SOU 2001:19

Vissa grundlagsfrågor

Till statsrådet Lena Hjelm-Wallén

Regeringen beslutade den 2 september 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda vissa frågor som rör regeringsformen.

Till ordförande i kommittén förordnades den 13 september 1999 landshövdingen Ulf Lönnqvist. Samtidigt förordnades justitiekanslern Hans Regner som ledamot. Den 12 november 1999 förordnades dessutom riksdagsledamöterna Helena Bargholtz och Rune Berglund, förste vice talmannen Anders Björck, språkröret Lotta Nilsson Hedström, riksdagsledamöterna Kenneth Johansson och Kenneth Kvist, f.d. kammarrättspresidenten Reidunn Laurén samt riksdagsledamöterna Göran Magnusson och Barbro Hietala Nordlund att som ledamöter ingå i kommittén.

Att som experter biträda kommittén förordnades den 24 november 1999 biträdande kammarsekreteraren Ulf Christoffersson, departementsrådet Stefan Rubenson, numera kanslirådet Kristina Svahn Starrsjö och numera ämnesrådet Lena Stenwall.

Till sekreterare förordnades den 30 oktober 1999 hovrättsassessorn Dag Cohen och kammarrättsassessorn Lars Seger.

Kommittén har antagit namnet 1999 års författningsutredning (Ju 1999:13).

Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19).

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Betänkandet omfattar de delar av vårt uppdrag som hänför sig till bestämmelser dels i 1 kap. 2 § regeringsformen om skydd för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället, dels i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen om skydd för egendom. Vidare omfattar betänkandet frågan om förutsättningarna för att införa en möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick samt överväganden och förslag som hänför sig till frågan om en ändrad ordalydelse av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. Slutligen omfattar betänkandet också den del av uppdraget som avser förslag till en ny bestämmelse i 10 kap.

regeringsformen som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor.

Arbetet fortsätter nu med att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas, att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen samt att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Detta arbete beräknas vara slutfört i april 2002.

Stockholm i februari 2001

Ulf Lönnqvist

Helena Bargholtz Rune Berglund Anders Björck

Lotta Nilsson Hedström Kenneth Johansson Kenneth Kvist

Reidunn Laurén Göran Magnusson Barbro Hietala Nordlund

Hans Regner

/Dag Cohen

/Lars Seger

Förkortningar

a. a. anfört arbete Amsterdamfördraget Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem a. prop. anförd proposition a. s. anförd sida bet. betänkande c Centerpartiet Coreper Comité des Représentants Permanents (Ständiga representanternas kommitté) dir. direktiv Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapen/Europeiska gemenskaperna EG-fördraget Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning EU Europeiska unionen Europakonventionen Europeiska konventionen (d. 4 nov. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europadomstolen Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna FN Förenta nationerna fp Folkpartiet liberalerna FT Förvaltningsrättslig tidskrift GUSP Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken JO Riksdagens ombudsmän JT Juridisk Tidskrift kd Kristdemokraterna kommissionen Europeiska gemenskapernas kommission m Moderata samlingspartiet Maastrichtfördraget Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen

mp Miljöpartiet de gröna Nicefördraget Nicefördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem prop. proposition RF regeringsformen/regeringsform RO riksdagsordningen rskr. riksdagsskrivelse s Sveriges socialdemokratiska arbetareparti (Socialdemokraterna) SFS Svensk författningssamling skr. skrivelse SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning SÖ Sveriges internationella överenskommelser UD Utrikesdepartementet Unionsfördraget Fördraget om Europeiska unionen v Vänsterpartiet VEU Västeuropeiska unionen yttr. yttrande

Sammanfattning

Uppdraget

Vi redovisar i detta delbetänkande våra överväganden och förslag i fråga om stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper (Del I), grundlagsskydd för miljön (Del II), RF:s egendomsskydd (Del III), riksdagens funktion som beslutsorgan vid internationellt samarbete (Del IV) samt vårt förslag till reglering i RF av regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor (Del V).

I våra direktiv gavs vi i uppdrag att

  • föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § RF,
  • lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket RF,
  • utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick,
  • närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom EU går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF, och
  • lämna förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. RF som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor.

Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper

Det nuvarande s.k. program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF – som ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning – innehåller i första stycket ett stadgande om att den offentliga makten skall utövas med respekt för

alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vårt uppdrag handlar om att förtydliga det skydd för utsatta grupper som redan kan sägas inrymmas i detta stycke.

En bestämmelse om att delaktighet och jämlikhet skall eftersträvas i samhället bör enligt vår mening ha en generell utformning, dvs. i en sådan bestämmelse bör nämnas även andra utsatta grupper än personer med funktionshinder. Vi anser att detta bör ske genom att man i stadgandet räknar upp skilda otillåtna grunder för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. En uppräkning av förbjudna grunder för diskriminering bör främst omfatta grupper av människor som på olika sätt har diskriminerats på ett för ett demokratiskt samhälle oacceptabelt sätt. För att markera att uppräkningen inte är uttömmande bör det i stadgandet också anges att diskriminering på grund av andra omständigheter som är hänförliga till person är otillåten.

Mot den angivna bakgrunden föreslår vi i kapitel 3 att det redan befintliga skyddet för utsatta grupper i 1 kap. 2 § första stycket RF kompletteras och förstärks med dels en föreskrift om att det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels en föreskrift om att det allmänna skall motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.

Genom den föreslagna föreskriften om delaktighet och jämlikhet uttrycks dels en princip om alla människors rätt till inflytande i frågor som rör dem själva, dels en princip om alla människors rätt till ett jämlikt bemötande som individer. Det föreslagna tillägget innebär vidare ett åliggande för det allmänna att undanröja de hinder som finns mot alla människors deltagande i samhällslivet på lika villkor.

Grundlagsskydd för miljön

I kapitel 5 föreslår vi att betydelsen av skyddet för natur- och kulturmiljön samt människors hälsa – som är några av de allra viktigaste samhällsfrågorna – bör markeras genom ett nytt stadgande i 1 kap. 2 § RF om att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Den föreslagna föreskriften anknyter till miljöbalkens målsättningsparagraf (1 kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Det som enligt vår mening därvid bör lyftas fram är det miljöpolitiska begreppet ”hållbar utveckling”. Begreppet speglar en miljöpolitisk ambition och är det övergripande målet för miljöbalken.

Dessutom är det ett centralt miljöskyddsbegrepp dels inom den internationella miljörätten, dels i EU:s miljörätt. Vi menar vidare att man i en övergripande miljöskyddsbestämmelse av föreslaget slag bör betona principen om solidaritet med kommande generationer.

Det föreslagna stadgandet innefattar ett krav på en högt ställd ambitionsnivå och effektivitet när det gäller det allmännas miljöskyddsarbete. Vidare innebär den föreslagna regeln ett åliggande för det allmänna att verka för att målsättningen i möjligaste mån förverkligas, t.ex. genom att fortlöpande utveckla lagstiftningen på miljöområdet. Stadgandet innebär dessutom ett krav på myndigheterna att aktivt verka för en god miljö och låta denna målsättning påverka de beslut som fattas.

Regeringsformens egendomsskydd

När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas normalt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grundläggande utgångspunkt för vårt uppdrag att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Med beklagande kan konstateras att när det gäller den nu aktuella delen av vårt uppdrag har någon sådan bred enighet inte kunnat uppnås. Ett stort antal tänkbara lösningar har emellertid prövats på frågan. Vi diskuterar i kapitel 9 några tänkbara preciseringar av bestämmelsen om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i 2 kap. 18 § andra stycket RF.

Riksdagens funktion som beslutsorgan vid internationellt samarbete

Bakgrund

Samarbetet inom EU grundas på fördrag som är att betrakta som internationella överenskommelser i RF:s mening. Dessa fördrag bildar en struktur för EU-samarbetet som brukar beskrivas som en överbyggnad med tre pelare. Samarbetet i den s.k. första pelaren utgörs av gemenskapssamarbetet med EG-fördraget, Kol- och stålfördraget (upphör att gälla i juli 2002) och Euratomfördraget som grund. Gemenskapssamarbetet inrymmer bl.a. allt ekonomiskt samarbete i vidsträckt bemärkelse, den inre marknaden och miljöpolitiken. Den s.k. andra pelaren (avdelning V i Unionsfördraget) inrymmer GUSP, dvs. den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Slutligen inryms i den

s.k. tredje pelaren (avdelning VI i Unionsfördraget) polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

Riksdagens funktion vid ingåendet av internationella överenskommelser

I kapitel 10 behandlas vissa av bestämmelserna i 10 kap. RF om förhållandet till andra stater. Av redogörelsen framgår att regeringen har rätt att ingå överenskommelse med eller på annat sätt ikläda riket förpliktelse gentemot annan stat eller mellanfolklig organisation. I 10 kap. 2 § RF anges förutsättningarna för regeringens statsrättsliga kompetens att utnyttja sin behörighet att binda riket genom internationella överenskommelser. Bestämmelsen innebär att en internationell överenskommelse skall föreläggas riksdagen för godkännande om den förutsätter ett riksdagsbeslut för att kunna genomföras. Frågan huruvida riksdagen behöver godkänna en viss internationell överenskommelse avgörs framför allt av reglerna i RF om hur normgivningsmakten och finansmakten är fördelad mellan riksdag och regering. En internationell överenskommelse skall också godkännas av riksdagen om den är av större vikt. Regeringen kan dock i det sistnämnda fallet underlåta att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Av redogörelsen i kapitel 10 framgår också att RF:s bestämmelser om regeringens befogenhet att ingå internationella överenskommelser och om riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 § RF av sådana överenskommelser är tillämpliga på det mellanstatliga samarbetet i andra och tredje pelaren. I kapitel 11 – som behandlar regleringen av de nu aktuella frågorna i andra EU-länder – konstateras att reglerna för det danska parlamentets, Folketingets, prövning av sådana överenskommelser påminner mycket nära om motsvarande svenska regler. Det konstateras också att dessa frågor inte har reglerats på något enhetligt sätt i EU:s övriga medlemsstater.

Inledningsvis konstaterar vi i kapitel 12 att det saknas anledning att genomföra några mera djupgående förändringar när det gäller regeringens befogenhet på det internationella planet. Vidare tar vi också avstånd från tankar som innebär att något annat organ än riksdagen i plenum godkänner sådana internationella överenskommelser som avses i 10 kap. 2 § RF. Vi tar dock ställning för en ändring av RF som innebär att regeringen har möjlighet att inhämta riksdagens godkännande också av preliminära förhandlings-överenskommelser i mellanstatligt samarbete inom EU:s ram. Därvid slår vi fast att en

särskild reglering av riksdagens prövning av sådana överenskommelser som utgångspunkt bör bygga på att det vid godkännandet står klart vilken slutlig överenskommelse riksdagen har godkänt. Vi anser att kravet på tillämpande av grundlagsform bör bibehållas då riksdagen godkänner överenskommelser som förutsätter ändring av grundlag. Enligt vår uppfattning talar också övervägande skäl mot ett avskaffande av den särskilda uppskovsmöjligheten enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF vid riksdagens ställningstagande till överenskommelser som avser begränsningsbara rättigheter i 2 kap. RF. Enligt denna förfaranderegel skall sådana överenskommelser på yrkande av minst tio riksdagsledamöter godkännas antingen genom två beslut med ett års mellanrum eller genom ett beslut med fem sjättedels majoritet av de röstande riksdagsledamöterna. Vidare slår vi fast att behovet av grundlagsändringar inskränker sig till EU-samarbetet.

Med de nu angivna utgångspunkterna innebär vårt förslag att riksdagen skall ha möjlighet att godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU med det innehåll som enligt regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga förhandlingsresultatet. Riksdagen skall ha möjlighet att besluta om nödvändiga lagstiftningsåtgärder senare. Riksdagens godkännande skall omfatta också senare ändringar i utkastet till överenskommelse i de fall då sådana ändringar saknar betydelse för riksdagen. Regeringen bör under konstitutionellt ansvar få avgöra om en senare ändring kräver riksdagens godkännande. Den föreslagna ordningen bör i RF komma till uttryck i ett nytt sista stycke i 10 kap. 2 § RF. Vi konstaterar att bestämmelserna om regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor gäller även för de överenskommelser som handläggs enligt den nu föreslagna ordningen.

En ny överlåtelseregel

Det överstatliga gemenskapssamarbetet i första pelaren kännetecknas av att medlemsstaterna genom folkrättsliga fördrag till EG har överlåtit vissa beslutsbefogenheter som ger gemenskaperna möjlighet att besluta om rättsakter som skall vara bindande för medlemsstaterna och enskilda i dessa stater. I kapitel 10 behandlas möjligheten att till ickesvenska organ överlåta beslutsbefogenheter som annars tillkommer svenska statsorgan. Denna möjlighet regleras i 10 kap. 5 § RF. Vad gäller möjligheten att överlåta beslutsbefogenheter inom ramen för EUsamarbetet föreskrivs i bestämmelsens första stycke att sådan överlåtelse kan ske enbart till EG, dvs. första pelaren. Som konstateras i kapitel 11 har inte heller dessa frågor reglerats på något enhetligt sätt i

de andra medlemsstaterna inom EU. I en del stater förekommer på EUmedlemskapet inriktade konstitutionella särlösningar medan det i andra medlemsstater förekommer olika former av mera allmänt hållna regler och principer som på det konstitutionella planet legitimerar gemensamt utövande av beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet.

För närvarande finns, som tidigare har nämnts, endast möjlighet att överlåta beslutanderätt till EG, dvs. första pelaren. Vi menar emellertid att gemenskapssamarbetet inte behöver vara den bästa formen för allt samarbete inom unionens ram som på något sätt kan komma att förutsätta överlåtelse av beslutanderätt. Vid framtida fördragsförhandlingar skulle det svenska handlingsutrymmet utvidgas om riksdagen hade möjlighet att överlåta beslutanderätt också i annat samarbete. I kapitel 12 tar vi därför ställning för en ändrad lydelse av 10 kap. 5 § första stycket RF som ger riksdagen möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för hela unionssamarbetet. Vi anger emellertid också vissa utgångspunkter som enligt vår uppfattning drar upp bestämda ramar för en ändring av bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF. Också en ny överlåtelseregel bör enligt vår mening spegla konsekvenserna av ett svenskt deltagande i EU-samarbetet. Därför kan det inte anses ligga i vårt uppdrag att utforma förslag till en mera allmänt formulerad överlåtelseregel som även är tillämplig på annat internationellt samarbete än EU-samarbetet. Vidare slår vi fast att det inte bör bli möjligt att inom ramen för EU-samarbetet överlåta beslutsbefogenheter i större omfattning än vad som kan ske redan i dag. Av grundlagen bör också uttryckligen framgå att överlåtelse inte kan ske av sådan beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. De särskilda beslutsformerna skall bibehållas. För ett beslut om överlåtelse skall alltså krävas antingen att tre fjärdedelar av de röstande riksdagsledamöterna ansluter sig till ett sådant förslag eller att beslut fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Likaså bör det för en sådan överlåtelse även fortsättningsvis krävas att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och Europakonventionen. Den föreslagna ordningen bör i RF komma till uttryck i en ändrad lydelse av de två första meningarna i 10 kap. 5 § första stycket RF.

Informations- och samrådsskyldigheten i EUfrågor

Som konstateras i kapitel 13 ålägger samverkansbestämmelserna i 10 kap. RO regeringen informationsskyldighet gentemot såväl riksdagen som dess utskott och EU-nämnden. I RO föreskrivs uttryckligen en skyldighet för regeringen att samråda med EU-nämnden. Riksdagen har emellertid också betonat utskottens centrala roll i sammanhanget. I vissa fall kan det vara motiverat att samråd också sker med det berörda utskottet innan regeringen tar ställning. Förutom att lägga förslag om tillkännagivanden till regeringen i kammaren har utskotten därvid möjlighet att direkt påverka regeringen i EU-ärenden vid informella samråd i utskotten. Uttalanden av EU-nämnden eller av utskott binder inte riksdagens kammare eller andra riksdagsorgan. Regeringen blir inte rättsligt bunden av uttalanden som görs i samrådet. Däremot har regeringen en långtgående politisk skyldighet att avstå från att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad en majoritet inom EUnämnden har gett uttryck för.

Vi anser att det är av stort värde att det införs en bestämmelse i RF som klart ger uttryck för regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor. Det faller dock utanför vårt uppdrag att överväga hur denna skyldighet skall fullgöras. I kapitel 14 föreslår vi därför att det införs en bestämmelse i RF som föreskriver att regeringen fortlöpande skall informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. I en sådan bestämmelse bör vidare enligt vår mening föreskrivas att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i RO. Denna bestämmelse bör enligt vårt förslag placeras in som ett nytt första stycke i 10 kap. 6 § RF. I anslutning härtill föreslår vi även att rubriken till 10 kap. RF, som i dag lyder: ”Förhållandet till andra stater”, förses med tillägget ”och mellanfolkliga organisationer”. På så sätt markeras att Sverige upprätthåller betydelsefulla relationer, inte bara med andra stater utan också med mellanfolkliga organisationer såsom FN och Europarådet.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att 1 kap. 2 § samt 10 kap. 2, 5 och 6 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubriken till 10 kap. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.

Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet

i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.

Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

10 kap.

Förhållandet till andra stater Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga

organisationer

2 §

Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta.

Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen.

Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Riksdagen kan godkänna sådan överenskommelse som avses i första och tredje styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick.

5 §

Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig

organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

6 §

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informationsoch samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Regeringen skall fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. _______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att 10 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

1 §

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen samt varje år till riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen.

Regeringen skall varje år till riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

1. Utredningsuppdraget

1.1. Uppdraget

Våra ursprungliga direktiv beslutades av regeringen den 2 september 1999 (dir. 1999:71), se bilaga 1. I dessa direktiv gavs vi i uppdrag att

  • lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket RF,
  • utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick, samt
  • närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom EU går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF.

Genom tilläggsdirektiv – beslutade av regeringen den 16 mars 2000 (dir. 2000:21), se bilaga 2 – gavs vi vidare i uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § RF. Dessutom har vi genom ytterligare tilläggsdirektiv beslutade av regeringen den 21 september 2000 (dir. 2000:61) fått i särskilt uppdrag att lämna förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. RF som skall reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EUfrågor, se bilaga 3.

Härutöver kan tilläggas att vi genom tilläggsdirektiven den 16 mars 2000 har getts i uppdrag att utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, att överväga om de tre största valkretsarna bör minskas, att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § RF samt att överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha. Uppdraget såvitt avser dessa valfrågor skall dock inte redovisas förrän senast den 30 april 2002.

1.2. Utredningsarbetet

Vi inledde vårt arbete i november 1999. I denna etapp av utredningsarbetet har vi tagit upp samtliga frågor utom de valfrågor som enligt våra direktiv skall redovisas senast den 30 april 2002 (se avsnitt 1.1).

Vi har haft elva kommittésammanträden. Under tiden den 9–10 oktober 2000 höll vi dessutom ett internatsammanträde i Karlskrona. Vi har till olika sammanträden bjudit in personer som har lämnat för utredningsarbetet värdefulla upplysningar. Vid vårt sammanträde den 23 augusti 2000 deltog som föredragshållare utrikesrådet Frank Belfrage, professorn Ulf Bernitz och journalisten Rolf Gustavsson. De gav bl.a. sin syn på hur EU-samarbetet kan komma att utvecklas i framtiden. Vid vårt sammanträde den 29 november 2000 gav f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, f.d. hovrättspresidenten Carl Axel Petri, f.d. justitierådet Staffan Vängby, juristen Karolina Ardesjö Lundén (Svenska Naturskyddsföreningen) och länsordföranden Magnus Nilsson (Svenska Naturskyddsföreningen) bl.a. sin syn på tolkningen av den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF. Vid sammanträdet den 13 december 2000 deltog som föredragshållare vice ordföranden Thomas Johansson (Lantbrukarnas Riksförbund) och chefsjuristen Fredrik Bonde (Lantbrukarnas Riksförbund), varvid de bl.a. gav sin syn på tolkningen av den nyss nämnda bestämmelsen.

Vi har studerat synen i andra medlemsländer inom EU på det nationella parlamentets ställning och inflytande, framför allt med avseende på samarbetet inom den andra och tredje pelaren (avdelning V resp. VI i Unionsfördraget). Information om sådana förhållanden har inhämtats från Sveriges ambassader i utomnordiska medlemsländer. Vidare har ledamoten Hans Regner och sekreterarna tillsammans med experterna Ulf Christoffersson, Kristina Svahn Starrsjö och Lena Stenwall besökt Köpenhamn den 9 maj 2000 och Helsingfors den 10 maj 2000 för att erhålla information om motsvarande förhållanden i Danmark resp. Finland.

UD har överlämnat en promemoria angående de s.k. Petersbergsuppgifterna i EU och några konstitutionella aspekter på detta samarbete, se bilaga 4.

Slutligen har inkommit skrivelser från Sveriges Jordägareförbund och från en enskild person.

Del I Stärkt grundlagsskydd för utsatta

grupper

2. Bakgrund

2.1. Inledning

Enligt våra tilläggsdirektiv (se avsnitt 1.1) skall vi överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall komma till tydligare uttryck i 1 kap. 2 § RF. Det anges därvid särskilt att det ingår i uppgiften att bedöma om bara personer med funktionshinder skall framhållas eller om även andra grupper uttryckligen skall omnämnas.

I detta kapitel lämnas i avsnitt 2.2 en redogörelse för den närmare innebörden av det nuvarande program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF. Vidare redovisas i avsnitt 2.3 vissa tidigare utredningsförslag som på olika sätt rör utsatta grupper i samhället. Därutöver redogör vi kortfattat för pågående utredningsarbete (avsnitt 2.4) och för de senaste årens utskottsbehandling av frågan om grundlagsskydd för utsatta grupper (avsnitten 2.5 och 2.6). I avsnitt 2.7 redovisar vi bl.a. vissa internationella åtaganden på området. Våra överväganden och förslag när det gäller ett förstärkt grundlagsskydd för funktionshindrade och andra utsatta grupper redovisas i kapitel 3.

2.2. Den närmare innebörden av programoch målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen

Det s.k. program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF tillkom år 1976 (prop. 1975/76:209 s. 97 ff., 127 ff. och 136 ff. samt bet. KU 1975/76:56 s. 41 f.) och ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens inriktning. Stadgandet är dock inte rättsligt bindande (se prop. 1973:90 s. 194) och ger alltså inte upphov till några rättigheter för medborgarna av samma slag som reglerna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF. Det bör dock i sammanhanget påpekas att en del av stadgandena i 1 kap. 2 § RF följs upp av bindande rättighetsregler i 2 kap. RF. Paragrafen har följande lydelse.

Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

Paragrafen inleds i första stycket med ett allmänt uttalande om förhållandet mellan den offentliga maktutövningen och den enskilde individen. Anvisningarna – som riktar sig till alla som utövar offentlig makt, dvs. såväl normgivande organ som rättstillämpande myndigheter av olika slag – kompletteras genom ytterligare förhållningsregler i 1 kap. 9 § RF, där domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen erinras om kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen.

Härefter följer i andra stycket bestämmelser om de grundläggande målen för den offentliga verksamheten. Dessa, s.k. sociala rättigheter, anges som den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Beträffande dessa stadganden uttalade departementschefen i propositionen 1975/76:209 (s. 99) bl.a. att särbehandlande lagstiftning på olika områden är ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen och att det i själva verket förhåller sig så att sådan lagstiftning på exempelvis de sociala och ekonomiska områdena är ett typiskt kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle. Departementschefen uttalade vidare följande.

Vad som behöver sägas i fråga om lagstiftarens verksamhet är i stället att denne skall sträva efter att göra sådana avvägningar mellan olika gruppers intressen som kan upplevas som rimliga och rättvisa. Enligt min mening kommer en sådan målsättning bäst till uttryck genom programmatiska stadganden om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt om individens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd som mål för den offentliga verksamheten.

Som framgår används inte uttrycket den enskildes sociala välfärd i stycket, utan i stället föreskrivs i styckets andra mening särskilt att det skall åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Rätten till utbildning förstärks dessutom genom en bestämmelse i 2 kap. RF (21§).

Tredje stycket inleds med en föreskrift om att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Enligt förarbetena (a. prop. s. 138) slår denna bestämmelse fast att det är en central uppgift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället.

Denna princip måste särskilt uppmärksammas av alla offentligt anställda (se Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 21 f.). Enligt Petrén och Ragnemalm innebär detta att alla offentligt anställda i sitt arbete måste vara verksamma i denna riktning och att den som t.ex. är motståndare till de idéer om demokratin som omfattas av folkmajoriteten inte får utveckla sina tankar i sitt arbete. Som exempel nämner Petrén och Ragnemalm att en lärare är skyldig att inte förhålla sig neutral till olika samhällsåskådningar i sin undervisning utan i denna endast verka för demokratins idéer. Det har dock riktats kritik mot detta synsätt (se Olle Nymans artikel om målsättningsstadgandet i FT 1984 s. 300). Nyman anser därvid att Petréns och Ragnmalms synsätt förefaller vara alltför extensivt. Enligt Nymans mening torde även en annan uppfattning av innebörden av demokratins idéer än den vid en viss tidpunkt existerande folkmajoritetens kunna ”svara mot grundlagens bud” i stycket.

I tredje stycket återfinns vidare målsättningsstadganden som ålägger det allmänna att tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt att värna den enskildes privatliv och familjeliv. Stadgandet om jämställdhet mellan könen följs upp av könsdiskrimineringsförbudet i 2 kap. 16 § RF. Förbudet mot diskriminering på grund av kön, som är riktat till normgivaren, är dock inte undantagslöst. Ett missgynnande får enligt 2 kap. 16 § RF nämligen ske, om en lag eller annan föreskrift utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor (exempelvis tillåts s.k. positiv särbehandling genom t.ex. kvotering) eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

I paragrafens fjärde stycke anges att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Stadgandet kan ses som ett komplement till rasdiskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § RF. Även detta förbud gäller normgivningen. Det kan också nämnas att förbudet enbart gäller till förmån för en minoritet. Det är alltså tillåtet att gynna en minoritet på majoritetens bekostnad samt att gynna en minoritet utan att ge en annan minoritet samma förmån.

I motiven framhålls (a. prop. a. s.) att ordet ”kultur” i detta sammanhang skall ges en vidsträckt tolkning och sålunda innefatta bl.a. den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt

(se också 2 kap. 20 § RF, där det ges en särskild grundlagsförankring för reglerna om samernas renskötselrätt).

2.3. Vissa tidigare utredningsförslag

2.3.1 1989 års Handikapputredning

I sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52 s. 135 ff. och 537) föreslog 1989 års Handikapputredning att reglerna på fri- och rättighetsområdet i 2 kap. RF skulle kompletteras med en ny paragraf där det sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av funktionshinder. Förebilderna för den föreslagna bestämmelsen var förbuden mot ras- resp. könsdiskriminering i 2 kap. 15 och 16 §§ RF. I betänkandet uttalade utredningen att en bestämmelse av detta slag bör kunna ge ett betydelsefullt bidrag för att förstärka funktionshindrades rättigheter. Utredningen anförde vidare följande.

Visserligen är det svårt att med tillräcklig grad av precision formulera vilken omfattning en bestämmelse om diskrimineringsförbud i fråga om funktionshindrade skall ha. En sådan bestämmelse får snarast ses som ett allmänt uttryck för handikappolitiken i samhället. Stadgandet kan hindra att ny diskriminerande normgivning i fråga om funktionshindrade kommer till stånd och också få betydelse som ett incitament för utgallring av befintliga regler om särbehandling.

Flera av remissinstanserna – bl.a. Försäkringsöverdomstolen, Kammarrätten i Sundsvall, Hovrätten för Västra Sverige, JO och Statskontoret – menade emellertid att utredningens förslag gav anledning till invändningar från rättsliga utgångspunkter och avvisade förslaget (se

Remissammanställning över Handikapputredningens slutbetänkande [SOU 1992:52] Ds 1993:95 s. 43 ff.). Bl.a. anfördes att begreppet funktionshindrade är svårt att tydligt definiera och avgränsa. Vidare hävdades att bestämmelsen skulle behöva förses med särskilt angivna undantag eller ett mer generellt undantag med tanke på förhållanden där det av lämplighets- eller säkerhetsskäl krävs att vissa funktionshinder inte finns. Som exempel nämndes att det är oundvikligt med i viss mån diskriminerande kvalifikationskrav i reglerna om körkort och flygcertifikat samt att det är svårt att förutse vilka nya sådana krav som den tekniska utvecklingen kan komma att medföra. För att i praktiken kunna införa ett diskrimineringsförbud skulle man därför behöva före-

skriva om undantag som möjliggör särbehandling på sakliga eller objektivt godtagbara grunder.

Utredningens förslag bereddes inom regeringskansliet, men kom efter remisskritiken inte att skrivas in i RF (se bet. 1995/96:KU8 s. 12 och prop. 1999/2000:79 s. 74).

2.3.2. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder

Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder (Bemötandeutredningen) tog fasta på kritiken mot 1989 års Handikapputrednings förslag och föreslog i stället i sitt slutbetänkande Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21 s. 34 f.) en komplettering av programstadgandekaraktär i 1 kap. 2 § RF. I motiven till den föreslagna kompletteringen uttalades följande.

Jag anser att det finns starka motiv för att slå fast rätten till delaktighet och jämlikhet för människor med funktionshinder. Det behövs en övergripande bestämmelse i grundlagen med klar adress till riksdag, regering och olika myndigheter att verka för att målet om full delaktighet och jämlikhet uppnås. En sådan viljeinriktning från statsmakternas sida bör komma till uttryck i form av ett programstadgande i 1 kap. 2 §, andra stycket, regeringsformen (RF). Eftersom ett stadgande om att eftersträva delaktighet och jämlikhet i samhället bör gälla mer generellt föreslår jag att man i paragrafen också omnämner andra utsatta grupper. Innebörden i stadgandet bör vara att lagar och föreskrifter skall utformas på ett sådant sätt att alla medborgare, oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet kan uppnå full delaktighet och jämlikhet.

Det finns naturligtvis argument mot ett sådant resonemang. En bestämmelse i grundlagen skulle t.ex. inte ha någon effekt, och det faktum att regeringen planerar lagstiftning mot diskriminering på olika områden, skulle göra en ändring av grundlagen onödig och kanske t.o.m. motverka det pågående arbetet inom området. Jag vill understryka att en grundlagsändring inte utesluter behovet av ytterligare lagstiftning av det slag som nu förbereds. Men redan det faktum att samhället i regeringsformen klart ger uttryck för att ingen medborgare får ställas utanför samhällets gemenskap på grund av funktionshinder har i sig en viktig normbildande effekt. Det är också en viktig markering av hur samhället vill att medborgarna skall bemötas.

Mot denna bakgrund föreslogs att 1 kap. 2 § andra stycket RF skulle erhålla följande lydelse.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö och för att alla medborgare oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället.

Även denna lösning kritiserades, bl.a. av Kammarrätten i Stockholm,

Länsrätten i Stockholms län och Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd som ansåg att bes