspunkter för mina överväganden.

Sedan länge har det ansetts vara värdefullt att en domare har skaffat sig sådana speciella erfarenheter eller insikter som är av vikt för den dömande verksamheten men som domarutbildningen och domstolstjänstgöring inte kan ge. Det nuvarande meritvärderingssystemet vid anställning av domare bygger på denna tanke. Riksdagen och regeringen har också vid flera tillfällen uttalat sig om det önskvärda i att domarna har en bred erfarenhetsbakgrund. Dessa strävanden har dock endast delvis kunna infrias vid domaranställningarna och vi har sedan lång tid tillbaka en domarkår som nästan uteslutande utgörs av personer som genomgått domarutbildning och därefter fortsatt att tjänstgöra i domstolsväsendet eller också arbetat i Regeringskansliet och för vissa andra statliga arbetsgivare. Jurister med annan bakgrund och andra erfarenheter är i praktiken uteslutna från möjligheten att få en domaranställning.

Vårt slutna system för rekrytering av ordinarie domare hämmar också konkurrensen om domaranställningarna. Att endast de domarutbildade kan konkurrera om domaranställningarna ger knappast de bästa förutsättningarna för att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas och detta oavsett hur framstående de domarutbildade än må vara. Det begränsade rekryteringsunderlaget medför vidare att vissa domstolar – även i närheten av storstadsområdena – har svårt att rekrytera domare.

Om vi kan skapa förutsättningar för att också andra yrkeserfarenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna anser jag att medborgarnas krav och förväntningar på domstolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än i dag. Underlaget för rekryteringen till domaryrket behöver också ökas för att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas. Samtidigt måste domarförsörjningen i hela landet

säkerställas. Det bör vidare ges möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens så att kvaliteten i den dömande verksamheten kan höjas ytterligare. Sammantaget bör åtgärder med i huvudsak denna inriktning leda till att både domarna och domstolarna i sin helhet kommer att stå bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och i framtiden. I det följande kommer jag att närmare analysera varför just sådana åtgärder får anses särskilt betydelsefulla.

Som jag redan sagt har riksdagen och regeringen under en lång följd av år uttalat att det är önskvärt att rekryteringen till domaryrket breddas så att olika arbetslivserfarenheter kan komma domstolsväsendet till godo. Dessa uttalanden ger mig anledning att ställa frågan vilka domare vi vill ha i framtiden och vad samhället kräver av domarna och domstolarna. Jag har i föregående avsnitt anfört några synpunkter på domaryrket som sådant och därvid pekat på domstolarnas och domarnas betydelse som värnare av rättsstaten. Domarna lyder vidare under lagarna och har att tillämpa dem på ett objektivt och opartiskt sätt och i enlighet med lagstiftarens intentioner. För samhället är det emellertid också viktigt att domstolarna och domarna har allmänhetens förtroende. Domstolarnas legitimitet beror inte bara på det rättsliga regelsystemet utan även på deras auktoritet hos allmänheten. När man diskuterar frågan om vilka domare vi behöver i framtiden är det alltså inte enbart de sedvanliga kraven på självständighet och juridisk skicklighet som gör sig gällande utan den dömande verksamheten måste också ses i medborgarperspektivet, dvs. vad har medborgarna rätt att förvänta sig av domare och domstolar. I sin dagliga verksamhet ställs domaren inför en mängd skiftande situationer där inte enbart den juridiska kompetensen sätts på prov utan även sådana faktorer som förmåga att leva sig in i människors förhållanden och allmän kännedom om olika samhällsföreteelser är av betydelse. Samhället blir också mer komplext och nya problemområden både i relationerna mellan enskilda individer och i näringslivet blir en del av domarnas vardag. Utvecklingen karaktäriseras även av att allmänhetens intresse från tid till annan koncentreras på vissa frågor som framstår som särskilt betydelsefulla. För att bara nämna några exempel vill jag peka på sådana faktorer som den ökade insikten om brottsoffers situation, barns rättigheter och behov i skiftande sammanhang, våld mot kvinnor samt olika aspekter på vårt alltmer mångkulturella samhälle där åsikter och traditioner kan brytas mot varandra. Vidare utvecklas näringslivet

ständigt och gamla begrepp och samverkansformer förändras radikalt liksom finansieringsformer och andra företeelser. Utvecklingen på IT-området är ytterligare ett exempel på nya samhällsföreteelser. Bilden kan kompletteras med den stora mängd nya måltyper som tillförts de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Liksom andra samhällsorgan blir domstolarna ofta utsatta för kritiska bedömningar i den allmänna debatten och det framförs tvivel om domarnas förmåga att på ett kompetent sätt kunna hantera olika samhällsföreteelser. Jag menar att denna kritik i allt väsentligt är oberättigad. Debatten förs nästan uteslutande med utgångspunkt i vad medborgarna tycker är rätt och rimligt men utan hänsynstagande till det rättsliga regelverk som domarna har att följa och till olika rättssäkerhetsaspekter. Man kan uttrycka saken så att domarna får klä skott för vad som allmänheten anser vara ofullkomligheter i lagstiftningen eller rätt och rimligt från rättspolitiska synpunkter. Inte desto mindre måste debatten tas på allvar eftersom den kan påverka allmänhetens förtroende för domstolsväsendet.

Allmänheten förtroende för domstolarna och 19 andra samhällsinstitutioner har belysts genom nationella mätningar som under en följd av år utförts av SOM-institutet. Institutet är en forsknings- och utbildningsorganisation vid Göteborgs universitet. Mätningarna år 2002

visade att 46 procent av de tillfrågade hade

mycket stort eller ganska stort förtroende för domstolarna. Den samhällsinstitution för vilka flest hade mycket stort eller ganska stort förtroende var sjukvården (63 procent) följt av polisen (59 procent), universitet och högskolor (54 procent), kungahuset (50 procent) och FN (47 procent). Mätt i s.k. balansmått

2

som kan

sägas vara uttryck för respektive institutions förtroendebas kom domstolarna på sjunde plats efter sjukvården (48), universitet och högskolor (47), polisen (45), radio och TV (34), kungahuset (33) och FN (29). Balansmåttet för domstolarna var 29. Institutets undersökningar visar också att förtroendet för domstolarna varit relativt stabilt perioden 1994–2002 dock med en viss sjunkande tendens framför allt 1996 och 1997.

Enligt min mening är det betänkligt att allmänhetens förtroende för domstolarna inte är större än vad som framgår av de redovisade

Mätningarna har publicerats år 2003 i Fåfängans marknad med Sören Holmberg och

Lennart Weibull som redaktörer.

Balansmåttet har räknats fram genom att andelen tillfrågade som hade stort förtroende för

respektive institution minskats med andelen tillfrågade som hade litet förtroende för institutionen.

mätningarna. De redovisade mätningarna ger inte upplysning om orsakerna till att domstolarna inte ligger högre på förtroendeskalan och det finns alltså inget underlag för att påstå att den allmänna debatten om domstolarna är en huvudorsak eller ens är en bidragande orsak. Jag ser det emellertid som angeläget att förtroendet stärks. Det är tänkbart att en utveckling mot att domarna har mera skiftande livs- och yrkeserfarenheter än i dag kan bidra till att det målet nås.

Självfallet är det så att domaren i sin dagliga gärning inte skall låta sig influeras av tillfälliga strömningar i samhället eller tryck från massmedia. Inte heller skall domare låta sig styras av sitt privata vetande och sina egna uppfattningar i den dömande verksamheten och frångå kraven på opartiskhet och objektivitet men domarna behöver kunskaper som förvärvats på olika områden för att kunna förstå och sätta sig in i de olika mål som de har att döma i. Både med utgångspunkt i samhällets intressen av ett väl fungerande domstolsväsende och i medborgarperspektivet är det enligt min mening angeläget att domarnas juridiska skicklighet och självständighet i dömandet paras med den kännedom om olika samhällsföreteelser som behövs i den dömande verksamheten.

För att medborgarnas krav i vidare bemärkelse skall kunna uppfyllas är det alltså enligt min mening nödvändigt att domare har varierande erfarenheter. Domstolarna måste vidare kunna tillgodose de enskilda parternas berättigade anspråk på kvalitet, kompetens och snabbhet vid domstolsavgöranden. Domstolarnas arbetsuppgifter är i dag mer komplicerade än tidigare och det ställer sina särskilda krav på att domarna liksom domstolspersonalen i övrigt har erforderligt kunnande på skiftande rättsområden. Vid sidan av domare med ett bredare spektrum av livs- och yrkeserfarenheter behöver ett system för rekrytering av domare också ge utrymme för att domstolarna kan tillföras specialkompetens inom olika rättsområden. Behovet av en specialisering har framhållits i regeringens handlingsplan för reformeringen av domstolsväsendet (skr. 1999/2000:106 s. 8 f.). Vidare har domarnas, domstolsväsendets och omvärldens intresse av specialisering belysts vid en förstudie som bedrivits år 2003 av Domstolsverket och Sveriges Domareförbund (Specialisering – En förstudie i samarbete med Sveriges Domareförbund, Domstolsverkets publikation DV-rapport 2003:3). Jag har ingen annan uppfattning beträffande behovet av en ökad specialisering än den som uttalats av regeringen och som framkommit vid förstudien. Jag anser dock att detta inte i första

hand är en utbildnings- och organisationsfråga. Viktigare är att jurister med speciella kunskaper och erfarenheter på olika områden kan rekryteras som domare.

Man kan givetvis inte begära att den enskilde domaren i framtiden skall ha alla de livs- och yrkeserfarenheter som krävs för handläggningen av de mål av oerhört skiftande slag som domaren har att ta ställning i. Framtidens domare kan i likhet med dagens inte behärska alla ämnesområden. Medborgarnas förväntningar på den dömande verksamheten kan emellertid mötas om det i framtidens domstolar finns domare med olika samhällserfarenheter, olika yrkeserfarenheter och olika specialkompetens. I sådana domstolar kan domarna dra nytta av sina kollegors erfarenheter och kompetens och detta kan också vara till gagn för domstolarnas övriga personal. Domstolarna skulle på detta sätt kunna stå bättre rustade för att kunna handlägga ett vitt spektrum av rättsliga angelägenheter.

Det kan påstås att redan dagens system möjliggör rekrytering av jurister med varierande yrkeserfarenheter. Det finns sålunda inga formella krav på domarutbildning för anställning som ordinarie domare. Erfarenheterna i Sverige visar dock att en domarrekrytering av andra jurister än dem som genomgått domarutbildningen varit föga framgångsrik bl.a. eftersom tendensen är att de domarutbildade behöver gynnas. Liknande erfarenheter synes ha gjorts i andra

länder som försökt bredda rekryteringen. Det är svårt att ha

en domarutbildning om inte de som genomför utbildningen också ges rimliga möjligheter att bli domare. En ökad rekrytering av jurister utan domarutbildning drar undan intresset för domarutbildningen. Förhållandena i Sverige är också sådana att vi har ett i praktiken slutet system där domarna nästan undantagslöst rekryteras bland den grupp jurister som genomgått domarutbildningen. Domarutbildningen i sig ger dock inte de bredare livs- och yrkeserfarenheter som anses värdefulla för en domare. Önskemålet om att domarna skall ha olika yrkesbakgrund tillgodoses huvudsakligen genom att sidomeriter i form av tjänstgöring utanför domstolarna skattas högre vid anställning av ordinarie domare än enbart domstolstjänstgöring. De yrkeserfarenheter vid sidan av domstolstjänstgöring som dagens domare har hänför sig i allmänhet till arbete i Regeringskansliet eller som sekreterare i utredningsväsendet. Vidare är tjänstgöring som föredragande i ett riksdags-

I t.ex. Danmark och Tyskland.

utskott, hos Riksdagens ombudsmän eller hos Justitiekanslern en inte ovanlig erfarenhet vid sidan av domstolstjänstgöring. De regionala skillnaderna är stora och ett sätt att åstadkomma en önskad breddning av yrkeserfarenheter vid sidan av domstolstjänstgöring har varit att inrätta särskilda utredningsavdelningar i Göteborg, Malmö och Jönköping. Det har inneburit att domarutbildade jurister har kunnat stanna kvar på dessa orter och meritera sig genom att arbeta som utredningssekreterare. Det har sannolikt varit en stor fördel för de domarutbildade på dessa orter och kan ha ökat attraktionskraften hos domarutbildningen. Möjligheten att utöver domstolstjänstgöring bredda sina erfarenheter på detta sätt har dock bidragit till att de domarutbildade i dessa regioner har en ganska likartad erfarenhetsbakgrund.

Bland dem som genomgått domarutbildningen och senare anställs som ordinarie domare är andra yrkeserfarenheter än de nämnda ovanliga. I allmänhet saknar sålunda domarna längre tids erfarenhet av arbete i det privata näringslivet, som advokat eller som jurist i företag. Det är svårt att ge en entydig bild av varför domarutbildade jurister inte efter utbildningen i högre utsträckning tjänstgör inom näringslivet. Jag bortser då från dem som inte fullföljer utbildningen och övergår till privat verksamhet. En förklaring när det gäller arbete som advokat är att en jurist som har fullständig domarutbildning måste praktisera två-tre år innan han får titulera sig advokat och att det för många advokatbyråer inte är ekonomiskt försvarbart att anställa en assessor. En annan förklaring kan vara att advokatbyråerna vill ”forma” de unga juristerna och att assessorerna har hunnit bli ”för gamla” för att passa in i mönstret på byrån. En orsak är naturligtvis också att domaryrket många gånger inte är ett attraktivt alternativ för dem som arbetat som advokat eller i annan privat verksamhet ett antal år.

Den domarutbildning som vi haft sedan länge har varit av stor betydelse för möjligheterna att rekrytera skickliga jurister som domare. Om en domarutbildning, som i dag, skall vara inkörsporten till anställningen som ordinarie domare är det givetvis så att utbildningen måste ha hög kvalitet och därmed vara ett attraktivt val för unga jurister. Jag anser att utbildningen med de förändringar som har genomförts under senare år fortfarande lyckas attrahera skickliga och för domaryrket lämpliga personer. Under mitt utredningsarbete har jag gång på gång mötts av frågan om det är något fel på dem som domarutbildas eftersom jag i utredningen för att kunna fullfölja uppdraget behöver ifrågasätta dagens system. Jag

vill, för att ingen skall känna sig osäker på den punkten, slå fast att de jurister som genomgår domarutbildning sedan de breddat sina erfarenheter kommer att ha god förmåga att konkurrera till sig en befattning som ordinarie domare. På denna punkt anser jag inte att det har skett några försämringar över tiden utan snarare är det så att dagens domarutbildade personer är minst lika framstående som gårdagens. Detta belyses inte minst av att andra arbetsgivare som anställer jurister ser domarutbildning som en värdefull erfarenhet. Det är alltså inte kvaliteten i utbildningen som behöver ifrågasättas.

Däremot är det naturligtvis så att utsikterna till en ordinarie domaranställning spelar en stor roll för utbildningens attraktionskraft. Så är också fallet med anställningsvillkoren och särskilt lönen för dem som genomgår domarutbildningen och för de ordinarie domarna. En faktor som då behöver tas med i mina överväganden och som enligt min uppfattning är en av flera förklaringar till att det har blivit svårare att rekrytera ordinarie domare är att domaryrket har blivit allt mer konkurrensutsatt. I tider med högkonjunktur har arbetsgivare på den privata sektorn i allt större utsträckning ökat sin efterfrågan på jurister och även kunnat erbjuda dem goda löner. Detta har framför allt gällt yngre jurister och försvårat rekryteringen till domarutbildningen och periodvis föranlett avhopp från domarutbildningen. Vid lågkonjunktur har det däremot fortfarande funnits goda möjligheter att locka skickliga jurister att söka sig till domarutbildningen.

Sedan mitten av 1940-talet har frågan om domarutbildningen varit föremål för ett antal utredningar.

4

Under avsnittet om tidigare

utredningar har de senaste 30 årens utredningar redovisats. Utredningsarbetet har lett till vissa förändringar av främst de olika utbildningsmomenten. Den domarutbildning som har utretts har dock i grunden varit densamma under hela den redovisade perioden. En orsak till varför utbildningen, relativt oförändrad har stått sig under i stort sett hela 1900-talet är självklart att domarutbildningen har lyckats attrahera ett stort antal dugliga jurister som väl har kunna fylla domstolarna behov av skickliga domare. Frågan är emellertid om man numera kan sätta likhetstecken mellan domarutbildning och domarrekrytering. Även om vi genom domarutbildningen får skickliga jurister som domare ger utbildningen, som jag

1943 års domarutredning, 1955 års domarutredning, 1972 års domarutredning, 1987 års

domarutredning, 1993 års domarutredning, 1995 års domstolskommitté. Utöver dessa finns ytterligare ett stort antal statliga utredningar som berört domarrekryteringen. En redogörelse av de sistnämnda utredningarna finns intagen i betänkandet från 1972 års domarutredning En öppnare domarbana (SOU 1974:96).

tidigare sagt, i sig inte de bredare livs- och yrkeserfarenheter som en domare bör ha. Härtill kommer att de som efter utbildningens slut anställs som domare har en tämligen likartad bakgrund där antingen domstolstjänstgöring eller arbete hos vissa offentliga arbetsgivare är de helt dominerande inslagen. Om andra yrkeserfarenheter skall finnas representerade i domstolarna måste vi frångå vårt nuvarande slutna system för rekrytering av domare.

En annan fråga som behöver ställas är om domarutbildningen längre ger ett tillräckligt underlag för att landets samtliga domstolar skall kunna försörjas med ordinarie domare.

I förhållande till andra länder i Europa är Sverige ett till ytan stort land med långa avstånd mellan olika regioner och även mellan de olika befolkningscentrumen. Stora delar vårt land är också glesbefolkat. Förutsättningarna för att bedriva domstolsverksamhet i olika delar av landet skiftar därför starkt. Domstolsväsendet i Sverige har framför allt tidigare karaktäriserats av att vi på ett antal mindre orter har haft små allmänna domstolar med bara en eller ett par ordinarie domare. Den reformering av domstolsväsendet som inleddes 1999 har lett till att vissa mindre tingsrätter numera lagts ned och verksamheten koncentrerats till större domstolar. Ytterligare nedläggningar är förutskickade. Fortfarande finns det emellertid små tingsrätter kvar på olika orter. Problemen med små domstolar finns även inom länsrättsorganisationen där en handfull domstolar har en storlek som gör det svårt att få till stånd en lämplig organisation. Allt för små domstolar får återverkningar på möjligheterna att rekrytera skickliga och för yrket lämpliga personer som ordinarie domare till landets samtliga domstolar. Historiskt sett är det inget nytt fenomen att det i mindre tättbefolkade delar av landet har varit svårare att locka lämpliga sökande till domaryrket. Detta problem är inte heller unikt för domstolsväsendet utan delas med många arbetsgivare inom såväl privat som offentlig verksamhet. När det gäller rekryteringen av domare har dock svårigheterna ökat högst påtagligt under de senaste åren och ett relativt nytt inslag är att det inte längre berör enbart mindre orter långt från de stora tätorterna.

Det är svårt att peka ut någon

enskild omständighet som är orsaken till att förhållandena har försämrats under senare år. I stället har enligt min mening ett

5

Orter som Västerås, Norrköping, Falun, Örebro, Sundsvall, Linköping, Södertälje, Skövde,

Karlstad har haft ett lågt antal (1–4) sökande till anställningar som rådman under år 2001– 2002.

flertal faktorer samverkat till de ökande svårigheterna att rekrytera skickliga och för domaryrket lämpliga personer i hela landet.

Domarutbildningen bedrivs vid de sex orter i landet där hovrätterna och kammarrätterna är lokaliserade.

6

Det är också vid dessa

domstolar som de domarutbildade har sin anställning. Tjänstgöring inom ramen för domarutbildningen förekommer därutöver vid ett antal tingsrätter och länsrätter. Svårigheterna att få personer under domarutbildningen att flytta har medfört att den delen som avser tjänstgöring i tingsrätt och länsrätt har förlagts så att den så långt som möjligt fullgörs i närheten av en av de sex överrättsorterna. Från den dagen juristen antas till domarutbildning till dess att vederbörande är färdig med utbildningen har det förflutit minst fyra år. Vid olika undersökningar har möjligheten att stanna kvar på bostadsorten framhållits som den efter lönen viktigaste faktorn för att göra domarutbildningen attraktiv.

7

I den undersökningsgrupp

som omfattade tingsnotarier och länsrättsnotarier ansåg över 50 procent att denna möjlighet skulle öka attraktiviteten i domarutbildningen. I gruppen fiskaler och assessor hade drygt 30 procent samma uppfattning. Denna bild har bekräftats vid mina sammanträffanden med företrädare för hovrätternas och kammarrätternas yngreföreningar och det har som ett starkt önskemål framhållits att domarutbildningen skall leda till en snabb domaranställning på bostadsorten.

Jag kan konstatera att rörligheten, dvs. viljan och möjligheterna att flytta, har minskat jämfört med förhållandena ett antal decennier tillbaka i tiden. En huvudorsak till denna utveckling kan vara att det numera i en familj normalt finns två yrkesarbetande personer. Svårigheter för en medföljande partner att få likvärdiga arbetsuppgifter på en ny ort innebär stora begränsningar i rörligheten. Det förhållandet att utbildningsplatserna har koncentrerats till överrättsorterna eller dess närhet har å ena sidan en positiv effekt för domarutbildningens attraktivitet. En sådan koncentration får emellertid negativa återverkningar på det som domarutbildningen egentligen syftar till nämligen att de domarutbildade skall kunna rekryteras som ordinarie domare till domstolarna i hela landet. Koncentrationen kring överrättsorterna innebär att de domarutbildade i än högre grad rotar sig på dessa orter och det blir svårare att rekrytera domarutbildade jurister utanför dessa regioner. Även inrättandet av särskilda utredningsavdelningar i Göteborg, Malmö

Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Umeå.

FIDA-gruppens rapport Domarbanans attraktionskraft (DV-rapport 2001:2).

och Jönköping har medverkat till att de domarutbildade blivit mer fast rotade. De domarutbildade kan då stanna kvar på överrättsorten och meritera sig genom att arbeta som utredningssekretare i väntan på en domarutnämning. Förväntningarna på att utnämnas till ordinarie domare i överrättsorten eller dess närområde blir också svårare att tillmötesgå eftersom antalet sådana domaranställningar inte står i relation till antalet domarutbildade. I praktiken är det endast i Stockholmsregionen som det nuvarande systemet inte skapar överskott av icke ordinarie domare och detta trots att konkurrensen till domaranställningar utanför överrättsorterna minskar. Jag kan alltså konstatera att svårigheterna att rekrytera ordinarie domare i hela landet har ökat och att en betydelsefull faktor för att förklara detta är att domarutbildade jurister av olika skäl inte kan eller vill byta bostadsort när de har erforderliga förutsättningar för att utnämnas till ordinarie domare. Denna bild bekräftas av vad som framkommit om de icke ordinarie domarnas inställning vid den undersökning som utfördes på uppdrag av den s.k. FIDAgruppen, se ovan.

Att vårt nuvarande system leder till att de domarutbildade är knutna till vissa områden och inte står till förfogande för rekrytering av domare till landet i dess helhet ser jag som ett grundläggande strukturellt problem. Oavsett om domarutbildningen skall utgöra den huvudsakliga basen för rekryteringen av ordinarie domare eller inte är det en väsentlig förutsättning för att rekryteringen till landets samtliga domstolar skall säkerställas att det inledda reformarbetet med inriktning på att skapa större domstolar fullföljs. Även om reformarbetet leder till att domstolar i ökande utsträckning koncentreras till större och mer centrala orter är detta inte tillräckligt. Det råder inte bot på det problem som uppkommit under senare tid när det gäller rekryteringen av domare till residensstäder och andra regionala centra och än mindre löser det rekryteringsproblemen på andra orter. Ur rekryteringssynpunkt är det därför viktigt att reformarbetet inte bara inriktas på att de minsta domstolarna skall slås ihop med andra domstolar utan också på att över lag skapa domstolar av ändamålsenliga storlekar. På senaste tiden har en sammanslagning av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna åter förts fram som en framtidsvision. I ett mera näraliggande tidsperspektiv kan redan tillskapandet av ändamålsenliga domstolar inom ramen för den nuvarande strukturen bidra till att domstolsarbetet blir mer attraktivt vilket i sig främjar rekryteringen. Det kan också på sikt leda till

det i framtiden behövs färre domare än i dag och det i sin tur kan öka konkurrensen till domaranställningarna och medföra att domaryrkets status höjs. Med större domstolar ökar också möjligheterna att lokalisera domstolarna till orter som har en diversifierad arbetsmarknad och som av olika orsaker kan vara en attraktiv boendemiljö.

I sammanhanget vill jag också erinra om att det årliga antalet lediga domaranställningar kommer att stiga om några år då den stora grupp ordinarie domare som är födda på 1940-talet går i pension. Om domaranställningar på olika orter redan i dag förmår locka endast ett fåtal kompetenta sökande eller i vissa fall inga alls kommer detta problem att öka inom en relativt snar framtid. Jag anser att risken då är uppenbar att blivande vakanser inom domarkåren inte kommer att kunna fyllas om de domarutbildade även fortsättningsvis skall vara de som huvudsakligen rekryteras som ordinarie domare. Ett system för rekrytering av domare måste därför vara utformat så att det även kan tillgodose det framtida rekryteringsbehovet till följd av de ökade pensionsavgångarna.

En fråga som jag anser mig böra ställa inför mina vidare överväganden är vilket ändamål domarutbildningen skall tjäna. Som jag redan berört tjänstgör många domarutbildade i Regeringskansliet, riksdagen och på andra statliga arbetsplatser. Samtidigt som domarutbildningen syftar till att skapa en bas för rekrytering av ordinarie domare försörjer den också centrala statsförvaltningen med kompetenta jurister. Det finns alltså minst två arbetsgivarperspektiv på frågan om vi i framtiden skall ha en domarutbildning i likhet med dagens eller om andra lösningar skall sökas för att rekrytera domare. Är det då domstolarnas perspektiv som skall styra valet av framtida lösning eller är det statsförvaltningens behov i stort som bör vara vägledande för mina överväganden?

Mitt uppdrag är att jag skall lämna förslag som innebär att domstolarna även i framtiden skall kunna rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. I avvägningen mellan om statsförvaltningens eller domstolsväsendet behov skall styra mina fortsatta överväganden har jag, om det vid dessa överväganden finns motstridiga intressen, stannat för att det är domstolarnas behov som mina förslag i första hand skall tillgodose.

4.4. Olika modeller för rekrytering av ordinarie domare

4.4.1. En särskild domarutbildning

Syftet med en domarutbildning är att skapa ett underlag för rekrytering av skickliga och för domaryrket lämpliga personer som ordinarie domare. Den domarutbildning som vi sedan länge haft här i landet har historiskt sett varit framgångsrik i detta avseende. Utbildningen har skapat goda förutsättningar för att särskilt domstolarna på eller i närheten av utbildningsorterna har kunnat försörjas med ordinarie domare. Svårigheterna att rekrytera domare i andra delar av landet har dock med tiden ökat.

Domarutbildningen innebär att de unga juristerna lär sig och tränas i vad som traditionellt ansetts böra krävas av en domare. Träning i att leda och styra domstolsprocessen, domskrivning och beredning av mål är viktiga inslag i dagens domarutbildning. I dessa delar är det för en blivande domare av stort värde att få de praktiska erfarenheter som dagens domarutbildning ger möjlighet till. I olika sammanhang har det också påpekats att domstolarna är en arbetsplats där äldre domare för vidare sina yrkeserfarenheter till en yngre generation domare.

8

Domarutbildningen, med de olika in-

slagen av prövning, ger vidare möjligheter till en viss kontroll av att de utbildade också har den grundläggande kompetens som behövs för att kunna tjänstgöra som domare.

Under utbildningen och efter godkänd utbildning utgör de domarutbildade domarresurser i domstolarna. Tidigare var det vanligt att fiskaler och assessorer fyllde vakanser vid domstolarna eller var en rörlig resurs som kunde tas i anspråk vid förändringar i olika domstolars arbetsbörda. I viss mån kunde antagningen till domarutbildningen också anpassas till förväntade behov av resurstillskott i underrätterna. Under senare år har emellertid utbildningsinslagen lyfts fram och antalet jurister under domarutbildning har minskats. Den del av utbildningen som består i fiskalstjänstgöring i underrätt sker numera, som nämnts, i stort sett endast vid särskilda tingsrätter och länsrätter i närheten av överrättsorterna. Fiskalernas roll som förstärkningsresurs har numera i det närmaste upphört. De som genomgått hela utbildningen och godkänts, dvs. assessorerna, utgör fortfarande på många håll en resurs som utnyttjas för förstärknings- och vikariatsändamål. Även assessorernas medverkan i den dömande verksamheten har dock minskat under

8

T.ex. i Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) s. 210.

senare år. En förklaring till det är strävanden att anpassa antalet domarutbildade till det framtida behovet av nyanställningar av ordinarie domare, vilket lett till en minskning av assessorskåren. Högkonjunktur och dess följder i form av svårigheter att locka jurister till domarutbildningen och avhopp till annan verksamhet har också bidragit. Fortfarande är det dock så att assessorerna är en resurs som kan utnyttjas för förstärknings- och vikariatsändamål. I mina direktiv har jag emellertid fått ett särskilt uppdrag att utreda hur förstärknings- och vikariatsproblem skall lösas i framtiden med utgångspunkt i att det i första hand är ordinarie domare som skall anlitas för dessa ändamål. Syftet är alltså att assessorernas betydelse som en domarresurs skall minska ytterligare.

Enligt min mening har domarutbildningen ett värde i sig. Ur ett strikt arbetsgivarperspektiv finns vidare fördelar att man genom domarutbildningen kan knyta skickliga och lämpliga jurister till domstolsväsendet och behålla dem för framtida anställningar som ordinarie domare. Detta ger naturligtvis mig anledning att analysera om man med ett bibehållande av en särskild domarutbildning kan lösa en del av de frågor som tas upp i direktiven och kanske främst då problemen med domarförsörjningen i hela landet.

En närmast självklar utgångspunkt är då att ett system för domarutbildning måste stå i överensstämmelse med de arbetsrättsliga regler som allmänt gäller. Det innebär bl.a. att det knappast är möjligt att numera införa en sådan ordning som förespråkades av 1972 års domarutredning. Utredningens förslag gick ut på att statens ansvar som arbetsgivare för de domarutbildade skulle upphöra sedan utbildningen avslutats. Ett antal domarutbildade skulle dock kunna erbjudas en tillsvidareanställning som icke ordinarie domare efter utbildningens slut. Jag har svårt att se att en tidsbegränsad anställning för domarutbildning skulle vara förenlig med nutidens regler om anställningsskydd. Man måste också fråga sig hur attraktiv en sådan utbildning skulle vara om det inte finns garantier för en fortsatt anställning. Om det skall finnas en domarutbildning även i framtiden måste de som genomgår utbildningen vara anställda av staten. Att anställningstryggheten behöver garanteras påverkar handlingsutrymmet för en reform av domarutbildningen.

En annan utgångspunkt är, som jag redan sagt, att det knappast är kvaliteten i utbildningen som behöver ifrågasättas. Det blir snarast fråga om man på annat sätt kan öka utbildningens attraktionskraft för unga skickliga jurister.

4.4.2. Modifieringar av dagens system

Mina överväganden: Jag ser det inte som en framkomlig väg för att lösa uppdraget att antalet utbildningsplatser begränsas i syfte att de domarutbildade skall ”garanteras” en ordinarie domaranställning. De problem som i dag finns när det gäller att rekrytera domare till domstolar på olika orter kommer att öka om domarutbildningen koncentreras till färre orter. Jag ser följaktligen inte det som en lösning för framtiden. Vissa fördelar kan uppnås om kravet på notarietjänstgöring slopas och det i stället krävs en längre tids yrkesarbete för antagning till domarutbildningen. Min bedömning är dock att en senareläggning av domarutbildningen inte skulle förbättra förutsättningarna för rekrytering av ordinarie domare. Min sammanfattande bedömning är att en domarrekrytering som i huvudsak baseras på en särskild intern domstolskarriär/ domarutbildning inte kan tillgodose önskemålet om att olika arbets- och livserfarenheter skall kunna tillföras domstolarna. Bortsett från det förhållandet att vi med dagens ordning inte lyckas rekrytera domare med mera varierade erfarenheter utgör domarutbildningen inte längre en tillräcklig bas för domarförsörjningen i hela landet. Dagens problem att få lämpliga jurister att vilja bli ordinarie domare runt om i landet beror inte på att vi har för få eller för många domarutbildade jurister. Det beror inte heller på att de domarutbildade inte är tillräckligt skickliga för att bli domare. Jag ser därför inga möjligheter att genom nya förändringar av domarutbildningen få till stånd en god rekrytering av ordinarie domare i hela landet. Det kan till och med vara så att ytterligare förändringar kan bli kontraproduktiva. Utbildningens attraktivitet kan påverkas negativt om det ideligen görs ändringar i förutsättningarna för utbildningen.

4.4.2.1 Antalet utbildningsplatser begränsas och domarbefattningar för de domarutbildade garanteras

Ett återkommande problem när det gäller domaryrkets och framför allt domarutbildningens attraktivitet är osäkerheten kring när och var en anställning som ordinarie domare kan bli aktuell. I det nuvarande systemet med en särskild karriär där fler antas för utbildningen än vad som slutligen behövs för att bemanna domstolar-

na med ordinarie domare innebär ordningen att det inte är givet om en domaranställning kan påräknas. Än mer osäkra är utsikterna att få en domaranställning på bostadsorten eller någon annan ort där den domarutbildade av familjeskäl och andra orsaker har möjlighet att arbeta. Detta uppfattas i allmänhet som negativt för rekryteringen.

En möjlig lösning på problemet med övertaligheten är att domarutbildningen begränsas till ett så litet antal jurister att alla dessa kan ”garanteras” en anställning som ordinarie domare kortare eller längre tid efter utbildningen.

Med en genomsnittlig tjänstgöringstid om 25 år från utnämningstillfället behöver ca 40 ordinarie domare rekryteras varje år. För att tillgodose det behovet behöver i varje fall så många jurister årligen påbörja domarutbildningen. Även vid en utbildning där ”alla” kan räkna med att bli ordinarie domare kommer det sannolikt bli fråga om en del avhopp så utbildningsplatserna bör sannolikt vara fler än behovet av domare. Ett tänkbart antal platser skulle då vara ungefär 60, varav ca 40 i allmän domstol och ca 20 i allmän förvaltningsdomstol.

Rent allmänt torde det möta stora svårigheter att anpassa antagningen till domarutbildningen till det förväntade behovet av att rekrytera ordinarie domare relativt långt fram i tiden. En begränsning av antagningen till domarutbildningen har också redan till stora delar genomförts för att göra domarutbildningen bättre och mer attraktiv.

En ordning som innebär att de som tagits in på domarutbildningen i princip om inget oförutsett inträffar skall kunna räkna med att få en anställning som ordinarie domare finns i andra länder, t.ex. Nederländerna och Tyskland. Bortsett från andra aspekter kan jag konstatera att dessa länder är tättbefolkade och i det förstnämnda landet kan i stort sett alla delar av landet nås inom en timme med bil eller allmänna kommunikationer. Under utbildningen tjänstgör de unga juristerna vid underrätter och de utnämns relativt snabbt till domare. Utbildningen är alltså inte som i Sverige koncentrerad till ett fåtal orter. I en sådan situation är det enklare att ställa ut garantier för en ordinarie domaranställning som kan vara lockande.

Om domarutbildningen skall kombineras med en förbättring av möjligheterna att utnämnas till ordinarie domare kan det sättas i fråga om det inte bör vara regeringen eller i varje fall ett annat centralt organ som fattar beslut om antagning till utbildningen

eftersom det är vid denna tidpunkt som lämpligheten att bli domare slutligen bör avgöras. Sannolikt måste kraven för antagning till utbildningen skärpas och urvalsförfarandet förfinas. En svaghet med den här typen av garantier om en framtida anställning är att det i praktiken är omöjligt att förutse hur olika människor utvecklas. Det gagnar inte en god rekrytering av lämpliga jurister för domaryrket om rekryteringen skall bygga på förväntningar om personlig och yrkesmässig utveckling. En persons kompetens och lämplighet för domarrollen måste i allt väsentligt bedömas vid själva utnämningstidpunkten. Det följer också av regeringsformen att det är skickligheten vid denna tidpunkt som skall vara utslagsgivande.

Om domarutbildningen som i dag skall bedrivas vid hovrätterna och kammarrätterna är det inte tillräckligt att utsikterna till en domaranställning förbättras generellt. Med sannolikhet skulle det även behöva ställas i utsikt att de domarutbildade kan få en anställning i åtminstone en viss region. Som jag redan påpekat rotar sig många i och omkring de orter där domarutbildningen bedrivs och det återspeglas i de yngre juristernas förväntningar på en domaranställning. Den minskade rörligheten bland de domarutbildade påverkar alltså deras krav på och intresse av en domaranställning.

En ”utnämningsgaranti” kan i ett system som liknar dagens inte ställas ut vid en viss domstol eller ens en region eftersom bl.a. de framtida rekryteringsbehoven inte går att beräkna. Jag anser inte heller, även om det skulle vara möjligt att så lång tid i förväg beräkna varje domstols behov för sig, att en sådan garanti för utnämning vid en viss domstol skulle vara lockande. Olika faktorer hänförliga till den enskilde skulle vidare göra det omöjligt för denne att binda sig för en lösning på en ort utan hänsynstagande till eventuell familjebildning och annat. Härtill kommer att en garanti om utnämning vid en viss domstol eller i en region knappast skulle lösa problemet med domarförsörjningen på vissa orter. Trots att antalet domarutbildade har varit långt större än domstolarnas behov av ordinarie domare har konkurrensen om domaranställningar på många håll varit liten eller obefintlig.

En möjlighet för att förbättra framtidsutsikterna för dem som påbörjar domarutbildningen är att domarutbildningen äger rum på ett väsentligt större antal orter än i dag eller t.o.m. vid den domstol där den domarutbildade skall anställas. En sådan lösning blir om utbildningsinslagen och utbildningsmomenten skall vara av någon omfattning svår att genomföra. Volymerna vid varje enskild dom-

stol skulle bli alldeles för små för att domstolen skulle kunna tillhandahålla den kompetens m.m. som behövs för rimliga utbildningsinsatser. Tidigare, så sent fram som på 1960-talet, fanns en modell som var snarlik denna och som var knuten till de större rådhusrätterna. Efter en längre tids tjänstgöring som assessor i rådhusrätten kunde befordran till rådman ske. I och med reformen med skapandet av en gemensam underrättsstruktur avskaffades den domarkarriär som till stor del utgjorde rådhusrätternas bas vid domarrekrytering.

Jag anser inte att en sådan modell för utbildning och rekrytering skulle vara möjlig att införa annat än vid de allra största tingsrätterna och länsrätterna men det är inte domaranställningarna här som lider brist på sökande. Vid övriga domstolar skulle en kombination av utbildningsplats och garanti för anställning skapa svårigheter i planerandet och det är enligt min mening därför inte ett realistiskt alternativ. Den fördel som det innebär att domare har en bred och lång erfarenhet av juridisk verksamhet utanför domstolarna skulle också gå förlorad i modellen. Jag ser med hänsyn till det sagda ingen möjlighet att lösa mitt uppdrag genom en ordning där domarutbildningen sker vid ett betydligt större antal domstolar än i dag.

4.4.2.2 Domarutbildningen koncentreras till ett fåtal orter

En lösning, som det lämnas öppningar för i utredningens direktiv, är att domarutbildningen koncentreras till ett färre antal utbildningsorter än i dag. En tanke med en sådan lösning kan vara att kompetensen hos de jurister som antas till utbildningen blir jämnare. En annan är att utbildningsinsatserna och utbildningsplatserna kan skräddarsys med hänsyn till domarutbildningen och de domstolar som tillhandahåller domarutbildning. De positiva effekterna vid en koncentration gäller i första hand att utbildningsinsatserna avsevärt bör kunna förbättras och att antagningen till utbildningen sker på en gemensam nivå. I den andra vågskålen får läggas svårigheterna att med en sådan lösning kunna rekrytera domare i hela landet. Om utbildningen t.ex. förlades till Stockholm och Malmö skulle det enligt min uppfattning kunna leda till en oförändrad eller möjligen högre kvalitet på de domarutbildade jämfört med i dag. Konkurrensen om domaranställningarna i dessa områden skulle också öka ytterligare men samtidigt skulle det bli

än svårare att intressera domarutbildade för att söka anställningar i andra landsändar.

Om utbildningen i stället koncentrerades till exempelvis Jönköping och antingen Sundsvall eller Umeå är det möjligt att underlaget för rekrytering av ordinarie domare i dessa trakter skulle förbättras. Det är dock svårt att se att utbildningen skulle locka till sig tillräckligt många personer för att kunna svara mot det framtida behovet av domarrekrytering i andra landsändar.

En nackdel som också uppkommer vid en koncentration av domarutbildningen till endast några överrätter är att endast ett fåtal av dem som genomgår domarutbildningen skulle kunna fullgöra den del av utbildningen som består i underrättstjänstgöring i närheten av överrättsorten. Övriga skulle få tjänstgöra på andra platser. Detta skulle knappast öka attraktionskraften för utbildningen.

Jag kan med hänsyn till det sagda inte förorda en koncentration av domarutbildningen till ett fåtal överrätter eftersom jag inte anser att lösningen skulle vara gångbar för att åstadkomma en rekrytering av ordinarie domare i hela landet.

4.4.2.3 Domarutbildningen senareläggs

Som ett ytterligare alternativ kan man naturligtvis överväga andra modifieringar av det nuvarande systemet. Domarutbildningen skulle då behållas med en i huvudsak likartad utformning som i dag. Det formella kravet på notarieutbildning för anställning som fiskal skulle kunna slopas och antagningen grundas på en mera fri meritvärdering där notarieutbildning fick vägas mot andra yrkeserfarenheter. Antagningen skulle kunna senareläggas genom att man uppställde ett krav på t.ex. fem års verksamhet som jurist vid domstolar, myndigheter, advokatbyråer, företag m.m. Underlaget för rekrytering till domarutbildningen skulle då breddas och det skulle möjligen bli lättare att redan vid fiskalsanställningen bedöma vilka som är skickliga och för domaryrket lämpliga jurister. En fördel skulle också vara att de som antogs till utbildningen redan hade skaffat sig skiftande yrkeserfarenheter som kan vara till gagn för domstolsarbetet. En senareläggning av utbildningen skulle också underlätta en anpassning av antalet utbildningsplatser till det antagna behovet av nyanställningar av ordinarie domare. De utbildades utsikter till en domarutnämning skulle då förbättras generellt

sett. Överrätternas behov av fiskaler i beredningsorganisationen skulle alltså inte få vara styrande. Inom ramen för en sådan ordning skulle man kunna tänka sig att under utbildningstiden införa tydliga återkopplingar mellan utförda prestationer och möjligheten till en framtida domaranställning. Denna återkoppling skulle inte vara en allmän bedömning av domaraspirantens lämplighet för domaryrket utan en bedömning av hans eller hennes möjligheter att med framgång konkurrera om en domaranställning.

Det är naturligtvis svårt att uttala sig om vilket intresse det skulle finnas kring en utbildning av det här slaget. En förutsättning för att utbildningen över huvud taget skulle ha någon attraktionskraft är att det rör sig om en anställning och inte enbart en ren utbildningstid för dem som redan har andra arbeten. Utbildningen får nog inte heller vara för långvarig om den skall vara lockande för dem som redan varit yrkesverksamma ett antal år. Utbildningsinslagen måste vidare framhävas tydligt.

Att utsikterna till en domarutnämning skulle förbättras torde sannolikt inte vara tillräckligt utan det torde krävas mer konkreta garantier för att de som tillgodogjort sig utbildningen på ett tillfredsställande sätt också utnämns som ordinarie domare. Jag har redan pekat på svårigheterna med sådana garantier. En utbildning av det slag som skisserats ovan kan vidare kräva att utbildningen koncentreras till ett mindre antal utbildningsorter. Oavsett om en sådan koncentration sker eller utbildningen bedrivs på samtliga sex överrättsorter får det anses osäkert i vilken utsträckning jurister som är bosatta och verksamma på andra orter skulle vara beredda att bryta upp från sin hemmiljö för att genomgå utbildningen. Utbildningen skulle troligen främst locka dem som är beredda att flytta eller redan är bosatta i närheten av utbildningsorterna. Man uppnår då inte den breda antagning till utbildningen som är önskvärd. Vidare skulle som jag tidigare framhållit en koncentration av utbildningen till vissa orter försvåra möjligheterna att rekrytera domare till domstolar i andra delar av landet. Problemen med domarförsörjningen i hela landet skulle alltså kvarstå.

Sammanfattningsvis anser jag inte att en senarelagd och förändrad domarutbildning är en framkomlig väg.

4.4.2.4 Sammanfattande synpunkter på möjligheterna till en förändrad domarutbildning

Jag har ovan angivit att stora förändringar av domarutbildningen har genomförts under det senaste decenniet. Jag kan konstatera att mycket har gjorts för att förbättra domarutbildningen och dess attraktivitet under denna period. Den goda tillströmningen av sökande till domarutbildningen talar entydigt för att vidtagna förändringar har varit av godo för att locka till sig kompetenta sökande. Jag kan inte se att det är några egentliga fel på domarutbildningen i dess nuvarande form. Domarutbildning i sig ger emellertid inte den bredd av erfarenheter som är önskvärd för en domare utan en blivande domare förutsätts i dagens läge skaffa sig sådana erfarenheter efter det att utbildningen avslutats. De domarutbildades yrkeserfarenheter vid sidan av domstolstjänstgöring är i betydande grad kopplad till statlig verksamhet inom Regeringskansliet eller inom utredningsväsendet.

Som jag sagt tidigare är det av stor vikt för medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet att domare har den erfarenhet och kompetens som gör det möjligt att hantera tvister av skilda slag. Jag har svårt att föreställa mig att man kan bygga ut domarutbildningen för att de domarutbildade skall få mera varierande yrkeserfarenheter såvida man inte är beredd att avsevärt förlänga utbildningstiden. Med all sannolikhet skulle en längre utbildningstid minska attraktionskraften hos utbildningen. Över huvud taget anser jag att det är omöjligt att åstadkomma önskvärd diversifiering av domarnas yrkeserfarenheter i ett system som dagens eller i ett system som närmast uteslutande bygger på en särskild reglerad domarutbildning. Nödvändiga kunskaper i frågor där bäst träning nås i verksamhet som ligger vid sidan av den statliga kommer i ett sådant system inte att kunna tillgodoses i tillräcklig omfattning. Jag anser därför att en domarrekrytering som i huvudsak baseras på en särskild intern domstolskarriär/ domarutbildning inte kan tillgodose önskemål om en breddning av rekryteringen till domaryrket så att olika arbets- och livserfarenheter kan tillföras domstolarna.

Bortsett från det förhållandet att vi med dagens ordning inte lyckas rekrytera domare med mera varierade erfarenheter utgör domarutbildningen inte längre en tillräcklig bas för domarförsörjningen i hela landet. Dagens problem att få lämpliga jurister att vilja bli ordinarie domare runt om i landet beror inte på att vi har för få

eller för många domarutbildade jurister. Det beror inte heller på att de domarutbildade inte är tillräckligt skickliga för att bli domare. Jag ser följaktligen små möjligheter att genom nya modifikationer av domarutbildningen få till stånd en god rekrytering av ordinarie domare i hela landet. Det kan till och med vara så att ytterligare förändringar kan bli kontraproduktiva. Utbildningens attraktivitet kan påverkas negativt om det ideligen görs ändringar i förutsättningarna för utbildningen.

4.4.3. Rekrytering av både domarutbildade och icke domarutbildade

Mina överväganden: Önskemålet att det bland domare skall finnas jurister som har erfarenheter från olika områden utanför domstolsväsendet kan tillgodoses genom ett system som i högre grad än i dag öppnar för att också jurister utan domarutbildning kan rekryteras. Syftet med en sådan ordning är att det vid åtminstone det stora flertalet domstolar skall finnas domare med en bredare bakgrund än den som de domarutbildade har i dag. Det syftet kan dock enligt min mening inte nås vid en blandad rekrytering.

Om ett grundläggande problem i dagens läge är att domarna inte har den breda erfarenhetsbakgrund som är önskvärd kan en tänkbar lösning vara att man inför ett system där rekryteringsbehovet tillgodoses genom både rekrytering av domarutbildade och en öppen rekrytering bland jurister som är verksamma utanför domstolsväsendet.

I Nederländerna har under lång tid en viss del av dem som rekryterats till domare genomgått en särskild domarutbildning medan andra rekryterats utan sådan utbildning. Målsättningen i Nederländerna har varit att ca hälften skall rekryteras från vardera kategorin. Numera är förhållandet dock det att ca 25 procent av de nyanställda domarna har domarutbildningsbakgrund och 75 procent inte har sådan utbildning.

Som jag tidigare påpekat är det i praktiken nästan bara jurister med domarutbildning som rekryteras som ordinarie domare här i Sverige men det är i och för sig inget krav på domarutbildning för att utnämnas till domare. Det är alltså fullt möjligt i varje fall i teorin att redan med dagens regelsystem åstadkomma att både

domarutbildade och jurister med annan bakgrund finns representerade i domarkåren.

Ett sådant resultat kan nås om man efter den nederländska förebilden begränsar antalet utbildningsplatser så att de som genomgår utbildningen inte kan täcka behoven av ordinarie domare. Det måste liksom i Nederländerna bli fråga om en radikal begränsning av utbildningsplatserna. Man får då en ordning där både domarutbildade och jurister med annan bakgrund behöver rekryteras. För dem som saknar domarutbildning innebär det en klar markering av att domaranställningarna står öppna för dem och bör stimulera deras intresse för att söka sig till domaryrket. För de domarutbildade innebär redan det förhållandet att antagningen till utbildningen skärs ned att de som på ett tillfredsställande sätt genomgått utbildningen med stor säkerhet bör kunna påräkna en utnämning till ordinarie domare. Framtidsutsikterna förbättras då jämfört med dagens system. Antagligen skulle en begränsning av utbildningsplatserna också medföra att konkurrensen till utbildningen blir större än i dag. Inom ramen för en till antalet utbildningsplatser begränsad domarutbildning skulle man vidare kunna avsätta resurser för att förbättra utbildningens kvalitet. Sammantaget skulle sådana åtgärder medföra att domarutbildningen fick en stor attraktionskraft och att vi skulle få en mycket hög kvalitet på dem som antagits till utbildningen.

Att utsikterna till en domaranställning förbättras är emellertid inte nog om utbildningen skall vara lockande. Som jag tidigare påpekat hänför sig den ovisshet om framtiden som upplevs som ett negativt inslag i domarutbildningen inte bara till möjligheten att få en domaranställning över huvud taget. För många som genomgår eller genomgått utbildningen är det väsentligt att de kan påräkna en anställning i en viss region. Inte ens vid en väsentlig minskning av antalet domarutbildade kan sådana önskemål tillgodoses.

Syftet med en ordning där både domarutbildade och jurister med annan bakgrund rekryteras som ordinarie domare är att båda kategorierna skall finns representerade i åtminstone det stora flertalet domstolar. Det är inte tillräckligt att domarkåren i dess helhet har varierande livs- och yrkeserfarenheter. Att domarna vid en och samma domstol har olika samhällserfarenheter, olika yrkeserfarenheter och eventuellt också specialkompetens på olika områden ser jag som en nödvändig förutsättning för att allmänhetens förväntningar på den dömande verksamheten skall kunna infrias.

Det krävs då att både domarutbildade och jurister med annan bakgrund verkligen söker sig till domstolar i olika delar av landet.

Om vi i Sverige skulle anpassa domarutbildningen så att de domarutbildade endast skulle motsvara ungefär 50 procent av det förväntade rekryteringsbehovet skulle det bli ett litet antal jurister som kunde antas till utbildningen. Med hänsyn till att det årligen behöver nyrekryteras 40–60 domare skulle flera än 30 utbildningsplatser troligen inte bli aktuella för både allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. Antalet utbildningsplatser som skulle behövas i Sverige kan jämföras med förhållandena i Nederländerna där domarna är ungefär dubbelt så många som i Sverige och där blivande åklagare också genomgår domarutbildningen under en period. Domarutbildningen i Nederländerna har alltså en annan dimension än den som skulle kunna upprätthållas i Sverige och det påverkar förutsättningarna för den. I Sverige skulle utbildningen behöva koncentreras till några få orter om den skall kunna genomföras med en hög grad av kvalitet. Jag tror inte att dessa domarutbildade kan rekryteras som domare till något större antal domstolar. Om dagens tendens till minskad rörlighet bland de domarutbildade håller i sig skulle de domarutbildade förmodligen söka sig till domstolar i närheten av utbildningsorterna. Konkurrensen om dessa domaranställningar skulle bli hård eftersom också skickliga jurister med annan bakgrund än domarutbildningen skulle vara intresserade av anställningarna. Även om bedömningen av de sökande sker på ett sådant sätt att de domarutbildade inte som i dag ges ett försteg kan man enligt min mening inte negligera risken för att de domarutbildade ändå skulle komma att gynnas. Det enkla skälet är att en attraktiv domarutbildning förutsätter att utbildningen leder till en anställning som är lockande. Om de domarutbildade inte prioriteras skulle vi för övrigt bara minska men inte komma till rätta med det övertalighetsproblem som finns i vissa regioner och som består i att antalet domarutbildade är betydligt fler än de lediga domaranställningarna. Jag anser att vi lätt skulle kunna hamna i en situation där vissa domstolar har en tämligen homogen kår av domare med huvudsakligen samma bakgrund som dagens domare. Vid andra domstolar skulle domarna komma att ha bredare yrkeserfarenheter men inte de erfarenheter som domarutbildningen kan ge. Enligt min mening skulle en blandad rekrytering efter nederländsk förebild helt enkelt inte tjäna sitt syfte.

Nu kan det hävdas att obalansen när det gäller domarnas bakgrund mellan olika domstolar skulle kunna motverkas exempelvis genom att man införde någon form av kvotering eller att det vid vissa domaranställningar krävdes domarutbildning respektive annan bakgrund. I praktiken är detta dock inte en framkomlig väg. Om vissa domaranställningar reserverades för domarutbildade skulle det bli omöjligt eller mycket svårt för andra att konkurrera om dessa anställningar och det är högst troligt att ett sådant system rent allmänt skulle hålla tillbaka många som saknar domarutbildning från att söka. I dag ger domarutbildningen ett försteg vid domaranställningar och redan den ordningen medför att jurister med annan bakgrund inte söker domaranställningar eller att de som söker inte kan konkurrera på jämbördiga villkor med de domarutbildade trots att de kan ha minst lika goda meriter. Om å andra sidan jurister utan domarutbildning gavs företräde till vissa domaranställningar skulle det troligen i första hand komma att avse just de anställningar som de domarutbildade prioriterar och därför ha en negativ inverkan på utbildningens attraktionskraft.

Man kan också fråga sig om inte ett system som det nederländska förutsätter att de domarutbildade relativt snabbt efter genomgången utbildning får sin domaranställning. I Nederländerna är de domarutbildade 30–31 år när de utnämns till domare. Om det dröjer alltför lång tid innan den domarutbildade får en domaranställning finns det alltid en risk att denne väljer att ta någon annan anställning och därefter inte är intresserad av domaryrket. Som förhållandena är i Sverige är detta inte något problem i dag eftersom fler genomgår domarutbildningen än som antalsmässigt behövs för att täcka rekryteringsbehoven. Vid en kraftig nedskärning av domarutbildningen med sikte att de domarutbildade ändå skall utgöra en viktig bas för rekryteringen av ordinarie domare blir situationen en annan. Om endast ett fåtal av de domarutbildade står till förfogande för domarrekryteringen framstår utbildningen som föga meningsfull ur domstolsväsendets synpunkt. Det kan därför bli nödvändigt att låta de domarutbildade få en domaranställning vid förhållandevis unga år.

Utan att jag vill uppställa några rigorösa gränser för när en domarutnämning bör kunna ske vill jag ifrågasätta lämpligheten av att vi här i landet skulle utnämna domare vid så unga år. Den livserfarenhet och mognad som krävs för domaryrket kan svårligen ha förvärvats redan i 30-årsåldern.

Min sammanfattande bedömning är att vi inte genom domarrekrytering efter nederländsk förebild skulle uppnå att domarna vid olika domstolar har de varierande livs- och yrkeserfarenheter som är eftersträvansvärda. Jag anser inte heller att det nederländska systemet är avpassat för de förhållanden som råder i Sverige trots att det säkerligen fungerar väl i Nederländerna. Skillnaderna är för stora i fråga om både de geografiska förhållandena och förutsättningarna för en domarutbildning.

Kan man då tänka sig att utan några mera vittgående begränsningar av domarutbildningen ändå öppna för en friare rekrytering. Det är möjligt att en sådan lösning skulle gynna de domstolar som i dag har rekryteringsproblem och även öppna för att landets domstolar generellt sett skulle kunna rekrytera en del domare som har annan bakgrund än domarutbildningen.

Denna tanke är på intet sätt ny utan har framförts av olika utredningar under mer än ett halvsekel. Trots alla uttalanden om att det vore av godo med en breddad rekrytering har detta inte mer än i undantagsfall kunnat infrias. Det finns naturligtvis olika förklaringar till det. En viktig förklaring är säkert att det är svårt att jämföra meriter mellan dem som är domarutbildade och dem som inte är det eller snarare kanske att det med dagens ordning är svårare för dem som saknar domarutbildning att visa att de väl så skickliga. Utöver svårigheterna att jämföra sökande med olika bakgrund har också dagens meritvärderingssystem byggts upp så att det särskilt gynnar de domarutbildade.

Ambitionen att rekrytera fler domare med bakgrund i annan verksamhet delar vi med flera av våra grannländer. I dessa, t.ex. Finland och Danmark, har det också varit svårt att vid sidan av en traditionell domarkarriär locka andra att försöka bli domare.

Är det möjligt att med ett bibehållande av dagens domarutbildning åstadkomma en ökad rekrytering av jurister med annan bakgrund och vad behöver då göras?

Ett sätt att bredda rekryteringen är självklart att öka informationen till de jurister som inte har domarutbildning att det är möjligt att bli domare. Vidare skulle en ökad annonsering och allmän marknadsföring av domaryrket kunna leda till ett ökat antal externa sökande.

Enbart ökad marknadsföring skulle dock enligt min mening inte leda till mer än marginella förändringar jämfört med i dag. Också själva rekryteringsförfarandet och inte minst grunderna för bedömningen av de sökandes meriter skulle behöva förändras.

Utöver dessa två komponenter behöver också villkoren i övrigt vara sådana att de stimulerar jurister utan domarutbildning att söka domaranställning. Jag tänker då i första hand på lön och arbetsförhållanden.

Om vi lyckas marknadsföra domaryrket, har ett allsidigt sammansatt rekryteringsorgan och kan erbjuda villkor som är konkurrenskraftiga bör modellen kunna vara en lösning för att trygga en god rekrytering.

Vilka svagheter är förknippade med en lösning av detta slag? Ett problem är att modellen förutsätter att alla jurister kan konkurrera på lika villkor. Enligt de nuvarande grunderna för meritvärdering, som har slagits fast av statsmakterna och gällt sedan 1990 skall domarutbildningen tillmätas ett betydande meritvärde vid tillsättning av ordinarie domare.

Samtidigt uttalade såväl rege-

ringen som riksdagen att det vid värderingen av de sökandes skicklighet skall göras en helhetsbedömning av all erfarenhet som är av betydelse i ärendet. Kravet på en helhetsbedömning har dock inte på något mer markant sätt resulterat i att domarrekryteringen blivit mera öppen.

Om man skall lyckas att bredda underlaget för rekryteringen krävs det bl.a. att domarutbildningen inte ges ett särskilt meritvärde. Självklart skall det ha ett värde att ha genomfört domarutbildning. Men de kunskaper och erfarenheter som denna utbildning har givit måste kunna stå på egna ben utan att ge särskilda fördelar vid anställningen. Vid en friare domarrekrytering går det därför enligt min mening inte att ställa upp ett särskilt meritvärde för de domarutbildade. En sådan ”försämring” av de domarutbildades konkurrensförmåga innebär med all säkerhet att benägenheten att genomföra domarutbildningen minskar. Det är just möjligheten att med viss säkerhet kunna bli ordinarie domare som är en av starkaste drivkrafterna att genomgå en domarutbildning. En ökad osäkerhet skulle därför med all säkerhet underminera dagens domarutbildning.

Målet att det även bland domare skall finnas jurister som har erfarenheter från en rad olika områden vid sidan av domstolarna kan tillgodoses med modellen. På samma sätt som vid en kraftig begränsning av antalet utbildningsplatser blir en svaghet att vissa domstolar kommer att ha en tämligen homogen domarkår med i huvudsak samma bakgrund som dagens domarkår. Även med den

9

Prop. 1989/90:79 s. 10, bet. 1989/90:JuU25.

nu diskuterade modellen blir konsekvensen att vi inte når målet att domarna vid olika domstolar skall ha varierande livs- och yrkeserfarenheter.

4.4.4. En helt öppen domarrekrytering

Mina överväganden: Vårt nuvarande system innebär att det stora flertalet unga jurister i praktiken utesluts från möjligheten att senare i livet bli ordinarie domare. Självklart finns det bland dessa många väl kvalificerade och för domaryrket lämpliga personer. En annan svaghet med dagens system är svårigheten att vid antagningen till domarutbildningen bedöma hur olika personer kommer att utvecklas senare i livet.

En rekrytering som inriktas mot jurister utanför domstolarna medför att rekryteringsunderlaget blir betydligt större än i dag. Detta kommer att gynna de regioner där domstolarna i dag har svårt att få kompetenta sökande med domarutbildning. Även i storstadsregionerna kommer rekryteringsbasen att vidgas och konkurrensen därigenom att hårdna. Hur skickliga de som genomgått domarutbildningen än må vara anser jag att rekryteringsunderlaget behöver breddas om man vill få till stånd en större konkurrens vid domaranställningarna och därmed uppnå att de skickligaste och mest lämpliga juristerna kan anställas som ordinarie domare. Med bredare rekryteringsbas kan man infria önskemålet om att jurister med olika yrkeserfarenheter skall anställas som domare. En ytterligare effekt är att det ger underlag för att domstolarna i önskvärd utsträckning kan tillföras domare med specialkompetens på olika områden. Meritvärderingssystemet måste ändras så att olika utbildningar och yrkeserfarenheter på ett mer jämlikt sätt kan jämföras med domarutbildning och erfarenheter av domstolsarbete. Jag anser att det behövs aktiva insatser i form av marknadsföring. Vidare krävs ett annat, mer aktivt rekryteringsförfarande med förfinade urvalsmetoder. Erfarna jurister kommer relativt snabbt att kunna fungera väl som domare även om de saknar traditionell domarutbildning.

Jag har tidigare diskuterat olika vägar för att kunna förbättra rekryteringen men inte funnit att dessa är framkomliga om man skall nå målet att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall rekryteras som domare. Frågan är då om målet kan nås genom att man helt överger vårt i praktiken slutna system för rekrytering av ordinarie domare och öppnar för en ordning som innebär att jurister med olika yrkeserfarenheter kan konkurrera om domaranställningar. Vinsten blir då att rekryteringsunderlaget breddas och att inte bara de som genomgått domarutbildningen utan också andra skickliga jurister kan komma i fråga som domare.

Trots att det inte finns några formella hinder mot att jurister utan domarutbildning utnämns till ordinarie domare är det ytterligt ovanligt att någon som saknar denna utbildning söker och får en domaranställning. Av de domare som efter ett ansökningsförfarande utnämndes 1999, 2000 och 2001 var 98,8 procent domarutbildade.

10

Det finns troligen flera orsaker till att andelen ordinarie domare utan domarutbildningen är så liten. En är att det av tradition har varit så att domarutbildningen har varit kungsvägen till domaryrket. En annan kan vara att det nog i breda juristkretsar är okänt att det inte krävs domarutbildning för att bli ordinarie domare. Enligt min mening är det nuvarande meritvärderingssystemet också en viktig orsak till att i praktiken endast de domarutbildade söker domaranställningar. När domarutbildning tillmäts ett särskilt värde medför det att andra sökande anser det utsiktslöst att söka en domaranställning eller i varje fall uppfattar saken så att de inte har möjlighet att konkurrera på lika villkor. Det kan också förhålla sig så att det nuvarande förfarandet i anställningsärendena, där bedömningarna i allt väsentligt grundar sig på skriftliga referenser, gör det svårt för andra än de domarutbildade att styrka att sin skicklighet och lämplighet för domaryrket. Till bilden kan också läggas att marknadsföring och andra aktiviteter för att få en bredare krets av jurister att söka sig till domaryrket inte har prioriterats.

Som jag tidigare berört har det inte inom ramen för nuvarande ordning gått att åstadkomma att bland domarna finns jurister med annan bakgrund än den som varit den traditionella inom domarkåren. Om man nu vill försöka förverkliga önskemålet om att domarna skall ha varierande yrkeserfarenheter kan enligt min mening det målet nås endast genom att domare anställs på grundval

10

Av 162 utnämnda hade 160 genomgått hela eller delar av domarutbildningen. De övriga två utgörs av samma person som utnämnts vid två olika tillfällen.

av en öppen rekrytering bland jurister som är verksamma på olika områden.

En annan nackdel med dagens ordning är att domarutbildningen i praktiken är den väg som unga jurister måste beträda för att senare kunna bli domare. På det sättet sållas ett antal skickliga jurister på ett tidigt stadium bort från möjligheten att få en domaranställning. I praktiken sker denna sållning redan under juriststudierna eftersom det krävs goda teoretiska betyg för att få notarieutbildning och det erfordras notarieutbildning för att antas till domarutbildningen. Redan under juriststudierna förlorar följaktligen en majoritet av landets jurister i praktiken möjlighet att bli domare och detta även om de trots mindre goda studieresultat under sin yrkesverksamhet utvecklas till att bli skickliga och omdömesgilla jurister. Många som i och för sig har tillräckliga betyg för att få notarieutbildning avstår av olika skäl från att söka notarietjänster. Härtill kommer att en stor andel av dem som genomgått notarieutbildningen sedan väljer en annan yrkeskarriär än domarutbildningen/domarbanan. Denna ordning innebär att juristerna redan i unga år måste bestämma sig för om de vill bli domare eller kan tänka sig domaryrket som ett alternativ till andra yrken. De som inte har haft denna inställning men senare ångrar sig är i praktiken utestängda. Visserligen har den som fullgjort notarieutbildningen och därefter valt ett annat arbete än domstolsarbetet möjlighet att söka in på domarutbildningen men att efter antal yrkesverksamma år starta på nytt och genomgå domarutbildningen är kanske inte ett lockande alternativ för så många, särskilt som de då också kanske måste gå ned i lön. Att juristers väg till domaryrket alltså måste påbörjas i unga år ser jag som en svaghet med dagens ordning. Självklart finns det utanför kretsen domarutbildade många väl kvalificerade jurister.

En annan svaghet med ett rekryteringsunderlag som i praktiken är begränsat till dem som genomgått notarieutbildningen och därefter antagits till domarutbildningen är svårigheten att vid själva antagningstillfällena bedöma hur olika personer kommer att utvecklas senare i livet. Visserligen skulle förfinade urvalsmetoder vid antagningen kunna ge underlag för en god prognos om de sökandes utvecklingsmöjligheter och den kontinuerliga prövningen under utbildningstiden ger också vissa garantier för att endast lämpliga jurister får fortsätta på banan. En domarutnämning blir dock i normalfallet aktuell först ett antal år efter det att utbildningen avslutats och personer kan utvecklas olika både yrkesmässigt och på

det personliga planet under den tiden. Det är alltså inte givet att den som genomgått domarutbildningen senare i livet har de rätta kvaliteterna för att vara en god domare. Omvänt kan en person som vid olika tidpunkter, t.ex. vid antagning till domarutbildning, inte har haft de rätta kvaliteterna mogna och utvecklas till en jurist som skulle bli en alldeles utmärkt domare.

Jag kan alltså konstatera att underlaget för domarrekryteringen tidigt snävas in till en begränsad krets jurister. En ordning som till skillnad från dagens förhållanden inte på ett tidigt stadium diskvalificerar jurister från att senare i livet, efter en karriär utanför domstolarna, bli domare skulle medföra att rekryteringsunderlaget blir betydligt större än i dag. Detta kommer att gynna de regioner där domstolarna i dag har svårt att få kompetenta sökande med domarutbildning. De som redan är bosatta och verksamma på en ort får då möjlighet att söka en domaranställning där. Även i storstadsregionerna, där de domarutbildade i dag utgör ett tillräckligt antal för att dessa domstolar skall kunna försörjas med skickliga och för domaryrket lämpliga personer, kommer rekryteringsbasen att vidgas och konkurrensen därigenom att hårdna. Hur skickliga de som genomgått domarutbildningen än må vara anser jag att rekryteringsunderlaget behöver breddas om man vill få till stånd en större konkurrens vid domaranställningarna och därmed också i framtiden uppnå att de skickligaste och mest lämpliga juristerna kan anställas som ordinarie domare. En fördel med en öppen rekrytering är att det ger underlag för att domstolarna i önskvärd utsträckning kan tillföras domare med specialkompetens på olika områden.

Det är möjligt att de regionala rekryteringsproblem som finns i dag skulle kunna lösas genom information om att också jurister utan domarutbildning kan anställas som ordinarie domare, genom marknadsföring av domaryrket och genom rekryteringsinsatser riktade mot lokalt verksamma jurister. Åtgärder av detta slag torde emellertid inte vara tillräckliga om man skall locka jurister utanför domstolsväsendet att söka domaranställningar. Det krävs också, som jag tidigare sagt, att dessa jurister ges möjlighet att konkurrera om en domaranställning på samma villkor som de domarutbildade. Detta krav gäller naturligtvis också vid en mera allmän breddning av rekryteringsunderlaget för domaranställningar. Man kan alltså inte tillgripa separata lösningar för meritvärderingen som enbart är inriktade på att lösa problemen på vissa orter.

Även om dagens värdering av de sökande till domaranställningar bygger på att det skall ske en helhetsbedömning av deras skicklighet och lämplighet för domaryrket är det otvivelaktigt så att de domarutbildade prioriteras på grund av det värde som domarutbildningen anses ha. Meritvärderingssystemet måste därför ändras så att domarutbildning och erfarenhet av domstolsarbete på ett mera jämlikt sätt kan jämföras och värderas i förhållande till andra utbildningar och yrkeserfarenheter. Det innebär inte att domarutbildningen skall nedvärderas men de kunskaper och erfarenheter som den gett en sökande måste tåla en objektiv jämförelse med andra meriter.

En förändring av dagens meritvärderingssystem måste kompletteras med andra åtgärder för att få skickliga och för domaryrket lämpliga personer att söka sig till domstolarna. Det kan sålunda behövas aktiva rekryteringsinsatser i form av marknadsföring och annat. Vidare krävs ett annat rekryteringsförfarande än dagens och mer förfinade urvalsmetoder för att man skall kunna välja ut de lämpligaste av de sökande.

Om man övergår till en öppen rekrytering av ordinarie domare där både domarutbildade och andra jurister kan konkurrera om domaranställningarna försämras naturligtvis möjligheterna för de domarutbildade att få anställningar som ordinarie domare. Dagens domarutbildning ger visserligen inte några garantier för en senare utnämning till ordinarie domare men det faktum att flertalet av dem som genomför utbildningen också så småningom blir domare har stor betydelse för utbildningens attraktionskraft. Vid de enkätundersökningar som FIDA-gruppen.

11

genomförde år 2000 ansåg

30 procent av de tillfrågade att garantier för en domarutnämning vid sidan av löneutvecklingen och möjligheter att bo kvar var en åtgärd som skulle öka domarbanans attraktionskraft. Att just en sådan garanti är väsentlig har bekräftats vid mina möten med representanter för hovrätternas och kammarrätternas yngreföreningar. En fri rekrytering kommer därför sannolikt att starkt minska intresset för domarutbildningen och innebära att den inte i samma utsträckning som hitintills förmår locka skickliga yngre jurister. Det finns då anledning att ta ställning till huruvida en särskild domarutbildning av dagens modell bör finnas kvar.

En fördel med dagens utbildning är att unga juristerna ges inblickar i domaryrkets speciella karaktär. De unga juristerna lär sig

Bilden bekräftas av enkätundersökningar med domarutbildade jurister gjord av FIDAgruppen (DV-rapport 2001:2).

av äldre kollegor hur yrket bör utföras och ett domarideal kan ärvas mellan generationerna. Sådana erfarenheter och kunskaper har inte de som inte fått genomgå utbildningen.

Enligt min mening kräver dömande verksamhet inte att man genomgått den traditionella domarutbildningen. Avsaknaden av utbildningen kan kompenseras genom att nyanställda domare ges en grundläggande utbildning i samband med att de börjar sin anställning. Beroende på tidigare yrkeserfarenheter kan utbildningen vidare så långt som möjligt anpassas för varje domare för sig. Genom arbete tillsammans med kollegor och genom tjänstgöring i överrätt som adjungerad ledamot kan domarfärdigheterna ytterligare utvecklas och de nyutnämnda också få kännedom om det speciella i domarrollen. Härtill kommer att många av dem som inte har domarutbildning ändå kan ha erfarenhet av domstolsarbete från notarieutbildning och arbete som föredragande. Jag är övertygad om att erfarna jurister, med rätt personliga egenskaper och med en viss individuell inledande utbildning i samband med utnämningen, relativt snabbt kommer att fungera väl som domare. Jag vill erinra om att dömande verksamhet i dag anförtros fiskalerna redan efter ett års arbete som föredragande i hovrätt eller kammarrätt.

Av helt avgörande betydelse för att en öppen domarrekrytering skall kunna bli framgångsrik är att det finns jurister på de offentliga och privata sektorerna som har de kvalifikationer som krävs för domaryrket och att dessa är beredda att byta sitt yrke mot ett arbete som domare.

Jag har tidigare påpekat att dagens ordning innebär att merparten jurister redan i unga år av olika anledningar sållas bort från möjligheterna att söka sig till domaryrket. Det finns inte någon anledning att tro att det i denna stora grupp saknas jurister som fyller kraven för en domaranställning. Tvärtom torde många av dessa jurister i och för sig vara väl skickade för dömande verksamhet.

I mina tidigare överväganden har jag utgått från att reformeringen av domstolsväsendets organisation fortsätter och att det skapas domstolar av lämplig storlek. Det helt övervägande antalet domstolar kommer då sannolikt att finnas i storstadsregionerna och i residensstäder och andra större städer. I storstadsregionerna är arbetsmarknaden för jurister så stor och diversifierad att den ger ett mycket gott underlag för rekrytering av skickliga jurister. När det gäller de övriga orter dit domstolarna kan komma att koncentreras finns det nästan undantagslöst ett relativt stort antal jurister verksamma som advokater, åklagare, bankjurister, bolagsjurister

och jurister vid förvaltningsmyndigheter. Inte minst utflyttningen av statliga verk har under de senaste decennierna inneburit ett ökat antal kvalificerade juristanställningar runt om i landet. När det gäller advokater finns det normalt mellan 30–40 verksamma advokater i de större residensstäderna. På dessa orter finns också ca 10 åklagare och ett större antal andra jurister som är verksamma inom vitt skilda områden.

I en tingsrätt eller länsrätt i en stad med ca 100 000 invånare tjänstgör ca 6–10 domare i vardera domstolen. Om tjänstgöringstiden som ordinarie domare i medeltal är 20 år innebär det ett sammanlagt rekryteringsbehov för båda domstolarna av knappt en domare per år. Det är min bedömning att det bland de jurister, som i de större städerna är långt över 100, bör finnas de som är väl skickade att bli ordinarie domare. Även på något mindre orter bör det bland de lokalt verksamma juristerna kunna finnas lämpliga kandidater till domaryrket.

Kan man då förvänta sig att jurister som valt en viss yrkesbana är beredda att i 40–50 årsåldern sadla om och bli domare? Det går naturligtvis inte att ge något säkert svar på den frågan. En persons benägenhet att byta arbete är beroende av en mängd olika faktorer. Det kan sålunda vara en läggningssak om man tycker att man passar för och är intresserad av ett annat arbete. Förändringar av yrke i den åldern kan självklart också vara en utmaning som inte alla jurister är beredda att möta. Rutiner och kunnande skulle på nytt sättas på prov. Mot detta kan ställas att det i den åldern vanligtvis är svårt att byta yrkesinriktning eftersom efterfrågan av äldre och erfarna normalt är begränsad. I det perspektivet ser jag det som en konkurrensfördel i sig att kunna erbjuda ett byte av arbete till jurister i den åldern. Många skulle säkerligen också uppleva det som en stimulerande utmaning att övergå till en annan verksamhet efter många års tjänstgöring inom ett område. På orter utanför storstadsområdena torde det vidare i allmänhet finnas små möjligheter för juristerna att byta yrke utan att flytta. Möjligheten att erhålla domaranställning på orten skulle öppna en helt ny dimension för dessa jurister.

Jag har övervägt huruvida det skulle vara möjligt att genomföra en bred undersökning om vilket intresse som kan finnas hos jurister i privat och offentlig verksamhet av att bli ordinarie domare. Jag har emellertid funnit att en sådan undersökning är svår att genomföra om den skall ge kunna ge en någorlunda rättvisande bild. Osäkerhetsmomenten är alltför många. Exempelvis skulle det

vara svårt att avgränsa målgruppen för en sådan undersökning till de jurister som kan tänkas ha de yrkesmässiga kvalifikationerna för att komma i fråga för domaryrket. Man kan ju knappast tillfråga alla som har avlagt juristexamen. Jag har därför begränsat mig till en enkätundersökning bland två yrkesgrupper som är av stor betydelse som en rekryteringsbas för de allmänna domstolarna, nämligen åklagare och advokater.

Via Riksåklagarens Intranät ombads ca 150 kammaråklagare i åldern 30–50 år att anonymt besvara vissa frågor om domaryrket. Svar inkom från 71 åklagare och bland dessa svarade 72 procent att de skulle kunna tänka sig att bli ordinarie domare. Bland kvinnorna kunde 58 procent tänka sig att bli domare medan det bland männen var 88 procent som såg positivt på möjligheten att bli domare. Utav de tillfrågade åklagarna hade 31 procent påbörjat fiskalstjänstgöring alternativ slutfört domarutbildning. Bland de faktorer som positivt påverkade de tillfrågades intresse av att bli domare stod domaruppgiften och arbetets innehåll som de enskilt viktigaste faktorerna.

I en Temoundersökning som genomfördes på uppdrag av Sveriges advokatsamfund tillfrågades verksamma advokater

, ut-

över frågor om advokatrollen m.m., om de skulle vilja byta arbete och bli domare. Utav de tillfrågade svarade 12 procent ja på frågan. Det vägde relativt jämnt mellan advokater med olika juridisk inriktning, se bilaga 2. Bland processande advokater var det ett något större intresse. I åldersgruppen 35–39 år förklarade sig 18 procent intresserade av att byta till domaryrket. Möjligheterna att kunna förena arbete med familjeliv, självständigheten i domaryrket och arbetsförhållandena var de faktorer som var viktiga för de advokater som ville bli domare. När det gällde löner ansåg 65 procent av advokaterna att en rimlig månadslön för en rådman var mellan 40 000–60 000 kr per månad.

Det är naturligtvis svårt att med hjälp av ett så begränsat material dra säkra slutsatser om åklagares och advokaters intresse av att bli domare. Bland de åklagare som besvarat enkäten synes dock intresset för domaryrket vara förhållandevis stort. Intresset från advokathåll är mindre procentuellt sett. Samtidigt måste det beaktas att de advokater som besvarat enkäten var 30 gånger fler än åklagarna, dvs. drygt 2 100, samt att frågan till advokaterna mera direkt tog sikte på deras intresse av att byta yrke. Det kan därför

12

Undersökningen genomfördes under våren 2003. Svarsfrekvensen var 62 procent utav 3 515 tillfrågade advokater.

hävdas att också enkäten till advokaterna visade på att domaryrket är intressant för dem.

I sammanhanget kan det finnas anledning att erinra om erfarenheterna i länder där det sedan länge har varit möjligt att rekrytera skickliga och lämpliga domare bland jurister som är verksamma på olika områden utanför domstolsväsendet. Närmast till hands ligger det att rikta blickarna mot Norge där rekryteringen är helt öppen och inte inriktad på domstolsjurister. Även i Nederländerna rekryteras utan svårigheter 75 procent av domarna direkt från juristmarknaden utanför domstolarna. Jag har inte anledning att anta att det skulle vara svårare för oss än i Norge och Nederländerna att locka goda krafter att vilja bli domare.

I mångt och mycket är det faktorer som arbetets art, anställningsvillkoren, arbetsförhållandena och arbetsmiljön i allmänhet som är styrande för en persons benägenhet att växla in på ett nytt spår i sitt yrkesliv. Jag har tidigare pekat på att domaryrket i sig har sådana kvaliteter att det bör vara lockande för många. Jag redovisar nedan hur jag ser på domaryrkets konkurrenskraft och vad som behöver lyftas fram för att förbättra möjligheterna att rekrytera domare.

4.4.5. Allmänna faktorer som påverkar domaryrkets attraktionskraft

En stor mängd faktorer är av betydelse för en arbetsgivares förmåga att attrahera kompetenta medarbetare. Det är naturligtvis svårt att peka på enskilda omständigheter som avgörande för ett yrkesval eftersom människor prioriterar olika faktorer när de gör sina val. Det är säkert så att det inte heller i normalfallet är en eller enstaka faktorer som är avgörande utan en sammanvägning av ett stort antal förhållanden som slutligen är det som fäller avgörande för om ett yrke är konkurrenskraftigt eller inte. Vid olika undersökningar som har gjorts under senare år av vilka faktorer som är viktigast för akademiker vid valet av arbetsgivare finns det några som återkommer och som får anses mer betydelsefulla. Av dessa framstår stimulerande och intressanta arbetsuppgifter som den mest betydelsefulla. En bra social miljö med kompetenta medarbetare är andra avgörande förhållanden. Vidareutbildning och karriärmöjligheter framhålls också bland viktiga komponenter för ett attraktivt arbete. Flexibla arbetstider är en annan viktig faktor.

När det gäller löner och andra förmåner kommer de i de undersökningar som jag har tagit del av efter tidigare uppräknade faktorer.

De ovan uppräknade faktorerna har tillsammans med andra också betydelse för rekryteringen till yrket som domare. Jag skall nedan redovisa hur jag ser på domaryrket nuvarande konkurrenskraft mätt utifrån de faktorer som nämnts ovan. Jag vill i detta sammanhang lyfta fram olika komponenter som jag anser att domstolarna behöver förbättra för att attrahera jurister att vilja bli domare.

Intressanta och stimulerande arbetsuppgifter

Är arbetsuppgifterna som en domare utför intressanta och stimulerande?

Min uppfattning som har bekräftats med samtal runt om i landet med domare och andra jurister är att domararbetsuppgifterna i sig är mycket kvalificerade och stimulerande. Arbetet med att renodla domarens arbetsuppgifter mot de kvalificerade uppgifter som kräver domarens kompetens bör ytterligare bidra till att domaryrket innehåller intressanta och stimulerande arbetsuppgifter. Ur denna aspekt ser jag följaktligen att domaryrket väl kan konkurrera med andra juristyrken.

Vad som i själva verket ligger i domaruppgiften är som jag uppfattar det inte känt i några vidare kretsar utanför domstolarna. Det finns därför behov av att föra ut vad domaryrket innebär. De som bäst bör kunna förmedla domarens uppgifter och roll i samhället bör vara domarna själva. Det är därför enligt min uppfattning viktigt att domarna i högre utsträckning än i dag deltar i samhällsdebatten för att bl.a. lyfta fram domaryrkets kvaliteter och för att nå ut med budskapet att yrket innehåller intressanta och stimulerande arbetsuppgifter.

God social miljö med kompetenta medarbetare

Den sociala miljön skapas lokalt på respektive arbetsplats och kan svårligen kommenderas fram genom olika centrala direktiv. Frågor kring den sociala miljön är viktiga och behöver lyftas fram och miljön förbättras i förekommande fall. Chefen vid respektive domstol eller domstolsenhet har en viktig roll när det gäller att skapa

förutsättningar för en god social miljö. Just därför är det av särskild vikt att de jurister som rekryteras till anställningar som domstolschefer har förmåga att bidra till en god social miljö.

I fråga om kompetenta medarbetare står sig domstolarna enligt min uppfattning väl i konkurrensen med andra arbetsgivare. De nya arbetsformer som håller på att växa fram kommer med säkerhet att innebära att utbytet mellan medarbetarna kommer att öka. Genom satsningar på en kompetent beredningsorganisation kommer det att finnas medarbetare som tillsammans med domare kan få till stånd en stimulerande arbetsmiljö. Den i vissa fall outnyttjade konkurrensfördelen att domstolarna i så hög grad består av kompetenta medarbetare kommer då att öka i värde. En satsning på domare med olika juridisk bakgrund kommer också att kunna bidra till att domstolarna blir en än bättre och därigenom attraktivare arbetsplats. God social miljö och kompetenta medarbetare främjas också om arbetsplatserna rent organisatoriskt är av en viss minsta storlek. Reformarbetet såvitt avser de allra minsta domstolarna bör därför fullföljas.

Vidareutbildning och karriärmöjligheter

En faktor som är för att attrahera medarbetare är möjligheterna att inom ramen för arbetet kunna vidareutveckla sig och specialisera sig inom vissa områden. Av en rapport angående specialisering som nyligen presenterats har flera domare framfört att ökad specialisering skulle kunna göra domararbetet intressant och attraktivt.

13

En

del av detta är då möjligheterna till vidareutbildning och kompetensutveckling. Kompetensutvecklingen av personalen, inte minst av domare, har under en lång följd av år inte varit i nivå med t.ex. statsförvaltningen i övrigt.

Domstolsverket har genomfört sats-

ningar för att öka kompetensutvecklingen av domstolspersonalen under de senaste åren. Antalet utbildningsdagar för domare var under år 2002 i genomsnitt tre. Enligt uppgift har utbildningen till följd av rådande budgetläge minskat under år 2003 och kommer att göra det också under år 2004. Jag anser det angeläget att denna trend bryts och att satsningar sker på vidareutbildning av domare

Specialisering En förstudie i samarbete med Sveriges Domareförbund (DV-rapport 2003:3).

Uppgifterna hämtade ur Riksrevisionsverkets rapport Domstolsväsendet (RRV 1997:48) s. 73.

och annan personal. Sådana satsningar bör ha som utgångspunkt den kompetensutveckling som efterfrågas av domarna själva.

När det gäller karriärmöjligheter så innebär mina ställningstaganden att domaryrket bör betraktas som toppen av en juristkarriär. Behoven av att därutöver ha uttalade karriärvägar får en mindre tyngd med det synsättet. Visst kommer det att finnas möjligheter för vissa att t.ex. bli domstolschefer eller för andra att växla från underrätt till överrätt men min utgångspunkt är att dessa anställningar mer bör vara kopplade till egenskaper som behövs just för de befattningarna och inte som i dag något som nästan alla, oberoende av förutsättningar, strävar efter. Jag ser därför inte något behov av att försöka ta fram olika karriärvägar för domare.

Flexibla arbetstider och inflytande över sitt arbete

Frågor om arbetstiden och dess förläggning är av vital betydelse för ett yrkes attraktionskraft. Domare har i dag oreglerad arbetstid vilket innebär att de i högre utsträckning än flertalet på arbetsmarknaden kan styra sina arbetstider. Detta innebär självklart inte att domare kan komma och gå efter eget gottfinnande. Förhandlingar och allmänhetens behov av att få kontakt med domare innebär naturligtvis avsevärda och berättigade inskränkningar i den oreglerade arbetstiden. I förhållande till andra jurister, t.ex. advokater, är dock arbetstiderna en faktor som utfaller till domaryrkets fördel. Därmed är inte sagt att domare har för lite att göra utan att det som skall utföras i de flesta fall kan genomföras inom ramen för en rimlig arbetstid. Jag anser att möjligheterna till distansarbete och de möjligheter som ny teknik innebär fullt ut bör tas tillvara för att bibehålla den avsevärda fördel för domaryrkets attraktionskraft som relativt fria arbetstider innebär.

När det gäller inflytande över arbetet är det också en fråga som helt klart faller ut till domaryrkets fördel. Domare har en grundlagsskyddad självständighet och i själva dömandet har domare totalt inflytande över arbetet och dess resultat. I flertalet frågor som ligger inom domstolarnas möjlighet att själva besluta om har de som är domare ett relativt stort inflytande också över hur domstolens verksamheten skall organiseras och bedrivas.

Utrymme för familj och fritid

För de allra flesta upptar yrkeslivet en avsevärd tid av livet. En annan viktig del för flertalet är familj, vänner och möjligheten till en aktiv fritid. Domaryrket bör som jag ser det möjliggöra en balans mellan arbete å ena sidan och familj, vänner och fritid å andra sidan. När det gäller dessa frågor bör domstolarna aktivt verka för att bibehålla nuvarande möjligheter. Den konkurrensfördel som domstolarna har i detta avseende bör alltså tas till vara.

Min uppfattning är därutöver att domare som kan kombinera både yrkesliv och en aktiv fritid är just de som i normalfallet kommer att uppnå de bästa yrkesresultaten. En domare som har rika engagemang inom föreningsliv och genom annat som ligger vid sidan av arbetet skaffar sig också värdefulla inblickar som är av godo i den dömande verksamheten.

Löner och andra anställningsvillkor

En viktig faktor för ett yrkes attraktionskraft är lönen och de övriga förmåner som kan läggas till lönen. Vid diskussioner med domare runt om i landet har vissa framfört att lönens storlek är det helt avgörande för att lyckas med rekryteringen. Jag delar inte den uppfattningen även om jag också inser betydelsen av goda löner. I undersökningar med akademiker av olika slag har inte heller lönen den avgörande betydelse som många påstår.

Enligt min uppfattning måste domarlönerna ligga på en sådan nivå att en domaranställning framstår som naturlig slutpunkt på en karriär inom andra juristyrken. Framtiden får utvisa om man inom ramen för det förhandlingssystem som gäller på den statliga sektorn kan upprätthålla en sådan lönenivå för de ordinarie domarna. Skulle detta inte visa sig möjligt bör man överväga om domarnas löner skall fastställas i annan ordning. Ett sådant steg har tagits i Norge där domarnas löner inte längre omfattas av sedvanliga löneförhandlingar utan bestäms av regeringen. För Sveriges del är det kanske inte lämpligt att just regeringen skall ha bestämmanderätten men det kan finnas andra vägar som bör övervägas.

I ett särskilt avsnitt nedan utvecklar jag närmare min syn på domarlöner.

Den anställningstrygghet som domaryrket innebär är också en faktor att räkna med som innebär en konkurrensfördel jämfört med

andra juristyrken. Den trygghet som ligger i att även i lågkonjunktur ha en anställning som i princip inte kan bringas att upphöra är för många människor en förmån som bör väga högt vid värderingen av ett yrkes attraktionskraft.

Regelförenkling

I sitt dagliga arbete möter domaren ofta bestämmelser som präglas av en långt driven detaljeringsnivå. Olika detaljföreskrifter av närmast teknisk art kan framtvinga att domarna måste ägna tid åt kontroller och den materiella utgången kan komma i skymundan. Till detta bidrar tjänstefelsansvaret och den tillsyn som utövas av JO och Justitiekanslern. Om vår strävan är att domarna skall vara skickliga och för yrket lämpliga jurister kan det hävdas domarna bör kunna anförtros att avgöra mål och ärenden utan att bindas av alltför många formella regler. Föreskrifter av formaliakaraktär kan i och för sig vara starkt motiverade av olika skäl men kan knappast ha något egenvärde i sig. I medborgarperspektivet är det väsentliga att lagstiftningen ger möjligheter till riktiga och rättvisa avgöranden i domstolarna. En sådan inriktning av lagstiftningen skulle också kunna tillföra domarnas arbete nya kvaliteter och göra det än mer stimulerande och lockande.

Enligt min mening kan rättegångsbalken (RB) ses som ett exempel på en lagstiftning som behöver mjukas upp. Även om de bärande principerna i balken om muntlighet, omedelbarhet och koncentration fortfarande står sig går det, som framhållits av 1999 års rättegångsutredning (se En modernare rättegång (SOU 2001:103) s. 80) inte att bortse från att RB utarbetades och förbereddes i en tid som i väsentliga hänseenden skiljer sig från dagens. Detta präglar också regelverket som trots ett antal reformer under de senaste decennierna fortfarande är tämligen stelbent och detaljerat. En modernare lagstiftningsprodukt är förvaltningsprocesslagen (1971:291) som ger ett betydligt större utrymme för domstolarna att anpassa rättegångsförfarandet till vad olika mål kräver utan att rättssäkerheten sätts ur spel. Självklart skiljer sig handläggningen av förvaltningsmål från förfarandet i tvistemål och brottmål eftersom de intressen som bär upp processreglerna skiftar. Det går då inte att skapa gemensamma processregler för de nämnda typerna av mål. Enligt min mening kan det ändå vara motiverat att det görs en genomgripande och systematisk översyn

av de båda processlagarna med sikte på tidsenliga rättegångsordningar för både de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Under RB:s nu snart 60-åriga levnad har någon sådan översyn inte skett utan de reformer som genomförts har närmast karaktären av punktvisa förändringar.

Med det sagda har jag endast velat aktualisera frågan om förenkling av olika regelverk och om anpassning av dem till nutidens krav. Jag anser att spörsmålet har betydelse för domaryrkets attraktionskraft men det går långt utanför ramarna för mitt uppdrag att genomföra en sådan översyn.

4.4.6. Min sammanfattande bedömning av en öppen domarrekrytering

Mina förslag: För att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna rekryteras som domare och för att domstolarna skall kunna möta de krav som behöver ställas både nu och i framtiden föreslår jag att vi överger vårt nuvarande slutna rekryteringssystem och går över till en öppen rekrytering. Som en konsekvens föreslår jag vidare att dagens särskilda domarutbildning avvecklas.

Jag har i avsnittet 4.3 framhållit att medborgarnas krav och förväntningar på domstolsväsendet kan tillgodoses på ett bättre sätt än i dag om vi kan skapa förutsättningar för att också andra yrkeserfarenheter än de som varit traditionella hos domarna finns representerade i domstolarna. Det måste också ges möjligheter för domstolarna att rekrytera specialkompetens, något som kan bidra till att kvaliteten i den dömande verksamheten kan höjas ytterligare. Rekrytering till domaryrket måste vidare inriktas på att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall kunna anställas samtidigt som man kan säkerställa domarförsörjningen i hela landet.

Jag har i mitt utredningsarbete blivit övertygad om att ett system med en öppen rekrytering av ordinarie domare är den väg som bör väljas för att både domarna och domstolarna i sin helhet skall stå bättre rustade att möta de krav som behöver ställas både nu och i framtiden. Med en öppen rekrytering uppnås att domarna kommer att ha olika yrkeserfarenheter något som är till gagn i den dömande verksamheten. En öppen rekrytering innebär vidare att rekryteringsunderlaget breddas väsentligt och att det därmed skapas förut-

sättningar för en större konkurrens om domaranställningarna. Med en större konkurrens ökar möjligheterna att till domaryrket välja ut de skickligaste och lämpligaste juristerna. En annan fördel är att de domstolar dit det i dag är svårt att rekrytera domare gynnas genom att lokalt verksamma jurister ges möjlighet att få anställning vid dessa domstolar. Behovet av specialistkompetens kan också lättare tillgodoses.

En positiv effekt av en öppen rekrytering anser jag vara att jurister inte redan i unga år behöver ta ställning till om de kan tänka sig att bli domare längre fram i tiden. De får då möjlighet att pröva olika yrken och sedan träffa sitt val. Vi får också en domarrekrytering där rekryteringsunderlaget inte är begränsat till dem som på ett tidigt stadium bedömts kunna utvecklas till att bli lämpliga domare i framtiden. Som jag tidigare sagt är det svårt att göra sådana prognoser för en persons utveckling senare i livet.

En nackdel med en öppen rekrytering är att intresset för dagens domarutbildning kommer att urholkas och att utbildningen inte längre blir ett attraktivt val för unga skickliga jurister. Jag är medveten om att unga jurister kan ha olika motiv för att söka sig till domarutbildningen. För en del är motivet säkerligen att de bestämt sig för att bli domare medan motivet för andra kan vara att utbildningen har stort meritvärde när man söker anställningar utanför domstolsväsendet. En del väljer kanske domarutbildningen därför att de ännu inte bestämt sig om de vill bli domare eller inte. Vid den enkätunderundersökning bland yngre jurister som FIDAgruppen genomförde år 2000 har garantier för en domaranställning angetts som en av de viktigaste åtgärderna för öka domarbanans attraktionskraft. Av detta kan man möjligen våga dra slutsatsen att en förhållandevis stor del av dem som genomgår domarutbildningen har siktet inställt på en framtid som ordinarie domare. Åtminstone hos denna grupp men också hos många andra unga jurister torde intresset för domarutbildningen svalna betydligt ifall de domarutbildade måste konkurrera med andra jurister om domaranställningarna. Risken är därför stor att utbildningen kommer att locka färre och mindre kompetenta jurister än i dag. Detta talar för att utbildningen inte kan behållas utan får läggas ned. Redan 1972 års domarutredning (se En öppnare domarbana (SOU 1974:96) s. 139) påpekade för övrigt att en öppen domarkarriär inte kan förenas med en grundläggande domarutbildning.

Intresset för en domarutbildning påverkas också av vilket värde som tillmäts den vid domaranställningar. 1972 års domarutredning

påpekade att om domarutbildningen skulle finnas kvar konsekvensen krävde att de domarutbildade gavs en särställning (se En öppnare domarbana s. 161 ff.). Vägande praktiska skäl talade enligt utredningen också för att man tillmätte den grundläggande domarutbildningen ett betydande värde vid tillsättning av domartjänst. I annat fall riskerade man att intresset för utbildningen blev ringa. Även om dessa uttalanden gjordes för snart 30 år sedan har de enligt min mening fortfarande bärkraft. Domarutbildningens förmåga att attrahera skickliga jurister är således intimt förknippad med utbildningens meritvärde. Som jag tidigare framhållit kan man dock vid en öppen domarrekrytering inte ge utbildningen samma särställning som den har i dag.

Om domarutbildningen skulle behållas kan det enligt min mening vidare ifrågasättas om en fri rekrytering av domare kan bli en realitet. Trots uttalanden om värdet av en öppnare domarrekrytering har vi fortfarande ett slutet system. Ett förändrat meritvärderingssystem i kombination med ett aktivare rekryteringsförfarande kan säkerligen bidra till att vi får domare med en bredare bakgrund än dagens domare. Frågan är dock om inte de domarutbildade ändå skulle komma att dominera scenen.

En positiv bieffekt av ett avskaffande av domarutbildningen är att det ger utrymme för framför allt hovrätterna och kammarrätterna att skapa en beredningsorganisation som präglas av större effektivitet och kontinuitet än dagens organisation. Jag återkommer senare till den frågan. Jag ser det även som en fördel om utbildningsinsatserna för domare kan koncentreras på dem som tillträder en domaranställning, dvs. när de behövs som mest.

Om domarutbildningen läggs ned kan man ställa sig frågan huruvida det medför att de skickliga unga jurister som i dag attraheras av utbildningen kommer att stå till förfogande för domarrekrytering i framtiden. Går domstolsväsendet med andra ord förlustig denna resurs för rekrytering av ordinarie domare? Jag kan inte se att det behöver bli fallet. De unga jurister som har håg och fallenhet för domaryrket kommer även i framtiden att kunna meritera sig för en domaranställning genom t.ex. arbete som föredragande i domstol i kombination med andra yrkeserfarenheter. Att sedan domstolstjänstgöringen inte utgör ett led i en domarutbildning bör enligt min mening inte i någon nämnvärd grad påverka deras intresse för domaryrket. Jag har alltså svårt att föreställa mig att jurister skulle avstå från att söka domaranställningar av den anledningen att de inte som tidigare haft möjlighet

till en domarutbildning. Härtill kommer, som jag tidigare nämnt, att underlaget för domarrekryteringen inte tidigt kommer att snävas in till en begränsad krets jurister och att domaranställningarna kommer att stå öppna för den stora grupp av landets jurister som i dagsläget är betagna möjligheten att bli domare. Konkurrensen kommer därigenom att öka och det bör i sin tur leda till att kvaliteten och kompetensen på domarkåren i hela landet kommer öka eller bibehållas jämfört med i dag.

Jag vill vidare framhålla att domaryrket i sig har en sådan dragningskraft att det bör locka många jurister förutsatt att anställningsvillkoren, arbetsförhållandena och andra faktorer också är sådana att de utgör en lockelse. Jag vill därför understryka betydelsen av att dessa frågor uppmärksammas och åtgärder vidtas för att mera allmänt öka domaryrkets attraktionskraft. Sådana satsningar torde för övrigt vara nödvändiga redan med dagens rekryteringssystem om inte problemen skall förvärras.

Sammanfattningsvis bedömer jag att en öppen domarrekrytering kommer att innebära att vi kan rekrytera skickliga och för domaryrket lämpliga personer i hela landet. Jag anser alltså att man bör gå över till öppen domarrekrytering och att domarutbildningen då bör läggas ned.

Redan det förhållandet att mitt förslag innebär ett väsentligt systemskifte medför att en nyordning knappast kan ske omgående utan måste genomföras i ett längre tidsperspektiv. Vid en fri rekrytering kommer det vidare att behövas ett rekryteringsförfarande som är av ett helt annat snitt än dagens. Detta förfarande måste bl.a. inkludera en ny ordning och ett nytt organ för beredningen av anställningsärenden. En reform av rekryteringsförfarandet måste alltså genomföras och det nya beredningsorganet komma till stånd innan en öppen domarrekrytering kan bli en realitet.

Om domarutbildningen avskaffas eller stramas åt får det flera konsekvenser för verksamheten i domstolarna och för annan statlig verksamhet. Dagens domarutbildning innebär att de domarutbildade är en arbetskraftsresurs i flera avseenden och denna resurs kommer inte att finnas kvar. Hovrätterna och kammarrätterna påverkas dels genom att de nuvarande beredningsresurserna bortfaller, dels genom att icke ordinarie domare inte kan nyttjas i den dömande verksamheten. I tingsrätterna och länsrätterna orsakar ett avskaffande av domarutbildningen ett bortfall av de domarresurser som tingsfiskaler och länsrättsfiskaler utgör. Vidare kommer på sikt den resurs som de domarutbildade utgör för förstärknings-

insatser att falla bort. Därutöver kommer en reform att innebära att de två högsta instanserna, som i dag till föredragandeorganisationerna rekryterar i huvudsak assessorer, kommer att få bredda rekryteringen av föredragande. Jag återkommer senare till dessa frågor.

Mina ställningstaganden får också konsekvenser för rekrytering av hyresråd eftersom även dessa har domarutbildningsbakgrund. Hyresråden är inte ordinarie domare

15

men rekryteras på mot-

svarande sätt som domarna. Jag ser inte några hinder mot att principen om en öppen rekrytering får genomslag också vid anställning av hyresråd.

För Regeringskansliet, utredningsväsendet, riksdagsutskotten, Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän och andra arbetsgivare som i dag rekryterar domarutbildade kommer konsekvenserna att bli att de som övriga arbetsgivare på arbetsmarknaden får rekrytera fritt bland verksamma jurister. Jag har ovan redovisat att jag i mitt uppdrag har att ta ställning till domstolarnas behov, se avsnitt 4.3. Andra arbetsgivares intressen kan enligt min mening inte få vara styrande för hur domarrekryteringen bör utformas. Jag ser det inte heller som min uppgift att ge några riktlinjer eller anvisningar för Regeringskansliet och andra statliga arbetsgivare utanför domstolsväsendet skall klara sin kompetensförsörjning.

En ytterligare konsekvens av att avveckla den nuvarande domarutbildningen är att hovrätternas och kammarrätternas arbetsgivaransvar för de domarutbildade upphör. Det gäller självklart inte de jurister som redan har anställts vid dessa domstolar.

Dagens ordning gör det svårt för hovrätterna och kammarrätterna att organisera verksamheten inom de givna ekonomiska ramarna. Om och när en assessor har för avsikt att återvända till hovrätten eller kammarrätten är förhållanden som dessa domstolar inte alls råder över. Nedskärningar i tingsrätternas och länsrätternas budgetar har lett till och leder fortfarande till att dessa domstolar inte längre efterfrågar assessorer eftersom ekonomiska resurser för vikarier och annan förstärkning av verksamheten saknas. Hovrätterna och kammarrätterna, där assessorerna är anställda, har vid dessa tillfällen utöver allmänna nedskärningar i den egna budgeten även i stor utsträckning fått ta det ekonomiska ansvaret för tingsrätternas och länsrätternas ekonomiska åtstramningar. Till bilden kan också läggas att det i stor utsträckning är hovrätterna

Före den 1 juli 1994 utnämndes hyresråd med fullmakt. Numera anställs hyresråd genom ett regeringsbeslut. Hyresråd utnämnda efter detta datum är således inte ordinarie domare.

och kammarrätterna som fortfarande har det yttersta arbetsgivaransvaret för ett stort antal assessorer verksamma i Regeringskansliet, hos Riksdagens ombudsmän, i utredningsväsendet och som föredragande i de högsta instanserna. Det är mindre vanligt att assessorerna i den gruppen återvänder till hovrätterna och kammarrätterna. När dessa assessorer ändå av olika skäl väljer att återvända saknas det i allmänhet uppgifter för dem i en hovrätt eller kammarrätt eftersom den dömande verksamheten, utöver utbildningsplatserna, så långt möjligt skall utföras av ordinarie domare och domstolarnas avdelningar är uppbyggda för att tillgodose att så blir fallet. Dagens budgetsystem, som innebär att respektive domstol tilldelas en viss summa pengar för att driva verksamheten, gör det nästan omöjligt för hovrätterna och kammarrätterna att administrera och planera med en så stor osäker faktor som arbetsgivaransvaret för assessorerna innebär. Hovrätterna och kammarrätterna får därmed i praktiken svara för det ekonomiska utfallet vid ett stort antal andra fristående domstolar och myndigheter. Denna ordning, som i realiteten omöjliggör en långsiktig strategi för dessa domstolars verksamhet, är naturligtvis inte tillfredsställande.

Att hovrätterna och kammarrätterna befrias från de problem som arbetsgivaransvaret för de domarutbildade medför ser jag som en positiv bieffekt av en öppen rekrytering och nedläggning av domarutbildningen.

4.5. Särskilt om domarlöner

4.5.1. Lönebildningen m.m.

Domstolarna spelar, som jag tidigare framhållit, en fundamental roll i en rättsstat som garant för medborgarnas fri- och rättigheter. Europakonventionen liksom Sveriges anslutning till EU har ytterligare accentuerat domstolarnas betydelse. Redan av den anledningen bör domaryrket framstå som ett attraktivt val för många jurister. Den dömande verksamheten kringgärdas vidare av särskilda självständighetsgarantier som medför att domaryrket i förhållande till andra yrken är särpräglat. Enligt min mening finns det knappast några anställningar som erbjuder så stor frihet från styrning kombinerade med stort ansvar i den dagliga gärningen. En annan omständighet som bör göra domaryrket attraktivt är att arbetet är mångfasetterat och spänner över vida rättsområden. Det

går emellertid inte att bortse från att lönens storlek är av betydelse för domaryrkets attraktionskraft vid sidan av sådana faktorer som stimulerande och betydelsefulla arbetsuppgifter, goda arbetsförhållanden och möjligheter till personlig utveckling.

Om domaryrket även i framtiden skall vara ett lockande alternativ för skickliga jurister är det enligt min mening angeläget att lönen framstår som konkurrenskraftig i jämförelse med andra juristyrken. Det ingår visserligen inte uttryckligen i mitt uppdrag att ta upp domarlönerna och under inga förhållanden kan det vara min uppgift att närmare gå in på den lämpliga lönenivån för domarna. Lönenivån är en fråga som regleras inom ramen för gällande förhandlingssystem och som har samband med de allmänna principerna för den statliga lönepolitiken. Den är ett viktigt instrument för utveckling av verksamheten inom olika verksamhetsområden och syftar till en ökad effektivitet vid utnyttjandet av befintliga resurser. Det går långt utanför ramarna för mitt uppdrag att för domarnas del föreslå några avsteg från vad som allmänt gäller beträffande lönesättningen på den statliga sektorn. Med den modell för rekrytering av morgondagens domare som jag föreslagit ovan kan jag emellertid inte undvika att beröra lönefrågan. En öppen rekrytering till domaryrket förutsätter nämligen att lönesättningen av domarna, i varje fall i förhållande till andra juristyrken inom den statliga sektorn, medverkar till att jurister ser domaryrket som attraktivt.

I olika sammanhang har det framhållits att de svenska domarlönerna är låga vid en internationell jämförelse. Vid mina möten med företrädare för domarkåren har det också påpekats att domarlönerna inte står sig i förhållande till löneläget inom andra juristyrken i Sverige och man jämför sig ofta med advokatkåren. Enligt min mening är emellertid denna bild inte helt riktig. Om man går till våra nordiska grannländer kan man konstatera att domarlönerna i Finland generellt sett är något lägre än i Sverige. I Norge och Danmark har domarna i motsvarigheten till rådsklassen ca 70 000 norska resp. danska kronor mer i årslön än de yngsta svenska domarna har i svenska kronor. Jämförelser av denna art baserad enbart på årslönen i landets valuta blir emellertid sällan rättvisande. Hänsyn måste också tas till det allmänna löneläget för offentliganställda och inte minst vad man så att säga får för pengarna. Utan att fördjupa mig ytterligare i denna fråga vill jag ändå hävda att skillnaderna mellan domarlönerna inte är så stora och att löneläget i Sverige inte på något mera markant sätt avviker från andra länder i

vårt närområde. Vad gäller advokatkåren är det onekligen så att ett antal framgångsrika advokater med affärsjuridisk inriktning har inkomster som väsentligt överstiger domarlönerna. Det är också advokatbyråer med denna inriktning som förmår erbjuda unga jurister höga löner och därmed konkurrera med statsförvaltningen på arbetsmarknaden. Att vissa advokater har höga inkomster kan dock inte tas till intäkt för att advokater generellt sett tjänar betydligt mer än domare. Sveriges advokatsamfund har helt nyligen med hjälp av Temo genomfört en enkätundersökning i vilket bl.a. löner för advokater undersöktes. Den taxerade medianinkomsten för år 2002 för samtliga advokater som svarade på enkäten var 469 000 kr. En advokat på en enmansbyrå hade en taxerad inkomst på i genomsnitt 478 000 kr medan medianvärdet i samma kategori var 325 000 kr. På stora byråer (fler än 10 advokater) var den genomsnittligt taxerade inkomsten 1 083 000 kr och medianinkomsten 724 0 00 kr.

16

I sammanhanget vill jag också påpeka att lönen inte är det enda konkurrensmedlet på arbetsmarknaden. Omständigheter som intressanta och stimulerande arbetsuppgifter, goda arbetsförhållanden, trygghet i anställningen och möjligheter att disponera fritid spelar också stor roll som konkurrensmedel. I dessa avseenden står sig domaryrket väl i förhållande till advokater och andra jurister på den privata arbetsmarknaden.

De gjorda jämförelserna utesluter inte att man överväger vad som kan åstadkommas inom befintliga löneutrymmen i syfte att öka domaryrkets konkurrenskraft och samtidigt stärka kvaliteten och effektiviteten i den dömande verksamheten. I avsnitten nedan kommer jag att efter en redogörelse för nuvarande ordning, ta upp frågor om lönesättningen vid anställningstillfället och lönebildningen under anställningstiden.

I sammanhanget vill jag peka på en fråga som kan behöva övervägas i samband med en öppen domarrekrytering. När det gäller de som blir domare efter att ha haft en annan offentlig anställning torde pensionsförmånerna inte påverkas. Pensionsfrågan kan däremot bli mer komplicerad för de domare som tidigare varit verksamma på den privata sektorn. För domaryrkets attraktionskraft är det viktigt att en anställning som domare inte leder till att domaren får sämre pensionsförmåner än om han fortsatt sin tidigare yrkesverksamhet. Det går emellertid inte att nu överblicka hur pensions-

16

Uppgifterna är hämtade ur tidskriften Advokaten, nr 5 för år 2003 s. 17.

utfallet kommer att bli och många gånger kan det helt enkelt bero på vilka pensionsförmåner som den enskilde tjänat in före domarutnämningen. Enligt min mening är det viktigt att man i ett längre tidsperspektiv följer utvecklingen och försöker motverka att pensionsfrågan blir ett hinder mot rekrytering av jurister från den privata sektorn.

4.5.2. Nuvarande ordning för lönesättning av ordinarie domare

Domstolsverket ansvarar enligt Arbetsgivarverkets arbetsgivarnyckel för de lokala löneförhandlingarna för nästan alla ordinarie domare. Domstolsverket har inte till domstolarna delegerat rätten att förhandla om de ordinarie domarnas löner.

Ett centralt ramavtal som inte omfattar domstolschefer, RALS 2002–2004, har slutits mellan Arbetsgivarverket och SACO-S. Avtalet är sifferlöst och innehåller endast vissa principer för lönesättningen. Utgångspunkten vid lönesättningen är att lönen skall vara individuell om inte arbetsgivare och den lokala arbetstagarorganisationen funnit skäl att överenskomma om annat för vissa grupper (5 §). I avtalet nämns ”att en väl fungerande individuell lönesättning förutsätter en regelbundet återkommande dialog mellan chef och medarbetare. Dialogen skall vara strukturerad och inriktas på sådana frågor som kan ha betydelse för individens framtida resultat, utveckling och lön. Dialogen är också ett viktigt led i den individuella kompetensutvecklingen” (6 §).

I avtalet ges också möjlighet för de lokala parterna att komma överens om att för hela eller del av myndigheten tillämpa en ordning, som innebär att lönerevision sker genom att chef och medarbetare överenskommer om ny lön. Om chefen och medarbetaren i något fall inte kan komma överens om ny lön, gäller att frågan återgår till arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen för kollektivavtalsreglering.

För cheferna inom domstolsväsendet tillämpas Chefsavtalet (Arbetsgivarverkets cirkulär 2001:A7). De lokala parterna, Domstolsverket och Jusek, har ansvaret för den lokala lönebildningen och att denna sker på en nivå som ekonomin möjliggör.

Domstolsverket och Jusek har i slutet av år 2002 träffat ett avtal som innebär att lönen i den s.k. rådsklassen fr.o.m. den 1 juli 2003 är indelad i sex steg mellan 41 500–45 500 kr per månad. Ingångs-

lönen är 41 500 kr och lönen ökar sedan stegvis i takt med tjänstgöringstiden. Därutöver har det genom avtalet skapats en ny lönenivå för 88 av de redan anställda domarna som fr.o.m. nämnda datum erhåller 49 000 kr per månad. Den sistnämnda möjligheten gäller för hovrättsråd, kammarrättsråd samt rådmän i tingsrätterna och länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt någon ytterligare domstol. Huvudkriteriet för att erhålla den högre lönenivån är ”den enskildes höga kompetensnivå och erkänt stora förmåga till god arbetsinsats”. Dessa kriterier är grunden för bedömningen men därutöver måste beslutet även grunda sig på minst ett av ett antal angivna stödkriterier. Dessa är att personen i fråga har en särskilt hög kunskapsnivå inom ett visst område, har intresse och förmåga att bidra till förändrings- och förnyelsearbete i betydelsen att konstruktivt bidra till verksamhetens utveckling och resultat, företrädesvis på den lokala arbetsplatsen, eller har intresse och förmåga att förmedla kunskap och erfarenhet till medarbetare. Den nya lönenivån har föregåtts av en intern intresseanmälan i aktuell domstol. Domstolschefen beslutar, efter hörande av lokal Jusek-förening, vem som skall erhålla den högre nivån. Beslut skall vara skriftligt och innehålla en motivering utifrån vilka kriterier som har legat till grund för beslutet. Beslutet skall vidare ange från vilken tidpunkt den högre lönenivån gäller, vilket dock kan vara tidigast den 1 april 2003 och måste infalla under avtalsperioden. Vid utgången av oktober månad 2003 hade 83 domare placerats i den högre lönenivån.

För fullständighetens skull bör nämnas att röster höjts för att den delen av avtalet som innebär att domstolschefen skall kunna besluta om särskilda löneförmåner innebär ett hot mot domarnas självständighet. Sedan avtalet slutits har man därför från Jusek:s sida begärt att avtalets skall omförhandlas. Domstolsverket har meddelat Jusek att verket inte är berett att omförhandla avtalet.

Månadslönen för chefsrådmän är f.n. 56 000 kr och för vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt 53 000 kr.

När det gäller domstolschefer omfattas de, som nämnts, av chefsavtalet som slutits mellan Arbetsgivarverket och SACO-S. Domstolscheferna berörs inte av lönerevision enligt andra avtal. De principer som gäller för lönesättning som anges i gällande ramavtal om löner m.m. skall dock vara vägledande även vid lönesättningen av domstolschefer (6 § chefsavtalet). I lönehänseende är domstolscheferna indelade i grupper som är relaterade till respektive domstols storlek. Vid lönesättning föreslår arbetsgivaren löner för

domstolscheferna. Om enighet inte kan uppnås gäller arbetsgivarens förslag (8 § chefsavtalet).

Chefsavtalet gäller också för miljöråden och fastighetsråden. Vid anställningar av denna grupp domare förekommer individuella ingångslöner som framförhandlas före utnämningen mellan den blivande domaren och Domstolsverket. I samband med löneförhandlingar sker också särskilda bedömningar av dessa domare. Vid dessa förhandlingar är inte den domstol där de är verksamma motparter vid förhandlingarna.

4.5.3. Individuella ingångslöner

Mitt förslag: Jag anser att det bör ges ökade möjligheter att differentiera ingångslönen för domare. Det bör vara nämnden som bereder domaranställningar som fattar beslut om ingångslön.

Som framgår av redogörelsen ovan får alla nyanställda rådmän samt hovrättsråd och kammarrättsråd i princip samma lön och möjligheterna att differentiera ingångslönerna med hänsyn till den nyanställdes lön i förhållande till tidigare anställning, skicklighet m.m. är små. Visserligen finns det utrymme för att i enstaka fall ge den nyanställde en något högre lön än den normala ingångslönen genom utnyttjande av lönetrappan men den ordningen kan knappast ses som ett instrument för en mera individualiserad lönesättning av nyanställda domare. I realiteten innebär den endast att domaren når sin slutlön tidigare än vad som normalt skulle blivit fallet.

1993 års domarutredning tog i sitt betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) upp frågan om lönesättningen för domare. Utredningen avvisade på närmare anförda skäl tanken på en individuell lönesättning men uttalade att det borde finnas ett visst utrymme för instrumentet individuella ingångslöner i samband med tjänstetillsättning. Detta öppnade enligt utredningen utrymmet för en ökad konkurrens till domaranställningarna och förbättrade möjligheterna att i praktiken realisera en öppnare domarbana. Utredningen förordade att ett sådant steg togs med viss försiktighet.

Några principiella invändningar mot individuella ingångslöner synes 1993 års domarutredning inte ha haft och uttalandet att

individuella ingångslöner bör användas med viss försiktighet får enligt min mening ses i ljuset av att utredningen ansåg att det nuvarande systemet med en särskild domarbana borde behållas. Inte heller jag kan se att ett system med individuella ingångslöner möter betänkligheter från principiella utgångspunkter. Vid en övergång till en ordning där det inte längre skall finnas en särskild domarbana och all rekrytering av domare sker på den öppna arbetsmarknaden krävs det också enligt min mening att lönesättningen för nyanställda domare kan ske på ett mera flexibelt sätt än i dag och att individuella ingångslöner kan användas för att möjliggöra en rekrytering av kompetenta jurister. Jag ser det dock inte som ett självändamål att lönespridningen bland de nyanställda skall bli alltför stor. Min uppfattning är att ingångslönen för flertalet domare bör ligga på ungefär samma nivå. I vissa situationer kommer det dock att vara helt nödvändigt att man frångår denna grundnivå och tillämpar en mera fri lönesättning för att de skickligaste och för yrket lämpligaste personerna skall kunna rekryteras. När det skall ske måste enligt min mening avgöras från fall till fall beroende på omständigheterna och några generella riktlinjer anser jag mig inte kunna ställa upp. Som ett exempel kan emellertid nämnas att en domstol har behov av specialistkompetens som kanske inte är möjlig att erhålla såvida inte de ekonomiska villkoren tillsammans med de andra fördelar som en domaranställning ger framstår som attraktiva. I dessa fall liksom i andra situationer då det kan vara aktuellt att frångå grundnivån är det ytterst en förhandlingsfråga vilken lön som bör komma ifråga där man från arbetsgivarhåll får väga intresset av att rekrytera en viss person mot de krav som denne ställer. Det kan emellertid knappast komma i fråga att godta lönekrav som betydligt överstiger den allmänna lönenivån för nyanställda domare hur angeläget det än må vara att just en viss person anställs som domare. Även en individuell ingångslön bör anpassas till lönestrukturen i domarkåren i dess helhet och att exempelvis en nyutnämnd rådman skulle kunna erhålla samma lön som en domare i någon av de högsta domstolarna kan inte anses acceptabelt. Detta gäller i varje fall så länge som lönebildningen under anställningstiden inte är individualiserad.

Om lönesättningen vid domaranställningar måste hållas inom vissa ramar kan det inträffa att en sökande som bedöms vara den skickligaste och lämpligaste kandidaten i ett anställningsärende har löneanspråk som inte rimligen kan tillgodoses. Att i ett sådant fall förbigå denne sökande skulle kunna anses strida mot bestämmel-

serna i 11 kap. 9 § regeringsformen. Där anges att vid tillsättning av statlig tjänst avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. När en arbetssökande inte är villig att godta de anställningsvillkor som erbjuds av en statlig arbetsgivare är det dock enligt min mening inte fråga om ett sådant fall som omfattas av bestämmelsen i regeringsformen. Situationen är i stället den att den arbetssökande på de av arbetsgivaren angivna premisserna inte längre kan anses kvarstå som sökande till en anställning. Några konstitutionella problem torde alltså inte uppkomma när enighet inte kan nås i lönefrågan.

I dag är det Domstolsverket som förhandlar om löner för ordinarie domare i samband med utnämningen. Jag anser att det är lämpligare både ur ett konstitutionellt och ur ett administrativt perspektiv att det organ som har att bereda domaranställningar som i samband med beredningen inför en anställning förhandlar om en lämplig nivå med dem som bör komma i fråga för anställningen. Dessa förhandlingar bör vara slutförda innan organet upprättar sitt förslag på dem som främst bör komma ifråga för en domarutnämning. Om en överenskommelse inte nåtts om anställningsvillkoren innan förslaget lämnas till regeringen kan det nämligen medföra att anställningsärendet får beredas på nytt i de fall någon eller några av dem som satts upp på förslag inte är villiga att godta den erbjudna lönen. För att inte utnämningsärendet skall försenas är det alltså lämpligt att beredningsorganet har förhandlat om lön med dem som sätts upp på förslag att utnämnas. Överenskommelsen mellan den enskilde och beredningsorganet skall inte kunna frångås eller ändras av regeringen. Domarlönerna är i dag inte en uppgift för regeringen och redan av det skälet ter det sig olämpligt att regeringen skall kunna ta upp och överväga en löneöverenskommelse som träffats. Dessutom framstår en sådan ordning som konstitutionellt otillfredsställande eftersom den skulle innebära att regeringen på grund av rent ekonomiska överväganden skulle kunna sätta skicklighetskriteriet ur spel genom att utnämna en domare som inte ansetts vara den främste bland de sökande men väl har mindre långtgående löneanspråk. De konstitutionella aspekterna talar också mot att Domstolsverket skall kunna avvika från en träffad löneöverenskommelse.

4.5.4. Lönebildningen under anställningstiden

För domaryrkets attraktionskraft är det viktigt att inte bara ingångslönen är konkurrenskraftig utan också att det finns möjligheter till en positiv löneutveckling under anställningstiden. När det gäller arbetslivet i allmänhet är lönen vid sidan av möjligheter till personlig utveckling för arbetstagaren och andra stimulansåtgärder vidare ett viktigt incitament till goda prestationer och därmed ett redskap för arbetsgivaren. Inom den statliga sektorn har dock de principer om individuell lönesättning som allmänt tillämpas inte gällt de ordinarie domarnas löner.

Som framgår av redogörelsen ovan är det de kollektivavtalsslutande parterna som inom ramen för gällande förhandlingssystem kommer överens om domarlönerna och formerna före lönesättningen. Det är alltså inte min uppgift att lägga fram förslag om hur lönebildningen skall ske i framtiden. Med hänsyn till lönefrågans vikt anser jag mig emellertid oförhindrad att framföra synpunkter på lönebildningen och detta inte minst mot bakgrund av vad som sägs i mina direktiv om vikten av att anställningsvillkoren är konkurrenskraftiga. I det sammanhanget finns det också anledning för mig att överväga huruvida inrättandet av befordringstjänster o.d. kan vara en framkomlig väg för att åstadkomma en differentierad lönesättning av domare.

Vad först gäller frågan om individuella löner för domare behandlades detta spörsmål av 1993 års domarutredning. Utredningen ansåg att en domare inte borde bli föremål för en sådan löpande betygsättning av förman som påverkade lönen. Vidare ansåg utredningen att om domaren för att få högre lön skulle betygssättas som skicklig kunde det hända att han omedvetet rättade sig efter vad kollegor och chefer tyckte och inte sitt eget omdöme i den dömande verksamheten. En skicklig domare som arbetade långsamt men säkrare än andra kunde enligt utredningen komma i kläm i ett produktivitetsresonemang. Utredningen var sammanfattningsvis tveksam till hur man löpande skulle kunna bedöma domares skicklighet och samtidigt behålla ett självständigt dömande. Utredningen ansåg slutligen att en lösning med att låta Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet göra dessa bedömningar skulle bli onödigt byråkratiskt.

Jag konstaterar att gällande kollektivavtal alltjämt bygger på en inte individualiserad lönesättning av domarna. Genom avtalsförhandlingarna hösten 2002 har det dock skapats ett system där en

personlig lönenivå kan bestämmas för ett begränsat antal domare vid vissa domstolar. I övrigt saknas regler som medger att särskilt skickliga domare ges en särställning i lönehänseende. Inte heller finns det några generella möjligheter att utge ersättning för särskilda arbetsinsatser vid sidan av de ordinarie arbetsuppgifterna. I sammanhanget vill jag också påpeka att löneskillnaden i dagens läge mellan en nyutnämnd domare i rådsklassen och slutlönen är förhållandevis liten. Inte ens ökad erfarenhet ger således något egentligt ekonomiskt utbyte hur skicklig en domare än må vara. Jag menar inte att anställningstiden bör vara avgörande för lönesättningen utan har närmast velat framhålla denna omständighet som ett exempel på stelbentheten i dagens system för lönebildningen. Med nuvarande ordning är det därmed i huvudsak endast utsikten till en befordran till en högre domaranställning, främst då chefsdomaranställningarna, som kan ses som någon form av lönepolitiskt incitament. Jag anser att detta är en brist och att det av flera skäl är angeläget att införa ett mera nyanserat system.

En lösning kan då vara ett generellt system för individuell lönesättning av domarna baserad på deras skicklighet. Redan i dag görs det vid utnämningen av domare en bedömning av olika personers skicklighet och en sådan bedömning skulle i och för sig vara möjlig att göra även i lönearbetet. Som framhållits av 1993 års domarutredning kan det från konstitutionella utgångspunkter framföras invändningar mot individuell lönesättning av domare. Det främsta skälet är att det knappast är förenligt med kravet på självständighet att en domare blir föremål för en löpande betygssättning från en förman som kan påverka lönen. Enligt min mening bör dock farhågorna för att en individuell lönesättning skall kollidera med självständighetsprincipen inte överdrivas. Det är självständigheten i dömandet i det enskilda målet eller ärendet som garanteras men domaren står, som påpekats av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare (se Domarutnämningar och domstolschefens roll SOU 2000:99 s. 261 ff.), inte över eller är immun mot administrativ styrning. I rollen som domstolschef ingår att leda och administrera domstolen på ett sådant sätt att mål och ärenden avgörs på ett rättssäkert och effektivt sätt och att verksamheten präglas av medborgarperspektivet. Det måste därför finnas möjligheter för domstolsledningen att påverka den domare som inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Sett från denna utgångspunkt kan det knappast anses oförenligt med självständighetsprincipen om lönesättningen vid sidan av

andra åtgärder skulle utnyttjas som ett instrument för att markera att en domare inte fullgör sina uppgifter på ett optimalt sätt. Omvänt skulle det då inte heller kunna möta några invändningar om de domare som i högre grad än andra fyllde verksamhetskraven på domstolarna premierades lönemässigt.

Det går dock inte att bortse från att ledningen och den administrativa styrningen av en domstol är en grannlaga uppgift där rågången mot domarnas självständighet inte är självklar eller okomplicerad. Detsamma gäller vid en individuell och prestationsgrundad lönesättning. Även om det skapas garantier för att lönesättningen grundas på bedömningar som inte naggar självständigheten i kanten finns alltid en risk att den enskilde domaren i dömandet omedvetet kan påverkas av domstolsledningens syn på hur verksamheten bör bedrivas. Mot detta kan invändas att det är domstolschefens sak att klargöra vilka premisser som gäller vid lönesättningen i syfte att den enskilde domaren inte skall behöva utsättas för denna risk. Jag menar också att en öppen domarrekrytering som medför att det vid domstolarna kommer att finnas domare med skiftande livs- och yrkeserfarenheter kan leda till att självständigheten ökar. Ett sätt att motverka de i vart fall teoretiska risker för självständigheten som kan uppkomma vid en individuell lönesättning kan vara att åstadkomma en ordning där frågor om eventuella ingrepp mot självständigheten kan prövas av ett utomstående organ. En sådan tanke har i ett vidare perspektiv framförts av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare (se Domarutnämningar och domstolsledning SOU 2000:99 s. 283 f.). Enligt min mening skulle man exempelvis kunna öppna en möjlighet för domare som genom lönesättningen eller av någon orsak känner sin självständighet hotad få frågan prövad av det organ som bereder ärenden om domaranställning. Organet bör då också ges möjlighet att ta initiativ till ett disciplinärt förfarande mot en domstolschef som på ett mera flagrant sätt åsidosatt kraven på domarnas självständighet i dömandet. Det måste nämligen anses ligga i en domstolschefs uppgift att respektera självständigheten och överträdelser kan därför tänkas föranleda disciplinansvar. En överprövningsmöjlighet skulle enligt min mening inte bara ge självständighetsfrågan mera tyngd utan också undanröja risken för omedveten följsamhet mot domstolsledningen.

Jag vill alltså för egen del inte avvisa tanken på ett system för individuell lönesättning där varje domstol tilldelas en viss del av det centralt framförhandlade utrymmet för löneförhöjningar och där

domstolschefen spelar en avgörande roll vid lönesättningen. Frågan kan emellertid inte ses isolerad från den nuvarande domstolstrukturen som alltjämt kännetecknas av att det finns ett antal små domstolar med få domare. Mot en lokal lönesättning i dagsläget kan nämligen anföras att den endast kommer grundas på en bedömning av domarna vid varje domstol för sig. Det blir alltså de skickligaste bland domarna vid en domstol som premieras men det finns inga möjligheter att avgöra huruvida just dessa domare vid en jämförelse med andra domare är de som bör få en särställning i lönehänseende. Resultatet kan bli att en domare får en avsevärd löneförhöjning medan utfallet blir betydligt sämre för en domare vid en annan domstol som är minst lika framstående. Vid lokala förhandlingar finns vidare alltid risken för att den för löneförhöjningar tillgängliga summan fördelas tämligen jämnt bland domarna och att man därmed inte uppnår syftet att just de skickligaste skall ha en mer positiv löneutveckling än de andra domarna. Enligt min mening är denna risk störst när löneförhandlingarna avser endast ett fåtal personer. Erfarenhetsmässigt är det nämligen svårare att genomföra en differentierad lönesättning på små arbetsplatser bl.a. på grund av risken för misshälligheter och dåligt arbetsklimat. I detta avseende skiljer sig inte domstolarna från andra arbetsplatser. En annan nackdel är att utrymmet för lönehöjningar vid små domstolar kommer att bli ytterligt begränsat eftersom lönepotten där blir mindre än på de större. Hur duktiga domarna vid smådomstolarna än är kommer de alltså att få en sämre ställning än sina skicklighetsmässigt jämförbara kollegor vid stora domstolar. Möjligen är det också så att de principiella betänkligheterna mot individualiserade domarlöner främst har bäring så länge som domstolsstrukturen ser ut som i dag.

Jag anser att individuell lönesättning förutsätter domstolar av viss storlek med ett flertal domare. Endast då kan lönesättningen ske på ett någorlunda rättvist sätt och på grund av jämförbara kriterier och utan de praktiska svårigheter i övrigt som onekligen skulle uppstå om lönebildningen förändrades i dagens domstolar.

De principiella och inte minst praktiska betänkligheter som i dagsläget kan anföras blir mindre framträdande om lönesättningen av domarna sker centralt och i ett sammanhang. En sådan ordning tillämpas redan i dag för gruppen fastighetsråd och miljöråd där det vid löneförhandlingarna sker särskilda bedömningar av dessa domare. Vid dessa förhandlingar är inte den domstol där de är verksamma motpart vid förhandlingarna.

Den ordning som gäller vid lönesättningen av den till antalet begränsade gruppen fastighetsråd och miljöråd kan av praktiska skäl knappast utsträckas till att omfatta landets samtliga ordinarie i rådsklassen. Det skulle bli fråga om en mycket kostsam och svårhanterad uppgift att centralt genom ett särskilt organ eller vid de ordinarie centraliserade löneförhandlingarna, för längre eller kortare perioder, lönebestämma alla landets domare. Detta är alltså inte ett realistiskt alternativ.

Jag vill således inte för egen del förorda en individuell lönesättning av domarna i dagsläget. Frågan bör anstå till dess konturerna av det framtida domstolsväsendet klarnat. Det är för övrigt främst en fråga för de kollektivavtalsslutande parterna på domstolsområdet att ta ställning till saken såvida man inte är beredd att författningsreglera lönesättningen.

I avvaktan på fortsatta reformer av domstolsväsendet finns det enligt min mening anledning att pröva om det finns andra vägar att åstadkomma en mera differentierad lönesättning. I olika sammanhang har frågor om befordrade domaranställningar utan chefsansvar förts fram för att skickliga domare i rådsklassen skall kunna erbjudas bättre villkor utan att det innebär att vederbörande åtar sig chefskap.

Många anser att det är ett problem att de högre domaranställningarna, bortsett från anställningarna som domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt anställningarna som vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt, är förenade med chefskap. Inte heller jag anser det vara givet att en skicklig domare också är en bra arbetsledare. För att befordras i dag krävs dock att den skicklige domaren söker en chefsposition vare sig domaren har fallenhet för chefskap eller inte. Om en skicklig men för ledarskap mindre lyckad domare utnämns till domstolschef innebär det att man misshushållar med såväl den dömande som den arbetsledande kompetensen. Den skicklige domaren ägnar sig då helt enkelt åt fel uppgifter. Jag anser därför att det är hög tid att skapa ett lönemässigt alternativ för de skickliga domarna som inte önskar åta sig ledarskap eller som inte är lämpliga för chefsbefattningar.

Ett sätt att åstadkomma en sådan ordning är att det införs specialistanställningar. En annan modell är att ett antal anställningar i rådsklassen är förenade med en högre lön än andra. En variant på det temat är att anställningarna som hovrättsråd och kammarrättsråd ses som en befordran genom att lönen i dessa anställningar överstiger rådmanslönen.

Inom åklagarväsendet har införts ett antal specialistanställningar. Vissa av dessa anställningar, de s.k. allmänspecialisterna och specialiståklagare med inriktning på mängdbrottslighet, innehas av särskilt kompetenta åklagare utan att de specialiserat sig på ett visst ämnesområde. Dessa anställningar för enligt min mening närmast tanken till en befordran i allmänhet och ingen specialistanställning. I övrigt förekommer ett antal olika specialistbefattningar för åklagare t.ex. ekoåklagare och miljöåklagare. Åklagarväsendets organisation medger att det vid ett antal arbetsplatser finns utrymme för mycket specialiserade medarbetare. Det är enligt min mening inte möjligt, generellt sett, att inom domstolsväsendet skapa utrymme för motsvarande specialistanställningar och detta gäller även om regeringen och riksdagen genomför den omorganisation av bl.a. tingsrättsorganisationen som inletts. Det finns i de allra flesta domstolar helt enkelt inte målunderlag för att möjliggöra en långt driven specialisering som kan motivera specialistanställningar. Det finns redan i dag en viss specialisering, främst vid miljödomstolarna, som medför ett visst lönetillägg. Det kan därutöver finnas anledning att införa ett mindre antal specialistanställningar vid de allra största domstolarna, t.ex. på immaterialrättens område. Detta löser dock inte huvudfrågan, nämligen att finna former för att premiera duktiga domare i hela landet.

Om man i stället vill åstadkomma att vissa domaranställningar i rådsklassen skall innefatta en befordran kan man, efter mönster av åklagarnas allmänspecialister, införa en befattning som är reserverad för särskilt framstående domare. En sådan lösning har under många år varit föremål för diskussion inom domstolsväsendet. I olika sammanhang har också framförts tanken att vissa domare skulle anförtros att handlägga mera kvalificerade mål. Jag ställer mig avvisande till att det skall skapas en elitkår bland domarna med både högre löner och mer kvalificerade arbetsuppgifter. Även ett okomplicerat eller mindre kvalificerat mål kan ha stor betydelse för den enskilda parten och det kan då ur allmänhetens perspektiv inte anses godtagbart att sådana mål skall prövas av domare på en kvalitativt lägre nivå. Härtill kommer att ett system med särskilda domaranställningar för handläggning av kvalificerade mål innebär att det skapas en ny typ av högre anställningar i domstolarna och att den hierarkiska uppbyggnaden därmed ökar. Även om en ny typ av domaranställning inte förenas med några andra arbetsuppgifter än de som domare i allmänhet har finns det alltid en risk för att det ändå skapas nya hierarkier inom domstolsväsendet, något som inte

kan anses önskvärt. Vid mina sammanträffanden med yngre jurister inom domstolsväsendet har det framförts att domstolarna redan i dag är hierarkiska och att detta är en av de faktorer som talar emot att arbeta i dagens domstolar. En annan omständighet som talar emot en sådan lösning är att det kanske inte kommer att vara rätt domare som söker befattningarna. På motsvarande sätt som när det gäller chefsbefattningar kan det befaras att det till helt övervägande del kommer att vara män som anser sig lockade av en sådan befordran. En ytterligare nackdel med differentierade anställningar är att man då binder upp sig för en lösning som kan försvåra genomförandet av en individuell lönesättning. Jag anser sammanfattningsvis inte att en lösning med befordrade domaranställningar utan chefsansvar är något som jag vill föra fram.

Jag vill inte heller förorda en lösning som innebär att anställningar som hovrättsråd eller kammarrättsråd skall betraktas som en befordran i förhållande till tingsrätts- och länsrättsdomarna. En sådan ordning rimmar illa med principen om att den dömande verksamheten skall ha sin tyngdpunkt i första instans. Härtill kommer att arbetet i tingsrätt och länsrätt inte kan anses mindre kvalificerat och krävande än arbetet i andra instans. I själva verket kan arbetet i tingsrätt och länsrätt vara både mera pressande och utsatt än arbetet i en kollegial domstol. Ett ytterligare argument som talar mot att se anställningarna som hovrättsråd eller kammarrättsråd som en befordran är att det många gånger kan vara domarens personliga läggning som medför att han eller hon vill arbeta vid en viss domstol. Systemet skulle därmed komma att lida av den svagheten att det inte innebär några incitament för andra domare än dem som vill söka till en hovrätt eller kammarrätt.

Frågan är då om man utan att skapa nya typer av anställningar kan lönestimulera vissa duktiga domare. Ett steg på den vägen har redan tagits genom ett system med personlig lönenivå för ett begränsat antal domare vid vissa domstolar. Jag anser att man bör kunna utveckla detta system ytterligare och införa ett större antal lönetillägg som knyts till domaren personligen och som utgår till dem som under en tid verkat som domare och då visat prov på framstående domaregenskaper. Lönetillägget bör utgå i form av ett påslag på ingångslönen och alltså även bli till fördel för de domare som fått en högre ingångslön än andra.

Jag anser att en ordning med individuella lönetillägg har flera fördelar. Som jag tidigare varit inne på är det inte givet att alla domare också är lämpliga som domstolschefer. En klart positiv

aspekt med att kunna ge lönetillägg för duktiga domare utan att det följer ett särskilt chefsansvar är att skickliga domare inte behöver ägna sig åt chefsuppgifter annat än då vederbörande också har fallenhet och intresse för att vara domstolschef. Förutsatt att lönen inklusive tillägget kommer att ligga på en nivå som inte mera markant skiljer sig från löner för chefer inom domstolsväsendet innebär det också en tydlig markering att det premieras att vara en duktig domare. En annan fördel är att domare kan komma i åtnjutande av lönetillägg utan att byta anställning och eventuellt också flytta till en annan ort.

Enligt min mening finns det alltså starka skäl för att man bör gå vidare på den väg som avtalsparterna på domstolsområdet redan kommit över ens om. En målsättning bör vara att det skall skapas ett flexibelt och rättvist instrument för att premiera duktiga domare som kan vinna acceptans i domarkåren. Det kan givetvis hävdas att en ordning med personliga lönetillägg är en form av individuell lönesättning av domare och att samma betänkligheter som anförts mot att lönerna bestäms individuellt gör sig gällande också här. Enligt min mening finns det emellertid skillnader mellan en individuell lönesättning och ett system med lönetillägg. En sådan skillnad är att lönetilläggen inte innebär att de framstående domarna premieras på de andras bekostnad. De medför med andra ord inte att vissa domares arbetsinsatser nedvärderas. En annan från principiella utgångspunkter mera betydelsefull skillnad är att ett system där en domare efter en tids arbete i domstol får ett lönetillägg under sin återstående tjänstgöringstid inte förutsätter en löpande betygssättning från arbetsledningens sida. I realiteten skiljer sig domarens situation vid lönetillägg inte från vad som gäller när han önskar komma i fråga för en annan anställning och alltså är beroende av domstolschefens vitsord. Den debatt som förts beträffande det tidigare framförhandlade lönetilläggssystemet visar emellertid att det ändå i domarkåren finns starka betänkligheter mot att domstolschefen skall ha ett bestämmande inflytande över lönesättningen.

En viktig fråga är därför vem som skall besluta om lönetilläggen. Skall det vara domstolschefen eller ett centralt organ? Som jag redan påpekat gör sig betänkligheterna mot individuell lönesättning inte lika starkt gällande om lönesättningen sker centralt. Detsamma gäller naturligtvis vid bestämmande av lönetillägg. Om lönetilläggen beslutas centralt uppnår man också andra fördelar. Lönetilläggen kan då ges till framstående domare oberoende av vid

vilken domstol de tjänstgör. Det skapas därmed möjligheter för att just de skickligaste inom domarkåren i dess helhet får förmånen av en högre lön. Vidare behöver en framstående domare inte avstå från en positiv löneutveckling enbart av den anledningen att en eller flera av hans kollegor vid domstolen redan premierats lönemässigt. Inte heller behöver han söka sig till en annan domstol för att få en högre lön. Om lönetilläggen inte är kopplade till varje domstol kan man enligt min mening även minimera riskerna för att det uppstår misshälligheter, som har sin grund i att en eller några av domarna vid en domstol premierats på de andras bekostnad.

En nackdel med en ordning där lönetillägg är rent personliga och inte knutna till domstolarna är att det vid enstaka domstolar kan komma att saknas domare som meriterat sig för tillägg. Om ordningen skall syfta till att stimulera just de duktigaste domarna får emellertid denna nackdel godtas.

Jag har redan inledningsvis i detta avsnitt framhållit att lönesättningen är ett viktigt incitament till goda arbetsprestationer i arbetslivet i allmänhet. Verksamheten vid domstolarna kan inte anses så särpräglad att detta inte skulle gälla också domarnas arbete. Jag har tidigare diskuterat olika möjligheter att åstadkomma en differentierad lönesättning av domarna och därvid kommit fram till att en ordning med personliga lönetillägg har flera fördelar jämfört med andra tänkbara alternativ. Den har inte heller den nackdelen att den behöver försvåra eller kanske till och med i praktiken omöjliggöra en eventuell framtida individuell lönesättning inom domarkåren. Om man nu önskar åstadkomma ett löneincitament för domarna får enligt min mening de eventuella aspekterna av principiell art som kan läggas på lönetilläggsfrågan vägas mot vikten en mera flexibel lönesättning av domarna. Jag anser inte att de principiella aspekterna beträffande en ordning med centrala beslut om lönetillägg har en sådan tyngd att de bör väga över. Min slutsats blir alltså att det bör införas ett system med personliga lönetillägg för domarna.

Som jag redan berört bör det vara domarens skicklighet som ensamt skall vara avgörande för om han skall erhålla ett lönetillägg eller inte. Eftersom det är de mest framstående domarna som bör premieras får en bedömning av lönetilläggsfrågan grundas på en jämförelse med andra domare i landet. En sådan bedömning bör kunna ske med utgångspunkt i de kriterier som tillämpas vid domaranställningar.

Antalet domare som bör kunna komma i fråga för lönetillägg liksom tilläggets storlek får på sedvanligt vis avgöras efter förhandlingar mellan de kollektivavtalsslutande parterna.

Med ett system där lönetillägg skall kunna utgå inte bara till domare i tingsrätt och länsrätt utan också till domare i hovrätt eller kammarrätt finns det enligt min mening anledning att överväga om inte anställningarna som vice ordförande kan avskaffas. Att utnämnas till vice ordförande får närmast ses som en befordran till en anställning utan något mera markerat ledaransvar och det kan ifrågasättas om inte lönetilläggen kommer att fylla samma funktion nämligen att premiera framstående domare i hovrätt och kammarrätt. Enligt nu gällande bestämmelser är alla ordinarie domare i dessa domstolar generellt behöriga att vara ordförande vid förhandling eller föredragning (23 § förordningen [1996:379] med hovrättsinstruktion respektive 22 § förordningen [1996:380] med kammarrättsinstruktion). I praktiken sköts dessa sysslor nästan uteslutande av lagmannen respektive vice ordförande på avdelningen. Detta gör att fördelningen av arbetsuppgifter på en avdelning blir svårare än om fördelningen kan ske mer fritt mellan ledamöterna. Jag anser, i linje med bestämmelserna i de nämnda förordningarna, att de personer som utnämnts till domare i en hovrätt eller kammarrätt får antas ha sådana egenskaper att vederbörande kan vara ordförande. Jag anser inte att de domare som har lönepremierats skall ha något företräde att vara ordförande vid målen och ärendenas avgörande. En positiv effekt av ett avskaffande av befattningen vice ordförande på avdelning är att hierarkin i hovrätterna och kammarrätterna minskar. Om den skisserade ändringen görs vid dessa domstolar blir den sannolikt kostnadsneutral eftersom arbetsuppgiften att vara ordförande delas på flera ledamöter samtidigt som de duktigaste domarna i samma utsträckning som övriga domare tilldelas mål och deltar i den dömande verksamheten. Med hänvisning till de fördelar som en förändring skulle innebära bör befattningen som vice ordförande på avdelning i hovrätt eller kammarrätt kunna avskaffas.

Jag anser som tidigare sagts att frågan om vilka domare som skall ges lönetillägg bör avgöras centralt. Det får förutsättas att avgörandet kommer att grundas på förhandlingar med domarnas fackliga organisation. En lämplig lösning är att frågan anförtros samma organ som svarar för beredningen av domarutnämningar och att detta organ således kommer att företräda arbetsgivarsidan i förhandlingarna. Eftersom det inte är fråga om beslut om anställning

kan jag inte se några hinder mot att beredningsorganet svarar för denna uppgift. Organet kommer vidare genom sina erfarenheter från beredningen av anställningsärenden att vara väl skickad att också bedöma vilka domare som är skickliga nog för att erhålla lönetillägg. Jag tror inte att denna lösning skall innebära ett allt för omfattande arbete eftersom det inte är fråga om omprövningar och förändringar av beslutade tillägg. Det är med den av mig förespråkade lösningen inte heller fråga om att vikta storleken på lönetillägget eftersom jag anser att det bör vara lika stort för alla som erhåller det.

En särskild fråga är om lönetillägg bör sökas eller om beredningsorganet skall ta upp frågan på eget initiativ. Det finns för- och nackdelar med båda modellerna. Jag väljer att inte nu ta ställning vilket av de båda angivna huvudalternativen som bör väljas. Det kan finnas skäl för att den frågan bör avgöras i samråd med nämnden och sedan erfarenheter vunnits av det system med en särskild lönenivå som nyligen genomförts.

med gängse metoder. Domaren skall med andra ord vara en skicklig jurist, något som förutsätter att han även har förmåga att analysera de problemställningar han ställs inför. Att i mera konkreta ordalag beskriva vad som bör innefattas i begreppet juridisk skicklighet låter sig knappast göras. I yrkesskickligheten ligger emellertid mera än enbart juridisk kompetens. Domaren skall kunna behandla lika fall lika utan ovidkommande hänsyn. Detta förutsätter att domaren är objektiv och opartisk.

5.2.2.3 Personliga egenskaper

Allmänt

De personliga egenskaperna hos dem som söker en domaranställning har enligt min mening generellt sett stor betydelse som bedömningsgrund. De nedan redovisade egenskaperna som jag anser bör utmärka en god domare kan dock vara mer eller mindre framträdande hos olika sökande av domaranställningar. Det är inte möjligt att rangordna och framhålla några som särskilt betydelsefulla. Det är helhetsbilden av en sökandes personliga egenskaper som bör vara avgörande vid bedömningen om denne kan bli en skicklig och lämplig domare. Självklart är emellertid att vissa egenskaper, t.ex. ledaregenskaper, väger tyngre vid vissa domaranställningar. Självständighet är ett karaktärsdrag som måste utmärka alla domare och har därför särskild tyngd. Det är dock en sammanvägning av de personliga egenskaperna tillsammans med övriga meriter som skall göras.

Självständighet och integritet

Kravet på självständighet följer av domstolarnas och domarnas ställning enligt regeringsformen. Det är självständigheten i dömandet som skall garanteras. Domaren måste utan att påverkas av tillfälliga strömningar i samhället, tryck från massmedia eller andra kunna avgöra mål och ärenden i enlighet med gällande regler på området. Domaren varken får eller skall låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn utan hans ställningstaganden måste vara resultatet av ren rättstillämpning. Saken kan uttryckas så att domarrollen kräver personlig integritet i den dömande verksamheten. Självständigheten får dock inte drivas så långt att domaren skall

vara oemottaglig för sakliga argument som han på olika sätt kan få kännedom om. Kravet på självständighet får inte heller medföra att domaren mot bättre vetande håller fast vid en felaktig linje.

Självständigheten får vidare inte ta sig uttryck i form av att domaren fjärmar sig från samhällslivet i övrigt. Det är enligt min mening självklart att domarna bör kunna berika sina kunskaper och förbättra sin kompetens genom att på olika sätt ta del av samhällsdebatten eller genom att delta i kurser och seminarier som belyser olika samhällsföreteelser som domstolarna har att hantera. Domaren bör även kunna göra sin stämma hörd i den allmänna debatten. Att domaren lever i nuet har betydelse också ur ett annat perspektiv. I sin dömande verksamhet har domaren att tillämpa lagar och andra författningar. Rättsreglerna kan ofta lämna utrymme för skönsmässiga bedömningar eller rättsskapande verksamhet. Att domaren inte skall låta sig påverkas av tillfälliga opinioner eller yttre tryck innebär inte att han för den sakens skull skall avskärma sig från samhällsdebatten. Inom de ramar som författningarna ger bör domarens avgöranden vara förenliga med de grundläggande värderingar som präglar regelsystemen. En domare bör förstå och respektera dessa värderingar även om han själv inte i alla avseenden sympatiserar med dem.

Omdöme och uppträdande

Den blivande domaren skall ha ett gott omdöme. Detta framstår som närmast självklart men bör även i detta sammanhang påpekas. Domaren skall således uppträda omdömesgillt både i yrkesutövningen och i privatlivet och hans vandel och omdömesförmåga bör inte kunna ifrågasättas. Det innebär att den sökande som brister i detta avseende knappast kan anses lämplig för en domaranställning hur skicklig han än må vara i andra hänseenden. Det bör helt enkelt inte få förekomma att någon utnämns till domare och det senare visar sig att han uppträtt högst omdömeslöst eller klandervärt i sin tidigare yrkesverksamhet eller privata liv. Ett annat synsätt skulle enligt min mening få allvarliga återverkningar på allmänhetens respekt för och tilltro till domstolarna. Inte bara omständigheter som kan leda till att en domare avsätts utan också andra allvarliga förhållanden bör alltså kunna diskvalificera en sökande. Så kan exempelvis vara fallet när en offentliganställd blivit föremål för disciplinpåföljd eller fått mycket stark kritik av en justitieombuds-

man eller justitiekanslern. På motsvarande sätt kan en advokat ha visat sig olämplig för domaryrket genom att på ett flagrant sätt bryta mot god advokatsed. Det går dock inte att ställa upp några generella kriterier för när en sökandes handlande är tillräckligt graverande för att han bör bedömas som olämplig. Detta är en fråga som måste avgöras från fall till fall och där hänsyn måste tas inte bara till de aktuella omständigheterna utan också till hur lång tid som förflutit sedan de inträffade. Det får alltså ankomma på beredningsorganet att ta ställning till frågan huruvida en sökande har sådana brister att han inte bör utnämnas till domare. Jag återkommer senare till frågan om vilka krav på beslutsunderlaget i anställningsärenden som bör ställas i det aktuella hänseendet.

Av vikt är också att en domare kan behandla parter och andra som kommer inför domstolen på ett korrekt och seriöst sätt. Han måste även uppträda balanserat och inge förtroende. Egenskaper som arrogans och bryskhet kan därför diskvalificera en sökande till en domaranställning. Nära samband med frågan om en domares uppträdande och inställning till parter m.fl. har hans förmåga att behandla sina medarbetare med respekt och på ett i övrigt korrekt sätt. När det gäller uppträdandet på arbetsplatsen har domaren inte en särställning utan måste anpassa sig till de normer och beteendemönster som allmänt gäller i arbetslivet. Inte bara domstolscheferna utan alla domare bör vara goda förebilder på arbetsplatsen. Personer som i sitt tidigare yrkesliv har gjort sig kända för tvivelaktiga beteenden i relationen till medarbetarna bör inte bli aktuella för en domarbefattning. Det kan för övrigt antas att den som allvarligt brister i sådana avseenden inte heller fyller kravet på ett korrekt bemötande av parter och andra. Det är inte möjligt att här peka på alla faktorer som kan diskvalificera en jurist från att bli domare. Det finns dock en som bör lyftas fram och det är trakasserier av andra anställda och då inte minst sexuella trakasserier.

Samarbetsförmåga

En för domstolsarbetet mycket värdefull egenskap är samarbetsförmågan. Domaren är självständig i sin dömande verksamhet men det arbete som leder fram till avgöranden av mål och ärenden är i mycket ett lagarbete. Samarbetsförmågan har också stor betydelse för arbetsklimatet på domstolen och för domstolens verksamhet i

dess helhet. Domaren måste alltså kunna samarbeta med övrig personal och nämndemän. I det ligger bl.a. att domaren bör kunna både ta emot och förmedla kunskaper så att domstolens samlade resultat blir så bra som möjligt. Han får inte heller vara främmande för att ta på sig andras arbetsuppgifter eller på annat sätt bistå kollegor och annan personal och i övrigt verka för att resultatet av domstolens verksamhet överensstämmer med de krav som allmänheten kan ställa. En domares förmåga att samarbeta är av betydelse inte enbart för domstolens inre arbete utan också i förhållandet till allmänheten, parter, ombud, vittnen, journalister och alla andra som kommer i kontakt med domstolen. Det är vid domarnas kontakter med utomstående som en stor del av allmänhetens bild av domstolar och domare skapas. Ytterst är samarbetsförmågan en egenskap som bland andra är avgörande för medborgarnas förtroende för verksamheten.

Färdigheter i tal och skrift

En stor del av domarens arbete utgörs av att leda förhandlingar samt att i skrift redovisa domstolens avgörande av målet eller ärendet. Det är därför en viktig egenskap att den blivande domaren har god förmåga att uttrycka sig klart och begripligt både skriftligen och muntligen. Flertalet av de parter som kommer inför våra domstolar gör det vid ytterst få tillfällen i livet. Det kan förväntas att de inför sitt möte med domstolen är nervösa eller i varje fall inte upplever det som en särskilt lätthanterlig situation. Det är viktigt att domaren talar och skriver ett språk som inte ökar deras osäkerhet och som gör det möjligt för enskilda att förstå varför utgången blev som den blev.

Effektivitet och beslutsförmåga

Som jag tidigare har nämnt ställer Europakonventionen krav på att ärenden och mål skall slutföras inom rimlig tid. Detta får anses vara en miniminivå för effektivitet. Medborgarna har dock berättigade krav att så snabbt som möjligt få sina saker avgjorda av domstolarna. Det sagda medför att det av blivande domare bör krävas att de har förmågan att effektivt hantera mål och ärenden. Effektivitet i ordets rätta bemärkelse innebär dock inte bara att mål skall

avgöras snabbt utan också att avgörandena skall präglas av hög kvalitet och att enklare mål och ärenden inte prioriteras på bekostnad av långa handläggningstider för svårare. En snabb genomströmning av mål och en hög kvalitet är alltså ett enhetligt mått på effektivitet. Domstolarnas alltmer komplexa materia och arbetsbörda förutsätter vidare att den blivande domaren har god känsla för vilken arbetsinsats som olika frågor kräver. Jag anser således att effektivitet i yrkesutövningen med den innebörd som lagts i ordet är en viktig egenskap för en blivande domare.

I domarens dagliga yrkesroll ligger att fatta ett stort antal beslut. Dessa beslut kan vara av mycket varierande slag och av mycket olika svårighetsgrad. En viktig egenskap för en blivande domare bör därför vara förmåga att fatta beslut och att kunna stå för besluten. Den jurist som inte har förmåga att inom rimlig tid fatta riktiga och välmotiverade beslut kommer enligt min mening inte att vara lämplig för domaryrket.

Ledaregenskaper

Ledaregenskaper och administrativ förmåga är egenskaper som har särskild betydelse för chefsdomare. Vid bedömningen av de sökande till sådana anställningar bör därför väsentlig vikt fästas just vid dessa egenskaper. Jag har redan påpekat att förmågan att leda och administrera tillsammans med vissa andra personliga egenskaper bör prioriteras särskilt vid anställning av domare med chefsuppgifter och framför allt när det gäller domstolschefer. Ledaregenskaper är emellertid inte viktiga enbart för domare med chefspositioner. Också andra domare kan i sitt dagliga arbete ha att leda och fördela arbete mellan olika medarbetare. Som arbetsledare har domaren även att skapa ett gott arbetsklimat, något som inte bara är till fördel för hans egen dömande verksamhet utan även gagnar domstolens verksamhet i stort. I rollen som ledare ligger vidare att stimulera beredningsjurister, notarier, domstolssekreterare och andra som inte har dömande uppgifter och känna ansvar för deras utveckling. Förmågan att leda annan personal bör således vara en egenskap av betydelse vid utnämningar även i rådsklassen.

Inlevelseförmåga, personlig mognad och flexibilitet

Domaren kommer i sitt dagliga arbete i kontakt med olika människor med skiftande bakgrund och levnadsöden. Enskilda personers förtroende för domstolarna och domarna kan många gånger vara beroende av att domarna har förmåga att leva sig in i eller förstå deras situation. Att domaren förstår vad enskilda försöker förmedla kan vidare i åtskilliga fall vara en förutsättning för att en tvist eller ett brottmål skall avgöras på ett tillfredsställande sätt. Inlevelseförmåga är således en viktig egenskap, som i sin tur förutsätter personlig mognad och livserfarenhet.

Domstolarnas arbete påverkas i ökad utsträckning av att arbetsuppgifterna, organisationen m.m. förändras. Detta ställer krav på att domare och övrig domstolspersonal kan anpassa sig till nya situationer. En viktig egenskap är att de som rekryteras som domare har vilja och intresse att ta på sig nya arbetsuppgifter som den förändrade omvärlden kanske kräver. Vidare bör de som skall bli domare ha förmågan att se lösningar inte bara på de konflikter som de har att döma i utan även på hur arbetet i domstolen bör förändras över tiden. Jag anser att de domare som skall rekryteras i framtiden bör vara dynamiska och flexibla personer och sådana egenskaper bör därför tillmätas betydelse vid bedömningen av de sökande.

5.2.2.4 Utbildning

Juristexamen är som nämnts tidigare ett behörighetskrav för att bli lagfaren domare. I vissa länder, t.ex. Norge och Tyskland, är betygen från juriststudierna av stor betydelse när man skall bli domare. I vårt land med den särskilda domarkarriären spelar betygen en underordnad roll vid rekryteringen av ordinarie domare. Detta hänger naturligtvis samman med att det för att antas till domarutbildning krävs fullgjord notariemeritering och för att få notarieplats krävs det i allmänhet goda betyg från studierna i juridik. I praktiken spelar alltså även i Sverige betygen från juriststudierna en avgörande roll för vilka som blir domare. Det är min uppfattning att dessa betyg i en framtid inte kommer att spela en framträdande roll vid rekryteringen av domare, som ju kommer att ske kanske 20 år efter avslutade studier. Betygen från studierna kommer säkert även i framtiden ha stor betydelse för att kvalificera

de unga juristerna för deras första anställningar. Jag är dock av den uppfattningen att betygen från juristexamen inte bör ges någon större betydelse vid anställningen av ordinarie domare.

Vid dagens anställning av domare har genomgången domarutbildning ett betydande meritvärde. Även om domarutbildningen läggs ned och denna utbildningsväg alltså slopas kommer det under en relativt lång övergångsperiod att finnas jurister som har genomgått domarutbildningen. Denna utbildning bör även fortsättningsvis vara betydelsefull och någon skillnad bör inte göras mellan utbildning vid allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Samma avgörande betydelse som i dag bör dock inte fästas vid domarutbildningen. I framtiden får domarutbildningen vägas mot andra utbildningar som de sökande genomgått och mot yrkeserfarenheterna. Sådana karriärutbildningar som t.ex. genomgången åklagarutbildning eller utbildning inom skatteförvaltningen kan då vara en faktor som tillmäts betydelse vid bedömningen.

När det gäller specialutbildning så kommer saken i vissa fall i ett annat läge. Vi har under många år i vårt land förespråkat att domarna skall vara generalister och inte specialister. På senare tid har dock behovet av specialisering inom domstolarna lyfts fram. För egen del saknar jag anledning att i detta sammanhang ta ställning till denna principfråga. Komplexiteten i samhället ställer emellertid stora krav på specialkunskaper inom vissa juridiska områden för att man skall kunna överblicka och förstå rättsområdet. Vid handläggningen av vissa typer av mål kan det vidare krävas särskild kompetens av annan än rent juridisk natur. I advokaternas verksamhet har specialisering länge varit ett framträdande drag. Inom åklagarväsendet har under senare år en ökad satsning skett på specialistkompetens inom vissa sakområden, exempelvis när det gäller miljöbrott och ekonomisk kriminalitet. Inom domstolsväsendet har dock någon liknande utveckling inte skett utan man har i stället valt att inrätta några specialdomstolar som Arbetsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Marknadsdomstolen eller enheter inom vissa domstolar, t.ex. miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. En annan lösning som valts är att vissa särskilda måltyper som mera frekvent kan förekomma vid de största domstolarna lottas på särskilda avdelningar. Enligt min mening medför samhällsutvecklingen att domstolarnas behov av specialkompetens kommer att öka i framtiden. Utbildning med speciell inriktning på vissa rättsområden som domstolarna kommer i kontakt med bör då självklart vara meriterande vid domaranställ-

ningar. Värdet av en specialutbildning måste dock alltid vägas mot den aktuella domstolens behov av särskild kompetens.

Samhället präglas också av den ökade internationaliseringen. Många unga jurister väljer i dag att komplettera sin svenska juristexamen med juridiska studier utomlands. Sådana studier kan ge värdefulla kunskaper om andra länders rättssystem eller om det internationella regelverket liksom EG-rätten. Jag anser att kvalificerad juridisk utbildning utomlands generellt sett bör ha betydelse vid bedömningen av de sökande.

När det gäller annan utbildning bör den kunna beaktas vid bedömningen av det värde som bör tillmätas olika yrkeserfarenheter. Det är fallet med t.ex. notarieutbildning och forskarutbildning. Jag vill dock inte utesluta att särskild hänsyn bör kunna tas till sådana utbildningar som allmänt sett är av värde för domstolarnas verksamhet. Så kan exempelvis vara fallet med statsvetenskapliga eller beteendevetenskapliga studier som ett komplement till juristutbildningen. Det kan också för vissa domaranställningar finnas anledning att uppställa krav på kompetens också utanför det juridiska området. Det gäller inte minst chefsdomarna och särskilt domstolscheferna där utbildning i eller praktiska erfarenheter av arbetsledning och administration är en värdefull bakgrund som bör beaktas vid bedömningen.

5.2.2.5 Yrkeserfarenheter

Allmänt

Yrkeserfarenheter är en faktor av stor vikt vid bedömningen av de sökande. Vad som skall vägas in vid denna bedömning är den erfarenhet och de kunskaper från yrkeslivet som de sökande har vid tidpunkten för ansökan. Det skall vidare vara fråga om sådana yrkeserfarenheter som har betydelse för en sökandes möjligheter att fylla de krav på yrkesskicklighet och personliga egenskaper som ställs på en domare. Det blir därmed innehållet, omfattningen och svårighetsgraden av de uppgifter en sökande har haft i sin anställning eller egen verksamhet som skall bedömas. En viktig omständighet är bredden av de sökandes yrkeserfarenheter. Det är alltså inte enbart erfarenheter från det rent juridiska verksamhetsområdet som bör beaktas. Även annan yrkeserfarenhet skall vägas in vid den bedömning av den sökande som skall göras. Det finns flera olika

yrken som kan ge värdefulla kunskaper och erfarenheter för en blivande domare när han ställs inför olika problemställningar. Exempel på det senare kan vara yrkeserfarenheter från den sociala sektorn, arbeten inom kriminalvården eller polisen. Det går dock inte att här i detalj att ange vilka andra yrkeserfarenheter än de rent juridiska som bör vägas in. Det är i första hand den livserfarenhet och personliga mognad som annat än juridiskt arbete kan ge som bör vara avgörande för huruvida det skall beaktas.

Vid bedömningen av yrkeserfarenheten har det självfallet stor betydelse hur kvalificerade tidigare arbeten eller den egna verksamheten varit. För att kunna ha något större värde måste det röra sig om en kvalificerad verksamhet som ger värdefulla erfarenheter för en blivande domare. Det blir då främst erfarenheter på det juridiska området som bör beaktas. Yrkeserfarenheter utanför detta område torde mera sällan kunna vara utslagsgivande. När det gäller chefsdomare bör dock, som jag redan berört, erfarenheter från arbetsledning och administration tillmätas stort värde vid bedömningen av de sökande.

All yrkeserfarenhet skall som sagts bedömas och värderas. Det står dock klart att erfarenheter som ligger långt bak i tiden inte har samma värde som när erfarenheterna tidsmässigt ligger någorlunda i närheten till ansökningstillfället. Värdet av en viss yrkeserfarenhet kan vidare minska betydligt om denna erfarenhet endast förvärvats under en kortare period. Å andra sidan ökar inte värdet av en yrkeserfarenhet enbart därför att den hänför sig till en lång tids verksamhet inom ett område. Det går inte att ställa upp några generella riktlinjer för en bedömning av tidsfaktorn.

I anslutning till det sagda vill jag ta upp den inverkan som föräldraskap kan ha på en sökandes möjligheter att med sina yrkeserfarenheter konkurrera om en anställning. Många föräldrar väljer i dag att periodvis vara lediga från sitt arbete för att ta hand om barnen. För att kunna kombinera föräldraskap och arbete kan föräldrar också trappa ned sina arbetsinsatser eller byta till ett arbete som är mindre krävande och ansvarsfullt. Vad särskilt gäller domaranställningar får detta till följd att deras yrkeserfarenheter kan vara mer kortvariga eller mindre kvalificerade vid en jämförelse med andra sökande. Detta är en aspekt som naturligtvis har betydelse för manliga sökande men kanske i ännu högre grad för kvinnor som är intresserade av domaryrket. I den allmänna debatten har föräldraskapets betydelse för jämställdheten i arbetslivet lyfts fram och det har bl.a. sagts att många kvinnor skulle

gynnas om föräldraledighet blev en merit vid anställningar. I mitt uppdrag ingår också att se till att domaryrket är lika attraktivt för kvinnor som för män. I linje härmed anser jag det angeläget att den nackdel i konkurrenshänseende som ledighet för föräldraskap kan innebära bör motverkas. Jag har tidigare framhållit att yrkeserfarenheter utanför det juridiska området bör kunna beaktas med utgångspunkt i den livserfarenhet och personliga mognad de kan ge. Enligt min mening bör föräldraskap kunna jämställas med sådana yrkeserfarenheter eftersom även föräldraskapet ger livserfarenhet och personlig mognad som är av värde för en domare. En sådan ordning främjar inte bara jämställdheten utan motverkar också att såväl kvinnliga som manliga föräldrar kan missgynnas vid domaranställningar.

Också innehållet i och omfattningen av tidigare verksamheter är av betydelse. Erfarenheter från ett smalt verksamhetsområde bör ha mindre värde än sådan som har en vidare spännvidd. Även smalare yrkeserfarenheter kan emellertid ha ett särskilt värde beroende på vilken domaranställning det är fråga om eller vid vilken domstol anställningen är placerad. Dagens och morgondagens krav på specialisering inom vissa målområden kan exempelvis medföra att yrkeserfarenheter bör väga olika tungt vid rekryteringen av en domare. Detta får, när rekrytering blir aktuellt, särskilt analyseras av den aktuella domstolen och det organ som bereder domaranställningar. I sådana anställningsärenden kan en mer ensidig yrkesbakgrund slå ut en bredare erfarenhetsbas och detta trots att det sistnämnda i allmänhet är att föredra.

En generell utgångspunkt bör emellertid vara att det är den juridiska skickligheten i sig och de personliga egenskaperna som skall vara de avgörande faktorerna vid rekryteringen. Jag är nämligen av den uppfattningen att de personer som kommer att vara kvalificerade för domaryrket med adekvat utbildning inom en förhållandevis kort period kommer att kunna fungera väl som domare. Inte minst en kraftfullare beredningsorganisation i domstolarna kommer att göra övergången till domaryrket enklare än i dag.

Dagens värdering av yrkeserfarenheter bygger i väsentlig mån på att det nästan uteslutande är jurister med bakgrund i dagens domarutbildning som söker domaranställningar. De har alltså alla erfarenheter av arbete som domare. Meritvärderingssystemet är också så uppbyggt att det främst siktar in sig på värdet av de yrkeserfarenheter utöver domstolstjänstgöring som en sökande kan ha. Mitt förslag om en öppen domarrekrytering innebär att dagens domar-

utbildning som rekryteringsunderlag kommer att försvinna och syftet är att skickliga och för yrkets lämpliga jurister skall kunna anställas som domare oavsett om de har erfarenheter av domstolsarbete eller inte. Yrkeserfarenheterna kommer därmed att variera betydligt mera än i dag och kombinationerna av olika tänkbara erfarenheter att öka. Detta får särskilda konsekvenser vid bedömningen av de sökandes yrkeserfarenheter. Om man har som målsättning att skickliga och för domaryrket lämpliga personer skall kunna rekryteras är det vidare viktigt att värderingen av yrkeserfarenheter inte sker på ett sådant sätt att den utestänger eller avhåller jurister från att söka en domaranställning därför att de har en annan yrkesbakgrund än den som av tradition varit den vanliga för sökande till domaranställningar. Bedömningen av yrkeserfarenheterna behöver alltså bli mer flexibel samtidigt som det givetvis är viktigt att den fortfarande vilar på objektiva och sakliga grunder.

Jag har tidigare framhållit att en öppen domarrekrytering medför att det blir svårt att i förväg ange hur man i varje anställningsärende skall väga de sökandes meriter mot varandra. De svårigheterna gör sig särskilt gällande i fråga om bedömningen av yrkeserfarenheterna. Jag måste därför inskränka mig till att ange några ytterligt allmänt hållna principer för vilka yrkeserfarenheter eller snarare yrkesroller som typiskt sett bör anses värdefulla. I de enskilda fallen får yrkeserfarenheterna bedömas i förhållande till den sökta anställningen och grundas på en helhetsbedömning av vilka arbetsuppgifter som de sökande har haft, deras innehåll och omfattning, den tid under vilken de sökande har haft arbetsuppgifterna samt inte minst det sätt på vilket de utförts.

5.2.2.6 Närmare om yrkeserfarenhetens omfattning och innehåll

En diskussion som har förts under många år är om domaren skall vara generalist eller specialist. I flertalet utredningar och i debatten har det framförts att domaren bör vara generalist. Under senare tid har dock som redan nämnts behovet av specialisering inom domstolarna lyfts fram. Även om specialkunskaper blir viktiga i framtiden anser jag att en domare bör ha en bred arbetslivsbas där erfarenheterna från olika juridiska verksamhetsområden kan brytas mot varandra. Kravet på skiftande arbetslivserfarenheter får dock inte vara ett självändamål. Även jurister med en smalare bakgrund

bör och skall kunna konkurrera om en domarbefattning och detta oavsett om det uppställs några särskilda meritkrav för just den anställningen. Med yrkesbakgrund i detta sammanhang avses det juridiska ämnesområde inom vilket en jurist arbetar. Jag menar att en jurist som har visat stor fallenhet och skicklighet på ett område har förutsättningar att med samma skicklighet sätta sig in i nya rättsområden och tillämpa det regelverket. Här liksom eljest gäller emellertid att arbetet också bör vara sådant att det ger livserfarenheter, personlig mognad, omdömesförmåga och personlig integritet.

Jag har redan framhållit att en viktig omständighet vid bedömningen av yrkeserfarenheterna är hur kvalificerade arbetsuppgifterna varit. En betydelsefull faktor bör också vara hur självständigt och utvecklande arbetet har varit.

I föregående avsnitt har jag framhållit vikten av att bedömningen av de sökande sker på ett sådant sätt att den inte utestänger eller avhåller jurister från att söka domaranställningar när de har en annan yrkesbakgrund än den som de sökande till domaranställningar traditionellt har haft. Trots det väljer jag att nu först ta upp frågan om hur erfarenhet av arbete i domstol skall vägas mot andra kvalificerade arbeten på det juridiska området. Skälet härtill är, som jag påpekat under avsnittet om utbildning (5.2.2.4), att det under en förhållandevis lång övergångsperiod kommer finnas jurister som genomgått den nuvarande domarutbildningen och att denna utbildning även vid en öppen domarrekrytering bör vara en värdefull erfarenhet.

När det sedan gäller de jurister som utan att ha dömande uppgifter tjänstgjort som föredragande vid allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol bör även dessa erfarenheter vara av betydelse vid bedömningen av deras förutsättningar att bli domare. Även om arbetet som föredragande inte innefattar dömande verksamhet ger den självfallet värdefulla insikter i domstolsarbetet och kunskaper om praxis, processuella frågor och rättstillämpning. Hur stort värdet av föredragandearbetet bör vara får avgöras med utgångspunkt i arbetsuppgifternas svårighetsgrad, om tjänstgöringen varit förlagd till flera domstolar, t.ex. både underrätt och överrätter, och andra omständigheter. Erfarenheter av enbart tjänstgöring vid domstolar bör dock inte vara en tillräcklig merit för en domaranställning.

En särskild fråga är hur man skall se på värdet av notarietjänstgöring vid allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. I

dagens meritvärderingssystem är notarietjänstgöringen inte en särskild merit vilket naturligtvis har samband med att den är en förutsättning för att man skall få komma in på domarutbildning. För de som söker en anställning som ordinarie domare ligger notarietjänstgöring också regelmässigt långt tillbaka i tiden. Vid en öppen domarrekrytering bör enligt min mening notarietjänstgöringen kunna beaktas som en yrkeserfarenhet. Arbetet som notarie ger den unge juristen värdefulla insikter i domstolsarbetet och kännedom om de särskilda drag som är utmärkande för domarrollen.

En sökande med erfarenheter från domstolstjänstgöring bör generellt sett inte ha försteg framför de som helt saknar sådana yrkeserfarenheter. Det är som jag sagt tidigare bredden av yrkeserfarenheterna som bör vara avgörande. Saken ställer sig emellertid annorlunda när det är fråga om en domaranställning som söks av någon som redan utnämnts och verkat som domare. Givetvis måste erfarenheterna från domarverksamheten ha ett särskilt värde vid bedömningen i sådana ärenden. Därmed är inte sagt att den domare som söker en annan domaranställning automatiskt skall ha ett försteg framför en extern sökande. Här får liksom vid andra domaranställningar det sätt på vilket den sökande fullgjort sina arbetsuppgifter fälla utslaget. En mindre skicklig domare kan då komma att konkurreras ut av en extern sökande som väl fyller kraven för en domaranställning. Redan i dag förekommer det att en ordinarie domare som söker en annan domaranställning blir förbigången av en sökande som ännu inte blivit ordinarie domare.

För att sedan på ett mera generellt plan diskutera vilka olika yrkesroller på det juridiska området som kan vara tillräckligt kvalificerande för en domaranställning kan en startpunkt vara sådana arbetsuppgifter som är av utrednings- eller beredningskaraktär. Många jurister har på samma sätt som en föredragande i domstol som arbetsuppgifter att förbereda och lägga fram förslag till avgöranden av andra. På den statliga sektorn är lagstiftningsarbete i Regeringskansliet och riksdagen och andra arbetsuppgifter som utförs av rättssakkunniga och utskottsföredragande exempel på denna typ av arbete. Detsamma är fallet med arbetet som föredragande i specialdomstolar och domstolsliknande organ, hos Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern. Uppräkningen är på intet sätt uttömmande och liknande arbetsuppgifter kan tänkas förekomma i kommuner och på den privata sektorn. Beredningsuppgifter av denna art kan vara både mycket kvalificerade och utvecklande samtidigt som de kan inrymma ett stort mått av självständig-

het även om de slutliga besluten fattas av andra. Yrkeserfarenheter som nu berörts bör alltså anses som värdefulla för en blivande domare. Ju mer kvalificerade uppgifterna varit desto högre bör de värderas. Så har t.ex. arbete med kvalificerade lagstiftningsprojekt hitintills tillmätts ett särskilt meritvärde och bör beaktas som en värdefull erfarenhet även framdeles. Å andra sidan kan föredragandeuppgifter på en förhållandevis smal sektor, t.ex. arbete i specialdomstolar, ha mindre värde än uppgifter som rört bredare rättsområden. Liksom när det gäller erfarenheter av enbart föredragandeuppgifter i domstol bör erfarenheter som endast avser arbete inom Regeringskansliet, riksdagen m.fl. arbetsplatser inte vara tillräckligt för en domaranställning. Däremot kan olika kombinationer av sådana erfarenheter och domstolserfarenhet vara en värdefull bakgrund på samma sätt som andra kombinationer av arbetslivserfarenheter.

Arbeten där man under eget ansvar utför juridiska arbetsuppgifter bör ges ett betydande värde vid bedömningen av de sökandes yrkeserfarenheter. Hit hör inte bara sådana uppgifter som innebär beslutsfattande utan också yrken där juristen i en vid mening kan anses företräda det allmänna eller enskilda i rättsliga angelägenheter. Sådana arbeten kan tillföra en sökande värdefulla kunskaper, färdigheter och insikter som har betydelse för förmågan att utöva domaryrket. De kan exempelvis ge förmågan att hantera hastigt uppkomna situationer, förmågan att fatta beslut och stå för dem och vana att lösa konflikter. De som i sitt dagliga arbete företräder andra kan få värdefulla erfarenheter som rör enskildas bakomliggande förhållanden och deras sätt att resonera och se på sin situation, erfarenheter som inte kan vinnas genom att arbeta t.ex. enbart inom domstolsväsendet. Så är fallet med advokater och deras biträdande jurister. Advokater och andra jurister som företräder sina huvudmän inför domstol får vidare en god förtrogenhet med det processuella regelsystemet.

En bakgrund som åklagare ger mycket goda kunskaper i straffrätt och handläggningen av brottmål. Den ger vidare goda inblickar i brottsoffers, tilltalades, målsägandes och vittnens situation som svårligen kan inhämtas genom domstolsarbete. Här liksom när det gäller andra yrkeserfarenheter är det bredden av arbetsuppgifterna som bör beaktas. En långvarig verksamhet som åklagare på ett smalt specialområde kan inte ge samma värdefulla erfarenheter som ett bredare arbetsfält. Komplexa brottmål även om det rör sig om ett specialområde kan ha stark anknytning till civilrätten eller

skatterätten och alltså ge erfarenheter av rättsområden utanför det rent straffrättsliga. På samma sätt kan exempelvis arbete med miljöbrott ge värdefulla insikter för en blivande domare.

Jag har tidigare i allmänna ordalag diskuterat betydelsen av yrkeserfarenheternas bredd och tidsaspekten vid bedömningen av de sökande. Dessa allmänna principer torde inte kunna tillämpas fullt ut beträffande en yrkesbakgrund som åklagare och än mindre i fråga om advokatverksamhet. Många som söker sig till advokatyrket gör det i unga år och stannar sedan kvar. Enligt min mening kan det knappast krävas att advokater som söker domaranställningar i likhet med andra sökande skall ha alltför skiftande yrkeserfarenheter. Erfarenheternas värde torde därför i allmänhet få bedömas med utgångspunkt i de rättsområden som advokaten kommit i kontakt med.

Arbete som beslutsfattare på det juridiska området bör vara en betydelsefull erfarenhet. Arbetsuppgifter av denna art finns både vid statliga och kommunala myndigheter men också i företag och organisationer utanför den offentliga sektorn. Kvalificerat arbete inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen är några exempel från det statliga området. Av betydelse här bör dock vara att arbetsuppgifterna och besluten inte är av förhållandevis standardiserat slag. Jurister som i sitt dagliga arbete sysslar med ärenden av närmast massakaraktär lär sig visserligen fatta beslut men den juridiska skickligheten och förmåga att ta ställning till mera komplicerade eller omfattande frågor torde mera sällan bli satt på prov. I likhet med jurister som har beredningsuppgifter är erfarenheter från hanteringen av standardiserade ärenden i normalfallet inte tillräckliga för en domaranställning. De utgör dock en värdefull erfarenhet som tillsammans med annan juridisk, kvalificerad yrkeserfarenhet kan vara en lämplig bakgrund för en blivande domare.

Ett särskilt värde bör ges åt sådan verksamhet där beslutsfattandet kan sägas likna det som domaren ställs inför, dvs. en objektiv och opartisk bedömning av föreliggande material. Både inom den offentliga och privata sektorn finns det exempelvis olika tvistlösningsmekanismer där beslutsfattandet liknar det som ankommer på en domare. Uppdrag som skiljeman är ett exempel härpå.

Vid sidan av yrkeserfarenheter som diskuterats ovan kan akademisk verksamhet och arbete med administrativa uppgifter tillsammans med annan erfarenhet vara lämpliga erfarenheter för en blivande domare. Rättsvetenskapligt arbete vid universitet och högskolor ger fördjupade kunskaper inom de rättsområden som berörs

av arbetsuppgifterna. I arbetet som lärare sätts vidare förmågan att på ett klargörande och pedagogiskt sätt beskriva juridiska problem och deras lösningar. Avslutad forskningsutbildning ger träning i att analysera och självständigt bearbeta och analysera juridiska problem. Administrativt arbete får i linje med vad tidigare anses ha ett särskilt värde för chefdomare men bör också kunna räknas som en värdefull erfarenhet även för andra domare.

Avslutningsvis vill jag framhålla att de olika yrkeserfarenheter som jag nu diskuterat inte är en uttömmande beskrivning utan närmast får ses som exempel på erfarenheter som kan vara av särskilt värde som yrkeserfarenhet för domaryrket. Andra arbetsuppgifter som en sökande har haft kan ge väl så goda insikter och färdigheter som är väsentliga för en blivande domare. Vid bedömningen av sådana meriter får de allmänna principer om arbetets längd, omfattning och innehåll som jag angivit ovan tillämpas. Det gäller naturligtvis också de yrkeserfarenheter som jag särskilt tagit upp utan att närmare gå in på hur länge arbetet maximalt bör ha varat och andra omständigheter.

5.2.2.7 Förtjänst

Vid en öppen domarrekrytering i enlighet med de bedömningsgrunder som jag angett och med det rekryteringsförfarande som jag förordar i följande avsnitt torde förtjänsten inte längre att ha någon avgörande betydelse vid domaranställningar. Skulle det mot all förmodan inträffa att några sökande har likvärdiga meriter och inte går att särskilja i skicklighetshänseende får i enlighet med gällande bestämmelser förtjänsten bli avgörande. I det tidigare nämnda betänkandet Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53) ansågs att värdet av förtjänsten låg i den allmänna betydelsen av tidigare arbetslivserfarenhet även när den inte var direkt relevant för befattningen. Utredningen ansåg att den naturliga utgångspunkten för beräkningen i praktiken torde vara efter det att den sökande hade förvärvat sin juristexamen. Vissa undantag ansåg utredningen borde göras om utbildningen hade genomförts sent i livet. Vid regeringens behandling av betänkandet (prop. 1989/90:79) framförde föredragande statsrådet att förtjänstberäkningen borde ske enligt de allmänna statliga reglerna för beräkning av förtjänst. I praktiken skulle detta enligt henne innebära att all anställning, statlig och privat samt egen verksamhet, skulle inräknas

i förtjänsten. Även annan tid än anställningstid skulle enligt regeringen räknas till godo som förtjänst, t.ex. tid för föräldraledighet eller fullgjord forskarutbildning. Riksdagen ställde sig bakom regeringens uttalande i dessa delar (bet. 1989/90:JuU25). De principer för förtjänstberäkning som nu gäller anser jag alltjämt är de som bör tillämpas.

5.2.2.8 Andra sakliga grunder

Av 11 kap. 9 § regeringsformen och av 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning framgår att det vid anställningar skall tas hänsyn även till andra sakliga grunder än skicklighet och förtjänst. I 4 § anställningsförordningen (1994:373) har regeringen föreskrivit att vid anställning skall myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.

När det gäller frågan om andra sakliga grunder vid utnämning av domare har regeringen (prop. 1989/90:79 s. 12 och 13) uttalat att allmänt vedertagna sådana skall beaktas. En saklig grund vid sidan av skicklighet och förtjänst som särskilt framhölls var jämställdheten. Enligt regeringen borde jämställdhetsintresset kunna väga över den gradskillnad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön när kvalifikationerna är i stort sett om än inte helt lika. Regeringen uttalade att det var angeläget att könsfördelningen inom domarkåren blev jämnare på alla nivåer. Riksdagen delade regeringens bedömning (1989/90:JuU25).

Riksdagen har alltså ställt sig bakom att intresset av en jämn könsfördelning bland de ordinarie domarna är en saklig grund som kan beaktas vid domarutnämningar. Jag finner inte anledning att nu förorda någon ändring på denna punkt. När det gäller de av regeringen formulerade målen i anställningsförordningen så är dessa av ett så vagt slag att det enligt min mening inte är möjligt eller lämpligt att tillämpa dessa vid utnämning av domare. Jag anser inte heller att arbetsmarknads-, social- eller sysselsättningspolitiska frågor kan komma att aktualiseras vid domaranställningar.

Frågan om andra sakliga grunder än skicklighet och förtjänst bör emellertid också ses i ljuset av de ändringar i regeringsformens s.k. målsättningsstadgande (1 kap. 2 §) som trätt i kraft den 1 januari

2003. Enligt dessa ändringar skall det allmänna verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Bestämmelserna i 1 kap. 2 § är inte rättsligt bindande utan deras främsta funktion är att ålägga det allmänna att verka för att de angivna målsättningarna i största möjlig utsträckning förverkligas. Eftersom ett flertal olika omständigheter utöver jämställdheten mellan män och kvinnor numera pekas ut i paragrafen kan det naturligtvis ifrågasättas om inte dessa omständigheter likaväl som jämställdhetsperspektivet bör kunna beaktas som en saklig grund i anställningsärenden. Att diskriminering på grund av olika personliga omständigheter skall motverkas, något som naturligtvis också gäller i anställningsärenden, medför emellertid inte att omständigheterna också skall utgöra en saklig grund som kan vara avgörande vid valet mellan flera olika sökande med jämbördiga kvalifikationer i fråga om främst skickligheten. Enligt min mening är vidare flertalet av de angivna omständigheterna inte tillräckligt precisa för att kunna användas som en saklig grund. Det låter sig helt enkelt inte göras att på samma sätt som när det gäller jämställdheten säga att en viss personlig omständighet ger företräde i förhållande till andra. Hur skall t.ex. en persons religiösa tillhörighet kunna vägas mot en annans religiösa tillhörighet? En mera konkret faktor närmast jämbördig med jämställdheten är emellertid en sökandes etniska bakgrund. Det skulle i praktiken inte vara ogörligt att låta utgången i ett anställningsärende där två eller flera av de sökande uppfyller de formella kraven för en domaranställning och har jämbördiga kvalifikationer få dikteras av att en av de sökande har sitt ursprung i ett annat land än Sverige. En sådan ordning skulle också kunna anses motiverad. I ett land som vårt där människor med invandrarbakgrund utgör en stor procentuell av befolkningen kan det nämligen hävdas att domarkåren bör återspegla befolkningens sammansättning, något som i sin tur skulle kunna bidra till ett ökat förtroende för domstolarna. Trots det sagda vill jag emellertid inte förorda att begreppet annan saklig grund utvidgas till att omfatta också etnisk bakgrund. En orsak härtill är att jag anser att en sådan ordning knappast skulle få någon större praktisk betydelse. Jag har tidigare påpekat att förtjänsten som saklig grund i framtiden kan ha spelat ut sin roll som

en avgörande faktor. På samma sätt kan det sägas att etnisk bakgrund endast i rena undantagsfall kommer att ha någon avgörande betydelse. Enligt min mening bör den nu aktualiserade frågan i första hand lösas på andra vägar än genom urvalsgrunder i anställningsärenden. Vad som då främst bör komma i fråga är insatser för att öka andelen studenter med invandrarbakgrund som läser juridik och som därmed kan kvalificera sig för en domaranställning. Liknande synpunkter framfördes av 1995 års Domstolskommitté (SOU 1998:88 s. 76). Sådana insatser bör naturligtvis följas upp genom åtgärder för att få personer med invandrarbakgrund som studerat juridik att senare i livet också söka domaranställningar. Jag anser att man genom riktade åtgärder av denna typ bör kunna åstadkomma att domarkåren i framtiden på ett bättre sätt än i dag kan spegla befolkningens sammansättning.

5.2.3 Domarutnämningar

Mina utgångspunkter och förslag: Jag utgår från att regeringen även fortsättningsvis utnämner domare. Jag utgår vidare från att de domaranställningar som i dag grundas på ett ansökningsförfarande även fortsättningsvis skall göra det.

Av principiella och praktiska skäl ställer jag mig avvisande till tanken på att domare skall provanställas.

Jag förordar att bestämmelserna om adjunktion i hovrätt och i kammarrätt mjukas upp så att en bredare krets jurister än i dag kan adjungeras.

Jag föreslår att det i rättegångsbalken införs en regel som ger Sveriges advokatsamfunds styrelse rätt att medge en advokat att ha en tidsbegränsad anställning vid domstol.

Av regeringsformen (11 kap. 9 §) följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillsätter tjänster vid domstol. Enligt rättegångsbalken och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar utnämns ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol av regeringen (4 kap. 2 § rättegångsbalken samt 3, 10 och 15 §§ lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar).

Frågan om vem som utnämner domare ligger enligt min mening vid sidan av mitt uppdrag. Jag utgår i mina fortsatta ställnings-

taganden från att det även fortsättningsvis skall vara regeringen som utnämner ordinarie domare.

Jag utgår också från att domarutnämningarna, med undantag då för de högsta domarbefattningarna, även i framtiden måste grundas på ett ansökningsförfarande. Den öppenhet omkring och insyn i utnämningen av domare som av olika skäl måste finnas kan endast garanteras om anställningar av domare sker på grund av ansökningar från dem som är intresserade av domaryrket. Inte minst den debatt som förts om utnämningarna av domarna i våra två högsta domstolar visar att det knappast kan komma ifråga att nu frångå de principer på vilka utnämningen av övriga ordinarie domare hitintills vilat. En öppen domarrekrytering av den art som jag tidigare förordat kan emellertid kräva att rekryteringsförfarandet omgärdas av en viss förtrolighet eller sekretess. Jag återkommer senare till den frågan.

En särskild fråga som jag anser mig böra ta upp i detta sammanhang är huruvida en anställning som ordinarie domare bör föregås av någon form av provtjänstgöring som domare. En domare är i princip oavsättlig och kan inte skiljas från sin anställning som andra arbetstagare. Han kan inte heller förflyttas eller ges andra arbetsuppgifter. Om en person anställs som domare och senare inte visar sig lämplig eller mogen för domaryrket kan han alltså inte fråntas sina dömande uppgifter. För att minimera risken för felrekryteringar kan det då vara motiverat med en provanställning. Just oavsättligheten har i Danmark och Nederländerna ansetts böra medföra att domare måste ha genomgått en obligatorisk tjänstgöring i domstol innan anställningen kan blir ordinarie. Med utgångspunkt i principen att domaryrket i Sverige skall utövas av ordinarie domare kan invändningar riktas mot att jag nu skulle överväga en sådan ordning vid en övergång till en öppen domarrekrytering. Utan att vilja kritisera förhållandena i andra länder vill jag också ifrågasätta om ett system med provanställning är förenligt med Europakonventionens krav på att domarna skall vara oavsättliga. Nu kan det visserligen sägas att också dagens domare i Sverige är underkastade en provtjänstgöring, nämligen under sin tid som fiskaler. En väsentlig skillnad är emellertid att de då har samma anställningstrygghet som andra arbetstagare, något som en provanställning inte innebär. Hur angeläget det än må vara att undvika felrekryteringar ställer jag mig av principiella skäl avvisande till tanken på att domarna skall provanställas.

Också praktiska skäl talar mot en sådan ordning. I och för sig skulle man väl kunna tänka sig provanställningar om man nästan uteslutande hade offentliganställda jurister som målgrupp för en öppen domarrekrytering. Regelmässigt har de offentliganställda rätt till viss tids tjänstledighet i sin anställning för att pröva på annat arbete och deras arbetsgivare har i allmänhet en positiv inställning till att de utnyttjar denna möjlighet och sedan återgår till sin anställning. För de offentliganställda skulle alltså en provanställning som domare knappast innebära några nackdelar i de fall den inte övergick till en ordinarie anställning och därmed inte heller vara någon faktor som behövde avhålla dem från att söka sig till domaryrket. Förhållandena är emellertid annorlunda när det gäller jurister i privat verksamhet. Rent generellt torde möjligheterna till tjänstledighet på den privata arbetsmarknaden vara begränsade och många privata arbetsgivare kan se med oblida ögon på att en anställd är intresserad av att byta arbete såvida man inte av olika skäl önskar att denne skall sluta. Provanställningar skulle därför många gånger utgöra ett hinder för privatanställda att söka domaranställningar. Detta gäller inte minst advokatkåren som enligt min uppfattning kan komma att vara en viktig rekryteringsbas för domaranställningar. För advokaterna tillkommer också det problemet, har det sagts mig, att klienternas intresse av fortsatta relationer till en advokat kan svikta eller helt upphöra när denne visat sig benägen att lämna advokatyrket. En advokat som provanställts som domare skulle alltså löpa risken att han, om han tvingades återgå till advokatverksamheten, då hade tappat sitt klientunderlag. För de advokater som har egen byrå eller är delägare i en byrå uppkommer vidare det problemet att de behöver skaffa en ersättare som en garanti för att byrån skall fortleva i avvaktan på att domaranställningen blir definitiv.

Enligt min mening är alltså provanställning inte ett realistiskt alternativ om man önskar att jurister i privat verksamhet skall söka domaranställningar. Risken för felrekryteringar får därför motverkas på annat sätt, främst då genom förfinade urvalsmetoder vid anställningsförfarandet. En möjlighet som också bör övervägas är att hovrätter och kammarrätter erbjuder tillfälle till adjunktion för jurister utanför domstolsväsendet. Det har redan praktiserats i viss omfattning och rönt intresse från bl.a. advokathåll. Adjunktionsmöjligheten ger den enskilde juristen tillfälle att bedöma sin egen fallenhet och sitt intresse för domaryrket samtidigt som domstolen får ett underlag för bedömningen av hans lämplighet. Att en

advokat eller någon annan jurist en period tjänstgör som adjungerad ledamot kan dessutom vara utvecklande för denne personligen och till fördel för hans eventuella arbetsgivare och klienter. Risken för att det skall uppfattas som en signal om att vederbörande också är intresserad av att byta arbete får anses liten eller obefintlig.

Jag förordar således att hovrätter och kammarrätter i så stor utsträckning som möjligt erbjuder adjunktionstjänstgöring för jurister utanför domstolsväsendet och att överrätterna också ges ekonomiskt utrymme för sådan adjunktionstjänstgöring.

Enligt de nuvarande bestämmelserna i hovrätts- respektive kammarrättsinstruktionen ges en relativt begränsad grupp av jurister möjlighet att anlitas för adjunktion. Jag förordar att dessa bestämmelser mjukas upp så att en bredare krets av skickliga och erfarna jurister utanför domstolsväsendet kan anlitas för adjunktionstjänstgöring. Utgångspunkten bör vara att jurister som är så skickliga och i övrigt lämpliga personer att de bör kunna anförtros dömande uppgifter skall kunna få tillfälle att adjungera. Däremot bör det inte komma ifråga att utsträcka adjunktionsmöjligheten till kåren föredragande. Det skulle kunna leda bl.a. till att vi ånyo skapade en sluten domarkarriär. Att i övrigt snäva in kretsen t.ex. till vissa yrkesgrupper anser jag inte bör ske. Det skulle rimma mindre väl med en öppen domarrekrytering.

Enligt 8 kap. 2 § sjätte stycket rättegångsbalken får bl.a. den som är lagfaren domare i domstol inte antas som medlem i Advokatsamfundet. Detsamma gäller den som annars är anställd vid en domstol. Om en advokat tjänstgör som lagfaren domare eller får en anställning vid en domstol skall han genast utträda ur Advokatsamfundet. Om han inte gör det skall Advokatsamfundets styrelse förordna om hans uteslutning (8 kap. 7 § femte stycket rättegångsbalken). I lagtexten finns inte en uttalad rätt för Advokatsamfundet att meddela dispens från de nämnda hindren och inte ens när det är fråga om en mer tillfällig tjänstgöring vid en domstol. Liksom när det gäller andra jurister bör den enskilde advokaten givetvis ha möjlighet att bedöma sin egen fallenhet och sitt intresse för domaryrket genom en tids adjunktionstjänstgöring. Jag anser därför att rättegångsbalken bör förtydligas så att Advokatsamfundet kan meddela dispens för advokater som tillfälligt vill tjänstgöra i domstol. Genom en sådan ändring öppnas också en möjlighet för advokater att periodvis vara föredragande i t.ex. de högsta domstolarna. Jag föreslår alltså att det i rättegångsbalken införs regler som gör det möjligt för Advokatsamfundet att besluta om undan-

tag från bestämmelsen att advokater inte får tjänstgöra som domare eller ha annan anställning vid en domstol.

5.2.4 Beredningen av domaranställningar

Mitt förslag: Regeringens domarutnämningar bör grundas på förslag från en myndighet i vilken domare har ett avgörande inflytande. Förslaget rör inte de s.k. kallelsetjänsterna.

Mina överväganden beträffande rekryteringen av framtidens domare medför enligt min mening att också den nuvarande organisationen för beredning av ärenden om domarutnämningar liksom förfarandet vid nyrekrytering behöver ses över.

Som jag redan påpekat har jag i mina överväganden att utgå från att regeringen även fortsättningsvis skall utnämna ordinarie domare. En annan utgångspunkt är att domarutnämningarna skall grundas på ett ansökningsförfarande dock inte såvitt avser de s.k. kallelsetjänsterna.

Europarådets ministerråd antog 1994 en rekommendation om domarnas oberoende, effektivitet och roll (rekommendation R (94) 12). I punkt 2 C av rekommendationen sägs att den myndighet som är behörig att fatta beslut om urval av domare och deras karriär bör vara oberoende av regering och förvaltning. Till skydd för detta oberoende bör reglerna garantera att organets medlemmar har valts av domstolsväsendet och att myndigheten själv bestämmer sin arbetsordning. I de fall där konstitutionella eller rättsliga bestämmelser och traditioner medger att domare utnämns av regeringen måste det finnas garantier för att utnämningsförfarandet är klart och tydligt och i praktiken oberoende.

Enligt min mening tillgodoser vårt nuvarande system för domarutnämningar de krav som ställs i rekommendationen. TFN är en självständig myndighet och därmed följer att regeringen enligt 11 kap. 7 § regeringsformen inte får bestämma hur de enskilda utnämningsärenden som behandlas i nämnden skall avgöras. Nämndens oberoende ställning garanteras också genom att i nämnden huvudsakligen ingår domare.

Jag anser inte att mitt förslag om en öppen domarrekrytering påkallar att avsteg görs från den principiella ordning som hitintills gällt vid domarutnämningar. Med en sådan rekrytering blir behovet av ett särskilt organ för beredning av ärenden om utnämning av

domare också än mer framträdande än det är i dag. Även fortsättningsvis bör alltså regeringens formella beslut om domarutnämningar grundas på förslag från en myndighet i vilken domare har ett avgörande inflytande vid behandlingen av utnämningsärenden. Genom en sådan ordning garanteras inte bara domarnas självständighet och domstolarnas oavhängiga roll och ställning i vårt demokratiska rättssystem. Den är också ägnad att skapa ett förtroende hos allmänheten och rättsväsendets aktörer för att domarutnämningarna inte påverkas av ovidkommande hänsyn.

Den fråga som närmast aktualiseras av mitt förslag om en öppen domarrekrytering blir därmed beredningsorganets sammansättning och förfarandet hos organet.

Under de drygt 25 år som TFN har varit verksam har förfarandet och nämndens sammansättning i stort sett varit densamma. Med den ordning som gäller i dag och som kännetecknas av att nästan uteslutande personer med domarutbildning kommer i fråga för domaranställningar har TFN:s beredningsarbete varit av stort värde för regeringens beslut i utnämningsärenden. Detta visas inte minst av att regeringen nästan helt har följt TFN:s förslag.

Vid rekrytering av domare måste målet självfallet vara att en så skicklig och för yrket lämplig person som möjligt skall kunna anställas. Det förfarande som skall föregå en rekrytering liksom sammansättningen av och arbetsuppgifterna för det organ som har till uppgift att bereda anställningsärenden måste utformas så att detta mål kan nås.

Rekryteringen av skickliga och för domaryrket lämpliga jurister ställer särskilda krav på kompetensen och arbetssättet hos det organ som skall bereda domarutnämningar. Dessa krav kommer att öka om domarna i fortsättningen inte nästan uteslutande skall rekryteras bland jurister som är eller varit verksamma inom domstolsväsendet. Vidare kommer arbetsuppgifterna att bli mer betungande och kraven på förfarandet i övrigt inför nyrekryteringar att öka.

Jag är övertygad om att den nämnd som skall bereda domaranställningar i ett system utan en domarkarriär kommer att behöva arbeta på ett mera aktivt och flexibelt sätt än dagens TFN. Som jag återkommer till senare kommer arbetet vidare att kräva större insatser från ledamöterna i nämnden. TFN har i dag 11 ledamöter. Jag tror inte att en nämnd med så många ledamöter kan fungera på ett tillfredsställande sätt med de nya krav som kommer att ställas på beredningsarbetet. Det kan för övrigt knappast vara realistiskt

att tänka sig att så många ledamöter, ofta med krävande uppgifter i sitt dagliga arbete, skall kunna avsätta den tid som kommer att krävas i den nya nämnden.

Nämnden kommer vidare att behöva arbeta snabbare än i dag och det är enligt min mening inte möjligt om den är för stor. En annan omständighet som bör vägas in är att det för nämndens trovärdighet och acceptans i domstolarna och i samhället i övrigt är viktigt att nämndens avgöranden så långt som möjligt är eniga och att de faktorer som läggs till grund för nämndens bedömningar av sökande är enhetliga och inte växlar i tyngd under åren. Möjligheterna att nå samsyn i dessa frågor ökar om nämnden inte är allt för stor.

I sammanhanget vill jag också peka på att sammansättningen av ledamöter i TFN bl.a. bygger på tanken att nämndens ledamöter skall ha kunskaper om flertalet av de sökande och referensgivarna. Med nuvarande ordning där de allra flesta sökande har en likartad yrkesbakgrund är detta synsätt kanske berättigat. Vid en bredare och mera allsidig rekrytering till domaryrket kan det knappast uppställas några krav på att ledamöterna i beredningsorganet skall ha motsvarande kunskaper och frågan är om det ens är önskvärt att personkännedom skall spela en framträdande roll.

Min uppfattning är alltså att sammansättningen av och arbetssättet hos det organ som skall bereda domaranställningar måste ses över vid en öppen domarrekrytering. I det följande väljer jag att först ta upp frågan om beredningsorganets sammansättning m.m. för att därefter diskutera själva rekryteringsförfarandet.

5.2.5 En ny nämnd för beredning av domaranställningar

Mina förslag: Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN) bör ersättas av en ny nämnd.

I den nya nämnden, som kan ges namnet Domarnämnden, bör ingå fyra domare, två advokater, en representant för allmänheten samt generaldirektören i Domstolsverket. Varje ledamot skall ha en personlig ersättare. Representanten för allmänheten skall ha två ersättare.

Regeringen skall förordna domarledamöterna och advokatledamöterna. Representanterna för allmänheten skall utses av chefsjustitieombudsmannen, i samråd med de övriga justitieombudsmännen.

Sveriges advokatsamfund bör nominera advokatledamöterna. En särskild nomineringsgrupp som består av en majoritet av domare bör nominera domarledamöterna.

Domarnämndens ledamöter och ersättare bör förordnas på fem år. Det bör inte vara möjligt med omförordnanden av vare sig ledamöter eller ersättare.

Med hänsyn till domarnas konstitutionella särställning bör bestämmelser om nämndens sammansättning och utseende av ledamöter och ersättare tas in i en särskild lag om domarutnämningar. I den lagen bör också tas in grundläggande regler om nämndens arbetsuppgifter.

Regeringen bör i lagen ges möjlighet att uppdra åt Domarnämnden att även handlägga övriga uppgifter som TFN har i dag.

Domarnämnden bör ha ett eget kansli som bör vara en del av myndigheten.

I betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) har föreslagits att en särskild förslagsnämnd skall inrättas för beredning av anställningar som justitieråd och regeringsråd, presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, lagmän i de tre största tingsrätterna resp. länsrätterna och ordförande i de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Till denna skall knytas ett sekretariat bestående av domare eller f.d. domare. I nämnden föreslås ingå sju ledamöter, varav fyra skall vara domare, en advokat och två representera allmänheten. De två sistnämnda skall utses av riksdagen, medan övriga skall utses av regeringen varav två på förslag av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten och två på förslag av hovrätts- och kammarrättspresidenterna. Advokaten skall nomineras av Sveriges advokatsamfund. Det framhålls i betänkandet att den särskilda förslagsnämnden till en början bör verka parallellt med TFN men att det på sikt är naturligt att beredningen av domarutnämningar sköts av ett organ, som skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Även jag anser att det på sikt kan vara naturligt med ett organ för beredning av samtliga domaranställningar. I avvaktan på statsmakternas ställningstagande till förslagen i det nyss nämnda betänkandet har jag emellertid att utgå från gällande ordning, nämligen att anställningarna av de högsta domarna inte skall beredas i ett särskilt organ.

När den statliga arbetsrätten reformerades under mitten av 1990talet avskaffades tjänstebegreppet. Jag anser av bland annat det skälet att ett nytt organ för beredning av domaranställningar inte bör behålla den nuvarande nämndens namn. Den nya nämnden kan ges namnet Domarnämnden.

Frågan är då vilka som skall ingå i en ny nämnd och hur de bör utses.

En oberoende förslagsnämnd bör enligt min mening bestå av domare och därutöver några andra ledamöter. Vid sidan av riksdagen och regeringen har domstolarna en särställning i konstitutionellt hänseende. Detta bör markeras genom sammansättningen av nämnden. Att representanter för domstolarna får ett betydande inflytande på verksamheten i nämnden ligger också i linje med Europarådets rekommendation. Ett antal ledamöter i nämnden bör alltså vara domare. Också de som varit domare bör kunna komma i fråga som ledamöter i nämnden.

När det gäller de domaranställningar som omfattas av mitt uppdrag kan det i och för sig vara tänkbart att beredningsorganet ges en sammansättning med företrädare för det allmänna intresset såsom skisserats i det nyss nämna betänkandet.

De omständigheter som motiverat förslaget om att representanter för allmänheten skall ingå i ett beredningsorgan beträffande de högsta domarna gör sig inte gällande med samma styrka vid utnämningar av domare i rådsklassen, chefsrådmän och flertalet lagmän i tingsrätterna och länsrätterna. Några allmänna representanter har hitintills inte heller ansetts nödvändiga i TFN. Till detta kommer att resultatet av nämndens verksamhet ytterst granskas och prövas av regeringen och riksdagen vilket enligt min mening innebär att representanter för allmänheten inte är påkallade. En omständighet som däremot talar för att det allmänna intresset bör vara representerat i nämnden är att tilltron till nämndens arbete kan komma att öka hos allmänheten. En sådan representation kan ge nämndens arbete legitimitet och markera att det inte är fråga om en intern angelägenhet för domarkåren och rättsväsendet i övrigt. Det kan också ligga ett egenvärde i någon form av insyn i nämndens arbete från allmänheten. Behovet av en sådan insyn framstår som särskilt påkallat om förfarandet i nämnden som jag redan förutskickat behöver kunna omgärdas med en viss förtrolighet av hänsyn till de sökande. Jag har därför stannat för att allmänheten bör representeras i nämnden för att företräda medborgerliga synpunkter. De personer som då bör komma ifråga bör inte i första hand

sökas bland jurister utan bland personer som anses allmänt dugliga och omdömesgilla och som av denna anledning åtnjuter högt anseende i samhället. Det kan t.ex. vara personer från näringslivet eller föreningslivet eller också framstående samhällsdebattörer. Allmänrepresentanter kan även hämtas från den akademiska världen, exempelvis statsvetare eller beteendevetare.

När det gäller andra ledamöter utanför domarkretsen uppkommer frågan om Domstolsverket såsom fallet är med TFN bör vara representerat. Domstolsverket är en myndighet som enligt sin instruktion har att utföra vissa uppgifter för domstolarna. I verkets uppgifter ligger inte frågor som rör den strikt dömande verksamheten. Domstolsverket har till skillnad från andra centralmyndigheter inte någon möjlighet att styra kärnverksamheten, dvs. den dömande verksamheten. Ett deltagande i en förslagsnämnd innefattar bedömningar av en sökandes skicklighet som domare och därmed också hans eventuella framtida domarverksamhet. Från denna utgångspunkt kan det ifrågasättas om Domstolsverket bör delta i urvalet av domare. I den andra vågskålen behöver läggas att verkets kunskaper om och erfarenheter från domstolsväsendet är av värde för nämndens arbete. Det finns all anledning för nämnden att kunna ta till vara dessa kunskaper och erfarenheter vid beredningen av domaranställningar. Inte minst för planeringen av utbildningsinsatser och andra praktiska frågor i samband med anställningarna är det vidare av stort värde att verket är representerat. Vid en avvägning har jag stannat för att Domstolsverkets generaldirektör bör ingå i nämnden.

Enligt gällande kollektivavtal skall de fackliga organisationerna innan myndighet avgör ärende om vem som skall få viss anställning eller om förord eller förslag till anställning informeras av myndigheten om det tilltänkta beslutet. Arbetstagarorganisationen har efter informationen fem arbetsdagar på sig att påkalla förhandling innan frågan avgörs.

I ärenden om anställning av domare fullgörs informationsskyldigheten enligt avtalet genom att de två stora arbetstagarorganisationerna är representerade i TFN.

När det gäller chefsbefattningar finns det en primär förhandlingsskyldighet. Denna skyldighet tillgodoses i dag genom att anställningarna blir föremål för ett särskilt förfarande i Regeringskansliet där berörda arbetstagarorganisationer på visst sätt ges möjlighet till medbestämmande.

Jag anser att den nuvarande fackliga representationen i själva nämnden kan vara motiverad när nästan alla domare som rekryteras har i huvudsak samma yrkeserfarenheter, nämligen tjänstgöring inom domstolsväsendet eventuellt kompletterad med erfarenheter från arbete i Regeringskansliet, riksdagen och hos andra statliga arbetsgivare. De fackliga organisationerna med sina erfarenheter tillför värdefulla synpunkter i ärendena. Med mitt förslag till rekrytering ter det dock inte lika självklart som i dag att informationsskyldigheten skall fullgöras genom att arbetstagarorganisationerna är representerade i nämnden.

Det kan vidare ifrågasättas från principiella utgångspunkter huruvida inte domarnas självständiga ställning bör markeras genom att arbetstagarintressena inte blir representerade i själva beredningsorganet. I en nämnd med ett mindre antal ledamöter än dagens TFN och där flertalet bör representera domstolarna finns det knappast heller utrymme för representanter från båda de fackföreningar som har medlemmar inom domstolsväsendet om allmänrepresentanter och andra yrkesgrupper än domarna skall vara representerade i nämnden.

Det sagda talar enligt min uppfattning mot att fackföreningarna är representerade i nämnden.

Det inflytande som enligt gällande avtal har tillförsäkrats arbetstagarorganisationerna behöver då, såvitt avser domarutnämningar, tillgodoses på annat sätt än hittills. Det väsentliga för arbetstagarorganisationerna är att dessa får möjligheter att framföra sina synpunkter och får dem beaktade under beredningsprocessen. Jag anser att chefen för den domstol som skall rekrytera domare i ett tidigt skede bör involvera de lokala arbetstagarorganisationerna i rekryteringsarbetet. Genom en sådan lösning kommer alla lokalt berörda parter ha ett betydligt större inflytande och en större insyn i rekryteringsarbetet än i dag. Det förhållandet att arbetstagarorganisationerna inte är representerade i nämnden kommer följaktligen inte innebära ett minskat inflytande vid tillsättningen utan i stället klara förbättringar i den delen jämfört med i dag.

Jag förordar att Domarnämnden bör få i uppdrag att svara för den avtalsreglerade informationen till berörda arbetstagarorganisationer och att Domarnämnden svarar för eventuella förhandlingar med dessa organisationer.

När det gäller ärenden om anställning av chefsdomare bör förhandlingsskyldigheten fullgöras i enlighet med redan gällande ordning. Med hänsyn till att det för de fackliga organisationerna kan

finnas särskild anledning att bevaka sådana ärenden är det enligt min mening lämpligt att Domarnämnden innan den tar ställning i chefsärendena informerar de fackliga organisationerna och ger dessa tillfällen att framföra sina synpunkter.

Utöver domarna, allmänrepresentanterna och Domstolsverket bör i nämnden ingå företrädare för dem som är verksamma på det juridiska området och som i ett vidare perspektiv än domarnas kan sägas representera intresset av domarnas självständighet och förmåga att fullgöra sina uppgifter. Det är dock inte givet vilka yrkeskategorier som då bör komma i fråga. Det finns i huvudsak två större verksamhetsområden för jurister som i förstone aktualiseras, nämligen advokater och åklagare. Andra verksamhetsområden som kan tänkas bli representerade är de juridiska fakulteterna. Vidare har statliga verk, näringsliv och kommuner ofta verksamheter som mera frekvent berörs av domstolarnas arbete och som därför kan tänkas bli representerade i nämnden.

Jag har stannat för att det i nämnden utöver representanten från Domstolsverket bör finnas fyra ledamöter som är eller varit domare samt tre andra ledamöter som skall representera medborgarperspektivet respektive tillför nämnden kompetens från andra juridiska verksamhetsområden än domstolarna. För ledamöterna bör det finnas personliga ersättare. Fördelningen mellan de tre ledamöter som inte representerar domarna är dock inte helt självklar. Alternativet står mellan två allmänrepresentanter och en annan ledamot eller en allmänrepresentant och två andra. Väljs det sistnämnda alternativet är en tänkbar lösning är att bland dessa två ledamöter får ingå en åklagare och en advokat. Jag anser att det hade varit en naturlig utgångspunkt om nämndens verksamhet endast hade avsett de allmänna domstolarna. Men med en sådan lösning får emellertid nämnden dels slagsida mot den verksamhet som bedrivs i allmän domstol, dels skulle de statligt anställda representeras av åtminstone sex av de åtta ledamöterna. Båda dessa aspekter innebär enligt min uppfattning att det inte är lämpligt att utöver domarna i nämnden ingår en ledamot som är åklagare.

Resonemanget beträffande åklagare gör sig också gällande om det i stället t.ex. skulle ingå en kommunjurist eller en jurist inom skatteförvaltningen. Även någon av dessa skulle följaktligen representera en för liten del av domstolarnas verksamhetsområde och dessutom tillhöra gruppen offentliganställda.

När det gäller representanter från den akademiska världen så kan de inte anses företräda en viss del av domstolarnas verksamhets-

områden. Å andra sidan utgör de i förhållandet till antalet verksamma jurister en liten grupp. I en nämnd med åtta ledamöter finns det enligt min mening inte utrymme för ledamöter från den akademiska världen.

Advokater däremot är verksamma inom hela det juridiska fältet och i såväl allmänna domstolar som allmänna förvaltningsdomstolar. De är därutöver ombud för medborgarna i olika rättsliga ärenden både utom och inför rätta. På ett mer allmänt plan kan de också anses representera den rättssökande allmänheten. Det är min uppfattning att det bland landets advokater väl skulle gå att finna ledamöter till nämnden som skulle kunna vara ett bra komplement till domarna i nämnden. Den omständigheten att advokaterna är privatanställda eller egna företagare innebär också att det skulle finnas såväl privat verksamma som offentligt anställda jurister i nämnden. Den tidigare berörda frågan om medborgarnas insyn och inflytande i ärenden om domarutnämningar kan med advokater som ledamöter i nämnden tillgodoses också genom dessa. I Norge där rekryteringen sker på ett sätt som jag i detta betänkande föreslår är över 50 procent av dem som utnämns till domare advokater. Att advokater i ökad utsträckning söker sig till domaryrket framstår som önskvärt även i Sverige och det finns anledning att tro att med en öppen domarrekrytering utvecklingen kan komma att gå i denna riktning. Även detta talar för att företrädare för landets advokater bör vara starkt representerade i nämnden.

Vid en samlad bedömning anser jag att det i nämnden utöver domarna bör ingå två advokater, en allmänrepresentant samt Domstolsverkets generaldirektör. Eftersom uppdraget för den som ensam representerar allmänintresset kan bli betungande anser jag att denne bör ha två personliga ersättare.

Domstolsverkets chef bör ges en författningsreglerad rätt att ingå som ledamot i nämnden. Som jag ser det bör även frågan om ersättare för generaldirektören regleras i författning. Jag förordar att ersättare för generaldirektören bör vara dennes ställföreträdare i verket. Att generaldirektörens ställföreträdare skall vara ersättare motiveras av att han eller hon utses av regeringen.

Frågan uppkommer då hur övriga ledamöterna och deras ersättare skall väljas ut och vem som skall förordna dem samt hur lång tid de skall vara verksamma.

I enlighet med rekommendationen från Europarådet, som angivits ovan, bör medlemmarna i en nämnd av det slag jag föreslår så långt möjligt väljas av rättsväsendet. Jag anser att en lämplig ord-

ning är att regeringen alltjämt förordnar ledamöterna och deras ersättare men att detta görs på förslag av andra. Allmänrepresentanten och dennes ersättare bör dock utses i annan ordning. Regeringen bör vidare förordna en av domarledamöterna till ordförande och en av dem till vice ordförande.

Beträffande de två advokaterna i nämnden liksom ersättarna för dem är det enligt min uppfattning naturligt att Sveriges advokatsamfund nominerar dessa. Jag föreslår därför att det blir en uppgift för Sveriges advokatsamfund att nominera de advokater som behövs för nämndens verksamhet.

Hur nomineringen av domstolsledamöterna i nämnden skall ske är beroende av frågan om platserna skall vara reserverade för vissa befattningar eller vissa domstolsslag som fallet är med dagens TFN.

Jag anser inte att en lösning som innebär att t.ex. ordförandena i de högsta domstolarna automatiskt skall vara ledamöter i nämnden är lämplig eller tillfredsställande om nämnden skall ha ett så begränsat antal ledamöter som jag förordar. Inte heller är det givet att någon eller några av presidenterna i överrätterna skall ingå i nämnden. Med så få platser i nämnden för domare bör det enligt min mening inte tillskapas låsningar till vissa domstolar. Det bör i stället vara de vid varje tidpunkt mest lämpliga personerna som får ingå i nämnden. Det bör också vara personer som kan sätta av den tid som kommer att krävas för arbetet i nämnden.

Vad som nu sagts gör sig gällande också i frågan om huruvida de olika domstolsslagen bör vara garanterade en ledamot i nämnden. I och för sig medger dock en nämnd med fyra domstolsrepresentanter plats för en ledamot från vardera hovrätterna och kammarrätterna samt tingsrätterna och länsrätterna. Man kan givetvis också tänka sig att de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna, alternativt hovrätterna och kammarrätterna respektive tingsrätterna och länsrätterna får var sin plats medan de två övriga inte kopplas till ett visst domstolsslag. Jag har tidigare påpekat att det i den nya nämnden inte kan uppställas några sådana krav på god personkännedom som motiverat sammansättningen av TFN. Vilka domstolar som skall representeras i nämnden är därför av underordnad betydelse. Det viktigaste för en ledamot i nämnden är inte erfarenheter från en viss typ av domstol utan vederbörandes förmåga att värdera de egenskaper som krävs för att bli en bra domare. Dessa egenskaper bör inte skifta mellan olika typer av domstolar. Jag förespråkar därför inte att en viss andel av ledamöterna i nämnden skall komma från respektive domstolsslag.

Samma resonemang gör sig gällande i fråga om de olika instanserna skall garanteras en plats i nämnden. Det faller sig dock naturligt att såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna är representerade i nämnden, detta inte minst för att nämndens verksamhet skall vara väl förankrad i domstolsväsendet. Som jag tidigare förordat bör det för varje ledamot finnas en ersättare. I den mån en viss typ av domstol inte blir representerad bland ledamöterna i nämnden kan ersättarsystemet utnyttjas för att ge nämnden en allsidig sammansättning.

I sammanhanget vill jag understryka vikten av att nämnden så långt som möjligt får en jämn könsfördelning. Bortsett från de allmänna jämställdhetsaspekterna anser jag att en sådan fördelning är särskilt viktig mot bakgrund av att det endast är ett mycket begränsat antal kvinnor som är domstolschefer och att en angelägen uppgift för nämnden kommer att bli att ändra denna obalans.

Med den givna utgångspunkten är det inte självklart vilka som bör nominera domstolsledamöterna och deras ersättare. En möjlighet är att låta Sveriges Domareförbund vara den organisation som föreslår vilka domare som bör sitta i nämnden. Ett annat alternativ är att det bildas en nomineringsgrupp. I en sådan grupp bör då ingå en klar majoritet domare. Gruppen skulle lämpligen kunna bestå av ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Vidare skulle presidenterna för hovrätterna och kammarrätterna kunna nominera en representant vardera till gruppen. I gruppen skulle också kunna ingå flera domare från tingsrätterna och länsrätterna. Dessa ledamöter kan nomineras av lagmännen inom respektive hovrätts- och kammarrättsområde. Sveriges Domareförbund kan också vara representerat liksom de båda fackliga organisationerna, Jusek och ST-domstol. Några ytterligare representanter i nomineringsgruppen anser jag inte nödvändiga.

I valet mellan Domareförbundet och en särskild nomineringsgrupp anser jag att det sistnämna alternativet har ett försteg framför allt på grund av att nomineringsgruppen kan ges en relativt bred och allsidig sammansättning. Det får ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om hur nomineringsgruppen skall utses och det bör finnas ett utrymme för regeringen att låta också andra intressen än de nämnda bli företrädda i nomineringsgruppen.

När det så gäller allmänrepresentanten och dennes ersättare bör de utses av ett organ som kan sägas företräda allmänheten och dess intressen. Jag anser inte att dessa personer bör utses av regeringen bl.a. därför att det – med rätt eller orätt – lätt skulle kunna upp-

fattas som om de företrädde regeringen i nämnden. Det är i övrigt svårt att finna något organ som skulle kunna nominera allmänrepresentanten och ersättarna. En tänkbar lösning är då att dessa personer utses av riksdagen. Det är emellertid en för riksdagen främmande uppgift att utse ledamöter i en myndighet som lyder under regeringen. En möjlighet är att uppgiften i stället anförtros justitieombudsmännen. De är valda av riksdagen och har att bevaka att rättskipning och förvaltning fungerar på ett rättssäkert och i övrigt tillfredsställande sätt. I sin tillsyn har de att ta till vara allmänhetens intressen eller medborgarperspektivet. Justitieombudsmännen är sålunda var och en inom sitt tillsynsområde en garanti för den enskildes rättssäkerhet (se prop. 1973:90 s. 430). I enlighet med vad konstitutionsutskottet uttalat (bet. KU 1975/76:22) är ombudsmännen inte riksdagens kontrollant av regeringsmaktens utövande utan har att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organen. Justitieombudsmännen har vidare en speciell ställning och hur de utövar sina befogenheter kan endast styras lagstiftningsvägen av riksdagen. Jag har därför stannat för att allmänrepresentanten och dennes två ersättare bör utses av chefsjustitieombudsmannen i samråd med de tre övriga justitieombudsmännen. Uppgiften bör däremot inte lämnas till myndigheten Riksdagens ombudsmän. I sammanhanget kan det finnas skäl att erinra om att chefsjustitieombudsmannen tillsammans med ordföranden i Sveriges advokatsamfund utser ledamöter och suppleanter i Pressens opinionsnämnd. Dessa ledamöter och suppleanter skall representera allmänheten och skall vara aktade medborgare med bred samhällserfarenhet. Pressombudsmannen utses vidare av ett kollegium bestående av chefsjustitieombudsmannen, ordföranden för Sveriges advokatsamfund samt ordföranden i Pressens samarbetsnämnd. Uppgiften att utse någon som skall ta till vara allmänintresset kan därför inte anses helt ny för chefsjustitieombudsmannen.

Enligt min uppfattning kommer sannolikt arbetet i nämnden att bli relativt betungande för ledamöterna. Med hänsyn härtill är det enligt min uppfattning bra om ersättarna i relativt stor omfattning också deltar i arbetet. I vilken utsträckning ersättarna bör ta aktiv del i arbetet är en fråga som nämnden själv bör ta ställning till. Även om ersättarna utnyttjas i betydande utsträckning kan dock arbetsbelastningen bli ett problem för nämnden.

Problemet med arbetsbelastningen i nämnden kan lösas genom att nämnden får ett starkt kansli som arbetar relativt självständigt i

förhållande till nämndens ledamöter. En annan möjlighet är att någon av ledamöterna och kanske då främst nämndens ordförande i betydande grad själv är verksam i beredningsarbetet och därigenom blir en länk mellan nämndens ledamöter och nämndens kansli. En av orsakerna till att jag har valt att föreslå att åtta ledamöter bör ingå i nämnden är att jag vill öka ledamöternas medverkan i och inflytande på nämndens löpande arbete. Att nämnden samtliga ledamöter först i samband med sammanträden skall fatta sina beslut utan att kunna påverka beredningen är inte önskvärt. Jag anser att ledamöterna på ett tidigare stadium skall ha möjlighet att påverka det material som de senare har att ta ställning till. En sådan ordning är dock inte särskilt lätt att förena med ledamöternas ordinarie arbete. Det är därför av stor vikt att ledamöterna kan befrias från ordinarie sysslor i önskvärd omfattning och att det ges ekonomiska förutsättningar för att detta också skall kunna bli verklighet.

Jag anser att Domarnämndens ledamöter bör förordnas för fem år. Det är enligt min uppfattning viktigt att uppdraget cirkulerar. Ledamöterna och deras ersättare bör därför utses endast för en period. En sådan ordning innebär också att nämnden vitaliseras fortlöpande och risken för att det blir ett slutet sällskap som handhar dessa frågor minimeras. För att skapa kontinuitet bör samtliga förordnanden inte heller löpa ut vid samma tidpunkt. En tänkbar lösning är att domar- och advokatrepresentanterna liksom deras ersättare utses enligt ett rullande schema. Det skulle innebära att den första mandatperioden vid nämndens tillkomst begränsades till tre år för två av domarrepresentanterna och den ene advokaten jämte deras ersättare. Jag förordar en sådan lösning.

Som en markering av domarnas konstitutionella särställning bör bestämmelser om nämndens sammansättning och utseende av ledamöter och ersättare tas in i en särskild lag om domarutnämningar. I den lagen bör också tas in grundläggande regler om nämndens arbetsuppgifter.

Enligt instruktionen för TFN bereder nämnden också anställningar som hyresråd. Hyresråd är inte ordinarie domare eftersom de numera inte anställs med fullmakt (se 3 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning). Jag anser att Domarnämnden bör kunna bereda även anställningar som hyresråd. Enligt min mening bör den särskilda lagen om Domarnämnden dock inte innehålla en uttrycklig regel härom. I stället bör regeringen i lagen ges möjlighet att uppdra åt Domarnämnden att bereda anställningar av hyresråd. Regeringen bör vidare ha möjlighet att föreskriva att Domarnämn-

den förutom anställningsärendena skall kunna överta de övriga uppgifter som TFN har i dag.

I det tidigare nämnda betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) har föreslagits en ändring av 11 kap. 9 § regeringsformen av innebörd att regeringen skall utse ordinarie domare. De nuvarande bestämmelserna i rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar om att domare som avses i dessa lagar utnämns av regeringen skall enligt förslagen i betänkandet ersättas av en hänvisning till den föreslagna regeln i regeringsformen.

Förslagen i betänkandet har ännu inte lett till lagstiftning. I avvaktan på att så sker anser jag mig oförhindrad att föreslå att det i den av mig föreslagna lagen om domarutnämningar förs in en bestämmelse om att ordinarie domare skall utnämnas av regeringen. Bestämmelsen bör omfatta alla ordinarie domare och således även dem som utnämns efter ett kallelseförfarande. De nyss berörda reglerna i rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör ändras så att det i dem hänvisas till lagen om domarutnämningar. Bestämmelserna i miljöbalken och lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål om utnämning av miljöråd resp. tekniska ledamöter bör ändras på motsvarande sätt.

Domarnämnden bör som jag redan berört ha ett särskilt kansli med erforderliga resurser. Kansliet bör vara en del av myndigheten Domarnämnden. En annan sak är att Domstolsverket av praktiska skäl bör kunna vara värdmyndighet för Domarnämnden.

Som jag framhållit i avsnittet om bedömningsgrunder är det från olika utgångspunkter angeläget att uppgifter om nämndens verksamhet och i synnerhet om nämndens praxis när det gäller värderingen av olika meriter kommer till allmän kännedom. En viktig uppgift för Domarnämnden blir därför att sprida sådan information. Det kan lämpligen ske genom att Domarnämnden varje år publicerar en verksamhetsberättelse/rapport. I rapporten bör Domarnämnden redovisa sin praxis vid bedömningen av de sökande. I denna årliga rapport bör dessutom olika slag av statistik, så som könsfördelning, ålder vid utnämningen, de utnämndas yrkesbakgrund m.m. redovisas.

5.2.6 Handläggningen inför en domaranställning

Mina förslag: Domstolscheferna bör ha en skyldighet att kontinuerligt verka för att lämpliga kandidater förmås söka domaranställningar.

När det gäller anställningar som lagmän bör det vara Domarnämndens uppgift att ta aktivare del för att få lämpliga kandidater att söka anställningarna.

Domarnämnden bör också på ett mer allmänt plan vara aktiv i sökandet efter lämpliga kandidater.

I ett system där underlaget för rekrytering av domare inte utgörs av personer som har sin bakgrund i den nuvarande domarutbildningen kräver beredningen enligt min mening betydligt mer än bara ett skriftligt förfarande i nuvarande form. Hänsyn behöver också tas till att förberedelserna för en nyrekrytering måste påbörjas tidigare än i dag. Om som jag berört tidigare de nyutnämnda domarna kan behöva genomgå en viss teoretisk utbildning eventuellt i kombination med någon form av adjunktion medför det att rekryteringen måste planeras noga och när så är möjligt inledas i ett betydligt tidigare skede än vad fallet är för närvarande.

En omständighet som försvårar planeringen inför en rekrytering är att domarna liksom övriga arbetstagare kan välja när de önskar avgå med pension. Tidigare gällde att en domare hade rätt att kvarstå i anställningen under två år efter uppnådd pensionsålder vid 65. Senast sex månader innan han fyllde 65 år skulle han skriftligen till den domstol där han var anställd ge besked om han önskade utnyttja rätten att kvarstå i anställningen (3 § förordningen om möjlighet för ordinarie domare att kvarstå i anställning efter pensionsåldern [DVFS 1991:26]). Numera gäller även för domare den allmänna bestämmelsen i lagen (1982:80) om anställningsskydd som ger en arbetstagare rätt att kvarstå i anställningen till fyllda 67 år (32 a § lagen (1982:80) om anställningsskydd). En domare kan i likhet med andra säga upp sig när han inte vill fortsätta att arbeta fram till 67 års ålder. Uppsägningstiden för en domare är sex månader (11 kap. 1 § Allmänna löne- och förmånsavtalet [ALFA]).

Jag anser att en frist om sex månader inte är tillräckligt lång tid om förberedelserna för en nyrekrytering skall kunna slutföras och vakansen efter en avgången domare fyllas. En förlängning av uppsägningstiden är dock inte ett realistiskt alternativ. Enligt min mening får i stället planeringsproblemen inför en nyrekrytering

lösas genom att domstolschefen eller någon annan vid domstolen med de domare som närmar sig 65-årsåldern tar upp frågan om när de har för avsikt att avgå. Jag anser alltså inte att det behövs några särskilda regler för att underlätta planeringen inför pensionsavgångarna.

En omständighet som i varje fall för närvarande försvårar planeringen inför en nyrekrytering är att medelstilldelningen till domstolarna inte kan överblickas för längre tid än budgetåret. Huruvida medelstilldelningen kommande budgetår medger att en vakans kan fyllas går alltså inte alltid att avgöra. Jag ser det därför som betydelsefullt att budgetarbetet bedrivs så att större stabilitet och förutsebarhet i systemet åstadkoms.

Som redan framgått anser jag att en öppen domarrekrytering måste bygga på ett ansökningsförfarande. Förfarandet behöver utformas så att rätt personer söker anställningarna som domare. Jag anser inte att dagens ordning ger tillräckliga garantier för att så alltid blir fallet. Vem som utnämns till domare är enligt min mening en så viktig fråga att olika åtgärder för att få kompetenta sökande behöver vidtas. En självklar utgångspunkt är då att lediga domaranställningar måste annonseras ut på ett adekvat sätt. Som förhållandena är i dag förväntas de som är intresserade av en domaranställning söka på Internet alternativt prenumerera på Domstolsverkets personalcirkulär eller eljest ha tillgång till det. Vid en öppen domarrekrytering kan denna ordning inte anses ge en tillfredsställande spridning av information om att en anställning som domare finns ledig. Informationen behöver alltså förbättras och en naturlig åtgärd är att domaranställningar annonseras ut i olika tidskrifter som har en läsekrets bland jurister. Även annonsering i rikstäckande tidningar samt i ortstidningar bör utnyttjas. Detta kan och bör naturligtvis kompletteras med information via bl.a. Internet där en fylligare redogörelse över lediga anställningar, kvalifikationer m.m. kan presenteras.

Det bör liksom hitintills vara en uppgift för Domstolsverket att svara för utannonseringen av domaranställningar. En god planering av utannonseringen och en tillfredsställande spridning av uppgifter om att en domaranställning är ledig är emellertid inte tillräcklig för att åstadkomma att kompetenta personer också verkligen söker anställningarna. Också andra åtgärder behöver vidtas och det kanske redan innan en nyrekrytering aktualiseras.

I Norge förutsätter man från det norska justis- og politidepartementet att chefen för den domstol till vilken en domare

skall rekryteras är aktiv för att förmå lämpliga jurister att söka anställningar som domare. Vid samtal med norska domstolschefer har de till mig framfört att processen med att bearbeta lämpliga advokater och andra jurister kan vara relativt tidsödande, men i många fall framgångsrik, för att få dem att söka domaranställningar. Vid kontakterna med lämpliga kandidater informerar den norske domstolschefen om att de anser att vederbörande jurist förefaller ha de önskvärda egenskaperna för att bli domare. Vidare ges besked om att domstolen inte kan garantera att en ansökan kommer att resultera i en domaranställning.

Enligt min mening är det angeläget att också domstolscheferna i Sverige aktivt engagerar sig i rekryteringen av domare. Erfarenheten i Norge talar starkt för att denna process om den skall tillämpas måste påbörjas med ett betydligt längre tidsperspektiv än den dag det står klart att domstolen behöver nyanställa en domare. Jag anser att det i det framtida system som jag förespråkar kommer att vara helt nödvändigt att domstolschefer och domare marknadsför domaryrket och intresserar lämpliga sökande för domaranställningar. Inte minst kommer den ökade konkurrensen om de bästa arbetskrafterna att framtvinga ett mera aktivt engagemang från domstolarna. Om vi fortsätter med ett system där initiativet enbart ligger hos den enskilde så kommer domstolsväsendet redan vid själva rekryteringstillfället att ha tappat konkurrenskraft. Uppgiften att på ett aktivt sätt försöka intressera lämpliga jurister för domaryrket kan knappast i det enskilda ärendet utföras av Domstolsverket. Det skulle lätt kunna uppfattas som om verket försökte styra vilka som skall anställas som domare.

Särskilt viktigt anser jag det vara att domstolarna utanför storstadsområdena engagerar sig i rekryteringsarbetet. Erfarenheterna från åtminstone de senaste årens ärenden om domarutnämningar visar att många personer drar sig för att söka anställning på en annan ort än den där de redan slagit rot. Orsakerna härtill kan vara flera. En omständighet som nog ofta spelar en avgörande roll är att båda parterna i ett äktenskap eller samboförhållande är yrkesverksamma och att det kan vara svårt för båda att få ett arbete på en ny ort. Vid en öppen domarrekrytering kommer det därför troligen att bli jurister som redan arbetar i en viss ort eller trakt som kan tänka sig att söka en domaranställning där. Det är också så att det är just domarna på andra orter än storstäderna som har den bredaste kännedomen om vilka på orten verksamma jurister som

kan vara intresserade av och lämpliga för en domaranställning vid deras domstol.

Vid mina sammanträffanden med de ordinarie domarna har det framförts att domare inte bör uttala sig om advokaters kvalifikationer därför att det kan strida mot kraven på objektivitet och opartiskhet. Jag har stor förståelse för detta synsätt men enligt min mening har det relevans främst i sådana situationer då en domare tillfrågas om han kan rekommendera en advokat för ett visst uppdrag t.ex. att vara ombud eller biträde i en tvist som lett eller kan leda till rättegång. Jag anser däremot inte att domarens objektivitet och opartiskhet kan eller bör ifrågasättas om han direkt till en advokat framför att advokaten har de lämpliga kvalifikationerna för att bli domare och till och med uppmanar advokaten att söka en domaranställning. Det innebär ju inte något ställningstagande till advokatens agerande inför domstolen. Än mindre kan jag finna att kravet på objektivitet och opartiskhet skulle behöva hindra en domare från att anmoda t.ex. en åklagare, en jurist vid en skatteförvaltning eller någon annan att söka domaranställning.

Jag förespråkar därför att alla domstolar kontinuerligt verkar för att lämpliga kandidater förmås att söka domaranställningar. Jag ser inte något hinder mot att domstolarna och domarna är aktiva på detta område utan jag anser snarare att domstolarnas självständighet befästs om de själva tar en aktiv del i rekryteringen av domare. En viktig aspekt i detta sammanhang är att jämställdhetssträvandena beaktas vid rekryteringsinsatserna. Sökandet efter lämpliga kandidater för domaranställningar bör därför inriktas på att få både kvinnliga och manliga sökande. Om könsfördelningen vid en domstol är ojämn på grund av att flertalet av domarna är män bör enligt min mening en domstol eller domstolschef i första hand sträva efter att finna skickliga och lämpliga kvinnliga kandidater till en domaranställning.

Vad jag nu sagt har främst bäring på rekryteringen av ordinarie domare i tingsrätterna och länsrätterna. Även hovrätterna och kammarrätterna bör emellertid stå öppna för en rekrytering av jurister med olika yrkes- och livserfarenheter. Också de sistnämnda domstolarna behöver alltså engagera sig i rekryteringen av domare. Jag förutser dock att hovrätterna och kammarrätterna till en viss del kommer att rekrytera domare från tingsrätterna och länsrätterna på samma sätt som sker i dag. En sådan växling mellan instanserna kan vara berikande både för den enskilde domaren och för de berörda

domstolarna och några särskilda rekryteringsinsatser utöver det sedvanliga ansökningsförfarandet är då kanske inte påkallade.

Vad så gäller rekrytering av lagmän i tingsrätterna och länsrätterna kan av lätt insedda skäl dessa domstolar inte ta någon aktiv del i rekryteringen. De insatser som kan behöva göras för att rekrytera lämpliga personer som lagmän torde i stället behöva ankomma på Domarnämnden som ju har att bereda också dessa anställningar. Även här gör sig givetvis jämställdhetsaspekterna gällande. I dag är andelen kvinnliga lagmän i dessa domstolar mycket låg. För att åstadkomma en jämn könsfördelning bland domstolscheferna anser jag att det är särskilt viktigt att Domarnämnden i görlig mån försöker stimulera kvinnliga jurister att söka sådana anställningar.

Domarnämnden bör enligt min mening också kunna vara aktiv i sökandet efter lämpliga kandidater till olika domaranställningar på ett mera allmänt plan. Man kan tänka sig en ordning där nämnden på lämpligt sätt sprider kännedom om att de som kan tänka sig att bli domare har möjlighet att hos Domarnämnden anmäla sitt intresse av en anställning. Med utgångspunkt i de inkomna intresseanmälningarna skulle lämpliga kandidater sedan kunna anmodas att söka lediga anställningar, givetvis med förbehållet att några garantier för en anställning inte kan lämnas. Det kan också antas att det mot bakgrund av tidigare anställningsärenden hos nämndens kansli kommer att finnas en god bild över lämpliga kandidater. Även dessa kunskaper bör kunna användas för att förmå skickliga jurister att söka domaranställning. Det är vidare tänkbart att nämnden genom kontakter med Advokatsamfundet och andra organisationer kan få kännedom om lämpliga kandidater till en domaranställning. Jag anser att dessa uppgifter i första hand bör utföras av Domarnämndens kansli. På så sätt kommer nämndens ledamöter att stå fria vid den slutliga bedömningen av kandidaternas lämplighet. Det bör dock enligt min mening inte vara något hinder för ledamöterna att vid lämpliga tillfällen propagera för domaryrket och också uppmana tänkbara jurister att söka.

Som jag redan sagt är det inte en uppgift för Domstolsverket att engagera sig i jakten på lämpliga kandidater till en enstaka domarutnämning. När det däremot är fråga om mer generell information om och marknadsföring av domstolarna och domaryrket bör Domstolsverket kunna göra en värdefull insats. Detta kan röra sig insatser vid t.ex. olika arbetsmarknadsdagar vid universiteten. Det kan också vara lämpligt att verket tar initiativ till marknadsföring av domaryrket vid olika möten där ett stort antal jurister är när-

varande, t.ex. vid evenemang av typen Svensk Juriststämma. Man kan också tänka sig att Domstolsverket skulle kunna spela en viktig roll i rekryteringsarbetet genom att på lämpligt sätt försöka underlätta för jurister som kan tänka sig att söka en domaranställning på en annan ort att flytta dit. I näringslivet är det, såvitt jag känner till, inte ovanligt att en arbetsgivare som önskar anställa en person aktivt försöker på olika sätt medverka till att den personens make eller sambo också får ett arbete på orten. Enligt min mening bör Domstolsverket i samarbete med den aktuella domstolen överväga om man kan ta på sig en sådan uppgift i varje fall när det är fråga om domaranställningar på orter där utbudet av olika arbetstillfällen är ringa och intresset för en domaranställning är beroende av att också vederbörandes make eller sambo får ett arbete. En annan åtgärd som bör övervägas för att underlätta för den som är intresserad av en domaranställning på en annan ort än bostadsorten kan vara att införa mera generösa regler om flyttningsersättning. I dagsläget utgår inte någon sådan ersättning när man söker och erhåller en annan anställning i andra fall än då vissa statliga anställda får en högre anställning.

5.2.7 Beredningen av ansökningarna

Mina överväganden och förslag: En öppen rekrytering kommer att ställa högre krav på underlaget för Domarnämndens ställningstaganden. Skriftliga uppgifter kommer normalt att behöva kompletteras med muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna.

Intervjuer bör vara ett självklart inslag i alla ärenden. Det är viktigt att intervjuerna utförs på ett professionellt sätt för att tjäna sitt syfte.

Intervjuer och referenstagning kommer att behöva kompletteras med anlags- eller personlighetstester.

Domstolschefen bör delta vid intervjuerna av de sökande. Domstolschefen bör också ges rätt att delta vid de överläggningar som föregår Domarnämndens förslag. Domstolschefen bör däremot inte delta i själva beslutsfattandet.

Skälen för Domarnämndens beslut bör så långt möjligt återge de faktorer som varit avgörande vid valet mellan de olika kandidaterna.

Domarnämnden bör endast förorda så många av de sökande som motsvaras av antalet anställningar, i normalfallet en sökande.

Regeringen bör inte vara bunden av Domarnämndens förslag. Det bör inte vara möjligt att överklaga Domarnämndens förslag i ett ärende om anställning av domare.

Det bör ankomma på Domarnämnden att själv bestämma hur arbetet skall organiseras och genomföras. Jag vill ändå framföra vissa synpunkter.

I avsnittet om bedömningsgrunder har jag understrukit vikten av att domarutnämningar sker på objektiva och sakliga grunder. Det ställer krav på att beslutsunderlaget är så fullständigt och tillförlitligt som möjligt och ger möjligheter till rättvisande jämförelser mellan de sökande vid skicklighetsbedömningen. Att beslutsunderlaget är tillfredsställande är också väsentligt om man skall nå målet att de skickligaste och lämpligaste juristerna skall anställas som domare. Kraven på beslutsunderlaget måste enligt min mening ställas särskilt högt när det är fråga om bl.a. bedömningen av de sökandes personliga egenskaper med hänsyn till den vikt som bör fästas vid dem i ett anställningsärende. Omdömen som lämnats om olika sökandes personliga egenskaper kan ofta skilja sig åt och skillnaderna kan bli utslagsgivande för vem som slutligen bör anställas. Det måste också beaktas att uppgifter som lämnas om olika personers personliga egenskaper kan vara färgade och beroende av uppgiftslämnarens subjektiva uppfattning av personen i fråga. Dessa förhållanden medför att bedömningen av personliga egenskaper är både grannlaga och svår. Beslutsunderlaget måste därför inte bara vara tillräckligt omfattande utan också inhämtat på ett sådant sätt att objektiviteten i bedömningarna inte kan sättas i fråga.

Som redovisats ovan grundar sig TFN:s bedömningar av dem som sökt domaranställningar på ett skriftligt referensmaterial. Endast beträffande chefsdomare sker en fördjupad beredning. Enligt min mening kommer det med en öppen domarrekrytering att ställas högre krav på underlaget för Domarnämndens ställningstaganden. Även fortsättningsvis måste givetvis beredningen av ett anställningsärende grundas på ett skriftligt material i form av skriftliga referenser från arbetsgivare och andra. Vid övergång till en ordning där de sökande kommer att ha skiftande arbetslivserfarenheter bakom sig på både den offentliga och den privata sektorn och inte som i dag i huvudsak har haft anställningar vid

domstolsväsendet, Regeringskansliet, riksdagen eller hos vissa andra statliga arbetsgivare kan det inte förutsättas att enbart ett skriftligt material ger tillräckligt underlag för en riktig bedömning av de sökandes kvalifikationer. De skriftliga uppgifter som lämnats om en sökande kan därför ofta behöva kompletteras genom inhämtande av muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna. Erfarenhetsmässigt kan denna typ av komplettering visa sig värdefull i ett anställningsärende och ge en mera nyanserad och rättvisande bild än skriftliga uppgifter, oftast uppställda efter en viss mall.

En utmaning som Domarnämnden också kommer att ställas inför är att värdera tillförlitligheten av de lämnade referenserna. Den personkännedom som finns inom TFN torde vara av värde inte bara vid bedömningen av de sökandes kvalifikationer utan också när det gäller att avgöra huruvida de uppgifter som lämnats om en sökande är jämförbara med dem som lämnats om en annan sökande. En uppgiftslämnare kan mäta en persons kvalifikationer efter strängare eller mildare normer än andra. Med den sammansättning av Domarnämnden som jag förordat kommer personkännedomen inte att bli ett framträdande drag och inte heller möjlig att åstadkomma med den stora spännvidden mellan arbetslivserfarenheterna hos de sökande som kan bli följden vid en öppen domarrekrytering. Det kan därför komma att krävas särskilda insatser från Domarnämnden i syfte att möjliggöra rättvisande jämförelser mellan de uppgifter som inhämtats om de olika sökande.

Även i andra avseenden kan bedömningsunderlaget behöva breddas. Jag anser t.ex. att det är självklart att alla kvalificerade sökande intervjuas av det organ som bereder regeringens utnämning. Enligt min mening är generellt sett intervjuer ett utmärkt komplement till annat underlag som behövs vid anställningsförfaranden. I Norge har intervjuer av sökande till domaranställningar skett under många år och de referenser som muntligen eller skriftligen har givits beträffande de sökande kompletteras enligt norska erfarenheter på ett utmärkt sätt genom intervjuerna. Utöver personliga sammanträffanden med de sökande behöver anställningsförfarandet naturligtvis också innefatta referenstagning från tidigare arbetsgivare och andra som kan uttala sig om den sökande.

Enligt min uppfattning är det viktigt att intervjuerna genomförs på ett professionellt sätt om de skall tjäna sitt syfte. Det får ankomma på Domarnämnden att avgöra huruvida utomstående experter skall anlitas för intervjuerna eller om personalen vid nämndens kansli och eventuellt också någon eller några av nämndens

ledamöter bör utbildas i intervjuteknik. Vid nämndens intervjuer bör regelmässigt någon eller några av ledamöterna eller ersättarna delta.

Eftersom det är fråga om en anställning där den sökande som slutligen väljs ut blir oavsättlig är det särskilt viktigt att förfarandet utformas så att rätt person blir utvald. Även om det inte går att skapa hundraprocentiga garantier mot en felrekrytering måste största möjliga säkerhet eftersträvas. Jag anser därför att intervjuer och referenstagning behöver kompletteras med anlags- eller personlighetstester av de sökande. En sådan test bör bygga på en kravprofil utformad i enlighet med de skicklighetskriterier som kommer att tillämpas av Domarnämnden. Det får vara en uppgift för nämnden att närmare ta ställning till användandet av olika test och deras utformning.

I sammanhanget vill jag erinra om att frågor om personlighetstest behandlats i betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). Betänkandet innehåller ett förslag till en lag om skydd för personlig integritet i arbetslivet. I detta förslag finns en bestämmelse om att en arbetsgivare inte får behandla personuppgifter om en arbetstagare eller en arbetssökande som har hämtats in genom ett personlighetstest annat än med samtycke. Vidare föreskrivs i förslaget att arbetsgivaren skall tillse att personlighetstester bara genomförs på ett betryggande sätt med testinstrument som är tillförlitliga och av personer med adekvat utbildning. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning.

Också andra åtgärder kan behöva vidtas för att bredda beslutsunderlaget och motverka felrekryteringar. I avsnittet om bedömningsgrunder har jag diskuterat vilka bedömningar som bör göras när det gäller de sökandes omdömesförmåga och allmänna uppträdande. Uppgifter i dessa hänseenden kan ofta vara svåra att få fram inte minst beträffande den privata sfären samtidigt som de kan vara av väsentlig betydelse för bedömningen av de sökande. Utöver vad som framgår av det skriftliga referensmaterialet sker enligt vad jag inhämtat inte några närmare efterforskningar rörande de sökandes vandel och omdömesförmåga av dagens TFN och är måhända inte heller påkallade. En öppen domarrekrytering kan emellertid ställa andra krav och medföra ett behov av närmare undersökningar i detta avseende. Det är angeläget att Domarnämnden så långt som möjligt kan vara ense om hur skicklighetsbedömningen i ett anställningsärende bör falla ut. Det går dock inte att undvika att nämndens ledamöter kan ha olika uppfattningar om

vilken av de sökande som bör förordas. Vid omröstning i en nämnd med åtta ledamöter kan det då inträffa att det inte finns någon röstövervikt för en av de sökande eller att rösterna fördelar sig jämnt mellan två av de sökande. Det behövs därför en särskild regel som möjliggör att nämnden trots oenigheten kan fatta beslut. Enligt 18 § förvaltningslagen (1986:223) gäller att ordföranden har utslagsröst vid lika röstetal och den är tillämplig på beslutsfattandet i nämnden. En bättre lösning är emellertid att det uppställs ett krav på att nämndens beslut skall biträdas av minst fem ledamöter. En sådan regel ger ett visst uttryck för principen om att nämndens ledamöter bör vara ense om besluten samtidigt som den innebär ett krav på att minst fem ledamöter skall vara närvarande vid beslutsfattandet. Jag förordar att en sådan regel införs.

En särskild fråga är vilket inflytande som chefen för den aktuella domstolen skall kunna ha under beredningen av ett anställningsärende. Regeringen har i skrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106 s. 31) uttalat att det är önskvärt att domstolen, där domaren i framtiden skall verka, får ett större inflytande vid rekrytering av domare än i dag. Regeringen pekade på att förslagen i Domstolsverkets rapport TFN – en översyn av rutiner och arbetsformer (DV-rapport 1999:2) om att domstolschefer skulle erbjudas möjligheter att intervjua sökandena var ett bra exempel i den riktningen.

Redan i dag förekommer det också att chefen för den domstol till vilken en domare skall rekryteras intervjuar ett urval av de sökande. Jag anser att denna ordning bör permanentas men då på det sättet att domstolschefen får delta i Domarnämndens intervjuer. Enligt min uppfattning bör domstolschefen också få närvara vid nämndens sammanträden. Han får därigenom möjlighet att hävda sina åsikter om vilken av de sökande som från domstolens utgångspunkter är den lämpligaste. Han kan också ha anledning att ge sin syn på vilken ingångslön som den främste kandidaten till en anställning bör ges. Domstolschefen bör dock inte få delta då nämnden tar ställning till vem av de sökande som bör föras upp på förslag. Jag utgår från att domstolschefens ord i dessa sammanhang ändå kommer att väga tungt.

Nämnden bör vidare kunna adjungera särskild expertis. Vid anställningar som t.ex. fastighetsråd, miljöråd och andra domaranställningar som syftar till att tillföra domstolsväsendet speciella kunskaper och erfarenheter kan det sålunda vara motiverat att nämnden får anlita expertis för bedömning av de sökandes kvalifi-

kationer. Det bör ankomma på nämnden att bestämma de närmare formerna för sådana utomståendes närvaro.

Skälen för Domarnämndens beslut bör så långt möjligt återge de faktorer som varit avgörande vid valet mellan de olika kandidaterna. Mera utförliga motiveringar gör det möjligt för de sökande själva liksom för utomstående att granska nämndens arbete. En redovisning av de närmare skälen för nämndens förslag fyller också en viktig funktion för dem som är intresserade av en framtida domaranställning eftersom den kan ge dem vägledning om vilka faktorer som nämnden fäster särskilt avseende vid.

När TFN i dag fattar sina beslut sker det vanligen i den formen att minst tre av de sökande i viss turordning förs upp som förslag. Denna rangordning framstår i och för sig som ändamålsenlig eftersom den innebär att ärendet inte behöver återremitteras till nämnden i de fall en föreslagen sökande återkallat sin ansökan eller av annan anledning inte längre kvarstår som sökande. Eftersom TFN sammanträder med relativt långa intervaller skulle nämligen en återremiss medföra en väsentlig försening av utnämningsärendet. Rangordningssystemet är emellertid inte invändningsfritt. Det kan sålunda skapa låsningar vid framtida beslut där beredningsorganet på nytt har att bedöma dem som tidigare sökt en domaranställning. En sökande som inte förts upp i första förslagsrummet eller över huvud taget inte tagits upp kan vidare lätt uppfatta situationen så att han i framtiden har små utsikter att komma i fråga för en annan domaranställning. För att negativa effekter av detta slag skall kunna motverkas anser jag att den praxis som hitintills gällt inte bör tillämpas av Domarnämnden. Nämnden bör alltså endast ange den av de sökande som i första hand bör komma ifråga för en viss domaranställning. Rör ett ärende flera anställningar bör inte flera av de sökande föras fram än som motsvarar anställningarna. Enligt min mening torde i de allra flesta fallen regeringen inte ha behov ha av mera än ett förslag till vem som skall utnämnas. Regeringen har dessutom själv tillgång till allt det material som nämnden har haft som underlag för sitt beslut. Med det beredningsorgan för domaranställningar som jag förordat bör de problem som kan uppkomma när en föreslagen sökande inte längre kvarstår kunna bemästras utan någon mera väsentlig försening av utnämningsärendet. Nämnden bör sålunda kunna fatta ett nytt beslut med relativt kort varsel. Nämnden bör vidare kunna ha en viss beredskap för att ta ställning till vem av de kvarstående sökande som bör komma i fråga. För de fall där en sökande har ansökt om flera anställningar som är före-

mål för Domarnämndens prövning vid ett och samma tillfälle och är den främste sökande i mera än ett av ärendena bör nämnden avkräva denne sökande ett besked om vilken anställning han eller hon prioriterar.

En fråga som diskuterats då och då (se t.ex. Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99 s. 224) är om regeringen bör vara bunden av beredningsorganets förslag. Jag anser inte att mitt förslag om en öppen domarrekrytering påkallar något avsteg från gällande ordning, enligt vilken regeringen formellt sett kan frångå TFN:s bedömningar. Som jag tidigare redovisat är det sällan som det sker i dagsläget och det finns knappast någon anledning att tro att det skulle förekomma oftare om domaranställningarna öppnades för jurister med skiftande yrkeserfarenheter. Det är också så att en bundenhet till beredningsorganets förslag principiellt sett skulle strida mot regeringsformens krav på vad regeringen har att iaktta när den utövar sin utnämningsmakt (se 11 kap. 9 §). En grundlagsändring skulle därför bli nödvändig enkom beträffande utnämning av domare.

När nämndens ställningstagande inte innefattar ett beslut i anställningsärendet eller ens är bindande för regeringens ställningstagande kan det enligt min mening ifrågasättas om möjligheten att överklaga nämndens förslag bör finnas kvar. Det är fullt möjligt för en sökande att komplettera ärendet hos regeringen genom att ge in handlingar oberoende av om det finns en bestämmelse om rätt att överklaga. Härtill kommer, som jag nyss sagt, att det knappast torde bli vanligare i framtiden att regeringen avviker från nämndens bedömningar. Sett från dessa utgångspunkter kan överklagandemöjligheten te sig onödig. En annan omständighet som kan tala för att möjligheten att överklaga bör slopas är att den innebär en viss fördröjning av ärendets handläggning i Regeringskansliet. Jag förordar med hänsyn till dessa omständigheter att det inte skall finnas någon möjlighet att överklaga Domarnämndens beslut.

5.3 Offentlighet och sekretess vid domaranställningar

5.3.1 Gällande regler m.m.

I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) finns den grundläggande regeln om rätten att ta del av allmänna handlingar. Av 2 § följer att denna rätt bara får begränsas när det är påkallat med hänsyn till

vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller, om det är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. När en sådan bestämmelse innehåller ett bemyndigande för regeringen får regeringen förordningsvägen meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § TF. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan avläsas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § skall anses som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I 6 § förskrivs att en handling anses som inkommen när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Av 7 § följer att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats, En handling som inte expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställt. I 7 § andra stycket finns bestämmelser om när vissa särskilda typer av handlingar skall anses upprättade. När det gäller diarier, journaler samt register och liknande förteckningar som förs fortlöpande anses de upprättade när handlingen har färdigställts för införande.

2 kap. 9 § innehåller vissa undantag från principen att upprättade handlingar är allmänna. Där stadgas bl.a. att minnesanteckningar som tillkommit hos en myndighet och som inte expedierats inte är allmänna såvida de inte omhändertagits för arkivering. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som tillkommit endast för föredragning eller beredning av ett ärende. Minnesanteckningar som tillför ett ärende en sakuppgift är dock alltid allmänna.

Frågan om när en handling skall anses förvarad hos en myndighet och inkommen dit eller upprättad där har bedömts av Regeringsrätten i ett antal rättsfall. Av särskilt intresse när det gäller anställningsärenden är två avgöranden från 1989 (RÅ 1989 ref. 29) resp. 1996 (RÅ 1996 ref. 25). Båda fallen gällde anställningar av kommunala chefer där kommunen anlitat fristående konsultföretag i rekryteringsprocessen. I båda fallen hade de sökande haft att ge in sina ansökningar eller intresseanmälningar till konsultföretaget som förvarat handlingarna fram till dess företaget redovisat sitt

uppdrag till kommunen. Regeringsrätten fann att konsultföretaget mottagit handlingarna i kommunens ställe och att handlingarna varit tillgängliga för kommunen från det att de inkommit till konsultföretaget. Eftersom företaget således mottagit och förvarat handlingarna för kommunens räkning ansågs de vara allmänna handlingar.

Frågan om offentlighetsprincipens tillämplighet vid konsultmedverkan i anställningsärenden har också belysts av JO (se JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 415). Av JO:s uttalanden synes man kunna dra den slutsatsen att handlingsoffentligheten inte skulle gälla när ett konsultföretag anlitas för förberedande rekryteringsbefrämjande åtgärder i form av bl.a. intresseanmälningar när sådana åtgärder senare följs av ett reguljärt ansökningsförfarande, allt under förutsättning att det upprätthålls en klar skiljelinje mellan de båda förfarandena.

Den särskilda lag som pekas ut i 2 kap. 2 § TF är sekretesslagen (1980:100). Genom sekretesslagen skyddas uppgifter av närmare angivna slag. Skyddet innebär att allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter bara får lämnas ut under de i lagen angivna förutsättningarna. Om sekretess gäller för en uppgift omfattas den också av en lagstadgad tystnadsplikt. Som huvudregel gäller dock att tystnadsplikten viker för den meddelarfrihet som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Styrkan av den sekretess som garanteras genom lagen varierar mellan olika typer av uppgifter. Denna åtskillnad mellan styrkan av sekretess åstadkoms bl.a. genom de s.k. skaderekvisiten. Tanken bakom denna reglering är att ett röjande av olika uppgifter genom utlämnande av allmänna handlingar eller genom muntlig eller skriftlig information bara skall förbjudas när röjandet kan orsaka skada. I sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit nämligen dels ett rakt, dels ett omvänt. Det raka skaderekvisitet innefattar en presumtion för offentlighet och innebär att sekretess gäller om det kan antas att ett röjande leder till viss skada. Det omvända skaderekvisitet är däremot en presumtion för sekretess och innebär att en uppgift bara får röjas när det kan antas att någon skada inte uppkommer.

Regler om sekretess för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden finns i 7–9 kap sekretesslagen. 7 kap. innehåller bestämmelser om enskildas personliga förhållanden, 8 kap. reglerar sekretessen för enskildas ekonomiska förhållanden och 9 kap.

sekretess av hänsyn till förhållanden av både personlig och ekonomisk natur.

Av sekretessreglerna i 7–9 kap. är det endast 7 kap. 11 § som tar sikte på en myndighets personaladministrativa verksamhet, dit bl.a. rekryteringsförfaranden räknas. 11 § första och andra styckena förskriver sekretess i den personalsociala verksamheten. Därmed avses personalvårdande verksamhet i mera avgränsad betydelse t.ex. i form av psykologiska och kurativa insatser för att främja hälsa och trivsel m.m. på arbetsplatsen. Sekretessen gäller bl.a. uppgifter som hänför sig till psykologiska undersökningar eller behandlingar i den personsociala verksamheten. Psykologiska undersökningar liksom anlagstest som utförs i anställningsärenden omfattas inte av bestämmelserna i 11 § första och andra styckena.

Beträffande myndigheternas personaladministrativa verksamhet i allmänhet gäller enligt 11 § tredje stycket sekretess för uppgift om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till ärenden om omplacering eller pensionering. Skaderekvisitet är rakt, dvs. sekretess gäller bara om den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Från denna sekretess undantas dock ärenden om anställning eller disciplinansvar.

I 11 § fjärde stycket finns ytterligare sekretessbestämmelser som möjliggör att vissa uppgifter av personlig art kan hemlighållas när det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående kan komma att bli utsatt för våld och hot, trakasserier m.m. om uppgifterna röjs. Hos myndigheter där personalen särskilt kan vara utsatt för sådana risker gäller vidare sekretess i den personaladministrativa verksamheten för uppgifter om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. Det ankommer på regeringen att föreskriva vilka myndigheter som skall omfattas av denna särskilda sekretess.

I 11 § femte stycket föreskrivs sekretess för uppgifter i tjänstgöringsomdömen som upprättas inom utrikesförvaltningen. Den bestämmelsen saknar skaderekvisit och har sin bakgrund i utrikesförvaltningens speciella system för kompetensbedömning av tjänstemännen. Systemet innebär att tjänstgöringsomdömen avges beträffande olika egenskaper och kunskaper. Sekretessen har motiverats av att det kan förekomma uppgifter som är till skada för Sverige om de kommer till ett annat lands kännedom och som dessutom är integritetskänsliga (prop. 1993/94:165 s. 35 ff., bet. KU 1993/94:38).

Vid tillkomsten av sekretesslagen framhölls att offentlighet i princip borde gälla i anställningsärenden (prop. 1979/80:2 del A s. 201). Därvid diskuterades också (prop. 1979/80:2 del A. s. 203) frågan om sekretess för personlighetstest. Det uttalades då att sådana undersökningar i samband med anställning i civil tjänst bara förekom i ytterst begränsad omfattning. I de fall där psykologiska undersökning användes i sådana sammanhang var det dessutom i regel inte myndigheten som hade hand om testet. Det genomfördes i stället av utomstående organ. Det fanns därför inte något behov av att låta sekretessen på det personaladministrativa området omfatta psykologiska undersökningar.

I en promemoria (Ds 1993:55) togs upp frågan om sekretess i anställningsärenden med anledning av att det vid rekrytering av chefer visat sig svårt att få kvalificerade sökande om inte en viss förtrolighet kan upprätthållas. Övervägandena i promemorian utmynnade i att det eventuella behovet av sekretess i ett fåtal ärenden inte vägde över offentlighetsintresset. Regeringen gjorde samma bedömning (prop. 1993/94:165 s. 58 f.).

Frågan om sekretess i anställningsärenden för vissa integritetskänsliga uppgifter diskuterades under förarbetena till lagen (2002:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och barnomsorg. Enligt den lagen skall den som erbjuds en sådan anställning överlämna ett utdrag ur belastningsregistret till den som erbjuder anställningen. Utdraget har dock ett begränsat innehåll och skall endast avse vissa brott mot person. Uppgifter i belastningsregistret omfattas normalt av sekretess i andra sammanhang än anställningsärenden och frågan gällde om sekretessen skulle upprätthållas också vid anställning av personal inom förskolan m.m. I lagstiftningsärendet framhölls (se prop. 1999/ 2000:123 s. 30) att det varit en viktig princip att det skall råda offentlighet i anställningsärenden. Lagrådet påpekade (a. prop. s. 81) att frågan om undantag från denna princip bör prövas noga och ställde frågan om det var mera angeläget med sekretess i de aktuella anställningsärendena än i andra där registerutdrag förekommer. Lagrådet anmärkte vidare att sekretess inte kan gälla innehållet i registerutdrag som saknar belastningsuppgift. Sådana utdrag skall lämnas ut eftersom den enskilde eller någon närstående inte lider men om uppgift om avsaknad av belastningsuppgift röjs. Det betyder, fortsatte lagrådet, att om någon begär att få del av ett registerutdrag och nekas detta sökanden kan dra slutsatsen att det finns någon belastningsuppgift av det slag som utdraget är avsett

att innehålla. Den sökande blir då nästan lika illa ställd som om utdraget lämnas ut eller till om med sämre ställd eftersom det lätt kan uppkomma misstanke om han är dömd för ett sexualbrott mot ett barn, trots att belastningsuppgiften avser något annat brott.

Frågan om sekretess beträffande personlighetstest har nyligen behandlats av Integritetsutredningen som haft att överväga behovet av en förstärkning av den enskildes personliga integritet i arbetslivet. Utredningen slutförde sitt uppdrag 2002 genom avlämnandet av betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). I betänkandet föreslås en särskild lag om skydd för personlig integritet i arbetslivet, som skall omfatta både anställda och arbetssökande. I lagförslaget regleras bl.a. förutsättningarna för att en arbetsgivare skall få behandla – både manuellt och med stöd av datorteknik – personuppgifter om lagöverträdelser, hälsa och droganvändning samt uppgifter som inhämtas genom personlighetstest. Lagförslaget innehåller också en regel om tystnadsplikt för den som hos en arbetsgivare med privat verksamhet behandlar eller har behandlat bl.a. uppgifter av det nämnda slaget. I den delen framhåller utredningen att om personlighetstest utförs i enlighet med utredningens förslag torde det i större omfattning än för närvarande vara så att testet utförs av utomstående personal och att arbetsgivaren bara får en kortare muntlig eller skriftlig redovisning av testet. Trots det anser utredningen att det är viktigt att uppgifter som separat eller sammanställda som ett resultat inte sprids i vidare omfattning än vad som är nödvändigt, varför en regel om tystnadsplikt är motiverad. I fråga om offentliga arbetsgivare skall dock sekretesslagen tillämpas och någon särskild sekretessregel föreslås inte. Utredningen motiverar sitt ställningstagande i sistnämnda hänseende genom hänvisning till vad som anfördes i det ovan nämnda lagstiftningsärendet beträffande anställningar inom förskoleverksamheten m.m.

5.3.2 Mina överväganden

Mina förslag: Det finns behov av en regel om sekretess för personlighetstest i samband med domaranställningar. En sekretessregel bör dock inte enbart ta sikte på sådana ärenden utan få en mera generell utformning.

Det bör uppställas ett omvänt skaderekvisit, alltså en presumtion för sekretess.

Jag har i avsnittet om rekryteringsförfarandet som min utgångspunkt angett att domarutnämningarna med undantag för de högsta domarbefattningarna även i framtiden måste grundas på ett ansökningsförfarande. Endast vid ett sådant förfarande kan behovet av öppenhet och insyn vid domarutnämningar tillgodoses. Offentligheten i anställningsärenden är emellertid inte utan nackdelar i rekryteringshänseende. Kommittén om domstolschefens roll och högre domarutnämningar påpekade (SOU 2000:99) s. 138 ff. att ett ansökningsförfarande kan tänkas motverka en bredare rekrytering eftersom det i vart fall för jurister i privat verksamhet kan vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade jurister kunde på detta sätt aldrig komma i fråga för domarämbeten eftersom de av professionella skäl inte kommer att söka ett sådant utan att veta att de är garanterade utnämning. Frågan togs också i en av reservationerna och ett av de särskilda yttranden som fogats till kommitténs betänkande. Även jag har i samband med behandlingen av frågan om provanställningar för blivande domare pekat på de negativa konsekvenser som kan uppkomma när privat verksamma jurister och kanske särskilt advokater öppet visar intresse för att byta arbete. En annan nackdel med offentligheten som den nämnda kommittén framhöll var att de referenser som lämnas i ett anställningsärende tenderar att hållas i allmänna eller övervägande positiva ordalag.

Med hänsyn till de uttalanden som gjorts i olika lagstiftningssammanhang om vikten av offentlighet i anställningsärenden anser jag det uteslutet att införa särskilda sekretessregler som skulle möjliggöra att namnen på sökande till domaranställningar kan hemlighållas under kortare eller längre tid. Samtidigt är jag medveten om att ett öppet ansökningsförfarande kan avhålla privat verksamma jurister från att söka domaranställningar. I ett system där domarna rekryteras bland jurister som är verksamma på olika yrkesområden kan det emellertid bli ett naturligt inslag att bl.a. en advokatverksamhet under en längre tid kröns med en anställning som domare. Så synes vara fallet i Norge där ca hälften av advokaterna rekryteras från advokatkåren. Attityden till en övergång från privat verksamhet till ett arbete som domare kan dock behöva ändras här i Sverige. Som påpekats av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare är det möjligt att en sådan attitydförändring är på gång. Redan nu förekommer det att advokater söker anställningar i rådsklassen trots den offentlighet som råder. Enligt min mening är det angeläget att en attitydför-

ändring understöds på olika sätt. Om det nu är så att det finns ett mera utbrett intresse hos advokater att bli domare finns det enligt min mening anledning för Advokatsamfundet att medverka till en sådan förändring. Jag vill också peka på att just den omständigheten att en domstolschef uppmanar en advokat eller någon annan jurist att söka en domaranställning kan bli en viktig drivfjäder när denne tvekar på grund av offentligheten.

Även inom ramen för ett offentligt anställningsförfarande bör det enligt min mening finnas utrymme för Domarnämnden att respektera intresset av förtrolighet. Offentlighetsprincipen kräver sålunda inte att de sökandes namn publiceras på Internet och också i andra avseenden kan det finnas anledning för nämnden att överväga i vad mån hanteringen hos nämnden kan utformas så att en viss förtrolighet upprätthålls.

Vad särskilt gäller den tidigare berörda frågan om offentlighetens inverkan på innehållet i referenser anser jag att detta problem kan bemästras genom den breddning av beslutsunderlaget i anställningsärendena som jag tidigare förordat. Jag är inte beredd att genom sekretessregler inskränka offentligheten för referensmaterialet av enbart det skälet att det behöver bli mer rättvisande.

På en punkt anser jag dock att sekretess bör kunna övervägas, nämligen när det gäller de personlighets- eller anlagstester som bör komma till användning som ett urvalsinstrument vid domaranställningar. I olika lagstiftningssammanhang har, som nämnts, betydelsen av offentlighet i anställningsärenden understrukits och det har framhållits att undantag från denna princip måste prövas noga. Enligt min mening är förhållandena i samband med genomförande av personlighetstest sådana att undantag från offentlighetsprincipen är starkt befogat som ett integritetsskydd. Som framgår av Integritetsutredningens betänkande är sålunda användningen av personlighetstest integritetskänsligt och kan medföra allvarliga kränkningar av den personliga integriteten. Utredningen har funnit det motiverat att förorda en tystnadsplikt för den som i privat verksamhet behandlar personuppgifter av den art som framkommer vid testen och detta även om huvuddelen av uppgifterna inte förmedlas till arbetsgivaren utan uppgifterna endast presenteras separata eller som en sammanställning. Jag vill i detta sammanhang också hänvisa till att just integritetskänsligheten varit ett av skälen till den särskilda sekretessen för tjänstgöringsomdömena inom utrikesförvaltningen.

Enligt min mening har den som skall genomgå personlighetstest inför en anställning ett berättigat intresse av att de uppgifter som lämnas eller framkommer inte får en vidare spridning utan behandlas som förtroliga. Testen måste givetvis bygga på att den som söker en anställning är villig att genomgå dem. Frivilligheten är dock närmast illusorisk. Det ligger nämligen i sakens natur att en vägran att genomgå ett test kan komma att uppfattas negativt och medföra att den sökande inte anses böra komma i fråga. Valfriheten ligger därför i praktiken endast i möjligheten för den sökande att finna sig i testproceduren eller att ge upp tanken på en anställning.

En viktig fråga vid bedömningen av behovet för sekretess beträffande uppgifter som lämnas eller framkommer vid personlighetstest är i vad mån uppgifterna kan komma att få en allmän spridning. Detta är en fråga som får bedömas med utgångspunkt i dels huruvida de som utför testen har tystnadsplikt dels huruvida offentlighetsprincipen i praktiken kan bli tillämplig på uppgifterna.

Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller den tystnadsplikt som följer med sekretess inte bara för en myndighets anställda utan också för dem som på bl.a. uppdragsbasis för det allmännas räkning deltar i eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid fått kännedom om en sekretessbelagd uppgift. Bestämmelsen är dock inte tillämplig på juridiska personer. Den särskilda tystnadsplikt som föreslagits av Integritetsutredningen tar enbart sikte på privat verksamhet och gäller inte på den offentliga sektorn där sekretesslagen skall tillämpas. Den föreslagna regleringen får anses innebära att den särskilda tystnadsplikten inte omfattar de fall då sekretesslagen är tillämplig. Av Integritetsutredningens uttalanden (a.a. s. 235) kan vidare dras slutsatsen att tystnadsplikten enbart tar sikte på de anställda hos en privat arbetsgivare som fått del av uppgifter från ett personlighetstest som utförts av utomstående. Uttalandena tyder alltså på att tystnadsplikten inte skulle gälla de anställda i ett konsultföretag som svarat för testet åt arbetsgivaren.

När en fristående konsult eller någon från ett konsultföretag anlitas för genomförande av personlighetstest åt en offentlig arbetsgivare torde det vara en sådan situation som avses i 1 kap. 6 § sekretesslagen. Den av Integritetsutredningen föreslagna tystnadsplikten skulle då inte kunna tillämpas. Eftersom sekretess för närvarande inte gäller för uppgifter som lämnats eller framkommit vid personlighetstest är den person som anlitas inte heller bunden av tystnadsplikten för sekretessbelagda uppgifter. Inte heller är denne bunden av någon annan tystnadsplikt som avser personlighetstest i

anställningsärenden. Sådan verksamhet faller inte under begreppet hälso- och sjukvård och de särskilda regler om tystnadsplikt för hälso- och sjukvårdspersonal som finns i sekretesslagen eller lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område är alltså inte tillämpliga.

Att sekretess för närvarande inte gäller för personlighetstest har, som nämnts tidigare, sin bakgrund i att vid tiden för sekretesslagens tillkomst denna typ av test normalt inte förekom inom offentliga myndigheters personaladministration och att när de förekom de vanligen utfördes av utomstående konsulter eller organisationer. Det skulle alltså inte bli fråga om att testen bedömdes som allmänna handlingar och något behov av sekretess för testen förelåg då inte. Integritetsutredningen som nyligen behandlat bl.a. frågor om användningen av personlighetstest har också haft som utgångspunkt att personlighetstest normalt kommer att ombesörjas av utomstående och att arbetsgivaren endast får en redovisning av testresultatet.

Jag har inte sett det som min uppgift att kartlägga i vilken utsträckning arbetsgivare på den offentliga sektorn själva genomför personlighetstest av bl.a. arbetssökande eller anlitar någon utomstående för uppgiften. Integritetsutredningens betänkande tyder dock på att det inte är ovanligt att testverksamheten omhänderhas av arbetsgivare. När det gäller de personlighets- eller anlagstest som bör ske i ärenden om domaranställningar anser jag att nämnden själv bör få avgöra hur testverksamheten skall organiseras, dvs. om den skall genomföras i egen regi eller av utomstående. Väljs det förstnämnda alternativet torde det inte råda något tvivel om att testet är en handling som upprättats och förvaras hos myndigheten och som blir allmän när anställningsärendet avslutas. Enligt min mening torde också ett test som på konsultbasis utförs av en anlitad fysisk person falla under handlingsbegreppet. Uppdragstagaren utför då sitt arbete som ett led i myndighetens arbete och kan därför jämställas med en anställd. Om däremot ett konsultföretag genomför testet och endast redovisar resultatet till nämnden kan det hävdas att testet inte är en allmän handling eftersom den upprättats och förvaras hos någon utomstående. En förutsättning härför är dock att Domarnämnden inte har rätt att få tillgång till testet. I annat fall kan en tillämpning av de principer som kommit till uttryck i de ovan redovisade avgöranden av Regeringsrätten rörande konsultmedverkan vid kommunala anställningar leda till att konsultföretaget anses ha upprättat testhandlingen och förvarat

den för Domarnämndens räkning och att testet därmed blir en allmän handling.

Sammanfattningsvis anser jag mig kunna konstatera att någon tystnadsplikt enligt nuvarande regler inte gäller för dem som på uppdrag av en myndighet genomför personlighetstest som ett led i myndighetens rekryteringsarbete och inte heller kommer att följa med den av Integritetsutredningen föreslagna regeln. Vidare torde rättsläget få uppfattas så att testen med säkerhet kan anses undantagna från offentlighetsprincipen bara i de fall de utförs av utomstående företag och myndigheten inte har tillgång till de uppgifter som lämnats eller framkommit vid testet.

I vilken utsträckning nämnden skall kunna ta del av genomförda personlighetstest är en fråga som nämnden själv bör ta ställning. När det gäller så betydelsefulla anställningsärenden som domarutnämningar kan det emellertid finnas starka skäl för att man inte bör avhända sig möjligheten att få del av testen. Att nämnden skall behöva göra det enbart av det skälet att testen inte skall komma att anses som allmänna handlingar förefaller inte vara en tillfredsställande ordning.

På grund av det anförda anser jag att det finns behov av en regel om sekretess för personlighetstest i samband med domaranställningar. En sekretessregel bör dock inte enbart ta sikte på sådana ärenden utan få en mera generell utformning.

Jag har då att ta ställning till huruvida sekretessen skall bygga på ett rakt eller omvänt skaderekvisit. För ett rakt skaderekvisit talar att sekretessen inte bör vara mer långgående än vad som är nödvändigt. Mot detta står att det många gånger kan vara svårt att avgöra vilka uppgifter vid en testning som är så integritetskänsliga att ett röjande av dem skulle medföra skada. Det kan också förhålla sig så att det är ett röjande av den samlade personlighetsbilden som framkommer genom testet och inte de enstaka uppgifterna som kan vara till skada. I linje med det resonemang som förts av lagrådet i det ovannämnda lagstiftningsärendet rörande uppgifter ur belastningsregistret vid anställningar inom förskoleverksamheten kan det vidare hävdas ett rakt skaderekvisit kan leda till spekulationer om arten av de uppgifter som vid en sekretessprövning inte kan lämnas ut. Sådana spekulationer kan vara väl så skadliga som ett röjande. Min samlade bedömning är att det bör uppställas ett omvänt skaderekvisit, alltså en presumtion för sekretess. En sådan reglering överensstämmer också med vad som gäller vid psyko-

logiska undersökningar i en myndighets personalsociala verksamhet eller i den personalvårdande verksamheten inom totalförsvaret.

En sekretessregel bör utformas så att den omfattar både myndigheter som fattar beslut i anställningsärenden och myndigheter som i likhet med Domarnämnden bereder sådana ärenden. Om sekretessen knyts till anställningsärenden hos en myndighet uppnås detta syfte. Vidare kommer på grund av bestämmelsen i 1 kap. 6 § sekretesslagen tystnadsplikt att gälla för utomstående som på uppdragsbasis bistår en myndighet vid genomförandet av personlighetstest.

Jag finner inte anledning föreslå att sekretessen vid personlighetstest i anställningsärenden skall bryta meddelarfriheten.

6. Vilka är ordinarie domare?

Mina förslag: Jag anser att domarnas konstitutionella ställning bör förstärkas genom att det i lag införs mera preciserade regler om att domarna i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall vara ordinarie. Bestämmelsen bör tas in i den särskilda lag om domarutnämningar som jag förordar i betänkandet.

En bestämmelse som uttryckligen ger regeringen rätt att bevilja ledighet och förordna om vikarie för domare bör införas i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, miljöbalken och lagen om domstolar i fastighetsmål.

I mitt uppdrag ingår att jag skall överväga hur domstolarnas behov av domare för vikariats- och förstärkningsändamål skall tillgodoses. Utgångspunkten är att i första hand ordinarie domare skall anlitas för sådana ändamål. Denna fråga har nära samband med mitt förslag om att den nuvarande domarutbildningen/domarbanan skall avvecklas. Genomförs det förslaget kommer på sikt den domarresurs som fiskaler och assessorer utgör att försvinna. Det innebär med andra ord att vårt nuvarande system där vikariats- och förstärkningsbehov kan tillgodoses med hjälp av icke ordinarie domare efter en övergångstid kommer att upphöra. Jag har i dessa sammanhang funnit anledning att överväga den författningsmässiga regleringen av vilka som är ordinarie domare.

Av 11 kap. 1 § första stycket regeringsformen (RF) följer att justitieråd och regeringsråd skall vara ordinarie domare men att också den som varit justitieråd respektive regeringsråd får tjänstgöra som ledamot i Högsta domstolen och Regeringsrätten. I andra domstolar skall enligt 11 kap. 1 § tredje stycket finnas ordinarie domare. Undantag från denna regel får göras beträffande domstolar som inrättats för handläggning av en eller flera bestämda grupper av mål. Såvitt gäller de allmänna domstolarna och de allmänna för-

valtningsdomstolarna innebär 1 § tredje stycket endast ett krav på att åtminstone en domare i varje domstol skall vara ordinarie. Under förarbetena till den nämnda bestämmelsen i regeringsformen uttalades följande .

1

Med domstolarnas självständiga ställning rimmar bäst att domstolarnas dömande befattningshavare i största möjliga utsträckning utgörs av domare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd som nu tillkommer ordinarie domare. För högsta domstolens och regeringsrättens del har jag i det föregående förordat en regel av innehåll att endast den får tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Av organisatoriska skäl är det inte möjligt att uppställa en motsvarande regel för övriga domstolars del. Med hänsyn till de skiftande förhållandena vid dessa andra domstolar är det inte möjligt att för dessa domstolars del uppställa en längre gående regel än att vid sådan domstol skall finnas ordinarie domare, vilket innebär att vid den organisatoriska enhet som ifrågavarande domstol utgör måste finnas minst en befattningshavare som har ställningen av ordinarie domare. – – – I detta sammanhang vill jag slutligen understryka att även om man nu grundlagsfäster principen att det räcker med en ordinarie domare per domstol såsom organisatorisk enhet, avsikten är att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie domare.

I 3 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning anges att ordinarie domare skall anställas med fullmakt samt att regeringen bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie. Det är fullmaktsanställningen som ger domarna det särskilda anställningsskydd som föreskrivs i regeringsformen och som syftar till att garantera självständigheten i dömandet.

1 kap. 2 § rättegångsbalken (RB) föreskrivs att det i tingsrätter skall finnas lagmän och därutöver enligt regeringens bestämmande rådmän och chefsrådmän. De skall vara lagfarna men det ställs inga krav på att de skall vara ordinarie domare. Av förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion framgår att det härutöver finns tingsfiskaler och tingsnotarier med dömande uppgifter. I 2 kap. 3 § RB sägs att det i varje hovrätt skall finnas en president, en eller flera lagmän och hovrättsråd, som skall vara lagfarna. Av förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion framgår att det i hovrätterna också finns hovrättsassessorer, hovrättsfiskaler och andra anställda samt att assessorer och andra kan adjungeras som

1

Prop. 1973:90 s. 381–382.

ledamöter i hovrätten. För länsrätter och kammarrätter finns motsvarande bestämmelser i 15 resp. 10 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar samt i länsrätts- och kammarrättsinstruktionerna.

Fastighetsråd och miljöråd utnämns eller förordnas/anställs av regeringen enligt 5 § lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål respektive 20 kap.6 och 11 §§miljöbalken. Bestämmelserna öppnar möjlighet för regeringen att avgöra huruvida de skall vara ordinarie domare och anställas med fullmakt eller inte.

I 4 kap. 4 § RB bemyndigas regeringen att meddela bestämmelser om ledighet och förordnande av vikarie för lagfarna domare.

Mot den angivna bakgrunden kan konstateras att det enligt gällande regler är regeringen som avgör huruvida de domare som på grund av rättegångsbalken, lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, miljöbalken och lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål skall finnas i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall vara ordinarie eller inte så länge som minimikravet på en ordinarie domare i varje domstol respekteras. Det är endast domarna i de högsta domstolarna som måste vara ordinarie. I praktiken anställs dock numera samtliga presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, hovrättsråd och kammarrättsråd samt lagmän och rådmän, inkl. chefsrådmän, fastighetsråd och miljöråd med fullmakt. Beträffande de icke ordinarie domarna har deras behörighet att vara domare reglerats förordningsvägen.

Med hänsyn till kravet på domarnas oavsättlighet kan det ifrågasättas om den nuvarande författningsmässiga regleringen är tillfredsställande. Härtill kommer att minimikravet i regeringsformen som redovisats ovan har sin bakgrund i de skiftande förhållanden beträffande de allmänna domstolarna som då rådde och som karaktäriserades av bl.a. det stora antalet mycket små domstolar i första instans. Den pågående reformeringen av domstolsväsendet kommer att innebära att problemet med små domstolar inte längre kvarstår. Jag kan inte se att regeringen numera har behov av en möjlighet att bestämma vilka domaranställningar i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol som skall vara ordinarie. Några komplikationer av en sådan reglering torde inte heller behöva uppkomma. Som nämnts anställs numera samtliga presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, hovrättsråd och kammarrättsråd samt lagmän, rådmän, fastighetsråd och miljöråd med fullmakt.

Jag anser att domarnas konstitutionella ställning bör förstärkas genom att det införs mera preciserade regler om att domarna i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall vara ordinarie. Från principiella utgångspunkter skulle den mest tillfredsställande lösningen vara om det i regeringsformen kunde införas regler om att den dömande verksamheten i dessa domstolar skall utövas av ordinarie domare. I systematiskt hänseende är det emellertid inte helt lätt att infoga en sådan regel i regeringsformen, som ju föreskriver att andra domstolar än Högsta domstolen och Regeringsrätten inrättas genom vanlig lag. Regeln skulle även behöva förses med åtskilliga undantag. I annat fall skulle den nämligen utgöra ett hinder för att notarier fullgjorde vissa domaruppgifter. Den skulle också leda till att hovrätterna och kammarrätterna inte skulle kunna erbjuda adjunktion åt andra än de som utnämnts till ordinarie domare. Jag har tidigare förordat att denna möjlighet bör finnas kvar. Vidare skulle en kategorisk regel i regeringsformen medföra att de icke ordinarie domarna efter ikraftträdandet inte längre skulle kunna utöva dömande verksamhet. Jag har därför stannat för att principen om att den dömande verksamheten skall utövas av ordinarie domare bör komma till uttryck i vanlig lag.

1993 års domarutredning föreslog närmast som en idéskiss att det i 1 kap. 2 § och 2 kap. 3 § RB och 10 och 15 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skulle införas bestämmelser om att lagmän och rådmän i tingsrätterna och länsrätterna samt presidenter, lagmän och råd i hovrätter och kammarrätter skall vara ordinarie domare och liksom hitintills lagfarna. Även 1995 års domstolskommitté föreslog att det i rättegångsbalken respektive lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar infördes en reglering av vilka domare som är ordinarie.

2

Jag anser att en reglering av vilka som är ordinarie domare lika väl kan tas in i den särskilda lag om domarutnämningar som jag förordar. Det blir då en samlad reglering av hur domarna i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter skall anställas.

Den särskilda bestämmelsen i 4 kap. 4 § RB om ledighet och vikariat bör finnas kvar. Regeringen bör exempelvis kunna ge föreskrifter om vem som har att besluta om anlitande av pensionerade domare i vikariatssituationer. En bestämmelse av motsvarande slag bör också införas i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, miljöbalken och lagen om domstolar i fastighetsmål.

2

Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) s. 19–23 och 169 ff.

När det gäller bestämmelsen i fullmaktslagen som ger regeringen rätt att bestämma vilka domaranställningar som skall vara ordinarie så bör denna finnas kvar. Den ger regeringen de legala förutsättningarna för att, i enlighet med 11 kap. 5 § regeringsformen, bestämma huruvida domare i olika specialdomstolar som Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten skall anställas med fullmakt.

De förändringar som jag föreslår och som innebär att det slås fast att domaranställningar i allmänna domstolar och i allmänna förvaltningsdomstolar är ordinarie innebär inte att regeringen betas den möjlighet som ytterst följer av utnämningsmakten, nämligen att förfoga över hur många domaranställningar som skall finnas. Uttrycket ordinarie domare i regeringsformen och fullmaktslagen syftar på anställningsformen och har sin bakgrund i äldre tiders reglering av vilka olika typer av tjänster som skulle finnas i domstolar och statliga myndigheter (se bl.a. prop. 1964:140 s. 85 ff.). Bestämmelserna skall alltså läsas som så att det vid domstolarna skall finnas anställningar som tillsätts med fullmakt och att det är regeringen som avgör huruvida övriga domaranställningar skall tillsättas med fullmakt eller ej. De har däremot ingen bäring på antalet anställningar vid varje domstol, bortsett från kravet på att minst en av domarna skall vara ordinarie.

I rättegångsbalken och i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar finns bestämmelser om hur rätten skall vara sammansatt i olika mål. I lagarna används begreppet lagfaren domare. Av bestämmelserna i 4 kap. 1 § RB följer att det för att vara lagfaren krävs svenskt medborgarskap och för domarämbetet föreskrivna kunskapsprov. Om kunskapsprov och villkor i övrigt för utövande av domarämbete förordnar regeringen enligt samma lagbestämmelse. I en kungörelse

3

har regeringen föreskrivet att

med kunskapsprov gäller juris kandidatexamen eller juristexamen. Bestämmelserna om sammansättning av rätten ger utrymme för att döma helt utan ordinarie domare.

I domstolsinstruktionerna ges ytterligare föreskrifter som innebär att det i olika sammanhang krävs ett visst antal ordinarie domare för att rätten skall vara domför. Jag har inte sett det som min uppgift att analysera och lämna förslag på hur dessa sammansättningsregler bör vara utformade. Jag har dock den uppfattningen att en översyn och en klargörande reglering i lag för tydlighetens

3

Kungörelse (1964:29) angående kunskapsprov för behörighet som domare, m.m.

skull bör åstadkommas. Utgångspunkten bör vara att rätten huvudsakligen skall bestå av ordinarie domare.

7. Domaren och beredningsorganisationen

7.1. Inledning

Domstolarnas personal kan huvudsakligen delas in i två grupper nämligen domare och personal som utför beredningsuppgifter.

Den dömande personalen kan indelas i ordinarie domare och icke ordinarie domare.

Sammansättningen av den personal som utför beredningsuppgifter varierar mellan olika domstolar men relativt förenklat uttryckt finns det handläggare som svarar för merparten av den juridiska beredningen och handläggare som i högre utsträckning sysslar med expedieringsuppgifter.

Beredningen av målen är en viktig del av domstolarnas arbetsuppgifter. En ledande tanke under det senaste dryga decenniet är att domaren skall utföra de arbetsuppgifter som just kräver domarens särskilda kompetens. Denna s.k. renodling av domarens uppgifter har inneburit att statsmakterna genom olika författningsändringar gjort det möjligt att överföra uppgifter som tidigare utfördes av domare till annan personal vid domstolarna. Strävandena har också inriktat sig mot att avlasta domstolarna uppgifter som inte är av dömande art och föra över dessa till andra statliga organ. Under senare år har också olika domstolar genom förändrade arbetsformer och genom förändrad personalstruktur nått långt i renodlingsarbetet.

I avsnitten nedan redovisas beredningsorganisationens struktur vid de olika domstolarna. Slutligen redovisas olika projekt och permanenta förändringar som under de senaste åren har genomförts eller pågår vid domstolarna.

7.2. Dagens beredningsorganisation

7.2.1. Tingsrätt

De personer som är sysselsatta med beredande uppgifter i tingsrätterna är i huvudsak domstolssekreterare och tingsnotarier. Därutöver finns det vid ett mindre antal tingsrätter fast anställda jurister för beredningsändamål. Vid några tingsrätter fullgör även tingsfiskaler vissa beredande uppgifter av mera kvalificerat slag.

Den inre organisationen är vanligtvis uppbyggd i mindre enheter, rotlar, som består av en domare, en domstolssekreterare och en tingsnotarie. Inom roteln sker en fördelning av beredningsuppgifterna. Tidigare fanns det bestämmelser i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion som innebar att varje lagman, chefsrådman, rådman och fiskal skulle ha en rotel. Sedan ett år tillbaka är det tingsrätten själv som i arbetsordningen bestämmer fördelningen av må l och ärenden.

1

Det nuvarande regelverket för beredningen av mål och ärenden utgår från bestämmelserna i rättegångsbalken (1 kap. 3 e § RB). I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela närmare bestämmelser om vilka uppgifter under beredningen som kan anförtros andra tjänstemän än domare vid tingsrätten. Regeringen har med stöd av bestämmelsen utfärdat regler i 16–18 §§ förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Reglerna är i huvudsak uppbyggda så att vissa uppgifter kan delegeras att utföras av domstolssekreterare, notarier och beredningsjurister. Bestämmelserna utgår från att vissa uppgifter i beredningen är förbehållna domare medan övriga kan utföras av andra medarbetare.

Under senare år har bl.a. kraven på en renodling av domarrollen stimulerat flera tingsrätter att se över sin beredningsorganisation. För att möjliggöra en mer flexibel organisation införde regeringen en försöksförordning

2

som bl.a. gav vidgade möjligheter att över-

föra uppgifter som dittills hade utförts av domare. Vid flera tingsrätter organiserades arbetet i större enheter, s.k. storrotlar, som i allmänhet bestod eller består av mer än en domare. I dessa storrotlar ingår flera notarier och domstolssekreterare. Verksamheten vid dessa tingsrätter ha r utvärderats

3

vid flera tillfällen och den

1

9 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion.

2

Förordning (1997:139) om försöksverksamhet med förändrad beredningsorganisation vid

tingsrätterna. Bestämmelserna är numera inarbetade i tingsrättsinstruktionen.

3

En första utvärdering av försöken finns redovisad i 1995 års domstolskommittés betän-

kande Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) bilaga 8.

samlade bilden av dessa förändringar är positiv. Såväl domstolssekreterare som notarier har vid utvärderingarna ansett att de fått mer stimulerande och ansvarsfulla uppgifter. Även domarrollen har genom försöken kunnat renodlas mot de dömande uppgifterna.

I den senaste utvärderingen

4

från mars 2000 som redovisats

under titeln Förstärkt beredningsorganisation i tingsrätt har ett antal olika modeller för att organisera beredningen analyserats. Vid utvärderingen konstaterades att det var klart visat att en förstärkt beredningsorganisation och samverkan mellan rotlar kunde bidra till att verksamheten i tingsrätt blev mer ändamålsenlig än i dag. Samtliga försöksmodeller som hade prövats var framgångsrika när det gällde att renodla domarrollen. I utvärderingen konstateras att det inte går att ställa upp någon riksmodell för hur en beredningsorganisation skall se ut. Varje tingsrätt borde enligt sina förutsättningar utforma den modell som passar tingsrätten bäst. Det stod dock klart att någon form av förstärkt beredningsorganisation borde kunna genomföras vid alla tingsrätter. I utvärderingen slogs fast att en förutsättning för att renodla domarrollen var att domaren under beredningsarbetet kunde släppa kontrollen över målen på roteln. Domaren måste därför kunna lita på att medarbetarna utförde beredningsuppgifterna på ett korrekt sätt. Detta förutsatte enligt utvärderaren att beredningsuppgifterna utfördes på eget ansvar. Ett ökat ansvar för andra än domaren fick dock inte innebära att domaren avsvor sig ansvaret för styrning och uppföljning av målen. Domaren borde enligt utvärderaren också själv ha det övergripande ansvaret för beredningen i svårare mål och i övriga mål vara ”bollplank” åt beredningsjuristen och/eller notarien.

När det gällde behovet av särskilda beredningsjurister ansåg utvärderaren att sådana anställningar kunde fylla en viktig funktion som förstärkning av beredningsfunktionen. Det krävdes dock att beredningsjuristen var en kvalificerad person med ledaregenskaper. I de fall det skulle vara svårt att locka till sig kvalificerade beredningsjurister var en tänkbar möjlighet att förstärka organisationen med fler notarier per domare. En annan möjlighet var att ge notarierna förordnanden som beredningsjurister efter fullgjord notariemeritering. Utvärderaren betonade att notarieutbildningen inte fick försämras som en följd av att beredningsjurister anställdes vid domstolarna. En utgångspunkt borde vara att beredningsjuristen, om en sådan fanns, inte skulle utföra uppgifter som kunde

4

Domstolsverket beslutade om utvärderingen som utfördes av hovrättslagmannen Göran

Ewerlöf.

utföras av notarier. När det gällde domstolssekreterarna ansåg utvärderaren att en stor del av målberedningen borde ske av dessa. En sådan ordning medförde krav på förändring av domstolssekreterarnas yrkesroll och på deras kompetens.

I utvärderingen beskrevs, utifrån genomförda organisationsförsök, vissa modeller för att organisera beredningsarbetet. En grundmodell som enligt utvärderaren borde kunna användas vid alla tingsrätter oberoende av storlek var den modell som vid försök hade prövats vid Malmö tingsrätt. I denna bestod roteln av en domare, två ettårsbehöriga notarier samt två domstolssekreterare. Modellen förutsatte att delegationsmöjligheterna utnyttjades fullt ut.

Som komplement till grundmodellen förordades i utvärderingen olika slag av storrotlar som bestod av mer än en domare. För att verksamheten i dessa storrotlar skulle kunna bedrivas effektivt förordades i utvärderingen att det tidigare rotelbegreppet skulle tas bort. Målen borde därför lottas direkt på storroteln. I storroteln borde beredningsorganisationen, i form av notarier eller beredningsfiskaler, ha hela ansvaret för beredningen fram till dess att den muntliga handläggningen tog vid. Notarierna och domstolssekreterarna förutsattes i modellen arbeta utan särskild bindning till viss domare i storroteln.

I utvärderingen pekades också på möjligheten att samverka mellan rotlarna utan att den ursprungliga rotelorganisationen förändrades. En variant av denna samverkan kunde enligt utvärderaren vara att domaren alltjämt hade sin rotel medan beredningsresurserna fanns i ett allkansli som betjänade alla domare.

7.2.2. Länsrätt

Länsrätternas organisation för beredning av mål består i huvudsak av domstolssekreterare, föredragande och länsrättsnotarier. Föredragande är i de flesta fall jurister och numera är flertalet notariemeriterade. Notarier och föredragande utför den juridiska beredningen av målen. De sistnämnda ansvarar i allmänhet, med hänsyn till erfarenhet och kompetens, för det mer kvalificerade beredningsarbetet. Verksamheten är olika organiserad vid olika länsrätter. Vid de större länsrätterna är beredningen och de föredragande mer specialiserade än vid de mindre länsrätterna.

Vissa länsrätter har valt att prioritera antalet notarier på bekostnad av föredragande medan andra har prioriterat föredragande.

Tidigare skulle varje lagman, chefsrådman, rådman och länsrättsfiskal ha en rotel. Numera är det varje länsrätt som i arbetsordningen bestämmer hur målen skall fördelas.

I 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar föreskrivs att åtgärder som avser endast beredande av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av annan tjänsteman vid länsrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen. I 19 § förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktionen har regeringen bestämt vilka beredningsåtgärder som får vidtas av andra anställda än domare. Bestämmelserna är utformade så att lagmannen vid respektive länsrätt skall förordna de anställda som är lämpliga att utföra vissa i förordningen särskilt utpekade beredningsåtgärder. En försöksförordning, Förordning (2001:989) om försöksverksamhet med förändrad beredningsorganisation vid länsrätt, ger de länsrätter som ingår i försöket utökade möjligheter att delegera arbetsuppgifter från domare till annan personal.

Vid Länsrätten i Skåne län, som omfattas av ovannämnda försöksverksamhet, pågår sedan den 1 januari 2002 ett försök med förändrad beredningsorganisation. Syftet är att skapa en organisation som svarar mot den enskildes krav på rättssäkerhet och kvalitet i länsrättens dömande samtidigt som domarrollen renodlas och de olika personalkategoriernas kompetens tas till vara. Länsrättens mål delas in i direktlottade mål och icke direktlottade mål. Direktlottade mål utgörs av LVM-, LVU- och FB-mål, psykiatrimål, mål enligt lagen om offentlig upphandling, mål enligt tullagen, förvarsmål samt mål om betalningssäkring. De direktlottade målen fördelas/lottas omedelbart på en domare. Övriga mål lottas först på domare i samband med att målet är klart för avgörande. Om det i ett icke direktlottat mål uppkommer en större fråga som kräver ställningstagande av en domare utses domare i målet. Denne kommer då även att döma i målet.

Varje avdelning har två beredningsgrupper. Beredningsgrupperna består av föredragande och notarier. Ansvarig för respektive beredningsgrupp är sakområdesansvarig vilken är en notariemeriterad föredragande. Sakområdesansvariga finns för skattemål, socialförsäkringsmål samt för respektive avdelnings specialmål, biståndsmål och körkortsmål. Varje sakområdesansvarig har en ersättare. De

föredragande som inte är sakområdesansvariga kan ägna sig åt domskrivning i större omfattning än tidigare, eftersom de inledande beredningsåtgärderna i det stora flertalet mål utförs av andra anställda. Föredragandena blir dock engagerade i beredningen av de direktlottade målen. Domstolssekreterarna följer målen under hela handläggningen.

Domarna har avlastats från de flesta beredningsuppgifterna i målen. Det innebär att domaren får mer tid att ägna sig åt dömande verksamhet och att fördjupa sig i de svårare målen.

7.2.3. Hovrätt

I hovrätterna bereds målen av fiskaler, föredragande och domstolssekreterare. Fiskalerna utför under ett år beredande uppgifter i hovrätten som ett led i domarutbildningen. Utöver fiskalerna har hovrätterna under senare år i allt högre utsträckning anställt andra jurister för beredningsändamål. Dessa föredragande, som anställs tills vidare, utför likartade beredningsuppgifter som fiskalerna. Fiskaler och föredragande svarar för den juridiska beredningen. I hovrätterna finns ca 90 jurister som fullgör beredningsuppgifter, varav ca 70 är fiskaler.

I 2 kap 4 § rättegångsbalken regleras att även andra än domare får utföra åtgärder som endast avser beredande av mål och att det är regeringen som meddelar närmare bestämmelser om detta. Regeringen har i 17–19 §§ förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion meddelat i vilken utsträckning beredning får ske av andra anställda än domare.

Även hovrätterna har prövat olika organisatoriska lösningar för att förbättra beredningen. Ett exempel är Göta hovrätt som numera är organiserad på endast tre avdelningar. Enligt arbetsordningen bemannas varje avdelning med en lagman, två vice ordförande, 4–5 hovrättsråd och 1–2 adjungerade ledamöter eller assessorer. För målens beredning svarar en beredningsenhet bestående av en beredningschef, som är hovrättsråd, 3–4 fiskaler och ett kansli med högst 6 domstolssekreterare.

Beredningschefen har ett övergripande ansvar för beredningsarbetet, men det finns en omfattande delegation av beredningsuppgifter till fiskaler och sekreterare. Stora mål går direkt till rotelinnehavaren. Beredningschefen deltar normalt inte i den dömande

verksamheten men föredrar vissa mål och fattar beslut under beredningen i alla mål där det är möjligt.

7.2.4. Kammarrätt

I 12 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar regleras att åtgärder som endast avser beredande av ett mål får utföras av andra anställda än domare. Regeringen ges i lagen ett bemyndigande att närmare ange vilka åtgärder som avses. I 18 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion har regeringen föreskrivit vilka uppgifter som kan utföras av andra anställda än domare.

I kammarrätt bereds mål av fiskaler, föredragande och domstolssekreterare. Fiskalerna utför under ett år beredande uppgifter i kammarrätten som ett led i domarutbildningen. Utöver fiskalerna har kammarrätterna under senare år i allt högre utsträckning anställt andra jurister för beredningsändamål. Dessa föredragande, som anställs tills vidare, utför likartade beredningsuppgifter som fiskalerna. I kammarrätterna finns ca 75 jurister som fullgör beredningsuppgifter, varav ca 45 är fiskaler.

I kammarrätterna har det ägt rum förändringar av beredningsorganisationen under de senaste åren.

Kammarrätten i Stockholm har sålunda rekryterat kvalificerade föredragande från skatteförvaltningen och från länsrätt. Erfarenheterna är hittills positiva. Kammarrätten i Stockholm räknar med att gå vidare och anställa fler föredragande.

Kammarrätten i Göteborg har haft utbyte med skatteförvaltningen som inneburit att assessorer från kammarrätten tjänstgjort i skatteförvaltningen samtidigt som jurister från skatteförvaltningen tjänstgjort i kammarrätten. Vidare rekryterar kammarrätten ett visst antal föredragande direkt bland dem som nyligen avslutat juriststudierna. I kammarrätten tjänstgör ca 20 föredragande, varav ca 15 är fiskaler.

Kammarrätten i Sundsvall har i ökande utsträckning övergått till att bemanna sin beredningsorganisation med fast anställda föredragande. Fiskalerna utgör numera endast en fjärdedel av de föredragande. Enligt uppgift har det inte varit svårt att rekrytera fast anställda föredragande till kammarrätten. Genom satsningarna på fast anställda har kammarrätten för första gången under de senaste tio åren tillräckligt många föredragande vid domstolen.

Vissa av kammarrättens föredragande är generalister och vissa arbetar med ett mindre antal måltyper, t.ex. skattemål.

Kammarrätten i Jönköping har f.n. 16 föredragande varav fyra är fiskaler och 12 fast anställda föredragande. Jag har upplysts om att kammarrätten inte har haft några problem att rekrytera föredragande. Kammarrätten har rekryterat såväl erfarna jurister som mindre erfarna till anställningarna som föredragande.

7.2.5. Högsta domstolen

I 3 kap. 8 § rättegångsbalken anges att för beredning och föredragning av mål i Högsta domstolen finns särskilda tjänstemän.

Det är i dag revisionssekreterare som ansvarar för beredningen och föredragningen av målen och i övrigt biträder med handläggningen av målen. Målen i Högsta domstolen fördelas på rotlar. Varje rotel innehas av en revisionssekreterare. Revisionssekreterarna är inte knutna till någon särskild domare i domstolen.

Revisionssekreterarna har det fulla ansvaret för beredningen av mål fram till dess att de skall avgöras. I uppgiften ingår att göra erforderliga rättsutredningar och att upprätta förslag till avgörande i mål som avgörs efter skriftlig handläggning.

En revisionssekreterare anställs tidsbegränsat under fyra år med möjlighet till förlängning med högst två år. Om det finns särskilda skäl, får anställningen förlängas med ytterligare högst två år (26 § andra stycket förordningen [1996:377] med instruktion för Högsta domstolen). Revisionssekreterarna har normalt en tillsvidare anställning i en hovrätt.

Revisionssekreterarna rekryteras i allmänhet bland jurister som har genomgått domarutbildningen och blivit assessorer. Flera av revisionssekreterarna har också tjänstgjort inom Regeringskansliet, hos Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern eller inom utredningsväsendet. Det är inte särskilt vanligt att en revisionssekreterare får återvända till respektive hovrätt som assessor utan flertalet utnämns till ordinarie domare under den tid de tjänstgör i Högsta domstolen.

7.2.6. Regeringsrätten

I 7 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar anges att det för beredning och föredragning av mål i Regeringsrätten finns särskilda tjänstemän hos domstolen. Dessa uppgifter fullgörs av regeringsrättssekreterarna. Målen i Regeringsrätten fördelas på rotlar och varje rotel innehas av en regeringsrättssekreterare.

Regeringsrättssekreterarna har ansvaret för beredningen av målen fram till dess att de skall avgöras. I arbetsuppgiften ingår att göra erforderliga rättsutredningar och att upprätta förslag till avgörande i målen som avgörs efter skriftlig handläggning.

Regeringsrätten utser en eller flera ledamöter som, när det behövs, lämnar regeringsrättssekreterarna råd och anvisningar för beredningen av målen (7 § förordningen [1996:378] med instruktion för Regeringsrätten). Regeringsrättssekreterarna är inte avdelade att bereda mål för en viss ledamot. Regeringsrättssekreterarna är tidsbegränsat anställda. De tider för vilka en regeringsrättssekreterare kan anställas motsvarar vad som gäller för revisionssekreterare.

I likhet med föredragande i Högsta domstolen rekryteras föredragande i Regeringsrätten ur gruppen assessorer, vanligtvis från kammarrätt. De har oftast annan erfarenhet utöver domstolstjänstgöring, t.ex. från revisionsbyrå, skatteförvaltningen eller Regeringskansliet. Om kunskaper om ett särskilt rättsområde behövs får även den som inte är lagfaren anställas som regeringsrättssekreterare (26 § i instruktionen).

Flertalet regeringsrättssekreterare blir under tjänstgöringen i Regeringsrätten utnämnda till ordinarie domare.

7.3. Mina överväganden

7.3.1. Allmänna synpunkter

Mina överväganden: Ett avskaffande av domarutbildningen medför på sikt att i princip allt dömande kommer att utföras av ordinarie domare. Jag har stannat för att den rättsliga grunden för en renodling av domares uppgifter alltjämt måste vara den som finns i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 §rättegångsbalken samt 12 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser får åtgärder som avser endast beredande av mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare utföras av annan tjänsteman vid domstolen som har tillräcklig kunskap och erfarenhet.

För de uppgifter som utförs av andra än domare ansvarar den medarbetare som har anförtrotts uppgiften.

En beredningsorganisation med kompetenta medarbetare av olika slag har stor betydelse för domaryrkets attraktionskraft. Det innebär också att domarna kan ägna sig åt de domstolsuppgifter som kräver just deras kompetens.

Enligt min mening är det ledningen för varje domstol som har de bästa förutsättningarna för att bedöma hur beredningsorganisationen vid just den domstolen bör vara utformad med hänsyn till de lokala förhållandena. Utgångspunkten i det fortsatta reformarbetet bör därför vara att domstolarna så långt möjligt själva får bestämma sin inre organisation och hur arbetsuppgifterna under beredningen av målen fördelas.

7.3.1.1 Domaruppgiften

Jag kan inledningsvis konstatera att frågan om att renodla domaruppgiften varit föremål för diskussioner och utredande under mer än ett decennium. Bland annat har frågan berörts av 1993 års domarutredning och 1995 års domstolskommitté. En redogörelse för dessa utredningars överväganden finns ovan under avsnitten 3.5.3 och 3.5.4. Det har också under denna period åstadkommits åtskilligt när det gäller att renodla domarens arbete till de uppgifter som verkligen kräver en domares kompetens.

Vid utredningens besök i Finland, Norge, Danmark, Nederländerna och Tyskland har jag uppmärksammats på att den renodling, inte minst i form av delegation av juridiska frågor, som redan har åstadkommits i Sverige är mer långtgående än i dessa länder. Jag kan alltså konstatera att man här i Sverige redan i förhållande till våra grannländer i betydande grad lyft över arbetsuppgifter som görs av dessa länders domare. Jag anser dock att det finns anledning att pröva om ytterligare steg kan tas. Mycket av utredandet och författningsändringarna har utgått från vilka arbetsuppgifter som kan lyftas av domare i form av delegation från domaren till annan personal. Förändringsarbetet har i betydande utsträckning inriktats på att renodla domarens uppgifter med utgångspunkt i den bestående personalstrukturen i våra domstolar.

Av förarbetsuttalandena till bestämmelserna i 11 kap. 1 § regeringsformen om domstolar framgår att lagstiftarens intentioner är att den dömande verksamheten skall utövas av ordinarie domare. I förarbetsuttalandena underströks sålunda att avsikten var ”att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie domare.”

5

Denna princip återspeglas

också i mina direktiv när det anges att uppkommande behov av domare för vikariats- och förstärkningsändamål i första hand skall lösas genom anlitande av ordinarie domare. Denna fråga kommer att behandlas nedan i kapitel 9. Jag kan emellertid nu konstatera att de senaste årens reformarbete när det gäller tingsrätternas antal och lokalisering ökat de organisatoriska möjligheterna för att domarna vid dessa domstolar enbart skall vara ordinarie domare. Jag förutsätter att reformarbetet fortsätter och att alltså domarkåren i framtiden kommer att bestå av ordinarie domare. Om mina förslag om en avveckling av domarutbildningen genomförs leder det för övrigt på sikt till att den dömande verksamhet som i dag handhas av de icke ordinarie domarna kommer att minska och så småningom upphöra och i stället övertas av ordinarie domare.

I vissa måltyper av enklare beskaffenhet har sedan en lång följd av år också notarier, som ett led i utbildningen, anförtrotts dömande uppgifter. Det gäller i första hand okomplicerade brottmål där påföljden endast kan bli böter samt okomplicerade tvistemål och enklare mål i allmän förvaltningsdomstol. Som framgår av mina överväganden i ett senare avsnitt om notarieutbildningen vill jag inte utesluta att notarierna även framdeles får handlägga och avgöra

5

Prop. 1973:90 s. 382.

sådana mål. Även i hovrätter och kammarrätter bör det finnas ett begränsat utrymme för att dömande uppgifter kan anförtros andra än ordinarie domare. Jag har sålunda tidigare förordat att det skall vara möjligt att i hovrätt och kammarrätt att adjungera kvalificerade jurister utanför domstolsväsendet.

Med hänsyn till Europakonventionens krav på att domare skall vara oavsättliga kan givetvis en möjlighet till adjunktion för utomstående jurister ifrågasättas. Det rör sig ju om en grupp personer som över huvud taget inte har något anställningsskydd inom domstolsväsendet utan som anlitas temporärt för domaruppgifter i hovrätt eller kammarrätt. Enligt min mening går det dock inte att till 100 procent följa konventionens krav på oavsättlighet. Andra länder har inte kunnat det. Ett exempel härpå är systemet med provanställningar av domare som tillämpas i Danmark och Nederländerna. Vår egen ordning där dömandet handhas av icke ordinarie domare kan också sägas bryta mot konventionen. Mina förslag i detta betänkande är dock ägnade att åstadkomma ett mera konventionsvänligt system. Jag föreslår sålunda att det i lag skall slås fast att de domare som anges i rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall vara ordinarie domare och alltså anställas med fullmakt. Vidare kommer ett avskaffande av domarutbildningen att på sikt medföra att det dömande som i dag sköts av icke ordinarie domare upphör och i stället överlåts på ordinarie domare. Om oberoendet i dömandet stärks på dessa sätt anser jag att man bör kunna godta att dömande uppgifter i begränsad utsträckning handhas av personer som inte är oavsättliga särskilt som det handlar om dömandet i en kollegial domstol.

Genom domstolsinstruktionerna har regeringen givit icke ordinarie domare och notarier möjlighet att utöva dömande verksamhet. Regeringsformen innehåller inte något uttryckligt förbud mot en sådan ordning. Vad som är det rättsliga stödet för regeringens möjligheter att föreskriva vilka som skall få döma i våra domstolar kan diskuteras. En del hävdar att det är bestämmelserna i 4 kap. 4 § rättegångsbalken som ger regeringen rätt att förordna ersättare för lagfaren domare.

6

Otvivelaktigt ger dessa regler

möjlighet att förordna icke ordinarie domare som t.ex. adjungerade ledamöter i hovrätter och kammarrätter. Jag anser däremot att det är mera tveksamt om just den bestämmelsen är avsedd att reglera ett dömande som i praktiken aldrig utförs av ordinarie domare. Det

6

1995 års domstolskommitté Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88)

s. 173.

förhållandet att en motsvarande regel saknas för de allmänna förvaltningsdomstolarna, i vilkas instruktioner regeringen också har öppnat för dömande av andra än ordinarie domare, tyder på att bestämmelsen om vikariat inte är den rättsliga grunden för regeringens reglering av vilka som får döma. Mer sannolikt är att bestämmelserna faller inom området för regeringens restkompetens enligt 11 kap. 4 § regeringsformen. Av den sistnämnda bestämmelsen följer att det endast behövs lagform när det gäller huvuddragen av domstolarnas organisation. Av motiven framgår att det inte kunde vara ändamålsenligt att kräva att alla detaljer i organisationen skulle lagregleras.

7

Även enligt 3 § lagen (1994:261) om

fullmaktsanställning ges regeringen möjlighet att bestämma vilka domaranställningar som skall vara ordinarie.

Oberoende av vilken som är den rättsliga grunden för regeringens behörighet i denna fråga anser jag att denna behörighet bör finnas kvar. Utan den skulle notarier inte fortsättningsvis kunna utföra domaruppgifter i viss omfattning.

Jag har övervägt huruvida det skulle vara möjligt att lagstiftningsvägen dra en skiljelinje mellan de uppgifter som måste utföras av ordinarie domare och de uppgifter som kan utföras av andra anställda vid domstolarna. En sådan reglering skulle kunna ge en stadga i strävandena till renodling av domarnas arbete och ge utrymme för flexibla lösningar när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter mellan domarna och övrig personal.

Utgångspunkten skulle då vara att domaren skall svara för den dömande verksamheten som främst består i att leda förhandlingar samt att avgöra mål. Domaren svarar vidare för utformningen av domar och beslut. Det finns emellertid en mängd andra uppgifter som kräver domarkompetens. Hit hör exempelvis beslut om tvångsmedel och interimistiska beslut samt ställningstaganden i andra frågor som är av stor betydelse för parterna. Enligt min mening går det inte att på ett någorlunda tillfredsställande och uttömmande sätt att ange vilka uppgifter som måste utföras av domare. Redan en närmare avgränsning mellan sådana åtgärder som är hänförliga till beredningen av ett mål och andra domaruppgifter vållar svårigheter. Är t.ex. avvisande av ombud och offentlig försvarare en beredningsåtgärd eller inte. Att sådana beslut bör fattas av domare står emellertid klart. I dag har avgränsningsproblemet lösts genom att det i domstolsinstruktionerna angivits vilka bered-

7

Prop. 1973:90 s. 388.

ningsåtgärder som får vidtas av andra än domare. Att i stället ange vilka beredningsuppgifter som skall utföras av domarna är betydligt svårare. Det skulle kräva en omfattande kartläggning och bedömning av vilka beredningsuppgifter som kräver domarkompetens. En sådan kartläggning och bedömning ligger utanför mitt uppdrag. Jag har därför stannat för att den rättsliga grunden för en renodling av domares uppgifter alltjämt måste vara den som finns i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 §rättegångsbalken samt 12 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser får åtgärder som avser endast beredande av mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare utföras av annan tjänsteman vid domstolen som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. En ytterligare rättslig grund för renodling av de ordinarie domarnas arbete är den domarbehörighet som regeringen förordningsvägen kan ge notarier och andra.

För de uppgifter som utförs av andra än domare ansvarar den medarbetare som har anförtrotts uppgiften. Det innebär att domare inte behöver kontrollera att arbetsmomenten har blivit utförda på rätt sätt. En annan sak är att domaren i vissa avseenden kan ha ett övergripande ansvar för de åtgärder som vidtagits av andra. Detta följer av domarens ansvar för det slutliga avgörandet av målen. I förhållande till beredningspersonalen har domaren också en viss arbetsledande ställning som innebär att domaren på lämpligt sätt bör observera och när det är nödvändigt ge riktlinjer för hur beredningsarbetet mer allmänt bör bedrivas. En aktiv arbetsledning och moderna arbetsformer i övrigt är också enligt min uppfattning helt nödvändigt för att domaren skall kunna ta ställning till vilka medarbetare som har tillräcklig kompetens för att kunna anförtros olika uppgifter.

I den allmänna debatten under senare år har röster höjts särskilt från domarhåll mot utformningen av straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken. Kritiken har sin bakgrund i att ett antal domare åtalats och också i åtskilliga fall dömts för tjänstefel. Tjänstefelen har i flertalet fall avsett oriktig tillämpning av regler om förverkande av villkorlig frigivning och om avräkning av tid för anhållande och häktning. Man har ansett att tjänstefelsansvaret är för långtgående när det gäller rena förbiseenden från domarnas sida och att detta har en negativ inverkan på yrkets attraktionskraft. Det har också sagts att risken för att begå tjänstefel skapar ”rädda” domare som anser sig behöva ägna tid åt omständliga kontroller av olika fakta.

Enligt min mening fyller bestämmelsen om tjänstefel en viktig uppgift som garanti för att fel inte begås vid myndighetsutövning. Utan att närmare gå in på de olika skäl som framför allt med utgångspunkt i medborgarnas intressen talar mot en uppluckring av tjänstefelsansvaret vill jag framhålla att debatten egentligen är felriktad. Den tar mer sikte på symptomen på ett otillfredsställande förhållande än på orsaken till detta. I de fall som föranlett debatten är det således snarast avräkningsreglerna och bestämmelserna om villkorlig frigivning som bör angripas såsom varande så utformade att det är mer eller mindre ofrånkomligt att fel begås. Om man ser frågan uteslutande från domarnas horisont finns det enligt min mening mycket som talar för reglerna på detta område bör förändras. Jag är dock medveten om att reglerna förestavats av andra intressen och inte kan ses i ett snävt domstolsperspektiv.

7.3.1.2 Beredningsorganisationen

Enligt direktiven för utredningen skall jag överväga hur de högsta domstolarnas samt hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande skall tillgodoses i framtiden. Mitt förslag om att den nuvarande domarutbildningen skall slopas får direkta konsekvenser för beredningsorganisationen i de två sistnämnda domstolsslagen men påverkar också rekryteringen av föredragande till de högsta domstolarna. Dessa konsekvenser behandlar jag i särskilda avsnitt nedan. Enligt min uppfattning finns det emellertid anledning att i ett bredare perspektiv ta upp frågan om beredningsorganisationen i hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och länsrätterna vid en övergång till en öppen rekrytering av ordinarie domare. En anledning till det är att en beredningsorganisation med kompetenta medarbetare av olika slag har stor betydelse för domaryrkets attraktionskraft. De jurister med andra yrkeserfarenheter som överväger att söka sig till domaryrket kan vidare ha särskilda anspråk på kompetent bistånd med beredningsuppgifter. Redan i dag bör naturligtvis domarna kunna ställa stora krav på beredningsorganisationen. Också ur domstolens och medborgarnas perspektiv är det viktigt att beredningsorganisationen fyller högt ställda krav. Generellt sett är det dock inte så lätt för dem som under lång tid har anpassat sig till en viss ordning att se vilka möjligheter som finns och vilken service från medarbetarna som bör förväntas. En öppen domarrekrytering där olika erfarenheter tillförs domstolarna

kommer därför som jag ser det att bli en drivkraft i strävandena att bygga upp en kompetent beredningsorganisation som i sin tur kan möjliggöra en långtgående renodling av domarrollen.

Under det senaste decenniet har flera utredningar slagit fast vikten av att det finns en kompetent beredningsorganisation i domstolarna. Den senaste utredningen som behandlade dessa frågor var 1995 års domstolskommitté.

8

Jag delar helt den uppfattning som redovisades i betänkandet och som innebär att arbetsuppgifter lyfts över från domare till beredningspersonal. Att det vid domstolarna finns tillgång till personal som kan avlasta domarna de arbetsuppgifter som dessa inte nödvändigtvis behöver utföra leder rent allmänt sett till en ökad effektivitet i verksamheten och inte minst till att tillgängliga ekonomiska resurser kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Av större betydelse är emellertid att en kompetent beredningsorganisation innebär att domarna kan ägna sig åt kärnverksamheten i domstolsarbetet nämligen dömandet. En sådan utveckling främjar kvaliteten i dömandet.

Domstolarnas, främst de allmänna domstolarnas, inre organisation har tidigare varit relativt stereotyp. Detsamma gäller beträffande fördelningen av arbetsuppgifter mellan domarna och andra anställda. Framför allt har beredningsorganisationen i stort sett varit likadant uppbyggd vid de flesta domstolarna under det senaste halvseklet. Undantagen har varit få även om de allra största tingsrätterna valt att organisera arbetet annorlunda med ett mindre inslag av jurister för beredningsändamål.

En förklaring till att domstolarnas inre organisation är och framför allt har varit så likartad är att den tidigare i nästan alla avseenden varit starkt reglerad. Detta gäller även sådana områden där det inte under de senaste decennierna enligt min mening har funnits behov av författningsstyrning från statsmakternas sida. Ett exempel på sådan styrning är detaljbestämmelserna i domstolsinstruktionerna om vilken personal som får utföra vissa uppgifter i domstolarna. Ett annat exempel är de tidigare föreskrifterna i instruktionerna om rotelsystemet som binder domstolarna vid en viss organisation och försvårar flexibla lösningar anpassade efter varje domstols behov. De reformer som vidtagits beträffande styrningen av förvaltningsmyndigheterna och som kännetecknas bl.a. av att detaljstyrningen författningsvägen avskaffats och att myndig-

8

Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) s. 89–136.

heterna fått stort utrymme att inom givna ekonomiska ramar organisera verksamheten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt har knappast haft någon motsvarighet på domstolsområdet.

I sammanhanget vill jag också framhålla att detaljregleringen inte endast formaliserat beredningsarbetet utan också i praktiken haft betydelse för hur detta arbete organiserats.

Under de senaste åren har det dock skett viktiga förändringar som har givit domstolarna ansvar för bland annat budgetfrågor, vilken personal de bör anställa osv. De steg som har tagits på vissa områden har emellertid inte alltid inneburit att domstolarna fått motsvarande ansvar och frihet inom andra områden där domstolarna alltså fortfarande förväntar sig initiativ från regeringen i form av direktiv och regelstyrning. Även om domstolarnas inre organisation sålunda fortfarande är föremål för en långtgående central styrning har det inte hindrat att man vid vissa domstolar under de senaste åren kunnat driva igenom olika former av förändringar som har passat just den aktuella domstolen. Dessa förändringar har kunnat genomföras med stöd av en viss avreglering som skett genom försöksförordningar för tingsrätter och länsrätter och hovrätter och kammarrätter. Sedan ett år tillbaka har försöksförordningen för tingsrätternas del arbetats in i den ordinarie instruktionen.

Enligt min mening är det angeläget att man fortsätter på den inslagna vägen eftersom instruktionerna fortfarande präglas av en långtgående detaljstyrning. De försök med förändringar av beredningsorganisationen och arbetssätten som gjorts vid vissa domstolar visar att mycket kan vinnas med sådana förändringar både i form av ökad arbetstrivsel och större effektivitet. De kan också ge utrymme för möjligheter till de anställdas personliga utveckling. Vidare kan de underlätta för de anställda att påverka sin arbetssituation och förhållandena på arbetsplatsen. Det går emellertid inte att bortse från att möjligheterna till en flexiblare beredningsorganisation inte enbart är beroende av en avreglering. Också strukturen inom domstolsväsendet som bl.a. kännetecknas av att det finns ett antal små eller mycket små tingsrätter påverkar domstolarnas handlingsutrymme för förändringar av beredningsarbetet. De redan inledda reformerna av de allmänna domstolarna som syftar till att skapa större och mera ändamålsenliga domstolar blir därför av betydelse för tillskapandet av lämpliga beredningsorganisationer. I den nyligen genomförda utvärderingen av de senaste årens reformer av tingsrättsorganisationen konstaterar ut-

redaren att det genom sammanslagningar av tingsrätter har uppstått bättre förutsättningar för att skapa stärkta beredningsorganisationer. Vidare konstateras att dessa möjligheter inte har tillvaratagits fullt ut.

9

Även i framtiden kommer emellertid skillnaderna mellan framför allt tingsrätterna respektive länsrätterna att vara stora liksom skillnaderna mellan arbetsuppgifterna i de allmänna domstolarna och i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Faktorer såsom domstolens storlek, tillgänglig kompetens på orten och nuvarande personalsammansättning innebär vidare att domstolarna har olika förutsättningar för och behov av skilda lösningar. Det går därför knappast att skapa en gemensam mall för hur olika domstolar bör arbeta och för hur arbetsuppgifterna skall fördelas mellan olika personalkategorier. Enligt min mening är det för övrigt ledningen för varje domstol som har de bästa förutsättningarna för att bedöma hur beredningsorganisationen vid just den domstolen bör vara utformad med hänsyn till de lokala förhållandena. En avreglering bör därför ha som utgångspunkt att varje domstol skall ha möjlighet att inom givna ekonomiska ramar utforma sin egen beredningsorganisation och fördela arbetsuppgifterna bland personalen. Ett sådant synsätt stärker också domstolarnas självständighet i förhållande till statsmakterna i övrigt. Utgångspunkten i det fortsatta reformarbetet bör därför vara att domstolarna så långt möjligt själva får bestämma sin inre organisation och hur arbetsuppgifterna under beredningen av målen fördelas.

Hur angeläget det än må vara att ge domstolarna ett ökat handlingsutrymme för organisationen av verksamheten finns det ändå vissa gränser som måste respekteras. Som jag tidigare påpekat blir det bestämmelserna i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 §rättegångsbalken samt 12 och 18 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som anger gränserna för vilka beredningsuppgifter som kan delegeras till andra än domare. Det finns vidare anledning att i ett särskilt avseende ge statsmakterna ett bestämmande inflytande över tingsrätternas och länsrätternas beredningsorganisation, nämligen när det gäller notarieutbildningen. Jag kommer nedan att ta upp frågor om notarieutbildningen men jag vill redan nu förutskicka att den enligt min åsikt bör finnas kvar om än i något modifierad form. Notarieutbildningen innebär att notarierna ingår i tingsrätternas och länsrätternas beredningsorganisation. Om det även i framtiden

9

Förändringar i tingsrättsorganisationen – en utvärdering av sammanläggningar av tings-

rätter 1999–2001 (SOU 2003:5) s. 58–61.

skall finnas garantier för en notarieutbildning av en viss omfattning kan givetvis domstolarna inte ges helt fria händer att ersätta notarierna med annan personal. Den möjlighet till inflytande över fördelningen av notarieplatser mellan domstolarna som Domstolsverket har i dag bör därför finnas kvar.

Det ingår inte uttryckligen i mitt uppdrag att se över beredningsorganisationen i domstolarna i vidare mån än vad som avser föredragandebehoven i hovrätterna, kammarrätterna och de högsta domstolarna. Jag har därför inte gjort någon mera detaljerad genomgång av vilka ändringar i de olika domstolsinstruktionerna som kan anses motiverade för att skapa en större flexibilitet och ge domstolarna möjlighet att själva bestämma över hur beredningsorganisationen bör vara utformad och hur arbetsuppgifterna bör fördelas. En sådan översyn kan dessutom vara svår att genomföra innan ytterligare erfarenheter har vunnits av de nya beredningsmodeller som vuxit fram. Frågan har också samband med den framtida strukturen av tingsrättsorganisationen. Några förslag till ändringar i domstolsinstruktionerna framläggs därför inte i betänkandet.

Om en avveckling av domarutbildningen genomförs i enlighet med mina förslag kommer det att kräva ändringar av domstolsinstruktionerna. Enligt min mening kan det vara lämpligt att man i det sammanhanget överväger vilka övriga ändringar i instruktionerna som kan behövas för att skapa större flexibilitet i beredningsorganisationerna.

7.3.2. Beredningsorganisationen i tingsrätt och länsrätt

Mina förslag: I tingsrätterna bör domstolssekreterare och tingsnotarier även fortsättningsvis utgöra stommen i beredningsorganisationen. I tingsrätterna kan det därutöver finnas arbetsuppgifter i bl.a. kvalificerade mål som bör utföras av särskilt anställda beredningsjurister.

I länsrätterna bör beredningsorganisationen bestå av juristföredragande, domstolssekreterare och länsrättsnotarier.

För att garantera tillgången på notarieplatser bör det inte anställas jurister som utför arbetsuppgifter som lika väl kan utföras av notarier.

De kvalificerade beredarna kan ges titeln tingsfiskal respektive länsrättsfiskal.

Min utgångspunkt, som redovisats ovan, är att domstolarna i huvudsak på egen hand skall utforma den beredningsorganisation som passar just den egna domstolens behov. Mina förslag om avveckling av domarutbildningen påverkar inte direkt beredningsorganisationen i länsrätt eller i tingsrätt. Jag har ovan framhållit att notarieutbildningen även i framtiden bör finnas kvar. Utbildningen bör dock förbättras i olika avseenden. Inte minst det juridiska inslaget i arbetet/utbildningen bör öka så att notariens arbetsuppgifter renodlas. Detta stärker kvaliteten på notarieutbildningen samtidigt som domaren kan ges ett större juridisk stöd och en utökad service i målen.

För att åstadkomma detta behöver uppgifter som i dag sköts av notarier utföras av andra anställda. Det naturliga är att uppgifterna övertas av domstolsekreterare som därigenom tillförsäkras än mer ansvarsfulla och kvalificerade uppgifter. För att möta dessa nya arbetsuppgifter krävs i vissa fall ökad utbildning samtidigt som det vid nyrekrytering av domstolssekreterare också kommer att ställas krav på erfarenhet och kompetens som kan svara mot de nya arbetsuppgifterna.

Det är min uppfattning att morgondagens beredningsorganisation i tingsrätterna i huvudsak kommer att bestå av notarier och domstolssekreterare. De förändrade arbetsformer som genomförts under senare år och som har inneburit ett ökat ansvar för beredningsverksamheten för domstolssekreterare och notarier har samstämmigt varit lyckosamt. Det finns därför all anledning att bygga vidare på en beredningsorganisation som även i framtiden till stora delar består av domstolssekreterare och notarier.

För att möjliggöra en renodlad domarroll behöver medarbetarna i beredningsorganisationen ges ett större ansvar för de uppgifter som de utför. Vem i beredningsorganisationen som bör utföra de olika uppgifterna bör styras av vederbörandes kompetens. En viktig beståndsdel för att ta tillvara allas färdigheter blir, som redan skett på många domstolar, att beredningsorganisationen byggs upp av arbetslag med olika kompetens som kompletterar och stöttar varandra.

I dag utförs vid vissa domstolar kvalificerade beredningsåtgärder av fiskaler. Den kvalificerade resurs som dessa innebär kan enligt min mening, där det finns behov av det, ersättas med fast anställda beredningsjurister. Vilket behov det kan finnas av jurister vid sidan av notarier som utför beredningsarbete varierar naturligtvis mellan olika domstolar. För länsrätternas del finns allt sedan tillkomsten

föredragande som redan fyller funktionen att svara för kvalificerad juridisk beredning av målen. Behoven i tingsrätt ser annorlunda ut eftersom målen i allmänhet avgörs efter en förhandling. Men även i tingsrätter kan det finnas utrymme för ett ökat antal jurister som, vid sidan av notarierna, utför beredning av målen och ärendena. I t.ex. specialiserad tingsrättsverksamhet, som miljörätt eller immaterialrätt, kan det finnas behov av juridisk kompetens och kontinuitet som notarierna inte kan fylla. I tillräckligt stora domstolar kan också fast anställda beredningsjurister fylla funktionen som ett slags lagledare för grupper av beredningspersonal. En sådan chefsföredragande kan ha ett övergripande ansvar för beredningsorganisationen och ta ansvar för beredningen av de mest kvalificerade målen. Behoven av sådana fast anställda jurister bör avgöras av respektive domstol.

För att garantera tillgången på notarieplatser, bör föredragande inte anställas för att handlägga uppgifter som lika väl kan utföras av notarier. I det ligger också att föredragande inte bör tilldelas dömande uppgifter som kan utföras av notarier. I debatten har det påtalats att det är inkonsekvent att notariemeriterade jurister som anställs som föredragande inte därefter har möjligt att döma i mål som de tidigare handlagt som notarier. Jag kan inte dela den uppfattningen. Dömandet utgör ett led i notarieutbildningen och bör förbehållas notarierna. bl.a. för att garantera notarieutbildningens kvalitet. Jag ser också en fara i att föredragande vid domstolarna tas i anspråk för dömande uppgifter. Det kan leda till att det skapas en helt intern och sluten domarkarriär. Det bör följaktligen vara för mycket kvalificerat juridiskt beredningsarbete som beredare anställs i länsrätt och tingsrätt. De kvalificerade beredarna kan lämpligen ges titeln tingsfiskal respektive länsrättsfiskal.

7.3.3. Föredragandebehoven i hovrätt och kammarrätt

Mina förslag: Beredningsarbetet i hovrätt och kammarrätt som i dag utförs av fiskaler bör i framtiden utföras av fast anställda föredragande.

Föredragande jurister kan i framtiden ges titeln hovrättsfiskal respektive kammarrättsfiskal.

Mitt förslag om en avveckling av den nuvarande domarutbildningen medför att den föredraganderesurs i hovrätterna och kammar-

rätterna som fiskalerna utgör inte längre kommer att finnas. Antalet fiskaler som fullgör beredningsuppgifter som ett led i dagens domarutbildning uppgår i dag till ca 120 personer. En annan konsekvens är att de föredragandeuppgifter som i dag fullgörs av t.f. assessorer vid adjunktionstjänstgöringen i framtiden måste utföras av andra. Totalt kan resursbortfallet vid en avveckling av domarutbildningen uppskattas till ca 150 föredragande i hovrätt och kammarrätt. Detta bortfall behöver kompenseras genom anställning av jurister just för föredragandeuppgifterna.

Som jag redovisat ovan har flera åtgärder redan vidtagits som delvis har påskyndat en utveckling mot att jurister anställs särskilt för beredningsändamål. Antalet platser för tingsfiskaler har sålunda minskat genom att fiskalstjänstgöringen vid tingsrätterna och länsrätterna koncentrerats till domstolar i närheten av de sex utbildningsorterna (Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Umeå). En annan faktor är den förlängning av tiden för fiskalstjänstgöringen vid tingsrätt och länsrätt från ett till två år som regeringen för några år sedan beslutade om. Sammantaget innebär detta att antagningen av nya fiskaler för domarutbildning har måst minska med hälften. Eftersom hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande tidigare helt tillgodosågs av jurister under domarutbildning har minskningen av utbildningsplatser fört med sig ett behov av en förändrad rekrytering till beredningsorganisationen. Flertalet hovrätter och kammarrätter har också redan valt att rekrytera jurister som inte är under domarutbildning för beredningsändamål.

Enligt min mening har ett system där beredningen i hovrätter och kammarrätter utförs av jurister som är anställda för just denna uppgift flera fördelar. Den tid under vilken en fiskal arbetar med beredningsuppgifter i hovrätterna och kammarrätterna är normalt högst ett år och under denna tid kan en fiskal byta avdelning flera gånger. Det innebär att det i dag sker ett ständigt byte av de jurister som svarar för beredningen. En övergång till en ordning där beredningsuppgifterna handhas av för detta ändamål särskilt anställda jurister bör väsentligt kunna öka kontinuiteten och stabiliteten i hovrätternas och kammarrätternas beredningsorganisation, något som på sikt också kan bidra till en ökad kvalitet i verksamheten. En längre tids arbete med beredningen av mål bör sålunda öka handläggarnas färdigheter som föredragande. Med större erfarenhet följer vidare ökade möjligheter till en effektiv beredning. En längre tjänstgöringstid som föredragande ger också utrymme för nödvän-

dig fördjupning och specialisering inom olika områden. Om rekryteringen endast behöver styras av hovrätternas och kammarrätternas personalbehov uppnås även den fördelen att beredningsorganisationen vid varje domstol kan utformas på det sätt som är ändamålsenligast vid just den domstolen. Som jag tidigare påpekat ger en sådan frihet vinster i form av både större effektivitet och arbetstrivsel. En ökad stabilitet, effektivitet och kompetens i beredningsarbetet medför vidare att det bör vara möjligt att renodla domarrollen ytterligare i hovrätterna och kammarrätterna innebärande att domare i högre utsträckning kan ägna sig åt att avgöra målen. En renodling förutsätter att beredningsuppgifter överlåts till beredningsorganisationen och att regelverket anpassas så att det blir möjligt. Som jag tidigare har anfört, i det allmänna avsnittet ovan, anser jag det angeläget att detaljstyrningen avvecklas. Det gäller naturligtvis också för verksamheten i hovrätt och kammarrätt. En strävan bör vara att det är respektive hovrätt och kammarrätt som avgör vilka personer som är lämpliga för olika beredningsuppgifter.

I sammanhanget vill jag erinra om det arbete som för närvarande pågår inom Regeringskansliet i frågan om krav på prövningstillstånd i hovrätt. Resultatet av detta arbete kan bli av betydelse för utformningen av hovrätternas beredningsorganisation och behov föredraganderesurser.

Som en av fördelarna med dagens domarutbildning har framhållits att den medför en vitalisering av hovrätternas och kammarrätternas inre arbete genom det ständiga tillflödet av unga jurister. En beredningsorganisation med anställda föredragande ger naturligtvis inte en motsvarande fördel. Anställningstryggheten innebär att en föredragande som så önskar kan stanna under hela sitt yrkesliv i den rollen. Hur de föredragande ser på den möjligheten kan jag naturligtvis inte uttala mig om. Ur hovrätternas och kammarrätternas perspektiv är det dock viktigt att det sker en kontinuerlig omsättning av föredragande för att organisationen inte skall stagnera utan kan vitaliseras genom nyanställningar. Också sett i den enskilde arbetstagarens perspektiv är personalrörligheten viktig eftersom möjligheterna för personlig utveckling och byte av arbetsuppgifter kan vara begränsade för en föredragande som enbart tjänstgör i dessa domstolar. En föredragandeanställning bör alltså inte bli en slutpost utan ett steg mot en fortsatt yrkesbana utanför domstolsväsendet. Min bedömning är att vi bör undvika att skapa en mer eller mindre sluten kår av föredragande, vars yrkes-

verksamma liv huvudsakligen består i beredningsarbete vid olika domstolar. Av väsentlig betydelse är därför att föredragandeanställningarna inte blir en yrkesmässig återvändsgränd.

Enligt min mening innefattar arbetet som föredragande i en hovrätt eller kammarrätt både kvalificerade och ansvarsfulla uppgifter. Vidare bör det i många avseenden kunna ge samma kunskaper och erfarenheter som dagens domarutbildning. Skillnaden består främst i att en föredragande inte har erfarenhet av att som domare själv leda förhandlingar och avgöra mål. De föredragande som har genomfört notarieutbildning kommer dock att ha en viss erfarenhet att leda förhandlingar och avgöra mål. De förändringar i notariernas behörighet och den ökade fokusering på rent juridiska uppgifter som enligt min mening bör åstadkommas under notarietjänstgöringen innebär vidare att skillnaderna mot dagens situation inte blir mer än marginella. Ansvaret för beredningsarbetet under notarietjänstgöringen kan sålunda ge en hel del av den erfarenhet och kunskap som tidigare i första hand lärdes in under fiskalstjänstgöringen i tingsrätt och länsrätt. Avsaknaden av domarerfarenhet kompenseras också av den bredare insikt i beredningsarbete som några års arbete som föredragande kan ge. Jag anser därför att beredningsarbetet är så kvalificerat och ger så stora kunskaper och erfarenheter att kompetenta föredragande har goda förutsättningar för att gå vidare och anställas av andra arbetsgivare, t.ex. av Regeringskansliet, Riksåklagaren och andra myndigheter. Enligt min mening kommer föredragandearbetet att vara en viktig merit också för dem som önskar övergå till att arbeta på den privata marknaden t.ex. som biträdande jurister på advokatbyråer och som bolagsjurister. Erfarenhet av domstolsarbete kommer självklart också tillsammans med andra meriter, på motsvarande sätt som i dag, att vara en merit för dem som senare vill konkurrera om en anställning som ordinarie domare.

Sammanfattningsvis anser jag att en ordning med fast anställda jurister för beredningsändamål gynnar effektiviteten och kvaliteten i hovrätternas och kammarrätternas verksamhet.

En ytterst väsentlig fråga som givetvis måste ställas är om hovrätterna och kammarrätterna kan rekrytera tillräckligt skickliga och i övrigt kompetenta jurister som föredragande när tjänstgöringen inte längre är ett led i domarutbildningen. Är, med andra ord, en anställning som föredragande i sig så attraktiv att den kan mäta sig med andra anställningar i konkurrensen på arbetsmarknaden för jurister? Av lätt insedda skäl går det inte att ge något

säkert svar på den frågan eller att ta fram underlag för en bedömning av föredragandearbetets konkurrenskraft. Inte heller går det att ge några anvisningar eller riktlinjer för hur domstolarna skall kunna hävda sig i konkurrensen med andra arbetsgivare. Det sistnämnda är en fråga som är beroende av en mängd olika faktorer. Flertalet av dessa faktorer råder domstolarna över själva och det måste därför ankomma på varje domstol att ta ställning till hur rekryteringsfrågan skall lösas. Jag kan därför inte närmare ange hur rekryteringen av föredragande skall ske vid varje domstol. I sammanhanget vill jag också framhålla att varje hovrätt och kammarrätt redan i dag behöver kunna locka till sig jurister för beredningsuppgifter oavsett om det är fråga om anställning för domarutbildningen eller inte. Någon mera radikal förändring av dagens förhållanden är det därför knappast fråga om. Den stora skillnaden mot i dag är att ingen av dem som rekryteras som föredragande kan lockas med utsikterna att eventuellt i en framtid bli ordinarie domare. Erfarenheterna visar emellertid att det går att rekrytera föredragande utan detta lockbete.

Jag kan inte se att förutsättningarna för hovrätternas och kammarrätternas möjligheter att rekrytera kompetenta personer som föredragande på något mera markant och avgörande sätt skiljer sig från andra arbetsgivares möjligheter att rekrytera jurister. Detta gäller naturligtvis särskilt konkurrensen mellan arbetsgivarna på den offentliga sektorn. Olika arbetsgivares förmåga att konkurrera på arbetsmarknaden är dock, som tidigare antytts, beroende av ett antal faktorer som varje arbetsgivare oftast själv råder över. I det följande vill jag peka på några sådana faktorer som kan ha särskild betydelse vid rekryteringen av föredragande till hovrätter och kammarrätter.

Generellt sett torde en omständighet som är av vikt för en arbetssökandes intresse av en viss anställning vara arbetets art och innehåll. En annan sådan omständighet är att anställningen är meriterande för den som senare vill söka andra arbeten. Som framgår av vad jag redan anfört anser jag att en anställning som föredragande i hovrätt eller kammarrätt väl kan hävda sig i dessa hänseenden.

Det kommer inte annat än i undantagsfall att finnas utrymme för någon karriärstege i mera formell mening eller andra befordringsmöjligheter för föredragande inom domstolsväsendet. I normalfallet får en föredragandes fortsatta karriär därför ske utanför domstolarna. Att en föredragande får hjälp med att planera sin

karriär kan därför bli ett viktigt inslag för att göra föredragandearbetet mera attraktivt. Det ligger också i arbetsgivarens intresse att lämna bistånd med karriärplanering som ett medel för ökad personalrörlighet. Vid mina kontakter med några centrala förvaltningsmyndigheter har jag inhämtat att karriärplanering ger positiva effekter för myndigheten och uppskattas av de anställda och detta oberoende av om den tar sikte på den anställdes fortsatta arbete inom myndigheten eller övergång till annan verksamhet. Mot denna bakgrund anser jag att frågan om karriärplanering bör uppmärksammas inom domstolsväsendet. I första hand bör hjälp med karriärplaneringen vara en uppgift för domstolschefen. Det är emellertid tänkbart att Domstolsverket som centralmyndighet kan ha en viktig funktion att fylla i detta avseende vid sidan av domstolschefen.

Karriärplanering kan också ses som medel för de anställdas utveckling. I kampen om arbetskraften är en arbetsgivares satsningar på medarbetarnas utveckling ett viktigt instrument. För arbetssökande likaväl som för arbetstagarna är sådana satsningar ett tecken på att arbetsgivaren värnar om sina anställda och är mån om att kunna ta tillvara deras utvecklingsmöjligheter på bästa sätt. För arbetsgivaren ger de ett positivt resultat genom bättre arbetsklimat samt höjning av kompetensnivån och effektiviteten. Möjligheterna till vidareutbildning har i dessa hänseenden en särställning. Sådana möjligheter är något som unga generellt prioriterar när de bedömer olika yrkens attraktionskraft. Vid mina diskussioner med yngre jurister har jag fått bekräftelse på att det förhåller sig på detta sätt. En viktig framtidsfråga för domstolsväsendet är därför satsningar på utbildning av personalen i beredningsorganisationen. Jag vill alltså framhålla vikten av att föredragande i domstolsväsendet får en adekvat utbildning under anställningstiden. Utbildningen bör i allt väsentligt ha samma omfattning och innehåll som Domstolsverkets kursverksamhet för dem som genomgår domarutbildningen.

Vid sidan av de ovan nämnda faktorerna är arbetsvillkoren en viktig faktor när det gäller att säkerställa en god rekrytering. God arbetsmiljö, goda arbetsförhållanden och gott arbetsklimat har stor betydelse för attraktionskraften hos en anställning. Inte minst viktigt i rekryteringshänseende är att arbetet kan förenas med föräldraskap, en aktiv fritid m.m. Möjligheterna att kombinera arbete med föräldraskap har också stor betydelse från jämställdhetssynpunkt. Enligt min mening finns det goda förutsättningar för att

en föredragandeanställning från dessa utgångspunkter skall framstå som konkurrenskraftig jämförd med andra anställningar som står öppna för jurister.

Anställningsvillkor, däribland lönen, är naturligtvis också en betydelsefull faktor vid rekrytering av föredragande. Villkoren måste vara sådana att rekryteringen av föredragande främjas. Det är inte min uppgift att uttala mig om lämplig lönenivå för föredragande i hovrätter och kammarrätter och om anställningsvillkoren i övrigt. I linje med vad jag anfört rörande lönerna för de ordinarie domarna vill jag dock understryka vikten av att också lönesättningen av beredningspersonalen är individuell. Lönesättningen av fiskaler har hitintills varit högst stereotyp och inte lämnat utrymme för någon individualisering. Detta torde ha påverkat även lönerna för de jurister som anställts som föredragande. Vid en övergång till ett system där behovet av beredningsjurister i hovrätterna och kammarrätterna skall tillgodoses genom anställning av föredragande synes det på ett helt annat sätt än i dag finnas förutsättningar för individuell lönesättning både vid anställningstillfället och under anställningstiden. Det bör ankomma på varje hovrätt och kammarrätt att inom givna ekonomiska ramar välja en lönepolitik m.m. som tillgodoser just den domstolens behov av att kunna rekrytera kompetenta föredragande. En sådan lösning ger också möjligheter för domstolsledningen att själva bestämma hur beredningsorganisationen bör utformas.

Om domarutbildningen avvecklas bör de som i framtiden rekryteras för föredragandeuppgifter i hovrätter och kammarrätter benämnas hovrättsfiskal respektive kammarrättsfiskal. Enligt min mening är benämningen föredragande språkligt otymplig och kan framstå som mindre attraktiv. Vissa justeringar i domstolsinstruktionerna behöver göras för att markera att framtidens fiskaler har enbart beredningsuppgifter.

Sammanfattningsvis anser jag att hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande kan tillgodoses genom fast anställda jurister med den kompetens och yrkeserfarenhet som varje hovrätt och kammarrätt för sig anser nödvändig.

7.3.4. Föredragandebehoven i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Mina förslag: Föredragandebehoven i Högsta domstolen och Regeringsrätten kommer i framtiden att få tillgodoses genom rekrytering av andra jurister än sådana som genomgått domarutbildning.

I dag utförs beredningsarbetet i de högsta instanserna av revisionssekreterare (Högsta domstolen) och regeringsrättssekreterare (Regeringsrätten). Dessa beredningsjurister rekryteras nästan uteslutande ur gruppen assessorer även om det i och för sig inte finns något formellt krav att de skall ha genomgått domarutbildning. Det finns i dag omkring 70 föredragande i de högsta instanserna.

Den nuvarande ordningen där föredragande i de bägge högsta instanserna tas ur gruppen assessorer innebär att domstolarnas föredragande har domstolserfarenhet. Denna erfarenhet är naturligtvis en av flera anledningar till varför beredningsarbetet och ansvaret för beredningsåtgärderna nästan uteslutande vilar på de föredragande.

Genom mina förslag kommer det på sikt inte att finnas assessorer som kan rekryteras för föredragandeuppgifter i de högsta instanserna. Föredragandebehoven i dessa domstolar måste därför tillgodoses genom rekrytering av andra jurister än sådana som genomgått domarutbildning.

Avskaffas domarutbildningen blir en sannolik konsekvens att alla föredragande inte har samma enhetliga erfarenhet av domstolstjänstgöring som i dag. Denna erfarenhetsbakgrund har som nyss sagts det positiva med sig att det finns en viss grundnivå av domstolserfarenhet som borgar för att beredningsarbetet kan överlåtas på föredragande. I ett system med föredragande som saknar erfarenheter av domstolsarbete kan det bli svårare att överlåta ansvaret för beredningen och ledamöterna kan själva bli tvungna att ta över delar av beredningen. Enligt min uppfattning är det inte en acceptabel förändring om ledamöterna i landets högsta domstolar skulle ägna sin tid åt beredningsarbete. En sådan ordning skulle innebära en misshushållning med den kompetens som dessa domare har.

Den nackdel som ligger i att de föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten inte har domarerfarenhet kan enligt min uppfattning delvis kompenseras genom att framtidens föredra-

gande sannolikt har en betydligt bredare erfarenhetsbakgrund med de positiva sidor som följer av det. Nya moderna arbetsformer där beredningsarbetet organiseras i större enheter där erfarenheterna och specialkompetens kompletterar varandra bör i sig kunna säkerställa att beredningsorganisationen, som i dag, kan svara för hela beredningen av ärendena fram till dess att ledamöterna skall avgöra målen.

Frågan blir då hur de högsta instanserna skall kunna rekrytera föredragande som har den samlade kompetensen att de kan svara för hela beredningen av domstolarnas mål. Jag anser att arbetet som föredragande i de högsta instanserna i normalfallet kräver en relativt omfattande erfarenhet av arbete med kvalificerad juridik. Jag förespråkar inte att det skall väljas enbart föredragande med en viss juridisk yrkeserfarenhet utan anser att beredningsarbetet, jämfört med i dag, har mycket att vinna på att de som är föredragande har en blandad yrkesbakgrund. För att klara beredningsarbetet är det dock viktigt att en stor del av dem som rekryteras också har erfarenheter av kvalificerat domstolsarbete.

Vad jag anfört i föregående avsnitt om beredningsorganisationen i hovrätter och kammarrätter och möjligheterna att rekrytera föredragande dit har i många avseenden bäring också på Högsta domstolen och Regeringsrätten. Det finns därför inte anledning att beträffande beredningsuppgifterna i de högsta instanserna och rekryteringen av revisionssekreterare och regeringsrättssekretare upprepa vad som redan sagts. Liksom när det gäller hovrätterna och kammarrätterna blir det alltså arbetets art och innehåll samt arbets- och anställningsvillkoren som ytterst blir styrande för de högsta instansernas rekryteringsmöjligheter. Jag vill härvidlag peka på att arbetet som revisions- eller regeringsrättssekreterare är av mycket kvalificerat slag, något som ställer särskilda krav på juridisk skicklighet och annan kompetens hos dem som skall svara för beredningsuppgifterna. Den rättsskapande verksamhet som bedrivs i de högsta instanserna bör i sig vara en särskild stimulans och utmaning i arbetet som revisions- eller regeringsrättssekreterare. Attraktionskraften hos dessa anställningar förstärks av att en föredragande i de högsta instanserna har ett självständigt arbete med ett totalt ansvar för beredningen av målen.

I sammanhanget vill jag också understryka vikten av att individuell lönesättning tillämpas beträffande revisionssekreterare och regeringsrättssekreterare. Vidare bör Högsta domstolen och Regeringsrätten ges frihet att inom budgetramarna bestämma vilka löner

som skall utgå. En sådan lösning underlättar för domstolarna att rekrytera rätt personer för olika föredragandeuppgifter och också att tillgodose sina behov av specialistkompetens inom vissa områden.

Enligt min mening bör det inte möta några svårigheter för Högsta domstolen och Regeringsrätten att rekrytera skickliga jurister som revisionssekreterare respektive regeringsrättssekretare. Jag ser det inte som min uppgift att ange vilka närmare krav som bör gälla för en anställning som föredragande i dessa domstolar. Endast domstolarna själva kan bedöma vilka krav på kunskaper och erfarenheter som behöver ställas. En grupp som bör vara av stort intresse vid rekryteringen av föredragande är de jurister som under en period har tjänstgjort med kvalificerad beredning i t.ex. hovrätt eller kammarrätt. Till skillnad från assessorerna kommer dessa föredragande inte att ha domarerfarenhet. De har dock i rollen som föredragande haft att tillämpa processrätt och bör därför vara väl förtrogna med det processrättsliga regelverket. Även när det gäller övrig service till domare i de högsta instanserna såsom författande av utkast till domar, rättsutredningar, skriftväxling i målen m.m. bör dessa föredragande vara väl tränade genom sin tidigare tjänstgöring. Denna ökade erfarenhet i beredningen av mål bör vara av så stort värde att avsaknaden av erfarenheter av eget dömande väl bör kunna kompenseras. I den mån det bland föredragande finns behov av dömande erfarenheter bör rekryteringsfrågan kunna lösas genom att ordinarie domare anlitas för föredragandeuppgifter under en tid. I syfte att de högsta instanserna skall kunna tillgodose sådana föredragandebehov är det enligt min mening angeläget att ordinarie domare beviljas erforderlig tjänstledighet. Den domstol där domaren är anställd bör också ha ett intresse av att denne som ett led i den personliga utvecklingen under någon period får arbeta i Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

I förordningarna med instruktion för Högsta domstolen resp. Regeringsrätten anges att anställningar som revisionssekreterare och regeringsrättssekreterare är tidsbegränsade. Jag noterar alltså att redan dagens regler medger tidsbegränsade anställningar. För båda de högsta domstolarna ligger det säkerligen ett värde i att föredragandekåren successivt kan förnyas. En annan sak är huruvida det i en framtid kommer att vara möjligt att med tidsbegränsade anställningar locka till sig nödvändig kompetens. Domstolarnas behov av kompetens och kontinuerlig omsättning av medarbetare får då vägas mot möjligheterna att locka personal med den

anställningsformen. Om det skulle visa sig svårt att rekrytera föredragande som endast anställs med tidsbegränsade förordnanden är sedvanliga tillsvidare anställningar den väg som får väljas. En kombination av dessa former är också en möjlig lösning.

De förändringar som blir följden av mina förslag kommer först efter ett antal år att få genomslag för de högsta instanserna varför det för domstolarna finns tid att prova olika rekryteringsvägar och olika modeller för att anpassa domstolarnas beredningsfunktioner. Den allt mer hårdnande konkurrensen om väl utbildad arbetskraft innebär dock att det redan nu finns all anledning att se över vilken kompetens som bör rekryteras, hur de som rekryteras skall vara anställda, hur beredningsarbetet bör organiseras osv.

8. Utbildningsfrågor

8.1. Nuvarande utbildning av domare

8.1.1. Utbildningsinslagen i domarutbildningen

Ett helt nytt och mycket mer omfattande kursprogram för notarier, fiskaler och adjunkter föreligger fr.o.m. 2002. Till vissa delar är programmet gemensamt för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. I andra delar är det särskilt utformat för respektive domstolsslag.

Den nya utbildningen för fiskaler består av sju delkurser, vilka infaller med ca åtta månaders mellanrum under tjänstgöringen som fiskal i hovrätt eller kammarrätt respektive tingsrätt eller länsrätt.

Totalt omfattar utbildningsprogrammet 34 arbetsdagar.

8.1.1.1 Allmän domstol

Det första kurstillfället vid fiskalsutbildningen innehåller frågor kring domarrollen och domaretik samt studiebesök vid Högsta domstolen och Regeringsrätten. Föredragningsteknik, retorik samt kulturmönster är andra frågor under den första kursen som till stora delar är gemensam för bägge domstolsslagen.

Fiskalskurs två riktar sig till dem som har tjänstgjort omkring ett år i hovrätt och nyligen har påbörjat sin tingsrättstjänstgöring. Kursen behandlar huvudsakligen den formella processledningen i brottmål och tvistemål med någon tyngdpunkt på tvistemålshanteringen.

Kursen är en av de två fiskalskurser som har genomförts kontinuerligt sedan 1970-talet. Det främsta syftet med kursen är att fiskalerna skall ges sådana kunskaper i hanteringen av brottmål och tvistemål att de kan handlägga målen i tingsrätt på ett självständigt, rättssäkert och effektivt sätt. Ett väsentligt inslag i kursen är att

fiskalerna utbildas i att agera som ordförande vid rättegångsförhandlingar. Utöver fem olika rättegångsspel innehåller kursen föreläsningar, gruppdiskussioner och debattstunder. Vid varje kurs deltar tre tingsrättsdomare som kursledare. Debatterna leds av inbjudna åklagare och advokater.

Delkurs tre avser att ge fiskalerna en fördjupad syn på domarrollen. Däri ingår att förmedla och utbyta erfarenhetsbaserade kunskaper om domarens förhållningssätt när det gäller den centrala uppgiften att leda förhandlingar med avseende på målets innehåll och parternas processhandlingar. Kursen vill förmedla en sammanhållen syn på domarens arbete med materiell processledning, strukturering och värdering av bevisfaktorer och redovisning i domskälen av domstolens bedömningar och slutsatser. På kursen följs fiskalernas erfarenheter upp vad gäller förlikning sedan en ordentlig genomgång har getts i fiskalskurs II. Vid kursen betonas sambandet mellan å ena sidan materiell processledning och strukturering av bevismaterialet och å andra sidan effektiva förlikningssamtal alternativt en tydlig och utförlig redovisning av domskälen. Vidare diskuteras inte bara vad domaren måste, bör eller kan göra när det gäller frågor, påpekanden eller klarlägganden utan även hur det konkret bör utföras för att domarens opartiskhet och objektivitet inte skall kunna sättas ifråga.

Under fiskalskurs fyra ges utbildning om påföljdsfrågor, vittnespsykologi, förhörsteknik och verkställighetsfrågor. Även kriminologi och brottsofferfrågor ingår i kursen. Under kursen besöks Staten kriminaltekniska laboratorium och rättskemiska avdelningen av Rättsmedicinalverket.

Fiskalskurs fem riktar sig till dem som har tjänstgjort som fiskal i hovrätt och därefter under ett och ett halvt år vid tingsrätt. Avsikten med kursen är i första hand att förmedla och utbyta erfarenheter i materiella frågor inom obestånds- och skadeståndsrätten. Dessutom ges en inblick i det danska rättssystemet.

Under fiskalskurs sex sker fördjupad utbildning i hovrättsprocessen och frågor kring praktiskt hovrättsarbete. Europakonventionens genomslag i svensk rätt och Barnkonventionen är andra ämnen på kursen. Slutligen behandlas EU i framtiden, EU och straffrätten samt EG:s familjerättsförordning.

Under fiskalskurs sju, som är gemensam för båda domstolsslagen, sker studiebesök och föreläsningar i europarätt. Besök vid domstolarna i Luxemburg och Strasbourg äger också rum.

8.1.1.2 Allmän förvaltningsdomstol

Den första kursen är som nämnts ovan till stora delar gemensam med fiskaler från allmän domstol.

Vid fiskalskurs två är avsikten att ge fördjupade kunskaper inom olika delar av den speciella förvaltningsrätten. Rättsområden som tas upp är plan- och bygglagstiftningen samt vissa delar av den sociala lagstiftningen. Dessutom behandlas den psykiatriska tvångsvården. Vidare görs en genomgång av mervärdesskatten med särskild inriktning på kopplingen till EG-rätten. Kursen syftar också till att förmedla kunskap och utbyta erfarenheter om hur man skriver domar och beslut.

Det främsta syftet med fiskalskurs tre är att ge deltagarna praktiska kunskaper om arbetet i länsrätt så att arbetet kan ske självständigt, rättssäkert och effektivt. Ett viktigt inslag i kursen är att deltagarna får agera i olika roller i två spelade processer, ett LVU- och ett LVM-mål. Ett annat viktigt inslag i kursen är de grupparbeten med efterföljande redovisning och diskussion som genomförs i ämnet förvaltningsprocess. Under tre olika avsnitt behandlas praktiska, vardagliga problem vid ett måls anhängiggörande, vid muntlig förhandling samt vid överläggning och dom. Kursen innehåller dessutom föreläsningar som har anknytning till processen i allmän förvaltningsdomstol eller till arbetet i domstolen. Vid varje kurs deltar tre länsrättsdomare som kursledare.

Vid fiskalskurs fyra är ämnet skatterätt. Vid kursen sker en fördjupad studie i skatteförfarandet, nyheter inom skatterätten behandlas. Internationell beskattning samt koncernbeskattning är andra ämnen som ingår i kursen.

Under den femte fiskalskursen är tonvikten lagd på socialförsäkring. Socialförsäkringssystemet och nyheter inom socialförsäkringsrätten behandlas. EG-rätt och socialförsäkring är ett ämne på kursen som även innehåller processrätt och processledning i socialförsäkringsmål. Under kursen sker studiebesök vid en försäkringskassa.

Vid det sjätte kurstillfället behandlas frågor kring kammarrättsprocessen. Kursen syftar till att ge fördjupad kunskap i de nya målområden som fiskalen möter under adjunktionen, såsom t.ex. särskilda rättsmedel, sekretessmål och psykiatrimål. Vidare syftar kursen till att ge fördjupad kunskap i områden som har europaanknytning eller i övrigt internationell anknytning, såsom rätten till domstolsprövning och förhandsavgörande, Barnkonventionen och

Haagkonventionen. Slutligen avser kursen att ge en fördjupad syn på domarrollen bl.a. genom att se på domarrollen ur ett konstitutionellt och internationellt perspektiv samt på regler om domarjäv.

Det sista kurstillfället är som redovisats ovan gemensamt med fiskalerna från allmän domstol.

8.1.2. Utbildning av ordinarie domare

Domstolsverket (DV) anordnar utbildning för ordinarie domare. Utbildningen är indelad i utbildning för nyutnämnda domare och återkommande utbildning. Dessa utbildningar är obligatoriska. Därutöver finns en rik flora av olika specialkurser.

Samtliga nyanställda kallas under de första anställningsåren till ca fem veckors utbildning. Därefter kallas domare till den återkommande utbildningen vartannat år.

Innehållet i utbildningsinsatserna utvärderas fortlöpande och anpassas till utbildningsbehoven. Utbildningen är mer inriktad på metoder och arbetsformer än på kunskapsstoff.

Ett särskilt utbildningsråd har till uppgift att stödja DV i frågor om kompetens och kompetensutveckling.

En del av utbildningen är gemensam för domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol. Några av de ämnen som de obligatoriska kurserna innehåller är frågor kring det mångkulturella samhället och frågor kring jämställdhet. Hur stress påverkar individer och grupper är andra ämnen som studeras. En domares kontakter med parter och ombud samt en domares kontakter med media förekommer också i utbildningen. Vidare ingår centrala områden som offentlighet och sekretess, domaretik, muntlig och skriftlig framställning.

I senare kurser för nyutnämnda domare inriktas kurserna mer mot handläggningsfrågor som t.ex. handläggning enligt ärendelagen eller taxeringsprocessen.

8.1.3. Notarieutbildningen

Grundläggande bestämmelser om notarietjänstgöring finns i notarieförordningen (1990:469). Notarieutbildningen fullgörs vid tingsrätt eller länsrätt och omfattar praktisk utbildning under två år. Utbildningen kan till en tid om sex månader fullgöras hos annan

arbetsgivare, offentlig eller privat, om den ligger i tiden före domstolstjänstgöring. Vid bedömningen om tjänstgöring utanför domstol skall få tillgodoräknas skall särskilt beaktas tjänstgöringens allmänna juridiska värde men även dess värde för fortsatt tjänstgöring vid tingsrätt eller länsrätt. Notariernas anställningar är tidsbegränsade.

Den nuvarande utbildningstiden har varit oförändrad sedan 1990. Dessförinnan var utbildningstiden två år och sex månader. Arbetet och utbildningen som notarie innebär en mängd olika arbetsuppgifter vid domstolarna, t.ex. protokollföring, förberedande av mål, upprättande av förslag till domar och beslut, föredragning av mål för domare. I respektive domstolsinstruktion regleras notariernas behörighet att utföra vissa mer kvalificerade uppgifter vid domstolarna.

En särskild försöksförordning, förordning (1997:139) om försöksverksamhet med förändrad beredningsorganisation vid tingsrätterna, innebar utökade möjligheter för tingsnotarier och domstolssekreterare vid tingsrätt att ansvara för mer kvalificerade uppgifter än dittills. Försöket, som vid utvärderingar visade sig lyckat, har numera med ytterligare möjligheter till delegation permanentats i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. De nuvarande behörighetsreglerna ger bättre möjligheter än tidigare att individuellt pröva vilka arbetsuppgifter som skall anförtros notarier. Reglerna innebär vidare att uppgifter kan avlastas domare och utföras av annan personal som därmed erbjuds mer stimulerande arbetsuppgifter. Förändringarna av behörighetsreglerna medför också att det vid olika domstolar är möjligt att på ett mer flexibelt sätt organisera arbetet. En riklig flora av olika sätt att organisera arbetet har därför kommit till stånd vid domstolarna.

Vid tingsrätterna och länsrätterna finns det i dag ca 700 notarieplatser. Med hänsyn till att alla inte fullföljer utbildningen kan ca 400 nya notarier varje år beredas plats på utbildningen. Detta innebär att ca en tredjedel

1

av dem som fullgjort juristutbildningen

kan genomgå notarieutbildning.

1

Enligt Högskoleverkets rapport Rätt juristutbildning

(

Högskoleverkets rapportserie 2000:1

R) s. 10.

Riksdagens uttalande om notarieutbildningen

I sitt av riksdagen godkända betänkande (bet. 1996/97:JuU08) framhöll justitieutskottet följande

Utskottet vill för sin del framhålla, att notarietjänstgöring måste anses som ett mycket värdefullt komplement till den akademiska juristutbildningen. Fullgjord notarietjänstgöring är ett krav inte bara för antagning på domarbanan utan även för anställning som åklagare eller kronofogde. Men även för många andra juristyrken måste sådan tjänstgöring anses vara en värdefull merit. Genom notarietjänstgöringen får den unge juristen inte bara inblick i domstolsväsendets funktion utan tillägnar sig också färdigheter i rättstillämpning. Härtill kommer en grundläggande träning i det juridiska språket, inte minst det skriftliga. Kraven på noggrannhet i arbetet vid domstolarna liksom inskärpningen av vissa praktiska moment – t.ex. kontroll av delgivningar – som har betydelse för rättssäkerheten måste också framhållas. Att praktiskt verksamma jurister har fullgjort notarietjänstgöring får därför, enligt utskottets mening, anses vara av betydande värde. Inte minst har detta stor betydelse för kvaliteten på det juridiska arbetet inom den offentliga förvaltningen. Med anledning av det pågående arbetet med domstolarnas organisation vill utskottet alltså understryka, att det är angeläget att, med bibehållande av kvalitetskraven, så många jurister som möjligt bereds tillfälle till notarietjänstgöring. Det får ankomma på regeringen att vidta lämpliga åtgärder med anledning av vad utskottet nu med anledning av motionen Ju415 anfört. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106)

Regeringen gjorde i handlingsplanen följande bedömning rörande notarieutbildningen och notariernas roll i domstolarna.

Notariekåren är en värdefull resurs i den förändrade beredningsorganisationen. Notariesystemet bör därför bevaras och utvecklas. Detsamma gäller handläggarna i länsrätterna. I framtidens domstolar kommer det också finnas behov av andra beredningsjurister.

Regeringen anförde som skäl för sin bedömning.

Under notarietjänstgöringen skall notarien få en allsidig och utvecklande utbildning. Allt efter tjänstgöringstid och vunnen erfarenhet kan notarien få delegation att självständigt utföra uppgifter som annars ankommer på en ordinarie domare. Den notarie som på ett tillfredsställande sätt har fullgjort notarietjänstgöringen blir notariemeriterad.

Notariernas arbetsuppgifter påverkas av att inskrivnings- respektive bouppteckningsverksamheten kommer att föras bort från domstolarna. Regeringen gör bedömningen att den framtida notarierollen i än högre grad kommer att fokuseras mot kvalificerat juridiskt arbete i domstolarnas mål och ärenden. Notarierna kommer att göra rättsutredningar, svara för domsförslag i vissa mål och bistå domare i det intellektuella juridiska arbetet. De arbetsuppgifter som notarier i dag utför och som inte kräver juridisk utbildning skall så långt möjligt utföras av annan personal vid domstolarna. På så sätt skapas attraktiva notarieplatser samtidigt som stimulerande uppgifter kan erbjudas andra personalgrupper i domstolarna.

Notarierna kommer att utgöra en del av basen i den utbyggda beredningsorganisation som är nödvändig i många domstolar. Det är därför viktigt att det pågående förändringsarbetet inte leder till att antalet notarieanställningar minskar. Det mesta talar för att framtidens domstolar får ett ökat behov av notarier och andra jurister för att åstadkomma en än högre kvalitet i verksamheten och för att göra nödvändig renodling av domares arbetsuppgifter möjlig. Framför allt gäller det i de domstolar som av tradition har en låg andel notarier bland sin personal.

Riksdagen ställde sig bakom regeringens bedömning (bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255).

Regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/01:112)

I skrivelsen gjorde regeringen bedömningen att notarierna var en värdefull resurs i den förändrade beredningsorganisationen. Notariesystemet borde därför bevaras och utvecklas. Detsamma gällde föredragande i länsrätterna. Regeringen bedömde också att det i framtidens domstolar skulle finna behov av andra beredningsjurister.

Regeringen framförde vidare i skrivelsen.

Högskoleverket har bl.a. mot bakgrund av att dagens notariesystem skulle ge upphov till betygshets i rapporten Rätt juristutbildning? Utvärdering av juristutbildningar (Högskoleverkets rapportserie 2000:1 R) behandlat frågan om notarietjänstgöringens betydelse för juristutbildningens uppläggning och inriktning. I Högskoleverkets redovisning framhålls det bl.a. att juristutbildningarna präglas av betygshets vilket enligt Högskoleverket hänger samman med reglerna för antagning till notarietjänstgöring.

Domstolsverket har därför under hösten 2000 tillsatt en arbetsgrupp som efter samråd med företrädarna för de juridiska fakulteterna skall belysa om de nuvarande urvalskriterierna vid rekryteringen av notarier behöver ändras och i så fall på vilket sätt. Arbetsgruppen skall redovisa sitt uppdrag till Domstolsverket senast den 1 juni 2001.

Regeringen bedömer att den översyn av antagningssystemet för notarieanställning som Domstolsverket tillsammans med Högskoleverket genomför är angelägen.

Regeringen anser att innehållet i notarietjänstgöringen bör utformas så att de bästa juristerna även i framtiden skall se notarietjänstgöringen som ett attraktivt alternativ. Den utbildning som notarier i tingsrätt och länsrätt erbjuds är, för att peka på ett område, inte tillräcklig. Domstolsverket har därför nyligen inlett en översyn av utbildningen av notarier.

Regeringen välkomnar också utvecklingen att det för vissa beredningsändamål, framför allt i domstolar med viss grad av specialisering, t.ex. miljödomstolar, nu anställs juristpersonal vid sidan av notarier, beredningsjurister. För att kunna rekrytera goda medarbetare till en beredningsjuristroll är det enligt regeringen viktigt att arbetsinnehållet blir intressant och utvecklande.

Riksdagen ställde sig bakom regeringens bedömning (bet. 2000/01: JuU29, rskr. 2000/01:283).

Domstolsverkets promemoria Notariemeritering i överrätt

Domstolsverket har i en promemoria 2003 föreslagit att det skall bli möjligt att genomföra notariemeritering i hovrätt och kammarrätt. Enligt förslaget skall de hovrätter eller kammarrätter som begär det kunna anställa notarier.

Notarierna i hovrätt och kammarrätt skall enligt förslaget anställas av Domstolsverket i likhet med vad som gäller för dagens tingsnotarier och länsrättsnotarier.

Arbetsuppgifterna skall vara att bereda och föredra mål på motsvarande sätt som fiskalerna och övriga juristföredragande i hovrätt eller kammarrätt. Enligt förslaget skall det vara möjligt att anställa en notarie som genomfört sin notarietjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt som fiskal.

Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Domstolarnas och Domstolsverkets arbete med att förbättra notarieutbildningen

Notarier i tingsrätt

Den teoretiska notarieutbildningen är sedan den 1 januari 2003 indelad i tre kurser. Den första och sista av dessa kurser administreras av Domstolsverket. För kurs två svarar respektive region. Landet har delats in i sex regioner som var och en svarar för kurstillfälle två.

Den nya utbildningen har tagits fram av en referensgrupp bestående av domare, notarier och representanter från Domstolsverket.

Syftet med utbildningspaketet för tingsnotarierna är att ge dessa oavsett regionstillhörighet en mer enhetlig utbildning som också skulle äga rum under rätt tid av notarieutbildningen.

Från och med den 1 januari 2003 erbjuds tingsnotarierna en tvådagars introduktionskurs. Kursen är gemensam för notarierna i tingsrätt och länsrätt. Under vissa moment delas notarierna upp i grupper efter domstolsslag. Under kursen berörs ämnen som domstolarnas roll i samhället, domarrollen, domarbanan, etikfrågor, jävsfrågor, bisysslor, bemötande frågor, massmedia, offentlighet och sekretess, praktisk notarietjänstgöring arbetsmetodik m.m.

Den regionala kursen riktar sig till notarier som tjänstgjort tre– sex månader. Under kursen sker utbildning i beredning och handläggning av brottmål, tvistemål och ärenden. Frågor om påföljdsval och straffmätning, domskrivning och bevisfrågor är andra ämnen som gås igenom under kurs två.

Den tredje och sista kursen erbjuds notarier som fullgjort ett år av notarietjänstgöringen. Ämnen under kursen är bl.a. notariebrottmål och notarietvistemål, förberedelse i tvistemål, formell och materiell processledning, överläggning till dom och konkursfrågor.

Notarier i länsrätt

För notarierna i länsrätt finns ett utbildningspaket som liksom beträffande tingsnotarier är delat i tre kurser.

Den första kursen är som redan nämnts gemensam med notarierna i tingsrätt. Kursen bör genomföras efter två–sex veckors tjänstgöring i länsrätt.

Efter ca två månaders tjänstgöring i länsrätt erbjuds länsrättsnotarierna en tredagarskurs som innehåller bl.a. förvaltningsprocessrätt, allmän försäkring, vårdbidrag, handikappersättning, bilstöd, arbetsskadeförsäkring.

Efter ytterligare en månad tjänstgöring i länsrätt kallas länsrättsnotarierna till kurs under två och en halv dag i skatterätt.

8.2. Mina överväganden om utbildningsbehoven i framtiden

8.2.1. Utbildning av nyutnämnda ordinarie domare

Mina förslag: Det bör skapas särskilda introduktions- och utbildningsprogram för nyutnämnda domare. Dessa program behöver vara individuellt utformade och avpassade till den enskilde domarens behov.

Domstolschefen bör vara ansvarig för att utbildningsplanen kommer till stånd och ansvarig för att den genomförs. Planen bör utformas snarast möjligt efter utnämningen och i samråd med den nyutnämnde och med Domstolsverket som bör svara för att de olika utbildningsmomenten kan genomföras.

I utbildningsplanen bör en viss tids adjunktionstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt ingå.

Den domstol där den nyutnämnde anställts kommer att ha en viktig uppgift för att skola in de nyutnämnda domarna och på motsvarande sätt som på de flesta arbetsplatser kommer tyngdpunkten i utbildningen innebära att på plats arbeta med de uppgifter som följer med anställningen. Medarbetarna och framför allt de övriga domarna vid domstolen kommer att ha en viktig roll.

Mina förslag om en öppen domarrekrytering syftar till att jurister med olika livs- och yrkeserfarenheter skall anställas som ordinarie domare. Det innebär inte att gruppen domarutbildade utesluts från möjligheten till domaranställningar. Som jag redan antytt i avsnittet om rekryteringsförfarandet kommer det under en relativt lång övergångstid att rekryteras domare som genomgått denna utbildning och som får konkurrera om anställningar med jurister som har en annan bakgrund. I ökande takt bör emellertid utvecklingen gå därhän att jurister utan domarutbildning men med andra livs- och

yrkeserfarenheter utnämns till ordinarie domare. Visserligen kan det antas att flertalet av dessa jurister har tjänstgjort i domstol som notarier och att en del också har erfarenheter som föredragande i framförallt hovrätter och kammarrätter men andra kan helt sakna erfarenhet av domstolstjänstgöring. Vissa kan dock ha verkat som t.ex. åklagare eller som partsombud och därigenom ha haft mer eller mindre omfattande kontakter med domstolarnas verksamhet.

I dag är det inte ovanligt att jurister lång tid efter de har avslutat sin domarutbildning återvänder till domstolsväsendet som domare. Någon särskild introduktionsutbildning för dessa domare finns inte.

2

För denna grupp domare, vars erfarenheter från domarutbild-

ningen ligger långt tillbaka i tiden, kan det många gånger vara motiverat att det finns särskilda introduktionsprogram i samband med tillträdet som domare. Behovet av särskilda introduktionsprogram för nytillträdda domare gör sig också gällande vid en rekrytering av domare som inte genomgått domarutbildningen. Vid en öppen domarrekrytering i kombination med ett avskaffande av domarutbildningen ser jag det som en betydande fördel jämfört med dagens förhållanden att utbildningsresurserna kan satsas på de nyutnämnda domarna. För dessa bör därför skapas särskilda introduktions- och utbildningsprogram.

Med hänsyn till de skiftande yrkeserfarenheter som framtidens domare kan komma att ha går det inte att dra upp några närmare riktlinjer för vilka utbildnings- och introduktionsinsatser i samband med utnämningen som kan vara erforderliga. Sådana insatser måste vara individuellt utformade och avpassade till den enskilde domarens behov.

Jag anser att chefen för den domstol till vilken en ny domare rekryterats bör svara för att det läggs upp en särskild utbildningsplan för den nyutnämnde domaren. Planen bör utformas snarast möjligt efter utnämningen och i samråd med den nyutnämnde och med Domstolsverket som bör svara för att de olika utbildningsmomenten kan genomföras. Domstolschefen bör också ha ett ansvar för att domaren faktiskt också deltar i utbildningen. I planen bör redovisas vilka utbildningsinsatser, såväl praktiska som teoretiska, som planeras och var och när de skall genomföras.

Utöver rent teoretisk utbildning bör de nyutnämnda introduceras i den dömande verksamheten. En beprövad modell som redan i dag fungerar väl är att låta de nyutnämnda under en period tjänst-

2

Jag bortser här från de kurser av mer generellt slag som Domstolsverket anordnar för rela-

tivt nyutnämnda domare.

göra som adjungerad ledamöter i en hovrätt eller i en kammarrätt. I utbildningsplanen för domare i tingsrätt och länsrätt bör därför enligt min mening också tas med en viss tids adjunktionstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt. Genom adjunktionstjänstgöringen kan den nyutnämnde genom det kollegiala samarbetet bl.a. få inblickar i domaryrkets speciella karaktär och de krav som domarrollen ställer. Hur lång denna tjänstgöring bör vara får bestämmas i samråd mellan berörda domstolar och Domstolsverket.

Vilken utbildning som bör genomföras kan jag som nämnts inte i detalj redovisa eftersom det i hög grad är beroende av de erfarenheter som respektive domare har från sitt tidigare yrkesliv. De rena utbildningsinslag som finns i dagens domarutbildning respektive de utbildningar som i dag anordnas för nyutnämnda domare kan tjäna som ett riktmärke för vad som i normalfallet bör ingå i utbildningen av dem som utnämns till domare i framtiden.

Den domstol där den nyutnämnde anställts kommer att ha en viktig uppgift för att skola in de nyutnämnda domarna och på motsvarande sätt som på de flesta arbetsplatser kommer tyngdpunkten i utbildningen innebära att på plats arbeta med de uppgifter som följer med anställningen. Det är som jag ser det närmast omöjligt att genom teoretisk utbildning lära sig och fånga upp olika frågor som en domare behöver sätta sig in i. Genom att arbeta med domaruppgifter kommer färdigheterna successivt att öka. Det gäller inte minst under introduktionsfasen av en ny domares arbete. Medarbetarna och framför allt de övriga domarna vid domstolen spelar här en nyckelroll.

I dagens system, där i princip alla har domarutbildningsbakgrund, sker i flertalet fall inte någon successiv ”inskolning” efter tillträdet av anställningen. Det förväntas att de som utnämnts i princip skall kunna fullt ut fungera som domare från första dagen. I ett framtida system är det viktigt att introduktionen av nyanställda domare sker under mer realistiska former än i dag. Det bör vara de övriga domarna och domstolschefen som tillsammans ansvarar för att deras nya kollega lotsas in på sina nya arbetsuppgifter och att den nyutnämnde successivt får sätta sig in i domaruppgifterna. Naturligtvis skall det inte vara fråga om att man på ett otillbörligt sätt söker styra vissa mål till de nyanställda domarna utan snarare bör arbetets omfattning när det gäller föredragning, förhandling osv. anpassas så att det finns en rimlig möjlighet för de nyanställda att känna att de ges en bra start som domare. Jag ser det också som en viktig uppgift för den nyutnämnde domarens kollegor och

övriga medarbetare att de delar med sig av sina erfarenheter av domarrollen och arbetsuppgifterna. På sikt kommer det enligt min uppfattning att vara naturligt för domstolschefer och de övriga domarna att på ett lämpligt sätt introducera nyanställda domare. Inte minst kommer de äldre kollegorna ha egna erfarenheter av vilka svårigheter som de själva hade i början av sin domarkarriär och som kan vara till nytta i introduktionsfasen för nya kollegor.

8.2.2. Vidareutbildning och kompetensutveckling i övrigt av ordinarie domare

Mina förslag: Den omfattning som vidareutbildningen av domare har haft hittills är inte tillräcklig för att motsvara kraven och förväntningarna på domarnas kompetens. En större samordning av domstolens samlade behov och en planmässighet i de utbildningsinsatser som behövs såväl för de enskilda domarna som domstolen totalt är något som bör eftersträvas i framtiden.

Det bör vara domstolschefens ansvar att det vid respektive domstol kontinuerligt görs analyser av utbildningsbehoven. Domstolschefen bör också svara för att domarna genomgår nödvändig vidareutbildning och att det skapas arbetsmässigt utrymme för att genomföra den. När det gäller eventuella behov av specialiserad utbildning så bör det vara respektive domstol som avgör vilka utbildningsinsatser som kan bli nödvändiga eftersom det i första hand är domstolen och dess domare som känner till de lokala behoven.

Domstolsverket bör även fortsättningsvis administrera och samordna stora delar av den utbildning som efterfrågas.

Domarna bör ha ett avgörande inflytande över hur utbildningen läggs upp och vad den innehåller. Det utbildningsråd som redan finns bör såvitt gäller utbildning av domare kunna ge domare inflytande över dessa viktiga frågor.

Rena utbildningsinsatser för domare bör organiseras så att den ger maximal utdelning för så många domare som möjligt.

Jag har under avsnittet om allmänna faktorer som påverkar ett yrkes attraktionskraft pekat på att möjligheterna till personlig utveckling i yrket och till vidareutbildning och kompetensutveckling är betydelsefulla faktorer för ett yrkes konkurrenskraft. Inte bara av medborgarnas behov av kompetenta domare utan också intresset

av att öka attraktionskraften hos domaryrket talar för att man kraftfullt bör satsa på utbildning. De vinster för kvaliteten på domstolarnas arbete och för domaryrkets attraktionskraft som finns att hämta med sådana satsningar är enligt min mening betydande.

I regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/01:112) uttalade regeringen följande.

Regeringen anser att kompetensutveckling för alla anställda ingår som en naturlig del i domstolsarbetet. Vid bestämmandet av domstolarnas organisation och dimensionering är det därför viktigt att hänsyn tas till utbildningsbehoven.

Redan i dag finns det en rik flora av olika utbildningar som ger domare möjlighet att specialisera sig. De satsningar på obligatorisk utbildning som har genomförts av Domstolsverket under senare år är en bra grund att stå på för att ytterligare förbättra kompetensutvecklingen av domare. Utbildningarna bedrivs såväl centralt som regionalt och lokalt. I många delar av landet har domstolar också på eget initiativ gemensamt genomfört utbildningsinsatser för domare och annan personal.

Jag vill understryka vikten av att domare kontinuerligt deltar i utbildning. Den omfattning som utbildningen har haft hittills är enligt min mening, trots de förbättringar som har skett under senare år, inte tillräcklig för att motsvara kraven och förväntningarna på domarnas kompetens. Fortfarande är det i hög utsträckning den enskilde domaren som avgör sitt eget utbildningsbehov. En större samordning av domstolens samlade behov och en planmässighet i de utbildningsinsatser som behövs såväl för de enskilda domarna som för domstolen totalt är något som bör eftersträvas i framtiden. Samordningen bör också när så är lämpligt syfta till att anordna gemensam utbildning för anställda som på olika plan arbetar med målhanteringen, dvs. för såväl domare som anställda i beredningsorganisationen. En sådan lösning där kategoritänkandet får stå tillbaka ger som jag ser det goda möjligheter att effektivisera utbildningsinsatserna. Det bör vara domstolschefens ansvar att det vid respektive domstol kontinuerligt görs analyser av utbildningsbehoven. Domstolschefen bör också svara för att domarna genomgår nödvändig vidareutbildning och att det skapas arbetsmässigt utrymme för att genomföra den. När det gäller eventuella behov av specialiserad utbildning så bör det vara respektive domstol som avgör vilka utbildningsinsatser som kan bli nöd-

vändiga eftersom det i första hand är domstolen och dess domare som känner till de lokala behoven.

Jag anser att Domstolsverket, som i dag, bör kunna administrera och samordna stora delar av den utbildning som efterfrågas.

Domarna bör enligt min mening ha ett avgörande inflytande över hur utbildningen läggs upp och vad den innehåller. Det utbildningsråd som redan finns bör såvitt gäller utbildning av domare kunna ge domare det inflytande över dessa viktiga frågor som jag anser nödvändigt.

I likhet med förhållandena vid introduktion av en ny domare kommer en stor del av kompetensutvecklingen även i framtiden att ligga i att domare genom praktiskt domstolsarbete ökar sina färdigheter.

Rena utbildningsinsatser för domare bör organiseras så att den ger maximal utdelning för så många domare som möjligt. Det är då inte givet att internatsformen är lämpligast utan mindre kostsamma alternativ bör övervägas. En utbyggnad av olika typer av utbildning bör som jag ser det kunna öka och innebära kompetensutveckling av domare runt om i landet.

I det här sammanhanget är det också på sin plats att lyfta fram olika initiativ som tas vid sidan av domstolsväsendet. Utbildningsverksamheten i Lunds domarakademi är ett exempel på verksamhet som innebär att kvalificerad utbildning tillhandahålls till en rimlig kostnad. Olika juristsammanslutningar svarar också för insatser inom utbildningsområdet. Et aktuellt exempel är den förstudie angående specialisering av domare som helt nyligen har genomförts av Domstolsverket i samarbete med Sveriges Domareförbund (DVrapport 2003:3).

Även utbildning som anordnas av organisationer som inte har direkt anknytning till domstolsväsendet kan ge domare värdefull kompetensutveckling och blir ett värdefullt komplement för att möta de allt ökade kraven på domares och domstolars förmåga att fungera i en föränderlig omvärld.

8.2.3. Utbildning av föredragande

Mina förslag: Personalen i domstolarnas beredningsorganisation bör erbjudas kontinuerlig och kvalificerad vidareutbildning.

Centrala delar av utbildningen bör kunna utformas gemensamt för föredragande från samtliga hovrätter och kammarrätter och mer specialiserade delar för respektive domstolsslag. Domstolsverket bör på motsvarande sätt som i dag administrera utbildningen av föredragande.

Jag har tidigare under avsnittet om föredragande i hovrätt och kammarrätt framhållit betydelsen av att de som anställs som föredragande erbjuds adekvat utbildning och återkommande vidarebildning. Det är en viktig fråga för framtiden att personalen i domstolarnas beredningsorganisation erbjuds kontinuerlig och kvalificerad vidareutbildning. På motsvarande sätt som för domare är satsningar på utbildning ett viktigt konkurrensmedel för att kunna rekrytera och behålla kvalificerad personal. Kvalificerad teoretisk och praktisk utbildning för beredningsjurister har vidare stor betydelse för att de skall bli attraktiva på arbetsmarknaden och därmed meriterade att senare gå till andra arbetsgivare.

Hur utbildningen skall vara upplagd är i första hand en fråga som varje hovrätt och kammarrätt får ta ställning till utifrån behoven vid den domstolen. Stora delar av den utbildning som erbjuds under dagens domarutbildning och som redovisats ovan bör kunna utgöra basen även i en framtida utbildning av föredragande. Vissa delar av den nuvarande fiskalsutbildningen bör för att öka färdigheterna i att bereda svåra mål kunna utökas för att beredningsarbetet skall utvecklas. Med en inriktning mot en större självständighet i beredningsarbetet krävs enligt min mening kraftfulla utbildningsinsatser för att beredningspersonalen verkligen på eget ansvar skall kunna överta uppgifter som domare i dag utför. Väl utbildad beredningspersonal innebär trygghet och service för domarna och leder som jag ser det till en ökad kvalitet i dömandet. Utbildningssatsningar för beredningspersonalen innebär att såväl domare som de som arbetar med beredning erbjuds attraktivare arbetsuppgifter. En sådan utveckling kommer att gynna rekryteringen till domstolarna.

Centrala delar av utbildningen bör kunna utformas gemensamt för föredragande från samtliga hovrätter och kammarrätter och mer specialiserade delar för respektive domstolsslag eller för enbart

någon eller några av dessa domstolars föredragande. Domstolsverket bör på motsvarande sätt som i dag administrera utbildningen av föredragande. Utbildningens innehåll bör domstolarna tillsammans med Domstolsverket kunna svara för. Merparten av den utbildning som juristerna i beredningsorganisation behöver kommer på motsvarande sätt som för övrig personal inte att vara teoretisk utbildning. En övervägande del av utbildningen kommer liksom i dag att bestå i att under kunnig vägledning från övriga medarbetare vid domstolen genom praktiskt arbete öva upp goda kunskaper om processen i domstol.

8.2.4. Notarieutbildningen

Mina utgångspunkter och förslag: Notarieutbildningen bör vara kvar och så många jurister som möjligt bör erbjudas kvalificerad notarietjänstgöring. En hög standard på notarieutbildningen bör upprätthållas oberoende av var den genomförs eller vilka domare som är handledare för notarierna.

En utgångspunkt för notarieutbildningen bör vara att notarierna i takt med ökande färdigheter skall svara för beredningsåtgärder under eget ansvar. För att notariernas arbetsuppgifter och ansvar successivt skall kunna byggas ut krävs det att domarna tar sig den tid som behövs för att utbilda notarierna i hur mål och ärenden handläggs. En tydlig, pedagogisk och i övrigt god behandling av notarierna skapar förutsättningar för en attraktiv notarieutbildning samtidigt som domarna genom relativt små insatser får en juridisk service som möjliggör en renodling av domarens arbete till dömande uppgifter.

Utbildningstiden för notarier kan kortas till ett år och sex månader.

Med utgångspunkt i tingsrätternas och länsrätternas behov av jurister för beredningsändamål bör en förkortad men på huvudsakligen juridiska uppgifter inriktad notarieutbildning ge samma utfall som dagens utbildning där notarierna utför uppgifter också av annat slag. Med en förkortad utbildningstid kan ytterligare ca 100 jurister erbjudas notarieutbildning. Möjligheterna för notarier att avgöra enklare mål bör bibehållas.

Möjligheterna att kombinera notarieutbildning i domstol med annan kvalificerad juridisk tjänstgöring bör utökas. Det bör vara en uppgift för Domstolsverket att överväga vilka ytterligare kombinationer som kan åstadkommas. Utöver att utbildningen framstår som ett attraktivt alternativ behöver också de unga juristerna få en god kännedom om utbildningens innehåll och framtida värde. Det av Domstolsverket och domstolarna inledda informationsarbetet bör därför fortsättas och utvecklas vidare.

8.2.4.1 Allmänt

Regeringen och riksdagen har, som nämnts ovan, framhållit värdet av att notarietjänstgöringen i domstolarna bibehålls. Flertalet domare och notarier som jag träffat under utredningsarbetet har delat statsmakternas positiva syn på notarieutbildningen.

För egen del vill jag framhålla att notarieutbildningen är av stort värde för de unga juristerna eftersom den ger goda möjligheter för dem att praktisera vad de tidigare inhämtat genom de teoretiska studierna. Notariernas kunskaper och det intresse med vilket notarierna tar sig an arbetsuppgifterna är också till stor nytta för verksamheten i domstolarna. Notarieutbildningen har vidare betydelse för domstolarna genom att domstolarna ständigt vitaliseras av unga medarbetare. Även samhället i övrigt har stora fördelar av notarieutbildningen. De kunskaper om domstolsarbetet som notarierna tar med sig efter tjänstgöringen kommer nämligen såväl den offentliga sektorn som näringslivet till godo. För de jurister som senare i andra roller kommer i kontakt med domstolarna är det sålunda av värde att ha tjänstgjort i domstol och omvänt är det av värde för domstolarna att insikten om hur arbetet bedrivs i domstol också finns utanför domstolarna.

Mot bakgrund av det sagda är min utgångspunkt att så många jurister som möjligt bör erbjudas en kvalificerad praktisk utbildning i form av notarietjänstgöring.

8.2.4.2 Notarieutbildningens innehåll

Dagens notarieutbildning är till stora delar uppbyggd så att notarierna skall utföra olika arbetsuppgifter i våra domstolar. Inslagen av rent teoretisk utbildning är därför små. De arbetsuppgifter som

notarierna utför är vanligtvis av kvalificerat slag och erbjuder goda möjligheter att praktisera de färdigheter som de under lång tid teoretiskt har utbildats för. Utbildningsvärdet för notarierna ligger i första hand i att de genom praktiskt arbete lär sig att tillämpa olika rättsregler och får en inblick i hur domstolarna arbetar. Ett värdefullt inslag i utbildningen ligger vidare i möjligheterna till samarbete med domare och annan personal. Sådana möjligheter medför att notarierna kan få en vidare, mer praktiskt inriktad överblick över det rättsliga regelsystemet och träning i analysförmåga och problemlösningar. Jag vill redan nu slå fast att de teoretiska momenten i notarieutbildningen inte bör vara något mer framträdande inslag i notarieutbildningen. Skälet till det är främst att notarierna i allmänhet kommer direkt från nästan fem år av teoretiska studier. Det är just dessa teoretiska studier som under notarieutbildningen skall prövas i praktiskt arbete. För att denna praktiska utbildning skall motsvara notarierna berättigade krav och förväntningar behöver den dock utvecklas i flera avseenden. En viktig utgångspunkt härvidlag är att notarieutbildningen bör vara någorlunda likvärdig oberoende av vid vilken domstol den fullgörs. I olika sammanhang har det framhållits för mig att både genomförandet av och innehållet i notarieutbildningen för närvarande varierar starkt. En hög standard på utbildningen bör därför upprätthållas oberoende av var den genomförs eller vilka domare som är handledare för notarierna. Samtidigt bör utbildningen utformas så att notariernas arbete blir ett stöd för domarna i deras dömande verksamhet.

Notarieutbildningen skall självklart, så långt möjligt, försöka fånga upp och utveckla den kompetens som de nyutexaminerade juristerna har. Det är då viktigt att notarierna känner att de betraktas som jurister och att deras kompetens nyttjas och tas på allvar. Det går dock inte att dra några skarpa gränser mellan sådana uppgifter som är av rent juridisk karaktär och därför lämpade för notarier och arbetsuppgifter av annan art, som bör utföras av andra medarbetare. En faktor som ytterligare komplicerar den bilden är att jag i likhet med många domstolsföreträdare anser att arbetet i domstol bör bedrivas som ett lagarbete utan skarpa gränser i den beredande verksamheten. En strikt fokusering på enbart juridiska arbetsuppgifter skapar svårigheter i ett lagarbete. Inriktningen bör dock vara att notarierna så långt möjligt arbetar med juridiska frågor.

För att lära sig processen i domstol behöver notarien i sin utbildning så långt möjligt få tillfälle att följa mål och ärenden från ”ax till limpa”. En sådan ordning ökar notariernas förståelse för olika åtgärder som vidtas i arbetet med målen. Särskilt vid de större domstolarna är det inte ovanligt att notarierna med täta mellanrum får flytta mellan olika avdelningar eller rotlar och andra enheter. Det ligger i sakens natur att notarierna då får svårt att följa handläggningen av mål och ärenden. Något närmare samarbete med domarna och övrig personal hinner inte heller etableras. För att förbättra notarieutbildningen bör täta byten av avdelningar enligt min uppfattning undvikas. I stället bör notarierna under relativt långa perioder knytas till en viss domare eller mindre grupper av domare.

En allmän utgångspunkt för notarieutbildningen bör vara att notarierna i takt med ökande färdigheter skall svara för beredningsåtgärder under eget ansvar. Värdet av utbildningen blir enligt min mening väsentligt högre om notarierna känner att de utför sina arbetsuppgifter på eget ansvar och att domare och andra litar på att arbetet utförs korrekt. För att notariernas arbetsuppgifter och ansvar successivt skall kunna byggas ut krävs det att domarna tar sig den tid som behövs för att utbilda notarierna i hur mål och ärenden handläggs. En sådan aktivitet från domarnas sida är även till fördel för domarna genom att notarierna allt mer självständigt kan axla uppgifter i beredningsarbetet som domarna annars själva behöver utföra. En tydlig, pedagogisk och i övrigt god behandling av notarierna skapar förutsättningar för en attraktiv notarieutbildning samtidigt som domarna genom relativt små insatser får en juridisk service som möjliggör en renodling av domarens arbete till dömande uppgifter.

I takt med stigande kompetens bör alltså notarierna i flertalet mål relativt självständigt kunna ansvara för beredningen. Även om erfarna notarier kan utföra en stor del av domstolarnas juridiska beredningsarbete så finns det även andra uppgifter i domstolen där notarier kan göra insatser som både är till gagn för domarnas arbete och är av godo för notariernas utbildning.

Domaren behöver inför avgöranden och inför förhandlingar stöd av kvalificerad juridisk utredning kring de frågor som är aktuella i målet eller ärendet. Att göra kvalificerade rättsutredningar bör därför vara en av notariernas huvuduppgifter.

En annan viktig och lärande uppgift är att skriva utkast till domar och beslut. Det är, som jag tidigare nämnt, en domaruppgift

att ansvara för domens slutliga utformning. Det hindrar inte att utkast till den slutliga utformningen kan skrivas av andra, t.ex. av notarier. Jag anser att notarierna i normalfallet har tillräcklig kompetens för att skriva utkast till flertalet domar. Det är därför viktigt att domare ger notarierna omfattande möjligheter att skriva besluts- och domsutkast och att det sker en återkoppling till notarierna i vilka delar utkasten var goda eller mindre goda.

En del av dagens notarieutbildning består i att notarierna själva får leda vissa förhandlingar. Jag återkommer under avsnittet om utbildningens längd till just denna fråga.

Erfarenheter från domstolsförhandlingar kan uppnås inte bara genom att notarierna får leda sådana förhandlingar utan också genom de tjänstgör som protokollförare. Jag är medveten om att förutsättningarna härför skiftar mellan tingsrätterna och länsrätterna. Åtminstone i tingsrätterna bör det dock i inledningsskedet av utbildningen vara en av uppgifterna för notarierna att vara protokollförare. Förhandlingssituationen med olika aktörer inrymmer en stor mängd av moment som har ett stort utbildningsvärde för notarien. Det förhållande att notarien inte agerar annat än som protokollförare förändrar inte den bilden. Under senare delen av notarieutbildningen när notarien har fått en god inblick i förhandlingssituationen kan dock deltagandet vid förhandlingar inskränkas till att omfatta mål av särskilt utbildningsvärde.

En viktig del av utbildningen vid både tingsrätter och länsrätter bör vidare vara att domarna alltid ger notarien möjlighet att efter en förhandling muntligen lämna förslag till avgörande på motsvarande sätt som fiskalerna i dag gör i hovrätt och kammarrätt och som också sker redan vid många tingsrätter och länsrätter. I den situationen tränas notarien att föra logiska resonemang mot bakgrund av det material som presenterats vid förhandlingen eller föredragningen. En sådan arbetsuppgift för notarien innebär en ökad stimulans och ansvar för notarierna att juridiskt förbereda sig inför förhandlingarna vilket även det bör vara ett stöd för domaren. Vad särskilt gäller länsrätterna där ett stort antal mål avgörs utan förhandlingar vill jag lyfta fram det stora utbildningsvärde som ligger i att notarierna inte bara får bereda och föredra mål utan också lämna förslag till avgöranden.

Det bör vara en uppgift för Domstolsverket att efter överläggningar med domstolarna ge riktlinjer för vad som bör ingå i notarieutbildningen. En viktig utgångspunkt bör, som redan sagts, vara att den domstolstjänstgöring som erbjuds inom ramen för

notarieutbildningen bör vara så likvärdig som möjlig oberoende var den genomförs. Enligt min mening bör Domstolsverket också svara för vissa utbildningsinsatser under notarietjänstgöringen i form av gemenensamma kurser för nyanställda notarier och även för vissa kortare kurser under tjänstgöringstiden.

Mina överväganden ovan avser tjänstgöring som notarie i tingsrätt och länsrätt. I avsnitt 8.1.3 ovan har jag redovisat ett förslag från Domstolsverket till regeringen om notarietjänstgöring i hovrätt och kammarrätt. Domstolsverkets framställning bereds för närvarande i Regeringskansliet. Jag finner därför inte anledning att nu ta upp frågan om notarietjänstgöring i hovrätt och kammarrätt.

8.2.4.3 Utbildningstiden

Notarieutbildningen är numera två år och kan till en tid av sex månader fullgöras utanför domstol. En stor del av tjänstgöringen i tingsrätt bestod tidigare av arbete med inskrivningsfrågor, registrering av bouppteckningar och den summariska processen. De två sistnämnda arbetsuppgifterna finns inte längre kvar vid tingsrätterna och inskrivningsverksamheten bedrivs vid endast sju tingsrätter. Notarieuppgifterna vid tingsrätt har på motsvarande sätt som i länsrätt således kommit att koncentreras till domstolarnas kärnverksamhet som är den dömande verksamheten. I länsrätterna består notarieuppgifterna i hög grad av att förbereda mål för avgörande. I uppgifterna ligger bl.a. att göra rättsutredningar, föredra mål för avgörande och att skriva utkast till domar.

Som jag redan berört fyller notarieutbildningen olika funktioner. Genom utbildningen får unga jurister träning i praktiskt juridiskt arbete och utbildningen kan ses som ett komplement till de teoretiskt inriktade studierna i juridik. Notarieutbildningen har alltså värde för juristernas personliga utveckling. Genom notarieutbildningen får vidare tingsrätterna och länsrätterna en betydande del av sina behov av jurister för främst beredningsuppgifter tillgodosett. I dagsläget är notarieutbildning också ett formellt krav för antagning till domarutbildningen och även till åklagar- och kronofogdebanan. Notarieutbildningen har slutligen ett stort värde för samhället i stort genom att andra arbetsgivare än domstols-, åklagar- och exekutionsväsendet kan rekrytera jurister med viss praktisk utbildning och erfarenhet av domstolsarbete.

Vilket av de nämnda perspektiven som läggs på notarieutbildningen är enligt min mening styrande vid en bedömning av hur lång notarieutbildningen bör vara. Sett ur ett rent samhälleligt perspektiv kan det sålunda hävdas att de praktiska färdigheter som är av intresse för arbetsgivare i allmänhet bör kunna inhämtas under en betydligt kortare tid än dagens tvååriga notarieutbildning. För dem liksom för de unga juristerna kan det också finnas ett stort värde i att utbildningstiden kortas och att man därmed uppnår att flera notarieplatser står till förfogande. Den tvååriga utbildningen kan däremot försvaras med hänsyn till tingsrätternas och länsrätternas behov av beredningsjurister. En tvåårig utbildningstid kan möjligen också vara motiverad för tillträde till domarbildningen liksom de två övriga utbildningsvägar som finns inom åklagar- och exekutionsväsendet.

Om nu domarutbildningen avskaffas bortfaller ett av motiven för en tvåårig utbildningstid. I sammanhanget noterar jag att frågan om notarieutbildning som krav för tillträde till kronofogdebanan för närvarande övervägs inom Finansdepartementet efter en framställning från Riksskatteverket. Även om dessa överväganden resulterar i att kravet kvarstår anser jag att åklagarväsendets och exekutionsväsendets intressen inte bör vara styrande för hur länge notarieutbildningen bör vara. De behov som kan finnas av en längre utbildningstid får tillgodoses genom utbyggnad av åklagar- resp. kronofogdeutbildningen.

När det gäller de övriga perspektiv som kan läggas på notarieutbildningen anser jag att man inte kan se frågan uteslutande från ett av dessa perspektiv. Det måste i stället ske en sammanvägning av de olika intressen som gör sig gällande.

Jag har i föregående avsnitt konstaterat att notariernas uppgifter numera i allt väsentligt avser endast den dömande verksamheten. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning att överväga om den nuvarande utbildningstiden är lämpligt avvägd eller om det finns möjlighet att korta ned tiden och komprimera utbildningen, något som skulle möjliggöra att fler jurister kan erbjudas notarietjänstgöring. Eftersom syftet med notarieutbildningen är att notarierna genom praktiskt juridiskt arbete skall utveckla de färdigheter och kunskaper som de fått genom teoretiska studier blir en nyckelfråga om detta syfte kan nås även genom en kortare utbildning än dagens, något som förutsätter att notariernas arbetsuppgifterna kan renodlas till att så långt möjligt avse moment för vilka krävs juridisk kompetens.

Jag har ovan redovisat att man för att attraktionskraften hos notarieutbildningen skall öka bör renodla notariernas uppgifter till att så långt som möjligt avse juridiska arbetsuppgifter. Jag har vidare förespråkat att notarierna för längre perioder bör knytas till en viss domare eller till en grupp av domare i ett arbetslag. Jag anser att det med en sådan ordning är möjligt att ge notarieutbildningen en mer koncentrerat juridisk prägel. Därmed ökar också möjligheterna för notarierna att under en kortare tid än i dag skaffa sig kunskaper om den dömande verksamheten och erfarenheter av domstolsförfarandet. Det bör då vara möjligt att med bibehållen kvalitet i utbildningen, i varje fall på sikt, förkorta tiden för utbildningen. Jag har stannat för att en generell minskning av utbildningstiden till ett år och sex månader bör kunna genomföras. En notarieutbildning av denna längd och med det innehåll som jag förordat bör kunna ge notarierna de grundläggande praktiska erfarenheter och kunskaper som efterfrågas av olika arbetsgivare vid rekrytering av jurister och som är värde för notarierna själva under deras fortsatta yrkesliv. Samtidigt ökar antalet notarieplatser och ytterligare ca 100 jurister kan erbjudas notarieutbildning varje år. Sett med utgångspunkt i tingsrätternas och länsrätternas behov av jurister för beredningsändamål bör en förkortad men på huvudsakligen juridiska uppgifter inriktad notarieutbildning ge samma utfall som dagens utbildning där notarierna utför uppgifter också av annat slag. Skillnaden blir att de sistnämnda uppgifterna får utföras av annan personal i beredningsorganisationen.

Ett problem för såväl notarierna som för domstolarna är de tidsfrister som gäller för utbildningen. För notarien kan en stor del av kraften och eventuell oro för att finna ett nytt arbete prägla den avslutande notarietiden. För arbetsgivaren kan det finnas behov av att förlänga tjänstgöringstiden för att klara av domstolens beredningssituation. En tänkbar lösning för att tillgodose önskemål från såväl notarier som domstolarna kan vara att förlänga tjänstgöringstiden under några månader för att kunna klara av olika behov. Enligt 10 § notarieförordningen (1990:469) finns det redan rättsliga förutsättningar att förlänga utbildningstiden. Jag anser att denna möjlighet bör finnas kvar och när det är lämpligt kunna användas i ökad utsträckning.

8.2.4.4 Notarier som domare

Min principiella inställning är att ordinarie domare skall döma såväl i första instans som i hovrätter och kammarrätter och detta oberoende av om en viss typ av mål mer generellt anses lätt att handlägga. Det är medborgarnas perspektiv som skall genomsyra valet av dem som får ha dömande uppgifter. Jag anser att medborgarna har berättigade anspråk på att få sina rättssaker prövade av ordinarie domare oavsett om saken gäller mindre allvarlig brottslighet eller enklare tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. Detta synsätt ligger i linje med statsmakternas mål att tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans och rimmar bäst med våra internationella åtaganden. Av tradition har dock av notarier anförtrotts att döma i vissa typer av enklare mål, där medborgarperspektivet inte varit lika framträdande. Även i framtiden kommer det att finnas vissa mål som, utan att medborgarnas krav eftersätts, kan avgöras av notarier. Exempel på sådana är enklare trafikbrottmål, tvistemål där det inte föreligger någon egentlig tvist eller enklare körkortsmål.

8.2.4.5 Kombinationsutbildningar

I dag sker notarietjänstgöringen under två år i tingsrätt eller i länsrätt. I vissa notarieanställningar ingår tjänstgöring under sex månader vid Riksskatteverket, kronofogdemyndighet, Allmänna reklamationsnämnden eller Justitiekanslern. Vidare gäller att arbete på advokatbyrå får tillgodoräknas som notarieutbildning under högst sex månader. Sedan några år bedrivs även en försöksverksamhet med notarietjänstgöring vid såväl tingsrätt som länsrätt. Tjänstgöringstiden vid de sistnämnda anställningarna är förlängd med sex månader.

Även vid en förkortning av tiden för notarieutbildningen bör det enligt min mening finnas utrymme för kombinationer av tjänstgöring vid domstol och arbete hos andra arbetsgivare med utpräglat juridisk inriktning. Jag förordar att möjligheterna till sådana s.k. paketanställningar utökas men jag ser det inte som min uppgift att närmare ange hur en sådan utbyggnad bör ske. Nuvarande ordning bygger på att de myndigheter där notarieutbildning kan fullgöras under en viss tid frivilligt åtagit sig att svara för utbildningen under denna tid. Någon ändring härvidlag anser jag inte nödvändig. I

stället bör det vara en uppgift för Domstolsverket att överväga vilka ytterligare kombinationer som kan åstadkommas på frivillighetens väg.

En särskild fråga är huruvida den del av notarietjänstgöringen som fullgörs utanför domstol skall räknas in i den obligatoriska utbildningstiden som fallet är för närvarande eller om den inte skall göra det och alltså ses som en påbyggnad av notarieutbildningen vid domstol. Argument kan anföras för och emot båda alternativen. Om tjänstgöring utanför domstol skall avräknas från en utbildningstid på ett och ett halvt år blir resultatet att notarier som väljer paketanställningar endast kommer tjänstgöra under ett år vid domstol. En så kort tjänstgöringstid kan få negativa effekter för domstolarna. Det är allmänt omvittnat att nyttan av notariernas arbetsinsatser är störst under senare delen av utbildningstiden. En endast ettårig tjänstgöringstid skulle därför innebära ett resursbortfall. Vidare skulle åtminstone vissa domstolar kunna drabbas av täta notariebyten, vilket ger domarna ett visst merarbete genom att nya notarier måste sättas in i arbetsuppgifterna. Å andra sidan skulle antalet notarieplatser öka ytterligare om avräkning får ske. Om avräkning inte är tillåten undviks de nyss berörda negativa effekterna men det får anses tvivelaktigt om unga jurister är intresserade av paketanställningar som innebär att de får tjänstgöra som notarier längre tid än som är absolut nödvändigt. Vad som nu sagts gäller också beträffande de notarier som i dag får tillgodoräkna sig kvalificerad tjänstgöring vid t.ex. advokatbyrå som en del av notariemeriteringen.

I dagsläget är det ett ringa antal notarier som varje år har paketanställningar. De negativa effekterna av att tjänstgöring utanför domstol får avräknas från en obligatorisk utbildningstid på ett och ett halvt år skulle alltså bli helt försumbara. Enligt min mening finns det inte nu anledning att förorda någon ändring av gällande ordning i det aktuella hänseendet. Ökar antalet paketanställningar mera väsentligt kan emellertid frågan om avräkning komma i ett annat läge.

8.2.4.6 Marknadsföring och information av notarieutbildningen

I det system för rekrytering av morgondagens domare som jag förordar kommer notarietjänstgöringen för många att vara det enda

tillfället att pröva på att arbeta i domstol innan en anställning som ordinarie domare kan bli aktuell. Det är då väsentligt att så många duktiga jurister som möjligt också kan genomföra notarieutbildning. För att utbildningen skall kunna dra till sig goda jurister krävs utöver att utbildningen framstår som ett attraktivt alternativ också att de unga juristerna får en god kännedom om utbildningens innehåll och framtida värde.

Information om notarieutbildningen kan fås via Domstolsverkets hemsida www.dom.se. Informationen innehåller uppgifter om Domstolsverkets och Notarienämndens roller i rekryteringsförfarandet. Vidare anges var notarietjänstgöring kan utföras och vad tjänstgöringen omfattar samt syftet med utbildningen. En ingående redovisning av meritvärderingssystemet ingår också i informationen.

Domstolsverket har under det senaste året tillsammans med domstolar och domare ökat aktiviteten vid universitetens arbetsmarknadsdagar. De vidtagna åtgärderna för att öka intresset för notarieutbildningen och för domstolarna som arbetsplats har givit resultat i form av ett väsentligt ökat intresse för verksamheten. Jag kan för min del bara betona vikten av att det inledda arbetet får fortsätta att utvecklas eftersom informationen och marknadsföringen är viktig för såväl studenterna som domstolarna.

9. Domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål

Enligt utredningens direktiv skall jag lämna förslag om hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall tillgodoses. Förslaget bör så långt möjligt utgå från att dessa behov inte skall tillgodoses med icke ordinarie domare. Regeringen anser i direktiven att en förändring i ovan angiven riktning är påkallad oavsett om en särskild domarbana skall finnas även i framtiden.

9.1. Nuvarande situation

Kammarrätterna och hovrätterna, som ansvarar för domarutbildningen, har också haft en oreglerad uppgift att så långt som möjligt försöka lösa uppkommande vikariats- och förstärkningsbehov med hjälp av den resurs som fiskalerna och assessorerna utgör.

Under det senaste decenniet har hovrätterna och kammarrätterna på grund av bl.a. förändringar av domarutbildningen fått allt svårare att kunna bistå tingsrätterna och länsrätterna med icke ordinarie domare. I ekonomiskt kärva tider har tingsrätterna och länsrätterna inte heller efterfrågat fiskaler och assessorer. Sistnämnda förhållande har fått till följd att hovrätterna och kammarrätterna tidvis har haft ett för stort antal icke ordinarie domare anställda. Detta bidrog till att Kammarrätten i Jönköping i mitten av 1990talet tvingades att säga upp samtliga assessorer på grund av arbetsbrist. Övertalighetsproblemet och ett kärvt ekonomiskt läge för domstolarna ledde i sin tur till en ökad försiktighet vid rekryteringen till domarutbildningen, något som ytterligare ökade hovrätternas och kammarrätternas svårigheter att kunna bistå tingsrätterna och länsrätterna med förstärkningsdomare. Förstärkningsproblemen har i stället lösts bl.a. med hjälp av pensionerade domare eller genom insatser av domare vid den aktuella domstolen eller vid en annan närbelägen domstol. Vissa insatser har också skett genom

att mål har flyttats över till en annan domstol. Så har t.ex. Nacka tingsrätt och Handens tingsrätt handlagt mål från Stockholms tingsrätt. Med hänsyn till bl.a. forumregler har dock dessa mål avgjorts i Stockholms tingsrätts namn. Vissa länsrätter har hjälpt andra med att avgöra mål. Ett annat exempel på förstärkningsinsatser är den särskilda avdelning som satts upp vid Svea hovrätt för att avgöra mål vid Hovrätten för Nedre Norrland .

Vid flera domstolar har den inre organisationen förändrats (se avsnitt 7.2 om beredningsorganisationen) och genom dessa förändringar har behoven av förstärkning minskat.

9.2. Gällande rätt avseende ordinarie domares förflyttnings- och tjänstgöringsskyldighet

En ordinarie domares förflyttningsskyldighet regleras i 11 kap. 5 § regeringsformen och en domares tjänstgöringsskyldighet regleras i 14 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. I den nämnda paragrafen i regeringsformen anges att den som utnämnts till ordinarie domare får förflyttas till annan jämställd domartjänst om det påkallas av organisatoriska skäl. Om vad som är ett organisatoriskt skäl framfördes i förarbetena till bestämmelsen följande.

1

Som ett organisatoriskt skäl enligt stadgandet bör anses ej endast det fall att domartjänst indrages eller förändras utan även det fall då stationeringsorten för en domstol ändras. Det bör ej krävas, att indragningen eller förändringen rör just den tjänst, vars innehavare ifrågakommer att förflyttas. Särskilt i kollegialt inrättade domstolar kan det vara vanskligt att avgöra, huruvida en organisatorisk förändring träffar den ena eller andra tjänsten. Däremot bör som villkor för förflyttning gälla, att den domstol, där tjänsten är inrättad, beröres av organisationsförändringen. Är detta fallet, bör å andra sidan förflyttningsskyldighet föreligga, så snart det från allmänna synpunkter framstår som angeläget, att organisationsförändringen kan genomföras utan avvaktan på att tjänst vid domstolen blir ledig.

En ordinarie domare är enligt bestämmelsen i fullmaktslagen skyldig att utföra arbetsuppgifterna i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den domstol där han är anställd. En ordinarie domare är vidare skyldig att tjänstgöra tillfälligt i en annan domstol än där han är anställd vid sådan handläggning där flera lagfarna domare deltar. I den tillfälliga tjänstgöringsskyldig-

1

Prop. 1964:140 s. 100.

heten för en rådman i tingsrätt ingår också att vara ledamot i en annan tingsrätt inom samma hovrättsområde. En rådman som är anställd i länsrätt är vidare skyldig att tjänstgöra tillfälligt som ledamot i en tingsrätt eller i en hovrätt. Ett kammarrättsråd har en skyldighet att tillfälligt tjänstgöra som ledamot i en hovrätt. Bestämmelserna om tjänstgöringsskyldighet i fullmaktslagen återfanns tidigare i statstjänstemannalagen och har oförändrade överförts till fullmaktslagen. Tjänstgöringsskyldigheten infördes i samband med reformen som innebar en enhetlig underrättsorganisation för de allmänna domstolarna. I propositionen uttalade justitieministern bl.a. följande

2

.

Som har framhållits tidigare kommer det att dröja innan den nya underrättsorganisationen har genomförts till fullo. Detta kommer att medföra vissa övergångsproblem när det gäller att tillämpa de nya reglerna för underrätts sammansättning vid särskild huvudförhandling i tvistemål. För att möjliggöra juristkollegial sammansättning i de domsagor där antalet domare inte förslår till detta måste sålunda domare från andra domsagor tas i anspråk. En sådan ordning förutsätter ett principiellt ståndpunktstagande såväl till frågan om ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet vid annan domstol än den han tillhör som till spörsmålet om vilka krav som bör uppställas beträffande den juristkollegiala sammansättningen i en- och tvådomardomsagor. Vad först angår frågan om domares skyldighet att tjänstgöra vid annan än den egna domstolen föreligger viss skillnad mellan ordinarie och icke ordinarie domare. F.n. gäller enligt 11 § statstjänstemannalagen att innehavare av ordinarie domartjänst är skyldig att utöva endast jämställd eller högre domartjänst vid den domstol han tillhör. Han kan alltså inte åläggas att ens tillfälligtvis utöva domartjänst utanför den egna domstolen. Förbudet att ta i anspråk ordinarie domare för domargöromål i annan domstol får ses mot bakgrund av det förflyttningsskydd som sådana domare åtnjuter enligt 36 § regeringsformen. Motsvarande förbud har inte uppställts för de icke-ordinarie domarnas del. Dessa är således skyldiga att i enlighet med de regler som meddelas av Kungl. Maj:t ta emot förordnande att tjänstgöra i annan domstol. – – – Underrättsorganisationen och lagstiftningen bör vara utformad så, att formella garantier föreligger för att den i RB föreskrivna sammansättningen i tvistemål alltid skall kunna åstadkommas och då i princip med ordinarie domare. RB utgår nämligen principiellt från grundsatsen att de dömande uppgifterna vilar på ordinarie domare.

– – –

2

Prop 1969:44 s. 226–228.

En möjlighet att lösa den aktuella frågan är att vid nytillsättning av vissa domartjänster ombilda dessa så, att de förenas med skyldighet att tjänstgöra också i annan angiven domstol vid sådan handläggning av mål eller ärenden som kräver juristkollegial sammansättning. Härigenom torde dock inte med säkerhet kunna uppnås att behovet av tillfällig domarhjälp vid vissa underrätter blir säkerställt. Ytterligare synes man därför i författning böra införa en begränsad skyldighet för andra ordinarie underrättsdomare än chefsdomare att tjänstgöra som ledamot i juristkollegium vid annan domstol. Något principiellt hinder mot en sådan regel kan inte anses föreligga. Det bör betonas, att här inte är fråga om förflyttning utan endast om en viss vidgning av tjänstgöringsskyldigheten. I sak kan verkningarna av den vidgade tjänstgöringsskyldigheten närmast jämföras med läget när en domstol genom omreglering får större domkrets med ett eller flera nya tingsställen.

– – – I det övergångsskede, som måste förlöpa innan ny domkretsindelning har genomförts och varunder det alltså kommer att finnas ett större antal underrätter än som skall förekomma i framtiden, torde man få acceptera att inte alla allmänna underrätter har ordinarie domare i tillräckligt antal för att bilda juristkollegium. Det är under sådana förhållanden angeläget att man tillämpar sådana principer vid förordnande av tillfälliga ledamöter, att sammansättningen av juristkollegiet i en- och tvådomardomsagorna inte blir för svag.

En domares lagreglerade tjänstgöringsskyldighet är alltså starkt begränsad till den domstol i vilken han eller hon är anställd.

Kan då en domare anställas att vara domare vid mer än en domstol? Lagtexten i regeringsformen och fullmaktslagen ger inte något direkt svar på den frågan. Under förarbetena till 11 kap. 5 § regeringsformen (prop. 1964:140 s. 100) uttalades det beträffande frågan om förflyttning av domare följande.

I kravet att förflyttning kan ske endast till jämställd domartjänst torde få inläggas dels att det skall vara fråga om förflyttning till annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och dels att domaruppgifterna skall vara väsentligen likartade. Vad det senare villkoret beträffar bör hinder ej anses möta mot förflyttning t.ex. från hovrätt till allmän underrätt, medan däremot förflyttning från allmän domstol till förvaltningsdomstol och omvänt ej är tillåten. Slutligen vill jag framhålla, att bestämmelsen om förflyttningsskyldighet ej avser att hindra att domare – såsom nu är fallet med vattenrättsingenjörer – anställes vid mer än en domstol med tjänstgöringsskyldighet företrädesvis vid viss domstol.

Även i tiden efter dessa uttalanden har domare anställts vid mer än en domstol. Fastighetsråden är sålunda anställda vid tingsrätterna vilket innebär att de har tjänstgöringsskyldighet vid alla tingsrätter i landet. Likaså är ett mindre antal lagmän anställda som domstolschefer i både tingsrätt och länsrätt. Det är emellertid svårt att dra några säkra slutsatser av 1964 års uttalanden. Det kan hävdas att det varit organisatoriska skäl som motiverat att just dessa speciella kategorier domare skulle vara anställda vid flera domstolar.

9.3. Mina överväganden

9.3.1. Utgångspunkter

Mina utgångspunkter: Behoven av förstärkning i samtliga situationer skall så långt möjligt tillgodoses med hjälp av ordinarie domare. Domstolarna bör redan i dimensioneringsarbetet tillförsäkras tillräckliga domarresurser för att klara av verksamheten. En förutsättning för det är att den reformering av domstolsorganisationen som redan har inletts kommer att fullföljas. En sådan förändring mot större och mindre sårbara domstolar bör också bidra till att ge domstolarna möjligheter att internt lösa framför allt mera tillfälliga vikariats- och förstärkningsproblem och därmed minska behoven av hjälp utifrån.

Domstolarna har till och från behov av domare för vikariats- eller förstärkningsbehov. Dessa behov av domare kan delas in i kategorier. En av dessa är behov till följd av planerad frånvaro, t.ex. semestrar eller frånvaro för utbildning. Behov av förstärkning till följd av tillfällig ökning av arbetsbördan eller till följd av kortvarig sjukdom osv. är en annan kategori. Slutligen finns det förstärkningsbehov till följd av längre tids sjukfrånvaro, längre tjänstledigheter och ökad arbetsbörda som inte är tillfällig. De olika behoven ställer olika krav på insatser. Mer generellt kan de två förstnämnda kategorierna i normalfallet lösas utan behov av externa resurser. Förstärkningsbehov av längre omfattning innebär dock i normalfallet större påfrestningar för domstolen och dess personal.

Under år 2001 var 217 årsarbetskrafter av tingsrätternas och länsrätternas domarpersonal icke ordinarie. Av dessa var ca 130 utbildningsplatser för tingsfiskaler och länsrättsfiskaler. Resterande,

knappt 90 årsarbetskrafter, var vikariats- och förstärkningsdomare. Det är i första hand den resursen som behöver kompenseras.

Min utgångspunkt är att behoven av förstärkning i samtliga situationer så långt möjligt skall tillgodoses med hjälp av ordinarie domare. Det finns som jag ser det inga patentlösningar för att komma tillrätta med vikariats- och förstärkningsproblematiken. Olika lösningar får sökas för att så långt möjligt kunna tillgodose de behov som uppkommer.

Om utgångspunkten är att vikariats och förstärkningsbehov skall lösas med hjälp av ordinarie domare försvåras möjligheten att snabbt få fram domare som kan åta sig att vikariera eller förstärka. Bortsett från fastighetsråden och de lagmän som är chef för både en tingsrätt och en länsrätt är ordinarie domare alltid knutna till en domstol vid vilken deras fullmaktsanställning finns. För att med kort varsel få en ordinarie domare att vikariera eller förstärka behövs därför såväl en annan domstols som den berörde domarens godkännande.

Som jag ser det är den grundläggande komponenten att domstolarna redan i dimensioneringsarbetet tillförsäkras tillräckliga domarresurser för att klara av verksamheten. En dimensionering av varje domstol måste således innebära att normal sjukfrånvaro, semestrar, utbildning och liknande kan klaras av med de domare som permanent tjänstgör där.

Ett tydligt bevis för att vikariats- och förstärkningsfrågor i normalfallet kan hanteras inom ramen för den ordinarie verksamheten är alla de domstolar som i praktiken klarar av verksamheten utan tillskott vid arbetsanhopningar eller mer tillfällig frånvaro. Det kan naturligtvis innebära att just dessa domstolar är särdeles väl dimensionerade, vilket som jag nämnt är nödvändigt, men förklaringen är enligt min mening att just flertalet av dessa domstolar har en arbetskultur som innebär att domare och övrig personal ställer upp för varandra och arbetar för hela verksamhetens bästa. Detta tillsammans med nya moderna arbetsformer med en förstärkt beredningsorganisation bör minska behoven av förstärkning till ett minimum.

Jag förutsätter i det fortsatta resonemanget att den reformering av domstolsorganisationen som redan har inletts kommer att fullföljas. En sådan förändring mot större och slagkraftigare domstolar bör förhoppningsvis också bidra till att ge domstolarna möjligheter att internt lösa framför allt mera tillfälliga vikariats-

och förstärkningsproblem och därmed minska behoven av hjälp utifrån.

Även om dimensioneringen av verksamheten blir bättre, domstolarnas arbetsformer bidrar till ett minimibehov av förstärkning samt domstolsorganisationen reformeras mot större domstolar som är mindre sårbara kommer domstolarna trots allt även i framtiden att ha behov av mer eller mindre långvariga resurstillskott på domarsidan. I avsnittet nedan avser jag att diskutera olika lösningar för att då klara domstolarnas behov av förstärkning.

9.3.2. Domarresurser för förstärknings och vikariatsändamål

Mina förslag: I första hand bör förstärkningsbehov tillgodoses genom att domare frivilligt tjänstgör vid andra domstolar. Ordinarie domare som övergått till annan verksamhet och pensionerade domare skall kunna användas för att klara tillfälliga domarbehov.

För att lösa en regions behov av förstärkningsdomare bör det kunna anställas ett mindre antal domare med fullmakt i regionens samtliga domstolar. En sådan lösning bör också kunna tillämpas för att anställa domare med specialistkunskaper vid flera domstolar.

9.3.2.1 Omfördelning av domarresurser m.m.

Av konstitutionella skäl är möjligheterna att förflytta domare mellan domstolar starkt begränsad enligt vad som har redovisats ovan. Detta hindrar naturligtvis inte att domare frivilligt tjänstgör vid andra domstolar. Redan i dag förekommer ett visst utbyte av domare mellan domstolar och detta möjliggörs av insatser från domare vid domstolar där arbetsbördan av olika skäl medger att domarresurser lånas ut till andra domstolar. Detta gagnar såväl den domstol som har överkapacitet av domare som den domstol som tillfälligt behöver förstärkning av domare. Den domstol som kan avstå domare för andras behov frigör resurser eftersom den mottagande domstolen normalt får svara för lönekostnaden. Den enskilde domaren ges vanligtvis ett visst lönepåslag för att ta på sig uppgiften att tjänstgöra vid en annan domstol.

Den här typen av åtgärder för att utjämna arbetsbördan mellan domstolarna och för att klara hastigt uppkomna behov av förstärkning bör enligt min mening vara det sätt som domstolarna i normalfallet tar till för att klara vikariats- och förstärkningsfrågor. För att öka domares vilja och intresse av att tjänstgöra tillfälligt vid andra domstolar bör det enligt min mening finnas möjligheter att ekonomiskt kompensera domare för det merarbete en sådan insats innebär. Även övriga villkor kring arrangemangen bör vara sådana att de främjar domares intresse att tjänstgöra vid andra domstolar i de situationer där det är möjligt. Det är dock inte min uppgift att närmare ange hur lön och andra villkor bör utformas så att de stimulerar till insatser av detta slag.

9.3.2.2 Pensionerade domare och andra före detta ordinarie domare

I dag är det inte ovanligt att domare under några år efter sin pensionering fortsätter att under kortare eller längre perioder arbeta i någon eller några domstolar. Dessa domare utgör en resurs som med kort varsel kan ersätta andra domare. För Högsta domstolen och i Regeringsrätten föreskrivs i 11 kap. 1 § regeringsformen att som domare får tjänstgöra endast den som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Den som varit ordinarie domare vid andra domstolar bör enligt min mening självfallet ha möjlighet tjänstgöra som domare. Något krav på att de skall ha varit domare vid en viss domstol såsom fallet är med bestämmelsen om Högsta domstolen eller Regeringsrätten finns dock inte anledning att uppställa.

Redan dagens domstolsinstruktioner ger också domstolarna möjlighet att som vikarier anställa de som har varit ordinarie domare.

Jag anser att ordinarie domare som övergått till annan verksamhet eller som avgått med pension väl skall kunna användas för att klara tillfälliga domarbehov.

I vad mån pensionerade domare eller andra före detta domare kan anlitas är i mångt och mycket beroende på deras eget intresse av att fortsätta sin domargärning. Ersättning och andra villkor för att tjänstgöra behöver självklart vara sådana att det är lockande för tidigare domare att ta på sig uppgiften att återigen tjänstgöra som domare.

Det är inte säkert att det på alla domstolsorter i Sverige finns domare av det här slaget som kan rycka in. Det finns därför anledning att också överväga andra lösningar.

9.3.2.3 Tjänstgöringsskyldighet i mer än en domstol

En lösning på förstärknings- och vikariatsproblematiken skulle kunna vara att domarna anställdes vid flera domstolar. Denna möjlighet finns redan i dag och är inte formellt sett oförenlig med regeringsformen. En sådan konstruktion som skulle innebära en vidsträckt tjänstgöringsskyldighet skulle dock enligt min mening motverka målet att förbättra rekryteringen av domare till landets domstolar. Det skulle helt enkelt bli mindre attraktivt att vara domare om anställningens utövande skulle bli flytande eller i varje fall mindre förutsebar än i dag. Ur ett strikt arbetstagarperspektiv bör, såvitt jag kan bedöma, en anställning vid flera domstolar för de flesta domare vara en mindre attraktiv anställning än den som är knuten till en bestämd domstol. Mitt uppdrag är att föreslå åtgärder som kan säkerställa en god rekrytering till domaryrket i framtiden. En lösning där domare generellt utnämns i mer än en domstol vill jag därför bestämt avråda från redan på den grunden att det skulle bli mindre attraktivt att vara domare.

En generell lösning med fullmakt vid alla domstolar eller flera domstolar i en viss region kan också ifrågasättas på konstitutionella grunder. Domares förflyttningsskyldighet är som nämnts reglerad i grundlag och utgör ett komplement till principen om domares oavsättlighet. Både oavsättligheten och det principiella förbudet mot förflyttning av domare syftar till att garantera domstolarnas självständiga ställning. Man skall då hålla i minnet att reglerna i regeringsformen inte bara tar sikte på hur statsmakterna skall utöva sina befogenheter under normala förhållanden. Minst lika viktigt är att regeringsformen är en garanti för att vårt demokratiska statsskick kan fungera även i oros- och kristider som präglas av andra värderingar. I sådana tider utgör domstolarnas och domarens självständighet ett värn för medborgarnas rättigheter av olika slag och reglernas yttersta syfte är att skydda domstolarna och domarna mot påtryckningar från olika håll.

Om domare anställdes vid samtliga domstolar i en region eller t.o.m. vid alla domstolar i hela landet skulle det innebära att det på administrativ väg blev möjligt att placera vissa domare vid vissa

domstolar. Detta kan då användas som påtryckningsmedel mot domare. Det kan i och för sig synas långsökt att i vårt land anta att domarnas faktiska tjänstgöringsskyldighet skulle missbrukas men förhållandena kan ändras om värderingarna i samhället skiftar. Om landets domare hade fullmakt att vara domare i alla domstolar eller i flera domstolar i en region kan det på goda grunder ifrågasättas om inte det skydd som regeringsformen och fullmaktslagen är avsedda att ge domare väsentligt skulle urholkas Jag anser att en anställningsform av det slaget som ger arbetsgivare möjlighet att på administrativ väg bestämma var en domare skall fullgöra sina uppgifter står i strid med de syften som regeringsformen avser att värna.

Kan man då tänka sig att en anställning som ordinarie domare vid en domstol förknippas med skyldighet att tjänstgöra även vid andra domstolar. Jag vill då till en början slå fast att det inte torde vara möjligt att genom villkor i det enskilda anställningsavtalet införa en sådan skyldighet. Fullmaktslagens regler om domares tjänstgöringsskyldighet är av offentligrättslig karaktär och har sin bakgrund i 11 kap. 5 § regeringsformen. De torde inte kunna sättas ur spel avtalsvägen. Under förarbetena till lagen om offentlig anställning (prop. 1993/94:65 s. 53 f.) avvisades också tanken på att domares arbetsskyldighet skulle kunna regleras i anställningsavtal. Inte heller torde man i själva fullmakten för en domare kunna föreskriva att denne skall ha en tjänstgöringsskyldighet som sträcker sig utöver vad som följer av fullmaktslagen. Det är alltså endast lagstiftningsvägen som tjänstgöringsskyldigheten för domare kan regleras. Den tjänstgöringsskyldighet som gäller f.n. är enligt redovisade förarbeten knuten till sammansättningsreglerna i rättegångsbalken och är betingad av den domstolsorganisation, med många små tingsrätter, som fanns vid reglernas tillkomst. Uttalandena i förarbetena kan inte enligt min mening tolkas på annat sätt än att reglerna om tjänstgöringsskyldighet var tänkta som en tillfällig lösning i avvaktan på att de mindre tingsrätterna skulle avvecklas. Man kan också se saken som så att tjänstgöringsskyldigheten var påkallad av organisatoriska skäl under en övergångstid.

Jag är inte övertygad om att det i vanlig lag kan föreskrivas om en mer vidsträckt tjänstgöringsskyldighet för domare utan att man urholkar det skydd mot förflyttning som finns i 11 kap. 5 § regeringsformen. En sådan ordning skulle nämligen öppna möjlighet till ett kringgående av grundlagsregeln genom att en domare under kortare eller längre tid kunde åläggas att utöva en annan domar-

anställning även om han rent faktiskt inte förflyttades till denna anställning. Jag anser för min del att om det finns anledning att föreskriva skyldighet för domare att tjänstgöra i annan domstol än vid den där han eller hon är anställd så bör denna skyldighet vara inskriven i regeringsformen.

Jag har ovan tagit avstånd från tanken på att det generellt skall införas sådana anställningsformer för domare där tjänstgöringsskyldigheten knyts till flera domstolar, detta av både konstitutionella- och attraktivitetsskäl. Saken kan dock komma i ett annat läge om det i stället rör sig om ett begränsat antal befattningar som innebär anställning vid mer än en domstol och där syftet just är att domaren skall tjänstgöra som tillfällig förstärkning vid olika domstolar. De konstitutionella betänkligheterna kan då bli mindre tung vägande och det är möjligt att det kan finnas jurister som är intresserade av att i vart fall under en period arbeta vid flera domstolar.

I Danmark finns sedan en tid ordinarie domare med tjänstgöringsskyldighet i ett större område, s.k. rejsedommere. Erfarenheterna hittills är begränsade men det har enligt uppgift inte varit svårt att locka kvalificerade sökande till befattningarna som rejsedommere. Ett problem har dock varit att de som utsetts till befattningarna som rejsedommere efter relativt kort tid sökt och erhållit domarbefattningar utan reseskyldighet.

Jag har den uppfattningen att en viss begränsad del av förstärkningsbehoven kan tillgodoses med hjälp av domare som är anställda vid flera tingsrätter respektive flera länsrätter. En lösning med anställning vid flera tingsrätter eller länsrätter bör i första hand tas i anspråk i regioner där det fortfarande trots reformering av domstolsorganisationen finns kvar mindre domstolar med ett begränsat antal domare. I domstolar av mer normal storlek bör det däremot i dimensioneringsarbetet vara möjligt att anpassa organisationen för tillfälliga förstärkningsbehov och följaktligen inte finnas behov av resedomare av det här slaget.

Vad jag nu diskuterat gäller tingsrätternas och länsrätternas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål. När det gäller hovrätternas och kammarrätternas behov anser jag att dessa normalt bör kunna lösas inom ramen för egna organisationen eller genom att tingsrätts- och länsrättsdomare periodvis kan tas i anspråk på frivillighetens väg. I utredningens direktiv har ifrågasatts lämpligheten av att icke ordinarie domare deltar i hovrätternas och kammarrätternas dömande verksamhet i den utsträckning som sker

i dag. Med mitt förslag om en avveckling av domarutbildningen kommer på sikt den resurs för dömande verksamhet i hovrätterna och kammarrätterna som de icke ordinarie domarna innebär att försvinna. Även fortsättningsvis bör det dock vara möjligt för hovrätterna och kammarrätterna att erbjuda adjunktion för jurister som inte är ordinarie domare. I avsnittet om rekryteringsförfarandet har jag förordat att hovrätter och kammarrätter i så stor utsträckning som möjligt erbjuder adjunktionstjänstgöring för jurister utanför domstolsväsendet. Vissa förstärknings- och vikariatsproblem kan då lösas den vägen.

Om en domare skall tjänstgöra vid flera domstolar måste anställningen knytas till samtliga dessa domstolar. Som jag redan berört kan man nämligen inte genom fullmakten ålägga domaren tjänstgöringsskyldighet i andra domstolar än dem vilka han är anställd. Det är heller inte möjligt att i fullmakten ange var tjänstgöringen i huvudsak bör utföras eftersom domares förflyttnings- respektive tjänstgöringsskyldighet regleras i grundlag och i lag.

När en domaranställning knyts till flera domstolar uppkommer frågan huruvida förstärkningsfrågan som i dag skall administreras av hovrätterna och kammarrätterna eller av tingsrätterna och länsrätterna. I valet mellan dessa två alternativ anser jag att det är lämpligast att tingsrätterna och länsrätterna själva disponerar förstärkningsresurserna utan inblandning från hovrätterna och kammarrätterna. Ett skäl härtill är att domarna kommer att vara anställda vid ett antal tingsrätter och länsrätter och det ter sig då främmande att en hovrätt eller kammarrätt skall utöva ett bestämmande inflytande över domarnas tjänstgöringsförhållanden. Min utgångspunkt för att välja den lösningen är vidare att det sannolikt är lättare att nå en samsyn för de domstolar som konkurrerar om resurserna om dessa kan väga sina behov mot varandra. En lösning med domare som är anställda i mer än en domstol förutsätter ett nära samarbete mellan berörda domstolar. Möjligheterna ökar för att detta skall lyckas om cheferna vid dessa domstolar i samförstånd fördelar dessa domarresurser. Jag anser att det utan större svårigheter bör gå att nå enighet om hur resurserna i denna del bör fördelas inte minst om goda kunskaper om varandras arbetsförhållanden finns i chefskretsen. Om enighet i sällsynta fall inte kan uppnås är den lösning som jag förordar att det är chefen för den största tingsrätten eller länsrätten i regionen som bör avgöra var tjänstgöringen skall äga rum. För att anställningarna som resedomare skall kunna attrahera jurister krävs det att tjänst-

göringsförhållandena och övriga villkor görs så förmånliga att det lockar jurister att söka anställningarna.

En fråga som uppkommer är om en anställning vid flera tingsrätter eller länsrätter efter en tids tjänstgöring bör övergå till en domaranställning vid en domstol. En sådan konstruktion kan eventuellt göra anställningen vid flera domstolar attraktivare eftersom den på längre eller kortare sikt övergår i en fastare placering. Jag kan dock inte se att det i fullmakten för en viss domaranställning kan anges att anställningen efter en viss tid skall övergå i fullmakt enbart vid en domstol. Hur en anställning med fullmakt får bringas att upphöra är reglerat i regeringsformen. Det finns därför inga möjligheter att i själva fullmakten ange att anställningen i vissa delar efter en period skall upphöra. För att en resedomare skall få fullmakt i enbart en domstol krävs därför att han eller hon utnämns på nytt efter ett nytt anställningsförfarande. Erfarenheterna från Danmark visar att deras rejsedommere inte har haft några problem att kunna konkurrera till sig ”normala” domarbefattningar. Det är möjligt att så också kan bli fallet här i Sverige.

Olika författningar, t.ex. arbetsmiljölagen, ställer krav på att det finns en arbetsgivare. Numera har en stor del av statens arbetsrättsliga ansvar kommit att läggas på myndigheterna, s.k. funktionellt arbetsgivaransvar. Det innebär att respektive myndighet utför flertalet av de åtaganden som ligger på en arbetsgivare. Synen på det statliga anställningsförhållandet och de arbetsrättsliga reglerna har under senare tid allt mer närmat sig de regler som gäller på den privata sidan. Det innebär för domstolarnas del att de i olika sammanhang är arbetsgivare i förhållande till bland annat domare. I en konstruktion med domaranställningar vid flera domstolar anser jag att det i fullmakten bör anges vilken av domstolarna som har det arbetsrättsliga ansvaret i förhållande till resedomarna. Något konstitutionellt hinder mot ett sådant utpekande ser jag inte. Även på detta område ter det sig naturligt att det är den största domstolen i regionen som får ta på sig ansvaret.

Sammanfattningsvis anser jag att det för att lösa en regions behov av förstärkning skulle kunna anställas ett mindre antal domare med fullmakt i regionens samtliga domstolar. Huruvida dessa anställningar skulle kunna bli attraktiva eller inte är i hög grad knutet till de villkor, traktamenten m.m., som kan erbjudas. Det finns sannolikt en del lämpliga jurister som har möjlighet och intresse av att arbeta i mer än en domstol.

Enligt min mening bör ett system med anställning vid flera domstolar även kunna tillämpas när det gäller domare med specialistkompetens inom olika områden. I allmänhet torde en enstaka domstol inte ha ett målunderlag som kan motivera en specialistanställning på heltid. Det får vidare anses vara till fördel för domstolsväsendet i dess helhet att specialkunskaper kan utnyttjas av flera domstolar. Liksom när det gäller fastighetsråden kan jag inte se några konstitutionella hinder för en sådan lösning.

9.3.3. Andra lösningar

Utöver att skjuta till domarresurser på sätt som redovisats ovan bör det också finnas möjlighet att i viss utsträckning fördela om mål mellan domstolar. Dagens bestämmelser om vilken domstol som är behörig att handlägga mål (forumregler) ger otillräckliga möjligheter till flexibel hantering vilket kan få till följd att vissa domstolar har domarkapacitet som behövs vid andra. I dag löses problemet att en domstol dömer i en annans namn som nämnts ovan. En smidigare lösning skulle vara om domstolar i en viss region som ett alternativt forum hade behörighet att handlägga de vanligaste förekommande måltyperna i regionen. Självklart måste en omfördelning av målen vidtas så att inte medborgarnas situation och intressen sammantaget försämras. Vidare måste en möjlighet att omfördela mål kringgärdas av regler som garanterar att självständigheten och oberoendet i dömandet inte urholkas.

Jag har bara här velat peka på att även en förändring av de processuella reglerna för fördelning av mål kan bidra till att minska behoven av förstärkning. Hur en sådan reform bör utformas kräver emellertid mera ingående överväganden än vad som kan ske i denna utredning och ligger knappast heller inom ramen för uppdraget.

Ett steg i riktning mot mera flexibla forumregler har för övrigt redan tagits genom ett av de förslag som framlagts av Beredningen för rättsväsendets utveckling i delbetänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). Beredningen föreslår att frågor om häktning och andra tvångsmedel skall kunna handläggas inte bara vid den domstol som senare skall handlägga åtalet eller inom ramen för jourdomstolssystemet utan också av annan domstol när det är lämpligt med hänsyn till kostnader och andra omständigheter.

9.3.4. Sammanfattande synpunkter

Jag har ovan pekat på olika sätt att hantera domstolarnas behov av extra domarresurser. Domstolarnas behov av extra domarkapacitet bör enligt min mening i första hand lösas genom att domstolarna redan från början dimensioneras på ett sätt som minimerar behoven. Till detta bör också läggas att arbetsformer och arbetskultur i framtiden bör anpassas så att tillfälligt behov av förstärkning i praktiken upphör. Såväl i dimensioneringsarbetet som när det gäller arbetsformer krävs att domstolarnas organisation anpassas och att dagens kvarvarande mindre domstolar så långt möjligt avvecklas. Genom att fokusera på dessa tre grundläggande åtgärder kommer behoven av extra domarresurser, såvitt jag nu kan bedöma, bli av ringa omfattning.

I de situationer där domstolarna trots allt även i framtiden kommer att ha behov av extra domarresurser anser jag att dessa i första hand bör lösas med hjälp av frivilliga omfördelningar mellan domstolarna. Redan i dag fungerar sådana lösningar på många håll runt om i landet. Även pensionerade domare eller domare som övergått i annan verksamhet bör kunna användas i minst den omfattning som sker i dag. För de lite längre vakanserna och för de fåtal domstolar som även i en framtid av organisatoriska skäl kommer att ha svårt att klara uppkomna vakanser bör s.k. resedomare vara en lämplig lösning. Skulle det visa sig att de åtgärder som jag har föreslagit inte är tillräckliga för att klara framtidens krav är jag inte främmande för att fullmaktslagens regler om domarnas tjänstgöringsskyldighet kan behöva ses över. Mot bakgrund av de organisatoriska förändringar av domstolarna som skett och förväntas ske även framledes kan det också finnas anledning att överväga om regeringsformens bestämmelse om förflyttning av domare behöver ses över. I ett sådant sammanhang kan det också vara motiverat med en översyn av den åtskillnad som fullmaktslagen gör mellan tjänstgöringsskyldigheten för domare vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eftersom reglerna om förflyttning av domare och om deras tjänstgöringsskyldighet utgör en konstitutionell garanti för domstolarnas och domarnas självständighet lämpar sig en sådan översyn inte för en utredning med den sammansättning som denna utan bör genomföras under parlamentarisk medverkan.

10. Jämställdhet

10.1. Utredningens uppdrag m.m.

Regeringen har i sitt uppdrag till utredningen föreskrivit att förslagen skall möjliggöra att det blir lika attraktivt för kvinnor som för män att bli domare och framför allt chefsdomare i framtiden. Enligt direktiven ingår det därför i uppdraget att se över de olika faktorer som påverkar möjligheterna att åstadkomma att domaryrket framstår som attraktivt för såväl kvinnor som män.

Rekryteringen av kvinnor till domaryrket har under en lång följd av år stadigt förbättrats. Bland dagens ordinarie domare är ca 30 procent kvinnor

1

. När det gäller rekryteringen av kvinnor till chefsbefattningar är utvecklingen inte lika gynnsam. Bland de chefsanställningar och anställningar som domare i de två högsta instanserna som tillsätts av regeringen efter s.k. kallelse är andelen kvinnor betydligt högre (omkring 30 procent) än när det gäller de chefspositioner där anställning sker efter ett ansökningsförfarande (mindre än 10 procent)

2

.

Sedan lång tid tillbaka är det en klar majoritet kvinnor som antas till domarutbildningen. Under åren 1997–2001 var andelen kvinnor bland fiskalsaspiranterna och överrättsnotarierna i genomsnitt högre än 60 procent. Vid utgången av år 2002 var 64 procent av de icke ordinarie domarna (fiskaler och assessorer) kvinnor.

En fråga som inställer sig är varför det fortfarande inte är fler kvinnor som är chefer inom domstolarna trots att det sedan länge är ungefär lika många kvinnor och män och t.o.m. under senare år fler kvinnor än män som antas till domarutbildningen. Jag skall nedan ge min syn på hur rekryteringen av kvinnor till anställningar som domare och domstolschefer skall kunna förbättras. Dessförinnan skall jag redovisa det jämställdhetsarbete som f.n. genomförs inom domstolsväsendet.

1

Vid ingången av år 2002.

2

Avser situationen år 2001.

10.2. Jämställdhetsarbetet inom domstolsväsendet

Domstolsverket har i uppdrag att årligen till regeringen rapportera vilka åtgärder som vidtagits för att strukturer och förhållningssätt inom domstolsväsendet skall bidra till att skapa jämställdhet mellan kvinnor och män.

Domstolsverket har helt nyligen haft en projektgrupp för jämställdhetsfrågor. Gruppen bestod av kvinnor och män i olika befattningar i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Målsättningen med gruppens arbete var att ta fram ett handlingsprogram för hur det fortsatta jämställdhetsarbetet skall bedrivas i domstolsväsendet.

I ett förslag till handlingsplan har projektgruppen föreslagit en rad åtgärder för att öka jämställdheten inom domstolsväsendet. Förslaget bygger på tre grundläggande antaganden nämligen att jämställdhet är en kunskapsfråga, att jämställdhet är en ledningsfråga och att jämställdheten skall finnas med som en naturlig del i den löpande verksamheten.

Under 2002 har fem kurser för jämställdhetsutvecklare genomförts. Målgruppen har varit personer i domstol som var intresserad av jämställdhetsarbete på den egna arbetsplatsen. Avsikten var att det i princip skulle finnas med en deltagare från varje domstol. Det har också varit många chefer som har deltagit vid kurserna. En viktig uppgift för en jämställdhetsutvecklare är att med en bättre kunskapsplattform få bättre förutsättningar för att aktivt arbeta med jämställdhetsfrågor tillsammans med personalen på den egna arbetsplatsen och kunna ta fram en jämställdhetsplan som speglar domstolens arbete och ambitioner. Vid de flesta domstolar finns nu en jämställdhetsutvecklare som har genomgått denna särskilda utbildning.

I den särskilda satsning på ledarskapsutveckling för chefer som börjat genomföras under 2002 är uttryckligen uttalat att den skall fokusera på ledarrollen och beakta jämställdhetsfrågor. Under våren 2003 erbjöds samtliga domstolschefer att tillsammans med domstolens jämställdhetsutvecklare delta i en seminariedag kring jämställdhetsfrågor.

Mot bakgrund bl.a. av vad projektgruppen har framfört, nämligen att jämställdhetsfrågorna till en stor del är en kunskapsfråga, så görs fortsatta satsningar på att höja den generella kunskapen kring jämställdhetsfrågor. En nyckelgrupp i detta sammanhang är den domstolspersonal som används i utbildningsverksamheten.

Särskilda satsningar görs under de närmaste åren för att säkerställa att denna grupp och andra nyckelpersoner har särskilt goda kunskaper i ämnet så att de kan bidra till att jämställdhetsfrågorna kommer att genomsyra all utbildning.

Härutöver planerar Domstolsverket att genomföra särskilda utbildningar för domare som är intresserade av ledarskap där jämställdhetsfrågor kommer att ingå som en naturlig del. En första sådan utbildningsomgång har startats under hösten 2003. Varje deltagare har under programmets gång en mentor, en chef inom domstolsväsendet, som han eller hon träffar mellan utbildningstillfällena. Förekomsten av mentorstöd till såväl domare som chefer är åtgärder som kan leda till att fler kvinnor söker chefsanställningar.

10.3. Mina övervägande

Mina förslag: Möjligheterna att kombinera yrkesliv med föräldraskap bör så långt möjligt tas tillvara.

Förändringar av domstolarnas arbetsformer m.m. bör leda till att kvinnorna får bättre förutsättningar att konkurrera med männen

Rekryteringen av domare och domstolschefer bör inriktas på att nå en balans mellan män och kvinnor som domare. Domstolscheferna och Domarnämnden bör ha huvudansvaret för att målen förverkligas.

Mitt uppdrag avser som nämnts tidigare jämställdhetsaspekterna vid rekrytering av ordinarie domare och domstolschefer. Det är alltså inte jämställdhetsfrågorna i allmänhet beträffande domstolsarbetet som står i fokus för mina överväganden.

Min grundläggande uppfattning är att en ökning av antalet kvinnor som domare och inte minst som domstolschefer och i andra chefsbefattningar kommer att berika domstolsväsendet.

Jag har vid diskussioner med domare runt om i landet inte funnit att det finns enskilda delar av själva domararbetet som gynnar män eller som missgynnar kvinnor. För denna slutsats talar bl.a. att tillströmningen av kvinnor till domarutbildningen har varit god och fortfarande är det. Det har i sin tur lett till att andelen kvinnor bland de obefordrade ordinarie domarna stadigt ökar. Eftersom tendensen mot allt fler domarutbildade kvinnor snarast förstärkts under senare bör det rimligen kunna antas andelen kvinnliga

ordinarie domare kommer att öka ytterligare. Motsvarande förbättringar till följd av ett ökat antal domarutbildade kvinnor har dock inte kunnat spåras när det gäller chefsbefattningarna. Mot denna bakgrund anser jag mig kunna konstatera att orsaken till att så få kvinnor är chefsdomare inte står att finna i själva domaryrket utan att det är andra faktorer som har betydelse.

Även om vi i Sverige har hunnit långt när det gäller att båda föräldrarna skall ta aktivt ansvar för hem och barn är det fortfarande i de flesta fall kvinnorna som har huvudansvaret för dessa delar av familjelivet. En allmän förutsättning för att lyckas med rekrytering av kvinnor är därför att yrket så långt som möjligt skall gå att förena med föräldraskap. Detta är en nyckelfråga. All erfarenhet från dem som under lång tid har arbetat med jämställdhetsfrågor visar att det är just möjligheten att förena föräldraskap med arbetslivet som gör det möjligt för kvinnor att konkurrera och intressera sig för chefskap i högre utsträckning än i dag.

Kvinnorna och män som väljer att ta en aktiv del i föräldraskapet missgynnas i förhållande till dem som inte är föräldrar eller som låter den andra föräldern ha huvudansvaret för barnen. När den mest aktiva delen av föräldraskapet, som kräver mindre närvaro på arbetsplatsen och mer i hemmet, är över kan ”tåget redan ha gått” för många och inte minst för kvinnorna i dagens system. Jämnåriga och personer långt efter i karriären har befordrats och det blir svårt för många i första hand kvinnor att kunna konkurrera på lika villkor. Ur ett jämställdhetsperspektiv är det som jag ser det enbart fördelar med att rekryteringen till domaryrket inte grundas på en domarbana av dagens snitt. Den samlade bedömningen av olika erfarenheter bör göra det gynnsammare för kvinnor jämfört med dagens system. Jag har under avsnittet ovan om yrkeserfarenheter som bedömningsgrund vid domaranställningar framfört att jag anser att erfarenhet av föräldraskap bör kunna jämföras med yrkeserfarenheter utanför det juridiska området. Vid rekryteringen främjar det jämställdhet och motverkar att män och kvinnor som tar en aktiv del i föräldraskapet missgynnas.

En annan faktor som anses gynna rekrytering av kvinnor är att det skall kunna gå att utföra arbetsuppgifterna på distans, dvs. i första hand hemifrån när föräldraskapet så fordrar. Generellt sett bör domarna ha goda möjligheter att vid behov utföra vissa uppgifter på distans. Olika tekniska hjälpmedel kan då underlätta för domare att utföra arbete hemifrån.

Domstolarnas verksamhet har under lång tid, även på chefsnivå, präglats av ett roteltänkande med små enheter relativt isolerade från varandra. Denna organisation är mycket sårbar när en domare av olika skäl tvingas vara borta från arbetsplatsen. Verksamhetens uppbyggnad har därför i sig inte gynnat kvinnorna. I de nya organisationsformer som håller på att växa fram runt om i landet och som innebär ett ökat samarbete mellan olika medarbetar kommer som jag ser det sårbarheten att minska. De nya arbetsformerna bör därför gynna rekrytering av kvinnor till domaryrket och till chefspositioner.

En orsak till att kvinnor inte är beredda att åta sig chefskap är att det i många fall är fråga om manliga miljöer. Kvinnliga förebilder som visar på att det finns ett annat ledarskap än det traditionellt manliga är därför av stor vikt för att förbättra just chefsrekryteringen.

En möjlighet som också bör utnyttjas i större omfattning än i dag är att låta kvinnor som ställföreträdare för chefen pröva på rollen när chefen av olika skäl är frånvarande. Möjligheten att vikariera för chefen är ett utmärkt tillfälle för kvinnor (och män) att se om chefsrollen är något som passar dem och/eller något som de är intresserade av. Det ger naturligtvis också ett underlag för en bedömning av deras lämplighet som chef.

Ett viktigt instrument för att öka kvinnors intresse för chefskap är att kvinnor vid de samtal som regelmässigt bör äga rum mellan chef och medarbetare görs uppmärksamma på att de, i förekommande fall, har förutsättningar att bli chef/ledare.

En ökad satsning på ledarskapsutveckling inom domstolsväsendet ser jag också som en väsentlig åtgärd för att en jämnare könsfördelning bland chefsdomarna skall kunna åstadkommas. Rätt utformade bör insatserna kunna stimulera kursdeltagarnas intresse av att bli chef och bidra till att de känner sig säkrare på att de också passar för chefskap. Det har sagts mig att ledarskapsutvecklingsprogram även kan leda till att en del personer kommer till insikt om att de inte vill åta sig chefskap eller passar för det. Jag ser det närmast som en fördel att programmen på detta sätt medverkar till att rätt personer söker chefspositioner.

Det är omvittnat att trygghetsaspekten på yrket är viktigare för kvinnor än för män. Enligt uppgift från företrädare hos Jämställdhetsombudsmannen tenderar kvinnor att begära en lägre ingångslön än vad män med jämförbar kompetens och erfarenhet gör. Vid de diskussioner om lön som jag föreslår skall föregå en utnämning

är det viktigt att Domarnämnden beaktar att det inte sker någon skev fördelning till följd av att kvinnor begär lägre löner.

Det är viktigt att bedömningarna i anställningsärenden inte bygger på manliga normer Ett exempel på detta är att det inte bör vara på något sätt avgörande för befordran att vederbörande viger hela sitt liv åt verksamheten. Domaruppgiften och uppgifterna som chef bör så långt möjligt förenas med en aktiv fritid med tid för familj och vänner. En inbyggd manlig norm är att meriter vanligen mäts i kvantitet i tid på arbetsplatsen eller i tjänstgöringsår. De år som kvinnor alltjämt i högre utsträckning än män har huvudansvaret för föräldraskap och familjefrågor innebär i realiteten att de kommer efter i konkurrensen när tid och tjänsteår får betydelse. En viktig uppgift för att jämställa konkurrensen är att prioritera arbetsinsatsernas kvalitet.

I sammanhanget vill jag också understryka vikten av att som jag tidigare förordat Domarnämnden får en jämn könsfördelning. Att både män och kvinnor på lika villkor deltar i bedömningen av sökande till domaranställningar är ett sätt att motverka att manliga normer präglar bedömningarna.

En angelägen uppgift i jämställdhetsarbetet är att så långt möjligt få bort de nuvarande hierarkiska strukturerna i domstolarna. Det är viktigt för att man skall nå långt i jämställdhetsarbetet. Hierarkier är allmänt sett ägnade att hålla kvinnor tillbaka och domstolarna är fortfarande förhållandevis hierarkiskt organiserade. I en ny organisation med moderna arbetsformer kommer det enligt min uppfattning att ges bättre förutsättningar för kvinnor att på lika villkor konkurrera med männen.

I det system för rekrytering som jag har föreslagit ovan förutsätts helt annan aktivitet från de rekryterande domstolarna och från den nämnd som skall bereda ansökningarna. Förändrade bedömningsgrunder där män och kvinnor har mera jämbördiga förutsättningar för att bli domare på olika nivåer tillsammans med en aktiv rekrytering med sikte på att ta fram skickliga män och kvinnor kommer som jag ser det att väsentligt förbättra dagens situation. Redan att bli tillfrågad är ett viktigt incitament för att få fler kvinnor att söka domaranställningar. Uppmuntran och uppmaningar från de som är inblandade i rekryteringen är därför ett viktigt inslag för att få fler kvinnor att söka chefsanställningar och andra domarbefattningar. Ett indicium på detta är att andelen kvinnor på de s.k. kallelsetjänsterna är betydligt högre än andelen kvinnor på anställningar som tillsätts efter ett ansökningsför-

farande. Jag har anledning att anta att den aktiva rekrytering som jag föreslår kommer att ge betydligt fler kvinnor som domare och som chefsdomare än det nuvarande systemet. I rekryteringsarbetet är det vidare viktigt att domstolschefen beaktar sammansättningen av domare vid domstolen och att om den är skev inriktar rekryteringen mot att få en ny domare av det kön som är underrepresenterat vid domstolen. På motsvarande sätt är det angeläget att rekryteringsinsatserna från Domarnämndens sida när det gäller chefer i hög grad inriktas mot att få ett betydligt större antal kvinnor som domstolschefer jämfört med i dag. Det långsiktiga målet måste vara det är ungefär lika många män som kvinnor som är domare och som är domstolschefer.

Med den rekrytering som jag i betänkandet föreslår är det naturligt att rekrytera domare bland de jurister som är verksamma i samma region som den aktuella domstolen. Också detta kan bidra till en förbättrad rekrytering av kvinnor.

11. Genomförandefrågor

11.1. Inledning

En övergång från vår nuvarande ordning med en i princip sluten rekrytering av ordinarie domare till en öppen domarrekrytering i kombination med ett avskaffande av domarutbildningen innebär som jag redan påpekat ett väsentligt systemskifte och kan inte genomföras med en gång. Vid genomförandet av en sådan reform måste hänsyn tas till ett antal olika faktorer. Av väsentlig betydelse är sålunda att de som nu genomgår domarutbildningen eller inom den närmaste framtiden påbörjar utbildningen liksom de som redan genomgått utbildningen inte drabbas av några negativa konsekvenser. Det kan exempelvis knappast komma i fråga att genomföra reformen på ett sådant sätt att deras anställningsförhållanden påverkas eller att framtidsutsikterna försämras. Inte bara de yngre juristernas intressen talar för övrigt för detta utan det är också av stor betydelse för domstolarna att reformen inte leder till stora avhopp bland dem som genomgår domarutbildningen med åtföljande risk för plötsliga resursbortfall. Vidare måste domstolsväsendet ges en rimlig tid att anpassa sig till och förbereda sig för de konsekvenser som blir följden av reformen. Det gäller bl.a. hovrätternas och kammarrätternas beredningsorganisation och en dimensionering av resurserna för den dömande verksamheten i dessa domstolar och vid tingsrätterna och länsrätterna till det bortfall av resurser som en slopad domarutbildning medför. I görlig mån måste man vidare motverka att de problem som redan finns i dag beträffande domarrekryteringen förvärras under en övergångstid. Det nya rekryteringsförfarande som reformen kräver måste därför finnas på plats och kunna börja fungera innan reformen kan få fullt genomslag.

Mot denna bakgrund anser jag att en reform av domarrekryteringen måste ses i ett längre tidsperspektiv och genomföras så att den successivt får allt större genomslagskraft. Jag anser det lämpligt att man som ett första steg inrättar det nya beredningsorganet för

ärenden om domaranställningar och genomför den ändring av bedömningsgrunderna vid domaranställningar som jag förordat. I nära anslutning härtill bör antagningen till domarutbildningen upphöra.

I följande avsnitt går jag närmare in på hur genomförandet bör kunna ske.

11.2. Domarnämnden

Mitt förslag: Jag föreslår att Domarnämnden inrättas den 1 januari 2006.

I samband med inrättandet av Domarnämnden bör de nya bedömningsgrunder som jag har föreslagit ovan börja tillämpas vid domaranställningar.

En öppen domarrekrytering kräver i enlighet med vad som sagts under avsnittet om rekryteringsförfarandet ett nytt organ för beredning av domaranställningar samt en ändring av bedömningsgrunderna i anställningsärendena. Jag anser att dessa förändringar bör genomföras snarast möjligt för att den öppna rekryteringen skall kunna bli en realitet och inte minst för att man så snabbt som möjligt skall kunna komma till rätta med de rekryteringsproblem som redan nu finns i vissa delar av landet. Hänsyn behöver också tas till att det behövs en viss övergångstid innan Domarnämnden har kunnat etablera sig och byggt upp erforderliga rutiner för ett mer kvalificerat beredningsförfarande. Inrättandet av Domarnämnden och införandet av nya bedömningsgrunder måste vidare ses i perspektivet av det ökande antalet pensionsavgångar bland de ordinarie domarna som blir en realitet efter år 2005. Det är viktigt att det då finns ett väl fungerande rekryteringssystem.

För de domarutbildade innebär mina förslag sannolikt att konkurrensen om domaranställningar – vart fall på något längre sikt – kommer att öka samtidigt som de inte kommer att ha samma försteg meritmässigt som hitintills. Det kan då synas som om reformen väsentligt försämrar de domarutbildades utsikter att få en domaranställning i framtiden. För egen del tror jag dock inte att de domarutbildades situation kommer att förändras på något mera radikalt sätt. Som jag flera gånger framhållit tidigare är de domarutbildade överlag skickliga och för domaryrket lämpliga personer. När de skaffat sig de livs- och yrkeserfarenheter som är av

betydelse för en domare kommer de även fortsättningsvis att ha mycket goda förutsättningar att i konkurrens med andra sökande få en domaranställning. Generellt sett bör alltså deras konkurrensförmåga inte påverkas negativt av att skicklighetsbedömningen vid domaranställningar skall ske på delvis andra grunder än i dag. Jag vill också peka på att de kommande pensionsavgångarna bland de ordinarie domarna leder till att antalet nyrekryteringar ökar väsentligt. För dem som är intresserade av att få en domaranställning kommer således de närmaste åtta – nio åren att ge ”gyllene tillfällen”.

Det går dock inte att bortse från en öppen domarrekrytering kan leda till att domarutbildade inte kommer i fråga för en domaranställning. Domarutbildningen ger emellertid inte någon garanti för att man får de domaranställningar man söker eller ens att man över huvud taget kan påräkna en anställning som ordinarie domare. Redan i dag förekommer det också att assessorer inte står sig i konkurrensen om anställningar som ordinarie domare och alltså är hänvisade till att söka andra arbeten eller att fortsätta arbeta som icke ordinarie domare. Att domarutbildningen inte leder till en domarutnämning är en oundviklig konsekvens av att skickligheten skall vara utslagsgivande vid anställningen. I många fall beror det också på att de domarutbildade som tidigare påpekats inte är intresserade att söka en annan anställning än på bostadsorten eller dess närhet. En ökad rörlighet bland de domarutbildade skulle medföra att utsikterna att konkurrera sig till en domaranställning ökar.

Sammanfattningsvis anser jag att de domarutbildades intressen inte påkallar att reformen skjuts längre fram i tiden än som av andra skäl är nödvändigt. Med hänsyn till tidsutdräkten för remissbehandling av mina förslag och riksdagsbehandlingen bedömer jag att Domarnämnden bör kunna etableras den 1 januari 2006. Då bör också beslut vara taget om de nya bedömningsgrunder som bör tillämpas vid domarrekryteringen i framtiden.

11.3. Marknadsföring och information rörande förändringen

Mitt förslag: Marknadsföringen och information om den nya rekryteringsordningen och domaryrket bör vara en prioriterad uppgift efter beslut om förändringen.

En bland flera orsaker till att jurister, som inte genomgått domarutbildningen, i dag inte väljer att söka domaranställningar kan vara att de med dagens meritvärderingsregler inte kan konkurrera med de domarutbildade. En annan orsak är sannolikt att de inte ens känner till att de är behöriga att kunna utnämnas till domare.

En viktig uppgift vid en öppen domarrekrytering är att säkerställa att juristerna på arbetsmarknaden verkligen får klart för sig att det är just en öppen rekrytering där alla kan konkurrera på lika villkor. För detta ändamål behövs särskilda insatser för att sprida information om reformen. Enligt min mening bör man på central nivå utarbeta och sprida informationen men också lokala insatser är viktiga. Som jag har nämnt tidigare bör enskilda domare och domstolschefer ta en aktiv del för att förmå lämpliga jurister att söka sig till domaryrket. I en inledningsfas blir det särskilt viktigt att domarna lokalt lägger ned arbete för att nå ut med information om reformen. Den nya Domarnämnden och dess kansli bör också ges en roll när det gäller att sprida information om reformen.

Domaranställningarna bör utannonseras i dagspress vilket också blir ett viktigt led i att nå tänkbara domare med information. Mer utförlig information om domaryrket bör finnas tillgänglig under domstolsväsendets hemsida på Internet.

11.4. Avskaffandet av domarutbildningen

11.4.1. Situationen för den som påbörjat utbildningen

Mitt förslag: De som redan har antagits till domarutbildningen vid reformens ikraftträdande bör få fullgöra hela domarutbildningen i enlighet med vad som nu gäller. Deras anställningsförhållanden och arbetsuppgifter påverkas alltså inte.

Jag har ovan under mina allmänna överväganden kommit till slutsatsen att domarutbildningen inte kan bibehållas vid en övergång till en helt fri rekrytering av domare och med nya former för bedömningen av de sökande. Jag har därför förordat en avveckling av dagens domarutbildning.

Avvecklingen bör som jag redan tidigare nämnt genomföras så att antagningen till domarutbildningen avbryts vid en viss tidpunkt. De som då redan antagits till utbildningen bör få fullfölja den helt i enlighet med vad som nu gäller. Efter sedvanlig tjänstgöring som

fiskal vid hovrätt eller kammarrätt bör de således få fullgöra sin tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt och adjunktionstjänstgöring och därefter kunna anställas som assessorer med de arbetsuppgifter som assessorerna har i dag. Det innebär att deras behörighet som icke ordinarie domare inte skall påverkas eller att deras anställningsförhållanden i övrigt förändras. Detsamma gäller naturligtvis dem som redan tidigare blivit assessorer.

För en sådan successiv avveckling av domarbildningen talar naturligtvis hänsynen till dem som påbörjat utbildningen. Ett annat, mer drastiskt avbrytande av utbildningen är knappast försvarbart. Härtill kommer att risken för avhopp från domarutbildningen måste anses stor om de som genomgår utbildningen skulle få sina framtidsutsikter försämrade. Ett sådant plötsligt bortfall av resurser för beredningsändamål och dömande verksamhet kan knappast anses förenligt med domstolsväsendets intressen.

När avvecklingen bör inledas för att inte förorsaka negativa följder kan diskuteras. Styrande bör dock vara är att det måste ges tillräckligt med tid för att genomföra förändringen utan att verksamheten i de olika domstolarna drabbas.

Innan jag närmare går in på genomförandetakten med hänsyn till domstolarnas olika behov finns det anledning att överväga hur den framtida rekryteringen av domare kan komma att påverkas. Det tar ca 10–15 år från det att en jurist antas till domarutbildningen fram till en anställning som ordinarie domare kan påräknas. Ett avbrytande av anställning av nya fiskaler i hovrätterna och kammarrätterna får därför endast långsiktiga konsekvenser för rekryteringen av ordinarie domare. En successiv avveckling av domarutbildningen ger en väl tilltagen frist för att ett väl fungerande rekryteringssystem skall kunna vara på plats när de som nu antas till domarutbildningen har erfarenheter och personlig mognad för att bli domare. Jag ser följaktligen inte några problem för rekryteringen av ordinarie domare om man så snart som möjligt stoppar nyantagningen till domarutbildningen.

11.4.2. Konsekvenser för beredningsorganisationen i hovrätt och kammarrätt

Mina överväganden: Hovrätterna och kammarrätterna bör utan särskilt lång övergångstid kunna klara att övergå till att rekrytera fast anställda jurister för beredningsändamål.

När det gäller hovrätternas och kammarrätternas beredningsorganisation så har som redovisats tidigare en övergång till fast anställda beredningsjurister redan inletts. Vid vissa av dessa domstolar är majoriteten av beredningsorganisationens jurister redan i dag jurister som inte är under domarutbildning. Det har enligt uppgift inte varit svårt att parallellt med rekryteringen till domarutbildningen rekrytera kvalificerade jurister för beredningsarbete.

Mot denna bakgrund anser jag att hovrätterna och kammarrätterna utan någon särskilt lång förberedelsetid bör kunna klara en övergång från rekrytering av fiskaler till anställandet av beredningsjurister. Jag noterar i sammanhanget att det från den tidpunkt då antagningen till domarutbildningen avbryts till dess att några fiskaler inte längre ingår i domstolarnas beredningsorganisationerna kommer att dröja minst ett år.

1

Hovrätterna och kammar-

rätterna behöver alltså inte riskera att hamna i den situationen att de vid ett och samma tillfälle behöver rekrytera alla de beredningsjurister som krävs för organisationen.

11.4.3. Konsekvenser för beredningsorganisationen i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Mina överväganden: Jag bedömer att Högsta domstolen och Regeringsrätten kommer att ha tillräckligt med tid för att de skall kunna få till stånd rutiner för hur morgondagens föredragande skall kunna rekryteras.

I Högsta domstolen och Regeringsrätten utgör assessorer den övervägande delen av den juridiska beredningspersonalen. Ett avskaffande av domarutbildningen innebär som jag angivit ovan att Högsta domstolen och Regeringsrätten behöver ersätta dagens assessorer med andra beredningsjurister.

Från det att det inte sker någon nyantagning till domarutbildningen till dess att de sist antagna förordnas till assessorer kommer det att ta minst fyra år. Konsekvenserna för de högsta instanserna inträffar alltså tidigast fyra år efter det att reformen inletts. Det bör då också beaktas att det även efter denna tidpunkt kommer att finnas assessorer att tillgå för beredningsarbete i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

1

Jag bortser här från att det behöver finnas en viss tid för att få fullfölja domarutbildningen

för dem som t.ex. har varit föräldralediga eller långtidssjukskrivna.

Min bedömning är att Högsta domstolen och Regeringsrätten kommer att ha tillräckligt med tid för att de skall kunna få till stånd rutiner för hur morgondagens föredragande skall kunna rekryteras.

11.4.4. Konsekvenser för den dömande verksamheten i tingsrätt och länsrätt

Min bedömning: Jag anser att en övergångstid på mellan 1–3 år bör vara fullt tillräcklig för att tingsrätterna och länsrätterna skall kunna klara anpassningen av domarresurser och organisationen i övrigt som blir följden av att domarutbildningen avskaffas.

I tingsrätterna och länsrätterna svarar de som genomför domarutbildningen i relativt begränsad omfattning för beredningsuppgifter. Vid en reform blir det därför i princip inga konsekvenser för beredningsfunktionen.

När det däremot gäller den dömande verksamheten så utförs den till vissa delar av fiskaler och assessorer. De rena utbildningsplatserna för fiskaler motsvarar f.n. ca 120 årsarbetskrafter varav ca 80 hänför sig till tingsrätterna och ca 40 till länsrätterna. Dessa årsarbetskrafter faller bort som en direkt följd av ett avskaffande av domarutbildningen och bortfallet behöver kompenseras.

Från det att nyantagningen till domarutbildningen avbryts tar det minst ett år innan konsekvenserna för tingsrätterna och länsrätterna visar sig. Först efter ytterligare två år kommer förändringen att vara helt genomförd, dvs. det kommer inte att finnas särskilda utbildningsplatser för fiskaler vid tingsrätterna eller länsrätterna.

Under de senaste åren har antalet utbildningsplatser koncentrerats till vissa domstolar och minskats i antal. De förändringar som har genomförts har enligt vad jag har inhämtat inte medfört svårigheter för de domstolar som har blivit av med utbildningsplatser.

Som jag ser det bör det på motsvarande sätt som hittills ske en prövning av respektive domstol tillsammans med Domstolsverket av huruvida den resurs som fiskalerna har inneburit bör ersättas med ordinarie domare och/eller om resursen huvudsakligen bör ersättas genom en omfördelning av arbetsuppgifter till domstolens beredningsorganisation.

I dag tjänstgör ett mindre antal assessorer i tingsrätter och länsrätter som förstärkningsdomare vid arbetsanhopningar och som vikarierande domare.

2

Under kapitel 9 ovan har jag redovisat hur

jag anser att domstolarnas förstärknings- och vikariatsbehov skall lösas i framtiden. Mina förslag innebär att dessa behov skall tillgodoses med hjälp av ordinarie domare och med jurister som har varit ordinarie domare. Även efter det att domarutbildningen har avvecklats kommer det i viss utsträckning att finnas assessorer som övergångsvis kan vikariera och förstärka som domare i tingsrätt och länsrätt.

Mot denna bakgrund anser jag att en avveckling av domarutbildningen inte bör medföra några problem när det gäller att ersätta de domarresurser som assessorerna i tingsrätt och länsrätt utgör.

Jag anser att en övergångstid på 1–3 år bör vara tillräcklig för att tingsrätterna och länsrätterna skall kunna anpassa sig till de förändringar som blir följden av att domarutbildningen avskaffas.

11.4.5. Konsekvenser för den dömande verksamheten i hovrätt och kammarrätt

Min bedömning: Hovrätterna och kammarrätterna bör med en övergångstid på tre år kunna anpassa sig till bortfallet av den domarresurs i deras verksamhet som ett avskaffande av domarutbildningen medför.

I hovrätterna och kammarrätterna tjänstgör ca 100 tf. assessorer som domare. Tjänstgöringen är den avslutande delen av domarutbildningen.

Från det att hovrätterna och kammarrätterna inte längre antar nya jurister till domarutbildningen har hovrätterna och kammarrätterna i princip tre år på sig att planera och rekrytera den personal som skall utföra de uppgifter vilka vilat på de tf. assessorerna. På motsvarande sätt som för tingsrätterna och länsrätterna kan det för hovrätternas och kammarrätternas del övervägas om den resurs som bortfaller bör ersättas med ordinarie domare och/eller beredningspersonal.

2

Under år 2001 var det drygt 48 årsarbetskrafter i tingsrätt och ca 28 årsarbetskrafter i läns-

rätt.

Den långa tid som hovrätterna och kammarrätterna har till sitt förfogande bör som jag ser det vara väl tilltagen för att övergången skall kunna bli så smidig som möjligt.

11.4.6. Kompetensförsörjningen hos Regeringskansliet och andra statliga arbetsgivare

Min bedömning: Min bedömning är att arbetsgivare som under en lång följd av år har rekryterat de domarutbildade kommer att ha tillräckligt med tid för att finna former för att anställa jurister med annan bakgrund.

Assessorerna utgör sedan lång tid en värdefull resurs i bl.a. Regeringskansliet, i riksdagsutskottens kanslier, hos Riksdagens ombudsmän, hos Justitiekanslern och som sekreterare i kommittéväsendet.

I likhet med förhållandena för Högsta domstolen och Regeringsrätten får reformen effekter för Regeringskansliet och övriga statliga arbetsgivare, som för kortare eller längre perioder anställer assessorer, först fyra år efter det att nyantagningen till domarutbildningen har avbrutits.

Min bedömning är att de berörda arbetsgivarna under en så pass lång tid har goda möjligheter att finna nya former för att anställa jurister. Till bilden hör också att Regeringskansliet och andra arbetsgivare som av tradition har rekryterat assessorer under senare år har ökat rekryteringen av jurister med annan bakgrund.

För att möjliggöra en smidig övergång är det som jag ser det lämpligt att berörda arbetsgivare, som ännu inte redan har genomfört en sådan ordning, i så stor utsträckning som möjligt erbjuder assessorerna en anställning tills vidare.

11.4.7. Mina slutsatser om när domarutbildningen kan börja avvecklas

Mitt förslag: Jag förordar att antagningen till domarutbildningen avbryts från och med den 1 januari 2006.

En viktig utgångspunkt för mina förslag är att de som genomför den nuvarande domarutbildningen skall få fullfölja den. De skall

vidare efter fullgjord utbildning även fortsättningsvis kunna tas i anspråk på motsvarande sätt som i dag. En avveckling av det nuvarande systemet kan därför inledas med att det inte längre sker någon nyrekrytering av domaraspiranter, fiskaler, till hovrätterna och kammarrätterna. En sådan lösning får den positiva effekten, utöver att de domarutbildade ges oförändrade förutsättningar, att det skapar tidsutrymme för domstolar på alla nivåer att anpassa organisationen och rekryteringsarbetet efter de nya förutsättningarna. Min bedömning är därför att nyrekryteringen till domarutbildningen kan avbrytas i samband med att den nya Domarnämnden börjar sin verksamhet. Jag föreslår därför att antagningen till domarutbildningen upphör vid utgången av år 2005.

12. Konsekvenser av förslagen

12.1. Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering.

Mitt uppdrag rör domstolarnas verksamhet och därmed ett samhällsområde som garanteras genom statligt åtagande. Av särskild betydelse blir då om mina förslag innebär utgiftsökningar för rättsväsendet och därmed domstolsväsendet. Innan jag går in närmare på den frågan vill jag framhålla att syftet med förslagen är att domstolarna långsiktigt skall få ökade möjligheter att tillgodose medborgarnas förväntningar och behov. En bred rekrytering av jurister med olika yrkeserfarenheter till domaryrket medför att domstolarna tillförs ökade kunskaper om olika samhällsfrågor. Vidare kommer möjligheterna att bibehålla och utveckla kompetensen hos domare att innebära att domstolarna trots en alltmer komplex vardag blir bättre rustade för att klara sina uppgifter.

Om domstolarna i framtiden skall kunna möta de krav som ställs på dem är det alltså enligt min mening nödvändigt att domarnas kompetens breddas. En bredare och i vissa frågor djupare erfarenhet hos domarna kommer som jag kan bedöma väl att motsvara de merkostnader som förändringarna innebär.

Förändringarna ställer krav på ett mer aktivt organ för beredningen av domaranställningar. Förbättrade urvalsmetoder och andra åtgärder krävs om man skall nå målet att de skickligaste och för domaryrket lämpligaste personerna skall kunna anställas. Jag

anser att satsningar på ett kompetent beredningsorgan lönar sig bättre på sikt än en ordning där garantierna för att rätt person väljs ut är sämre. En förbättrad beredning av domaranställningar innebär dock ökade kostnader och jag återkommer nedan till det.

Utöver kostnader för den nya nämnden bedömer jag att det behöver göras satsningar på introduktionsutbildning och kontinuerlig utbildning av domare.

12.1.1. Kostnadskonsekvenser för beredningsorganisationen i Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrätterna och kammarrätterna

Min bedömning: De kostnadsökningar för beredningsorganisationerna i Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrätterna eller kammarrätterna som uppkommer till följd av mina förslag bör fullt ut kunna kompenseras genom den kontinuitet och effektivitet som uppkommer med fast anställd personal.

De jurister som genomgår dagens domarutbildning, där vissa utbildningsinslag varvas med tjänstgöring i olika funktioner i domstolarna, är anställda i hovrätt eller i kammarrätt. Detta medför betydande planeringsproblem för dessa domstolar. I konjunkturer med gott om arbete för jurister har domstolarna normalt inte problem med övertalighet bland dem som genomfört hela domarutbildningen. I sämre tider kan det omvända inträffa, nämligen att assessorer inte har möjligheter att finna andra anställningar. Vid sådana tillfällen kan det hända att en hovrätt eller en kammarrätt på relativt kort tid kan få en personalsituation som den inte har ekonomiska resurser för och som då tvingar domstolen att minska eller helt upphöra med rekrytering av nya jurister till domarutbildningen. Det sistnämnda skedde under en period på 90-talet och drabbade flera av kammarrätterna och hovrätterna. Till detta kan läggas att även tingsrätternas och länsrätternas ekonomiska situation och/eller behov av förstärkning påverkar hovrätternas och kammarrätternas möjligheter att rekrytera nya jurister till domarutbildningen. Ett minskat behov av domarutbildade jurister vid tingsrätterna och länsrätterna får direkt konsekvenser för hovrätterna och kammarrätterna eftersom det är där de domarutbildade har sin anställning.

Det förhållandet att hovrätternas och kammarrätternas behov av beredningspersonal och domarpersonal (adjunktion) fortfarande i hög grad styr antalet jurister under domarutbildning innebär således att hovrätterna och kammarrätterna över tiden har svårt att kostnadseffektivt planera sina personalbehov.

I det system som jag förordar kommer beredningsuppgifterna i hovrätterna och kammarrätterna att få övertas av andra än de jurister som genomgår domarutbildningen. Vidare kommer på lång sikt Högsta domstolen och Regeringsrätten inte att kunna anställa assessorer för föredragandeuppgifterna. Det är min uppfattning att domstolarna för att kunna dra till sig kompetenta jurister för beredningsändamål måste kunna erbjuda lönevillkor som är konkurrenskraftiga. Det kommer att innebära vissa kostnadsökningar. Jag har tidigare förordat att den enskilda domstolen bör få avgöra vilka lönevillkor som skall kunna erbjudas de anställda i beredningsorganisationen. Om domstolarna inom sina budgetramar fritt kan sätta lönen kan det innebära att domstolarna väljer att utnyttja resurserna för att anställa högt kvalificerade föredragande med högre betalning framför att ha en större föredragandekår. De kostnadsökningar som enligt min mening blir följden av mitt förslag i denna del bör också kunna kompenseras fullt ut genom att beredningsorganisationen, särskilt i hovrätterna och kammarrätterna, kommer att ha större kontinuitet och vara mera effektiv. Den avreglering beträffande domstolsinstruktionerna som jag har förordat ovan kommer också att bidra till en sådan utveckling.

12.1.2. Kostnader för domare

Min bedömning: En kraftfull satsning på beredningsorganisationen kommer tillsammans med en effektivare yttre organisation frigöra de resurser som kan komma att bli nödvändiga vid en öppen domarrekrytering.

I dag utgörs en del av domstolarnas domare av icke ordinarie domare, fiskaler och assessorer. Med mina förslag försvinner på sikt dessa kategorier domare vid domstolarna och behöver ersättas av ordinarie domare.

När det gäller den domarresurs som fiskalerna i dag utgör så innebär det en kostnadsökning i sig om fiskalernas dömande uppgifter skall övertas av ordinarie domare. I normalfallet har fiskalerna

dock färre mål och ärenden att handlägga än vad en ordinarie domare har. Den kostnad som består i att en ordinarie domare har högre lön än fiskalerna bör därför i viss mån kompenseras genom att ordinarie domare i normalfallet förväntas avgöra betydligt flera mål och ärenden. Till bilden hör också att det inte är givet att förändringarna behöver innebära att fiskalerna ersätts med rådmän. Förändrade arbetssätt och satsningar på en kraftfullare beredningsorganisation kan säkert på många håll vara den lösningen som väljs för att kompensera bortfallet av den domarresurs som fiskalerna har inneburit.

Jag anser att bortfallet av fiskaler i den dömande verksamheten inte kommer att innebära kostnadsökningar för domstolsväsendet som helhet.

I hovrätt och kammarrätt behöver ordinarie domare i viss utsträckning ersätta den domarresurs som t.f. assessorer i dag utgör. Inte heller dessa icke ordinarie domare utför emellertid domargöromål i samma omfattning som de ordinarie domarna. Det bör därför inte bli fråga om att ersätta en t.f. assessor med en ordinarie domare. En smärre kostnadsökning kan det dock innebära men på motsvarande sätt som i tingsrätt och länsrätt bör en ökad kontinuitet och effektivitet i beredningsarbetet tillsammans med andra möjligheter att renodla domarnas uppgifter medföra att vissa domarresurser frigörs. I betänkandet Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) beräknades den utredningens förslag beträffande hovrätternas och kammarrätternas beredningsorganisation kunna medföra att 32 årsarbetskrafter i dessa domstolar frigjordes. Jag kan mot den bakgrunden inte se annat än att de merkostnader som kan uppkomma på grund av att t.f. assessorer inte kan ta del i den dömande verksamheten blir högst marginella för domstolsväsendet i dess helhet. En annan sak är att konsekvenserna för hovrätterna inte blir desamma som för kammarrätterna. I hovrätterna tar förhandlingarna i anspråk en inte oväsentlig del av ledamöternas arbetstid och de resurser som domare som assessorer och t.f. assessorer utgör behöver därför ersättas med andra domare. I kammarrätterna däremot bör satsningar i betydligt större utsträckning kunna ske på en förstärkning av beredningsorganisationen som en kompensation till bortfallet av assessorer och tf. assessorer. Detta bör beaktas genom en omfördelning av resurser mellan domstolsslagen. Genom sådana omfördelningar bör förändringarna kunna rymmas inom befintliga ekonomiska ramar.

Vid en konkurrensutsatt domarrekrytering kommer det att finnas behov av att i samband med rekryteringen anpassa lönen individuellt för att lyckas med att rekrytera rätt personer till domaryrket. Detta kan i vissa delar av landet innebära lönejusteringar jämfört med i dag. Hur lönebilden kommer att påverkas går naturligtvis inte att göra några säkra bedömningar av bl.a. till följd av att lönebildningen styrs av arbetsmarknadens parter och att löner styrs av efterfrågan och utbud som inte är möjliga att nu bedöma. De kostnadsökningar som kan uppkomma bör i första hand kunna finansieras genom att domarna på sikt blir färre och att de nästan uteslutande ägnar sin arbetstid åt uppgifter som just kräver deras särskilda kompetens.

Det pågående arbetet med att reformera domstolsorganisationen, främst tingsrätterna, kommer att innebära att det frigörs resurser som kan användas för att förbättra villkoren för de domstolsanställda. En reformerad organisation är också en förutsättning för att det i hela landet skall kunna tillskapas effektiva beredningsorganisationer som i sig gör det möjligt att renodla domarrollen. En kraftfull satsning på beredningsorganisationen som jag redovisat ovan kommer tillsammans med en effektivare yttre organisation frigöra de resurser som kan komma bli nödvändiga vid en öppen domarrekrytering.

12.1.3. Kostnader vid förstärknings- och vikariatsbehov

Min bedömning: Det kommer att finnas ett minskat behov av extra domarresurser och resurser av mindre omfattning kommer därför att frigöras.

Mina förslag om hur domstolarna i framtiden skall kunna klara av förstärknings- och vikariatsbehov utgår i hög grad från att domstolarna bör vara så stora och så organiserade att dessa behov endast undantagsvis behöver täckas med extern hjälp. Jag anser att det i framtiden kommer att finnas ett minskat behov av extra domarresurser och att det på detta område, jämfört med i dag, kommer att frigöras resurser av mindre omfattning.

12.1.4. Kostnader för Domarnämnden

Min bedömning: Den nya Domarnämnden kommer att innebära ökade kostnader för beredningen av domaranställningar. Kostnadsökningen kan beräknas till 12 miljoner kronor per år.

Jag räknar med att Domarnämnden behöver ha resurser för att kunna bereda ärenden om domaranställningar på ett kvalificerat sätt. Kostnaderna för dagens verksamhet i Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet är ca 2 miljoner kronor per år. I den kostnaden ingår löner för en handläggare och en assistent, lokalkostnader, arvoden till ledamöter, resekostnader m.m.

Min bedömning är att Domarnämnden behöver ha minst tre handläggare och en assistent samt att arvodena till ledamöterna behöver ökas för att gottgöra ledamöterna för de arbetsinsatser som blir nödvändiga. Därutöver kommer det att uppstå kostnader för intervjuer, kostnader för konsultmedverkan, kostnader för annonsering, resekostnader och ökade kostnader för lokaler.

Kostnaderna för ledamöternas arvode kan uppskattas till ca 4 miljoner kronor per år. Utslaget per ledamot och ersättare motsvarar det en ersättning om ca 15 000 kronor per månad. Till beloppet skall läggas sociala avgifter om ca 7 500 kronor per månad. Min bedömning är att beloppet så långt som möjligt bör motsvara kostnaderna för 25 procents tjänstgöring.

Lönekostnaderna för kansliet kan beräknas till ca 2,5 miljoner kronor och när det gäller lokalkostnader kan de beräknas till ca 300 000 kronor.

Kostnaderna i övrigt är svårare att beräkna eftersom konsultinsatser, anlagstester m.m. behöver anpassas efter vilka behov som nyordningen för med sig. Min försiktiga bedömning är att dessa kostnader kommer att uppgå till ungefär 100 000 kr per anställning innebärande ca 4–5 miljoner kr per år.

När det gäller annonsering av anställningarna innebär även det ökade kostnader jämfört med i dag. Dessa annonskostnader kan skattas till ca 2 miljoner kronor.

Till ovanstående summor kan läggas ca 500 000 kronor för resor, utbildning m.m.

Jag har kommit fram till att den nya verksamheten kommer att medföra kostnader om ca 14 miljoner kronor per år. I förhållande till kostnaderna för dagens TFN innebär det en utgiftsökning med 12 miljoner kronor.

12.1.5. Kostnader för utbildning

Min bedömning: Kostnadsökningarna för utbildning av nyutnämnda domare bör bli ca 10 miljoner kronor per år.

När det gäller kostnader för utbildning är det i första hand ökade kostnader för nyutnämnda domare som blir aktuella. I dag sker, som nämnts tidigare i betänkandet, vissa utbildningsinsatser av relativt nyutnämnda domare. Med mina förslag behöver utbildningen öka och i stora delar äga rum i början av tjänstgöringstiden. Som jag har nämnt i avsnittet om utbildning är det inte möjligt att ange vad respektive domare behöver för utbildning eftersom behoven varierar med hänsyn till tidigare yrkeserfarenheter. Det är därför av samma skäl inte möjligt att ange annat än en beräknad genomsnittlig kostnad för utbildning.

Jag har redovisat att jag anser att en del av utbildningen bör bestå av en viss tids adjunktionstjänstgöring i en hovrätt eller i en kammarrätt. Hur lång denna tjänstgöring bör vara är naturligtvis också avhängigt av juristens tidigare erfarenheter. En genomsnittlig adjunktionstid om tre månader innebär kostnader på ca 200 000 kronor per domare. Utbildningskostnaderna i denna del bör kunna beräknas till ca 10 miljoner kronor per år (200 000 kr

×

50 domare).

Beträffande dessa kostnader kan det hävdas att det i och för sig inte enbart utgör en merkostnad eftersom hovrätterna och kammarrätterna faktiskt tillförs en domare, låt vara oerfaren, under adjunktionsperioden. Jag vill för min del betona utbildningsinslaget under adjunktionen. Det mervärde som hovrätterna och kammarrätterna kan sägas få av de adjungerande domarna uppvägs å andra sidan som jag ser det av det merarbete som dessa domstolar bör lägga ned för att adjunktionstiden skall bli så givande som möjligt för de nyutnämnda domarna. Jag betraktar alltså dessa adjunktionskostnader som en merkostnad för utbildning.

Utöver dessa kostnader finns det behov av mer teoretisk utbildning. Dagens utbildning för nyutnämnda domare bygger på att de nyutnämnda i allmänhet har genomgått domarutbildningen. Med domare som inte genomgått domarutbildningen finns det som jag ser det behov av ytterligare utbildningsinsatser för de nyutnämnda. Det är som ovan sagts inte möjligt att ange dessa kostnader eftersom de varierar starkt beroende på tidigare erfarenheter, domstolens karaktär och andra faktorer. En utgångspunkt kan vara vad utbildningen av de nyutnämnda i dag kostar med ett tillägg för

en genomsnittlig utbildningsinsats. Dagens utbildning av nyutnämnda domare, som består av ca en veckas internat och därutöver vissa självstudier, kostar ca 15 000 kronor per utbildningsvecka och person. Min bedömning är att det i genomsnitt kommer att behövas ca en månads teoretiska och praktiska studier som varvas med självstudier under en till två månader. Dessa studier kommer att innebära kostnader om ca 300 000 kronor, varav ca 200 000 kronor avser lön och ca 100 000 kronor avser kurskostnader m.m.

Den totala kostnaden för utbildning av nyanställda domare skulle när reformen är helt genomförd bli ca 25 miljoner kronor per år (500 000 kr

×

50 domare). Detta är i ett längre perspektiv efter-

som det under en relativt lång övergångsperiod kommer att finnas domarutbildade som i stor utsträckning rekryteras. För de sistnämnda bortfaller en stor del av de presenterade utbildningskostnaderna eftersom de tidigare har genomfört utbildningen. Min uppfattning är att merkostnaderna under de första 15 åren kan baseras på en rekrytering årligen av 20–25 jurister som saknar domarutbildning. Kostnadsökningarna blir därför ca 10 miljoner kronor årligen och från år 2020 ca 25 miljoner kronor per år i dagens kostnadsläge.

Några kostnadsökningar för vidareutbildning räknar jag inte med.

Jag bedömer att det inte kommer att uppstå några ökade kostnader för utbildning av föredragande i hovrätt och kammarrätt eftersom kostnaderna för utbildning av fiskaler upphör och resurserna kan användas för att utbilda föredragande. Som tidigare nämnts i avsnitt 8.2.3 bör stora delar av den utbildning som i dag erbjuds fiskalerna kunna utgöra basen för utbildningen av föredragande. Till bilden hör också att utbildningsresurserna i dag tas i anspråk för fiskaler som under eller kort tid efter utbildningen lämnar sin anställning och övergår till annan juridisk verksamhet. Dessa utbildningsresurser kan användas för att ytterligare förstärka utbildningsinsatserna för morgondagens föredragande.

12.2. Finansiering av mina förslag

12.2.1. Allmänna synpunkter

Domstolarnas verksamhet finansieras i dag genom anslag över statsbudgeten. Det är rimligt, bl.a. med hänsyn till domstolarnas

centrala betydelse för landets demokrati och välstånd, att anta att domstolarnas huvudsakliga finansiering även framöver kommer att ske med hjälp av skattemedel. De reformer jag föreslår kommer att innebära vissa kostnadsökningar för staten samtidigt som domstolarna i framtiden kommer att vara bättre rustade för att klara sina allt mer komplicerade uppgifter.

Jag ser det som angeläget att utan att äventyra verksamheten i övrigt kunna säkra den kvalitetshöjning som jag anser att mina förslag innebär.

Olika lösningar kan tänkas men jag har stannat för att föreslå en ordning som innebär att de som konsumerar domstolarnas tjänster med hjälp av något ökande avgifter får bära en något större börda än skattebetalarna i övrigt.

I dag kostar det 450 kr att ansöka om stämning i tvistemål medan den genomsnittliga kostnaden för ett sådant mål är ca 14 000 kr. Ansökningsavgiften utgör följaktligen endast 3,2 procentenheter av tingsrättens kostnader för hanteringen. I brottmål där talan väcks av åklagare utgår inga avgifter. Detsamma är fallet med målen i allmän förvaltningsdomstol. Då mål eller ärenden överklagas till hovrätt eller kammarrätt eller till de högsta instanserna tas inte heller ut några särskilda avgifter.

12.2.2. Fördelar och nackdelar med ökade avgifter

Den stora fördelen med att införa eller öka avgifter är att det öppnar nya möjligheter att finansiera förbättringar av verksamheten utan att det konkurrerar med andra statliga behov.

En nackdel med ökade ansökningsavgifter är att det skulle kunna innebära att människor med låga inkomster inte kommer att kunna få sin rätt tillgodosedd. Systemen med rättsskyddsförsäkringar och allmän rättshjälp som redan nu finns gör det dock möjligt för den enskilde medborgaren att i tvistemål finansiera kostnaderna för ansökningsavgifter till domstolar och andra myndigheter.

Domstolarnas möjligheter att fungera på ett kompetent sätt är den bästa försäkringen för de svaga i samhället. Mitt förslag om finansiering kommer att göra detta och kan ställas mot ett kostnadsfritt system utan resurser. I länder med domstolar som inte fungerar är det just de svaga i samhället som är de stora förlorarna. Det värn för de svaga i samhället som är en av domstolarnas demokratiska huvuduppgifter fungerar inte i länder där domstolar-

na inte har resurser eller regelverk som garanteras deras verksamhet.

12.2.3. Mina förslag till finansiering

Mina förslag: Jag föreslår att de ökade kostnaderna för utbildning av domare och de ökade kostnaderna för att bereda domaranställningar finansieras med en höjning av ansökningsavgifterna i tvistemål. Avgiften föreslås bli 1 000 kronor. En alternativ finansiering är att öka avgifterna för domstolsärenden. Eventuellt kan en sådan ökning kombineras med de höjda ansökningsavgifter. Jag pekar på att ansökningsavgifter i de allmänna förvaltningsdomstolarna och avgifter för att överklaga mål till hovrätt och kammarrätt kan vara en möjlighet att bidra till domstolsväsendets behov av resurser i framtiden.

De årliga kostnadsökningar som jag anser blir följden av mina förslag är ca 12 miljoner kronor för Domarnämnden. Härtill kommer kostnader för utbildning av nyutnämnda domare som under en relativt lång övergångstid kan beräknas till 10 miljoner kronor per år för att senare successivt öka.

De ökade kostnaderna som nu fullt ut kan överblickas kan täckas med en höjning av avgifterna för tvistemål till 1 000 kronor. Det innebär att intäkterna som hänförliga till ansökningsavgifterna skulle öka med ca 27 miljoner kronor. En annan tänkbar lösning är att genom höjda avgifter inför en ökad kostnadstäckning för rättsvårdsärenden. Till sådana ärenden hör t.ex. bodelning under äktenskapet och adoptioner. Dagens avgifter är 275 resp. 375 kr. Full kostnadstäckning skulle innebära avgiftshöjningar till ca 2 200 kronor per ärende. Vilken avgift som är lämplig och hur den bör differentieras är en fråga som bör avgöras när behoven av intäktsökningar blir kända. Den potentiella intäktsökningen, om full kostnadstäckning skall utgå för dessa ärenden, är ca 100 miljoner kronor per år. Båda lösningarna eller en kombination av dem är möjliga och rimliga åtgärder för att finansiera de kostnadsökningar som blir följden av mina förslag. Om full kostnadstäckning iförs för rättsvårdsärenden och ansökningsavgifterna i tvistemål höjs innebär det ett inkomsttillskott som med bred marginal motsvarar domstolsväsendets kostnadsökningar för ett bättre rekryteringsför-

farande och dessutom kan ge utrymme för andra förbättringar av domstolsverksamheten. Även en mindre höjning av avgifterna till rättsvårdsärendena, exempelvis till ca 1 000 kr, i kombination med höjda ansökningsavgifter i tvistemål ger täckning för olika kostnadsökningar som blir följden av mina förslag och därutöver utrymme för vissa andra förbättringar.

Jag lägger i detta sammanhang inte något förslag om avgifter för vissa av de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamheter. Jag föreslår inte heller avgifter för att mål skall tas upp i högre instans. Som jag ser det kan det dock, för att säkra tillräckliga resurser till domstolarna, finnas anledning att införa ansökningsavgifter för i varje fall vissa måltyper vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vilka måltyper som bör omfattas måste dock bestämmas efter en närmare avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande. En sådan intresseavvägning bör ske i annat sammanhang än i denna utredning.

En särskild fråga är också om avgifter bör införas för att överklaga vissa mål till hovrätterna och kammarrätterna. Även denna fråga bör övervägas i lämpligt sammanhang.

12.3. Jämställdhetsaspekter och integrationspolitiska mål

Min bedömning: Förslagen bör leda till en jämnare könsfördelning bland de ordinarie domarna och framför allt till att rekryteringen av kvinnor till anställningar som chefsdomare kommer att öka. Min bedömning är att en öppen domarrekrytering som jag föreslagit i kombination med ett ändrat rekryteringsförfarande i någon mån bör kunna bidra till att domarkåren speglar den etniska och kulturella mångfalden i vårt land. För att de integrationspolitiska intressena skall få genomslag vid domarutnämningar behövs emellertid andra åtgärder än de som jag har att utreda.

Enligt utredningens direktiv skall förslagen möjliggöra att det blir lika attraktivt för kvinnor som för män att bli domare och framförallt chefsdomare i framtiden. I uppdraget ingår att se över de olika faktorer som påverkar möjligheterna att åstadkomma att domaryrket framstår som attraktivt för såväl kvinnor som män.

Jag har redovisat jämställdhetsaspekterna i ett särskilt avsnitt och får hänvisa till den redogörelsen. Sammanfattningsvis innebär mina övervägande i den delen att förslagen bör leda till en jämnare könsfördelning bland de ordinarie domarna och framför allt till att rekryteringen av kvinnor till anställningar som chefsdomare kommer att öka.

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för bl.a. möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen skall enligt 15 § kommittéförordningen dessa konsekvenser anges. Enligt min mening är det ett viktigt samhällsintresse att domarkåren speglar den etniska och kulturella mångfalden i vårt land. Min bedömning är att en öppen domarrekrytering som jag föreslagit i kombination med ett ändrat rekryteringsförfarande i någon mån bör kunna bidra till att fler domare i framtiden representerar denna mångfald. För att de integrationspolitiska intressena skall få genomslag vid domarutnämningar behövs emellertid andra åtgärder än de som jag har att utreda. Hit hör i första rummet insatser för att stimulera intresset hos ungdomar med invandrarbakgrund för juristyrket och på så vis öka andelen studenter med denna bakgrund som läser juridik och som därmed kan kvalificera sig för en domaranställning. Vidare behövs åtgärder för att få personer med invandrarbakgrund som studerat juridik att senare i livet också söka domaranställningar. Jag anser att man genom riktade åtgärder av denna typ bör kunna åstadkomma att domarkåren i framtiden på ett bättre sätt än i dag kan spegla befolkningens sammansättning. Det kan dock inte vara domstolsväsendets sak att ensamt svara för sådana åtgärder utan ansvaret måste vila på flera aktörer.

12.4. Övrigt

Mina förslag är inte sådana att de utöver jämställdhetsaspekterna och de integrationspolitiska intressena får betydelse i de avseenden som anges i 15 § kommittéförordningen.

13. Författningskommentar m.m.

13.1. Förslaget till lag om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol

Förslaget har behandlats i avsnittet 5.2.5 och kapitel 6. Lagen innehåller grundläggande regler om anställning av ordinarie domare i de allmänna domstolarna och i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Bestämmelserna är delvis av den art som ofta återfinns i förordningar men med hänsyn till domstolarnas konstitutionella ställning bör reglerna ha lagform. I viss utsträckning gäller lagen också vid utnämning av den grupp högre domare som anställs efter ett kallelseförfarande.

I 1 § anges vilka domaranställningar lagen är tillämplig på. Vidare föreskrivs att de angivna domarna är ordinarie, dvs. att de enligt lagen om fullmaktsanställning skall anställas med fullmakt. Härigenom lagfästs den praxis som har tillämpats av regeringen under en följd av år och som medför att domarna får det särskilda skydd som följer av 11 kap. 5 § regeringsformen. Beträffande justitieråden och regeringsråden gäller redan enligt 11 kap. 1 regeringsformen att de skall vara ordinarie domare. För fullständigheten omfattas även de sistnämnda domarna av 1 §.

Lagens bestämmelser om beredning av ärenden om domaranställningar skall inte tillämpas på de domaranställningar som tillhör gruppen kallelsetjänster.

I 2 § anges det som f.n. gäller enligt såväl rättegångsbalken som lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, nämligen att regeringen utnämner de ordinarie domarna.

I 3 § regleras att det för beredningen av domaranställningar skall finnas en särskild förslagsnämnd, Domarnämnden.

I 4 § finns bestämmelser om Domarnämndens sammansättning. Av ledamöterna skall fyra vara eller ha varit ordinarie domare, två vara advokater och en representera allmänheten. Som ledamot i

nämnden ingår vidare chefen för domstolsverket. Ledamöterna skall ha personliga ersättare.

I 5 § anges att regeringen utser domarledamöterna och advokaterna och deras ersättare. Ledamöterna och ersättarna får utses för en tid av högst fem år och kan inte omförordnas. Vidare anges att advokaterna skall nomineras av Sveriges advokatsamfund och att domarledamöterna skall nomineras av en särskild nomineringsgrupp där flertalet skall vara ordinarie domare. Det ankommer på regeringen att meddela ytterligare bestämmelser om hur nomineringsgruppen skall vara sammansatt och hur den skall utses. Tanken är att gruppen skall få en allsidig sammansättning. I andra stycket anges att det finns bestämmelser i lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän om hur representanten för allmänheten och dennes ersättare skall utses. Enligt tredje stycket skall regeringen förordna en av domarledamöterna att vara ordförande och en av domarledamöterna att vara vice ordförande i Domarnämnden.

I 6 § stadgas att Domarnämnden skall lämna förslag till regeringen om anställning av domare. För att Domarnämnden skall kunna avge ett förslag krävs att minst fem av ledamöterna är ense om förslaget. Det innebär att nämnden är beslutför endast då minst fem ledamöter är närvarande och dessa är ense om nämndens förslag. Någon bestämmelse om antalet sökande som skall föras upp på förslag av nämnden finns inte i lagen. Nämnden bör dock i sitt förslag endast ta upp den som i första hand bör komma i fråga för en viss domaranställning. Rör ett ärende flera anställningar bör inte fler föras upp förslag än som motsvarar anställningarna.

Enligt 6 § andra stycket får Domarnämndens förslag i anställningsärenden inte överklagas. Den sökande som är missnöjd med Domarnämndens förslag kan liksom i dag framföra synpunkter på förslaget till regeringen. I likhet med dagens förhållanden kommer sådana eventuellt kompletterande synpunkter att handläggas och avgöras gemensamt med själva utnämningen.

7 § anger Domarnämndens behörighet att hämta in upplysningar, yttranden m.m. som behövs för att bereda domaranställningar.

8 § ger en ovillkorlig rätt för domstolschefen vid den domstol som anställningsärendet rör att närvara och yttra sig innan Domarnämnden tar ställning i anställningsärendet. Möjligheten för domstolschefen att aktivt vara med i den slutliga beredningen av Domarnämndens förslag ger Domarnämnden ett ännu bredare

underlag för sitt beslut eftersom lokala behov och lokala förutsättningar bättre kan penetreras.

I 9 § anges att det hos Domarnämnden skall finnas ett kansli. Hur kansliet skall vara sammansatt och hur det skall arbeta bör regleras av regeringen och av Domarnämnden.

Enligt 10 § skall Domarnämnden årligen till regeringen lämna en redogörelse för sin verksamhet. I redogörelsen bör redovisas verksamheten med statistiska uppgifter av betydelse. Vidare bör frågor om jämställdhet, konkurrens och kvalitet belysas och analyseras. I redogörelsen bör också anges vilka åtgärder som Domarnämnden har vidtagit för att förbättra rekryteringen med hänsyn till kvalitet, en allsidig bakgrund bland dem som rekryteras, jämställdhetsfrågor och andra viktiga aspekter. I redogörelsen skall Domarnämnden också lämna förslag till åtgärder för att förbättra rekryteringen som nämnden anser nödvändiga och som ligger utanför Domarnämndens möjligheter att påverka.

I 11 § anges slutligen att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om Domarnämndens verksamhet. Bestämmelsen ger regeringen möjlighet att besluta om att anställningar hyresråd såsom fallet är i dag skall beredas på samma sätt som domaranställningar. Vidare kan Domarnämnden ges i uppdrag att överta andra ärenden som nu handläggs av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2006. Bemyndigandet för regeringen att meddela bestämmelser om sammansättningen m.m. av den grupp som skall nominera domarledamöterna i nämnden behöver dock träda i kraft redan den 1 juli 2005 om nomineringsförfarandet skall kunna ske i sådan tid att ledamöterna är förordnade den 1 januari 2006.

13.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) om Riksdagens ombudsmän

Ändringsförslaget har behandlats i avsnitt 5.2.5 Ändringen innebär att det i lagen (1986:765) om Riksdagens ombudsmän införs en ny paragraf. Enligt den nya bestämmelsen skall chefsjustitieombudsmannen i samråd med övriga justitieombudsmän utse en ledamot i Domarnämnden som representant för allmänintresset vid domarutnämningar. För ledamoten skall också utses två ersättare. Mandattiden är fem år och kan inte förlängas.

13.3. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

Ändringen i 4 kap. 2 § rättegångsbalken innebär att den nuvarande bestämmelsen i paragrafen om att regeringen utnämner domare som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § och 3 kap. 4 § första stycket utgår och ersätts av en hänvisning till att det i lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol finns regler om att bl.a. dessa domare utnämns av regeringen. I sak innebär det ingen förändring.

Skälen för ändringarna i 8 kap.2 och 7 §§rättegångsbalken har behandlats i avsnitt 5.2.3.1. Ändringarna i 8 kap. 2 § innebär att det enbart är anställning som ordinarie domare, allmän åklagare eller kronofogde som utgör hinder mot att bli ledamot i Advokatsamfundet. I övrigt innebär ändringarna i 2 § vissa språkliga förenklingar. I 8 kap. 7 § införs ett nytt stycke som ger Advokatsamfundet en uttalad rätt att meddela dispens från bestämmelsen att advokater inte får tjänstgöra som domare eller annars vara anställd vid en domstol. Genom ändringen öppnas möjligheter för advokater att tillfälligt tjänstgöra som t.ex. adjungerad ledamot i en hovrätt eller kammarrätt eller att ha en tillfällig anställning som föredragande i exempelvis Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

13.4. Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

Ändringen innebär att det i 20 kap. 6 § införs en hänvisning till att regeringen enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol utnämner miljöråd.

I paragrafens andra stycke införs efter mönster av 4 kap. 4 § rättegångsbalken en regel om att regeringen meddelar bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för miljöråd. Bestämmelsen ger regeringen den möjlighet att förordna miljöråd som nu finns i 20 kap. 6 § miljöbalken.

I 20 kap. 11 § regleras motsvarande frågor för miljöråden i Miljööverdomstolen.

13.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål

Ändringen innebär att titeln fastighetsråd införs i 19 § som en benämning på de tekniska ledamöterna i fastighetsdomstol och hovrätt. Ändringen överensstämmer med den praxis i titelfrågan som utbildat sig vid utnämningar av dessa domare. Vidare ändras 19 § så att det i lagrummet hänvisas till att det är regeringen som enligt lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol som utnämner fastighetsråd. I enlighet härmed utgår bestämmelserna i 5 och 14 §§ om att regeringen utnämner de tekniska ledamöterna.

På motsvarande sätt som i 20 kap. 6 § miljöbalken anges i 19 § lagen om domstolar i fastighetsmål att regeringen meddelar bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för fastighetsråd.

13.6. Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Ändringarna innebär att det som en nytt första stycke i 28 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar förs in en hänvisning till att det i lagen (0000:00) om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol föreskrivs att bl.a. regeringsråd, president och lagman i kammarrätt samt lagman, chefsrådman och rådman i länsrätt utnämns av regeringen. I enlighet härmed utgår de nuvarande reglerna i 3, 10 och 15 §§ om att dessa domare utnämns av regeringen.

Vidare införs som ett nytt andra stycke i 28 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar en bestämmelse som ger regeringen lagstöd för att bevilja ledighet för domare samt att förordna vikarier för domare i allmän förvaltningsdomstol. Ändringen innebär att den reglering som finns i domstolsinstruktionerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna ges i lag. Motsvarande bestämmelser för domare i allmän domstol återfinns i 4 kap. 4 § rättegångsbalken.

13.7. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Ändringsförslaget har behandlats i avsnitt 5.3.2. Ändringen innebär att det i 7 kap. 11 § sekretesslagen införs ett nytt tredje stycke om sekretess för uppgifter som hänför sig till psykologiska undersökningar i en myndighets anställningsärenden. Sekretessen gäller endast sådana uppgifter som lämnas eller framkommer vid psykologiska undersökningar i form av t.ex. anlags- eller personlighetstest och inte andra uppgifter om personliga förhållanden i ett anställningsärende. Det är inte bara själva uppgifterna i testet som skyddas utan sekretessen gäller också uppgifter i eventuella sammanställningar eller redovisningar av testresultatet som lämnas som underlag för ett beslut i anställningsärendet.

Bestämmelsen är tillämplig både vid en myndighets rent interna hantering av ett anställningsärende och beträffande sådant biträde med psykologiska undersökningar som lämnas av andra myndigheter, t.ex. då en överordnad myndighet tillhandahåller psykologisk expertis som hjälp åt en underordnad myndighet. Sekretessen gäller vidare hos en myndighet som har till uppgift att bereda ett anställningsärende för en annan myndighets beslut.

Om en utomstående konsult anlitas för att genomföra personlighetstest och andra psykologiska undersökningar i ett anställningsärende kommer på grund av bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretesslagen den tystnadsplikt som följer med sekretess att gälla för konsulten.

Med hänsyn till att uppgifter som framkommer eller lämnas vid psykologiska undersökningar i anställningsärenden är integritetskänsliga är skaderekvisitet omvänt, dvs. presumtionen är för sekretess.

Liksom när det gäller den sekretess som i övrigt föreskrivs i 7 kap. 11 § sekretesslagen är sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar som hänför sig till psykologiska undersökningar i anställningsärenden högst 50 år.

Sekretessen enligt den nya bestämmelsen bryter inte meddelarfriheten.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2006, dvs. samtidigt med den föreslagna lagen om utnämning av ordinarie domare i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av experterna Jan Carrick och Jörn Jacobsson

Sammanfattning

Den ordning för domarrekrytering som vi har i Sverige företer mycket stora likheter med hur domare rekryteras i övriga Europa. Endast i några få europeiska länder, nämligen Norge samt Storbritannien och Irland, finns system som liknar det som föreslås i detta betänkande.

Vi är överens med utredaren att det finns skäl att öppna domarbanan för jurister som inte har genomgått den traditionella domarutbildningen. Vi vill dock ifrågasätta om det verkligen är klarlagt att det finns ett behov av en så genomgripande reformering av domarrekryteringen som föreslås i betänkandet.

Det är utomordentligt svårt att bedöma om, som det anges i direktiven, de allra skickligaste juristerna skulle komma att söka sig till en reformerad domarkarriär av den typ som skisseras i utredarens förslag. Visserligen fungera domarrekryteringen tämligen tillfredsställande i Norge. Detta sammanhänger emellertid i huvudsak med att domarlönerna har fått höjas mycket dramatiskt vid ett flertal tillfällen. En norsk domare har väsentligt högre lön än en svensk domare. Problemen att rekrytera domare i Norge var i själva verket så stora att den traditionella lönebildningsmodellen helt fick överges. Det kan ifrågasättas om det skulle vara möjligt att i Sverige genomföra löneökningar i motsvarade omfattning. Vidare måste beaktas att norska domstolschefer måste för att få sökande till lediga domartjänster bedriva en kraftfull och långsiktig ”headhunting”. Det kan utifrån principiella utgångspunkter ifrågasättas om det är domstolschefernas sak att bedriva veritabla övertalningskampanjer bland advokater och andra jurister för att få

lämpliga sökande till domartjänster, särskilt som kampanjerna måste bedrivas tämligen lokalt.

Domarna har en mycket central roll i alla demokratier. I allt väsentligt välfungerande system för rekrytering av domare bör inte överges utan en mycket fast övertygelse att det nya systemet verkligen kommer att bli överlägset den ordning som överges.

Den nuvarande domarbanan

Domarbanan har sedan 1943 års domarutredning tillsattes utretts vid ett flertal tillfällen. Därvid har undantagslöst framhållits vikten av att vi i vårt land har en öppen domarbana. Samtidigt har med beklagande framhållits att den i praktiken varit sluten. Inte vid något tillfälle har dock verkningsfulla åtgärder föreslagits eller vidtagits för att i praktiken göra det möjligt och intressant för jurister som inte genomgått domarbanan att söka och erhålla en domartjänst. Det förtjänar således enligt vår mening framhållas att regeringen redan idag är oförhindrad att utnämna sådana därtill lämpliga och villiga jurister till domare. Det är heller inget som hindrar att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer aktivt verkar för att sådana jurister söker domaranställning. När det gäller de s.k. kallelsetjänsterna är saken ännu enklare. Där kan regeringen under fullständig sekretess söka lämpliga sådana kandidater. Om det nu är sådan brist på lämpliga kandidater som utredaren påstår är det enligt vår mening berättigat att ställa frågan varför de av oss nu antydda åtgärderna inte kommit till stånd.

Vi är dock ense med utredaren om att det finns ett behov av att i praktiken öppna domaryrket för alla därtill lämpliga jurister. Domstolarna behöver av olika skäl få in jurister i verksamheten med annan bakgrund än den traditionella. Därmed är emellertid inte sagt att domarutbildningen måste läggas ned. Vi menar att en vidare analys måste ske och att seriösa försök att reformera utbildningen måste prövas innan ett så drastiskt steg tas.

Den nuvarande domarutbildningen ger enligt vår mening en mycket god utbildning och den alldeles övervägande majoriteten av dem som genomgått den är mycket väl lämpade att bli ordinarie domare. Utbildningen har också, sedan utbildningsinnehållet och lokaliseringen av utbildningsplatserna förändrats, bibehållit sin attraktionskraft för unga jurister.

Utredaren har pekat på att det på senare tid har visat sig vara svårt att attrahera tillräckligt många kvalificerade sökande utanför storstadsregionerna. Innan påståendet läggs till grund för stora och genomgripande reformer bör detta studeras mera noggrant. Det finns inte, såvitt vi vet, något stöd för att påstå att de domare som utnämnts på de aktuella tjänsterna inte skulle varit eller är tillräckligt kvalificerade. Ingen vet heller om det svaga intresset för tjänster på dessa orter är en långsiktig trend. Det kan finnas andra förklaringar till varför vissa av de aktuella domstolarna haft få sökande de senaste åren. I något enstaka fall kan det vara fråga om en domstol vars arbetsmiljö har fått dåligt rykte. Flera av de utpekade domstolarna har berörts av projekt kring sammanläggning av domstolar. Det innebär att ett förordnande i den aktuella domstolen i praktiken kunnat innebära tjänstgöring på en s.k. kansliort. Det är inte orimligt att tro att detta påverkat intresset för tjänsterna negativt. Arbetet med sammanslagningar av domstolarna kan också innebära att intresset för domstolar som ännu inte dragits in i processen minskar, eftersom det inte finns tydliga beslut om att domstolarna kommer att finnas kvar. Det är i sammanhanget viktigt att notera att även i Norge har man problem att rekrytera domare till vissa orter utanför storstadsregionerna. Samma lär för övrigt förhållandena vara på vissa håll i Storbritannien.

Problem med domarförsörjningen i glesbygd kan heller inte ligga till grund för en reformering av domarrekryteringen. Att försörja glesbygd med kvalificerad arbetskraft är nämligen ett generellt akademikerproblem. För domstolarnas del motverkas det säkert av att en satsning nu sker på länsdomstolar.

Det är således svårt att utan djupgående analyser avgöra om läget för rekryteringen av ordinarie domare verkligen på ett permanent sätt försämrats, eller om det endast är fråga om tillfälliga variationer orsakade bl.a. av det intensiva arbetet med omorganisationen av domstolarna.

Det är också oklart om de som genomgått domarutbildningen och därefter utnämns till ordinarie domare verkligen har alltför likartad yrkesbakgrund. Många som utnämns till ordinarie domare har arbetat en tid i regeringskansliet, i olika organ inom EU eller den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter, som biträdande jurister på advokatbyråer, som åklagare, kronofogdar, universitetslärare, som föredragande hos JO eller JK eller i riksdagen. Redan i dag har således de ordinarie domarna en skiftande och kvalificerad yrkesbakgrund. Sannolikt är denna yrkesbakgrund

mera mångfacetterad än vad som är vanligt inom andra kvalificerade juristyrken.

Dagens domarutbildning är enligt vår mening av högt värde inte bara för domstolarna. Det är välomvittnat att unga domarutbildade jurister förser regeringskansli och många andra institutioner och myndigheter med kvalificerad arbetskraft. Det är därför ett alltför snävt synsätt att enbart se domarförsörjningen som ett intern domstolsproblem. Den domarutbildning vi har idag gynnar också jämställdheten mellan män och kvinnor. Det är tveksamt om det av utredaren framlagda förslaget gör det.

Vi menar att domarutbildning i någon form skall finnas kvar och att de som genomgått utbildningen skall i konkurrens med andra kvalificerade jurister kunna anställas som ordinarie domare. Det är svårt att exakt ange hur många som bör rekryteras från domarutbildningen respektive på annat sätt. En svårighet när det gäller att diskutera en förändring av domarutbildningen är att såväl den inre som den yttre domstolsorganisationen för närvarande är under omvandling. Målsättningen synes vara att renodla domarrollen och därmed avlasta domaren en del av det arbete han eller hon gör idag. Samtidigt har Riksdagen uttalat att utlänningsärenden skall prövas i domstol i framtiden. En sådan förändring har beräknats kräva etthundra nya domare. Det är således mycket svårt att se vilka behov som måste tillgodoses. Så länge reglerna i rättegångsbalken och i förvaltningsprocessen inte radikalt ändras är det dock enligt vår mening inte realistiskt att tro att antalet domare kan minskas så som utredaren tycks räkna med.

Den undersökning som utredaren redovisar om intresset för domartjänster i advokatkåren ger enligt vår mening anledning till viss oro, eftersom under tio procent av landets advokater uttryckligen förklarat att de kunde tänka sig att byta yrke och bli domare. Detta framstår som en klen och osäker rekryteringsbas för den framtida domarkåren.

Vi är inte övertygade om att den av utredaren föreslagna modellen verkligen förmår attrahera de allra lämpligaste och skickligaste juristerna. Vi vill också kraftigt understryka att utredarens modell för lönesättning av domare, som avviker från vad som är en allmänt vedertagen modell i jämförbara länder, med mycket stor sannolikhet inte kommer att accepteras av en majoritet av domarkåren. Om utredarens modell emellertid skulle genomföras betyder det sannolikt kraftigt ökade lönekostnader. Det har inte i betänkandet

belysts vad ändringen av domarrekryteringen kommer att innebära för statens kostnader för pensioner i framtiden.

En reformerad domarbana – några skisser

Vi presenterar nedan några idéer, vars huvuddrag förts fram av yngre domstolsjurister och som vi finner väl värda att pröva, om hur domarutbildningen skulle kunna förändras. En gemensam grundtanke för de tre idéerna är att ansvaret för domarutbildningen centraliseras ytterligare. Det kan ske genom att ansvaret läggs på ett organ som kan kallas domarakademi eller domarskola. Fördelarna med detta är att rekryteringen frikopplas helt från överrätternas behov av föredragande. Vidare bör det vara lättare för ett centralt organ att överblicka hur många som bör utbildas för att täcka en del av det framtida behovet av ordinarie domare. Ett centralt organ kan också styra utbildningen så att innehållet blir likvärdigt oavsett var i landet utbildningen genomförs.

Idé 1

Denna idé liknar i stor utsträckning det holländska systemet. Den som rekryteras till utbildningen anställs tills vidare i den underrätt som skall vara basen för utbildningen. Detta underlättas sannolikt av sammanslagningen av domstolar till större enheter. Utifrån en bedömning av var det kommer att finnas behov av ordinarie domare, beslutar utbildningsorganet på vilka underrätter det skall antas jurister till domarutbildningen. Denna person rekryteras på normalt sätt av domstolen och organet tillsammans. Den antagne personen anställs direkt i underrätten, men en del av utbildningen skall också göras på överrätt. Det skall också finnas möjlighet att låta tjänstgöring hos åklagare, advokat eller liknande ingå i utbildningen. Utbildningen blir på så sätt längre än dagens fyra år. När utbildningen är avslutad och vederbörande bedömts lämplig därtill övergår i normalfallet tillsvidareanställningen till en anställning som ordinarie domare. Systemet utesluter givetvis inte att vissa inte blir ordinarie domare utan fortsätter som kvalificerade beredningsjurister.

Fördelarna med denna lösning är att den enskilde från början vet var han eller hon skall tjänstgöra. Osäkerheten om det är möjligt

att någonsin få en ordinarie tjänst försvinner. Detta ökar domarutbildningens attraktionskraft.

Den aktuella typen av utbildningsplatser kommer att vara mest attraktiv på orter där det finns universitet eller i närheten av dessa. Ur denna aspekt blir det således inte någon skillnad i förhållande till den nuvarande domarutbildningen. Det finns dock inget i modellen som utesluter att det i vissa fall skulle vara möjligt med en lyckad rekrytering även till en ort utanför dessa regioner. Eftersom den sökande redan från början vet att anställningens fast punkt kommer att vara en viss ort, går det att planera för detta.

Modellen löser således inte eventuella problem med rekryteringen av domare generellt. Men den utesluter inte att en helt vanlig rekryteringsprocess tillämpas för anställning på domstolar som av något skäl inte anses lämpliga för en utbildningsplats och för ytterligare anställningar på de domstolar där det finns utbildningsplatser. Alla intresserade jurister kommer att kunna söka till sådana tjänster.

Med denna modell har staten möjlighet att till domstolarna genom en attraktiv utbildning rekrytera unga duktiga jurister och på sedvanligt sätt rekrytera redan erfarna yrkesverksamma jurister med varierande bakgrund. På detta sätt uppnås en domarkår med en bra sammansättning både när det gäller ålder, kön och yrkesbakgrund.

I denna modell måste regeringskansliet, riksdagens utskott m.fl. som använder assessorer som projektanställda finna andra former för att lösa sitt arbetskraftsbehov. Ett sätt är att anställa personal på sedvanligt sätt. Ett annat är att använda ordinarie domare om den typen av kompetens anses nödvändig.

Idé 2

Denna idé är en variant av föregående. Den som rekryteras till domarutbildningen anställs på en underrätt och går igenom den utbildning som skissats i idé 1. Skillnaden är att kopplingen mellan denna utbildning och en ordinarie tjänst inte sker lika direkt. Den som avslutat utbildningen och bedömts lämplig bör i stället ges ett försteg vid tillsättningen av ordinarie tjänst vid domstolen när en sådan blir ledig. Tiden mellan utbildningen avslutas och tillsättningen kan, precis som i dag, ägnas antingen åt dömande eller annan verksamhet. Den färdigutbildade är anställd tillsvidare på sin

underrätt och kan få tjänstledigt enligt regler som motsvarar dagens.

I denna idé är kopplingen mellan tillsättning och utbildning starkare än i dag men inte lika stark som enligt idé 1. Eftersom utbildningen finns på underrätter ger det något större utrymme för att rota sig på andra platser än överrättsorten. Det bör också förbättra rekryteringen av ordinarie domare till dessa orter.

Fördelen med idén jämfört med den förra är att något fler kan beredas plats på domarutbildningen, eftersom denna modell inte är lika beroende av den exakta kunskapen om var och när det behövs ordinarie domare. Att den utbildade skulle ha ett försteg till ordinarie tjänst behöver inte vara konstigt. Det är inte ett ovanligt tänkesätt att den som är utbildad för ett arbete är bättre meriterad än den som inte har sådan utbildning.

Idé 3

Denna idé kan ses som en variant av dagens domarutbildning. Utbildningens bas är överrätterna. Utbildningsplatserna kontrolleras dock av det centrala organet som skissats ovan. På det sättet kan antagningen anpassas till det framtida behovet av ordinarie domare. Det bör också innebära att det blir möjligt att göra en säkrare och tydligare planering av placeringen under utbildningen. Utbildningen bör ha samma innehåll som skissats i idé 1 och 2, alltså bl.a. inslag av tjänstgöring hos andra arbetsgivare än domstol.

Inte heller med denna lösning är kopplingen mellan avslutad utbildning och ordinarie tjänst lika direkt som i idé 1. Resonemanget i den delen blir detsamma som för idé 2. Det innebär att bl.a. att denna idé givetvis medger att ordinarie domare rekryteras från annat håll än domarutbildningen.

En nackdel med denna idé är möjligen att den trots allt är för fokuserad på överrättsorterna, vilket kan motverka god rekrytering till domstolar på andra orter. Det bör dock vara möjligt att motverka detta genom att koppla den långsiktiga planeringen av utbildningen till en viss underrätt. Denna lösning är sannolikt den som kan genomföras snabbast, eftersom den bygger på den nuvarande domarutbildningen.

Övergångsfrågor

En förändring av domarutbildningen och rekryteringen av ordinarie domare kan, oavsett hur den utformas, endast genomföras på mycket lång sikt. Detta är en följd av att staten under lång tid utbildat personer som är lämpliga för ordinarie domartjänster och som därefter meriterat sig ytterligare genom arbete i eller utanför domstol. Att över en natt förändra rekryteringen så att domarutbildningen inte skulle ge det meritvärde det haft hittills är enligt vår mening uteslutet.

För idé 1 och 2 betyder det att utbildningsplatser successivt kan börja att tillsättas när den nuvarande domarutbildningen avskaffats. Under ett längre inledningsskede kan det dock endast ske i mycket begränsad omfattning, eftersom de vakanser som uppstår i första hand torde komma att besättas med sökande som är assessorer. Precis som i dag kommer även andra än assessorer att kunna söka dessa tjänster.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Rekrytering av domare m.m.

Dir.

2001:57

Beslut vid regeringssammanträde den 28 juni 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges uppdraget att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Utredaren skall lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna även i framtiden kan rekrytera ordinarie domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna.

I uppdraget ingår att se över om det, för att säkerställa en god rekrytering till domaryrket, fortfarande skall finnas en särskilt reglerad domarbana. Om utredaren kommer fram till att det skall finnas en särskild reglerad domarbana, skall utredaren lämna förslag på hur denna framöver skall vara utformad.

Utredaren skall även se över och lämna förslag på hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall tillgodoses.

Nuvarande ordning m.m.

Rekrytering av ordinarie domare

De som i dag tjänstgör som ordinarie domare är nästan uteslutande jurister som genomgått den s.k. domarbanan och därmed fått den domarutbildning som den innebär.

Utbildningen har under lång tid tillgodosett domstolsväsendets behov av kompetent personal. Därutöver har assessorer, dvs. de som fullgjort de obligatoriska momenten i domarbanan i hovrätt

eller kammarrätt, under en lång följd av år varit värdefull arbetskraft i Regeringskansliet, utredningsväsendet, riksdagens utskott, hos Riksdagens ombudsmän och vid andra myndigheter. Detta har varit av godo för såväl domstolsväsendet som för statsförvaltningen i övrigt. Även näringslivet rekryterar fiskaler och assessorer vilket innebär att domarutbildningen är till nytta för hela samhället.

Domarbanan har hittills uppfattats som attraktiv och intresset bland jurister har varit stort. En brist har emellertid varit att det i stor utsträckning saknas jurister med erfarenheter från t.ex. advokat- och åklagarverksamhet och det privata näringslivet.

Domarbanan

Domarutbildningen och domarkarriären är organiserad efter samma principer i de allmänna domstolarna och i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

För den som vill genomgå domarutbildning krävs juris kandidatexamen eller juristexamen samt notariemeritering. Efter att ha antagits som fiskalsaspirant följer en tjänstgöring på minst nio månader. Om tjänstgöringen är godkänd förordnas aspiranten till fiskal. Härefter följer en fr.o.m. den 1 september 2001 tvåårig tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt. Det avslutande obligatoriska momentet fullgörs under minst nio månader som ledamot i hovrätt eller kammarrätt. Om även denna tjänstgöring är godkänd förordnas fiskalen till hovrättsassessor eller kammarrättsassessor.

Utöver den formella domarutbildningen förekommer utbildning som anordnas av Domstolsverket eller av de enskilda domstolarna. De s.k. domarkurserna är ett exempel på de kurser som anordnas av Domstolsverket och som är riktade till dem som genomgår domarutbildningen. Vidare brukar överrätterna anordna särskilda utbildningar för aspiranterna.

Försöksverksamheten med överrättsnotarier och utvärdering av försöket

Den inledande aspiranttjänstgöringen är för närvarande ersatt med en försöksverksamhet med överrättsnotarier, förordningen (1998:1238) om försöksverksamhet vid hovrätterna och kammarrätterna. Försöksverksamheten syftar till att skapa en bättre balans

mellan överrätternas behov av föredragande och domstolsväsendets behov av domarutbildad personal.

Domstolsverket fick i maj 2000 i uppdrag av regeringen att analysera och utvärdera erfarenheterna av försöksverksamheten. Enligt uppdraget skall Domstolsverket också lämna förslag till de eventuella förändringar av systemet som verket finner nödvändiga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna.

Domstolsverket hade tidigare, i januari 2000, utsett en arbetsgrupp för frågor om fiskalsplacering och domarbanans attraktivitet, den s.k. FIDA-gruppen, bestående av företrädare för domstolarna. Gruppens uppdrag var bl.a. att föreslå åtgärder för att öka intresset för tjänstgöring på domarbanan och minska antalet avhopp bland yngre jurister. Eftersom regeringsuppdraget om utvärdering av överrättsnotariesystemet hade många beröringspunkter med FIDA:s uppdrag utvidgades arbetsgruppens uppdrag till att även omfatta uppgiften att ta fram ett underlag för Domstolsverkets redovisning av regeringsuppdraget.

I rapporten Överrättsnotariesystemet – underlag inför utvärderingen, redovisade FIDA-gruppen i november 2000 sitt uppdrag till Domstolsverket.

Efter överväganden kring fem olika alternativ förordar FIDAgruppen att överrättsnotariesystemet snarast avvecklas och ersätts av en återgång till aspirantsystemet i kombination med fast anställda föredragande.

Domstolsverket har i sin rapport till regeringen (dnr Ju2001/ 783) redovisat verkets överväganden. Av rapporten framgår att Domstolsverket och överrätterna är överens om att förändringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden och arbetsvillkor är nödvändiga för att säkerställa en god rekrytering till domstolarna. Enighet råder också om att överrättsnotariesystemet bör avvecklas, men att en återgång till aspirantsystemet i dess gamla form inte kan förordas. Eftersom det nya systemet bör vara flexibelt och ta hänsyn till olika regionala förhållanden krävs det ytterligare tid för att bearbeta förslaget. Överrätterna och Domstolsverket har därför för avsikt att tillsammans ta fram och senast den 1 juli 2001 till regeringen redovisa ett förslag till nytt system för rekrytering av yngre jurister. Överrätterna och Domstolsverket är även överens om att tillsammans, med bl.a. FIDA-gruppens slutrapport som underlag, ta fram ett åtgärdspaket för att förbättra domarbanans attraktivitet.

Det nya systemet bör enligt överrätterna och Domstolsverket senast den 1 januari 2002 ersätta överrättsnotariesystemet. Systemet bör vara flexibelt och anpassat till moderna anställningsvillkor för att ge utrymme för olika lösningar med beaktande av t.ex. geografiska förhållanden samt behovet av anställningstrygghet.

Åtgärdspaketet bör vara inriktat på förbättringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden, anställningsvillkor och möjligheter till kompetensutveckling. Ambitionen med åtgärdspaketet skall vara att förbättra arbetsförhållanden och anställningsvillkor i sådan utsträckning att domstolarna bättre kan hävda sig på arbetsmarknaden. Marknadsföringen och rekryteringsprocedurerna skall moderniseras och förfinas. De yngre jurister som redan finns i domstolarna avses också omfattas av de förbättrade villkoren.

Tjänstgöringen efter de obligatoriska delarna i domarbanan m.m.

Efter fullgjord domarutbildning är avsikten att assessorn skall bredda sin erfarenhet genom tjänstgöring utanför domstolarna. Det är vanligt att assessorn tas i anspråk för olika slag av offentliga uppdrag. Regeringskansliet, riksdagsutskotten, kommittéväsendet och statliga verk m.fl. knyter regelmässigt assessorer till sig för tjänstgöring under kortare eller längre tid.

Det är även vanligt att assessorn tjänstgör som revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare, dvs. är föredragande i Högsta domstolen eller i Regeringsrätten. Anställningstiden som föredragande i de högsta instanserna är normalt fyra år.

Tidigare utredningar om domarbanan

1972 års domarutredning

1972 års domarutredning hade bl.a. i uppdrag att överväga hur domarkarriären skulle utformas för att tillgodose önskemål om att domarkåren tillfördes erfarenheter från andra samhällsområden än domstolsväsendet. Utredningen fann att det knappast var möjligt att inom ramen för den i princip slutna domarkarriären åstadkomma annat än relativt begränsade förändringar. Utredningen föreslog i stället att den grundläggande domarutbildningen i överrätt behölls, men utsträcktes till ett år och sex månader, varav sex månader i underrätt. Anställningen i domstolarna skulle därefter,

på motsvarande sätt som efter notariemeriteringen, upphöra. Icke- ordinarie tjänster skulle dock finnas för fiskaler i underrätt, assessorer i hovrätt och kammarrätt samt för revisionssekreterare i Högsta domstolen och för regeringsrättssekreterare i Regeringsrätten. Fiskals- och assessorstjänsterna var avsedda för vikariats- och förstärkningsändamål. Utredningen ansåg det angeläget att antalet sådana tjänster begränsades.

De som genomgått domarutbildningen antogs söka sig till andra juridiska verksamhetsområden. Det förutsattes vidare att departementen skulle inrätta särskilda tjänster för t.ex. kommittésekreterare.

Adjunktionstjänstgöringen föreslogs avskaffad därför att utbildningstiden – eftersom den inte erbjöd någon fortsatt anställning – borde hållas kort.

Rekryteringen av domare skulle ske bland dels dem som genomgått grundutbildningen, dels dem som därefter innehaft en icke ordinarie tjänst, dels dem som saknade erfarenhet av domstolsarbete.

Utredningens förslag kritiserades under remissbehandlingen. Framför allt drabbade kritiken förslaget att aspiranten inte skulle beredas fortsatt tjänstgöring inom domstolarna efter genomgången utbildning. Även avskaffandet av adjunktion kritiserades, eftersom denna ansågs vara ett av de mer värdefulla inslagen i domarutbildningen. Remisskritiken inriktade sig även på att de framtida domarna skulle ha alltför kort och inaktuell erfarenhet av domstolsarbete innan de utnämndes till domare. Den samlade kritiken ledde till att regeringen inte föreslog utredningens modell för genomförande.

1987 års domarutredning

I mitten av 1980-talet uppstod svårigheter för överrätterna att rekrytera kvalificerade fiskalsaspiranter samtidigt som antalet ickeordinarie domare som lämnade domarbanan ökade. Detta tillsammans med riksdagens beslut om nya regler för meritvärderingen vid tillsättning av statliga tjänster ledde till att regeringen beslöt tillsätta en särskild utredare för att undersöka bl.a. hur domarkarriären och domarrekryteringen borde se ut i framtiden.

Den särskilde utredaren kom fram till att de tre obligatoriska inslagen i domarutbildningen var så värdefulla att de inte kunde

undvaras. Dessa borde dock koncentreras i tiden så att de kom att motsvara minimitiderna för varje obligatoriskt moment. Den vikariats- och förstärkningstjänstgöring som tidigare utfördes av fiskaler skulle läggas på assessorerna. Antalet tingsfiskalstjänster skulle minskas medan antalet adjunktionsplatser i hovrätten skulle öka. Ytterligare ett antal ordinarie rådmanstjänster borde därför inrättas. Reglerna om tjänstledighet för både icke-ordinarie och ordinarie domare föreslogs bli generösare. Välmeriterade jurister utan domarutbildning som var allvarligt intresserade av domaryrket och som bedömdes kunna komma ifråga för sådan tjänst föreslogs kunna förordnas till adjungerad ledamot i överrätt.

Förslagen genomfördes den 1 juli 1990.

1993 års domarutredning

1993 års domarutredning hade som uppdrag att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lägga fram förslag till inriktning av ett fortsatt utredningsarbete avseende en översyn av dessa frågor. Utredningen hade således inte att utreda domarbanan som sådan, men tog ändå upp frågan till diskussion.

Domarutredningen framhöll att mycket av domarrollen inte lät sig fångas i teoretiska framställningar utan måste formas kontinuerligt genom förebilder och praktiskt domstolsarbete. Mot den bakgrunden fann utredningen att det var viktigt att varje generation domare kände sitt ansvar för att hålla diskussionen om domaryrkets ideal och principer levande. I domarrollen måste det därför ingå att domaren har ett ansvar för domarutbildningen och för att på andra sätt stödja en ny generation domare i deras yrkesroll.

Domarutredningen framhöll vidare att uppfattningen om domarbanan gick i sär. En del ställde sig bakom den nuvarande ordningen och ansåg att den inrymde viktiga moment som inte kunde undvaras för att garantera en god domarrekrytering. Andra menade däremot att domarbanan var förenad med sådana problem som inte kunde lösas inom ramen för nuvarande system och att diskussionen skulle ta sin utgångspunkt i detta förhållande.

1995 års domstolskommitté

Kommittén anförde att den hade övervägt frågan om en förändring av rekryteringen till domaryrket men att den hade stannat för att den nuvarande ordningen med en domarutbildning med obligatoriska inslag borde behållas.

Kommittén kom fram till att domarutbildningen borde omfatta rättskipning i både tvistemål, brottmål och förvaltningsmål. Mot den bakgrunden föreslog kommittén att den totala tiden för domarutbildningen skulle förlängas till fyra år och nio månader. En utgångspunkt för kommittén var att utbildningen av domare borde ske för att tillgodose domstolarnas framtida behov av ordinarie domare. Eftersom behovet av föredragande i överrätt överstiger behovet av ordinarie domare föreslog kommittén att aspiranttiden skulle ersättas med en ettårig tidsbegränsad anställning som notarie i överrätt. Enligt förslaget skulle överrättsnotarien, om han eller hon anställdes som fiskal, genomgå en teoretisk kurs på en månad. Därefter skulle enligt förslaget fiskalen tjänstgöra under sex månader som föredragande i det domstolsslag som han inte hade varit verksam inom som överrättsnotarie. För att det skulle vara meningsfullt med tjänstgöring i båda domstolsslagen föreslog kommittén att fiskalstiden i underrätt skulle förlängas till två år och två månader.

Som nämnts pågår för närvarande en försöksverksamhet i överrätterna med överrättsnotarietjänstgöring. Därtill har underrättstjänstgöring förlängts till två år. I övrigt har kommitténs förslag inte genomförts.

Reformbehovet

Den nuvarande domarutbildningen och domarkarriären har varit i stort oförändrad under lång tid. Flera statliga utredningar har utrett frågan om domarutbildningens utformning och domarkarriären. Utredningarna har också resulterat i vissa ändringar. Under denna tid har dock mycket hänt som har påverkat arbetet och verksamheten i domstolarna. Det har under lång tid även uttalats önskemål om en öppnare domarbana, så att jurister med olika erfarenheter skulle kunna rekryteras till domarbefattningar. Många är av den uppfattningen att en sådan rekrytering skulle göra urvalet ännu bredare och bättre. Det förtjänar dock att särskilt påpeka att den

särskilda domarkarriären i dag inte är en förutsättning för att utnämnas till ordinarie domare.

För framtiden är det av största vikt att finna en ordning som säkerställer en bred rekrytering av kvalificerade domare i hela landet. Enbart det förhållandet att domstolarna hittills har varit ett attraktivt val för många av de bästa juristerna är inte tillräckligt. Attraktionskraften för domaryrket och utbildningen måste förbättras så att skickliga och i övrigt lämpliga jurister även i framtiden söker sig till domstolarna. Rekryteringen till domaryrket och till en eventuell domarbana bör ge utrymme för olika lösningar med beaktande av t.ex. geografiska förhållanden. I ett framtida system är det viktigt att det sker förbättringar av de yngre juristernas arbetsförhållanden, anställningsvillkor och möjligheter till kompetensutveckling. Det är också viktigt att ha ett flexibelt system så att det går att kombinera arbetet i domstol med föräldraskap och familjeliv i övrigt. Detta är inte bara till fördel för den enskilde juristen, utan kan också vara en faktor som underlättar rekryteringen till domstolarna. Det är mycket som talar för att de som kanske har förutsättningar att bli morgondagens domare värdesätter sådana möjligheter minst lika mycket som möjligheterna att göra karriär i traditionell mening.

Utanför de större befolkningsregionerna har det under senare år blivit allt svårare att rekrytera skickliga och lämpliga jurister till domaranställningar. Det har till och med vid några tillfällen inte varit möjligt, med hänsyn till de sökandes kvalifikationer, att anställa ordinarie domare. Det finns naturligtvis många olika förklaringar till varför vissa domaranställningar är svårare att besätta än andra. Det kan vara fråga om att arbetstillfällen för medföljande i familjen saknas, att det ekonomiska utbytet inte är tillräckligt attraktivt för att bryta upp från nuvarande situation, att domstolen på grund av brist på utvecklingsmöjligheter inte är attraktiv, att möjligheterna att befordras inom regionen förefaller små osv.

Det är viktigt att vi även fortsättningsvis kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. För att få en allsidig sammansättning av ordinarie domare behövs också att skickliga och i övrigt lämpliga jurister med annan yrkeserfarenhet rekryteras till domaryrket. Detta inte minst för att framöver klara av de krav på specialkompetens som blir allt tydligare i vissa mål. Det skall också i framtidens domstolar vara lika attraktivt för kvinnor som för män att vara domare. För att uppnå detta behövs olika åtgärder. Bland annat fordras att domstolarna

blir attraktiva arbetsplatser i än högre grad än i dag och att anställningsvillkoren för domare i än högre grad än i dag blir konkurrenskraftiga.

En särskild domarbana har under en lång följd av år varit den rekryteringsväg som varit den helt dominerande för ordinarie domarna. Den senaste tiden har det även blivit allt svårare att rekrytera de bästa juristerna till domarbanan. Vissa kopplar dessa svårigheter till den pågående försöksverksamheten med överrättsnotarier, medan andra konstaterar att det för närvarande är och har varit en mycket bra arbetsmarknad för jurister och att domstolarna i den konkurrensen av olika skäl inte är ett tillräckligt attraktivt alternativ. Andra orsaker som nämns är bl.a. osäkerhet om framtida befordringsmöjligheter, löneutvecklingen, brister när det gäller fortbildning, vidareutbildning och specialisering. En del anser också att domarbanan har brister när det gäller den enskildes trygghet och möjlighet att planera sin framtid. Till detta kommer att de nya juristgenerationerna inte på motsvarande sätt som tidigare är beredda att så tidigt i livet välja yrkesinriktning.

Även för verksamheten i domstolarna är det nuvarande systemet inte fritt från invändningar. Det är exempelvis svårt att göra en god prognos över vilka som är lämpliga för att bli ordinarie domare och att finna alternativa sysselsättningar för dem som är anställda, men som inte kan beredas anställning som ordinarie domare. Den nuvarande kopplingen mellan överrätternas behov av föredragande och domarutbildningen innebär också en ojämn tillgång på ickeordinarie domare. Därtill kommer att rekryteringsunderlaget och därmed kompetensen varierar över tiden och mellan överrätterna. Domstolarnas och domarnas speciella funktion i samhället innebär att den dömande verksamheten i så stor utsträckning som möjligt bör utövas av ordinarie domare. Den nuvarande domstolsorganisationen, med många små domstolar, innebär stora krav på förstärkningsresurser i form av icke ordinarie domare. En stor del av dömandet utförs därför av andra än ordinarie domare. Inte minst när det gäller överrätterna kan det ifrågasättas om det är lämpligt att icke-ordinarie domare deltar i den dömande verksamheten i den utsträckning som sker i dag, eftersom överrätternas funktion är att överpröva underrätternas avgöranden. Frågan är således om det verkligen är det bästa och mest attraktiva sättet att genomgå en reglerad domarutbildning, med olika slag av godkännande, för att garantera en god domarrekrytering.

Om det i framtiden skall finnas en särskild domarbana förutsätter det att arbetsförhållanden och anställningsvillkor förbättras för att de för domaryrket lämpligaste juristerna skall välja den inriktningen. Marknadsföringen och rekryteringsprocedurerna bör moderniseras och förfinas. De yngre jurister som redan finns i domstolarna skall givetvis också omfattas av de förbättrade villkoren.

En betydelsefull fråga som hänger samman med frågan om en särskild domarbana är domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål. I dagens system utgör de icke ordinarie domarna en betydelsefull resurs för att lösa dessa behov. Det är regeringens uppfattning att den dömande verksamheten i framtiden i högre utsträckning än i dag bör utföras av ordinarie domare. De särskilda problem som uppkommer vid sjukfrånvaro, ledigheter eller tillfällig arbetsanhopning bör inte som hittills lösas enbart med hjälp av icke ordinarie domare. Det finns därför anledning att se över hur domstolarnas behov i dessa situationer bör tillgodoses. En förändring av detta är enligt regeringen påkallad oavsett om en särskild domarbana skall finnas även i framtiden.

Det pågående reformarbetet i domstolsväsendet syftar bl.a. till att skapa attraktiva arbetsplatser för alla anställda. En av utgångspunkterna är att domstolarna skall ha kraftfulla beredningsorganisationer. Detta kommer att leda till att behovet av ordinarie domare minskar. En minskning av antalet ordinarie domare frigör resurser som kan tas tillvara för att göra domaryrket attraktivare och konkurrenskraftigare i framtiden.

Vid en översyn av domarbanan finns det även anledning att se över rekryteringen av föredragande till Högsta domstolen och Regeringsrätten. En tänkbar utveckling kan vara att vissa av anställningarna som föredragande i de högsta instanserna i framtiden utgör attraktiva anställningar för skickliga föredragande i underrätterna. Det är inte heller givet att dessa anställningar bör vara en del av en domarkarriär. I många fall kan det vara lämpligt att ordinarie domare under en viss period tjänstgör som föredragande, inte minst för att skaffa sig fördjupade kunskaper inom ett visst rättsområde. Ett sådant utbyte skulle gynna såväl domaren personligen som de högsta instanserna och den domstol där domaren har sin fullmaktsanställning.

Uppdraget

En särskild utredare ges uppdraget att genomföra en översyn av rekryteringen av ordinarie domare. Utredaren skall lämna förslag till förändringar som innebär att domstolarna i framtiden kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste juristerna i hela landet. Förslagen skall möjliggöra att det blir lika attraktivt för kvinnor som för män att bli domare och framför allt chefsdomare i framtiden. I uppdraget ingår därför att se över de olika faktorer som påverkar möjligheterna att åstadkomma att domaryrket framstår som attraktivt för såväl kvinnor som män.

I uppdraget ingår att se över om det, för att säkerställa en god rekrytering till domaryrket, skall finnas en särskilt reglerad domarbana. Om utredaren kommer fram till att en särskilt reglerad domarbana alltjämt skall finnas, skall utredaren lämna förslag på hur denna bör vara utformad. Utredaren skall även lämna förslag till åtgärder som kan öka attraktionskraften för en sådan bana liksom om den bör koncentreras exempelvis till vissa överrätter. I utredarens uppdrag ingår att lämna förslag om hur domstolarnas behov av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skall tillgodoses. Förslaget bör så långt möjligt utgå från att dessa behov inte skall tillgodoses med icke ordinarie domare.

Utredaren skall vidare utreda och lämna förslag om hur behovet av föredragande i överrätt och föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten skall tillgodoses. Utredaren skall också lämna förslag på hur hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande skall tillgodoses i framtiden.

Utöver de frågor som har berörts ovan står det utredaren fritt att ta upp och föreslå förändringar som har samband med uppdraget.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2003.

(Justitiedepartementet)

Bilaga 2

Statistiska uppgifter

Bilagan finns endast presenterad med statistiska uppgifter i den tryckta upplagan.